Raport Nr. 36453 - AL Shqipëria Ristrukturimi i Shpenzimeve Publike për të Mbështetur Rritjen Një Rishikim i Shpenzimeve Publike dhe i Kuadrit Institucional Volumi II: Raporti Kryesor Dhjetor, 2006 Njësia e Reduktimit të Varfërisë dhe Menaxhimit Ekonomik Rajoni i Evropës dhe Azisë Qendrore Dokument i Bankës Botërore MONEDHA DHE NJESITE EKUIVALENTE Njësia e monedhës = LEK shqiptar LEK 1 = 0.0106 US$ US$1 = 94.14 (Referuar kursit në 29 Dhjetor 2006) VITI FISKAL 1 Janar – 31 Dhjetor PESHAT DHE MASAT Sistemi Metrik AKRONIME DHE SHKURTIME ALK Amerika Latine dhe Karaibet MFP Menaxhimi i Financave Publike AZHN Agjencia për Zhvillim (IDA) Ndërkombëtar MP Mjekë të Përgjithshëm BB Banka Botërore MPF Menaxhimi Publik Financiar MPPSSH Ministria e Punës, Përkrahjes Sociale dhe BE (EU) Bashkimi Evropian B Shanseve të Barabarta Anketim i Ambientit të Biznesit dhe Performancës së Ministria e Punëve Publike, Transportit BEEPS Ndërmarrjeve MPPTT dhe Telekomunikacionit BEI Banka Evropiane për Investime MSH Ministria e Shëndetësisë BQE Banka Qendre Evropiane MSJF Mallra dhe Shërbime Jofaktoriale Ministria e Transportit dhe BSH Banka e Shqipërisë MTT Telekomunikacionit Departamenti i Administratës DAP Publike NE Ndihme Ekonomike Drejtoria e Përgjithshme e DPAC Aviacionit Civil NJQV Njësitë e Qeverisjes Vendore DPF Deficit Pothuaj-Fiskal NRW Ujë që nuk sjell të ardhura DPRR Drejtori i Përgjithshëm i Rrugëve NZDT Ndërto, Zotëro, Drejto dhe Transfero Drejtoria e Përgjithshme DPUK Ujësjellës- O&M Operacione dhe Mirëmbajtje OZHBE Organizata për Zhvillimin e DTA Drejtoria e Transportit Ajror (OECD) Bashkëpunimit Ekonomik DZHN Departamenti për Zhvillim (DFID) Ndërkombëtar OZHM Objektivat e Zhvillimit të Mijëvjeçarit EAQ (ECA) Evropa dhe Azia Qendrore PBA Planifikimi Buxhetor Afatmesëm EJL (SEE) Evropa Jug Lindore PBB Produkti i Brendshëm Bruto Programi Ndërkombëtar i Kombeve të ERE Enti Rregullator i Energjisë PNUD Bashkuara FMN Fondi Monetar Ndërkombëtar PPP Partneritetet Publike – Private GNI Të Ardhurat Kombëtare Bruto PTKSH Plani i Transportit Kombëtar Shqiptar HH Familje PVSE Plani Veprimit për Sektorin Energjetik HSh Hekurudhat Shqiptare QSH Qeveria e Shqipërisë RISHP Rishikim i Shpenzimeve Publike dhe INSTAT Instituti Shqiptar i Statistikës (PEIR) Institucioneve në Shqipëri ISKSH Instituti i Sigurimeve të Kujdesit Rishikimi i Vlerësimit të Besueshmërisë (HII) Shëndetësor RVBV për Vendin SFQ ISSH Instituti i Sigurimeve Shoqërore (GFS) Statistikat e Financave të Qeverisë Instituti i Sigurimeve ISSHe Shëndetësore ShBA Shtetet e Bashkuara të Amerikës Korporata Energjetike e Strategjia Kombëtare për Zhvillim Social KESH Shqipërisë SKZHES – Ekonomik Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe KLSH Kontrolli i Larte i Shtetit SKZHI Integrim LOB Ligji Organik i Buxhetit SPI Sistemi i Planifikimit të Integruar LSHC Ligji i Shërbimit Civil TSSH Taksa e Sigurimeve Shoqërore Anketimi i Matjes së Standardeve LSMS Jetësore TVSH Tatimi i Vlerës së Shtuar TZhB M&S Të Mira dhe Shërbime (WDI) Treguesit e Zhvillimit Botëror Agjencia e Shteteve të Bashkuara për M&V Monitorim dhe Vlerësim USAID Zhvillim Ndërkombëtar MEV Memorandumi Ekonomik për (CEM) Vendin VNA Vlera Neto Aktuale Vlerësimi i Sistemit të Besueshmërisë të MF Ministria e Financës VSB Vendit Zëvendës President: Shigeo Katsu, ECAVP Drejtor për Vendin: Orsalia Kalantzopoulos, ECCU4 Drejtor Sektori: Cheryl Gray, ECSPE Menaxher Sektori: Bernard Funck, ECSPE Drejtuesi i Grupit të Ekspertëve: Alia Moubayed, ECSPE Përmbajtja FALENDERIME .........................................................................................................................................................1 1. KUADRI STRATEGJIK....................................................................................................................................1 A. HYRJE ...............................................................................................................................................................1 B. RRITJA EKONOMIKE DHE REDUKTIMI I VARFËRISË .............................................................................................2 C. QEVERIA DHE RRITJA AFAT GJATË .....................................................................................................................7 Madhësia e Qeverisë.............................................................................................................................................8 Efiçienca e Sekorit Publik...................................................................................................................................11 Qeverisja dhe Cilësia e Institucioneve ................................................................................................................12 D. FINANCAT PUBLIKE DHE QËNDRUESHMËRIA MAKOREKONOMIKE ...................................................................14 ANEKS 1.1. EFIÇIENCA E SEKTORIT PUBLIK .............................................................................................................17 2. TENDENCAT FISKALE .................................................................................................................................21 A. MADHESIA DHE QENDRUESHMËRIA E PERSHTATJEVE FISKALE ......................................................................21 Madhesia e Pershtatjeve......................................................................................................................................21 Qendrueshmeria e Rregullimit ............................................................................................................................23 B. CILËSIA E RREGULLIMIT FISKAL: KONSIDERATA TË PËRGJITHSHME ..............................................................25 C. PËRBËRJA E PERSHTATJEVE FISKALE (TË ARDHURA PERKUNDREJT SHPENZIMEVE) .......................................26 D. PËRBËRJA E SHPENZIMEVE: EFIKASITETI I SHPENZIMEVE PUBLIKE .................................................................29 Përbërja Ekonomike e Shpenzimeve...................................................................................................................29 Përbërja Funksionale e Shpenzimeve .................................................................................................................36 E. BURIMET E FINANCIMIT ..................................................................................................................................39 3. MENAXHIMI FINANCIAR PUBLIK............................................................................................................43 A. HYRJE .............................................................................................................................................................43 B. PROGRESI I KOHEVE TË FUNDIT NË ZBATIMIN E REFORMES MFP.....................................................................44 C. SISTEMI MFP – PERFORMANCA DHE SFIDAT ...................................................................................................45 Rishikimi dhe Zhvillimi i Politikave Sektoriale dhe Strategjike.........................................................................45 Menaxhimi Makro-Fiskal ...................................................................................................................................48 Buxhetimi Strategjik ...........................................................................................................................................49 Përgatitja e Buxhetit............................................................................................................................................51 Zbatimi i Buxhetit...............................................................................................................................................54 Menaxhimi i Prokurimit......................................................................................................................................59 Auditimi i Brendshëm.........................................................................................................................................59 Kontabiliteti dhe Raportimi ................................................................................................................................60 Auditimi i Jashtëm dhe Përgjegjshmëria ............................................................................................................61 D. KONSOLIDIMI I STRUKTURES INSTITUCIONALE DHE KAPACITETEVE PËR MFP .................................................61 Struktura Legjislative..........................................................................................................................................62 Kapacitetet dhe Organizimi i Ministrisë së Financave........................................................................................62 Funksionet e Politikave, Planifikimit dhe Buxhetimit në Ministritë e Linjës .....................................................63 E. PERMBLEDHJE E KONKLUZIONEVE DHE REKOMANDIMEVE ..............................................................................63 4. MENAXHIMI I INVESTIMEVE PUBLIKE.................................................................................................67 A. HYRJE .............................................................................................................................................................67 B. STRUKTURA INSTITUCIONALE PËR MENAXHIMIN E INVESTIMEVE PUBLIKE ......................................................68 C. TENDENCAT E FUNDIT NË INVESTIMET PUBLIKE...............................................................................................69 Investimet Buxhetore dhe Investimet Totale Publike .......................................................................................69 Përbërja Sektoriale e Investimeve Publike..........................................................................................................71 Luhatjet midis Shpërndarjes së Investimeve dhe Rezultateve ............................................................................75 D. ÇËSHTJET E MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE .....................................................................................77 Trajtimi i Plotë dhe Strategjik i Menaxhimit të Investimeve Publike .................................................................77 Racionalizimi i Portofolit të Investimeve Publike ..............................................................................................79 Ndjekja e Alokimeve dhe Shpenzimeve të Projekteve përmes Sistemit të Thesarit ...........................................80 Regjistrimi i Investimeve Publike të Financuara nga Jashtë...............................................................................80 Procedurat për Identifikimin, Vlerësimin dhe Miratimin e Projekteve...............................................................81 Buxhetimi i Detyrimeve të Ardhshme për Investimet Publike ...........................................................................85 Planifikimi i Kostove Periodike..........................................................................................................................85 Monitorimi dhe Vlerësimi i Investimeve Publike ...............................................................................................86 Departamenti i ri i Menaxhimit të Investimeve Publike në MF.........................................................................87 E. PËRMBLEDHJE E KONKLUZIONEVE DHE REKOMANDIMEVE KRYESORE...........................................................88 5. PUNËSIMI NË SHTET: SIGURIMI I STIMUJVE PËR PERFORMANCË DHE INTEGRITET .........91 A. HYRJE .............................................................................................................................................................92 B. KOSTOJA DHE MADHËSIA E PËRGJITHSHME E PUNËSIMIT BUXHETOR ............................................................93 C. REGJIMI I SHËRBIMIT CIVIL .............................................................................................................................96 D. PAGA DHE PERFORMANCA....................................................................................................................100 Transparenca, Barazia e Brendshme dhe Siguria e Pagës.................................................................................100 Njohja e Përgjegjësisë dhe Performanca...........................................................................................................103 Progresi Horizontal ..........................................................................................................................................104 Reforma e Sistemeve të Pagave: Rruga Përpara ...............................................................................................105 E. MENAXHIMI I SHËRBIMIT CIVIL ....................................................................................................................108 Zhvillimi i Strukturave Efektive dhe Efikase të Organizimit............................................................................108 Zhvillimi i Performancës së Institucioneve dhe Individëve..............................................................................109 Planifikimi dhe Buxhetimi i Shpenzimeve për Paga.........................................................................................110 Menaxhimi i pagave..........................................................................................................................................111 F. PËRFUNDIME .................................................................................................................................................112 SHTOJCË 5.1: ANALIZË E EFEKTEVE FISKALE DHE SKENARE SHEMBUJ NGA MODELI I PAGAVE DHE PUNËSIMIT ..113 ZËRA ......................................................................................................................................................................114 6. ARSIMI............................................................................................................................................................125 A. REZULTATET ARSIMORE ...............................................................................................................................125 Gjendja dhe Lëvizjet.........................................................................................................................................125 Cilësia ...............................................................................................................................................................127 B. NIVELI, EFIKASITETI DHE BARAZIA E SHPENZIMEVE PUBLIKE .....................................................................128 Nivelet e Fondeve .............................................................................................................................................128 Efikasiteti Relativ .............................................................................................................................................130 Implikime të Masave Efikase për rritjen e Cilësisë...........................................................................................132 C. SFIDAT E SË ARDHMES ..................................................................................................................................135 Rishpërndarja e Burimeve.................................................................................................................................136 Mobilizimi i Financave Private.........................................................................................................................138 D. ÇËSHTJE INSTITUCIONALE .............................................................................................................................139 E. PËRMBLEDHJE E REKOMANDIMEVE ..............................................................................................................141 7. SHËNDETËSIA ..............................................................................................................................................143 A. HYRJE ...........................................................................................................................................................143 B. REZULTATET SHËNDETËSORE .......................................................................................................................143 C. GJENDJA DHE KONTEKSTI INSTITUCIONAL ...................................................................................................146 D. FINANCIMET DHE SHPENZIMET NË SEKTORIN SHËNDETËSOR .......................................................................147 Drejtimet në Shpenzimet e Sektorit të Shëndetit Publik ...................................................................................149 Burime të fondeve dhe Organet Financiare ......................................................................................................149 Përdorimi i burimeve ........................................................................................................................................152 E. EFIKASITETI DHE BARAZIA E PËRDORIMIT TË BURIMEVE ............................................................................155 F. FORMULIMI I BUXHETIT DHE PAGESAT E OFRUESVE TË SHËRBIMIT ............................................................159 G. KONKLUZIONE DHE REKOMANDIME .............................................................................................................160 Të përmirësohet mobilizimit të burimeve për financimin e shëndetësisë .........................................................161 Rritja e efiçiencës së përdorimit të burimeve....................................................................................................161 8. MBROJTJA SOCIALE..................................................................................................................................163 A. HYRJE .........................................................................................................................................................163 B. PENSIONET ................................................................................................................................................167 Të Ardhura dhe Shpenzime të Fondit të Pensioneve ........................................................................................168 Çështje të Politikave Kryesore të Pensioneve...................................................................................................170 Indeksimi Rastësor Zmadhon Problemin ..........................................................................................................172 Alternativa të Reformës së Ardhshme ..............................................................................................................175 C. PROGRAMET E ASISTENCËS SOCIALE TË FINANCUARA NGA TË ARDHURAT E PËRGJITHSHME .................................................................................................................................................177 Përfitimet për Aftësi të Kufizuar.......................................................................................................................181 Shërbimet e Kujdesit Social..............................................................................................................................182 Subvensionet e Energjisë Elektrike për NE dhe Familje të tjera në nevojë. .....................................................182 D. REKOMANDIME PËR ASISTENCËN SOCIALE .....................................................................................184 9. UJI ....................................................................................................................................................................191 A. INSTITUCIONET E SEKTORIT ..........................................................................................................................191 B. TENDENCAT NË SHPENZIME DHE FINANCIM .................................................................................................192 C. REZULTATET .................................................................................................................................................194 Barazia ..............................................................................................................................................................197 Efiçienca ...........................................................................................................................................................197 Mbulimi i kostove.............................................................................................................................................199 D. RRUGA PËRPARA: GARANTIMI I EFEKTIV I SHËRBIMEVE DHE ME CILËSI .......................................................202 Objektiva strategjike .........................................................................................................................................203 Përmirësimi i efiçiencës operacionale...............................................................................................................205 Rritja e tarifave dhe përcaktimi i subvencioneve për të varfërit .......................................................................206 Përmirësimi i Stimujve për një Menaxhim Efiçient..........................................................................................207 Fuqizimi i planifimit dhe mbikëqyrjes së sektorit.............................................................................................209 E. PËRMBLEDHJE E KONKLUZIONEVE DHE REKOMANDIMEVE .........................................................................211 1. Përmirësimi i stimujve për një menaxhim efiçient...................................................................................212 2. Fuqizimi i planifikimit, buxhetimit dhe mbikqyrjes së sektorit ...............................................................212 3. Rritja e efiçiencës operacionale të ndërmarrjeve......................................................................................212 4. Rritja e tarifave familjare dhe vendosja e subvencioneve të targetuara për të varfërit:............................213 10. TRANSPORTI ................................................................................................................................................217 A. HYRJE ...........................................................................................................................................................217 B. RRUGËT.........................................................................................................................................................219 Kuadri institucional për Përdorimin e Burimeve ..............................................................................................226 Masat për përmirësimin e efiçiencës.................................................................................................................228 C. HEKURUDHAT ...............................................................................................................................................229 D. PJESËMARRJA E SEKTORIT PRIVAT .................................................................................................................231 E. KONKLUZIONET KRYESORE DHE REKOMANDIME NË FUSHËN E POLITIKAVE ..............................................232 Përmirësimi i planifikimit dhe procesit buxhetor në sektorin e transportit .......................................................232 Rishikimi i Strukturës së Shpenzimeve të Transportit ......................................................................................233 Trajtimi i problemit në Sektorin e Hekurudhave ..............................................................................................233 Rritja e kontributit të Sektorit Privat në Sektorin e Transportit ........................................................................234 11. ENERGJIA......................................................................................................................................................241 A. PËRSHKRIM I PËRGJITHSHËM ........................................................................................................................242 B. SHPENZIMET PUBLIKE ...................................................................................................................................244 C. SFIDAT DHE NEVOJAT PËR TË ARDHMEN .....................................................................................................248 Kufizimet në importimin e energjisë elektrike..................................................................................................249 Kufizimet financiare .........................................................................................................................................250 Deformimet e mbetura në strukturën e tarifave ................................................................................................251 Arritja e përmirësimeve të qëndrueshme në ecurine e sektorit .........................................................................252 D. KONKLUZIONE DHE REKOMANDIME ..............................................................................................................253 Tabela Tabela 1.1 Shqipëria: Tregues të Përzgjedhur Ekonomik, 1996-2005 ..........................................................................4 Tabela 1.2. Varfëria në Shqipëri (përqindja e individëve).............................................................................................5 Tabela 1.3. Të Ardhurat dhe Shpenzimet e Përgjithshme të Qeverise për Shtete të Përzgjedhura................................9 Tabela 2.1. Shqipëria: Analiza Ndjeshmerie për Treguesit Kryesore të Borxhit të Sektorit Publik, 2005-09.............24 Tabela 2.2. Bilanci Primar i Nevojshëm për të Stabilizuar Borxhin Publik ................................................................25 Tabela 2.3. Ndryshimet Akumuluese në Zërat Kryesorë Buxhetor, 1993-2005..........................................................27 Tabela 2.4. Zbërthimi i Buxhetit të Qeverisë, 1999-2005 (% PBB) ............................................................................28 Tabela 2.5. Analizë e Ngurtësisë së Buxhetit, 2000-05 ...............................................................................................31 Tabela 2.6. Shpenzimet e Përgjithshme të Qeverisë, Klasifikimi Ekonomik, 2004 (% e PBB) ..................................33 Tabela 2.7. Shpenzimet e Përgjithshme të Qeverisë, Klasifikimi Ekonomik (% e Totalit) .........................................34 Tabela 2.8. Shpenzimet e Përgjithshme të Qeverisë, Klasifikim Funksional, 2004 (% i PBB)...................................37 Tabela 2.9. Tregues Krahasues të Borxhit Publik, 2003..............................................................................................40 Tabela 3.1. Programet Strategjike – një Numër i Tepruar i Angazhimeve të Mbivendosura ......................................46 Tabela 3.2. Shpërndarje e Buxhetit në 2005 e Krahasuar me Tavanet e Burimeve për Ministri të Përzgjedhura .......51 Tabela 4.1. Investimet Buxhetore, 1996-2005 (milion Lek)........................................................................................70 Tabela 4.2. Investimi Publik Total, 1999-2005 ...........................................................................................................71 Tabela 4.3. Investimet e Përgjithshme Publike: Shpërndarja sipas Sektorëve Kryesorë, ............................................72 Tabela 4.4. Përbërja e Shpenzimeve për Investime sipas Programit: Ministria e Shëndetit dhe Ministria e Arsimit dhe Shkencës, 2001-05 ................................................................................................................................................73 Tabela 4.5. Përbërja e Shpenzimeve për Investim me Financim të Jashtëm, 2002-05 ................................................73 Tabela 4.6. Parashikueshmëria e Buxhetit të Investimeve: Investimet me Financim të Brendshëm, ..........................76 Tabela 4.7. Parashikueshmëria e Buxhetit të Investimeve: 2002-04 - Investimet me Financim të Jashtëm,..............77 Tabela 4.8. Numri dhe Madhësia e Alokimeve të Projekteve të Financuara Lokalisht, 2004-2006............................80 Tabela 5.1. Punësimi Publik: Një Krahasim Ndërkombëtar ........................................................................................94 Tabela 5.2. Përbërja e Punësimit në Sektorin Publik, 2005.........................................................................................95 Tabela 5.3. Krahasim i Kostos së Personelit të Sektorit të Qeverisë në Shqipëri dhe Vendet Krahasuese..................96 Table 5.4. Krahasimi i normave të qarkullimit tre-mujore ..........................................................................................98 Table 5.5. Përmbledhje e Karakteristikave Kryesore të Sistemeve të Pagave Ekzistuese ........................................101 Tabela 5.6. Shembuj të Ndryshimeve në Pagën Mujore Totale të Profesioneve Administruese...............................104 Tabela 5.7. Paga Totale e Punonjësve të Kompanive të Sektorit Privat në të gjithë Shqipërinë ..............................105 Tabela 6.1. Arrtijet Arsimore të Popullatës në Moshë Pune......................................................................................126 Tabela 6.2. Norma e pranimeve sipas grupmoshave .................................................................................................127 Tabela 6.3. Vlerësimi i Diferencave të Pagave sipas Nivelit Arsimor, Shqipëria, 2002 (%).....................................128 Tabela 6.4. Përqindjet e Shpenzimeve sipas Programit Arsimor dhe Vitit................................................................129 Tabela 6.5. Shpenzimet Për Njësi Sipas Nivelit Të Arsimit, Shqipëria dhe Vende të BE-15 dhe BE-8 tetëvjeçar bazë = 1.0) .................................................................................................................................................................129 Tabela 6.6. Shpërndarja Ekonomike e Shpenzimeve Publike për Arsimin (ne %)....................................................130 Tabela 6.7. Raportet Nxënës/Mësues ........................................................................................................................131 Tabela 6.8. Norma Nxënës-klasë sipas Vendbanimit, Nivelit të Arsimit dhe Vitit, 1997 dhe 2004..........................132 Tabela 6.9. Kursi i Frekuentimit Bruto dhe Diferencat sipas Kuintilit të Harxhimeve Familjare, Vendbanimit dhe Gjinisë, 2005..............................................................................................................................................................133 Tabela 6.10. Shpërndarja e Subvencioneve Publike Sipas Kuintilit Të Harxhimeve Familjare, Lloji i Arsimit .......135 Tabela 6.11. Raporti i Pagave të Mësuesve ndaj PBB për Frymë në Shqipëri dhe Vendet Krahasuese....................137 Tabela 6.12. Shembuj të Diferencave në Inpute dhe Rezultatet midis Qarqeve ........................................................140 Tabela 7.1. Treguesit Krahasues të Shëndetit, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese ....................................................144 Tabela 7.2. Shpërndarja Ndërajonale e Burimeve Fizike dhe Njerëzore në Sektorin Shëndetësor ...........................147 Tabela 7.3. Financimi i Sektorit Shëndetësor, Shqipëria dhe Krahasimet Ndërkombëtare, 2002 .............................148 Tabela 7.4. Drejtimet në Shpenzimet e Sektorit të Shëndetit, 2000-05 .....................................................................149 Tabela 7.5. Përgjegjësitë e Financimeve në Sektorin Publik në Shëndetësi, 2000-2005...........................................150 Tabela 7.6. Shpenzime Publike për Shëndetin në bazë të Burimeve dhe Organeve Financiare 2000-2005 (Milion Lekë)..........................................................................................................................................................................151 Tabela 7.7. Burime të Fondit ISKSH 2001-05 ..........................................................................................................151 Tabela 7.8. Shpenzimet për Projektet Themelore të Shëndetit Publik dhe Parandalues, 2002-04.............................155 Tabela 7.9. Shpërndarja e spitaleve dhe përdorimi sipas numrit të shtretërve 2003..................................................156 Tabela 8.1. Shpenzime Pensioni në Vende Ku Numri i të Moshuarve është më Pak se 10 Përqind, 2002 ...............164 Tabela 8.2. Shpenzime te Konsoliduara për Mbrojtjen Sociale, 2000 dhe 2005 .......................................................164 Tabela 8.3. Mbrojtja dhe Shpërndarja e Programeve Sociale Qendrore, 2002 dhe 2005 ..........................................165 Tabela 8.4. Nivelet e Varfërisë me dhe pa Projekte të Mbrojtjes Sociale Individuale, 2005.....................................166 Tabela 8.5. Mjaftueshmëria: Rëndësia e Transfertave Publike në Shpenzimet Familjare, 2005 (Vlera e Transfertës si përqindje e Konsumit Familjar) ..........................................................................................................166 Tabela 8.6. Burime të Fiancimeve për Pensionet, 2001-05 (milion lekë).................................................................169 Tabela 8.7. Prapambetjet ndaj Fondeve të Sigurimeve Shoqërore 1/ .........................................................................170 Tabela 8.8. Ndihma Ekonomike: Shpërndarja, Mbulimi dhe Përkatësia, ..................................................................179 Tabela 8.9. Pagesa e Faturës së Energjisë Elektrike, 2002 dhe 2005 .......................................................................183 Tabela 9.1. Shqiptarëve që u Shërbehet nëpërmjet Rrjetit të Ujesjellësit ..................................................................192 Tabela 9.2. Shpenzimet Totale në Furnizimin me Ujë dhe në Kanalizime sipas Llojit dhe Burimit, 1995-2005 (në milion lekë)..........................................................................................................................................................193 Tabela 9.3. Kohëzgjatja e Furnizimit me Ujë, 2005 ..................................................................................................195 Tabela 9.4. Struktura e Tarifave, 2004 dhe Treguesit e Kthimit të Kostos................................................................200 Tabela 9.5. Ndryshimet në Efiçiencën e Performancës së Ndërmarrjeve, 2005 ........................................................201 Tabela 9.6. Nevojat për investime për të përmbushur Objektivat e Zhvillimit të Mijëvjeçarit .................................204 Tabela 9.7. Kursimet Potenciale (vjetore) nga Eleminimi i “Kostove të Fshehura�..................................................204 Tabela 9.8. Përballueshmëria e Rritjes së Propozuar të Tarifave ..............................................................................207 Tabela 10.1. Mbulimi me Infrastrukturë Rrugore (Vëzhgimet më të fundit të disponueshme mbulojnë periudhën 1997-2003) ................................................................................................................................................................220 Tabela 10.2. Shpenzimet e kërkuara për mirëmbajtje vjetore të rrjetit rrugor 2005-10 (në Milionë lekë) ................224 Tabela 10.3. Të ardhurat dhe shpenzimet e planifikuara për sektorin rrugor 2006-10 (në milionë Lekë).................226 Tabela 10.4. Fitimet dhe Humbjet e HSH, 2002-05 (Lek 000)..................................................................................230 Tabela 11.1. Mbështetja e Shtetit ndaj Sektorit Energjitik ........................................................................................245 Tabela 11.2. Madhësia dhe Shpërndarja e Defiçitit Thuajse-fiskal, 2005 .................................................................246 Tabela 11.3. Treguesit Kryesorë (në qoftë se nuk përcaktohet ndryshe), 1989-2005................................................250 Tabela 11.4. Shpenzime dhe Financime për Investimet e Projektuara, 2006-10 .......................................................250 Tabela 11.5. Treguesit Kryesore të Kërkuar për Ecurinë e Prodhimit të Energjisë Elektrike dhe Financimi i Brendshëm i Kërkuar, 2006-10..................................................................................................................................251 Figura Figura 1.1. Krahasime Rajonale: PBB Reale për Frymë (1990-2004, 1990=100) ........................................................2 Figura 1.2. Zhvillimi i Ritmeve të Rritjes Sektoriale (1990-2005) në Shqipëri.............................................................2 Figura 1.3. Hendeku Kursime-Investime, 1996-2005 (% e PBB) .................................................................................3 Figura 1.4. Investimet private dhe publike, ...................................................................................................................3 Figura 1.5. Zbërthimi i ndryshimit në Varfëri, 2002-05 ................................................................................................5 Figura 1.6. Evoluimi dhe Shpërndarja e Varfërisë, 2002-05 .........................................................................................5 Figura 1.7. Energjia Elektrike si Problem për Biznesin, Shqipëria dhe vendet krahasuese, 2002-2005........................6 Figura 1.8. Transporti si Problem për Biznesin, Shqipëria dhe vendet krahasuese, ......................................................6 Figura 1.9. Arsimi i Punëtoreve si Problem për Biznesin, Shqipëria dhe vendet krahasuese, 2002-2005....................6 Figura 1.10. Niveli i Kontributeve të Sigurimeve Shoqërore, Shqipëria dhe vendet krahasuese, 2002-2005 ...............6 Figura 1.11. Mbulimi me Sigurime Shëndetësore, Regjistrimi në Shkollë dhe Aksesi në Shërbimin e Ujit, sipas Kuantileve të Konsumit, 2002, 2005 .............................................................................................................................7 Figura 1.12. Nivelet Aktuale dhe të Parashikuara të Shpenzimeve Publike, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese ........10 Figura 1.13. Kufiri i Efikasitetit për Shpenzimet Totale Publike, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese.........................11 Figura 1.14. Kapja e Shtetit dhe Nivelet e të Ardhurave .............................................................................................12 Figura 1.15. Taksa e Miteve: Mitet si Përqindje e Shitjeve Vjetore, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese 2002, 2005 .............................................................................................................................................................................13 Figure 1.16. Shpeshtësia e Miteve: Përqindja e Firmave që Deklarojnë se Pagesat Jozyrtare janë të Shpeshta, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese 2002, 2005 ............................................................................................................13 Figura 1.17. Të Ardhurat Tatimore dhe Nivelet e të Ardhurave, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese, 2000-2004.......15 Figura 2.1. Deficiti fiskal i përgjithshëm dhe primar, 1993-2005 ...............................................................................21 Figura 2.2. Masa e Pergjithshme dhe Perberja e Pershtatjeve Fiskale, 1993-2005......................................................22 Figura 2.3. Ecuria e Borxhit Publi të Shqipërisë, ........................................................................................................23 Figura 2.4. Të Ardhurat Totale dhe Komponentët e saj, 1993-2005 (% e PBB) .........................................................27 Figura 2.5. Shpenzimet Kapitale, Operacionale dhe të Mirëmbajtjes, 1993-2005 (% e PBB) ....................................29 Figura 2.6. Shpenzimet Kapital sipas Burimit të Financimit 1993-2005 (% e PBB)...................................................29 Figura 2.7. Shpenzimet Korrente, Zëra të Përzgjedhur 1993-2005 (% të PBB) ..........................................................30 Figura 2.8. Shpërndarja Funksionale e Shpenzimeve Totale, 1993-2005....................................................................32 Figura 2.9. Fatura e Pagave si % e Shpenzimeve Primare dhe AKB për Fryme, 2003 ...............................................35 Figura 2.10. Koeficentët e Varësisë dhe Pensionet, 2004............................................................................................35 Figura 2.11. Shpenzime Kapitale dhe Të Ardhurat për Frymë, 2003 ..........................................................................36 Figura 2.12. Shqipëria: Shkollimi të Rriturve dhe Shpenzimet Publike në Arsim ......................................................38 Figura 2.13. Shqipëria: Vdekshmëria Foshnjore dhe Shpenzimet e Përgjithshme në Arsim.......................................39 Figura 2.14. Madhësia dhe Përbërja e Borxhit të Brendshëm Publik të Shqipërisë si 1996-2005, (% e PBB)............41 Figura 3.1. Elementë Kryesore të Sistemit të MFP .....................................................................................................46 Figura 3.2. Shpenzimet sipas Funksionit (Aktuale), 2000-04......................................................................................50 Figura 3.3. Devijimi në Përqindje midis Shpenzimeve të Buxhetit dhe Aktuale në Nivel Agregat 2000-04 ..............54 Figura 3.4. Shpenzimi Total Mujor 1999-2005 (000 lekë) ..........................................................................................56 Figura 3.5. Shpenzimet Korrente dhe Kapitale, 2004..................................................................................................56 Figura 3.6. Përqindja e firmave që thonë se pagesat jozyrtare janë të shpeshta, Shqipëria dhe vendet krahasuese, 2002, 2005 ...................................................................................................................................................................59 Figure 4.1.Investimi Publik Buxhetor. Shqipëria dhe vendet krahasuese, 2002-2005 ................................................70 Figura 5.1: Punësimi në Shërbimin Civil, Pagat Reale dhe Shpenzimi për Paga, 1993-2006 .....................................93 Figure 6.1.Arritjet Arsimore sipas Grup Moshës.......................................................................................................126 Figura 6.2. Norma e Pranimit dhe PBB për Frymë Vlerat Aktuale dhe të Parashikuara, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese.................................................................................................................................................................126 Figura 6.3. Rezultatet e Leximit kundrejt PBB për Frymë për Vendet Pjesëmarrëse në ...........................................128 Figura 6.4. Përqindja e Studentëve me Rezultate nën Nivelin 3 në Testin e Leximit, PISA 2000, për Vendet Pjesëmarrëse në Tranzicion ......................................................................................................................................128 Figura 6.5. Frekuantimi i Arsimit të Mesëm ndaj Shpenzimeve për Edukimin, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese .131 Figura 6.6. Rezultatet e Leximit sipas PISA ndaj Shpenzimeve për Arsim, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese .....131 Figura 6.7. Shpërndarja e Subvencioneve Arsimore midis Përfituesve.....................................................................134 Figura 6.8. Drejtimet në Numrin e Grupmoshave Shkollore, 2004-21......................................................................135 Figura 6.9. Parashikimi i Frekuentimit për Klasat 1-8 gjatë 2004-15........................................................................136 Figura 6.10. Parashikimi i Frekuentimit për Klasat 9-12 gjatë 2004-15....................................................................136 Figura 6.11. Përqindja e Klasave të Arsimit të Mesëm sipas Nivelit të Amortizimit të Godinës së Shkollës, 1997 dhe 2004 ....................................................................................................................................................................139 Figura 6.12. Përqindja e Klasave të arsimit Tetëvjeçar sipas nivelit të amortizimit të Godinës së Shkollës, 1997 dhe 2004 ....................................................................................................................................................................139 Figura 6.13. Pjesa e Shpenzimeve Publike për Frymë sipas Nivelit Arsimor, 2002-05 ...........................................139 Figura 6.14. Perqindja e Shkollave dhe Nxënësve në Sistemin me Turne në Nivelin Tetëvjeçar dhe të Mesëm, 1997 dhe 2004. ..........................................................................................................................................................139 Figura 7.1. Jetëgjatësia dhe Shpenzimet për Kujdesin Shëndetësor në Europën Qendrore dhe Lindore...................144 Figura 7.2. Shpenzimet nga xhepi për Shëndetin nga Kuintili i Shpenzimeve, 2002 dhe 2005 ...............................145 Figura 7.3. Impakti i Varfërisë për Shpenzimet Shëndetësore...................................................................................146 Figura 7.4. Shpenzimet Totale (majtas) dhe ato Publike për Kujdesin Shëndetësor (djathtas) dhe të Ardhurat për Frymë.........................................................................................................................................................................148 Figura 7.5. Shpërndarja e Sigurimit Shëndetësor sipas Rajonit.................................................................................151 Figura 7.6. Evolucioni i Shpenzimeve të Sektorit Publik për Shëndetin sipas Projektit 2000-05 ............................152 Figura 7.7. Shpenzimet jashtë Rroge për Kujdesin Paresor Jashtë Tiranës, 2001-05 ................................................153 Figura 7.8. Norma e Ekzekutimit të Buxhetit, Shpenzimet Totale të Sektorit Publik dhe Shpenzimet e Sektorit të Shëndetit, 1999-2004.................................................................................................................................................154 Figura 7. 9. Numri i Vizitave për Mjek të Përgjithshëm............................................................................................155 Figura 7. 10. Ditët në Spital për Mjek dhe Infermiere...............................................................................................155 Figura 7. 11. Jetëgjatësia dhe Shpenzimet Publike për Shëndetin.............................................................................157 Figura 7.12. Shpenzimet Periodike të Sektorit Publik për Shëndetin sipas Rajonit .................................................157 Figura 7. 13. Luhatjet Rajonale Për Shpenzimet e Sektorit Shëndetësor (2004) .......................................................158 Figura 7. 14. Shpenzimet Periodike për Shëndetin dhe Vlerësimi i Varfërisë sipas Qarkut (2004) ..........................158 Figura 8.1. Normat e kontributit për Pensionet në Vendet e Zgjedhura të OECD sipas përqindjes së rrogave.........171 Figura 8.2. Normat e kontributit për Pensionet në Vendet e Zgjedhura të Evropës Qendrore ..................................171 Figura 8.3. Sistemi i Vartësisë, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese (në përqindje)....................................................172 Figura 8.4. Pensionet Shqiptare në Lidhje me Rrogën Mesatare sipas Skenareve të Ndryshëm të Indeksimit .........173 Figura 8.5. Bilanci i Tanishëm i Sistemit të Pensioneve sipas Skenarëve Alternativë .............................................174 Figura 8.6. Simulimi i Efekteve të Masave të Njoftuara Qeveritare..........................................................................175 Figura 8.7. Barazia Në Shpenzimet e Asistencës Sociale..........................................................................................178 Figura 8.8. Shpenzimet dhe Vlera e NE (Miliard lekë) .............................................................................................178 Figura 8.9. Humbjet në Fondet e NE .........................................................................................................................179 Figura 8.10. Pjesa e Përfitimeve nga Projekti i Uljes së Varfërisë , nga Kuintili më i Ulët, Vendet me të Ardhura të Ulta, (LIC) dhe Vendet me të Ardhura të Mesme (MC).......................................................................................180 Figura 8.11. Shpenzime Reale për Përfitimet nga Aftësia e Kufizuar dhe Vlera e Vërtetë e Përfitimit 2000-05 ......181 Figura 9.1. Financimi i Kostove Operacionale nëpërmjet Tarifave dhe Subvencioneve të Qeverisë Shqiptare (në milion Lekë) ..............................................................................................................................................................193 Figura 9.2. Aksesi në Furnizimin me Ujë dhe Kanalizime – Shqipëri dhe EAQ, 2004.............................................194 Figura 9.3. Përqindja e Popullatës së cilës i Shërbehet me Ujë të Rrjedhshëm brenda Banesës ...............................197 Figura 9.4. NRW: Shqipëria dhe Vendet e EAQ, %..................................................................................................198 Figura 9.5. Uji i Prodhuar përkundrejt Ujit të Shitur në 15 Ujësjellësa Urbanë ........................................................198 Figura 9.6. Shpenzimet për Mirëmbajtjen si % e Vlerës së Aseteve Fikse................................................................199 Figura 9.7. Numri i Stafit për 1000 Lidhje ................................................................................................................199 Figura 9.8. Përqindjet e Mbulimit të Kostove Operacionale .....................................................................................202 Figura 9.9. Përqindjet e Arkëtimeve, %.....................................................................................................................202 Figura 9.10. Investimet në Ujësjellës dhe Ujë të Rrjedhshëm brenda Banesave, Shqipëri, 2002 – 05......................210 Figura 9.11. Investimet në Ujësjellës dhe Aksesi në Higjienën e Kanalizimeve në Shqipëri,...................................210 Figura 9.12. Mesatarja e Investimeve Vjetore në Ujësjellës dhe Niveli i Varfërisë në Shqipëri, ..............................210 Figura 9.13. Investimet në Ujësjellës për Bashki përkundrejt Aksesit, 2002-05 .......................................................210 Figura 10.1. Përberja Funksionale e Shpenzimeve në Fushen e Transportit sipas Llojit, 2000-05 ...........................218 Figura 10.2. Tendencat në Shpenzimet Periodike dhe ato Kapitale sipas DPRR 2000-05 (në milionë lekë)............221 Figura 10.3. Statusi i gjendjes së rrugëve ..................................................................................................................222 Figura 10.4. Përqindja e Firmave që Pranojnë se Transporti është një Problem për të Bërë Biznes, 2002 dhe 2005 ...........................................................................................................................................................................222 Figura 10.5. Vdekjet nga Trafiku për 10,000 mjete në (2002 nëse nuk është shprehur ndryshe)..............................222 Figura 10.6. Të Ardhurat nga Taksat mbi Përdoruesit e Rrugëve 2000-05 (në milionë lekë) ...................................225 Figura 10.7. Çmimet e Karburantit dhe Taksat (Nëntor 2004) ..................................................................................225 Figura 10.8. Investimet në Rruget Lokale dhe Varfëria ............................................................................................228 Figura 10.9. Të dhëna të Përzgjedhura mbi Produktivitetin për Ballkanin Perëndimor dhe Hekurudhat Standarde (2003 deri kur të kemi të Dhëna të Tjera)..................................................................................................................230 Figura 11.1. Tarifat Mesatare, 2000-05 .....................................................................................................................243 Figura 11.2. Raporti i Arkëtimeve dhe të Ardhurave të Grumbulluara, 2000-05 ......................................................243 Figura 11.3. Subvencione për Energjine Elektrike, 2000-05 .....................................................................................244 Figura 11.4. Arkëtimi sipas Llojit të Konsumatorëve (% e faturave) përfshirë Detyrimet e Prapambetura, 2000- 05 ...............................................................................................................................................................................247 Figura 11.5. Kërkesa, Prodhimi, Importet neto dhe Rënia e Ngarkesës, 2000-05 .....................................................248 Figura 11.6. Energjia Elektrike: Totali i Humbjeve (në % të Ofertës Vendase)........................................................249 Figura 11.7. Humbjet në Shpërndarje dhe Transmetim, 2000-05..............................................................................249 Kutia Kutia 2.1. Përbërja e Shpenzimeve, Rritja dhe Rregullimi Fiskal Evidenca nga Vendet e PRGF...............................26 Kutia 3.1. Konservatizmi i PBA dhe Parashikimi i Buxhetit.......................................................................................49 Kutia 3.2. Shpërndarjet e PBA për Vitet e Fundit të Ciklit – një Baze e Besueshme për Planifikimin e Shpenzimeve................................................................................................................................................................52 Kutia 3.3. Buxhetimi sipas Programeve – Koncepti dhe Praktika...............................................................................53 Kutia 3.4. Rialokimet – Një tregues i Buxhetimit të Dobët apo Fleksibilitetit në Menaxhimin e Buxhetit?...............56 Kutia 3.5. Parimet e Menaxhimit të Mire të Cash-it....................................................................................................57 Kutia 3.6. Fondet Rezerve dhe Kontingjencat – Parimi dhe Praktika..........................................................................58 Kutia 4.1.Analiza e Tendencave të Investimeve Publike – Çfarë Përfshihet? .............................................................71 Kutia 4.2. Investimet Publike të Financuara nga Jashtë në 2004: Sa Regjistrohet?....................................................74 Kutia 4.3. Regjistrimi i Ulet i Investimeve të Financuara nga Jashtë në Sektorin e Arsimit .......................................75 Kutia 4.4. Klasifikimi i Shpenzimeve për Projektet e Financuara nga Jashtë .............................................................81 Kutia 4.5. Menaxhimi i Investimeve në Infrastrukturën Publike në Kore ...................................................................82 Kutia 4.6. Procedurat e Propozuara për Identifikimin dhe Vlerësimin e Projekteve të Investimeve Publike nën SPI ...............................................................................................................................................................................84 Kutia 4.7. Regjistri i Projekteve të Investimeve Publike: Kërkesat Minimale të Informacionit..................................85 Kutia 4.8. Shpenzimet Operative dhe të Mirëmbajtjes në Shqipëri janë Nën Nivelin e Vendeve të Tjera të Rajonit. ........................................................................................................................................................................86 Kutia 4.9. Menaxhimi i Burimeve të Jashtme..............................................................................................................88 Kutia 5.1. Parimet Evropiane dhe Praktika e Mirë: Një Sistem Vlerësimi ................................................................102 Kutia 5.2. Modelimi i Reformës së Pagave ...............................................................................................................107 Kutia 7.1. Matja e efikasitetit të Shpenzimeve Publike për Shëndetin .....................................................................157 Kutia 8.1. Kufizime në të Dhëna ...............................................................................................................................173 Kutia 9.1. Shembulli i një Ndërmarrje të suksesshme ujësjellësi: Korçë ..................................................................202 Kutia 9.2. Testimi i Përformancës së Ndërmarrjeve të Ujësjellësit në Shqipëri ........................................................205 Kutia 9.3. Subvencionet për të Varfërit: Disa mësime të nxjerra nga eksperiencat...................................................207 Kutia 9.4. Transfertat e Qeverisë së Ekuadorit drejt, Ofruesve të Shërbimeve të Ujit mbi bazën e meritave ...........208 Kutia 9.5. Kontratat e Menaxhimit mbi bazën e Performancës në katër qytete.........................................................209 Kutia 9.6. Performanca e Ndërmarrjeve në Zonat Turistike në Shqipëri krahasuar me Vendet Fqinje.....................211 Kutia 11.1. Struktura e re e tarifave një sfidë për sektorin e energjisë ......................................................................252 FALENDERIME Ky raport është bazuar në studimet dhe misionet e drejtuara nga grupi i Bankës Botërore, i cili ka punuar në Shqipëri gjatë vitit 2005 dhe pranverës së vitit 2006 dhe mbulon zhvillimet përpara kësaj periudhe. Grupi i punës dëshiron të falënderoje Qeverinë Shqiptare për bashkëpunimin e siguruar nga zyrtarët e lartë të Kryeministrisë, Ministrisë së Financave (MF), Ministrisë së Shëndetësisë (MSH), Ministrisë së Arsimit dhe Shkencës (MASH), Ministrisë së Punës, Përkrahjes Sociale dhe Shanseve të Barabarta (MPPSS), Ministrisë së Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacioneve (MPPTT), Ministrisë së Brendshme, Departamentit të Administratës Publike (DAP), Institutit të Sigurimeve të Kujdesit Shëndetësor, Institutit të Sigurimeve Shoqërore, dhe Korporatës Elektroenergjetike Shqiptare (KESH). Falënderime të veçanta i drejtohen Bernard Funck, i cili në mënyrë të vazhdueshme dha mbështetje, drejtim dhe këshillim teknik. Hartuesja kryesore e këtij raporti është Alia Moubayed (Udhëheqëse e Grupit të Punës), mbështetur nga Camille Nuamah, Sanjay Kathuria, Anna Gueorguieva dhe Nand Shani, dhe bazuar në raportet mbështetëse dhe kontributet e përgatitura nga grupi i punës i përbëre nga Monika Huppi dhe Dominic Haazen (Shëndetësi), Anita Schwartz (Pensione), Loraine Blank (Ndihma Sociale), Lorena Kostallari (Shëndetësi dhe Mbrojtja Sociale), Keiko Miwa, Sue Berryman, Lindita Xhillari, dhe Ylli Cabiri (Arsim), Iftikhar Khalil dhe Richard Hamilton (Energjetikë), Richard Martin Humphreys (Transport), Michael John Webster, Arben Bakllamaja dhe Andreas Rohde me udhëheqjen dhe këshillimin e Jonathan Halpern (Uji), Artan Guxho (Infrastrukture), Jana Orac, Jolanda Trebicka, Hugh Grant, dhe Gary Reid (Shërbimi Civil), Junghun Cho dhe Olav Christensen (Menaxhimi i Financave Publike), Andrew Bird (Menaxhimi i Financave Publike, Menaxhimi i Investimeve Publike), Andrew Dabalen (Analiza e ndikimit të shpërndarjes), Juan Carlos Ginarte, Olga Vybornaia, (Analiza Makroekonomike) dhe Caroline Van Rijckeghem (Analiza e qëndrueshmërisë së borxhit). Grupi i punës punoi me Grupin e Vlerësimit të Besueshmërisë dhe të Përgjegjshmërisë të Vendit udhëhequr nga Devesh Chandra Mishra duke patur parasysh rëndësinë e çështjeve të menaxhimit të financave publike, në të dy aspektet. Përfundimet paraprake të pasqyruara në kapitullin e menaxhimit të financave publike dhe menaxhimit të investimeve publike u diskutuan dhe me Ministrinë e Financave. Përfundimet paraprake në kapitullin e Ujit u paraqiten dhe u diskutuan gjithashtu në një workshop të përbashkët me Ministrinë e Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacioneve dhe donatoreve përkatës të përfshirë në sektorin e ujit. Grupi i punës i detyrohet një mirënjohje të veçante Departamentit për Zhvillimin Ndërkombëtar për inkurajimet dhe mbështetjen financiare bujare të tij. Ky grup gjithashtu përfitoi nga një ndërveprim i ngushte me Grupin e Konsulences për Ministrinë e Financave financuar nga DFID, FMN, USAID, PNUD, Institutit Urban dhe Ambasada e Mbretërisë së Hollandës, si dhe me anëtarët e grupit tematik të donatoreve për menaxhimin e financave publike. Grupi i Punës gjithashtu dëshiron të falënderojë dhe grupin e projektit financuar nga BE-ja që kanë punuar mbi Reformën e Pagave në mbështetje të Departamentit të Administratës Publike (DAP-it). Komente të vlefshme u morën dhe nga Profesor Vito Tanzi (vlerësues i jashtëm), Bert Hofman (vlerësues i brendshëm), Marianne Fay, dhe grupi i FMN-së në Shqipëri kryesuar nga Istvan Szekely. Komente nga institucione të ndryshme qeveritare shqiptare u morën në muajin tetor 2006, të cilat shërbyen për të rishikuar disa pjesë të raportit. Gjithashtu, Grupi i Punës dëshiron të falenderojë Nadir Mohammed, Monika Huppi, Piet Van Heesewijk Joao Oliveira dhe Gord Evans për udhëheqjen e tyre shumë të vlefshme, dhe Erjon Luçi për mbështetjen e tij në finalizimin e këtij raporti. Grupi i Punës falenderon përzemërsisht mbështetjen e Enkelejda Karaj, e cila organizoi punën e grupit në Shqipëri, si dhe falenderon Mismake Galatis, Ekaterina G. Stefanova dhe Armanda Carcani për ndihmesën e tyre të çmuar në përpunimin e këtij raporti. 1. KUADRI STRATEGJIK Për të ruajtur ritmet e larta të rritjes ekonomike dhe të reduktimit të varfërisë, Shqipërisë do t’i duhet të rrisë investimet private dhe të gjeje burime të reja të rritjes së produktivitetit. Megjithatë, sektori privat akoma përballet me kufizime në rritje, duke përfshirë një forcë pune me aftësi të ulët, infrastrukture me cilësi të ulët dhe furnizime jo të përshtatshme të shërbimeve utilitare, taksa relativisht të larta për punën, të cilat i shtohen shpenzimeve dhe rrisin informalitetin, dhe një mjedis të dobët qeverisjeje që imponon transaksione me kosto të larta për firmat. Politika e shpenzimeve publike është në qendër të këtyre sfidave të zhvillimit. Në veçanti, përmasa dhe financimi i shtetit janë kritike për t’i dhënë formë kuadrit të gjerë makroekonomik për investimet dhe krijimin e vendeve të punës, ndërkohe që efektiviteti i shpenzimeve publike ndikon në ritmin e akumulimit të kapitalit njerëzor dhe produktivitetin e investimeve private, ndërsa kuadri institucional i sektorit publik i jep formë ambientit për kryerjen e biznesit. Në këtë raport konstatohet se madhësia e qeverisë shqiptare në nivelin 29 për qind të PBB është në masën e duhur, por aktivizimi i burimeve është i deformuar - taksat e larta mbi pagat kanë dekurajuar krijimin e sektorit formal të punësimit. Çka është më e rëndësishme, shpenzimet qeveritare në Shqipëri janë inefikase-vendi mund të arrijë rezultatet aktuale me më pak burime. Së fundi, dobësitë e institucioneve dhe e praktikave të besueshmërisë në sektorin publik vazhdojnë të rrezikojnë tërë ambientin qeverisës në përgjithësi dhe të dëmtojnë ndjeshëm efikasitetin dhe produktivitetin e shpenzimeve kapitale, një element plotësues për përmirësimin e investimeve private. A. HYRJE 1.1 Instrumentet e politikave publike në dispozicion të qeverisë ndikojnë objektivat e zhvillimit në mënyrë direkte nëpërmjet ndërhyrjeve në sektorin, si edhe nëpërmjet ndikimit të tyre në sektorin privat. 1 Së pari, politika tatimore krijon burimet e nevojshme për programet publike, por specifikimet në hartimin e këtyre politikave kanë ndikime direkte në rishpërndarje dhe rritje. Së dyti, politika e shpenzimeve, nëpërmjet ndikimit të saj në nivelin dhe përbërjen e shpenzimeve, mund të përdoret për të influencuar në rezultatet e politikave. Së fundmi, kuadri i politikës rregullatore dhe institucionale vendos rregullat e lojës brenda ekonomisë dhe përcakton stimujt tek të cilët agjentët publikë dhe privatë do të bazojnë vendimet e tyre. 1.2 Ky raport përqëndrohet në dy instrumente të politikës dhe pikërisht tek shpenzimet dhe institucionet. Raporti vlerëson shkallën në të cilën ata kanë kontribuar në arritjet e objektivave të zhvillimit të Shqipërisë nëpërmjet Strategjisë Kombëtare për Zhvillim Ekonomik dhe Social (SKZHES) dhe sugjeron alternativa të reformës institucionale dhe të shpenzimeve të cilat duhet të ndihmojnë përgatitjen në vazhdim të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (SKZHI) të Shqipërisë dhe objektivave të saj për të nxitur rritjen ekonomike dhe reduktuar më tepër varfërinë. 1.3 Për tu informuar mbi alternativat e politikave të ardhshme të shpenzimeve do të duhen njohuri të mira të kontekstit më të gjerë të rritjes, varfërisë dhe atij institucional. Ky kapitull trajton këto njohuri themelore. Së pari, në këtë kapitull diskutohen tendencat dhe faktorët e rritjes ekonomike dhe reduktimit të varfërisë së Shqipërisë dhe identifikohen pengesat kufizuese të rritjes dhe papunësisë. Për këtë arsye, kapitulli bazohet në studime ekonomike dhe sektoriale të kryera kohët e fundit, 2 që shërbejnë si mbështetje për vlerësimit e rolit të shpenzimeve publike në trajtimin dhe zgjidhjen e këtyre kufizimeve, nëpërmjet akordimit të shpenzimeve publike dhe reformave në 1 Shiko Parnestro, Rajram dhe Tiongston, 2005 për detaje në lidhje me kuadrin analitik për të analizuar shpenzimet publike. 2 “Shqiperia: Ruajtja e Rritjes së Qëndrueshme përtej Tranzicionit� (Banka Boterore, Memorandum Ekonomik i Vendit, Dhjetor 2004), dhe “Shqiperi: Vleresmi i Tregut të Punes� (Banka Boterore, Dhjetor 2005); Note periudhën afatmesme. Së dyti, në këtë kapitull diskutohet roli i sektorit publik në përmirësimin e perspektivave të rritjes afatgjatë, edhe nëpërmjet madhësisë të tij, burimeve, dhe cilësisë së institucioneve të tij. Së fundi, në këtë kapitull diskutohen dobësitë kryesore që influencojnë qëndrueshmërinë makroekonomike. B. RRITJA EKONOMIKE DHE REDUKTIMI I VARFËRISË 1.4 Që prej daljes nga kolapsi financiar i vitit 1997, Shqipëria arriti të ruaj mjaft mirë norma të larta të rritjes ekonomike. Aktiviteti ekonomik e rimori veten dhe normat e rritjes së Produktit të Brendshëm Bruto (PBB) real u rritën me shpejtësi deri në një normë mesatare vjetore prej 7 për qind gjatë periudhës 1999-2005, duke bërë që PBB-ja për frymë e Shqipërisë t’i afrohet niveleve të vendeve me të ardhura mesatare (shih Figurën 1.1. dhe 1.2). Kjo rritje ekonomike ka qenë më e larta midis vendeve në tranzicion. Që prej tranzicionit, rritja ekonomike e Shqipërisë ka ardhur kryesisht si pasojë e përmirësimeve në shpërndarjen e burimeve nga sektorët, firmat dhe aktivitetet me produktivitet të ulët tek ato me produktivitet të lartë. Figura 1.1. Krahasime Rajonale: PBB Reale për Figura 1.2. Zhvillimi i Ritmeve të Rritjes Frymë (1990-2004, 1990=100) Sektoriale (1990-2005) në Shqipëri Figura 2: Ritmet e rritjes per Sektor PBB per fryme (US$): Shqiperia dhe vende me te ardhura te njejta 50.0 12000 40.0 10000 30.0 20.0 8000 Rri 10.0 tja ne 6000 per 0.0 qin dje 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 4000 -10.0 -20.0 2000 -30.0 0 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 -40.0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 -50.0 Vitir LIC LMC MIC UMC ALB PBB Bujqesia Industria Ndertimi Industria Perpunuese Sherbime Burimi: TZhB 2006 Burimi: INSTAT 1.5 Kjo performancë ekonomike është përforcuar nga konsolidimi i qëndrueshëm fiskal dhe stabiliteti makroekonomik. Qeveria pati sukses në reduktimin e deficitit të përgjithshëm nga 13% e PBB-së në vitin 1997 në 3.4% në vitin 2005, ndërsa defiçiti primar zbriti nga 7.3 në 0.3% të PBB-së gjatë së njëjtës periudhë. Ulja e nevojave për huamarrje nga sektori publik që erdhi si rezultat i konsolidimit fiskal ruajti tendencën në ulje të normave të interesit dhe mbajti inflacionin nga njëri vit në tjetrin brenda diapazonit të planifikuar nga Banka e Shqipërisë, 2-4 përqind. Megjithatë, së fundmi janë shfaqur shenja të presionit inflacionist në rritje, të cilat kryesisht kanë ardhur prej një hopi më të madh nga ç’pritej në rritjen e kredive (Tabela 1.1). Një valë e madhe importesh në paralel me një ngadalësim të eksporteve, e kombinuar me përkeqësimin në performancën e sektorit të energjisë elektrike gjatë tremujorit të fundit të vitit 2005, dhe me një ngadalësim të sektorit të ndërtimit po dëmtojnë perspektivat e rritjes për vitin 2006: kjo e fundit është parashikuar të jetë 5 përqind në vitin 2006. 1.6 Gjatë tranzicionit, rritja ka ardhur kryesisht si pasojë e përmirësimeve në shpërndarjen e burimeve siç edhe është reflektuar në norma të larta të rritjes së produktivitetit total të faktorëve. Burimet janë rishpërndarë nga sektorët, firmat dhe aktivitetet me produktivitet të ulët (për shembull, bujqësia si mjet jetese) në ato me produktivitet të lartë (p.sh. eksport i produkteve të përpunuara). Si rezultat, rritja e produktivitetit total të faktorëve (PTF) shpjegon pothuajse të gjithë rritjen në periudhën 1993-2003, 6.1% të mesatares vjetore të rritjes së PBB me 6.3%. 2 1.7 Emigracioni i ka dhëne një impuls shtesë rritjes ekonomike duke rritur konsumin. Kjo reflekton emigracionin në shkallë të gjerë në Greqi, Itali dhe vende të tjera në Evropë; që nga 1990, rreth një e pesta e popullsisë së përgjithshme është larguar dhe jeton jashtë vendit. Emigracioni ka qenë strategji e rëndësishme për t’u përballuar me mungesën e vendeve të punës dhe mundësive për të fituar të ardhura të mira në vend. Vlerësime zyrtare tregojnë që dërgesat nga jashtë janë burimi më i madh i këmbimeve valutore, të barabarta me pothuajse 14% të PBB. Ky fluks ka nxitur kërkesën e brendshme, sidomos në aktivitete jo-të tregtueshme si ndërtime dhe shërbime, dhe ka plotësuar të ardhurat e pothuajse të gjithë rezidentëve shqiptare. 1.8 Ndërkohë, kontributi i aktivizimit dhe akumulimit të faktorëve, punës dhe kapitalit, është përmirësuar vetëm në mënyrë modeste dhe përballet me kufizime. Normat e investimit u rritën pas krizës financiare të 1997, por pas 1999 janë zvogëluar dhe kanë ngelur në vend. Kjo pasqyron, pjesërisht, investime direkte të huaje të ngadalta, të cilat në masën 3 përqind të PBB janë në një nivel të ulët në krahasim me ekonomi të tjera në tranzicion dhe me rritje të madhe. Me konsumin në mënyrë persistente në nivel të lartë, kursimet e brendshme pas 2001 janë zvogëluar (Figura 1.3 dhe 1.4). Të dy këta faktorë, emigrimi i punëtorëve të rinj dhe norma e ulët e kursimeve do të vazhdojnë të kufizojnë rritjen e faktorëve të prodhimit, dhe konfirmojnë domosdoshmërinë e gjetjes së burimeve për rritje të PTF (TFP). Figura 1.3. Hendeku Kursime-Investime, Figura 1.4. Investimet private dhe publike, 1996-2005 (% e PBB) 1996-2005 (% e PBB) 30 25.0 5.0 25 20.0 4.0 20 15.0 3.0 15 10.0 2.0 10 5.0 1.0 5 0.0 0.0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0 Investimet Private 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Kursimet e brendshme Investimet Private investment Domestic savings Investment Private ot public investment ratio Burimi: MF dhe FMN Burimi: MF dhe FMN 3 Tabela 1.1 Shqipëria: Tregues të Përzgjedhur Ekonomik, 1996-2005 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (Ndryshimi në përqindje përveçse kur është shënuar ndryshe) PBB Nominale (Miliard lek) 314.9 322.2 412.3 474.3 530.9 587.7 624.7 682.7 766.4 836.8 Rritja e PBB Reale 9.1 -10.2 12.7 10.1 7.3 7.0 2.9 5.7 5.9 5.5 Inflacioni ICK (mesatare vjetore) 12.7 32.1 20.9 0.4 0.0 3.1 5.2 2.4 2.9 2.4 Norma nominale e interesit të huave, f.p. a/ 28.8 43.0 25.0 25.8 23.7 11.9 16.0 10.5 13.7 12.2 Norma nominale e interesit të depozitave, f.p. b/ 19.1 27.8 16.5 9.1 7.7 7.8 9.3 7.6 6.0 5.6 Norma e papunësisë, mesatare vjetore 12.4 14.9 17.8 18.4 16.8 16.4 15.8 15.0 14.4 14.2 (Përqindje e PBB) Kursimet e huaja c/ 11.5 8.0 3.3 3.7 3.6 2.8 7.2 5.5 3.8 5.0 Kursimet e Përgjithshme Vendase 4.0 8.8 12.9 16.2 21.1 24.8 17.4 17.9 20.0 18.6 Publike d/ -8.6 -8.8 -4.6 -1.6 -1.6 -0.6 0.0 -0.1 0.1 0.8 Private 12.6 17.6 17.4 17.8 22.6 25.4 17.4 18.0 19.9 17.8 Investimet e Përgjithshme 15.5 16.8 16.2 19.9 24.6 27.6 24.5 23.4 23.8 23.6 Publike 4.5 4.3 5.8 7.8 6.6 7.3 6.7 4.6 5.0 4.6 Private 11.0 12.5 10.4 12.1 18.0 20.2 17.8 18.8 18.8 19.0 (Përqindje e PBB) Të ardhura totale & grante 18.3 18.3 24.2 25.5 23.8 23.7 24.7 24.5 24.1 24.0 Eksp total & huatë neto 30.4 31.4 34.5 34.9 31.9 31.6 31.4 29.0 29.2 27.4 Pagesat e interesit 3.1 5.8 8.8 7.5 5.8 4.3 4.0 4.4 3.7 3.1 Bilanci kryesor -9.0 -7.3 -1.6 -1.9 -2.4 -3.6 -2.7 -0.2 -1.4 -0.3 Bilanci i përgjithshëm fiskal -12.1 -13.1 -10.3 -9.4 -8.2 -7.9 -6.6 -4.5 -5.1 -3.4 Borxhi publik & publikisht i garantuar 84.6 75.9 72.7 72.8 67.6 65.0 61.8 56.5 54.5 I brendshëm 46.5 43.5 43.4 42.6 41.0 41.7 41.1 38.5 37.9 I jashtëm 38.1 32.4 29.3 30.2 26.6 23.3 20.7 18.0 16.6 (Përqindje e PBB përveçse kur është shënuar ndryshe) Eksporte GNFS 11.6 11.1 10.3 17.3 19.0 20.4 20.5 20.8 21.5 21.7 Importe GNFS 36.0 37.3 35.8 41.9 40.6 42.9 46.3 45.9 43.2 44.3 Bilanci i llogarisë korrente -9.1 -11.1 -6.3 -7.6 -6.6 -5.8 -10.0 -8.1 -5.5 -7.8 IHD, neto 3.4 2.1 1.5 1.1 3.9 5.0 3.0 3.2 4.6 2.9 Dërgesat e punëtoreve 14.1 11.6 16.1 9.5 12.1 13.2 13.0 14.0 13.8 14.2 Rezervat zyrtare, mths importe, G&S 3.1 4.5 3.7 3.8 4.1 4.6 4.4 3.9 4.1 4.2 (Përqindje e PBB përveçse kur është shënuar ndryshe) Paraja e gjerë 49.1 61.6 58.1 61.7 61.8 67.1 65.3 65.0 65.7 68.5 Kredi të brendshme 3.5 4.0 3.6 3.6 4.2 4.7 6.4 7.7 9.3 14.5 Në monedhë vendase 2.3 1.7 1.4 0.8 1.5 1.6 2.0 3.6 Në monedhë të huaj 1.3 1.8 2.8 3.8 4.9 6.1 7.3 10.9 Rritja e kredive të brendshme private 30.5 19.0 14.7 13.3 31.8 23.4 41.0 31.0 37.0 74.9 Kursi i këmbimit Lek/US$, e.o.p. 105.0 150.7 150.3 138.2 143.9 143.5 140.4 120.9 102.5 100.2 Kursi i këmbimit Lek/Euro, e.o.p. 147.5 133.5 130.6 138.5 142.6 132.5 124.0 a/ I referohet normave të interesit për huatë 6-12 muaj në Lek. b/ I referohet normave të interesit për depozitat 12 mujore në Lek, c/ Negativja e llogarisë korrente përfshirë transferta zyrtare. d/ Të ardhurat me grantet minus shpenzimet korrente dhe huatë neto. Burimet: NSI, MF, BOA, INSTAT, Baza e të dhënave të Bankës Botërore dhe FMN. 1.9 Një rezultat i ruajtjes së rritjes së kohëve të fundit është reduktimi i varfërisë në mënyrë të ndjeshme. Niveli i varfërisë absolute u reduktua nga 25% në 2002 në 19% në 2005, apo 6.8 pikë përqindje, duke nxjerrë 221,000 persona jashtë varfërisë (Tabela 1.2). Kjo rënie është më e lartë se sa 4 ajo e përjetuar kohët e fundit në shumicën e vendeve të EAQ dhe vende të tjera me të ardhura mesatare. 3 Zbërthimi i ndryshimeve në reduktimin e varfërisë në komponentë të rritjes dhe rishpërndarjes nxjerr në pah se efekti i reduktimit të varfërisë ishte shtyrë nga rritja, ku shkak për një rënie prej 9 pikësh në përqindje të popullsisë nën nivelin e varfërisë ishte rritja në konsumin mesatar. (Figura 1.5). Një rritje marxhinale në pabarazi kontribuoi në rritjen e varfërisë me 2 pikë përqindje. Elasticiteti i reduktimit të varfërisë ndaj rritjes së PBB është –3.6, më i madh se mesatarja –2.5 për Evropën Juglindore, gjë që sugjeron se varfëria e Shqipërisë është shumë e ndjeshme ndaj rritjes së PBB-së sa në vendet fqinje. Tabela 1.2. Varfëria në Shqipëri (përqindja e individëve) Tirana Urbane të Tjera Rurale Total Të Jashtëzak Të Jashtëzak Të Jashtëzak Të Jashtëza varfër onisht të varfër onisht të varfër onisht të varfër konisht varfër varfër varfër të varfër Nën nivelin e 17.8 2.3 20.1 4.8 29.6 5.2 25.4 4.7 varfërisë 2002 Nën nivelin e varfërisë 2005 8.1 1.0 12.4 2.7 24.2 4.5 18.5 3.5 Burimi: LSMS 2002 dhe 2005. Figura 1.5. Zbërthimi i ndryshimit në Figura 1.6. Evoluimi dhe Shpërndarja e Varfëri, 2002-05 Varfërisë, 2002-05 5 50 3 4 2 2 2 0 40 0 * -5 9 -6 30 -7 -8 -9 -9 -10 -11 20 -14 -15 10 -20 -7 0 To tali B regdetare Qendro re M alo re Tirana Urbane, Te tjera Rurale 02 05 02 05 02 05 02 05 02 05 02 05 02 05 Ko mpo nenti I rritjes Ko mpo nenti I rishperndarjes Mountain Tirana Other urban Rural Total Central Coast Burimi:LSMS 2002 dhe 2005. niveli i varferise thellesia e varferise ashpersia e varferise Burimi:LSMS 2002 dhe 2005 1.10 Pjesa më e madhe rritjes ka ndodhur në dhe përreth zonave urbane, duke tërhequr migrim të brendshëm nga fshatrat. Tirana p.sh. mundi që ta zvogëlojë koeficientin e varfërisë me më shumë se gjysëm. Në të vërtetë, varfëria në zonat urbane është zvogëluar me shumë më tepër shpejtësi se në zonat rurale. Megjithatë, krahasuar me 2002, numri i njerëzve të varfër në zonat rurale është reduktuar me 18% (megjithëse koeficientet e varfërisë ekstreme nuk u ndryshuan pothuajse fare) (Figura 1.6). Zona Malore përfitoi në mënyrë të ndjeshme si nga rritja ekonomike ashtu dhe nga përmirësimi në shpërndarjen e të ardhurave, kryesisht për shkak të emigracionit dhe të një zhvendosjeje në çmimet relative në favor të produkteve bujqësore. 1.11 Ruajtja e këtyre arritjeve nuk do të jetë e lehtë, sepse ecuria mëparshme e rritjes ekonomike nuk është e qëndrueshme gjatë një periudhe afatmesme. Evidenca nga një përllogaritje e rritjes 4 tregon se përfitimet nga përmirësimi i shpërndarjes më të mirë e burimeve po 3 Shiko Banka Boterore (2005) Rritja, Varfëria dhe Pabarazia, Kapitulli 2. 4 “Shqipëria: Ruajtja e Rritjes së Qëndrueshme pertej Tranzicionit� Memorandum Ekonomik për Vendin� (2004). 5 zvogëlohen dhe se rritja e produktivitetit të përgjithshëm të faktorëve është ngadalësuar ndjeshëm në vitet e fundit. Kufizimet në burime të reja të rritjes së PTF përfshijnë nivele të ulëta të arsimimit dhe mungesën e aftësive të duhura në forcën e punës, 5 pengesat për hyrjen dhe daljen e firmave (firmat e reja zakonisht sjellin me vete teknologji të reja); dhe institucionet qeveritare që krijojnë kosto të larta të transaksioneve për firmat, ulin mundësitë e mësimit, dhe inkurajojnë shpërndarjen nën-optimal të burimeve. Rritja e konsumit vazhdon të ushqehet nga dërgesat e larta nga jashtë dhe rritja në kreditë private. 1.12 Shumë nga problemet strukturore që shqetësojnë ekonominë e Shqipërisë dhe pengojnë aktivitetin e sektorit privat varen në mënyre të ndjeshme nga performanca e sektorit publik. Cilësi e ulët dhe infrastruktura e vjetruar, dhe relativisht aftësi e ulët e forcës së punës përfaqësojnë pengesa kryesore për të bërë biznes (Figura 1.7, Figura 1.8 dhe Figura 1.9). 6 Figura 1.7. Energjia Elektrike si Problem për Figura 1.8. Transporti si Problem për Biznesin, Biznesin, Shqipëria dhe vendet krahasuese, Shqipëria dhe vendet krahasuese, 2002-2005 2002-2005 Përqindja e firmave që deklarojnë se energjia Përqindja e firmave që deklarojnë se transporti elektrike është problem për biznesin është një problem për biznesin 80% 35% 70% 30% 60% 25% 50% 20% 40% 2002 2002 2005 15% 2005 30% 20% 10% 10 % 5% 0% 0% A lb SEE EC A Alb SEE ECA Figura 1.9. Arsimi i Punëtoreve si Problem Figura 1.10. Niveli i Kontributeve të Sigurimeve për Biznesin, Shqipëria dhe vendet Shoqërore, Shqipëria dhe vendet krahasuese, krahasuese, 2002-2005 2002-2005 Përqindja e firmave që deklarojnë se arsimi i 60 punëtoreve është problem për biznesin 50 35% 2002 40 30% 2005 25% 30 20% 20 15% 10 10% 0 5% Cekia Irelanda Estonia Greqia Italia Hungaria Hollanda Lituania Letonia Suedia Spanja Shqiperia Austria 0% Alb SEE ECA Burimi: Beeps dhe vlerësime të ekspertëve të BB Shënim: Kontributet për Shqipërinë përpara korrik 2006 1.13 Për më tepër, taksat e larta mbi pagën kanë dekurajuar punësimin formal dhe kanë ulur kërkesën për punë. Tre të katërtat e forcës së punës janë tashmë të punësuar në sektorin jo- formal ndërsa rrogat e sektorit formal janë më të ulëta se mesatarja e SEE, ato janë rritur në terma 5 Më shumë punëtorë të kualifikuar do të sillte një ofertë të rritur të punës, dhe kështu do të rriste pjesen e rritjes që vjen nga puna, por gjithashtu do të rriste PTF përderisa më shumë punetorë të kualifikuar sigurojnë eksternalitete të mësimit për pjesën tjetër të forcës së punës. CEM (2004) jep evidencë të fitimeve private shumë më të larta për shkak të arsimimit më të lartë. 6 Sondazh i Ambienti të Biznesit dhe Performancës së Sipëmarrjeve (BEEPS). 6 relative, dhe janë më të larta së në vende konkurrente si Bulgaria dhe Rumania (Figura 1.10). 7 Një kombinim i të gjithë këtyre faktorëve, përveç konkurrencës së pandershme, ryshfetit tatimor, qeverisjes së dobët dhe korrupsionit do të thotë që firmat kanë një bazament të dobët për të qenë konkurruese, dhe shpjegon pse baza e eksporteve është kaq e ngushtë. 1.14 Ndërkohe lufta kundër varfërisë nuk është aspak drejt fundit. Megjithëse rritja e shpejtë e të ardhurave ishte kontribuesi kryesor në reduktimin e varfërisë, pjesërisht ajo u zmbraps nga rritje e pabarazisë, sidomos në zonat bregdetare dhe qendrore. Varfëria në zonat rurale vazhdon të jetë e lartë, me popullsi nën nivelin e varfërisë për 2005 akoma 24 përqind, krahasuar me 11 përqind në zonat urbane. Përveç kësaj, të varfëritë janë kryesisht më pak të kualifikuar për punë, të pajisur vetëm me arsim fillor, dhe kanë më pak akses në shkollim në zonat urbane. Ata gjithashtu tentojnë të jenë të punësuar në sektorin jo-formal, pa mbrojtjen e rregullave të sektorit formal. Ndryshimet e mëdha në pasuri dhe statusin e arsimimit si edhe në eksesin në shërbime midis rajoneve pasqyrohen në diferenca në shpenzime në nivelin lokal (Figura 1.11). Figura 1.11. Mbulimi me Sigurime Shëndetësore, Regjistrimi në Shkollë dhe Aksesi në Shërbimin e Ujit, sipas Kuantileve të Konsumit, 2002, 2005 (a) (b) (c) % e pop ull sise q e fu rni zohe t me u je te rrje dhs hem br end a ban ese s 50 51 50 Shqiper ia, 2005 32 10 44 45 30 43 Gross enrollment rates 40 Perqindje e individeve .8 36 36 19 30 20 32 % e Fu rni zua r 28 29 .6 13 20 10 .4 5 2 10 .2 0 -3 0 2 4 6 8 10 D ecil et e kons umit rea l per fryme, ne Le ke te reja Lek 0 Me te varferit II III IV Me te pasurit 2002 2005 Change 02-05 Urb ane Ru rale Mbulimi ne 2002 Mbulimi ne 2005 Rurale Urbane V lerat e f urnizuara V lerat e furnizuara Burimi: LSMS 2002 dhe 2005. Burimi:LSMS 2002 dhe 2005. Normat e raportuara te regjistrimit per 3-24 vjecaret/ Burimi: LS MS 2005 C. QEVERIA DHE RRITJA AFAT GJATË 1.15 Politika e shpenzimeve publike është në qendër të këtyre sfidave për të stimuluar rritje të re të produktivitetit dhe reduktim të varfërisë dhe pabarazisë në aksesin e shërbimeve. Politika e shpenzimeve publike ka një rol të rëndësishëm në lidhje me: (i) ngritjen e kuadrit të përgjithshëm makroekonomik për investime dhe krijimin e vendeve të punës; (ii) sigurimin e shërbimeve publike që ndihmojnë akumulimin e kapitalit njerëzor ose në rritjen e produktivitetit të sektorit privat; dhe (iii) krijimin e strukturave ndihmëse institucionale dhe rregullatore për investime private. Në veçanti, përmasa dhe financimi i shtetit janë elementë kritikë në kuadrin makroekonomik për investime dhe krijimin e vendeve të punës. Nga ana tjetër, shpërndarja dhe efikasiteti i shpenzimeve publike do të influencojë shpërndarjen e shërbimeve publike që ndihmojnë akumulimin e kapitalit njerëzor, dhe do të influencojnë investimet publike që rrisin produktivitetin e investimeve private. 1.16 Megjithatë, arritja e një shpërndarje më të mirë e shpenzimeve që nevojiten për të ndihmuar rritjen dhe krijimin e vendeve të punës nuk do të ndodhë “me urdhër�. Kjo do të kërkojë përmirësime të vazhdueshme në kuadrin institucional për të përkthyer politikat e shpenzimeve në plane buxhetore dhe për të siguruar një zbatim efektiv të buxhetit. 1.17 Siç do të diskutohet tani, performancat gjatë 5 viteve të fundit lënë shumë për të dëshiruar në të tre aspektet. Problemi nuk qëndron aq shumë tek fakti se qeveria nuk do të ketë burime të mjaftueshme për detyrat që ka (përmasa e saj është e krahasueshme me atë që mund të pritet 7 Vlerësim i Tregut të Punës së Shqipërise, 2006. 7 në një nivel të tillë të ardhurash), problemi qëndron më shumë tek fakti se (i) Qeveria financon vetveten në një mënyrë që dekurajon punësimin, (ii) përdor burimet e përmendura në mënyrë jo- efikase, dhe (iii) pavarësisht planeve më të mira të hartuara, kuadri i qeverisjes vazhdon të jetë i dobët. Madhësia e Qeverisë 1.18 Strategjia fiskale aktuale e Qeverisë për të mbajtur qeveri të vogël në rreth 30% duhet të ruhet dhe konsolidohet. Strategjia fiskale e Qeverisë synon që të mbajë qeverinë të vogël në rreth 30% të PBB. Duke bërë këtë, Qeveria planifikon të rishikojë prioritetet e shpenzimeve ndërsa vazhdon të ruajë fokusin në sektorët socialë dhe të infrastrukturës, të përmirësojë cilësinë e shpenzimeve, dhe të rrisë të ardhurat nga tatimet nëpërmjet reformave administrative. 1.19 Analizat midis vendeve të kryera në këtë raport për një grup vendesh me rritje të madhe me nivele të ndryshme të ardhurash sugjeron se sipas standardeve ndërkombëtare madhësia e qeverisë së Shqipërisë është e moderuar. Shpenzimet e përgjithshme të qeverisë si pjesë e PBB në mesatare 30.5 përqind gjatë 2000-04 e vendos Shqipërinë brenda një grupi vendesh evropiane me qeveri relativisht të vogla, si Lituania, Letonia dhe Estonia. Megjithatë, në një perspektive më të gjerë, niveli aktual i shpenzimeve është aktualisht më i madh se në disa vende model me rritje të madhe, si Korea, Kili, Irlanda, Malajzia dhe Tajlanda. Në fakt, disa nga vendet me rritje më të shpejtë që kanë periudha të zgjatura të rritjes si Shqipëria, kanë qenë në gjendje të arrijnë atë me një koeficient të shpenzimeve në raport me PBB në nivelin 30 përqind ose me më pak. Tabela 1.3 paraqet të dhëna për buxhetin për një numër vendesh-kryesisht vendet e lidhura dhe kandidatet e reja të BE në Evropë, por edhe disa vende që kanë historik prej dy apo tre dekadash të njëpasnjëshme me rritje të shpejtë të PBB. 1.20 Një pyetje e rëndësishme e cila shtrohet shpesh është nëse sektorë publikë kaq të mëdhenj në vendet e reja anëtare dëmtojnë rritjen. E shprehur ndryshe, kërkohet gjithashtu nëse sektorët e vegjël publikë në disa nga tregjet e reja janë përkeqësues të zhvillimit nëse nuk sigurohen shërbimet bazë dhe masa mbrojtëse. Ekziston një literaturë e gjerë kërkimore që përfshin shumë vende të botës dhe që tregon se ekonomitë me sektorë publikë të mëdhenj kanë tendencë të rriten më ngadalë dhe vuajnë nga norma të larta të papunësisë afatgjatë. 8 Tanzi dhe Schuknecht (2000) kanë konstatuar se shpenzimet e shtetit duhet të jenë jo më shumë se një e treta e PBB në mënyrë që të realizojnë shumicën e objektivave të tyre kryesore, politike dhe sociale 9. Rritja e Shqipërisë ka qënë veçanërisht e ndjeshme në vitet e fundit. Rritja është gjithashtu shumë e fortë në vende me qeveri akoma më të vogla. 1.21 Pyetja se cila është madhësia e duhur e një qeverie nuk është një pyetje e thjeshtë. Ajo varet në një masë të madhe nga preferencat e qytetarëve për të mirat publike dhe mbrojtjen e shtetit nga vështirësitë ekonomike. Një seri studimesh 10 kanë përfshirë teste ekonometrike të synuar për të shpjeguar koeficientin e shpenzimeve publike ndaj PBB-së nëpërmjet faktorëve ekonomikë dhe socialë, të cilët mendohet se formojnë dhe pasqyrojnë preferencat e qytetarëve. Përcaktuesit e nivelit të shpenzimeve publike. Një ushtrim i ngjashëm është zhvilluar për këtë raport. 8 Për shembull, shiko S. Foelster dhe M. Henrekson, “Efektet e Shpenzimeve dhe Taksave të Qeverisë në Rritje (ekonomike) në Vendet e Pasura�, European Economic Review, vol. 45, Gusht 2001, dhe për vendet e në zhvillim J. S. Guseh, “Përmasa e Qeverise dhe Rritja Ekonomike në Vendet në Zhvillim: Një Këndvështrim i Ekonomise Politike�, Journal of Macroeconomics, Vol. 19, Janar 1997. 9 Shiko V. Tanzi dhe L. Schuknecht, Shpenzimet Publike në Shekullin e 20. Cambridge University Press, 2000. 10 Keto variabla shpjegues midis të tjerësh përfshijnë nivelin e të ardhurave pë frymë, hapjen me jashte, madhesine e popullsisë, dhe shkallën e urbanizimit. Shembuj të këtyre stuimeve përfshijnë D. Rodrik, “Përse Ekonomitë Më Të Hapura Kanë Qëveri Më Të Mëdha�, NBER Studim 5537, Prill 1996; S. Commander H. R. Davoodi, dhe U. J. Lee, “Shkaqet dhe Pasojat e Qeverise për Rritje dhe Mirëqënie�, studim mbështetës i përgatitur për Banken Botërore Raport i Zvillimit Botëror 1997; dhe A. Alesina, R. Wacziarg, “Hapja, Madhësia e Venditdhe Qeveria�, Revista e Ekomise Publike (69), 1998. 8 Tabela 1.3. Të Ardhurat dhe Shpenzimet e Përgjithshme të Qeverise për Shtete të Përzgjedhura GNI për frymë Shpenzime Të ardhura Rritja e PBB reale Shteti (US$ PPP, 2004) (% e PBB 2004 ) për frymë(1993-2003) Shqipëria 5,070 28.7 23.7 5.8 Qeveri e Vogël Rritje e Shpejte (QVRS) Mesatare 28.1 27.8 4.4 Irlanda 33,170 34.3 34.5 7.4 Rep e Koresë 20,400 20.8 31.1 4.0 Lituania 12,610 33.6 31.4 4.1 Estonia 13,190 37.9 39.6 6.0 Kili 10,500 21.1 23.3 3.0 Letonia 11,850 35.9 34.8 5.6 Malajzia 9,630 28.8 23.5 2.6 Rumania 8,190 30.7 29.6 2.1 Tailanda 8,020 16.8 17.1 2.5 Armenia 4,270 20.9 19.2 6.7 Gjeorgjia 2,930 28.2 22.1 4.0 Qeveri e Madhe Rritje e Shpejte (FGBG) Mesatare 43.7 41.3 3.9 Spanja 25,070 39.6 40.0 2.5 Greqi 22,000 48.3 43.6 2.9 Sllovenia 20,730 43.1 41.7 3.4 Republika Çeke 18,400 41.9 38.6 2.6 Hungaria 15,620 49.3 43.0 3.5 Republika Sllovake 14,370 38.9 35.0 3.8 Polonia 12,640 44.2 41.4 4.0 Kroacia 11,670 51.6 47.2 4.7 Bullgaria 7,870 40.0 41.7 2.0 Bosnja dhe Hercegovina 1/ 7,430 40.5 40.3 9.1 1/ Relative me PBB e rregulluar për madhësinë e ekonomisë joformale. Burimi: Banka Botërore, Autoritetet kombëtare. 1.22 Rezultatet sugjerojnë se (i) nivelet e përgjithshme të shpenzimeve në Shqipëri kanë qënë relativisht në linjë me çfarë mund të pritet, duke patur të dhënë rrethanat ekonomike dhe shoqërore të vendit; dhe se (ii) një shtysë për të rritur shpenzimet publike ka mundësi të jetë e panevojshme dhe shpenzim i kotë sepse një përdorim më efikas i burimeve ekzistuese publike mund të sjellë shërbime më të efektshme të qeverisë. Pyetja që shtrohet këtu është nëse mund të gjenden vende me norma të larta dhe të qëndrueshme të rritjes që, duke mbajtur faktorët e tjerë të pandryshuar, kanë sektor publik me madhësi më të vogël, më të madhe ose të ngjashëm me atë të Shqipërisë. Figura 1.12 (a) paraqet rezultatet e një regresioni të bazuar në të dhëna nga 38 vende me ritmet më të shpejta të rritjes për frymë për periudhën 1994 deri 2003. 11 Grafiku paraqet nivelin e shpenzimeve publike të parashikuar nga regresioni i vlerësuar përkundrejt vlerave aktuale të shpenzimeve publike. Vija diagonale që kalon nga origjina pasqyron tërësinë e pikave për të cilat të dy nivelet janë të njëjta. Pikat në të djathtë të vijës paraqesin tërësinë e vendeve që kanë shpenzime aktuale të cilat janë më të 11 Për afërsisht 140 vende u krijua një sisitem i hollesishëm të dhënash. Ritmi mesatar i rritjes pëe frymë për të gjithe grupin pëe këtë periudhë është 2.0 përqind, dhe devijimi standart është 2.1. 38 vendet u përzgjodhën duke gjetur bshkësine e të dhënave që permbante vetëm ritme të rritjes prej të paktën 2.5 përqind (ose devijimin standard një cerek mbi mesataren), e cila është një ritëm shumë i shpejtë rritjeje sipas standarteve historike. Normat mesatare të shpenzimeve nga 2000 në 2004 u regresuan me PBB reale për frymë në 2000 (në log) dhe në varabla dummy rajonale. 9 larta se sa parashikohen nga PBB-ja për frymë dhe vendndodhja rajonale e tyre. Në nivelin 30.5 përqind të PBB-së, mesatarisht në vitet 2000 deri 2004, niveli i shpenzimeve të Shqipërisë ka qenë 2.7 pikë përqindjeje e PBB-së më shumë se sa parashikohet nga modeli. 1.23 Përsëritja e regresionit pa përfshirë vendet nga Evropa dhe Azia e Mesme, tregon se niveli aktual i shpenzimeve do të ishte 3.7 përqind i PBB-së më i lartë se parashikimi nga modeli. Figura 1.12 (b) paraqet rezultatet për një nënbashkësi nga modeli origjinal (28 nga 38) që përjashton vendet nga rajoni i EAQ. Kjo bëhet për të parë efektin mbi ritmet e rritjes dhe shpenzimet, të lidhur me ristrukturimin ekonomik dhe procese të tjera, duke përfshirë integrimin në rritje në BE dhe në këtë mënyrë mënjanimin e një animi të mundshëm evropian drejt qeverive më të mëdha. Vlera e parashikuar e shpenzimeve për vendin përftohet duke aplikuar vlerësimet e koefiçientëve për modelin me njëzet-e-tetë-vende në treguesit e Shqipërisë. Rezultatet janë shumë afër atyre të modelit më të madh të vendeve me rritje të shpejtë, duke përforcuar më shumë përfundimin se nivelet aktuale të shpenzimeve në raport me PBB-në janë mëse të mjaftueshme për të patur një sektor publik efektiv, dhe për të ruajtur nivelet ekzistuese të rritjes. Figura 1.12. Nivelet Aktuale dhe të Parashikuara të Shpenzimeve Publike, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese (a) mostra e plotë (b) Mostra e kufizuar, vetëm vendet me rritje të shpejte jo nga EAQ 50 50 Shpenzimet e parashikuara, % e GDP Shpenzimet e parashikuara, % e PBB Republika Ceke Islanda Irlanda Australia Sllovakia Hungaria Irlanda Australia Islanda Finlanda Finlanda Spanja 40 Spanja Polonia Greqia Greqia 40 Sllovenia Singapori Estonia Singapori Lituania Letonia Qipro Malta Qipro Malta Trinidad Tobako Mauritania Trinidad Tobako Kroacia Mauritania Grenada 30 Tunizia Mozambiku Grenada 30 Mozambiku Tunizia Bjellorusia Malajzia Sro Lanka Shqiperia Tajlanda Sro Lanka Shqiperia Tajlanda India Malajzia India Gjeorgjia Kamboxhia Kina Kina Kamboxhia Sudani Sudani Kosta Rika Kili Vietnami 20 Kosta Rika Kili 20 Vietnami Republika Domenikane Republika Domenikane Laos Laos 10 10 10 20 30 40 50 10 20 30 40 50 Shpenzimet aktuale, % e GDP Shpenzimet aktuale, % e PBB vija 45% vija 45% Burimi: TZhB 1.24 Niveli i përgjithshëm i të ardhurave nga taksat në masën 22 përqind të PBB-së është gjithashtu në përputhje me nivelin e zhvillimit të Shqipërisë, por struktura e të ardhurave ka qenë shtrembëruese. Megjithëse në përgjithësi niveli i taksave është i krahasueshëm me vende të tjera në tranzicion dhe me rritje të madhe- përveç taksave shumë të larta të punës 12 - administrimi i dobët dhe niveli i ulët i respektimit të ligjit rezultojnë në një bazë tatimore shumë të ngushtë e cila mban peshën kryesore të aktivizimit të burimeve dhe është akoma më në disavantazh nga korrupsioni në mbledhjen e taksave. Taksat e larta të sigurimeve shoqërore për të punësuarit dhe punëdhënësit në rreth 42 përqind të rrogës bruto kur kombinohen me taksën mbi të ardhurat personale kanë rezultuar në një barrë tatimore që përbën 33 përqind të kostove të punës. Kjo barrë është e lartë krahasuar me vendet me të ardhura të ulëta (megjithëse është disi tipike për vendet e rajonit EAQ), krijon faktorë jo- stimulues për krijimin e vendeve të reja të punës në sektorin formal dhe ka kontribuar në informalizimin në rritje të ekonomisë shqiptare. 1.25 Për këtë arsye, pavarësisht rritjes së qëndrueshme të PBB-së, niveli i hapjes së vendeve të punës vazhdon të jetë i ulët. Krijimi i vendeve të punës në sektorin privat ka qenë i ulët, sidomos 12 Vendimi i qeverisë për të reduktuar kontributin e sigurimeve shoqërore rreth 9 pikë përqindje në korrik 2006 përbën një hap pozitiv që tregon vendosmërinë e qeverisë për të ulur aktivitetet informale. 10 në sektorin formal. Në bazë të vlerësimeve të reja, 13 në vitin 2004 ishte e punësuar vetëm 60 përqind e popullsisë në moshë pune, shifër e cila është nën nivelin e vendeve të tjera në rajon. Norma e papunësisë në vitin 2004 ishte mbi 13 përqind, 14 me dy-të tretat që kanë qenë të papunësuar për të paktën 12 muaj. Mangësitë në të dhëna e bëjnë të vështirë një vlerësim të saktë të tablosë së tregut të punës përpara vitit 2001, por sipas INSTAT-it, punësimi total (formal dhe jo-formal) në vitin 2004 ishte vetëm 11,000 më i madh nga tre vjet më parë. 1.26 Informalizimi në rritje i punësimit dhe flukset e larta të emigracionit konfirmojnë ngadalësinë në rritjen e punësimit veçanërisht në sektorin formal. Tre e katërta e forcës së punës është e punësuar në mënyre informale ndërsa punësimi informal është i rëndësishëm për ekonominë dhe për mirëqenien e shumë familjeve, këta punëtorë janë veçanërisht të pambrojtur dhe shpesh janë të varfër. Vetëm 15 përqind e numrit të të papunëve në vitin 2002 kryen kalimin në punësimin në sektorin formal nga viti 2004, ndërsa vetëm 10 përqind e atyre që ishin jashtë forcës së punës në 2002 kryen një kalim të ngjashëm. Në kontrast, 38 përqind e të papunëve gjetën punë me pagë informale. Gjithashtu shenjë e krijimit jo-të mjaftueshëm të vendeve të punës janë nivelet në rritje të emigracionit. Paratë e ardhura nga ky punësim jashtë vendit përbëjnë një burim të rëndësishëm të ardhurash, por emigrantët gjithashtu përfaqësojnë “shterrim të trurit� për një vend me kapacitete të kufizuar si Shqipëria. Efiçienca e Sekorit Publik Figura 1.13. Kufiri i Efikasitetit për Shpenzimet 1.27 Gjithashtu, sektori publik Totale Publike, Shqipëria dhe Vendet karakterizohet nga një përdorim jo i mirë i Krahasuese burimeve që mobilizon. Afonso, Schuknecht 1.4 dhe Tanzi (2006) kryen një analizë sasiore të efiçiencës së sektorit publik për dhjetë Vendet Slovak Republic Slovenia Greece e Reja Anëtare (NMS) duke përdorur dy grupe Ireland 1.2 Mauritius të gjera të treguesve të performancës dhe Hungary Indikatori PSP South Africa Poland 15 Latvia efiçiencës. Për çdo vend, pikët për Estonia Albania Cyprus Malta 1 inefiçiencën përcaktohen si raporti i inputeve Korea Czech Republic Chile Lithuania Portugal dhe prodhimit të tij me inputet dhe prodhimin Romania Bulgaria Thailand e një vendi që është në kufirin e efiçiencës. .8 Brazil Turkey Një tregues i efiçiencës së inputeve prej 0.75 tregon që ky vend përdor 25 përqind më Mexico .6 shumë inpute se sa prodhuesi më eficent për të 0 10 20 30 arritur të njëjtin nivel prodhimi. Një tregues i Shpenzimet publike te ortogonalizuara Burimi: Afonso et al.(2006). efiçiencës së prodhimit prej 0.75 tregon që prodhuesi inefiçient realizon 75 përqind të prodhimit të realizuar nga prodhuesi më efiçient me të njëjtën sasi inputesh të konsumuara (Aneksi 1.1 dhe Figura 1.13). 1.28 Autorët konstatojnë se vendet me sektorë publik të vegjël dhe nivel të shpenzimeve publike jo larg 30 përqind të PBB-së kanë tendencë të jenë më efiçientë. Një numër i vogël vendesh përcaktojnë, ose janë shumë afër me, kufirin teorik të mundësive të prodhimit: Singapori, Tailanda, Qiproja, Koreja dhe Irlanda. Duke përdorur të njëjtin model të tregjeve me rritje të shpejtë 13 Shqipëria, Vlerësim i Tregut të Punës, Banka Botërore, 2006. 14 Duke përdorur përkufizimin standard ILO, norma e papunësisë ra nga 10% në 2002 në rreth 6 përqind në 2004. 13.4 përqind i referohet një përkufizimi alternativ të papunësisë, e cila përfshin punëtorët e dekurajuar. 15 Grupi i parë përfshin tregues të shpenzimeve administrative, arsimit dhe të shëndetësisë, dhe secili prej ktyre permbante disa nëntregues. Grupi i dytë përshin shpërndrja e të ardhurave (koeficentet Gini), stabilitet ekonomik (i matur nëpërmjet normës mesatare të inflacionit dhe variacionit të rritjes se PBB në 10 vitete e fundit) dhe performanc ekonomike (e matur nëpërmjet nomës mestare të papunësisë dhe rritjen e e PBB në 10 vitet e fundit) 11 BE8 dhe të tregjeve të tjera të reja, inputet dhe prodhimi i Shqipërisë krahasohen me bashkësinë e qeverive më efiçiente (Singapor, Tailandë, Qipro, Kore dhe Irlandë). 1.29 Rezultatet sugjerojnë se qeveria mund të arrijë rezultatet aktuale me më pak burime, ose të përmirësojë ndjeshëm rezultatet me të njëjtin nivel burimesh. Shqipëria mund të përdorë afërsisht 70 përqind më pak burime për të arritur të njëjtat rezultate, nëse do të ishte plotësisht efiçiente. Nga ana tjetër, pikët e shënuara në prodhim sugjerojnë se Shqipëria po realizon vetëm 80 përqind të prodhimit që do të mund të prodhonte nëse do të ishte në kufirin e efiçiencës 16 (Aneksi 1.1). Gjithashtu rezultatet tregojnë se përbërja e shpenzimeve dhe mënyra sesi shpenzimet planifikohen dhe zbatohen dëmton efiçiencën e vet. Kjo konfirmohet në analiza individuale sektoriale të detajuara në kapitujt e mëpasshëm të këtij raporti (kapitujt 6-11). Qeverisja dhe Cilësia e Institucioneve 1.30 Evidenca ndërkombëtare, në një shkallë të gjerë, sugjeron se një eficiencë e tillë e ulët është simptomë e qeverisjes së dobët që vazhdon të pllakosë sektorin publik të Shqipërisë. Në një përpunim të mëtejshëm të studimit të mësipërm Afonso etj (2006), konstaton se Figura 1.14. Kapja e Shtetit dhe Nivelet e të nivelet e larta të arsimit, shërbimi civil Ardhurave kompetent dhe sigurimi i të drejtave të BiH Alb .8 pronës janë vendimtare për të rritur Mac eficiencën e shpenzimeve publike, të gjithë state capture index (2005) SAM .6 elementë në të cilët Shqipëria merr pak pikë. Arm Mol Bul Taj Kyr Aze Lit Lat Por .4 Tur 1.31 Në një raport të kohëve të fundit të R om Pol C ze Gre Bankës Botërore, 17 Shqipëria rradhitet Kaz R us C ro Ger .2 Slk U kr H un Ire midis vendeve me nivele shumë të lartë të Geo Es t Sln U zb kapjes së shtetit (Figura 1.14) – d.m.th. Bel Es p 0 forma të ndaluara, jo-legjitime dhe jo- 6 7 8 9 10 11 log of GDP per capita (2004) transparente të ndikimit në institucionet e Source: BEEPS 2005, World D evelopm ent Indicators shtetit - dhe një nivel mesatar të korrupsionit administrativ - d..m.th. një masë e shumës së përfitimeve të ndaluara dhe jotransparente që i marrin zyrtarët publikë në zbatimin e ligjeve, rregullave dhe rregulloreve ekzistuese. Përhapja dhe shkalla e korrupsionit është dokumentuar edhe në një numër studimesh, duke përfshirë dy sondazhe të kohëve të fundit, Sondazhi i Mjedisit të Biznesit dhe Performanca e Sipërmarrjeve (Beeps) 2005, që mbulon 29 vende në rajonin e Evropës dhe Azisë Qëndrore, dhe një sondazh kombëtar i financuar nga USAID për perceptimin e korrupsionit në 2005. Të dy sondazhet theksojnë përhapjen e korrupsionit në institucione dhe nivele të ndryshme të qeverisë. Në Raportin Botëror të Konkurrencës, tek Treguesit Institucionalë, Shqipëria renditet në vendin e 102 nga 117 vende për institucionet politike, dhe në vendin e 109 për treguesin “devijimi i fondeve publike�. 18 16 Rezultatet jane nxjerrë nga analiza duke përdorur teknikën FDH. 17 Antikorrupsion në Transicion: Një kontribut në debatin e politikave , Banka Botërore, Washington, D.C., 2006, pp. 14-16. 18 Raporti i Konkurrushmërise Botëerore 2005. Shqipëria përfshihet për here të parë në 2005. 12 Figura 1.15. Taksa e Miteve: Mitet si Figure 1.16. Shpeshtësia e Miteve: Përqindja Përqindje e Shitjeve Vjetore, Shqipëria dhe e Firmave që Deklarojnë se Pagesat Jozyrtare Vendet Krahasuese 2002, 2005 janë të Shpeshta, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese 2002, 2005 3.5 50% 3.0 2.5 40% 2.0 30% 2002 2002 1.5 20% 2005 2005 1.0 10 % 0.5 0% 0.0 A lb SEE EC A Alb SEE ECA Burimi: Beeps 1.32 Korrupsioni (siç shfaqet nga ryshfetet) merr forma të ndryshme, duke rritur koston e kryerjes së biznesit, dhe duke dëmtuar efektivitetin e kostos së kryerjes së shërbimeve. Pavarësisht nga reduktimi i miteve si pjesë e shitjeve vjetore të firmave private (Figura 1.15), shpeshtësia e pagesave të miteve është rritur (Figura 1.16), duke sugjeruar një rritje në llojin e transaksioneve që detyrojnë pagesën e miteve. Kjo shpeshtësi në 2005 mbetet më e larta midis vendeve fqinje dhe vendeve të tjera të EAQ, dhe është më e zakonshme në tatime, dogana, vendime gjyqësore dhe shërbime publike utilitare, duke vendosur një barrë të rëndë mbi bizneset nëpërmjet rritjes së kostos. 19 Në sektorin e shëndetësisë, shumë praktika si “ofrimi i dhuratave� mjekëve ose infermiereve në ambientet shëndetësore shtetërore janë shumë të zakonshme. 1.33 Gjithashtu, dispozita të dobëta besueshmërie, sidomos në prokurime, vazhdojnë të kufizojnë efiçiencën e përdorimit të burimeve (shiko Kapitull 3). 20 Kuadri i përgjegjshmërisë nuk siguron kontroll të mjaftueshëm. Kjo komplikohet më shumë nga kufizimet në kapacitetet e burimeve njerëzore dhe teknologjike që pengojnë reformat e sistemit të menaxhimit të financave publike. Një Rishikim i Vlerësimit të Besueshmërisë për Vendin 21 i kohëve të fundit, i kryer së bashku me këtë raport vërteton konstatimet se ambienti i besueshmërisë është me rrezik dhe rezulton në keqpërdorim të fondeve publike. Mungesa e rregullave të përpikta për zbatimin e buxhetit, mungesa e konkurrencës në dhënien dhe menaxhimin e kontratave, përfshirë drejtimin sistematik tek prokurimet direkte, të gjitha kontribuojnë në një ambient me kontroll të ulët. Kësaj i shtohet dobësia në shqyrtimin e jashtëm dhe mbikqyrjen në nivelin e Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe Parlamentit. 1.34 Qeverisja e dobët po ndikon negativisht në mjedisin e biznesit dhe shkurajon investimet e brendshme dhe të huaja. Për shkak të rregullimeve të tepruara të qeverisë (kërkesa liçensimi dhe inspektime të tepërta) dhe ndërhyrjeve të paplanifikuara që çojnë në korrupsion, sektori i biznesit përballet me kosto të larta të bërjes biznes, si masat ligjore dhe rregullatorë kontradiktore ose mungesa e tyre, dhe zbatim i dobët i ligjit. Bazës së dobët ligjore për të drejtat e pronës i bashkëngjiten edhe dështimet e sistemit gjyqësor për të dhënë vendime të drejta dhe në kohë për 19 Sipas renditjeve të Raportit Botëror të Konkurrences, Shqipëria renditet në vend të 96, 100, dhe 107 respektivisht për treguesit e pagesave jo të regullta për shërbimet (komunale) publike, të mbledhjes së tasave dhe vendimet gjyqësore. 20 Banka Boterore, Rishikim i Vlerësimit të Besueshmërisë së Vendin (RVBV) fokusohet në rishikimin dhe vlerësmin e përshtatshmërisë dhe transparences se procesit së implementimit të buxhetit, përfshirë prokurimet dhe rishikimin e sistemeve të monitorimit, raportimit dhe auditimit për flukset financiare publike. 21 Rishikimi i Vlerësimit të Besueshmërisë së Vendit (2006) paraqet kuadrin e besueshmërisë për periudhën prill 2002-qershor 2006 13 mosmarrëveshjet tregtare dhe për të ngrirë kontratat. Edhe këtu, Shqipëria radhitet e fundit në rajon, për sa i përket masave për pavarësinë dhe efektivitetin e sistemit të drejtësisë. 22 1.35 Duke qenë në dijeni të problemit, vitet e fundit qeveritë e ndryshme kanë marrë një sërë masash për të reduktuar korrupsionin administrativ. Masa anti-korrupsion të ndërmarra nga qeveritë e ndryshme përfshijnë adoptimin e Strategjisë Kombëtare për Luftën ndaj Korrupsionit, dhe një seri masash të hartuara për të forcuar kontrollin brenda departamenteve kryesore, sidomos administratat tatimore dhe doganore. Qeveria e re gjithashtu ka vendosur luftën kundër korrupsionit në qendër të programit të saj. Evidenca jo zyrtare dhe të dokumentuara tregojnë se është bërë progres në shumë fusha, veçanërisht në administratën publike, dhe menaxhimin e shpenzimeve publike (shiko Kapitullin 3). Për më tepër, progresi i vazhdueshëm i decentralizimit që prej vitit 2000, u ka dhënë autoriteteve të zgjedhura lokale më shumë kompetencë për shpërndarjen e burimeve dhe shërbimeve, dhe ka kontribuar në përfshirjen e komuniteteve në marrjen e vendimeve lokale, duke lejuar përgjegjësi më të madha në nivelin lokal. 1.36 Megjithatë, progresi ka qenë i ngadaltë dhe prirjet e kohëve të fundit rrezikojnë të dëmtojnë arritjet e fituara me vështirësi. Ligji për Statusin e Nëpunësit Civil (Ligji NC 23) dhe legjislacioni ndihmës i tij mundësuan krijimin e një shërbimi civil kryesisht të depolitizuar, krijimin e një mekanizimi rregullues të besueshëm dhe të pavarur për aktet e menaxhimit të shërbimit civil dhe përmirësime të ndjeshme në atraktivitetin e pozicionit të nëpunësit civil, në lidhje me shpërblimin dhe drejtësinë në aktet e menaxhimit të shërbimit civil. Megjithatë, prezantimi i statusit të shërbimit civil dhe reformat shoqëruese kanë qenë graduale (Kapitull 5). Kjo ka kufizuar ndikimin në cilësinë e administratës publike sepse vetëm 3.3 përqind e punonjësve të qeverisë qëndrore janë nëpunës civilë. Siç diskutohet në Kapitullin 5, shkarkimet nga puna kohët e fundit të nëpunësve civil jo gjithmonë duke ndjekur procesin e duhur përbën një kthim mbrapa serioz dhe mund të dëmtojë besueshmërinë e përpjekjeve për konsolidimin e institucioneve. 1.37 Shkarkimet e kohëve të fundit përkeqësojnë problemin e kapacitetit të dobët në sektorin publik, i cili ngelet një faktor kufizues kryesor për qeverisje më të mirë dhe sigurimin e shërbimeve. Siç është edhe theksuar gjatë gjithë këtij raporti, pamjaftueshmëria e kapaciteteve prek të gjithë sektorët. Këto kufizime përfshijnë aktivitete aq të ndryshme sa planifikimi dhe menaxhimi i shpenzimeve, veçanërisht brenda një Plani Buxheti Afatmesëm (PBA) në nivele sektori dhe kombëtar, planifikimi i asistencës sociale, dhe menaxhimi i borxhit. Sidoqoftë nevojat për kapacitete përforcohen nga të paktën tre faktorë: (i) kompleksiteti i reformave strukturore të gjeneratës së dytë, në krahasim me ato të gjeneratës së parë; (ii) kërkesat e MSA për parapranim në BE në një periudhë afatgjatë, të cilat bëjnë kërkojnë një fuqizim të kapaciteteve në një sërë fushash dhe trajtojnë përmirësimin e kapaciteteve si një kërkesë në vetvete; dhe (iii) lidhja e ngushtë midis qeverisjes dhe kapaciteteve. 24 D. FINANCAT PUBLIKE DHE QËNDRUESHMËRIA MAKOREKONOMIKE 1.38 Gjithashtu në qendër të programit të stabilizimit duhet të jetë konsolidimi i vazhdueshëm fiskal. Përpjekjet e qeverive të ndryshme për të përmirësuar mbledhjen e të ardhurave, vendimi për të përshpejtuar programin e privatizimit dhe për t’i dhënë fund subvencioneve dhe huave favorizuese kompanive shtetërore solli një rënie të deficitit buxhetor nga 13.1 përqind të PBB-së në vitin 1997 në afërsisht 3.4 përqind në vitin 2005. Shpenzimet e përgjithshme të qeverisë u reduktuan nga 31.4 në 27.4 përqind të PBB gjatë së njëjtës periudhë, një nivel shumë më i ulët në krahasim me atë në rajon. Më pas u reduktuan disbalancat primare, duke vendosur raportin e borxhit të përgjithshëm publik ndaj PBB në një trajektore rënëse që prej 1998. 22 “Sistemet Ligjore në Ekonomitë në Tranzicion: Vlerësimi i të Kaluarës duke parë në të Ardhmen�, Banka Botërore, 2005. 23 Ligj Nr. 8549, 11 Nëntor 1999 24 Bullgaria: Analizë e Shpenzimeve Publike dhe Institucioneve, Banka Boterore, 2003. 14 1.39 Në të ardhmen e afërt, drejtimi i politikes fiskale do të strukturohet nga nevoja për të (i) frenuar defiçitin e jashtëm të llogarisë korrente; (ii) reduktuar borxhin publik; (iii) për t’u mbështetur tek një zgjerim shumë i shpejtë i kreditimit të sektorit privat; dhe (iv) dyfishuar përpjekjet për të përmirësuar administrimin e të ardhurave. Këta faktorë diskutohen më poshtë dhe në detaje më të hollësishme në Kapitullin 2. 1.40 Së pari, defiçiti i llogarisë korrente i Shqipërisë është rritur kundrejt një bazë eksporti shumë të ulët, të ngushtë dhe të padiversifikuar, duke kufizuar hapësirën për të menaxhuar deficitet fiskale. Defiçiti i llogarisë korrente (pa përfshire grantet) u rrit nga afërsisht 5.8 përqind i PBB në 2001 në rreth 7.8 përqind i PBB në 2005. Kjo mund t’i dedikohet pothuajse tërësisht një rritjeje në defiçitin tashmë të lartë të tregtisë (mallra dhe shërbime) që u rrit nga 22.5 përqind e PBB- së në vitin 2001 në 24.1 përqind të PBB-së në vitin 2005. Llogaria korente (përfshirëvlerësohet në 6.5 për qind e PBB duke përfshirë dhe grantet. Rritja e madhe e kërkesës së sektorit privat, e stimuluar nga rritje e madhe e kredisë dhe dërgesave nga jashtë, dhe ngadalësia në rritjen e eksporteve shkaktuan zgjerimin e defiçitit të llogarisë korrente. Kjo është akoma më shqetësuese, po të kihet parasysh që koefiçienti i eksporteve të mallrave dhe shërbimeve jofaktoriale ndaj PBB-së për Shqipërinë vazhdon të jetë më i ulëti midis ekonomive të tjera në tranzicion (21.5 përqind). Sa më sipër rrit shqetësimet për qëndrueshmërinë e borxhit të jashtëm kur disponueshmëria e financimit koncensional të jashtëm pritet të bjerë në të ardhmen. 1.41 Së dyti, në nivelin 54.5 përqind të PBB-së, stoku i borxhit publik dhe borxhit publik të garantuar është relativisht i lartë--midis më të lartave në vendet fqinje dhe vendeve me rritje të krahasueshme. Stabilizimi makroekonomik ka kontribuar në rënie të qëndrueshme të borxhit publik nga 85 përqind në fund të 1997 në rreth 55 përqind në 2005. Reduktimi rezultoi nga një kombinim i zvogëlimit të defiçitit, politikave të shëndosha monetare që vendosën normat e interesit në një trajektore rënëse, dhe shlyerja dhe vendosja e afateve të reja për borxhet e prapambetura me kreditorët e jashtëm. Gjithashtu kontribuues ishte edhe përdorimi i të ardhurave të privatizimit për të tërhequr pjesë të borxhit të brendshëm. Reduktimi i borxhit të sektorit publik dhe përmirësimi i kapaciteteve të menaxhimit të borxhit janë vendimtare ndërkohë që aksesi në huatë koncensionale zvogëlohet. Shqipëria nuk ka ende një sistem të pavarur vlerësimi të aftësisë kredituese por po përgatitet për të. 1.42 Së treti, me rritjen e shpejtë të kreditimit të sektorit privat, bankat ka mundësi të jenë më pak të gatshme se sa në të kaluarën të financojnë qeverinë. Privatizimi i Bankës së Kursimeve së bashku me masat e tjera strukturore dhe lehtësimin e Figura 1.17. Të Ardhurat Tatimore dhe Nivelet e të politikës monetare kontribuan në një Ardhurave, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese, 2000-2004 Të ardhurat tatimore, % e PBB, mesatare 2000-04 rritje të shpejtë të kredive të sektorit Belarus Bosnia Croatia 40 Slov enia privat, megjithëse nga një bazë e Hungary ulët. Meqenëse Banka e Kursimeve Czech Bulgaria Poland privatizuar kohët e fundit nuk ka më Macedonia Estonia Slov ak 30 Lithuania Latv ia kufizime për të zgjeruar huadhënien, Romania Russia është e mundshme që ajo të Kazakhstan diversifikojë portofolin e saj nga Moldov a Albania 20 Chile letrat qeveritare drejt huave për Armenia Ky rgy z rep Azerbaijan Thailand firmat dhe konsumatorët. 25 Kjo e Tajikistan Georgia kombinuar me nevojën për një 10 0 5000 10000 15000 20000 mbështetje më të madhe në PBB për frymë, mesatare, 2000-04 operacionet e tregut të hapur për Vlerat e parashikuara drejtimin monetar, mund të ushtrojnë presion në rritje në normat Burimi: TZhB, SFQ e interesit dhe bonot e thesarit, me pasoja për shpenzimet e shërbimit të borxhit të qeverisë. 25 Banka e Kursimeve aktualisht zotëron rreth 72 përqind të rezerves se papaguar të bonove të thesarit. 15 Gjithashtu, me konkurrencën në rritje në sistemin bankar, ekziston rreziku i përkeqësimit të portofolit të kreditimit. Së fundi, rritja e shpejtë e kredive rrezikon të stimuloje importe më të larta, duke zgjeruar defiçitin në llogarinë korrente dhe duke rritur borxhin e jashtëm. 1.43 Së katërti, situata e të ardhurave është e mundshme të qëndrojë e kufizuar. Pavarësisht përmirësimeve të ndjeshme që prej fundit të vitit 2005, përpjekjet e Shqipërisë për të gjeneruar të ardhura ngelen të kufizuara nga administrimi i dobët i taksave dhe një sektor i madh informal. 26 Gjithsesi, të ardhurat nga taksat në 22 përqind të PBB-së janë pak a shumë në nivelin e pritur (Figura 1.17), gjë e cila mund të justifikojë disa pritje realiste për rritje të të ardhurave në të ardhmen. Sipas sondazheve, ryshfetet tatimore vazhdojnë të jenë një problem kryesor për bizneset. 27 Jo-çuditërisht, sektori informal vazhdon të jetë shumë i madh dhe çon në evazion fiskal. Ekonomia informale e Shqipërisë vlerësohet të jetë rreth 30 përqind e ekonomisë së saj formale. Të ardhurat e padeklaruara të familjeve vlerësohet të jene 52 përqind e PBB, më e larta midis vendeve në tranzicion. Për më tepër, reduktimi i tarifave në kontekst të zbatimit të Marrëveshjes së Stabilizim Asocimit me Bashkimin Evropian do të çojë në humbje të mëtejshme të të ardhurave buxhetore. 26 Administrimi i Taksave në Shqipëri, FMN, 2005. 27 BEEPS, 2005. 16 ANEKS 1.1. EFIÇIENCA E SEKTORIT PUBLIK Në këtë pjesë në i referohemi studimit të bërë nga Afonso etj (2006) për të analizur efiçiencën e sektorit publik për Shqipërinë, vendet e reja anëtare të BE-së, vendet kandidate të BE-së dhe vendet me ritme ekonomike rritjeje të krahasueshme me atë të Shqipërisë, ndryshe, tregjet e reja në rritje të Azisë. Në u detyrohemi dy prej autorëve, A. Afonso dhe V. Tanzi për mbështetjen e tyre. Përdorimi me efikasitet i burimeve për realizimin e qëllimeve publike është vendimtar për një rritje të qëndrueshme ekonomike dhe për arritjen e rezultateve të zhvillimit. Ne analizojmë burimet e përdorura në Shqipëri dhe vendet krahasuese, që do të thotë shpenzimet e tyre për sektorin publik siç përshkruhen në Tabelën A1.1. Së dyti në shikojmë rezultatet e sektorit publik, të paraqitura në Tabelën A1.2, dhe një seri treguesish të Performancës së Sektorit Publik të korrupsionit, burokracisë, rezultatet e arsimit, rezultatet e shëndetësisë, rritje ekonomike, etj. Shqipëria ka një sektor publik relativisht të vogël sipas standardeve të Evropës Lindore, por ka nevojë që të ruajë disiplinën e saj fiskale. Në Tabelën A1.1, në paraqesim shpenzimet publike në bazë të klasifikimit ekonomik dhe funksional të Shqipërisë dhe vendeve krahasuese. Shqipëria ka një qeveri të përmasave mesatare, me shpenzime totale të saj në masën 32 përqind të PBB-së në periudhën 1999-2003. Vendet e reja të BE-së shpenzojnë afërsisht 40 përqind të PBB-së në sektorin publik. Qeveritë më të vogla janë ato të tregjeve të reja në rritje në Azi, si Korea, dhe Tajlanda. Shqipëria shpenzon një proporcion më të madh të PBB-së saj në pagesa për interesa. Tabela A1.1 Shpenzimet Publike në Shqipëri dhe vendet krahasuese (% e PBB) Shteti Shpenzimet Konsumi i Transfertat dhe Pagesat e Investimet Arsimi Shëndetësia Totale Qeverisë Subvencionet Interesit Publike Shqipëria 31.8 10.4 10.17 5.18 6.42 3.3 2.3 Brazil 46.6 19.5 17.1 8.2 1.9 4.6 3.3 Bullgaria 38.6 17.3 15.2 3.2 3.4 3.4 4 Kili 24.4 12.6 7.9 1.2 2.7 3.8 2.4 Qipro 40.0 18 11 3.3 3 5.6 2.5 Republika Çeke 40.6 22.7 15 1.2 3.4 4 6.2 Estonia 36.4 19.7 10.7 0.3 4.1 6.2 4.4 Greqi 48.6 16.8 17 7.2 3.8 3.7 5.1 Hungaria 50.2 22.4 15 4.6 3.8 4.8 5.3 Irlanda 33 14.8 9.3 1.7 3.8 4.4 4.9 Korea 24.4 12.7 . . 5.4 3.8 2.4 Letonia 36.6 21.4 12.7 0.9 1.3 5.8 3.5 Lituania 33.3 20.3 11.1 1.5 2.6 5.9 4.5 Malta 45.0 20.7 14.5 3.8 4.4 4.8 6.2 Mauricius 24.7 12.9 3.8 7.5 3.8 2.1 . Meksika 25.3 11.7 5.2 4.6 3.8 4.6 2.6 Polonia 43.2 17.9 17.9 2.8 3.3 5.1 4.2 Portugalia 46.2 20.7 14.3 3.1 3.7 5.7 6.2 Rumania 33.7 15.7 13.7 2.3 1.9 3.4 3.8 Republika 43.8 20.0 14.2 3.5 2.9 4.1 5.2 Sllovake Sllovenia 42.1 20.2 18.6 2.3 2.9 . 6 Afrika e Jugut 26.3 18.4 . 4.5 2.7 5.7 3.6 Tailanda 17.8 11.2 . . 7.7 5.3 2.3 Turqia 42.7 13.8 . 21.3 4.6 3.5 4 Burimi: Afonso etj. (2006), Baza e të dhënave fiskale të EAQ. Të dhënat për Shqipërinë u rishikuan me informacionin e këtij raporti mbi sektorët e edukimit dhe shëndetësisë. 17 Treguesit e Performancës së Sektorit Publik për Shqipërinë pasqyrojnë rritjen ekonomike të qëndrueshme të saj por relativisht performancë e ulët e administratës publike. Duke iu referuar Afonso etj (2006), janë ndërtuar treguesit e performancës që pasqyrojnë prodhimet e sektorit publik. Në Tabelën A1.4 janë grumbulluar tregues performancë nga indekse të ndryshme duke i dhënë peshë të njëjtë secilit prej tyre dhe rezultatet janë raportuar në Tabelën A1.2. Për të llogaritur nëntreguesin e administrimit, janë marrë indekset e korrupsionit, burokracisë, cilësisë së sistemit gjyqësor dhe ekonomisë joformale. Treguesi i kapitalit njerëzor mat performancën në sektorin e arsimit, dhe për këtë është përdorur një indeks i cilësisë së edukimit matematik dhe shkencor në Shqipëri dhe vende të tjera. Për shëndetësinë është përdorur mesatarja e koefiçientit të mbijetesës së foshnjave dhe pritshmërinë e jetëgjatësisë. Treguesit e efiçiencës alokative (shpërndarëse), apo treguesit “Musgravian�, janë ndërtuar si vijon: treguesi i shpërndarjes është i njëjtë me koefiçientin Gini të pabarazisë në vend; treguesi i performancës ekonomike është mesatarja e papunësisë dhe rritjes reale të PBB; dhe së fundi stabiliteti është mesatarja e inflacionit (në 10 vitet e fundit) dhe koefiçienti i variacionit (ndryshimit) të rritjes së PBB (mesatarja mbi devijimin standard të rritjes së PBB-së në 10 vitet e fundit). Disa vende me qeveri-të mëdha shënojnë më shumë pikë se sa disa vende me qeveri-të vogël dhe si pasojë përmasa e qeverisë është vetëm një përcaktues i papërpunuar i performancës së sektorit publik. Në krahasim me vendet e reja anëtare të BE-së, Shqipëria ka kapital njerëzor/arsimim të vogël përveç shëndetësisë por performancë shumë të lartë të rritjes ekonomike. Tabela A1.2 Treguesit e Performancës së Sektorit Publik (2001-03) Treguesit e Mundësisë Treguesit Musgravian Shteti Administrata Kapitali Shëndetësia Shpërndarje Stabiliteti Perform. Performanca Përmasa e Njerëzor ekonomike Totale e sektorit Qeverisë publik (pesha të njëjta)1/ Shqipëria 0.78 0.89 1.00 0.48 0.59 1.59 0.89 Mesatare Brazili 0.89 0.72 0.95 0.64 0.76 0.79 0.79 E madhe Bullgaria 0.82 1.09 0.99 1.20 0.06 1.19 0.89 E madhe Kili 1.17 0.78 1.05 0.71 0.86 0.97 0.92 E vogël Qipro . . 1.08 . 1.43 0.56 1.02 E madhe Republika 1.05 1.20 1.04 1.22 0.63 0.71 0.97 E madhe Çeke Estonia 1.26 1.20 0.98 1.02 0.75 1.16 1.06 Mesatare Greqi 0.99 1.00 1.08 1.10 2.22 1.06 1.24 E madhe Hungari 1.14 1.24 0.99 1.23 1.45 0.88 1.16 E madhe Irlandë 1.21 1.16 1.06 1.04 1.53 1.22 1.20 Mesatare Korea 1.07 1.02 1.02 1.11 0.73 0.71 0.94 E vogël Letonia 1.03 1.05 0.98 1.10 0.98 1.37 1.08 Mesatare Lituania 1.03 1.13 1.01 1.10 0.36 0.92 0.93 Mesatare Malta 1.15 1.07 1.08 . 1.02 0.70 1.00 E madhe Mauritius 0.96 0.92 1.00 . 1.88 0.94 1.14 E vogël Meksika 0.73 0.68 1.02 0.76 0.42 0.45 0.67 E vogël Polonia 0.95 1.02 1.02 1.11 1.18 1.40 1.11 E madhe Portugalia 1.15 0.70 1.05 1.00 0.98 0.64 0.92 E madhe Rumania 0.65 1.29 0.97 1.12 0.28 0.88 0.87 Mesatare Republika 1.02 1.22 1.01 1.31 1.48 1.54 1.26 E madhe Sllovake Sllovenia 1.13 1.16 1.05 1.17 2.01 0.88 1.23 E madhe Afrika e Jugut 1.01 0.61 0.66 0.66 1.65 2.18 1.13 Mesatare Tailanda 1.04 0.98 0.96 0.95 0.48 0.50 0.82 E vogël Turqia 0.77 0.87 0.97 0.95 0.28 0.78 0.77 E madhe Mesatare 2/ 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1/Çdo nën-tregues kontribuon me 1/6 në treguesin total 2/Mesatare të thjeshta. Burimi: Afonso etj. (2006), Raporti i Forumit Ekonomik Botëror të Konkurueshmërisë, Baza e të dhënave fiskale të EAQ. Të dhënat për Shqipërinë u rishikuan me informacionin e këtij raporti mbi sektorët e edukimit dhe shëndetësisë dhe Rishikimin e Varfërisë për Shqipërinë (2006). 18 Shqipëria është relativisht Figura A1.1 Kufi Teorik i Mundësive të Prodhimit: inefiçiente dhe mund të Një Input, Një Output. përmirësojë dukshëm 1. efektivitetin me të cilin përdor 4 burimet e saj të kufizuara. Ne Slovak Republic Slovenia e çojmë analizën një hap më 1. Ireland Greece 2 përpara duke përcaktuar cilat Tr Mauritius South Africa Hungary Poland vende janë më efiçentet dhe eg ue Latvia Estonia duke matur performancë e si 1 Albania Cyprus Malta PS Korea Czech Republic Shqipërisë kundrejt tyre. Ne P Chile Lithuania Portugal Bulgaria përdorim metodën Kufiri i Lirë i Thailand Romania Disponueshëm (FDH). 28 Metoda .8 Turkey Brazil FDH vendos numrin më të vogël Mexico të kufizimeve në të dhëna, pasi i .6 vetmi supozim është 0 10 20 30 disponueshmëri-e lire e Shpenzimet Publike te Burimi i te Dhenave: Tanzi et al(2006). Shqiperi: LSMS 2005 dhe te dhena te tjera (shiko Tanzi et al per burimet) burimeve. Burimet e vendeve (shpenzimet publike) dhe prodhimet (treguesit e performancës në Tabelën A1.2) janë hedhur në diagramë kundrejt njëri-tjetrit. Rezultati i inefiçensës për secilin vend përcaktohet si raporti i burimeve të tij ndaj burimeve të një vendi që ndodhet në kufirin e efiçiencës. Një rezultat në efiçiensën e burimeve prej 0.75 tregon që ky vend përdor 25% më shumë burime se sa prodhuesi më efiçient për të arritur të njëjtin nivel prodhimi. Një rezultat në efiiense prodhimi prej 0.75 tregon që prodhuesi inefiçient realizon 75 përqind të prodhimit të arritur nga prodhuesi më eficent me të njëjtën sasi burimesh (Tabela A1.3) . Shqipëria ka akoma mundësi të përmirësoje ndjeshëm efiçiencën me të cilën përdor burimet e saj. Ajo mund të arrijë nivelin aktual të prodhimit publik me 70% më pak shpenzime publike. Ne llogaritëm këtë duke vendosur në fillim se cila është mënyra më efiçiente për të prodhuar një prodhim publik (e ashtuquajtura kufiri i mundësisë së prodhimit) dhe më pas duke matur se sa poshtë kufirit të efiçiencës është Shqipëria. Figura A1.1 paraqet kufirin teorik të mundësisë së prodhimit e lidhur me rezultatet nga analiza FDH. 29 Duke përdorur analizën FDH, në llogarisim rezultate të orientura nga burimet dhe të orientuara nga prodhimi, të cilat pasqyrojnë konsum të tepërt të burimeve për të arritur një nivel prodhimi dhe përkatësisht prodhimi i mangët për një nivel të dhënë burimesh. Për Shqipërinë, rezultati pasqyron se përdor 3 herë më shumë burime se sa vendet më efiçiente për të arritur një nivel të caktuar të së mirës publike. Rezultatet e Shqipërisë janë 0.3 dhe 0.8 përkatësisht për burimet dhe prodhimet, rezultate disi të ulëta dhe nuk sugjerojnë që Shqipëria po përdor në mënyre efiçiente burimet e saj të kufizuara. Shqipëria mund të përdorë 70% më pak burime për të arritur rezultatin aktual nëse do të ishte aq efiçiente sa edhe Republika Sllovake, Sllovenia, Korea ose Irlanda. Nga perspektiva e prodhimit, rezultati i efiçiencës sugjeron se Shqipëria po realizon vetëm 80% të prodhimit që do të realizonte nëse do të ishte në kufirin e efiçiencës. Nga një perspektivë e politikës, nuk duhen nxjerrë konkluzione tepër të forta të bazuara në këto rezultate, megjithëse, është e dukshme që Shqipëria akoma mund të rrisë ndjeshëm efiçiensen e saj të shpenzimeve publike duke përmirësuar rezultatet dhe duke kufizuar përdorimin e burimeve. Në një analizë ekonometrike më të thelluar Afonso etj (2006) sugjerojnë se nivelet e larta të arsimimit, një shërbimi civil i afte dhe siguria e të drejtave të pronësisë janë (faktorë) vendimtare për të rritur efikasitetin e shpenzimeve publike. 28 ndërsa Afonso etj (2006) përdorin metoden DEA. 29 Analiza FDH i vendos vendet në grafik sipas inputeve dhe prodhimit të tyre, dhe vlerëson piket e eficienses si raport i inputeve me prodhimin. Vendi me renditje më të larta supozohet të jetë në kufirin e mundësive të prodhimit dhe i jepet një rezultat prej 1. Rezultatet (pikët) e vendeve të tjera maten përkundrejt asaj vlere. Shiko Herrera dhe Pang (2005) për më shumë detaje. 19 Tabela A.1.3. Krahasim i rezultateve dhe renditjes se vendeve sipas metodave. Analiza FDH E orientuar nga inputet E orientuar nga outputet Vendi Rezultati Renditja Rezultati Renditja Shqipëria 0.273 14 0.799 15 Brazili 0.141 23 0.626 21 Bullgaria 0.194 20 0.741 18 Kili 0.695 8 0.978 8 Qipro 0.330 11 0.850 13 Republika 0.289 13 0.809 14 Çeke Estonia 0.336 10 0.881 12 Greqi 0.885 6 0.981 7 Hungari 0.243 17 0.914 9 Irlandë 1.000 1 1.000 1 Korea 1.000 1 1.000 1 Letonia 0.319 12 0.900 11 Lituania 0.269 15 0.769 17 Malta 0.233 19 0.794 16 Mauritius 1.000 1 1.000 1 Meksika 0.582 9 0.593 23 Polonia 0.240 18 0.904 10 Portugalia 0.161 21 0.728 19 Rumania 0.250 16 0.720 20 Republika 1.000 1 1.000 1 Sllovake Sllovenia 1.000 1 1.000 1 Afrika e 0.833 7 0.991 6 Jugut Tailanda * 1.000 1 1.000 1 Turqia 0.160 22 0.625 22 Shënim: Renditjet ndërmjet dy metodave (FDH të përdorur në Aneks dhe DAH të përdorur nga Afonso etj.) janë mjaft të ngjashme. Megjithatë, rezultatet e efiçiencës së outputeve dhe inputeve janë disi të ndryshme si për shkak të shkallës së ndryshme të inputeve (mbetjet e shpenzimeve publike të regresuara ndaj PBB) dhe outputeve (treguesit PSP). Rezultatet duhet të interpretohen për prirjen që ato japin dhe jo si orientuese numerike të drejtimit të politikave. Burimi: Vlerësime të stafit të Bankës Botërore 20 2. TENDENCAT FISKALE Rregullimi fiskal i Shqipërisë qysh prej fillimit të tranzicionit, i matur nga reduktimi i defiçitit të tij fiskal, ka qenë i rëndësishëm. Ai ka qënë një faktor vendimtar për të garantuar stabilitetin makroekonomik dhe për rrjedhoj sigurimin e mbështetjes për normat e larta të rritjes ekonomike. Cilësia e këtyre përshtatjeve fiskale, ose mënyra si u reduktua deficiti, ka vështirësuar perspektivat e rritjes ekonomike afatgjatë, duke u përqendruar në reduktimet e shpenzimeve në investime, operacione dhe mirëmbajtje të cilat kanë zvogëluar rendimentin e kapitalit. Gjenerimi i të ardhurave është shumë i ulët dhe në një masë të madhe i shtrembëruar. Modeli i përshtatjeve ka krijuar ngurtësi në shpenzime - një kufizim në arritjen e objektivave strategjikë të politikave dhe në kundërpërgjigjen ndaj krizave - dhe ndrydhja e shpenzimeve ka krijuar detyrime të mundshme të ardhme. Një krahasim i përbërjes funksionale të shpenzimeve publike të Shqipërisë me vende të tjera krahasuese me rritje të lartë nxjerr në pah tri tipare të rëndësishme: (i) shpenzime relativisht të ulta në arsim; (ii) shpenzime me të larta sesa mesatarja në shërbime të përgjithshme publike dhe shërbime të tjera; (iii) nivel mesatar i shpenzimeve në shërbimet ekonomike, duke përfshirë infrastrukturën, shëndetësinë dhe mbrojtjen sociale. Përpjekjet e konsolidimit kanë reduktuar gjithashtu raportet e borxhit ndaj PBB-së dhe kanë krijuar një rreth vicioz në drejtim të qëndrueshmërisë së financave publike. Por borxhi, që është në shkallë të madhe i brendshëm, ka një profil të shkurtër pjekurie dhe një bazë të ngushtë investitorësh zotërues duke krijuar rreziqe të mbartura dhe duke rënduar ngurtësinë e shpenzimeve. Përpjekjet në të ardhmen duhet të kenë si qellim i) reduktimin e ngurtësive ii) reduktimin në mënyrë të qëndrueshme të borxhit të përgjithshëm publik aty ku është e mundur, dhe të kërkojnë ndërhyrje të arsyeshme në financimin e jashtëm afatgjatë, iii) formulimin dhe zbatimin e një strategjie të menaxhimit të borxhit që fokusohet në rritjen e maturimit mesatar të borxhit publik, dhe iv) rishpërndarjen e burimeve në zonat (programet dhe çështjet ekonomike) që kanë qene të nënfinancuara. A. MADHESIA DHE QENDRUESHMËRIA E PERSHTATJEVE FISKALE Madhesia e Pershtatjeve Figura 2.1. Deficiti fiskal i përgjithshëm dhe primar, 1993-2005 2.1 Si një pjesë thelbësore të 0.0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 programit të saj të përshtatjeve -2.0 fiskale, Shqiperia ka ndërmarrë një reduktim të rëndësishëm në masën e -4.0 deficitit buxhetor. Përshtatjet fiskale -6.0 të Shqipërisë që prej tranzicionit karakterizohen nga tre faza të veçanta -8.0 (1993-1994, 1995-1997, dhe 1998- 2005). Gjate gjithe periudhes, deficiti -10.0 u zvogelua nga 13.5 përqind në 1993 -12.0 në 3.4 përqind të PBB-së në 2005 (Figura 2.1), një reflektim i angazhimit -14.0 të autoriteteve ndaj konsolidimit fiskal -16.0 si mase themelore e politikes për Deficiti Primar (pa grantet) Deficiti i Pergjithshem (me grantet) ruajtjen e stabilitetit makroekonomik Burimi: MF dhe FMN dhe nxitjen e rritjes. Në Shtator të vitit 1992, qeveria nisi fazen e parë të pershtatjeve fiskale, me mbeshtetje nga komuniteti i donatoreve. 30 Nga fundi i vitit 1997, bilanci primar ra me 6.7 pikë perqindje, por kriza piramidale e çoi deficitin në nivelin e vitit 1993 me 13 përqind të PBB-së dhe rriti borxhin në 80 përqind të PBB-s (Figura 2.1) Figura 2.2. Masa e Pergjithshme dhe Perberja e Pershtatjeve Fiskale, 1993-2005 8.0 6.0 4.0 Red Re ukti Rri du mI 2.0 tje kti Defi et m citit ar I te dh Sh Perg 0.0 ur pe jiths av nzi hem e m n ev (2.0) e (4.0) (6.0) (8.0) 93-94 95-97 1998 99-2005 93-2005 (10.0) (12.0) Burimi: MF dhe FMN 2.2 Periudha më e gjatë dhe më e qëndrueshme e pershtatjeve fiskale ndodhi pas krizes piramidale, duke reflektuar nevojën urgjente të vendosjes së stabilitetit makroekonomik dhe fiskal. Nga fundi i vitit 1997, masa drastike në anen e të ardhurave bene të mundur vendosjen e TVSH-së perseri në veprim 31 dhe reduktimin e shpejte të deficitit të madh primar (8 përqind të PBB- së në vitin 1998) dhe frenimin e akumulimit të shpejte të borxhit publik. Qysh nga viti 1999, pershtatjet jane bërë permes shkurtimeve në shpenzimet publike. Shtrirja e rregullimit, ose reduktimi i deficitit që prej 1999 ishte me i madhi, megjithese gradual, dhe arriti në 6 pikë perqindje të PBB-s (Figura 2.3 dhe Tabela 2.3). 2.3 Duke reflektuar këtë rregullim fiskal, borxhi publik u zvogëlua nga 85 përqind i PBB-së në vitin 1997 në rreth 55 përqind në vitin 2005. Kombinimi i një zvogëlimi të menjëhershëm në prodhimin vendas, disbalancat e vazhdueshme fiskale, financimi i rikapitalizimit të bankave ndërmjet nxjerrjes së borxhit të brendshëm dhe një zhvleftesim i madh i lekut në 1997 shkaktuan një rritje të konsiderueshme në nivelin e borxhit në 85 përqind të PBB-së në fund të vitit 1997. 32 Qysh atehere, një reduktim i madh në bilancin primar çoi në një renie të kerkesave të pergjithshme të qeverise për borxhet. Pervec kesaj, falja e konsiderueshme e borxhit të jashtem të prapambetur ka qene shkaku kryesor i renies së koefiçienteve të borxhit publik. Marreveshje të riplanifikimit të borxheve jane arritur si me kreditoret e klubit të Parisit (1993, 1998 dhe 2000) dhe me bankat tregtare, të cilat reduktuan prapambetjet në borxhin e jashtem në rreth 1 përqind të PBB-së në fund të vitit 2005 nga 22 përqind që ishte në vitin 1997. Së fundi, të ardhurat nga privatizimi jane perdorur gjithashtu për të tërhequr një pjesë të boxhit të përgjithshem të brendshëm (Figura 2.3). 30 Shqipëria ka qënë angazhuar në programet me FMN, financuar për 122 nga 160 muaj për periudhen Shtator 1992–Dhjetor 2005. Një program i ri është miratuar për periudhen 2006-2009. 31 TVSH u fut për here të parë në zbatim në 1996 por u nderpre në 1997 gjatë krizes piramidale. 32 Konsensusi politik qe nuk duhet të kishte kompensim të plote të depozitoreve të skemave piramidale parandaloi shpenzime të tjera të rendesishme fiskale. “Ngritja dhe Renia e Skemave Piramidale në Shqiperi� (Jarvis C., FMN Staff Papers, 2000). 22 Qendrueshmeria e Rregullimit 2.4 Trajektorja e projektuar e borxhit është e qendrueshme nga ana fiskale. Borxhi publik, në 55 përqind të PBB-së, është një Figura 2.3. Ecuria e Borxhit Publi të Shqipërisë, nivel relativisht i lartë sipas 1996-2005 standarteve ndërkombetare. Qendrueshmeria e borxhit publik kërkon që një shtet të vazhdoje të 80% paguaje interesin e borxhit të vet 70% 21.5% 12.5% 3.0% mbi mesataren pa një korrigjim 17.7% 13.9% 10.2% 8.9% 2.2% 60% 8.2% 1.2% jorealist të madh në bilancin 8.3% 8.0% 6.1% 5.7% 6.3% 6.9% 1.2% primar. Bilanci primar aktual dhe i % 50% 15.3% 12.2% 13.2% 12.8% 14.8% 14.7% 13.0% 5.8% e 10.1% 11.1% ardhshem i Shqipërise krahasohet PB B 40% 5.6% 11.5% me trajektoren e bilancit primar të 30% 6.9% stabilizimit të borxhit. 33 34 35 20% 42.6% 41.0% 41.7% 41.1% 39.7% Bilanci primar i vlerësuar për 28.6% 38.0% 38.9% 38.5% 36.3% një borxh të stabilizuar është një 10% deficit prej 1.4 përqind i PBB 0% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 gjatë 2006-2009, sipas skenarit Viti Borxh I bazë duke supozuar rritje mesatare Brendhem Borxh I Jashtem- Shumepalesh Borxh I jashem - Borxh I Jashtem - te ( f hi FMN) Dypalesh b vjetore të PBB prej 5.7 përqind Burimi: MF dhe FMN dhe normë reale të interesit 3.6 përqind në përputhje me programin e kombinuar PRGF dhe EFF 3-vjecar të FMN. Kjo është e krahasueshme me një objektiv fiskal disi të shtrënguar të programit të kobinuar të FMN – një deficit primar prej 0.6 përqind të PBB përgjatë asaj periudhe. 2.5 Duke marrë parasysh natyren dhe karakteristikat e borxhit të Shqipërisë dhe mjedisin makroekonomik dhe institucional, një borxh publik në renie është me se i pershtatshem. Strategjia e Qeverise për të ulur borxhin publik është ajo e duhura për Shqiperine, duke parë nivelet mjaft të larta të borxhit (55 përqind të PBB-së) dhe duke marrë parasysh nivelin e të ardhurave të qeverise, nivelin e zhvillimit dhe cilesine e institucioneve. 36 Per me teper, pjesa e borxhit të brendshëm publik afatshkurter është relativisht e lartë; kapaciteti i menaxhimit të borxhit publik relativisht i kufizuar; dhe privatizimi i bankes dominuese do të thote që qeveria nuk ka më një blerës të fiksuar për bonot. Pervec problemeve të mundshme të likuidimit, borxhet shtese mund të çojne në ngurtesi me të madhe në shpenzimet e qeverise (shiko seksionin D poshte), dhe të inkurajojne 33 Raporti i borxhit ndaj PBB-se rritet për shkak të mbledhjes se dinamikes se vet dhe deficitit primar. Keshtu kur norma reale e interesit e tejkalon normen reale të rritjes, një teprice primare nevojitet për të stabilizuar raportin e borxhit ndaj PBB-se. Ne të kundert, nese norma reale e interesit është me e vogël se norma reale e rritjes, si në skenarin e pikënisjes , dinamikat e vetë borxhit jane të favorshme, duke bërë qe borxhi të bjere. 34 Pikënisja supozon të ardhura nga privatizimi me 0.6 përqind të PBB-se në 2006, dhe 0.2 përqind të PBB-se cdo vit në vazhdim (mesatarisht 0.3% të PBB-se për periudhen). Supozohet se asnjë borxh i rastesishem nuk materializohet. Të ardhurat nga shtypja e parase (seignorage) nuk merren në konsideratë për arsye të kufzimit në të dhëna analiza kryhet në nivelin e sektorit publik, dhe jo në sektorin publik të konsoliduar e Banken Qëndrore. 35 Cdo ndryshim i madh midis të dyjave—një “boshllek qendrueshmerie�—do të tregonte nevojen për një rregullim fiskal të madh dhe jo realist 36 Vleresime për nivelet e “sigurta� të borxhit të qeverise variojne në shkalle të madhe, dhe varen nga faktore specifike të shtetit. Kriza të likuidimit, dhe mospagesa të pavarura të borxhit kanë ndodhur në nivele shumë të ndryshme. Nivelet “e sigurta� të borxhit publik për tregjet e reja mund të mos jenë më shumë se 50 përqind e PBB-se dhe po aq të ulta sa 25 përqind e PBB-së—shumë më të ulta se ato për vendet industriale. Kufijte e kujdesshem të borxhit gjithashtu duken se ndryshojne rrenjësisht mbeshtetur mbi cilesine e qeverise (Kraay dhe Nehru, 2003). Shqiperia klasifikohet si një vend me performance mesatare sipas dokumentit të Bankes Boterore, Vleresimi i Politikes se Vendit dhe Institucioneve PVVI (CPIA). 23 shpenzime të pergjithshme me të larta të qeverise, të cilat mund të kene një ndikim negativ në rritje, duke parë cilesine e institucioneve. Tabela 2.1. Shqipëria: Analiza Ndjeshmerie për Treguesit Kryesore të Borxhit të Sektorit Publik, 2005-09 Aktuale Projeksione 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Projeksione të bazuara në tabelat e FMN (perfshirë mbetjen) Bilanci Primar -1.4 -0.5 -0.5 -0.6 -0.7 -0.9 Borxhi 56.5 55.3 55.2 54.6 53.7 52.7 Bilanci Primar Stabilizues-Borxhit Pikënisja ... -1.4 -0.5 -0.6 -1.5 -1.7 -1.7 A1. Normat Reale të Interesit jane mesatare historike për 10 vjet … -1.4 -0.5 0.0 -0.5 -0.4 -0.4 B1. 10% rritjes së PBB në flukset e tjera që krijojne borxh. … -1.4 -0.5 1.0 1.2 1.1 0.8 B2. Rritjka e PBB Reale është 3% gjatë viteve 2006-09 -1.4 -0.5 0.4 0.1 -0.1 -0.2 C1. A1 dhe B1 -1.4 -0.5 1.6 2.3 2.5 2.2 C2. A1, B1, dhe B2 -1.4 -0.5 2.6 4.2 4.2 3.9 Trajektorja e e Borxhit sipas Skenareve Pikenisja, A1, B2 … 56.5 55.3 55.3 55.3 55.3 55.3 B1, C1, C2 56.5 55.3 63.7 60.8 57.9 55.3 Burimi: MF, FMN, vlerësim të stafit të BB 2.6 Per të arritur cilindo nga keto dy skenare kërkohet që të ruhen norma të larta të rritjes së PBB-së, të mbahen nën kontroll normat reale të interesit, dhe të shmanget akumulimi dhe realizimi i borxheve të rastesishme. Analiza e meposhtme konsideroi analiza të qëndrueshmërisë duke perfshire (i) tronditjet e normës së interesit që mund të rezultojne nga një reduktim në likuiditete në tregjet e reja, të cilat mund të perhapen në tregjet e borxhit të brendshëm, (ii) tronditje në rritjen ekonomike që vijne nga ndërprerjet në furnizimin me energji elektrike ose një frenim i sektorit financiar si rezultat i rritjes së shpejte të kredive; dhe së fundi (iii) rritja në borxhin e përgjithshëm e cila do të rezultonte nga një realizim i borxheve të rastësishme. Përfundimet e paraqitura më lart në Tabela 2.1 tregojnë se norma më të larta të interesit sjellin një bilanc primar stabilizues-borxhi me të shtrënguar mesatarisht 1 përqind të PBB-së krahasuar me skenarin bazë ndërkohë që skenarët me rritje më të ulët sjellin një bilanc primar stabilizues-borxhi më të shtrënguar rreth 1.5 përqind të PBB- së. Në skenarin e rastit me të keq të një rritjeje në borxhin e përgjithshëm fillestar me 10% të PBB-së, në kombinim me tronditjet e normës së interesit dhe rritjes, bilanci primar i stabilizimit të borxhit arrin teprice 3.7 % së PBB-së, e krahasuar me deficitin 1.4 % të PBB-së në skenarin bazë. 2.7 Tabela 2.2 paraqet një analizë tjetër qëndrueshmërie ndaj supozimeve të rritjes dhe të normës së interesit. Per shembull, me norma reale të interesit dhe norma të rritjes të barabarta respektivisht me 4 dhe 2 përqind, bilanci i stabilizimit të borxhit është 0.8 përqind të PBB-së. 2.8 Megjithate, kjo analizë nuk perfshin rrezikun shtese fiskal me të cilin ndeshet Shqiperia nga mbyllja e detyrimeve të rastesishme gjatë procesit të rregullimit. Deficiti nominal primar prej 0.5 përqind të PBB-së në 2005 nuk reflekton deficitet e ndërmarrjeve shtetërore/deficitet pothuajse- fiskale. Keto të fundit duket se jane të medha në sektoret e energjise elektrike (1.8 përqind e PBB- së 37), dhe do të vazhdoje të jetë i madh derisa tarifat e ujit dhe energjise të rregullohen dhe të 37 1.8 përqind e shifres se PBB-se i korrespondon humbjeve pothuajse-fiskale të KESH-it. Humbjet e pergjithshme pothuajse-fiskale gjithashtu perfshijne TVSH dhe tatimin e fitimit të papaguara. Buxhetet e kaluara e kanë kompensuar KESH-in për disa nga keto humbje pothuajse-fiskale, sidomos për pjesen e mos- pagimit nga kompanite e ujit. 24 permiresohet mbledhja e faturave. 38 Ajo nuk perfshin as kostot e pazgjidhura të kompensimit për kthimin e tokes, një grumbullim gradual i borxheve të rastesishme në infrastrukture dhe në sistemin e pensioneve, dhe një rrjet i subvencioneve të ndërthurura brenda qeverise, transferta dhe borxhe të prapambetura që dobësojnë së tepërmi detyrimin e buxhetit për agjencite bamirese dhe institucionet. Ruajtja e një prirje rënëse të borxhit, ndërkohë që rregullohen shpenzimet e ngjeshura dhe njihen borxhet e rastesishme, do të kerkoje perpjekje me të medha për të permiresuar efektshmerine e shpenzimeve. Tabela 2.2. Bilanci Primar i Nevojshëm për të Stabilizuar Borxhin Publik (Përqind e PBB) Normat e Interesit Real në Borxhin Publik Ritmet e Rritjes së PBB Reale R=6% R=5% R=4% R=3% R=2% g =0 % 3.0 2.4 1.9 1.3 0.8 g = 2% 1.8 1.3 0.8 0.2 -0.3 g = 4% 0.7 0.2 -0.3 -0.8 -1.4 g = 6% -0.3 -0.8 -1.3 -1.9 -2.4 g = 8% -1.3 -1.8 -2.3 -2.9 -3.4 g = ritmi i rritjes së PBB; R = norma e interesit real. Burimi: Vlerësime të stafit të BB B. CILËSIA E RREGULLIMIT FISKAL: KONSIDERATA TË PËRGJITHSHME 2.9 Ndërsa madhesia e rregullimit fiskal reflektohet në reduktimin e deficitit fiskal, cilesia e pergjithshme e ketij rregullimi mund të mos matet lehte. 39 Ruajtja e rritjes gjatë dhe pas periudhave të rregullimit fiskal varet gjithashtu në mënyrën si reduktohet deficiti i qeverise- cilësia e rregullimit fiskal, nëpërmjet masave të aplikuara të shpenzimeve dhe të të ardhurave. Evidenca empirike ndërkombëtare mbetet jo-përfundimtare dhe kombinimi i masave të përshtatshme varet në shkallë të gjerë nga rrethanat specifike të vendit. 40 Paragrafët e mëposhtme ekzaminojnë tre dimensione të eksperiencës rregullatorë të Shqipërisë: (i) ekuilibri midis uljes së shpenzimeve dhe masave për rritjen e të ardhurave; (ii) përbërja e shpenzimeve; dhe (iii) burimet e financimit të deficitit (Kutia 2.1). 38 Ligji Shqiptar njeh tre tipe kompanish me pronesi të shtetit: Shoqerite me kapital të perbashket të rregulluara nga Ligji mbi Ndërmarrjet Tregtare; kompanite me detyrim të kufizuar (gjithashtu të quajtura joint ventures) të rregulluara nga Ligji mbi Ndërmarrjet Tregtare; dhe ndërmarrjet shteterore të rregulluara nga Ligji për Ndërmarrjet Shteterore. Me interes për në jane kompanite qe nuk drejtohen mbi baza tregtare, të cilat do të perfshinin të gjitha ndërmarrjet shteterore të rregulluara nga Ligji për Ndërmarrjet Shteterore dhe disa nga Shoqerite aksionare (për shembull KESH dhe kompanite e ujit). Deficiti për të cilin jemi të interesuar do të perfshinte deficitin e ndermarrjeve shteterore të rregulluar nga Ligji për Ndërmarrjet Shteterore plus deficitin pothuajse-fiskal të shoqerive aksionare. Një alternative, jo e ndjekur në kete raport, do të ishte marrja parasysh e deficitit të të gjitha ndermarrjeve qe nuk drejtohen me qellim tregtar. 39 Një Vlerësim Ex-Post (VEP-EPA) i perdorimit të zgjatur të burimeve të FMN në Shqiperi vuri në dukje episode të koheve të fundit ku masat e politikes se sugjeruar, penguan cilesine e rregullimit fiskal. EPA arrin në perfundimin se ndersa “konsolidimi fiskal gjatë 1992–95 u mbeshtet me të drejtë në shtrengimin e shpenzimeve korrente, strategjia fiskale e parapare qe prej 1998 në pajtim me dy marreveshjet e fundit të PRGF—nuk është materializuar�. Vleresimi Ex-Post i Programit të Angazhimit më Afat-Gjatë, FMN, 2004 http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2005/cr0588.pdf 40 Evidenca empirike nderkombetare mbi lidhjet ndermjet financave publike dhe rritjes nuk është perfundimtare, megjithese disa konstatime duken relativisht të forta. Shume studime kanë parë ndikimin e të ardhurave totale të qeverise ose shpenzimeve mbi rritjen, por konstatimet ndryshojne në menyre domethenese si në lidhje me drejtimin ashtu dhe me madhesine. Lidhja midis rritjes dhe “madhesise se qeverise� ka të ngjare të jetë jo- lineare: shpenzimet, të cilat normalisht do të quheshin produktive, bëhen jo-produktive në sasi të teperta; po ashtu, ndersa taksat mund të ulin rritjen duke qenë teper të larta, ato gjithashtu mund ta frenojne rritjen duke qenë shumë të ulta (të pamjaftueshme për të financuar sherbimet kryesore të qeverise). Evidenca e një kurbe “Laffer� është ndeshur në shumë vende. EU-8 Raport Tremujor. http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/EU8-QER-May06-Special-Topic.pdf 25 Kutia 2.1. Përbërja e Shpenzimeve, Rritja dhe Rregullimi Fiskal Evidenca nga Vendet e PRGF Një studim i fundit i FMN shqyrtoi ndikimin e shumë variablave fiskale (deficiti fiskal dhe përbërja e buxhetit) dhe variablave të tjera të kontrollit (duke përfshire investimin privat, regjistrimi në shkolla, dhe pjesëmarrja e forcës së punës) në rritjen e PBB reale për frymë në 39 Shtete të PRGF. Në studim u konstatua se, mesatarisht, rregullimi fiskal nuk e dëmton rritjen. Përmirësimi në bilancin fiskal prej 1 pikë përqindje të PBB pati një ndikim pozitiv të rëndësishëm në normën e rritjes së PBB-së, duke e rritur atë me të paktën një-të katërtën e një pikë përqindje. Megjithatë, faktorë kryesorë që patën rendësi ishin: • Përbërja e shpenzimeve ishte vendimtare. Një rritje në shpenzimet e pagave të qeverise pati një ndikim negativ në rritjen ekonomike, kurse shpenzimet për harxhimet e tjera korrente jo në lidhje me pagat (jo-të pagave) për operacione, mirëmbajtje, dhe investime publike kishin për qellim të rrisnin normën e rritjes ekonomike në mënyrë të ndjeshme. • Si financoheshin deficitet kishte gjithashtu rëndësi. Financimi i brendshëm tentonte të pengonte rritjen. Një pikë përqindje rritje së PBB-së në financimin e brendshëm reduktoi ritmin e rritjes për frymë me 1-3 pikë përqindje. Efekti i vlerësuar i financimit të një deficiti fiskal me fonde të jashtme (më së shumti koncesionale) ishte më i vogël dhe mund të kompensohej duke i drejtuar shpenzimet drejt projekteve kapitale të financuara nga jashtë. • Qeveritë që mbështetën konsolidimin fiskal duke forcuar përpjekjet e të ardhurave kishin pak të ngjare të përfundonin një përshtatje fiskale. Ky rezultat ndryshon me konstatimet për vendet OECD, ku përshtatjet e bazuara në të ardhura nga taksa me të larta ishin me pak të suksesshme. Megjithatë, vendet me të ardhura të ulta në modelin tonë që përshpejtuan ritmin e mbledhjes së të ardhurave nga taksat—shtetet mund të rrisin të ardhurat e tyre nga taksat duke përmirësuar administratën e tatimeve, duke eliminuar përjashtimet nga detyrimet, dhe duke frenuar evazionin fiskal, si dhe duke rritur nivelet e taksave—patën reduktime me të vazhdueshme të deficitit. • Sa më jetë-gjatë, aq më mirë: Një konsolidim fiskal që reziston në kohë kishte efektin me të madh pozitiv në rritje. Në përgjithësi, një konsolidim fiskal jetëgjatë ndihmon të siguroje stabilitetin makroekonomik duke i risiguruar investitorët që taksat dhe normat e interesit nuk do të rriten për të financuar disbalanca të ardhshme fiskale. • Sa më i madh ndryshimi në shpenzimet publike nga shpenzimet e tanishme në investimet e kapitalit, aq më shumë zgjaste rregullimi. Paga me të larta dhe transferta dhe subvencione me të mëdha rriten probabilitetin që një rregullim fiskal do të ishte jetëshkurtër, ndërsa caktimi i më shumë fondeve publike për investimeve rriti shanset që rregullimi do të ruhej. • Madhësia e rregullimit fiskal kishte gjithashtu rëndësi. Vendet me reduktimet kumulative me të mëdha në deficit kishin me tepër të ngjare të vazhdonin përpjekjet e tyre rregullatore se vendet e tjera. Dukej se kishte pak prova të “lodhjes rregullatore,� ndoshta sepse një rregullim me i madh fiskal sinjalizonte angazhimin e autoriteteve në vazhdimin e konsolidimit fiskal. Burimi: Baldacci, Clements, dhe Gupta, 2003; dhe Baldacci, Hillman dhe Kojo, 2003. C. PËRBËRJA E PERSHTATJEVE FISKALE (TË ARDHURA PERKUNDREJT SHPENZIMEVE) 2.10 Reduktimi në deficit është shkaktuar kryesisht nga shkurtimet në shpenzimet publike. Shpenzimet pa interes mbajtën peshën me të madhe në periudhën e hershme të rregullimit (1993-97) duke rënë me 8.3 pikë përqindje të PBB-së. Tendenca ka ndryshuar drejtim në fazën e dyte të rregullimit (1999-2005) dhe shpenzimet e interesit ishin drejtuesi kryesor i rregullimit në anën e shpenzimeve (pothuajse 6 pikë përqindje të PBB-së), si rezultat kjo i rënies së shpejte në borxhin e përgjithshëm, dhe një rënie graduale në normat e interesit (Tabela 2.3). 2.11 Ky reduktim i madh në shpenzime u përshpejtua përgjithësisht nga një deficit në të ardhura në kontrast me parashikimet e vazhdueshme tepër optimiste. Planet e mbledhjes së të ardhurave kanë dështuar për t’u materializuar plotësisht në vitet pasardhëse si rezultat i dobësive 26 kritike në parashikimin makro-fiskal. Jo vetëm zgjerimi i shpenzimeve u frenua, por shpesh, shkurtimet në investime ishin të pashmangshme në mënyrë që të arrinin objektivat e deficitit. 41 Tabela 2.3. Ndryshimet Akumuluese në Zërat Kryesorë Buxhetor, 1993-2005 1993-94 1995-97 In 1998 1999-2005 1993-2005 Të Ardhurat Totale -1.5 -2.5 6.9 -1.2 1.7 Grante -1.2 -1.2 1.4 -1.9 -2.8 Të Ardhura të Brendshme -0.3 -1.3 5.5 0.7 4.6 Të Ardhura nga Tatimet 0.8 -2.9 3.8 4.1 5.8 Të Ardhura Jo- Tatimore -1.1 1.6 1.7 -3.4 -1.3 Shpenzimet Totale -3.1 -1.4 3.1 -7.0 -8.5 Shpenzime Jo-të Interesit -3.1 -5.2 0.2 -1.4 -9.5 Shpenzimet Korrente -2.7 2.3 1.5 -5.3 -4.2 Shpenzime për Personelin 0.1 0.6 -1.1 -0.5 -0.8 Interesa 0.0 3.7 2.9 -5.6 1.0 Operacionale & Mirëmbajtje -0.4 -0.8 0.3 -1.6 -2.5 Subvencione -0.6 -0.7 0.1 -0.1 -1.3 Shpenzime Kapitale -0.5 -3.6 1.6 -1.7 -4.2 Me financim të brendshëm -0.6 -1.0 0.6 0.3 -0.7 Me financim të jashtëm 0.1 -2.6 1.0 -2.0 -3.5 Deficiti Primar (me grante) -1.6 -2.7 -6.7 -0.3 -11.2 Deficiti Primar (pa grante) -2.8 -3.9 -5.2 -2.1 -14.0 Deficiti Total (me grante) -1.6 1.1 -3.8 -5.9 -10.2 Deficiti i Përgjithshëm (pa grante) -2.8 -0.1 -2.4 -7.7 -13.0 Financim i Brendshëm 1.4 7.1 5.0 5.1 18.7 Financim i Jashtëm -0.2 -3.3 1.5 -2.2 -4.3 Burimi: MF, FMN dhe vlerësime të stafit të BB 2.12 Përmirësimet në të Figura 2.4. Të Ardhurat Totale dhe Komponentët e saj, 1993- ardhurat e brendshme kanë 2005 (% e PBB) dhëne vetëm një kontribut 27.5 marxhinal në rregullimin 25.0 fiskal, përveç në 1998 kur hyri 22.5 në fuqi TVSH-ja duke pasuar ndërprerjen e saj gjatë krizës. 20.0 Kjo mund të pasqyroje 17.5 prezantimin e vonuar të 15.0 reformave të synuara për 12.5 racionalizimin e sistemit të tatimeve, përveç kapaciteteve 10.0 të dobëta të administrimit të 7.5 tatimeve dhe doganave, një 5.0 sektor i madh informal dhe 2.5 mungesa e pajtimit për pagesën e taksave. 42 Në fazën 0.0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 e fundit (1999-2005), të TE ARDHURA TOTALE Grante Te Ardhura nga T ti t Te Ardura Jo- T ti ardhurat nga tatimet fituan Burimi: MF dhe FMN 41 Vlerësimi Ex-Post i Programit të Angazhimit më Afat-Gjatë, FMN, 2004. 42 “Shqiperia: Ceshtje të Vecanta në Projektimin e Taksave, FMN -Shkurt 2004�, niveli i normës se taksave është në linjë me standartet rajonale dhe nderkombetare. Mbledhja e takses për të ardhurat personale (PIT) dhe takses se sigurimeve shoqerore (SST) kanë qenë performesit me të ulët. Ekonomia informale mendohet të varioje nga 30 në 50 përqind të PBB-se se regjistruar. 27 terren me një rritje të akumuluar prej 4.1 pikë përqindje, por e pamjaftueshme për të kompensuar mosrealizimin e disa të ardhurave jo tatimore, dhe duke zvogëluar transfertat e granteve zyrtare (Figura 2.4). 2.13 Këto tendenca janë shoqëruar me zhvendosje midis tipeve të ndryshme të të ardhurave dhe shpenzimeve, të cilat kanë një impakt mbi rritjen. 43 Modelet të rritjes endogjene shpesh dallojnë midis taksave shtrembëruese dhe atyre jo-shtrembëruese, si dhe midis shpenzimeve produktive dhe atyre jo-produktive. Variablat fiskale u klasifikuan në tipe të propozuara nga Bleaney, Gemmell dhe Kneller (Tabela 2.4). Taksat deformuese janë ato që kanë ndikim në vendimet për investim dhe krijojnë ngarkesa tatimore mbi punën në kontrast me taksat e bazuara mbi shpenzimet që nuk shtrembërojnë fitimet në investim megjithëse mund të ndikojnë në zgjedhjen e punës/kohës së lirë). 44 Shpenzimet publike diferencohen sipas faktit nëse ato mund të përfshihen si argumente në funksionin e prodhimit privat. Përgjithësisht, shpenzimet me një përbërës kapital thelbësor (fizik apo njerëzor) trajtohen si “produktive� por kjo mund t’i referohet vetëm një numri shumë të vogël shpenzimesh si subvencionet ndaj R&D (K&ZH), arsimit dhe transportit. Këto modele parashikojnë që zhvendosja e tatimeve nga format deformuese drejt jo-deformuese dhe shpenzimeve nga format jo- produktive në ato produktive do të mbështesnin rritjen. 45 Kuadri i mësipërm aplikohet për fazën së rregullimit (1999-2005) për të vlerësuar nëse politika fiskale ka lëvizur në favor të rritjes apo kundër saj. Tabela 2.4. Zbërthimi i Buxhetit të Qeverisë, 1999-2005 (% PBB) Klasifikimi teorik Klasifikimi Funksional 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Tatime Deformuese 5.8 6.2 6.6 7.0 7.1 7.5 7.6 Tatimi mbi te ardhura 0.7 0.9 1.1 1.0 0.9 0.9 0.9 Tatim mbi te ardhurat e kompanive 1.3 1.5 1.7 2.0 1.9 2.1 2.3 Kontributet e sigurimeve shoqerore 3.8 3.8 3.8 4.1 4.2 4.3 4.3 Taksa mbi pronen 0 0 0 0 0 0.1 0.1 Tatime Jo-deformuese Tatim per mallra dhe sherbime te brendshme 9.4 10.9 10.6 11.5 12.2 12.5 12.5 Te ardhura te tjera Tatim mbi tregtine nderkombetare 2.4 2.6 2.2 2.1 2.0 1.8 1.6 Te ardhura jo-tatimore 8.3 5.0 5.3 4.1 3.2 2.4 2.1 Shpenzime Produktive 17.0 16.4 16.6 16.1 16.0 16.3 15.6 Shpenzime per sherbime publike 3.3 2.7 2.6 3.9 4.1 3.6 3.4 Mbrojtje, rend publik dhe siguri 3.8 3.5 3.4 3.1 2.8 2.9 2.7 Shenzime per arsim 3.4 3.2 3.3 3.0 3.1 3.1 3.1 Shpenzime per shendetesine 2.5 2.3 2.3 2.2 2.3 2.5 2.6 Shpenzime banimi 1.5 1.6 1.7 1.4 1.7 1.7 1.6 Shpenzime transport dhe komunikim 2.5 3.0 3.2 2.4 1.9 2.5 2.2 Shpenzime Jo-productive 10.5 9.9 10.7 9.9 8.9 9.0 8.6 Shpenzime per sigurim shoqeror dhe 7.2 7.3 7.3 7.4 7.3 7.5 7.3 mireqenie Shpenzime per argetim 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 Shenzime ne sherbime ekonomike 2.8 2.2 2.9 2.1 1.2 1.1 1.0 Shpenzime te tjera Shpenzime te tjera (e paklasifikuara) 7.5 5.9 4.4 4.8 4.6 3.8 3.1 Burimi: MF 2.14 Ecuria e rregullimit fiskal në periudhën me të fundit nuk shfaqin një orientim politik të qarte. Përsa u përket shpenzimeve, Shqipëria ka arritur të zvogëloje si shpenzimet produktive dhe ato 43 Shiko, për shembull, Barro (1990), Barro dhe Sala-i-Martin (1992), Barro dhe Sala-i-Martin (1995), Deverajan etj. (1996), Easterly dhe Rebelo (1993), Glomm dhe Ravikumar (1997), Kneller etj. (1998). 44 Levine dhe Renelt (1992) tregojne bindshem qe një kuader qe nuk specifikon kufizimin e plote të buxhetit të qeverise do të coje në vleresime të njëanshme të ndikimit të shpenzimeve publike në rritje. 45 BE-8 Raport Tremujor, Banka Boterore, Maj 2006. 28 jo-produktive 46 (Tabela 2.4), me një reduktim pak me të madh në ketë të fundit. Ndërsa reduktimet në shpenzimet për mbrojtjen dhe rendin publik mund të justifikohen në kuadër të prioriteteve të programit SKZHES të Qeverise, rënia e shpenzimeve në arsim dhe transport, edhe pse e vogël që prej 1999, nuk është tregues i mirë për rritjen. Përsa i përket anës financiare, rritja më e madhe rezultoi nga taksat e përbashkëta dhe kontributet e sigurimeve shoqërore, që të dyja deformuese, me përmirësime të kufizuara në tatimin e të ardhurave personale, pavarësisht përpjekjeve për të forcuar mbledhjen dhe shtrirjen e bazës së tatueshme. Reformat që kanë për qellim forcimin e TVSH-së kanë dhëne disa përfitime në të ardhura, por mbeten të kufizuara nga dobësitë në kapacitete në të gjitha nivelet. Për rrjedhoje, Shqipërisë ende i nevojitet ta riorientoje politiken e saj fiskale drejt rritjes ekonomike duke rritur shpenzimet produktive dhe reduktuar burimet deformuese të financimit. Paragrafi i mëposhtëm diskuton në mënyre me të detajuar dhe sugjeron rekomandime. D. PËRBËRJA E SHPENZIMEVE: EFIKASITETI I SHPENZIMEVE PUBLIKE Përbërja Ekonomike e Shpenzimeve 2.15 Reduktimet në investimet kapitale, shpenzimet operative dhe për mirëmbajtje (O&M) mbajtën peshën kryesore të rregullimit dhe ndikuan negativisht në produktivitetin e kapitalit dhe cilësinë e shërbimeve (Figura 2.5). Reduktimet në operacione dhe mirëmbajtje dhe shpenzimet e kombinuara të kapitalit sqarojnë shkurtimet me rreth 50-75 përqind të shpenzimeve të përgjithshme, të cilat shkurtuan në mënyre të menjëhershme investimet produktive në arsim, shëndetësi dhe sektorin ujor. Paqëndrueshmëria në shpenzimet e kapitalit është rrjedhoje gjithashtu e shpenzimeve të paparashikuara dhe të paqëndrueshme të financimit të jashtëm (Figura 2.6), i përbëre nga planifikime të dobëta dhe jo funksionale në investimet publike dhe sisteme të menaxhimit të ndihmës së jashtme (Kapitujt 3 dhe 4). Me kalimin e kohës, ky mosrealizim masiv i shpenzimeve operacionale dhe të mirëmbajtjes ka reduktuar ndjeshëm produktivitetin e kapitalit publik të përgjithshëm sidomos në infrastrukturën ujore dhe transport (Kapitujt 9 dhe 10), dhe kanë krijuar borxhe të ardhshme në ndërtim dhe në rehabilitimin e aktiveve të cilat janë shumë herë më të mëdha me vlerën e tyre të tanishme së shpenzimeve që s’janë kryer më parë. Shkurtimet në shpenzime për të mira dhe shërbime të tjera, me të dukshme në sektorët e shëndetësisë dhe arsimit (Kapitujt 6 dhe 7) thelluan disekuilibrat midis punës, materialeve dhe furnizimeve në sektorë të tjerë, duke ndikuar negativisht në cilësinë e shpërndarjes së shërbimeve. Figura 2.5. Shpenzimet Kapitale, Operacionale Figura 2.6. Shpenzimet Kapital sipas Burimit dhe të Mirëmbajtjes, 1993-2005 (% e PBB) të Financimit 1993-2005 (% e PBB) 9.0 6.0 8.0 5.0 7.0 6.0 4.0 5.0 3.0 4.0 3.0 2.0 2.0 1.0 1.0 0.0 0.0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Operacionale & Mirembajtje Shpenzime Kapital Financim i Brendshem Financim i Huaj Burimi: MF, FMN Burimi: MF, FMN 46 Keto ndryshime u verejten kohet e fundit gjithashtu në disa vende të BE-8 si Estonia dhe Republika Sllovake. 29 2.16 Subvencionet ndaj kompanive publike inefiçiente u reduktuan gradualisht, por dobësitë operacionale mbeten duke ndikuar negativisht në produktivitetin e kapitalit privat dhe duke krijuar rrezikun e ri-shfaqjes së tyre. Privatizimi i ndërmarrjeve shtetërore, liberalizimi i tregut dhe i çmimeve dhe reformat e ndërmarrjeve kanë ndihmuar reduktimin e disa subvencioneve joekonomike, por inefiçiensa e vazhdueshme operacionale dhe reformat e papërfunduara, veçanërisht në sektorët e ujit dhe të hekurudhave, dhe në një shtrirje me të vogël, deficitet pothuajse-fiskal në sektorin e energjisë elektrike, krijojnë rrezikun e ri-shfaqjes së tyre. Me të vërtetë, sektori ujor kohet e fundit ka parë një rritje të varësisë së saj nga subvencionet publike gjatë disa viteve të shkuara, ndërsa progresi i ngadalte në rregullimin e tarifave dhe përmirësimet e kufizuara në efiçiense janë tejkaluar nga kostot në rritje të energjisë dhe kostot relativisht të tepruara të stafit. 2.17 Mesatarisht gjatë Figura 2.7. Shpenzimet Korrente, Zëra të Përzgjedhur 1993-2005 periudhës, transfertat e (% të PBB) personelit dhe sociale ishin 10.0 të mbrojtura. Megjithatë është e rëndësishme të 9.0 theksojmë se stabiliteti i 8.0 faturës së pagave fsheh një ulje të konsiderueshme të 7.0 punësimit publik me rreth 59 6.0 përqind gjatë 1993-2005 5.0 (Kapitulli 5), të kompensuar me rritjet në nivelin e pagave 4.0 që kishin për qellim 3.0 përmirësimin e statusit të sektorit të punësimit publik. 2.0 Reduktimi i organikes krijoi 1.0 hapësirë për rritje të 0.0 përgjithshme të pagave dhe 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 për të promovuar Shpenzime Personeli Interes Operacionale&Mirembajtje Subvencione diferencimin e pagave Burimi: MF, FMN përmes rritjeve me të larta të pagave për grupe të caktuara. Pagat reale mesatare u rriten rreth tre fish gjatë 1996–2005. Por rritja e qëndrueshme çoi në rritje të kufizuara në madhësinë e faturës së përgjithshme të pagave si pjesë e PBB-së për të njëjtën periudhe (Figura 2.7). 2.18 Pagesat e interesit kanë qene në rënie që nga viti 2003, por ende mbeten në nivele shumë të larta. Pagesat e interesit ishte i vetmi zë i shpenzimeve i cili regjistroi një rritje akumulative gjatë periudhës 1993-2005. Megjithatë në pese vitet e shkuara, masa të guximshme për të ulur borxhin, përmes ri-planifikimit, falja e borxheve të prapambetura, dhe lehtësimi monetar, ndihmuan uljen e shpenzimeve të interesit në nivele të menaxhueshme, edhe pse ato mbeten të larta me 3 përqind të PBB-së (Figura 2.7). 2.19 Këto modele të rregullimit fiskal kanë krijuar me tepër ngurtësi në buxhetin e Shqipërisë si dhe rreziqe të mëdha fiskale. Pavarësisht uljes graduale në pagesat e interesit, dhe trajektores së qëndrueshme të pagave dhe transfertave si pjesë e PBB-së, pjesa e shpenzimeve jodiskrete (jo me destinacion të mirëpërcaktuar) në raport me shpenzimet totale u rrit nga 60 përqind në 2000 në 67 përqind në 2005, kryesisht si rezultat i uljes së shpenzimeve kapitale dhe për mallra e shërbimeve pa përfshirë pagat (Tabela 2.5). Ndërsa e drejta e Shqipërisë për financimet konçesionale zvogëlohet, nevojitet një fleksibilitet me i madh në buxhet. Buxheti i 2006 parashikon rritje të pagave dhe përfitimeve nga sigurimet shoqërore. Edhe pse të planifikuara, rritjet e pagave duhen vlerësuar me kujdes në lidhje me rrezikun e shtimit të ngurtësisë në buxhet dhe uljen e mundësive për menaxhim fiskal. 30 Tabela 2.5. Analizë e Ngurtësisë së Buxhetit, 2000-05 Përqindje e Buxhetit Përqindje e PBB 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Komponent i ngurtë 59.9 58.8 61.9 65.5 64.0 67.1 14.3 13.5 13.8 13.4 12.7 12.0 Shërbim i Borxhit 21.2 16.4 16.8 19.7 17.6 16.7 6.0 4.5 4.4 4.7 4.1 3.6 Amortizim 0.7 0.5 1.6 1.5 1.7 2.2 0.2 0.1 0.4 0.4 0.4 0.5 Interes 20.5 15.8 15.2 18.3 15.9 14.5 5.8 4.3 4.0 4.4 3.7 3.1 Paga dhe Rroga 22.3 25.6 25.8 27.4 27.4 29.9 6.3 7.0 6.7 6.6 6.4 6.4 Transferta 16.5 16.9 19.3 18.3 19.1 20.6 2.1 2.0 2.7 2.1 2.2 2.0 o/ë Qeveritë Lokale /1 3.1 3.1 5.6 4.1 3.7 4.2 0.9 0.8 1.5 1.0 0.9 0.9 o/ë Sigurimi Shoqëror /2 13.5 13.8 13.7 14.3 15.4 16.4 1.3 1.2 1.2 1.1 1.4 1.1 Komponentë Jo-të ngurte 40.7 41.7 39.7 36.0 37.7 35.1 11.5 11.4 10.4 8.6 8.8 7.5 Mallra dhe Shërbime 12.9 9.8 12.6 13.6 13.4 13.6 3.6 2.7 3.3 3.2 3.1 2.9 Shpenzime të tjera korrente 3.5 4.9 3.8 3.1 2.9 2.0 1.0 1.3 1.0 0.7 0.7 0.4 Investime 24.3 27.0 23.3 19.3 21.4 19.4 6.8 7.4 6.1 4.6 5.0 4.2 Shpenzime Total + Amortizime 100.7 100.5 101.6 101.5 101.7 102.2 25.8 24.9 24.1 22.0 21.5 19.5 1/ Grante të kushtëzuara 2/ Përfshin asistence sociale, përfitimin e papunësisë dhe transfertat tek Instituti i Sigurimeve Shoqërore (ISS) nga buxheti i qeverisë qëndrore. Burimi: MF dhe vlerësime të stafit të BB 2.20 Kjo ngurtësi ka kufizuar efektivitetin e politikes fiskale në zbatimin e objektivave strategjike të Qeverise dhe në reagimin ndaj çrregullimeve. Në të vërtetë, gjatë gjithë episodeve të rregullimit, ka patur shumë pak ri-shpërndarje strategjike të burimeve në linjë me objektivat e deklaruara nga Qeveria. Ndërsa investimi në sektorët sociale ka thithur pjesën me të madhe të shpenzimeve totale dhe ishte në mase të madhe i mbrojtur gjatë periudhave të rregullimit, investimet në arsim, të rëndësishme për rritjen afatgjatë, nuk u rriten 47 (Figura 2.8). Nga ana tjetër, shpenzimet në çështjet ekonomike, me së shumti në sektorët e infrastrukturës, 48 ranë menjëherë që nga viti 2001 dhe mbeten shumë të paqëndrueshme. Sektori i transportit i cili ka përftuar rritjet me të mëdha, disa prej të cilave udhëhiqen nga ciklet elektorale (2001), ka parë ulje në investime kohet e fundit. Rënia e menjëhershme në 2001 ndodhi sepse donatoret pezulluan financimin në sektorin e energjisë si rezultat i performancës së dobët të këtij sektori. 47 Pervoja në vende të tjera si Kili dhe Tajlanda reflekton tendenca të ruajtjes se ketyre shpenzimeve në periudhat e hershme të rregullimit dhe anullimi i tyre me vone. Cilesia e Rregullimit Fiskal dhe Rritjes, Financa dhe Zhvillimi, FMN, Qershor 1996. 48 Infrastruktura perfshin strehimin dhe komoditetet e komunitetit e cila permbledh investime në furnizimin me uje dhe higjene, dhe paragrafi “ceshtjet ekonomike� i cili perfshin investime në transport, energji dhe agrikulture. 31 Figura 2.8. Shpërndarja Funksionale e Shpenzimeve Totale, 1993-2005 10.00 9.00 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Sherbimet e pergjithshme publike Ceshtje Ekonomike Banesa dhe pajisje per komunitetin Shendetesia Arsim Sherbimet e sigurimit shoqeror dhe mireqenies Burimi: MF, FMN 2.21 Shqipëria ka një mundësi të madhe të përmirësoje produktivitetin e investimeve të saj publike, nëse ajo rregullon kombinimin e inputeve të saj për të mbështetur rritjen e qëndrueshme. Ky përfundim rezulton nga një krahasim i shpërndarjes ekonomike të burimeve publike të Shqipërisë me fqinjët në rajon dhe dy grupe të vendeve me rritje të shpejte—me qeveri të mëdha dhe të vogla respektivisht. 49 Në veçanti, ndërsa shpenzimet e qeverise në investime kapitale si dhe faturat e pagave janë në nivelin e duhur për trajektoren e rritjes së Shqipërisë, Shqipëria ka nivele shumë të larta të pagesave të interesit dhe një nënfinancim të shërbimeve dhe mallrave jo-të pagës, sidomos të shpenzimeve operative dhe për mirëmbajtje. 2.22 Pavarësisht disa reduktimeve të fundit në shpenzimet e interesit, ato mbeten të larta lidhur me vendet krahasuese me të ardhura dhe ecuri të rritjes të njëjta. Pavarësisht një borxhi të jashtëm tepër të madh koncesional, pagesat e interesit me 3.7 përqind të PBB-së, mbeten tepër të larta sipas standarteve ndërkombëtare (Tabela 2.6). Situata është edhe me shqetësuese nëse marrim parasysh pjesën e pagesave për interesat në shpenzimet totale (Tabela 2.7) Përsëri, Shqipëria shpërndan dy herë më shumë burime për shërbimet e borxhit të saj se shumica e vendeve me rritje të lartë, duke përfshirë ato me qeveri të mëdha. Ndërsa Shqipëria përpiqet të behet një shtet me të ardhura mesatare me të drejtë të kufizuar ose pa të drejtë fare për financimet konçesionale, prioritet i duhet dhëne uljes së nivelit të përgjithshëm të borxhit dhe menaxhimit me të mirë të tij me qellim reduktimin e kostos së tij dhe peshës së tij në buxhet. 49 Në tabelën 2.6, vendet me rritje të lartë të përdorura në këtë raport janë ato që kanë regjistruar një rritje mesatare të të ardhurave për frymë në PPP për periudhën (1993-2003) më të madhe se 2.5 përqind. Në shtetet me Rritje të Madhe me Qeveri të Vogla (HGSG) perfshihen: Shqiperia, Armenia, Kili, Estonia, Gjeorgjia, Irlanda, Republika e Korese, Letonia, Lituania, Rumania, dhe Tailanda. Ne shtetet me Rritje të Madhe dhe Qeveri të Medha (HGBG)) perfshihen: Bosnja dhe Hercegovina, Bullgaria, Croacia, Republika Ceke, Greqia, Hungaria, Polonia, Sllovakia dhe Sllovenia. 32 Tabela 2.6. Shpenzimet e Përgjithshme të Qeverisë, Klasifikimi Ekonomik, 2004 (% e PBB) Shpenzimet Mallra dhe Shërbime Totale dhe Shpenzimet nga të cilat Huatë Neto Primare Jo-të Pagës Paga Transferta Subvencione Kapital Interes Mesatarja e rritjes së lartë (HG) 36.5 34.9 7.5 6.6 14.0 2.3 4.6 1.7 HGSG Mesatare2/ 28.3 27.1 5.7 5.7 8.7 1.5 3.7 1.4 Shqipëria 29.0 25.3 3.1 6.4 10.1 0.7 5.0 3.7 Armenia 20.9 20.4 9.1 1.7 4.7 1.0 3.4 0.5 Kili 21.7 20.5 1.5 4.3 7.5 .. 3.7 1.2 Estonia 37.4 37.4 7.0 7.8 .. .. 3.0 Gjeorgjia 20.2 18.8 3.3 3.2 4.4 3.1 3.5 1.4 Irlanda/1 34.3 33.0 5.5 9.1 10.6 .. 3.9 1.3 Rep. Koresë/1 25.7 24.9 6.6 6.7 2.9 0.3 4.8 0.8 Letonia 35.9 35.2 7.7 7.3 .. .. 3.4 0.8 Lituania 31.9 30.9 4.7 8.9 12.4 0.7 4.5 1.0 Rumania 30.9 29.6 7.2 4.9 12.0 2.1 3.3 1.3 Tailanda/1 16.8 15.7 3.1 5.8 0.0 0.0 2.8 1.1 HGBG Mesatare2/ 44.7 42.7 10.6 7.4 17.8 3.0 5.3 2.0 BiH 50.8 50.4 .. .. .. 6.6 0.4 Bullgaria 40.0 38.2 10.9 6.1 14.7 2.3 4.2 1.8 Kroacia 51.6 49.4 8.7 10.8 18.2 2.9 8.3 2.2 Rep. Ceke 37.6 36.5 4.3 3.0 19.3 8.6 5.8 1.1 Greqi 48.3 42.4 11.8 17.2 .. 3.9 5.9 Hungari 49.3 45.0 9.3 9.0 21.0 4.3 5.5 4.3 Polonia 43.7 41.0 12.5 6.7 18.1 1.1 3.4 2.6 Rep. Sllovake 38.1 36.0 9.2 5.9 13.8 1.8 3.9 2.1 Sllovenia 46.7 45.2 12.1 10.1 19.2 1.3 4.6 1.5 EJL (pa Turqinë) 40.5 38.8 8.5 7.8 15.5 1.8 4.7 1.7 Maqedonia, IRJ 35.8 35.0 4.6 8.3 18.9 0.0 3.2 0.9 SAM 45.2 43.8 7.8 10.3 19.0 3.1 2.7 1.4 EU8 Mesatare 40.1 38.4 8.4 7.3 17.3 2.7 4.3 1.9 1/ Të dhënat janë për 2003; 2/HG: vende me rritje te lartë; SG: vende me qeveri të vogël; BG: vende me qeveri të madhe. Burimi: Baza e të dhënave fiskale rajonale të EAQ, FMN TZhB 33 Tabela 2.7. Shpenzimet e Përgjithshme të Qeverisë, Klasifikimi Ekonomik (% e Totalit) Mesatare 1995-2004 Mallra dhe Shërbime Shpenzimet Nga të Totale dhe Shpenzimet Jo-Të cilat Huatë Neto Primare Pagës paga Transferta Subvencione Kapital Interes Shqipëria 100.0 84.4 12.2 22.1 28.6 2.3 19.3 15.6 HGBG 100.0 92.4 19.2 18.3 38.3 6.9 11.1 7.6 HGSG 100.0 94.2 25.6 21.1 27.4 3.5 13.5 6.5 HG 100.0 93.3 22.4 19.4 35.5 5.6 12.1 7.2 EU8 100.0 94.6 20.1 17.7 42.5 6.9 10.9 5.6 EJL (pa Turqinë) 100.0 93.7 20.4 19.6 35.5 4.3 12.3 6.3 Burimi: Baza e të dhënave fiskale rajonale të EAQ, FMN TZhB 2.23 Shpenzimet për mallra dhe shërbime jo paga duhet të vendosen në nivel me të lartë. Reduktimi i investimeve korrente gjatë rregullimit i ka shtypur shpenzimet për mallra dhe shërbime jo për paga dhe i ka sjellë ato në kufij alarmues në disa sektorë, sidomos në arsimin e mesëm dhe shëndetin parësor. Mallrat dhe shërbimet jo-page përfshijnë operacione dhe mirembajtje dhe materiale të tjera plotësuese (p.sh. materialet e mësimdhënies/mësimmarrjes në rastin e arsimit). Kuota e caktuar këtyre shpenzimeve në Shqipëri gjatë dekadës së kaluar kapte mesatarisht 12.2 përqind të shpenzimeve totale krahasuar me 25 përqind në qeveritë e vogla me rritje të shpejte (Tabela 2.7). Evidenca nga analiza e sektorëve të infrastrukturës dhe arsimit konfirmon se nivelet e shtypura po dëmtojnë seriozisht rezultatet e arsimit, dhe po grumbullojnë shpenzime të mëdha të prapambetura për mirëmbajtjen në sektorin e transportit (Kapitujt 6 dhe 10). 2.24 Ndonëse Shqipëria nuk shpenzon shumë për pagat dhe rrogat, këto shpenzime mund të jene relativisht të larta në qofte se maten kundrejt performances së administratës publike shqiptare. Me 6.4 përqind të PBB-së në 2005, shpenzimet e Shqipërisë për pagat dhe rrogat janë me të mëdha se në ekonomitë e tjera me rritje të shpejte (Kili, Korea, Tailanda) ose në disa vende të reja dhe të sapo pranuara në BE që e kanë modernizuar sektorin publik (Letonia, Republika Ceke, Bullgaria, Rumania) (Tabela 2.6 dhe Tabela 2.7). Siç diskutohet me tej në kapitullin 5, madhësia e punësimit në sektorin publik është në linjë me vendet krahasuese, por cilësia e burokracisë së Shqipërisë është më e ulët se ajo që po paguan buxheti. Me 25.2 përqind të shpenzimeve totale primare në 2005, fatura e pagave përfaqëson një fraksion të madh të shpenzimeve publike sipas krahasimeve ndërkombëtare (Figura 2.9). Kjo transmeton ngurtësi në buxhet në një kohe kur nevojitet më shumë hapësirë fiskale. Përbërja funksionale e faturës së pagave sugjeron se mund të ketë hapësirë për ri-shpërndarje të pagave ndërmjet sektorëve, dhe mund të kufizoje nevojën për rritje të mëtejshme të pagave. Gjithashtu, përpjekjet për të përmirësuar orientimin e performances së sistemit të pagave kanë të ngjare të japin rezultate me të mira. Kjo diskutohet në mënyrë me të detajuar në Kapitullin 5. 2.25 Aplikimi i planifikuar i një sistemi uniform të pagave duhet të jetë i përballueshëm nga ana fiskale. Përveç nevojës për të siguruar përballueshmërinë fiskale të këtyre masave, një rritje e ardhshme e pagave duhet të shmange përkeqësimin e ngurtësisë ekzistuese në buxhet. Për ketë arsye, rritjet në paga duhet të bëhen gradualisht, dhe të ndodhin në kontekstin e reformës së përgjithshme në sistemin e pagave, dhe ristrukturimin në vazhdim të institucioneve publike. 34 Figura 2.9. Fatura e Pagave si % e Figura 2.10. Koeficentët e Varësisë dhe Shpenzimeve Primare dhe AKB për Fryme, Pensionet, 2004 2003 20 fatura e pagave si % e shpenzimeve primare, 40 Sllov enia Thailand Polonia Kroacia aktuale dhe te parashikuara 15 Pensionet, në % të PBB Bullgaria 30 Lithuania Greece Spain Ireland Albania Lituania Bjellorusia Ukraina Estonia Slovenia 10 Croatia Latvia Hungary 20 Georgia Chile Romania Poland Slovak Shqiperia Rumania Bulgaria 5 Gjeorgjia 10 Czech Taxhikistani Kazakistani Armenia Armenia Azerbajxhan 0 0 .05 .1 .15 .2 .25 0 10000 20000 30000 Raporti i varësisë, % e popullsisë 65 +/popullsi me moshë mes 15-64 GNI per fryme, PPP, $ nderkombetar aktual Burimi: Baza e të dhënav e f iskale të Bankës Botërore për ECA, 2006. Të dhëna për transf erta sociale janë përdorur për Bullgarinë, Kroacinë, Republikën Ceke, Burimi: ECA Regional Public Finance Database, World Bank Gjeorginë, Lituaninë, Moldav inë, Poloninë, Romaninë, SMZ, Sllov akinë, Sllov eninë, Taxhikistanin. 2.26 Shpenzimet për transfertat sociale, duke përfshirë kryesisht përfitimet e pensioneve, janë gjithashtu në nivelet e duhura, po të krahasohen me vende të tjera me demografi të njëjte. Shpenzimet në këtë kategori analizohet me mirë po të marrim parasysh shpërndarjen e moshave të popullsisë. Duke parë popullsinë e re të Shqipërisë dhe raportin e ulët të moshës së vjetër krahasuar me një grup të caktuar vendesh të tjera, transfertat e saj sociale nuk janë të ulta. Shpenzimet për transfertat sociale janë me të ulta se në shumë vende krahasuese të BE-8 (17 përqind e lart), por me të larta se ekonomitë e tregjeve në rritje si Kili dhe Korea (Figura 2.10). 2.27 Progresi i mëtejshëm në reformimin e sektorit të ndërmarrjeve shtetërore do të nevojitet gjithashtu për të siguruar reduktimin e fituar me vështirësi të subvencioneve, përmirësoje produktivitetin si në sektorin privat ashtu dhe në atë publik, dhe reduktojë rrezikun e rritjes së detyrimeve të reja potenciale. Shqipëria ka përparuar në reformimin e sektorit të ndërmarrjeve shtetërore duke çuar në një reduktim të subvencioneve dhe përmirësime në performancën operacionale dhe financiare. Subvencionet kanë arritur një mesatare 0.7 përqind të PBB-së që prej 1995, dhe kanë arritur kulmin e 1 dhe 1.3 përqind të PBB-së respektivisht në vitet 2000 dhe 2001 si rezultat i subvencionimit të KESH. Ndërsa kjo e fundit nuk përdoret me, krijimi neto i borxheve të prapambetura nga kompanitë ujore ndaj institucioneve të tjera buxhetore dhe jo buxhetore (Kapitulli 9) rrezikon përjetësimin e flukseve të subvencioneve për këtë sektor. Sektori i ujit ka marrë pothuajse gjysmën e totalit të subvencioneve në vitin 2004 ose afërsisht 0.3 përqind të PBB-së, ndërsa pjesa tjetër është marrë nga energjia elektrike, hekurudhat dhe arsimi. 2.28 I matur prej cilësisë së infrastrukturës së disponueshme, niveli i lartë i investimit të kapitalit gjatë dekadës së shkuar flet për mungese të theksuar efikasiteti. Nga njëra ane, rënia e menjëhershme e shpenzimeve operacionale dhe të mirëmbajtjes, bashkë me mirëmbajtjen rutinë të pamjaftueshme ka çuar në akumulimin e shpenzimeve të prapambetura, sidomos në transport (rruge), dhe sektorët ujore (ujësjellës). Procedurat dhe praktikat e prokurimeve kanë dëmtuar gjithashtu planifikimin dhe ekzekutimin e besueshëm të projekteve të investimeve kapitale, dhe shpesh çojne në humbje të ndjeshme siç evidentohet nga diferencat e mëdha të çmimeve në kontrata, përdorimi i shpeshtë i ofertave të vetme jokonkurruese për kontratat, dhe mungesa e monitorimit dhe vlerësimit të zbatimit të kontratave. 35 2.29 Pavarësisht zvogëlimit të Figura 2.11. Shpenzime Kapitale dhe Të Ardhurat ndjeshëm që nga viti 2001, investimi për Frymë, 2003 publik mbetet i krahasueshëm me nivele të vëzhguara në ekonomitë e tjera Shpenzime kapitale dhete ardhurat per fryme, 2003 Shqiperia dhe vende krahasuese në rritje (me përjashtim të Malajzisë dhe Bosnia Croatia Koresë (Figura 2.11). Megjithëse 8 boshllëqet e infrastrukturës janë shumë më Shpenzi me të mëdha se në vendet e tjera të SEE (EJL) Kapitale si % e6 dhe në vendet me të ardhura me të ulta se PBB Hungary Czech Armenia mesatarja ose në disa anëtare të rinj të BE, Slovenia Korea, Rep. Albania Lithuania vëmendje e kujdesshme i duhet dhëne 4 Bulgaria Greece Ireland Chile rritjes në madhësi të investimeve publike Romania Latvia Slovak Spain Estonia pa përmirësuar ndjeshëm cilësinë e Thailand Poland vlerësimit kosto/përfitim për projektet e 2 investimit. Siç diskutohet në mënyre me të Georgia detajuar me tej, numri i madh i projekteve 0 10000 20000 30000 GNI per frme, PPP, $ nderkombetar korrent të vogla tregon se programi i investimit ka Burimi: ECA Baza e te Dhenave Rajonalete Finances Publike, Banka Boterore qene i fryre në të kaluarën, duke përfshire projekte me prioritet të diskutueshëm. Kjo dhe çështje të tjera të menaxhimit të programit për investimet publike rishikohen në Kapitullin 4. 2.30 Për të vazhduar me diskutimin e mësipërm, disa prej tipareve kryesore të një strategjie që synon çuarjen përpara të rritjes dhe përmirësimin e produktivitetit të kapitalit dhe punës, do të ishin rregullimi i përzierjes së inputit në mënyrë të tille që të: a) Rrisë kuotën e investimeve në të mira dhe shërbime jo të lidhura me pagat, sidomos operacionet dhe mirëmbajtja në sektorët e infrastrukturës në përpjesëtim të drejtë me nevojën për ruajtjen e kapitalit në gjendje të mirë dhe eliminimin e punëve të prapambetura të mirëmbajtës në sektorët e transportit dhe ujit. E gjithë kjo do të kërkojë një rritje të madhe në shpenzimet O&M. Gjithashtu duhet të rriten edhe shpenzimet periodike jo të lidhura me pagat për arsimin e mesëm dhe shëndetin parësor. b) Mbajë nën kontroll pagat dhe rrogat, dhe menaxhojë koston e faturës së pagave brenda një kuadri të plote në reformën e shërbimit civil dhe ristrukturimin e institucioneve shtetërore c) Ruaje investimet kapitale në nivelet aktuale ndërsa i nënshtrohet rigorozitetit për procedurat e menaxhimit të investimeve, dhe të garantoje që operacionet e duhura dhe mirëmbajtja të akordohen për investime të reja të planifikuara. Të gjitha investimet e reja kapitale duhet t’i nënshtrohen gjithashtu disiplinës së procesit të PBA, në mënyrë që ato të jene me prioritete dhe që projektet O&M të përfshihen në planifikimin e investimeve. d) Lehtësojë peshën e pagesave të interesit mbi buxhetin duke formuluar një strategji aktive të borxhit. Kjo duhet të përfshijë uljen e niveleve të përgjithshme të borxhit, rritjen e periudhës së maturimit për borxhin vendas, dhe kërkimin e financimeve të jashtme (zyrtare apo private) afatgjata. e) Reduktojë në mënyrë graduale subvencionet që kanë ngelur, sidomos në sektorin ujor, në kontekstin e një plani të përgjithshëm që synon rikuperimin e kostos, dhe në sektorin hekurudhor. Përbërja Funksionale e Shpenzimeve 2.31 Kundrejt burimeve të kufizuara, çdo program në buxhet duhet të vlerësohet gjithashtu kundrejt logjikës për ndërhyrje publike në një ekonomi tregu. Zgjedhja e programit duhet të 36 behet duke marrë parasysh faktin nëse sektori publik mund të ofroje mallrat dhe/ose shërbimet në mënyrë të mjaftueshme dhe me efikasitet, apo nëse kjo duhet t’i lihet sektorit privat. 2.32 Parimi i mësipërm nënkupton që vendimet e shpërndarjes ndërsektoriale duhet të shqyrtohen hollësisht. Një krahasim i përbërjes funksionale të shpenzimeve publike të Shqipërisë me vendet krahasuese me rritje të lartë shfaq tre tipare të rëndësishme: (i) shpenzime relativisht të ulta në arsim; (ii) shpenzime me të larta se mesatarja në shërbimet e përgjithshme publike; dhe (iii) nivel mesatar i shpenzimeve në shërbimet ekonomike përfshirë infrastrukturën, shëndetësinë dhe mbrojtjen sociale (Tabela 2.8). Tabela 2.8. Shpenzimet e Përgjithshme të Qeverisë, Klasifikim Funksional, 2004 (% i PBB) Mbrojtje dhe Sigurimi Shërbimet e Rend Gjithë Shpenzimi shoqëror dhe Çështjet përgjithshme Publik Arsim Shëndetësi të Total shërbimet e ekonomike publike tjerat mirëqënies HG Mesatare 34.3 2.8 3.6 4.6 3.8 10.9 4.3 4.3 HGSH Mesatare 28.1 2.4 3.6 3.9 2.7 7.7 3.8 3.9 Shqipëria 29.1 3.6 2.9 3.1 2.5 7.5 3.6 5.8 Armenia 19.3 0.8 4.1 2.7 1.3 4.3 2.7 3.4 Gjeorgjia 21.4 2.8 4.3 2.9 1.0 4.8 1.9 3.7 Letonia 36.6 3.0 3.5 5.9 3.4 10.1 5.4 5.2 Lituania 33.4 2.9 3.3 5.9 4.6 9.9 3.8 2.9 Rumania 28.7 1.6 3.3 3.0 3.4 9.9 5.5 2.1 Tailanda 14.5 0.9 2.4 4.1 1.3 2.0 3.4 0.5 HGBG Mesatare 43.7 3.4 3.7 5.5 5.5 15.7 5.0 4.9 BiH 52.5 7.7 7.2 6.2 7.0 15.1 4.3 5.1 Bullgaria 40.0 2.9 5.1 4.3 4.7 13.8 5.0 4.2 Rep.Ceke 42.2 2.8 3.2 4.2 6.4 12.9 6.8 5.8 Greqi 50.8 7.5 2.3 5.8 6.6 21.1 5.2 2.2 Polonia 44.5 2.4 3.1 6.1 4.3 18.2 3.5 6.8 Sllovenia 48.1 5.4 3.3 7.5 6.5 17.9 4.7 2.7 SEE (pa Turqinë) 39.1 4.0 4.8 4.1 4.8 12.8 4.5 4.3 SAM 45.2 3.9 5.3 3.7 6.6 17.6 4.0 4.1 EU8 Mesatare 41.7 3.3 3.3 5.9 5.0 13.8 4.8 5.5 1/ apo viti i fundit për të cilin ka të dhëna . Burimi: Baza e të dhënave fiskale rajonale të EAQ, FMN TZhB 37 2.33 Shpenzimet publike në arsim janë me poshtë se në vendet krahasuese, por janë efiçiente. Figura 2.12 tregon se me nivelet e saj aktuale të Figura 2.12. Shqipëria: Shkollimi të Rriturve dhe Shpenzimet shpenzimeve për frymë, Publike në Arsim Shqipëria ka performance Shqiperia: Shkollimi i te Rriturve dhe Shpenzimet Publike ne Arsim të mira. Ajo shpenzon 35 relativisht me pak se sa 30 duhet dhe rezultatet janë Nen-realizuesit Niveli i analfabetizmit te te rriturve me i larte se pritshmi Shpenzime per arsim me i ulet se i pritshmi 25 Me pak Eficientet Niveli i analfabetizmit te te rriturve me i larte se pritshmi Shpenzimi per arsim me i larte se i pritshmi me të larta në lidhje me 20 përqindjen e 15 analfabetizmit se sa 10 tregohet nga niveli i saj i Devijimet ga niveli i pritshem i 5 Slovakia Estonia ECA analfabetizmit se të ardhurave. Vende të te rritureve 0 LMC LIC tjera Evropiane si -2.00 -1.50 -1.00 -0.50 -5 0.00 0.50 1.00 1.50 UMIC, HIC Estonia, Republika Ceke -10 Bulgaria dhe Polonia janë duke Albania -15 shpenzuar më shumë -20 krahasuar me Shqipërinë Më Eficientet -25 Mbi-realizuesit por nuk po arrijnë Niveli i analfabetizmit te te rriturve me i ulet se pritshmi Shpenzime per arsim me i ulet se i pritshmi -30 Niveli i analfabetizmit te te rriturve me i ulet se pritshmi Shpenzimi per arsim me i larte se i pritshmi rezultate me të mira. Siç -35 shpjegohet në Kapitullin Devijimet nga shpenzimi publik i pritshem ne arsim 6, disa segmente të Burimi: Baza e të dhënave fiskale rajonale të EAQ, FMN TZhB sektorit të arsimit, veçanërisht arsimi i mesëm, janë të nën-financuara. Për rrjedhoje, shpenzimeve publike në arsim do t’ju duhet të rriten në të ardhmen për të mbyllur boshllëkun e regjistrimit në arsim të mesëm. Kjo është e rëndësishme për nxitjen e rritjes afatgjatë dhe krijimin e punësimit. Disa hapa duhet të ndërmerren për të maksimizuar ndikimin e burimeve suplementare, përfshirë vazhdimin e reformës dhe përmirësimin e kurikulës në të gjitha nivelet; uljen e pabarazisë së aksesit për të varfrit dhe në zonat rurale; korrigjimin e disekuilibrit midis shpenzimeve korrente për paga dhe jo-paga; dhe përmirësimin e menaxhimit të faturës së pagave të mësuesve dhe shpenzimet kapitale, si edhe përmes prezantimit të një mekanizmi shpërndarës të bazuar në formule për pushtetin lokal. 2.34 Në të kundërt, shpenzimet publike në shëndetësi, janë me pak efiçient, dhe çdo shpenzim i mëtejshëm në sektor duhet të prese një reduktim të këtyre ineficiencave përpara zgjerimit të burimeve publike. Niveli i shpenzimeve publike për kujdesin shëndetësor varet nga shumë faktorë, në veçanti, nga struktura e sistemit të kujdesit shëndetësor dhe nga financimi i tij, demografia, dhe nivelet e të ardhurave. Megjithëse relativisht në linjë me vendet e tjera krahasuese me rritje të lartë, shpenzimet për kujdesin shëndetësor janë me të ulta se në vendet krahasuese me të ardhura mesatare. Megjithatë, përqindja e shpenzimeve publike nga totali i shpenzimeve për shëndetësinë është shumë më e ulët se në vendet e tjera me të ardhura të ulëta në grupin e vendeve me të ardhura mesatare. Megjithatë, për nivelin e saj të shpenzimeve shëndetësore për frymë, (Figura 2.13) Shqipëria mund të arrinte më shumë. Rezultatet janë me të dobëta në lidhje me përqindjen e vdekshmërisë foshnjore se sa tregohet nga niveli i tij i të ardhurave. Vende të tjera Evropiane siç janë Estonia, Çekia dhe Polonia janë në gjendje të shpenzojnë krahasimisht me pak se Shqipëria dhe të arrijnë rezultate shumë më të mira. Jashtë rajonit, për shembull, Malajzia ka vërtetuar se një eficiense edhe më e madhe në shpenzimet e përgjithshme për shëndetësinë është e mundshme. Me 2.5 përqind të PBB-së në 2004, shpenzimet publike janë 0.2 pikë përqindje me të ulta se mesatarja e vendeve të tjera krahasuese. 38 Figura 2.13. Shqipëria: Vdekshmëria Foshnjore dhe Shpenzimet e Përgjithshme në Arsim Shqipëria: Vdekshmëria Foshnjore dhe Shpenzimet e përgjithshme ne Shendetsi 1.5 Nen-realizuesit Më pak eficientet Niveli i vdekshmerise foshnjore me i larte se pritshmi Niveli i vdekshmerise foshnjore me i larte se pritshmi Shpenzimi per arsim me i ulet se i pritshmi Shpenzimi per shendetesi me i larte se i pritshmi Albania Devijime nga Niveli i 0.5 Pritshem i Vdekhmerise Foshnjore -2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2 Estonia -0.5 Poland Czech Malaysia Më eficientet Mbi-realizuesit Niveli i vdekshmerise foshnjore me i ulet se i pritshmi Niveli i vdekshmerise foshnjore me i ulet se i pritshmi Shpenzimi per shendetesi me i ulet se i pritshmi Shpenzimi per shendetesi me i ulet se i pritshmi -1.5 Devijime nga Shpenzimi i Pergjithshem i Pritshem ne Shendetetesi ECA LMC LIC UMIC and HIC Burimi: Baza e të dhënave fiskale rajonale të EAQ, FMN, TZhB 2.35 Shpenzimet për sigurimin e të mirave publike (shërbimet e përgjithshme publike, mbrojtja, rendi publik dhe siguria) janë relativisht të larta. Nivelet e shpenzimeve në shërbimet e përgjithshme publike janë me të mëdha, me rreth 1 deri 1.2 përlind pikë të PBB-së, se vendet e tjera krahasuese, dhe shpesh me të larta se ato të qeverive me të mëdha si Polonia, Bullgaria dhe Rep. Ceke). Përpjekjet e fundit për të racionalizuar shpenzimet në këtë kategori, duhet të thellohen me tej, dhe të bazohen mbi procesin në vazhdim të rishikimit funksional duke mbështetur përpjekjet e qeverise për zvogëlim. (Tabela 2.8). 2.36 Shpenzimet për çështjet ekonomike (duke përfshirë kryesisht investimet në infrastrukture) janë përgjithësisht në linjë me nivelet mesatare në vendet krahasuese. Siç është përmendur me parë, kjo reflekton kryesisht zvogëlimin e buxhetit të investimeve dhe reformën e vazhdueshme të subvencioneve në hekurudha dhe reduktimin e investimeve në sektorin e transportit. Duke marrë parasysh hapësirën e madhe për uljen e ineficiences dhe krijimin e kursimeve në sektorin ujor përmes reformave të përmirësuara në sektor, dhe mundësive ende të pashfrytëzuara për pjesëmarrjen e sektorit privat në sektorët e infrastrukturës, nuk mund të justifikohet rritja e mëtejshme e shpenzimeve në këto sektorë (Tabela 2.8). E. BURIMET E FINANCIMIT 2.37 Shqipëria është mbështetur shumë në burimet vendase për të financuar deficitin. Pavarësisht varësisë së lartë nga financimet e jashtme, financimi i deficitit u mbështet kryesisht në burimet vendase për të financuar rreth 2/3 të deficitit 50 Figura 2.14). Vlerësime empirike për një model të vendeve PRGF tregojnë që 1 pikë përqindje të rritjes së PBB-së në financimet e brendshme reduktuan ritmin e rritjes për frymë me 1/3 e një pikë përqindje (Baldacci etj., 2003). Ato gjithashtu treguan se përshtatjet fiskale të bazuara në reduktimin e financimeve të brendshme kanë rreth 11/2 here efekt në rritje se sa përshtatjet e bazuara në reduktimet e financimeve të brendshme dhe të jashtme së bashku (Gupta et al, 2002). 50 Pervec faturave kryesore të privatizimit 2004. 39 2.38 Kjo ka çuar në krijimin e borxhit të brendshëm. Borxhi i brendshëm 51 përbën rreth 70 përqind të borxhit të përgjithshëm, por ka qene me së fundi në rënie në saje të kërkesave të reduktuara për hua në sektorin publik dhe ecurisë në rënie të yieldit të bonove të thesarit. Kjo e fundit ra si rezultat i deficiteve në rënie, likuiditeti i tepërt i sistemit bankar, një ‘lehtësim’ i qëndrimit të politikes monetare në përgjigje të presionit inflacionist të kontrolluar dhe një vlerësim i qëndrueshme i lekut. Megjithëse tendenca pritet të vazhdoje në të ardhmen e afërt, lëvizjet ndërkombëtare të normës se interesit dhe zhvillimet e fundit në sistemin bankar 52 eventualisht do të frenojnë së fundi këtë rënie. Tabela 2.9. Tregues Krahasues të Borxhit Publik, 2003 Shqipëri* BiH Bullgaria Rumania SAM FYROM Koeficiente e aftësisë së pagimit Borxhi i Përgjithshëm i Qeverise ndaj PBB 55 34 53 26 79 47 Prej se cilës: Borxh i Brendshëm ndaj PBB 38 0 7 7% 24 16 Koeficientet e Likuiditetit Pagesat e Interesit ndaj PBB 3.7 1% 2 2 1 1 Pagesat e Interesit ndaj të Ardhurave të Qeverise (duke përfshirë edhe grantet) 15.7 1% 6 7 2 3 Vlerat për Shqipërinë janë për 2005. Burimi: Banka Botërore (Raporti “Financa e Zhvillimit Global,� 2004 ), FMN, Moody’s, llogaritje të stafit. 2.39 Gjithashtu, në krahasim me shtetet e tjera, kuota e borxhit të brendshëm në krahasim me borxhin e përgjithshëm të qeverise është relativisht e lartë. Raporti i përgjithshëm i borxhit të qeverise ndaj raportit të PBB-së është në linjë me atë të vendeve të tjera në rajon. Megjithatë, ndryshe nga ekonomitë e tjera të SEE, borxhi publik është kryesisht i një natyre të brendshme (Tabela 2.9). 2.40 Borxhi i brendshëm mbetet shumë afatshkurtër në natyre, duke ngritur shqetësime për mundësinë e rrezikut të rifinancimit të borxhit. Hapi i fundit i prezantimit në treg të një bono thesari tre vjeçare me qellim zgjatjen e maturimit është një hap në drejtimin e duhur. Megjithatë, mbizotërimi i bonove të thesarit (me maturitet 3, 6 dhe 12 muaj), e ruan maturitetin mesatar të ponderuar të borxhit të brendshëm në rreth 220 dite dhe bonot e thesarit që përbejnë me pak se 5 përqind të saj. Përpjekjet për të shtrirë profilin e maturimit të borxhit të brendshëm përmes zhvillimit të tregut të borxheve, dhe forcimi i menaxhimit strategjik të borxhit duhet të vazhdojnë. 51 Financimi i deficitit fiskal ka ndodhur historikisht permes një kombinimi të kreditimit të drejtperdrejte nga Banka e Shqiperise dhe shperndarja e Bonove të Thesarit (nepermjet ankandeve) bankave tregtare. Banka e Shqiperise i ka kthyer kredite e saj të drejtperdrejta qeveritare në bono Thesari në 2001. 52 Privatizimi i fundit i Bankes se Kursimeve pritet të rrise në menyre drastike konkurencen bankare, ri- perqendroje vemendjen në kredite e sektorit privat në leke, dhe të imponoje fuqimisht disipline me të madhe tregu në sasine dhe kushtet e financimit të brendshem të deficiteve fiskale. 40 2.41 Një shqetësim Figura 2.14. Madhësia dhe Përbërja e Borxhit të Brendshëm Publik tjetër rrjedh nga të Shqipërisë si 1996-2005, (% e PBB) përqendrimi i tepruar i zotëruesve të letrave 4 5 .0 % me vlere qeveritare. 4 0 .0 % Kjo manifestohet në disa 3 5 .0 % dimensione. Së pari, 3 0 .0 % duke parë mungesën e 2 5 .0 % investitorëve të mëdhenj 2 0 .0 % të brendshëm 1 5 .0 % institucionale, bankat 1 0 .0 % mbajnë ¾ e të gjitha 5 .0 % 0 .0 % bonove të Thesarit dhe 53 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 obligacioneve. Këto investime përfaqësojnë B ono Thes ari O b lig a c io n e th e s a r i K r e d ite e B S H B o r x h i i s ite m it b a n k a r ( m e r e k a p ita liz im in ) rreth 46 përqind dhe 77 përqind të aseteve të Burimi: MF, FMN përgjithshme të sistemit bankar dhe depozitave në leke në mënyre respektive, duke treguar mundësitë e kufizuara alternative të investimit dhe varësia e tepërt e sistemit nga sektori publik. 54 Së dyti, zotërimet e investimeve brenda vete sistemit bankar janë kryesisht të përqendruara në duart e Bankës së Kursimeve të privatizuar kohet e fundit, të cilat përbejnë 50 përqind të të gjithë letrave qeveritare. Mungesa e një tregu dytësor likuid, një bazë investitorësh të përqendruar dhe detyrimi ligjor i BSH për të investuar vetëm në bono të thesarit 3- dhe 6-mujore, gjithashtu shtron pyetjet rreth konkurrencës dhe saktësisë së vlerësimeve të tregut primar. 2.42 Me kostot e larta të interesit, duhet të formulohet një strategji aktive e borxhit, dhe reduktimi i mëtejshëm i borxhit duhet të jetë pjesë e kësaj strategjie. Këto norma të larta të interesit pasqyrojnë rrezikun që rrjedh prej strukturës së tanishme dhe menaxhimit të borxhit publik. Ka rrezik të madh të rifinancimit të borxhit dhe kostot e interesit janë relativisht të larta. Qeveria nën programin PRGF/EFF të mbështetur nga FMN ka ndërmarrë kohet e fundit zhvillimin e një strategjie për përmirësimin e menaxhimit të borxhit të saj publik. Këtyre përpjekjeve u duhet dhënë prioriteti me i madh për menaxhimin dhe reduktimin e rreziqeve të mësipërme, zgjatjen e maturitetit mesatar të borxhit publik dhe frenimin e kostos së huamarrjes. 2.43 Zgjidhja e sfidave të mësipërme kërkon marrëveshje të forta institucionale për Menaxhimin e Borxhit Publik (PDM). Me pjesën me të madhe të financimeve të jashtme të siguruara me marrëveshje koncesionale, presioni i shërbimit të borxhit nuk parashikohet të rritet në periudhe afatshkurtër deri afatmesëm nëse ndiqet një strategji e kujdesshme e menaxhimit të borxhit. Objektivi kryesor i PDM është të siguroje nevojat financiare të qeverise dhe detyrimet e pagesave paguhen me kostot me të ulta të mundshme gjatë periudhës afatmesme deri afatgjatë, në përputhje me 53 Autoritetet filluan të kerkojne investitore jashte sistemit bankar dhe kanë celur një dritare në BSh qe lejon individet të marrin pjesë drejtperdrejt në ankandet e dokumentit qeveritar; megjithate, kjo ka të ngjare të mbetet një pjesë e vogël e financimit të brendshem në të ardhmen e afert. 54 Mbeshtetja e tepruar në sektorin publik, megjithese kontribuon në nivelin e ulët të ndërmjetësimit financiar në Shqipëri (vetem 9 përqind të PBB-se në 2004), nuk mund të fajesohet për ‘lenien jashte’ të kreditimit të sektorit privat. Pavaresisht financimit të deficiteve të medha publike, likuditeti në sistemin bankar ka qenë historikisht i mjaftueshem (i bollshem) – për shembull, asetet ‘likuide’ (d.m.th. para në dore, rezervat e kerkuara dhe depozitat me bankat dhe institucione të tjera financiare) perbenin 27 përqind të totali të bilanceve të sistemit bankar si në fund të 2003. Kjo nenkupton qe faktore të tjere (p.sh., mungesa e aftesive të vleresimit të rrezikut dhe projekteve perfituese, një infrastrukture e pazhvilluar financiare si kuadri i kontabilitetit dhe i raportimit, të drejtat e prones dhe dhe regjimi i paaftësive paguese të firmave) jane percaktuesit kryesore të ndermjetesimit të ulët financiar. 41 një shkallë rreziku të pranueshëm. Përpjekja e fundit e qeverise për të shtuar kapacitetet e menaxhimit të borxhit janë për t’u lavdëruar, dhe duhet të përshpejtohen dhe thellohen me tej. 2.44 Me një borxh të brendshëm bruto me kosto të lartë, maturim të shkurtër, dhe një bazë investitorësh tepër e përqendruar, strategjia e ardhshme mund të ndërtohet rreth tre shtyllave të mëposhtme: • Të zgjasë periudhën mesatare të maturimit të borxhit të brendshëm dhe të divesifikoje bazën investitorë të brendshme me qellim reduktimin e rrezikut të rifinancimit dhe sheshimin e shpërndarjes së maturimit të borxhit të qeverise. • Të kërkojë financime të jashtme afatgjata (zyrtare dhe private) në një mënyrë të arsyeshme. E kushtëzuar nga nevoja për të mbuluar borxhin e përgjithshëm të jashtëm në një nivel të arsyeshëm, Shqipëria mund të kërkojë financim të jashtëm afatgjatë në një mënyrë të kujdesshme. Shqipëria tashme përfiton financim zyrtar, dhe ideja këtu qëndron në rritjen e aksesit për këtë, duke marrë parasysh natyrën e saj afatgjatë. Elementi tjetër do të ishte përfitimi gradual i aksesit për një periudhe me afat më të gjatë për burimet e jashtme financiare tregtare afatgjata, me qellim reduktimin e mbështetjes së tepruar në kreditoret zyrtare dhe bilaterale dhe rritjen e fleksibilitetit të financimit të huaj. Kjo e drejtë është e kushtëzuar nga vazhdimi nga Shqipëria i përmirësimit të performances së saj makroekonomike, krijimi i një historiku të suksesshëm të ripagimit (përfshirë shlyerjen e borxheve ekzistuese të prapambetura), dhe sigurimin e një klasifikimi të favorshëm të kreditimit. Me perspektivat e përmirësuara të vlerës së kreditimit, financimi i jashtëm mund të marrë formën e huave nga një grup kreditorësh dhe garancive të kredive për eksportit. • Të kërkojë në mënyrë aktive reduktimin e borxhit të përgjithshëm ku është e mundur. Kjo mund të arrihet për shembull, duke përdorur të ardhurat nga privatizimi për të ulur borxhet e përgjithshme. 42 3. MENAXHIMI FINANCIAR PUBLIK Pavarësisht progresit të madh drejt reformimit dhe forcimit të sistemeve të saj të menaxhimit financiar publik (MFP), Shqipëria ka ende një rrugë të gjatë për të bërë në arritjen e eficiencës operacionale dhe dobishmërisë për paranë e përdorur nga burimet e saj publike. Objektivi i krijimit të një procesi buxhetor më të parashikueshëm dhe të udhëhequr prej politikave është arritur vetëm pjesërisht, me PBA dhe procedurat e planifikimit buxhetor akoma jo plotësisht efektive për të siguruar lidhjen e shpërndarjes së burimeve me politikën strategjike dhe prioritet e programit. Dobësi të rëndësishme mbeten gjithashtu në zbatimin e buxhetit, veçanërisht në menaxhimin e parasë në dore (cash) dhe proceseve prokuruese. Përveç kësaj, rishpërndarja dhe nën ekzekutimi në një masë të konsiderueshme gjatë fazës së zbatimin vitet e fundit, kanë vështirësuar seriozisht përpjekjet e qeverisë për të konsoliduar buxhetin si një mjet të parashikueshëm për zbatimin e politikës dhe kanë penguar integritetin e buxhetit dhe eficiencën e shpenzimeve publike. Gjithashtu, ndërsa në formulim rregullat për auditim dhe mbikqyrje parlamentare janë mjaft të forta, efektiviteti i tyre reduktohet në mënyrë të ndjeshme për shkak të kapaciteteve të kufizuara. Sfidat me të cilat ndeshet Shqipëria në zhvillimin e sistemeve të saj të MFP në periudhe afatmesme do të jene: (i) të vendose një kuadër të vetëm të strategjisë kombëtare nëpërmjet zbatimit të Sistemit të Planifikimit të Integruar që merr në konsiderate kufizimet e burimeve publike dhe që forcon formulimin dhe koordinimin e politikave; (ii) të siguroje një angazhim me të madh politik në zhvillimin e programit afat-mesëm buxhetor (PBA) me qellim krijimin e një procesi buxhetor i drejtuar më shumë nga politikat ekonomike; (iii) të përmirësojë eficiencën dhe përgjegjësinë e procesit të zbatimit të buxhetit midis tyre sistemet e menaxhimit të thesarit dhe cash-it dhe operacionet e prokurimit publik; (iv) të adresoje gjendjen kritike të stafit dhe kapaciteteve të kufizuara në MF dhe ministritë e linjës që vazhdojnë të influencojnë të gjithë elementet e sistemit MFP; dhe (v) ngritjen e një përgjegjësie me të madhe të jashtme ndaj parlamentit dhe shoqërisë civile për proceset e planifikimit dhe menaxhimit të buxhetit. A. Hyrje 3.1 Shqipëria po përballet aktualisht me sfida të rëndësishme në nivelin e menaxhimit të financave publike. Duhet të bashkërendojë dy objektivat e ruajtjes së stabilitetit makroekonomik dhe fiskal, në të njëjtën kohë që plotëson kërkesat të rëndësishme social-ekonomike. Ajo gjithashtu duhet të balancoje përgjegjësitë e ndryshme e të reja horizontale që dalin nga angazhimi i saj në Paktin e Stabilizim-Asocimit me BE-në, procesi i decentralizimit dhe reformës më të gjerë në sektorin publik dhe shërbimin civil. 3.2 Pavarësisht progresit të kohëve të fundit, dobësitë në sistemin e menaxhimit të financimeve publike mbeten një pengese e rëndësishme institucionale që po cenojnë eficiencën e shpenzimeve publike. RShPISh (PEIR) 2001 bëri një analizë të thelluar të procesit të planifikimit buxhetor dhe ndryshimeve institucionale që lidheshin me të. Në të u konstatua se ekzistonte një nevoje urgjente për të konsoliduar kapacitetet institucionale dhe forcuar përgjegjshmërinë në sektorin publik. Raporti argumentoi se qeveria duhet të përdorë prezantimin e programit të saj buxhetor afat- mesëm(PBA) 55 si iniciative kryesore rreth së cilës të realizoje përmirësimet në performancen e MFP . 3.3 Analiza e ndërmarrë për PEIR aktual tregon se qeveritë e ndryshme kanë ndeshur vështirësi dhe vonesa në zbatimin e reformave MFP. Siç përmendet në kapitujt e tjerë, performanca e 55 Termi i perdorur për Kuadrin e shpenzimeve afat-mesme të Shqiperise shpenzimeve publike në një numër sektorësh mbetet e dobët. Përshtatja e sjelljes së shpenzimeve me prioritetet e reja të politikes dhe programit ka qene e ngadaltë. Parashikimi tepër optimist i të ardhurave në disa vite ka rezultuar në shkurtime të mëdha gjatë vitit në buxhet. Ineficienca të konsiderueshme vazhdojnë të mbeten në realizimin e një numri programesh publike. Dobësitë në zbatimin e buxhetit dhe prokurimit vazhdojnë të cenojnë integritetin e buxhetit. Gjithashtu kufizime të mëdha vazhdojnë të ngelen përsa i përket përgjegjshmërisë. 3.4 Ky kapitull rishikon zhvillimet e sistemeve dhe proceseve të MFP për periudhën 2001- 2005 dhe vlerëson performancen e tyre. Ai fillon me një vlerësim përmbledhës të progresit të bërë në zbatimin e rekomandimeve të dhëna në PEIR e fundit (Seksioni B) dhe vazhdon me dhënien e një vlerësimi me të detajuar për elementet kryesore të sistemit MFP (Seksioni C). Duke u bazuar mbi këtë vlerësim, argumentohet se përmirësimi i rezultateve të MFP do të kërkojnë që Qeveria të adresoje mangësitë në strukturën institucionale të MFP dhe të ndërmarre veprime me efektive drejt zgjidhjes së kufizimeve të kapaciteteve (Seksioni D). Seksioni i fundit jep një përmbledhje të konkluzioneve dhe rekomandimeve kryesore (Seksioni E). B. PROGRESI I KOHEVE TË FUNDIT NË ZBATIMIN E REFORMES MFP 3.5 Që prej 2001 një seri masash janë zbatuar me qellim forcimin e sistemeve MFP. Këto kanë përfshirë: (i) një thellim progresiv të reformave të planifikimit të buxhetit afat-mesëm që u filluan në 2000; (ii) prezantimin e një klasifikimi programesh për të bërë të mundur një përafrim me strategjik për shpërndarjen e burimeve brenda agjencive shpenzuese; (iii) hapat fillestare në një numër ministrish për të vlerësuar koston e politikave kryesore sipas SKZHES; (iv) modernizimi dhe kompjuterizimi i sistemit të thesarit; dhe (v) projektimi dhe prezantimi i Sistemit të Planifikimit të Integruar (SPI) – (shiko më poshtë). Partneret e zhvillimit të Shqipërisë kanë dhënë mbështetje të konsiderueshme në zbatimin e këtyre masave. 56 3.6 Progresi evidentohet nga veprimet e ndërmarra për zbatimin e rekomandimeve të bëra në PEIR 2001. Një rishikim i përbashkët Banka Botërore - MF i progresit vëren se masa kanë filluar të ndërmerren në pothuajse 90 për qind të këtyre rekomandimeve. Megjithatë, 2/3 rekomandimeve ende mbeten për tu implementuar plotësisht duke treguar sfida të vazhdueshme me të cilat përballet qeveria në zbatimin e axhendës së saj të reformes së MFP. Progres me i qëndrueshem është bërë me modernizimin e sistemit të thesarit. Tiparet kryesore të dukshme të progresit të deritanishëm dhe sfidave që mbeten janë si me poshtë: • Përgatitja e buxhetit Klasifikimet e reja ekonomike dhe programe buxheti janë implementuar që prej vitit 2003. Në nivelin e sektorit, procesi i PBA është shtrirë për mbulimin e 10 ministrive sektoriale. Megjithatë, vazhdon të ketë vështirësi në bashkërendimin e propozimeve të sektorëve sipas programit PBA me strategjinë SKZHES. Kostot korrente që rrjedhin nga projektet e investimeve ende nuk shqyrtohen në mënyrën e duhur në procesin e planifikimit të buxhetit dhe është bërë pak progres në integrimin e planifikimit të shpenzimeve korrente dhe kapitale. Mundësitë për planifikimin e buxhetit dhe analiza në ministrinë e financave dhe ministrit e linjës vazhdojnë të jenë shumë të kufizuara. Ligji Organik i Buxhetit (LOB) nuk është rishikuar ende për të pasqyruar reformat e PBA. • Zbatimi i buxhetit. Është bërë progres i mirë në drejtim të zbatimit të kompjuterizimit të Thesarit, në regjistrimin e drejtpërdrejtë të faturave tatimore në Thesar dhe në zhvillimin e Librit të Përgjithshëm të Llogarive të Thesarit. Nga fundi i vitit 2006, sistemi qendror i Thesarit do të kompjuterizohet me një klasifikim të buxhetit në përputhshmëri me sistemin GFS dhe do të adoptohen pasqyrat e llogarive. Megjithatë, mbulimi dhe cilësia e raporteve të buxhetit vazhdojnë të jene të dobëta, veçanërisht raportimi i shpenzimeve të projekteve me 56 Duke përfshirë DFID, Komisioni Europian, UNDP, USAID dhe Banka Botërore. 44 financim të jashtëm pasi pjesa më e madhe e projekteve të investimeve të financuara nga grantet janë ende të paregjistruara në llogarite e qeverise. • Analizat dhe vlerësimi i buxhetit. Një sektor i analizës së politikes të buxhetit është ngritur brenda Drejtorisë së Përgjithshme të Buxhetit në Ministrinë e Financave (MF), megjithëse kapacitetet e tij vazhdojnë të jene të mbitendosura. Një departament për Analizat e Buxhetit është ngritur në Sekretariatin e Parlamentit për t’i dhëne mbështetje analitike Komisionit të Ekonomisë dhe Financës. Megjithatë, nuk ka një program sistematik trajnimi për analistet e buxhetit që punojnë në shërbimin civil. • Përmirësimi i sistemeve më të gjera të menaxhimit financiar. Progres i mirë është bërë në drejtim të ngritjes së një funksioni auditimi të brendshëm në qeveri dhe një programi mbështetës trajnimi. Në praktikat e prokurimit vazhdojnë të ekzistojnë dobësi të konsiderueshme. Megjithëse cilësia dhe periodiciteti i raporteve të auditimit të jashtëm janë përmirësuar, zbatimi i konstatimeve të auditimit mbetet i kufizuar. Rreziku i besueshmërisë mbetet i madh. • Stimujt institucionale për prioritizimin strategjik dhe hartimin e programit. Kërkesat e nevojshme institucionale dhe stimujt për të mbështetur një këndvështrim më strategjik të planifikimit të buxhetit kanë përparuar pak deri para pak kohësh. Në të kaluarën, KM dhe MF nuk u kanë bërë kërkesa të mjaftueshme ministrive të linjës për të siguruar përputhje të konsiderueshme me kërkesat e procesit të PBA. Gjithashtu, është dashur më shumë kohe se sa ishte parashikuar për të krijuar kapacitete analitike brenda MF, të cilat janë të nevojshme për PBA. Futja e SIP në fund të 2005 dhe krijimi i Departamentit të Menaxhimit të Investimeve Publike në MF reflekton vënien e theksit drejt planifikimit strategjik dhe prioritizimit. 3.7 Nga kjo eksperiencë është e qarte që PEIR i 2001-it ishte optimist në përcaktimin e kohës së nevojshme për të vënë në jetë reforma MFP me ndikim të gjerë në një situate me kapacitete institucionale të kufizuara. Zbatimi i planifikimit të buxhetit dhe reformave të menaxhimit nën iniciativën e PBA ka marrë më shumë kohë se sa ishte parashikuar dhe është kufizuar nga vështirësitë e ndeshura në forcimin e kapaciteteve në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit dhe departamentet përkatëse të buxhetit dhe planifikimit në ministritë e linjës. Angazhimi politik në procesin e PBA-së ka qene gjithashtu me i vogël se sa ishte parashikuar. C. SISTEMI MFP – PERFORMANCA DHE SFIDAT 3.8 Në të gjitha fazat, rezultatet pozitive të MFP-së varen nga operimi i sistemit MFP në një mënyre të harmonizuar dhe efektive (Figura 3.1). Po aq e rëndësishme, megjithëse jashtë sistemit MFP, është që të ekzistojnë procese efektive për rishikimin e politikave sektoriale dhe strategjike dhe të zhvillimit në mënyre që të drejtojnë menaxhimin makro-fiskal dhe shpërndarjen e burimeve publike. Hartimi dhe rishikimi i strategjive dhe politikave sektoriale informon vendimet afat-mesme të shpërndarjes së burimeve ose siç quhet “buxhetimi strategjik�. Me pas, buxheti vjetor përgatitet, zbatohet, monitorohet dhe auditohet bazuar në vendimet e marra në këto faza – me të gjithë ciklin të fokusuar për të siguruar shpërndarje të disiplinuar të burimeve buxhetore vjetore për objektivat e politikes të qeverise. Rëndësia e planifikimit dhe buxhetimit strategjik theksohet dhe vihet re vetëm kur planet monitorohen dhe auditohen, dhe konstatimet transmetohen në procesin e planifikimit. Rishikimi dhe Zhvillimi i Politikave Sektoriale dhe Strategjike 3.9 Që prej vitit 2000 Qeveria ka hartuar një sërë politikash për vendosjen e prioriteteve sektoriale dhe kombëtare. Këto politika kanë përfshirë: (i) Strategjinë Kombëtare për Zhvillimin Social-Ekonomik (SKZHES) e cila u adoptua në vitin 2001 dhe synon të sjellë nivelet e të ardhurave dhe standardet e jetesës në Shqipëri me afër atyre të vendeve të saj fqinjë; (ii) Strategjia e Integrimit në BE-së e cila parashtron masat e nevojshme për të përgatitur Shqipërinë për pranimin e mundshëm në BE; (iii) strategjia anti-korrupsion; (iv) plani tre vjeçar i veprimit të Qeverise; dhe (v) mbi 20 45 strategji në nivel sektori. Janë përcaktuar gjithashtu edhe proceset për monitorimin dhe zbatimin e këtyre iniciativave. Figura 3.1. Elementë Kryesore të Sistemit të MFP 1. Rishikimi dhe Zhvillimi i Politikave Strategjike dhe Sektoriale 2. Menaxhimi Makro- Fiskal 9. Përgjegjshmëria e Jashtme dhe 3. Buxhetimi Transparenca Strategjik PFM System 8. Kontabiliteti dhe 4. Përgatitja e Buxhetit Raportimi Menaxhimi i Burimeve 5. Ekzekutimi i Buxhetit 6. Menaxhimi i Prokurimeve 7. Kontrolli i Brendshëm Burimi: Stafi i Bankës Botërore 3.10 Megjithatë, Shqipëria nuk ka Tabela 3.1. Programet Strategjike – një Numër i qene ende në gjendje të zhvilloje një Tepruar i Angazhimeve të Mbivendosura politikë të vërtetë orientuese në Programi Periudha Nr i buxhet. Sistemet e programimit dhe Kohore Objektiva/Akte/Masa politikave të Shqipërisë kanë qëndruar dhe Tregues të fragmentuara dhe të shkëputura nga SKZHES 2003-03 882 akte prioritare procesi i buxhetit. Në mënyrë me të detajuar: Strategjia e 2002-05 182 objektiva, 415 Integrimit në BE masa • Politikat e mbivendosura Strategjia Anti- 2003-04 118 masa, 275 tregues dhe të fragmentuara kanë Korrupsion dështuar të sigurojnë vizion Plani 3-Vjeçar I 2003-05 Afërsisht 700 zëra të qarte dhe të Veprimit të menaxhueshëm dhe drejtim Qeverisë për hartim dhe Burmi: SPI Raporti i Fillimit. implementim të politikes publike. Secili nga programet ka përfshirë një tërësi të detajuar aktivitetesh, afatesh dhe treguesish, por pa përfshirë në mënyre të qarte efektin në kosto. Efekti neto ka qene një volum i jashtëzakonshëm angazhimesh politike shumë prej të cilave janë të papërballueshme nga ana fiskale. (Tabela 3.1). • Marrëveshje të veçanta të planifikimit dhe të menaxhimit janë vendosur për iniciativa të ndryshme strategjike. Kjo ka vendosur kërkesa të tepërta mbi kapacitete shpesh të kufizuara brenda ministrive të sektorit. Politikat e sektorit dhe planet janë paraqitur në mënyre të pjesshme dhe disa here të shkëputura nga këto iniciativa me të gjera strategjike. 46 • Përgjegjësitë institucionale kanë qene të pakoordinuara. MF është përgjegjëse për SKZHES, Ministria e Integrimit Evropian për Planin e Veprimit të BE, dhe KM për Planin tre-vjeçar të Veprimit të Qeverise dhe Strategjinë Anti-Korrupsion. Kapaciteti i KM për të ushtruar koordinim dhe menaxhim efektiv të politikes dhe programit të përgjithshëm të qeverise ishte i pamjaftueshëm. • Përpjekjet për të lidhur zhvillimin e programit dhe politikave me menaxhimin dhe shpërndarjen e burimeve nëpërmjet PBA kanë arritur pak sukses. Strategjitë dhe planet janë zhvilluar pa marrë parasysh në mënyrën e duhur kufizimet e burimeve fiskale. Prioritetet e reja të politikave nuk janë përfshirë në mënyrë të mjaftueshme në procesin e planifikimit të buxhetit. 3.11 Si rezultat lidhjet midis rishikimit strategjik të politikave dhe zhvillimit dhe sistemit MFP nuk kanë qënë mjaftueshmërisht të forta. Sfida me të cilën ndeshet tani Shqipëria është të krijoje një kuadër politik (program) të përgjithshëm me të unifikuar dhe të forte që është në harmoni me realitetin fiskal dhe që siguron prioritete të qarta dhe të qëndrueshme për shpërndarjen e burimeve publike. Kjo reforme duhet të jetë pjesë përbërëse e një reforme më të gjerë institucionale që synon formulimin dhe koordinimin e politikave përgjatë gjithë qeverisë. 3.12 Duke njohur nevojën për të arritur koordinim me efektiv të proceseve, të politikes së zhvillimit, shpërndarjes së burimeve dhe proceseve të menaxhimit të programeve brenda qeverise, Qeveria në Nëntor 2005 vendosi të prezantojë një Sistem Planifikimi të Integruar (SPI). Në mënyrë specifike, SPI synon të zvogëlojë fragmentimin dhe duplikimin që ka qene i shoqëruar me politiken e zhvillimit dhe planifikimin financiar në Shqipëri, dhe Qeveria filloi me transferimin tek KM të përgjegjësisë për koordinimin e SKZHES. Pra SPI-ja është ngritur rreth dy proceseve kryesore: • Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (NSDI), e cila do të siguroje një strategji të vetme gjithëpërfshirëse që të mbuloje të gjithë sektorët. NSDI do të zëvendësoje SKZHES dhe do të përfshijë iniciativat e integrimit Evropian dhe NATO në mënyrë që të siguroje një program të vetëm gjithëpërfshirës të qeverise. • PBA e cila do të jetë më tepër e lidhur me proceset e politikes kombëtare të NSDI. Ministrive të linjës do t’u kërkohet të përpunojnë planet e tyre të shpenzimeve afat- mesme në mënyrë që të realizojnë objektivat e politikes së tyre dhe synimet brenda planit të shpenzimeve të secilës ministri. 3.13 Zbatimi i SPI do të kryhet në disa faza. Gjate vitit 2006 fokusi fillestar do të jetë ngritja e strukturave qendrore dhe zhvillimi i proceseve dhe metodologjive themelore të SPI. Kjo e fundit do të shtrihet tek të gjitha ministritë gjatë vitit 2007 dhe do të zgjerohet dhe thellohet më shumë në vitet pasuese. 3.14 SPI thekson nevojën për një angazhim me të madh politik në bërjen e politikave dhe proceset e buxhetimit. Nëpërmjet SPI Qeveria do të aprovoje kuadrin makroekonomik fillestar të PBA dhe tavanet e burimeve si edhe paraqitjet e PBA-së nga çdo ministri së bashku me planin e saj të integruar më gjerë. Dy komisione ndër-ministrore do të mbikqyrin zbatimin e SPI: (i) një komision i planifikimit strategjik i kryesuar nga Kryeministri që do të jetë përgjegjës për politiken e zhvillimit dhe zbatimin; (ii) Komision i Modernizimit të Qeverise i kryesuar nga Zëvendës Kryeministri përgjegjës për të siguruar permiresimin e proceseve dhe kapaciteteve në qeveri. Një Departament i ri i Koordinimit të Strategjise dhe Donatoreve (DKSD) i pozicionuar brenda Këshillit të Ministrave do të jetë përgjegjës për koordinimin e SPI-së midis ministrive dhe për përgatitjen dhe monitorimin e NSDI. Zbatimi do të jetë përgjegjësi e ministrive dhe agjencive të veçanta. 3.15 SPI gjithashtu paraqet një kalendar planifikimi të integruar që parashtron kërkesat kryesore dhe afatet për të gjitha proceset kryesore të politikave dhe planifikimit financiar. 47 Kalendari i cili do të dale në fillin të çdo viti, do të krijoje mundësi për zhvillimin e një politike të vetme dhe të konsoliduar, për zhvillim programesh dhe procesin e buxhetimit. Si i tille ai synon të sjellë në vije dhe të zvogëloje dublimet në proceset e planifikimit dhe buxhetimit, duke e ndihmuar Qeverinë të beje përdorim më efektiv dhe eficient të kapaciteteve të saj të kufizuara në këto fusha. 3.16 Një kërkesë themelore për zbatimin e SPI është të krijoje një marrëdhënie pune shumë më të ngushte midis KM, MF dhe Ministrisë së Integrimit Evropian, secila prej të cilave do të përfaqësohet në një Grup Pune SPI. Në ministritë e linjës do të ngrihet një Komision i vetëm i Përhershëm për Strategjinë, Buxhetin dhe Integrimin për të mbikëqyrur dhe monitoruar të gjitha politikat thelbësore dhe proceset e planifikimit financiar. 3.17 Megjithë përafrimin me disa faza, SPI përfaqëson një iniciativë ambicioze që do të kërkojë një angazhim të forte dhe të qëndrueshëm politik, në rast se duhet të ketë sukses. Implementim i suksesshëm i SPI duhet të ndihmoje për të konsoliduar procesin e politikes së planifikimit në Shqipëri dhe ta mundësojë atë të jetë e lidhur në mënyrë me efektive me PBA. Në të njëjtën kohë duhet të përmirësojë suksesin e reformave në nivel sektori duke i lidhur ato më mirë me planet buxhetore. Gjithashtu PBA duhet të siguroje një mekanizëm për të identifikuar problemet dhe kufizimet e kapacitetit që ndikojnë sistemin e planifikimit dhe buxhetimit dhe t’i sjellë këto në vëmendjen e Qeverise. Zbatimi i saj do të varet gjithashtu nga vendosja e shpejte të kapaciteteve të kërkuara teknike dhe menaxhuese brenda DKSD dhe në arritjen e koordinimit efektiv dhe bashkëpunimit midis DKSD dhe Drejtorisë së Përgjithshme të Buxhetit. Menaxhimi Makro-Fiskal 3.18 Që prej vitit 2001, Shqipëria ka përmirësuar menaxhimin e saj makro-fiskal. Deficiti fiskal u reduktua nga 7.95 për qind të PBB në 2001 në 3.4 për qind në 2005, ndërsa deficiti me fnancim të brendshëm u zvogëlua nga 5.3 për qind e PBB në 2.8 për qind gjatë së njëjtës periudhe. Performanca e përgjithshme fiskale vazhdon të jetë brenda objektivave të vendosura nga programi PRGF. 3.19 Megjithatë, tendenca për të mbivlerësuar performancen e të ardhurave të brendshme, ka dëmtuar menaxhimin makro-fiskal, megjithëse kohët e fundit ka patur përmirësime të rëndësishme në saktësinë e parashikimeve të të ardhurave. Midis viteve 2002-2005 mbledhja e të ardhurave të brendshme ishte mesatarisht 4.4 për qind më pak se nivelet e buxhetuara. Si rezultat i rënies në të ardhurat e brendshme, buxhetet e shpenzimeve diskrete duhet të reduktoheshin në mënyrë të ndjeshme. Këto reduktime në përgjithësi janë ndjerë më shumë në shpërndarjen e shpenzimeve operative dhe mirëmbajtjeje dhe në projektet me financim të brendshëm. Në 2004 rënia në të ardhurat e brendshme u kompensua në pjesën me të madhe nga prurjet e privatizimit të Bankës së Kursimeve, të cilat nuk ishin përfshirë në buxhetin origjinal. Për buxhetin e vitit 2005, u ndoq një këndvështrim me i kujdesshëm për parashikimin e të ardhurave dhe kjo pasqyrohet në ngushtimin e hendekut midis të ardhurave të parashikuara dhe aktuale në 0.8 për qind. Ka patur vështirësi të veçanta në parashikimin e disbursimeve dhe niveleve të shpenzimeve në projektet me financim të jashtëm (shiko Kapitulli 4) 3.20 Kapacitetet në MF, për parashikimin makroekonomik dhe fiskal, vazhdojnë të jene të kufizuara dhe forcimi i tyre duhet të jetë një prioritet kryesor për MF. Modeli input-output i parashikimit makroekonomik në Departamentin e Parashikimit dhe Analizës Makroekonomike ende nuk siguron një kuadër të duhur për përpunimin e projeksioneve të të ardhurave dhe shpenzimeve të sakta dhe të detajuara për përgatitjen e buxhetit. 57 Gjithashtu ekzistojnë shqetësime në lidhje me kompleksitetin e modelit dhe besueshmërinë e tij, në mungese të të dhënave të gatshme nga Shqipëria, në koeficiente të modelit input-output të derivuar nga vendet të tjera. Prioritet i duhet dhënë 57 Modeli u programua kryesisht për të projektuar PBB me parashikime të të ardhurave të lidhura direkt me parashikimet e PBB. 48 (i) rishikimit dhe përmirësimit të modelit ekzistues të parashikimit makroekonomik; (ii) zhvillimit të një moduli të përpunuar me mirë të parashikimit fiskal. (iii) forcimin e kapaciteteve të burimeve njerëzore brenda Departamentit të Analizës dhe Parashikimit Makroekonomik. 3.21 Parashikimet fiskale afat-mesme duhet të përfshijnë skenarë alternative me rritje të madhe, mesatare dhe të ulët. Megjithatë, parashikimet e adoptuara për PBA duhet të jene relativisht konservative në mënyrë që të zvogëlojnë rrezikun që shpërndarjet e shpenzimeve të rishikohen për reduktim të tyre në një date të mëvonshme (Kutia 3.1). Prezantimi i një “rezerve të planifikuar� në tavanet origjinale të burimeve MTPB, do të reduktoje gjithashtu rrezikun e nevojës së uljes së tavaneve PBA kur finalizohet buxheti vjetor. Kutia 3.1. Konservatizmi i PBA dhe Parashikimi i Buxhetit Në shumë vende, është praktikë e zakonshme për ministrinë e financave të adoptoje një kuadër fiskal relativisht konservator me qellim ruajtjen e qëndrueshmërisë fiskale kundrejt kushteve të pasigurta makroekonomike. • Në Kanada, Departamenti i Financave përdor si pikënisje të tij parashikimet mesatare të kryera nga parashikues të pavarur ekonomike. Më pas shton 50-100 pikë bazë (0.5 për qind-1.0 për qind) parashikimeve mesatare për sektorin privat për normat e interesit dhe organizon modelin e vet ekonometrik për të zhvilluar një skenar me konservativ. Si një amortizues shtese, është paraqitur një rezerve e ndjeshme e planifikuar që mund të përdoret për të kompensuar gabimet në parashikim dhe nuk mund të përdoret për iniciativat e reja të politikes dhe shpenzimeve. • Në Suedi, një institut i pavarur kërkimesh, Instituti Kombëtar për Kërkimet Ekonomike, kryen një ushtrim modelimi makroekonomik të detajuar për periudhën tre vjeçare në vijim. Bazuar mbi rezultatet, MF Suedeze përgatit parashikimin e saj për vitin e ardhshëm për tre skenarë bazuar në modelin e saj të thjeshtuar dhe me pas zgjedh skenarin me konservativ të këtyre projeksioneve si bazë për planifikimin e saj fiskal. MF ekzekuton rregullisht modelin e saj 4-5 here në vit në mënyre që të rinovojë kuadrin makro-fiskal. • Në Mbretërinë e Bashkuar, përgatitën dy parashikime të ndryshme makro; një për qellim buxhetimi, i deklaruar nga Kancelari i Thesarit (ministri i financave) dhe shpesh relativisht konservativ, dhe tjetri për qëllime normative që deklarohet në emër të Thesarit (ministria e financave) dhe e kryer nga zyrtare publike të karrierës. Thesari mbikqyr dhe monitoron gjithashtu parashikimet makroekonomike që përgatitën nga rreth 20 institute publike dhe private. Megjithatë, ndërsa merren parasysh këto parashikime, Thesari nuk aplikon ndonjë formule të caktuar për zhvillimin e projektimit të vet. • Në SHBA, modelet formale ekonometrike nuk përdoren për përgatitjen e parashikimeve të variableve kryesore ekonomike për përdorim në Buxhetin e Presidentit. Në vend të kësaj, ekonomiste profesioniste në Zyrën e Buxhetit dhe Menaxhimit (ZBM-OMB), Thesari, dhe Komisioni i Këshilltarëve Ekonomike ('trojka') përqendrohen në projektimin e tendencave për 6 variabla kryesore. Ata gjithashtu përdorin si pika referimi parashikimet e kryera nga disa organizata akademike dhe kërkimore, si edhe vlerësime nga organizata ndërkombëtare. Përdorimi i këtyre vlerësimeve alternative vendos kufizime në shkallen që politikanet tundohen të adoptojnë skenarë jorealiste me qellim sigurimin e shpenzimeve buxhetore shtese. Parashikimi rinovohet çdo 6 muaj. Buxhetimi Strategjik 3.22 Në prezantimin e PBA një objektiv kryesor ishte largimi nga praktikat tradicionale të rritjes të buxhetimit dhe adoptimi i një metode më tepër e drejtuar-nga politika për shpërndarjen e burimeve publike. Që nga fillimi, dokumenti i PBA përfshinte një numër strategjish të shpenzimeve që kërkonin të lidhnin politikat në nivel sektori me shpërndarjen e burimeve. Numri i ministrive të sektorit për të cilat janë përgatitur strategji është rritur gradualisht nga 4 në PBA 2001-03 në 10 në draftin PBA 2006-08. 58 58 Per shkak të ndryshimeve në Qeveri pas zgjedhjeve të 2005, PBA 2006-08 nuk iu paraqit KM për aprovim. 49 3.23 Megjithatë, në praktike, ka patur vështirësi të konsiderueshme në realizimin e një progresi të madh drejt zhvillimit të një buxheti të orientuar në mënyrë me strategjike. Kjo mund t’i atribuohet një numri faktorësh: • Analiza e rrjedhojave buxhetore të politikave dhe strategjive kombëtare si SKZHES nuk ka qene realiste dhe është përqendruar në kostot shtese dhe jo në marrjen parasysh të mundësive për përdorim sa me të efektshëm të burimeve ekzistuese. Si rezultat, lidhja midis prioriteteve dhe shpërndarjes së burimeve nuk ka qenë e qartë në lidhje me shumë masa të përfshira në SKZHES që rezultojnë të jene të papërballueshme. • Prioritetet ndër-sektoriale dhe propozimet për shpërndarjen e burimeve të zhvilluara për PBA, nuk janë rishikuar në mënyrë të mjaftueshme nga vendim-marrësit dhe KM. Rishikimi dhe diskutimi i tavaneve të burimeve në një mbledhje ndër-ministeriale dhe me KM përpara se të botohet qarkorja e propozimeve të buxhetit ka qene i kufizuar. Kur buxheti vjetor iu prezantua KM dhe Parlamentit ishin bërë pak referenca me prioritetet strategjike të përcaktuara në PBA. Si rrjedhim, debati për buxhetin nuk është përqendruar në përputhshmërinë e shpërndarjeve të propozuara të burimeve me politikat e PBA dhe qeverise. • Shpërndarja e burimeve ka vazhduar të jetë e ngurtë dhe me shtesa dhe ka pak shenja që ato janë përshtatur mjaftueshëm për të pasqyruar drejtimet dhe prioritetet strategjike të politikave. Për shembull, nuk ka patur një drejtim të qartë në rezultatet e shpenzimeve për të treguar që shpërndarjet e burimeve kanë pasqyruar prioritetin e dhënë nga SKZHES programeve në sektorët e arsimit, shëndetësisë dhe transportit (Figura 3.2). 3.24 Rishikimi dhe ripërtëritja e parashikuar e strategjive sektoriale nëpërmjet SPI 59 duhet të cojne në zhvillimin e një strukture të thjeshte Figura 3.2. Shpenzimet sipas Funksionit (Aktuale), 2000-04 dhe me prioritete të 3 0 .0 % politikave dhe programeve kryesore 2 5 .0 % 2000 me vlerësime të kostove 2 0 .0 % 2001 % S h p e n z im e v e T o t a le përkatëse për të 2002 1 5 .0 % drejtuar shpërndarje e 2003 burimeve. Njëkohësisht, 1 0 .0 % 2004 procesi i PBA duhet të 5 .0 % 2005 rritet me qellim forcimin 0 .0 % e fokusit të saj strategjik. R e n d i P u b lik & A r sim i S h e n d e t e sia S ig u r im i so c ia l B a n e sa t & B u jq e sia , P y je t T r a n sp o r t d h e S ig u r ia d h e m ir e q e n ia C o m m u n it y e t j. k o m in ik im Kjo do të kërkojë: (i) një A m e n it ie s analizë me rigoroze të prioriteteve dhe Burimi: MF kërkesave të shpenzimeve alternative publike si bazë për propozimin e tavaneve të burimeve të sektorit dhe ministrisë; (ii) një prezantim në detaje për KM dhe rishikim të detajuar nga KM të zgjedhjeve kryesore të buxhetit dhe propozimeve për tavanet e burimeve; dhe (iii) që devijimet e konsiderueshme nga tavanet e burimeve të PBA të shpjegohen dhe të pranohen nga KM përpara finalizimit të draftit të buxhetit. Ministrive të linjës duhet t’u kërkohet të specifikojnë kursimet e propozuara të eficiencës dhe propozimet e reja për shpenzimet që nevojiten për të siguruar bashkërendim me të mirë të shpenzimeve të tyre publike me politiken e nivelit të sektorit dhe prioriteteve të programit. 59 Nen kalendarin e SPI, DKSD është duke drejtuar rishikimin dhe pergatitjen e strategjive sektoriale dhe horizontale. 50 Përgatitja e Buxhetit 3.25 PBA nuk siguron ende një kuadër të parashikueshëm të burimeve afat-mesme brenda të cilit ministritë mund të planifikojnë dhe t’u japin prioritet buxheteve vjetore. Gjithashtu, është i diskutueshëm fakti nëse ka patur përmirësime të konsiderueshme të parashikueshmërisë apo të cilësisë së paraqitjes së buxheteve. Tavanet e burimeve për agjencitë e shpenzimeve kanë ndryshuar në mënyrë të konsiderueshme në ripërtëritjen e PBA (Kutia 3.2 dhe Tabela 3.2). Një eksperience e tille është e zakonshme në fazat e para të prezantimit të buxhetimit afat-mesëm kur parashikimet fiskale dhe makroekonomike janë në formën fillestare, dhe kur mund të ketë njohuri të pamjaftueshme për implikimet e politikes strategjike dhe prioritetet e programit në shpenzimet publike. Megjithatë, në fazat e tjera të zhvillimit të PBA do të jetë e rëndësishme vendosja më e madhe e theksit në vitet e largëta të kuadrit. 60 3.26 Paraqitjet e buxhetit nga ministritë kryesore të linjës kanë vazhduar të tejkaloje tavanet e vendosura në PBA e Tabela 3.2. Shpërndarje e Buxhetit në 2005 e Krahasuar me mëparshme. Shpërndarjet në Tavanet e Burimeve për Ministri të Përzgjedhura buxhetin pasues vjetor kanë Tavani i ndryshuar here pas here nga Burimeve Buxheti Ndryshimi tavanet e PBA me një diference të Milion Milion konsiderueshme. Një analizë e Lek Lek % Buxhetit të vitit 2005 për 8 Bujqësia dhe Ushqimi 6.6 6.6 -0.8% ministritë me të mëdha tregoi se Rregullimi i Territorit dhe në dy ministri shpërndarjet Turizmi 11.9 11.0 -7.7% ndryshonin me më shumë se 7 për Transporti dhe Komunikacionet 15.8 14.6 -7.8% qind (Tabela 3.2). Këto Arsimi dhe Shkenca 25.7 25.4 -0.8% mospërputhje mund të Shëndetësia 18.4 18.5 0.2% shpjegohen nga: (i) analiza e Rendi Publik 12.0 11.6 -3.2% pamjaftueshme në vendosjen e Mbrojtja 11.1 11.5 3.6% tavaneve fillestare e cila nuk mori Puna dhe Mbrojtja Sociale 27.4 27.9 2.1% parasysh efektin e premtimeve Burimi: MF. tashme të deklaruara si ato të lidhura me nivelet e pagave; (ii) konsultim i pamjaftueshëm me ministritë e linjës në vendosjen e tavaneve të burimeve; dhe (iii) efekti i përshtatjeve që rezulton nga ripërtëritja e kuadrit makro-fiskal. Kjo e ve theksin në faktin që kërkohet një metode me rigoroze dhe pjesëmarrëse në përcaktimin e tavaneve të burimeve me qellim arritjen e një sigurie me të madhe që ato të mund të zbatohen dhe të reduktoje mundësinë e uljes së tyre të mëvonshme ndërsa buxheti finalizohet. Ajo e ve theksin gjithashtu tek rëndësia e një angazhimi me aktiv politik në finalizimin e tavaneve të burimit në mënyrë që tavanet të kenë kredibilitet dhe të respektohen gjatë përgatitjes së buxhetit. 3.27 Prezantimi i një klasifikimi të thjeshte të programit të buxhetit ka përmirësuar orientimin e politikes së përgatitjes të buxhetit. MF e shikon si të nevojshme zhvillimin e mëtejshëm të kësaj iniciative duke përpunuar në mënyrë me të qarte objektivat, aktivitetet dhe përcaktimin e kostos së programit, dhe në specifikimin e tregueseve të thjeshte të output që mund të përdoren për monitorimin e programit. Vete klasifikimi i programit është tani duke u zhvilluar në nën- 60 Me përmirësimin e hartimit dhe monitorimit të PBA në ministritë e linjës në një periudhë 2-3 vjeçare, rishpërndarja duhet të minimizohet si rrjedhojë e një baze me të qendrueshme të planifikimit të buxhetit. Kërkesat që të gjitha transfertat/rishpërndarjet duhet të kalojnë të njëjta procedura identifikimi (justifikimi) të shpenzimeve si ato të zbatuara gjatë fazës së Planifikimit të Shpenzimeve dhe Investimeve për PBA, duhet të çojë në një ulje graduale të kërkesave për rishpërndarje. Po ashtu, futja e procedurave të reja për Projektet e Investimeve Publike ka mundësi të ketë të ketë të njëjtin ndikim. Institucionalizimi i këtyre procedurave, është në vartësi të miratimit të Ligjit të ri Organik të Buxhetit dhe rregullores së lidhur me të për Udhëzimet Bazë për Planifikimin dhe Zbatimin e Buxhetit të Shtetit, si dhe miratimin e Procedurave të reja për Projektet e Investimeve Publike. 51 programe dhe së fundi në nivelet e aktivitetit. 61 Megjithatë, kufizimet e kapacitetit theksojnë nevojën e një metodologjie realiste në përpunimin e mëtejshëm dhe drejt performances me të pjekur të buxhetimit (Kutia 3.3). Kutia 3.2. Shpërndarjet e PBA për Vitet e Ministria e Arsimit dhe Shkencës Fundit të Ciklit – një Baze e Besueshme për Planifikimin e Shpenzimeve 40 35 Shpërndarjet e PBA për tre ministritë me të mëdha 30 tregon se shpërndarjet e viteve me të largëta nuk Le 25 japin të dhëna të sakta për nivelet e mundshme të k bili 20 financimit në të ardhmen. Deri tani, PBA nuk ka on siguruar një sistem të besueshëm për planifikimin e 15 buxhetit afat-mesëm në nivel sektori dhe ministrie. 10 Në secilin rast, shpërndarjet e viteve me të largëta 5 kanë rezultuar tepër optimiste dhe janë reduktuar me 0 ndryshimin e mëvonshme të PBA: 2004 2005 2006 2007 2008 • Në arsim niveli i reduktimeve ka qene me i 2004-06 MTBP 2005-07 MTBP 2006-08 MTBP vogli, por edhe këtu tavani i 2006 në PBA e 2006-08 ishte rreth 12 për qind me poshtë Ministria e Shëndetësisë nivelit të projektuar dy vjet me parë nga PBA e 2004-06. 30 • Në shëndetësi, diferencat kanë qenë shumë më 25 të mëdha me tavanin e 2006 nga PBA e 2006-8 20 në 30 për qind më poshtë nivelit të projektuar billion Lek në PBA e 2004-6. Megjithatë, diferenca është 15 shumë më e vogël, vetëm 6 për qind, krahasuar 10 me vitin e dyte të PBA së 2005-7. 5 • Në transport dhe komunikacione, rishikimet në 0 rënie ishin edhe më të mëdha me tavanin e 2004 2005 2006 2007 2008 2006 nga PBA e 2006-08 që ishte më pak se 50 për qind e nivelit të projektuar në PBA e 2004- 2004-06 MTBP 2005-07 MTBP 2006-08 MTBP 06. Ka disa arsye për rënien e konsiderueshme që ka Ministria e Transportit dhe Komunikacionit ndodhur në rishikime me ripërtëritjen e PBA. Pjesërisht ato kanë ndodhur për shkak të 30 parashikimeve tepër optimiste të financimit dhe të të ardhurave veçanërisht në PBA-të e mëparshme. Në 25 rastin e shëndetësisë, ato kanë reflektuar gjithashtu mungesën e aftësisë për të implementuar reformat e 20 Lek billion planifikuara në sektor. Në transport, faktorë kryesore kanë qene pasiguria rreth niveleve të mundshme të 15 financimeve të jashtme, dhe tendenca për t’i trajtuar shpenzimet e kapitalit të brendshëm, të cilat janë 10 veçanërisht të rëndësishme në sektor, si teprice në procesin e planifikimit të buxhetit. 5 Megjithatë analiza sugjeron së projektimet e viteve më të largëta mund të bëhen realiste në qofte se 0 2004 2005 2006 2007 2008 përmirësohet parashikimi i sistemit të përgjithshëm të burimeve, dhe nqs zbatohen reformat e 2004-06 MTBP 2005-07 MTBP 2006-08 MTBP planifikimit të buxhetit të paraqitura nga PBA. Burimi: Përllogaritje të stafit të MF dhe Bankës Botërore 61 Përdorimi i klasifikimit të programit është përmirësuar në kuadër të përgatitjes së PBA 2007-2009, dhe i krijoi mundësinë shumë ministrive të linjës për rishikime dhe riformulime të objektivave dhe output-eve. 52 Kutia 3.3. Buxhetimi sipas Programeve – Koncepti dhe Praktika Buxhetimi sipas programeve (BP) është një koncept sipas të cilit propozimet e buxhetit lidhen me objektivat e qeverise duke përdorur një strukture të bazuar në program dhe aktivitet. Ai është aplikuar në mënyra të ndryshme në disa vende: a. Buxhetimi sipas programeve si mënyrë për përmirësimin e performances drejtuese (Australi, 1984). Një version i ri i PB, i frymëzuar nga konceptet bashkohore të menaxhimit të shpenzimeve publike, e spastron buxhetimin nga kontrollet mbi zërat e rreshtit si personeli, pajisjet, shpenzimet e udhëtimeve, dhe e riorienton procesin e buxhetimit drejt rezultateve që duhet të arrihen brenda burimeve të disponueshme. Në këtë kuptim, PB behet e kundërta e buxhetimit për çdo zë. Ky këndvështrim “menaxherial� lejon përcaktimin e njësive organizative si programe, veçanërisht në nivelet me të ulëta të strukturës së programit. Në Australi, shpenzimet administrative u konsoliduan brenda një shume të vetme për të gjitha kostot operative, dhe menaxhereve iu dha liri e madhe në ndryshimin e burimeve për përdorime të preferuara ndërsa struktura e programit u prezantua për vendosjen e objektivave dhe raportimin mbi performancen dhe vlerësimin e programeve. Megjithatë, u arrit në përfundimin se megjithëse buxhetet prezantoheshin formalisht në terma programi, administrimi i burimeve vazhdoi të bëhej mbi një bazë organizative, dhe që PB të arrije përfitimet e pritura, është e nevojshme të bëhen ndryshime me të thella në nivel sistemi. Pra, programet duhet të jene në qendër të vëmendjes për administrimin strategjik të burimeve dhe vendimmarrjen e politikave. b. Buxhetimi sipas programeve si një proces planifikimi (Brazil). Disa vende filluan të përdorin PB si një mënyrë për të futur më shumë strategji në buxhetim dhe kufizim më të madh fiskal në planifikim. Mendohet që PB mund të rezultojë në një proces me strategjik (dhe me pak inkremental) të buxhetimit duke e detyruar qeverinë të rigrupoje aktivitetet e saj me të njëjtat objektiva në një program veçanërisht kur ky është i kombinuar brenda një MTEF. Në Brazil, një plan 4-vjeçar përgatitet gjatë vitit të parë të çdo qeverie të re. Plani është një ekspozim gjithë përfshirës i aktiviteteve dhe shpenzimeve të planifikuara për 4 vitet e ardhshme dhe është i ndare në rreth 385 programe, një numër i vogël i të cilave përcaktohen si prioritete kombëtare. Çdo programi i caktohet një drejtues i cili është përgjegjës për promovimin e objektivave të tij dhe koordinimin e njësive përkatëse organizative. Kushtetuta kërkon që buxheti vjetor të jetë në përputhje me planin. Për të integruar me tej planifikimin dhe buxhetimin, Qeveria ka caktuar një menaxher për secilin nga programet e saj të shumta. Megjithatë, drejtuesit e programeve kanë tendence të jene të paafte, veçanërisht kur disa njësi organizative ndajnë pergjegjesine për një program të vetëm dhe kur shumë drejtues programesh nuk kontrollojnë burimet. Pavarësisht këtyre problemeve, Brazil ka demonstruar si PB mund të lehtësojë procesin strategjik të planifikimit. Burimi: “Kuptimi Konceptual i Programimit të Buxhetit� (Allen Schick), pjesë e një sërë publikimesh për Programi Korean, Programi i Reformës Buxhetore. 3.28 Programimi për investimet dhe mirëmbajtje mbetet një dobësi kryesore e procesit të përgatitjes së buxhetit. Projektet e financuara nga brenda janë objekt i vlerësimit shumë të kufizuar me aprovimin vjetor të shpërndarjes së financimit se sa kundrejt kostove totale. Një pjesë e konsiderueshme e investimeve publike të financuara nga jashtë mbetet jashtë buxhetit. Nuk ka metodologji sistematike për të siguruar parashikime të mjaftueshme për të mbuluar kostot rrjedhëse të mirëmbajtjes të projekteve të investimeve publike. Si investimet publike me financim të brendshme ashtu edhe shpenzimet operative dhe mirëmbajtjes trajtohen si teprica brenda procesit të planifikimit të buxhetit duke shkaktuar që shpërndarjet të jene funksion i ndryshimeve të konsiderueshme nga viti në vit ndërsa janë gjithashtu të ekspozuara ndaj shkurtimeve gjatë vitit. Këto çështje diskutohen në mënyrë me të detajuar në Kapitullin 4. 3.29 Dobësitë aktuale në planifikimin e buxhetit janë pranuar nga MF dhe janë duke u adresuar me mbështetjen e partnereve të ndryshëm të zhvillimit. 62 Ndryshimet e fundit që synojnë forcimin dhe integrimin me të mirë të PBA dhe ndryshimeve në proceset e planifikimit të buxhetit sigurojnë: 62 Projekti “Forcimi i Menaxhimit të Shpenzimeve Publike� financohet nga DFID, SIDA dhe Hollanda. 53 • Angazhim me të madh politik në fazat kryesore të PBA dhe procesin e planifikimit të buxhetit. • Theks me të madh në zhvillimin e parashikimit fillestar makroekonomik dhe tavanet e agjencive të shpenzimeve të cilat duhet të aprovohen nga KM përpara fillimit të PBA dhe përgatitjes së buxhetit në Mars. • Futja e procedurave me të detajuara të planifikimit të PBA duke përfshirë: (i) rishikimin e politikes së programit; dhe (ii) planifikimin e shpenzimeve dhe investimeve sipas programeve. Prezantimet e PBA në nivel programi dhe artikulli duhet t’i paraqiten MF nga fundi i majit. • Përgatitja e dokumentit të PBA në qershor dhe aprovimi i tij nga KM. Pas aprovimit nga KM, PBA do t’i paraqitet Parlamentit për qëllime informacioni. • Nxjerrja e Udhëzimeve të Buxhetit dhe tavaneve përfundimtare të shpenzimeve të PBA në Korrik. • Riorganizimi i Drejtorisë së Përgjithshme të Buxhetit, përmes ngritjes së Drejtorisë të Analizës, Politikave dhe Programimit të Buxhetit Afatmesëm dhe Drejtorisë së Menaxhimit të Investimeve Publike. 3.30 Ndonëse këto procedura janë në përputhje me praktikat e mira ndërkombëtare, do të jetë e rëndësishme të sigurohet mos ndërlikimi i tyre. Kërkesë kryesore është shmangia e dublikimit të detyrave midis fazës PBA të ciklit të buxhetit dhe përgatitjes së mëvonshme të Buxhetit vjetor dhe Planit Financiar. 63 Suksesi dhe qëndrueshmëria e procedurave siç janë të përpunuara aktualisht, kërkon ngritje të konsiderueshme të kapaciteteve brenda MF dhe ministrive të linjës, të cilat duhet të përbejnë një prioritet kryesor në axhendën e reformave të Qeverise në të ardhmen e afërt. Zbatimi i Buxhetit 3.31 Pavarësisht përmirësimeve Figura 3.3. Devijimi në Përqindje midis Shpenzimeve të të fundit, zbatimi i buxhetit është Buxhetit dhe Aktuale në Nivel Agregat 2000-04 ende objekt pasigurie të madhe për 12.0% shkak të ndryshimeve brenda vitit në shpërndarjen e fondeve. Proceset 10.0% e zbatimit të buxhetit duhet të 8.0% garantojnë rrjedhjen transparente, në kohe dhe të parashikueshme të 6.0% burimeve për të shpërndarë shërbimet 4.0% publike në mënyrë efiçiente. Kjo i drejtohet administrimit të agregateve 2.0% të buxhetit, administrimit të shpenzimeve kundrejt shpërndarjeve 0.0% 2000 2001 2002 2003 2004 të buxhetit, menaxhimit të cash-it dhe funksionimit të sistemeve të Shpenzime Totale Shpenzime Totale pa projektet me financim te jashtem prokurimit. Në shumë raste kjo ende Burimi: MF nuk është konkretizuar. 3.32 Mbivlerësimi i investimeve publike të financuara nga jashtë dhe problemet në regjistrimin e shpenzimeve të projekteve të financuara nga grantet kanë kontribuar në mënyrë konsistente në nivele 63 Plani vjetor Financiar është një plan implementimi qe pergatitet mbas aprovimit të buxhetit. 54 me të ulëta të rezultateve agregate. Kjo diference u rrit nga 3.0 për qind në vitin 2000 në 9.9 për qind në vitin 2004, para rënies në 8 për qind në vitin 2005. Nëse përjashtohen shpenzimet e projekteve me financim të jashtëm, atëherë ndryshimi ulet në 5.2 për qind në 2004 dhe 3.5 për qind në vitin 2005 (Figura 3.3). Në nivelin e agjencisë së shpenzimeve, varianca midis shpenzimeve aktuale dhe të buxhetuara është shumë më e madhe. Në vitin 2004, shpenzimet aktuale në 11 nga 52 agjenci i tejkaluan shpërndarjet fillestare të buxhetuara me më shumë se 10 për qind, ndërsa në 10 agjenci shpenzimet ishin më shumë se 20 për qind më të ulëta se shpërndarja fillestare e buxhetuar. 3.33 Proçedurat e planifikimit të cash-it dhe buxhetit lejojnë agjencitë e shpenzimeve të bëjnë ndryshime të konsiderueshme në shpërndarjen e shpenzimeve krahasuar me buxhetet e tyre të negociuara më parë. MF i pajis agjencitë e shpenzimeve me një kuote shpenzimesh katër mujore, për të cilën përgatiten plane të detajuara për shpenzime dy mujore. 64 Nëpërmjet këtyre planeve të shpenzimeve mund të bëhen ndryshime të ndjeshme nga çfare negociohet gjatë pergatitjes së buxhetit. MF nuk ka kundërshtim për aq kohe sa shpenzimet agregate totale dhe shpenzimet sipas programit janë brenda buxhetit të miratuar. Kjo ka rezultuar në një nivel shumë të lartë të rialokimeve, mbi 23,000 çdo vit. 65 Në disa ministri volumi i shpenzimeve publike të prekura nga rialokimet ka arritur në me shumë se 30 për qind. Ky numër i lartë ve në dyshim kredibilitetin e procesit origjinal të planifikimit të buxhetit. Për shembull, në rastin e projekteve të investimeve publike me financim të brendshëm, agjencitë e shpenzimeve kanë arritur të ndryshojnë portofolin e investimeve të projektit brenda një programi gjatë zbatimit të buxhetit. 66 (Kutia 3.4). 3.34 Lëvrimi i kufizuar e cash-it, mungesa e profesionalizmit në menaxhimin e cash-it, planifikimi i dobët i prokurimit dhe procedurave të kufizuara të prokurimit, po cënojnë seriozisht efektshmerine e shpenzimeve, veçanërisht në investimet kapitale. Përqendrimi i shpenzimeve gjatë tremujorit të fundit të vitit reflekton menaxhim të dobët të burimeve dhe është me i theksuar për shpenzimet në investime (Figura 3.4 dhe Figura 3.5). • Kuadri konservator i alokimeve për cash-in e lëvrueshëm nga MF gjatë gjysmës së parë të vitit udhëhiqet kryesisht nga qëllimi i realizimit të objektivave të të ardhurave. Mbledhja e të ardhurave gjatë tre-mujorit të parë është më e ulët se gjatë tre-mujoreve të tjerë. • MF nuk merr aktualisht hua aktive afat-shkurtra për të zvogëluar luhatjet vjetore në të ardhura. Mungesa e angazhimit për kontroll e bën më të vështirë menaxhimin e cash-it dhe nuk e pajis MF me një pamje të qarte të kërkesave të saj për cash. Në rast se të ardhurat nuk arrijnë nivelet e planifikuara, MF është e detyruar t’i drejtohet racionimit të cash-it dhe shkurtimeve në buxhet gjatë pjesës së fundit të vitit, duke rezultuar në pak raste në shtyrjen e pagesave të kontraktuesve dhe furnizuesve për vitin tjetër fiskal. Ndërsa menaxhimi relativisht i shtrënguar i cash-it nga MF ka kontribuar në konsolidimin fiskal, ai ka cënuar rëndë kredibilitetin e buxhetit. (Kutia 3.5). 64 Ne 2006, MF boton buxhetin mbi një bazë mujore por ajo argumenton qe tani sasia reflekton ngushte kerkesen aktuale nga ministrite e linjes ndersa shperndarja e meparshme dy mujore ishte me teper një shperndarje e njejte mekanike gjatë 12 muajve. 65 Që prej vitit 2005, ky numër është reduktuar (12766 në 2005) si rezultat i dhënies më shumë fleksibilitet ministrive të linjës për të rishpërndarë 5% të një investimi dhe shpenzimeve priodike bredna programit pa marrë miratimin paraprak të MF. Gjithashtu, reshpërndarjet tani administrohen nga Departamenti i Thesarit dhe jo më nga Departamenti i Buxhetit dhe realizohet në baza mujore agregate jo më në baza transaksionesh ditore, duke lejuar më shumë fleksibilitet në ekzekutimin e shpenzimeve ministrive të linjës. 66 Asnje diskutim në nivel projekti nuk kryhet perpara prezantimit të buxhetit, por caktimi është në nivel programi. MF dhe ministrite e linjes ndermarrin një proces tjeter negocimi për pergatitjen e planit vjetor të financimit/implementimit gjatë muajve Janar dhe Shkurt për diskutimin në nivel projekti. 55 • Rregulli për prokurimeve vetëm për një vit 67 rezulton në një përqendrim të shpenzimeve në gjysmën e dyte të vitit. Si rezultat i këtij rregulli, tenderimi nis pas fillimit të vitit fiskal me shpenzimet e kontraktuara që duhet të plotësohen deri në fund të vitit. Prandaj, shumica e shpenzimeve për kontratat e prokurimit kanë tendencën të ndodhin gjatë gjysmës së dyte të vitit. Kjo prek në mënyrë të veçante shpenzimet kapitale. Në vitin 2004, rreth 45 për qind e shpenzimeve kapitale u shkaktuan gjatë tre muajve të fundit të vitit (Figurat 3.4 dhe 3.5). Kjo ndikon negativisht në eficiencen e shpenzimeve publike, duke rezultuar në kosto me të larta sepse kontraktuesit dhe furnizuesit nuk janë në gjendje t’i shtrijnë aktivitetet e tyre gjatë gjithë vitit. Ajo kontribuon gjithashtu në një perspektive të planifikimit afatshkurtër që cënon iniciativat e fundit për planifikimin e shpenzimeve dhe investimeve publike brenda një konteksti afatmesëm. Kutia 3.4. Rialokimet – Një tregues i Buxhetimit të Dobët apo Fleksibilitetit në Menaxhimin e Buxhetit? Rialokimeti e vazhdueshme gjatë zbatimit të buxhetit është tregues i të metave në menaxhimin e buxhetit. Megjithatë, nuk është e lehte të përcaktohet nëse kjo është rezultat i përgatitjes së dobët të buxhetit apo i të metave në zbatimin e tij: • Vete përgatitja e buxhetit mund të jetë jorealiste ose të ndërmerret pa saktësinë e mjaftueshme me procesin e rialokimit të përdorur për të krijuar një buxhet të rishikuar de facto. Kjo ve në dyshim vlefshmërinë e procesit fillestar të planifikimit të buxhetit dhe është shenje treguese e të metave themelore në MFP. Një situate e tille ka të ngjare të vazhdoje nëse është relativisht e lehte kryerja e përshtatjeve të rialokimeve gjatë zbatimit të buxhetit. • Buxhetet mund të përgatiten gjithashtu në një nivel të detajuar që pengon fleksibilitetin e menaxhimit në shpërndarjen e shërbimeve. Në raste të tilla, rialokimet ndërmjet zërave të rreshtave mund të jene të nevojshme për t’ju krijuar mundësi menaxhereve të garantojnë sigurimin eficient të shërbimeve publike. çështja kryesore këtu është miratimi i buxheteve në një nivel shumë të detajuar. • Buxhetet mund të përgatiten në mënyre realiste që u lejon menaxhereve të programit fleksibilitet të mjaftueshëm, ndërsa sasi të konsiderueshme të shpenzimeve të jene ende të ridrejtuara nga rialokimet. Në këtë rast, ky është një tregues i qarte i të metave në menaxhimin dhe zbatimin e programeve të buxhetit. Veçanërisht shqetësues është fakti kur rialokimet ndodhin ndërmjet programeve dhe nën-programeve sepse kjo reflekton ndryshime në qëllimin e shpenzimeve. Në rastin e Shqipërisë, duket qarte se përgatitja jorealiste e buxhetit është arsyeja kryesore për shpeshtësinë dhe vlerën e lartë të rialokimeve. Sistemi i shtrënguar i kontrollit të pajtueshmërisë gjatë zbatimit detyron gjithashtu ministritë e linjës t’i drejtohen për aprovim edhe për ndryshime të vogla MF-së. Figura 3.4. Shpenzimi Total Mujor 1999-2005 Figura 3.5. Shpenzimet Korrente dhe (000 lekë) Kapitale, 2004 35000 25.0 30000 20.0 25000 Bil 15.0 20000 io n 15000 10.0 Le k 10000 5.0 5000 0.0 0 Jan Shk Mar Pril Maj Qe Ko Gu Sht Tet Nen Dhj 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Month 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Korrente (pa interes) Kapitale Burimi: MF Burimi: MF 67 MF ka lejuar kohet e fundit kontrata të prokurimit me vlere të plote për projektet e rrugeve qe mbulojne periudhen e plote të implementimit të projektit në vend të kufizimit në një vit të vetem. Me zgjerimin e përdorimit të prokurimeve disa-vjeçare do të lind nevoja e rishikimit të Ligjit për Prokurimet Publike. 56 Kutia 3.5. Parimet e Menaxhimit të Mire të Cash-it Përbërësit kryesore të një sistemi të mirë të menaxhimit të cash-it përfshijnë: • Një plan vjetor për cash-in që synon rrjedhjet e brendshme dhe të jashtme të projektuara të cash-it muaj për muaj. Ecuritë në të shkuarën të shpenzimeve dhe të të ardhurave, parashikimet e shërbimit të borxhit, përcaktimi kohor i huave të jashtme dhe faturave të granteve, dhe profilet e planifikuara të shpenzimeve mbi projektet madhore të kapitalit mund të ndihmojnë në krijimin e një plani realist vjetor për cash-in. • Një projeksion tre-mujor i përsëritshëm i menaxhimit të cash-it, që ripërtërihet çdo muaj mbi një bazë përsëritëse në dritën e shpenzimeve dhe të ardhurave aktuale. Kur projeksionet tre-mujore tregojnë që mund të mos këtë mjaft cash për të mbuluar shpenzimet në një ose më shumë muaj të ardhshëm, mund të ndërmerren veprime për të vonuar detyrimet e shpenzimeve, përshpejtuar mbledhjen e të ardhurave ose thithjen e huave shtese afat-shkurtra • Një plan mujor operues për cash-in që ripërtërihet të paktën çdo jave dhe përfshin një parashikim ditor ose javor të rrjedhjeve të brendshme dhe të jashtme të cash-it. Ajo siguron bazën për trajtimin e paparashikuar të mungesave të përditshme dhe të përjavshme të cash-it në një mënyrë sa me pak të kushtueshme. Burimi: Direktivat për Menaxhimin e Shpenzimeve Publike, IMF 1999. 3.35 Përdorimi i fondit rezerve shpesh ka devijuar nga objektivat e tij të lejuara. Buxheti përfshin një alokim relativisht të madh për fondin e tij rezerve. Në periudhën 2003 dhe 2004, ky arriti shumen e 2.6 për qind të shumave të tij të përgjithshme të caktuara. Megjithatë, përdorimi i këtyre burimeve ka devijuar nga parimi i përgjithshëm i këtyre fondeve për sigurimin e një amortizuesi për ngjarje të papritura si fatkeqësitë natyrore ose kriza të papritura në çmime (Kutia 3.6). Për shembull, në 2003 alokimet u bene nga fondi rezerve për të mbuluar prapambetjet e papaguara që institucionet buxhetore i detyroheshin KESH-it dhe për të financuar shpenzimet e paplanifikuara operative dhe të investimeve. Raporti i Kontrollit të Larte të Shtetit mbi zbatimin e buxhetit të vitit 2003 vuri në dukje se shpenzime të tilla ishin jashtë kriterit për shpërndarjet nga fondi rezerve. 3.36 Sfida përpara qeverise në peridhën afatmesme do të jetë forcimi i procedurave të zbatimit të buxhetit me qëllim sigurimin e parashikueshmërisë më të madhe dhe përgjegjësisë në zbatimin e tij. Kjo do të kërkojë: • Parashikueshmëri më të madhe në çeljen e fondeve ndaj shperndarjeve në buxhetin vjetor. Procesi i lëvrimit të fondeve gjatë-vitit duhet të zgjerohet për mbulimin e një periudhe tre ose katër mujore dhe të pasqyroje me mirë kërkesat e zbatimit të buxhetit. Me parashikueshmëri me të madhe në çeljen e fondeve, agjencive të shpenzimeve duhet t’u kërkohet të menaxhojnë zbatimin e programeve të tyre ndaj planit vjetor të zbatimit të buxhetit dhe jo ndaj periudhës dy-mujore të çeljes së fondeve siç ndodh aktualisht. • Përmirësime në planifikimin dhe menaxhimin e cash-it, duke përfshirë hyrjen e kontrollit të angazhimit. Menaxhim me i mirë makroekonomik dhe monitorimi i buxhetit duhet ta lehtësojnë menaxhimin e huave afat-shkurtra për të sheshuar luhatjet gjatë-vitit të të ardhurave. Konsolidimi e llogarive të shumta bankare të qeverise do të lejonte përdorim me të mirë të burimeve të disponueshme të cash-it. • Rregulla dhe udhëzime me të qarta për procedurat e rishpërndarjes me qellim që të sigurojnë ruajtjen e integritetit të Buxhetit të aprovuar nga Parlamenti. Ministrive të linjës duhet t’u jepet një nivel i caktuar liri veprimi për të rishpërndarë burimet ndërmjet zërave të shpenzimeve ku kjo mund të lehtësojë menaxhim me efektiv dhe më me efikasitet të buxhetit. Në rastin e projekteve të investimeve publike, burimet duhet të shpërndahen dhe menaxhohen kundrejt kostove totale të llogaritura të projektit. 68 MF duhet të vlerësojë 68 Shiko Kapitullin 4 të Menaxhimit të Investimeve Publike. 57 kërkesat e rishpërndarjes në lidhje me faktin nëse ato ndihmojnë në realizimin në kohe dhe efikas të përfundimeve dhe objektivave të programit. • Vendosja e kritereve të qarta për përdorimin e fondit rezerve. Përdorimi i fondit rezerve duhet të jetë i lidhur ngushte me një dispozite në ligjin organik të buxhetit dhe tepër i kufizuar për emergjenca dhe kriza makroekonomike që nuk mund të parashikohen gjatë përgatitjes së buxhetit. Çdo burim i papërdorur në fund të vitit duhet të kthehet mbrapsht ose të përdoret për të ulur borxhin e qeverise. • Shtrirja e prokurimit me vlere të plote në ministritë e tjera por me rishikim të thjeshte të rregullave mbrojtëse. Përvoja e ministrive pilote tregon se rezultatet e prokurimeve me vlere të plote rezulton në implementim me në kohe dhe me kosto më efektive të projekteve të investimeve publike. Megjithatë, të gjitha kontratat shumë-vjeçare të prokurimit duhet të përfshijnë klauzola për një rishikim të progresit, si për të lehtësuar planifikimin e cash-it ashtu edhe për të garantuar që zbatimi të jetë në pajtim me kushtet dhe afatet e kontratës. Agjencia e Prokurimeve Publike duhet të siguroje që stafeve në agjencitë kontraktuese t’u krijohen mundësitë për trajnim të përshtatshëm për të mbuluar si procedurat e prokurimit ashtu edhe menaxhimin e kontratave. Kutia 3.6. Fondet Rezerve dhe Kontingjencat – Parimi dhe Praktika Neni 21 i Ligjit Organik për Buxhetin e Shqipërisë (OBL) thotë që “Buxheti i Shtetit do të përfshijë një Fond Rezerve për të plotësuar shpenzimet e paparashikuara� të cilat “nuk mund të jenë më shumë se 3 për qind të shumave të përgjithshme të paracaktuara�. Ajo shton me tej se “shpenzimet mund të krijohen nga kjo Rezerve pas propozimit nga Ministri i Financave dhe aprovimit nga Këshilli i Ministrave� dhe e detyron Ministrin të “raportoje në mënyrë periodike në Parlament për detajet e shpenzimit nga kjo Rezerve�. Megjithatë, Ligji nuk cilëson kufijtë për përdorimet e Fondit Rezerve dhe në vitet e fundit ai është përdorur për të mbuluar shpenzimet që duhet të ishin parashikuar. Si i tille, ekziston rreziku që Fondi Rezerve të kthehet në një mjet për t’ju shmangur procedurave normale të buxhetimit, duke cenuar në këtë mënyrë integritetin e procesit të buxhetit. Në Mongoli, Ligji mbi Fondin Rezerve të Qeverise dhe Fondin e Kontingjences që u hartua në 2003 trajton këtë çështje. Ligji shpjegon në detaje qëllimet për të cilat Fondi Rezerve mund të përdoret si dhe rregullat për të kërkuar, miratuar dhe raportuar mbi shpërndarjet të bëra nga Fondi. Ai përcakton gjithashtu sanksionet që duhet të aplikohen në rastet kur këto rregulla thyhen. Neni 4.1 Financimi për masat e mëposhtme duhet të behet nga Fondi Rezerve i Qeverise • Masat për eliminimin ose reduktimin e dëmeve apo humbjeve të shkaktuara nga fatkeqësi natyrore kombëtare apo krahinore (thatësi, ujë dhe përmbytje, stuhi rërë dhe bore që i shkaktojnë dëme ose humbje të industrisë apo ekonomisë, tërmete, zhvendosje të shtresës së tokës,shpërthim vullkanesh, etj,). • Masat për parandalimin, kurimin e sëmundjeve, ndalimin e përhapjes së tyre dhe ngritja e zonave të rrethuara kur zbulohet një sëmundje e rrezikshme për publikun që shkakton humbje të mëdha në njerëz dhe gjene e gjalle. • Masat për ndalimin dhe eliminimin e dëmeve dhe humbjeve të shkaktuara nga aksidentet industriale, ose nga zjarret në pyje apo stepa që mund të jene me rrezik të madh për ajrin, hekurudhat dhe transportet publike; rrjetin elektrik, ngrohjen dhe furnizimin me ujë; shëndetin dhe jetën e popullsisë dhe gjithë ekonominë. • Projektet ose masat jo të përfshira në buxhetin e miratuar, por të nevojshme për t’u financuar gjatë vitit të caktuar fiskal. Neni 4.2. Fondi i kontingjencës duhet të përdoret në rastin e mungesës së të ardhurave në buxhet, ose të një rritjeje të konsiderueshme në shpenzimet e buxhetit të shkaktuar nga kushtet e mëposhtme: • Rënie e papritur e çmimeve në tregun botëror të produkteve kryesore të eksportuara të Mongolisë nga niveli i buxhetuar; • Kufizim në eksportin e lendes së parë me prejardhje bujqësore për shkak të fatkeqësive natyrore, sëmundjeve ngjitëse, dhe ngritjen e zonave të kufizuara; • Ndryshim i menjëhershëm në kursin e këmbimit të monedhës në tregun financiar ndërkombëtar; • Deficit i rende buxhetor i shkaktuar nga rënia deçizive e industrisë vendase dhe prodhimit të shërbimeve për shkak të ndonjë force madhore dhe faktorëve të tjerë të kontingjences. # dzud është një term Mongolian për një fenomen të ndërlikuar natyror që pengon gjene e gjalle të hyje në kullota dhe shkakton ngordhjen masive të tyre. 58 Menaxhimi i Prokurimit 3.37 Praktikat e menaxhimit të prokurimit publik reduktojnë konkurrencën dhe ndershmërinë e procesit të prokurimit dhe rezultojnë në kosto tepër të larta. Objektivat thelbësore të sistemit kombëtar të prokurimit publik janë përdorimi ekonomik dhe eficient i fondeve publike ndërsa zbatohen parimet themelore të mosdiskriminimit dhe trajtimit të barabarte, proces i drejtë, dhe të drejtë informacioni dhe transparence. Nga puna e përbashkët e ndërmarrë nga CFAU dhe PEIR u konstatua se rregulli që të gjitha tenderimet e prokurimit nga fondet e buxhetit duhet të përfundohen në 31 korrik 69 të çdo viti, ka kufizuar në mënyrë të panevojshme procesin e prokurimit dhe ka çuar në përdorimin e tepërt të prokurimit të drejtpërdrejtë si mënyrë për t’iu shmangur këtij kufizimi. 70 Vlerësimi i ofertave është i kufizuar dhe gjithmonë rezulton në dhënien e kontratës ofertës me çmim me të ulët se sa ofertës me vlere me të ulët. Mbikëqyrje e pamjaftueshme e kontratave rezulton në furnizim me cilësi të ulët të mallrave dhe shërbimeve. Të dhëna nga sektori i rrugëve tregojnë se kostot për njësi për projektet me financim të brendshëm janë shumë më të larta, shpesh me më shumë se një e treta, se sa për projektet e financuara nga Banka Botërore, duke ndjekur procedurat e tenderit ndërkombëtar (Kapitulli 10). 3.38 Korrupsioni vazhdon të jetë i përhapur brenda sistemit të prokurimit publik. CFA-ja konfirmon si me vlerësimin e CPAR-it të vitit 2001, një ligj i mirë i prokurimit vazhdon akoma të pengohet nga aplikimi i dobët dhe mungesa e zbatimit. Mungesa e qartësisë mbi statusin dhe rolin e Agjencisë se Prokurimit Publik (PPA), dhe e mbizotërimit të metodave jokonkuruese të prokurimit, janë të meta kryesore institucionale që kanë çuar në vlere të ulët për paranë dhe mbizotërim të korrupsionit. 3.39 Ka patur vetëm një rritje të vogël në përdorimin e tenderit të hapur, nga 31 për Figura 3.6. Përqindja e firmave që thonë se qind të kontratave në 2003 në 38 për qind pagesat jozyrtare janë të shpeshta, Shqipëria në 2005. Pjesa e mbetur e prokurimeve (rreth dhe vendet krahasuese, 2002, 2005 60 për qind të kontratave) administrohet përmes tenderit të kufizuar dhe kërkesave për 50% kuotime. Mungesa e përmirësimit në këtë 40% fushe pasqyrohet nga reagimet e marra prej 30% furnizuesve, të cilat tregojnë se ata vazhdojnë 2002 të kenë pak besim në procesin e prokurimit, 20% 2005 kryesisht për shkak të konkurrencës së 10% pandershme. Në studimin e BEEPS në 2005, 0% përqindja e firmave që thoshin se mitmarrja Alb SEE ECA për sigurimin e kontratave qeveritare është e shpeshte, ka shkuar nga 32 për qind në 2002 Burimi: BEEPS në rreth 41 për qind në 2005 (Figura 3.6). Auditimi i Brendshëm 3.40 Funksionet e auditimit të brendshëm janë ende mjaft të kufizuara me theksin në kontrollin ex-ante sesa në sistemet e auditimit dhe dhënien e rekomandimeve menaxhimit. Me gjithë progresin e mirë të arritur, krijimi i një funksioni modern të auditimit të brendshëm është ende në fazat e para të zhvillimit. Një Ligj për Auditimin e Brendshëm u miratua në vitin 2003 dhe Qeveria adoptoi një politike të re për Kontrollin e Financimeve të Brendshme Publike në mars të vitit 2005. Zbatimi i politikes po mbështetet nga BE-ja dhe është i fokusuar në krijimin e një kuadri të auditorëve të brendshëm të njohur me praktikat moderne të auditimit. Grupe të Auditimit të Brendshëm janë ngritur në institucionet me të mëdha buxhetore. Grupi i Auditimit të Brendshëm në MF i paraqet një 69 31 Tetor për fondet e aprovuara nga Buxheti Shtese. 70 Ky rregull i paraqitur nga Vendimi Nr 675 të 20 Dhjetorit 2002 u anullua në fillim të vitit 2006. 59 raport vjetor KM për auditimet e kryera si dhe për përfundimet kryesore dhe rekomandimet. Megjithatë, auditimi përqendrohet mjaft shumë tek zbatimi i standardeve se sa tek auditimi i sistemit dhe procedurat për ndjekjen e raporteve të auditimit nuk janë të harmonizuara. 71 3.41 Qeveria duhet të vazhdoje me futjen e një kërkese gjithperfshirese për kontrollet kryesore të brendshme që duhet të aplikohen në të gjitha agjencitë e shpenzimeve bazuar mbi propozimet e bëra në Dokumentin e Politikes së Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik që u adoptua në mars të vitit 2005. Kjo duhet të përfshijë lidhjen e listës emërore dhe të dhënat për listpagesat, futjen e kontrollit të angazhimit, dhe zbatimin e procedurave të auditimit të brendshëm. Duhet të zhvillohen dhe implementohen procedura me shkrim të ripërtërira për kontrollin financiar dhe për t’iu përgjigjur rekomandimeve të auditimit të brendshëm. Ka kërkesa të konsiderueshme për trajnim në praktiken e auditimit të brendshëm. 72 Kontabiliteti dhe Raportimi 73 3.42 Kontabiliteti dhe raportimi i financave publike përfshin aktualisht dy sisteme që mbështeten në burime të ndryshme të dhënash por me pasoje mospërputhjen e shifrave. 74 • Sistemi i Thesarit nga i cili nxirren pasqyrat e të ardhurave vjetore dhe shpenzimeve që i paraqiten Parlamentit. Sistemi bazohet aktualisht në cash dhe përdoret për të menaxhuar zbatimin e buxhetit, regjistrimin e faturave dhe pagesave dhe të bashkërendojë balancat bankare nëpërmjet zyrave qendrore dhe rajonale të thesarit të shtetit. • Sistemi i kontabilitetit të agjencisë së shpenzimeve, i cili menaxhon mbledhjen e të ardhurave të veta, kryerjen e shpenzimeve, autorizimin e pagesave dhe nga i cili shfrytëzohen llogari shtese për të mbuluar gjithë aktivet qeveritare, detyrimet, fondet dhe transaksionet. Sistemi nuk përdor programe të standardizuara dhe nuk është objekt menaxhimi nga një agjenci e vetme. Për rrjedhoje, të dhënat janë me pak të sakta dhe nuk përputhen me të dhënat nga sistemi i Thesarit. 3.43 Gjate periudhës afatmesme, qeveria duhet të adoptoje një grup të harmonizuar standardesh dhe politikash për kontabilitetin që të mund të sigurojnë bazën për hyrjen e praktikave të reja të kontabilitetit, duke përfshirë kontabilitetin e zotimeve, të cilat mbështeten në të dhënat e nxjerra nga sistemi i Thesarit. Megjithatë, prezantimi më i gjerë i kontabilitetit me bazë rrjedhëse (accrual) duhet të trajtohet me kujdes dhe të jetë i lidhur me forcimin e kapaciteteve, veçanërisht në zyrat rajonale të Thesarit të shtetit. 3.44 Nuk ekziston procedure për regjistrimin brenda sistemit të Thesarit të faturave të burimeve të marra në-natyre, veçanërisht të atyre që lidhen me projektet e investimeve publike të financuara nga grantet. Në nivelin e agjencisë së shpenzimeve, ekziston ndryshim i konsiderueshëm në plotësinë dhe cilësinë e informacionit të disponueshëm dhe të përdorshëm nga MF në fatura të këtij lloji. Për këtë arsye, MF duhet të krijoje dhe zbatoje një mekanizëm të standardizuar të raportimit qendror për burimet në natyre që mund të përdoret nga të gjitha agjencitë e shpenzimeve. Një mundësi do të ishte kërkesa për bashkë-firmosjen e të gjitha marrëveshjeve të granteve nga Ministri i Financës. 71 Rishikimet e Ligjit për Kontrollin e Brendshëm dhe Manualit të Procedurave të Kontrollit të Brendshëm pritet të finalizohen brenda 2006. 72 Trainime të vazhdueshme janë duke u ndermarrë për të rritur kapacitetet, dhe do të përfshijnë një program çertifikimi për Kontrollorët në sektorin publik. Është i nevojshëm një përditësim dhe modernizim i vazhdueshëm i këtyre trainimeve. 73 Per diskutim me të detajuar mbi llogaritjen dhe raportimin, ju lutem drejtohuni Shqiperia: Rishikim i Vlersimit të Besueshmerise se Vendit, Banka Botërore, 2006 74 Zbatimi i sistemit të kompjuterizuar të thesarit do ta zgjidhi këtë problem duke filluar prej janarit 2007. 60 3.45 Formati dhe prezantimi i raporteve të buxhetit ka nevoje për përmirësime të ndjeshme. Në dokumentacionin e buxhetit duhet të përfshihet një informacion përmbledhës mbi objektivat e programit dhe treguesit kryesore të performances me qellim krijimin e një baze për monitorimin e zbatimit. Raportet buxhetore duhet të përfshijnë gjithashtu një kolone për ndjekjen nga afër të përshtatjeve në shpërndarje të bëra gjatë vitit. Auditimi i Jashtëm dhe Përgjegjshmëria 75 3.46 Ndërsa masat e mbikëqyrjes janë relativisht të mira në mënyrën e formulimit, efektiviteti i tyre është shumë i kufizuar nga kufizime në kapacitete. Këto duhet të trajtohen gjatë periudhës afatmesme dhe afatgjatë duke rritur numrin dhe trajnimin në shërbim (pune) të personelit të menaxhimit financiar. 3.47 Mbulimi dhe cilësia e auditimit vjetor të Buxhetit të Shtetit i përgatitur nga Kontrolli i Larte i Shtetit (SSA) ka treguar përmirësim gradual, por vazhdon të ketë zbatim të pamjaftueshëm të përfundimeve dhe rekomandimeve të tij nga institucionet buxhetore. Raportet e auditimit nga SSA i paraqiten Parlamentit në tetor të çdo viti. Këto mbulojnë të gjitha entet qendrore qeveritare dhe u përmbahen përgjithësisht standardeve ndërkombëtare të auditimit, duke u fokusuar në çështje materiale dhe sistematike. SSA regjistroi një përmirësim në zbatimin e rekomandimeve të saj nga rreth 50 për qind në vitin 2003 në 70 për qind në vitin 2004. Megjithatë, shumë institucione buxhetore nuk u përgjigjen rekomandimeve brenda periudhës 20 ditore të parashikuar në statut megjithëse kjo është përmirësuar gjatë dy viteve të fundit. Cilësia e përgjigjeve të marra raportohet të jetë e kufizuar. 3.48 Pavarësisht iniciativave të fundit, mbikëqyrja parlamentare për Buxhetin dhe shpenzimet publike mbetet e dobët. Shqyrtimi i Buxhetit nga Parlamenti mbetet i kufizuar kryesisht për shkak të mungesës së kompetencave teknike dhe kohës për të vlerësuar propozimet për buxhetin të paraqitura nga Ekzekutivi. Nen OBL aktual, Parlamentit i akordohen vetëm 45 dite brenda të cilave të rishikoje dhe të kaloje Buxhetin, por Parlamentit i mungon stafi teknik për të ndërmarrë analizë të thelluar për të informuar vendim-marrjen. Në përgjigje të kësaj, Parlamenti ka propozuar amendament të OBL për të patur më shumë kohë për rishikimin e Buxhetit. Një Grup i Analizës së Buxhetit është ngritur nga Parlamenti në vitin 2005, megjithëse atij i duhet të krijoje kompetencë të mjaftueshme teknike. 3.49 Sfida për periudhën afatmesme do të jetë krijimi i një angazhimi të dobishëm dhe strategjik të Parlamentit dhe shoqërisë civile për çështjet MFP. Kjo do të kërkojë përmirësime në paraqitjen e informacionit për planet fiskale dhe të shpenzimeve të hartuara nga qeveria, për përdorimin e burimeve dhe performances së programeve publike. Do të ketë nevojë për mbështetje në forcimin e kompetencave për analizën buxhetore në Sekretariatin e Parlamentit. MF duhet të hartoje një strategji komunikimi me qellim lehtësimin e kësaj përgjegjësie të gjerë. D. KONSOLIDIMI I STRUKTURES INSTITUCIONALE DHE KAPACITETEVE PËR MFP 3.50 Progresi i ngadalte në reformimin e strukturave institucionale dhe në adresimin e kufizimeve të qëndrueshme të kapaciteteve në sistemin MFP kanë penguar seriozisht zbatimin e reformave të MFP. MF vazhdon të përballet me mungesa të rëndësishme të stafit profesional, ndërsa në ministritë e linjës është bërë shumë pak progres drejt konsolidimit të funksioneve politike, të planifikimit dhe buxhetimit. Një version i rishikuar i Ligjit Organik të Buxhetit që përfshin kushtet e reformave të fundit të MFP, së bashku me PBA, duhet të paraqitet në Parlament. Rezultatet e 75 Per diskutim me të detajuar mbi auditimin dhe pergjegjesine, ju lutem drejtohuni Shqiperia: Rishikim i vlersimit tei Besueshmerise se Vendit, Banka Botërore, 2006 61 përmirësuara të MFP do të varen nga dhënia përparësi me të madhe adresimit të këtyre kufizimeve institucionale dhe të kapaciteteve. Struktura Legjislative 3.51 Ligji ekzistues Organik i Buxhetit (LOB) nuk mbështet në një proçes të kontestueshëm strategjik të buxhetimit. Ndërsa LOB siguron një strukture të përgjithshme për të akomoduar procesin dhe kalendarin PBA, ai nuk shtjellon me tej kërkesat për një proces strategjik të buxhetimit në lidhje me specifikimin e objektivave dhe prioriteteve politike të buxhetit si bazë për përcaktimin e shpërndarjes ndër-sektoriale dhe brenda sektorit të burimeve. Gjithashtu ai nuk vendos asnjë kusht për monitorimin e performances së programeve të financuara nga buxheti për këto objektiva. Gjithashtu, Rregullat e Thesarit janë të vjetruara dhe jo konform praktikave të reja të biznesit të prezantuara nga programi për modernizimin e Thesarit. MF ka ndërmarrë një proces të rishikimit të LOB, kryesisht për të pasqyruar me mirë kushtet e procesit PBA. 3.52 Në rishikim i LOB, MF duhet të evitoje paraqitjen tepër të detajuar të PBA dhe ciklit vjetor të buxhetit, në mënyrë që ndryshimet që do të vijojnë të shtrojnë nevojën e rishikimit të legjislacionit të parë. Por, LOB duhet të specifikoje strukturën e përgjithshme dhe ngjarjet kryesore në kalendarin e buxhetit, duke ua lënë kalendarin me të detajuar rregulloreve dhe udhëzimeve ndihmese. 76 Me vendosjen e legjislacionit dhe rregullave të reja, MF duhet të siguroje trajnimin e të gjithë përdoruesve të buxhetit sipas kushteve dhe përgatitjes së tyre. Kapacitetet dhe Organizimi i Ministrisë së Financave 3.53 PEIR i mëparshëm e vuri theksin mbi rëndësinë e konsolidimit të kapaciteteve institucionale në MF dhe kjo është pasqyruar në riorganizimin e departamenteve kryesore brenda ministrisë. Që prej vitit 2001, statusi i Drejtorisë së Buxhetit ka ndryshuar në Drejtori të Përgjithshme. Gjithashtu, në procesin PBA është konsoliduar roli i Analizës Makroekonomike dhe Departamentit të Parashikimeve. Në fund të vitit 2005, përgjegjësia për menaxhimin e investimeve publike iu kalua MF dhe pritet që përgjegjësia për administrimin e asistencës të jashtme të transferohet gjithashtu gjatë vitit 2006. Struktura e brendshme e Drejtorisë së Përgjithshme të Buxhetit ka ndryshuar për të marrë parasysh kushtet e procesit PBA dhe përgjegjësinë e sapo transferuar për investimet publike me krijimin e departamenteve të reja për analizën dhe politiken e buxhetit dhe menaxhimin e investimeve publike. Kontakti i parë me agjencitë e shpenzimeve për planifikimin dhe zbatimin e buxhetit është përgjegjësi e sektorëve në Departamentin e Menaxhimit të Buxhetit. Drejtoria e Thesarit është ngritur gjithashtu në nivel Drejtorie të Përgjithshme. 3.54 Megjithatë, këto ndryshime duhet ende të pasqyrohen në konsolidimin e rendesishem të kapaciteteve të burimeve njerëzore. Një pjesë e vogël e stafit në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit janë në gjendje të analizonin propozimet e ministrisë për buxhetin parë nga një perspektive e politikes ndërkohë që shumë nëpunësve buxhetore u mungojnë aftësitë teknike dhe përvoja për të mbështetur metodën e prezantuar nga PBA të buxhetit të orientuar nga politikat. Drejtoria e Përgjithshme vazhdon të përballet me vështirësi në rikualifikimin e stafit të saj me të afte. Në rastin e Drejtorisë së Përgjithshme të Thesarit e cila është ristrukturuar kohët e fundit, futja e suksesshme dhe mbajtja e sistemit të modernizuar të Thesarit do të kërkojë konsolidim të madh të kapaciteteve në Zyrat Qendrore të MF si edhe trajnim të stafit në ministritë e linjës dhe Zyrat Rajonale të Thesarit. Rritja e kapacitetit të menaxhimit të parasë përmes një numri të mjaftueshëm stafi të kualifikuar është gjithashtu kritike. 3.55 Kapaciteti i MF për monitorimin dhe vlerësimin e shpenzimeve në nivel lokal mbetet gjithashtu mjaft i dobët dhe kërkon forcim të konsiderueshëm. Përmirësimi i raportimit të të 76 Drafti i ri i LOB qe u pergatit në 2003 ishte teper i detajuar dhe i specifikuar. Kuptohet qe MF është tani duke krijuar një draft qe perfshin një kalendar me të thjeshtuar të buxhetit. 62 ardhurave dhe shpenzimeve të qeverisë lokale të ministritë e linjës së qeverisë qendrore dhe MF duhet të trajtohet me prioritet të lartë. 3.56 Një sfide imediate që i del përpara MF është vendosja e një strukture me të forte menaxhimi që trajton të gjitha proceset e mëdha në ciklin MFP. Kjo do të kërkojë koordinim të përmirësuar ndërmjet departamenteve në MF dhe një trajtim me të integruar për zhvillimin dhe zbatimin e reformave të sistemeve dhe krijimin e kapaciteteve. Gjithashtu, do të kërkojë që MF të marrë një drejtim efektiv në mbështetjen e zhvillimit të funksioneve të MFP në ministritë e linjës. MF duhet të ngrejë një Komision Zhvillimi dhe Reformash MFP për të mbikëqyrur këtë axhende. Ky Komision, i cili duhet të kryesohet nga zv.Ministri, duhet të përfshijë drejtues të lartë të MF së bashku me përfaqësues të tjerë kryesore të interesuar, përfshire KM-ve dhe ministritë me të mëdha të linjës. Funksionet e Politikave, Planifikimit dhe Buxhetimit në Ministritë e Linjës 3.57 Në ministritë e linjës ka patur një shkëputje ndërmjet funksioneve të politikëbërjes, planifikimit dhe buxhetimit e cila ka cënuar seriozisht përpjekjet për të prezantuar një këndvështrim sa me strategjik për planifikimin e buxhetit PBA. Stafi i buxhetit dhe i financës i cili ka përgjegjësi kryesore për përgatitjen e kërkesave për PBA dhe buxhet shpesh nuk ka qene i njohur me iniciativat kryesore për reforma në sektor dhe pasojat e tyre për planifikimin e buxhetit. Për rrjedhoje, buxhetet e ministrive kanë qene të ngadalta në pasqyrimin e ndryshimeve të planifikuara në drejtimet politike. Zhvillimi i politikave dhe planifikimi i programeve kanë qene të fragmentuara me dublikime dhe mbivendosje në përshtatjet institucionale për strategjitë e sektorëve dhe iniciativave kryesore kombëtare si SKZHES dhe Integrimi në BE. Si rezultat, prioritetet shpesh janë ngatërruar me kërkesa të tepërta që varen nga kapacitetet e kufizuara për zhvillimin e politikave dhe programeve në ministritë e linjës. Ky copëzim është pranuar nga ministritë e linjës si faktor kryesor që ndikon negativisht në performancen e tyre. 3.58 Forcimi i funksioneve të politikes, planifikimit dhe buxhetimit në ministritë e linjës kërkojnë të ndërmerret aksion në tre fronte kryesore. Së pari, siç është propozuar nga SPI, çdo ministri duhet të ngrejë një strukture të vetme menaxhimi në formën e Komiteti të Përhershëm për Strategjinë, Buxhetimin dhe Integrimin. Ky komitet duhet të kryesohet nga zëvendësministri së bashku me të gjithë drejtuesit e lartë në ministri. Së dyti, detyrat e planifikimit dhe menaxhimit të politikave, planifikimit dhe menaxhimit të buxhetit, dhe monitorimi i programeve duhet të përmblidhen në një departament të vetëm të integruar në çdo ministri linje. 77 Kjo do të reduktonte ndarjen që ekziston aktualisht ndërmjet këtyre aktiviteteve. Së treti, KM dhe MF duhet t’u sigurojnë këshillim, trajnim dhe ndihme ministrive të linjës për organizimin e dhe zhvillimin e këtyre funksioneve. Një kusht kryesor do të jetë ngritja e një grupi të vogël analistesh të mirë-kualifikuar për politikat dhe buxhetin në secilën prej ministrive të mëdha të linjës. E. PERMBLEDHJE E KONKLUZIONEVE DHE REKOMANDIMEVE 3.59 Shqipëria ka bërë progres drejt reformimit dhe konsolidimit të sistemeve të saj MFP. Megjithatë, analiza e mësipërme tregoi se PBA dhe proceset e planifikimit të buxhetit nuk kanë siguruar ende një mjet efektiv për lidhjen e shpërndarjes së burimeve me politikat strategjike dhe prioritetet e programit. Dobësi të konsiderueshme mbeten gjithashtu në proceset e zbatimit të buxhetit të cilat cenojnë seriozisht integritetin e buxhetit. Një angazhim politik me efektiv është i nevojshëm në procesin e buxhetit. 77 Ky është një propozim nga SPI i cili merr në shqyrtim ngritjen e një Drejtorie të Pergjithshme për Buxhetimin dhe Planifikimin Strategjik në cdo ministri të linjes. 63 3.60 Meqenëse shumë prej prej akteve të reformës MFP të përcaktuara në PEIR 2001 nuk kanë përfunduar ende, do të jetë e rëndësishme që Shqipëria të mbështesë dhe të intensifikoje procesin e reformimit të MFP. Përgjithësisht, këto kushte mund të grupohen në pese fusha kryesore: Zhvillimi dhe konsolidimi përmes SPI të një strukture të vetme strategjike për vendosjen e politikave të prioriteteve kombëtare dhe sektoriale që merr parasysh kufizimet e burimeve publike. Kjo do të kërkojë: o Çuarjen përpara të krijimit të një Strategjie Kombëtare për Zhvillim (NSDI) për të siguruar një strategji të vetme gjithëpërfshirëse që mbulon të gjithë sektorët; o Përdorimin e PBA si platforme për analizimin e rrjedhojave të shpenzimeve të NSDI; o Përgatitjen dhe vlerësimin e planeve strategjike dhe sektoriale sipas një kufizimi realist të burimeve fiskale; dhe o Integrimin dhe konsolidimin e kapaciteteve për analizën e politikave, zhvillimin e programit dhe planifikimin e buxhetit në ministritë me të mëdha. Drejtimi i proceseve të buxhetimit strategjik dhe planifikimit të buxhetit për realizimin e prioriteteve strategjike dhe politikave sektoriale. Kjo do të kërkojë: o Aprovimin e Qeverise për strukturën fillestare makroekonomike, prioriteteve strategjike për shpenzimet afat-mesme dhe tavaneve të burimit PBA në pikënisje të përgatitjes së PBA; o Rishikim dhe zhvillim të mëtejshëm të modelit të parashikimit makro-fiskal, duke u fokusuar në kushtin kryesor të MF për parashikime fiskale me të detajuara dhe me mirë të shpjeguara. o Fokusim me të madh në tavanet e burimeve për vitin e ardhshëm të PBA për të siguruar një bazë realiste dhe të besueshme për planifikimin e buxhetit afatmesëm në nivel sektori dhe agjencie; o Zhvillim të mëtejshëm të klasifikimit të buxhetit të bazuar në programe me qellim sigurimin e një lidhjeje me të qarte ndërmjet strategjive të sektorit dhe buxhetit; dhe o Një program të gjerë trajnimi për stafin e MF dhe ministrive të linjës për procedurat e reja të PBA dhe të planifikimit të buxhetit. Rregullimi i zbatimit të Buxhetit së pari, për të garantuar që procedurat e menaxhimit të burimeve të mbështesin zbatimin dhe integritetin e buxhetit të aprovuar. Kjo do të kërkojë që: o Menaxhimi i Cash-it dhe çelja e buxhetit t’ju përshtaten me mirë kushteve për zbatimin në kohe të planit vjetor të zbatimit të buxhetit; o Agjencitë e shpenzimeve të planifikojnë dhe menaxhojnë zbatimin e buxheteve të tyre sipas planit të tyre vjetor të zbatimit të buxhetit sesa sipas lëvrimit të cash-it; o Zbatimi i prokurimit shumëvjeçar me vlere të plote veçanërisht për projektet e investimit të kapitalit; o Zhvillimi i qarte dhe transparent i procedurave për rialokimet dhe rishikimin e buxheteve vjetore që: (i) janë në përputhje me ruajtjen e integritetit të buxhetit vjetor; dhe (ii) pajisja e përdoruesve të buxhetit me fleksibilitetin e duhur në menaxhimin e zbatimit të buxheteve të tyre; dhe o Modernizimi dhe konsolidimi i kontrollit dhe auditimit të brendshëm bazuar në masat e paraqitura në dokumentin kohëve të fundit për Kontrollin e Brendshëm Financiar Publik; dhe o Përfundimi i procesit në vazhdim të modernizimit të sistemit të Thesarit, duke përfshirë lidhjen me modulin e listpagesave. Konsolidimi i strukturës dhe kapaciteteve institucionale për MFP. Prioritetet kryesore janë: 64 o Përfundimi dhe miratimi i: (i) LOB të ri; dhe (ii) rregullave të modernizuara të Thesarit; o Konsolidimin e lidhjes midis proceseve të zhvillimit të politikave dhe planifikimit të buxhetit që kërkojnë: (i) bashkëpunim të ngushte midis DKSD dhe Drejtorisë së Përgjithshme të Buxhetit në zbatimin e iniciativës së SPI; (ii) ngritja në ministritë e linjës së një Komiteti të Përhershëm për Strategjinë, Buxhetimin dhe Integrimin; dhe (iii) caktimin e pergjegjesise në ministritë e linjës për planifikimin e politikave, programeve dhe politikave në nivel sektori në një departament të vetëm qendror; o Ngritja e një komiteti për zhvillimin dhe reformimin e MFP ose e grupeve të punës të drejtuara nga MF për angazhimin aktiv të të gjithë grupeve të interesit në bashkërendimin e zbatimit të axhendës së reformave të MFP nën SPI; o Zhvillimi dhe zbatimi i një strategjie për trajtimin e kapaciteteve të kufizuara në sistemin MFP. Krijimin e një përgjegjshmërie të jashtme më të madhe. Arritja e një angazhimi më të madh dhe më të informuar të Parlamentit dhe shoqërisë civile për çështjet e MFP do të kërkojë: o Dhënien më shumë kohë për diskutimin e Buxhetit në Parlament duke mundësuar proçesimin në kohë të PBA; o Konsolidimi i Njësisë së Analizës së Buxhetit që është ngritur në Sekretariatin e Parlamentit; o Garantimi i zbatimit më në kohe i kërkesave dhe rekomandimeve të auditimit të jashtëm; o Përmirësimi i paraqitjes së informacionit për planet dhe rezultatet e menaxhimit fiskal dhe shpenzimeve publike për të qënë më i kuptueshëm për shoqërinë civile. 65 4. MENAXHIMI I INVESTIMEVE PUBLIKE Në vitet e fundit, Shqipëria ka bërë përparim të madh drejt zhvillimit të bazës së një infrastrukture moderne. Kjo është mbështetur nga nivelet e larta të investimeve që janë financuar nga asistenca e konsiderueshme ndërkombëtare. Megjithatë, siç është përmendur në kapitujt e tjerë, mangësitë në sigurimin e infrastrukturës në sektorët bazë si transporti dhe energjia përbejnë një pengese për rritjen ekonomike dhe uljen e varfërisë. Megjithëse investimet publike kanë rënë nga kulmi prej 7.5 për qind të PBB-së në vitin 2001, ato ende vazhdojnë të jene mbi 5 për qind të PBB-së me nivelet më të larta të investimeve buxhetore se në shumë vende të tjera krahasuese në rajon. Sfida që i del përpara Shqipërisë do të jetë ruajtja e ritmit të përmirësimeve në infrastrukture në një kohe kur nivelet e asistencës ndërkombëtare po bien. Kjo do të kërkojë përdorim me të efektshëm dhe me eficent të burimeve në dispozicion të investimeve publike se në të kaluarën. Kjo i referohet veçanërisht përdorimit të investimeve publike me financim të brendshëm ku aktualisht burimet janë shpërndarë midis një numri të madh projektesh të vogla, me përqendrim apo prioritet të vogël strategjik. Ka të dhëna se kjo ka kontribuar si në kostot e tepërta ashtu edhe në standardet e dobëta të ndërtimit. Qeveria e re ka ndërmarrë hapa paraprake për konsolidimin e menaxhimit të investimeve publike me kalimin e përgjegjësisë për këtë funksion nga Ministria e Ekonomisë (ME) në Ministrinë e Financave (MF) ku është ngritur një Departament për Menaxhimin e Investimeve Publike në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit. Kjo iniciative duhet të mbështetet me sisteme të përmirësuara për menaxhimin e investimeve publike duke përfshirë një procedure të përbashkët për identifikimin e projekt investimeve, vlerësimin dhe miratimin e projekteve me financim të brendshëm dhe të jashtëm, adoptimin e miratimit të fondeve për koston e plote shumëvjeçare për të gjitha projektet, si dhe financim me të përshtatshëm për mirëmbajtjen e rrjeteve të infrastrukturës. Kjo do të kërkojë gjithashtu konsolidimin e aftësive profesionale për menaxhimin dhe vlerësimin e investimeve në MF dhe ministritë e linjës. Regjistrimi jo i plotë i shpenzimeve për projektet e investimeve publike të financuara nga grantet vazhdon të dëmtoje menaxhimin e investimeve publike dhe transparencën e buxhetit. MF duhet të arrije një marrëveshje me agjencitë donatore (i) për të garantuar regjistrim të plote të këtyre shpenzimeve dhe (ii) për të siguruar që kushtet dhe afatet kohore fondeve donatore kanalizohen nëpërmjet Llogarisë të Vetme të Thesarit. A. HYRJE 4.1 Ashtu si në rastin e vendeve të tjera, episodet e rregullimit fiskal në Shqipëri kanë prekur rende investimet publike veçanërisht në sektorët e infrastrukturës. Kjo rënie e konsiderueshme e investimeve publike që prej vitit 2001 tregon se mund të ketë probleme në lidhje me cilësinë e rregullimit fiskal. Megjithatë, një analizë e prirjeve të fundit tregon për një situate me komplekse ku, për një numër arsyesh, financimi i jashtëm i investimeve publike arriti kulmin në vitin 2001 dhe me pas ra ndjeshëm. 4.2 Gjate periudhës afatmesme, do të jetë e nevojshme të garantohet që investimi publik të orientohet me mirë drejt investimeve prioritare të nevojshme për mbështetjen e rritjes ekonomike dhe uljen e varfërisë. Me zvogëlimin e mundësive për financimin e jashtëm koncesional, një sfide e rëndësishme do të jetë trajtimi i mangësive aktuale në menaxhimin e investimeve publike me qellim përmirësimin e efektshmërisë dhe eficencës së investimeve publike me financim të brendshëm. 4.3 Ky kapitull trajton këto nevoja dhe bën rekomandime për konsolidimin e planifikimit dhe menaxhimit të investimeve publike. Kapitulli nis me rishikimin e strukturës institucionale për investimet publike në Shqipëri (Seksioni B). Ai vazhdon me tej me analizimin e tendencave të fundit në investimet publike (Seksioni C) dhe identifikimi i nevojave kryesore për konsolidimin e menaxhimit të investimeve publike (Seksioni D). Seksioni i fundit bën një përmbledhje të konkluzioneve dhe rekomandimeve kryesore (Seksioni G). Një konkluzion kryesor i këtij kapitulli është nevoja për të krijuar një metode me të unifikuar për menaxhimin e investimeve publike. B. STRUKTURA INSTITUCIONALE PËR MENAXHIMIN E INVESTIMEVE PUBLIKE 4.4 Gjate viteve 1990, Shqipëria prezantoi një Program të përvitshëm të Investimeve Publike tre-vjeçare (PIP). PIP i parë u përgatit në 1993 dhe mbuloi periudhën 1994-96. Rishikimi i mëpasshëm i PIP u ndërmor gjatë një intervali mesatar prej dy vjetësh, me rishikimin me të fundit të përfunduar në fillim të vitit 2000 duke mbuluar 2000-02. Përgjegjësia si për investimet publike dhe për koordinimin e ndihmës iu caktuan një departamenti të vetëm, fillimisht të vendosur në Zyrën e Kryeministrit. Departamenti kishte një staf relativisht cilësor dhe luajti një rol shumë të rëndësishëm në lidhjen efektive të planifikimit të investimeve dhe menaxhimit të ndihmës. Me kalimin i këtij departamenti në varësi të ME, ky ndikim ra disi. 4.5 Ndërkohë që përqendrimi i PIP fillestar ishte planifikimi dhe programimi i projekteve të investimeve të financuara nga jashtë, në vitet e mëvonshme, iu kushtua vëmendje më e madhe çështjeve të zbatimit duke qënë se u bë e qartë që shumë nga projektet po ndesheshin me vonesa të konsiderueshme të zbatimit. Gjithashtu, u bene përpjekje për të përmirësuar regjistrimin e disbursimeve dhe shpenzimeve të projekteve të financuara nga jashtë, shumë prej të cilave po implementoheshin sipas procedurave bilaterale të ndihmës jashtë sistemit financiar të Qeverise. Këto përpjekje patën pak sukses për shkak të kufizimeve në kapacitete në ministritë e linjës përgjegjëse për zbatimin e projektit, si edhe për vështirësitë në marrjen e informacionit financiar dhe të zbatimit për projektet që janë duke u zbatuar sipas procedurave bilaterale të donatoreve. PIP u kritikua gjithashtu si kontribues për një strukture dualiste të buxhetit në të cilën investimi publik planifikohej në izolim nga programi më i gjerë i shpenzimeve publike duke sjellë rreziqe për krijimin e kërkesave të paqëndrueshme për shpenzime korrente. 4.6 Futja e PBA në 2000 shënoi zhvendosjen e Qeverise drejt një metode me të plote për planifikimin e shpenzimeve publike në të cilën kërkesat për investime publike u konsideruan si pjesë e një programi me të madh për shpenzimet e sektorit dhe ministrisë. U argumentua se kjo do të bënte me të lehte për të siguruar që shpenzimet publike, kapitale dhe korrente, të drejtoheshin nga politika sektoriale dhe prioritetet strategjike dhe për të arritur një balance të përshtatshme midis shpenzimeve kapital dhe periodike. Një metode kaq integruese u konsiderua si e rëndësishme në një situate kur shumë prej financimeve të donatoreve të thithura nga Shqipëria po drejtoheshin drejt reformave institucionale që priteshin të çonin në një ristrukturim më të gjerë të programit për shpenzimet publike. Gjithashtu, vete procesi i PBA u bazua në iniciativën e hershme në zhvillimin e një metode sektoriale të drejtuar nga strategjia për buxhetimin e investimeve që ishte prezantuar nga PIP. 4.7 Megjithatë, ndërsa PBA prezantoi një këndvështrim me të plote për planifikimin e buxhetit, përgjegjësia për planifikimin e projekteve të financuara nga jashtë i mbeti ME-së. Kjo pengoi progresin drejt krijimit të kapaciteteve në MF për menaxhimin e investimeve publike. Megjithatë, procesi i PIP i drejtuar nga ME dhe planifikimi i mëtejshëm i investimeve publike u pakësua në mënyre të ndjeshme. Gjithashtu, u reduktua cilësia dhe tërësia e informacionit të gatshëm mbi angazhimet dhe disbursimet bilaterale të donatoreve. Për MF, periudhat e stërzgjatura të prezantimit dhe të zbatimit për projektet e investimeve publike do të thoshte që kërkohej një horizont me afat-gjatë për planifikimin investimeve publike sesa mund të parashikohej nga horizonti tre vjeçar i PBA. 4.8 Duke pranuar këto të meta, SPI vë në dukje se “tranzicioni nga planet për investimet publike (PIP) në PBA nuk ka shkuar pa probleme. Në fakt, cilësia dhe koherenca e investimeve publike ka rënë. Një metodë e fragmentuar ndaj menaxhimit të asistencës së jashtme zvogëlon më tej 68 efikasitetin e këtyre kontribuesve të rëndësishëm për rritjen ekonomike dhe zhvillimin social. Është e rëndësishme që tranzicioni të përfundojë.� 78 4.9 SPI në vazhdim sugjeron që përgjegjësia për menaxhimin e investimeve publike dhe të burimeve të jashtme duhet t’i kaloje MF, duke reflektuar praktikat aktuale ndërkombëtare. Vendimi për kalimin e përgjegjësisë për menaxhimin e investimeve publike MF-së u mor nga Qeveria në fund të vitit 2005. Pritet që MF të marrë gjithashtu përgjegjësinë për menaxhimin e burimeve të jashtme, ndërkohë që përgjegjësia për strategjinë e asistencës së jashtme do t’i caktohet KM. C. TENDENCAT E FUNDIT NË INVESTIMET PUBLIKE Investimet Buxhetore dhe Investimet Totale Publike 4.10 Që prej 1996, investimet buxhetore janë karakterizuar nga tre periudha të ndryshme (Tabela 4.1): • Rënia e menjëhershme në shpenzimet e investimeve në 1997. Kjo ishte kryesisht rezultat i shkatërrimit të shtetit që ndodhi gjatë gjysmës së parë të atij viti. Kjo solli çrregullim në zbatimin e një numri projektesh të financuara nga jashtë dhe solli nevojën për shkurtime të konsiderueshme në shpërndarjet e buxhetit vendas. • Rritja e shpejte në investime nga 1998-2001. Dalja prej ngadalësimit ekonomik në vitin 1997 së bashku me zbatimin e suksesshëm të masave për stabilizimin fiskal mundësuan rritjen e shpejte të shpenzimeve të investimeve me financim të brendshëm deri në vitin 2001. Në të njëjtën kohe, qeveria filloi të adresonte një numër kufizimesh që kishin penguar zbatimin e projekteve të investimeve të financuara nga jashtë. Për rrjedhoje, investimet me financim të jashtëm u rriten rreth katërfish midis 1997 dhe 2001. • Rënie në shpenzimet e investimeve publike që prej 2001. Kjo ka ndodhur kryesisht për shkak të rënies së fortë në investimet me financim të jashtëm të cilat ranë nga 50 për qind e investimeve të përgjithshme buxhetore në vitin 1999 në 25 për qind në vitin 2005. Kjo shpjegohet me përfundimin e një numri projektesh të mëdha investimi në infrastrukture si edhe të një rënie masive në asistencën për zhvillim sepse donatoret e përqendruan mbështetjen e tyre në vende me të varfra. Investimet me financim të brendshëm janë rritur ndjeshëm që prej fundit të viteve 1990 duke arritur pikat me të larta në 2001 dhe 2004 kur shpërndarjet u shtuan me të ardhurat nga privatizimi. 4.11 Rënia në investimet e përgjithshme që prej vitit 2001, e cila përfshin projektet për ndërmarrjet shtetërore të financuara nga huatë e jashtme të garantuar nga qeveria, ka qënë më pak e theksuar. Kjo ndodh kryesisht për shkak të rritjes së huamarrjes të drejtpërdrejtë nga Korporata Energjetike Shqiptare (KESH) e cila ka kompensuar pjesërisht rënien në investimet buxhetore me financim të jashtëm. Ndërsa huamarrja e garantuar nga jashtë u zvogëlua në periudhën 2004-2005, pritet që ajo të rritet ndjeshëm gjatë tre viteve të ardhshme kur të fillojnë investimet e rëndësishme në prodhimin e energjisë elektrike dhe pajisjeve të transmetimit (Tabela 4.2). 4.12 Në krahasim me vende të tjera në tranzicion, investimet buxhetore qëndrojnë të larta. Midis viteve 2002 - 2004, ato llogariteshin me rreth 5.7 për qind të PBB-së dhe ishin më të larta se të çdo vendi tjetër krahasues, kur maten si pjesë e shpenzimeve totale buxhetore diskrete (Figura 4.1). Megjithatë, kërkohet maturi në interpretimin e këtij krahasimi meqenëse klasifikimi i investimeve publike ndikohet nga kombinimi i investimeve të qeverise, ndërmarrjeve shtetërore dhe infrastrukturës private. Sidoqoftë, të dhënat tregojnë se disponueshmëria e hapësirës fiskale për 78 SPI Seksioni 2.4 Faqe 15. 69 investime më të larta buxhetore mund të jetë e kufizuar po të mbahen parasysh kërkesat në buxhet për shpenzime të tjera jo-kapitale. Një analizë e prirjeve të investimeve publike jepet në Kutinë 4.1. Tabela 4.1. Investimet Buxhetore, 1996-2005 (milion Lek) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Investimet Publike Buxhetore Totale 16,567 13,859 24,215 34,068 35,986 43,397 40,754 34,618 41,927 41,922 Financim i Brendshëm 8,960 6,385 10,589 16,913 18,461 23,955 21,834 21,451 31,251 31,366 Financim i jashtëm 7,607 7,474 13,626 17,155 17,525 19,442 18,921 13,167 10,676 10,556 Si përqindje e PBB Investimet Publike Buxhetore Totale 5.3 4.3 5.9 7.2 6.8 7.4 6.5 5.1 5.5 5.0 Financim i 2.8 2.0 2.6 3.6 3.5 4.1 3.5 3.1 4.1 3.7 brendshëm Financim i jashtëm 2.4 2.3 3.3 3.6 3.3 3.3 3.0 1.9 1.4 1.3 Artikuj Memorandum : PBB ( milion lek) 314,878 322,186 412,326 474,291 530,906 587,717 624,718 682,670 766,379 836,833 Shënime: Përfshin transferime të investimeve pushtetit lokal. Burimi: MF. Figure 4.1.Investimi Publik Buxhetor. Shqipëria dhe vendet krahasuese, 2002-2005 6% 25% 5% 20% 4% 15% 3% 10% 2% 5% 1% 0% 0% Shpenzimet buxhet or e mesat ar e per invest ime kapit ale, 2002-2004 (Hungaria, 2001- 2003) %e PBB % shpenz i mev e di s kr et e # Shpenz i met di s kr et e = s hpenzi met t ot al e mi nus pages at e i nt er esave dhe Huadheni en Net o. ## axhus t uar per t e mar r e ne kons i der at e el ement i n e i nv es t i mev e ne gr ant i n e t r ansf er uar t ek qev er i a l ok al e. B ur i mi : M i ni s t r i a e Fi nanc av e shqi pt ar e, per vendet e t j er a FM N Burimi: GFS, 2005 70 Tabela 4.2. Investimi Publik Total, 1999-2005 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Milion Lek Investimi Publik Total 35,376 36,583 44,007 42,344 38,673 45,159 43,956 Investimi Buxhetor 34,068 35,986 43,397 40,754 34,618 41,927 41,922 SoE Huatë nga Jashtë të garantuara# 1,308 597 610 1,590 4,055 3,232 2,034 si % e PBB Investimi Publik Total 7.5% 6.9% 7.5% 6.8% 5.7% 5.9% 5.3% Investimi Buxhetor 7.2% 6.8% 7.4% 6.5% 5.1% 5.5% 5.0% SoE Huatë nga Jashtë të 0.3% 0.1% 0.1% 0.3% 0.6% 0.4% 0.2% garantuara1/ 1/Baza e disbursimit të kredive Burimi: MF. Kutia 4.1.Analiza e Tendencave të Investimeve Publike – Çfarë Përfshihet? Analiza e investimeve publike në Shqipëri vështirësohet nga mungesa e të dhënave të plota si dhe nga mospërputhja dhe ndërprerja e tyre. Në veçanti, ekzistojnë tre probleme kryesore: (i) mungesa e të dhënave të qëndrueshme për shpenzimet e projekteve kapitale të financuara nga grantet të cilat implementohen jashtë procedurave të MF; (ii) të dhëna të papërfunduara për investimet nga ndërmarrjet shtetërore; dhe (iii) mosdallimi i qarte ndërmjet shpenzimeve për investimet dhe mirëmbajtjen. Për analizën e paraqitur në këtë kapitull janë përdorur dy përkufizime për investimet publike: • Investimet buxhetore që përmbledhin: (i) shpenzimet kapital me financim të brendshëm nga buxheti i qeverise qendrore përfshire ato të financuara nga grantet kapitale pushtetit lokal; dhe (ii)shpenzimet e projekteve të financuara nga jashtë që regjistrohen nga MF, përfshirë ato ku financimi është dhëne hua ndërmarrjet shtetërore. • Investimet e përgjithshme publike që përmbledhin investimet buxhetore plus investimet nga ndërmarrjet shtetërore të financuara nga huatë e jashtme të garantuara nga qeveria Analiza krahason gjithashtu çështjet që lidhen me investimet publike të financuara nga brenda dhe jashtë meqenëse këto ndikohen nga dinamika të ndryshme të financimit dhe janë objekt i përshtatjeve të ndryshme të menaxhimit. Ky përkufizim është pak më i gjerë se investimet e shpenzimeve kapitale të përdorur në statistikat fiskale të qeverise për buxhetin e konsoliduar i cili përjashton grantet e investimeve për pushtetin lokal dhe SoE investimet të financuara nga huate e jashtme të garantuara nga qeveria. Përbërja Sektoriale e Investimeve Publike 4.13 Sektori i transportit dominon shpenzimet për investime. Në 2005 sektori përbënte mbi një të treten të investimeve të përgjithshme publike megjithëse niveli i shpenzimeve të investimeve ka rënë nga kulmi i tij në 2001 kur ishte i barasvlershëm me 3 për qind të PBB-së (Tabela 4.3). Ka patur një rritje të dukshme në investime në sektorin e ujësjellës-kanalizimeve. Investimet në arsim gjithashtu janë rritur ndjeshëm që nga viti 2002, ndërsa në bujqësi ato kanë rënë si pasoje e një reduktimi të ndjeshëm të financimeve të donatoreve. 4.14 Këto tendenca përputhen plotësisht me prioritetet strategjike të përcaktuara në SKZHES. Këto prioritete theksuan nevojën për rritje të konsiderueshme të shpenzimeve në shëndetësi, arsim, furnizimin me ujë dhe higjienën sanitare. SKZHES vuri re gjithashtu se nivelet e larta e të vazhdueshme të investimeve në infrastrukturën e transportit dhe energjisë ishin kritike për të mbështetur rritjen ekonomike. Mungesa e një tendence të qarte të rritjes së investimeve në sektorin e shëndetësisë reflekton pjesërisht pasigurinë e vazhdueshme mbi strukturën e ardhshme të rrjetit spitalor. Shpenzimet e investimeve në sektorët e arsimit dhe shëndetësisë kanë reflektuar vetëm pjesërisht prioritetet e SKZHES për konsolidimin e shërbimeve themelore të arsimit dhe shëndetit parësor. Në arsim, nivelet e larta të investimeve në arsimin e ulët nga buxheti i Ministrisë së Arsimit dhe Shkencës po pasohen aktualisht nga investimet e rritura në arsimin e mesëm (Tabela 4.4). Megjithatë, në shëndetësi rritja e investimeve nga Ministria e Shëndetësisë që prej vitit 2003 është 71 thithur gjerësisht nga shërbimet sekondare të kujdesit spitalor ndërkohë që shpenzimet për shërbimet e shëndetit parësor kanë ngelur në vend. Kjo tendence bie ndeshet me prioritetin e akorduar nga SKZHES për shërbimet parandaluese dhe shërbimet e kujdesit parësor. Tabela 4.3. Investimet e Përgjithshme Publike: Shpërndarja sipas Sektorëve Kryesorë, 1999-2005 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual % e PBB Investimi I Përgjithshëm Publik 7.5 6.9 7.5 6.8 5.7 5.9 5.3 Shërbime të Përgjithshme Publike 1.1 0.6 0.6 0.8 0.8 0.5 0.5 Mbrojtje, Rend Publik dhe Siguri 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 Arsim 0.5 0.4 0.4 0.3 0.5 0.6 0.5 Shëndetësi 0.4 0.4 0.3 0.3 0.2 0.4 0.3 Ujë dhe kanalizime 0.3 0.3 0.4 0.6 0.7 0.7 0.8 Banesat, çështje të tjera të komunitetit, ambienti 1.2 0.9 0.9 0.4 0.3 0.3 0.2 Karburant & Energji 0.2 0.4 0.7 0.9 0.7 0.5 0.3 Bujqësi, Pyje, Peshkim dhe Gjueti 0.7 0.6 0.6 0.8 0.5 0.3 0.3 Burime Minerale 0.7 0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 Transport & komunikim 1.9 2.8 3.0 2.0 1.6 2.1 1.9 Të tjera 0.2 0.2 0.2 0.4 0.2 0.1 0.2 % e Totalit 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Investimi I Përgjithshëm Publik 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Shërbime të Përgjithshme Publike 14.1 8.3 7.7 11.7 13.2 9.3 9.2 Mbrojtje, Rend Publik dhe Siguri 4.0 4.1 4.1 2.5 2.7 3.6 3.4 Arsim 7.2 5.8 5.1 4.7 8.4 9.7 8.7 Shëndetësi 5.4 5.1 4.5 4.3 3.9 6.9 6.4 Ujë dhe kanalizime 4.1 4.0 4.9 9.3 12.6 11.5 15.2 Banesat, çështje të tjera të komunitetit, ambienti 16.4 12.4 11.7 5.9 5.7 5.1 3.9 Karburant & Energji 2.9 5.3 8.9 12.9 11.8 8.3 6.2 Bujqësi, Pyje, Peshkim dhe Gjueti 9.4 8.4 8.1 12.3 8.9 5.3 5.7 Burime Minerale 9.0 3.9 2.6 1.3 1.4 1.3 1.2 Transport & komunikim 25.3 40.1 39.6 29.7 27.5 36.4 36.5 Të tjera 2.2 2.5 2.6 5.5 3.9 2.5 3.6 Shënim: Përfshin transfertat për investime qeverive lokale dhe investimet e SoE financuar nga kreditë e huaja të garantuara nga qeveria. Burimi: Drejtoria e përgjithshme e buxhetit, MF. 4.15 Megjithëse të dhënat nga Thesari zvogëlojnë në një masë të ndjeshme nivelin e shpenzimeve të projekteve me financim të jashtëm, këto të fundit ende përbejnë rreth 30 për qind të investimeve të përgjithshme, të regjistruara publike (Tabela 4.5 dhe Kutia 4.2). Projektet e financuara nga kreditë llogariten në rreth 2/3 e investimeve të financuara nga jashtë në 2005. Shpenzimet e projekteve të financuara nga kreditë janë plotësisht të regjistruara në llogarite e Thesarit. Megjithatë, vetëm shpenzimet për projektet e granteve të implementuara nga procedurat e MF janë aktualisht të regjistruara. Të tjera projekte të financuara nga grantet po implementohen sipas procedurave të donatoreve përkatës pa qene të detyruar t’i raportojnë Thesarit për disbursimet dhe shpenzimet. 79 Pjesa më e madhe e projekteve të financuara nga grantet që nuk janë të regjistruara 79 Ne vitet e fundit, MeE ka kerkuar marrjen e të dhenave trimestrale dhe nga donatoret për pagesa (disbursimin) të projekteve të financuara nga grantet. Megjithate, ashtu si edhe në vendet e tjera, marrja e informacionit të sakte dhe në menyre periodike ka rezultuar e veshtire dhe shpenzim kohe. 72 mbulojnë operacionet e asistencës teknike. Për shkallen që këto nuk përfaqësojnë shpenzim kapital dhe nuk rrisin kërkesat për shpenzime për buxhetin e qeverise, është i diskutueshëm fakti nëse MF duhet t’i konsideroje ato si investime publike dhe t’i përfshijë ato në llogarite e Buxhetit dhe Thesarit. Tabela 4.4. Përbërja e Shpenzimeve për Investime sipas Programit: Ministria e Shëndetit dhe Ministria e Arsimit dhe Shkencës, 2001-05 2001 2002 2003 2004 2005 Lek Lek Lek Lek Lek milio % of milio % of milio % of milio % of milio % of Ministria e Shëndetit n Total n Total n Total n Total n Total Planifikimi, Menaxhimi & Administrimi 119 8.8 16 1.6 81 5.9 262 10.4 165 5.8 Shërbimet e Shëndetit Parësor 134 9.9 297 30.6 442 32.1 525 20.8 439 15.5 Shërbimet e Shëndetit Dytësor 1,100 81.3 636 65.4 831 60.3 1,722 68.1 2,180 77.2 Shërbimet e Shëndetit Publik 0 0.0 23 2.4 24 1.7 20 0.8 39 1.4 Totali 1,353 100.0 972 100.0 1,377 100.0 2,529 100.0 2,822 100.0 % e Investimeve të Përgjithshme Publike 3.1 2.4 4.0 6.0 6.7 2001 2002 2003 2004 2005 Lek Lek Lek Lek Lek milio % of milio % of milio % of milio % of milio % of Ministria e Arsimit n Total n Total n Total n Total n Total Planifikimi, Menaxhimi & Administrimi 81 4.0 91 5.3 111 4.1 82 2.1 39 1.0 Arsimi i Ulet dhe Parashkollor 1,205 59.3 1,012 59.6 1,190 44.0 2106 53.9 1,820 47.3 Arsimi i Mesëm i Përgjithshëm 307 15.1 204 12.0 308 11.4 630 16.1 941 24.4 Arsimi I Mesëm Profesional 0 0.0 113 6.7 720 26.6 515 13.2 482 12.5 Arsimi I Larte 438 21.6 278 16.4 379 14.0 544 13.9 476 12.4 Trajnimi dhe Arsimi i Mësuesve 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 Financimi I Shkencës 0 0.0 0 0.0 0 0.0 29 0.7 94 2.4 Totali 2,031 100.0 1,699 100.0 2,708 100.0 3,906 100.0 3,851 100.0 % e Investimeve të Përgjithshme Publike 4.7 4.2 7.8 9.3 9.2 Burimi: MF. Tabela 4.5. Përbërja e Shpenzimeve për Investim me Financim të Jashtëm, 2002-05 2002 2003 2004 2005 Milion %e Milion %e Milion %e Milion %e Lek Totalit Lek Totalit Lek Totalit Lek Totalit Shpenzimet e Përgjithshme Kapitale me Financim të Jashtëm Total 20,511 100.0 17,222 100.0 13,908 100.0 12,590 100.0 Me Financim nga Grante 3,924 22.8 2,588 18.6 2,554 20.3 18,921 92.2 Me Financim nga Kredi 9,244 53.7 8,088 58.2 8,003 63.6 Të Garantuar nga Qeveria 1,590 7.8 4,055 23.5 3,232 23.2 2,034 16.2 Burimi: MF. 73 Kutia 4.2. Investimet Publike të Financuara nga Jashtë në 2004: Sa Regjistrohet? Cili është niveli i vërtetë i asistencës së jashtme në Shqipëri? Sa prej kësaj përfaqëson shpenzim kapital? Sa prej këtij shpenzimi kapital regjistrohet në llogaritë e Thesarit? Regjistrimi jo i plotë dhe mospërputhshmëria në të dhëna e bën të pamundur marrjen e përgjigjeve të sakta. Megjithatë një analizë e të dhënave të gatshme për vitin 2004 jep disa informacione: • Faturat e Asistencës së Jashtme. Raporti për Asistencën e Jashtme ndaj Shqipërisë i publikuar nga ME i llogarit disbursimet e përgjithshme të asistencës së jashtme në $ 253 milionë (26.0 miliardë leke) në 2004. Prej kësaj shume, $80 milionë (8.2 miliardë leke) përfaqësonin disbursimet për projektet e asistencës teknike dhe $ 144 milionë (14.8 miliardë leke) për projektet e zhvillimit dhe mbështetjes buxhetore. Këto shifra përfshijnë huatë e garantuara nga qeveria të marra nga ndërmarrjet shtetërore dhe mbështetjen buxhetore bashkë me operacionet e tjera jo-investuese. Raporti bazohet mbi të dhënat e siguruara nga Sektori i Menaxhimit të Borxhit në MF, njësite për zbatimin e projekteve dhe të ardhurat e donatorëve. Megjithëse ka disa boshllëqe dhe pasaktësia në të dhënat e raportit, ai është më i ploti në dispozicion. . • Baza e të dhënave të MF për Borxhin e Jashtëm. Baza e të dhënave të MF për borxhin e jashtëm regjistron disbursime të kredive të jashtme të sjella nëpërmjet Qeverisë dhe huatë e jashtme të garantuara nga ndërmarrjet shtetërore. Informacioni është i plotë dhe i saktë. Në 2004, disbursimet për kreditë e projekteve të investimeve arritën në masën 7.9 miliardë leke, ndërkohë që disbursimet për huatë jo-projekt kapën shumën 1.0 miliardë leke. Disbursimet për kredite e garantuara për ndërmarrjet shtetërore arritën në 4.0 miliardë leke. Kështu disbursimet totale (12.9 miliardë lekë) përfaqësojnë 50 për qind të fluksit hyrës të ndihmës së përgjithshme e vlerësuar në raportin e MF për asistencën e jashtme dhe 87 për qind disbursimeve totale në projektet e zhvillimit dhe mbështetjes buxhetore (një krahasim me kuptimplote meqenëse ka relativisht pak projekte asistencës teknike të financuar me kredi). • Investimet Publike të Financuara nga Jashtë të Regjistruara nga Sistemi i Thesarit. Shpenzimet e investimeve të financuara nga jashtë për 2004 të regjistruara në llogaritë e Thesarit kapën shumën e 10.7 miliardë leke, prej të cilave 2.6 miliardë leke përfaqësonin shpenzimet e financuara nga grantet dhe 8.1 miliardë leke përfaqësonin shpenzimet e financuara nga kreditë. Shifrat për shpenzimet e financuara nga kreditë përkojnë me disbursimet e regjistruara në bazën e të dhënave për borxhin e jashtëm (megjithëse ato nuk janë e njëjta gjë pasi ka një ndryshim në kohë ndërmjet kryerjes së një disbursimi dhe një shpenzimi të pësuar). Duke i shtuar kësaj shifre, disbursimet për kreditë e jashtme të garantuara nga qeveria për investimet ndërmarrjet shtetërore jep një shifër totale investimi publik me financim të jashtëm prej 13.9 miliardë leke, që përfaqëson 53 për qind të disbursimeve totale të ndihmës për 2004 siç është vlerësuar në raportin e ME. Analiza e mësipërme tregon se pjesa më e madhe e shpenzimeve të projekteve të financuara nga jashtë regjistrohet nga sistemi i Thesarit, veçanërisht po të mendohet që MF nuk është tepër e interesuar në regjistrimin e shpenzimeve për asistencën teknike të financuar nga grantet të përfituar jashtë procedurave të MF. Situata ndoshta paraqet një përmirësim të konsiderueshëm krahasuar me vitet e mëparshme, ku kishte financim shumë më të madh nga grantet për projektet kryesore të infrastrukturës, për shembull nga programi EC Hare. 4.16 Në disa prej sektorëve shoqërorë, shpenzime të konsiderueshme të lidhura me projektet e investimeve nuk po regjistrohen në llogaritë e Thesarit. Një analizë e Buxhetit për vitin 2004 dhe të dhëna nga Ministria e Arsimit dhe Shkencës tregojnë se të dhënat e Thesarit nuk i vlerësuan në masën e duhur shpenzimet e projekteve të financuara nga jashtë me 60 për qind (Kutia 4.3). Një nën- vlerësim i tillë komprometon ndjeshëm proceset e PBA për përcaktimin e shpërndarjes së investimeve të sektorëve dhe ministrive. 4.17 Problemi i mosregjistrimit të investimeve publike të financuara nga grantet mund të konsiderohet i një rëndësie gjithnjë e më të vogël. Kjo është rrjedhojë e pakësimit të asistencës për investimet publike të financuara nga grantet dhe një zhvendosje të pritur drejt financimit sipas metodës së financimit të sektorit në tërësi dhe prej shumë dhuruesve (SWAPs) sipas të cilit burimet do të kalojnë përmes sistemit të Thesarit. 80 Instrumenti për Para-Hyrje (IPA), i cili prej vitit 2007 do të bëhet instrumenti kryesor për mbështetjen e KE, do të lejojë gjithashtu kalimin e financimeve 80 Një Program Gjithëpërfshirës i Sektorit të arsimit (SWAP) është duke u ngritur aktualisht dhe mendohet të mbështetet nga BB, Banka Evropiane e Investimeve dhe Banka e Këshillit të Evropës. 74 përmes sistemit të Thesarit. IPA pritet të sigurojë më shumë asistencës për investime se sa programi aktual i CARDS Kutia 4.3. Regjistrimi i Ulet i Investimeve të Financuara nga Jashtë në Sektorin e Arsimit Ministria e Arsimit ruan informacion relativisht të plotë mbi projektet e saj të financuara nga donatorët të cilin e siguron nga menaxherët e projekteve dhe në disa raste nga vetë donatorët. Ajo e përdor këtë informacion për t’i paraqitur MF një kërkesë të plotë të buxhetit duke mbuluar të gjitha projektet e saj të financuara nga jashtë. Meqenëse, shpenzimet për pjesën më të madhe të projekteve të financuara nga grantet nuk regjistrohen në raportet e Thesarit, Ministria duket se shpenzon shumë më pak në komponentin me financim të jashtëm. Megjithatë, kthimi në shpenzime të marra nga Ministria nga menaxherët e projekteve dhe donatorët tregojnë për një nivel më të lartë të zbatimit të buxhetit. Pra, buxheti i 2004 për Ministrinë e Arsimit dhe Shkencës përmbante 24 projekte të financuara nga jashtë. Nga këto, 4 u financuan nga kreditë dhe 20 nga grantet. Buxheti i 2004 i llogariti shpenzimet e përgjithshme për këto projekte në 1.75 miliardë Lekë për vitin. Në raportet e Thesarit shpenzimet e regjistruara mbi projektet e financuara nga jashtë për 2004 kapën shumën e 0.62 miliardë lekëve, 36 për qind të shpenzimeve të buxhetuara por pa regjistruar shpenzimet e financuara nga grantet. Të dhënat e Ministrisë së Arsimit tregojnë shpenzime të realizuara me 1.65 miliardë lekë, 95 për qind e sasisë së buxhetuar. Informacioni tregon se të dhënat e Thesarit mund të kenë nënvleftësuar nivelin e investimeve të financuara nga jashtë në sektorin e arsimit me rreth 60 për qind. Duke mbajtur këtë parasysh, arsimi ka të ngjarë të përbëjë një rast ekstrem. Në sektorët e infrastrukturës, raporti i asistencës së investimeve të financuara nga grantet është shumë më i ulët. Luhatjet midis Shpërndarjes së Investimeve dhe Rezultateve 4.18 Luhatjet ndërmjet shpërndarjes së investimeve dhe rezultateve shtrojnë pyetjet për realizmin dhe parashikueshmërinë e planifikimit dhe zbatimit të buxhetit të investimeve. Investimet publike të financuara brenda vendit trajtohen si pjesë e mbetur në buxhet, i cili bën që alokimet të jenë tepër të ndjeshme ndaj përshtatjeve fiskale afatmesme dhe menaxhimit të cash-it. Për më tepër, të ardhurat e privatizimit për disa vite janë përdorur për të mbuluar shpërndarjen e investimeve publike. Në këtë mënyrë, investimet në 2001 u rritën ndjeshëm me privatizimin e operatorit celular AMC në 2000. Rënia në investime që vijoi në 2002 u theksua nga dështimi i arritjes së objektivave ambicioze për të ardhurat që ishin caktuar për atë vit (Tabela 4.6). Kjo bëri të domosdoshëm një shkurtim prej 4.5 miliardë lekë (15 për qind) gjatë-vitit në shpërndarjen e investimeve të financuara nga brenda vendit në Shtator 2002. Në 2004, një buxhet shtesë që pasoi privatizimin e Bankës së Kursimeve rriti alokimet e investimeve me 6 miliardë lek (25 për qind). 4.19 Përvoja e fundit tregon që procesi vjetor i buxhetimit ka rëndësi të vogël për investimet publike të financuara nga jashtë. Ndryshimi midis shpenzimeve aktuale dhe atyre të planifikuara për projektet e financuara nga jashtë është shumë më i madh me një mbivlerësim sistematik të shpenzimeve në planifikimin e buxhetit (Tabela 4.7). Ndërmjet harkut kohor të viteve 2002 dhe 2004, shpenzimet aktuale mbi projektet e financuara nga jashtë arritën një mesatare vetëm prej 55 për qind të niveleve të planifikuara. Një sërë faktorësh shpjegojnë këtë ndryshim: • Buxhetimi jorealist. Gjatë përgatitjes së buxheteve, menaxherët e projekteve e shikojnë me një këndvështrim tepër optimist progresin e zbatimit dhe nuk japin kohë të mjaftueshme për faktorë të mundshëm në vonesa. Këto duhet të jenë veçanërisht të rëndësishme gjatë fazës së parë të inicimit të projekteve më të mëdha dhe më komplekse. Për më tepër, meqenëse financimi kontrollohet nga marrëveshja financiare dhe jo nga buxheti, ka me pak kërkesë tek ministritë e linjës dhe MF për vlerësimin e kërkesave buxhetore dhe shkurtimet buxhetore Brenda një tavani të përgjithshëm buxhetor. • Regjistrimi jo i plotë i shpenzimeve. Megjithëse ministritë e linjës paraqesin kërkesa buxhetore që mbulojnë të gjitha projektet e tyre të financuara nga jashtë, një pjesë e rëndësishme e shpenzimeve të projekteve të financuara nga grante aktualisht nuk regjistrohet në raportet e Thesarit. 75 • Vështirësitë sistematike dhe menaxhimi i dobët i fazave të projekteve. Vonesat e konsiderueshme në zbatimin e projekteve kanë ardhur si pasojë e vështirësive sistematike dhe menaxhimit të dobët të projekteve. Kjo çoi në formimin e një shume të madhe të prapambetur të financimeve të jashtme të padisbursuara. Megjithatë, këto probleme janë reduktuar në vitet e fundit si rezultat i një trajtimi më të përqendruar ndaj menaxhimit të asistencës së jashtme me: (i) përqendrimin e mbështetjes së donatorëve individualë në me pak sektorë; (ii) koordinimin më të mirë ndërmjet agjencive donatore dhe qeverisë; dhe (iii) zgjidhjen e problemeve shumë-vjeçare që kanë të bëjnë me shpronësimin e tokës dhe buxhetimin e kostove lokale dhe taksës së TVSH. Në të njëjtën kohë, menaxherët e projekteve kanë përfituar përvojë më të madhe në procedurat ndërkombëtare të tenderimit dhe në menaxhimin e projekteve shpesh të ndërlikuara. Tabela 4.6. Parashikueshmëria e Buxhetit të Investimeve: Investimet me Financim të Brendshëm, 2002-05 (milion Lek) 2002 2003 2004 2005 Aktual Aktual/ Aktual Aktual Plan Aktual / Plan Plan Aktual Plan Plan Aktual / Plan Plan Aktual / Plan Investimet e Përgjithshm 26,25 e Publike 1 21,834 83.2% 21,206 21,451 101.2% 24,925 31,251 125.4% 27,954 31,366 112.2% Shërbimet e Përgjithshm e Publike 3,680 4,364 118.6% 3,046 4,248 139.5% 3,010 3,280 109.0% 2,829 3,172 112.1% Mbrojtja , Rendi dhe Siguria Publike 1,621 1,066 65.8% 1,479 1,036 70.1% 2,282 1,643 72.0% 2,840 1,498 52.7% Arsimi 2,383 1,874 78.7% 3,009 2,370 78.7% 3,736 3,775 101.1% 3,957 3,809 96.3% Shëndetësia 1,718 1,046 60.9% 1,614 1,404 87.0% 1,880 2,476 131.8% 2,289 2,311 101.0% Furnizimi me Ujë Kanalizimet 2,739 1,903 69.5% 1,785 1,759 98.6% 2,003 2,889 144.2% 2,464 2,792 113.3% Strehimi, Çështje të Tjera të Komunitetit & Mjedisi 1,358 1,333 98.1% 1,232 1,464 118.8% 1,190 1,459 122.6% 1,153 1,731 150.1% Bujqësia, Pyjet, Peshkim & Gjuetia 1,769 1,671 94.5% 1,489 1,350 90.6% 1,579 1,405 89.0% 1,870 1,370 73.3% Transportet & Komunikaci onet 8,368 6,373 76.2% 6,044 6,443 106.6% 7,703 12,661 164.4% 8,767 12,812 146.2% Të Tjera 2,616 2,204 84.2% 1,509 1,379 91.4% 1,543 1,663 107.8% 1,786 1,871 104.7% Burimi: MF. 4.20 Kjo pasqyron vetëm një simptomë të një çështjeje më serioze që shpërndarjet vjetore të burimeve për projektet e investimeve publike duhet të menaxhohen kundrejt kostos së përgjithshme të projektit dhe si pjesë e një procesi më të gjerë të menaxhimit të investimeve publike të përfshirë në PBA. 76 Tabela 4.7. Parashikueshmëria e Buxhetit të Investimeve: 2002-04 - Investimet me Financim të Jashtëm, 2002-05 (milion Lek) 2002 2003 2004 2005 Actual/ Actual/ Actual/ Actual/ Plan Actual Plan Plan Actual Plan Plan Actual Plan Plan Actual Plan Investimet e Përgjithshme Publike 26,500 18,921 71.4% 27,961 13,167 47.1% 23,591 10,676 45.3% 22,024 10,556 47.9% Shërbimet e Përgjithshme Publike 3,059 584 19.1% 2,959 875 29.6% 2,031 931 45.8% 1,348 893 66.3% Arsimi 1,949 98 5.0% 2,813 877 31.2% 1,740 624 35.9% 598 3 0.4% Shëndetësia 3,225 784 24.3% 2,000 123 6.1% 1,300 637 49.0% 1,119 481 43.0% Furnizimi me Ujë dhe ujësjellës-kanalizimet 3,808 1,439 37.8% 6,620 2,838 42.9% 5,776 2,016 34.9% 4,370 3,667 83.9% Strehimi, Çështje të Tjera të Komunitetit & Mjedisi 2,810 1,161 41.3% 3,142 723 23.0% 2,731 866 31.7% 1,903 1 0.1% Bujqësia, Pyjet, Peshkimi & Gjuetia 3,677 3,530 96.0% 3,559 2,095 58.9% 3,036 993 32.7% 2,817 1,132 40.2% Transporti & Komunikacionet 6,611 6,214 94.0% 6,200 4,176 67.4% 6,198 3,781 61.0% 5,180 3,245 62.6% Të Tjera 1,361 5,110 375.5% 668 1,460 218.6% 779 828 106.3% 4,690 1,135 24.2% Shënim: Përfshin transferimin e investimeve në pushtetin lokal. Burimi: MF. D. ÇËSHTJET E MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE 4.21 Megjithëse shpërndarjet e investimeve kanë ndjekur prioritetet e SKZHES, mangësitë në procedurat e menaxhimit të investimeve publike rrisin shqetësimin për efektshmërinë dhe eficiencën e investimeve publike me financim të brendshëm. Qeveria e re e zgjedhur në shtator të vitit 2005 ka pranuar nevojën për nxitjen e konsolidimit të menaxhimit të investimeve publike brenda strukturës së PBA. Çështjet kryesore të menaxhimit të investimeve publike, që u bënë të njohura gjatë PEIR, diskutohen më poshtë. Për më tepër, zbatimi eficient i projekteve të investimeve publike kompromentohet rëndë nga mangësitë në zbatimin e buxhetit vjetor dhe procedurave të prokurimit. Këto diskutohen në Kapitullin 3. Trajtimi i Plotë dhe Strategjik i Menaxhimit të Investimeve Publike 4.22 Menaxhimi i investimeve publike në Shqipëri është përqendruar së tepërmi në projektet e financuara nga jashtë, pa i kushtuar vëmendjen e mjaftueshme investimeve të financuara nga brenda. Në veçanti, mungon struktura e përbashkët dhe procedurat për planifikimin e programit si të investimeve publike të financuara nga jashtë dhe të atyre të financuara nga brenda. Kjo ka rezultuar në një proces dualistik të menaxhimit të investimeve publike në të cilin: • Projektet e financuara nga jashtë identifikohen përmes diskutimeve midis donatorit dhe ministrisë së linjës dhe janë të lidhura në mënyrë karakteristike me mbështetjen e objektivave kryesorë të politikës së sektorit dhe iniciativave të programit. Projektet i nënshtrohen një procesi përgatitjeje dhe vlerësimi relativisht të detajuar, që pason procedurat e agjencisë donatore me pjesën më të madhe të punës se hartimit dhe vlerësimit të kryer nga donatori ose nga konsulentët e jashtëm. Projektet janë relativisht të mëdha me alokimet që arrijnë mesatarisht në 284 milionë lekë në buxhetin e vitit 2006. • Projektet e financuara nga brenda nxirren përmes një procesi poshtë-lart, nga ministritë e linjës të cilat mbështeten në zyrat e tyre në rrethe për njohjen dhe kostimin e propozimeve për projekt investimet. Vlerësimet nga pikëpamja e ofertës dhe specifikimet teknike duket se janë përcaktuesit kryesorë në zgjedhjen e projekteve. Lidhja me politikën e sektorit dhe prioritetet e programit është më pak direket. Propozimet kalojnë përmes ministrisë përkatëse të linjës prej nga ku mund të 77 shkurtohen në mënyrë që të përshtaten brenda tavaneve të burimeve të PBA, por në përgjithësi ato janë subjekt i një vlerësimi minimal. Siç është përmendur më parë, mungon aftësia për të dalluar qartë ndërmjet shpenzimeve të investimeve dhe të mirëmbajtjes duke bërë që një pjesë e rëndësishme e shpërndarjes së investimeve janë duke u përdorur për shpenzime që mund të klasifikohen me të drejtë si mirëmbajtje. 81 4.23 Kjo strukture dualiste nuk është funksionale. Projektet e investimeve publike të financuara nga jashtë njihen dhe planifikohen jashtë procesit të PBA. Nga ana tjetër, ka munguar një këndvështrim (metodologji) strategjik për identifikimin e projekteve me financim të brendshëm ndërkohë që kriteret e selektimit nuk kanë qenë transparente vetëm me disa projekte që kanë qene subjekt i një vlerësimi kompetent për të siguruar që përfaqësojnë një përdorim efektiv dhe eficient të burimeve të rralla. Financimi për projektet e financuara nga brenda është kërkuar prej shpërndarjeve vjetore për vepra të veçanta publike sesa kundrejt kostos totale të projektit. Kjo pengon çdo këndvështrim strategjik për identifikimin dhe planifikimin e investimeve publike dhe bën që vlerësimi i kërkesave për financim investimesh të jetë më shumë operacional se sa analitik. Theksi vihet mbi financimin e veprave të veçanta publike që mund të përfundojnë brenda një viti të vetëm, por që shpesh janë pjesë e investimeve më të mëdha. Për shembull, konstruksioni i një rruge në vend që të trajtohet si një projekt i vetëm mund të ndahet në një numër investimesh të veçanta që mund të implementohen në vitet e ardhshme. Racionimi i zbatimit të projekteve në këtë mënyrë nuk është jo- eficient dhe mund të çojë në vonesa të konsiderueshme në përfundimin e projektit të përgjithshëm si dhe në kosto të larta. Si përfundim, fluksi i përfitimeve që vijnë nga investimet mund të vonohet ndjeshëm dhe në këtë mënyrë zvogëlohet kthimi ekonomik. 4.24 Trajtimi i këtyre mangësive do të kërkojë adoptimin e një metodologjie strategjike dhe të orientuar nga politika për menaxhimin e investimeve publike brenda strukturës së PBA. Kjo duhet të përforcohet nga një koordinim efikas dhe kapacitet mbikëqyrës në MF. Rëndësi të veçantë duhet t’i jepet konsolidimit të procedurave të planifikimit dhe vlerësimit për investimet publike të financuara nga brenda. Si pjesë thelbësore e procesit të PBA, MF duhet të përpunojë dhe përditësoje një strategji të përgjithshme për menaxhimin e investimeve publike. Në mënyrë specifike, kjo duhet të përfshijë: • Objektivat afatmesme për nivelin e përgjithshëm të investimeve publike që: (i) janë financiarisht të qëndrueshme dhe në përputhje me strukturën e burimeve afatmesme buxhetore; (ii) pasqyrojnë kërkesat për investim në infrastrukturën publike për të mbështetur rritjen ekonomike; dhe (iii) paraqesin një balancë të përshtatshme ndërmjet investimit dhe shpenzimeve korrente. • Fushat me prioritet kryesor për investimet e ardhshme publike që rrjedhin prej strategjisë së qeverisë për zhvillimin e përgjithshëm dhe efektet e tyre për tavanet e burimeve sektoriale të PBA. Kjo është veçanërisht e rëndësishme në sektorët e infrastrukturës ku investimet publike mbizotërojnë në programet e shpenzimeve të sektorit, dhe ku projekte të reja madhore për investime publike mund të çojnë në rregullime të konsiderueshme në nivelet e shpenzimeve në një sektor. • Investimet e planifikuara për mega-projektet. Për shkak të rëndësisë së tyre financiare dhe rreziqeve që mund të mbartin projekte të tilla, është e rëndësishme që çështjet kryesore që duhet të trajtohen gjatë përgatitjes dhe vlerësimit të nënvizohen në fillim të procesit të planifikimit të investimeve. • Kushtet dhe fushat prioritare për financimin e jashtëm të investimeve publike. Kjo analizë duhet të përdoret për të drejtuar diskutimet e mëvonshme me agjencitë donatore. 81 Për shembull në sektorin e transportit, shpenzimet periodike në mirëmbajtje për shtrimin e sipërfaqes rrugore klasifikohen si investime publike. 78 • Rishikim të funksionimit të procedurave të menaxhimit të investimeve publike. Kjo duhet të përcaktojë veprimet kryesore që duhet të ndërmerren gjatë periudhës afatmesme dhe afatshkurtër për konsolidimin e mëtejshëm të menaxhimit të investimeve publike. Racionalizimi i Portofolit të Investimeve Publike 4.25 Buxheti vjetor përmbledh një numër të madh projektesh të vogla investimesh (Tabela 4.8). Numri i projekteve të financuara nga brenda të përfshirë në Buxhetin Vjetor të paraqitur në Parlament është rritur nga 971 në Buxhetin e vitit 2004 në 1,444 në Buxhetin e vitit 2006 (Tabela 4.8). Në Buxhetin e 2006 burimet janë shpërndarë në mënyrë më të ngushtë në portofolin e projekteve të investimeve publike. 100 projektet më të mëdha përbënin 55.5 për qind të buxhetit të përgjithshëm të investimeve publike krahasuar me 69.3 për qind në buxhetin e vitit 2005. Madhësia mesatare e projekteve që bëjnë pjesë në buxhetin e vitit 2006 ra menjëherë, me rënien e vlerës së mesit (median) nga 5.0 milion lek (US$ 50,000) në vitin 2005 në 2.4 milion lek (US$ 24,000) në vitin 2006. 4.26 Përmirësimi i ndjeshëm në menaxhimin e investimeve publike do të kërkojë gjithashtu ndërmarrjen e hapave për racionalizimin e portofolit të projekteve të financuara nga brenda. Kjo duhet bërë përpara prezantimit të procedurave të përmirësuara për identifikimin dhe përzgjedhjen e projekteve. Në ndërmarrjen e një procesi të tillë racionalizimi do të kërkohet zbatimi i tre hapave kryesorë: • Identifikimi dhe riklasifikimi i shpenzimeve të mirëmbajtjes që janë paraqitur aktualisht në buxhet si investime kapitali. • Konsolidimi i numrit të madh të alokimeve të investimeve të vogla brenda një numri më të vogël projektesh më të mëdha. Një konsolidim i këtij lloji, kërkon përfshirjen e dy elementeve bazë: o Së pari, punët e lidhura të ndërtimit dhe inxhinierike që trajtohen aktualisht si investime të veçanta duhet të sillen brenda një projekti të vetëm të përgjithshëm pjesë përbërëse e të cilit ato janë. Këtyre projekteve duhet t’u llogaritet kostoja dhe të financohen për gjithë periudhën e zbatimit të tyre. o Së dyti, investime të vogla që kanë natyrë të njëjtë duhet të konsolidohen brenda projekteve më të mëdha të programuara të investimeve me rregullat dhe kriteret e tyre të brendshme për shpërndarjen e burimeve për investime të veçanta. Kjo ka filluar tashmë të realizohet në rastin e investimeve të decentralizuara si për shembull në të gjitha investimet në infrastrukturën e arsimit të ulët të një rrethi të cilat tani grupohen në një projekt të vetëm programatik. 82 • Rishikimi i portofolit rezultues të investimeve me qëllim identifikimin e atyre projekteve që nuk janë në përputhje me politikën strategjike dhe prioritetet e programit në sektor ose që nuk konsiderohen më teknikisht apo ekonomikisht të zbatueshëm. Bazuar mbi këtë rishqyrtim, duhet të bëhen rekomandime për riformulimin apo ndërprerjen e projekt investimeve të veçanta. 82 Megjithatë, nuk janë formuar rregulla dhe kritere të qarta për të drejtuar shpërndarjen e burimeve sipas projekteve programatike. Në rastin e granteve për investime të pushtetit lokal (qeverive vendore) kjo ka rezultuar në shpërndarje shumë të gjerë të burimeve , në raste ekstreme ka rezultuar në alokime të marra që shërbejnë vetëm për të siguruar financim shtesë për mirëmbajtje. 79 Tabela 4.8. Numri dhe Madhësia e Alokimeve të Projekteve të Financuara Lokalisht, 2004- 2006 Buxheti Buxheti Buxheti 2004 2005 2006 Numri i Projekteve Nr 971 929 1,444 Madhësia Mesatare e Alokimit të Projektit I Ulët Milion Lek 17.8 22.7 11.4 I Mesëm Milion Lek 4.0 5.0 2.4 Pjesa e buxhetit total të kapitalit 100 projektet më të mëdha % 71.4% 69.3% 55.5% 300 projektet më të mëdha % 89.4% 88.9% 83.4% Burimi: Vlerësimet e Buxhetit Vjetor. Ndjekja e Alokimeve dhe Shpenzimeve të Projekteve përmes Sistemit të Thesarit 4.27 Sistemi i kodimit të shpenzimeve të Thesarit aktualisht regjistron vetëm shpenzimet e investimeve në nivel programi. Nuk ka strukturë kodimi në nivel projekti. Për rrjedhojë është e vështirë për të ndjekur shpenzimet në listën e projekteve të përfshira në Buxhet dhe në planin e zbatimit të buxhetit. 83 Mungesa e një strukture kodimi për projektet dëmton seriozisht përgjegjshmërinë. Gjithashtu do të bënte të pamundur menaxhimin e shpenzimeve të investimeve publike kundrejt kostos së përgjithshme të llogaritur të projekteve të veçanta. 4.28 Sistemi i ri i Thesarit që duhet të vihet në punë në 2007 përfshin një strukturë kodimi për projekte. Zbatimi i hershem i kësaj strukture do të jetë vendimtar për masat që do të merren për të përmirësuar menaxhimin e investimeve publike, si dhe për shpërndarjen dhe monitorimin e burimeve kundrejt kostos së përgjithshme të llogaritur të projektit. Megjithatë, racionalizimi i portofolit të projekteve të investimeve publike duhet t’i paraprijë futjes së klasifikimit të ri, me qëllim shmangien e mbingarkimit të sistemit me shumë projekte të vogla. Regjistrimi i Investimeve Publike të Financuara nga Jashtë 4.29 MF vazhdon të përballet me probleme të rëndësishme në regjistrimin e shpenzimeve për projektet e financuara nga jashtë. Megjithëse ministrive të linjës u kërkohet të llogarisin koston për të gjitha projektet e financuara nga jashtë, shpenzimet regjistrohen vetëm për ato ku financat administrohen nga qeveria. Megjithatë, pjesa më e madhe e projekteve bilaterale të financuara nga grantet operojnë në mënyrë direkte sipas procedurave të vet donatorit dhe shpenzimet nuk regjistrohen në llogaritë e Thesarit. 4.30 Në të kaluarën e afërt, përpjekjet nga ME për të kërkuar të dhëna tre-mujore të disbursimit të projekteve u ndeshën me vështirësi të konsiderueshme në marrjen e këtij informacioni në mënyrë sistematike. Disa donatorë nuk ishin në gjendje ose nuk dëshironin të jepnin detaje të ndara në nivel projekti. Që prej viti 2001 shtrirja dhe qëndrueshmëria e këtij informacioni është përkeqësuar. Pak kohë më parë, Departamenti i Thesarit kërkoi prej ministrive të linjës të jepnin detaje mbi shpenzimet e projekteve të financuara nga jashtë në 2005 me qëllim regjistrimin e shpenzimeve që nuk kalojnë përmes sistemit të Thesarit si p.sh. faturat në natyrë. Megjithatë, ka rezerva për saktësinë dhe përdorimin e mundshëm të këtij informacioni 4.31 Regjistrimi jo i plotë i shpenzimeve publike të financuara nga jashtë dëmton transparencën e buxhetit dhe proceset e shpërndarjes së burimeve të PBA. Është një faktor i rëndësishëm i regjistrimit jo të plotë të shpenzimeve mbi investimet e financuara nga jashtë. 83 Shpenzimet për projekte të vecanta mund të identifikohen duke iu referuar pershkrimit qe gjendet në pagesat fletepagesat individuale qe kalohen nga llogarite e thesarit. 80 Gjithashtu, ajo redukton përgjegjshmërinë publike, veçanërisht për ato projekte për të cilat kërkohet nga qeveria të japë një kontribut financiar dhe të mbulojë pagesat për taksat e importit dhe TVSH. 4.32 Buxhetimi dhe regjistrimi i saktë i investimeve publike të financuara nga jashtë është i domosdoshëm për MF për të konsoliduar menaxhimin e investimeve publike. Është një fushë në të cilën MF do t’i duhet të kërkojë asistencë dhe mbështetje nga komuniteti i donatorëve (Kutia 4.4). Duke vepruar në këtë mënyrë, MF duhet të ndjekë një metodë e ndjekjes së dyfishte: • Së pari, për ata donatorë fondet e të cilëve administrohen direkt dhe nuk i kalojnë qeverisë, duhet të ndiqet një procedurë që bën të mundur regjistrimin e shpenzimeve në llogaritë e qeverisë si fatura në-natyrë. Kjo do të përfshinte dhënien e kontributit të kostove lokale dhe mbulimin e taksave të importit dhe TVSH me kushtin që MF-ve t’i jepen detajet e shpenzimeve të projekteve të donacioneve aktuale dhe të planifikuara. • Së dyti, duhet të arrihet një marrëveshje me donatorët për një afat për përmirësimet e sistemeve të thesarit dhe prokurimit që do të mundësonin kalimin e financimeve të projekteve të donatorëve përmes Llogarisë së Vetme të Thesarit. Kutia 4.4. Klasifikimi i Shpenzimeve për Projektet e Financuara nga Jashtë Në PBA dhe buxhetin vjetor, të gjitha shpenzimet për projektet e financuara nga jashtë klasifikohen si shpenzime kapitali. Megjithatë, që prej vitit 2003 menaxherëve të projekteve u është kërkuar të regjistrojnë shpenzimet sipas kategorisë së caktuar ekonomike të zbatuar për shpenzime të veçanta. Si rrjedhim, rreth 10 për qind të shpenzimeve të projekteve të financuara nga jashtë janë klasifikuar në llogaritë e Thesarit në kategoritë jo-kapital, veçanërisht kostot e pagave dhe të të mirave dhe shërbimeve (Kutia 4.8). Në përgatitjen e botimeve të Statistikave Financiare të MF, këto shpenzime për projektet e financuara nga jashtë klasifikohen si shpenzime kapitale. Kjo është konfuze dhe rezulton në parregullsi . Kur shpenzimet janë për aktivitete që do të vazhdojnë për të realizuar përfundimin e projektit, ato nuk duhet të buxhetohen dhe regjistrohen si shpenzime kapitale. Nga ana tjetër, shpenzimet mbi kontratat për projektimin dhe mbikëqyrjen e një investimi kapital janë pjesë e vlerës së atij investimi dhe duhet të trajtohen si kosto kapitale. Hyrja e një strukture të kodimit të projekteve në sistemin e ri të Thesarit do të lehtësojë buxhetimin dhe regjistrimin e shpenzimeve të projekteve sipas kategorisë së duhur ekonomike dhe në të njëjtën kohë do të lejojnë diferencimin e shpenzimeve të projekteve të financuara nga jashtë nga shpenzimet korrente të departamenteve. MF duhet t’i sqarojë menaxherët e projekteve mbi klasifikimin e shpenzimeve të projekteve dhe të kërkojë që i njëjti klasifikim të përdoret në buxhetimin dhe regjistrimin e shpenzimeve. Klasifikimi i shpenzimeve për asistencën teknike dhe regjistrimin e tyre në llogaritë e qeverisë shtron përpara disa çështje të tjera. Sipas klasifikimit të GFS, këto duhet të trajtohen normalisht si shpenzime në mallra dhe shërbime. Megjithatë, në vendet që përfitojnë vlera të mëdha të asistencës teknike, kostoja e saj e lartë mund të ketë ndikim të madh në shpenzimet e përgjithshme për mallra dhe shërbime dhe jep një përshtypje disi të shtrembërt për strukturën e shpenzimeve të qeverisë. Megjithëse është e qartë se elementët e asistencës teknike për projektet e financuara nga kreditë duhet të regjistrohen në llogaritë e qeverisë, një metodë pragmatiste do të ishte përjashtimi i asistencës teknike të financuar nga grantet nga llogaritë e Thesarit, veçanërisht kur ajo financohet direkt nga agjencitë donatore jashtë procedurave të qeverisë. Procedurat për Identifikimin, Vlerësimin dhe Miratimin e Projekteve 4.33 Procedurat për identifikimin, vlerësimin dhe miratimin e projekteve nuk janë shumë të zhvilluara. Siç u përmend më sipër, projektet e financuara nga jashtë i nënshtrohen një selektimi dhe vlerësimi më rigoroz sesa projektet e financuara nga brenda. Ekziston gjithashtu një procedurë më e qartë për projektet e financuara nga jashtë që ka të bëjë me paraqitjen e propozimit financiar KM së bashku me mendimin mbështetës të ministrisë përkatëse të linjës, ME dhe në rastin e projekteve të financuara nga kreditë, MF. Prezantimi i një procesi të përbashkët si për projekt investimet e financuara nga brenda dhe për ato të financuara nga jashtë do të garantonte që të gjitha investimet publike të ishin objekt i një kërkese të përbashkët vlerësimi pavarësisht burimit financiar. 81 Kutia 4.5. Menaxhimi i Investimeve në Infrastrukturën Publike në Kore Kriza financiare në fund të viteve 1990 ngriti shqetësime për efektshmërinë e investimeve shtetërore në projektet e infrastrukturës publike. Si përgjigje ndaj këtyre shqetësimeve, qeveria koreane prezantoi një sërë reformash me qëllim sigurimin e menaxhimit më efikas të projekteve madhore të investimeve publike. Këto reforma kanë përfshirë tre elemente kryesore: • Studim paraprak i fizibilitetit. Një amendament në Ligji Për Buxhetin e Shtetit dhe Llogarite në 1999 përmbante një kusht që të gjitha projekt investimet në shkallë të gjerë duhet t’i nënshtroheshin një studimi paraprak për fizibilitetin (PFS) përpara vendimit nëse duhet të përfshihet investimi në programin e Qeverisë. Në fillim të ciklit buxhetor, ministritë paraqesin propozimet për projektet për të cilat do të kërkohet PFS. Pas vendimit të Ministrisë për Buxhetin dhe Planifikimin (MPB) nëse investimi i propozuar meriton konsideratë të mëtejshme, një ekip ndër-disiplinor përgatit PFS për secilin nga investimet. PFS përmbledh si një analizë ekonomike për projektin e propozuar ashtu edhe një analizë politikash për t’u siguruar që investimi është në përputhje me politikat strategjike dhe planet e qeverisë dhe që është testuar efekti i tij në mjedis. Raportet e përkohshme dhe përfundimtare të PFS i nënshtrohen Komisionit për Rishikimin e PFS i cili sugjeron nëse investimi duhet të vazhdojë. Anëtarësia e Komisionit të Rishikimit përbëhet nga MPB dhe ministritë e linjës. Midis viteve 1999 dhe 2004 një total prej 209 projektesh u vlerësuan në këtë mënyrë, nga të cilat 129 u aprovuan dhe u lejuan të vazhdojnë për studim më të detajuar të fizibilitetit dhe fazën e projektimit. • Menaxhimi i Kostos së Përgjithshme të Projektit. Me qëllim trajtimin e çështjes së tendencës të rritjes së kostos të projektit, u fut në përdorim një sistem i menaxhimit të kostos së përgjithshme të projektit. Ky sistem përshin monitorimin e rritjes së kostos në çdo fazë të shtrirjes së ciklit të projektit: (i) propozimi fillestar paraqitur nga ministria; (ii) studim paraprak i fizibilitetit; (iii) studim fizibiliteti dhe projektimi; (iv) tenderimi; dhe (v) zbatimi. Kur kostot e llogaritura në fazën e mëparshme kalojnë më shumë se 20 për qind, ndërmerret një “ri-inspektim i fizibilitetit�. Kjo vlerëson justifikimin për rritjen e kostos dhe ndikimin e saj në zbatueshmërinë ekonomike të projektit. Ajo pasohet nga një rekomandim nëse projekti duhet të vazhdojë dhe identifikon gjithashtu nëse rritja e propozuar në koston e përgjithshme të projektit ka gjasa të jetë e përshtatshme. Sistemit të menaxhimit të kostos së përgjithshme të projektit i atribuohet roli kryesor në vlerësimin shumë më të mirë të kostove dhe në rënien qysh prej fundi të viteve ’90 të proporcionit të projekteve që kërkojnë një rritje të kostos totale të projektit me më shumë se 20 për qind. • Menaxhimi i Performancës dhe Vlerësimi. Elementi i tretë i reformave përfshin futjen në përdorim të sistemeve për monitorimin e performancës, rishikimin e programit dhe vlerësimin e tij: o Monitorimi i performancës. Në fillim të ciklit vjetor të buxhetit, ministrive u kërkohet të përcaktojnë qëllimet dhe treguesit e performancës si dhe të përgatisi planet e performancës vjetore. Gjithashtu, ministrive u kërkohet të paraqesin raporte për performancën vjetore të cilat identifikojnë dhe shpjegojnë arsyet për performancën e dobët. o Rishikimi i programit. Në 2005 një vet-anketim i programit të shpenzimeve u bë për herë të parë bazuar në një strukturë të përbashkët pyetjesh vlerësuese pohuese/mohuese. Rëndësi i caktohet secilës pyetje dhe projektet klasifikohen si “efikase�, “deri diku efikase�, “të mjaftueshme� dhe “jo efikase� sipas pikëve të marra. Përdorimi i rishikimit të programeve ka si qëllim kryerjen e një testimi të thjeshtë të performancës së përgjithshme të programit të investimeve. o Vlerësimi i programit. Aktualisht, është duke u krijuar një sistem për vlerësimin e programit. Qëllim kryesor është pasqyrimi i rezultateve dhe përvojave të zbatimit në planifikimin e aktiviteteve të ardhshme të investimeve. Sistemi i vlerësimit paraqet një kusht formal për rishikimin periodik të programeve më të mëdha të investimit, brenda ministrive të cilave u kërkohet gjithashtu të përgatisin një plan vlerësim në perspektive duke përcaktuar një liste investimesh, vlerësimi i të cilëve do të ndërmerret gjatë periudhës në vijim. Këto reforma kanë ndihmuar për të patur një kontroll qendror më të fortë mbi aktivitetet e investimeve publike dhe vlerësohen për përmirësimin e ndjeshëm në performancën e investimeve publike në Kore. Ato kanë rëndësi për Shqipërinë ndërsa ajo krijon sistemet dhe procedurat e saj të rishikimit për menaxhimin e investimeve publike. 4.34 Nëpërmjet programit SPI, është propozuar një grup procedurash për përzgjedhjen dhe miratimin e projekteve të investimeve publike (Kutia 4.6). Procedurat, të cilat përbëjnë një element të rëndësishëm të procedurave të planifikimit të shpenzimeve publike të PBA, pasqyrojnë praktikën e mirë ndërkombëtare. Ato i çelin rrugën krijimit të një Komisioni për Investimet Publike 82 (PIC) që do të jetë përgjegjës për shqyrtimin dhe miratimin e projekteve të investimeve publike të përfshira PBA dhe Buxhet. Procedurat, të cilat do të operojnë në mënyrë të pavarur nga kalendari vjetor i PBA, dallojnë tre faza kryesore në planifikimin e projekt investimeve: • Identifikimi i projekteve dhe shqyrtimi fillestar i cili bëhet përpara përgatitjes së detajuar dhe vlerësimit të propozimit të investimit. Kjo mundëson filtrimin e propozimeve të pabazuara, të papërballueshme dhe të pavlefshme në një fazë të hershme para kryerjes së një përgatitjeje më të detajuar dhe para se projekti të marrë një vrull politik apo administrativ që do të ishte i vështirë të ndalej. Procesi përfshin një vlerësim fillestar brenda ministrisë së linjës, pasohet nga përgatitja e dokumentit të identifikimit të projektit dhe paraqitja e tij në MF për marrjen në shqyrtim nga PIC. • Përgatitja e detajuar dhe vlerësimi i projektit të investimit. Duke marrë parasysh kapacitetet e kufizuara në ministritë e linjës për përgatitjen dhe vlerësimin e projekteve, do të kërkohet drejtim dhe mbështetje nga MF mbi standardet dhe kërkesat e përgatitjes së projekteve si dhe mbi formatet e kërkuara për paraqitjen e propozimeve për financimin e investimeve. Gjithashtu, duhet të specifikohen kërkesat për përgatitjen e strukturave logjike, analizës ekonomike dhe financiare, dhe vlerësimit të impaktit mjedisor dhe të palëve të interesit. Procedurat do të aplikohen si për projektet e financuara nga jashtë ashtu edhe për ato të financuara nga brenda me qëllim që të gjitha projektet t’u nënshtrohen standardeve të përbashkëta të vlerësimit teknik dhe ekonomik. Aty ku shihet e arsyeshme propozimet e investimit duhet t’i nënshtrohen analizës kosto-fitim apo kosto-efikasitet, kufizimet në kapacitetin e qeverisë kërkon që një analizë e tille të kontraktohet nga jashtë si pjesë e studimit të fizibilitetit të projektit. • Miratimi dhe financimi i projektit që përfshijnë rishikimin e propozimit të detajuar të projektit nga MF dhe miratimin e tij nga PIC ndërsa projektet më të mëdha dhe më të ndjeshme politikisht i dërgohen KM për miratim. 84 Pas aprovimit të projektit, bëhen shpërndarjet për zbatimin e tij përmes procesit vjetor të PBA/buxhetit. Për projekte më të vogla, PIC mund t’ia delegojë përgjegjësinë për miratim Drejtorisë së Përgjithshme për Buxhetin në MF. Përbërja e PIC nuk është vendosur ende. Ai duhet të përbëhet nga një staf menaxhimi i nivelit më të lartë. Për shembull, ai mund të kryesohet nga Zëvendësministri apo Sekretari i Përgjithshëm i MF dhe përfaqësues në nivel drejtorësh nga ministritë më të mëdha të linjës. 4.35 Një kusht paraprak për zbatimin e këtyre procedurave të reja do të ishte racionalizimi i projekteve për investimet e financuara nga brenda. Përndryshe, ata rrezikojnë të ‘mbyten’ nga numri i madh i projekteve që kërkojnë miratim dhe nuk do të kenë mundësi të përqëndrohen në përmirësimin e cilësisë së proceseve të identifikimit, përgatitjes dhe vlerësimit të projekteve. Një kusht tjetër është prezantimi i miratimi i financimit të kostos totale mbajtja e llogarive që mbulon periudhën e plotë të zbatimit të projektit të investimit por me alokime vjetore të fondeve, të cilat mund të agregohen në nivel programi, të sanksionuar nëpërmjet procesit të buxhetit vjetor. 84 Nuk duhet të kërkohet më aprovimi i KM për të gjitha projektet e financuara nga jashtë. 83 Kutia 4.6. Procedurat e Propozuara për Identifikimin dhe Vlerësimin e Projekteve të Investimeve Publike nën SPI Ministria e linjës Komiteti i investimeve publike (MF) Zhvillimi i idesë së projektit (përshkrimi, objektivat, pengesat që duhen adresuar, vlerësimi fillestarë i kostos, vlerësimi fillestar i përfitimit) Rishikimi i brendshëm nga ministria e linjës. Sekretari i përgjithshëm autorizon punën e mëtejshme për identifikimin e projektit Identifikimi i projektit (mundësitë për adresimin e pengesave; zgjidhjet e propozuara teknike; inputet e kërkuara dhe kostoja për çdo mundësi; mundësia e preferuar dhe justifikimi; burimi i mundshëm i financimit; metoda e propozuar e vlerësimit) Rishikimi i brendshëm nga ministria e linjës. Sekretari i përgjithshëm ia dërgon MF Sekretariate i PIC shqyrton nëse ka justifikim të mjaftueshëm që projekti të vazhdoje drejt vlerësimit. Nëse po, ai Përgatitja e detajuar dhe vlerësimi i projektit alokon numrin PIM dhe informon sekretarin e përgjithshëm të ministrisë (përshkrimi i projektit, zgjidhja e propozuar teknike; së linjës. inputet e kërkuara; rregullat e zbatimit; vlerësimet e kostos; burimi i financimit; arsyet për hedhjen poshtë të alternativave; supozimet mbi të cilat bazohen projektet; risqet; fleksibiliteti; rezultati i parafizibilitetit) Rishikimi i brendshëm nga ministria e linjës. Vlerësimi i propozimit nga Sekretariati i Sekretari i përgjithshëm ia dërgon MF PIC. Përgatitja e raportit të vlerësimit dhe rekomandimet. Projekti i aprovuar përfshihet për financim në Projekti konsiderohet për aprovim nga kërkesat e PBA/buxhetit PIC dhe kur është e nevojshme nga KM Burimi: Bazuar në draftin Manual i Menaxhimit të Financave Publike Kapitulli 10, i MF. 84 Buxhetimi i Detyrimeve të Ardhshme për Investimet Publike 4.36 MF nuk zotëron informacion të mjaftueshëm për projektet e investimeve publike që janë në zhvillim e sipër për të vendosur tavane realiste për shpenzimet për PBA dhe buxhetin vjetor. Nuk ekziston asnjë regjistër i vetëm në lidhje me projekt investimet e miratuara në të cilin të regjistrohen shpërndarjet dhe shpenzimet vjetore kundrejt kostos së përgjithshme të llogaritur për çdo projekt. Për pasojë, tavanet e burimeve të PBA shpesh nuk kanë arritur të marrin parasysh detyrimet për financimin e ardhshëm të nevojshme për përfundimin e projekteve në zhvillim e sipër. 85 Racionalizimi i programit për projektet e investimeve të financuara nga brenda dhe prezantimi i miratimit të financimit të kostos totale për mbulimin e gjithë periudhës së zbatimit të investimit do të kërkojë ndjekje më të mirë të detyrimeve të ardhshme të investimeve. 4.37 MF duhet të marrë hapa paraprakë për krijimin e një regjistri të projekteve të investimeve publike (Kutia 4.7). Regjistri duhet të jetë pjesë e sistemit të planifikimit të shpenzimeve publike që është duke u formuar nën iniciativën e PBA. Ai duhet të përmbledhë projektet që janë aktualisht në zhvillim e sipër si dhe projektet që kanë kaluar fazën e parë të shqyrtimit dhe të cilat janë përfshirë në PBA për t’iu nënshtruar përgatitjes më të detajuar, vlerësimit dhe miratimit. Krijimi i regjistrit duhet të bëhet pas detyrës së racionalizimit për projektet e financuara nga jashtë me qëllim evitimin e mbingarkimit të tij me projekte të vogla një-vjeçare. Gjithashtu, do të jetë e nevojshme që t’i bashkëngjitet strukturës së kodimit në nivel projekti në sistemin e ri të Thesarit, pa të cilin do të ishte e pamundur regjistrimi sistematik i shpenzimeve për projekte të veçanta. Kutia 4.7. Regjistri i Projekteve të Investimeve Publike: Kërkesat Minimale të Informacionit Llojet e informacionit që duhet të ruhen në Regjistrin e Projekteve të Investimeve Publike paraqiten më poshtë. Informacioni duhet të nxirret nga procesi i përgatitjes dhe miratimit të projektit, cikli i planifikimit vjetor të PBA/Buxhetit dhe nga llogaritë e Thesarit. • Një përmbledhje të shkurtër të objektivave të projektit, investimit që do të ndërmerret, vendndodhja e investimit të propozuar, dhe organizmi përgjegjës për zbatimin e projekteve. • Koston e përgjithshme të llogaritur, të miratuar nga MF/qeveria. Ky është një tregues kyç i kontrollit të menaxhimit financiar. Shpenzimet aktuale dhe të parashikuara për projektin nuk duhet të kalojnë koston e përgjithshme të llogaritur pa miratimin e kërkesës për fond shtesë. • Detajet për shpenzimet aktuale të kryera deri tani, shpenzimet e buxhetuara për vitin e ardhshëm financiar, dhe shpenzimet e planifikuara për çdo vit pasardhës të projektit. Të dhënat për shpenzimet aktuale duhet të regjistrohen drejtpërdrejt nga llogaritë e Thesarit ndërsa shpenzimet e planifikuara duhet të ripërtërihen çdo vit përmes procesit të përgatitjes së PBA/Buxhetit. • Informacion shtesë mbi menaxhimin si për shembull burimi dhe afatet e financimit të jashtëm, dhe kur mendohet të kryhen rishikime dhe vlerësime për projektin. Planifikimi i Kostove Periodike 4.38 Aktualisht, planifikimi në perspektive (për të ardhmen) për të siguruar mbulimin e shpenzimeve korrente të projekteve të investimeve publike është i pakët. Pavarësisht niveleve të larta të investimeve publike në vitet e fundit dhe rëndësisë së dhënë në PBA për shtimin e 85 Ky ka qenë një problem i vecante në rastin e projekteve me financim të huaj dhe ka bërë MF të vendose tavane buxhetore për ministry dhe sectore të vecante për investimet me financim të huaj dhe vendas në PBA 2007-09. Ka qenë me pak problematike për investimet me financim vendas perderisa shumica e projekteve të tille zbatohen në një vit të vetem. . 85 shpenzimeve operative dhe mirëmbajtjes, pjesa e shpenzimeve të përgjithshme diskrete të alokuara për operim dhe mirëmbajtje nuk është rritur. Në një nivel mesatar prej 4.6 për qind të PBB dhe 18 për qind të shpenzimeve të përgjithshme jo-të vazhdueshme gjatë periudhës 2002-04 shpenzimet operative dhe të mirëmbajtjes ishin në mënyrë të konsiderueshme nën nivelin e vendeve të tjera krahasuese (Kutia 4.8). Ka të dhëna se në nivelet aktuale, shpërndarjet janë të pamjaftueshme për mirëmbajtjen e infrastrukturës ekzistuese publike. Për rrjetin kombëtar të rrugëve, është llogaritur provigjonet për mirëmbajtje duhet të rritet me rreth 2/3 me qëllim ruajtjen e rrjetit në gjendje të qëndrueshme. 4.39 Në rastin e shpenzimeve operative të furnizimit me ujë ka një argument të kundërt sipas të cilit dështimi për të prezantuar reforma të tarifimit ekonomik ka çuar në nevojën për një subvencion të vazhdueshëm të aktivitetit operacional duke zhvendosur burimet që mund të ishin alokuar për të plotësuar nevojat për investime të konsiderueshme në sektor. Eliminimi i subvencioneve dhe transferimi i burimeve në investime do të lejonte rritjen me 60 për qind të investime me financim të brendshëm në sektor duke supozuar që nivelet aktuale të shpenzimeve publike me financim të brendshëm të mos ndryshojnë. Gjithashtu, kjo do të siguronte një bazë më të qëndrueshme për financimin e mirëmbajtjes së infrastrukturës ujore dhe sanitare e për pasojë do ta bënte më të lehtë justifikimin dhe tërheqjen e financimit të investimeve të tjera. Kutia 4.8. Shpenzimet Operative dhe të Mirëmbajtjes në Shqipëri janë Nën Nivelin e Vendeve të Tjera të Rajonit. Tabela krahason shpenzimet 12% 30% % e operative dhe për mirëmbajtje Sh 10% 25% (mallra dhe shërbime) në Shqipëri pe nzi me vendet e tjera në rajon. 8% 20% me ve Megjithëse të dhënat nuk janë To % gjithmonë drejtpërdrejt të e 6% 15% tal e krahasueshme për shkak të PB jo- B 4% 10% te vështirësive në konsolidimin e të va dhënave të shpenzimeve publike, 2% 5% zh du grafiku tregon se Shqipëria është es hm nën nivelin e vendeve të tjera të 0% 0% e rajonit për shpenzimet operative dhe Rep.Ceke Hungaria LetoniaPolonia Shqiperia Bullgaria Kroacia Sllovenia Rep.Sllovake për mirëmbajtje si përqindje e PBB, dhe në nivel mesatar për shpenzimet Shpenzimet Mesatare Buxhetore per Mallra dhe Sherbime 2002-04 (pervec Hungarise 2001-03) operative dhe për mirëmbajtje si Si % e PBB Si % e Shpenzimeve Jo-te vazhdueshme përqindje shpenzimeve të përgjithshme jo-të vazhdueshme. Burime: Shqipëria MF, vendet e tjera FMN. 4.40 Problemet e financimit të mjaftueshëm të mirëmbajtjes theksojnë rëndësinë për zhvillimin e mëtejshëm të analizës së PBA në nivel sektori në mënyrë që të sigurojë një metode më të integruar dhe të balancuar për planifikimin e buxhetit. Në mënyrë të veçantë, PBA duhet të konsideroje kombinimin e përshtatshëm midis shpenzimeve operative dhe mirëmbajtje dhe atyre kapitale dhe në sektorin e infrastrukturës t’i japë më shumë prioritet sigurimit të niveleve me të përshtatshme të mirëmbajtjes. Monitorimi dhe Vlerësimi i Investimeve Publike 4.41 Vlerësimi i investimeve publike bëhet kryesisht për projektet e financuara nga jashtë dhe ndërmerret ose direkt ose me mbështetje të konsiderueshme nga agjencitë donatore. Numri i madh dhe madhësia e vogël e projekteve të financuara nga brenda kufizon monitorimin në zbatimin elementar dhe në treguesit financiar. Një proces efikas i monitorimit dhe vlerësimit kërkon gjithashtu përcaktimin e qartë të qëllimit të projektit, rezultateve dhe aktiviteteve. Megjithëse ky informacion është i domosdoshëm gjatë procesit të planifikimit të buxhetit, aktualisht ai nuk ekziston për pjesën më të madhe të projekteve të financuara nga brenda. 86 4.42 Një rol më aktiv kërkohet nga MF dhe ministritë e linjës në monitorimin e investimeve publike me qëllim që: (i) të mund të identifikohen dhe trajtohen kufizimet për zbatimin në kohë dhe efikas të projekteve të investimeve; dhe (ii) mësimet e nxjerra nga rishikimi dhe vlerësimi i projekteve të veçanta të reflektohen në planifikimin e ardhshëm të investimeve publike. Masat e sipërpërmendura për racionalizimin e investimeve publike brenda një numri më të vogël projektesh të mëdha, për të kërkuar justifikim më të mirë të propozimeve të projekteve të investimeve dhe për të prezantuar miratimin e kostos totale të vlerësuar të një projekti, duhet të sigurojnë një bazë më të mirë për monitorimin e aktiviteteve të investimeve publike dhe për vlerësimin e projekteve të veçanta. Një metodë më integruese për investimet publike do të mundësonte gjithashtu marrjen parasysh të konstatimeve të studimeve vlerësuese të asistuara nga donatorët, për planifikimin e aktiviteteve të investimeve publike të ardhshme, me financim të brendshëm dhe të jashtëm. Në MF duhet të krijohen kapacitetet për të drejtuar dhe vëzhguar vlerësimin e projekteve kryesore. Departamenti i ri i Menaxhimit të Investimeve Publike në MF 4.43 Pas aprovimit nga SPI, MF përshpejtoi hapat për krijimin e Departamentit të Menaxhimit të Investimeve Publike në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit. Drejtori për kryesimin e Departamentit të ri u emërua në fillim të vitit 2006 dhe janë miratuar pozicionet për postet e stafit të përbërë prej shtatë vetash. Plani aktual i organizimit të Departamentit e ndan atë në dy sektorë, një përgjegjës për analizën dhe vlerësimin e investimeve dhe tjetri për raportimin dhe monitorimin e projekteve. 4.44 Është e rëndësishme që MF të garantojë përfshirjen e plotë të menaxhimit të investimeve publike në PBA dhe të evitohet rishfaqja e një PIP të veçantë. Kjo ka disa implikime për mënyrën se si funksioni i menaxhimit të investimeve publike organizohet në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit: • Duhet të ketë vetëm një sektor përgjegjës për kontaktin e parë me dhe për mbështetje në ministritë e linjës që mbulojnë si shpenzimet periodike dhe ato të investimeve. Me strukturën e re të Drejtorisë së Përgjithshme, ky funksion i takon Departamentit të Menaxhimit të Buxhetit i cili është i organizuar sipas sektorëve. • Departamenti i Menaxhimit të Investimeve Publike duhet të luajë një rol kryesisht mbështetës. Kjo do të përfshinte: (i) politikat e investimeve publike dhe programimi strategjik në strukturën e PBA; (ii) zhvillimin dhe mbikëqyrjen e procedurave të shqyrtimit, vlerësimit dhe miratimin e projekteve; (iii) mbikëqyrjen e investimeve të ndërmarrjeve shtetërore, investime të financuara nga huatë e qeverise (në-hua) apo nga kreditë e garantuara nga qeveria; (iv) ruajtjen dhe përditësimin e regjistrit të projekteve të miratuara dhe atyre në vazhdim; dhe (v) vlerësime të ndërmarrjeve dhe projekteve të veçanta të mëdha. 4.45 Kjo sugjeron se janë të nevojshme disa rregullime në strukturën e departamentit për të dalluar ndërmjet rolit të tij administrativ në mbikëqyrjen e planifikimit të investimeve dhe ruajtjes së regjistrit të projekteve të investimeve publike, dhe detyrave të ndërmarrjes së vlerësimeve të projekteve për të cilat do të nevojitet aftësi me të specializuara profesionale. 4.46 Një çështje e lidhur ngushtë me këtë, ka të bëjë me përcaktimin e menaxhimit të burimeve të jashtme 86 në MF. Ky funksion i identifikuar në SPI (Kutia 4.9) është krejt i ndryshëm nga menaxhimi i investimeve publike. Si i tillë, ai duhet të mbahet jashtë Departamentit të Menaxhimit të Investimeve 86 Termi menaxhimi i burimeve të jashtme është përdorur këtu për ta dalluar atë nga një përgjegjësi më e gjerë koordinimi të ndihmes se huaj që i është caktuar KM. 87 Publike me qëllim shmangien e rrezikut të përqendrimit të tepërt të menaxhimit të investimeve publike në projektet e financuara nga jashtë. Për këtë arsye, rekomandohet krijimi i një Departamenti të veçantë të Menaxhimit të Burimeve të Jashtme në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit. Kutia 4.9. Menaxhimi i Burimeve të Jashtme SPI e përshkruan funksionin e menaxhimit të burimeve të jashtme (EA) si përmbledhëse të detyrave të mëposhtme: 1. Mbështetjen e procesit të menaxhimit të asistencës së jashtme, pjesëmarrjen në rishikimin e projekteve të propozuara nga asistenca e jashtme siç kërkohet. 2. Monitorimi i progresit të projekteve të miratuara nga asistenca e jashtme. 3. Monitorimi i disbursimeve financiare duke i dhënë Departmenit të Buxhetit dhe Thesarit informacionin e nevojshëm financiar. 4. Ruajtja e të dhënave që ndjekin aktivitetin e asistencës së jashtme. 5. Zhvillimin e metodologjive dhe sigurimin e trajnimeve/udhëzuesve ministrive të linjës për përgatitjen e propozimeve të asistencës së jashtme (të shtoje udhëzues të përgjithshëm për projektet e investimeve). (SPI Paragrafi 3.4, faqe 35.) Këto detyra mund të zbatohen si për projektet e investimeve publike, ashtu edhe për projektet e asistencës teknike të financuara nga grantet, për të cilat këshillohet të lihen jashtë PBA. Për projektet e investimeve publike, funksioni i menaxhimit të asistencës së jashtme duhet të shihet si lehtësuese e procedurave të menaxhimit të investimeve publike të PBA. E. PËRMBLEDHJE E KONKLUZIONEVE DHE REKOMANDIMEVE KRYESORE 4.47 Shqipëria do të ketë nevojë për nivele të larta e të vazhdueshme të investimeve publike me qëllim që të ruaje rritjen ekonomike me nevoja të konsiderueshme për investime në infrastrukturë në sektorët e energjisë, transportit, dhe ujit e kanalizimeve. Megjithatë, asistenca e jashtme koncesionale e cila deri pak kohë më parë financonte pjesën më të madhe të investimeve publike, ka rënë ndjeshëm që prej vitit 2001 dhe mund të vazhdojë të bjerë ende. Sigurimi i niveleve të mjaftueshme dhe të qëndrueshme të financimeve të brendshme për investimet publike duhet të përbëjë një element të rëndësishëm të strategjisë së menaxhimit afat-mesëm fiskal të qeverisë. Shpallja e tarifave ekonomike për shërbimet komunale publike, përmirësimi i qeverisjes së ndërmarrjeve shtetërore dhe struktura të përshtatshme rregullatorë do të jenë të nevojshme për krijimin e kushteve për investime të huaja direkte në sektorët e energjisë elektrike dhe shërbimeve utilitare. 4.48 Shqipërisë i duhet urgjentisht të konsolidojë procedurat e saj për zgjedhjen, vlerësimin dhe menaxhimin e investimeve publike dhe duke i zbatuar ato si për projektet e financuara nga jashtë ashtu dhe për ato të financuara nga brenda. Kjo kërkon zbatimin e një sërë masash reformuese që janë: • Racionalizimi i portofolit të projekteve të financuara nga brenda si: (i) riklasifikimi i shpenzimeve të mirëmbajtjes që paraqiten aktualisht si investime publike; (ii) shkrirja e një numri të madh investimesh të vogla në një numër më të vogël projektesh të mëdha; dhe (iii) eliminimi i projekteve të cilat nuk janë në përputhje me prioritetet strategjike të programit ose të cilat përcaktohen ekonomikisht të pamundura; • Futja e procedurave të reja për identifikimin, vlerësimin dhe miratimin e projektit të lidhura me procesin e PBA të cilat duhet të zbatohen si për projektet e financuara nga brenda dhe të atyre të financuara nga jashtë. Për investime më të mëdha, analiza e kosto/fitim dhe/ose kosto-efektshmëri duhet të bëhen kërkesa vlerësimi; • Krijimi sa më shpejtë i Komitetit të Investimeve Publike (KIP), në mënyrë që propozimet e projekt-investimeve të bëhen në përputhje me prioritetet strategjike të qeverisë. 88 • Adoptimi i miratimit për financimin shumë vjeçare të kostos së plotë për të gjitha projektet e investimeve publike të mbështetur nga: (i) regjistri i plotë i projekteve të investimeve publike në të cilin regjistrohen përmbledhje të detajeve të projektit, kushtet e financimit dhe shpenzimet; dhe (ii) futja në përdorim e një strukture kodimi të projekteve që mundëson regjistrimin e shpenzimeve kundrejt shpërndarjeve të financimit të projekteve të veçanta; • Arritja e marrëveshjes me donatorët për masat dhe një grafiku kohor që do të mundësonin kalimin e financimeve të jashtme përmes Llogarisë së Vetme të Thesarit. Aty ku financimet nga grantet e donatorëve lihen jashtë sistemit të Thesarit, mbulimi i kontributeve të kostove lokale dhe pagesës së TVSH nga buxheti i brendshëm duhet të bëhet në varësi të donatoreve që të furnizojnë MF-ve me detaje të shpenzimeve aktuale dhe të planifikuara; • Krijimi i një kapaciteti në MF për të ndërmarrë dhe/ose mbikëqyrë vlerësimin e projekteve më të mëdha të investimeve publike në mënyrë që mësimet e nxjerra të aplikohen në operacionet e ardhshme për investime publike; • Dhënia prioritet financimeve më të përshtatshme për mirëmbajtjen e rrjeteve të infrastrukturës në strukturën e PBA. 4.49 Në prezantimin e PBA, nuk iu dha rëndësi e mjaftueshme krijimit të mundësive dhe procedurave të nevojshme për të garantuar menaxhimin efektiv të investimeve publike. Këto kërkesa janë marrë parasysh tashmë me transferimin e përgjegjësisë për investimet publike nga Ministria e Ekonomisë në MF dhe vendimit për të krijuar një Departament të Menaxhimit të Investimeve Publike në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit. Me marrjen përsipër të këtyre detyrave, MF duhet: • Të garantojë që menaxhimi dhe planifikimi i investimeve publike të integrohet plotësisht në procedurat e PBA për planifikimin e investimeve dhe shpenzimeve të programit, si dhe të shmangë rishfaqjen e një procesi PIP të shkëputur. • Të dallojë në strukturën e Departamentit të ri të Menaxhimit të Investimeve Publike ndërmjet: (i) funksioneve administrative në mbikëqyrjen e procedurave të planifikimit dhe programimit të investimeve publike dhe ruajtjen e regjistrit të projekteve të investimeve publike; dhe (ii) funksionet teknike për mbikëqyrjen dhe marrjen përsipër të vlerësimit të projekteve për të cilat kërkohen aftësi më të specializuara profesionale. • Të trajtojë menaxhimin e burimeve të jashtme si një funksion i ndryshëm dhe i veçantë nga menaxhimi i investimeve publike meqenëse ajo ka të bëjë kryesisht me financimin e programit të qeverisë. Për këtë arsye, rekomandohet ngritja e një Departamenti të veçantë për Menaxhimin e Burimeve të Jashtme në MF. Projektet e financuara nga jashtë duhet të kalojnë përmes procedurave të njëjta të identifikimit, vlerësimit dhe miratimit ashtu si projektet e financuara nga brenda. • Të organizojë trajnime për procedurat e planifikimit, vlerësimit dhe monitorimit të projekt investimeve me synim forcimin e Drejtorive të reja të Buxhetimit dhe Planifikimit Strategjik që po ngrihen në ministritë e linjës. 89 5. PUNËSIMI NË SHTET: SIGURIMI I STIMUJVE PËR PERFORMANCË DHE INTEGRITET Ndonëse madhësia e shpenzimeve të Shqipërisë për pagat, është e ngjashme me atë të vendeve të rajonit dhe vendeve të tjera me rritje të ngjashme të lartë ekonomike, Shqipëria nuk po merr përfitime të krahasueshme me këto shpenzime siç edhe është evidentuar nga perceptimet e korrupsionit tipik në administratën publike, cilësia e dobët e burokracisë dhe rezultate të dobëta të sektorit publik në sektorë të ndryshëm. Shqipëria duhet të përmbushë tre grupe sfidash të mëdha në mënyre që të nxjerr përfitime maksimale të burimeve që ajo shpenzon çdo vit për personelin. Së pari, axhenda e reformave të filluara me Ligjin e 1999 për Statusin e Nëpunësit Civil (SNC-CSL) duhet të mbrohet, të rregullohet në mënyrë që të trajtojë mangësi të veçanta në këto reforma, dhe të përforcohet. Së dyti, një numër aspektesh të rëndësishme të reformave që janë zbatuar për afërsisht 3.4% të punonjësve të qeverisjes qendrore të mbrojtur nga CSL duhet që gradualisht të shtrihen në struktura të tjera të administratës publike. Së fundi, qeveria duhet të rregullojë ekuilibrin midis shpenzimeve në rroga dhe shpenzimeve në kosto të tjera korrente, si dhe të sigurojë që burimet njerëzore që ajo punëson janë të pajisura me mjete ndihmëse të përshtatshme të cilat janë të nevojshme për hartim dhe zbatim efektiv të programeve. Konsolidimi dhe përmirësimi i reformave tashmë të dukshme për shërbimin civil: Brenda këtij grupi sfidash tre çështje specifike kërkojnë vëmendje të veçantë. Së pari, duhet të mbrohen arritjet e përpjekjeve të reformës për depolitizim të shërbimit civil të Shqipërisë gjatë periudhës 1998-2005. Në qoftë se këto arritje nuk mbrohen, administrata publike e Shqipërisë do të ndeshë vështirësi jashtëzakonisht të mëdha në tërheqjen, ruajtjen dhe motivimin e kapitalit njerëzor të nevojshëm për drejtimin e një administrate publike të efektshme dhe efiçiente. Së dyti, procesi i vlerësimit të performancës i aplikuar për nëpunësit civilë duhet të rishikohet dhe përmirësohet, në mënyrë që ai të njohë dhe shpërblejë seriozisht nëpunësit civilë më të aftë, dhe në të njëjtën kohë të identifikojë dhe ndihmojë në përmirësimin e performancës së dobët të nëpunësve të tjerë. Së fundi, struktura e rrogave për shërbimin civil dhe praktikat për ngritjen në detyrë duhet të përmirësohen me qëllim krijimin e mundësive më të mëdha për karrierë në shërbimin civil. Zgjerimi i mbulimit të reformave të shërbimit civil: Qeveria duhet të zbatojë një mënyrë të kujdesshme dhe të matur për një shtrirje të tillë për të paktën dy arsye. Së pari, siç mund të kuptohet edhe nga paragrafi i mëparshëm, reformat në shërbimin civil janë ende në vazhdim. Duke qenë të tilla, vazhdimisht nxirren mësime dhe do të ishte me rëndësi që ato të përfshiheshin në procesin e zgjerimit të mbulimit të të CSL. Së dyti, meqenëse një pjesë e konsiderueshme e një zgjerimi të tillë përbëhet nga reformimi i strukturës së pagave në pjesën tjetër të administratës publike, kostot financiare të një zgjerimi të tillë duhet të vlerësohen me kujdes duke i paraprirë çdo reforme në paga, me qëllim që ato të ndihmojnë aktualisht në tërheqjen, ruajtjen dhe motivimin e punonjësve të kualifikuar (për shembull, duke dhënë paga konkurruese), si dhe që kostoja e tyre të jetë e qëndrueshme nga ana fiskale. Ribalancimi i shpenzimeve për paga dhe shpenzimeve të tjera periodike: Ndonëse shuma e përgjithshme e shpenzuar për rrogat nuk është e tepruar, balanca e përgjithshme ndërmjet shpenzimeve për rroga dhe shpenzimeve të tjera korrente është shumë e përqëndruar dhe në mënyrë të pazakonshme në shpenzimet për rroga. Kjo kompromenton cilësinë e stafit dhe të enteve në të cilat ata punojnë për të projektuar dhe zbatuar me efikasitet politika dhe programe, si sigurimi i arsimit dhe kujdesit shëndetësor. Mësuesit kanë nevojë për libra, klasa të mirëmbajtura dhe mjete të tjera mësimore në mënyrë që mësimdhënia të ketë rendiment. Mjekët kanë nevojë për ilace, ambjente të mirëmbajtura shëndetësore, dhe pajisje të tjera me qëllim dhënien e efektshme të shërbimeve shëndetësore. Shpenzimet e tepërta të Shqipërisë në rroga në lidhje me kostot e tjera periodike, sigurisht që vendosin në rrezik cilësinë e shpërndarjes së shërbimeve nëpërmjet kufizimit të aksesit në mjetet ndihmëse. Ky balancim duhet të korrigjohet. A. HYRJE 5.1 Për të zbatuar axhendën e saj të ngjeshur të paraqitur në këtë raport, qeveria ka nevojë për një shërbim civil dhe një sektor publik efektiv dhe të mirëmenaxhuar. Ndërmjet periudhës 1999-2005, Shqipëria bëri progres të konsiderueshëm në disa aspekte kryesore të reformave në administratën publike. Ligji i ri për Shërbimin Civil (LShC), që u miratua në vitin 1999 dhe legjislacioni përkatës që e ndoqi, përcaktuan parime të qarta për drejtimin e proceseve të rekrutimit dhe përzgjedhjes, vlerësimit të performancës, shmangies së konfliktit të interesave, etj. Përmirësimet në këto procese janë tashmë të dukshme. Arritje të rëndësishme të reformave janë: (i) krijimi i një shërbimi civil në një masë të madhe të depolitizuar; (ii) krijimi i kontrolleve të pavarura dhe mekanizmave të balancimit për aktet e menaxhimit të shërbimit civil; dhe (iii) progres në rritjen e tërheqjes së shërbimit civil. 87 5.2 Mbështetur mbi këtë bazë, planet aktuale të qeverisë janë: • Zgjerimi i fushës së shërbimit civil dhe përmirësimi i Ligjit të Shërbimit Civil “Mbi statusin e nëpunësit civil�. • Reformimi i pagave të sektorit publik, si faktor kritik në thithjen, ruajtjen dhe motivimin e cilësisë së organikës së nevojshme. • Vendosjen e një sistemi qëndror të kompjuterizuar në administratën publike, i cili do të përmirësonte komunikimin dhe operacionet e qeverisë. • Vënien në përdorim të Regjistrit Kombëtar të Administratës Publike. • Zgjerimin e programit të trajnimit të punonjësve civilë me qëllim konsolidimin e aftësive të tyre. • Zbatimin e një programi të reformave funksionale dhe strukturale. 5.3 Këto përbëjnë reforma shtesë të rëndësishme, por nëse progresi i bërë deri tani në krijimin e një shërbimi civil të depolitizuar dhe të menaxhuar me meritë dështon apo rrezikohet rëndë, shumë prej këtyre reformave shtesë do të kishin pak rëndësi, ndërsa zgjerimi i mbulimit të Ligjit për Shërbimin Civil aktualisht mund të çojë në probleme të tjera kur të ndodhë ndryshimi tjetër i qeverisë. Për më tepër, rritja e rrogave përgjatë gjithë administratës publike, kuadrot drejtuese dhe profesioniste të së cilës (d.m.th., shërbimi civil) janë shndërruar në të emëruar politikë, do të krijonte kosto të konsiderueshme financiare pa ndonjë përfitim në krijimin e një stafi të mirëmenaxhuar, shumë të motivuar dhe të kualifikuar. 5.4 Duke patur këtë parasysh, ky kapitull do të merret me: (i) rishikimin e madhësisë, strukturës dhe kostove të shërbimit civil dhe sektorit publik në lidhje me normat ndërkombëtare; (ii) matjen e progresit drejt një shërbimi civil meritokratik; (iii) vlerësimin e sistemit të pagave në shërbimin civil dhe sektorin publik dhe përshtatshmërinë e niveleve të pagave në lidhje me objektivat e reformave dhe standardet ndërkombëtare si dhe jep një model pagash që lejon përcaktimin e kostos për alternativa të ndryshme pagash si për periudhën afatshkurtër dhe atë afatgjatë; dhe (iv) identifikimin e fushave me prioritet që kërkojnë vëmendjen e Qeverisë për të vazhduar rritjen e cilësisë dhe performancës së administratës publike, edhe në lidhje me buxhetimin e punonjësve, procesin e menaxhimit të pagave dhe menaxhimin e performancës. 87 Reid, Gary J. “Ekonomia Politike e Reformave për Shërbimin Civil në Shqipëri� mimeo (Washington, DC: Banka Botërore, qershor 2005). 92 B. KOSTOJA DHE MADHËSIA E PËRGJITHSHME E PUNËSIMIT BUXHETOR 5.5 Që prej fillimit të tranzicionit, shpenzimi i përgjithshëm për paga u frenua nëpërmjet reduktimit të konsiderueshëm të punësimit publik. Shpenzimet e personelit të financuara nga buxheti 88 u zvogëluan nga rreth 9 përqind e PBB-së në vitin 1992 89 në rreth 6.5 përqind dhe që prej vitit 2003-it janë stabilizuar. Gjatë 1992–2003, numri i vendeve të punës në institucionet buxhetore u reduktua në mënyrë të vazhdueshme me rreth 50 përqind. Punësimi i përgjithshëm i qeverisë (duke përjashtuar ndërmarrjet shtetërore dhe forcat e armatosura) ra nga 149,343 në vitin 1996 në rreth 103,600 në vitin 2005. 90 Megjithatë, kjo kosto financiare ishte e papërfillshme meqenëse reduktimi u krye gradualisht nëpërmjet pakësimit të vendeve të punës (duke mos zëvendësuar punonjësit që dalin në pension ose largohen), eliminimit të vendeve të lira të paplotësuara dhe lëvizjes së disa enteve buxhetore në sektorin jobuxhetor. 5.6 Reduktimi i numrit të punonjësve u shoqërua me rritje të moderuara në nivelet e pagave me qëllim përmirësimin e statusit të punësimit të sektorit publik. Reduktimi i nivelit të punonjësve krijoi hapësirë për rritjen e përgjithshme të pagave dhe për t’i dhënë shtysë diferencimit të pagave nëpërmjet rritjes së lartë të tyre për grupe të caktuara. Pagat mesatare reale u rritën afërsisht trefish gjatë periudhës 1996–2005. Rritja e qëndrueshme vjetore në PBB-në vjetore çoi në rritje të vogla në madhësinë e përgjithshme te shpenzimeve për paga gjatë së njëjtës periudhë (Figura 5.1). 5.7 Racionalizimi i mëtejshëm i Figura 5.1: Punësimi në Shërbimin Civil, Pagat Reale dhe madhësisë dhe strukturës së Shpenzimi për Paga, 1993-2006 shërbimit civil mbetet prioritet dhe 9.0 400 në lidhje me këtë është bërë progres 8.0 350 Mij i vazhdueshëm nëpërmjet një 7.0 300 e pe programi të rishikimeve 6.0 % 250 rs funksionale. Një projekt i e 5.0 on a, PB 200 in rëndësishëm për rishikimin B 4.0 de 150 ksi funksional është ndërmarrë me 3.0 i qëllim rishikimin sistematik të 2.0 Shpenzimi per paga 100 pa ge Punesimi strukturave të Ministrive dhe 1.0 Paga Mes Reale 50 institucioneve të varura prej tyre. 0.0 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 0 Tashmë janë bërë ndryshime në 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 strukturat organizative si rezultat i Burimi: MF, FMN, DAP këtyre rishikimeve, të cilat duhet të ndihmojnë në eleminimin e dublikimit të funksioneve dhe në realizimin e kursimeve (efiçiencave) të tjera në kosto. Qeveria e re ka gjithashtu në plan përdorimin e procesit të racionalizimit si mënyrë për të arritur kursime në kosto të cilat mund të kontribuojnë në rritjen e pagave për sektorin publik në të ardhmen. 5.8 Nuk ka asnjë burim të publikuar informacioni të kohëve të fundit si për shërbimin civil dhe atë publik të Shqipërisë. 91 Informacioni është vetëm pjesërisht i vlefshëm në institucione të ndryshme dhe duhet të bashkohet nga ligjet për buxhetin, baza e të dhënave të DAP, MF e shumë 88 Shpenzimet e personelit përfshijnë rrogat plus kontributet e punëdhënësve për sigurimet shoqërore. Për 2005, kontributet e punëdhënësve ishin 30.7 përqind të pagës bruto deri në një total prej 62,700 lekë për muaj (d.m.th. pesë herë më shumë se minimumi i rrogës mujore prej 12,540 lekë.) 30.7 përqind është shuma e: 21.29 përqind për pensionet, 5 përqind sigurimet e papunësisë, 1.7 përqind sigurimet shëndetësore, dhe 2.71 përqind të tjera. Kontributet e nëpunësve kapin shumën e 11.2 përqind të pagës bruto. 89 Siç është cituar në Shqipëria: Vlerësim Ex Post i Përdorimit të Zgjatur të Burimeve të FMN, Raporti i Fondit Monetar Ndërkombëtar nr. 05/88, mars 2005. 90 Të dhëna për 1996 dhe 2000 nga Shqipëria: Rishikimi i Shpenzimeve Publike Institucioneve, Banka Botërore, 2001. Të dhëna për 2005 bazuar në informacionin nga Departmenti i Administratës Publike, shkurt 2006. 91 Shërbimi civil përmbledh personelin e mbuluar nga Ligji për Statusin e Nëpunësit Civil (Nëntor 1999). Shërbimi publik përmbledh shërbimin civil plus personele të tjera të financuara nga buxheti. 93 institucione të tjera. Madhësia e punësimit në qeveritë vendore dihet vetëm në tërësi dhe nuk ekziston asnjë informacion për evolimin apo përbërjen e tij. 5.9 Në vitin 2005, administrata publike shqiptare e financuar prej buxhetit numëronte rreth 99,000 vende pune, përfshirë pushtetin lokal. Një personel prej 21,000 është i punësuar në forcat ushtarake dhe policore. Për më tepër, janë rreth 27,000 vende pune në ndërmarrjet shtetërore dhe rreth 420 në struktura të tjera publike që nuk financohen prej buxhetit, si Banka e Shqipërisë, Autoriteti i Mbikëqyrjes Financiare dhe autoritetet rregullatore për telekomunikacionet, ujin dhe energjinë. 5.10 Shërbimi civil përfaqëson vetëm një pjesë të vogël të punësimit të qeverisë. Vetëm 3.4 përqind ose 3,500 punonjës të qeverisë qëndrore janë nëpunës civilë, 92 ndërsa në pushtetin lokal, nëpunësit civil përfaqësojnë më shumë se 27 përqind 93 të punonjësve të pushtetit lokal. Brenda funksioneve të përshkruara, vendet e punës në shërbimin civil janë të kufizuara vetëm për ata që kanë arsimin e lartë. Vende të tjera në sektorin publik rregullohen nga kodi i punës apo ligjislacion i veçantë. 5.11 Raporti i punësimit publik ndaj popullsisë në nivelin 4.6 përqind duket i krahasueshëm me vendet në EAQ, Evropën Qendrore dhe Lindore, dhe vendet me të ardhura të mesme për të cilat disponohen të dhëna (Tabela 5.1). Në Evropë, raporti varion nga 2.5 përqind në Greqi në 8 përqind në Hungari. Në nivelin 3.0 përqind të popullsisë së përgjithshme, qeveria civile, duke përfshirë nivelet qëndrore dhe nën-kombëtare plus shpërndarjen e shërbimeve të shëndetësisë dhe arsimit, gjithashtu duket se nuk është e fryrë (Tabela 5.2). Tabela 5.1. Punësimi Publik: Një Krahasim Ndërkombëtar Evropa & Evropa Asia Qendrore & Të Ardhura Shqipëria Qendrore Lindore të Mesme Më e mesatareb mesatareb mesatareb Njësitë fundit 1996-2000a 1996-2000a 1996-2000a Popullsia Milion 3.1 17.5 12.5 29.3 Punësimi në Sektorin Publik Qeveria Qendrore Civilec % pop. 0.9 0.6 0.5 0.6 c Qeveri nën-kombëtare % pop. 0.3 0.6 0.5 0.6 Punonjës të Arsimit % pop. 1.3 1.6 1.4 1.2 Punonjës të Shëndetësisë % pop. 0.5 1.2 1.0 0.7 Punonjës me Uniformë % pop. 0.7 1.6 1.1 0.8 Qeveria e Përgjithshme % pop. 3.7 .. .. 4.3 Punonjës të SOE % pop. 0.8 20.1 8.3 3.6 Punësimi Publik % pop. 4.6 .. .. 6.1 Pagat e Sektorit Publik Shpenzimet për paga të Qeverisë Qendrore % e PBB 6.4 5.9 6.7 8.5 Shpenzimet për paga të % e shpenz. Qeverisë Qendrore qev. 22.7 13.1 14.4 21.6 Paga mes. Qev:PBB për frymë Raport 1.2 6.3 1.1 4.2 a/ Të dhëna për vitin më të fundit të disponueshme. b/ Mesataret për zona dhe nën-zona përfshijnë të paktën 35% të vendeve në atë zonë apo nën-zonë. c/ Me përjashtim të arsimit, shëndetësisë dhe policisë, n.q.s të disponueshme Burimi: Banka Botërore të Dhëna për Vende të Ndryshme për Punësimin e Qeverisë dhe Pagat 92 Mbuluar nga Ligji për Statusin e Nëpunësit Civil, Nëntor 1999. 93 Nuk ka të dhëna të qarta për numrin e nëpunësve civil për qeveritë vendore. Të dhënat më të fundit janë siguruar që prej vitit 2003 dhe lidhen vetëm me personelin bashkiak. Personeli i Komunave nuk mbulohet nga CSL (matrica u mbajt nga Njësia për Implementimin e Projektit për Reformat në Administratën Publike). 94 Tabela 5.2. Përbërja e Punësimit në Sektorin Publik, 2005 % e punësimit % e punësimit %e jo-civil të të financuar nga punësimit Postet financuar nga buxheti publik total buxheti Punësimi në Qeverinë Qendrore 30,527 30.9 25.4 20.7 Ministritë Qendrore 2,373 2.4 2.0 1.6 Struktura të varura nga Ministritë Qendrore 21,249 21.5 17.7 14.4 Këshilli i Ministrave (KM) 196 0.2 0.3 0.2 Struktura të varura nga KM/1 2,860 2.9 2.3 1.8 Sistemi Gjyqësor 2,170 2.2 1.8 1.5 Institucionet e Pavarura /2 1,679 1.7 1.4 1.1 Shpërndarja e shërbimeve 59,111 59.9 49.2 40.0 Arsimi 43,011 44% 35.8 29.1 Sistemi i arsimit para-universitar /3 36,256 Sistemi i arsimit universitar 3,210 Arsimi, të tjera /4 3,545 Shpërndarja e shërbimit shëndetësor 16,100 16.3 13.4 10.9 Qeveri nën-kombëtare /5 9,065 9.2 7.6 6.1 Punësimi Total jo-civil i financuar nga 98,703 100 82.2 66.8 buxheti Punësimi jo-civil i financuar nga buxheti 21,355 17.8 14.5 Forcat e armatosura 7,934 6.6 5.4 Policia me uniformë dhe Garda e Rep. 13,421 11.2 9.1 Punësimi Total i Qeverisë 120,058 100.0 81.3 Punësimi jo-buxhetor 27,694 18.7 Ndërmarrjet shtetërore 27,275 18.5 Të tjera struktura publike /6 419 0.3 Totali i të punësuarve në sektorin publik 147,752 100.0 N.B. Mospërputhjet në shumat e përqindjeve janë rezultat i rrumbullakimeve. /1 Qysh prej vitit 2005, kanë filluar ndryshimet në raportime të cilat do të zvogëlojnë numrin e institucioneve të varura nga KM. /2 Përfshirë zyrën e Presidentit, administratën parlamentare dhe institucione të tjera. /3 Të dhënat për sistemin universitar dhe parauniversitar janë marrë nga Ministria e Arsimit, Tetor 2005. /4 Të dhënat për punësimin në arsim ndryshojnë, dhe janë problematike për arsye si përfshirja e qeverive lokale në administrimin e sistemit parauniversitar. Vlera është një përllogaritje e derivuar nga bashkërendimi i të dhënave për punësimin universitar dhe parauniversitar me 43,011 vende pune të aprovuara zyrtarisht në vitin 2005. /5 Këta punonjës nuk financohen nga shpenzime për paga, por nga transfertat shumë-qëllimëshe të kryera nga qeveria qendrore. /6 Përfshin Bankën e Shqipërisë, Komisioni i Letrave me Vlerë, dhe autoritet rregullatore të telekomunikacioneve, energjisë elektrike dhe ujit. Burimi: DAP, dekretet e KM, INSTAT dhe përllogaritjet e Bankës Botërore. 95 5.12 Në nivelin 6.4 përqind të PBB-së, shpenzimet e përgjithshme të qeverisë së Shqipërisë për kostot e personelit janë gjithashtu në linjë me ato të vendeve të tjera krahasuese (Tabela 5.3). Pagat dhe rrogat në Shqipëri përbëjnë rreth 22 përqind të shpenzimeve të përgjithshme publike krahasuar me një mesatare rreth 23 përqind të BE-së. Megjithatë, në Shtetet Balltike me rritje të shpejtë, shpenzimi i qeverisë për paga është mesatarisht 20 përqind apo më i ulët. 5.13 Sipas përqindjes të shpenzimeve korrente (26.6 %) dhe të të ardhurave (26.7%), Shqipëria renditet në vendet e para midis shteteve të rajonit. Një raport i lartë i pagave ndaj shpenzimeve të përgjithshme të sektorit publik mund të dëmtojë efiçiencën e shpenzimeve duke kufizuar shpenzimet jo-pagash, si shpenzimet operative dhe mirëmbajtje (O&M), dhe shpenzimet kapitale. Kjo në fund të fundit redukton përdorimin efektiv të punonjësve publik (shiko gjithashtu Kapitullin 2). Tabela 5.3. Krahasim i Kostos së Personelit të Sektorit të Qeverisë në Shqipëri dhe Vendet Krahasuese %e %e %e shpenzimeve shpenzimeve % e të PBB total korrente adhurave Bullgaria 4.1 12.0 13.6 11.5 Rumania 4.8 15.0 16.9 16 Shqipëria 6.4 22.0 26.6 26.7 Lituania 6.7 19.9 22.2 21.3 Estonia 7.0 17.8 20.1 17.5 Republika Sllovake 7.0 18.0 19.8 19.9 Letonia 7.2 20.1 22.2 21 Republika Çeke 8.3 15.7 Maqedonia 8.5 23.2 25.4 Irlanda 8.8 25.4 Sllovenia 9.5 22.1 24.3 22.8 Serbia & Mali i Zi 10.3 22.8 24.3 22.8 Polonia 11.8 26.5 Hungaria 12.3 25.4 29.4 28.1 Kroacia 12.4 27.3 30.9 26.2 Bosnja dhe Hercegovina 13.0 36.8 BE 25 10.9 22.7 NMS 10 11.3 24.4 Burimi: MF, Eurostat, dhe BiH PEIR. C. REGJIMI I SHËRBIMIT CIVIL 5.14 Ligji për shërbimin civil zbatohet aktualisht për një numër të kufizuar punonjësish si në administratën qendrore dhe në atë lokale, por janë përgatitur planet për ta shtrirë atë në një numër më të madh punonjësish. Përpara se të vazhdohet me plane të tilla, një kusht paraprak do të ishte rrënjosja e besueshmërisë së ligjit. Aktualisht, ligji zbatohet për një total rreth 6000 94 punonjës ministrish, KM, disa institucione të pavarura në administratën qendrore, dhe për disa punonjës në administratën lokale. Megjithatë, është hartuar dhe është në diskutim një draft amendament për ligjin, i cili synon të sjellë struktura të tjera të shtetit nën mbrojtjen e ligjit të 94 Të dhënat e DAP për numrin total të nëpunësve civil. Numri total në administratën qendrore është rreth 3500 dhe 2500 në administratën lokale. Për shkak të mungesës së një bazë të dhënash të centralizuara për personelin, ka qenë e vështirë marrja e të dhënave të sakta për nëpunësit civil. 96 shërbimit civil, në veçanti institucionet e varura nga KM (përfshirë prefekturat) dhe Ministritë, komunat në nivel të strukturave të vetëqeverisura lokale. Kjo do të jetë një pjesë e rëndësishme e krijimit të një shërbimi të vetëm civil që operon sipas standardeve të përbashkëta të përgjegjësisë publike dhe menaxhimit të personelit. Megjithatë, më parë duhet të trajtohen një numër çështjesh. 5.15 Parimi i rekrutimit dhe menaxhimit mbi bazë merite është përcaktuar në ligjin e shërbimit civil si dhe është bërë progres në zbatimin e tij. Dëshmi për këtë janë: Në vitin 2005, numri i ankimeve në Komisionin e Shërbimit Civil për problemet gjatë procesit të rekrutimit ishte në rënie, megjithëse ende i lartë me 9.5 përqind të rasteve të përgjithshme të ankimimeve. Gjatë periudhës 2000-03 norma tremujore e qarkullimit të nëpunësve civil ishte mesatarisht rreth një e katërta e normës tremujore të qarkullimit të nëpunësve të emëruar nga politika (2.7% kundrejt 11.7% për të emëruarit nga politika), dhe nuk ndryshoi së tepërmi edhe me ndryshimin e lidershipit politik. 5.16 Tre fronte kryesore tregojnë se procesi i fundit e në vazhdim i ristrukturimit ka vënë në rrezik objektivat për menaxhimin e depolitizuar dhe meritokratik të shërbimit civil të CSL dhe reformave që e shoqërojnë atë: (i) ristrukturimi dhe shkurtimet, me ndikimin më të madh në shërbimin civil; (ii) rritja e plotësimit të vendeve vakante në shërbimin civil në bazë kontratash; dhe (iii) ankimet për vendimet e shkurtimeve të nëpunësve civilë në Komisionin e Shërbimit Civil (KSHC) dhe vendimet e tij për këto ankime. Ristrukturimi dhe shkurtimet, të Përqëndruar në Shërbimin Civil 5.17 Pavarësisht ekzistencës së rishikimit funksional në shumë ministri, të cilat mund të kishin siguruar informacion të dobishëm dhe mbi baza empirike se si të bëhej ristrukturimi më i efektshëm i ministrive, vendimet përfundimtare për ristrukturimin nuk ishin gjithmonë në përputhje me këto rishikime. Ndonëse propozimet paraprake për ristrukturimin shpesh bazoheshin mbi konkluzionet e këtyre rishikimeve funksionale, si dhe në konsultat me personelin ekzistues, vendimet përfundimtare në disa ministri nuk ishin gjithmonë në përputhje me analizën e detajuar dhe rekomandimet e marra nga këto rishikime. Megjithatë, nuk ka ndodhur gjithmonë kështu. Ministria e Ekonomisë, Industrisë dhe Tregtisë, për shembull, duket se ka ndërmarrë një proces shumë të kujdesshëm për të përfunduar ristrukturimin e saj dhe për të dalluar në mënyrë të arsyeshme se cili personel duhet të largohet pa dëmtuar aspak aftësitë e Ministrisë. 5.18 Kjo mënyrë e ristrukturimit dhe e shkurtimeve përbën një rrezik të madh për menaxhimin e depolitizuar dhe meritokratik të arritur me vështirësi nga reformat e shërbimit civil të ndërmarra në gjashtë vitet e fundit. Tre fakte dëshmojnë këtë gjë. Së pari, të dhënat sugjerojnë se në periudhën janar-prill 2006, procesi i ristrukturimit arriti në total një reduktim prej 615 punonjësish publik, 499 ose 80 përqind e të cilëve ishin të shërbimit civil. Raporti 80 përqind është shumë më i lartë se pjesa e nëpunësve të shërbimit civil në administrimin publik prej 3.4 përqind. Së dyti, norma (e korigjuar) e qarkullimit tremujor të nëpunësve të shërbimit civil 95 në periudhën janar- prill 2006 (Tabela 5.4) ishte 10.7 përqind, e cila edhe po të marrim parasysh shkurtimin e vendeve të punës gjatë periudhës së ndryshimit të qeverive, 96 ishte katër herë më e lartë se mesatarja e qarkullimit 2.7 përqind për periudhën 2000-03. Së treti, ndryshe nga e kaluara, emërimet politike dhe ato të nëpunësve të shërbimit civil brenda njësive të caktuara, u shkurtuan në të njëjtën masë (22.5 përqind 95 Të gjitha normat e qarkullimit janë konvertuar në norma mujore duke shumëzuar normën katër-mujore me 0.75 96 Numri 615 përfaqëson rastet e shkarkimeve për shkak të akuzave të korrupsionit, vendimeve të ristrukturimit dhe shkarkime të motivuara politikisht. Të dhënat nuk na lejojnë ndarjen sipas arsyeve të ndryshme të shkarkimit. 97 dhe 21 pëqind respektivisht). 97 Më parë, gjatë 2000-03, norma tre-mujore e qarkullimit të nëpunësve civilë ka qenë 2.7 përqind krahasuar me normën mesatare të qarkullimit të emërimeve politike prej 11.7 përqind, diferenca ka qenë edhe më e lartë gjatë periudhës së ndryshimit të udhëheqjes polike, kur norma e qarkullimit të nëpunësve civilë mbeti në nivele të njëjta, kurse ajo e emërimeve politke u rrit nga 11.7 në 14.3 përqind. Table 5.4. Krahasimi i normave të qarkullimit tre-mujore Norma e korrigjuar e qarkullimit 2000-2003 për periudhën janar-prill 2006a/ 1. Nëpunës civil në aministratën qendrore Mesatarja 2.7% Tremujorët menjëherë pas 10.7%c/ b/ ndryshimit të udhëheqjes politike 2.1% 2. Emërimet politike në administratën qendrore Mesatarja 11.7% Tremujorët menjëherë pas ndryshimit të udhëheqjes politike 14.3% 3. Personeli i enteve të ristrukturuara administratës qendrored/ Nëpunës civil 21.0% Të emëruar politikë 22.5% a/ Të gjitha normat janë konvertuar në norma tre-mujore duke shumëzuar normën katër-mujore me 0.75. Këto rregullime mund të nënvlersojnë qarkullimin bruto tre-mujor faktik, duke qenë se disa largime që ndodhën në tre-mujorin e parë të 2006 mund të jenë plotësuar në muajin e katërt. Kjo vjen prej faktit që normat e qarkullimit llogariten si ndryshime neto (në përqindje) të pozicioneve të plotësuara. b/ Gjatë periudhës 2000-2003 ndryshimi i udhëheqjes politike ndodhi në tremujorin e tretë të 2002, dhe konsistoi në një ndryshim të Kryeministrit dhe Kabinetit por jo të partisë në fuqi. c/ Kjo tregon qarkullimin e nëpunësve civilë brenda enteve të ristrukturuara në Administratën Qendrore në raport me numrin total të nëpunësve civilë në Administratën Qendrore në fillim të periudhës. d/ Kjo tregon respektivisht, qarkullimin e nëpunësve civilë dhe të emëruarve politikë brenda enteve të ristrukturuara në Administratën Qendrore në raport me respektivisht, numrin total të nëpunësve civilë dhe të emëruarve politikë në Administratën Qendrore në fillim të periudhës. 5.19 Megjithëse qeveria ka reduktuar madhësinë e administratës publike, ndikimi në kosto mbetet e ulët. Reduktimet bruto të punonjësve në fund të prillit 2006 ishin vetëm 615, nga një total prej 102,630 punonjës të qeverisë qëndrore civile, ose 0.6 përqind. Reduktimet neto ishin edhe më të vogla, meqenëse ristrukturimet që sollën këto shkurtime kanë krijuar tashmë rreth 250 vende të reja vakante. Në këtë mënyrë, reduktimi neto i punonjësve është rreth 365, ose 0.36 përqind të punonjësve civilë në qeverinë qendrore. Në çdo rast ky është një reduktim (bruto apo neto) më i vogël se ai që ndodh natyrshëm çdo tre-mujor nga largimet normale nga puna, të cilat siç përmendet më sipër, për periudhën 2000-2003 kishin një vlerë mesatare afërsisht 2.1 përqind për shërbimin civil dhe duke supozuar një normë të njëjtë për të gjithë administrimin publik. Për më tepër, shkarkimi i nëpunësve civilë kërkon që ata të vendosen në një listë pritjeje dhe t’u paguhet paga e plotë për 12 muaj ose derisa ata të vendosen në pozicione të reja pune në shërbimin civil, cilado të ndodhë më parë. Kursime më të mëdha mund të realizoheshin duke ngrirë procesin e rekrutimit dhe duke lejuar largimet normale për të reduktuar punësimin publik me një normë që është midis tre dhe gjashtë herë më e lartë se reduktimet (bruto ose neto) të punësimit të realizuara nëpërmjet procesit aktual të ristrukturimit. 5.20 Në të njëjtën kohë, natyra e nxituar e riorganizimit ka krijuar një vakum në kapacitete. Të dhënat e janar-prill 2006 tregojnë se rreth 80 përqind e shkurtimeve i përkisnin shërbimit civil. Shërbimi civil është më i mirëpaguari brenda sektorit publik, dhe me kuadro që kanë kaluar rekrutimin më kompetitiv, pozicionet dhe përgjegjësitë e të cilëve kanë qenë më të rishikuarit dhe të 97 Normat e korigjuara tre-mujore prej 22.5 dhe 21 përqind mbulojnë të njëjtën periudhë katër-mujore (janar- prill 2006). Këto norma i takojnë vetëm pozicioneve të mbuluara nga përpjekjet për ristrukturim, jo të gjithë administratës publike, dhe as të gjithë shërbimit civil. 98 kontrolluarit brenda administrimit publik shqiptar. Në këtë kontekst, numri i pozicioneve të shërbimit civil të përcaktuar si të panevojshëm dhe/ose joproduktiv (499 prej 615), ngre shqetësime në lidhje me procesin e ristrukturimit dhe mund të ngadalësojë shpejtësinë e reformave. Përqëndrimi i shkurtimeve midis nëpunësve menaxherialë dhe profesionalë të Ministrive ka rrezikuar cilësinë e kapaciteteve kryesore të tyre. Kjo është pranuar nga shumë Ministra, të cilët kanë kërkuar të plotësojnë vendet e reja vakante duke përjashtuar konkurset dhe procedurat e selektimit të mandatura nga LShC, me arsyen se kapacitetet e tyre për të funksionuar do të viheshin seriozisht në rrezik nëse ata nuk do të lejoheshin të punësonin menjëherë personel me kontratë për të plotësuar ato vende “kyçe�. Rritja e konsiderueshme në kërkesa për plotësime të tilla të kontratave për postet e shërbimit civil është evidencë e pranimit të kësaj humbje të kapaciteteve. Përdorimi në Rritje i Kontratave për Plotësimin e Posteve Vakante të Shërbimit Civil 5.21 Plotësimi i pozicioneve kyçe vakante duket se nuk ka ndjekur procedurat konkurruese. Aktualisht, ekzistojnë më shumë se 250 vende vakante si rezultat i ristrukturimit. Për të plotësuar këtë vakuum, veçanërisht për pozicionet (postet) kyçe si Sekretar i Përgjithshëm, Drejtor i Përgjithshëm dhe Drejtor, rekrutimi i zëvendësimeve shpesh nuk ka ndjekur procedurat e paracaktuara në LShC. Në vend që të ndiqet një proces rekrutimi transparent dhe mbi bazën e konkurimit, shumë vende në shërbimin civil janë duke u plotësuar nga punonjës të caktuar nga kontrata të përkohshme, edhe pse LShC nuk e parashikon këtë mundësi. Gjithashtu edhe përdorimi i kontratave të përkoshme për plotësimin e pozicioneve të shërbimit civil, dëmton konkurrueshmërinë e procedurave normale të rekrutimit. Eksperienca në të kaluarën për Shqipërinë ka treguar se kur pozicionet e nëpunësve civilë janë plotësuar me punonjës me kontrata të përkohëshme procesi i rekrutimit dhe i përzgjedhjes ka tërhequr shumë më pak kandidatë të kualifikuar. Kjo ka ardhur si pasojë e faktit që kandidatët e mundshëm e konsiderojnë gati të sigurt që konkursi do të fitohet nga punonjësi i përkohshëm aktual. 5.22 Ky është një kthim në prirjet e shkuara. Në fund të vitit 2001, numri i nëpunësve civilë të emëruar me kontratë ishte 16.1 përqind të emërimeve totale të shërbimit civil. Ky numër ra në mënyrë të ndjeshme në 0.1 përqind në tremujorin e dytë të 2004, si rezultat i një urdhri të nxjerrë nga KM me qëllim reduktimin e përdorimit të kontratave të përkohshme. Megjithatë, në tre-mujorin e fundit të vitit 2005 dhe më pas, kontratat e përkohshme janë përdorur gjerësisht për të plotësuar vendet vakante, ngadonjëherë deri në nivel Drejtori të Përgjithshëm. Megjithatë, këto emërime janë vetëm të përkohshme, dhe gjithnjë e më tepër punonjësit e punësuar mbi këtë bazë ose kanë dhënë dorëheqjen ose kanë lëvizur në pozicione të tjera. Ankimet për Vendimet e Shkurtimeve të Nëpunësve Civilë në Komisionin për Shërbimin Civil (KSHC) dhe Vendimet e tij mbi këto Ankime 5.23 KSHC ka filluar të funksionojë që prej fundit të vitit 2002, si një mekanizëm efektiv rregullues. Numri i rasteve të kundërshtuara në KSHC është rritur gjatë viteve nga 240 në vitin 2002 në 337 në vitin 2005. Përafërsisht 58 përqind e kundërshtimeve të akteve të menaxhimit te Shërbimit Civil të rregjistruara në KSHC nga nëpunësit civilë ose kandidatët për poste të shërbimit civil janë gjetur në favor të palës ankimuese, ndërsa mbi 77 përqind e rasteve të apeluara më pas në gjyq, gjithashtu u gjetën në favor të ankimuesit fillestar. 98 5.24 Numri i ankesave në KShC dhe vendimet në favor të paditësve janë rritur. Në periudhën janar-prill 2006, 131 nëpunës civilë kanë dorëzuar ankime në Komisionin për Shërbimin Civil. Kjo përfaqëson afërsisht 26 përqind të nëpunësve civilë të pushuar gjatë procesit të ristrukturimit të ndërmarrë gjatë kësaj periudhe. Në 81 prej rasteve (62 përqind) KSHC ka vendosur në favor të paditësit. 99 Vendimi i KSHC në shumë raste nënkupton që personi duhet të rivendoset në pozicionin e 98 Raporti Vjetor i Komisionit për Shërbimin Civil 2005. 99 Supozimi këtu është se KSHC ka marrë vendim për të 131 çështjet. Numri aktual mund të jetë më i vogël, dhe si rrjedhim raporti mund të jetë më i madh se 62 përqind. 99 tij të parë. Ky 62 përqind i vendimeve të KShC krahasohet me 55 përqind mesatarisht të viteve të fundit. 5.25 Për të filluar rregullimin e situatës, Qeveria duhet që të përmirësojë përputhshmërinë me procedurat dhe kodet që lidhen me Ligjin e Shërbimit Civil. Nga ana tjetër, për të arritur objektivin e saj për një administratë publike të vogël, ajo duhet të vazhdojë rishikimet funksionale në institucionet e shumta të varura dhe t’i ndjekë ato rishikime, duke shmangur në të njëjtën kohë shkurtimin e tepruar të pozicioneve të shërbimit civil. D. PAGA DHE PERFORMANCA 5.26 Qeveria e re ka vendosur një prioritet të madh në zhvillimin e një sistemi efektiv page, të aftë për të tërhequr, ruajtur dhe motivuar një personel pune të mirë. Sistemi i pagës për nëpunësit civilë u riformulua në vitin 2001 dhe nivelet e pagave u rishikuan në mënyrë të konsiderueshme në mes të vitit 2002, duke rezultuar kështu në një sistem page më modern dhe më efektiv, por ky sistem u zbatua vetëm për ata të caktuar si nëpunës civilë, që do të thotë për afërsisht 3500 njerëz në total. Në 2004 Qeveria pranoi se numri i sistemit të pagave në veprim në pjesë të ndryshme të administratës qendrore dhe sektorit publik rezultonte me ndryshime të mëdha në paga për punë të ngjashme në organe të ndryshme të sektorit publik dhe krijoi një grup pune ndërministror 100 për të rishikuar strategjinë e pagave nëpër sektorin publik dhe bëri propozime për të harmonizuar këto sisteme. Paralelisht me këtë, një projekt 101 i financuar nga Bashkimi Evropian i quajtur “Reforma e Shërbimit Civil� u ngarkua për të zhvilluar, në bashkëpunim me DAP, një sistem page të ri të propozuar për sektorin publik të bazuar në parimet Evropiane. Veprimi në këtë fushë mbetet një prioritet i rëndësishëm për të aftësuar sektorin publik për te tërhequr, ruajtur dhe motivuar personel të mirë. Transparenca, Barazia e Brendshme dhe Siguria e Pagës 5.27 Sistemi i tanishëm i pagave nuk është transparent dhe është i ndërlikuar për t’u administruar. 102 Gjashtë sisteme të ndryshme pagash bashkëekzistojnë në sektorin publik (Tabela 5.5). Secili sistem ka një numër të ndryshëm shtesash dhe zbaton metoda të ndryshme shpërblimi, duke e shtuar vështirësinë. Duke pasur parasysh strukturat e ndryshueshme të karrierës të zbatueshme për funksione të specializuara, është e dëshirueshme që të zvogëlohen sa më shumë që të jetë e mundur ndryshimet ndërmjet sistemeve dhe gjerësisht të sigurohen paga të barabarta për nivele pune ekuivalente nëpër sektorë, përmes metodës të sistemit të klasifikimit të profesioneve. Parimet evropiane si dhe praktikat e mira janë një mjet i dobishëm në këtë drejtim. (Kutia 5.1). 100 Grupi i punës e dha raportin dhe rekomandimet e tij në mars të 2005. 101 Projekti për Reformën e Shërbimit Civil të financuar nga BE, përfshin një përbërës të rëndësishëm në reformën e pagave dhe një përbërës të veçantë në përmirësimin e aftësive administruese HR duke përfshirë aftësitë në vlerësiminin e paraqitjes në punë. 102 Ndërkohë që analiza e këtij raporti nuk mbulon periudhën mbas majit 2006, vlen të theksohet që prej qershorit 2006, qeveria ka ndërmarrë masat e mëposhtme si pjesë e planit të saj të përgjithshëm për reformimin e sistemit të pagave: a) zgjerimi i skemës së shërbimit civil në institucionet në vartësi të Këshillit të Ministrave dhe ministrive të linjës në nivel qendror dhe lokal; b) rritje të pagave të punonjësve pa arsim të lartë (mesatarisht 27 përqind), të punonjësve me arsim të lartë (mesatarisht 20 përqind), infermierve (mesatarisht 25 përqind) me synimin për të afruar pagat e tyre me ato të shëbimit civil; c) rritjen e pagave të nëpunësve të tatimeve dhe doganave; d) reformimin e sistemit të pagave për policinë e shtetit. 100 Table 5.5. Përmbledhje e Karakteristikave Kryesore të Sistemeve të Pagave Ekzistuese Sistemi Përmbledhje Kush është i garantuar Sistemi i shërbimit 9 kategori profesionesh nga niveli i U fut në veprim në 2001 për Ministritë dhe civil specialistëve më të ulët tek niveli më i Kabinetin e Ministrave dhe më pas u u shtri lartë i Sekretarit të Përgjithshëm më tej për të mbuluar një numër organizatash të nënvarura Sistemi i pagave Paga fikse janë vendosur për pozicione Zyrtarë të lartë shteti, gjyqësori, profesione fikse të emëruara pune. Nuk ka shtesa të të tjera të specifikuara (më pak se 1 % e tjera. totalit te punojnësve në sektorin publik) Sistemet e 10 dhe 14 Përcaktojnë pagat dhe shtesat për 10 Pjesa më e madhe e institucioneve të klasave dhe14 kategori nënvarura Sistemi i 22 Përcaktojnë pagat dhe shtesat për 22 Të punësuar që kanë “status të veçantë� Klasave1/ kategori duke përfshirë ata të Taksave, shërbimin e Inteligjencës, shërbimin zjarrfikës dhe policinë e specializuar (policinë e burgjeve, elektrike, pyjore dhe policinë e ndërtimit) Sistemi i gradave Pagesa dhe shtesa për kategoritë Ushtria dhe policia a shtetit ushtarake dhe policore Shënim: 1/Një organizatë ka një variant për sistemin e shkallës 22 me një klasë më tepër. Burimi: Banka Botërore, DAP 5.28 Kufiri i pagës totale ndryshon mjaft në sisteme të ndryshme. Tabela 5.6 përshkruan elementët kryesorë të sistemeve të tanishme të pagave dhe jep vlerat aktuale të 2005 për institucione të përzgjedhura (shërbimi civil, doganat, tatimet, shpërndarjen e shërbimit shëndetësor dhe shpërndarjen e shërbimit arsimor). Tabela 5.6 ilustron ndryshimet në kufijtë e pagës në sisteme të ndryshme. 103 5.29 Nivelet e shpërblimeve ndryshojnë mjaft në sisteme të ndryshme pagash dhe në disa institucione përbëjnë një pjesë të lartë të pagës totale duke çuar në ndryshime të rëndësishme në pagën totale për punonjësit që bëjnë të njëjtën punë. Shpërblimet në shumicën e institucioneve në mënyrë tipike shkojnë deri në një pagë mujore në vit, të pagueshme në fund të vitit. Në sistemin e pagës të shërbimit civil, punonjësit mund të marrin një shpërblim vjetor prej 1, 2 ose 3 muaj page që varet nga rezultati i vlerësimeve për performancën e tyre, që do të thotë se shpërblimi mund të vlejë deri në 25% mbi pagën e tyre totale vjetore. 104 Në disa institucione nivelet e shpërblimeve janë edhe më të larta, p.sh. ne Drejtorinë e Përgjithshme të Tatimeve shpërblimet deri në tre paga mujore mund t’i paguhen të njëjtit punonjës më shumë se një herë në vit, 105 në Shërbimin e Policisë së Shtetit, shpërblimet mund të arrijnë deri në 6 paga mujore në vit; dhe në Dogana, ka një seri shpërblimesh që në total mund jenë më shumë se 100 % të pagës totale. 106 103 Ndryshimet e dhëna në këtë tabelë janë të bazuara vetëm në paga dhe shumën e zbritur. Kur shpërblimet merren parasysh, ndryshimet në disa raste janë edhe më të mëdha p.sh. paga totale plus shpërblimet në tatime dhe doganë i tejkalojnë ato në shërbimin civil për nivelet më të larta të profesioneve; dhe ndryshimi midis shërbimit civil dhe atij shëndetësor/arsimor është më i madh kur bazohet mbi pagën totale plus shpërblimet. 104 Fondi i pagave i përdorur për të paguar shpërblimet në rastin e nëpunësve civilë u vendos më parë në 5 përqind të shpenzimeve totale për pagat, e njëjta përqindje si në institucionet e tjera. Kjo nuk lejoi pagimin e të gjithë shumës së shpërblimeve të parashikuara në ligj (deri në 3 paga mujore) Kështu që për nëpunësit civilë shifra prej 5 përqind u rrit në 2005 në 15 përqind duke lënë të kuptohet se në të ardhmen shpërblime më të larta mund t’u paguhen nëpunësve civilë krahasuar me punonjës të tjerë të sektorit publik në institucione ku fondi i shpërblimeve do të mbetet në 5 përqind. 105 Administrata e Tatimeve këshilloi se ndërsa në teori shpërblimi për një inspektor tatimesh mund të jetë 100 përqind e pagës në praktikë shpërblimi mesatar është përafërsisht 50 përqind e pagës. 106 Administrata e Doganave këshilloi se nivelet tipike të shpërblimeve për punonjësit në zyrat qendrore janë në mënyrë tipike në kufijtë nga 125 përqind - 175 përqind të pagës totale dhe për punonjësit operativë në bazë 67 përqind - 100 përqind të pagës totale. 101 Kutia 5.1. Parimet Evropiane dhe Praktika e Mirë: Një Sistem Vlerësimi Në vlerësimin e sistemit të pagave në ekonomitë në tranzicion është përdorur një sistem i parimeve Evropiane që reflekton praktikën e mirë në sektorët publikë të vendeve të Evropës Perëndimore. Sistemi mbulon si sistemin e pagave ashtu dhe sistemet për të dhënë vlerësime në lidhje me paraqitjen në punë. Parimet kryesore të bazuara në praktikën evropiane janë: -Transparenca: sistemi i pagave duhet të jetë i thjeshtë për t’u përshkruar dhe administruar me shumicën e pagave të përmbajtura në “pagat bazë� dhe një numër minimum të shtesave të veçanta. -Barazi e brendshme: duhet të ketë paga të barabarta për punë të barabarta në organizatë. Vlerësimi i “punës së barabartë� duhet të bazohet mbi parime të qëndrueshme të klasifikimit të profesioneve që vlerësojnë përgjegjësinë relative dhe vështirësitë e profesioneve në mënyrë objektive. -Stimuli i Përgjegjësisë (ndonjëherë i njohur si “progres vertikal�): duhet të ketë ndryshime të dukshme të pagave për kategori të ndryshme për t’i dhënë personelit të mirë stimul për të pranuar punë në nivele më të larta vështirësie profesioni dhe përgjegjësie duke përfshirë dhe përgjegjësinë e administrimit. Një tregues i kësaj është “koefiçienti i diferencimit (kompresimit)� që do të thotë raporti i pagës totale për profesionet e kategorive më të larta me pagën totale për profesionet e kategorive më të ulëta. [Shiko Shënimin 1] -Stimuli për performancë (ndonjëherë i njohur si “progres horizontal�): duhet të ketë rritje sistematike (p.sh. në çdo një vit apo dy vite) në paga për çdo nivel pune të dhëna që kanë për qëllim të njohin rritjen e eksperiencës dhe performancës për atë nivel profesioni për një periudhë kohe të caktuar. Vendime të tilla për pagën në lidhje me performancën duhet të bazohen mbi një sistem objektiv vlerësimi për performancën p.sh. nëpërmjet një rishikimi sistematik të strukturuar të performancës të çdo anëtari të personelit. -Pagë e sigurt: një përqindje e lartë e pagës duhet të garantohet me një limit mbi shumën e çdo shpërblimi apo të pagesave te tjera që varen nga dëshira e menaxherëve p.sh. një maksimum prej 10% të pagës totale. Vendimet mbi shpërblimet apo pagesat e tjera që jepen sipas dëshirës së menaxherëve duhet të varen nga një sistem që i shpërblen ata mbi baza objektive për të siguruar se ato zbatohen në mënyrë konsistente nga menaxherë të ndryshëm dhe nga institucione te ndryshme. -Konkurrues: nivelet e pagave duhet të jenë në mënyrë të arsyeshme në përputhje me nivelet e pagave në sektorin privat dhe pjesë të tjera të sektorit publik, p.sh. 80%-90% të nivelit të pagave të sektorit privat. [Shënimi 2]. Një aspekt tjetër i rëndësishëm, veçanërisht për ekonomitë në tranzicion, është se nivelet e pagave duhet të jenë të përballueshme, të bazuara në të dhëna të sakta për numrin e punonjësve në nivele të ndryshme dhe brenda detyrimeve normale për sa i përket shpenzimeve totale për paga si një përqindje të PBB. Shënime: 1/Eksperienca në vendet në tranzicion tregon se është e rëndësishme të shqyrtohet jo vetëm koefiçienti i përgjithshëm i diferencimit nga fillimi në fund i strukturës por edhe diferencialet ndërmjet të gjitha gradave në sistem. Në Kroaci dhe Serbi, koeficentët e diferencimit u rritën brenda 3 vjetëve të fundit duke zbatuar rritje të larta për nivelet e larta eprore por me një ndryshim të vogël në nivelet profesionale me eksperiencë - kjo do të thotë se rritja në koefiçientët e përgjithshëm të diferencimit nuk bëri asgjë për të përmirësuar stimulin për punonjësit profesionalë dhe me eksperiencë për të kërkuar përgjegjësi më të mëdha, duke përfshirë dhe përgjegjësinë e administrimit. 2/Shumica e shërbimeve civile nuk kanë për qëllim të paguajnë në të njëjtat nivele si sektori privat por le të themi në 80-90 përqind të pagës të sektorit privat. Kjo merr parasysh sigurinë më të madhe të punësimit në sektorin publik, motivimin e veçantë të shumë njerëzve për të punuar në shërbimin publik dhe limitet e buxhetit në sektorin publik. Krahasimet e pagave duhet gjithashtu të kenë parasysh produktivitetin relativ dhe efiçiencën në sektorët publik dhe privat. Burimi: Të ndryshme 5.30 Këto ndryshime të mëdha në shumat e shpërblimeve çojnë në pabarazi të mëdha në të ardhurat totale për të njëjtin nivel pune. Për më tepër dhënia e shpërblimeve varet nga gjykimi i 102 menaxherëve, dhe për rrjedhojë shpesh nuk garanton një bazë objektive për të siguruar se shpërblimet bazohen mbi merita. 5.31 Nivelet e pagave që zbatohen për punonjësit e arsimit dhe shëndetësisë janë më poshtë se ato që zbatohen për nëpunësit civilë për nivele ekuivalente profesionesh. P.sh. profesioni i një mësuesi të shkollës së mesme ekuivalente me një IVc specialist në shërbimin civil në fund të vitit 2005 u pagua me rreth 80% të pagës të ekuivalentit të tij në shërbimin civil. Në sektorin e shëndetësisë, profesioni i një doktori specialist, që mund të konsiderohet ekuivalent me nivelin më të lartë të specialistit, kategoria IVa, u pagua me 60% të nivelit të pagës më të ulët të specialistit të shërbimit civil. 107 5.32 Me të vërtetë mungesa e një sistemi të përbashkët klasifikimi për profesionet do të thotë se nuk ka baza të qëndrueshme për të siguruar paga të njëjta për punë të njëjtë. Megjithëse sistemi i klasifikimit për profesionet për nëpunësit civilë është përcaktuar në Udhëzimin 1 108 ai nuk mund të zbatohet në të gjithë sektorin publik. DAP i mbështetur nga projekti për shërbimin civil i financuar nga BE, analizoi dhe vlerësoi një numër profesionesh tipike në disiplina të ndryshme të sektorit publik duke përdorur një sistem vlerësimi të thjeshtë profesionesh. Ky vlerësim pilot i profesioneve u njoh nga DAP-i do të ishte me vlerë për të ngritur një sistem të njëjtë klasifikimi për profesionet të bazuar në formate standarde të përshkrimit të profesioneve. Kjo do të siguronte një mënyrë objektive për të krahasuar profesionet dhe do të jepte një bazë të qëndrueshme për të futur një sistem page të harmonizuar në të gjithë sektorin publik. 109 Njohja e Përgjegjësisë dhe Performanca 5.33 Ndërsa sistemi i pagës në sektorin publik në mënyrë të arsyeshme është i diferencuar, të tjerët nuk janë. Në mënyrë që të lejojnë ndryshime të dukshme pagash ndërmjet niveleve të ndryshme profesionesh (“progresi vertikal�), sistemet e tjera të pagave kanë nevojë të jenë të diferencuara; dhe të gjitha sistemet e pagave kanë nevojë të sigurojnë njohje më të madhe për performancën e një niveli profesioni të dhënë (“progresi horizontal�). Diferencimet e pagës për të mbajtur parasysh nivelet e ndryshme të përgjegjësisë dhe nivelet e ndryshme të performancës janë thelbësore për të motivuar menaxherët dhe punonjësit. Më poshtë jepet një vlerësim nëse sistemet shqiptare të pagës kanë tendencë të inkurajojnë një sens të drejtësisë midis punonjësve dhe që sigurojnë një stimul për performancë të mirë. Progresi Vertikal 5.34 “Koefiçienti i diferencimit� në sistemin e pagave në shërbimin civil me 3.85 është në nivel të arsyeshme në raport me vendet e tjera. 110 Ky koefiçient i diferencimit lejon ndryshime të rëndësishme në pagën totale ndërmjet niveleve të profesioneve ç’ka krijon një stimul për stafin për të kërkuar përgjegjësi më të lartë duke përfshirë dhe përgjegjësinë e administrimit. Këto diferenca (19%- 107 Megjithatë, kur merren parasysh shtesat jo-sistematike mesatare që i paguhen një doktori, diferenca ulet ndjeshëm - mbi këtë bazë doktori specialist paguhet 82 përqind të profesionit ekuivalent në shërbimin civil. Kjo ilustron mungesën e transparencës në sistemet e tanishme të pagave dhe vështirësinë për të siguruar barazi në sistemet e ndryshme të pagave. 108 Udhëzim Nr.1 e dt. 13.06.2000. 109 Projekti BE-Ramboll ka formuluar dhe prezantuar një formë të propozuar të Përshkrimit të Punës sipas standardeve të BE dhe një qëndrim të unifikuar të propozuar për të vlerësuar profesionet. Projekti ka trajnuar gjithashtu një grup të vogël punonjësish me qëllim që të përgatisë përshkrime pune të tilla si dhe të vlerësojë punët duke përdorur metodologjinë e testuar në studimin pilot. Zhvillimi i përshkrimeve të punës me cilësi të mirë me qëllim klasifikimin e punëve mund të kontribuojë gjithashtu në administrimin më efektiv të performancës duke siguruar për menaxherët dhe punonjësit metodën për të përgatitur plane pune dhe për të vendosur objektiva për matjen e performancës. 110 Raporte më të larta (deri në 7.0 përqind apo më shumë) janë ndeshur në disa vende të tjera në tranzicion, por kjo është në rastet ku profesionet e niveleve më të ulëta përfshihen (p.sh punët rutinë të zyrave). 103 35% deri në nivelin e profesionit IIa, dhe 10% për dy nivelet e profesioneve më sipër) janë edhe më të larta se në vendet e tjera, ku diferencat zakonisht janë nga 15%-25% për nivelet kryesore profesionale dhe rrjedhimisht duhet të sigurojnë një nxitje të mirë për punonjësit e kualifikuar dhe kompetentë për të kërkuar përgjegjësi më të madhe. 5.35 Në sistemin e klasave të pagave, koefiçientë më të vegjël të diferencimit dhe ndryshime më të vogla në pagën neto totale ndërmjet niveleve të profesioneve nuk sigurojnë nxitje të madhe për punonjësit për të përmirësuar performancën dhe për të kërkuar përgjegjësi më të lartë. Në mënyrë të veçantë, ndërsa paga e punonjësve në nivelet e ulëta duket më të krahasueshme, nivelet e pagave për menaxherët janë mjaft të diferencuara në shërbime të ndryshme. 111 (Tabela 5.7). 5.36 Plani i qeverisë për të harmonizuar sistemet e pagave në sektorin publik do të merrej me këtë çështje duke sjellë sisteme pagash të tjera, ndoshta në disa faza, gjerësisht në të njëjtat nivele pagash si në sistemin e pagave të shërbimit civil, ç’ka do të prezantonte diferencime më të mira ndërmjet niveleve të profesioneve dhe do të krijonte një stimul më të madh për punonjësit për të pranuar nivele më të larta përgjegjësie. Tabela 5.6. Shembuj të Ndryshimeve në Pagën Mujore Totale të Profesioneve Administruese Titulli i profesionit Paga Totale (lek bruto mujore) Shërbimi civil: Shef i Njësisë (klasa IIIa) 69.557 Taksat: Menaxher, kategoria XXII 57.918 Doganat: Drejtori i Zyrës së Doganave 44.019 Poliklinika: Përgjegjësi i Shërbimi 34.096 Spitali: Përgjegjësi i Shërbimit 33.841 Shërbimi i Arsimit të Qarkut: Drejtori 54.966 Arsimi: Drejtori i Shkollës së Mesme 32.236 Burimi; Banka Botërore, LSMS, INSTAT, DAP Progresi Horizontal 5.37 Për një nivel profesioni të dhënë, diferencat e pagave janë minimale, duke mos lënë vend për marrjen parasysh të performancës së përmirësuar të bazuar në eksperiencën në rritje. Në të gjitha sistemet, paga totale për çdo gradë është një shumë fikse, pa ndryshime në pagë kur një person fiton eksperience dhe rrit performancën përveçse shtesa për vjetërsinë në punë që paguhet për vitet e eksperiencës. Nëse inflacioni vjetor lihet mënjanë, një person mbetet pothuajse me të njëjtën pagë totale edhe po të ketë punuar në atë nivel profesioni për shumë vite. Kjo ka të ngjarë që në mënyrë të paarsyeshme të ushtrojë presion ndaj menaxherëve për të ngritur në përgjegjësi punonjësit e tyre në një shkallë më lartë si të vetmen mënyrë për t’u dhënë një pagë më të lartë si mirënjohje për performancën e mirë në punë. Praktika e zakonshme Evropiane është që të ketë një kufi page për çdo gradë, me një maksimum dhe minimum të përcaktuar dhe që lejon rritje të pagave brenda këtij kufiri çdo vit ose dy vite ndërkohe që performanca dhe eksperienca e anëtarit të personelit vjen duke u rritur. 112 Konkurrenca e Jashtme e Pagave të Sektorit Publik 5.38 Bazuar në të dhënat e disponueshme, duket se paga e shërbimit civil vazhdon që në mënyrë të arsyeshme të jetë konkurruese krahasuar me sektorin privat. Pagat e shërbimit civil tashmë kanë pësuar një reformë të dukshme në këto 5 vitet e fundit duke përfshirë një rishikim të 111 Pa një sistem të përbashkët për vlerësimin e punëve në përdorim, kjo tabelë bazohet kryesisht në titujt e punëve. Ka të ngjarë që të ketë disa ndryshime në nivelet e përgjegjësisë dhe vështirësisë së këtyre profesioneve të administrimit, por kjo do të shpjegonte vetëm një pjesë të ndryshimeve të mëdha në paga. 112 Futja në përdorim e një shkalle për pagat për çdo kategori ka qenë një tendencë e përbashkët për vende të tjera në tranzicion - p.sh. Republika Çeke dhe Armenia e kanë futur në përdorim një ndryshim të tillë. 104 nivelit të pagave duke u bazuar në një sondazh për pagat të kryer për këtë qëllim në vitin 1999 për t’u përafruar më shumë me sektorin privat. 113 Në mungesë të sondazheve zyrtare për pagat në sektorin privat që prej asaj kohe, u përdorën të dhënat e LSMS dhe të dhënat jozyrtare të marra mbi nivelet e pagave në sektorin privat (Tabela 5.8). Kjo tregoi se pagat e nëpunësve civilë janë akoma relativisht konkurruese krahasuar me sektorin privat me një shkallë që ndryshon në nivele të ndryshme profesionesh. Ato tregojnë se paga e shërbimit civil është diçka më e lartë se nivelet e pagave në sektorin privat shqiptar në të gjitha nivelet. 114 Tabela 5.7. Paga Totale e Punonjësve të Kompanive të Sektorit Privat në të gjithë Shqipërinë Niveli i Profesionit Lek neto Ekuiv.Lek Afërsisht. Shërbimi Civil Niveli i Profesionit (LSMS) mujore bruto Ekuiv. Niveli i (Lek bruto mujore) (LSMS) mujore Punës në Shërbimin Civil Menaxher 69.962 81.978 Drejtori i 89.271 Menaxher Departamentit Supervizor 43.428 51.209 Shefi i 69.557-85.360 Supervizor Sektorit Jo Menaxher apo 26.856 31.240 Specialist 33.111-54.080 Jo Menaxher apo Supervizor Supervizor Burimi: Banka Botërore, LSMS, INSTAT, DAP 5.39 Ruajtja e konkurrencës së pagës së shërbimit civil/sektorit publik në të ardhmen do të kërkojë monitorimin sistematik të niveleve të pagave të sektorit privat. Kjo mund të bëhet nëpërmjet një sondazhi të thjeshtë për pagat në çdo 2-3 vjet, që mund të kryhet nga apo për llogari të DAP-it. Përveç kësaj, do të ishte e dobishme për institucionet që të monitoronin humbjet nga largimin e punonjësve çdo vit për të identifikuar cilat lloj postesh (funksionesh) dhe punonjësish janë më të vështirë për t’u ruajtur; dhe çdo vështirësi në rekrutimin e punonjësve, për të identifikuar cilat tipe funksionesh dhe stafesh janë më të vështirë për t’u rekrutuar. Të dhëna të tilla japin një informacion të dobishëm për vendimet e ardhshme në lidhje me pagat duke treguar shembuj ku nivelet e pagave nuk janë konkurruese. Reforma e Sistemeve të Pagave: Rruga Përpara 5.40 Nga diskutimi i mësipërm dhe krahasimi me standardet Evropiane, del qartë se disa masa të rëndësishme për reformën e pagave janë të nevojshme me qëllim që të adresohen mangësitë e mëposhtme në sistemin shqiptar të pagave në sektorin publik: • aktualisht ka probleme serioze të pabarazisë në pagat e sektorit publik, si në lidhje me pagat dhe shtesat ashtu dhe në lidhje me shpërblimet • ndërsa sistemi i pagave të sektorit publik ka një koefiçient diferencimi të mirë dhe diferenca të mira page ndërmjet gradave, nuk ndodh kështu në të gjitha pjesët e sektorit publik. • në të gjitha sistemet duke përfshirë edhe sistemin e shërbimit civil nuk ka pothuajse asnjë mundësi për të njohur performancën për çdo nivel pune të dhënë. • nuk ka një sistem të përbashkët për klasifikimin e profesioneve për të dhënë një bazë për të siguruar paga të barabarta për punë të barabartë. 113 Përjashton nivelet e larta të pagave në organizatat e huaja dhe ndërkombëtare që paguajnë më shumë. 114 Ky konkluzion është i ndryshëm nga konkluzioni që dikush mund të nxjerrë nga krahasime të bazuara mbi të dhëna të INSTAT-it të paraqitura në të shkuarën, të cilat sugjerojnë se paga në sektorin publik është shumë më e lartë se paga e sektorit privat. Ne e konsiderojmë krahasimin e LSMS si më të besueshëm sepse ai bazohet në një sondazh anonim të individëve privatë - në kontrast me këtë, të dhënat e INSTAT për sektorin privat kanë të ngjarë që ta fshehin pagën e sektorit privat për shkak të mosraportimit të mirë të nivelit të pagave nga ana e të anketuarit, që është gjithashtu një problem tipik edhe për vendet e tjera në tranzicion. 105 5.41 Siç është njohur tashmë nga qeveria dhe nga DAP-i në rishikimin e tij të plotë të sistemit të pagave në sektorin publik, është e dëshirueshme që Shqipëria të zbatojë parimin e pagës së barabartë për punë të barabartë në të gjithë sektorin publik. Idealisht kjo duhet të përdorë një mënyrë vlerësimi profesionesh për të marrë parasysh nivelet e ndryshme të përgjegjësisë dhe të veshtirësisë në profesione të ndryshme. 5.42 Arritja në reformën e pagave ndihmohet nga fakti se të gjitha nivelet e pagave varen nga aprovimi i DAP-it dhe Ministrisë së Financave. DAP-i ka eksperiencë të konsiderueshme në reformën e pagave në pesë vitet e fundit. Analiza e tij për vitin 2004 për sistemet aktuale të pagave dhe rekomandimet e vitit 2005 mbi harmonizimin e sistemeve të pagave është e plotë dhe përmban koston e detajuar të ndryshimeve të propozuara. Ky kapacitet brenda DAP-it është më i madh se në shumë vende të tjera në tranzicion, kapacitet që duhet të mundësojë një qëndrim profesional dhe të mirëmenaxhuar për zbatimin e kërkesave për reformat e ardhshme të pagave. 5.43 Duke u bazuar në punën e bërë tashmë nga DAP-i dhe projekti i BE-Ramboll, dy mundësi të përshtatshme janë identifikuar: 1. Projekti i financuar nga BE ka propozuar një sistem të përbashkët për kategoritë (gradat) e profesioneve dhe kufijtë e pagave që do të zbatoheshin në të gjitha institucionet e sektorit publik, që do të thoshte se të gjitha institucionet do të përdornin me përpikmëri të njëjtin sistem page dhe të njëjtën skemë për klasifikimin e profesioneve për të caktuar profesionet në nivele të përshtatshme kategorish. 2. DAP ka propozuar një sistem page të harmonizuar në të cilin arsimi dhe shëndetësia dhe organe të tjera të sektorit publik mund të vazhdonin të kishin paga të veçanta dhe struktura të kategorive të përshtatshme për llojin e punës së tyre, por në të cilën barazia e pagës do të caktohej duke vendosur marrëdhënie të pranuara ndërmjet niveleve kryesore të profesioneve në sistemet e ndryshme të bazuara në klasifikimin e përshtatshëm të profesioneve. 5.44 Të dyja alternativat janë të vlefshme nga këndvështrimi i një “page të barabartë�, si edhe nga pikëpamja e parimeve evropiane. 115 Varianti 1 ka avantazhin e krahasimit total dhe barazisë transparente. Varianti 2 ka avantazhin se lejon fleksibilitetin e organeve të ndryshme për të vendosur se çfarë strukture e gradave të pagës dhe mënyrave për të bërë karrierë janë të përshtatshme për tipin e veçantë të punës së tyre. 5.45 Kostoja për të arritur barazinë në paga është e lartë në lidhje me detyrimet fiskale dhe një qëndrim me faza për zbatimin është rrjedhimisht i dëshirueshëm. Nëse sistemi i pagës së sistemit civil duhet të përdoret si bazë për të arritur barazinë e pagave në të gjithë sektorin publik, siç është propozuar nga DAP-i dhe siç është përdorur si një parim nga skuadra e financuar nga BE, të dyja mundësitë do të kërkojnë nivelet e pagave në organe të tjera të sillen në të njëjtin nivel me nivelet e pagave në shërbimin civil në kohën e duhur. Kostoja e këtij skenari duke përdorur modelin e pagave (Kutia 5.2) tregon se kostoja është e lartë në lidhje me kufizimet fiskale, që do të thotë se një prezantim me faza i kësaj reforme është i dëshirueshme (p.sh. gjatë një periudhe 3 vjeçare) (Aneksi 5.1). 5.46 Shpejtësia dhe kryerja në faza e ndryshimeve, p.sh në sektorët e arsimit dhe të shëndetësisë duhet që idealisht të lidhet me programin e reformës, që do të thotë se shpenzime të tjera për shëndetësinë dhe arsimin duhet të lidhen me përmirësime reale në reformë në këto dy sektorë 115 Megjithatë, parimet Evropiane sugjerojnë se propozimet e DAP duhet të përmirësohen për të lejuar më shumë “progres horizontal� në paga; dhe për të ulur madhësinë e shpërblimeve në krahasim me pagën e garantuar. 106 me qëllim arritjen e përmirësimeve të matshme në rendimente në këmbim të këtij shpenzimi ekstra. P.sh. në sektorin e arsimit; përmirësimi i kualifikimit të mësuesit, numri i nxënësve, numri i orëve të mësimdhënies, materialet e mësimit duhet të shoqërohet me përmirësime të tjera në pagën e mësuesit për të rritur përfitimet nga shpenzim më i lartë për paga. 5.47 Rritja në të ardhmen në paga dhe rroga duhet të ndodhë vetëm brenda kuadrit plotë të reformës së sistemit të pagave. Kohët e fundit qeveria ka deklaruar qëllimin e saj për të ngritur pagat dhe rrogat për një pjesë të madhe të punonjësve publikë. Ndërsa përmirësimet e kohëve të fundit në kushtet makro-fiskale mund të krijonin hapësirë për rritje page në krahasim me shpenzime të tjera parësore, këto rritje mund të ishin antiproduktivë nëse faktorë strukturorë të rëndësishëm që shtrembërojnë nxitjet për performancë më të mirë nuk do të zgjidhen ashtu siç duhen. 5.48 Përmirësimi i strukturës nxitëse do të kishte rrjedhoja buxhetore, por ato nuk duhet të jenë të tepruara në rast se ato janë të mirë targetuara dhe të futura gradualisht brenda një kuadri buxhetor afatmesëm. Kuadri fiskal afatmesëm kërkon të kufizojë koston e përgjithshme pagave në rreth 6.5 % të PBB-së. Rritjet e planifikuara në reformën e pagave do të duhet të marrin në konsideratë kufizimin e parashikuar fiskal të gatshëm dhe jo ta tejkalojnë atë. Kutia 5.2. Modelimi i Reformës së Pagave Në pranverë të vitit 2005, Ministria e Financës filloi të hartojë të dhënat e shërbimit civil pozicion pas pozicioni për çdo entitet individual si pjesë e përpjekjes bashkëpunuese me Bankën Botërore për të përmirësuar analizat e ndikimit fiskal të pagave dhe politikave të punësimit. Këto të dhëna u përdorën për të ndërtuar një model pilot që në mënyrë automatike llogarit kostot që një seri ndryshimesh të dhëna në pagën e shërbimit civil dhe niveleve të punësimit (deri në pozicionet specifike) do të shkaktonin në paga, kontributet e punëdhënësit, pagesat për largimin nga puna dhe sigurimet për papunësinë për disa vite. Modeli u lejon përdoruesve të vendosin parametra të rëndësishëm si dhe të vendosin për shpejtësinë dhe shtrirjen e reformave. Është projektuar për përdorim të lehtë me një nevojë minimale aftësish kompjuterike. Ndërsa modeli pilot është i kufizuar vetëm për organet e qeverisjes qendrore, institucionet e varura dhe ministritë qendrore, me të dhëna e duhura, mund të shtrihet lehtësisht në pjesën tjetër të shërbimit civil. Aneksi 6.1 përmban një numër shembujsh skenarësh për reformën, të zhvilluar me modelin si një mjet për të nxjerrë në dukje disa nga çështjet dhe kompromiset (trade-offs) që reforma të tilla do të përfshinin. Këta skenarë nuk kanë si qëllim të përdoren si propozime specifike të politikave. Qëllimi është më tepër që të zbulojnë ndikimet e ndryshme që shkaktojnë masat e ndryshme të politikave, dhe për rrjedhojë nxjerrjen në pah të disa prej çështjeve që duhet të zgjidhen me qëllim që të zhvillohen propozime për politika të mira. Tipi i analizës së ndikimit fiskal që u demonstrua këtu, duhet të jetë pjesë e çdo propozimi për reformë. Po kështu, duhet të jetë dhe konsiderata për çështjet e cilësisë duke përfshirë dhe barazinë, mundësinë për të targetuar aftësitë e domosdoshme, që mungojnë, ndikimin social të çdo uljeje të papunësisë dhe çështjes nëse ulje të tilla do të dëmtonin shpërndarjen e shërbimeve ose funksioneve qëndrore. As modelet kompjuterike dhe as përmbledhjet sasiore të prezantuar në këtë kapitull mund të japin përgjigje të lehta për masat specifike që duhet të zbatohen. Pranohet gjerësisht se shumë nëpunës civilë e kanë të vështirë të mbajnë veten me pagat e tyre zyrtare. Në të njëjtën kohë rritja shumë e madhe e pagave në të gjithë sistemin nuk është një mundësi e përballueshme, po kështu nuk do të ishte një lëvizje e matur duke qenë se efektiviteti i i strukturës së tanishme të punësimit është i diskutueshëm. Për më tepër, masa të tilla të izoluara, natyrisht nuk do të zgjidhnin problemet e thella të performancës apo përqëndrimit sistematik mbi detyrat periodike dhe zbatimeve mekanike që largojnë vëmendjen nga aktivitetet e rëndësishme dhe pengojnë peformancën e përgjithshme administrative. Për të zhvilluar programin e reformës së saj, Shqipëria duhet të vendosë se çfarë është e përshtatshme për rrethanat e saj duke marrë në konsideratë si përmbajtjen ashtu dhe hapat. Burimi: Banka Botërore 107 E. MENAXHIMI I SHËRBIMIT CIVIL 5.49 Menaxhimi i shërbimit civil për të siguruar rezultatet e nevojshme me standarde të larta cilësie brenda kufizimeve fiskale kërkon struktura organizimi efektive dhe eficente; procese të bazuara në merita për të bërë të mundur që njerëzit më të mirë merren në punë; administrimi i mirë i njerëzve dhe performancës; kontrolli financiar i kostove të personelit. Progres i mirë është bërë në të gjitha këto fusha por është e nevojshme që të bëhen përmirësime të mëtejshme që do të kontribuojnë për të përmirësuar performancën e punës së institucioneve dhe të personelit. Në këtë seksion ne do të marrim në shqyrtim secilën prej këtyre kërkesave me rradhë. Zhvillimi i Strukturave Efektive dhe Efikase të Organizimit 5.50 Projekti i rishikimit funksional ka qenë efektiv në rishikimin e strukturave të organizimit të Ministrive në një nivel makro - dhe ka nevojë të ndiqet me rishikime të institucioneve të varuara Roli i projektit të rishikimit funksional ishte që të shqyrtonte strukturat e organizimit në lidhje me funksionet e organizatave dhe të rekomandonte struktura më efektive dhe efikase nëse nevojitej. Po të lihet mënjanë çfarë u diskutua më sipër për pakësimin e punonjësve, rishikimet funksionale rezultuan në disa ndryshime të menjëhershme në strukturat e organizimit dhe identifikuan nevojën për të qartësuar rolet dhe marrëdhëniet e një numri të pazakontë institucionesh që varen nga ministritë. Ky vazhdim pune ka nevojë të vazhdojë më tej me kujdes sipas metodës së zhvilluar për të identifikuar rolet dhe përgjegjësitë e sakta të këtyre organeve që kryejnë funksione qeveritare dhe linjat e përgjegjësisë ndërmjet agjencive varëse dhe ministrive përkatëse. Rishikimet funksionale janë shoqëruar me shumë probleme në lidhje me zbatimin e procesit të rregullt dhe të LShC siç u përmend në seksionin C. Krijimi i procedurave të bazuara në meritokraci 5.51 Është e rëndësishme të sigurohet administrim dhe marrje e punonjësve të duhur në strukturat organizative. Procesi i rishikimit funksional nuk përfshin rishikimin apo dhënien e rekomandimeve për numrin e punonjësve përveç rasteve kur identifikon duplikimin ose mbivendosjen e funksioneve (ose funksioneve që mungojnë) brenda një organizate. Plotësimi efektiv i strukturave me punonjës është një çështje për të siguruar nivelin dhe cilësinë e duhur e menaxherëve në njësitë organizative dhe numrin e përshtatshëm të punonjësve me aftësi dhe eksperiencën e kërkuar për të gjitha pozicionet në strukturë. Kjo kërkon procedura efektive për rekrutimin dhe ngritjen në detyrë të punonjësve mbi bazat e meritave dhe pasjen e një sistemi efektiv për administrimin e performancës së punonjësve. Këto çështje janë diskutuar më tej, më poshtë. 5.52 Mungesa e përshkrimeve standarde të vendeve të punës dhe e një procesi të mirëpërcaktuar të klasifikimit të punës krijon një pengesë për një përcaktim efektiv të njësive organizative. Aktualisht, ka një standard uniform për përshkrimin e vendeve të punës që përcakton qëllimet, detyrat dhe rezultatet e pritura nga pozicioni si dhe ka një metodë standarde për klasifikimin e punëve në kategori të përshtatshme brenda shërbimit civil. Një sistem i tillë nuk zbatohet për pjesën tjetër të administratës publike. Eksperienca nga vendet e tjera tregon rëndësinë që kanë përshkrimet cilësore për punët si bazë për të projektuar struktura organizimi të detajuara si dhe për të vendosur për nivelet e ndryshme për punonjësit që nevojitet. 116 Një përafrim i starndardizuar për pjesën tjetër të administrimit publik do të lejonte një rekrutimin më efektiv të punonjësve në institucione (si për pozicione menaxheriale ashtu dhe për specialistët) si dhe do të ndihmonte për të siguruar barazinë e kategorive dhe pagave të profesioneve në të gjithë sektorin publik, çështje që u ngrit dhe më parë në këtë kapitull. 116 Përshkrimet e standardizuara për profesionët do të kontribuonin gjithashtu për caktimin më efektiv të detyrave të punës së punonjësve, komunikimit ndaj punonjësve se çfarë pritet prej tyre si dhe monitorimi dhe përmirësimi i performancës së tyre. 108 Zhvillimi i Performancës së Institucioneve dhe Individëve 5.53 Qeveria njeh nevojën për të përmirësuar sistematikisht praktikat e vlerësimit për performancën e punonjësve. Kjo kërkon sisteme efektive në dy nivele: (i) një sistem për të vendosur objektiva të qartë në nivel institucional në përputhje me prioritetet e qeverisë dhe për të monitoruar arritjen e këtyre objektivave; dhe (ii) një sistem për vlerësimin e performancës të bazuar në përcaktimin e objektivave vjetorë dhe një proces për të monitoruar arritjen e këtyre objektivave.117 Këto dy çështje të lidhura karakterizojne dhe vende të tjera në tranzicion dhe eksperienca tregon se ato kërkojnë përpjekje të mëdha për t’u zgjidhur në mënyrë efektive. Kjo kërkon shumë trajnim dhe një ndryshim në kulturën e të administruarit për t’i vendosur objektivat e pranuara të performancës në nivelin e njësive organizative, ne perputhje me politikën e qeverisë, për t’i përdorur këto parashikime për të vendosur objektiva për menaxherë dhe punonjës individualë, për të vendosur procedura dhe rregulla që imponojnë disiplinë më të mirë për proceset e vlerësimit për performancën vjetore të punonjësve dhe të trajnojnë menaxherët për të kryer vlerësime objektive dhe efektive të performancës së punonjësve të tyre. 5.54 Pavarësisht pengesave të fundit në zbatimin e Ligjit të shërbimit civil (LShC) përpjekjet për ristrukturim kanë një aspekt pozitiv. Ristrukturimi i ministrive ka nxjerrë në dukje si nevojën për përmirësuar praktikat e vlerësimit për performancën në punë të punonjësve si edhe ka dhënë të paktën një ilustrim bindës se si këto praktika mund të përmirësohen dukshëm. Për një kohë të gjatë, ministrat ankoheshin vazhdimisht se ishte pothuajse e pamundur të hiqje një nëpunës civil për shkak të performancës së dobët në punë, duke qenë se LShC kërkon prova të qëndrueshme të performancës së dobët, në formën e dy vlerësimeve të njëpasnjëshme të një performance vjetore të pakënaqshme. 5.55 Në fakt, sistemi aktual i vlerësimit të performancës nuk është efikas. Problemi është se pothuajse asnjë nëpunës civil nuk merr ndonjëherë një vlerësim të pakënaqshëm për kryerjen e punës. Një pjesë e madhe e punonjësve (94 %) aktualisht renditet në dy kategoritë më të mira të kryerjes së punës 118 dhe kjo do të ketë prirjen për të nxitur vetëkënaqësinë e punonjësve për kryerjen e punës së tyre tyre më shumë se sa do të nxiste mendimin analitik për hapat që nevojiten për të zhvilluar vazhdimisht aftësitë. Ka një numër arsyesh për këtë duke përfshirë një sistem shpërblimesh në bazë të performancës që krijon stimuj të fortë për supervizorët për t’u dhënë vlerësime performance të larta punonjësve të tyre me qëllim që t’i bëjnë ata të pranueshëm për shpërblime të mundshme të mira në lidhje me performancën. Probleme të tjera përfshijnë: • Kriteret për vlerësimin e performancës të punës fokusohen më shumë në cilësitë e sjelljes sesa në rezultate. • Vlerësimet e performancës përgatiten vetëm nga supervizorët, pa kërkesa zyrtare për informacion sistematik nga të tjerët që janë në një pozicion për të dhënë informacion të dobishëm për kryerjen e punës nga ana e një nëpunësi civil të dhënë. • Vlerësimi i performancës nga supervizorët brenda njësive organizative relativisht të mëdha nuk e përfshin si të tillë kriterin e saj se sa mirë ata vlerësojnë punonjësit që kontrollojnë. 117 Ekziston një udhëzues ligjor për vlerësimin e performancës të stafit por kjo nuk është e zbatuar mirë në praktikë. Projekti i Reformës së Shërbimit Civil i financuar nga BE, të referuar më parë, po jep disa trajnime në teknikat e vlerësimit të performancës, por që mund të ketë vetëm një ndikim të kufizuar për shkak të kohëzgajatjes së shkurtër të këtij projekti. 118 Ka pasur disa përmirësime. Në periudhën 2001-2004: përqindja e punonjësve e renditur në kategoritë më të larta nga 58 përqind në 43 përqind, por kjo u kundër-balancua nga një rritje në përqindje të renditur në kategorinë e dytë nga 36 përqind në 51 përqind. 109 • Shpërndarja e përgjithshme e vlerësimeve të performancës brenda njësive organizative relativisht të mëdha (p.sh. ministrive) nuk është subjekt i kufizimit që pengon përqëndrimin e vlerësimeve të performancës në dy kategoritë vlerësuese më të larta. 119 • Eprorëve nuk u jepet trajnim i mjaftueshëm dhe nxitje e mjaftueshme për të dhënë vlerësime të dobishme dhe testuese për performancën si dhe për të dhënë reagime më të shpeshta pozitive për performancën me qëllim që të përmirësojnë vazhdimisht performancën e stafit. • Si stafit epror, ashtu dhe atij jo-epror nuk u jepet trajnim i mjaftueshëm se si të vendosin objektiva të arsyeshëm për performancën dhe si t’i përsosin ato për të fokusuar punën e çdo njërit si dhe të japin gjykime për kryerjen e saj. 5.56 Përpjekje janë bërë për të përmirësuar procesin, por eksperienca e vendeve të tjera në tranzicion tregon se një vlerësim efikas i performancës kërkon një program të rëndësishëm trajnimi dhe përpjekje të mëdha dhe të vazhdueshme. Për shembull, projekti i BE-Ramboll në Shqipëri ka siguruar trajnime për menaxherët për t’i aftësuar në dhënien e vlerësimeve të performancës por periudha kohore e kufizuar e këtij projekti do të thotë se nuk ka vazhdimësi për të siguruar se trajnimi do realizohet në praktikë. Në Ukrainë, një sistem i ri për të vlerësuar performancën dështoi, sepse menaxherëve nuk iu dha asnjë trajnim në kohën kur ai u fut për herë të parë. Ndryshe nga kjo eksperiencë, projektet pilot në institucionet e përzgjedhura të shërbimit civil në Serbi dhe Bullgari kanë treguar se futja me kujdes e vlerësimit të performancës e mbështetur nga angazhimi më i lartë i administrimit dhe trajnimi thelbësor, mund të japin përfitime të konsiderueshme. 5.57 Për të sjellë përmirësim të qëndrueshëm në performancën e institucioneve të shërbimit civil, nevojitet një përqasje e plotë për administrimin e punës së kryer e lidhur me objektivat e qeverisë. Kjo kërkon: • Vendosjen e objektivave të performancës në nivel institucional që janë të lidhura me prioritet e qeverisë dhe monitorimin e performancës ne varësi me ato objektiva. • Administrimin e performancës brenda çdo institucioni, me procese për të vendosur objektiva organizatave, departamenteve dhe në nivel individual; dhe për të monitoruar performancën në lidhje me këto objektiva. • Një proces efikas për të vlerësuar performancën e menaxherëvë dhe punonjësve. Planifikimi dhe Buxhetimi i Shpenzimeve për Paga 5.58 Planifikimi dhe dhënia e buxhetit efektiv për punonjësit varet nga informacion i mirë i punonjësve, paraqitja e saktë në Ministrinë e Financës të numrave dhe kostove vjetore të punonjësve dhe monitorimit efikas të shpenzimeve të punonjësve kundrejt buxhetit. Dy projekte kanë nisur të merren me dy aspekte kryesore të kësaj çështjeje, por të dyja do të kërkojnë burime të konsiderueshme për të përfunduar në mënyrë efektive: 119 Shembujt përfshijnë: a) vendosjen e limiteve fikse për pjesën e vlerësimeve të performancës që mund të bjerë në kategori të veçanta-maksimume për dy kategoritë e renditura më lartë, minimume për kategoritë më të ulëta: b) vendosjen e kërkesave se shpërblimet që jepen si shpërblim për kryerjen e punës mbi bazën e vlerësimeve vjetore për kryerjen e saj nuk mund të tejkalojnë burimet e buxhetit të caktuara për shpërblime të tilla brenda një njësie të madhe organizative (p.sh. Ministria) – me fjalë të tjera që kërkon që shpërndarja e përgjithshme e rezultateve të vlerësimit të peformancës të jetë e tillë që formula që lidh shpërblimet për performancën me rezultatet e performancës të japë një kosto totale të shpërblimit për performancën që nuk i tejkalon fondet e parashikuara në buxhet për këto shpërblime të performancës. 110 • Vendosjen në DAP të një baze të dhënash të centralizuar të të gjithë punonjësve të sektorit publik – kjo nisi në vitin 2002, por deri tani mbulon vetëm një pjesë të vogël të punonjësve të sektorit publik. • Një projekt këshillimi TI të financuar nga jashtë për Thesarin që do të lejojë një hyrje të drejtpërdrejtë të të dhënave nga Ministritë dhe nga organe buxhetore të tjera të sektorit publik si dhe të dhëna të tjera. Thjeshtëzimi i sistemeve aktuale të pagave, siç është diskutuar më tej në këtë kapitull, kontribuon në përmirësimin e cilësisë të mbledhjes së të dhënave. 5.59 Planifikimi i kërkesave për punonjësit aktualisht përqendrohet kryesisht në kostot e punonjësve se sa në përshtatshmërinë e niveleve dhe numrave të tyre në lidhje me objektivat e punës së institucioneve. Aktori kryesor është Ministria e Financës, megjithëse DAP-it i kërkohet gjithashtu të shprehë një opinion mbi paraqitjet e buxhetit. Do të ishte me vend që të forcohej ky proces duke i dhënë një rol më të madh DAP për ta lejuar atë të japë opinion mbi klasifikimin e punëve dhe kostove që lidhen me pagat. Kjo do të ishte në përputhje me masat për reformat e marra në vende të tjera në rajon si Maqedonia dhe Serbia. 5.60 Mungesa e një metode standarde për përshkrimin dhe klasifikimin e vendeve të punës e bën të vështirë punën e DAP-it dhe të Ministrisë të Financës për të rishikuar efektivisht planet vjetore të kërkesave për stafin. Mungesa e një metode analitike do të thotë që në rishikimin e kërkesave vjetore për buxhet, nuk ka një metodë analitike për të kryer rishikimin dhe për të siguruar përputhshmëri në mënyrën se si institucionet vendosin numrin e punonjësve të tyre në kategori të ndryshme. Ashtu si në vendet e tjera në tranzicion është e vështirë për të rishikuar organet në mënyrë që të vlerësohet nëse kostot dhe nivelet e numrit të punonjësve të kërkuar nga institucionet janë të përshtatshme për nevojat dhe mbi një bazë të harmonizuar në të gjitha institucionet. Siç u përmend më sipër në këtë kapitull, përshkrimet dhe klasifikimet standarte të vendeve të punës do ta lehtësonin këtë proces. 5.61 Procesi i planifikimit dhe buxhetimit të stafit do të përfitonte nga kapaciteti i rritur i personelit të burimeve njerëzore në institucionet buxhetore si edhe punonjësve buxhetorë në këto institucione. Procesi i paraqitjes së buxhetit është në mënyrë të panevojshme kompleks dhe i hapur për gabime. Siç u diskutua dhe më sipër, trajnimi për punonjësit buxhetore në institucione mund të ndihmojë në përmirësimin e procesit të parashikimit të buxhetit të punonjësve. Nga eksperienca e vendeve të tjera në tranzicion ka gjithashtu të ngjarë që të jetë e dobishme të forcohet kapaciteti i punonjësve të burimeve njerëzore (HR) në institucionet buxhetore përmes trajnimit në analizën e punëve (që do të kishte kontribuar në vendime më të mira nga menaxherët për numrin e punonjësve të kërkuar në kategori të ndryshme); dhe se si të futësh të dhëna cilësore në Sistemin e Informacionit të Drejtimit të Burimeve Njerëzore (HRMIS). Menaxhimi i pagave 5.62 Sistemi i tanishëm i Thesarit mbikëqyr shpenzimet e pagave në çdo institucion vetëm në nivel makro, bazuar mbi numrin total të punonjësve dhe kostove totale të listës së pagave në çdo institucion, gjë që e bën të vështirë kontrollin mbi keqpërdorime të mundshme të fondeve. Rishikimi në nivel makro nuk lejon kontrolle p.sh. mbi mundësinë e punonjësve që nuk ekzistojnë realisht, njerëzve që fitojnë dy paga etj. Kjo konfirmon zbatimin në kohë dhe me cilësi të mirë të sistemit të ri te Thesarit që po zhvillohet tani. 5.63 Duke qenë se Shqipëria nuk ka sisteme të automatizuara për të siguruar saktësinë e shpenzimeve mbi kostot e punonjësve – në veçanti nuk ka një sistem elektronik për listën e pagave dhe një bazë të dhënash për burimet njerëzore të lidhur me një sistem të tillë të listës së pagave – është e vështirë të konfirmosh se sa shumë kërkesat për buxhet pasqyrojnë realitetin. 111 Disa nga problemet e saktësisë së të dhënave do të zgjidhen nga sistemi i ri i informacionit tekologjik të Thesarit, që ka një modul liste pagash specifike dhe përfundimi i Sistemit të Informacionit për Drejtimin e Burimeve Njerëzore, që të dyja e kanë afatin e përfundimit në mes të 2006. Kjo datë është shumë ambicioze për të dyja projektet po të mbahet parasysh sasia e punës së kërkuar për t’i vendosur të dyja sistemet në funksion me të dhëna të sakta. Saktësia e të dhënave në të dyja rastet varet nga cilësia e të dhënave të paraqitura nga institucionet buxhetore, kështu që do të jetë e rëndësishme të jepet trajnim i mjaftueshëm dhe efektiv i punonjësve në të gjitha institucionet për të siguruar zbatim të suksesshëm. F. PËRFUNDIME 5.64 Për sa u tha më sipër alternativat e mëposhtme duhet të merren në konsideratë me qëllim që të përmirësohet transparenca, barazia, fokusi në performancë dhe konkurrenca e sektorit publik ndërsa sigurohet qëndrueshmëria fiskale. Masat e mëposhtme janë të rëndësishme për të krijuar një sistem pagash të harmonizuar dhe efektiv: Forcimi dhe përmirësimi i arritjeve të reformave të kaluara në shërbimin civil • Të sigurohet përputhshmëria me Ligjin e Shërbimit Civil (LSHC) dhe zgjerimi gradual i mbulimit të disa masave të LSHC që lidhen me (i) rekrutimin dhe përzgjedhjen mbi baza konkuruese; (ii) proces të pështatshëm mbrojtjeje; dhe (iii) mekanizmin e rehabilitimit. • Të vazhdohen vlerësimet funksionale në institucionet vartëse dhe të sigurohet ndjekja e tyre, ndërkohe që duhet të shmangen shkurtimet e shpërpjestuara të vendeve të punës në shërbimin civil. Reformimi i sistemit të pagave për performancë të përmirësuar • Të krijohet një sistem i përbashkët i klasifikimit të vendeve të punes, në mënyrë që të mundësohet një krahasim objektiv të vendeve të punës përmes sektorëve të ndryshëm. • Të rritet pesha që i jepet komponentit të kapitalit human në pagë për të përmirësuar barazinë e brendshme dhe transparencën në përgjithësi. • Të përqëndrohet rritja e pagesës të lidhur me perfomancën në promovime dhe progres në ‘nivelin e punës’, por bazuar në një proces të disiplinuar. Në mënyrë më të detajuar praktikat e shpërblimit të performancës duhen zvogëluar nëpërmjet: (i) reduktimit të pagave që vijnë si shpërblime për performancë dhe (ii) duke disiplinuar procesin e dhënies së shpërblimeve • Të vlerësohet dhe përmirësohet sistemi aktual i vlerësimit të performancës dhe të sigurohet trainim i zgjeruar për menaxherët dhe punonjësit për ta bërë më efektiv sistemin e vlerësimit të performancës • Të monitorohet konkurrenca e pagave: (i) Të kryhen sondazhe sistematike të pagës në treg për të monitoruar konkurrencën e niveleve të pagave në sektorin publik; dhe (ii) të monitorohet qarkullimi i personelit dhe çdo vështirësi rekrutimi në mënyrë sistematike. • Të vazhdohet me zhvillimin dhe llogaritjen e kostos të një sistemi pagash të harmonizuar dhe të bazuar mbi performancën. Urgjentisht të përmirësohet planifikimi dhe buxhetimi i shpenzimeve për paga • Të përshpejtohet ngritja e sistemit të kompjuterizuar të administrimit të listës së pagave dhe të lidhet me Thesarin. • Të planifikohen rritje pagash në të ardhmen brenda kuadrit të Programit të Buxhetit Afatmesëm dhe në përputhje me një përafrim të plotë të reformës së pagave me objektivat sektoriale dhe me strategjitë (veçanërisht me arsimin dhe shëndetësinë). 112 SHTOJCË 5.1: ANALIZË E EFEKTEVE FISKALE DHE SKENARE SHEMBUJ NGA MODELI I PAGAVE DHE PUNËSIMIT Ky aneks paraqet një vështrim të përgjithshëm të modelit të pagave dhe punësimit që u krijua veçanërisht për Shqipërinë, si pjesë e Rishikimit të Shpenzimeve Publike 2006 120 si edhe skenarët shembuj të krijuara me këtë model për qëllime diskutimi. Banka Botërore po i siguron Qeverisë për përdorim të brendshëm versione elekronike të modelit, një manual përdoruesi, dhe sistemin master të të dhënave. Gjithashtu qeverisë i është dhënë një draft mbi procesin e kërkesës për buxhetin e pagave. Një vështrim i përgjithshëm i modelit të pagave dhe punësimit Qëllimi kryesor i modelit është t’u krijoj mundësi përdoruesve të bëjnë vlerësime mjaft të shpejta e paraprake të efektit të ndryshimit të politikave të sistemit aktual të pagave në shpenzimet totale për paga. Modeli nuk tregon asgjë rreth rekomandimeve për të ndjekur një politikë të caktuar, që do të thotë për elementë si barazia, 121 pranueshmëria sociale, pranueshmëria e grupeve të ndryshëm të punonjësve (si punonjësit e furnizimit të shërbimeve ose stafi ndihmës), dhe ndjeshmëritë politike. Çështje të tilla duhet të analizohen thellë përpara miratimit përfundimtar të çfarëdolloj politike. Për të lehtësuar një analizë të tillë, struktura e modelit tregon efektin e masave të reformave në një mënyrë tepër të detajuar, në përbërësit e veçantë të të ardhurave për pozicione specifike dhe brenda llojeve specifike organizatash. Modeli ndërtohet rreth sistemit aktual të pagës në Shqipëri, dhe për rrjedhojë pasqyron tiparet dhe mangësitë e atij sistemi. Ai nuk ka për qëllim të simulojë kostot e prezantimit të një sistemi të ri, më sistematik dhe transparent gradimi – i cili është drejtimi politik më premtues që duhet të ndjekë Shqipëria në periudhën afat-mesme – si ato të përdorura në vendet e Evropës Perëndimore. Në fillim të vitit 2006, një Projekt për Reformat në Shërbimin Civil i financuar nga BE ishte duke punuar për të hartuar një sistem të tillë. Të dhënat e modelit dhe aftësitë për simulim mbulojnë pjesën më të madhe të punësimit publik të Shqipërisë, duke lënë jashtë qeverisjen vendore (për të cilën të dhënat janë të padisponueshme) dhe ndërmarrjet shtetërore, për një periudhë kohe deri në pesë vjet. Meqënëse mbrojtja dhe rendi publik janë jashtë objektit të analizës të PER, modeli paraqet të dhëna për këta sektorë vetëm në formë përmbledhëse. Burimi për të dhënat e modelit janë shkresat zyrtare të buxhetit që organizatat e veçanta dorëzuan në Ministrinë e Financave si pjesë e procesit të buxhetit 2006. Lexuesit duhet të konsultojnë manualin e modelit për një diskutim më të detajuar të mundësive dhe kufizimeve të modelit. 120 Ne dëshirojmë të falënderojmë Departamentin për Zhvillim Ndërkombëtar në UK i cili financoi këtë aktivitet, gjithashtu edhe shumë zyrtarë dhe institucione qeveritare – përfshirë stafin e MF, DAP, MSh, MA dhe të tjera – që me mirësjellje i dhanë mbështetjen e tyre ekipit dhe iu përgjigjën pyetjeve tona të shumta përgjatë gjithë këtij procesi. Ne i jemi gjithashtu mirënjohës Projektit për Reformat në Shërbimin Civil të financuar nga Bashkimi Evropian, stafi i të cilit mirësisht ndau me ne analizat e tyre të thella për sistemet e pagave të sektorit publik në Shqipëri. 121 Ne i referohemi si barazisë horizontale (pagë për poste të krahasueshme në lloje të ndryshme organizatash në të gjithë administratën) dhe barazi vertikale (pagë e përshtatshme për poste në nivele të ndryshme të “shkallës� së hierarkisë së punëve, nga posti më i ulët në postin më të lartë) 113 Skenar shembull: evidentimi i problemeve Skenarët shembuj në këtë aneks nuk kanë qëllim për t’u përdorur si rekomandime për politikën. Më saktë, ato shërbejnë për të evidentuar disa nga problemet që duhet të trajtohen në debatet për politikën e pagave dhe të nxisin diskutimin. Pjesa e fundit e këtij aneksi përmbledh disa nga këto çështje. Si rrjedhim, nga vetë natyra e tyre, skenarët shembuj janë një version më i thjeshtuar i një realiteti kompleks dhe duhet të kuptohen si të tilla. Ndonëse skenarët shembuj evidentojnë çështje të rëndësishme, vlera më e madhe e modelit do të kuptohet vetëm nëse qeveria e përdor atë si pjesë të diskutimeve të saj të politikave, për të kryer analizën e efekteve fiskale dhe, në një nivel më të detajuar, për të vlerësuar nëse reformat e zbatuara në strukturën ekzistuese të pagave japin rezultatet e dëshiruara në paga. Parametrat dhe supozimet për të gjithë skenarët Tabela A5.1. Parametrat e mëposhtëm aplikohen në secilin prej tre skenarëve të paraqitur më poshtë. Zëra Për të Gjitha Vitet në Skenar Fond i veçantë për nëpunësit civil, si % pagave & rrogave bruto 15.0% Fond i veçantë për nëpunësit jo-civil, si % pagave & rrogave bruto 5.0% Të ardhurat mujore maksimale që kualifikohen për kontribut të sigurimeve shoqërore 62,700 Kontributi i punëdhënësit për sigurimet shoqërore, si % pagave & rrogave bruto 30.7% Shtesa për vjetërsi pune çdo vit 1/ 2% Vjetërsia maksimale e lejuar, si % e pagës bazë /1 50% Shtesa për vjetërsi pune çdo vit /2 1% Vjetërsia maksimale e lejuar, si % e pagës bazë /2 25% Ndryshimi në % në shtesat jo-sistematike 0% Përfitimi mesatar i papunësisë i pagueshëm për punonjës, 1 vit, lek: 78,000 % e posteve të reduktuar që përfitojnë pagesë papunësie: 0% Pagesa mesatare e largimit nga puna për punonjës (vetëm për ristrukturim), lek: 600,000 % posteve të shkurtuara që marrin përfitim të pagesës së largimit nga puna: 100% /1 Zbatohet në Dogana, Shërbim Civil, dhe personel i Shëndetësisë dhe para-universitar aktualisht në shkallë të ngjashme me shërbimin civil. /2 Zbatohet tek të gjithë të tjerët Përveç kësaj: • I njëjti reduktim neto i punonjësve prej 325 vëndesh pune aplikohet në vitin e parë të secilit skenar. Këto reduktime përafrohen me ato që u deklaruan në fillim të vitit 2006. 122 • Të gjitha ndryshimet në paga dhe punësim mendohet të hyjnë në fuqi në 1 janar të vitit në fjalë. Skenari 1: Zgjerimi i Shkallës së Pagave në Shërbimin Civil në Vitin e Parë Ky skenar simulon aplikimin e shkallës së pagave në shërbimin civil 123 në strukturat e varura të ministrive dhe Këshillit të Ministrave, në institucionet e pavarura, dhe në postet profesionale në arsim dhe shëndetsi. Të gjitha ndryshimet janë bërë në vitin e parë të skenarit, dhe pa zbatuar masa reformuese shtesë pas kësaj. 122 Detaje të sakta për reduktimet në vendet e punës (dhe një numri të vogël rritjesh) janë paraqitur në secilin file skenari (në kopjen elektronike). 123 Shkalla e pagave në fund të 2005. Vëreni se vetëm shkalla e pagave është zgjeruar, jo statusi i shërbimit civil. 114 Ky skenar pasqyron vrojtimet e shpeshta të mospërputhjeve në nivelet e të ardhurave ndërmjet nëpunësve me detyrë të njëjtë në institucione të ndryshme (ministritë qendrore kundrejt institucioneve të varura dhe të pavarura), si edhe faktin që të ardhurat e grupeve të mëdha të punonjësve në shpërndarjen e shërbimeve në shëndetësi dhe arsim, janë në mënyrë të dukshme më të ulta se për pozicionet në shërbimin civil. Zyrtarë të qeverisë dhe vëzhgues të mirë informuar shpesh shtrojnë çështjen e barazimit të të ardhurave ndërmjet këtyre grupeve, megjithëse shkalla në të cilën qeveria synon të ndjekë një politikë të tillë, dhe detajet se si mund të aplikohet, nuk ishin të disponueshme. Në praktikë, një masë politike e tillë do të kërkonte punë intensive për të matur vlerën e çdo pune dhe për të përcaktuar vlerën relative të punëve me qëllim që të koordinojnë nivelet e të ardhurave. Skenari 1 Supozimet Për qëllime të këtij skenari, ne përdorim supozimet e thjeshtuara të mëposhtme. • 7 nga 8 nivele rrogash janë zbatuar për pozicionet në shërbimin civil. Niveli më i lartë përjashtohet pasi është vetëm për elitën. • Pozicionet e prekura fitojnë të njëjtën pagë bazë/grupi dhe të njëjtën pagë për vendin e punës si edhe pozicionet ekuivalente në shërbimin civil. • Pozicionet e prekura nuk do të përfitojnë më një shtesë për vështirësi në punë, e cila nuk paguhet sipas nivelit të shërbimit civil. • Punonjësit e prekur do të përfitojnë të njëjtën përqindje vjetërsie si më parë, e llogaritur mbi rrogën e re bazë/grup. Rritjet mbi bazë vjetërsie në punë do të bëhen sipas të njëjtave rregulla si më parë (d.m.th. jo domosdoshmërisht të njëjtat rregulla si për shërbimin civil). • Fondi i veçantë për pozicionet e prekura do të vazhdojë të llogaritet në të njëjtin nivel si përpara zgjerimit (d.m.th. si për nëpunësit jo-civil) Në strukturat e varura, pozicionet konvertohen në shkallën e shërbimit civil si më poshtë: Tabela A5.2. Rroga Bazë/Grup Aktuale Kategoria Paga e Re Paga e Re e Ekuiv. në Bazë Pozicionit të SHC Punës Asnjë I-a 9,306 129,000 71,000 dhe lart I-b 9,306 103,400 62,500 deri 71,000 II-a 9,306 93,060 54,000 deri 62,500 II-b 9,306 76,516 45,500 deri 54,000 III-a 9,306 56,870 37,000 deri 45,500 III-b 9,306 41,360 28,500 deri 37,000 IV-a 9,306 31,020 Titulli i vendit të punës së IV-b 9,306 20,680 specialistit më të ulët (afërs. 18,500 deri 28,500) Në strukturat e pavarura, pozicionet konvertohen duke marrë parasysh si titullin e punës edhe pagën bazë/grup. Konvertimi përjashton pozicionet që janë në varësi të Akademisë së Shkencave, e cila ka status të veçantë. Tabela e mëposhtme paraqet shembuj të konvertimeve. 115 Tabela A5.3. Pozicione (Shembuj) Kategoria Paga e Re Paga e Re e Ekuiv. në Bazë Pozicionit të SHC Punës Këshilltar I-b 9,306 103,400 Përgjegjës Komisioni, Zëdhënës II-a 9,306 93,060 Përgjegjës Njësie II-b 9,306 76,516 Specialist i nivelit I, kryellogaritar, përgjegjës III-a 9,306 56,870 zyre Sekretar i APP, Sekretar i komisionerëve të III-b 9,306 41,360 KQZ Specialist i nivelit II IV-a 9,306 31,020 Asnjë IV-b 9,306 20,680 Në shëndetësi dhe në arsim, vendet kryesore të punës do të konvertohen afërsisht si praqitet më poshtë, me konvertimin e vendeve të tjera të punës bazuar në rëndësinë e tyre në raport me këto vende pune. Tabela A5.4. Pozicioni Paga e Re Bazë Paga e Re e Pozicionit të Punës Drejtuesit e Shëndetësisë (përfsh. krye 9,306 Nga 93,060 deri 56,870 infermierët) Doktorët 9,306 76,516 Specialistët 9,306 41,360 Infermierët 9,306 31,020 Ndihmës infermierët 9,306 20,680 Drejtorët e Shkollave (të gjitha llojet) 9,306 56,870 Mësuesit dhe drejtuesit e kopshteve 9,306 31,020 Edukatoret e kopshteve 9,306 20,680 Numri i pozicioneve të prekura nga ndryshimet në pagë është si më poshtë: Tabela A5.5. Lloji Nr. Pozicioneve Struktura të varura nga ministritë 5,077 Struktura të varura nga Këshilli i 1,182 Ministrave Institucionet e pavarura 566 Arsimi 40,786 Shëndetësia 12,221 Total: 59,832 Skenari 1 Rezultatet Aplikimi i parametrave dhe supozimeve të mësipërme japin rezultatet e mëposhtme për këtë skenar. 116 Tabela A5.6. SKENARI 1 Viti bazë V1 2007 V2 2008 V3 2009 V4 2010 Shpenzimi për paga,1/ 42,633 59,172 59,329 59,480 59,624 milion lek Shpenzimi për paga si 4.7% 6.0% 5.5% 5.1% 4.6% % e PBB Kontributi i vlerësuar i 11,804 16,144 16,186 16,226 16,265 sigurimeve shoqërore, milion lek Kosto totale e 54,437 75,316 75,515 75,707 75,888 personelit, milion lek Kosto totale e personelit 6.1% 7.7% 7.0% 6.4% 5.9% si % e PBB Kostot e pagesave për 195,000,000 largim nga puna Numri total i 112,464 pozicioneve të 112,789 112,464 112,464 112,464 financuara nga buxheti në model Mesatare e thjeshtë, të 31,499 43,845 43,962 44,074 44,180 ardhurat mujore për pozicion, lek2/ PBB, nominale e 899,683 982,179 1075,718 1176,554 1293,100 parashikuar, miliard lek3/ Të ardhurat Totale si % 24.1% 24.2% 24.3% 24.3% 24.3% e PBB Shënime: 1/ Përfshin pagat dhe rrogat bruto plus fondet e veçanta. 2/ E llogaritur si shpenzimi për paga pjesëtuar me pozicionet totale të financuara nga buxheti. 3/ Burimi për modelin e projeksioneve të PBB dhe të ardhurave janë të dhëna zyrtare të qeverisë ose FMN. Vëreni se, pa aplikuar masa të tjera të veçanta pas vitit 1, shpenzimi për paga si % e PBB-së dhe kostot e personelit si % e PBB-së zvogëlohen, si pasojë e rritjes së shpejtë të PBB-së. Pika kryesore Ky skenar nivelon shpejt të ardhurat e grupeve kyçe me ato të nëpunësve civil, bazuar mbi supozimet specifike për konvertimin e pozicioneve. Megjithatë, për shkak të numrit të madh të punonjësve në sektorët e arsimit dhe shëndetësisë, shpenzimet për paga dhe kostot e personelit si % e PBB-së rriten në nivele që është e pamundur të jenë të pranueshme. Skenari 2: Shtrirja e Shkallës së Pagave në Shërbimin Civil, e ndarë gjatë tre vjetëve Ky skenar aplikon pikërisht të njëjtat masa si skenari një, me një përjashtim. Meqënëse skenari 1 rezultoi i papërballueshëm, shtrirja e shkallës së shërbimit civil është e ndarë në faza përgjatë një periudhe tre- vjeçare, me qëllim që të frenojë rritjen nominale në shpenzimin vjetor për paga si edhe treguesin “kostot e personelit si % e PBB�. Numri i pozicioneve të prekura nga shtrirja e shkallës së pagave është i njëjtë si në skenarin një. Ndarja në faza bëhet si më poshtë: • Viti1: Shkalla e shërbimit civil shtrihet vetëm tek punonjësit e kualifikuar (ekspertët) në strukturat e varura dhe të pavarura. 117 • Viti 2: Shtrihet më tej në shëndetësi. • Viti 3: Shtrihet më tej në arsim. Ndarja në faza reflekton tre prioritete: së pari, të barazojë të ardhurat e punëve “standarde� zyrtare të jakave të bardha; së dyti, të shtrihet tek grupi më i vogël i dy grupeve kryesore të punonjësve të shërbimit d.m.th. shëndetësi; dhe së fundi, të shtrihet tek grupi më i madh i punonjësve të shërbimit d.m.th. arsimi. Duke supozuar se parashikimet e rritjes së PBB-së qëndrojnë, kjo metodë zbut impaktin e shtrirjes në shpenzimet për paga si përqindje e PBB-së, duke e lënë grupin më të madh për të fundit, kohë në të cilën PBB-ja do të jetë rritur ndjeshëm. Skenari 2 Rezultatet Aplikimi i parametrave dhe supozimeve të mësipërme jep rezultatet e mëposhtme për këtë skenar. Tabela A5.7. SKENARI 2 Viti bazë V1 2007 V2 2008 V3 2009 V4 2010 Shpenzimi për paga, 42,633 42,323 48,031 59,480 59,624 Milion lek Shpenzimi për paga 4.7% 4.3% 4.5% 5.1% 4.6% si % e PBB Kontributi i vlerësuar i 11,804 11,694 13,029 16,227 16,265 sigurimeve shoqërore, milion lek Kosto totale e 54,437 54,017 61,061 75,707 75,888 personelit, milion lek Kosto totale e 6.1% 5.5% 5.7% 6.4% 5.9% personelit si % e PBB Kostot e pagesave 195,000,000 për largim nga puna Numri total i 112,464 pozicioneve të 112,789 112,464 112,464 112,464 financuar nga buxheti në model Mesatare e thjeshtë, 31,499 31,360 35,590 44,074 44,180 të ardhurat mujore për pozicion, lek PBB, nominale e 899,683 982,179 1075,718 1176,554 1293,100 parashikuar, miliard lek Të ardhurat Totale si % e 24.1% 24.2% 24.3% 24.3% 24.3% PBB Pika Kryesore Në përgjithësi, ndarja në faza arrin të frenojë shpenzimet për paga dhe kostot e personelit në raport me PBB, megjithëse numri i plotë i punonjësve të arsimit shkakton një rritje të këtij treguesi në vitin 3 (në raport me vitin bazë). Rënia e shpenzimeve në vitin 1 për shkak të kursimeve relativisht modeste nga reduktimet në personel, numrit relativisht të vogël të punonjësve të konvertuar në atë vit, si edhe për faktin se sipas supozimeve të bëra më sipër, shpenzimet (dhe për rrjedhojë të ardhurat) në strukturat e varura nga Këshilli i Ministrave faktikisht bien. Kjo shtron çështjen e politikës se si të adresohet problemi që disa njerëz mund të vërejnë rënie në të ardhurat e tyre (shiko çështjet në paragrafin më poshtë). Skenari 3: Rritje të Diferencuara të Pagave për Grupe të Caktuara Punonjësish në Vitin Një Skenari 3 simulon rritje të diferencuara të pagave për shtatë grupe punonjësish: stafi politik, nëpunësit civilë, tatimet, doganat, arsimi parauniversitar, shëndetësia, dhe rendi publik. Të gjitha ndryshimet në paga janë bërë në vitin një, pa zbatuar masa reformuese shtesë pas kësaj. 118 Masat specifike të aplikuara janë të paraqitura më poshtë. Tabela A5.8. Grupi Rritja e Aplikuar e Pagës Stafi politik • 5% rritje në pagën bazë/grup Shërbimi civil (siç është • 8% rritje në pagën bazë përcaktuar aktualisht) • 5% rritje në pagën e pozicionit të punës Tatimet • 50% rritje në pagën bazë • Në përgjithësi 35% rritje në kosto të pagave&rrogave1 Doganat • 35% rritje në pagën bazë të Drejtorit të Përgjithshëm dhe Zv. Drejtorëve të Përgjithshëm2 • 150% rritje në pagën bazë për gjithë punonjësit e tjerë • Në përgjithësi 60% rritje në kosto të pagave&rrogave bruto Arsimi parauniversitar • Gjithë punonjësit profesionistë (nga mësuesit tek drejtorët e shkollave) përfitojnë rritje të pagës bazë në nivelet e shërbimit civil • 30% rritje në pagën e pozicionit të punës për edukatoret dhe drejtorët e kopshteve • 45% rritje në pagën e pozicionit të punës për gjithë mësuesit e tjerë • 60% rritje në pagën e pozicionit të punës të drejtorëve të shkollave dhe drejtuesve të tjerë Sektori i shëndetësisë • 25% rritje në pagën bazë si edhe në pagën e pozicionit të punës për infermierët • 20% rritje në pagën bazë si edhe në pagën e pozicionit të punës së doktorëve dhe të diplomuarve të tjerë universitarë. • 15% rritje në pagën bazë te personelit ndihmës (Këta punonjës zakonisht nuk marrin pagë për pozicionin e punës) Rendi publik • 20% rritje të pagave&rrogave bruto, dhe kontributeve të sigurimeve shoqërore 1/ Diferenca midis rritjes në përqindje në pagën bazë ndaj asaj në kostot e pagave dhe rrogave bruto rezulton nga struktura e sistemit të pagave, në të cilën paga bazë është vetëm një pjesë e të ardhurave (pagës) totale. 2/ Meqënëse këto pozicione janë tashme relativisht të paguara mirë, ato përfitojnë një rritje në përqindje më të vogël në mënyrë që të mos çrregullojnë pagat relative. Numri i pozicioneve të prekura nga ndryshimet në paga është si më poshtë: Tabela A5.9. Lloji Pozicionet Nëpunësit civil – përafërsisht 2,300 Tatimet 1,516 Doganat 1,040 Arsimi para-universitar 36,256 Shëndetësia 22,243 Rendi publik 13,622 Stafi politik – përafërsisht 317 Totali: 77,294 119 Skenari 3 Përfundimet Aplikimi i parametrave dhe supozimeve të mësipërme japin përfundimet e mëposhtme për këtë skenar. Tabela A5.10. SKENARI 3 Viti bazë V1 2007 V2 2008 V3 2009 V4 2010 Shpenzimi për paga, 42,633 48,303 48,481 48,651 48,812 Milion Lek Shpenzimi për paga si 4.7% 4.9% 4.5% 4.1% 3.8% % e PBB Kontributi i vlerësuar i sigurimeve 11,804 13,426 13,477 13,526 13,572 shoqërore, milion lek Kosto totale e 54,437 61,730 61,958 62,177 62,384 personelit, milion lek Kosto totale e 6.1% 6.3% 5.8% 5.3% 4.8% personelit si % e PBB Kostot e pagesave për largim nga 195,000,000 puna Numri total i 112,789 112,464 112,464 112,464 112,464 pozicioneve të financuar nga buxheti në model Mesatare e thjeshtë, të ardhurat 31,499 35,792 35,924 36,050 36,169 mujore për pozicion, lek PBB, nominale e 899,683 982,179 1075,718 1176,554 1293,100 parashikuar, miliard lek Të ardhurat Totale si % e PBB 24.1% 24.2% 24.3% 24.3% 24.3% Pika kryesore Metoda e diferencimit rezulton në shpenzime shumë më të ulëta se shtrirja e shkallëzuar e shërbimit civil e paraqitur në dy skenaret e mëparshëm, edhe pse pesha relative e kostove të personelit – e shprehur si përqindje e PBB – rritet pak në vitin një (në raport me vitin bazë). Skenari 4: Impakti i Integrimit të Shpërblimeve nga Fondet e Veçanta Midis shumë çështjeve që diskutohen për pagat ekziston ideja e integrimit të shpërblimeve diskrete (përgjithësisht të financuara nga një pjesë e zërit “fond i veçantë� 124) në pagën bazë me qëllim që të kufizohet liria e veprimit dhe abuzimi i mundshëm në dhënien e shpërblimeve. Aktualisht, politikat zyrtare për shpërndarjen e shpërblimeve variojnë në mënyrë të konsiderueshme sipas kategorisë së profesionit (p.sh. doganat, arsimi, ushtria, etj.). Megjithatë, disponohet shumë pak informacion i qartë për praktikat aktuale, të cilat raportohet të variojnë në mënyrë të konsiderueshme dhe të kenë shumë liri veprimi. Integrimi i një pjesë të fondeve të veçanta në rrogën bazë do të kishte disa pasoja fiskale, meqënëse rroga bazë kushtëzohet nga kontributet e sigurimeve shoqërore si dhe përbën bazën për llogaritjen e shtesave siç është vjetërsia në punë. Duke balancuar me kujdes ndryshimin e përqindjes në rrogën bazë me reduktimin e madhësisë së fondit të veçantë është e mundur të kryhet integrimi i këtyre 124 Siç shpjegohet dhe në paragrafin e parametrave, fondet e veçanta përcaktohen si përqindje e kostos së pagave dhe rrogave bruto. Këto fonde përdoren gjithashtu edhe për qëllime të tjera përveç shpërblimeve, si ndihma emergjente për punonjësit. Nuk ka të dhëna për shpërndarjen ekzakte të shpërblimeve për qëllime të tjera. Vëreni se zyrat e Tatimeve, Doganave, Përmbarimit, dhe Policisë Ndërtimore gjithashtu përdorin një pjesë të të ardhurave që ato mbledhin (p.sh. gjobat) për të financuar shpërblimet. 120 fondeve pa shkaktuar ndryshime më të mëdha fiskale. Duke qenë se fondet shpërndahen për një numër të madh vendesh pune, rritja në të ardhurat personale është e papërfillshme. Për të ilustruar këtë, skenari 4 aplikon të gjithë parametrat e skenarit 3, me modifikimet e mëposhtme: • Përveç rritjes së diferencuar të mësipërme, çdo vend pune (pozicion) në model merr një rritje 3 pikë përqind në rrogën bazë. • Fondi i veçantë për nëpunësit jo-civilë reduktohet në 2% të pagave bruto (nga 5%) • Fondi i veçantë për nëpunësit civilë reduktohet në 12% të pagave bruto (nga 15%) 125 Kjo jep rezultatet e mëposhtme: Pika Kryesore Ky shembull konfirmon faktin që fondet për shpërblimet mund të integrohen në pagën bazë në një mënyrë fiskale neutrale. Integrimi i një pjese të fondeve të veçanta në pagën bazë, i shoqëruar nga reduktimi në madhësinë e fondeve të veçanta siç u theksua më sipër rezulton në reduktim të papërfillshëm të kostove të personelit të shprehura në lek, dhe pothuajse në të njëjtat rezultate, në raport me PBB, si në skenarin 3. Kjo shpjegohet me faktin që rritjet në shpenzimet e pagave bruto dhe kontributet e sigurimeve shoqërore balancohen nga zvogëlimi i fondit të veçantë. Gjithashtu, duhet të përmendet se tavani prej 62,700 lek në muaj mbi të ardhura që duhet të paguajnë kontributet e sigurimeve shoqërore gjithashtu kufizon rritjen në kontributet e punëdhënësit. Për sa më sipër, të ardhurat mesatare mujore (e llogaritur si shpenzimi për paga pjesëtuar me numrin total të vendeve të punës të financuara nga buxheti) janë pothuajse të njëjta si në skenarin 3. Meqënëse fondet e shpërblimeve janë shpërndarë në mënyrë më të barabartë (d.m.th. për të gjithë punonjësit se sa të përqëndruar në një numër të vogël të tyre) të ardhurat për pozicione të veçanta rriten në mënyrë modeste. Një krahasim i pozicioneve të përzgjedhura tregon natyrën modeste të këtij impakti: 125 Për arsye se nëpunësit civilë përbëjnë një grup të vogël, 12 përqind i fondeve të veçanta që mbetet paraqet një shumë relativisht të vogël. 121 Tabela A5.11. SKENARI 4 Viti bazë V1 2007 V2 2008 V3 2009 V4 2010 Pagat&rrogat bruto (me të 40,409 46,679 46,853 47,019 47,175 gjitha shtesat) milion lek Fondi i veçantë, vetëm 299 235 236 236 237 nëpunësit civilë, milion lek Fondi i veçante, për të 1,924 896 899 902 906 gjithë personelin, përveç nëpunësve civilë, milion lek Shpenzimet për paga, 42,633 47,811 47,988 48,158 48,318 milion lek (totali i 3 zërave të mësipërm) Shpenzimi për paga si % e 4.7% 4.9% 4.5% 4.1% 3.7% PBB Kontributi i vlerësuar i 11,804 13,655 13,708 13,758 13,805 sigurimeve shoqërore, milion lek Kosto totale e personelit, 54,437 61,466 61,696 61,915 62,122 milion lek Kosto totale e personelit si 6.1% 6.3% 5.7% 5.3% 4.8% % e PBB Kostot e pagesave për 195,000,000 largim nga puna Numri total i pozicioneve të financuar nga buxheti në 112,789 112,464 112,464 112,464 112,464 model Mesatare e thjeshtë, të 31,499 35,427 35,558 35,684 35,802 ardhurat mujore për pozicion, lek PBB, nominale e 899,683 982,179 1075,718 1176,554 1293,100 parashikuar, miliard lek Të ardhurat Totale si % e 24.1% 24.2% 24.3% 24.3% 24.3% PBB Tabela A5.12. Të Ardhurat Totale Mujore, lek Pozicioni Viti Bazë V1 Skenari 3 V1 Skenari 4 Sekretar i Përgjithshëm (ministri) 125,098 134,938 135,306 Përgjegjës Njësie Niveli i I (ministri) 85,360 92,043 92,389 Specialist Niveli i III (ministri) 34,215 36,686 37,064 Punonjës Tatimesh, Klasa XX 41,796 56,239 57,092 (grupi më i madh – 904) Punonjësit e Doganave C2 (grupi më i madh – 534 ) 34,341 56,099 56,531 Drejtorët e shkollave para-universitare 32,236 43,390 43,798 Mësuesit e shkollave të mesme 26,396 32,734 33,122 Krye infermierët - poliklinikat 26,015 32,347 32,738 Doktor specialist/ Shef i DDD/ Llogaritar (në spital) 36,430 41,681 42,068 Çështjet për Shqyrtim Siç u theksua në fillim, skenarët shembuj të paraqitur këtu nuk kanë qëllim të përdoren si rekomandime për politikën, por thjesht si shembuj për të ngritur çështje dhe për të nxitur diskutimin. Meqënëse mangësitë e sistemeve aktuale të pagave në Shqipëri analizohen në mënyrë të detajuar në 122 botimin kryesor të PEIR si edhe në punën e financuar nga BE, ne fokusohemi këtu në çështje më të gjera rreth zhvillimit të politikës së pagave. • Fakti që një politikë duket e përballueshme nuk e bën atë të këshillueshme. Përtej impakteve fiskale dhe shqetësimeve për përballueshmërinë, është thelbësore të analizohet se në c’mënyrë një propozim i një politike të caktuar prek pagat për pozicione të veçanta, në terma monetare në lek dhe në raport me pozicionet e tjera. Ka pak mundësi që mangësitë e sistemit aktual të zgjidhen përmes pershtatjeve shtesë si ato të modeluara këtu. Kërkohen reforma më të gjera në paga nëse Shqipëria dëshiron të ketë një sistem transparent dhe të drejtë pagash që ofron paga të përshtatshme. • Detajet teknike të një politike të caktuar – si është hartuar, si zbatohet, dhe kur zbatohet (ndarja në faza) – janë kritike për përcaktimin e rezultateve (në lidhje me impaktet fiskale si dhe të ardhurat personale) dhe nëse politika është e qëndrueshme. Supozimet që gjenden në skenaret shembuj japin shenja të numrit të madh të vendimeve që duhet të merren dhe të testohen, edhe për ushtrime të thjeshtëzuara hipotetike. • Çdo reformë do të ketë fitues dhe humbës. Ndërsa pershtatjet për ulje të nivelit të pagave për disa kategori pozicionesh mund të jenë të arsyeshme, reduktimi i të ardhurave për punonjës të veçantë mund të jetë shqetësuese. Pra politika duhet te adresojë masa kalimtare; këto mund të përfshijnë “mbrojtjen� e punonjësve aktualë duke u garantuar të ardhurat aktuale sipas disa kushteve të caktuara, ose duke u ofruar kompensim të përkohshëm për një periudhë kohe. Kostot e masave të tilla duhet që të vlerësohen dhe të zhvillohen rregulla dhe procedura të qarta. • Në lidhje me këtë, kur rritjet e pagave diferencohen në mënyrë që ato të jenë të përballueshme, ato do të përkeqësojnë mospërputhjet ekzistuese në sistem, veçanërisht për punonjës që janë lënë jashtë. Ndërsa kjo në disa raste mund të jetë e arsyeshme, mund të ketë efekte mbi moralin e punës. 123 6. ARSIMI Gjendja, lëvizja dhe cilësia e kapitalit njerëzor në Shqipëri, si pasqyrim i rezultateve të shpenzimeve në sektorin e arsimit, janë thuajse të pamjaftueshme për të mbështetur kalimin e Shqiperisë në grupin e vendeve me të ardhura të mesme. Pavarësisht nga disa përmirësime në frekuentimet në shkollë në tre vitet e fundit, frekuentimi në shkollat e mesme dhe të larta, si edhe nivelet e arritjeve arsimore mbeten të ulta, pabarazia në frekuentim është relativisht e lartë dhe në rritje dhe cilësia e arsimit në të gjitha nivelet është e pamjaftueshme për të pajisur nxënësit me aftësitë e duhura për të përmbushur kërkesat e tregut të punës. Në tërësi, sistemi arsimor nuk financohet si duhet por është relativisht efikas në përdorimin e inputeve të veta. Gjithësesi, disa masa efiçiente mund të ndikojnë në mënyrë kritike cilësinë dhe si rrjedhojë kërkesat për të. Megjithatë, përbërja e shpenzimeve dhe mënyrat e financimit duhet të përmirësohen dukshëm me qëllim që të mbështesin përmirësimet e nevojshme në frekuentimet në shkollat e mesme, në rezultatet e arsimit të lartë dhe në cilësinë e tij. Shpenzimet për arsimin shtetëror, janë rreth 3 përqind e PBB, shumë më të ulëta se pjesa më e madhe e ekonomive në zhvillim me rritje të lartë. Programi relativisht i lartë i investimit kapital dhe niveli i rrogave, kanë lënë pak vend për shpenzime për inpute të tjera mësimdhënieje që mund të ndikojnë cilësinë. Për më tepër, decentralizimi i kohëve të fundit i fondeve arsimore, është në një fazë fillestare dhe ka rezultuar në një zbatim kaotik të investimeve dhe administrimit të shpenzimeve në nivelet vendore. Ndryshimet demografike që po shfaqen, mund të sjellin disa kursime që mund të transferohen drejt objektivave prioritare; gjithsesi, këto nuk do të jenë të mjaftueshme. Këto ndryshime gjithashtu do të kërkojnë kohë, burime dhe kapacitete për t’u zbatuar, ndaj duhet të fillojë menjëherë një planifikim i kujdesshëm. Ndihet gjithashtu edhe nevoja për rritjen e nivelit të financimit për sektorin duke përfshirë këtu rritjen e vazhdueshme të sektorit privat në arsim dhe financimin e arsimit të lartë; si edhe zhvillimin e një sistemi më efektiv për shpenzimet në nivel vendor, për të zgjidhur dallimet vendore dhe pabarazitë. A. REZULTATET ARSIMORE Gjendja dhe Lëvizjet 6.1 Gjendja e kapitalit njerëzor të Shqipërisë, matur me mesataren e viteve të shkollimit të të rriturve, është relativisht e ulët. Në 2005-ën, shqiptarët e moshave 25-64 vjeç kishin bërë mesatarisht 9.6 vjet shkollë (Tabela 6.1). Ndonëse ky është një përmirësim i kënaqshëm në krahasim me 2002 (kur shkollimi mesatar ishte 8.5 vjet), ky nivel është relativisht i ulët krahasuar me vendet e porsa pranuara në BE si edhe me 15 vendet e BE, ku popullata në gjendje pune ka bërë rreth 12 vjet shkollë. Ky nivel është gjithashtu i ulët krahasuar me vendet të tjera të Evropës Juglindore, (9-12 vjet shkollë) si edhe me vendet anëtare të OECD, ku mesatarja e viteve të shkollimit është 14 vjet. Gjithashtu, në 40 përqind, pjesa e popullatës në gjendje pune që kanë kryer shkollën e mesme në Shqipëri, përbën vetëm 60% të vendeve të porsapranuara në BE dhe një të tretën e 15 vendeve të BE. 6.2 Për më tepër, hyrja e krahut të punës të arsimuar në tregun e punës është zvogëluar gjatë gjithë viteve 1990. Vetëm 37 përqind e grupmoshave më të reja të të rriturve në moshë pune (25-34 vjeç), ka përfunduar arsimin e mesëm. Kjo është mjaft më e ulët se sa pjesa e dy grupmoshave të tjera më të rritur (35-44 vjeç dhe 45-54 vjeç)—respektivisht 45 dhe 46 përqind. Nivelet e përfundimit të arsimit të lartë kanë mbetur të pandryshuara midis grupmoshave. (Figura 6.1). Në pjesën më të madhe, këto statistika janë rezultat i mbylljes se 85% të shkollave profesionale bujqësore në vend pas rënies së komunizmit. Si rjedhojë, normat e frekuentimit në shkollat teknike profesionale, ranë nga pothuajse 70 për qind të totalit të viteve të fundit të frekuentimit të arsimit të mesëm në vitin 1989, në 16 për qind në vitin 2002. Është e vështirë të përcaktohet vlera e vërtetë arsimore që mund të ketë humbur gjatë këtij procesi. Këto shkolla që ishin të lidhura me Fermat Kolektive, të cilat menjëherë pas tranzicionit u privatizuan, konsideroheshin të një cilësie të ulët. Ka mundësi që ndjekja e këtyre shkollave të ishte paragjykuar negativisht - një imponim nga regjimi autoritar, më tepër se sa pasqyrimi i kërkesave të familjeve për arsimim. Tabela 6.1. Arrtijet Arsimore të Popullatës në Moshë Pune Mesatarja e % që kanëkryer të % që kanë kryer viteve të shkollës paktën vitet e fundit të arsimin e lartë së kryer shkollës së mesme Shqipëria (2002) 8.5 39.4 7.7 Shqipëria (2005) 9.6 40.6 7.8 BE 15 (2003) 11.8 62.6 24.0 8 të zgjedhur për BE (2005) 12.0 73.8 13.3 Kili * 7.9 49.0 13.0 Korea (1990) 9.3 73 29.0 Malajzia * 7.9 42.0 11.0 Tailanda * 6.1 21.0 11.0 Burimet: Shqipëria: LSMS 2002 dhe 2005; EU-15 dhe katër vendet e pranuara rishtazi në BE: OECD, 2005, Arsimi me një Vështrim. 8 vendet e zgjedhura për në BE përfshijnë Republikën Çeke, Hungarinë, Poloninë dhe Republikën Sllovake. * Barro-Lee (2000), të dhëna për vitin 2000. Figure 6.1.Arritjet Arsimore sipas Grup Figura 6.2. Norma e Pranimit dhe PBB për Moshës Frymë Vlerat Aktuale dhe të Parashikuara, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese Perqindja qe ndjek te pakten sekondarin 4.8 12 50 regjistrimi bruto në shkollën e mesme (logs) Perqindja qe ndjek tercialin Mesatarja e viteve te ndjekur 45 ESP TKM Perqindja e popullsise ne moshe pune (%) 10 IRL 40 EST KORSVN 4.6 35 POL Vitet e arsimimit 8 HUN LTU GRC 30 KAZ BGR 6 25 ARM LVA SVK CZE BLR HRV 4.4 20 CHL 4 AZE 15 GEO 10 TUN 2 5 MYS ALB 4.2 THA 0 0 0 5000 10000 15000 20000 25000 25-34 35-44 45-54 55-64 25-64 Mosha PBB për frymë, PPP, $ int konstantë 1995 Burimi: Herrera dhe Pang (2005). Të dhëna për 1996-2002. Burimi: INSTAT dhe MASh 6.3 Pavarësisht nga këto arritje të kohëve të fundit, Shqipëria ende ka norma mjaft më të ulëta frekuentimi në nivelin e arsimit të mesëm dhe të lartë, krahasuar me fqinjët e vet dhe me vendet me rritje të lartë. Ndërkohë që arsimi tetëvjeçar në Shqipëri është pothuajse universal, nivelet e arsimimit të mesëm dhe të lartë, janë shumë më mbrapa krahasuar me fqinjët, madje edhe pas ngritjes rishtazi prej 16 dhe 9 pikë përqindjeje respektivisht gjatë viteve 2002- 05. Figura 6.2 tregon se norma mesatare bruto e frekuentimit prej 55.3 mbetet e ulët madje edhe për të ardhurat e saj për frymë, çka tregon boshllëkun e madh që do t’i duhet vendit të mbushë, për t’u konverguar me vendet e tjera të të ardhurave të mesme, si edhe me BE. Në 56 përqind, norma e frekuentimit për 15- 19 vjeçarët në Shqipëri, është afërsisht dy të tretat e 15 vendeve të BE dhe 8 vendeve të BE (ndërsa në 13 përqind norma e frekuentimit të arsimit të lartë, për moshën 20-29 vjeç, është më e ulët se sa një e dyta dhe dy të tretat e vendeve në krahasuese të BE-15 dhe BE-8 respektivisht. (Tabela 6.2). 6.4 Kjo situatë është veçanërisht alarmante sepse ekonomia e Shqipërisë, ka gjithnjë e më shumë nevojë për një fuqi punëtore më të sofistikuar, të pajisur me kompetenca, njohuri dhe aftësi për vendin e punës, të cilat nuk mund të fitohen vetëm me sistemin arsimor primar ose tetëvjeçar 126 ekzistues. Boshllëqet e vazhdueshme në rezultatet e arsimit të mesëm dhe të lartë, do të përbënin një faktor kufizues për perspektivën e së ardhmes ekonomike të vendit. Tabela 6.2. Norma e pranimeve sipas grupmoshave Mosha sipas viteve 5-14 15-19 20-29 Shqipëria 87 56 13 BE15 100 82 25 BE 8 të zgjedhurit 98 85 20 Republika Çeke 100 90 17 Hungaria 100 83 22 Polonia 94 88 29 Republika Sllovake 97 80 13 Me rritje të lartë 94 70 14 Kili 91 70 3 Irlanda 100 84 19 Korea 93 82 27 Malajzia1 90 56 8 Spainja 102 79 22 Tailanda 97 60 14 Tunizia 87 57 4 1. Të dhëna për vitin 2002 Burimet: Shqipëria: LSMS 2005; BE15 dhe katër vendet e pranuara rishtazi në BE: OECD, Arsimi me një Vështrim, 2005. Cilësia 6.5 Performanca e studentëve në vlerësimet ndërkombëtare është mjaft më e ulët se ajo e homologëve të tyre në vendet fqinjë. Në vitin 2000, studentët shqiptarë mesatarisht arritën rezultatin e dyte më të ulët midis vendeve pjesëmarrëse në Programin e Vlerësimit Ndërkombëtar të Studentëve , (PISA) 126 të OECD-së me një diferencë të dukshme krahasuar me vendet e tjera në tranzicion. (Figura 6.3). Megjithëse, sikurse e tregon Figura 6.4 , rezultati mesatar PISA i shqiptarëve në lexim, ishte pak më poshtë se sa rezultati që mund të qe parashikuar nisur nga niveli i zhvillimit ekonomik të Shqipërisë. Performanca e nxënësve shqiptarë mbetet mjaft mbrapa krahasuar me atë të vendeve të tjera pjesëmarrëse në tranzicion, performanca e të cilëve, përveç Maqedonisë, është më e lartë se sa ajo e parashikuaar në bazë të PBB-së së tyre për frymë. Rreth 91 përqind e 15 vjeçarëve të Shqipërisë rezultuan poshtë nivelit 3, në shkallën e seksionit të leximit, në kontrast me vetëm 40 për qind për BE-15 dhe më pak se 50 për qind për vendet e pranuara rishtazi në BE, që morën pjesë në PISA. 127 126 Në vitin 2000, 32 vende morën pjesë në raundin e parë të PISA, ndërsa të tjerët, duke përfshirë edhe Shqipërinë dhe Maqedoninë, morën pjesë në raundin “PISA Plus�, por që të dy raundet janë tërësisht të krahasueshme. Shqipëria u tërhoq nga PISA pas pjesëmarrjes së saj të parë në vitin 2000. 127 OECD vëren se për të funksionuar në mënyrë të përshtashme në një vend pune modern, duhet që personat të arrijnë rezultatin e nivelit 3 ose më lart, në shkallën e leximit alternativ, i cili ndahet në gjashtë nivele. 127 Figura 6.3. Rezultatet e Leximit kundrejt PBB Figura 6.4. Përqindja e Studentëve me për Frymë për Vendet Pjesëmarrëse në Rezultate nën Nivelin 3 në Testin e PISA 2000 Leximit, PISA 2000, për Vendet Pjesëmarrëse në Tranzicion 550 100 FIN CAN AUS NZL IRL 90 KOR GBR SWE AUT ISL NOR 500 80 CZE FRACHE DNK ESP ITA POL HUN GRC 70 DEU Rezultati PISA RUS LVA 450 60 LUX ROM BGR 50 %< niveli 3 MEX ARG CHL 400 40 BRA 30 IDN MKD 350 ALB 20 PER 10 300 0 BE15 Cekia Polonia Hungaria Rusia Lituania Maqedonia Shqiperia 8 9 10 11 Shtetet Log i PBB per fryme, int $ konstante 1995 Burimi: OECD dhe TZhB 6.6 Në fakt, të ardhurat më të ulta të vërejtura nga arsimi i mesëm i përgjithshëm në krahasim me atë të mesëm profesional, tregon se cilësia e arsimit të mesëm të përgjithshëm, nuk plotëson nevojat e tregut. Tabela 6.3 paraqet diferencat e pagave që përputhen me mungesat relative të krahut të punës së arsimuar. Së bashku me sa më sipër, kjo tregon se rritja e shpërndarjes së arsimit të mesëm dhe të lartë, duhet të jetë një objektiv primar zhvillimi. Në të njëjtën kohë duhet thënë se rritja e lëvizjeve të kapitalit njerëzor me cilësi të ulët, duke rritur frekuentimet vetëm në shkollat e mesme, pa përmirësuar cilësinë, është e paefektshme dhe pa shumë përfitime për tregun e punës. Tabela 6.3. Vlerësimi i Diferencave të Pagave sipas Nivelit Arsimor, Shqipëria, 2002 (%) Gjithësej Burra Gra Sektori Sektori privat publik Arsimimi ndaj arsimit bazë (8 vjet) Universitet 70.8 64.1 86.3 68.0 86.5 E mesme profesionale 22.7 15.8 38.4 26.4 19.9 E mesme e përgjithshme 14.1 15.2 15.2 20.9 13.0 Më pak se tetëvjeçar -15.1 -16.3 -11.5 -18.4 -12.1 R-squared 0.357 0.297 0.393 0.386 0.366 Numuri i vëzhgimeve 2060 1353 707 1126 934 Shënim: Kontrollet përfshijnë arsimin, moshën dhe its square; gjininë (për mostrat e çifteve burrë- grua); feja; sektori i veprimtarisë ekonomike (15 kategori); qëndrimi; orët e punës në javë; banimi në qytet; banimi në Shqipërinë Bregdetare, Qendrore, Malore ose Tiranë; historia e migrimit. Burimi: LSMS 2002. B. NIVELI, EFIKASITETI DHE BARAZIA E SHPENZIMEVE PUBLIKE Nivelet e Fondeve 6.7 Duhet pranuar se shumica e arritjeve të kohëve të fundit në Shqipëri për frekuentimin e shkollave, janë bërë me shpenzime të pakta. Në fakt, shpenzimet publike për arsimin, prej rreth 3.2 përqind të PBB-së janë të ulta në krahasim me ekonomitë me rritje të shpejtë. 128 Krahasimisht, vendet me rritje të shpejtë ekonomike që rishtazi u pranuan në BE, shpenzojnë një mesatare prej 4-5 përqind të PBB në arsim dhe vende të tjera me rritje të lartë, shpenzojnë midis 3.5 dhe 5 përqind të PBB-së. Nivelet e tanishme të shpenzimeve, janë gjithashtu poshtë nivelit të objektivave të SKZHES-së, prej 3.4 përqind të PBB për vitin 2005, dhe objektivave të Projektit të Buxhetit Afatmesëm (PBA) 3.5 përqind në vitin 2005. Shpenzimet e Shqipërisë për arsimin, në raport me shpenzimet totale të qeverisë gjithashtu janë ulur nga 13.7 përqind në vitin 1997 në 11.3 përqind në vitin 2005, pak më ulët se mesatarja e 12.9 përqind e harxhuar nga vendet e OECD si edhe vendet e pranuara në BE kohët e fundit. Shpenzimet publike për arsimin kanë pësuar një rënie, që pas krizës së piramidave, duke rënë nga 3.7 përqind e PBB-së në vitin 1996, në 3.0 përqind në vitin 2002, ku ka mbetur e pandryshuar që atëherë. Propozimet e reja për rritjen e shpenzimeve për arsimin në MTBP 2007-2009 duhet të fillojnë ta trajtojnë këtë problem. 6.8 Brenda kësaj pakete burimesh të kufizuara, arsimi tetëvjeçar është trajtuar me përparësi. 128 Në përputhje me objektivat e SKZHES-së për të siguruar frekuentim universal në arsimin tetëvjeçar, më shumë se gjysma e burimeve publike për arsimin kanë shkuar për arsimin tetëvjeçar, gjatë dhjetë vjetëve të fundit. Perkundrazi, arsimi i mesëm ka marrë më pak se 20% të shpenzimeve publike (Tabela 6.4). Siç shpjegohet më poshtë, kjo situatë do të thotë klasa më të mëdha, mësim me dy turne dhe masa të tjera efiçience në arsimin e mesëm. Tabela 6.4. Përqindjet e Shpenzimeve sipas Programit Arsimor dhe Vitit Funksionet 2002 2003 2004 2005 Planifikim, Menaxhim dhe 5.4 4.6 4.2 3.2 Administrim Parashkollor dhe arsimi bazë 61.9 58.5 59.2 58.5 Arsimi i mesëm i përgjithshëm 10.2 11.3 12.2 12.5 Arsimi i mesëm profesional 4.9 8.4 6.8 7.1 Arsimi i lartë 17.0 16.7 17.2 18.2 Institutet dhe Kurrikula 0.5 0.5 0.25 0.02 Kërkim Shkencor 0.0 0.0 0.2 0.4 Totali 100.0 100.0 100.0 100.0 Burimi: MF. 6.9 Financimi i arsimit të mesëm të përgjithshëm është tepër i pamjaftueshëm si për frymë ashtu edhe për fonde për shpenzimet korrente Tabela 6.5. Shpenzimet Për Njësi Sipas Nivelit Të Arsimit, (duke përjashtuar Shqipëria dhe Vende të BE-15 dhe BE-8 tetëvjeçar bazë = 1.0) pagat). Megjithëse, sipas krahasimit për frymë, I mesëm I lartë shpërndarja e Gjithsej Përgjithshëm Profesional shpenzimeve përgjatë Shqipëria (2002-05) 1.27 0.94 3.07 2.44 niveleve arsimore është Shqipëria (2005) 1.22 0.94 2.75 1.95 relativisht e ngjashme me Shqipëria (2002) 1.59 0.89 2.29 2.71 normat e BE-së (Tabela EU 15 (2002) 1.29 1.79 6.5), raporti për arsimin e EU-8(2002) 1.21 2.32 mesëm, fsheh nivelin e ulët bruto të fondeve për Burimi: MF, OECD 2005. shkollat e mesme të përgjithshme (të cilat marrin për frymë më pak se sa shkollat bazë) si edhe koston jo-proporcionale e shkollave profesionale (të cilat marrin rreth 2.75 herë më shumë). 129 128 Kohët e fundit qeveria ka vendosur të zgjasi arsimin bazë në 9 vite dhe arsimin e mesëm 3 vite (vitet 10-12). 129 MASh filloi të rishikojë nivelet e shpenzimeve për frymë 2-3 vjet më parë dhe bëri një përpjekje të vetëdijshme për uljen e shpenzimeve për frymë të arsimit të mesëm nga 5 në 2 (kur ajo bazë është 1). 129 6.10 Përpos kësaj, rrogat konsumojnë krahasimisht një nivel të lartë prej 86 për qind të shpenzimeve periodike të arsimit parauniversitar në Shqipëri duke ngushtuar hapësirën për shpenzime të tjera jo-pagë dhe duke ndikuar në cilësi. Kjo ndarje krahasohet me 82 përqind të EU15 dhe 72 përqind në vendet e anëtarësuara kohët e fundit në BE. Për më tepër ky problem paraqitet mjaft i mprehtë në shkollat e mesme të përgjithshme ku vetëm 3 përqind e shpenzimeve korrente u akorduan për zërat e shpenzimeve duke përjashtuar pagat në vitin 2005. (Tabela 6.6). Veç kësaj, alokimet për shpenzimet jo-page (në total si edhe për shkollat e mesme) kanë pësuar rënie në vitet e fundit. Propozimi për të rritur rrogat e mësuesve në masën 26 përqind në vitin 2006 dhe më tej në 2007 do të shtojë më shumë presionin mbi shpenzimet jo-page. Tabela 6.6. Shpërndarja Ekonomike e Shpenzimeve Publike për Arsimin (ne %) % % kapitalit Rrogat në % Vazhdimësi tjetër periodike periodike si % periodike Shqipëria (2005) Parashkollor & bazë 88.2 11.8 89.4 10.6 E mesme e përgjithshme 78.1 21.9 96.6 3.4 E mesme profesionale 73.4 26.6 76.6 23.4 E lartë 90.8 9.2 72.4 27.6 Gjithë nivelet 85.6 14.4 85.8 14.2 Vendet e krahasuara për arsimin tetëvjeçar dhe të mesëm Shqipëria (mesatare 2002-05) 86.3 13.7 88.5 11.5 EU15 (2002) 92.7 7.3 81.5 18.5 Të porsa-antarësuarit në EU (2002) 92.5 7.6 72.9 27.1 Vendet e krahasuara për arsimin e lartë Shqipëria (mesatare 2002-05) 89.6 10.4 66.6 33.4 EU15 (2002) 88.6 11.4 68.2 31.8 Të porsa-antarësuarit në EU (2002) 89.0 11.0 56.9 43.1 Burimet : MF; OECD 2005, Tabela B6..3. 6.11 Kjo nuk vjen nga që rrogat e mësuesve janë të larta; ato nuk janë të tilla. Në fakt, rrogat janë krahasimisht të ulta dhe orët e mësimit relativisht të gjata në Shqipëri. Rrogat e mësuesve shqiptarë në lidhje me PBB për frymë, janë të ulëta, kur krahasohen me mesataren e OECD dhe një grup të zgjedhur vendesh që marrin pjesë në programin Treguesit e Arsimit Botëror, (WEI) (Tabela 6.11). Raportet shqiptare janë afër ose më të ulëta se minimumi në shumicën e kategorive. Para vitit 2006, mësuesit punonin nën një regjim page sipas të cilit mësuesi i arsimit të mesëm me një përvojë pune prej dhjetë vjetësh, merrte mesatarisht 26 për qind më pak se sa specialisti i shërbimit civil i nivelit më të ulët. Për më tepër, mësuesit shqiptarë punojnë më shumë orë në klasë në të gjitha nivelet e arsimit parauniversitar se sa mesatarja e vendeve të porsa-anëtarësuara në BE ose vendet e OECD. Në nivelin tetëvjeçar, mësuesit shqiptarë kanë 842 orë mësimi në vit, relative me një mesatare prej 711 orësh mësimi për mësuesit e vendeve të porsa-anëtarësuara në BE dhe 795 orë për vendet e OECD. Në vitet e shkollës tetëvjeçare, shifrat janë 748, 616, dhe 701, respektivisht; ndërsa në shkollat e mesme janë 735, 601, dhe 661 orë respektivisht. 130 Efikasiteti Relativ 6.12 Për fat të mirë për Shqipërinë, sektori arsimor ka bërë një përdorim efikas relativ të atyre burimeve të kufizuara që ka mundur të sigurojë, veçanërisht në nivelin e arsimit të mesëm, megjithëse përsëri ka vend për përmirësim. Në fakt tregues të ndryshëm sugjerojnë se shpenzimi total mbi arsimin është relativisht efikas krahasuar me vendet e tjera me zhvillim të shpejtë. Duke u bazuar te Herrera dhe Pang (2006), 131 është analizuar një numër vendesh me zhvillim të lartë, me 130 OECD, Arsimi me një Vështrim, 2005, tabela D4.1 131 Me qëllim që të paraqesim marrëdhënien pozitive midis shpenzimeve publike për arsimin dhe PBB, ne marrim mbetjen e regresionit linear midis shpenzimeve publike dhe PBB për frymë, për shembull, pra shpenzimin ortogonik i cili mund të konsiderohet si një shpenzim i pavarur nga niveli i PBB. 130 qëllim krahasimi të efikasitetit të shpenzimeve publike për arsim. 132. Rezultatet tregojnë se Shqipëria përdor vetëm 18 përqind shpenzime më shumë për të arritur nivele frekuentimi që mund të krahasohen me Republikën Domenikane, Greqinë, Korenë, Irlandën dhe Australinë, në se do të kishte të njëjtin nivel burimesh si ato të ekonomive më efiçiente ndër vendet krahasuese përsa i takon frekuentimit në arsimin e mesëm (Figura 6.5). Për më tepër, Shqipëria është relativisht efiçiente në përgatitjen e nxënësve për lexim, krahasuar me sasinë e shpenzimeve të bëra për arsimin. Ajo përdor vetëm 27 përqind shpenzime shtesë për të arritur nivelin e saj të pikëve në lexim sipas PISA, krahasuar me normën e efiçiencës së vendeve me performancën më të mirë si: Australia, Finlanda, Irlanda dhe Koreja (Figura 6.6). Pavarësisht nga këto fakte përmirësimi i rezultateve mësimore mbetet prioritet. Kjo do të kërkojë një rritje në nivelin e përgjithshëm të burimeve, paralelisht me përmirësimin e efiçiencës. Figura 6.5. Frekuantimi i Arsimit të Mesëm Figura 6.6. Rezultatet e Leximit sipas PISA ndaj Shpenzimeve për Edukimin, Shqipëria dhe ndaj Shpenzimeve për Arsim, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese Vendet Krahasuese Secondary Primary School Enrollment, 1996-2002 550 150 AUS FIN CAN NZL IRL KOR AUS GBR SW E 500 KNA AUT FRA ISL NOR FIN DNK PISA reading scores, 2000 ESP CZE CHE IT A DEU IRL ES P T KM HUN ISL POL EST GRC 100 KOR POL RUS LVA 450 HUN SV N GRC LT U MLT CY P BGR KA ZCZE ARM HRV SVK BLR LVA CHL LBN T T O AZE BGR ROM LKAGEO MUS W SM T UN ME ARG X BWA MY S CHL 400 CHN ALB T HA VNM CP V GRD BRA DOM CRI 50 IND IDN MKD 350 LAO LSO ALB SDN KHM PER UGA TMLI MOZ CD 300 0 400 600 800 1000 600 800 1000 1200 1400 1600 Orthogonalized Public Expediture on Education, 1996-2002 Orthogonalized Public Expediture on Education, 1996-2002 Source: Herrera and Pang (2005) Source: Herrera and Pang (2005); OECD PISA (2000) scores. Fastest growing countries, 1993-03 growth rate of more than 2.2%. Fastest growing countries, 1993-03 growth rate of more than 2.2%. 6.13 Treguesit, duke përfshirë Tabela 6.7. Raportet Nxënës/Mësues raportin mësues- nxënës, Tetëvjeçar I mesëm I lartë përdorimin e kapitalit si edhe Shqipëria (2004-05) 18 16 numrin relativisht të vogël të Mesatare OECD (2003) 17 14 15 braktisjes së shkollës dhe të mbetjes Të zgjedhur NMS, mes. 15 13 15 në klasë, tregojnë një efiçiencë të (2003) pranueshme të sistemit arsimor Hungaria 11 12 15 shtetëror në Shqipëri. Raporti Polonia 12 13 18 student- mësues për arsimin tetëvjeçar Republika Çeke 18 13 17 Repubka Sllovake 19 14 11 dhe të lartë, janë të niveleve të Mesatare me rritje të 27 22 .. ngjashme me vendet e tjera në lartë tranzicion si edhe me vendet me të Algjeria 28 21 .. ardhura të mesme më të ulta. (Tabela Kili 34 33 .. 6.7). Në vijim të një zvogëlim të Kina 21 19 .. theksuar të shpenzimeve për Republika Domenikane 39 31 .. infrastrukturën, gjatë viteve të krizës, Indonezia 23 18 19 Shqipëria ka përdorur një pjesë të Peruja 25 19 15 infrastrukturës së vet në mësimin me Afrika e Jugut 35 29 .. turne, veçanërisht qytetet si Tirana dhe Koreja e Jugut 30 18 .. Spanja 14 11 12 Durrësi, që kanë patur flukse të Tunizia 22 20 .. migrimit të brendshëm. Më shumë se Burime: OECD, Arsimi me një Vështrim, , 2005. Global një e treta e studentëve të arsimit Education Digest 2005. 132 Analiza përdori teknikën e disponimit të lirë të Hullit (FDH), një teknikë jo parametrike (nuk supozohen parametra për lidhjen midis inputit dhe outputit) e cila nuk imponon një formë funksionale në kufirin e efikasitetit. Shih Herrera dhe Pang (2005) për më shumë hollësi. 131 tetëvjeçar dhe 15 përqind e studentëve të shkollave të mesme janë regjistruar në shkolla me turne. Këto nivele tregojnë një ulje në përdorimin e sistemit me turne në shkollat tetëvjeçare nga 15 në 10 përqind të shkollave dhe nga 42 në 36 përqind të studentëve gjatë periudhës 1997-2004 (Figura 6.14). Gjatë së njëjtës periudhë, numri i shkollave të mesme dhe i studentëve që frekuentojnë me turne mbeti i pandryshuar. Përpos kësaj, dhe në ngjashmëri me vendet e tjera të rajonit të EAQ, Shqipëria ka numur të vogël të përsëritjeve dhe të braktisjes 133 nga shkolla, krahasuar me vendet e tjera me të ardhura të mesme më të ulta dhe ky numër ka ardhur duke u përmirësuar. Në vitin 2002-03, përsëritja e vitit për arsimin tetëvjeçar, ra në 3 përqind nga 4 përqind në vitin 2001-02. 6.14 Së fundi, megjithëse grupmoshat e arsimit tetëvjeçar, kanë ardhur duke u ulur në numur në vitet e fundit, autoritetet kanë mundur të mbajnë normat student-klasë, në përgjithësi të qëndrueshme, (Tabela 6.8), çka është një arritje me vlerë për perspektivën ndërkombëtare. Por mbetet gjithsesi anomalia që norma student-klasë do të ishte më e madhe në arsimin e mesëm se sa në atë bazë dhe fenomeni po keqësohet. Përpos kësaj, mesataret maskojnë luhatjet vendore të cilat tregojnë se ka vend për arritje në efikasitet në nivel vendor. Kësisoj, disa zona rurale, kanë normë shumë të ulët student-klasë veçanërisht në arsimin bazë, ku për shembull ka vetëm 9 nxënës për klasë në Berat dhe Gjirokastër. Këto konkluzione tregojnë se efikasiteti i mëtejshëm mund të arrihet, sikurse do të diskutohet edhe më poshtë. Tabela 6.8. Norma Nxënës-klasë sipas Vendbanimit, Nivelit të Arsimit dhe Vitit, 1997 dhe 2004 Arsimi bazë Arsimi i mesëm 1997 2004 1997 2004 Totali 25 23 27 28 Urbane 30 29 31 32 Rurale 23 20 26 25 Burimi: INSTAT dhe MASH Implikime të Masave Efikase për rritjen e Cilësisë 6.15 Ndërkohë, mund të ndodhë që disa nga masat e përdorura për të sjellë rritje në frekuentim në një mjedis financiarisht të limituar, të ndikojnë cilësinë e si rrjedhojë, kërkesën. Për shembull, ndërkohë që mësimi me dy turne nuk është ideal për cilësinë, sepse ul orët e mësimit dhe mundësinë e mësuesit për t’u përgatitur për mësimdhënie, nuk ka shumë prova që të tregojnë se është vetëm mësimi me turne ai që negativisht ndikon të nxënit. Shumë vende të OECD-së, me mirëqënie shumë më të mirë, e përdorin mësimin me turne me qëllim që të përballojnë mbipopullimet “e çastit� dhe mbipopullimet afatshkurtra demografike, fenomen ky që mund të jetë i pashmangshëm në periudhën afatshkurtër duke u nisur nga migrimi rural-urban në Shqipëri. Gjithsesi, ka nevojë të bëhet e mundur që shkollat me dy turne mund të manaxhohen për të siguruar kohë të mjaftueshme mësimdhënieje për çdo turn si edhe të zhvillohet një strategji dhe afat kohor për të ulur numrin e shkollave me dy turne për periudhën afatmesme. 6.16 Përdorimi i klasave kolektive që synon rritjen e efiçiencës në shkolla shumë të vogla të arsimit tetëvjeçar, gjithashtu kërkon të vlerësohet me kujdes. Gjatë vitit 2004-05, rreth 18 përqind e studentëve të arsimit bazë, ishin në klasa kolektive. Megjithëse klasat kolektive nuk mund të përbëjnë problem nga ana e mësimdhënies, vlerësimi i të mësuarit për klasat e 4-ta, tregoi se nxënësit në këto klasa, dolën më dobët se sa ata të klasave të rregullta. Kjo gjetje mund të reflektojë një deformim të zgjedhjes (d.m.th. që klasat kolektive janë në zonat rurale dhe prindërit në familjet rurale 133 Në braktisjen e shkollës me arsim tetëvjeçar, u përcaktuan grupi i moshës 6-15 vjeç, të cilët kishin të paktën një vit të arsimit tetëvjeçar, nuk e kishin përfunduar arsimin tetëvjeçar dhe nuk ishin duke frekuentuar shkollën. Braktisja e shkollës për arsimin e mesëm - u përcaktuan grupmoshat për 16-21 vjeçarët të cilët kishin kryer të paktën një vit nga shkolla e mesme dhe nuk ishin duke frekuentuar shkollën. 132 janë më të paarsimuar dhe fëmijët e prindërve më të paarsimuar, zakonisht dalin më keq në mësime). Arsye tjetër mund të jetë që mësuesit janë më të patrajnuar në mësimdhënie në klasa kolektive. Barazia 6.17 Për më tepër, ndërkohë që frekuentimi universal thuajse po arrihet në nivelin fillor, aksesi për arsimin e mesëm dhe të lartë është shumë i pabarabartë. Diferenca në normat e frekuentimit midis fëmijëve dhe të rinjve tek familjet më të varfra dhe më të pasura, është relativisht i vogël për arsimin tetëvjeçar vetëm 7 pikë përqindje, por të cilat thellohen në 49 dhe 53 pikë- përqindje për nivelet e arsimit të mesëm dhe të lartë, respektivisht (Tabela 6.9). Duke përdorur konceptin e jetëgjatësisë së pritshme të shkollimit, normalisht, një fëmijë 5-vjeçar në Shqipëri, në kuintilen e 1, supozohet të kryejë 10.2 vjet shkollim gjatë jetës së tij, krahasuar me homologët e vet nga kuintilja më e pasur që mund të kryejnë 16.5 vjet shkollë. Në fakt kjo pasqyron dallimin në frekuentim midis banorëve ruralë dhe urbanë: hendeku i tyre i frekuentimit thellohet ndjeshëm për arsimin e mesëm dhe arsimin universitar. Ashtu si në vendet e tjera në tranzicion, pabarazitë gjinore mbeten relativisht të ulëta dhe nuk ka modele sistematike midis niveleve arsimore. Tabela 6.9. Kursi i Frekuentimit Bruto dhe Diferencat sipas Kuintilit të Harxhimeve Familjare, Vendbanimit dhe Gjinisë, 2005 Niveli i Edukimit Parashkollor Bazë Ar.mes.Gen Prof. 2-3vj Prof. 4- I lartë Sec 5vj.yr Kuintilet e harxhimeve familjare I 36.9 91.9 30.1 0.6 3.9 3.8 II 39.2 94.3 50.5 3.8 8.8 11.1 III 35.3 98.0 59.4 4.7 7.4 20.7 IV 53.9 96.7 66.9 2.6 10.1 32.9 V 67.2 99.1 79.0 3.3 12.5 56.6 Hendeku midis V dhe I 30.2 7.2 48.9 2.6 8.6 52.8 Vendbanimi Urban 51.0 96.4 68.5 4.7 9.8 37.7 Rural 35.8 94.0 42.0 1.6 6.5 9.2 Hendeku midis urban/rural 15.2 2.4 26.4 3.1 3.3 28.5 Gjinia Femër 42.7 93.0 53.8 1.2 5.5 24.2 Mashkull 41.0 96.9 52.1 4.6 10.2 17.4 Hendeku midis femër/ 1.6 -3.9 1.7 -3.5 -4.7 6.8 mashkull Burimi: LSMS, 2005. 6.18 Pabarazia në frekuentim është rritur kohët e fundit midis kuintileve të shpenzimit dhe brenda zonave urbane. Hendeku në frekuentim midis gjithë niveleve familjare u rrit më tepër se dyfish, me një lëvizje nga 13 përqind in 2002 në 32 përqind në vitin 2005. Përpos kësaj, ndërsa brenda zonave rurale, hendeku i frekuentimit përmes kuintileve të harxhimit, u ul në një përqindje prej 5 deri në 2 për të njëjtën periudhë, zonat urbane patën një rritje prej 19 pikë përqindje mesatarisht. 6.19 Gjithashtu ekzistojnë diferenca të dukshme në rezultatet e të mësuarit sipas rajonit, vendbanimit urban/rural dhe statusit socio-ekonomik të familjes (SES). Studentët, familjet e të cilëve janë në kuartilin kryesues të SES, në vlerësimet e klasës së katërt në këndim, matematikë, dhe gjuhë shqipe arritën mesatarisht, rreth 17 pikë përqindje më lart (47.4 përqind ndaj 64.1 përqind), vlerësimin e të lexuarit në klasën e katërt, matematikë, dhe gjuhë shqipe, në krahasim me nxënësit e familjeve që janë kuartilin e fundit. Ka gjithashtu edhe një hendek prej 17 pikësh midis zonave me performancë më të dobët dhe më të mirë, respektivisht Dibër dhe Kukës. Studentët që jetojnë në zona urbane mesatarisht dalin më mirë se sa ata të zonave rurale, duke patur një diferencë në performancën 133 kryesore prej 59 ndaj 47 përqind. Nxënësit në shkollat e mëdha dhe me klasa individuale (jo kolektive) kanë rezultate më të mira. 6.20 Shqipëria sot ka mjaft politika publike që nxisin barazinë. Arsimi Parashkollor, Arsimi tetëvjeçar duke përfshirë edhe tekstet Figura 6.7. Shpërndarja e Subvencioneve Arsimore shkollore, si edhe arsimi i mesëm janë midis Përfituesve falas. Qeveria gjithashtu ofron transportin 1 falas dhe ofron bursa për konvikte, për fëmijët që ndjekin shkollën tetëvjeçare Cumulative share of benefits .8 dhe të mesme në distancë të largët nga shkolla. Kjo politikë është përpiluar për të .6 ndihmuar të varfrit, sepse ekziston një .4 lidhje midis zonave rurale dhe varfërisë. .2 6.21 Për fat të keq, shpërndarja e subvencioneve sociale, është 0 jashtëzakonisht regresive. Tabela 6.10 0 .2 .4 .6 .8 1 Cumulative share of subsidy recipients tregon shpërndarjen e subvencioneve Secondary Academic VET publike të shpërndara nëpër familje në Tertiary Equity line bazë të kuintilit familjar dhe llojit të shkollimit. 134 Mesatarisht, subvencionet Burimi: INSTAT, LSMS 2005, MASH sociale janë të përqëndruara tek kuintili i dytë dhe i pestë me familjet në këto grupe që marrin gjithashtu subvencione për familje, më të larta se mesatarja Figura 1.7. Praktikisht, nuk ka subvencione që t’u jepen familjeve me arsim bazë. Shumica e subvensioneve – 84 përqind - ju jepen studentëve të arsimit të lartë, vijuar nga studentët e arsimit të mesëm veterinar. Vetëm 5 përqind harxhohet për nxënësit e arsimit të mesëm të përgjithshëm, megjithëse për këta të fundit pjesa më e madhe e subvencioneve jepet për familjet në kuinitilin më të varfër, madje edhe aty, kuintili me standartin më të lartë të jetesës, merr pjesën tjetër më të madhe. 6.22 Në nivelin e arsimit të lartë, shumica e subvencioneve shoqërore, shkojnë tek kuintili me mirëqënien më të lartë. Shteti jep grante për universitarët familjet e të cilëve janë nën nivelin e varfërisë, por gjithashtu ofron detyrime shumë të reduktuara për studentët që arrijnë rezultatet më të larta në konkurset e pranimit. Tabela 6.10 Kjo politikë mbi bazë merite, ka të ngjarë të favorizojë të pasurit, sepse aplikantët për universitet nga familjet më të pasura, ka të ngjarë që të arrijnë rezultatet më të larta. Gjithashtu flitet se, ashtu si në vendet fqinje, si Maqedonia dhe Moldavia, korrupsioni është mjaft i përhapur, p.sh. ryshfetet për të fituar të drejtën për në universitet, për në degët më të preferuara në universitet, ose për të marrë një notë të mirë. Ryshfetet, dhuratat dhe mësimet private, rëndojnë mbi të varfrit. 134 Kjo analizë bazohet mbi të dhëna të mbledhura për LSMS 2005 në përgjigje të pyetjes: “A jeni duke marrë bursë apo subvencion për të vazhduar studimet tuaja?� 134 Tabela 6.10. Shpërndarja e Subvencioneve Publike Sipas Kuintilit Të Harxhimeve Familjare, Lloji i Arsimit E mesme e përgjithshme E mesme profesionale E lartë Totali Gjithë Gjithë Gjithë Gjithë Fam.mesme1 fam2 Fam.mesme1 fam2 Fam.mesme1 fam2 Fam.mesme1 fam2 Kuintili1 4.1 61.5 0.5 4.2 1.1 2.4 0.2 5.6 Kuintili 2 0.0 0.5 2.8 52.5 2.1 25.7 1.2 27.4 Kuintili 3 0.2 5.0 1.1 30.2 0.4 6.7 0.4 9.3 Kuintili 4 0.0 0.0 0.2 5.0 0.4 8.8 0.4 7.9 Kuintili 5 1.5 33.0 0.4 8.1 1.3 56.4 3.1 49.8 Gjithë kuintilet 1.0 100.0 1.0 100.0 1.0 100.0 1.0 100.0 Shpërndarja e subvencioneve 5.1% 11.1% 83.8% 100% Shënime: 1.Kursi i subvencionit mesatar për familje në kuintile, me subvencion mesatar për të gjitha familjet me pjesëtarë që frekuentojnë shkollën. 2. Subvencionet totale për familje në kuintil, si pjesë e subvencioneve totale për të gjithë familjet me pjesëtarë që frekuentojnë shkollën. Burimi: LSMS 2005 C. SFIDAT E SË ARDHMES 6.23 Shpenzimet për arsim tani duhen përshtatur në atë mënyrë që të lejojë trajtimin e prioriteteve të zhvillimit të tanishëm të vendit, duke marrë parasysh Figura 6.8. Drejtimet në Numrin e Grupmoshave ndryshimet demografike. Prioritetet Shkollore, 2004-21 kryesore për arsimin janë që të rriten 600,000 3-5 vjec rezultatet arsimore, si edhe të 6-14 vjec 15-18 vjec përmirësohet frekuentimi dhe cilësia 500,000 19-25 vjec në nivelin e arsimit të mesëm, me 400,000 qëllim që të përmbushen nevojat e Popullsia tregut të punës në Shqipëri. Numri në 300,000 rënie i grupmoshave të arsimit bazë dhe rural, ofron si sfida edhe 200,000 mundësira për të arritur këto objektiva. Një rrugë tjetër e 100,000 mobilizimit të fondeve për zhvillimin e arsimit të mesëm, do të jetë të 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 shfrytëzojnë dëshirën e njerëzve për të investuar për shkollimin e tyre, veçanërisht në nivelin universitar. Burimi: INSTAT Pjesa tjetër e kapitullit merret me mënyrën se si do të arrihet kjo gjë. Ndryshimet Demografike 6.24 Ndryshimet demografike të Shqipërisë, lejojnë një pritshmëri për një rënie dramatike të grupmoshave të arsimit tetëvjeçar dhe të mesëm, dhe arritjen e një pikë kulmore në grupmoshën e arsimit të lartë rreth vitit 2011. 135 Numri i nxënësve të arsimit tetëvjeçar, ka pësuar 135 Kohët e fundit qeveria vendosi të zgjasi edukimin bazë në 9 vjet, dhe edukimin sekondar në 3 vjet (klasat 10- 12). Analiza e mësipërme është kryer përpara këtij vendimi ndaj nuk e pasqyron këtë ndryshim. Supozimi i normës së kalimit nga edukimi bazë në atë sekondar prej 97 përqind është mjaft optimist, sepse nënkupton një 135 ulje në vitet e fundit dhe do të vazhdojë të bjerë për shkak të nivelit të ulët të lindjeve, ndërsa grupmosha e arsimit të mesëm, në fillim do të mbetet e pandryshuar, para se të fillojë të bjerë rreth vitit 2008. Meqënëse rënia në numrin e lindjeve i perket relativisht kohëve të fundit, numri i grupmoshës së arsimit të lartë nuk do të kulmojë deri në vitin 2011 (Figura 6.8). 6.25 Gjithsesi, nëse frekuentimi i shkollave të mesme vazhdon të përmirësohet në mënyrë të qëndrueshme, Shqipëria mund të përballet me një rritje të dukshme në kërkesat për arsim të mesëm gjatë periudhës afatshkurtër dhe afatmesme. Figurat 6.9 dhe 6.10 paraqesin një projeksion rritjeje të lartë të popullatës së nxënësve në arsimin bazë dhe të mesëm në të cilin ka një rritje prej 70 përqind në kërkesën për arsim të mesëm gjatë 3-4 viteve të ardhshme. Këto projeksione janë bazuar mbi norma promovimi prej 99, 98 dhe 97 136 për qind për klasat 1-4, 5-7, dhe 8-12 respektivisht, largimet nga shkolla prej 1 përqind në klasat 5-8 dhe 2 përqind në klasat 9-12 dhe variantin e mesëm të parashikimeve për popullatën për vitet 2005, 2010 dhe 2015. 137 Në fakt, me normat aktuale të përmirësimit, 138 Shqipërisë do t’i duhen 6-7 vjet (në vend të 3-4 vjet) për frekuentimin e tanishëm neto të arsimit të mesëm për të arritur nivelet e tanishme të arsimit tetëvjeçar. Pastaj, rritja kulmore në popullatën e arsimit të mesëm mund të jetë deri diku më e pakët, nisur nga grupmoshat më të vogla që do të kalojnë nga arsimi tetevjeçar në atë kohë. Figura 6.9. Parashikimi i Frekuentimit për Figura 6.10. Parashikimi i Klasat 1-8 gjatë 2004-15 Frekuentimit për Klasat 9-12 gjatë 2004-15 Klasat 1- 8 Klasat 9-12 600,000 250,000 500,000 200,000 400,000 150,000 300,000 100,000 200,000 50,000 100,000 - - 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Burimi: Vlerësimet e stafit Burimi:Verësimet e stafit Rishpërndarja e Burimeve 6.26 Mundësia që këto zhvillime demografike ofrojnë për kalimin e kapacitetit të mësimdhënies nga arsimi tetëvjeçar në arsimin e mesëm është tunduese. Megjithatë dy probleme të rëndësishme duhen kapërcyer: • Së pari nuk ka numër të mjaftueshëm mësuesish me kualifikimet bazë për mësimdhënie në arsimin e mesëm. Së dyti, mësuesit kanë nevojë për diplomë universiteti. Sot, vetëm pesëdhjetë e gjashtë (56) përqind e mësuesve të arsimit tetëvjeçar në Shqipëri, kanë diploma universiteti. Ritrajnimi është një alternativë mjaft e kushtueshme. Një alternative tjetër me kosto më të ulët mund të jetë ulja e numrit të mësuesve të shkollave tetëvjeçare nëpërmjet reduktimit natyral, duke ulur moshën e daljes në pension, dhe/ose duke konvergjencë të shpejtë të regjistrimeve aktualisht të ulta të shkollave të mesme prej 55 përqind drejt normave universale të regjistrimit në katër vitet e ardhshme. 136 Me kalimin e nxënësve aktual të arsimit bazë në atë të mesëm dhe diplomimin e grupmoshave aktuale të shkollave të mesme. 137 Divizioni i Popullsisë në Kombet e Bashkuara 138 Nuk është e sigurt nëse normat aktuale të përmirësimit të regjistrimeve mund të mbahen. 136 zbatuar kërkesa më të rrepta kualifikimi, si edhe duke marrë kuadro të reja mësuesish të shkollave të mesme. • Sfida e dytë mund të jetë përshtatja graduale e rrogave të mësuesve të shkollave të mesme që mund të nevojitet për të rritur punësimin e tyre. Gjithsesi kjo do të jetë e kushtueshme duke qenë se mësuesit e shkollave të mesme paguhen përgjithësisht më shumë se sa ata të shkollave tetëvjeçare (Tabela 6.11). Tabela 6.11. Raporti i Pagave të Mësuesve ndaj PBB për Frymë në Shqipëri dhe Vendet Krahasuese Arsimi fillor/tetëvjeçar Arsimi i mesëm, vitet e ulëta Arsimi i mesëm, vitet e larta Rroga Pas 15 Rroga Rroga Pas 15 Rroga Rroga Pas 15 Rroga fillesta vjetësh më e fillestar vjetësh më e fillestar vjetësh më e Vendi re punë lartë e punë lartë e punë lartë Shqipëri 2005 0.67 0.81 0.93 0.78 0.92 1.05 0.78 0.92 1.05 WEI 2002/03 1.35 1.72 2.26 1.53 1.94 2.53 1.59 1.99 2.59 Max 3.51 4.35 7.59 3.51 4.35 7.59 3.51 4.35 7.59 Min 0.29 0.52 0.94 0.29 0.52 0.94 0.34 0.62 0.99 OECD 2002/03 0.95 1.31 1.61 0.95 1.30 1.61 0.99 1.39 1.68 Shënim: Për Shqipërinë, mesatarja për arsimin e mesëm është paraqitur si për vitet e ulëta edhe ato të larta të arsimit të mesëm. Burimi: WEI. 6.27 Me qëllim që të përballohet kalimi gradual i kapacitetit mësimdhënës, nga nivelet e arsimit tetëvjeçar në ato të arsimit të mesëm, duhet të ruhen klasat relativisht të mëdha të shkollave të mesme. Kjo nuk përbën domosdoshmërisht një problem serioz për arsimin. Praktika ndërkombëtare nuk dëshmon ekzistencën e një lidhje të rëndësishme midis madhësisë së klasës dhe performancës të të mësuarit. Për shembull, në vlerësimin ndërkombëtar të studentëve PISA 2003 të OECD, Korea (me një mesatare të madhësisë së klasave të testuara prej 37 studentë) shënoi rezultate shumë më të mira në matematikë dhe shkenca se Gjermania (me madhësi të klasave 22) dhe Greqia (17). Një studim i bërë rishtazi për këtë çështje në Mal të Zi, tregoi se nxënësit zakonisht dalin më mirë në klasa më të mëdha. Rezultatet në matematikë dhe në gjuhën amtare rriten me rritjen e madhësisë të klasës. 139 6.28 Ajo që gjithashtu mund të jetë më e kushtueshme, është financimi shtesë për shpenzimet jashtë rroge që kërkohet për të rritur cilësinë. Gjithsesi, nuk do të ishte shumë me vend, të rritej financimi i arsimit të mesëm, nëse cilësia mbetet e ulët për shkak të financimit të pakët, shpërndarjes të pamjaftueshëm të shpenzimeve dhe pabarazive krahinore. Sikurse u tha edhe më lart, cilësia e ulët ndikon të ardhurat (differencën e pagave) dhe për rrjedhojë kërkesën për arsim të mesëm. Si i tillë, përmirësimi i cilësisë, është po aq i rëndësishëm për rritjen e normave të ulëta të frekuentimit, sa edhe ritja e financimit publik të arsimit. Një nga pengesat kryesore që ndikon në cilësinë e arsimit, është pabarazia aktuale në shpërndarjen e shpenzimeve publike sipas inputeve/ekonomike, një pabarazi e cila ndihet më shumë në arsimin e mesëm. 6.29 Së fundi, rritja e financimeve për arsimin e mesëm, do të kërkojë gjithashtu më tepër investime fizike, duke përfshirë infrastrukturën e specializuar si pajisje për teknologjinë e informacionit dhe laboratorë. Megjithatë, kjo mund të jetë më shumë një çështje e një planifikimi të kujdesshëm dhe e zbatimit të tij, se sa një çështje financimi (shih më poshtë). 139 Në vitin 2005, u ndërmor një vlerësim kombëtar për nxënësit e klasave të treta në matematikë dhe në gjuhë amëtare. Në atë vlerësim, në tërësi, 56.4 përqind të pyetjeve në gjuhën amëtare ju ishte dhënë përgjigje e saktë dhe në matematikë, 57.5 përqind. Gjithsesi, është e vështirë të interpretohet një rezultat i tillë i përgjithshëm, pasi vlerësimi nuk u planifikua me një standard minimal në mendje, dhe as parashikimet për studentët nuk ishin piketuar përkundrejt standarteve ndërkombëtare. 137 6.30 Aktualisht pjesa e investimit kapital në buxhetin e arsimit në Shqipërisë, është e lartë, krahasuar me vende të tjera në tranzicion me norma të ulta të rritjes së popullsisë dhe ka ardhur duke u rritur në vitet e fundit. Pjesa e shpenzimeve për investim në shpenzimet totale, u rrit nga 9.7 përqind në vitin 2002 deri në 17.7 përqind in 2004, para se të binte përsëri në 14.4 përqind në vitin 2005. Dekada e parë e tranzicionit, i la shkollat e Shqipërisë në një gjendje katastrofike. Ndërtesat e ngritura pa cilësi në fillim dhe të pamirëmbajtura, u plaçkitën në vitin 1990 dhe më pas përsëri në vitin 1997. Që atëherë, nevoja për shpenzime, ka rezultuar në një reduktim të dukshëm të numrit të klasave në ndërtesat e klasifikuara si ndërtesa me nivel të lartë apo të mesëm amortizimi, si për nivelet e arsimit tetëvjeçar dhe atij të mesëm (Figura 6.11). Shkollat rurale mbeten në një gjendje më të keqe se sa shkollat në zonat urbane (Figura 6.12). Numri i shkollave që bëjnë mësim me turne ka rënë dukshëm, por vetëm në shkollat e arsimit tetëvjeçar, (Figura 6.14), Pavarësiht një rritjeje të pjesës së investimeve kapitale që shkuan për arsimin e mesëm (Figura 6.13) gjatë vitit 2002-05. 6.31 Me afrimin e plotësimit të objektivit për arsimin bazë universal në periudhën afatmesme, pjesa më e madhe e përpjekjeve për investim mund të drejtohet tani për në arsimin e mesëm. 140 Rritja e investimeve në arsimin bazë kohët e fundit ka qenë rrjedhojë kryesisht e vendosmërisë për t’u (i) fokusuar për rehabilitimin e shkollave për të pakësuar numrin e madh të klasave të cilësuara si objekte me amortizim të lartë apo të mesëm, (ii) investuar më shumë në strukturat fizike për të pakësuar përdorimin e shkollave me mësime me turne, që sot përbëjnë shirfrën prej 10 përqind të të gjitha shkollave dhe 30 përqind të shkollave në Tiranë dhe të investohet, dhe për t’u (iii) investuar në teknologjinë informatike dhe laboratorët shkencorë në arsimin e mesëm. Përpjekjet në favor të arsimit të mesëm tashmë duhen shumëfishuar. Mobilizimi i Financave Private 6.32 Së fundi, sektori mund të zgjerojë gjithashtu hapësirën fiskale duke përdorur rikthimin e kostove për shërbimet e ofruara të financuara nga shteti. Duke mbajtur parasysh të ardhurat nga arsimi i lartë, si edhe nga profili i tanishëm i shpenzimeve, i trupës së tanishme të sutdentëve, (kryesisht nga nivelet më të larta të të dy kuintileve,) rritja e rikthimit të kostos në këto nivele, është një alternativë politike e qartë për sa kohë që mund të ruhet pjesëmarrja e studentëve nga familjet e varfëra. Kontributi i pagesave të mësimdhënies në të ardhurat e univesitetit është rritur tashmë nga 2.2 përqind në vitin 2000 në 21.6 përqind në vitin 2005. 141 Gjithsesi, sistemi i tanishëm nuk ofron shtysa të përshtatshme për rritjen e të ardhurave të universitetit publik. 6.33 Qeveria Shqiptare ka një politikë që universitetet duhet “të shkojnë drejt� vetë- financimit, megjithëse jo tërësisht. Zbatimi i një politike të tillë, do të kërkojë ndryshime të rëndësishme të marrëdhënieve financiare mbi të cilat veprojnë aktualisht universitetet. Aktualisht, gjithë të ardhurat e grumbulluara nga çdo universitet publik, janë të trajtuara si pjesë e buxhetit të konsoliduar të qeverisë, por që më pas i rishpërndahen universitetit pas një reduktimi prej 10 përqind. Universietet, të bazuar në këto të ardhura, përcakojnë buxhetet vjetore. Gjithsesi, çdo e ardhur shtesë, më tepër dhe mbi këtë buxhet, i kalohet MF, duke mos ofruar asnjë nxitje për rritjen e te ardhurave të veta. Një nga objektivat kryesore të reformës së prezantuar nga Ligji Për Arsimin e Lartë, më 1999, ishte që t’i sillte më shumë autonomi, qeverisjes së Universiteteve. Gjithsesi, deri më sot fleksibiliteti (i limituar) për të lëvizur burimet midis fakulteteve si edhe midis fakulteteve dhe qendrës, nuk është përdorur shumë. Përpos kësaj, Ligji nuk përmban dispozita të duhura për forcimin e përgjegjshmërisë sikurse mund të ishte krijimi i një bordi drejtues të universitetit. 140 Kohët e fundit qeveria vendosi të zgjasi edukimin bazë në 9 vjet, dhe edukimin sekondar në tre vjet (klasat 10-12). 141 A. Malaj, F. Mema dhe S. Hida (2005). Shqipëri, Manaxhimi Financiar në Sistemin Arsimor: Arsimi i Lartë, 3-931052-51-6. 138 Figura 6.11. Përqindja e Klasave të Arsimit të Figura 6.12. Përqindja e Klasave të arsimit Mesëm sipas Nivelit të Amortizimit të Godinës Tetëvjeçar sipas nivelit të amortizimit të së Shkollës, 1997 dhe 2004 Godinës së Shkollës, 1997 dhe 2004 100% 100 90% 90 80% 80 70% 70 60% 60 50% I lar t e 50 I lart e Mesat ar Mesat ar 40% 40 I ulet I Ulet 30% 30 20% 20 10% 10 0% 0 1997 2004 1997 2004 Ur bane Rur ale Urbane Rurale Baze Sekondar 1997 2004 Burimi: Ministria e Arsimit dhe Shkencës. Burimi: Ministria e Arsimit dhe Shkencës. Figura 6.13. Pjesa e Shpenzimeve Publike për Figura 6.14. Perqindja e Shkollave dhe Nxënësve Frymë sipas Nivelit Arsimor, 2002-05 në Sistemin me Turne në Nivelin Tetëvjeçar dhe të Mesëm, 1997 dhe 2004. 70% 50 45 60% 40 50% 35 30 40% Primar 25 Sekondar I Pergjithshem Sekondar VET 20 30% Tercial 15 10 20% 5 10% 0 1997 2004 1997 2004 0% Baze Sekondar 2002 2003 2004 2005 %st udent eve ne shkollat me dy t urne %shkollave me dy t urne ne t ot alin e shkollave Burimi: Ministria e Arsimit dhe Shkencës. Burimi: Ministria e Arsimit dhe Shkencës. 6.34 Gjithashtu, vëmendje e mëtejshme i duhet kushtuar lehtësimit të zhvillimit të arsimit privat. Që në vitin 1997, ka patur një rritje të dukshme të numrit të studentëve të rregjistruar në shkollat private, si edhe të numrit të shkollave private. Gjithsesi, që të dyja ende përfaqësojnë një përqindje të vogël të frekuentimit total në shkolla. Që kur Ligji i vitit 1999 Për Arsimin e Lartë, lejoi ngritjen e universiteteve private, janë ngritur 4 universitete jo-publike, megjithëse ato ende përbëjnë më pak se sa një përqind të totalit të frekuentimit të arsimit të lartë. D. ÇËSHTJE INSTITUCIONALE 6.35 Grumbullimi i kursimeve nga konsolidimi në nivelin e arsimit bazë, dhe shndërrimi i tyre në përmirësim cilësie dhe normash regjistrimi në shkollat e mesme, nuk do të ndodhin vetvetiu. Kjo do të kërkojë përmirësimin e mekanizmave të financimit dhe manaxhimin e përgjegjshmërisë në nivelin vendor. Në këtë pikë, qeveria përdor një kombinim të financimeve të centralizuara dhe të decentralizuara, që varen nga funksioni dhe niveli i arsimit. Financimi i fuqisë mësimdhënëse është i centralizuar, megjithëse pushtetet vendore luajnë rolin e supervizimit të të gjithë procesit. Pushteti vendor supozohet të financojë mirëmbajtjen e shkollës me fondet e pakushtëzuara të alokuara nga buxheti qendror, ndërsa financimi i investimeve kapitale shpërndahet 139 aktualisht tek pushteti vendor në bazë të granteve të kushtëzuara. Që nga viti 2002-05, shpenzimet e pushtetit vendor për arsimin kapën mesataren prej 6.2 përqind të të gjitha shpenzimeve publike për arsimin. 6.36 Formula financuese ekzistuese, në bazë inputesh, nuk krijon shtysë për shkolla dhe pushtetet vendore për të racionalizuar diferencat në inpute dhe për të reduktuar diferencat në rezultatet mësimore midis shkollave, bashkive dhe komunave. Formula e tanishme e përdorur nga pushteti qendror për të përcaktuar alokimet e kostos periodike tek pushteti vendor, financon inputet arsimore, (d.m.th. mësuesit, dhe ndonjëherë librat shkollorë dhe materiale të tjera arsimore). Ajo pasqyron norma për çështje si madhësitë e klasave, raportet mësues/nxënës, buxhetet për vitet e mëparshme, si edhe paketën e plotë fiskale të disponueshme sektorit në çdo vit të dhënë. 6.37 Pabarazitë e mëdha krahinore në shpenzimet për njësi, theksojnë nevojën për përmirësimin e sistemit të financimit. Këto diferenca janë po aq të theksuara si për arsimin tetëvjeçar edhe për arsimin e mesëm (Tabela 6.12). Në vijim të prezantimit të tanishëm të formulave për financime, duke përfshirë edhe përdorimin e normës nxënës - mësues, në alokimin e rrogave, pabarazitë në shifrat e planifikimit të buxhetit të vitit 2005 u ngushtuan dukshëm me përjashtim të Tiranës. Gjithsesi, përmirësimi i mëtejshëm i financimeve me bazë formule (mundësisht financim për frymë), do të jetë kyç në përmirësimin e efikasitetit alokues dhe barazisë (Tabela 6.12). 6.38 Qeveria shqiptare është tashmë në procesin e decentralizimit të manaxhimit dhe të financimit të arsimit parauniversitar drejt pushtetit vendor dhe drejt shkollave me qëllim që të rritë përgjegjshmërinë dhe reagueshmërinë e sistemit arsimor. Gjithsesi, përvoja ndërkombëtare ka treguar se decentralizimi i shpejtuar mund të jetë i dëmshëm për ofrimin e shërbimit kur kapaciteti vendor është i kufizuar dhe kur standartet e shërbimit dhe sistemi për të monitoruar dhe për të vlerësuar tranzicionin nuk janë ende gati. Në Shqipëri, këshillat e qarqeve, bashkitë dhe komunat do të marrin më tepër përgjegjësi në marrjen e vendimeve dhe alokimin e financimeve në sektorin arsimor. Tabela 6.12. Shembuj të Diferencave në Inpute dhe Rezultatet midis Qarqeve Variabël E lartë E ulët Kosto për frymë për arsimin tetëvjeçar (2005) Gjirokastra: 36,200 lek Kukës: 20,300 lek Kosto për frymë për arsimin e mesëm (2005) Tirana: 64,500 lek Fieri: 20,200 lek Kosto për frymë për arsimin e mesëm prof. (2005) Tirana: 118,300 lek Durrës: 43,300 lek Rezultati i kombinuar mesatar në vlerësimin e klasës Kukës: 60.4% Dibër: 43.3% së katërt në këndim, matematikë dhe gjuhë shqipe, (2001) Përqindja e klasave të arsimimit tetëvjeçar sipas Dibër Durrës nivelit të dëmtimit të ndërtesave të shkollës (2004) % nivelit të lartë dëmtimi të ndërtesave të shkollës 7.2% 2.3% % në nivel të mesëm dëmtimi 30.6% 18.6% % në nivel të ulët ndërtimi 62.2% 79.1% Raporti nxënës-mësues për arsimin tetëvjeçar Bashkia e Tiranës: 24:1 Gjirokastër: 13:1 (Viti shkollor 2004-05 ) Shkollat dhe nxënësit në mësimin me turne (2004) Tirana: 30% e shkollave; Kukës: 3.5% e shkollave 76% e nxënësve dhe 17.6% e nxënësve Shkollat dhe nxënësit në mësimin me turne për Berat: 24% e shkollave Elbasan: 0% e shkollave arsimin e mesëm (2004) Burimi: INSTAT dhe MF 6.39 Përvoja e kohëve të fundit ka treguar nevojën për planifikim më të mirë dhe për një koordinim më të mirë në të gjitha nivelet e qeverisë. Në vitin 2005, buxheti i investimeve u decentralizua duke kaluar tek Këshillat e Qarqeve në formën e grantit të kushtëzuar (si shtesë e buxhetit operativ dhe të mirëmbajtjes, të cilin bashkitë dhe komunat e marrin si grant të pakushtëzuar). Gjithsesi u vu re se vetëm gjysma e qarqeve ndoqën udhëzimet e MASh. Sipas të 140 dhënave subjektive, në disa raste buxheti i investimeve u nda në copëza të vogla dhe u përdor për riparime të vogla ose mirëmbajtjen e shumë shkollave. 6.40 Deri tani, për fat të keq përdorimi i investimit kapital, në nivelin vendor, ka qenë gjithsesi kaotik dhe rrezikon rritjen e mungesës së efikasitetit, në se nuk monitorohet dhe vlerësohet si duhet. Për më tepër, decentralizimi i buxhetit të investimeve, drejt Këshillave të Qarqeve si një grant bllok i kushtëzuar, në mungesë të mbikqyrjes qendrore, monitorimit dhe vlerësimit, paralajmëron përdorimin e pakoordinuar të burimeve. Nuk është e qartë se si Pushteti Vendor po i harxhon këto grante, për me teper nuk është e qarte në se shkollat i marrin shuma kuptimplote të këtyre granteve. Gjatë vitit të parë të zbatimit të kësaj politike, thuajse gjysma e qarqeve nuk raportuan se si e harxhuan buxhetin e investimeve. Monitorimi i kujdesshëm i përdorimit të buxhetit të investimve si edhe ndikimi i tij, po ashtu edhe strategjitë për përmirësimin optimal të investimeve në kuadrin e decentralizimit, janë kritike me qëllim që të ruajnë dhe të rritin efikasitetin e kapitalit. 142 6.41 Ndryshimet demografike të parashikuara për të ardhmen, duhen marrë parasysh gjatë procesit të planifikimit dhe zbatimit të buxhetit të investimit. Në MASh, janë vënë re përmirësime kohët e fundit por nevojiten përmirësime të mëtejshmme. Për shembull, ndërkohë që për përgatitjen e buxhetit të investimeve, është marrë në konsideratë, norma e madhësisë nxënës-klasë dhe amortizimi i ndërtesave të shkollës, nuk jane marrë në konsideratë normat e rritjes së popullatës në të ardhmen. 6.42 Për një planifikim më të mirë të këtyre investimeve, është kritike për MASh dhe Këshillat e Qarqeve, të mbështeten në punën fillestare mbi planifikimin e shkollave, e cila merr në konsideratë parashikimet për rritjen e popullatës, (rënien e numrit të lindjeve) dhe migrimin. Kjo do të lehtësojë marrjen e vendimeve racionale për konsolidimin e shkollave ekzistuese dhe ngritjen e shkollave të reja. E. PËRMBLEDHJE E REKOMANDIMEVE 6.43 Megjithëse afër arritjes së objektivit të arsimit universal bazë, Shqipëria nuk mund të vetëkënaqet. Hendeku në arritjet arsimore me vendet fqinjë është shumë i madh dhe cilësia e arsimit mbetet e ulët. Objektivi tjetër i rëndësishëm do të jetë rritja e fortë e frekuentimit në arsimin e mesëm me cilësi të mirë. Në se menaxhohet si duhet, ndryshimet e vazhdueshme demografike do ta favorizojnë këtë objektiv. 6.44 Për të qenë të sukseshëm në këtë përpjekje, qeveria duhet: • Të bëjë parashikime të kujdesshme për ndikimin e ndryshimeve demografike tek grupmoshat shkollore dhe shpërndarjen e tyre rajonale me qëllim që të projektojë nevojat periodike dhe kapitale dhe përshtatjen e shpërndarjes funksionale dhe rajonale në përputhje me nevojat. • Të forcojë koordinimin e investimeve kapitale, shpenzimve korrente (duke përjashtuar pagat) si dhe shpenzimeve për pagat në arsimin parauniversitar në të gjitha nivelet e qeverisë, me qëllim që të arrihet zgjerimi i nevojshëm i shkollave të mesme. • Të prioritarizojë përdorimin e çdo financimi shtesë periodik për (i) rritjen e shpenzimeve korrente (përjashto pagat) për arsimin e mesëm të përgjithshëm dhe (ii) përmirësimin e aftësive të mësuesve si dhe rrogave. • T’u rishpërndajë familjeve rurale dhe të varfra subvencionet për arsimin. 142 Kohët e fundit është krijuar një grup pune për të rishikuar procesin e shpërndarjes së investimeve në edukimin para-universitar, me qëllim që të hartojë një sistem më eficient menaxhimi, shpërndarje dhe monitorimi të këtyre fondeve. Kjo skemë e re do të paraqitet si shtojcë në “Ligjin e Buxhetit të Shtetit� për 2007. 141 • Të fusë gradualisht formulën e financimit për-student ose për frymë për shpenzimet periodike. • Të rritë kthyeshmërinë e kostos dhe pjesëmarrjen private në arsimin universitar dhe autonominë e buxhetit, si edhe përgjegjshmërinë e universiteteve publike. 6.45 Ndërkohë që një pjesë e mirë e fondit të kërkuar mund të krijohet nga rishpërndarja e graduale e burimeve drejt arsimit të mesëm në periudhën afatmesme, në përgjigje të ndryshimeve demografike dhe rritjes së pjesës së financimeve private në arsimin universitar, një rishpërndarje e tillë mund të mos jetë plotësisht e mjaftueshme për objektivin në fjalë, ndaj mund të nevojitet një rritje e shpenzimeve publike deri në një nivel ndoshta 3.5 - 4 përqind të PBB-së. Megjithë dobësitë që karakterizojnë sektorin arsimor, ai ka treguar në të kaluarën se mund të përdorë fondet publike në një mënyrë relativisht efiçiente. Zbatimi i axhendës së reformës strukturore të paraqitur sa më sipër, krijon besimin se një përpjekje tjetër do të përdoret po aq mirë. 142 7. SHËNDETËSIA Shqipëria harxhon më pak se mesatarja e pjesës së PBB-së dhe të totalit të shpenzimeve publike për kujdesin shëndetësor. Si rezultat, shpenzimet nga xhepi janë të larta dhe kjo ka implikimet serioze në barazi, varfëri dhe në drejtimin e sektorit të shëndetit. Fondet publike nuk përdoren për të mbrojtur segmentet më të varfra të shoqërisë nga varfëria e shkaktuar nga shpenzimet për shëndetin. Fondet publike janë të alokuara bazuar më tepër në inpute se sa në nevojat e popullatës për shëndetin dhe në performancën e ofruesve të shërbimeve. Kombinuar me luhatjet e mëdha rajonale në shtrirje shërbimi, kjo sjell një shpërndarje të pabarabartë të burimeve. Ka edhe mjaft mangësira sektoriale, si në nivelin e shëndetit parësor edhe në atë të shëndetit dytësor. Sistemi i tanishëm i financimit të ofruesve të shërbimit dhe i alokimit të buxhetit kapital, i shton më tepër këto probleme. Në të njëjtën kohë, ka shenja që sistemi i kujdesit shëndetësor në Shqipëri, po fillon të përballet me presione shpenzimi të ngjashme me ato të ekonomive të tjera në tranzicion, sikurse është kërkesa në rritje për kujdesin shëndetësor me kosto me të lartë. Kufizimi i këtyre presioneve, duke u siguruar madje që sistemi të mbrojë në mënyrë adekuate popullatën nga varfëria e shkaktuar nga problemet shëndetësore, do të kërkojë ndryshime substanciale në mënyrën se si alokohen dhe përdoren burimet. Ky kapitull rekomandon që Shqipëria gradualisht të kalojë në një sistem paguesi të vetëm që i paguan ofruesit të shërbimeve në bazë performance dhe jo në bazë inputesh. Ai gjithashtu rekomandon që vendimet për investime të bazohen mbi masterplane strategjike për infrastrukturën që udhëhiqen nga analiza e përdorimit të kujdesit të tanishëm dhe të ardhshëm, dhe jo thjesht nga aplikimi i standarteve të ofruesit të shërbimit. Më në fund ai rekomandon që masat për të përmirësuar efikasitetin e përdorimit të burimeve, të shoqërohen nga një përmirësim gradual në bilancimin e shpenzimeve publike dhe private. A. HYRJE 7.1 Ky kapitull do të shqyrtojë se deri në çfarë shkalle financimi i sektorit publik në Shqipëri, ka funksionuar për të arritur objektivat e mbrojtjes së popullatës nga shpenzimet varfëruese për kujdesin shëndetësor, duke siguruar ndërkohë një shpërndarje efikase të shërbimeve të tilla të kujdesit shëndetësor. Ky shqyrtim do të bëhet duke parë qarkullimin e fondeve në sektor, nivelin dhe përzierjen e financimit sektorial, si edhe efikasitetin dhe barazinë me të cilën janë alokuar burimet sektoriale publike. B. REZULTATET SHËNDETËSORE 7.2 Rezultatet shëndetësore të Shqipërisë krahasohen në mënyrë të favorshme me ato të vendeve me të ardhura të mesme jashtë rajonit të EAQ-s, por janë shumë mbrapa vendeve të tjera të Rajonit të Evropës Juglindore. Të gjitha burimet e të dhënave tregojnë një përmirësim të treguesve kryesorë të rezultateve të shëndetit në Shqipëri, gjatë dekadës së fundit, por burime të ndryshme të dhënash, paraqesin pamje të ndryshme se sa mirë paraqitet Shqipëria, krahasuar me vendet e tjera. Nga të gjitha drejtimet, rezultatet shëndetësore të Shqipërisë krahasohen në mënyrë të favorshme me ato të vendeve me të ardhura të mesme më të ulëta jashtë rajonit të EAQ-s, por jo me vendet e tjera me të ardhura të mesme më të ulëta të Rajonit të Evropës Juglindore, (Tabela 7.1). Mbi bazën e të dhënave zyrtare, Shqipëria ka jetëgjatësinë më të madhe në Ballkan. Burime të tjera e vendosin jetëgjatësinë e Shqipërisë, (Tabela 7.1) poshtë asaj të vendeve të tjera të Rajonit të EJL, ku Shqipëria ka jetëgjatësinë më të ulët në Rajon. Po kështu të dhëna të vlerësuara, që marrin në konsideratë dhe mangësitë e pritshme të raportimeve, e vendosin Shqipërinë mbrapa vendeve të tjera të EJL, në lidhje me vdekshmërinë e fëmijëve dhe nënave. Tabela 7.1. Treguesit Krahasues të Shëndetit, Shqipëria dhe Vendet Krahasuese Norma e vaksinimit GNI Norma e Norma e Norma e kundër për vdekshmëris vdekshmëris Jetëgjatësi Jetëgjatësia e Rastet vaksinimit fruthit Frymë ë mëmësore ë foshnjore a në lindje shëndetshme me TB me DTP Rate US$ Shqipëria 55 21 72 61 10 93 97 1,740 Bosnja dhe Hercegovina 31 17 73 64 25 84 87 1,540 Bullgaria 32 15 72 65 20 96 96 2,130 Kolumbia 130 21 72 62 23 92 91 1,810 Kroacia 10 7 75 67 19 95 94 5,350 Ekuadori 130 27 71 62 62 99 89 1,790 Rumania 58 20 71 63 67 97 97 2,310 Serbia dhe Mali i Zi 9 14 73 64 16 87 89 1,910 Tailanda 44 26 70 60 63 94 96 2,190 FYR OM Maqedonia 13 12 72 63 14 96 96 1,980 Turqia 70 39 70 62 12 75 68 2,790 Burim: Banka e të dhënave për shëndetin botëror, WHO, 2005. 7.3 Sikurse do të diskutohet edhe më poshtë, këto rezultate janë në përputhje me shpenzimet shëndetësore të Shqipërisë. Një Figura 7.1. Jetëgjatësia dhe Shpenzimet për shikim i niveleve totale të shpenzimit Kujdesin Shëndetësor në Europën Qendrore shëndetësor për frymë, (përshtaur për PPP) ndaj dhe Lindore jetëgjatësisë, tregon se Shqipëria arrin relativisht rezultate të mira shëndetësore ndaj totalit të Jetegjatesia dhe kujdesi shendetesore Shpenzimet per fryme per kujdesin shendetesore PPP Shpenzimet ne Europen Qendrore dhe Lindore parave të shpenzuara për kujdesin shëndetësor. (Figura 7.1). Gjithashtu, Shqipëria paraqitet mirë edhe në lidhje me mbulimin me vaksinime në 2000 krahasim me vendet e tjera me nivele të ngjashme 1800 1600 të ardhurash (Tabela 7.1). Ky është një pasqyrim i 1400 1200 përpjekjeve të mëdha të qeverisë për të rivendosur 1000 një sistem të fortë vaksinimi pas shkatërrimit të tij 800 600 gjatë trazirave të mesit dhe fundit të dhjetëvjeçarit 400 200 Albania të 1990. 0 66 68 70 72 74 76 78 80 Jetegjatesia e llogaritur 7.4 Profili demografik dhe epidemiologjik i Shqipërisë, është duke u ndryshuar, me peshën e sëmundjeve të patransmetueshme që po Burimi: Baza e të dhënave “Shëndeti për të Gjithë�, bëhen shkaku kryesor i vdekjeve në popullatën WHO, 2005. e të rriturve. Disa studime tregojnë se sëmundjet infektive janë ende një shkak kryesor i vdekjes së foshnjave dhe fëmijëve. Por kohët e fundit, sëmundjet e patransmetueshme, kryesisht ato kardiovaskulare dhe kanceri, janë bërë shkaku kryesor i vdekjeve midis të rriturve dhe frekuenca e tyre pritet të rritet në mënyrë të ndjeshme ndërkohë që popullata në moshën mbi 65 vjeç, dyfishohet në njëzet vitet e ardhshme. Disa studime tregojnë se norma e rasteve me diabet është më e lartë se sa në shumë vende të Evropës Perëndimore dhe ka gjasa të rritet dukshëm në dy dhjetëvjeçarët e ardhshëm. 143 Midis faktorëve kryesues të riskut janë përdorimi i madh i duhanit, norma e rritjes së shpejtë të aksidenteve rrugore dhe dietat që po ndryshojnë. Megjithëse prezenca e HIV/AIDS është ende e ulët, risku i transmetimit të HIV është i lartë për shkak të lëvizjes së popullatës, si edhe trafikimit të drogës dhe qenieve njerëzore. 143 Shih Ministria e Shëndetësisë dhe Instituti i Shëndetit Publik, Shqipëri, Shëndeti Publik dhe Strategjia e Promovimit të Shëndetit, 2003. 144 7.5 Sistemi i kujdesit shëndetësor është ende i papërgatitur të përballojë këtë rritje të sëmundjeve të patransmetueshme, si edhe kurimin e zgjatur dhe të kushtueshëm që i shoqëron ato. Sistemi vazhdon të jetë mjaft i përqëndruar rreth kujdesit dytësor dhe spitalor, me kujdes të pamjaftueshëm për kujdesin parësor, duke përfshirë kujdesin parandalues parësor dhe dytësor, si edhe promovimin e shëndetit. Kujdesi i parandalimit dhe promovimi shëndetësor, do të kenë nevojë të forcohen dukshëm dhe të marrin alokime me të larta burimesh, në se Shqipëria do të duhet t’u adresohet me efikasitet rritjes së rasteve të sëmundjeve të patransmetueshme mbi një bazë efektive kostoje. 7.6 Përpos kësaj, sistemi ekzistues financues shëndetësor, ofron një mbrojtje të kufizuar kundër sëmundjeve katastrofike apo Figura 7.2. Shpenzimet nga xhepi për Shëndetin nga dëmtimeve dhe ofron pak Kuintili i Shpenzimeve, 2002 dhe 2005 rishpërndarje të burimeve për të mbrojtur grupet më të 2002 2005 Shpenzime shëndetësore pë frymë 14 ndjeshme ndaj shpenzimeve varfëruese 400 500 600 700 800 900 12 të kujdesit shëndetësor. Të dhënat e 10 studimit të familjeve nga LSMS, tregojnë 8 se grupet e familjeve me të ardhura më të 6 pakta, harxhojnë një pjesë shumë më të 4 lartë se sa buxheti i tyre familjar për 2 kujdesin shëndetësor, se sa grupet me të 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 ardhura të larta, megjithëse në terma Kuintili i shpenzimeve absolutë, kuintili i të ardhurave më të ulta Shpenzime mujore shëndetësore, Si % e shpenzimeve për frymë të familjeve* shpenzon vetëm gjysmën e asaj që Burimi: LSMS 2002 dhe 2005 Vlerat e vitit 2005 janë përshtatur sipas çmimit dhe inflacionit cmimeve të vitit 2002. shpenzon kuintili kryesues për shëndetin *Shpenzimet për shëndetësi iu shtuan shpenzimeve të familjeve për të llogaritur keto përqindje. Kuintilet nuk janë ndikuar. (Figura 7.2). 7.7 Studimi për Vlerësimin e Varfërisë në Shqipëri, ka treguar se shpenzimet për shëndetin kanë një ndikim të fortë mbi varfërinë, me rastet e varfërisë që rriten nga 25 në 34 përqind, në se shpenzimet shëndetësore nga xhepi, zbriten nga të ardhurat familjare. 144 Shpenzimet e kujdesit ambulator, kanë një impakt më të madh mbi varfërinë se sa shpenzimet e spitalit, falë përsëritjes së tyre më të shpeshtë. (Figura 7.3). 7.8 Gjithsesi, kur familjet me të ardhura të ulta detyrohen t’i nënshtrohen shtrimit në spital, shoku i të ardhurave është katastrofik, kur pagesa mesatare për spitalin arrin deri në katër herë më shumë se sa të ardhurat për frymë të kuintilit me nivelin më të ulët të shpenzimeve. Familjet me të ardhura të pakta, kanë gjasa të bëjnë shpenzime katastrofike për shëndetin, krahasuar me familjet me gjendje më të mirë, pasi edhe shërbimi ambulator relativisht modest, mund të arrijë në një numër jashtëzakonisht të madh të pjesës së buxhetit familjar. Familjet me të ardhura më të ulta, kanë gjithashtu gjasa jashtëzakonisht më të shumta për harxhimin në mënyrë katastrofike për kujdesin shëndetësor krahasuar me familjet në gjendje më të mirë, pasi edhe shpenzimet relativisht të ulta për kujdesin ambulator, arrijnë në një numur jashtëzakonisht të madh të buxhetit familjar. Shpenzimet mesatare nga xhepi, për kujdesin ambulator arrijnë deri në 50 përqind të shpenzimeve mujore mesatare për frymë, nga kuintili i shpenzimeve më të ulta, duke treguar se edhe nevoja për një vizitë të thjeshtë ambulatore mund të rezultojë në shpenzime katastrofike për grupet e të ardhurave më të ulta. 145 144 Varfëria nga pagesat për kujdesin para-shëndetësor, matet si një përqindje e njerëzve, shpenzimet familjare të të cilëve janë poshtë linjës së varfërisë. Varfëria e shkaktuar nga pagesat për kujdesin post-shëndetësor, matet si përqindje e njerëzve, shpenzimet familjare neto të të cilëve për shpenzimet për kujdesin shëndetësor, janë poshtë linjës së varfërisë duke patur si racionale që shpenzimet për kujdesin shëndetësor mund të ishin përdorur për shpenzime racionale thelbësore. Shih Banka Botërore, Vlerësimi i varfërisë i Shqipërisë, 2003. 145 Shih Banka Botërore, Shqipëri, Studim i Sektorit Shëndetësor, 2005. 145 Figura 7.3. Impakti i Varfërisë për Shpenzimet Shëndetësore. Efekti ne varferi i shpenzim eve per kujdesin shendetesor Shpenzimet katastrofike per shendetin (LSMS 2002) (LSMS 2002) 35% % e popullsise 30% 40% qe shpenzon me 25% Indeksi I shume sesa q1 30% 20% varferise perqndja e q2 15% perpara dhe pas 20% dhene ne 10% q3 shpenzimeve Parapagimi H1 kujdesin per 10% 5% per shendetin Post pagimi H1 shendetin sipas q4 0% 0% > 10% i > 25% i > 50% i q5 Te gjitha Shpenzimet shpenzimeve shpenzimeve shpenzimeve shpenzimet spitalore totale totale totale per shendetin Burimi: Vlerësimi i Varfërisë, Banka Botërore (2003) C. GJENDJA DHE KONTEKSTI INSTITUCIONAL 7.9 Ministria e Shëndetësisë (MSh) mbetet ofruesi kryesor i kujdesit shëndetësor në Shqipëri, megjithëse prezenca e ofruesve të shërbimit nga sektori privat, është duke u rritur gradualisht. Ministria e Shëndetësisë, (MSH) është si ofruesi kryesor i shërbimeve edhe financieri kryesor i shërbimeve shëndetësore në Shqipëri. Ajo ofron kujdes përmes një rrjeti të gjerë të qendrave të kujdesit shëndetësor parësor, pikave shëndetësore, poliklinikave dhe spitaleve. Të dhënat për studimin e gjendjes së familjeve 146 tregojnë se më pak se dhjetë përqind e atyre që kërkojnë kujdes shëndetësor, (veç kujdesit për dhëmbët), e bëjnë këtë duke marrë shërbim nga ofruesit privatë të shërbimit. Kujdesi dental dhe sektori farmaceutik janë mjaft të privatizuar dhe prezenca e ofruesve privatë të shërbimit, për shërbimin ambulator dhe shërbime diagnostikuese, është duke u rritur gradualisht. Gjithsesi, një kuadër i përshtashëm rregullator dhe një sistem efikas i sigurisë dhe rregullores së cilësisë, si edhe inspektimi, nuk janë akoma në nivelin e duhur. 7.10 Instituti i Sigurimeve Shëndetësore, (HII) administron një program të sigurimeve shëndetësore publike, me mbulim të kufizuar. HII financohet nga kontributet e taksapaguesve (3.4 përqind e rrogave deri në një maksimum prej tre herë më shumë se sa mesatarja e të ardhurave të tatueshme personale vjetore), kontributet e të vetëpunësuarve dhe të fermerëve (midis 3 përqind dhe 7 përqind të pagës minimale, në vartësi të kategorisë), dhe transfertat buxhetore për popullsinë në nevojë. 147 Pjesëmarrja nga fermerët është vullnetare. Gjithsesi, mbulimi nga sistemi i sigurimeve mbetet e kufizuar në jo më pak se sa 40 përqind e popullatës, kryesisht ajo e përqëndruar në zonat urbane dhe kuintilet e atyre me të ardhura të larta. Përfitimet nga sigurimet janë të kufizuara për vizitat tek mjeku i përgjithshëm, dhënien e recetave të ilaçeve si edhe disa procedura të tjera të diagnozës përfundimtare. Materiali i Bankës Botërore 148 mbi Sektorin Shëndetësor, vërejti se mbulimi me sigurimet shoqërore, nuk rezulton në pakësimin e mundësisë për shpenzime nga xhepi, pjesërisht për shkak të prezencës së shumë-përhapur të pagesave nën dorë. 7.11 Sistemi i Kujdesit Shëndetësor të Shqipërisë mbetet i karakterizuar nga kontrolli i fortë i qeverisjes qendrore. Jashtë rajonit të Tiranës, gjithë objektet e kujdesit parësor të sektorit publik, operohen nën administrimin e përgjithshëm të drejtorive të rretheve dhe të qarqeve të MSh. Pronësia e objekteve që strehojnë kujdesin parësor po kalon gradualisht tek pushteti vendor të cilat më pas 146 Shih LSMS 2002 dhe 2004, Studim i Bankës Boterore për Sektorin Shendetesor të Shqipërisë, Raporti Nr.: 32612-AL, 2006, afron analiza të modeleve të përdorimit të kujdesit shëndetësor duke përdorur këtë informacion. 147 Popullata në nevojë përfshin fëmijët nën moshën 1 vjeçare, femrat shtatzana, veterane të luftës, invalidët, të papunët, edhe përfituesit e ndihmës sociale, pacientët e kancerit, persona në shërbim ushtarak të detyrueshëm dhe pensionistë. 148 Banka Botërore, Studim i Sektorit të Shëndetësisë të Shqipërisë, Raporti No. 32612-AL, 2006. 146 mbeten përgjegjëse për mirëmbajtjen fizike të këtyre objekteve, megjithëse jo për ofrimin e shërbimeve. Në rajonin e Tiranës, Autoriteti i Shëndetit Rajonal të Tiranës, u ngrit për të administruar gjithë kujdesin parësor duke përfshirë edhe shëndetin publik dhe poliklinikat. Të gjitha spitalet në vend janë nën kontrollin e drejtpërdrejtë të departamentit të spitaleve MSh, me përjashtim të Spitalit të Traumave në Tiranë, i cili është në pronësi dhe drejtohet nga Ministria e Mbrojtjes. Drejtorët e Spitalit caktohen nga Ministri i Shëndetësisë dhe kanë pak autonomi manaxheriale. 7.12 Dhuna e përsëritur dhe turbullirat civile gjatë viteve 1990, rezultuan në një dëm të madh ndaj infrastrukturës shëndetësore që ishte tashmë e keq mbajtur dhe ku shërbimet esenciale ishin duke u shkatërruar. Një numër i madh i stafit mjekësor të vendit braktisën detyrën e tyre gjatë kësaj periudhe. Kriza e Kosovës, në vitin 1999, e rëndoi më tepër sistemin dhe shkaktoi dëm të mëtejshëm. Gjithashtu, u lanë përgjysmë reformat e porsafilluara strukturore në sektor. Që nga ajo kohë, janë bërë përpjekje thelbësore për të riabilituar rrjetin e ofrimit të kujdesit shëndetësor, me një theks të veçantë në riabilitimin e objekteve të kujdesit parësor. 7.13 Shpërndarja e burimeve fizike dhe njerëzore në sektorin shëndetësor, shkon drejt dallimeve thelbësore në shpërndarje mes rretheve dhe krahinave. Migrimi i ndjeshëm i brendshëm dhe i jashtëm i shqiptarëve gjatë 15 viteve të fundit, i kombinuar me shkatërimin e objekteve gjatë viteve 1990, la një rrjet të pabalancuar ofruesi të kujdesit shëndetësor, që linte më tej për të dëshiruar në përmbushjen e nevojave shëndetësore të popullatës. Shpërndarja e kapaciteteve të burimeve njerëzore dhe fizike në sektor, mbetet e pabalancuar midis rajoneve, si edhe brenda rajonit vetë. (Tabela 7.2). Tabela 7.2. Shpërndarja Ndërajonale e Burimeve Fizike dhe Njerëzore në Sektorin Shëndetësor Për popullatën 100,000 Banorë për Totali i çdo objekt Krevate Doktorë Infermierë/ Zona Rajonet PHC spitali GPs Specialistë ve mami Qendrore Berat 839 223 51 90 141 415 Elbasan 1,213 295 48 68 116 439 Gjirokastër 579 330 41 56 97 377 Korçë 927 315 67 115 183 627 Shkodër 1,698 255 45 81 126 589 Bregdetare Durrës 2,096 222 45 68 113 435 Fier 1,685 177 56 76 132 321 Lezhë 1,206 210 43 52 95 286 Vlorë 1,253 431 43 57 99 406 Malore Dibër 2,531 273 60 100 160 463 Kukës 1,663 344 44 62 106 498 Tirana Tirana 3,005 401 60 90 150 455 Shqipëria, Mesatare 1,440 304 58 170 228 411 Burimi: Ministria e Shëndetësisë. D. FINANCIMET DHE SHPENZIMET NË SEKTORIN SHËNDETËSOR 7.14 Shqipëria shpenzon rreth gjashtë përqind të PBB për kujdesin shëndetësor, në përputhje me nivelin e vet të të ardhurave. Pjesa që sektori publik kontribuon për këtë shpenzim, është poshtë asaj të vendeve të tjera me nivele të ngjashme të ardhurash. (Figura 7.4 dhe Tabela 7.3). Sektori publik i Shqipërisë, kontribuon më pak se dyzet përqind të totalit të shpenzimeve të sektorit shëndetësor, krahasuar me rreth 45 përqind për vendet me të ardhura të ulta dhe 58 përqind për vendet me të ardhura të mesme. Pothuajse 100 përqind e shpenzimeve të sektorit 147 privat për sektorin shëndetësor, është shpenzim nga xhepi (OOP) në pikën e shërbimit. Kjo krahasohet me një pjesë jashtëzakonisht të ulët të pagesës me para në dorë, prej 82 përqind për vendet me të ardhura të mesme më të ulta. Financimet e jashtme dhe të donatorëve për kujdesin shëndetësor, kanë rënë nga pothuajse 9 përqind të fondeve totale sektoriale në vitin 2000, në rreth 2 përqind në vitin 2005. Figura 7.4. Shpenzimet Totale (majtas) dhe ato Publike për Kujdesin Shëndetësor (djathtas) dhe të Ardhurat për Frymë Shpenzimet Publike në Shëndetësi në % ndaj PBB Shpenzimet Totale në Shëndetësi në % ndaj PBB 10 8 Bosnja dhe Hercegovina Afrika e Jugut Kolumbia Paraguaj Serbia dhe Mali i Zi 6 8 Brazili Maqedonia Bullgaria Bolovia Serbia dhe Mali i Zi Maqedonia Turqia Bosnja dhe Hercegovina Bjellorusia Rumania Jordania Turqia Hondurasi Bolovia Rumania Bullgaria 4 6 Kina Shqiperia Ukraina Salvadori Afrika e Jugut Algjeria Tajlanda Turkmenistani Tunizia Ukraina Maroku Guatemala Shqiperia Turkmenistani Algjeria Tajlanda Kina 2 4 Sri Lanka Kazakistani Azerbajxhani Kazakistani Maroku Indonezia Indonezia Filipinet Filipinet Azerbajxhani 0 2 1000 1500 2000 2500 3000 1000 1500 2000 2500 3000 GNI për frymë në USD GNI për frymë në USD Burimi: TZhB, OBSh Burimi: TZhB, OBSh Tabela 7.3. Financimi i Sektorit Shëndetësor, Shqipëria dhe Krahasimet Ndërkombëtare, 2002 Shpenzimet E jashtme Shpenzimet publike sipas Shpenzimet si % e Totali HE GNI/frymë Shëndetësore % së totalit private sipas totalit të për $ metoda % e PBB të HE % së HE HE frymë $ Atlas Shqiperi 6.1 38.7 61.3 3.8 94 1,740 Bosnja 9.2 49.8 50.2 1.8 130 1,530 Bullgaria 7.4 53.4 46.6 1.4 145 2,130 Kolumbia 8.1 83.0 17.0 0.2 151 1,810 Ekuadori 4.8 36.0 64.0 0.9 91 1,830 Kazakistani 3.5 53.2 46.8 0.6 56 1,780 Maqedonia 6.8 84.7 15.3 0.9 124 1,980 Rumania 6.3 65.9 34.1 0.8 128 2,260 Serbia & Mali i Zi 8.1 62.8 37.2 0.3 120 1,910 Tailanda 4.4 69.7 30.3 0.2 90 2,190 Turqia 6.5 65.8 34.2 0 172 2,800 Evropa & Azia Qendrore 7.2 66.0 33.0 0.4 152 2,417 Vendet me të ardhura të mesme, të ulta 6.0 45.4 54.6 0.6 84 1,250 Vendet me të ardhura të mesme të larta 6.0 57.6 42.4 0.5 310 2,180 Vendet me të ardhura të larta 11.1 63.3 36.7 0 3039 26,160 Shënim: Evropa & Azia Qendrore përjashton Evropën Perëndimore. Burimi: WHO NHA banka e të dhënave, WDI 2005, MF. 148 Drejtimet në Shpenzimet e Sektorit të Shëndetit Publik 7.15 Pavarësisht rritjeve të konsiderueshme të shpenzimeve në sektorin e shëndetit në tre vitet e fundit, Shqipëria vazhdon të alokojë fonde nën mesataren të burimeve të sektorit publik për sektorin shëndetësor. Shpenzimet e sektorit shëndetësor janë rritur nga një përqindje e ulët prej 7.2 përqind të shpenzimeve qeveritare të konsoliduara në vitin 1999, në 9.3 përqind në vitin 2005, duke mbetur kësisoj ende poshtë nivelit të shumicës së vendeve evropiane dhe në tranzicion (mesatarja 10.3 përqind). Shpenzimet e sektorit shëndetësor janë rritur në 41 përqind në terma realë në pesë vitet e fundit, me një rritje të shpenzimeve për frymë prej 37 përqind në tre vitet e fundit. Kjo rritje u arrit dukshëm nga një rritje e shpenzimeve kapitale në vitin 2004-05 që u bë e mundur nga të ardhurat e larta të privatizimeve të mëdha. Rritja e ndjeshme në shpenzimet farmaceutike ka ndikuar gjithashtu në rritjen e shpenzimeve (shih më poshtë). Megjithë rritjet e ndjeshme, shpenzimet e sektorit publik për shëndetin, si pjesë e PBB-së janë rritur vetëm pak në pesë vitet e fundit, nga rreth 2.2 përqind në vitin 2000 deri në 2.5 përqind që priten në vitin 2005. Kjo pjesë mbetet shumë më poshtë se sa ajo e vendeve të krahasuara. Për shembull, në vendet me të ardhura të mesme më të ulta, shpenzimet për sektorin e shëndetit publik, si pjesë e mesatares së PBB rreth 2.7 përqind dhe në vendet me të ardhura të mesme të larta, 3.5 përqind (Tabela 7.4). Tabela 7.4. Drejtimet në Shpenzimet e Sektorit të Shëndetit, 2000-05 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Shpenzime publike për Shëndetin ose (HE) (nominale, mio lek) 12,334 13,722 13,718 15,699 19,314 21,584 Shpenzime publike për shëndetin (reale, mio lek) 12,334 12,836 12,106 13,360 15,973 17,432 Shpenzime publike për shëndetin/frymë (nominal, lek) 3,627 4,015 4,444 5,060 6,191 6,589 Shpenzime publike për shëndetin /frymë (reale) 3,627 3,755 3,922 4,306 5,120 5,322 Shpenzime publike për shëndetin /frymë në US$ 25 28 32 42 60 67 HE si % e shpenzimeve totale të sektorit publik 7.2% 7.4% 7.1% 7.8% 8.7% 9.4% HE % PBB 2.3% 2.2% 2.2% 2.3% 2.5% 2.5% Burimi: Ministria e Financave. 7.16 Sasia e madhe e pagesës me para në dorë në pikën e shërbimit, ka implikime serioze mbi barazinë, varfërinë dhe administrimin e sektorit shëndetësor. Nevoja për pagesa të larta me para në dorë në pikën e shërbimit rezulton në pengesa aksesi për familjet me të ardhura të ulëta, i sjell popullsisë një mbrojtje të kufizuar ndaj sëmundjeve katastrofike apo dëmtimeve dhe lejon një shpërndarje të kufizuar të burimeve për të mbrojtur grupet më në nevojë nga shoku shëndetësor. Për më tepër, sa më e lartë që të jetë pagesa me para në dorë, aq më pak mundësi ka qeveria të mbikqyrë sektorin dhe të përdorë instrumenta fiskalë për të vazhduar me reformat e sistemit shëndetësor, që janë të domosdoshme për përmirësimin e cilësisë së shërbimit, efikasitetit sektorial dhe më në fund rezultateve në fushën e shëndetit. Burime të fondeve dhe Organet Financiare 7.17 Financimi sektorial mbetet i copëzuar dhe përgjegjësitë financuese, kanë ndryshuar shpesh gjatë pesë viteve të fundit, duke sjellë një pasiguri dhe nivel të ulët llogaridhënieje nga ofruesit e shërbimeve. Organet kryesore financiare të sektorit publik janë MSh (rreth dy të tretat e shpenzimeve publike) dhe ISKSH (deri diku mbi një çerek). Ministria e Mbrojtjes merr rreth tre përqind të shpenzimeve, kryesisht nëpërmjet finacimit të Spitalit Ushtarak të Traumave në Tiranë. Përgjegjësitë financuese të pushteteve vendore në sektorin e shëndetit, kanë ndryshuar shpesh në vitet e fundit (Tabela 7.5). Copëzimi i financimit sektorial dhe ndryshimet e shpeshta kanë krijuar një pasiguri midis ofruesve të shërbimit dhe pacientëve duke rezultuar kështu në një llogaridhënie të ulët 149 nga ana e ofruesve të shërbimit. Copëzimi është bërë pengesë për mekanizmat e pagesës për ofruesin e shërbimeve që mund të inkurajonin rritjen e efikasitetit, përmirësimin e cilësisë dhe dhe mbikqyrjen koherente të performancës së ofruesit të shërbimeve. Tabela 7.5. Përgjegjësitë e Financimeve në Sektorin Publik në Shëndetësi, 2000-2005 MSh MoD ISKSH Pushtetet vendore 2000-2001 • Rrogat e punonjësve të Spitali ushtarak • Rrogat e mjekëve sektorit të shëndetit, me të përgjithshëm përjashtim të doktorëve të • Përgatitja e përgjithshëm, stafit të PHC recetave në spitalin e Tiranës dhe • Tirana PHC Durrësit • Spitali Durrës • Kosto operative • Investime kapitale 2002-2003 • Rrogat e punonjësve të Spitali ushtarak • Rrogat e mjekëve Kosto operative të sektorit të shëndetit, me të përgjithshëm PHC përjashtim të mjekëve të • Përgatitja e përgjithshëm, stafit të recetave kujdesit shëndetësor parësor • Tirana PHC në Tiranë & stafin e • Spitali Durrës spitaleve të Durrësit • Kostot operative për spitalet me përjashtim të Durrësit • Investime kapitale 2004 • Rrogat e punonjësve të Spitali ushtarak • Rrogat e mjekëve sektorit të shëndetit, me të përgjithshëm përjashtim të mjekëve të • Përgatitja e përgjithshëm, stafit të PHC recetave në Tiranë dhe stafit të • Tirana PHC spitalit të Durrësit Spitali Durres • Kostot operative për PHC Gjithashtu si dhe spitalet me përjashtim diagnozë të PHC Tiranë dhe spitalit përfundimtare e mes- të Durrësit vitit • Invesime kapitale 2005 • Rrogat e punonjësve të Spitali ushtarak • Rrogat e mjekëve Invesime kapitale sektorit të shëndetit, me të përgjithshëm PHC, nëpërmjet përjashtim të doktorëve të • Përgatitja e granteve të përgjithshëm, stafit të PHC recetave kushtëzuara nga në Tiranë dhe stafit të • Tirana PHC pushteti qendror. spitalit të Durrësit • Spitali Durres • Kostot operative • Diagnostikimi • Invesime kapitale në spitale përfundimtar Burimi: Stafi i Bankës Botërore 7.18 Të ardhurat e përgjithshme përbëjne më tepër se sa nëntëdhjetë përqind të financimit të sektorit publik, pavarësisht nga një sistem i sigurimit shëndetësor me kontribute të detyruara. Të ardhurat e përgjithshme kanë financuar rreth 93 përqind të shpenzimeve të sektorit publik në këto pesë vitet e fundit, ndërkohë që kontributet e sigurimeve shëndetësore sociale nga punëdhënësit, punonjësit, fermerët, të vetëpunësuarit e sektorëve jo buxhetorë, arrijnë në rreth 7 përqind (Tabela 7.6). Ndërkohë që kontributet përbëjnë afërsisht mbi gjysmën e të gjitha burimeve të HII, vetëm rreth 30 përqind e fondeve të HII nuk vijnë nga të ardhura të përgjithshme, sepse një pjesë e rëndësishme e kontributeve janë ato për punonjësit e sektorit publik (Tabela 7.7). 150 Tabela 7.6. Shpenzime Publike për Shëndetin në bazë të Burimeve dhe Organeve Financiare 2000-2005 (Milion Lekë) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Në bazë të burimit parësor: Të ardhura të përgjithshme 11,644 12,787 12,417 14,070 17,892 19,244 Kontributet HII (financime jo buxhetore) 690 935 935 1,181 1,385 2,265 Autoritetet vendore n.a n.a 366 447 37 75 Totali 12,334 13,722 13,718 15,699 19,314 21,584 Në bazë të organit financues Ministria e Shëndetit 8,261 10,281 9,339 10,408 12,935 14,087 Instituti i Sigurimeve të Kujdesit Shëndetësor 2,437 2,967 3,604 4,365 5,760 6,870 Ministria e Mbrojtjes 207 260 409 478 583 552 Të tjera 1,636 475 366 448 37 75 Fondi Total 12,334 13,722 13,718 15,699 19,314 21,584 Shënim: Informacion për shpenzimet nga autoritetet vendore të disponueshme vetëm për 2001-05. Burimi: MF, ISKSh. Tabela 7.7. Burime të Fondit ISKSH 2001-05 2001 2002 2003 2004 2005 TOTALI i Fondeve ISKSH 3,605 3,611 4,647 5,181 6,556 Transfertat e Buxhetit 1,200 966 2,100 2,350 3,250 Kontributet 1,853 1,902 2,349 2,680 3,234 Nga të cilat kontribute për punonjësit e sektorit publik 918 967 1,168 1,295 969 Të ardhura të tjera 74 90 198 152 72 Transferta buxhetore për projekte pilot 478 653 Fondet e buxhetit/fondet totale ISKSH 72% 72% 70% 70% 64% Burimi: ISKSH 7.19 Mbulimi efektiv nga ISKSH është i kufizuar dhe vetëm një e treta aktive e Figura 7.5. Shpërndarja e Sigurimit Shëndetësor krahut të punës, paguajnë kontribute. Të sipas Rajonit dhënat e studimit për familje tregojnë se vetëm rreth dyzet përqind e popullatës 60 61 61 mbulohet faktikisht nga ISKSH, përqëndruar kryesisht në zonat urbane dhe në kuintilet me të ardhura të larta, me luhatje perqindja e individeve 40 40 39 40 të ndjeshme rajonale (Figura 7.5). 36 34 35 7.20 Skemat e kontributeve për krahun 20 20 e punës aktiv janë në tërësi të dobëta 17 meqënëse skema ofron përfitime të kufizuara duke mbuluar vetëm kujdesin 0 Tirana Bregdetare Malore Qendrore Totali parësor (jashtë kujdesit të poliklinikës), Mbulimi ne 2002 Mbulimi ne 2005 rimbursimin e recetave të ilaçeve të Burimi: LSM S 2002 dhe 2005. shkallëve të ndryshme si edhe procedura të Burimi: MSh, MF ndryshme të diagnostikimit përfundimtar. Kujdesi ambulator në poliklinika dhe në spitale si edhe kujdesi për pacientët e shtruar, financohen nga të ardhurat e përgjithshme dhe në parim falas, në se pacienti është rekomanduar nga mjeku i kujdesit parësor. 151 7.21 Anketimet e familjeve treguan se shumica e këtyre pacientëve që kërkojnë ndihmë mjekësore në këto nivele, megjithatë harxhojnë shuma të mëdha parash nga xhepi, Pavarësisht nga mbulimet e sigurimeve. Po kështu, të dhënat nga studimet në familje treguan se pasja e një libreze të sigurimeve shoqërore, nuk e ul sasinë e pagesës me para në dorë për kujdesin ambulator as edhe ndikon në pagesën që duhet të ofrohet për vizitën, veçanërisht jashtë Tirane. 149 Në tërësi, shtysat për të paguar kontributet për sigurimet shoqërore, janë të kufizuara. Përpos kësaj, sipas të dhënave subjektive, del se një pjesë e madhe e popullatës kanë njohuri të kufizuara për përfitimet nga sigurimet shendetësore. Kësisoj, ndodh që ata që në princip janë të mbuluar nga shteti, nuk kanë dijeni për të drejtat e tyre dhe si rrjedhojë nuk i përdorin ato. Pagesat e përdoruesit 7.22 Megjithëse pagesat nga xhepi mbulojnë mbi gjashtëdhjet përqind të shpenzimeve totale të sektorit shëndetësor, pagesat formale të përdoruesit zënë një pjesë minimale të shpenzimeve shëndetësore të sektorit publik. Pagesat e përdoruesit për kujdesin parësor në princip kërkohen nga të gjithë ata që nuk janë të mbuluar nga ISKSH, për ata që bëjnë vizitë mjekësore dytësore ambulatore pa rekomandim si edhe për procedura diagnostike të ndryshme. Nuk kërkohen pagesa formale për kujdesin gjatë shtrimit në spital. Me përjashtim të pagesave për procedurat diagnostikuese, pagesat gjithsesi janë minimale, jo të strukturuara në mënyrë racionale dhe të aplikuara në mënyrë të parregullt. Shumica e ofruesve të kujdesit parësor, nuk janë të pajisur në atë mënyrë që të mbledhin para në mënyrë formale. Ofruesit e shërbimeve nuk kanë shumë shtysë për të mbledhur pagesat, sepse ata duhet të mbajnë vetëm dhjetë përqind të të ardhurave të grumbulluara, ndërsa të tjerat, duhet që të kalojnë direkt tek drejtoria e shëndetit publik e rrethit. Ofruesit e kujdesit shëndetësor duhet të përdorin pjesën e tyre të pagesave të grumbulluara si më poshtë: 20 përqind për investime të vogla, 50 përqind për kosto operative dhe 30 përqind për shpërblime për stafin. Në tre vitet e fundit, pagesat totale të grumbulluara dhe të raportuara kanë Figura 7.6. Evolucioni i Shpenzimeve të Sektorit arritur në vetëm 1 përqind të shpenzimeve të Publik për Shëndetin sipas Projektit 2000-05 sektorit publik në sistemin shëndetësor. Të 25,000,000 dhënat e studimeve në familje gjithsesi, tregojnë se sasia e grumbulluar mund të jetë 20,000,000 shumë më e madhe çka tregon se ka abuzime dhe se raportimet minimizojnë ndjeshëm 15,000,000 150 shifrat e sakta. 10,000,000 Përdorimi i burimeve 5,000,000 - 7.23 Shpenzimet spitalore dominojnë 2000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 shpenzimet për sektorin publik për Administ rimi dhe t e t jera shëndetin. Shqipëria alokon një pjesë më të Ilacet me recet e madhe të shpenzimeve totale të sektorit Kujdesi spit alor Kujdesi shendet esor primare dhe dhendet i publik publik për kujdesin spitalor krahasuar me vendet e OECD ose me vendet e EU8. Shpenzimet spitalore zenë thuajse gjysmën e të gjitha shpenzimeve të sektorit publik për kujdesin shëndetësor në Shqipëri, krahasuar me një mesatare të OECD prej rreth 38 përqind. Kahja gjatë pesë viteve të fundit ka qenë drejt një rritjeje të shpenzimeve publike që shkojnë për kujdesin spitalor dhe për recetat e ilaçeve në dëm të kujdesit parësor. Kjo bie ndesh me prirjen në shumicën e vendeve europiane dhe në tranzicion ku një pjesë në rritje i alokohet kujdesit ambulator si rezultat i rasteve më të shumta që trajtohen në mjedise ambulatore dhe rënies së kohës së shtrimit në spital (Figura 7.6). 149 Për hollësi shih Banka Botërore, Studim mbi Sektorin Shëndetësor në Shqipëri. 150 Bazuar në të dhënat e LSMS, informacioni për shpenzimet familjare për analiza laboratorike vetëm në mjedis PHC mund të jetë të paktën dy herë më shumë se sasia totale e detyrimeve të grumbulluara të raportuara, ndërkohë që të dhënat e LSMS gjithashtu tregojnë shpenzime të shumta shtesë për kurim dhe pagesa nën dorë. 152 7.24 Rritja e rëndësisë së shpenzimeve spitalore në Shqipëri, u ndikua ndjeshëm nga rritja e shpenzimeve për frymë në sektorin spitalor. Nisur nga gjendja e keqe në tërësi e infrastrukturës spitalore në Shqipëri, kjo mund të justifikohet, nëse vendimet për invesitme niseshin nga një vizion strategjik i përgjithshëm për mënyrën se si duhet të zhvillohet sektori spitalor dhe se si ai duhet të racionalizohet në dhjetëvjeçarin e ardhshëm. Megjithatë, ka pak shenja që një gjë e tillë është duke u bërë (shih seksionin për formulimin e buxhetit). 7.25 Shpenzimet për përgatitjen e recetave të ilaçeve, financuar nga ISKSH, janë dyfishuar gjatë dy viteve të fundit dhe kanë çuar në defiçite të paqëndrueshme të ISKSH, për vitin e dytë rradhazi. Shpenzimet për përgatitjen e recetave të ilaçeve të rimbursuara nga ISKSH, tani zenë rreth 20 përqind të shpenzimeve në vazhdim të sektorit publik, për kujdesin shëndetësor, megjithëse nga kjo përfiton vetëm një pjesë e vogël e popullatës. Shpenzimet me një rritje të shpejtë për recetat e ilaçeve gjatë dy viteve të fundit, ishin kryesisht rezultat i një ekspansioni të papërgjegjshëm të listës pozitive të ilaçeve dhe anullimit të bashkëpagesave për shumicën e përfituesve. Pensionistët, përfituesit kryesorë të këtyre rregullave të reja të rimbursimit, janë duke shkaktuar tashmë pothuajse 50 përqind të shpenzimeve të ISKSH për ilaçet. Në tërësi, më pak se 20 përqind e përfituesve të ISKSH, paguajnë tani pjesën e plotë të bashkëpagesave të parashikuara në listën e rimbursimeve të ISKSH. Këto ndryshime politikash çuan në një defiçit të ndjeshëm të ISKSH në vitin 2005 dhe në një situatë ku ISKSH nuk ishte më në gjendje që t’i paguante furnizuesit që nga shtatori e këtej. Për ta përmirësuar situatën, qeveria adoptoi një amendim të ligjit të buxhetit në dhjetor, duke lejuar një transfertë shtesë prej 1 miliardë lek nga buxheti i shteti në atë ISKSH-së. 7.26 Në pranverën e vitit 2006, qeveria ri-futi një bashkëpagesë fikse për recetat e ilaçeve për të ndaluar shpenzimet për ilaçe në rritje të shpejtë. Gjithësesi, masa të tjera politikash, sikurse janë shkurtimi i listës pozitive të listës së ilaçeve, ndryshime në politikën e rimbursimeve, dhe rishikim i mëtejshëm i marzheve ndaj ilaçeve, janë të nevojshme për të shkurtuar rritjet e mëtejshme të kostos dhe për të siguruar qëndrueshmërinë e skemës së rimbursimit të ilaçeve nga ISKSH-ja. 7.27 Nga ana tjetër, Shqiperia është Figura 7.7. Shpenzimet jashtë Rroge për Kujdesin nën nivel shpenzimesh për kujdesin Paresor Jashtë Tiranës, 2001-05 parësor dhe shëndetin publik. Rënia e rëndësisë kushtuar shpenzimeve të 800000 kujdesit parësor, ka çuar në një 700000 performancë të dobët të sistemit të 600000 kujdesit parësor. Fonde të pamjaftueshme për kujdesin parësor, kanë çuar kryesisht 500000 në një nivel të ulët fondesh për 400000 shpenzimet periodike jashtë page për 300000 pajisjen e kujdesit parësor bazë. Niveli i pamjaftueshëm i fondeve, i shpenzimeve 200000 periodike jashtë page, jashtë Tirane, ishte 100000 veçanërisht i theksuar gjatë vitit 2002- 0 2003, kur kjo kaloi përkohësisht nën 2001 2002 2003 2004 2005 Pushtetin Vendor. Pavarësisht nga rikthimi nën MSH në vitin 2004, këto shpenzime, nuk u përmirësuan tërësisht Burimi: MSh, MF dhe mbetën nën nivelin e 2001 (Figura 7.7). Së bashku me mungesën e udhëzimeve për trajtim, çka do të pasqyronte, konsiderata të përfitueshme për koston, niveli i ulët i fondeve për shpenzimet periodike jashtë page, dhe vazhdimi i shkurtimit të furnizimeve bazë, ka çuar në një cilësi të ulët në tërësi dhe mungesë efikasiteti të sistemit të kujdesit parësor shëndetësor. Kjo ka bërë që pjesa më e madhe e popullsisë, të kalojë drejt kujdesit të specialistit të spitalit madje edhe për gjendje të lehta si grip apo të ftohtë. 153 7.28 Gjatë pesë viteve të fundit, norma e zbatimit të buxhetit në sektorin shëndetësor, ka mbetur mbrapa asaj të sektorëve të tjerë. Kjo është kryesisht reflektim i zbatimit të buxhetit të dobët mbi shpenzimet kapitale. Zbatimi nënoptimal i buxhetit kapital, ndodhi falë një sërë faktorësh duke përfshirë këtu edhe kohën e pamjaftueshme për të zbatuar dhe për të përfunduar tenderat për projekte investimesh kapitale të ndjeshme dhe zbatimit të dobët të projekteve të financuara nga jashtë, shoqëruar kjo edhe me përdorimin e pamjaftueshëm të fondeve të caktuara për kondrapalët (Figura 7.8). Megjithë përmirësimet që prej vitit 2003, këto përmirësime kryesisht kanë të bëjnë me transferimin e shpenzimeve kapitale të kujdesit parësor tek autoritetet lokale dhe me ekzekutimin e shpejte të projekteve të financuara me buxhetin suplementar në fund të vitit 2004. Ka gjithashtu tregues se ofruesit e kujdesit shëndetësor, në veçanti spitalet, kanë krijuar borxhe të pakthyera ndaj ofruesve të mallrave mjekësore dhe ilaçeve dhe herë herë kontraktuesve të veprave inxhinierike. Gjithësesi, deri tani nuk janë bërë përpjekje të përbashkëta për të vlerësuar masën e borxheve të krijuara në sektorin shëndetësor. Të dhënat subjektive tregojne se furnizuesit shpesh drejtohen drejt mjeteve të dyshimta për të vazhduar me dëshirat e kërkuesve për këto shërbime. Për periudhën afatshkurtër kjo do të çojë drejt një konkurueshmërie të pakët dhe kosto më të larta të produkteve të ofruara. 7.29 Rritja e rasteve të sëmundjeve kronike, dhe vdekjeve të shkaktuara nga aksidentet, flasin për nevojën e një rritjeje të shpenzimeve në kujdesin parandalues dhe funksionet kyçe të shëndetit publik. Të dhënat për të zbatuar një vlerësim të drejtë të shpenzimeve për projektet kyçe të Figura 7.8. Norma e Ekzekutimit të Buxhetit, shëndetit publik, janë të kufizuara. 151 Shpenzimet Totale të Sektorit Publik dhe Shpenzimet e Gjithësesi, mungesa e promovimit Sektorit të Shëndetit, 1999-2004 thelbësor të shëndetit, dhe të 120% projekteve preventive, si edhe gjendja e varfër e sistemit të informacionit për 100% shëndetin, tregojnë se Shqipëria nuk 80% arrin të alokojë burime të mjaftueshme për kryerjen e këtyre 60% funksioneve. Meqënëse, pothuajse të 40% gjitha shkaqet që çojnë në vdekje të 20% parakohshme për shkak të sëmundjeve kardiovaskulare, kancerit 0% dhe plagosjeve, mund të ndikohen 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 nga ndryshimet në mënyrën e të Buxheti total i shpenzimeve Shpenzimet per shendetin jetuarit dhe në zakone, promovimi i efektshëm i shëndetit, dhe projektet Burimi: MSh, MF preventive që synojnë drejt këtyre ndryshimeve, mundet të pakësojnë ndjeshëm peshën e sëmundjes, kësisoj edhe kostot që kanë lidhje me to në sistemin e kujdesit shëndetësor. Po kështu, informacioni më i mirë dhe më i besueshëm për rezultatet shëndetësore, si edhe alokimi dhe përdorimi i burimeve në sektorin e shëndetit janë faktorë kyç për të siguruar shpërndarjen më të efektshme të burimeve të kufizuara. Ndaj nevojitet një vëmendje më e madhe dhe alokim i burimeve në këto zona. (Tabela 7.8). 151 Klasifikimet buxhetore kufizohen në vetëm 5 programe, duke përfshirë kujdesin parësor, kujdesin publik (duke përfshirë shërbime sanitare - epidemiologjike) kujdes spitalor dhe administratë. 154 Tabela 7.8. Shpenzimet për Projektet Themelore të Shëndetit Publik dhe Parandalues, 2002-04 Viti 2002 2003 2004 % Shpenzimeve Totale për Në lek 1,00 Shëndetin Shëndeti i nënës dhe i fëmijës 385,000 477,000 527,000 2.7% Promovimi i shëndetit 87 96 120 0.0% Projektet HIV/AIDS 4,645 5,755 19,690 0.1% Kontrolli TB 99,400 123,200 154,000 0.8% Vaksinimi n. a. 11,318 20,339 0.1% Si një % e shpenzimit total të sektorit publik për 3.7% shëndetin. 3.6% 3.9% 3.7% Shënim: Të dhënat janë vetëm treguese, sepse klasifikimi i shpenzimeve pengon monitorimin nga afër të shpenzimeve nga nën-projektet. Burimi: Vlerësimet e stafit bazuar në të dhënat e MSh E. EFIKASITETI DHE BARAZIA E PËRDORIMIT TË BURIMEVE 7.30 Përdorimi i pakët i mjeteve të kujdesit parësor të çon në prodhimtari të ulët dhe përdorim të pamjaftueshëm të burimeve. Të dhënat administrative tregojnë se shqiptarët kanë më pak kontrata ambulatore me ofruesit e kujdesit shëndetësor, se sa njerëzit në vende të tjera të EAQ-s (Evropës dhe Azisë Qendrore), vendet e Amerikes Latine apo Evropës Perëndimore. Cilësia e ulët e perceptuar e kujdesit parësor, si edhe preferenca për vizitat në poliklinikë apo në godinat spitalore ambulatore, çon në një përdorim të pakët të mjeteve të kujdesit parësor si edhe në një rendiment jashtëzakonisht të ulët të stafit të kujdesit parësor. Mesatarisht, një mjek i kujdesit parësor, viziton vetëm rreth tetë pacientë në një ditë, me luhatje të dukshme rajonale, që rezultojnë në tre vizita në ditë në disa rajone (Figura 7.9). Analizat e veprimtarisë për kujdesin parësor në rajonin e Tiranës flasin më tej për dallime të theksuara midis objekteve në produktivitet. 152 Kjo rezulton në kosto të larta për vizitë dhe shkakton burime të pamjaftueshme për shpenzimet periodike jo-pagë. Figura 7. 9. Numri i Vizitave për Mjek të Figura 7. 10. Ditët në Spital për Mjek dhe Përgjithshëm Infermiere 1400 600 1200 500 M D P r o d u c tiv ity R N P r o d u c tiv ity Days/MD AL MD 1000 400 Days/RN AL RN 800 300 600 200 i r o ie r L e es Du r o re Di t E l res Ku e S h z he sa n be T i er ra e rc Ko r k r an F st e d Be Vl r ba ko ka Gj Burimi: Banka Botërore, Shqiperi, Studim për Sektorin Shëndetësor, 2006. 7.31 Një numër i madh i spitaleve të vogla, me norma përdorimi dhe numër të pakët shtretërish, tregojnë gjithashtu për një përdorim të pamjaftueshëm të burimeve në sektorin e spitalit. Ndërkohë që është relativisht i ulët krahasuar me mesataret e Evropës, kapaciteti i spitaleve të Shqipërisë, (3.03 krevate për 1,000 banorë) krahasohet në mënyrë të favorshme me atë të shumë 152 Shih Autoritetin Shëndetësor Rajonal të Tiranës, Plani i Kujdesit Shëndetësor Primar për Qarkun e Tiranës. 155 vendeve me të ardhura të mesme të ulëta, dhe është i ngjashëm me disa nga sistemet më efikase të kujdesit shëndetësor në Evropë (p.sh. Finlandë, Suedi, Spanjë,) dhe Turqi. Gjithësesi, konfigurimi i pikëve të rrjetit spitalor flet për mungesa të shumta efikasiteti. Mbi gjashtëdhjetë përqind e spitaleve të Shqipërisë janë tepër të vogla për të shfrytëzuar shkallën e ekonomisë në mjedisin e përgjithshëm spitalor të kujdesit shëndetësor reanimator. Tridhjetë nga dyzet e gjashtë spitale kanë më pak se sa dyqind krevatë dhe së bashku përbëjnë vetëm çerekun e të gjitha pranimeve në spitale, ndërkohë që vazhdojnë të konsumojnë një sasi të konsiderueshme të burimeve të pakta. Numri i pakët i pranimeve dhe i krevateve, çojnë drejt një numri të madh të stafit krahasuar me numrin e krevateve në spitalet më të vogla dhe shkaktojnë shqetësime serioze për kostot fikse dhe sigurimin e cilësisë (Tabela 7.9). Kontrolli i fortë i centralizuar mbi spitalet dhe një sistem pagese i bazuar mbi inputet ndikon keq tek manaxherët e spitaleve që nuk inkurajohen apo nuk kanë autoritetin të bëjnë ndryshime për të përmirësuar efikasitetin dhe cilësinë në veprimtarinë e tyre. Tabela 7.9. Shpërndarja e spitaleve dhe përdorimi sipas numrit të shtretërve 2003 spitale MSH shtretër pranimet norma e ALOS Numri i zënies së shtretërve Total në % Total Në % Total Në % shtretërve <49 shtretër 11 23.9% 331 3.7% 5,392 2.0% 26.7% 6.7 50 - 99 9 19.6% 728 8.0% 16,000 6.0% 34.5% 5.6 100 -199 10 21.7% 1,386 15.3% 44,438 16.5% 47.8% 5.9 200 - 299 7 15.2% 1,774 19.6% 59,064 22.0% 67.5% 35.8 (*) 300 - 399 3 6.5% 1,072 11.8% 27,331 10.2% 53.5% 76.0 (*) 400 - 499 3 6.5% 1,236 13.7% 37,232 13.9% 39.0% 4.8 500 - 599 2 4.3% 1,099 12.1% 27,459 10.2% 48.3% 7.3 1000+ 1 2.2% 1,423 15.7% 51,609 19.2% 74.4% 7.5 Total 46 100% 9,049 100% 268,525 100% 53.6% 6.7 shënim: (*) përfshihen spitalet e psikiatrisë ku secili ka ALOS prej më shumë se 100 ditësh. Burimi: Banka Botërore, Studim për Sektorin e Shëndetësisë në Shqipëri bazuar në të dhënat e Ministrisë së Shëndetësisë. 7.32 Alokimi i burimeve bazuar në inpute, dhe dallimet e mëdha në mbulimin me kujdes shëndetësor, rezultojnë në alokim të pabarabartë të shpenzimeve për kujdesin e shëndetit publik. Shpenzimet e sektorit publik për shëndetin për frymë, ndryshojnë ndjeshëm sipas rrethit dhe qarkut. Ka tre raste ku mund të vërehet një luhatje e tillë: (i) kur rajome të ndryshme kanë tregues më të këqij se sa pjesa tjetër e vendit dhe programe të caktuara financohen dhe piketohen për rritjen e rezultateve shëndetësore në këto rajone të caktuara; (ii) kur burimet e sektorit publik janë të drejtuara në mënyrë të veçantë drejt rajoneve më të varfra me qëllim që të sigurohet mbrojtje e përshtatshme financiare për familjet e varfra; dhe (iii) kur rrethe apo qarqe të caktuara, janë qendra e mjediseve spitalore që ofrojnë shërbime në një zonë më të madhe. (p.sh. spitalet rajonale ose kombëtare). Por asnjë prej këtyre nuk përbën shkak për dallimet gjeografike sa ju takon shpenzimeve në sektorin e shëndetit në Shqipëri. Ky dallim vjen më tepër nga shpërndarja e njëanshme e objekteve spitalore dhe stafit si edhe financimi në bazë të inputeve. Ai përforcohet më tepër nga dallimet rajonale të ndjeshme në mbulimin me sistemin e sigurimeve shëndetësore, i cili vetëm rimburson përgatitjen e recetave të ilaçeve për ata të cilët mbulohen prej tij. Ky mbulim është mjaft më i madh në Tiranë se sa në rajone të tjera duke shpenzuar shumë më tepër për ilaçet në Tiranë. 156 Kutia 7.1. Matja e efikasitetit të Shpenzimeve Publike për Shëndetin Masat e efiçiencës dhe produktiviteti i shpenzimeve publike për arritjen e rezultateve në sektorin e shëndetit. Duke përdorur metodën Herrera dhe Pang (2005)1/ efiçienca e shpenzimeve shëndetësore vlerësohet duke krahasuar shpenzimet publike shëndetësore në Shqipëri dhe rezultatet e tyre (në këtë rast jetëgjatësia) me ato të vendeve me rritje të lartë, vendet e porsa-anëtarësuara në BE dhe ekonomi të ndryshme të eurozonës. Kufiri i efiçiencës i vendeve më rezultative matet në bazë të teknikës Free Disposable Hull (FDH)2/. Ekonomitë më efiçiente që formojnë kufirin e efikasitetit, në kampionin që përdor këtë tregues janë Spanja, Islanda, Austria, Kili, dhe Koreja. Shqipëria është duke përdorur 43 përqind shpenzime publike më shumë për të arritur të njëjtin nivel të rezultateve të shëndetit si Koreja dhe Kili, që të dyja vende referuese. Shqipëria rezulton në pikë të përafërta me anëtarët e rinj të EU si Polonia, Letonia, Republika Çeke dhe Hungaria që konsiderohen vende jo efikas të shpenzimeve publike. Kjo tregon se efikasiteti i shpenzimeve në sektorin e shëndetësisë ka nevojë të përmirësohet ndërkohë që shpenzimet private për shëndetin duhet të bien. Figura 7. 11. Jetëgjatësia dhe Shpenzimet Publike për Shëndetin Jetëgjatësia e pritshme në lindje, 1996-2002 ISL 80 CY P ESP AUS GRC MLT CHLIRL LUX FIN CRI KOR SVN CZE T MYST O ALB HRV MUS KNA HUN 70 LVA T HA CPVWSM VNM BLR DOM AZE T KM KAZ IND 60 SDN KHM LAO 50 T CD MOZ UGA MLI LSO BWA 40 400 600 800 1000 1200 1400 Shpenzimet publike për shëndetësi të ortogonalizuara, 1996-2002 Kufiri i eficiences Burimi: Herrera dhe Pang (2005) Vendet me rritje më të shpejtë, rritje gjatë 1993-03 me më shumë se 2.2%. Shenime: 1/Herrera, S. dhe G. Pang. “Efiçienca e Shpenzimeve Publike në Vendet në Zhvillim: Kufiri i Efiçiencës� Banka Botërore, 2005. 2/ Free Disposable Hull (FDH) është një teknikë jo parametrike (nuk supozohen parametra për lidhjen midis inputit dhe autputit) që nuk imponon një formë funksionale (p.sh. konkavitetin) në kufirin e efikasitetit. Vendet janë klasifikuar në raunde të ndryshme për të përcaktuar ato më efikaset për çdo nivel inputi. Ato më efikaset formojnë kufirin e efikasitetit. Shih Herrera dhe Pang (2005) për më shumë hollësi 7.33 Dallimet e dukshme në shpenzimet për frymë ndahen në të gjithë llojet e shpenzimeve duke përfshirë shpenzimet jashtë rroge në Figura 7.12. Shpenzimet Periodike të Sektorit kujdesin parësor. Megjithëse ende në nivel të Publik për Shëndetin sipas Rajonit konsiderueshëm, dallimet ndër-rajonale në Public Sector Recurrent Expenditures on Health By Region alokimet për frymë, janë pak a shumë më pak të Per capita expenditure 2004 12,000 theksuara në kujdesin parësor se sa në lloje të 10,000 tjera të shpenzimeve. Gjithësesi, shpenzimet 8,000 6,000 jashtë rroge periodike, që kanë qenë për fat të 4,000 keq të ulta për kujdesin parësor, janë mjaft më 2,000 të larta për rajonin e Tiranës se sa gjetiu në - n r er na jio ier r El s e s Sh e e t te de ra sa vend. (Figura 7.12). Ndërkohë që dallimet e ke re rc or hz ib as ra F Be ko ba ur Ko D Vl Ku Le Ti rk D mëdha në kujdesin spitalor mund të spjegohen G pjesërisht me faktin që rajoni i Tiranës ofron Per capita expenditures w ithout drugs reimbursements gjithashtu kujdes terciar për popullatën nga Per capita expenditures incl. drug reimbursements rajone të tjera, sasia jashtëzakonisht e madhe e Burimi: MF dhe MSh shpenzimeve për kujdesin parësor shëndetësor, 157 duke përfshirë edhe shpenzimet operative jashtë rroge, të alokuara më shumë në Tiranë se sa në pjesët e tjera të vendit, është e vështirë për t’u justifikuar pasi sistemi i kujdesit parësor në Tiranë mbulon vetëm popullatën e rajonit të Tiranës. Figura 7. 13. Luhatjet Rajonale Për Shpenzimet e Sektorit Shëndetësor (2004) Hospital Spitalo re per capita by region Shpenzimet spending per fryme sipas qarqeve HII Drugs ISSH per ilace dhe per fryme sipas Shpenzimet e Expenditure Per Capita By Region qarqeve 6,000 3,000 5,000 2,500 4,000 2,000 3,000 1,500 2,000 1,000 1,000 500 - - t r e sh e r a e s n io ier r s r r e t s r r e sh e a n s ra de be te ra de be fie te rre ke an or rc hz sa rre ke or an rc hz sa f Be as Be as ko vl ko di ko vl di ku ko le ba t ir ku du le ba tir du rk rk el el io gj gj Primary Health Care Spending Per Capita By Region Shpenzimet per shedetin primar per fryme sipas qarqeve Shpenzimet ko rrente jo per paga per P Capita Non-Salary Recurrent Spending for PHC PerHC per fryme sipas qarqeve by Region 2,500 2,000 1200 1000 1,500 800 1,000 600 500 400 - 200 0 r r e t s io ier r e e a n s ra de be te rre ke or an rc hz sa f Be as ko vl ko di t r sh e r a e el es n io fier r e s ku le ba t ir du ra de be te ke an or hz sa rc rk sh rr Be as el ko vl ko di ku le ba tir du rk gj gj Burimi: Llogaritjet e Stafit bazuar në të dhëna nga MF, MSH, ISKSH dhe INSTAT. 7.34 Shpenzimet e sektorit publik për kujdesin shëndetësor, nuk drejtohen drejt rajoneve me varfërinë më të lartë. Përkundrazi, alokimi rajonal i shpenzimeve është tërësisht regresiv. Sa më e ulët që të jetë norma e varfërisë, aq më të larta duket të jenë shpenzimet për kujdesin shëndetësor. Kjo madje është më e theksuar kur merren parasysh rimbursimet e financuara për recetat e ilaçeve (Figura 7.13 dhe Figura 7.14). 7.35 Në Tiranë, ku shpenzimet për shëndetin në sektorin publik janë shumë më të larta se sa gjetiu, njerëzit janë më pak të predispozuar të paguajnë për shërbimin shëndetësor ambulator se sa në zonat më të varfra. Studimi për Sektorin e Shendetësisë në Shqipëri ka treguar se numri i atyre që paguajnë për kujdesin ambulator është më i ulët në Tiranë se sa në pjesën tjetër të vendit dhe se shpenzimet e bëra për trajtimet, pagesat informale dhe transportimet, janë më të ulta në Tiranë se gjetiu. Ky është një tregues i qartë se shpenzimet më të larta për frymë në sektorin publik, për kujdesin shëndetësor në Tiranë, rezultojnë në një mbrojtje më të mirë të shëndetit të popullatës në kryeqytet. Figura 7. 14. Shpenzimet Periodike për Shëndetin dhe Vlerësimi i Varfërisë sipas Qarkut (2004) Shpenzimet ne shendetesi sipas qarqeve dhe varferise Shpenzimet ne shendetesi dhe varferia sipas qarqeve 50% 50% Niveli I varferise Niveli I varferise 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% 0% 2000 4000 6000 8000 10000 12000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 Shpenzimet ko rrente per fryme (pa shpenzimet per ilace) Shpenzimet ko rrente per fryme (me recetat e ilaceve) drugs) Burimet: Ministria e Financave dhe INSTAT. 158 F. FORMULIMI I BUXHETIT DHE PAGESAT E OFRUESVE TË SHËRBIMIT 7.36 Mungesa e një plani për një rrjet spitalor mbarëvendor, që të krijojë një vizion për një rrjet më efikas spitalor dhe për të drejtuar investimet në spitale, ka çuar në përdorim jo efiçient të burimeve të investimeve. Mungesa e një vendimi përfundimtar për numrin e spitaleve dhe se cilat spitale duhen organizuar si spitale rajonalë apo shumë-rajonalë, si edhe se çfarë shërbimesh do të ofrojnë, si dhe për të ardhmen e shumë spitaleve të tjerë të vegjël dhe të papërdorur në kapacitetin e duhur, rezulton në një alokim të paorganizuar të fondeve të kufizuara të investimeve. Me infrastrukturën e përgjithshme të varfër të spitaleve si edhe me mungesën e një masterplani për spitalet, buxheti i kufizuar i investimeve, shpërndahet në sasira të vogla tek një gamë shumë e gjerë investimesh. Vendimet e investimeve janë shpesh oportuniste sidomos kur kemi të bëjmë me financime të jashtme. Një rast i tillë është riabilitimi i spitalit të Kavajës, i cili është shumë afër spitalit të Durrësit, që ka kapacitet të konsiderueshëm dhe është duke u zgjeruar me tej. Që të dy janë afër Tiranës. 7.37 Po kështu, nuk është krijuar rrjeti për të marrë vendime me informacione për investime në pajisje mjekësore të sofistikuara. Përvoja në vende të tjera ka treguar se kjo është një burim potencial i rëndësishëm kostosh për sektorin. Për ta zgjidhur këtë çështje, shumë vende kanë prezantuar një çertifikatë të procedurës së nevojave, ku investimet në pajisje mjekësore të nivelit të lartë, janë miratuar vetëm nga, si edhe pasi të jetë kryer një vlerësim i përgjithshëm i nevojave dhe efikasitetit të kostos, për këto investime. 7.38 Alokimi i decentralizuar i fondeve të investimeve, në objektet e kujdesit parësor, çon gjithashtu në përdorimin nën-optimal të burimeve. Investimet për rehabilitimin dhe ndërtimet e objekteve të reja të kujdesit shëndetësor parësor, nuk janë të bazuara mbi një analizë për efikasitetin e përdorimit të objekteve ekzistues, por nisur nga aspirimi për standarte të ngritjes së një pikë shëndetësore për 1000 banorë dhe një qendër shëndetësore për 4000 banorë. Qysh në vitin 2005, si MSh edhe pushteti vendor, janë të angazhuar për të vendosur se si do të alokohet buxheti për kujdesin parësor shëndetësor. MSh, bazuar në standartet e synuara për shpërndarje të shërbimit, kërkon nga zyrat e saj vendore, (drejtoritë e rretheve për shëndetin publik) të bëjnë propozime për rehabilitimin apo ndërtimin e objekteve të reja. Këto të fundit kosultohen me pushtetin vendor dhe më pas dërgojnë propozime tek MSh. Propozimet klasifikohen nga MSh duke përdorur të njëjtin sistem prioritarizimi katër-pikësh të përcaktuar nga MoF për të gjitha investimet e sektorit publik. Paketa e burimeve për investimet në PHC alokohet më pas tek 12 qarqet dhe 10 bashkitë bazuar në këtë lloj prioritarizimi. Fondet transferohen tek pushteti i qarkut, si grante të kushtëzuar me një rekomandim nga MSh për t’i përdorur ato për projekte të cilësuara me prioritetin më të lartë nga MSh. 7.39 Gjithësesi, pushtetet vendore nuk janë të detyruara të përdorin fondet në përputhje me listën e prioriteteve miratuar nga MSh dhe përvoja e vitit 2005 tregon se ka një tendencë nga pushtetet vendore për të shpërndarë burimet vendore ekzistuese me shumë kursim ose në raste të tjera të shmangen tërësisht nga rekomandimet e MSh dhe të ndërtojnë objekte të reja pa u siguruar se do të ketë staf të kujdesit shëndetësor në dispozicion për t’u shërbyer atyre. Rezultat i një qëndrimi të tillë është një numër i madh investimesh të vogla të cilat kontribuojnë pak në përmirësimin e nevojshëm të cilësisë së kujdesit parësor dhe efikasitetit. 7.40 Investimet për objektet e kujdesit shëndetësor parësor, duhen udhëhequr nga planet e zhvillimit të kujdesit shëndetësor parësor të cilat bazohen në një analizë të plotë të përdorimit të burimeve ekzistuese. Sa kohë që qeveria vazhdon të investojë për objektet e kujdesit shëndetësor parësor, këto plane duhen zhvilluar në bashkëpunim me pushtetin lokal dhe MSh. Pushteti vendor atëherë duhet të përdorë vetëm fonde investimi në përputhje me këto plane. Në rastin e qarkut të Tiranës, zhvillimi i këtyre planeve bazuar në analizën e përdorimit të rrjetit ekzistues dhe përmirësimet e synuara drejt efikasitetit, do të rezultonin në një rrjet majft më të konsoliduar dhe rrjet 159 të një cilësie më të lartë, se sa të aplikimin jo perzgjedhës të koefiçentëve relativisht të lartë të mbulimit nga MSh. 153 7.41 Financimet me bazë inputesh për objektet e linjës së kujdesit shëndetësor, nuk ofrojnë shtysë për përmirësimin e cilësisë dhe efikasitetit të ofrimit të shërbimeve. Ofruesit e kujdesit shëndetësor publik në Shqiperi vazhdojnë të financohen në bazë të inputeve dhe jo në bazë të performancës. Ndërkohë që mjekët e përgjithshëm financohen nëpërmjet ISKSH-ja mbi bazën e shërbimit për frymë, kjo pagesë nuk bazohet tek frekuentimi aktiv i një mjeku të veçantë nga njerëzit, dhe as nga pagesa e cila nuk përmban rezerva për kostot operative jashtë rroge. Kështu, ajo është vetëm një rrogë e bazuar në numrin e deklaruar të njerëzve që ju është ofruar shërbimi, sipas vendndodhjes. 154 Kosto të tjera në nivelin e kujdesit parësor, janë të mbuluara nga buxheti i MSh dhe janë të bazuara në buxhete historikë. 7.42 Po kështu, spitalet financohen mbi bazën e buxhetit të objekteve të linjës duke mos ju lejuar drejtorëve të spitaleve shtysa apo autoritet për të bërë ndryshime që të përmirësojnë efikasitetin dhe cilësinë e veprimtarisë së tyre. Me përjashtim të Spitalit të Durrësit, ofruesit e shërbimeve spitalore financohen nga MSh duke përdorur buxhetim të objekteve të linjës me bazë inputesh. Drejtorët e spitaleve kanë kapacitet të kufizuar për shpenzime drejtimi dhe autonomi manaxheriale. Alokimet e burimeve bazohen tek alokimet e stafit, nga një dietë për krevat të miratuar për akomodim dhe buxhete historike për shërbime dhe kosto të tjera operative. Financimi i gjithë ofruesve të shërbimeve bëhet pavarësisht nga sasia e cilësisë së shërbimeve që ato ofrojnë. Ofruesit e shërbimeve në thelb nuk kanë autonomi për të rialokuar fonde përmes kategorive të shërbimeve. Ata mund të punësojnë dhe të heqin punonjës të stafit brenda normave të MSh-me miratimin ministerial dhe mund të zgjedhin furnitorë për mallra përpos atyre farmaceutike. Gjithësesi, ato nuk mund të rialokojnë fonde përmes kategorive buxhetore dhe të përshtatin nivelet e përgjithshëm të stafit sipas nevojave të një spitali të caktuar. Mungesa e një sistemi bashkëpagues formal për kujdesin spitalor ndikon në vazhdimin e pagesave informale. Kalimi i planifikuar drejt pagesave në bazë të performancës përmes një sistemi një-paguesi mundet të kontribuojë ndjeshëm drejt përmirësimeve në efikasitetin e përdorimit të burimeve në se ai prezantohet me mekanizmat e përgjegjshmërisë së duhur dhe me sistemet e duhura të informacionit. G. KONKLUZIONE DHE REKOMANDIME 7.43 Sistemi i financimit të shëndetit në Shqiperisë karakterizohet nga disa mangësi thelbësore. Midis tyre janë: (i) sasia e madhe e parave të xhepit për kujdesin shëndetësor dhe në vijim pamundësia e sistemit financiar shëndetësor për të mbrojtur grupet me të ardhura të pakta nga shoku i varfërisë shkaktuar nga pamundësia shëndetësore, (ii) pabarazitë rajonale në alokimin e burimeve, (iii) copëzimin e financimit të sektorit publik shoqëruar me mungesën e efiçiencës, mungesën e llogaridhënies dhe pasiguritë, (iv) mundësinë e kufizuar të Qeverisë për të ushtruar si duhet funksionin e drejtimit të saj sektorial si rrjedhojë e sasisë së madhe të shpenzimeve nga xhepi jashtë një kuadri financimi të përgjithshëm, dhe (iv) një sistem pagese për ofruesin e shërbimit, që nuk mund të përmirësojë efikasitetin dhe llogaridhënien për performancë. 153 Përgatitja e një plani për zhvillimin e kujdesit parësor shëndetësor për qarkun e Tiranës, u bazua në një analizë të detajuar të modeleve të tanishme të përdorimit dhe rezultoi në rekomandime për konsolidim të ndjeshëm të bazës së burimeve njerëzore dhe fizike, në përmirësimin e objekteve të tanishme për të siguruar një bazë për ofrimin e shërbimeve të duhura. U theksua gjithashtu nevoja për të rishikuar standartet e aspiruar nga MoH për të patur një pikë shëndetësore për 1,000 njerëz dhe një qendër shëndetësore për 4,000 njerëz. Për fat të keq plani i cili duhet të kishte shërbyer si një bazë pozitive për zhvillimin e planeve të ngjashme në rajone të tjera, nuk u përshtat dhe nuk u zbatua asnjëherë. 154 Numri total i njerëzve të deklaruar se kanë marrë shërbim nga mjekët e paguar të HII është jashtëzakonisht më i madh se sa popullata totale e Shqipërisë, sipas raportimeve të INSTAT-it ku u theksuan raportime të pasakta nga ofruesit e kujdesit shëndetësor parësor. 160 7.44 Në të njëjtën kohë, ka tregues se Shqipëria po fillon të ndeshet me disa nga presionet e njëjta të shpenzimeve sektoriale shëndetësore që janë vërejtur në sisteme shëndetësore më të zhvilluara, duke përfshirë vendet e pranuara rishtazi në BE. Përveç rritjes së shpejtë të vërejtur tashmë të shpenzimeve për recetat e ilaçeve, mirëmbajtja e një infrastrukture spitalore nën-optimale, përhapja e teknologjisë mjekësore të kushtueshme, frekuenca në rritje e sëmundjeve të patransmetueshme dhe presionet 155 në rritje për rrogat e personelit shëndetësor, ka gjasa të shkaktojnë një barrë më të madhe në qëndrueshmërinë fiskale të sistemit shëndetësor të Shqiperisë në vitet e ardhshme. Përballë këtyre presioneve, ndërkohë që sigurohet mbrojtje adekuate e popullatës nga efektet varfëruese të shpenzimeve për shëndetin, do të nevojiten ndryshime themelore në mënyrën se si krijohet, finacohet, shpërndahet organizohet dhe manaxhohet kujdesi shëndetësor. 7.45 Më poshtë po renditim veprime prioritare të rekomanduara që kanë të bëjnë me sistemin financiar shëndetësor. Duhet theksuar se këto veprime përbëjnë ndryshime themelore në sistemin financiar shëndetësor që duhet të futen gradualisht në tre apo pesë vitet e ardhshme. Është e rëndësishme që të gjitha fushat e sistemit financiar shëndetësor, duke përfshirë mobilizimin e burimeve, shpërndarjen e burimeve dhe sistemin e pagesës së ofruesit të shërbimit, të ndryshojnë në një mënyrë të sinkronizuar. Të përmirësohet mobilizimit të burimeve për financimin e shëndetësisë • Të shkohet drejt eleminimit të kontributeve të sigurimeve shëndetësore të bazuara në taksën mbi pagat dhe zëvendësimin e tyre me financimin nga të ardhurat e përgjithshme të taksave duke siguruar një linjë të qëndrueshme financimi për (ISSH). • Të përcaktohet paketa e shërbimeve që do të ofrohet me fondet publike për përfituesit e përzgjedhur si edhe të formalizohen pagesat nga xhepi për shërbime nga zgjerimi i bashkëpagesave në një gamë më të gjerë shërbimesh, duke përfshirë kujdesin shëndetësor gjatë shtrimit në spital. • Të ngrihet një sistem i bashkëpagesave më të ulta shoqëruar me pagesat buxhetore më të larta për grupet me të ardhura të ulëta të përcaktuara qartë. • Të lejohen ofruesit e shërbimeve të mbajnë një pjesë më të madhe të detyrimeve të grumbulluara të përdoruesve sipas kushteve të mirëpërcaktuara. Rritja e efiçiencës së përdorimit të burimeve • Të rritet alokimi i burimeve të caktuara për shëndetin publik, duke përfshirë promovimin e shëndetit, informacionin shëndetësor dhe kujdesin parandalues, duke synuar uljen e numrit të sëmundjeve me kosto të lartë. • Të përgatitet një masterplan për sektorin spitalor dhe plane për kujdesin parësor shëndetësor rajonal, si bazë për marrjen e vendimeve për investime kapitale në të ardhmen, dhe vendime investimesh bazë mbi një analizë të detajuar të përdorimit të sotëm dhe të ardhshëm të objekteve si edhe përmirësimin e dëshiruar të efiçiencës. • Të rritet pjesa e shpenzimeve publike e sektorit të shëndetësisë ndaj totalit të shpenzimeve publike në periudhën afatmesme-afatgjatë, nëse masat e zbatuara për të përmirësuar efiçiencën dhe barazinë e përdorimit të burimeve, janë efektive. 155 Përvoja në vende të tjera në tranzicion ka treguar se rrogat në sektorin e shëndetit mund të rezultojnë në presione shpenzimesh të theksuara, madje edhe kur krahu sektorial i punës është i strukturuar në sasi optimale. Nëse rrogat e sektorit shëndetësor janë shumë më të ulta se ato të pjesës tjetër të ekonomisë, sektori shëndetësor nuk do të jetë në gendje të mbajë stafin e nevojshëm të kualifikuar. Në Shqipëri, rrogat e sektorit shëndetësor janë më të ulta se sektorët e krahasuar, si arsimi. Presionet për rroga acarohen nga kërkesa për personel mjekësor të kualifikuar në vende të tjera evropiane që ofrojnë pagesa të konsiderueshme. 161 Ndryshimi i Sistemit të Pagesave të ofruesve të shërbimeve • Eliminimi i copëzimit të financimit të kujdesit shëndetësor si edhe financimi veçmas nga ofrimi i kujdesit shëndetësor, duke i kanalizuar një pjesë të mirë të burimeve të sektorit publik për kujdesin shëndetësor përmes një agjencie financuese, (ISKSH) që do të mbledhë dhe shpërndajë këto fonde, dhe të veprojë si një organ që do të merret me blerjen e një pakete të përcaktuar mirë mbi shërbimin për kujdesin shëndetësor në emër të popullatës nga ofruesit e kujdesit shëndetësor. • Ndryshimi i sistemit të pagesës së ofruesit të shërbimeve nga një sistem me bazë inputesh drejt një sistemi rezultatesh dhe performance, duke ju dhënë gradualisht ofruesve të kujdesit shëndetësor, autonomi të madhe mbi përdorimin e burimeve. Të futet ky ndryshim gradualisht duke u përqëndruar në rradhë të parë mbi kontraktimin e drejtpërdrejtë të ofruesve të kujdesit parësor, e më pas duke u shtrirë drejt kujdesit spitalor. • Rishikimi i politikës së rimbursimeve për përgatitjen e recetave të ilaçeve duke: (i) ruajtur bashkë-pagesat e prezantuara rishtazi për të gjithë përfituesit nga ISKSH-ja; (ii) zvogëuar e listën pozitive të ilaçeve të rimbursueshme; (iii) kufizuar rimbursimin për çmimet e alternativave më pak të disponueshme; (iv) rishikuar më tej marzhet e ilaçeve me pakicë dhe shumicë, duke i bërë ato më të lira ose duke ju paguar farmacive një kosto fikse për çdo recetë. 162 8. MBROJTJA SOCIALE Programet e mbrojtjes sociale në Shqipëri kanë luajtur një rol të rëndësishëm në ofrimin e mbështetjes sociale popullsisë, si edhe në uljen e varfërisë. Nivelet totale të shpenzimeve përputhen me vendet e krahasuara të rajonit si edhe me vendet e tjera me të njëjtin profil demografik si Shqipëria. Gjithësesi, prirjet tregojnë një rritje të shpenzimeve publike drejt sistemit të sigurimeve shoqërore në disfavor të asistencës sociale. 156 Për më tepër një pjesë në rritje e burimeve të asistencës sociale po shkon tashmë drejt përfitimeve të tjera që nuk bazohen në kritere përzgjedhëse, dhe ka patur një rritje të shtresave jo të varfra që përfitojnë nga këto programe. Kësisoj, pensionet mbeten një faktor i rëndësishëm në zbutjen e varfërisë, si në zonat urbane edhe në ato rurale. Gjithësesi, në mënyrën se si operon aktualisht, sistemi i pensioneve është i pambajtshëm nga ana sociale. Raportet e larta të vartësisë, normat e larta të kontributeve, si dhe pamundësia e parashikueshmërisë, nuk krijojnë nxitje për përfshirjen e individëve apo të kompanive. Në rrugën që po ndjek tani, sistemi i pensioneve rrezikon ofrimin e përfitimeve jashtëzakonisht të ulta një numri më të vogël të popullatës së moshuar, duke shtuar kështu presione sociale për të rritur si mbulimin me përfitime nga pensionet edhe nivelin e tyre. Lëvizja në këtë drejtim do të verë në pikëpyetje qëndrueshmërinë fiskale të sistemit aktual. Nisur nga kufizimet fiskale dhe nga profili demografik dhe i varfërisë, Shqipëria ka nevojë të ndërmarrë një reformë të thellë të sistemit të pensioneve. Gjithësesi, për shkak të rëndësisë që kanë pensionet në zbutjen e varfërisë, është i nevojshëm një përafrim gjithëpërfshirës në kuadër të reformës më të gjerë të mbrojtjes sociale. Në periudhën afatshkurtër, përmirësimi i targetimit të projekteve të asistencës sociale mbetet kritike. Programi kryesor, i vetëm dhe me kritere përzgjedhëse i Shqipërisë për asistencën sociale është mjaft kompleks për t’u administruar dhe pavarësisht nga përmirësimet e kohëve të fundit mbulimi i tij mbetet i ulët dhe i pamjaftueshëm nga ana e përfitimeve duke rezultuar me një ndikim të vogël për varfërinë. Është vlerësuar se zvogëlimi i rrjedhjeve tek familjet jo të varfra, do të sillte kursime të ndjeshme për të rritur nivelin e përfitimeve për një numër më të madh familjesh të varfra. Disa projekte kanë nevojë gjithashtu të rishikohen dhe të ritrukturohen tërësisht për të përmirësuar efikasitetin e përgjithshëm të shpenzimeve. A. HYRJE 8.1 Me një mesatare prej 7.1 përqind të PBB-së gjatë viteve 2000-05, shpenzimet e Shqipërisë për mbrojtjen sociale 157 konsiderohen të përshtashme për një vend në tranzicion të Evropës Juglindore dhe Qendrore, si edhe për një vend me profil të veçantë demografik si Shqipëria. Me një nivel prej 1.2 përqind të PBB-së, shpenzimet për asistencën sociale janë në përputhje me vendet e EU si edhe me shpenzimet e pensioneve që kapin mesataren prej 4.6 përqind të PBB-së duke qenë kësisoj të krahasueshme me vende të tjera ku popullata e moshuar përbën më pak se 10 përqind të popullatës (Tabela 8.1). 158 Mbrojtja sociale në tërësi, zë 26 përqind të totalit të 156 Sigurimet Shoqërore janë skema pensionesh me bazë kontributesh dhe asistenca sociale është asistencë me financime të përgjithshme të fokusuara drejt të ardhurave. 157 Nuk është vepër e lehtë të llogariten shpenzimet e Shqipërisë për sigurimet sociale. Bazuar në të dhëna nga MoF dhe SII, kemi llogaritur shpenzimet për mbrojten sociale të jenë në shumën 59.7 billon lekë në 2005; por shpenzimet për mbrojtjen sociale arrijnë shumën 59.0 bilion lekë ndërsa të dhënat për shpenzime nga MoLSA duhen përdorur për të aritur në një përfundim më të saktë të shpenzimeve programore. Të dhënat nga MoF dhe MoLSA nuk mund të sqarojnë këto diferenca. Gjithashtu klasifikimi funksional i MoF raporton që shpenzimet për sigurimet sociale dhe shpenzimet për mirëqënie për vitin 2005 në nivelin e 60.9 bilion lekë. Ky raport përdor të dhëna nga MOF dhe SII për të vlerësuar evolucionin dhe përbërjen e shpenzimeve për mbrojten sociale, gjithashtu të dhënat nga MoLSA dhe SII janë përdorur për të vlerësuar shpenzimet e nivelit të projektit. 158 Përqindja e popullsisë mbi 65 vjeç ne Shqipëri është 8.3% krahasuar me 14.2 në Ceki, 16.5 në Estoni, 15.2 në Hungari, 16.9 në Letoni, 15.5 në Lituani, 12.9 në Poloni, 11.8 në Sllovaki dhe 15.6 në Slloveni. shpenzimeve të përgjithshme qeveritare. 8.2 Gjatë viteve 2000-05, drejtimi i shpenzimeve të Tabela 8.1. Shpenzime Pensioni në Vende Ku Numri i të mbrojtjes sociale është Moshuarve është më Pak se 10 Përqind, 2002 zhvendosur nga asistenca sociale % e pop.>65 Shpenzimet e pensionit drejt sigurimeve shoqërore. (% of PBB) Sistemi i mbrojtjes sociale në Shqipëri 8.3 4.6 Shqipëri, përfshin (i) një skemë të Kazakistan 8.5 4.9 sigurimeve shoqërore me bazë Republika Kirkize 6.1 6.4 kontributesh (pensionet). (ii) Taxhikistan 3.9 3.0 programet e asistencës sociale dhe Turqi 5.4 7.1 të tregut të punës, që financohen 159 Turkmenistan 4.7 2.3 nga të ardhurat e përgjthshme. Uzbekistan 4.7 0.1 Shpenzimet për pensionet kanë Ekuador 5.3 1.4 pësuar rritje në terma realë Gana 3.5 1.3 ndërkohë që shpenzimet për Mongolia 3.8 5.8 asistencën sociale ranë në terma Marok 4.5 2.5 realë nga 2.3 përqind të PBB-së Peru 4.9 2.6 në vitin 2000 në 1.2 përqind në Zimbabve 3.4 2.3 vitin 2005 (Tabela 8.2). Në veçanti, Burimi: Banka Botërore shpenzimet për Ndihme Ekonomike (NE), i vetmi program për testimin e të ardhurave ra nga 0.8 përqind në vitin 2000 në 0.4 përqind të PBB në vitin 2005. Tabela 8.2. Shpenzime te Konsoliduara për Mbrojtjen Sociale, 2000 dhe 2005 Kosto e Përqindja e Totalit të Përqindja e Programit Shpenzimeve për PBB (Miliard lek) Mbrojten Sociale (%) (%) 2005 2000 2005 2000 2005 Sigurimet Shoqërore 45.2 63 76 4.4 5.4 Pensionet 40.2 68 4.8 Kompensimet për Pensionin Rural 0.5 1 0.1 Kompensimet për Pensionin Urban 2.7 5 0.3 Rezerva për Pensionin e Veteraneve 0.8 1 0.1 Leje e Maternitetit 0.8 1 0.1 Të gjithë sigurimet e tjera 0.2 0 0.0 Ndihma sociale 11.1 32 19 2.3 1.2 Ndihme Ekonomike 3.3 6 0.8 0.4 Përfitime për aftësi të kufizuar 6.1 10 0.6 Institucione për Kujdesin Social 0.5 1 0.1 Të gjithë ndihmat e tjera 1.2 2 0.1 Projekte të tregut të Punës 1.2 5 2 0.4 0.1 Projekte të Promovimit të punësimit 0.1 0 0.0 Përfitime nga papunësia 0.9 2 0.1 Trajnime profesionale 0.2 0 0.0 Kosto administrative 1.5 3 0.2 Shuma Totale për Mbrojtjen Sociale 59.0 100 6.9 Burimi: MF, MPPSSHB 8.3 Gjithësesi, të dy llojet e programeve, si ai i asistencës ashtu edhe ai i sigurimeve, kanë një ndikim të rëndësishëm dhe në rritje për varfërinë në Shqipëri. Mesatarisht gjatë viteve 2002- 159 Për qëllimin e këtij raportimi dhe duke marrë parasysh sasinë relativisht të vogël të shpenzimeve dhe të mbulimit, nuk do të analizohen projektet e tregut të punës. 164 05, numri i familjeve të varfra të cilat mernin të paktën një lloj ndihme të mbrojtjes sociale, u rrit nga 64 përqind në 72 përqind (Tabela 8.3). Vlera e transfertave publike, megjithëse e ulët, përfaqëson vetëm një të katërtën e të ardhurave të familjes për familjet mesatare, dhe midis 28-38 përqind të të ardhurave të familjeve për kuintilin më të varfër. Në mungesë të programeve të mbrojtjes sociale, norma e varfërisë do të ishte 11 pikë përqindje më e lartë për popullatën, dhe 20 përqind më të lartë për përfituesit. (Tabela 8.4). 160 Tabela 8.3. Mbrojtja dhe Shpërndarja e Programeve Sociale Qendrore, 2002 dhe 2005 Totale Të Varfër Jo Të Varfër 2002 2005 2002 2005 2002 2005 A. Mbrojtje (Përqindje e familjeve që marrin ndihmë) Ndihmë Ekonomike 11.0 12.7 24.6 32.5 7.8 9.5 Pensione të pleqërisë urbane 24.6 23.5 15.8 15.8 26.6 24.8 Pensione të pleqërisë rurale 19.0 18.8 25.1 23.4 17.6 18.0 Pensione të Tjera 8.7 8.8 9.9 12.9 8.4 8.2 Përfitime papunësie 1.2 0.5 1 0.7 1.3 0.5 Përfitime Materniteti 0.8 0.4 0.8 0.4 0.7 0.4 Kujdesi Social 0.4 0.9 0.3 1.8 0.4 0.8 Transferta të tjera publike 3.0 2.5 1.6 2.1 3.3 2.6 Të gjitha/Çdo Transfertë Publike 57.1 56.1 63.5 71.8 55.6 53.5 B. Shpërndarja (Përqindje e fondeve të shpërndara) Ndihmë Ekonomike 100 100 44.6 38.1 55.4 61.9 Pensione të pleqërisë urbane 100 100 10.9 8.6 89.1 91.4 Pensione të pleqërisë rurale 100 100 22.7 18.5 77.3 81.5 Pensione të Tjera 100 100 13.7 23.2 86.3 76.9 Pensione Totale 100 100 12.4 13.2 87.6 86.8 Përfitime papunësie 100 100 25.2 14.4 74.8 85.7 Përfitime Materniteti 100 100 17.6 20.0 82.5 80.0 Kujdesi Social 100 100 20.6 28.3 79.4 71.7 Transferta të tjera Publike 100 100 10.59 11.6 89.4 88.4 Të gjitha/Çdo Transfertë Publike 100 100 21.27 18.0 78.7 82.1 Burimi: LSMS 2002 dhe 2005. 8.4 Sistemi i pensioneve ka impaktin më të madh mbi varfërinë. Ndihma Ekonomike, programi kryesor i Shqipërisë për asistencën sociale, megjithëse i fokusuar më shumë mbi pjesën më ekstreme të të varfërve, ka një impakt të dobët përsa i takon pjesës së mbulimit dhe mjaftueshmërisë së përfitimeve. Transfertat publike më të zakonshme të përfituara janë pensionet urbane (24 përqind e familjeve), pensionet rurale (19 përqind) dhe Ndihme Ekonomike (13 përqind) (Tabela 8.3). 161 Megjithëse pensionet, si sisteme kontribuese me objektiv zbutjen e konsumit, nuk pritet të kenë ndikim të tyre të drejtpërdrejtë mbi varfërinë, mbulimi relativisht i gjerë i përfituesve në Shqipëri, ka implikime të rëndësishme mbi varfërinë. 160 Duke supozuar një tendencë margjinale prej 100 përqind, për të konsumuar transfertën. 161 Përgjatë gjithë kapitullit me familje “të varfra� i referohemi atyre familjeve për të cilat konsumimi për frymë është nën nivelin e vijës së varfërisë absolute të shumës 4891 lekë të vërtetë për muaj (me çmimet e 2002). (Baza: Përditësim për Vlerësimin e Varfërisë) 165 Tabela 8.4. Nivelet e Varfërisë me dhe pa Projekte të Mbrojtjes Sociale Individuale, 2005 Popullata, e përgjithshme Vetëm Përfituesit pa me pa me Gjithë programet 30% 19% 44% 24% Ndihme Ekonomike 20% 19% 50% 40% Pensione të pleqërisë urbane 24% 19% 39% 14% Pensione të pleqërisë rurale 22% 19% 39% 23% Pensione të tjera 20% 19% 41% 27% Përfitime papunësie 19% 19% 30% 25% Përfitime Materniteti 19% 19% 33% 23% Kujdesi Social 19% 19% 44% 22% Shënim: Duke supozuar prirje marxhinale për të konsumuar transfertën 100 përqind. Burimi: LSMS 2005. 8.5 Pothuajse gjysma e familjeve të varfra kanë raportuar se marrin një pension publik që krahasohet me rreth një të tretën e familjeve të varfra që kanë raportuar marrjen e Ndihmës Ekonomike (NE). Megjithëse të ulëta sipas standardeve rajonale, pensionet urbane janë akoma të barabartë me rreth një të tretën e konsumit familiar të familjeve më të varfëra të zonave urbane ndërkohë që pensionet rurale janë të barabarta me rreth 20 përqind të konsumit midis familjeve rurale më të varfra. Ndihma Ekonomike, nga ana tjetër, zë një pjesë më të vogël të shpenzimeve totale familjare – 11 përqind midis familjeve më të varfra rurale dhe 16 përqind midis familjeve më të varfra urbane (Tabela 8.5). Përfitimet mesatare të programit, zenë më pak se 15 përqind të linjës së varfërisë çka tregon nevojën për gjetjen e burimeve shtesë mbështetjeje për përfituesit. Tabela 8.5. Mjaftueshmëria: Rëndësia e Transfertave Publike në Shpenzimet Familjare, 2005 (Vlera e Transfertës si përqindje e Konsumit Familjar) Zona Kuintili Urban Kuintili Rural Më të Më të Më të Më të Total Urban Rural varfrit pasurit varfrit pasurit Ndihmë Ekonomike 8.5 9.9 7.8 16.0 5.8 11.0 4.5 Pensione të pleqërisë urbane 28.0 28.1 27.8 41.4 21.2 41.8 13.6 Pensione të pleqërisë rurale 14.4 15.1 14.3 20.9 11.8 21.1 9.9 Pensioine të tjera 19.9 20.5 19.2 44.7 11.8 30.5 8.0 Përfitime papunësie 15.5 14.2 25.7 14.2 7.5 54.7 0.0 Përfitime Materniteti 11.3 14.9 7.0 28.7 8.9 6.3 2.9 Kujdesi Social 16.1 19.2 14.2 28.5 11.4 31.0 0.0 Transferta të tjera Publike 18.8 20.5 15.9 29.0 25.5 21.7 24.0 Të gjitha/Çdo Transfertë Publike 23.5 27.3 20.3 37.8 21.1 28.0 12.9 Burimi: LSMS, 2005. 8.6 Familjet e varfra kanë më shumë gjasa të marrin pensione rurale, ndërkohë familjet jo të 166 varfra marrin pensione urbane. 162 Diferenca në frekuencë dhe shpërndarje të skemave urbane dhe rurale nënvizojnë faktin që megjithëse ata që të dy luajnë një rol të rrjetës mbrojtjëse, shumica e pensionistëve ruralë do të ishin të varfër në se nuk do të merrnin pensione. 8.7 Në fakt në mungesë të pensioneve urbane, norma e përgjithshme e varfërisë, mund të ishte 5 pikë përqindje më e lartë dhe normat e varfërisë midis përfituesve do të ishin 25 pikë përqindje më të larta. (Tabela 8.4). Pensionet rurale kanë jo vetëm një impakt të dobët në nivelet e varfërisë, por një impakt të konsiderueshëm mbi familjet përfituese ku norma e varfërisë e vlerësuar në mungesë të pensioneve rurale, do të ishte 14 pikë përqindje më e lartë. Ndihma Ekonomike, programi i vetëm i Shqiperisë me kritere përzgjedhëse rezulton në një ulje prej një 1 pikë përqindje në normat e varfërisë për popullatën në total megjithëse në mungesë të programit, normat e varfërisë do të ishin 10 pikë përqindje më të larta midis përfituesve. 8.8 Duke u nisur nga rëndësia e sigurimeve shoqërore në profilin e tanishëm të varfërisë në Shqipëri, si edhe nga pamjaftueshmëria e përgjithshme e programeve të asistencës sociale, çdo reformë e të parit duhet formuluar së bashku me reformat e asistencës sociale. Gjithësesi, me kalimin e kohës, mbulimi implicit i familjeve të varfra nëpërmjet sistemeve të pensioneve ka gjasa që të bjerë me rënien e niveleve të varfërisë. Që tani, midis viteve 2002 dhe 2005, numri i përfituesve të varfër të pensioneve ka rënë nga 18.0 në 14.3 përqind. Ndërkohë, janë vënë re disa përmirësime sa i takon Ndihmës Ekonomike, në targetimin e varfërisë gjatë kësaj kohe, por gjithashtu edhe një ulje e lehtë në mjaftueshmërinë e përfitimeve të tyre mjaft të ulëta (shiko seksioni Ndihma Ekonomike). B. PENSIONET Vështrim mbi Sistemin e Pensioneve dhe karakteristikat kryesore të tij 8.9 Sistemi shqiptar i pensioneve përbëhet prej sigurimeve të detyruara, vullnetare, 163 suplementare dhe pensionet e veçanta shtetërore. 164 Shqipëria miratoi një Ligj të Ri për Sigurimet Shoqërore në vitin 1993, i cili krijoi një sistem të detyruar, të manaxhuar publikisht, dhe kontributor me mbulim universal. Të gjithë individët aktivë ekonomikisht, duke përfshirë edhe ata që janë të vetëpunësuar në bujqësi (fermerët), kërkohet që të paguajnë kontribute. Instituti i Sigurimeve Shoqërore, (ISSH) administron sistemin e detyrueshëm kontributor, publik – paguaj në rruge e sipër (pay-as-you-go, PAYG) i cili me ligj, mbulon nëpunësit publikë dhe privatë si edhe punëtorët e vetëpunësuar. Si pensionet suplementare edhe ata të veçantë, janë të financuar drejtpërsëdrejti nga buxheti. 8.10 Sistemi i pensioneve jep përfitime të shumëllojshme: (i) pensione të plota për moshën e pleqërisë (ii) pensione të pjesshëm për moshen e pleqërisë, (iii) pensione të reduktuara për moshën e pleqërisë, (iv) pensione të aftësisë së kufizuar, (v) pensione të aftësisë së pjesshme të kufizuar, dhe (vi) pensionet e të mbijetuarve. Lloje të shumta të tjera përfitimesh, paguhen gjithashtu duke përfshirë një rezervë për ata që kanë nevojë për asistencë fizike, përfitime suplementare për fëmijë në nevojë dhe grante për vdekje. 8.11 E drejta për pensione bazohet mbi vitet e kontributeve dhe moshën e pensionit që po 162 Familje qytetare raportojnë marrjen e pensioneve rurale dhe familjet rurale raportojne marrjen e pensioneve urbane. Në një farë përmase ky fakt reflekton ekzistencën e migrimit të brendshëm, por gjithashtu vë në dukje probleme të cilat mund të eksistojnë në mbajtjen e dokumentave. 163 Sigurimet vullnetare mbulojnë ata që kanë qenë më parë te mbuluar dhe s’janë më, por duan të vazhdojne të përfitojnë, ata që sipas ligjit nuk janë të mbuluar dhe studentët e universitetit. 164 Sigurimet sociale suplementare mbulojnë funksionarët konstitucionalë, punonjësit civilë dhe personelin ushtarak që shërben në ushtri, policinë e shtetit dhe në shërbimin e informacionit shtetëror. Pensionet speciale të shtetit ofrojnë pensione ose pensione shtesë për ata që morën pjesë në luftra kombëtare, që janë dalluar për arritje të rralla në fushën e shkencës, kulturës, artit, ekonomisë dhe politikës, dhe për ata persona të cilët kanë vuajtur nga persekutimi politik gjatë regjimit komunist. 167 rritet gradualisht. Pensionet mujore të pleqërisë, janë të përbërë nga një sasi bazë, pensioni minimum që i indeksohet inflacionit, si edhe një rritje për të reflektuar kohëzgjatjen e historikut të kontributit. Kjo rritje përbën 1 përqind të pagës mesatare të marrë gjatë punës, e rivlerësuar me rritjen e kontributeve mesatare. 165 Me ligj, pensioni sapo merret indeksohet me inflacionin. 166 Mosha e pensionit te pleqërisë është 65 vjeç për burrat dhe 60 për gratë, me një minimum kohe shërbimi prej 35 vitesh. 167 8.12 Ndërkohë që sistemi i përfitimeve për pensionistët në zonat rurale është strukturuar njësoj me atë të punonjësve të zonave urbane, niveli i përfitimit minimal dhe maksimal vendoset veçmas, dhe një përqindje më e madhe e pensionistëve të zonave rurale krahasuar me ata në zonat urbane marrin pensionin minimal. Përfitimet përcaktohen nisur nga paga minimale e zonës urbane ose më lartë nëse kontributet janë paguar për paga më të larta, ndërkohë që kontributet faktike të dhëna nga punëtoret janë mjaft më të ulta. Pensioni i paguar në zonat rurale është më i ulët se në sistemin urban, por do të barazohet rreth vitit 2012. 168 Duke qenë se sistemi rural filloj vetëm në vitin 1972, gati asnjë nga ata që dalin në pension nuk arrin të marrë pension të plotë, që kërkon të paktën 35 vite pune. Shpërndarja e pensioneve për më pak vite pune është pjesërisht arsyeja e pensioneve të ulta. 169 8.13 Normat e zëvendësimit janë modeste. Pensioni mesatar i pleqërisë në sektorin urban, si përqindje e pagës mesatare në të njëjtin sektor ishte 40.5 përqind në vitin 2004, por më e ulët në sektorin rural, (vetëm 26.8 përqind). 170 Të Ardhura dhe Shpenzime të Fondit të Pensioneve 8.14 Pavarësisht kalimit të vjeljes së taksave tek Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve rishtazi, norma e vjeljes së Taksës së Sigurimeve Shoqërore, (SST), nuk është përmirësuar. Duke qenë në masën 3.9 përqind të PBB në vitin 2005, SST ka mbetur në nivelin e saj të 1995 (3.8 përqind). Një rishikim i bërë rishtazi nga Drejtoria e Çështjeve Fiskale e FMN-së vë në dukje performancën e dobët të Shqipërisë krahasuar me vendet e tjera fqinjë. 171 Pavarësisht nga kapaciteti zbatues dhe administrativ, baza e vogël e pagës së tatueshme rezulton gjithashtu nga një sektor i gjerë informal dhe një kulturë e gjithëpranishme evazioni dhe raportimesh të rreme. 8.15 Sistemi i pensioneve mbeti në këtë mënyrë tepër i varur nga të ardhurat e përgjithshme për të mbuluar defiçitin midis kontributeve dhe përfitimeve. Gjatë pesë viteve të fundit, shpenzimet për pensionet janë rritur në rreth 4.8 përqind të PBB-së në vitin 2005 nga 4.3 përqind në vitin 2001. Si rrjedhojë, defiçiti nominal i SII arriti mesatarisht 1.6 përqind të PBB-së për pesë vitet e 165 Pensionet e zonave rurale dhe urbane kanë një nivele të ndryshme pensioni bazë. Gjithashtu, shtesat për pensionin e zonave rurale jepet për çdo vit kontributesh sigurimi të paguara pas 01/01/1994. 166 Në praktike dhe siç u shpjegua në paragrafin 8.27, indeksimi ka qenë i çrregullt (ad hoc) dhe jo gjithmonë i indeksuar me inflacionin apo vetem me të. 167 Bëhet fjalë për ata persona që dalin në pension në Korrik të 2012. Aktualisht, mosha e daljes në pension për meshkujt është 62 ndërsa për femrat është 57. 168 Qeveria çdo vit ka rritur pensionet e zonave rurale shumë më tepër se ato të zonave urbane, për të arritur këtë barazi. Në 2006, pensionet e zonave rurale u rritën me 20 përqind kundrejt vetëm 5 përqind të rritjes së pensioneve të zonave urbane. 169 Rishikimi i Sigurimeve Shoqërore të Shqipërisë, në proces botimi, Banka Botërore, 2006. 170 Numrat e sektorit rural duhet të përdoren me kujdes. Kontributet në seksionin rural janë llogaritur mbi bazën e pagesës së të vetë-punësuarve urbanë, por me nivel kontributi më të ulët, dhe është kjo rrogë e të vetëpunësuarve urbanë e cila përdoret për krahasim. Por, nuk është e qartë sa përfaqësuese mund të jenë rrogat e të vetë-punësuarve urbanë në krahasim me të personave ruralë të cilët sigurisht kanë dhe akses tek mallra të veçantë. Si rezultat, pensionet rurale ndonëse të pakta, mund të përfaqësojnë një përqindje më të lartë të rrogave bujqësore se sa shuma e lartpërmendur. 171 �Shqipëria: Tema të zgjedhura për “Skemën e Politikës së Taksave�, Fondi Monetar Ndërkombëtar 2004. Shumat ndryshojnë nga 7.5 përqind të PBB për Bullgarinë në 14.5% te PBB për Republikën e Sllovakisë për 2001/2002. 168 fundit, i shkaktuar si nga skemat e pensioneve rurale dhe ato urbane. Defiçiti në degën e pensioneve urbane është pothuajse kronik pasi kontributet nuk janë të mjaftueshme të mbulojnë përfitimet e pensioneve. Tabela 8.6. Burime të Fiancimeve për Pensionet, 2001-05 (milion lekë) 2001 2002 2003 2004 2005 Përfitimet e Pensioneve 25059.3 28715.1 32103.0 35830.1 40213.2 Kontributet 15992.7 18026.4 21157.7 24675.2 27977.1 Deficiti Pensioneve -9066.6 -10688.7 -10945.3 -11154.9 -12236.1 % e PBB -1.5 -1.7 -1.6 -1.5 -1.5 Burime të Tjera Financimesh Subvencionet Shtetërore për pensionet rurale 5143.0 3951.0 4331.0 5063.0 6411.7 Kontributet e Papunësisë të mbajtura nga ISSH 2594.0 2794.7 3063.9 3335.0 3593.5 Kontributet për punëtorët që marrin përfitime afatshkurtra 376.3 312.7 509.9 769.0 744.0 Tepricat nga degët e përfitimeve afatshkurtra 938.4 1124.6 1018.9 1023.9 1344.9 Transfertat nga Fondi i Rezervave i ISSH 14.9 535.1 2021.5 964.0 141.9 Transfertat nga Të Ardhurat e Përgjithshme 0.0 1970.6 0.0 0.0 0.0 Transfertat totale nga Burime të tjera 9066.6 10688.6 10945.2 11154.9 12236.0 Burimi: ISSH 8.16 Për të financuar defiçitin e vet ISSH-ja mbështetet në një rrjet subvencionesh të kryqëzuara nga degë të tjera të sigurimeve shoqërore dhe ka ndërhyrë në fondin rezervë në dispozicion. Sikurse tregohet në Tabelën 8.6, fondet e transferuara nga degët e tjera për të financuar degën e pensioneve përfshijnë: • Kontribute për degët e përfitimeve nga papunësia. 172 Këto mblidhen dhe mbahen nga ISSH. Qeveria i paguan Institutit të Punësimit Kombëtar përfitimet e nevojshme nga të ardhurat e përgjithshme; • Kontribute të pensioneve për punonjësit që marrin përfitime nga qëndrimet afatshkurtra në maternitet, sëmundjet ose aksidentet në punë. • Tepricat operuese nga degët e përfitimeve nga materniteti, sëmundjet dhe aksidentet në punë; dhe • Transfertat nga fondi rezervë i Institutit të Sigurimeve Shoqërore. 8.17 Ky defiçit nuk reflekton detyrimet e prapambetura të akumuluara nga institutet buxhetore dhe jo-buxhetore dhe njësitë e sektorit privat, duke përfshirë edhe fermerët, ndaj ISSH-së. Sektori publik i ka pakësuar gradualisht detyrimet e veta të prapambetura ndaj ISSH-së nëpërmjet skemës së detyrimeve të prapambetura midis ndërmarrjeve. Megjithëse sasia e këtyre prapambetjeve ka ardhur duke u ulur gradualisht që në vitin 2001 nga 6.8 miliard në 3.2 miliard deri në fund të 2005, ato përbëjnë një stok prej rreth 0.4 përqind të PBB-së, duke reflektuar në përgjithësi detyrimet e debitorëve më të mëdhenj, kryesisht të kompanive të ujit. Borxhi i agjentëve të sektorit privat ndaj ISSH-së shkonte deri në 1.1 përqind të PBB-së në fund të vitit 2005, nga të cilat 0.9 përqind i takonte fermerëve për kontributet e tyre (Tabela 8.7). 8.18 Përpos kësaj, në vitet e fundit, qeveria nuk ka transferuar sasinë e plotë të kontributeve të mbetura për pensionistët ruralë tek Instituti i Sigurimeve Shoqërore. Transfertat nga pushteti qendror janë baraz me rreth 60 përqind të defiçitit të kontributit total si edhe detyrimet e llogaritura të 172 Ekstra 5% e rrogës nga punëdhënësit 169 Buxhetit të Shtetit për të mbuluar kontributet e pensioneve rurale që arritën deri në 32.1 bn në fund të vitit 2005, ose 3.8 përqind të PBB-së. Çështje të Politikave Kryesore të Pensioneve 8.19 Me këtë gjendje të financave relativisht të dobëta, përballimi i sistemit të pensioneve në periudhën afatgjatë, si nga niveli i përfitimeve edhe nga mundësia e vet për të siguruar mbulim për popullatën, është mjaft e pasigurt. Së pari, megjithëse me bazë sigurimesh, sistemi i pensioneve i Shqipërisë, nuk është më kontribues për qëllime gjithë-praktike. Më shumë se gjysma e kontribuesve vinë nga sistemi rural për të cilin qeveria tani i paguan Institutit të Sigurimeve Shoqërore (ISSH) rreth 85 përqind të kontributeve të tyre nga Buxheti i Shtetit. Kjo zë rreth 23 përqind të kontributeve totale të grumbulluara nga ISS. Madje edhe për kontribuesit urbanë, shumë prej tyre janë punonjës qeveritarë ku qeveria si punëdhënës paguan një pjesë të madhe të kontributeve. Konformiteti nga ana tjetër midis firmave private është jashtëzakonisht i ulët. Ndërkohë që vetëm 17 përqind e kontribuesve janë nëpunës civilë, më tepër se 46 përqind e të ardhurave të kontributeve përfitohet nga këta nëpunës civilë. Ndërkohë që një e treta apo më tepër e të ardhurave vinë nga Buxheti i Shtetit, ky nuk është një sistem i vërtetë kontribues. Tabela 8.7. Prapambetjet ndaj Fondeve të Sigurimeve Shoqërore 1/ Në milionë lekë % of PBB 2001 2002 2003 2004 2005 2001 2002 2003 2004 2005 Fondi I Pensioneve 10365 14118 14916 17545 20492 1.8 2.3 2.2 2.3 2.4 Sektori Publik 6799 7782 6199 4950 3178 1.2 1.2 0.9 0.6 0.4 Institucionet Buxhetore 249 288 190 19 16 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Ndërmarjet Publike 6549 7494 6009 4931 3162 1.1 1.2 0.9 0.6 0.4 Sektori Privat 2475 3888 5231 7149 9408 0.4 0.6 0.8 0.9 1.1 Kompanitë 1051 1088 1386 1322 1252 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 Të vetëpunësuar 334 354 358 382 250 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 Fermerë 1091 2447 3487 5445 7906 0.2 0.4 0.5 0.7 0.9 1/ Duke përfshirë interesat dhe gjobat, me përjashtim të kontributeve të Pushtetit Qendror për fermerët. Burimet: ISSH, MoF, Ministria e Ekonomisë, KESH. 8.20 Për mënyrën se si është projektuar, sistemi ofron pak shtysa për pjesëmarrje. Kjo ndodh sepse normat e larta të kontributeve deri vonë nuk kanë qenë në vijë me ofertat e përfitimeve të ulta apo të larta. Kjo situatë ka shkaktuar evazion të madh dhe ka inkurajuar informalitetin duke lejuar që segmente të mëdha të popullatës të mbeten të pambuluar për moshën e tyre të madhe. 8.21 Normat e larta të kontributeve. Normat e kontributeve prej 29.9 përqind 173 (71.2% e të cilës paguhet nga punëdhënësi dhe pjesa tjetër nga punëmarrësi) janë midis më të lartave në botë, duke shkaktuar nivele të ulta përputhjeje me bizneset e vogla private (fermerët e vetëpunësuar). Taksa e Lartë e Punës (duke përfshirë tatimin mbi të ardhurat) krijon shtysa të forta si për punëdhënësit edhe të punësuarit për të mos formalizuar kontratat e punës; të punësuarit preferojnë shpenzimet e sotme para atyre të ardhshme, ndërsa punëdhënësit kërkojnë të ulin kostot dhe të rritin konkurueshmërinë. (Figura 8.1 dhe 8.2). Ndërkohë që vendimi i qeverisë kohët e fundit për uljen e normës së pensioneve në 23.9 përqind përbën një hap të parë pozitiv, ky nivel kontributi prap mbetet i lartë po të marrim parasysh strukturën e moshës të popullësisë së Shqipërisë dhe nivelin e të ardhurave. Megjithatë, një hap i tillë mbetet i pamjaftueshëm pa u shoqëruar me reformat mjaft të 173 Kontributet e pensionit u reduktuan në nivelin 23.9 përqind në korrik të 2006, në kuadër të nismës së Qeverisë për uljen e informalitetit. 170 nevojshme në krahun e përfitimeve, pa të cilat sistemi i pensioneve mund të bëhet i papërballueshëm nga ana fiskale siç do shpjegohet më poshtë. Figura 8.1. Normat e kontributit për Pensionet Figura 8.2. Normat e kontributit për në Vendet e Zgjedhura të OECD sipas Pensionet në Vendet e Zgjedhura të përqindjes së rrogave Evropës Qendrore 40 35 35 30 30 25 25 % e p ag ave 20 20 15 10 15 5 10 0 5 Sp a S h lta Su a ja F in tria J a ia H o g a li da da Ka a li B e ia Fr a I sl a a G je n d a S h L u x e a n ca a Gr a i I ta nd ic r eq k e ri an ed Ma a sh u n i na an lg j i lla n s rg Zrva po rt u la Au q ip et mbu a rm Po ku 0 eB tet ia ia a ia a ri a n a ar ia n ia rbi a ci an to n ista eri lo n l ga Se do L itu Kr o ng q ip Es Po za k Bu qe Hu Sh Ka Ma Burimi: Banka Botërore dhe OECD 8.22 Përfitimet e ulëta dhe kompakte të shkëputura nga kontributet: Ndërkohë që paga e “tatueshme� është përmbledhur tërësisht në pesëfishin e pagës minimale, struktura e përfitimeve është shumë më horizontale me një pension maksimal të kufizuar deri në dyfishin e pensionit minimal me ligj. Si rezultat njerëzit nxiten të fshehin të vërtetën për të ardhurat dhe vitet në punë dhe të punojnë për më pak vjet se sa një numër më të madh vitesh, meqënëse po të punonin më shumë nuk do të mernin përfitime më të shumta. 174 Punonjësit me të ardhura më të larta do të kishin më pak shtysë për të punuar më gjatë pasi në këtë mënyrë ata do të kapnin tavanin e dyfishit të minimumit të pensionit madje me më pak vite në punë. 8.23 Indeksimi i inflacionit de fakto dhe efekti i tij në zbutjen e shpenzimeve: Për më tepër, formula e indeksimit të çon në një erozion të shpejtë të normës së zëvendësimit që ndjehet në mënyrë më akute me ngritjen e të ardhurave. Problemi shkaktohet nga fakti që pensioni maksimal ka qenë i lidhur me pensionin minimal duke rezultuar në indeksimin e inflacionit de fakto të pensionit maksimal. 175 Por me kalimin e kohës, njerëzit do të marrin rroga më të larta reale dhe pensionet që ata marrin do të lidhen si me kontributet që ata kanë dhënë për rrogat e larta edhe me rrogat vetë, në se sistemi i pensioneve lejon zbutjen e konsumit gjatë jetës. Sistemi i pensionit shqiptar me kalimin e kohës nuk do të jetë i tillë nëse ndiqet ligji i tanishëm, çka do të përkeqësojë më tej shtysën për evazion. Raportet rezultuese të vartësisë së lartë, dhe normat e ulta të mbulimit, pritet që të shtojnë presione të mëtejshme, si në anën e shpenzimeve edhe në atë të të ardhurave. 174 Për shembull në 2004, pensioni minimal ishte 56% e rrogës minimale bruto. Nëse një punëtor punoi 35 vitet e duhura me pagesë minimale, pensioni i tij do të arinte 91% të pagesës minimale bruto, por meqë maksimumi duhet të ndërpritej në 75% të rrogës minimale neto, nuk do kishte vlerë për punëtorin të punonte për një periudhë aq të gjatë. 175 Pensioni minimal është i lidhur me inflacionin sipas Ligjit 7703, i amenduar nga ligje të mevonshme. 171 8.24 Shumë pensionistë: Në masën 84 përqind, norma e vartësisë e Shqiperisë (pensionistët mbi kontribuesit) është shumë e Figura 8.3. Sistemi i Vartësisë, Shqipëria dhe Vendet lartë (Figura 8.3). Nëse konsiderohen Krahasuese (në përqindje) veçmas, sektori urban ka një normë vartësie sistemi prej 115.63 përqind, 90 ndërsa për sektorin rural është 53.79 80 përqind. 176 Në vitin 2004 70 kontribuesit nga sektori urban ishin 60 320,194, ndërsa përfituesit në total 50 ishin 370,936. Në sektorin rural, 40 numri i kontribuesve ishte 340,000, 30 ndërkohë që totali i përfituesve ishte 20 182,895. Normat e larta të vartësisë 10 0 së sistemit, janë rezultat i Lituania Lituania Maqedonia Azerbaxhani Kazakistani Shqiperia Bullgaria Hungaria Gjeorgia Kirgistan Rumania Estonia Bjellorusia Sllovenia Kroacia Armenia Ukraina Sllovakia Cekia Polonia pjesëmarrjes së ulët të krahut të punës në përgjithësi dhe i normave të ulta të mbulimit me sigurime. Burimi: Banka Botërore dhe OECD 8.25 Shumë pak kontribues: Sistemi i pensioneve në Shqipëri ka një nga normat më të ulta të mbulimit në rajonin e EAQ. Mbulimi i kontribuesve është relativisht i kufizuar vetëm me 46 përqind të të punësuarve dhe 34 përqind të popullatës nga mosha 15 vjeçare deri në moshën e pensionit janë duke kontribuar në sistemin e pensioneve. Me përjashtim të atyre që i afrohen pensionit, shumica e punëtorëve ruralë të vetëpunësuar dhe shumica e njerëzve në sektorin urban nuk kontribuojnë, me përjashtim të atyre që punojnë për qeverinë dhe disa kompani të mëdha plus një numër i pakët të vetëpunësuarish. Indeksimi Rastësor Zmadhon Problemin 8.26 Pavarësisht nga rregullat që kërkojnë indeksimin vjetor të inflacionit të pensionit, niveli i pensionit minimal, indeksimi pas daljes në pension si edhe rivlerësimi i rrogave të mëparshme në përcaktimin e pagës mbi të cilën do të caktohen pensionet, varen gjithashtu nga vendimet diskrete të marra nga Këshilli i Ministrave. Ky indeksim de facto iu ka hapur rrugë kërkesave politike për ngritje në nivelin e pensioneve minimale, si një mekanizëm për të mbajtur nivelin (maksimal) të pensioneve në lidhje me rrogat mesatare. Kjo ka sjellë një efekt të dëmshëm në ngritjen e gjithë strukturës së përfitimeve në vend që të shfryjë këtë strukturë duke rënduar koston financiare të rregullimit të pensioneve. 8.27 Për më tepër, një diskrecion i tillë dëmton kredibilitetin e të gjithë sistemit. Ndërkohë që punëtorët kuptojnë se pensionet e tyre nuk varen nga kontributet e tyre apo nga rregullat e sistemit, ata ndryshojnë sjelljen e tyre duke u fokusuar më tepër në procesin politik dhe më pak në ruajtjen e historikut të kontributit të tyre. Në fakt, si niveli i pensionit minimal dhe indeksimi pas daljes në pension kanë qenë historikisht më të larta se inflacioni. 8.28 Për më tepër qeveria nuk transferon në mënyrë të rregullt gjithë pjesën e kontributit që mbetet për pensionistët ruralë tek Instituti i Sigurimeve Shoqërore. Kjo hap rrugë për transferta jo transparente të cilat mundet apo nuk mund të rezultojnë në marrjen e fondeve të mjaftueshme nga Instituti i Sigurimeve Shoqërore (Kutia 8.1 për kufizimet e të dhënave të ISSh). 176 Sistemi i pensioneve rurale filloi në 1972 dhe për këtë arsye pjesëtarët e kësaj moshe me të drejta të plota në sistemin e lartpërmendur sapo kanë filluar procesin e daljes në pension në krahasim me sistemin e pensionit urban i cili filloi në 1946. 172 Zhvillimet e ardhshme 8.29 Duke u nisur nga Figura 8.4. Pensionet Shqiptare në Lidhje me Rrogën parametrat e tanishëm të Mesatare sipas Skenareve të Ndryshëm të Indeksimit pensioneve, vlera e pensionit të 45.0% ardhshëm do të bjerë ndjeshëm 40.0% në lidhje me rrogat. Në se 35.0% sistemet e pensioneve qëndrojnë në % e pages mesatare 30.0% kursin e tanishëm, si pensionet 25.0% rurale edhe ata urbane, do të bëhen 20.0% të neglizhueshëm në periudhën 15.0% afatgjatë, nëse do të vijojë 10.0% indeksimi i inflacionit dhe do të 5.0% vazhdojë mbulimi i përfitimeve. .0% Prognozat tregojnë se niveli i 04 08 12 16 20 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72 pensioneve mund të bjerë nga 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Year mesatarja e tanishme prej 40 përqind të pagës mesatare për të Indeksi i cmimeve urbane Indeksi i cmimeve rurale Indeksi i pagave urbane Indeksi i pagave rurale gjithë llojet e pensioneve deri në Burimi: Vlerësime të stafit të Bankës Botërore 20 përqind në 35 vitet e ardhshëm (Figura.8.4). 8.30 Jo vetëm që pensioni do të jetë i ulët por një pjesë e madhe e popullatës së moshuar do të ndodhet pa akses ndaj pensioneve. Pavarësisht nga mangësitë e të dhënave, (shiko Kutinë 8.1), ndodh në përgjithësi që për momentin, shumica e popullsisë po merr pensione të një lloji të caktuar.177 Në kundërshtim me këtë, vetëm 46 përqind e atyre që janë të punësuar janë duke dhënë aktualisht kontribute. 178 Me 35 vitet e kontributeve të kërkuara për të marrë një pension të plotë, një pjesë e madhe e të moshuarve të ardhshëm nuk do të jetë në gjendje të marrë pensione të plota dhe disa të tjerë nuk do të marrin fare pension. Si rezultat mund të ndodhë që në të ardhmen të ketë një linjë të tretë me më pak pesionistë meshkuj si përqindje e grupit të mësipërm 65 vjeçar dhe 20 përqind më pak femra, si përqindje e grupit të mësipërm 60 vjeçar. Ky është një proporcion i ndjeshëm i popullatës, i cili në se mbetet pa pension mund të përmbysë prirjet aktuale pozitive të varfërisë që Shqipëria po kalon. Kutia 8.1. Kufizime në të Dhëna Të dhënat e ofruara nga Instituti i Sigurimeve Shoqërore tregojnë se numri i pensionistëve, të moshuarit, njerëzit me aftësi të kufizuar dhe të mbijetuarit, që janë 65 vjeç dhe më shumë, tejkalojnë popullatën e moshës 65 vjeç dhe më shumë, me 33 përqind, duke sugjeruar që ose të gjithë njerëzit e moshës 65 vjeç e më lart marrin pension, dhe një në tre veta marrin dy pensione ose nga që të dhënat kanë pasaktësira. Duke e ndarë këtë madje në të dhëna më specifike sipas moshave, 70 përqind më shumë 65 vjeçarë dhe më të moshuar, po marrin pensione që egzistojnë në popullatë, ndërsa ndërsa 7 përqind më tepër gra të moshës 60 vjeç e lart, po marrin pensione që egzistojnë në popullatë. Instituti i Sigurimeve Shoqërore nuk ka aktualisht të dhëna për moshën për pensionistët e vet, por nxjerr një shpërndarje moshe bazuar në një model simulant. Kështu, ndërkohë që numri total i pensionistëve duket të jetë korrekt, shpërndarja e moshës e tyre mund të mos jetë e tillë. Në mënyrë analitike kjo sugjeron që sistemi i pensioneve mund të jetë në një gjendje më të keqe nga ç’e tregon një prognozë e tillë, pasi shumë prej njerëzve të paraqitur si të moshuar nga Instituti i Sigurimeve Shoqërore, janë në fakt mjaft më të rinj dhe në këtë mënyrë do të vazhdojnë të marrin pensione për një kohë shumë më të gjatë se sa projektet e modeluar. 177 Siç është përmendur më lart, të dhënat e marra nga Instituti i Sigurimeve Shoqërore, tregojnë se mbi 100% e popullatës mbi moshën 65 vjeç po marrin pension. 178 Ky numër është llogaritur duke shumëzuar numrin e të punësuarve në Shqipëri me pjesën e popullësisë që kontribuon. 173 8.31 Në letër natyrisht, këto prirje mund të kenë një ndikim të favorshëm mbi financat e sistemit të pensionit (Figura 8.5, rreshti i kreut me indeksim të inflacionit.). Por në praktikë gjithësesi nuk ndodh kështu; nivelet e përfitimeve dhe mbulimi i ulët nuk Figura 8.5. Bilanci i Tanishëm i Sistemit të Pensioneve kanë gjasa të jenë politikisht të sipas Skenarëve Alternativë pranueshëm. Kësisoj ka mundësi që 7.0% të ketë presion social për të rritur 6.0% 5.0% nivelin e pensioneve sikurse kanë 4.0% treguar rastet deri më sot, që do të 3.0% % e PBB-se sjellin probleme fiskale. Në fakt nisur 2.0% nga prirja e deritanishme, së shpejti 1.0% 0.0% nuk do të ketë më asnjë shtysë për të -1.0% 56 60 64 68 72 52 16 20 24 28 32 36 40 44 48 04 08 12 kontribuar. Që në vitin 2015, 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 -2.0% pensionet si përqindje e pagës -3.0% mesatare do të jenë më të ulët se sa -4.0% Vitet norma e kontributit. Njerëzit nuk do të jenë të motivuar për të kontribuar Indeksi i cmimeve Indeksi i cmimeve pa kontributin e qeverise Indeksi i pagave Indeksi i pagave pa kontributin e qeverise ekuivalentin e 34 përqind të pagës neto, për 35 vjet me qëllim që të Burimi: Vlerësime të stafit të Bankës Botërore marrin pensione të barabarta vetëm me 28 përqind ose më pak të pagës mesatare për 15 vjet. Në të kundërtën, çdo përpjekje për të ruajtur nxitjen e pjesëmarrjes, duke mbajtur normën e zëvendësimit në nivelet aktuale përmes indeksimit të pagës do të ruante defiçitin aktual të sistemin të pensioneve (Figura 8.5, rreshti i fundit), dhe akoma më shumë, në se qeveria nuk do të kalojë kontributet e pritshme në emër të popullatës rurale. 8.32 As përmirësimi i niveleve të përfitimeve dhe as ulja e kontributeve nuk do të zgjidhin këtë dilemë vetë. Qeveria kohët e fundit ka bërë të ditur për një politikë për rritjen e përfitimeve. Analizat paraprake të reformave të propozuara në vitin 2006 (duke përfshirë një rritje prej 8 përqind në rrogën minimale, duke ndikuar si në sektorët urbanë edhe në ata ruralë, me një rritje prej 20 përqind në pensionet rurale dhe me një rritje prej 5 përqind në pensionet urbane, me një shtesë prej 500 Lek rritjeje për pensionet urbane minimale), që do të rezultojë në një përkeqësim të bilancit të fondit të pensioneve për peiudhën afatshkurtër dhe afatmesme (Figura 8.6). 179 Këto reforma rastësore (ad hoc) nuk zgjidhin realisht problemet themelore, madje mund të përkeqësojnë gjërat duke qenë se ndryshimet konstante të shkëputura mund të vështirësojnë kuptimin e sistemit të pensioneve dhe të pengojnë më shumë dhënien e kontributeve. 8.33 Alternativa e uljes së kontributeve, pa ndryshuar strukturën e përfitimeve, vështirë se është më e pranueshme, pasi do të përkeqësonte ndjeshëm defiçitin e ISS-se pa zgjidhur në mënyrë thelbësore çështjen e nxitjeve. Fakti që punonjësit dhe punëtorët preferojnë informalitetin para formalitetit, spjegohet me një varg arsyesh: normat e kontributit social, normat e taksave të përgjithshme, rregullat e punës për marrjen në punë dhe heqjen nga puna, rregullat e sigurisë, etj. Ndryshimi vetëm i njerës prej tyre, i normës së kontributit për pensionet, ndikon pak në rritjen e formalizimit të krahut të punës. Madje edhe brenda sistemit të pensioneve, nëse situata vazhdon të jetë e tillë, sikurse edhe tani ku diferenca në pensione për ata që kontribuojnë 15 vjet dhe për ata që kontribuojnë 35 vjet a më tepër, nuk është e madhe, njerëzit do të vazhdojnë të kontribuojnë vetëm 15 vjet. 179 Në periudhën afatgjatë, kjo çëshje nuk përbën problem, për faktin se rritja ne nivelin e pagesen minimale do të vazhdojë të krijojë të ardhura më të mëdha ndërkohë që përcaktimi i tavanit të pensioneve do të minimizojë shpenzimet e pensioneve – duke neutralizuar impaktin negativ. Në të njëjtën mënyrë, nuk do ketë impakt të madh afatgjatë për nivelin e pensioneve. 174 Figura 8.6. Simulimi i Efekteve të Masave të Njoftuara Qeveritare (a) Bilanci i tanishëm duke përfshirë ndryshimet e 2006 7 .0 % 6 .0 % 5 .0 % 4 .0 % 3 .0 % % e P B B -s e 2 .0 % 1 .0 % 0 .0 % -1 .0 % 04 08 12 16 20 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72 In d e k s im i i p a g a v e N d r y s h im e t n e 2 0 0 6 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 (b) Normat e Zëvendësimit duke përfshirë ndryshimet e 2006. 4 5.0% 4 0.0% 3 5.0% 3 0.0% 2 5.0% 2 0.0% 1 5.0% 1 0.0% 5.0% .0% 20 4 07 10 20 3 16 19 20 2 25 28 20 1 34 37 20 0 43 46 20 9 52 55 20 8 61 64 20 7 70 73 0 1 2 3 4 4 5 6 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 R a s ti B a z e N d r y s h im e t n e 2 0 0 6 Burimi: Vlerësime të stafit të Bankës Botërore Alternativa të Reformës së Ardhshme 8.34 Ngërthyer, sikurse është sistemi i pensioneve midis situatave të vështira, nuk mbetet alternativë tjetër veçse të bëhet një rinovim i politikës së përgjithshme të sigurimeve për pensionet e pleqërisë. Diskutime të detajuara të ndryshimeve potenciale të strukturuara dhe masat e nënkuptuara, nuk mund të mbulohen nga ky raport dhe do të paraqiten në një Rishikim të Sigurimeve Shoqërore për Shqipërinë. Ky seksion paraqet vetëm një përmbledhje të shkurtër të masave të mundshme të reformave afatgjata dhe reformave të rekomanduara afatshkurtra deri në afatmesme parametrike për t’i mundësuar ato. 180 8.35 Alternativat e mundshme të reformës strukturore, do të varen mjaft nga mundësia në se mbulimi dhe përputhshmëria e grupeve aktive mund të ngrihet në atë nivel që të lejojë skemat e pensioneve publike të vazhdojnë të plotësojnë një funksion zbutës konsumi. Përndryshe, ato funksione të skemës së pensioneve publike që shkojnë përtej shmangjes së varfërisë së shkaktuar nga pleqëria, do të sprapsen me kalimin e kohës. Në thelb ka tre rrugë për të trajtuar këto reforma themelore: 180 Reformat Parametrike përmbajnë ndryshimin e parametrave të vlerave të programit për pensionin përbrenda kufijve politikë dhe demografikë. 175 8.36 Përqasja e parë do të ishte heqja e pengesave në sektorin e sigurimeve shoqërore si një përpjekje për t’i nxitur njerëzit të paguajnë kontribute. Kjo do të përfshinte masat e mëposhtme: • Eliminimin e kufijve mbi pensionin maksimal, duke lejuar që sistemi i pensioneve të indeksohet automatikisht në çmimet pas daljes në pension sikurse parashikohej në ligj dhe eliminimin e nevojës për ndryshime konstante opsionale të cilat prishin lidhjen midis kontributeve dhe perfitimeve. • Duke ndryshuar sistemin e pensionit rural (sipas të cilit punonjësit paguajnë vetëm 15 përqind të kontributeve që detyrohen) në programe të asistencës shoqërore, sikurse është tani në fakt. Kjo do të lejonte sistemin rural të shmangte përkeqësimin e natyrës kontribuese të sistemit urban, të lejonte qeverinë që të fokusonte më mirë pensionet rurale drejt njerëzve që janë me të vërtetë të varfër dhe te lejonte kostot fiskale të mbaheshin në një nivel që është financiarisht i përballueshëm. • Caktimin e një minimumi bazë të të ardhurave nga pensioni për të gjithë. Edhe me këtë përqasje është e rëndësishme të kihet parasysh fakti që shumë njerëz, nuk do të kenë një të kaluar të mjaftueshme kontributesh dhe do të kenë nevojë për një farë mbështetjeje ndërkohë që mplaken. Kjo asistencë sociale mund të jepet nëpërmjet kanaleve të ndihmës sociale ose nëpërmjet një pensioni social. Ky pension duhet t’u jepet vetëm moshave të avancuara të moshës 70 ose 75 vjeç dhe duhet të jenë në një nivel poshtë atij të pensionit kontribues për të shmangur krijimin e pengesave të tjera për të kontribuar, i cili mund të ofrohet nëpërmjet një testimi mbi bazë të ardhurash. 8.37 Një përqasje e dytë do të ishte njohja e faktit që sistemi ekzistues është vetëm pak kontribues dhe se përpjekjet për të përmirësuar sistemin kontribues mund të jenë ose tepër të kushtueshme ose të pavlera. Nëse niveli i pensionve nuk lejohet të bjerë në nivelin e treguar tek figura 8.4, do të kërkohen nga shteti burime të tjera shtesë për të financuar pensione urbane madje edhe sipas përqasjes së parë. Do të ishte më logjike të eliminohej çdo pretendim i sistemit kontribues dhe të lejohej shteti që thjesht të krijonte një sistem përfitimesh jo kontribuese për pleqërine për të gjithë njerëzit në një moshë të caktuar, të financuar nga një taksë më pak e shtrembëruese se kontributet e sigurimeve shoqërore. Si niveli i përfitimeve edhe mosha në të cilën ato kanë akses, mund të përcaktohen në atë mënyrë që të jenë të përballueshëm nga ana fiskale. 8.38 Zgjidhja e varfërisë të të moshuarve, mund të bëhet nëpërmjet një larmie instrumentash përtej pensioneve kontribuese, duke përfshirë asistencën sociale me sistem përzgjedhje, pensione të qytetarëve me norma horizontale jo kontribuese (të quajtur edhe ndryshe “demogrant�) ose pensione minimale të garantuar. Asnjë nga këto pensione nuk përmban përfitime që kanë lidhje me të ardhurat. Nëse përfitimet do të ishin të pavarur nga të ardhurat, edhe kontributet nuk do të kishin nevojë të lidheshin me të ardhurat pasi një rishpërndarje e nënkuptuar sipas një skeme të tillë do të dekurajonte dhënien e kontributeve në të gjitha nivelet e të ardhurave mbi minimumin statutor. Kësisoj një shtyllë bazë e pensionit mund të ngrihej në princip nëse vendimmarrësit do të ishin të gatshëm të eleminonin gradualisht skemën tjetër të detyrueshme të kontributeve, të lidhur me të ardhurat. Defiçiti tranzitor që vijon, do të kërkonte transferta të ndjeshme të të ardhurave të përgjithshme dhe shpejtësia me të cilën një reformë e tillë mund të implementohej, do të varej shumë nga financimi i mundshëm 181. 8.39 Një qasje finale do të ishte kombinimi i të dy të parave: • Të financojë një nivel bazë të përfitimeve për të gjithë njerëzit e një moshe të caktuar (sikurse paraqitet poshtë paragrafit të dytë). 181 Bosnja dhe Herzegovina PEIR, 2006. 176 • Të ngrejë një skemë vullnetare për njerëzit që duan një nivel më të lartë përfitimesh dhe kanë dëshirë të paguajnë për të. Mundësisht, kjo skemë duhet të ketë një natyrë kontributi të përcaktuar. Mundësia e një skeme të tillë financimi do të duhej të vlerësohej para se të vazhdohej në këtë drejtim. Më pak të dëshirueshme por potencialisht më e mundshme, alternativat e menaxhuara publikisht drejt skemave të kontributeve të përcaktuar, mund të preferohen për sistemin vullnetar nëse opsioni i përcaktuar tërësisht i kontributeve nuk është i mundur (duke përfshirë disponimin e instrumentave investues të qëndrueshëm dhe kapacitetin e autoriteteve për të rregulluar aktivitetin). Pika kryesore do të ishte që sistemi vullnetar nuk do të ishte në gjendje të impononte përgjegjësi të tjera mbi qeverinë. 8.40 Pavarësisht rugës së zgjedhur, reformat e pensioneve marrin një kohë të gjatë, dhe përplasen përmes masës së kontribuesve dhe përfituesve. Ndaj, axhustimet parametrike do të jenë gjithashtu të nevojshme për të mbajtur në balancë skemën e pensioneve publike, pavarësisht se cilat reforma strukturore pensioni përdoren. Megjithatë vetëm reformat parametrike vështirë se mund ta vendosin sistemin e pensioneve në një rrugë të qendrushme, duke i bërë të pashmangshme për autoritetet alternativat e reformave më të thella strukturore. 8.41 Duke shqyrtuar alternativat e tyre më të gjera për periudhën afatmesme, autoritetet do të ishin më mirë të këshilluar të fokusoheshin mbi: (i) forcimin e administratës së taksave duke synuar rritjen e efikasiteti të vjeljes së tyre; (ii) mbështetjen në një indeksim pensioni të atashuar ligjërisht, bazuar në CPI, (iii) eliminimin e kufijve mbi pensionet maksimale, dhe (iv) lëvizjen e pensionit rural drejt një kuadri të asistencës sociale. Këto masa do të forconin lidhjen midis kontributeve dhe përfitimeve dhe do të ndihmojnë heqjen e disa prej pengesave aktuale të konformitetit. C. PROGRAMET E ASISTENCËS SOCIALE TË FINANCUARA NGA TË ARDHURAT E PËRGJITHSHME 8.42 Transfertat sociale të financuara drejt sasisë së të ardhurave të përgjithshme, kapin 1.2 përqind të PBB, duke qenë në një nivel me vendet e tjera krahasuese. Programet e asistencës sociale përfshijnë dy programe asistence në cash (Ndihmë Ekonomike (NE) dhe Përfitime për Aftësi të Kufizuar); shërbimet e kujdesit rezidencial për jetimët, njerëzit me aftësi të kufizuar dhe të moshuarit si edhe një subvencion për faturat e energjisë elektrike që ju jepen përfituesve të NE si edhe familjeve të tjera në nevojë. Ndihma Ekonomike ka shtrirjen më të madhe; gjithësesi, programi i aftësisë së kufizuar, ju shërben një numri më të madh përfituesish me shpenzime tashmë më të mëdha se për NE. Rreth dy të tretat e burimeve të asistencës sociale janë të alokuara tek përfituesit me aftësi të kufizuar dhe me invaliditet pune. 182 8.43 Përgjegjësia për zbatimin e asistencës sociale ndahet midis niveleve qeverisës. MPPSSHB ka për detyrë formulimin dhe monitorimin e politikave dhe legjislacionit, përgatitjen e buxheteve dhe përcaktimin e kritereve të përzgjedhjes. Shërbimet Shoqërore Sociale (ShShS), në qendër dhe në nivele të zyrave vendore, kanë përgjegjësinë për mbikqyrjen e zbatimit të NE dhe të përfitimeve nga Aftësia e Kufizuar nga pushteti vendor, si edhe për menaxhimin e drejtpërdrejtë të qendrave shtetërore të kujdesit rezidencial, të cilat po transferohen gradualisht nën kontrollin e pushtetit vendor. Pushteti Vendor administron Ndihmën Ekonomike dhe Përfitimi nga Aftësia e Kufizuar, ku punonjësit lokalë merren në punë dhe paguhen nga pushteti vendor, i cili më pas është përgjegjës për zgjedhjen e përfituesve dhe përcaktimin e madhësisë së përfitimit. 182 Përfitimet nga Aftësia e Kufizuar ju ofrohen personave të cilët humbën aftësinë gjatë fëmijërisë ose gjatë periudhës në universitet, përfitimet nga invaliditeti në punë ju ofrohen personave të cilët humbën aftësinë të punojnë në moshë të rritur për shkak aksidenti ose sëmujdjeje të përhershme ose të përkohshme për arsye që nuk kanë lidhje me punën. 177 8.44 Financimi i asistencës sociale bëhet nëpërmjet granteve të kushtëzuara ndërqeveritare që nga pushteti qendror deri tek pushteti vendor. 183 Shpenzimet për këto programe përfaqësojnë rreth 8 përqind të shpenzimeve të pushtetit vendor dhe pushteti vendor ekzekuton afërsisht 16 përqind të buxhetit total të mbrojtjes sociale. Madhësia e grantit të kushtëzuar për çdo autoritet vendor vjen në rritje dhe supozohet që bazohet në madhësinë e grantit në vitet e mëparshëm, përshtatur për të sjellë kërkesën buxhetore brenda paketës së burimeve të disponueshme. Kritere të tjera duke përfshirë popullatën dhe nivelet e varfërisë janë marrë në konsideratë pavarësisht mungesës së të dhënave të sakta dhe të besueshme për të dyja. 8.45 Shpërndarja e granteve të kushtëzuar që financojnë NE dhe përfitimet nga aftësia e kufizuar/invaliditeti është regresive. 184 Kurba e përqëndrimit në Figurën 8.7. Figura 8.7. Barazia Në Shpenzimet e Asistencës tregon se 20 përqind e rretheve më të Sociale varfra marrin më pak se 10 përqind të 1 përqindja e totalit të disbursuar, 2005 gjithë granteve të kushtëzuar. Megjithëse .8 nuk dihet në se kjo shpërndarje e Grantet e kushtëzuara, pabarabartë vjen nga shpenzimet për .6 përfitimet e aftësisë së kufizuar, e cila nuk shkon domosdoshmërisht në rajonet më të .4 varfra, të dhënat sugjerojnë një shkallë pabarazie në shpërndarjen e granteve të .2 kushtëzuar tek pushtetet vendorë. Procesi aktual i decentralizimit të shërbimeve të 0 0 .2 .4 .6 .8 1 kujdesit social, do të rritë pjesën e Përqindja cumulative e varfërisë në rrethe, nga kontribuesi më i ulët tek më i larti, 2002 burimeve publike të ekzekutuara nga Shpërndarja e buxhetit Vija e barazisë pushtetet vendorë. Përcaktimi i kritereve Burimi: Përqindja e v arf ërisë: krijuar nga Regjistrimi i popullsisë(2001) dhe LSMS(2002) Granti i kushtëzuar: Ministria e Financav e(2006) të qarta dhe transparente për alokimin e burimeve tek autoritetet lokale do të jetë një prioritet kryesor për qeverinë dhe do të paraprijë rritje të tjera në madhësinë e granteve të kushtëzuar të dhëna pushteteve vendorë. Ndihma Ekonomike 8.46 Alokimi i burimeve tek Ndihma Ekonomike (NE), projekti i vetëm i Figura 8.8. Shpenzimet dhe Vlera e NE (Miliard Shqipërisë i piketuar posaçërisht për lekë) varfërinë ka ardhur në rënie në terma real. 5 .0 S h p e n z im e t r e a le ( n e E ngritur në vitin 1993, NE ofron një përfitim m ili a r d e le k ) në para cash të testuar në bazë mjetesh, për 4 .0 afërsisht 120,000 familje (60 përqind rurale; V le r a r e a le e 3 .0 40 përqind urbane). Midis viteve 2000 dhe p e r fit im it u rb a n (n e 2005, shpenzimet direkte për NE ranë afërsisht m ije L e k ) 2 .0 në 40 përqind, ndërkohë që numri i familjeve V le r a r e a le e përfituese ra në 20 përqind. Vlera reale e 1 .0 p e r fit im it përfitimeve ra: me 27 përqind zonat urbane R u r a le ( n e m ije L e k ) dhe 14 përqind në zonat rurale (Figura 8.8). - Rënia rezultoi nga një sërë faktorësh duke 2000 2001 2002 2003 2004 2005 përfshirë dhe një rënie në nivelet e Burimi: MPPSShB, ShSSh përgjithshme të varfërisë dhe vendimi për ta pakësuar numrin e përfituesve nëpërmjet futjes të një kërkese për punë (shih më poshtë). Në vitin 2005, përfiitimet mujore mesatare ishin baraz me rreth 2650 lekë, ndërkohë që përfitimet mesatare 183 Buxheti për sigurimet sociale dhe shërbimet e tregut të punës nuk varet nga qeveritë lokale. 184 Kjo analizë nuk përmban grantet për kujdesin social për faktin se këto grante janë përcaktuar, bazuar në ekzistencën dhe masën e objekteve të kujdesit social në një rreth. 178 mujore rurale 185 ishin baraz me 1900 lekë, shumë më ulët se sa maksimumi ligjor. 186 8.47 Mbulimi i NE është përmirësuar kryesisht midis të varfërve ekstremë, por pjesa e përfitimeve që shkojnë tek jo të varfrit është rritur në 3 vitet e fundit. Ekstremisht të varfrit zënë vetëm 10 përqind të familjeve përfituese në vitin 2005, ndërse familjet jo të varfra morën një pjesë në rritje të përfitimeve prej 62 përqind në vitin 2005 krahasuar me 55 përqind në vitin 2002 (Tabela 8.8). 187 Ky përkeqësim mund të spjegohet me faktin që familjet përfituese dolën nga varfëria dhe duke qenë se procesi i riçertifikimit nuk po bënte një punë të mirë për t’i çregjistruar ata, në fazën e aplikimit. Tabela 8.8. Ndihma Ekonomike: Shpërndarja, Mbulimi dhe Përkatësia, 2002-05 (përqindje e familjeve) Jo- të Të gjithë të Ekstremisht Total Ndihmë Ekonomike Viti varfër varfër të varfër i Shpërndarja 2002 55.4 44.6 10.1 100 (përqindja e përfitimit) 2005 61.9 38.1 11.7 100 Mbulimi 2002 7.8 24.6 31.2 11.0 (përqindja e grupit të varfërisë) 2005 9.5 32.5 50.8 12.7 Përkatësia 2002 7.5 11.9 17.1 9.0 (përfitimi si përqindje e konsumit shtëpiak) 2005 6.7 11.1 15.7 8.5 Burime: LSMS, 2002 dhe 2005. 8.48 Ndërkohë që më tepër se sa 60 përqind të këtyre jo të varfërve mbetet i ndjeshëm, shkurtimi i kalimit në kuintilet e kreut mund Figura 8.9. Humbjet në Fondet e NE të zgjerohet për të mbuluar edhe 20 përqind të të varfërve. Ekzistojnë hapsira që fondet të 40 zhvendosen nga familjet në gjendje të mirë dhe % e fondeve i shkojnë ... të rritet mbulimi i të varfërve. Pothuajse 20 30 përqind e fondeve të NE janë të kanalizuar drejt familjeve që renditen në 5 decilet kryesuese të 20 shpërndarjes së konsumit (Figura 8.9). Nëse tre kuintilet më të pasura të popullatës 10 çregjistrohen nga NE dhe duke supozuar se nuk do të ketë rritje në nivelet e përfitimeve, atëherë 0 Afër varfërisë 60% i sipërm 40% i sipërm 20% i sipërm afërsisht një tjetër 20 përqindësh i të varfërve 70% i sipërm 50% i sipërm 30% i sipërm 10% mund të mbulohet pa rritur fondet e projektit. Urban Rural Totali Në këtë mënyrë targetimi i rezultateve mund të përmirësohet nëpërmjet futjes së kritereve Burime: LSMS, 2005. më efikase dhe transparente, ndoshta me një sistem të përafërt përzgjdhje. Ky i fundit ka dalë mirë gjetiu në kushtet e kapacitetit administrativ të kufizuar. 8.49 Kritere komplekse dhe jo transparente të përzgjedhjes, pengojnë përfitimin nga ana e të varfërve ekstrem, dhe rritin mundësinë për manipulime në nivelet vendore. Gabimet e mëdha të përjashtimit nga NE – 67 përqind e familjeve të varfra nuk marrin pjesë – reflekton kufizime 185 MPPSShB është duke rishikuar skemën e NE për zonat rurale dhe bazën për vlerësimin e vlerës së përfitimeve (vlerësimin e tokës, numrin e bagëtive ... etj.) 186 Përfitimi maksimal ligjor i shumës 7000 lekë për muaj nuk është ritur që në 1998. 187 Afërsisht 40 përqind e NE’s për përfituesit jo të varfër janë midis vijës së varfërisë dhe vijës së varfërisë relative, domethënë ata qëndrojnë të pambrojtur. Për këtë aryse, ndonëse ata nuk përfshihen në grupin target NE, humbja e mirëqënies, nuk është aq e madhe sa ç’duket. 179 buxhetore, por gjithashtu venë theksin tek problemet me kritere përkatësie ligjore. Procesi i aplikimit për NE vendos kosto shtesë të ndjeshme mbi aplikantët dhe agjensitë qeveritare. Aplikantëve ju kërkohet të përmbushin 28 kritere të ndryshme përkatësie ligjore dhe të nxjerrin të paktën nëntë dokumenta dhe çertifikata nga shtatë ministri dhe agjensi të ndryshme. Gjithë evidencat duhen përgatitur me shkrim dhe shumë prej tyre duhen noterizuar. Zyrtarisht nuk kërkohet pagesë për këto dokumenta, gjithësesi, në shumë raste një ‘pagesë e vogël’ do ta ndihmojë procesin. Veç kësaj, inspektorët lokalë social caktohen nga zyrtarë të zgjedhur pa ndjekur aspak asnjë kriter të përcaktuar. Ky problem bëhet më i mprehtë nga fakti që inspektorët nuk janë të trajnuar mirë dhe nuk kanë njohuri për kuadrin legjislativ dhe rregullator për NE. 8.50 Megjithatë vlen të Figura 8.10. Pjesa e Përfitimeve nga Projekti i Uljes së vihet në dukje se programi i Varfërisë , nga Kuintili më i Ulët, Vendet me të Ardhura të NE i Shqipërisë ka ecur mirë, Ulta, (LIC) dhe Vendet me të Ardhura të Mesme (MC) krahasuar me projekte të ngjashme të uljes së varfërisë Albania 2002 41 në vendet me të ardhura të Armenia 30 LIC ulta të EAQ. Sikurse tregohet Kyrgyz Rep 37 në Figurën 8.10, Shqipëria LIC 27 duket të ketë përmirësuar performancën e saj që nga viti Albania 2005 52 2002 sipas matjeve të pjesës së Bulgaria 58 fondeve që shkojnë tek kuintili MIC Lithuania 60 më i varfër. Gjithësesi, kur Romania 64 krahasohet me vendet fqinje me MIC 27 të ardhura të mesme, ka akoma 0 20 40 60 shumë hapësira për % e fondeve që shkojnë në kuantilen (1/5) me te varfër Bitimi: Banka Botërore (2005) dhe LSMS(2005). përmirësimin e rezultateve të synuar. 8.51 Veç kësaj, nivelet e përfitimit janë të pamjaftueshme, duke patur luhatje të ndjeshme në nivelet e përfitimit ndërmjet qeverive lokale dhe pagesat janë të paparashikueshme. Përfitimet në NE mund të variojne midis 800 deri në 7,000 lek në muaj ku autoriteteve lokalë ju jepet e drejta të përcaktojnë masën aktuale të përfitimit. Për shembull në vitin 2005, përfitimi i raportuar mujor mesatar në NE, ishte 2491 Lekë duke lëvizur me 167 Lekë në Korçë deri në 7000 Lekë në Gramsh. Ndryshimi në zonat rurale është më i lartë. 188 Përfitimet mesatare janë baraz me 15 përqind të linjës së varfërisë. Ndërkohë që janë të ulët në terma absolutë, nivelet e përfitimit janë të krahasueshëm me ato të vendeve të tjera ku programet e transferimit ofrojnë rreth 5 dhe 25 përqind të kostos së përfitimit të një shporte të mirash të linjës së varfërisë. 189 Veç kësaj, në se një autoritet lokal mbaron transfertën e vet vjetore buxhetore, përfitimet mund të ulen ose të mos paguhen fare. Dhe në rast se këshilli i pushtetit vendor i cili e ka për detyrë të miratojë pagesat çdo muaj, nuk mblidhet, përfitimet nuk paguhen. 8.52 Projekti i fundit pilot i Punimeve Civile, duhet të vlerësohet me kujdes. Gjatë vitit 2004 dhe 2005, Qeveria ndërmori një nismë (pilot) që kërkonte të paktën një anëtar të familjes përfituese të merrte pjesë në një program pune ose të hiqte dorë nga përfitimet e tyre. 190 Të dhënat për zbatimin 188 Bazuar në të dhënat e LSMS të 2005, standarti i devijimit në shumën NE urbane është 852 Lek mesatarisht midis zonave. Në zona rurale, diferencat janë edhe më të larta me një standart devijimi prej 1095 Lekë. Në zona rurale raportohet shuma minimale prej 300 Lek. 189 Coudouel, A., et. al. “Mbrojtja Sociale�, në “Manual informacioni për Strategjnë e Reduktimit të Varfërisë�, Banka Botërore 2001. 190 Autoritete lokale identifikuan pjesëtarë të familjeve NE për skemën e punës, të cilët u kërkuan të mernin pjesë në projekte sociale deri në 6 muaj dhe më vonë morën përfitimet e NE plus bonus. Në se ata refuzonin punën, familja deklarohej pa të drejtë për NE duke menduar se kishin të ardhura të padeklaruara fitimi. 180 dhe rezultatet e projektit pilot janë të pakta. Informacioni i 15 projekteve pilotë dhe raporte gojore nga MPPSSHB, ShSSh dhe nëpunës të pushtetit lokal sugjerojnë se të paktën në një farë mase projekti ndihmoi në uljen e numrit të familjeve përfituese dhe ofroi gjithashtu një shtesë të ardhurash afatshkurtra për familjet me NE. 191 Gjithësesi, nisma u përball me një sërë kufizimesh zbatimi. Fondet shtesë nuk u alokuan nga pushteti qendror kështu që kostot në vazhdimësi duheshin mbuluar nga kursimet e familjeve që u tërhoqën nga NE ose, në disa prej bashkive të mëdha si Tirana, nga të ardhurat e pushtetit vendor. Veç kësaj, pushteti vendor nuk mund të identifikonte gjithmonë vende të mjaftueshme pune të nivelit të ulët ku të vendoste përfituesit e NE. 8.53 Duke parë më larg, theksojmë se është e nevojshme të përmirësohet mbulimi, dhe mjaftueshmëria e NE, si edhe të zvogëlohen shpërdorimet e Ndihmës Ekonomike, të rikuperohen rëniet e fundit në shpenzime reale të projektit ndërkohë që shpenzimet e projektit mbahen brenda disa kufijve të qëndrueshëm. Prioriteti i parë për qeverinë do të jetë të përgatitë një formulë shpërndarjeje për grantet e kushtëzuar autoriteteve lokale që inkorporojnë objektiva dhe tregues transparentë të nevojave vendore. Kjo duhet shoqëruar me masa për forcimin e efikasitetit dhe transparencës në targetimin e perfituesve, duke racionalizuar kriteret e pranueshmërisë, mundësisht nëpërmjet prezantimit të sistemi të përafërt përzgjedhje. Nevojitet gjithashtu krijimi i kapaciteteve për implementim, planifikim programi dhe monitorim. Përfitimet për Aftësi të Kufizuar 8.54 Programi i Përfitimit për Aftësi Figura 8.11. Shpenzime Reale për Përfitimet nga të Kufizuar, është rritur ndjeshëm në Aftësia e Kufizuar dhe Vlera e Vërtetë e Përfitimit vitet e fundit. I ngritur në vitin 1993 për të 2000-05 ofruar një përfitim në para cash të personave 8 .0 me aftësi të kufizuar, programi targeton 7 .0 6 .0 individë të çertifikuar si me aftësi të 192 5 .0 kufizuar para moshës 21 vjeçare dhe 4 .0 kohët e fundit individë që humbasin aftësinë 3 .0 në moshën e rritur si rezultat i dëmtimeve 2 .0 1 .0 apo sëmundjeve që nuk kanë lidhje me - punën. Shpenzimet reale për programin 2000 2001 2002 2003 2004 2005 thuajse u dyfishuan midis viteve 2000 dhe S h p e n z im e t R e a le ( n e m ilia r d e L e k ) 2005 (Figura 8.11) dhe vlera e vërtetë e V le r a r e a le e p e r f itim it m u jo r ( n e m ije L e k ) përfitimit, u rrit në mbi 60 përqind dhe tani është më shumë se dyfishi i mesatares së Burimi: ShSSh. përfitimit të NE. Rastet e trajtuara u rritën në 35 përqind – nga 43,100 në 58,542. Programi tani vjel 10 përqind të shpenzimeve të mbrojtjes sociale totale. 8.55 Shpenzimet e mbrojtjes sociale kanë tejkaluar fondet buxhetore të Ndihmës Ekonomike nga viti 2004. Rritja e shpejtë e programit, mund të shpjegohet pjesërisht me shtimin e sëmundjeve të reja në listën e aftësive të kufizuara dhe me ndërgjegjësimin në rritje për programin, por ajo gjithashtu tregon njëfarë abuzimi me rregullat. 8.56 Programi nuk është i fokusuar tek të varfrit dhe kriteret e përzgjedhjes janë të përcaktuara gjerësisht. Përzgjedhja bazohet në shkallën dhe llojin e sëmundjes dhe aftësisë për punë, e vendosur nga një komision mjekësor dhe i ratifikuar nga një vendim i këshillave të pushteteve vendorë dhe riçertifikohet çdo vit. Megjithëse përfitimi është i lidhur teorikisht me humbjen e aftësisë për të gjeneruar të ardhura, kjo kërkesë ka qenë e vështirë për t’u zbatuar. Përfitimet mesatare zënë rreth 20 përqind të pagës minimale dhe 50 përqind të linjës së varfërisë. Kriteret për përcaktimin e madhësisë të përfitimit janë të paqarta dhe si rezultat përfitues me të njëjtin lloj dhe nivel paaftësie 191 Sipas MPPSShB, rezultatet e programeve pilote në 15 bashki tregojnë një zvogëlim në numrin e familjeve që marin NE. 192 24 nëse shkojnë në universitet 181 mund të marrin përfitime të ndryshme që varen nga mosha e fillimit, niveli arsimor si edhe një vlerësim subjektiv mbi humbjen e funksionit të kapacitetit për nxjerrjen e të ardhurave. 8.57 Duke u nisur nga rritjet e ndjeshme në shpenzime, është në proces një vlerësimi i kujdesshëm i kritereve të pranueshmërisë, kualifikimeve për aftësi të kufizuar, dhe i sistemit të vlerësimit, duke përfshirë një rishikim në se një sistem i veçantë i përfitimeve nga aftësia e kufizuar, i pavarur nga përfitimi i përgjithshëm i NE, mund të jetë i justifikuar dhe i përballueshëm. Një rishikim i kërkesave të pranueshmërisë, niveleve të përfitimit, dhe procedurave operuese është i nevojshëm me qëllim që të informojë vendimet mbi politikat duke përfshirë një vendim për testimin e të ardhurave. Shërbimet e Kujdesit Social 8.58 Sistemi i shërbimeve të kujdesit social ofron shërbime publike dhe jo publike për persona që kanë nevojë për shërbime të kujdesit ditor dhe rezidencial. Shërbimet e kujdesit social të përgjithshëm zenë rreth 12 përqind të buxhetit të mbrojtjes sociale, me shpenzime për institucionet e kujdesit baraz me rreth 6 përqind të shpenzimeve të kujdesit social dhe rreth 1 përqind të të gjitha shpenzimeve të mbrojtjes sociale. Shërbimet sociale publike ofrohen në 24 qendra ditore dhe rezidenciale dhe të financuara nga buxheti i shtetit. Këto objekte ju shërbejnë jetimëve, njerëzve me aftësi të kufizuara dhe viktimave të trafikimit si edhe personave me probleme sociale duke përfshirë probleme psikiatrike dhe abuzim me drogë. Gjatë periudhës së reformës, shpenzimet reale për kujdesin social u rritën si në nivel sistemi, ashtu dhe në atë institucional. 8.59 Qeveria ka ndërmarrë një proces të reformave të shërbimeve sociale, por reformat janë akoma të papërfunduara dhe nevojitet një strategji e detajuar dhe praktike për financimin e shërbimeve sociale. Strategjia përfshin transferimin gradual të pronësisë të institucioneve të shërbimeve sociale tek autoritetet e pushtetit lokal. Megjithëse ligji i vitit 2005 mbi asistencën sociale dhe shërbimet si edhe strategjia kombëtare parashikon që pushtetet vendore do të jenë tërësisht të përgjegjshëm për financimin e shërbimeve të kujdesit social nuk është e qartë se si kjo strategji do të zbatohet dhe se si do të sigurohet, që shërbimet e kujdesit social të porsafilluara, të mbeten financiarisht të qëndrueshme. Mungesa e artikulimit të një strategjie financuese, do të rrezikonte qëndrueshmërinë e shërbimeve të kujdesit social, veçanërisht shërbimet me bazë komuniteti. Për më tepër, përgjegjësitë e MPPSShB, ShShS dhe pushteteve vendore duhen përcaktuar më qartë. Së fundi, ende kërkohen standardet efektive në përputhje me sistemin e monitorimit. Subvensionet e Energjisë Elektrike për NE dhe Familje të tjera në nevojë. 8.60 Për të zbutur impaktin e rritjes së vazhdueshme të çmimeve të energjisë elektrike mbi të varfrit 193, Qeveria ngriti një skemë të subvencioneve të energjisë elektrike në vitin 2003. Programi ofrohet në bashkëpunim me KESH-in furnizuesi kombëtar i energjisë elektrike, dhe ofron një ulje të çmimit të faturave të energjisë elektrike që duhet të paguhen nga familjarët me NE dhe klientë të tjerë në nevojë. Deri para pak kohësh, familjet që përfitonin, kanë marrë një subvencion prej 0.4 Lek për KWH (9 përqind të çmimit të vendit ). 194 Pritet që ato të marrin 500 lekë për 200 KWH e parë të konsumuar sipas një regjimi tarife të re (rreth 34 përqind e kostos të 200 KWh). Përdorimi përtej 210 KWH nuk subvencionohet dhe paguhet me një çmim të ri prej 7 lek për KWH. 195 193 Kompania Kombëtare e Energjisë Elektrike, KESH ka zbatuar që në 2002 një Plan Veprimi ndihmuar nga një donator, prej të cilit njëra nga objektivat është të sjellë tarifat elektrike drejt niveleve të përmirësimit të kostos (shih Kapitulli 11). 194 Është propozuar që duke filluar në 1 korrik, 2006, KESH t’u kërkojë konsumuesve rezidencialë pagesën prej 7 lekë për KWH. KESH ndërkohë ju kërkon banorëve vendas pagesën e 4.5 lekë për kilovat në orë (KWH) për 210 KWH e parë të konsumuar dhe shumën e 9 lek për kilovat në orë për harxhime më të mëdha. 195 Për këtë studim, kishim në dispozicion shumë pak të dhëna për të studiuar efektivitetin e programit në detaje. Për më tepër, LSMS 2005 nuk përmban pyetje në lidhje me subvencionin për energjinë elektrike. Ky diskutim 182 8.61 Deri tani shumë pak familje kanë përfituar nga subvencioni. Kjo mund të reflektojë probleme të dizenjimit të programit dhe të zbatimit të tij. Përfitimi ka qenë më pak se ai i projektuari - 37,000 familje nga 191,500 familje të piketuara morën pjesë midis muajve janar dhe mars 2006 196 dhe morën një subvencion mesatar të barabartë me 9 përqind të faturave totale. Gjithësesi, nuk është e qartë nëse grupi i zgjedhur për të marrë pjesë është përfaqësues i grupit më të madh të fokusuar ose sa prej këtyre pjesëmarrësve janë përfitues të NE. Subvencioni do të rritet nga 9 përqind i çmimit në rreth 34 përqind, por reagimi i pritur në qëndrim është i paqartë në këtë fazë pa patur informacion të mëtejshëm për mos-pjesëmarrësit e tanishëm. 8.62 Sa i takon anës së projektimit, subvencioni i mëparshëm nuk solli shtysa të mjaftueshme për të tërhequr pjesëmarrësit, gjithësesi kjo mund të ndryshojë me skemën e re dhe sasinë e subvencionit më të lartë të propozuar. Familjet me NE duhet të paguajnë mesatarisht një faturë mujore prej 1321 lek. 197 Edhe sikur ato të pretendojnë subvencionin aktual, ato duhet të paguajnë pjesën tjetër të faturës që ju merr rreth 55 përqind të përfitimeve të tyre nga NE, sipas të dhënave të LSMS. Në të njëjtën kohë familjet në grupet e fokusuar, kanë pak shtysë për të paguar faturën e energjisë elektrike, sepse ata nuk ndëshkohen për mospagesën pasi KESH nuk i prish lidhjet elektrike nëse nuk janë paguar faturat dhe meqenëse fqinjët e tyre nuk paguajnë faturat elektrike – midis 10 përqind dhe 90 përqind, në vartësi të rajonit. 8.63 Në fakt futja e subvencionit që prej 2003 nuk ka ndryshuar sjelljen e mësipërme të përfituesve të NE – dhe normat e mospagesës midis familjeve të NE, janë dy herë më të larta se sa ato në familjet që nuk e marrin këtë ndihmë dhe norma e mospageses nuk pësoi rënie me futjen e subvencionit. Në rang kombëtar, rreth 11 përqind e familjeve, raportuan se nuk kishin paguar faturat e energjisë elektrike në vitin 2005 që nga 15 përqind në vitin 2002, krahasuar me 21 përqind mospagesë nga ana e familjeve që përfitojnë NE (Tabela 8.9). Rritja e çmimeve të energjisë elektrike do të ndikojë në këtë fenomen. Fatura e energjisë elektrike do të rritet 55 përqind për përdorim deri në 210 KWH, me ulje prej 22 përqind përdorim mbi këtë nivel Tarifa e propozuar është shumë regresive pasi, duke e mbajtur kërkesën konstante, fatura e energjisë mund të rritet 40 përqind për të varfrit dhe vetëm 25 përqind për jo të varfërit. Tabela 8.9. Pagesa e Faturës së Energjisë Elektrike, 2002 dhe 2005 (përgjigje ndaj pyetjes së LSMS: A paguan familjet faturat e energjisë elektrike vitin e kaluar?) 2002 2005 Grupet Përfitues jo po Totali Jo po Totali Jo përfituesit 14.2 85.8 100.0 9.5 90.5 100.0 Përfituesit e NE 21.2 78.8 100.0 20.7 79.3 100.0 Popullata totale 15.0 85.0 100.0 10.9 89.1 100.0 Burimi: LSMS 2005 dhe 2002. 8.64 Sfidat e zbatimit po ndikojnë gjithashtu efektivitetin e subvencionit. Këto përfshijnë mos-ndjekjen nga pushtetet vendore - për shkak të vonesës dhe kufizimeve të kapaciteteve, kufizimeve të teknologjisë së informacionit në zyrat e KESH-it në Rrethe, dhe mungesës së shkëmbimit të informacionit midis MPPSShb, pushteteve vendore dhe KESH. 198 Përpos kësaj, KESH- bazohet në të dhëna administrative nga KESH dhe pagesa të raportuara të faturave të energjisë elektrike, nxjerrë nga studimet e LSMS nga viti 2002 deri në 2005. 196 Ky program ofrohet në 191,500 familje, dhe përmban 120,000 NE familje, 28,000 familje ku penisonisti jeton vetëm; 30,000 invalidë pune dhe 13,500 familje të tjera. 197 Gati 15 përqind e llogarive jane të pamatura me sahat sipas KESHit, dhe 8 për qind sipas raporteve te LSMS. 198 Autoritete e qeverite lokale dorezojne tek KESH listat e familjeve te cilat e kanë këtë të drejtë dhe numrat e llogarive te tyre elektrike, por raportet e KESH i perkasin vetem 25% te famijleve te duhura. 183 i raporton që disa zyra të pushtetit vendor, kanë vështirësi në përpunimin e emrave dhe aplikimin e subvencioneve të duhura për shkak të mungesës së sistemeve të automatizuar. Më në fund, kërkohet nga MoLSA të rimbursojë KESH për vlerën e granteve të subvencioneve, bazuar në informacione të dhënë nga autoritetet lokale; gjithësesi, qysh në prill 2006, KESH nuk ka marrë rimbursime nga MPPSShB. 8.65 Me rritjet e mëtejshme të çmimeve të energjisë elektrike (shih Kapitulli 11), garantohet rishikimi i dizenjimit të programit dhe zbatimit të tij. Nevojiten përpjekje të mëtejshme për të analizuar rishikimin e dizenjimin e subvencioneve dhe zgjerimin e veprimtarive publike të informacioneve, për të mbërritur tek përfituesit potencialë. Duhet marrë në konsideratë targetimi më i mirë mbi subvencionin në lidhjen me koston e lartë ndaj buxhetit. 199 Unifikimi i Përfitimeve, d.m.th. kthimin e subvencionit të energjisë elektrike në një shtesë në para cash për NE, sikurse ndodh me subvencionet e energjisë për pensionistët me fondet e ofruara drejtpërsëdrejti bashkive nëpërmjet transfertave të rezervuara nga Buxheti i shtetit, duhet gjithashtu të pakësojë koston e transaksionit mbi marrësin. Masat për mospagesë duhen gjithashtu të bëhen më të besueshme për sistemin që të ketë rezultate, duke u mbështetur mundësisht në mekanizma të masave në grup, sikurse ishte në të kaluarën. 8.66 Për më tepër, për të përcaktuar në se të varfrit mund të përballojnë shok të ardhshëm të çmimeve, nevojiten analiza të mëtejshme. Sapo të jenë miratuar afatet e rritjes së tarifave të energjisë elektrike, i duhet dhënë prioritet përcaktimit nëse do të nevojiten burime të tjera për programin si edhe për të vlerësuar numrin e përfituesve të tjerë. D. REKOMANDIME PËR ASISTENCËN SOCIALE 8.67 Duke u bazuar në sa më sipër, pavarësisht nga numri i vogël i programeve të asistencës sociale në shpenzimet totale, mbetet një nevojë urgjente për të përmirësuar efiçiencën dhe efikasitetin e programeve të ndihmës sociale duke patur si objektiv zgjerimin e shërbimit, duke përmirësuar targetimin dhe duke rritur efektshmërinë brenda një pakete burimesh të qëndrueshme fiskale. Masat prioritare për të arritur këto objektiva përmbajnë sa më poshtë: • Përcaktimin e kritereve të qarta dhe transparente për shpërndarjen e granteve të kushtëzuara pushteteve vendore duke transferuar dhe lidhur shpërndarjen e granteve me nivelin e varfërisë, dhe nëse është e mundur nëpërmjet përdorimit të një harte varfërie. • Thjeshtësimin e kritereve për të drejtën e perfitimit të NE, duke përfshirë zhvillimin e aftësive në sistemin e tanishëm të targetimit të komunitetit nëpërmjet futjes të një sistemi të përafërt përzgjedhje; 200 • Kompensimin e rënieve të fundit të shpenzimeve reale të programeve dhe të vlerës së vërtetë të përfitimit për Ndihmë Ekonomike; • Të përmirësohet mbikëqyrja dhe koordinimi me qeverinë lokale në mënyrë që të sigurohet standardizimi i pagesave për përfituesit e NE përgjatë rajoneve. • Rishikimin e Projektit për Përfitim të Njerëzve me Aftësi të Kufizuar, duke përfshirë 199 Rritja e Tarifës tjetër të propozuar nga 7 Lekë për KWH do të shoqërohet me një subvencion prej 2.5 Lekë për KWh deri në 210 për një total prej mbi 250,000 familje dhe pritet të kushtojë midis 1.3 dhe 1.8 bilion Lekë në vit. Nëse subvencioni fokusohet më mirë, vetëm për familjet në nevojë, buxheti për programin do të ulet me 30 përqind të 0.8 bilion Lekë. 200 Testi alternativ i të ardhurave, do të thotë testime të bëra në një numër relativisht të vogël të karakteristikave familjare për të llogaritur një rezultat i cili tregon mirëqënien e familjes. Këto karateristika mund të jenë cilësia e shtëpisë, pronësia dhe struktura demografike e familjes, etj. Shih Coady, Grosh & Hodinott (2004). 184 vlerësimin e kritereve të së drejtës për to, kualifikime për të paaftët dhe sistemin e vlerësimit dhe të rishikohet nëse është i justifikueshëm dhe i përballueshëm, një sistem përfitimesh i veçantë për njerëzit me aftësi të kufizuar, i pavarur nga i gjithë përfitimi i Ndihmës Ekonomike për Varfërinë. • Përgatitjen e një Strategjie financimi të zbatueshme për decentralizimin e shërbimit të kujdesit social. • Zgjerimin e nismave që çojnë në zhvillimin e kapaciteteve për shpërndarje të decentralizuar të çdo programi për transfertë parash, përfshi këtu, planifikimin, zbatimin, monitorimin dhe kapacitetin e vlerësimit. • Kryerjen e një rishikimi sistematik (duke përfshirë projektimin dhe zbatimin) për programin e subvencioneve të energjisë elektrike, duke synuar minimizimin e ndikimit të tarifave të energjisë elektrike mbi të varfërit, në mënyrë që të përmirësohet mekanizmi i targetimit dhe i shpërndarjes (përfshi këtu edhe mundësinë e lidhjes së tij me skemën aktuale të NE). 185 Aneksi 8.1. Shpenzimet për mbrojtjen sociale sipas zonës, 2000-05 2000 2001 2002 2003 2004 2005 E tanishme në Lekë (‘000) Asistenca Sociale (1) 11,993,303 13,028,457 13,706,617 13,457,839 16,284,554 16,087,819 Programet e Tregut të Punës (2) 2,098,785 2,084,019 1,595,647 1,368,969 1,553,298 1,429,386 Pensionet (3) 21,587,340 25,059,319 28,715,130 32,102,954 35,830,128 40,213,156 Përfitimet afatshkurtra (4) 1,666,590 1,654,021 1,755,339 1,888,973 2,010,149 1,985,104 Mbrojtja Totale Sociale 37,346,018 41,825,816 45,772,733 48,818,734 55,678,129 59,715,464 Konstante në Lekë (‘000) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Asistenca Sociale 11,993,303 12,746,953 12,592,862 12,372,829 14,495,879 13,864,692 Programet e Tregut të Punës 2,098,785 2,038,990 1,465,990 1,258,598 1,382,686 1,231,863 Pensionet 21,587,340 24,517,865 26,381,831 29,514,721 31,894,592 34,656,219 Përfitimet afatshkurtra 1,666,590 1,618,283 1,612,706 1,736,679 1,789,357 1,710,788 Mbrojtja Totale Sociale 37,346,018 40,922,090 42,053,389 44,882,826 49,562,514 51,463,562 Memo: Deflatori CPI 1 1.02 1.09 1.09 1.12 1.16 Si përqindje e PBB Asistenca Sociale 2.3 2.2 2.2 2.0 2.1 1.9 Programet e Tregut të Punës 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2 0.2 Pensionet 4.1 4.3 4.6 4.7 4.7 4.8 Përfitimet afatshkurtra 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 Mbrojtja Totale Sociale 7.0 7.1 7.3 7.2 7.3 7.1 Si përqindje e shpenzimeve qeveritare totale Asistenca Sociale 7.0 7.0 7.1 6.7 7.3 7.0 Programet e Tregut të Punës 1.2 1.1 0.8 0.7 0.7 0.6 Pensionet 12.7 13.5 14.9 16.0 16.1 17.6 Përfitimet afatshkurtra 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 Mbrojtja Totale Sociale 21.9 22.5 23.8 24.3 25.0 26.1 (1) Përfshin Ndihmë Ekonomike, Përfitime për paaftësi, Kujdesi Social dhe përfitime të tjera, Planifikim dhe administrim dhe kompensime për pensionistët për bukë, drita, si edhe për njerëzit në nevojë nga MoLSA. (2) Përfshin Përfitime nga Papunësia, Programe Trajnimi, dhe Subvencione Rroge. (3) Përfshin pensionet e moshës madhore, të paaftëve dhe të të mbijetuarve. (4) Përfshin përfitime për maternitet, paaftësi të përkohshme dhe paaftësi shkaktuar nga puna, si edhe kostot administrative të ISSH Burimet: MoF dhe ISSH 186 Aneksi 8.2. Numri i përfituesve sipas programit, 2000–05 Zbatimi i Programve të Agjensive Titulli 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Instituti i Sigurimeve Shoqërore Përfitime afatgjata Individë Pensione të Pleqërisë 427,228 437,239 446,101 448,889 449,266 438,350 Pensione Invaliditeti 29,810 30,367 31,051 31,190 31,385 34,117 Pensione të të 71,958 72,851 73,299 57,890 57,429 66,592 mbijetuarve Pensione për merita të 290 288 270 258 258 260 veçanta Shpërblimi për 4,368 4,446 4,714 4,617 3,653 3,635 Veteranët e Luftës * Përfitime afatshkurtra Individë Paaftësia e përkohshme 1,843 1,748 1,443 2,124 3,525 2,523 Maternitet 12,185 9,792 7,746 10,477 11,825 10,193 Aksidentet në punë 161 159 37 59 208 124 Shërbimet Sociale Shtetërore Ndihmë Ekonomike Shtëpiakë 150,052 141,968 135,376 130,039 124,646 119,736 Urbane 66,714 61,115 58,836 55,424 53,006 51,518 Rurale 83,338 80,853 76,541 74,615 71,640 68,218 Përfitime nga paaftësia Individë 43,100 46,966 49,025 51,813 54,667 58,542 Urbane 18,673 20,035 21,124 22,412 23,897 26,030 Rurale 24,427 26,931 27,901 29,401 30,770 32,512 Persona në Kujdes Individë Fëmijë 742 748 724 763 779 652 Të rritur 240 245 314 319 316 317 Objekte të Kujdesit Institucione 22 22 23 24 24 24 Social Shërbimi i Punësimit Kombëtar Përfitime papunësie Individë 14627 16086 12496 11008 11941 10228 Mbështetje me të Individë 6639 3478 2514 2431 1103 1108 ardhura për papunësim nga privatizimi masiv Program i Promovimit Individë 11773 4769 4167 90 3385 0 për Punësimin Trajnim profesional Individë 7277 7252 8558 8097 8328 7004 Burimet: ISSH, SSS, NES. 187 Aneksi 8.3. Mjaftueshmëria e transfertave të SP në vitin 2002 dhe 2005 Table 3. SP transfers and their importance in household consumption. Value of transfers as % of hh consumption. E.g. the Ndihme Ekonomike transfer amount constitutes 8.47 % of the recipient household's consumption. Source of Income Total Urban Rural Urban Quintiles Rural Quintiles 2005 Poorest II III IV Wealthiest Poorest II III IV Wealthiest Ndihme Ekonomike 8.5 9.9 7.8 16.0 9.4 7.5 6.3 5.8 11.0 6.6 5.2 4.3 4.5 Urban Old Age Pension 28.0 28.1 27.8 41.4 36.4 31.7 28.6 21.2 41.8 27.2 30.8 27.9 13.6 Rural Old Age Pension 14.4 15.1 14.3 20.9 18.6 9.9 13.8 11.8 21.1 15.5 14.9 11.1 9.9 Other Pensions 19.9 20.5 19.2 44.7 24.8 22.7 18.7 11.8 30.5 22.4 18.1 14.0 8.0 Unemployment Benefit 15.5 14.2 25.7 14.2 15.5 26.1 11.4 7.5 54.7 19.2 16.3 0.0 0.0 Maternity Benefit 11.3 14.9 7.0 28.7 13.5 41.0 1.1 8.9 6.3 22.4 10.1 4.2 2.9 Social Care 16.1 19.2 14.2 28.5 17.3 13.6 23.6 11.4 31.0 23.7 1.5 24.3 0.0 Other Public Transfers 18.8 20.5 15.9 29.0 8.4 12.1 21.2 25.5 21.7 12.9 10.4 10.0 24.0 All / Any Public Transfers 23.5 27.3 20.3 37.8 31.6 29.0 27.9 21.1 28.0 21.1 20.0 17.4 12.9 Total Urban Rural Urban Quintiles Rural Quintiles 2002 Poorest II III IV Wealthiest Poorest II III IV Wealthiest Ndihme Ekonomike 9.0 11.9 7.0 17.8 13.8 10.3 8.5 7.9 9.7 7.4 5.1 5.1 4.7 Urban Old Age Pension 25.8 28.2 21.4 42.3 30.0 30.3 31.1 23.8 26.6 23.5 21.0 24.7 17.7 Rural Old Age Pension 10.4 9.8 10.5 12.7 12.4 10.4 8.0 8.5 12.4 12.0 10.8 10.0 8.7 Other Pensions 20.9 23.1 19.4 32.4 22.0 24.8 22.2 20.8 24.2 24.7 16.8 18.6 13.6 Unemployment Benefit 14.8 15.6 12.2 37.8 22.2 15.4 16.4 10.2 5.6 24.8 13.5 6.7 0.0 Maternity Benefit 14.4 18.2 10.4 25.8 15.6 17.0 29.2 12.4 21.1 13.0 17.4 4.7 3.6 Social Care 19.6 27.9 16.8 31.0 53.4 10.1 16.9 24.0 24.4 13.3 17.9 8.8 0.0 Other Public Transfers 14.6 11.6 18.0 7.6 24.5 7.3 10.7 9.6 14.1 7.6 13.4 5.8 32.2 All / Any Public Transfers 20.7 25.7 16.6 32.7 28.9 25.9 26.3 22.6 19.1 17.5 15.2 16.7 15.6 188 Aneksi 8.4. Mjaftueshmëria e NE Përfitime Sipas Rrethit urbane rurale num i num obs min maks st. dev i obs min maks st. dev Berat 17 1600 3200 457 18 1500 3400 618 Bulqizë 9 1400 4000 807 33 1000 3200 482 Delvinë 0 . . . 0 . . . Devoll 1 6800 6800 . 2 4400 6700 1626 Dibër 12 1600 4000 822 66 300 3000 641 Durrës 1 2000 2000 . 0 . . . Elbasan 13 2000 4100 655 14 500 2000 364 Fier 6 2000 3800 662 1 3800 3800 . Gramsh 11 800 7000 1567 4 500 2400 799 Gjirokastër 0 . . . 0 . . . Has 5 2550 3800 467 19 1500 5200 870 Kavajë 7 300 3200 951 1 3000 3000 . Kolonjë 1 1400 1400 . 1 500 500 . Korçë 11 167 4300 1200 3 1000 1070 43 Krujë 0 . . . 1 3000 3000 . Kuçovë 1 3000 3000 . 1 2000 2000 . Kukës 20 1700 4000 633 55 1200 6200 982 Kurbin 8 1500 3500 609 7 1000 3000 768 Lezhë 1 2400 2400 . 0 . . . Librazhd 3 375 1500 602 30 450 3900 556 Lushnjë 3 2500 2900 197 1 4000 4000 . Malësi e Madhe 8 1000 2800 612 Mallakastër 0 . . . . . . Mat 2 2000 3000 706 10 1600 6000 1764 Mirditë 2 2700 4100 990 10 1500 3600 783 Peqin 3 2800 3000 115 0 . . . Permet 0 . . . 0 . . . Pogradec 1 3400 3400 . 8 700 1800 366 Pukë 5 2000 4200 797 6 1200 3200 721 Sarandë 1 2500 2500 . 2 500 800 212 Skrapar 1 2800 2800 . 3 1400 3000 896 Shkodër 17 2200 3800 464 6 800 3000 792 Tepelenë 0 . . . 4 1000 2000 443 Tiranë 19 1500 3400 540 12 700 3500 866 Tropojë 11 1800 3800 572 22 2000 5100 743 Vlorë 1 3400 3400 . 1 2500 2500 . Totali 193 167 7000 852 350 300 6700 1095 Burimi: LSMS 2005. 189 9. UJI Në Shqipëri, gjatë këtyre viteve të fundit kanë ndodhur përmirësime të rëndësishme në shërbimin me ujë dhe kanalizimet si dhe në efiçiencën operative të ndërmarrjeve të ujësjellësave. Mëgjithatë, këto përmirësime kanë ecur me një ritëm shumë të ulët, të shoqëruara me një përmirësim të kufizuar në rezultate - Shqipëria ende renditet në vendet e Evropës dhe Azisë Qendrore (EAQ) si një nga vendet me performancë të ulët në këtë sektor, në aspektet e aksesit, cilësisë së shërbimit, efiçiencës dhe performancës financiare. Për më tepër, përmirësimet në efiçiencë janë frenuar nga rritjet në kostot e operacionale dhe të mirëmbajtjes (O&M), duke e lënë sektorin të varur në një masë të madhe nga subvencionet publike. Arsyeja kryesore është që pjesa më e madhe e ujësjellasve mbeten deficitarë në fonde për shkak të humbjeve të mëdha (si teknike ashtu dhe tregëtare), nivelit të ulët të arketimeve, tarifave të ulëta dhe menaxhimit jo-efiçient (mbingarkesë me staf, mungesa e matësave, sistemet e dobëta të menaxhimit), për shkak të stimujve të gabuar dhe reformave institucionale të papërfunduara. Përveç kësaj, gjendja e dobët dhe degraduar e infrastrukturës krijon detyrime të ardhshme potenciale që kërkojnë investime edhe më të mëdha për mirëmbajtjen dhe rehabilitimin, qoftë edhe për të funksionuar në nivelin aktual të sherbimit. Pavarësisht nga këto, në Shqipëri ekziston një larmishmëri midis ujësjellësave të ndryshëm në drejtim të efiçiencës dhe performancës financiare, dhe disa prej tyre kanë arritur pranë standardeve ndërkombëtare, si në aspektin e kryerjes së shërbimit ashtu dhe të efiçiencës. Reformat përshpejtuese, d.m.th. përmirësimi i kuadrit stimulues në performancën e shërbimit dhe përmirësimet në sistemin e ndarjes së fondeve nga buxheti qendror, me synim kalimin e ujësjellësave të tjerë drejt efiçiencës së shërbimit, mund të rezultojë në ulje të subvencioneve aktuale që arrijnë deri në 0,8 përqind të PBB në vit. Këto kursime mund të përdoreshin për të zgjeruar aksesin në shërbimet e ujësjellësit për familjet e varfëra dhe për të përmirësuar cilësinë dhe kohëzgjatjen e furnizimit me ujë për mbarë publikun në përputhje me objektivat e këtij sektori. Pa një përshpejtim të zbatimit të reformave, sektori më shumë do ta shtojë sesa kufizojë vartësinë e tij nga fondet publike dhe përmbushja e qëllimeve të tij do të vihej në rrezik. A. INSTITUCIONET E SEKTORIT 9.1 Sektori i ujit dhe higjienes 201 në Shqipëri ndodhet në një gjendje paqëndrushmërie. Ligji për Decentralizimin i miratuar në vitin 2000 (Ligji 8652) i jep Njësive të Qeverisjes Vendore 202 përgjegjësinë unike për realizimin e furnizimit me ujë dhe shërbimet e higjenë/kanalizimit. Megjithatë, qeveria qendrore nëpërmjet Ministrisë së Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacionit (MPPTT), ka ende në pronësi dhe në përdorim të saj asetet e më shumë se 54 ujësjellësave të cilët i shërbejnë 66% të popullatës. 203 Përveç ndërmarrjeve të ujësjellesave, komunat ofrojnë shërbime të furnizimit me ujë dhe shërbime higjiene/kanalizimi nëpërmjet më shumë se 600 sistemeve individuale. Pjesëmarrja private në sektor është e kufizuar në një konçesion dhe 2 kontrata menaxhimi në 6 ujësjellësa që i shërbejnë një popullsie totale prej 700,000 banorësh. 9.2 Tansferimi i aseteve nga qeveria qendrore në atë vendore duhet të përfundojë në Dhjetor 2006 (siç është dekretuar nga Kryeministri në Maj 2006). 204 Megjithatë, është e nevojshme që paraprakisht të zgjidhen një seri problemesh në aspektin e drejtimit dhe atë financiar, si p.sh. ndarja e aseteve të ujësjellësave ndërmjet shumë Njësive të Qeverisjes Vendore, krijimi i Bordeve të Mbikqyrjes, 201 “Uji� i referohet furnizimit me ujë në shtëpi nëpërmjet rrjetit, dhe “higjienë� i referohet grumbullimit dhe trajtimit të ujërave të zeza, (kanalizimeve të ujerave të zeza) dhe higjiena “në banesë� (gropat e zeza dhe septike), por nuk përfshin kullimin e ujit nga shiu dhe grumbullimin dhe hedhjen e mbetjeve inerte. 202 65 bashki, 309 komuna dhe 12 Rajone (Qarqe) përbëjnë Njësitë e Qeverisjes Vendore. 203 Megjithatë, tregu është gjeografikisht i përqendruar në 5 ujësjellesat më të mëdhenj bashkiakë (Tiranë, Durrës, Vlorë, Elbasan dhe Fier) të cilët i shërbejnë 45% të popullsisë totale në shkallë vendi. 204 Deri tani, vetëm 18 sisteme dhe 7 ndërmarrje ujësjellësash u janë transferuar njësive të qeverisjes qendrore financimi i ardhshëm nga qeveria qendrore dhe mbështetja nga kjo qeveri për zhvillimin e kapaciteteve qeverisjeve vendore për të marrë përsipër përgjegjësitë e reja. Me përfundimin e decentralizimit, qeveria qendrore, nëpërmjet MPPTT dhe Inspektoriatit Shtetëror të Higjienës të MSH, ruan përgjegjësinë për menaxhimin e burimeve ujore, dhe të rregullatorit në cilësinë dhe realizimin e shërbimit. Drejtoria e Përgjithshme e Ujësjellës Kanalizimeve (DPUK) është agjencia kryesore për politikat dhe strategjitë sektoriale, planifikimin e investimeve, si dhe shpërndarjen e fondeve, monitorimin dhe standardet e performancës së sektorit. Njësitë e Qeverisjes Vendore kanë autoritetin e vendosjes së tarifave - pas aprovimit nga Enti Rregullator i Ujërave - dhe të shkëputjes nga rrjeti i lidhjeve të paligjshme dhe klientëve që nuk paguajnë faturat. Tabela 9.1. Shqiptarëve që u Shërbehet nëpërmjet Rrjetit të Ujesjellësit Njësitë e Qeverisjes Vendore (numri) Bashkitë (65) Komunat (309) Total Popullsia (në milion) 1.4 1.7 3.1 Popullsia që është e lidhur me rrjetin e ujit (në milion) 1.3 1.1 2.4 % e shërbyer 93% 66% 78% Nga të cilat: nëpërmjet 54 ujësjellesave 1.3 0.8 2.1 Nëpërmjet 600 sistemeve të komunave - 0.4 0.4 Burimi: MPPTT. B. TENDENCAT NË SHPENZIME DHE FINANCIM 9.3 Shpenzimet e qeverisë për ujin dhe higjienën/kanalizimet janë pesëfishuar që prej vitit 2000. Tendencat në shpenzimet totale dallojnë dy periudha (Tabela 9.2). Në periudhën ndërmjet vitit 1995 dhe 1999, shpenzimet ranë menjëherë nga 1.1% në 0.4% të PBB-së. Pjesa më e madhe e shpenzimeve u përqëndruan në investime kapitale të nevojshme për të përmirësuar dhe zëvendësuar infrastrukturën e vjetër, më pak shpenzime në funksionim dhe mirëmbajtje (pjesërisht për arsye të kostos së lirë të energjisë, e cila subvencionohej në masë të konsiderueshme nga qeveria). Që prej vitit 1999, shpenzimet e qeverisë janë rritur në mënyrë konstante dhe kanë arritur nivelet e mëparshme. Në 2005, ato ishin në nivelin 0.6 % të PBB-së, ose 2.3% të shpenzimeve totale të qeverisë 205 dhe 18% të shpenzimeve totale në infrastrukturë, nga 5% që ishin në vitin 1999. Subvencionet për kostot operacionale të cilat përfaqësojnë më pak së gjysmën e këtyre shpenzimeve, konsumojnë rreth 1.2% të buxhetit, ndërsa investimet publike (që nuk financohen nga donatorët) në sektor përfaqësojnë 7.3% të buxhetit total të investimeve. Ndërkaq aksesi në kanalizime është dukshëm më i ulët sesa në furnizimin me ujë, gjatë dhjetë viteve të fundit 77% e shpenzimeve totale (1.7% te buxhetit) janë bërë në furnizimin me ujë. 9.4 Raporti i shpenzimeve operacionale përkundrejt shpenzimeve për investime ka pësuar rritje në nivele të pazakonta, duke reflektuar kështu kostot operacionale në rritje të ujësjellësave. Komives etj. (2005), nëpërmjet shfrytezimit të të dhënave të kombinuara të kostos, vlerëson që kostot kapitale përbëjnë rreth 2/3 e kostove totale gjatë gjithë ciklit të jetës së sistemeve të ujësjellësave dhe kanalizimeve. Megjithatë, shpenzimet operacionale kanë kapërcyer nivelet shpenzimet kapitale dhe kanë shfaqur një tendencë në rritje, tipike kjo edhe për vende të tjera të EAQ. Shpenzimet në rritje të energjisë të cilat përfaqësojnë rreth 50% të kostove operacionale të ujësjellësave, e shpjegojnë në një masë të konsiderueshme këtë tendencë. Vlerësohet se rritja 60% e tarifave të energjisë në periudhën nga 2001-2005 (Kapitulli 11), ka rezultuar në një rritje prej 30% të kostove operacionale totale të ujësjellësave. Për shumë ujësjellësa, kjo ka çuar gjithashtu në mos- pagimin e faturave të energjisë ndaj KESH, dhe për rrjedhojë në akumulim të borxheve të vjetra. 206 205 Nga 0.6% të shpenzimeve totale të qeverisë në vitin 2000. 206 Shpenzimet brenda kostos operacionale mund të zbërthehen më tej në kosto të energjisë (mesatarisht 49% gjatë pesë viteve të fundit); paga dhe kontribute sociale (pensione etj.) (36%); materiale për mirëmbajtje (9%); kimikate (3%); taksa (2%); dhe shpenzime të tjera (2%). Zbërthimi i kostove operacionale nuk përfshin pagesat e vonuara - të cilat kanë qenë të konsiderueshme në pesë vitet e fundit - për arsye të kufizimeve në 192 Tabela 9.2. Shpenzimet Totale në Furnizimin me Ujë dhe në Kanalizime sipas Llojit dhe Burimit, 1995- 2005 (në milion lekë) Shpenzimet kapitale Shpenzimet Shpenzimet e Qeverisë Shqiptare Shpenzimet në operacionale total Qeveria Donatorët Sektori Qeveria Tarifat e Shlyerja e Si përqindje Si përqindje Si Privat shërbimit detyrimeve të buxhetit e PBB përqindje e (tarifat) të vonuara total PBB 1995 1,522 223 139 590 1,661 2,474 1.1% 1996 1,599 146 31 550 1,630 0.5% 2,327 0.7% 1997 566 209 45 400 611 0.2% 1,219 0.4% 1998 1,054 377 136 700 1,190 0.3% 2,267 0.5% 1999 702 207 55 850 757 0.2% 1,814 0.4% 2000 977 776 72 916 1,049 0.6% 0.2% 2,741 0.5% 2001 1,377 560 77 1,108 1,100 2,554 1.5% 0.4% 4,222 0.7% 2002 1,903 653 56 280 1,085 1,521 3,704 2.0% 0.6% 5,499 0.9% 2003 1,759 2,022 105 1,604 1,621 1,500 4,863 2.5% 0.7% 8,612 1.3% 2004 3,008 2,001 205 927 2,130 2,000 5,935 3.0% 0.8% 10,272 1.3% 2005 2,792 1,650 205 1,254 2,130 991 5,037 2.3% 0.6% 9,022 1.1% Burimet: MF, MPPTT, Fondi Zhvillimit Shqiptar (FZHSH). 9.5 Investimet financohen me transferta nga qeveria qendrore tek ajo lokale dhe ujësjellësat bazuar në akordimin vjetor të fondeve, si dhe nëpërmjet financimit të donatorëve. 207 Investimet vjetore totale në sektor përbëjnë rreth 0.6% të PBB, nga të cilat 1/3 financohen prej donatorëve, kryesisht nëpërmjet huave të garantuara nga qeveria. Vlerësohet që familjet shqiptare kanë shpenzuar në vit në masën 0.4%, ose më shumë, të PBB në investime kapitale, përfshi këtu depozitat në çati dhe puset, për të kompensuar mungesën e furnizimit nga rrjeti. Ujësjellësat më të mëdhenj (Tiranë, Durrës, Elbasan) kanë përfituar hua të siguruara nga qeveria për projekte të veçanta. Këto hua kanë qenë relativisht të vogla, me një mesatare prej 11 milion US$ në vit gjatë pesë viteve të fundit, nga të cilat 2.6 milion US$ e përbëjnë huatë e Bankës Botërore. Në fund të vitit 2005, shuma e këtyre huave arriti në 35.2 milion US$. 9.6 Kështu, në vitet e fundit vartësia e sektorit nga transfertat e qeverisë qendrore është rritur. Pavarësisht rritjeve të fundit në tarifa, shitje dhe përqindjet e arkëtimeve, të Figura 9.1. Financimi i Kostove Operacionale ardhurat e sektorit mbulojnë vetëm 57% nëpërmjet Tarifave dhe Subvencioneve të Qeverisë të kostove operacionale dhe të Shqiptare (në milion Lekë) mirëmbajtjes (O&M), përfshirë dhe 6,000 amortizimin. Defiçiti operacional 5,000 mbulohet pjesërisht nga subvencionet e 4,000 qeverisë qendrore për koston operacionale (mesatarisht rreth 0.7 3,000 miliardë lekë gjatë periudhës 2000- 2,000 2005). Po kështu, qeveria qendrore 1,000 transferon rreth 1.6 miliardë lekë në vit për të shlyer detyrimet e papaguara ndaj - institucioneve të tjera buxhetore dhe jo- 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Repayment of arrears buxhetore (0.20% e PBB). Rreth 34% të GOA operating subsidy (less arrears) këtyre detyrimeve të vonuara i përkasin Collected Tariffs kompanisë shtetërore të energjisë, Operating cost (incl. depc) KESH, dhe pjesa tjetër Institutit të Burimet: MF, MPPTT, FZHSH. disponueshmërinë e të dhënave. Nëse do të përfshiheshin dhe pagesat e vonuara, përqindja e kostove operacionale për energjinë do të ishte më e lartë. 207 Donatorët kryesore shumëpalësh përfshijnë EIB, Banka Botërore, Banka Islamike për Zhvillim. Disa prej donatorëve dypalësh janë KFW, USAID, Italia, Austria, Norvegjia dhe Luksemburgu. 193 Sigurimeve Shoqërore, Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve dhe Kompanisë Kombëtare të Naftës. C. REZULTATET 9.7 Pavarësisht përmirësimeve të kohëve të fundit, aksesi në shërbimet e furnizimit me ujë dhe kanalizimeve ka mbetur shumë i ulët krahasuar me vendet e tjera të EAQ. 208 Të dhëna nga LSMS 209 i 2002 dhe 2005, tregojnë një përmirësim të vazhdueshëm si në drejtim të sigurimit të ujit të pijshëm dhe rrjetit të kanalizimeve brenda banesave, 210 i pari duke u rritur nga 42% të familjeve në 1999 në 56% në 2005. Megjithatë, midis 17 vendeve të EAQ për të cilat ka të dhëna të krahasueshme, Shqipëria renditet e 11-ta përsa i përket aksesit në furnizimin me ujë (Aneksi 5.1). Përqindja e popullsisë shqiptare që është e lidhur me rrjetin e furnizimit me ujë vlerësohet të jetë në nivelin 78% përkundrejt një mesatareje prej 91% në vendet EAQ’s. 211 Dhe pavarësisht përpjekjeve për të zgjeruar shkallën e mbulimit gjatë dekadave të fundit, aksesi në furnizimin me ujë dhe kanalizime në zonat rurale mbetet shumë më i ulët se në zonat urbane. Nëse 93% e popullsisë urbane është e lidhur me rrjetin, në zonat rurale vetëm 66% e popullsisë është e lidhur me të (Figura 9.2). Gjatësia totale e rrjetit të ujësjellësave vlerësohet nga MPPTT të jetë 10,200 km në zonat urbane dhe 10,040 km në zonat rurale. Në fakt, 91% e ujit të prodhuar nga ujësjellësat është nëntokësor (puset e hapura dhe burimet natyrore), dhe vetëm Tirana mbështetet pjesërisht për furnizimin e saj në ujërat sipërfaqësore. Ekziston vetem një impiant trajtimi për ujin (i cili furnizohet nga burimi i ujërave sipërfaqësore të Tiranës), ndërsa të gjitha burimet e tjera janë të një cilësie të mirë dhe trajtohen vetëm me klor. 9.8 Situata paraqitet më e keqe në Figura 9.2. Aksesi në Furnizimin me Ujë dhe lidhje me higjienën/kanalizimet. Vetëm Kanalizime – Shqipëri dhe EAQ, 2004 49% e popullsisë është e lidhur me rrjetin (% të popullatës) e kanalizimeve të ujërave të zeza, të 100 transportueshme nëpërmjet ujit, krahasuar me shifrën 82% për rajonin e EAQ-s. Në 80 zonat urbane, ky tregues vlerësohet të 60 arrijë në 64%, përkundrejt shifrës 37% në zonat rurale. Përqindja e popullatës me 40 akses në sisteme të përmirësuara të 20 kanalizimeve, përfshirë gropat septike dhe ato të ujrave të zeza të përmirësuara 0 Urbane Rurale Total Urbane Rurale Total (treguesi ndërkombëtar më i përdorur), nuk dihet e saktë, por vlerësohet të jetë më Aksesi ne furnizim me ujesjelles Aksesi ne kanalizime e lartë se shifra 49% që përmendet më lart. Shqip. Mesatarja e ECA Në Shqipëri nuk ekzistojnë impiante të trajtimit të ujërave të zeza. Të gjithë ujërat e zeza të grumbulluara shkarkohen direkt Burimet: Te dhena nga EAQ (Banka Boterore, 2006, Libri i Vogel i te Dhenave Jeshile); Te dhena për Shqipërine nga në basenet ujore, duke shkaktuar një MPPTT ndotje mjedisore të konsiderueshme. Gjatë 208 Të dhëna të besueshme mbi përqindjet e mbulimit në Shqipëri nuk ekzistojnë dhe krahasimet në nivel ndërkombëtar ndërlikohen nga përkufizimet lokale të termit “akses�, të cilat ndryshojnë nga treguesit ndërkombëtarë standart. Të dhëna në lidhje me aksesin në furnizimin me ujë luhaten nga 93% në më pak se 50%, në varësi të burimeve të të dhënave dhe përkufizimeve të përdorura. 209 Përfshijnë të dhëna të revokuara për 1990. 210 Këto nuk janë tregues të njohur ndërkombëtar për aksesin (siç përcaktohet nga Programi i Përbashkët i Monitorimit KUSH/UNICEF dhe miratuar në Strategjinë e Sektorit të Ujërave në Shqipëri). 211 Përkufizimi i njohur ndërkombëtar për termin “akses� është: “akses në një burim uji të përmirësuar� përkufizuar si në drejtim të cilësisë së ujit ashtu edhe sasisë. Të dhëna shfrytëzueshmërie në Shqipëri i përkasin klienteve që kanë lidhje me rrjetin; megjithatë, shumë konsumatorë “të lidhur� me rrjetin aktualisht nuk marrin ujë mjaftueshëm (për arsye të sistemit të papërshtatshëm apo presionit të ulët të ujit), apo uji që ato marrin nuk është i sigurt për t’a pirë për arsye të ndotësave kimikë dhe biologjikë. Për pasojë, niveli aktual i aksesit mund të jetë shumë më i ulët se 78%. 194 2005, u dorëzuan për shfrytëzim dy impiante për trajtimin e ujërave të zeza në Pogradec dhe Kavajë, me një zonë shërbimi të kombinuar për rreth 100,000 njerëz, ndërkohë që impiante të tjera parashikohen të ndërtohen në Korçë, Krujë, Shkodër, Durrës, Sarandë dhe Lezhë. 9.9 Cilësia e shërbimit është gjithashtu nën nivelet e matura në vende të tjera të EAQ-s dhe vendeve të tjera të krahasueshme me Shqipërinë, me të ardhura të ulta dhe të mesme. Shumë konsumatore të lidhur me rrjetin nuk marrin ujë në sasi të mjaftueshme për arsye të presionit të ulët të sistemit, apo uji me të cilin furnizohen nuk është i pijshëm prej ndotësve kimikë dhe biologjikë. Një studim i fundit i Bankës Botërore 212 vëren që, nëse aplikohen satandartet e cilësisë së shërbimit me ujë, siç janë orët e furnizimit dhe cilësia e ujit, aksesi në furnizimin me ujë në Shqipëri mund të bjerë nga shifra 78%, matur sipas “mbulimit të centralizuar të furnizimit me ujë�, në 21%. Ndërkohë që ka pak të dhëna të besueshme mbi cilësinë e ujit, pranohet që cilësia e tij është e dobët për arsye të nivelit të lartë të ndotjes nga rrjedhjet në tubacione dhe futja e ajrit në toper shkak të mos furnizimit të vazhdueshëm me ujë. Raportet periodike të Institutit të Shëndetit Publik vlerësojnë që 84.2% të ujit të analizuar i përmbush standardet mikro-biologjike. Ndërsa në 2005, LSMS raporton që 80% e familjeve e konsiderojnë cilësinë e ujit si të përshtatshme për pirje, kurse 44% raportojnë që përdorin ujin e blerë me shishe. Cilësia dhe furnizimi i dobët me ujë të pijshëm, dhe shërbimet e dobta përsa i përket higjienës/kanalizimeve, kontribuojnë në sëmundje të lidhura me ujin si diarrhea, që është arsyeja kryesore e vdekshmërisë tek fëmijët nën 5 vjeç, dhe shkakton gjithashtu një degradim mjedisor të konsiderueshëm. 213 9.10 Kohëzgjatja e furnizimit. Ndërsa kohëzgjatja e furnizimit me ujë nga rrjeti është rritur nga 2 në 13 orë në ditë 214 në periudhën ndërmjet 2001 dhe 2005, ajo ende mbetet si një nga më të ulëtat e të gjitha vendeve të EAQ (mesatarja e vendeve të EAQ për të cilat ne disponojmë të dhëna është 19 orë). Megjithëse disa qytete marrin ujë pothuaj në mënyrë të vazhdueshme, pjesa dërrmuese furnizohen me ujë të rrjedhshëm nga rrjeti për më pak se 12 orë në ditë (Tabela 9.3). Koha e gjatë e reagimit ndaj Tabela 9.3. Kohëzgjatja e Furnizimit me Ujë, 2005 Ujësjellësi/ Orë/ditë Ujësjellësi/ Orë/ditë Ujësjellësi/ Orë/ditë Objekti objekti objekti Rajoni Verior Rajoni Qendror Rajoni Jugor Koplik 5 Durres 8 Corovode 6 Lac 6 Peqin 10 Delvine 7 B.Curri 8 Lushnje 10 Bilisht 8 Krumë 10 Kruje 12 Tepelene 8 Pukë 10 Tirane 12 Gjirokaster 8 Kukës 10 Elbasan 12 Bilisht 8 Rrëshen 10 Kavaje 12 Pogradec 10 Peshkopi 10 Kucove 12 Permet 17 Burrel 10 Fier 14 Sarande 17 Bulqizë 18 Berat 18 Vlore 20 Shkodër 20 Librazhd 24 Korce 24 Lezhë 20 Gramsh 24 Erseke 24 Mesatarja 11.4 Mesatarja 14.0 Mesatarja 13.1 Mesatarja e 36 qyteteve = 12.8 orë Burimi: MPPTT. 212 Rëndësia e monitorimit: Si të përshtasim Objektivat e Mijëvjeçarit dhe Treguesit e Qëndrueshmërisë Mjedisore me kushtet lokale në ECA�, Banka Botërore (2006). 213 Instituti i Shëndetit Publik vlerëson shkallën e përhapjes së sëmundjeve të shkaktuara nga uji i pijshëm i ndotur si 14-18 raste në 1,000 banorë në vit. Ndërsa kjo nuk përben një shkallë të lartë përhapjeje, shteti raporton që të dhënat për shëndetin publik nuk raportohen në një masë të gjerë në Shqipëri dhe presupozohet që shifra më lart përbën vetëm një fraksion të përqindjes reale të përhapjes së sëmundjes. 214 Burime të tjera (si Raporti Paraprijës për Infrastrukturën i Bankës Botërore 2006) vlerësojnë si mesatare të kohës se furnizimit me ujë 6 orë në ditë. 195 defekteve në tubacione (vlerësuar nga Njësia e Monitorimit dhe Standardeve si 1.5 defekte për km në vit, të ngjashme me mesataren e vendeve të EAQ), citohet nga qytetarët dhe përfaqësuesit e qeverisë si një problem që i shtohet kohëzgjatjes së kufizuar të furnizimit me ujë. 9.11 Mekanizmat e përshtatjes me situaten. Shqiptarët janë përballur me kosto shtesë të konsiderueshme për të kompensuar furnizimin e dobët me shërbimet bazë të furnizimit me ujë, si dhe me shërbimet e higjienës/kanalizimeve nga shteti, nëpërmjet një game mekanizmash, të cilat përfshijnë: • Depozitat në çati: Rreth 70 përqind e banorëve në qendrat urbane kanë instaluar depozita në çatitë e apartamenteve dhe shtëpive të tyre për t’ju përgjigjur furnizimit me ndërprerje të ofruar nga ujësjellësat. Duke supozuar një mesatare prej 350 US$ për koston dhe instalimin e depozitave të ujit, investimet private nga familjet që prej vitit 1991-2004 vlerësohen rreth 5.1 milion US$ ose 0.1 përqind e PBB-se vjetore. • Puset sipërfaqësore. Një përqindje e konsiderueshme e banorëve në zonat rurale dhe peri- urbane (në mënyrë hipotetike vlerësuar në rreth 20 përqind të banorëve rurale) kanë hapur puset e tyre për të kompensuar furnizimin e pamjaftueshem (apo jo ekzistent) me ujë nga ujësjellësat. Duke marrë parasysh që një mesatare e kostos për hapjen e një pusi varion nga 2000 US$ - 5000 US$, investimet private në puse nga familjet në zonat rurale dhe peri-urbane që nga viti 1991 vlerësohen në 8-9 milion US$, ose 0.3 përqind të PBB-së vjetore. • Furnizimi me çisterna. Ka vetëm të dhëna gojore në lidhje me çisternat e ujit, por ato njihen si një burim i rëndësishëm i furnizimit me ujë për ata që nuk ju shërbehet fare ose që nuk furnizohen sa duhet, në veçanti familjet e varfëra të cilat nuk kanë akses në rrjet. Një vëzhgim i kryer nga një Analizë e Varfërisë dhe Impaktit Social (PSIA) në tetë qytete në vitin 2004, konfirmoi që çisternat e ujit ishin mjaft më të kushtueshme (për m3 ujë) sesa furnizimi nga rrjeti. • Uji i ambalazhuar në shishe. Siç është thënë më lart, një pjesë e konsiderueshme e familjeve blejnë ujë të pijshëm me shishe të mbyllura. Kostot e ujit me shishe variojnë nga 1,000 ne 3,000 lek/muaj përkundrejt një mesatare të fatures totale të ujit të furnizuar nga rrjeti, përfshirë edhe atë për pirje, prej rreth 600 lekë/muaj. 196 Barazia 9.12 Aksesi i familjeve në shërbimet e furnizimit me ujë dhe higjienës/kanalizimeve varion edhe nga niveli i të ardhurave. Figura Figura 9.3. Përqindja e Popullatës së cilës i Shërbehet 9.3 tregon pabarazinë në aksesin ndaj me Ujë të Rrjedhshëm brenda Banesës shërbimeve me ujë me decilitra të 1 shpenzuara nga çdo konsumator i popullsisë urbane dhe rurale. Si në zonat urbane ashtu dhe ato rurale, segmentet .8 më të varfëra të popullsisë kanë me pak % e mbulimit shanse për të patur akses ndaj .6 shërbimeve. Diferencat janë më të mëdha në zonat urbane sesa në ato .4 rurale. Për më tepër, nga të tre rajonet (verior, jugor dhe qendror), rajoni verior ka aksesin më të ulët në furnizimin me .2 ujë dhe higjienë/kanalizime në vend, dhe 0 2 4 6 8 10 Decilitrat faktike te konsumit per fryme ne leke te rinj ka relativisht diferenca të mëdha në Urbane Rurale akses nga njëri rajon në tjetrin. Burimi: LSMS 2005 Pabarazia është më e lartë po të marrim parasysh që familjet e varfëra në shumicën e rasteve nuk janë të lidhura me rrjetin dhe për rrjedhojë nuk përfitojnë nga subvencionet për sektorin, siç ndodh me familjet që janë të lidhura me rrjetin (segmentet më të pasura). Efiçienca 9.13 Shkaku kryesor i deficiteve operacionale dhe rezultateve të dobëta është efiçienca e ulët e sektorit. Pjesa më e madhe e ndërmarrjeve vuajnë nga sistemet e dobëta administrative dhe menaxhuese të cilat sjellin inefiçiencë të papranueshme operacionale, përfshirë këtu nivelet e larta të ujit që nuk gjeneron të ardhura, mbingarkesë me staf dhe kosto të lartë prodhimi. Infrastruktura e varfër dhe në degradim të shpejtë, që është pasojë e nivelit të ulët të shpenzimeve për mirembajtje, të investimeve në infrastrukturën fizike, dhe përdorimi masiv i aseteve të vjetra përtej niveleve të një riparimi efektiv, rëndohet edhe nga kontrollet e dobëta operacionale dhe mungesa e theksuar e matesave te ujit. 9.14 “Uji që nuk prodhon të ardhura� (NRW) është shumatorja e inefiçiencës së sektorit. Ai matet me përqindjen e ujit të prodhuar që nuk shitet (d.m.th. nuk faturohet) dhe është një kombinim i humbjeve teknike (rrjedhjeve në rrjet) me ato tregtare. 215 Me një shifër prej 69%, mesatarja e ujit që nuk prodhon të ardhura në Shqipëri është shumë më e lartë dhe shumë më larg asaj të vendeve të tjera të EAQ-s (38 përqind) dhe vendeve në zhvillim (Figura 9.4). Treguesi i performancës më të mirë për 123 ndërmarrje të ujësjellësit në 44 vende në zhvillim ka arritur në më pak se 23 përqind NRW, 216 ndërsa mesatarja në vendet e zhvilluara është rreth 15 përqind. NRW në Shqipëri ka mbetur relativisht konstant në pesë vitet e fundit. Pavarësisht nga kjo, ekzistojnë diferenca ndërmjet ndërmarrjeve të ujësjellësit. Pesëmbëdhjetë prej tyre e kanë NRW mbi 70 përqind, 8 nën 30 përqind, dhe pjesa tjetër ndërmjet 30 dhe 70 përqind (Figura 9.5). Vlerësohet që humbjet teknike (rrjedhjet në rrjet) përbëjnë më shumë se 50 përqind të NRW, ndërsa pjesa tjetër ka të bëjë me humbjet tregëtare (gjithësesi është shumë e vështirë për ta vërtetuar këtë vlerësim). Shumë lidhje ilegale janë rezultat i rritjes së numrit të vendbanimeve informale në periferi të qendrave urbane (vitet e fundit ka patur një migrim masiv nga zonat rurale në ato urbane). 215 Disa nën kontrollin e ndërmarrjeve p.sh. lidhjet e paligjshme dhe uji i pa-faturuar, shërbimet publike siç janë shpenzimet për zjarrin; dhe ndërmarrjet kanë në pronësi shërbimet e ujit p.sh. për të shkarkuar sistemin e shpërndarjes. 216 Tynan dhe Kingdom (2003). 197 Figura 9.4. NRW: Shqipëria dhe Vendet e EAQ, Figura 9.5. Uji i Prodhuar përkundrejt Ujit të % Shitur në 15 Ujësjellësa Urbanë 90 1,350 80 1,200 70 1,050 60 900 50 l/c/d 750 40 30 600 20 450 10 300 0 150 IRJ Ukraine Rumania Uzbekistan Taxhikistan Kazakistani Federata Moldavia Gjeorgjia Estonia SMZ Lituania Kirgistan Armenia Letonia Kroacia Shqiperia Azerbajxhan 0 Permet WE Pukë WSSE B. Curri WE Pogradec WSSE Elber WSSE Shkodër WSSE Durrës WSSE Tiranë WSSE Sarandë WSSE Vau Dejës WE Kruje WSSE Berat WSSE Lezhe WSSE Korçë WSSE Vlorë WE U je i p Watera Production - (lcd)je i Water Sale - (lcd) ro d h u r U s h it u r Burimet: Danilenko dhe Child (2005) Europa e Tregut të Ujit; MPPTT. 9.15 Problemi lind para së gjithash nga një menaxhim i dobët i kërkesës për furnizim me ujë. Në Shqipëri, më pak se 20 përqind e familjeve të lidhura me rrjetin kanë matës. Për këtë arsye si dhe të mungesës së menaxhimit të kërkesës për furnizim, ka një firo të madhe të ujit nga përdoruesit. Shembujt në lidhje më këtë përfshijnë depozitat që derdhen në tarraca për arsye se nuk janë pajisur me valvula moskthimi; rubineta të lëna hapur në mënyrë permanente, përdorimi i ekzagjeruar për larje të trotuarëve dhe për ujitje në zonat rurale. Tarifat për klientët që nuk kanë matësa bazohen në një normë konsumi të supozuar prej 150 litra për frymë në ditë në zonat urbane dhe 100 litra për frymë në ditë në zonat rurale, gjë që është në mënyrë të konsiderueshme shumë larg nga konsumi faktik. Në disa zona, konsumi faktik mund të arrijë deri në 1,500 litra për frymë në ditë, 10 herë më shumë sesa mesatarja Evropiane. 9.16 Humbjet teknike që lindin nga mirëmbajtja e dobët e rëndojnë problemin. Infrastruktura e furnizimit me ujë zakonisht ka një jetëgjatësi ekonomike nga 10-50 vjet, 217 që varet shumë nga niveli i mirëmbajtjes. Nuk ka ende të dhëna për shpenzimet e mirëmbajtjes në të gjithë ujësjellësat. Megjithatë, duke përdorur të dhëna nga Projekti i Bankës Botërore për Ujërat dhe Kanalizimet në katër Bashki, bazuar në një vlerësim të katër ndërmarrjeve të ujësjellësave, mesatarja e shpenzimeve për mirëmbajtjen vlerësohet të jetë 0.4 përqind të vlerave të aseteve, përkundrejt nivelit të rekomanduar prej rreth 3 përqind të vlerës së aseteve. (Figura 9.6). Migrimi i shpejtë nga zonat rurale drejt atyre urbane po krijon një presion shtesë mbi infrastrukturën ekzistuese, degradimi i shpejtë i së cilës mbart një rrezik financiar të ardhshëm për qeverinë, duke patur parasysh që kostot për rehabilitim rriten në mënyrë eksponenciale. Impakti i mirëmbajtjes së parealizuar nuk është percaktuar, por dihet dhe pranohet që ajo ngre në mënyrë të konsiderueshme kostot aktuale të operimit dhe mirëmbajtjes si dhe kostot e rehabilitimit në vijim disa herë. 9.17 Gjithashtu, ndërmarrjet e shërbimeve utilitare janë tejet të mbingarkuara me personel. Shqipëria ka numrin më të lartë të stafit për 1,000 lidhje uji (një tregues tjeter për të vlerësuar efiçiencën): 11 persona /1,000 lidhje krahasuar me një mesatare prej 4 persona /1000 lidhje në vendet e EAQ-s (Figura 9.7). Ndërmarrjet efiçiente në vendet e zhvilluara kanë më pak se 2 persona/1000 lidhje. Megjithatë, duhet patur parasysh që në vendet e tjera të marra për krahasim, të dhënat për stafin kanë të bëjnë vetëm për furnizimin me ujë, kurse në Shqipëri numri i stafit jepet edhe për lidhjet me rrjetin e furnizimit me ujë edhe për kanalizimet. Nëse do ta korrektonin këtë shifër duke marrë në konsideratë edhe lidhjet me rrjetin e kanalizimeve, një vlerësim më konservativ i mesatares së stafit për 1,000 lidhje ujit do të rezultonte se në ndërmarrjet e ujësjellësave në Shqipëri ka 6 persona/1000 lidhje. Meqenëse kostot të stafit përbëjnë 1/3 e kostove operacionale totale, mbingarkesa me staf ka një impakt të rëndësishëm në efiçiencën totale të ndërmarrjeve. Në nivelin kumulativ kombëtar, është llogaritur që reduktimi i numurit të stafit nga 11 në 6 për 1,000 lidhje do të kursente 530 milionë Lekë 217 Në varësi të componentëve, d.m.th. 10-15 vjet për pompat, 40-60 vjet për tubacionet. 198 në vit (0.1% e PBB). Me transferimin e ndërmarrjeve në Njësitë e Qeverisjes Vendore, do të ishte akoma më e vështirë për to që të racionalizojnë stafin e këtyre ndërmarrjeve, për këtë arsye do të ishte e preferueshme që një gjë e tillë të iniciohet përpara transferimit të aseteve. Figura 9.6. Shpenzimet për Mirëmbajtjen si % e Figura 9.7. Numri i Stafit për 1000 Lidhje Vlerës së Aseteve Fikse 7.0% 12 6.0% 10 5.0% 8 4.0% 2002 6 Niveli i rekomanduar 2003 4 3.0% 2004 2 2.0% 0 Tajikistan Ukraine Russian Federation Georgia Kazakhstan Moldova Kyrgyz Republic Armenia 1.0% Azerbaijan Albania 0.0% Durres Fier Lezhe Saranda Mesatarja e vleresuar e kater qyteteve Burimet: Llogaritjet e stafit; MPPTT (Njësia e M&B); Bazë të dhënash për infrastrukturën e vendeve të EAQ (Banka Botërore). Mbulimi i kostove 9.18 Pavarësisht rritjeve në tarifa si rezultat i liberalizimit, ato ende nuk mbulojnë kostot operacionale dhe të mirëmbajtjes, dhe akoma më pak koston e plotë të furnizimit/shërbimit. Që me liberalizimin në vitin 1998 të tarifave të ujit, 40 ndërmarrje kanë rregulluar nivelet e tyre tarifore duke i rritur ato dhe duke rezultuar në një ngritje trefish të tarifës mesatare, të vlerësuar nga 15 Lek/m3 në 1998 në Lek 41/m3 në 2004. Edhe në këto nivele, faturimi mbulon vetëm 79 përqind të kostove operacionale dhe të mirëmbajtjes (O&M), dhe 56 përqind të kostos totale të vlerësuar të furnizimit (përfshirë koston e kapitalit) (Tabela 9.4). Gjithësesi, duhet të kihet parasysh që rritjet e tarifave duhet të shoqërohen dhe me përmirësime në cilësinë dhe besueshmërinë e realizimit të shërbimeve, dhe për këtë arsye ndërmarrjet kanë nevojë të shoqërojnë rritjen në tarifa me rritjen e efiçiencës dhe investime të tjera. 9.19 Ekziston gjithashtu një subvencionim i ndërsjelltë, i cili mund të çojë në një rritje të konsumit të ujit dhe kosto më të larta prodhimi. Tarifat që aplikohen ndaj subjeketeve komerciale dhe industriale zakonisht janë më të larta sesa ato të përdoruesve familjare. Ndërmarrjet e ujësjellësit kanë vendosur një gamë tarifash për konsumatorët familjarë, ndërkohë që tarifat për institucionet buxhetore dhe tarifat për subjektet komerciale deri vonë kanë qenë vendosur nga qeveria qendore. Mesatarja e tarifës familjare në vitin 2004 ishte Lekë 27/m3, përkundrejt Lekë 60/m3 për institucionet buxhetore dhe Lek 80/m3 për klientet komerciale. Vetëm 40 përqind e ndërmarrjeve faturojnë për shërbimet e higjienës/kanalizimeve duke aplikuar më pak se Lekë 5/m3, pavarësisht se kostot e kanalizimeve të ujërave të zeza, si rregull, janë më të larta se ato të furnizimit me ujë. 218 Subvencionet e ndërsjellta kanë një ndikim negativ në gjendjen financiare të ndërmarrjeve, pasi tarifat me të ulëta të aplikuara për përdoruesit familjare çojnë në një rritje të konsumit të ujit, dhe shoqërohen edhe me kosto më të larta prodhimi. Nëse nivelet e mbulimit të kostove do të ishin 100 përqind, mund të justifikohej që të varfërit të mund të përfitonin nga subvencionet e ndërsjellta për sa i përket sasisë së ujit të konsumuar. Megjithatë, me përqindjet aktuale të mbulimit të kostove, është e qartë se subvencionet e ndërsjellta nuk arrijnë një të realizojnë mbulimin gjeografik, pasi segmenteve më të varfëra përsëri ju mungon aksesi në këto shërbime. 218 Me ndertimin e impianteve te trajtimit te ujerave te zeza ne Shqiperi, ndermarrjeve do t'u duhet te rrisin konsiderueshem kostot. 199 9.20 Nivelet e arkëtimit 219 janë më të ulëtat e vendeve të EAQ-s që kanë vlerësime të këtij treguesi (Figura 5.9 më poshtë). Ndonëse gjatë periudhës 2001 – 2004 përqindja mesatare e arkëtimeve nga faturimet për të gjitha ndërmarrjet u rrit nga 64 në 72 përqind, efiçienca e arkëtimeve ende mbetet akoma e ulët në nivelin 72 përqind të faturimeve. Ndërmarrjet e ujësjellësit rrallë zgjedhin alternativën e ndërprerjes së lidhjeve të paligjshme për klientët që nuk paguajnë detyrimet, pavarësisht nga një politikë ekzistuese, e cila e parashikon këtë veprim. Brenda kategorive të ndryshme të konsumatorëve, në vitin 2004, ata familjarë ishin paguesit me tregues më të këqinj, 67 përqind, të ndjekur nga institucionet dhe ndërmarrjet shtetërore, 86 përqind, dhe konsumatorët komercialë, 87 përqind. Tabela 9.4. Struktura e Tarifave, 2004 dhe Treguesit e Kthimit të Kostos Lek/m3 Përqindja e Përqindja e kostove O&M mbulimit të plotë te kostos Tarifa aktuale mesatare për konsumatorët familjarë 27 52% 36% Tarifa aktuale mesatare për institucionet buxhetore 60 115% 81% Tarifa aktuale mesatare për konsumatoret komercialë 80 153% 108% Tarifa mesatare e vlerësuar 41 79% 56% Tarifa për mbulimin e kostove operacionale dhe të 52 mirëmbajtjes (përfshirë edhe amortizimin) Mbulimi i plotë i kostove1 74 Shenim: 1/ Kosto e plotë bazohet në një studim të kryer nga KPMG në 2004 në të katër ndërmarrjet që marrin pjesë në projektin MWWP të financuar nga Banka Botërore. Studimi merr në konsideratë burime të ndryshme financimi për të vlerësuar borxhin që i shërben kërkesave të ndërmarrjeve. Burimi: Përllogaritjet e stafit të bëra nga Banka Botërore. 9.21 Fragmentimi institucional dhe përgjegjësitë e paqarta e dobësojnë më tej menaxhimin dhe perfomancën e ndërmarrjeve të ujësjellësit (shih Tabelën 9.5). Pavarësisht Ligjit për Decentralizimin, vetëm asetet e 8 nga 54 ndërmarrjeve janë transferuar nga qeveria qendrore në atë lokale (vetëm ato ku zona e shërbimit të ndërmarrjes ndodhet brenda kufijve të bashkisë); pjesa tjetër e aseteve mbeten ende në pronësi të qeverisë qendrore. 220 Përveç kësaj, nga tre anëtarët e Bordeve të Mbikqyrjes që menaxhojnë ujësjellësat, dy emërohen nga qeveria qendrore (një nga MPPTT dhe një nga Ministria e Ekonomisë, ish-pronari i aseteve), dhe një emërohet nga Njësitë e Qeverisjes Vendore. Po t'i shtojmë edhe faktin që më shumë se 50 përqind e kostove operacionale, dhe pothuajse 90 përqind e kostove të tyre të investimit, financohen nga qeveria qendrore, ka shumë pak stimuj që Njësitë e Qeverisjes Vendore të menaxhojnë me efektivitet sistemet të cilat janë nën kontrollin e të parëve, si dhe të përmirësojnë nivelin e shërbimit. Kjo është rezultat i niveleve të larta të humbjeve teknike (lidhjet e paligjshme, klientët e pa-regjistruar), mos-vullneti i autoriteteve lokale për të ndërmarrë veprime ligjore ndaj vjedhjes së ujit, dhe hezitimi për të ngritur tarifat (që është gjithmonë e vështirë nga pikëpamja politike). 9.22 Pavarësisht nga përmirësimet e fundit, kombinimi i inefiçiencave operacionale, tarifave nën nivelin e mbulimit të kostos, dhe arkëtimeve të ulëta, bëjnë që ujësjellësat shqiptarë të kenë një nga përqindjet më të ulëta të mbulimit të kostos mesatare operacionale në rajonin e EAQ- s. 221 Kombinuar me përmirësimet në përqindjet e arketimeve, siç përmendet më lart, gjatë periudhës 2001-04, përqindja mesatare e të ardhurave të arkëtuara ndaj kostove të O&M (“përqindja e mbulimit të kostove operacionale�) (Figura 9.8) për ndërmarrjet e ujësjellësit ne Shqipëri u rrit nga 43 ne 57 përqind gjatë periudhës 2001-04, dhe kjo kryesisht prej rritjes ne tarifat mesatare të vlerësuara nga 219 Perqindja e tarifave te faturuara qe mbildhen është 70 përqind. 220 Megjithatë, duhet të vihet rë që 83 komuna të vlerësuara i menaxhojnë sistemet e tyre të ujësjellësit të pavarura nga qeveria qendrore (dhe pa ndonjë subvencion për kostot operacionale) 221 Përqindja e mbulimit të kostove operacionale është totali vjetor i të ardhurave operacionale pjesëtuar me totalin vjetor të kostove operacionale (përfshirë amortizimin). 200 Lekë 31 në Lekë 41 për m3, dhe rritjes së përqindjes së arkëtimeve nga 64 ne 72 përqind. Megjithatë, paralelisht ka patur edhe një rritje të kostove gjatë po kësaj periudhe, nga Lekë 46 në Lekë 52 për m3, kryesisht si pasojë e rritjes së kostos së energjisë. Tabela 9.5. Ndryshimet në Efiçiencën e Performancës së Ndërmarrjeve, 2005 Numri total i Stafi për Uji që nuk Përqindja Përqindja e lidhjeve me 1,000 prodhon e mbulimit te rrjetin e ujit fitime arkëtimeve kostove operacionale Ujësjellësat shqiptarë Tirana 122,072 8.6 69% 68% 150% Durrës 43,287 8.7 76% 52% 54% Elbasan 30,886 6.6 90% 102% 104% Vlorë 27,611 6.4 79% 60% 75% Shkodër 23,501 7.7 67% 69% 83% Korça 21,000 4.0 25% 98% 180% Fier 20,776 8.1 78% 43% 27% Sarandë 4,727 16.0 87% 78% 60% Mesatarja për të gjitha +/- 600,000 11.0 69% 66% 55% ndërmarrjet (2001-04) Treguesit karahasimorë ndërkombëtarë EAQ 4 38% 93% 88% Vendet në zhvillim1 2 to 8 23%2 Afersisht. 30-80% 80% Standardet Evropiane 1.0 <12% >95% >130% Vendet e zhvilluara 1 to 2 15% 100% >100% Shenime: 1/ Të dhënat për vendet në zhvillim kanë dalë nga një mostër vendesh me të dhëna të vëna në dispozicion për IB-NET (Rrjeti Ndërkombëtar i Standardizimit për Ndërmarrjet e Ujësjellësit dhe Kanalizimeve.) 2/ Treguesi më i mirë i performancës të 123 ndërmarrjeve në 44 vende në zhvillim. Burimi: MPPTT, Njësia e Monitorimit dhe Stadarteve, IB-NET. 9.23 Ndërsa performanca e përgjithshme e sektorit është e dobët, ekzistojnë dallime të konsiderueshme në performancën e 54 ndërmarrjeve të ujësjellësit, ku të paktën njëra prej tyre që ka arritur standardet ndërkombëtare dhe ka vendosur një objektiv të arritshëm për të gjithë sektorin (Kutia 9.1). Faktorët kryesorë për një performancë të përmirësuar të ujësjellësave janë: (i) përqindja e përmirë\suar e arkëtimeve; (ii) sistemet e përmirësuara të menaxhimit (përfshirë faturimin, dhe kontabilitetin e kompjuterizuar, identifikimi i rrjedhjeve nga rrjeti, baza e të dhënave për klientet, etj.); (iii) kostot e reduktuara (duke filluar nga reduktimi i personelit dhe përdorimi më efiçient i energjisë); (iv) reduktimi i humbjeve nëpërmjet eleminimit të lidhjeve ilegale, reduktimi i humbjeve teknike dhe matjet e konsumit faktik në nivelin 100 përqind; (v) rritja e tarifave për të mbuluar së paku kostot e O&M, dhe në perspektivë afatgjatë edhe të kostos së plotë. Të gjithë faktorët e sipërpërmendur trajtohen në mënyrë më të detajuar në paragrafin që vijon. 201 Figura 9.8. Përqindjet e Mbulimit të Kostove Figura 9.9. Përqindjet e Arkëtimeve, % Operacionale 120% 100 90 100% 80 80% 70 60 60% 50 40% 40 20% 30 20 0% 10 0 Burimi: Baza e të Dhënave për infrastrukturën e EAQ Burimi: Baza e të Dhënave për infrastrukturën e EAQ (2005). (2005). Kutia 9.1. Shembulli i një Ndërmarrje të suksesshme ujësjellësi: Korçë Ndërmarrja me e suksesshme e ujësjellësit në Shqipëri konsiderohet ajo e Ujësjellës-Kanalizimeve të Korçës. Kompania furnizon me ujë 24 orë (një rritje nga 4 orë që ishte në vitin 2001) në 98 përqind, të 65,000 banorëve të qytetit, dhe njëkohësisht 95 përqind e tyre janë të lidhur me sistemin e kanalizimeve. Ç'është e rëndësishme, ndërmarrja mbulon më shumë sesa koston operacionale dhe të mirëmbajtjes së këtij shërbimi (vlerësuar në 39 Lekë/m3) dhe ka krijuar një fond rezervë për financimin e punimeve kapitale dhe rehabilitimeve në të ardhmen. Konsumi familjar i ujit ka rënë nga 450 litra për frymë në ditë (lpcd) në 1999 në 140 lpcd në 2005, në të njëjtin nivel me normat Evropiane. Dy janë arsyet e suksesit në rastin e Korçës: (i) ndërmarrja ka patur fatin përfitojë nga financime të konsiderueshme prej donatorëve; dhe (ii) përmirësimet e rëndësishme në menaxhimin e ndërmarrjes. KfW ka ofruar sasi të konsiderueshme financimi me hua dhe grante (23 milionë Euro nga të cilat 14 milionë Euro ishin grant, dhe 9 milione Euro kredi e butë) për invetime kapitale dhe asistencë teknike. Ky niveli financimi (350 Euro për frymë) nuk është i aplikueshëm në të gjithë vendin, por reflekton nga ana tjetër nevojat e mëdha për investime. Financimi nëpërmjet kredive po ofrohet nga BEI dhe KfW edhe për zgjerimin e kapaciteteve të rrjetit të kanalizimeve dhe të trajtimit të ujërave të zeza. Mëgjithatë, pjesën më të madhe të mësimeve për sa sipër mund t'a nxjerrim nga përmirësimet në aspektin e menaxhimit. Tarifa prej Lekë 53/m3 (Lekë 41/m3 për ujin dhe Lekë 12/m3 për kanalizimet) është më e larta në vend (duke u ngritur nga 21 Lekë/m3 që ishte në vitin 2000) dhe mbulon koston përtej asaj operacionale. Nëntëdhjetë e tetë (98) përqind e faturimeve arrijnë të arketohen (nga 75 përqind më parë) dhe stafi për çdo 1000/lidhje është 4 persona, gjysma e numrit të vitit 1997. NRW ka rënë nga 78 përqind që ishte në vitin 1999 në 25 përqind në vitin 2005, si rezultat i programit për investime kapitale intensive (95 përqind e rrjetit është zëvendësuar), rritja në nivelin e matësave (në 82 përqind) dhe fushata ambicioze për të reduktuar humbjet komerciale. Aktualisht humbjet komerciale mendohet të jenë më pak se 8 përqind, si rezultat i krijimit të një baze të dhënash për klientet, dhe instalimit të një programi (software) për kontabilitetin, faturimin, dhe reduktimin e lidhjeve të paligjshme. Tridhjetë (30) përqind e stafit operativ të ndërmarrjes ka përfituar trainimin përkatës. Burimet: Raporti vjetor i ndërmarrjes (2005); Studim për Ndërmarrjen e Ujësjellësit Korçë porosituar nga Banka Botërore/Banka-Partneriteti Hollandez i Ujit (2005). D. RRUGA PËRPARA: GARANTIMI I EFEKTIV I SHËRBIMEVE DHE ME CILËSI 9.24 Sfida aktuale për sektorin e ujit në Shqipëri është përmirësimi i aksesit në furnizim dhe i cilësisë së ujit dhe shërbimeve të kanalizimeve për publikun e gjerë dhe sektorin privat. Vlerësime të kujdesshme sugjerojnë që arritja e Objektivave të Zhvillimit të Mijëvjeçarit (MDG) do të kërkonte 202 investime kumulative në nivelin e rreth 7.4 përqind të PBB. Çështja kryesore strategjike, është sesi të planifikohen në kohë, si masat në funksion të efiçiencës ashtu dhe investimet e nevojshme, në mënyrë që të jenë teknikisht dhe financiarisht të realizueshme. Duke patur parasysh vështirësitë fiskale me të cilat përballet qeveria shqiptare dhe nevojat konkuruese në sektorin publik, përmbushja e kësaj sfide për sektorin do të thotë të fillohet të realizohen të ardhura neto të mjaftueshme për financimin e disa prej investimeve më të domosdoshme, dhe reduktimin gradual të varësisë nga subvencionet publike. Eliminimi i inefiçiencave të identifikuara më lart mund të sillte një kursim prej rreth 0.8 përqind të vlerës së PBB-së në vit. Eksperienca e atyre ndërmarrjeve që janë në pararojë të efiçiencës dhe performancës financiare tregon që ky synim mund të jetë i arritshëm në një periudhë afat-mesme. Megjithatë, një gjë e tillë do të kërkojë ndryshime kurajoze të mëtejshme në aspektin e politikave, si dhe përshpejtime të reformave institucionale që janë në proces. Në të njëjten kohë, Shqipëria ka nevojë të investojë në drejtim të zgjerimit të aksesit dhe të cilësisë së sistemit të saj të furnizimit me ujë. Objektiva strategjike 9.25 Në vitin 2003, qeveria miratoi një Strategji të Sektorit të Ujësjellësit dhe Kanalizimeve, e cila përcakton objektivat politike të sektorit. Objektivi kryesor i strategjisë është të sigurojë akses në sistemet e ujësjellësit dhe higjenës/kanalizimeve për të gjithë popullatën dhe të përmirësojë cilësinë e shërbimit, nëpërmjet: (i) rehabilitimit të rrjeteve më të amortizuara të ujit dhe kanalizimeve të ujërave të zeza; (ii) zgjerimit të këtyre rrjeteve; dhe (iii) shtrirjes së trajtimit të ujërave të zeza. Strategjia identifikon reformat politike bazë, përfshirë: (i) transferimin e përgjegjësisë për shërbimet e ujësjellësit dhe ato të higjienës/kanalizimeve nga qeveria qendrore në atë lokale; dhe (ii) përmirësimin e situatës financiare të ndërmarrjeve të ujësjellësit për të mbuluar koston e plotë operacionale dhe të mirëmbajtjes në një periudhë afat-mesme, dhe disa kosto të investimit në atë afat-gjatë. Synimet e përcaktuara në Strategji janë komplementare me ato të SKZHES-së, të cilat u miratuan në kuadrin e përmbushjes së Objektivave të Zhvillimit të Mijëvjeçarit. (Tabela 9.6). Qeveria e re që erdhi në fuqi në vitin 2005 ka ruajtur objektivat politike të qeverisë së mëparshme për sektorin dhe ka prioritarizuar gjithashtu edhe përmirësimin e aksesit dhe cilësisë së shërbimit të ujit në zonat turistike, veçanërisht bashkitë e zonave bregdetare, për arsye të rëndësisë që ka turizmi për ekonominë kombëtare. 9.26 Kostot e zgjerimit të aksesit dhe përmirësimit të cilësisë. Kostot e realizimit të objektivave strategjike në sektorin e ujësjellësit dhe higjienës/kanalizimeve, siç përcaktohen në SKZHES, janë të mëdha, dhe shumë më lart sesa niveli aktual i burimeve financiare në dispozicion. Investimi total që nevojitet për: (i) rehabilitimin e sistemeve aktuale të ujësjellësit dhe kanalizimeve për të reduktuar humbjet teknike nga 35 në 20 përqind, dhe përmirësimi i orëve të furnizimit ditor me ujë; (ii) zgjerimi i aksesit për konsumatorët ruralë dhe urbanë, respektivisht në mbi 80 dhe rreth 100 përqind; dhe (iii) ofrimi i trajtimit të ujërave të zeza për 50 përqind të popullsisë urbane, 222 vlerësohet të jetë rreth 55 miliardë Lekë ose 7.4 përqind e PBB-se (Tabela 9.6). Strategjia propozon arritjen e këtyre synimeve brenda 10 viteve. Megjithatë, shpenzimet mesatare vjetore për investimet në pesë vitet e fundit për sektorin e ujësjellës-kanalizimeve ishin rreth 2 miliardë Lekë ose 0.3 përqind e PBB-së (ndërsa shpenzimet totale për sektorin përfshirë si investime ashtu dhe shpenzimet operacionale ishin 0.6 përqind e PBB). 9.27 Për të përmbushur nevojat e ardhshme për financime nevojiten masa drastike në drejtim të përmirësimit të kapaciteteve për gjenerimin e të ardhurave për këtë sektor, që do të thotë ulje e kostove dhe rritje e të ardhurave, apo realizimi i kursimeve nëpërmjet eleminimit të humbjeve. Ebinger (2006) zhvilloi konceptin e “kostove të fshehura� nga performanca e dobët e sektorit të ujit. Në Shqipëri, kostot kyçe janë (i) dështimi në grumbullimin e të ardhurave nga faturimi 222 Kostot e investimit për trajtimin e ujërave të zeza janë shumë konservative pasi ato parashikojnë vetëm trajtimin parësor. Pritet që të paktën trajtimi sekondar do të bëhet i nevojshëm sipas direktivave mjedisore të BE në të gjitha qytetet e mëdha dhe zona të tjera ambientalisht të ndjeshme, gjë që do të ishte shumë më e kushtueshme, për momentin. 203 ose fitimet e parealizuara nga mosmbledhja 100 përqind e shumave të faturuara; (ii) vendosja e çmimeve nën kosto d.m.th. të ardhurat e parealizuara nga tarifat e përcaktuara nën nivelin e kostove operacionale dhe të mirëmbajtjes; (iii) humbjet e tepërta d.m.th, NRW mbi një nivel të efiçiencës; dhe (iv) inefiçiencat operacionale siç është mbingarkesa me staf. Vlerësohet që Shqipëria mund të kursente reth 0.8 përqind të PBB-së në vit nëse do të minimizonte këto kosto të fshehura (Tabela 9.7). Tabela 9.6. Nevojat për investime për të përmbushur Objektivat e Zhvillimit të Mijëvjeçarit 2005 Synimet e Nevojat për investime Zhvillimit te Në milionë Në milionë Mijëvjeçarit US$ Lekë (2015) Nevojat Urbane Aksesi në furnizimin me ujë nëpërmjet sistemit 93% 98% 174 16,837 Aksesi në rrjetin e kanalizimeve 64% 85% 213 20,708 Trajtimi i ujrave të zeza (primar) 0% 50% 66 6,382 Nëntotal 453 43,926 Nevojat Rurale Aksesi në furnizimin me ujë nga sistemi 66% 83% 49 4,712 Aksesi në higjienën e përmirësuar 37% 69% 67 6,469 Trajtimi i ujërave të zeza (primar) 0% 0% 0 0 Nëntotal 115 11,181 Totali Aksesi në furnizimin me ujë nëpërmjet sistemit 78% 95% 222 21,549 Aksesi ne higjienën e përmirësuar 49% 81% 280 27,176 Trajtimi i ujërave të zeza (primar) 0% 30% 66 6,382 Totali 568 55,107 Investimet që nevojiten për çdo vit (për 10 vjet) 57 5,511 Shënim: Objektivat e Zhvillimit të Mijëvjeçarit specifikojnë reduktimin me gjysmën e numrit të njerëzve që nuk kanë akses në furnizimin e sigurt me ujë dhe kanalizimeve të përmirësuara deri në 2015. Nivelet e mbulimit të konsideruara në llogaritjet e Synimeve të Zhvillimit të Mijëvjeçarit për variantin bazë (2000) (siç raportohet në NSEED) ishin më të larta sesa vlerësimet në PER dhe për rrjedhojë parashikojnë një objektiv më të lartë në 2015. Synimi i përgjithshëm në NSSED për aksesin në furnizimin me ujë është 98% dhe për kanalizimet është 95%. Burimi: Raport Progresiv i NSSED, Maj 2005, Strategjia e Qeverisë së Shqipërisë për Ujin, llogaritje të stafit. Tabela 9.7. Kursimet Potenciale (vjetore) nga Eleminimi i “Kostove të Fshehura� Burimi i kursimeve potenciale (vjetore) Në milionë Lekë 1. Dështimi në mosmbledhjen e të ardhurave (përmirësimi i përqindjeve të 835 arkëtimit në 95 përqind) 2. Vendosja e çmimeve nën kosto (ngritja e tarifave për të mbuluar kostot O&M, 857 përfshirë amortizimin) 3. Humbjet e tepërta (reduktim i NRW në një nivel efiçient prej 20 përqind)1 5,042 Kursimet totale 6,734 Si përqindje e PBB 0.8% Shënim: 1/ 20% përdorej si një kufi i efiçiencës për NRW në studimin e Ebinger, kështu kostot e fshehura në Shqipëri mund të krahasohen me vendin tjetër të marrë ne kampion. Burimi: Llogaritjet e stafit. 9.28 Paragrafi më poshtë parashtron një model gradual të reformës bazuar në 4 objektiva bazë: (i) përmirësimin e efiçiencave operacionale të ndërmarrjeve të ujësjellësit; (ii) rritjen e tarifave dhe vendosjen e një subvencioni për të varfërit; (iii) përmirësimin e nxitësave për një menaxhim efiçient, dhe (iv) fuqizimin e planifikimit, buxhetimit dhe mbikqyrjes në sektor. 204 Përmirësimi i efiçiencës operacionale 9.29 Duhen marrë masa të forta dhe të besueshme për të rritur nivelin e arkëtimeve dhe reduktuar humbjet komerciale. Të ardhurat mund të rriten nëpërmjet: (i) përmirësimit të përqindjes së arkëtimeve, nga niveli aktual prej 72 përqind; dhe (ii) rritjes së bazës së klienteve duke zgjeruar zonën e mbulimit nëpërmjet rritjes së numurit të matësave dhe legalizimit, ose shkëputjes, së Kutia 9.2. Testimi i Përformancës së Ndërmarrjeve të lidhjeve të paligjshme. Kjo do të Ujësjellësit në Shqipëri kërkonte një vullnet të fortë politik Për të përmirësuar cilësinë dhe qëndrueshmërinë e të dhënave të nga ana e qeverisë vendore që sektorit, GDWS ka ngritur një Njësi të Monitorimit dhe administrojnë menaxhimin e Standardizimit në Direktorat (mbështetur nga Banka Botërore). Në ndërmarrjeve për të futur në fazën e parë, Njësia e Monitorimit dhe Standardizimit grumbulloi të zbatim politikat e shkëputjes së dhëna nga 15 ndërmarrje (që mbulonin 75 përqind të popullsisë lidhjeve të paligjshme. Rritja në urbane) dhe 15 ndërmarrje rurale dhe komuna. Katërmbëdhjetë përdorimin e matësave është tregues, që përfshinin treguesit teknikë, financiarë dhe operacionalë të gjithashtu e nevojshme për t’u përformancës, janë duke u monitoruar rregullisht. Me përmirësimin e të dhënave të cilësisë, do të bëhet e mundur që GDWS të masin faturuar klientëve koston reale të performancën më shpesh, gjë që do të mundësojë zbatimin e një shërbimit. Megjithatë, matja është sistemi të shpërndarjes së buxhetit bazuar në performancë. Në fazën e një investim i kushtueshëm, si nga dytë, Njësia e Monitorimit dhe Standardizimit do të shtrijë fushën e shpenzimi kapital – rreth LEK aktivitetit për të mbuluar të 54 ndërmarrjet dhe një target më të gjerë 5,000 për matës – ashtu dhe nga të komunave. kostoja korente për leximin e tyre. Burimi: Stafi i Bankës Botërore Prandaj programet e instalimit të matesave kanë nevojë të shoqërohen nga një përmirësim i detyrueshëm i menaxhimit dhe administrimit, përfshirë sistemet e faturimit dhe të mbledhjes efficiente të të ardhurave. Gjithashtu një prioritet i së ardhmes duhet të jetë mbledhja e të dhënave për performacën e ndërmarrjeve të ujësjellësave nëpërmjet sistemit të testimit (Kutia 9.2). 9.30 Ndërmarrjet duhet të reduktojnë kostot operacionale nëpërmjet reduktimit të humbjeve teknike dhe kostove të stafit, si dhe përmirësimit të përdormit efiçient të energjisë. Humbjet teknike mund të reduktohen nëpërmjet programeve të evidentimit të humbjeve në rrjet, mirëmbajtjes preventive, dhe zbatimit të investimeve rehabilituese. Megjithatë, pa dyshim reduktimi i humbjeve teknike varet pikë së pari nga shkalla e shpenzimeve për investime në drejtim të rehabilitimit të sistemeve, dhe alternimit ndërmjet shpenzimeve për investime dhe masave të tjera lidhur me reformat që nevojiten të bëhen rast pas rasti. Kursime të konsiderueshme mund të arrihen duke reduktuar raportin e stafit /1000 lidhje në një shifër që është më afër praktikave moderne të shërbimit. Nëse do të supozonim që stafi mund të reduktohet nga niveli aktual prej 11 personash /1000 lidhje në 6 persona /1000 lidhje, kursimet mesatare vjetore për ndërmarrjet vlerësohen të arrijnë në 528 milionë Lekë. Natyrisht, ndarja do të shoqërohet me një kosto, e cila ka nevojë të financohet, dhe nëse e mundur të mbulohet nga qeveria qendrore. Përveç kesaj, pjesa me e madhe e ndermarrjeve mund te realizojne kursime te konsiderueshme ne faturat e tyre te energjisë duke aplikuar teknika të konservimit të energjisë, në veçanti, një përdorim efiçient të sistemeve të pompave. Në projektin e financuar nga Banka Botërore janë arritur kursimet të energjisë prej 13 përqind duke bërë përmirësime në regjimin e pompave 223 pa asnjë kosto shtesë për ndërmarrjen. 9.31 Aneksi 9.2 paraqet një përmbledhje të financimit të sektorit në dhjetë vitet e fundit, dhe financimet potenciale të perspektivës deri në vitin 2015, për të mbuluar investimet e nevojshme për arritjen e synimeve të strategjisë së sektorit, ose 60 milionë US$ në vit. Nëse do të marrim parasysh që financimi shtetëror mbetet në nivelet aktuale (46 milionë US$), por ri-shpërndahet duke ndryshuar 223 Bazuar në raportet e dorëzuara nga Operatori Privat, konsumi i energjisë në të katër ndërmarrjet që janë me kontratë menaxhimi u reduktua nga 1.30 kWh/m3 ose 13% më pak. 205 nga një subvencion operacional në një financim për investime deri në vitin 2010, 224 kjo do të thotë që të ardhurat e ndërmarrjeve do duhej të rriteshin me 10 përqind në vit deri në 2014, për të arritur financimin e atyre kostove operacionale që nuk do të mbuloheshin më nga qeveria. Kjo nënkupton që teorikisht, qeveria mund të fillonte të tërhiqej nga financimi për investime, ndërsa burimet në pronësi të ndërmarrjeve vijojnë të rriten, pas vitit 2014. Paragrafët në vijim shpjegojnë sesi mund të arrihet një gjë e tillë. Rritja e tarifave dhe përcaktimi i subvencioneve për të varfërit 9.32 Faza e parë synon mbulimin e kostos totale operacionale dhe të mirëmbajtjes nga klientet famijare, duke mbajtur në nivele aktuale tarifat për institucionet buxhetore dhe ato tregëtare. Çdo ndërmarrje duhet të realizojë strategjinë e saj për rritjen e të ardhurave në përputhje me strukturën e kostos. Në pothuajse të 54 ndërmarrjet, tarifat duhet të rriten për të mbuluar kostot operacionale dhe të mirëmbajtjes. Tarifat familjare përbëjnë afërsisht 60 përqind të shitjeve totale të faturuara, ndërsa institucionet buxhetore llogariten në rreth 30 përqind, kurse diferenca prej 10 përqind i përket klientëve komercialë. Për rrjedhojë, ekziston pak hapësirë për një subvencionim të diferencuar të mëtejshëm për klientët familjarë duke i faturuar klientëve komercialë dhe institucioneve shtetërore tarifa relativisht më të larta. Përveç kësaj, duke qenë që klientet më të mëdhenj mund të gjejnë alternativa të tjera përkundrejt furnizimit nga rrjeti (siç është hapja e puseve të tyre); rritja e tarifave për klientët më të mëdhenj mund të mos çojë në rritje të të ardhurave të ndërmarrjes si pasojë e rritjes së kërkesës. Tarifat për higjienën/kanalizimet duhet të ngrihen paralelisht me tarifat e ujit, dhe të rriten në mënyrë të konsiderueshme, nëse trajtimi i ujrave të zeza ka filluar apo është planifikuar të vihet në zbatim. 9.33 Analiza e përballueshmërisë konfirmon që ka hapësirë të mjaftueshme për rritje në tarifat familjare të ujit. Në praktikën ndërkombëtare niveli, i pranuar rëndom, përballueshmërinë e shpenzimeve të furnizimit me ujë dhe higjienës/kanalizimeve, është deri 5 përqind të të ardhurave të familjes. Aktualisht, shpenzimet e një familjeje për furnizim me ujë dhe higjienë/kanalizime në Shqipëri paraqiten në dy forma: (i) pagesa e faturave të ujit dhe higjienës/kanalizimeve; dhe (ii) kosto për të kompensuar për shërbimet e dobëta. Për të zbutur rrezikun e rritjes së tarifave mbi këtë kufi të përballueshmërisë, mund të aplikohen tarifa mbështetëse për të subvencionuar direkt shtresat e varfëra. Siç shihet në Tabelën 9.8, një familje paguan mesatarisht rreth 1.1 përqind të të ardhurave të saj totale për tarifat e ujit dhe higjienës/kanalizimeve. Nëse këto tarifa do të rriteshin në nivelet e përballimit të plotë të kostos, kjo përqindje do të rritej deri në 3 përqind. Familjet e varfëra aktualisht paguajnë 3 përqind të të ardhurave për ujin dhe higjienën/kanalizimet dhe kjo përqindje do të rritej në rreth 9 përqind nëse do të aplikoheshin tarifa për mbulimin e plotë të kostos (dhe nëse nuk do të ekzistonin tarifat mbështetëse/subvencionuese). 9.34 Për të zbutur impaktin e rritjes së tarifave mbi të varfërit, qeveria duhet të zëvendësojë subvencionin aktual “universal� me një mekanizëm të targetuar. Nëse tarifat e rritura janë të papërballueshme për konsumatorët e varfër, 225 subvencionet direkte për të varfërit – nëpërmjet tarifave mbështetëse – mund të jenë më efikase sesa subvencionet indirekte për ndërmarrjen (Kutia 9.3). Në kuadrin e projektit të ujërave dhe kanalizimeve, financuar nga Banka Botërore janë duke u pilotuar tarifa të tilla. Sipas këtij programi, të gjitha familjeve do t'u jepen 1,200 l/muaj, 226 por klientët e varfër 227 do të kenë të drejtë të aplikojnë pranë ndërmarrjes për një asistencë më të madhe nëse madhësia e familjes së tyre do të rritet. Meqenëse zbatimi i tarifave mbështetëse kërkon një matës, familjet e varfëra mund të aplikojnë për të pasur prioritet në instalimin e matesave. Si një rregullim i përkohshëm (që i papaprin matjes universale) për balancuar impaktin e tarifave të rritura për të 224 Derisa subvencioni të eleminohet totalisht (me përjashtim të subvencionit të targetuar për të varfërit dhe specifikisht për disa ndërmarrje në nevojë). 225 Ndonëse tarifat duhet të ishin mbi nivelet aktuale që një gjë e tillë të ndodhë. 226 Bazuar në kushtin minimal të shëndetit prej 20l/c/d për dy njerëz për familje. 227 Siç përcaktohet nga politika sociale e Qeverisë, e cila klasifikon rreth 17 përqind të popullatës. 206 varfërit, është duke u vlerësuar mundësinë e përdorimit të programit aktual të asistencës sociale (Ndihma Ekonomike) me mbështetjen e Bankës Botërore. Tabela 9.8. Përballueshmëria e Rritjes së Propozuar të Tarifave % e të ardhurave mujore të familjes Lekë/m3 Të Të Të ardhura Të ardhura ardhura ardhura të mesme të larta minimale të ulëta Tarifa aktuale mesatare për familjarët 27 3.2% 1.1% 2.0% 0.7% Tarifa për mbulimin e kostove O&M 41 4.8% 1.7% 3.0% 1.0% (pa amortizimin) Tarifa për mbulimin e kostove O&M 52 6.1% 3.9% 2.2% 1.3% (me amortizimin) Mbulimi i plotë i kostos 74 8.7% 5.5% 3.1% 1.9% 3 Shënim: Konsumi i supozuar është 20m /muaj/familje. Burimi: Llogaritje individuale bazuar në një studim të KPMG për projektin MWWP financuar nga Banka Botërore Kutia 9.3. Subvencionet për të Varfërit: Disa mësime të nxjerra nga eksperiencat Subvencionet e drejtpërdrejta për ndërmarrjet utilitare shpesh janë joefiçiente dhe regresive (d.m.th. nuk janë në mbështetje të shtresave të varfëra). Për këtë arsye, zakonisht preferohet mbulimi sa më shumë të jetë e mundur, i kostos së furnizimit nëpërmjet tarifave të përdoruesve (dhe jo të ardhura nga taksat); dhe aty ku është e nevojshme (d.m.th. kur furnizimi nuk është i përballueshëm), të hartohet një skemë subvencionuese që synon drejtpërdrejt mbështetjen e të varfërve. Megjithatë, targetimi është shpesh i vështirë për t'u arritur, dhe për këtë arsye shumë vende mbështeten në skemat ekzistuese të sigurimeve shoqërore. Skemat më të perhapura të targetimit brenda sektorit të ujit janë: Subvencionet për konsumin e ujit. Forma më e zakonshme e subvensionimit të konsumit të ujit (e aplikuar në 80 përqind të ndërmarrjeve të ujësjellësit në të gjithë botën) është aplikimi i Tarifave të Rritura në Bllok (IBTs). IBT-të përcaktojnë bllokun e konsumit më të ulët (në një nivel minimal furnizimi prej 20 l/c/d) me një “tarifë mbështetëse� d.m.th, në një nivel të përballueshëm ose falas. Megjithatë, IBT-të janë kritikuar në rastet kur klientët e varfër nuk ndodhen brenda kufirit të konsumit më të ulët (për arsye të matësave të përbashkët ose lidhjeve të përbashkëta), dhe për rrjedhojë, tarifat mbështetëse nuk përfitohen nga të varfërit. Përveç kësaj, IBT-të nuk mund të aplikohen në rastin e lidhjeve pa matësa. Forma të tjera të subvencionimit të konsumit përfshijnë: tarifat e diferencuara nga pikëpamja gjeografike, tarifat “sociale� (për klientet e klasifikuar si të varfër) ose subvencionet për të sjellë shërbimin në nivelin e duhur (për shembull, ofrimi falas i tubacioneve publike të furnizimit). Ka raste edhe të transferimitt direkt në para për klientet e varfër, faturat e të cilëve kapërcejnë një kufi të caktuar, por kjo metodë nuk është e përhapur. Subvencionet për lidhjet me sistemin e furnizimit. Në shumë vende, kostot e larta të lidhjes me rrejtin mund të jenë një pengesë e rëndësishme për të varfërit. Për ta kapërcyer këtë problem, ndërmarrjet shpesh e amortizojnë koston e lidhjes me rrjetin në faturat mujore, apo faturojnë një tarifë përkatëse më të ulët. Në disa vende, qeveria subvencionon kostot e lidhjes për të gjithë konsumatorët apo për ata të indentifikuar si të varfër. Burimi: Foster dhe bashkëpunëtorët (2006) Përmirësimi i Stimujve për një Menaxhim Efiçient 9.35 Në mbështetje të këtij koncepti, duhet të vihet në praktikë sa më shpejt që të jetë e mundur objektivi i Qeverisë për t'i hequr subvencionet operacionale dhe për të dhënë subvencione për investime, pjesërisht të akorduara bazuar në performancë. Struktura aktual i sistemit subvencionues të qeverisë qendrore shpërblen ndërmarrjet joefiçiente: sa më i madh të jetë vakumi financiar i kostove dhe të ardhurave; aq më i madh është subvencioni. Kjo krijon një nxitës negativ për performancën e ndërmarrjes dhe ka rënduar situatën e një me performancë akoma më të dobët të sektorit. Plani i ardhshëm i qeverisë për ta eleminuar këtë tendencë është tre-fazësh: (i) heqja 207 e subvencioneve operacionale në një periudhë katër-vjeçare; (ii) ngritja e një rrjeti sigurie për konsumatorët e varfër; dhe (iii) akordimi i subvencioneve për investime bazuar si në nevojat ashtu dhe në performancën e sistemit, d.m.th. përmirësime në rritje në një seri treguesish financiarë dhe teknikë. 9.36 Së fundi, përgatitjet e qeverisë duhet të bëhen më të qarta nëpërmjet përshpejtimit të procesit të transferimit të aseteve tek Njësitë e Qeverisjes Vendore. Siç vihet re më lart, vetëm asetet e tetë nga 54 ndërmarrjeve janë transferuar në bashki dhe qeveria qendrore ka shumicën në Bordet e Mbikëqyrjes. Zotërimi dhe menaxhimi i bazës së aseteve përbën një faktor të rëndësishëm për një menaxhim efektiv pasi vendimarrja në lidhje me nxjerrjen nga përdorimi, rehabilimin e ujësjellësave të vjetër dhe blerjes së impianteve të reja dhe infrastrukturës i kthehet qeverisjes vendore dhe menaxherëve administrojnë këto ndërmarrje. Për rrjedhojë, siç edhe është planifikuar, Qeveria duhet të përshpejtojë transferimin e këtyre aseteve dhe të rrisë shkallën e përfaqësimit të Njësive të Qeverisjes Vendore në Bordet e Mbikqyrjes, duke siguruar shumicën e anëtarësisë (Kutia 9.4). Kutia 9.4. Transfertat e Qeverisë së Ekuadorit drejt, Ofruesve të Shërbimeve të Ujit mbi bazën e meritave Në Dhjetor 2004, Ministria e Ekonomisë dhe Financave të Ekuadorit nxorri një dekret për të bashkuar asetet kombëtare të qeverisë me ato të 220 ofruesve urbanë të shërbimit të furnizimit me ujë dhe të higjienës (një koncesionar privat, disa kompani bashkiake, dhe shumë bashki që i administrojnë shërbimet e tyre të ujësjellësit dhe higjienës drejtpërdrejt) mbi bazën e një serie parametrash të performancës, përfshirë efiçiencen operacionale, ndarjen institucionale dhe autonominë nga administrata bashkiake. Pjesa më e madhe e aseteve kombëtare të qeverisë për sektorin e ujësjellësit financohen nga taksa 10 përqind mbi telefonatat (ICE) e cila realizoi 75 milion dollarë në vitin 2003, duke përfaqësuar 1/3 e të ardhurave të siguruara nga ofruesit e shërbimit të ujësjellësit në Ekuador për vitin 2003. Deri në momentin që nuk ishte kaluar ky dekret, të ardhurat nga taksa ICE si rregull i ishin rikthyer direkt bashkive të cilat gjeneronin të ardhura nga taksat për investime në ujësjellës dhe higjienë, pa i kushtuar rëndësi efiçiencës së shërbimeve të ujësjellësit dhe higjenës, apo rregullimit të tarifave për të mbuluar kostot. Dekreti i ri pritet të sigurojë një stimul të fuqishëm për bashkitë në drejtim të adoptimit të tarifave që të mbulojnë të paktën kostot operacionale dhe të mirëmbajtjes (O&M), reduktojnë kostot operacionale në përputhje me standardet, dhe futjen e modeleve autonome të menaxhimit (publike ose private) në vend të ofrimit direkt të shërbimit nga qeveria lokale. Ndërsa pjesa më e madhe e fondeve në të kaluarën i kalonte dy qyteteve më të mëdha të vendit, Quito dhe Guayaquil, mekanizimi i ri i shpërndarjes orientohet drejt bashkive më të vogla (dhe më të varfëra), të cilat përgjithësisht kanë kosto më të larta të shërbimit. Burime: Banka Botërore (2005) Filipine—Përballimi i Sfidave në Infrastrukturë 9.37 Megjithatë, transferimi i aseteve duhet të ndodhë pas një përcaktimi të qartë të kompetencave kontrolluese dhe financiare të ndërmarrjes, Njësive të Qeverisjes Vendore dhe qeverisë qendrore. Ka një hezitim nga disa Njësi të Qeverisjes Vendore për të marrë përsipër ndërmarrjet me humbje pa asnjë angazhim të qeverisë qendrore për mbështetje në të ardhmen. Për ta kapërcyer këtë impas, të tre aktorët kryesorë (ndërmarrja utilitare, Njësitë e Qeverisjes Vendore dhe qeveria qendrore) duhet të bien dakort për transferimin e aseteve bazuar në: (i) një rënie të caktuar të subvencioneve për kostot operacionale (për t'u bërë zero në katër vjet); dhe (ii) angazhimit për subvencione investimi bazuar pjesërisht në objektivat e performancës sipas treguesve të rënë dakort. Në kuadrin e Kredisë për Politikat e Zhvillimit të financuar nga Banka Botërore, qeveria synon të pajtojë një konsulent për ta detajuar më tej këtë marrëveshje për të lehtësuar një transferim më të disiplinuar të përgjegjësive tek Njësitë e Qeverisjes Vendore. 9.38 Për të shmangur fragmentimin e sistemeve dhe humbjet potenciale të përdorimit të ekonomive të shkallës pas transferimit, zona ekzistuese e shërbimit duhet të ruhet për një kohë të caktuar (ndoshta për dy vjet) për të mbrojtur sistemin ekzistues të ofrimit të shërbimit. Sapo Njësitë e Qeverisjes Vendore të kenë marrë në dorë për një periudhë kohe këto sisteme, disa prej tyre mund të zgjedhin alternativën për t’u bashkuar me ndërmarrjet fqinje, nëse ekziston mundësia e 208 përdorimit në mënyrë transparente të ekonomisë së shkallës. Bashkimi i ndërmarrjeve të ujësjellësit po bëhet gjithnjë e më i përhapur në vendet e EAQ-s, për shembull: (i) ka ndodhur një reduktim 30-40 përqind në numrin e ndërmarrjeve në Rumani, Hungari dhe disa vende të tjera Ballkanike; (ii) në Kosovë, 34 ndërmarrje ujësjellësi janë bashkuar në 7 kompani; dhe (iii) në Maqedoni mbi 150 ndërmarrje u reduktuan në 84 kompani, si pjesë e reformave administrative. Megjithatë, çdo bashkim apo copëzim i ndërmarrjeve të ujësjellësit duhet të drejtohet nga Njësitë e Qeverisjes Vendore, dhe vetëm pasi të jetë fituar një fare eksperience në menaxhimin e ndërmarrjeve ekzistuese. Kutia 9.5. Kontratat e Menaxhimit mbi bazën e Performancës në katër qytete Qeveria e Shqipërise ka kontraktuar një Operator Privat Ndërkombëtar për të përmirësuar performancën e katër ndërmarrjeve në Durrës, Fier, Lezhë dhe Sarandë. Kontrata e Menaxhimit, lidhur me Berlin Water International në Qershor 2003, bazohet në një pagesë fikse (variabël i tenderit) dhe një pagesë stimuluese për performancën, bazuar në pesë tregues të përmirësimit të performancës në katër qytetet, dhe të kontrolluara nga Një Vlerësues i Pavarur. Banka po mbështet qeverinë me një kredi të IDA-s pjesërisht për koston e menaxhimit dhe për fond investimi në të katër qytetet. Kontrata e Menaxhimit ka parashikuar stimuj për përmirësime të qenësishme në performancë, në drejtim të të gjithë treguesve, për periudhën nga viti bazë (2002) deri në Vlerësimin Afat-mesëm (2005). Këta tregues mund të përdoren si tregues performance për akordimet e fondeve të investimeve. Indikatorët e performancës Durrës Fier Lezhë Saranda Kohëzgjatja e shërbimit të furnizimit me Stadi zero 2.1 6.2 20 1.8 ujë (orë/ditë) Afat-mesëm 3.9 11.3 18.3 11.4 Popullata që furnizohet të paktën 2 orë Stadi zero 38 88 95 46 (%) Afat-mesëm 53.3 98.6 65.9 56.8 Respektimi i cilësisë së ujit (%) Stadi zero 96 98 55 88 Afat-mesem 95.8 97.2 72.2 99.6 Përqindja e arketimeve (%) Stadi zero 39 33 33 33 Afat-mesëm 52.6 55.7 53.6 71.1 Raporti operacional (shpenzimet Stadi zero 4.8 4.9 6.7 6.1 operacionale/të ardhurat e grumbulluara) Afat-mesëm 2.5 1.6 1.9 2.3 Burimi: Pro Memorje e Bankës Botërore (Dhjetor 2005) Fuqizimi i planifimit dhe mbikëqyrjes së sektorit 9.39 Proceset në zbatim për t'i kthyer objektivat në realitet mbeten ende të dobëta. Në Shqipëri, planifikimi i buxhetit nga lart-poshtë në sektorin e ujit kërkon një nivel të lartë koordinimi ndërmjet qeverisë qendrore dhe dy niveleve të qeverisjes vendore, për të siguruar koherence të shpërndarjes përfundimtare të fondeve. Propozimet për fonde investimi nga MPPTT vijnë nga shumë burime – ndërmarrjet, komunat, qarqet – dhe “vlerësohen� nga departamenti i brendshëm duke përdorur formularin e fishës së rezultateve të arritura (fiche score sheet) (shih kapitullin 4). Megjithatë, procesi i vlerësimit nga qeveria qendrore nuk është i lidhur sa duhet me synimet sektoriale dhe planifikimin. 9.40 Për rrjedhojë, shpenzimet në sektorin publik, ose shpezimet për investime në ujësjellësa, nuk janë të drejtuara për nga rajonet më të varfëra, si dhe nuk reflektojnë diferencat e përdorimit midis zonave rurale dhe atyre urbane. Në fakt, shpërndarja rajonale e investimeve është regresive, me shumë rajone të pasura që përfitojnë fonde më të mëdha për frymë në këtë sektor (Figura 9.10). Zonat me nivele më të larta të aksesit në shërbimet e ujësjellës-kanalizimeve përgjithësisht marrin investime më të larta për frymë (Figurat 9.11 dhe 9.12). Akordimi i 83 përqind i shpenzimeve për investime, ndërmarrjeve të ujësjellësave përkundrejt komunave, nuk pasqyron mosbalancat ekzistuese në akses ndërmjet komuniteteve rurale (66 përqind) dhe atyre urbane (93 përqind). Në fakt, gjatë periudhës 2000-2004, përqindja e shpenzimeve totale për ndërmarrjet bashkiake përkundrejt sistemeve të komunave u rrit nga 67 në 86 përqind. 209 9.41 Për më tepër, financimi i donatorëve nuk është përfshirë mjaftueshëm në procesin e buxhetimit, gjë që dëmton planifikimin strategjik. Kjo vihet re në mospërputhjet e mëdha ndërmjet shpenzimeve të planifikuara dhe atyre faktike në sektor për projektet e financuara nga donatorët – ndërmjet 10 dhe 30 përqind në vit për periudhën 1999-2004, përkundrejt shpenzimeve nga buxheti i shtetit – mesatarisht 6 përqind në të njëjtën periudhë. Figura 9.10. Investimet në Ujësjellës dhe Ujë të Figura 9.11. Investimet në Ujësjellës dhe Aksesi në Rrjedhshëm brenda Banesave, Shqipëri, 2002 – 05 Higjienën e Kanalizimeve në Shqipëri, 2001 dhe 2002 – 05 Log i investimeve vjetore te ujit per fryme, 02-05 Log i investimeve vjetore te ujit per fryme, 02-05 8 8 6 6 4 4 2 2 0 0 0 .2 .4 .6 .8 1 0 .2 .4 .6 .8 1 Banjo me kanalizim, 2001 Ujei pishem ne banese, 2001 Source: Popullsise(2001) dhe MTT(2005). Source: Popullsise(2001) dhe MTT(2005). Aksesi i kanalizimeve sanitare sercaktoluet si banjo uve kanalizini jaslite dhe brenda. Investim Mesatar per ujin nga MTT eshte investim per fryme gjate viteve 2002-2005. Investim mesatar per ujin nga MTT eshte investim per fryme gjate viteve 2002-2005. Figura 9.12. Mesatarja e Investimeve Vjetore në Figura 9.13. Investimet në Ujësjellës për Bashki Ujësjellës dhe Niveli i Varfërisë në Shqipëri, përkundrejt Aksesit, 2002-05 2002 – 05 8 8 Logaritmi i mesatares te Investimeve te Ujit Log i investimeve mesatare vjetore te ujit MRTT 2002-2005 per banor MTT, 2002-2005, per fryme 6 6 4 4 2 2 0 0 0 .2 .4 .6 .8 0 .2 .4 .6 .8 1 Niveli i varferise, 2002, llogaritur nga Rregjistrimi i popullsise (2001) dhe LSMS (200 Perdorimi i Sistemit Publik te Ujit, 2001 Source: Rregjistrimi i popullsise (2001), LSMS(2002) and MTT(2005). Burimi: Census(2001), MRTT (2005) 9.42 Cilësia e shërbimeve të ujësjellës-kanalizimeve ndikon në rritjen ekonomike, veçanërisht për faktin se lidhet me sektorin e turizmit. 228 Sigurimi i një shërbimi të kënaqshëm – siç është furnizimi i vazhdueshëm me ujë, cilësia e ujit të pijshëm dhe cilësia e ujit të detit në plazhet e përdorura nga turistët– ndikon në sasinë dhe cilësinë e turizmit dhe më tej në nivelin e të ardhurave nga turizmi. Cilësia e dobët e ujit të plazheve ka qenë një pengesë në tërheqjen e një numri të madh turistësh, dhe operatorëve të turizmit mund t'u duhet të paguajnë penalitete për ankesat e turistëve në 228 Ndikime të tjera të njohura të shërbimeve të ujësjellësit kundrejt zhvillimit të vendit: (i) funrizimi jo i vazhdueshëm, dhe i çrregullt ndikon në produktivitetin industrial, (ii) shërbimet e dobëta të ujësjellësit kanë treguar të jenë një pengesë për rritjen e investimeve të drejtpërdrejta; (iii) kostot përballuese të industrisë për të zbutur impaktin e furnizimit të pamjfatueshëm mund të çojnë në rritjen e kostos së prodhimit në mënyrë të konsiderueshme (siç janë përdorimi burimeve individuale, trajtimi lokal, etj.) 210 lidhje me cilësinë e dobët të shërbimeve të ujësjellësit. Qeveria ka si prioritet të saj furnizimin 24 orë me ujë për zonat turistike, në përgjigje të këtij shqetësimi. Qeveria synon të ndërtojë impiante për trajtimin e ujërave të zeza në Durrës, Lezhë dhe Sarandë (me mbështetjen Kutia 9.6. Performanca e Ndërmarrjeve në Zonat e GEF dhe EIB), qyetet që janë tre Turistike në Shqipëri krahasuar me Vendet Fqinje destinacione bazë turistike, dhe për Cilësia e shërbimit të ujësjellësit dhe higjienës është vërtetuar që të përmirësuar cilësinë e ujit të ndikon si në sasinë ashtu dhe në cilësinë e turizmit. Shqipëria bregdetit dhe mjedisin (Figura 9.13). ndodhet brenda të njëjtit treg të turistëve ndërkombëtarë si disa prej Siç paraqitet në figurën në Kutinë fqinjëve të saj në Adriatik; megjithatë cilësia e shërbimit të 9.6, ndërmarrjet e ujësjellës- ndërmarrjeve në zonat bregdetare shqiptare është shumë më e dobët kanalizimeve në qytetet turistike në sesa ato të Malit të Zi dhe Kroacisë. Shqipëri nuk sigurojnë të njëjtin nivel shërbimi, qoftë përsa i përket Ndërmarrja Orët e Trajtim NRW Tarifat orëve të furnizimit me ujë apo utilitare furnizimit i ujërave familjare cilësisë së ujit të detit, krahasuar me të zeza? të ujit fqinjët e tyre në Mal të Zi dhe dhe higjienës Kroaci. në $/m3 Shqipëri 9.43 Në funksion të - Durrës 8 Jo 76% 0.35 ndryshimeve në sistemin e - Vlorë 20 Jo 79% 0.15 shpërndarjes së buxhetit, akordimi - Saranda 17 Jo 87% 0.31 i investimeve duhet të lidhet me Mal i Zi objektivat dhe planifikimin një - Budva 24 Derdhje 50% 0.72 vjeçar dhe shumë-vjeçar. Niveli i ne det shpenzimeve të qeverisë duhet të - Bar 24 Derdhje 53% 0.76 ruhet, por duke u zhvendosur nga ne det - Ulcinj 24 Derdhje 62% 0.54 shpenzime për subvencione në ne det shpenzime për investime. Kroaci Shpenzimet duhet të pasqyrojnë më - Dubrovnik 24 Po 32% 0.72 drejt nevojat sektoriale, në veçanti - Zadar 24 Po 45% 1.20 rehabilitimin e sistemit urban të - Opatija 24 Po 37% 1.44 ujësjellësave dhe kanalizimeve, si Burimi: Llogaritje të Stafit. dhe rritjen e aksesit për furnizim me ujë dhe higjienë/kanalizime në zonat rurale. 9.44 Së fundi, programi i reformimit të ndërmarrjeve i iniciuar në Strategjinë e Sektorit duhet të thellohet dhe zgjerohet. Koorporatizimi i mëtejshem duhet të ndodhë në të gjitha ndërmarrjet. Qeveria lokale duhet të përgatisë Planet e Biznesit për të orientuar shpërndarjen e investimeve dhe duhet të angazhohet për përmirësime në performancë (në veçanti, nivelet e mbulimit të kostos) bazuar në një kalendar të arritshëm. Fondet do të duhet të jepen kur të jenë përmbushur objektivat përkatëse. Duhet të nxitet më tej pjesëmarrja e sektorit privat për ndërmarrjet utilitare me baza të shëndosha. E. PËRMBLEDHJE E KONKLUZIONEVE DHE REKOMANDIMEVE 9.45 Sektori i ujësjellësit dhe higjienë/kanalizimeve në Shqipëri ka demonstruar disa përmirësime në drejtim të aksesit dhe cilësisë së shërbimit; megjithatë mbetet një nga më të dobëtit mes vendeve të rajonit të EAQ-s. Cilësia e shërbimit, si orët e furnizimit, dhe cilësia e ujit janë të dobëta dhe mundësia e përdorimit e ulët. Ndërmarrjet utilitare nuk arrijnë të mbulojnë kostot, dhe gjithmonë e më tepër po bëhen një barrë e rëndë në buxhetin e shtetit. Të ardhurat e ndërmarrjeve janë të ulëta për arsye të tarifave të ulëta dhe nivelit të ulët të arkëtimeve, si dhe kostot e larta dhe gjithnjë në rritje si pasojë e humbjeve shumë të mëdha, stafit të tepërt, menaxhimit joefiçient dhe administrimit të dobët të kërkesës për furnizim me ujë. 211 9.46 Decentralizimi i sektorit duhet të fillojë kur të jenë përcaktuar qartë kompetencat drejtuese dhe financiare ndërmjet qeverisë qendrore, lokale dhe ndërmarrjeve. Sipas Ligjit për Decentralizimin, shërbimet e ujësjellës-kanalizimeve janë përgjegjësi unike e Qeverisë Lokale; ndonëse pak progres ka patur në decentralizimin e pronësisë dhe menaxhimit të ndërmarrjeve drejt Qeverisë Lokale. Qeveria Qendrore duhet të angazhohet për një zvogëlim të planifikuar të subvencioneve për kostot operacionale, ndërkohë që të ardhurat e ndërmarrjeve rriten në procesin e decentralizimit. Për të përmirësuar stimujt për ndërmarrjet dhe subvencionet për investime – të cilat do të jenë të nevojshme për të zgjeruar zonën e mbulimit me shërbime dhe rehabilituar sistemet e amortizuara, të paktën në një periudhe afat-mesme – duhet të përfitojnë më shumë ndërmarrjet me performancë më të mirë. Në perspektivën afatgjatë, tarifat duhet të mbulojnë të gjitha kostot, për ta bërë sektorin të vetë-financueshëm dhe për të eleminuar tërësisht varësinë nga financimi publik. Veprimet prioritare që rekomandohen për të reduktuar varësinë e sektorit në burimet publike përmblidhen si më poshtë. 1. Përmirësimi i stimujve për një menaxhim efiçient • Përcaktimi i qartë i rregullave të drejtimit dhe të financimit për ndërmarrjet, qeveritë vendore dhe atë qendrore, si dhe përshpejtimi i transferimit të aseteve; • Zvogelimi drejt zeros i subvencioneve për ndërmarrjet, në një periudhë afat-mesme, dhe transferimi i këtyre fondeve të kursyera drejt investimeve; • Aplikimi i kritereve të reja për alokimin e investimeve, si dhe alokimi i subvencioneve nga qeveria qendrore bazuar në prioritetet e sektorit dhe performancën e ndërmarrjeve; • Zhvendosja, në një periudhë më afat-gjatë, e subvencioneve nga furnizimi me ujë drejt mbledhjes dhe trajtimit të ujrave të zeza. 2. Fuqizimi i planifikimit, buxhetimit dhe mbikqyrjes së sektorit • Zgjerimi i monitorimit dhe mbledhjes së të dhënave krahasuese i MPTT për të gjitha ndërmarrjet dhe komunat, dhe sigurimi i të dhënave të performances së tyre; • Forcimi i koordinimit midis qeverise qendrore dhe pushteteve vendore në planifikimin dhe realizimin e buxhetit: o përfshirja e të gjithë projekteve me financim të huaj në procesin e planifikimit dhe buxhetimit, si dhe regjistrimi i tyre në llogaritë e buxhetit/thesarit, o lidhja midis alokimit në investime dhe objektivave vjetore e shumë-vjeçare të shprehura në strategjinë e sektorit. • Vazhdimi i reformave në sektor sipas Strategjisë së Sektorit të Furnizimit me ujë (përfshi dhe një pjesëmarrje më të madhe të sektorit privat) 3. Rritja e efiçiencës operacionale të ndërmarrjeve • Rritja e përqindjes së arkëtimeve nga 72 përqind e faturave në të paktën 95 përqind; • Zgjerimi i mbulimit: ngritja e bazës elektronike të të dhënave të klienteve aty ku është e mundur, dhe shkëputja e lidhjeve të paligjshme; • Instalimi i matesave universale (aktualisht kanë vetëm 20 përqind e klienteve familjare) paralelisht me përmirësimet administrative dhe menaxheriale; • Hartimi i planeve për reduktimin e humbjeve teknike bazuar në prioritetet e identifikuara në secilën ndërmarrje; 212 • Racionalizimi i stafit të ndërmarrjeve nga 11 në 6 persona/1,000 lidhje (si mesatare në shkallë vendi); • Zbatimi i masave për një përdorim efiçient të energjisë (përmirësimi i regjimit të pompave) 4. Rritja e tarifave familjare dhe vendosja e subvencioneve të targetuara për të varfërit: • Rritja e tarifave familjare që të mbulojnë kostot operacionale dhe të mirëmbajtjes (O&M) dhe amortizimin, (nga mesatarja kombëtare prej Lekë 27/m3 në Lekë 52/m3). • Në perspektivën afatgjatë, tarifat duhet të mbulojnë koston e plotë të furnizimit (përfshirë koston e kapitalit); • Zëvendësimi i subvencionit aktual gjithëpërfshirës me një skemë që ka si synim shtresat e varfra –mundësisht duke e lidhur atë me Ndihmën Ekonomike. 213 Aneksi 9.1: Shpenzimet për ujë dhe kanalizime në EAQ Popullsia PBB Shpenzimet Shpenzimet Shpenzime Aksesi në (milionë) për totale për si % e PBB për frymë furnizimin e frymë ujë dhe (US$) përmirësuar (US$) kanalizime me ujë (milionë US$) Shqipëri 3.1 2,372 88 1.1% 28 78% Armeni 3.1 884 55 2.0% 18 92% Azerbaixhan 8.2 865 390 5.5% 47 77% Kroati 4.4 4,751 600 2.8% 135 91% Estoni 1.4 4,841 116 1.8% 86 71% Maqedoni 2.0 1,740 72 2.0% 35 Gjeorgji 5.1 729 54 1.4% 11 76% Kazakistan 14.9 1,673 204 0.8% 14 86% Kirgistan 5.1 305 17 1.1% 3 76% Letoni 2.3 4,116 228 2.4% 98 78% Lituani 3.5 4,078 336 2.4% 97 99% Moldavi 4.2 370 53 3.4% 12 92% Rumani 21.7 1,963 878 2.1% 40 57% Rusi 143.4 2,138 2880 0.9% 20 96% Serbi dhe 8.1 1,200 121 1.2% 15 87% Mali i Zi Taxhikistan 6.3 208 14 1.1% 2 58% Ukrainë 48.4 812 1056 2.7% 22 98% Uzbekistan 25.6 610 96 0.6% 4 89% Mesatarja për vende të 403 2.0% 23 82% zgjedhura te EAQ 1,870 Mesatarja për EAQ (Banka 91% Botërore 2006) Burimet: Kennedy (05), profili ECSIE, Komives (2005), Danilenko (2005). 214 Aneksi 9.2: Financimet e projektuara të sektorit, 1995-2015 (milionë US$) Nevojat për shpenzime Burimet e financimit Investimi 1/ Kosto O&M 2/ Totali Qeveria Shqiptare Donatorët Tarifat Totali Viti Investimet O&M 1995 16.4 1.5 2.4 6.4 26.7 1996 15.3 0.3 1.4 5.3 22.2 1997 3.8 0.3 1.4 2.7 8.2 1998 7.0 0.9 2.5 4.6 15.0 1999 5.1 0.4 1.5 6.2 13.1 2000 14.4 6.8 0.5 5.4 6.4 19.0 2001 18.9 9.6 8.2 3.9 7.7 29.4 2002 14.2 13.6 12.8 4.7 7.7 38.8 2003 23.8 14.5 25.6 16.6 13.3 70.1 2004 38.6 29.0 28.2 19.3 20.5 97.0 2005 52.2 27.9 22.5 16.5 21.3 88.2 Projeksione Projeksione 2006 60.0 50.0 110.0 31.5 15.2 15.5 24.8 87.0 2007 60.0 50.0 110.0 34.0 12.7 14.0 27.3 88.0 2008 60.0 50.0 110.0 36.7 10.0 12.8 30.0 89.5 2009 60.0 50.0 110.0 39.7 7.0 11.6 33.0 91.3 2010 60.0 50.0 110.0 43.0 3.7 10.6 36.3 93.6 2011 60.0 50.0 110.0 42.7 4.0 9.6 40.0 96.3 2012 60.0 50.0 110.0 42.7 4.0 8.7 44.0 99.4 2013 60.0 50.0 110.0 42.7 4.0 7.9 48.4 103.0 2014 60.0 50.0 110.0 42.7 4.0 7.2 53.2 107.1 2015 60.0 50.0 110.0 42.7 4.0 6.6 58.5 111.8 1/ Nevojat për investime bazohet në plotësimin e MDG-ve deri në vitin 2015. 2/ Kostot O&M presupozojnë që kursimet (nga rritja e efiçiencës) do të balancojnë rritjet nga energjia elektrike, etj. Burimi: Llogaritje të stafit. 215 10. TRANSPORTI Shqipëria shpenzon një përqindje të konsiderueshme të burimeve publike në sektorin e transportit, gjë që pasqyron rëndësinë e sektorit në zhvillimin ekonomik të vendit dhe zbutjen e varfërisë. Megjithatë në sektorin e rrugëve nacionale vihet re një mungesë ekuilibri ndërmjet shpenzimeve periodike të mirëmbajtjes dhe atyre kapitale, ku shpenzimet e mirëmbajtjes, që ndonëse po shkojnë në drejtimin e duhur, mbeten dukshëm poshtë nivelit të nevojave, duke sjellë kështu një rritje të kostos së përdoruesve dhe duke krijuar një detyrim të ardhshëm të pashmangmshëm në formën e kostove të rehabilitimit dhe rikonstruksioneve shtesë. Për pasojë, rrjeti rrugor ndodhet në një gjendje shumë të keqe, dhe madje një nga më të këqiat e rajonit. Prioritetet për investime në të ardhmen janë identifikuar në Planin Kombëtar të Transportit të Shqipërise (ANTP), të miratuar së fundmi, në formën e përmirësimit dhe zgjerimit të rrjetit rrugor. Meqenëse të ardhurat e mbledhura nga përdoruesit në këtë sektor janë të larta, krahasuar me fqinjët në rajon, është e rëndësishme dhe prioritet kryesor për të ardhmen një planifikim i kujdesshëm dhe i ekuilibruar midis shpenzimeve për zhvillimin e mëtjeshëm të sektorit dhe atyre për mirëmbajtjen, si dhe një menaxhim cilësisht i përmirësuar i të gjithë sektorit dhe shpenzimeve që bëhen në të. Zhvillimi i mëtejshëm i sektorit duhet të kryhet në përputhje me Planin Kombëtar Shqiptar të Transportit (ANTP), dhe duhet zbatuar vetëm pas një analize dhe përcaktimi të kujdesshëm të prioriteteve. Duhet të përshpejtohet procesi i krijimit dhe konsolidimit të procedurave dhe akteve institucionale për planifikimin dhe menaxhimin e investimeve publike, zbatimin dhe monitorimin e tyre. Një angazhim më i madh i sektorit privat në mirëmbajtjen dhe zgjerimin e rrjetit rrugor dhe infrastrukturave të tjera të transportit do të ishte i nevojshëm, si në drejtim të sigurimit të burimeve të financimit, ashtu edhe si mjet për përmirësimin e efiçiencës së këtyre shpenzimeve. Projekti i Bankës Botërore për Mirëmbajtjen e Rrugëve ka nxjerrë në pah se angazhimi më i madh i sektorit privat mund të sjellë kursime të konsiderueshme në kosto dhe përmirësim të rezultateve. Në këtë proces, duhet të fuqizohen ndjeshëm kapacitetet institucionale të sektorit për të vlerësuar kërkesën për shpenzimet periodike përkundrejt atyre kapitale. Gjithashtu, duhet intensifikuar zhvillimi i një kuadri të përshtatshëm për pjesëmarrjen e sektorit privat në mënyrë që të menaxhohet sa më mirë interesi në rritje i këtij sektori, dhe të zbutet çdo rrezik fiskal që mund të lindë nga kjo pjesëmarrje. A. HYRJE 10.1 Aktualisht, zhvillimi i mëtjeshëm Shqipërisë, has pengesa nga një infrastrukturë e transporti e pamjaftueshme. Për një ekonomi të vogël si Shqipëria, të hapur gjeografikisht ndaj tregjeve kryesore Evropiane, sigurimi i një infrastrukture të përshtatshme transporti është faktor themelor për zgjerimin e tregut dhe në rritjen e aftësive konkurruese të vendit. 229 Sot, rrjeti i rrugor është i kufizuar si në shtrirje, ashtu dhe në cilësi, ndërsa rrjeti hekurudhor mund të quhet ‘parimisht i falimentuar’. Kushtet e këqia të rrugëve, që shërbejnë për të lidhur bizneset me pikat kryesore hyrëse dhe dalëse dhe për të zhvilluar aktivitetet tregëtare, përkthehet në kosto më të larta për ta, në një disavantazh konkurues për prodhuesit vendas në tregjet ndërkombëtare, si dhe çmime më të larta për mallrat e importuara. Pjesa tjetër e infrastrukturës të transportit bazë – portet dhe aeroportet – kanë përfituar ose janë duke përfituar nga investime të financuara nga donatoret dhe nga pjesëmarrje e sektorit privat. 10.2 Një transport i papërballueshëm dhe joefiçient përbën gjithashtu një pengesë për zbutjen e varfërisë. Më shumë se (57 përqind) e popullsisë Shqiptare jeton në zonat rurale, dhe më shumë se 1/3 (35 përqind) e popullsisë rurale vlerësohet se jeton në varfëri. 230 Një vëzhgim i detajuar 229 Shih Banka Botërore (2002a) për një vëzhgim të plotë mbi lidhjet ndërmjet sigurimit të infrastrukturës, zhvillimit ekonomik dhe varfërisë. 230 Banka Botërore (2003). mbi varfërinë dhe shkaqet e saj, verën se pas punësimit dhe nivelit të të ardhurave, pjesa më e madhe e të anketuarve i konsiderojnë problemet e infrastrukturës si faktorë kryesore që ndikojnë në standardin e tyre të ulët të jetesës. Banorët e zonave rurale kanë pranuar gjithashtu që mungesa e rrugëve vështirëson arritjen e tregjeve, ndikon në migrimin drejt zonave urbane, dhe pengon realizimin e shërbimeve shëndetësore dhe arsimore. 231 Dyzet e nëntë (49) përqind e prodhuesve rurale theksojnë se mungesa e një transporti të përshtatshëm, para së gjithash rrugëve të mira, përbën problemin e tyre kryesor në drejtim të tregjeve. 232 Studime të tjera të mëvonshme, kanë mbështetur këto konkluzione, dhe përveç kësaj raportojnë diferenca të zonave që kanë rrugë për të gjitha stinët dhe atyre që nuk kanë, në favor të të parave, për sa i përket nivelit të regjistrimit në shkollë dhe frekuencën e përdorimit të shërbimeve shëndetësore. 233 10.3 Pavarësisht paraqitjes së tij të dobët, sektori i transportit 234 zë një pjesë të konsiderueshme në totalin e investimeve dhe atë shpenzimeve publike. Gjatë periudhës 2002-05, pjesa e sektorit në totalin e shpenzimeve publike arrinte mesatarisht rreth 8 përqind ose 2.4 përqind të PBB, duke thithur mesatarisht 37 përqind (është përqindja më e madhe) të totalit të investimeve publike buxhetore. Nga kjo, nën-sektori i rrugëve konsumon përqindjen më të madhe (89 përqind), i ndjekur nga hekurudhat me 5 përqind të shpenzimeve të sektorit. Sektori detar dhe aviacioni civil kanë marrë në mënyrë progresive financime nga donatorët si dhe nga burime private, dhe janë në pozicion të favorshëm për një pjesëmarrje të mëtejshme të sektorit privat në to. Për këto arsye, ky kapitull do të fokusohet në nën-sektorët e rrugëve dhe hekurudhave, duke reflektuar rëndësinë e kërkesave për shpenzime sot dhe në të ardhmen. Një tabelë e plotë me shpenzimet e detajuara sipas sektorit dhe entit përkatës jepet në Aneksin 10.1. Figura 10.1. Përberja Funksionale e Shpenzimeve në Fushen e Transportit sipas Llojit, 2000-05 (si përqindje e shpenzimeve totale të transportit) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Admin Rruget kombetare Rruge lokale Hekurudhe Aviacioni civil Aviacioni detar Burimi:MF 10.4 Përqindja e financimeve të huaja për sektorin e transportit ka rënë ndjeshëm vitet e fundit. Kjo rënie reflekton një reduktim të financimeve kapitale të huaja për nën-sektorin e rrugëve dhe rritjen e burimeve vendase. Financimi i huaj përfaqësonte, në vitin 2002, 41 përqind të shpenzimeve totale (55 përqind e shpenzimeve totale kapitale në sektor), dhe ka rënë në 17 përqind të shpenzimeve totale në vitin 2005 (20 përqind e shpenzimeve totale kapitale). Një pjesë e konsiderueshme e këtij financimi është përdorur për rehabilitimin, rindërtimin ose zhvillimin e rrjetit të rrugeve kombëtare, në shumën prej 12.9 miliardë lekë (US$ 129 milionë), ose 36 përqind e totalit të shpenzimeve kapitale në rrugët kombëtare. 231 Banka Botërore (2002b). 232 Banka Botërore (2002b) Faqe 27. 233 Banka Botërore (2006). 234 Shpenzimet totale të transportit përfshijnë qeverinë qendrore dhe të dhëna të raportuara në lidhje me shpenzimet e qeverisjes lokale në transport nga të ardhurat e siguruara prej saj. 218 10.5 Nën-sektori i rrugeve konsumon pjesën më të madhe të buxhetit të sektorit të transportit, me një përqindje në rritje të shpenzimeve në rrugët lokale. Shpenzimet për rrugët në periudhën 2000-2005 arritën mesatarisht në 2.3 përqind të PBB-së, ose 89 përqind e shpenzimeve totale të transportit. Me fillimin e procesit të decentralizimit në vitin 2002, shpërndarja e shpenzimeve është zhvendosur nga rrugët kombëtare në ato lokale (Figura 10.1). Së fundi, shpenzimet në sektorin e hekurudhave, ndërsa janë pakësuar në terma reale, ende përbëjnë rreth 5 përqind të shpenzimeve totale të sektorit, dhe përdoren për të mbuluar si nevojat për kosto operacionale ashtu edhe ato për investime kapitale të hekurudhave shqiptare (HSH). 10.6 Menaxhimi aktual i dobët i rrjetit të rrugëve po krijon një rrezik të konsiderueshëm fiskal. Pikë së pari, aftësia e qeverisë për të identifikuar, caktuar prioritetet dhe kryer shpenzimet pa paragjykuar stabilitetin makroekonomik, mbetet ende e kufizuar. Së dyti, shpenzimet jo të mjaftueshme në drejtim të mirëmbajtjes në të shkuarën, po përkthehen në kosto të larta për të ardhmen, për sa i përket rehabilitimit dhe rindërtimit të rrugëve, ndërsa paralelisht rriten kostot e përdoruesve për arsye të degradimit dhe shkatërrimit të automjeteve, kohës shtesë të udhëtimit dhe konsumit të karburantit. Së fundi, shtrëngimi i kushteve të huamarrjes nga burimet e jashtme në të ardhmen, për një sektor ku këto financime kanë kontribuar në rreth 50 përqind të shpenzimeve kapitale, mund të sjellë rritjen e presionit fiskal dhe borxheve. B. RRUGËT Rezultatet dhe shpenzimet 10.7 Pavarësisht shpenzimeve të konsiderueshme në sektorin e transportit gjatë dekadës së fundit, shtrirja dhe cilësia e sektorit të rrugëve mbetet e pamjaftueshme. Si nga perceptimet e bizneseve që operojnë në Shqipëri, ashtu edhe nga treguesit e të ardhurave, del në pah një përkeqësim ose përmirësim i ngadalshëm në cilësinë e infrastrukturës, krahasuar me vendet e tjera. 10.8 Gjatësia e përgjithshme e rrjetit rrugor në Shqipëri është rreth 14,500 km. Rrjeti i rrugëve kombëtare përfshin 3,136 km, nga të cilat 1,138 km rrugë parësore, dhe 2,274 km rrugë dytësore. Rrjeti i rrugëve rajonale zë në total rreth 4,411 km, nga të cilat 3,500 km janë rrugë lidhëse, ose të brendshme. Nga 4,980 km rrugë të komunave, 3,000 km janë rrugë të shtruara vetëm me zhavorr. Shqipëria ndodhet dukshëm nën nivelet e OECD-së përsa i përket kilometrave rrugë për 1000 km2, ndonëse krahasohet favorshëm në raport me vendet e përzgjedhura të rajonit (Tabela 10.1). Megjithatë, një tregues tjetër i dendësisë së rrugëve, në kilometra rrugë për 1000 banorë, nxjerr në pah se Shqipëria mbetet prapa të gjithë vendeve të rajonit, dhe është nën mesataren e vendeve me nivel më të ulët dhe të mesëm të ardhurash. 219 Tabela 10.1. Mbulimi me Infrastrukturë Rrugore (Vëzhgimet më të fundit të disponueshme mbulojnë periudhën 1997-2003) Dendësia e rrugëve (Rrugë-km/1000 (km/1000 km2) banorë) Bosnja dhe Hercegovina 426.7 5.6 Republika Çeke 1646.0 12.5 Kroacia 506 6.4 Estonia 1319.7 41.2 Hungaria 1732.6 15.7 Ish Rep. Jug. e Maqedonise 341.5 4.3 Serbia dhe Mali i Zi 494.3 4.8 Sllovenia 1006.5 10.2 Shqipëria 657 3.5 Evropa & Azia Qendrore 580.3 8.6 Vendet me kufirin më të lartë të të ardhurave mesatare 1076.4 9.2 Vendet me kufirin më të ulët të të ardhurave mesatare 327.7 4.9 Vendet me të ardhura të larta: OECD 1340.4 17.3 Burimi: Bazat e të dhënave të WDI dhe IEF. 10.9 Prioriteti që i është dhënë vitet e fundit zgjerimit të rrjetit rrugor ka rezultuar në shpenzime të pamjaftueshme për mirëmbajtjen. Kjo ka sjellë rritjen e shkallës së përkeqësimit të rrjetit dhe të kostove për përdoruesit e rrugëve dhe ka rezultuar në detyrime më të mëdha për të ardhmen si kosto rehabilitimi. Pa një mirëmbajtje të mjaftueshme, rrugët përkeqësohen me ritme të shpejta derisa vjen momenti që rikonstruksioni bëhet i domosdoshëm, me shpenzime shumë më të mëdha krahasuar me çdo kursim afatshkurtër në shpenzimet për mirembajtjen, duke sjellë disekuilibra serioze. Heggie dhe Vickers (1998) raportojnë se të rehabilitosh një rrugë të asfaltuar është 3 herë më e kushtueshme sesa ta mirëmbash ate në kushtet ekzistuese, dhe rreth 35 përqind më e shtrenjtë në termat e vlerës aktuale neto. Përveç kësaj, dështimi në mirëmbajtjen e një rruge të asfaltuar është vlerësuar se sjell rritjen e kostove të përdoruesve në tre aspekte, kohën shtesë të udhëtimit, karburantin dhe amortizimin dhe shkatërrimin e mjeteve. Shenjat e mirëmbajtjes të pamjaftueshme mund të shihen menjëherë edhe në disa rrugë të reja apo të rehabilituara së fundmi, të cilat paraqesin shenja të parakohshme të vjetërimit në formën e gropave dhe rrjetave të plasaritjeve p.sh. deri para pak kohësh kanë paraqitur shenja të tilla autostrada Durrës – Tiranë dhe fugaturat në disa ura në aksin Veri-Jug. 10.10 Realisht, Shqipëria shpenzon afërsisht 40 përqind më pak nga sa kërkohet për mirëmbajtjen e rrjetit të rrugëve kombëtare. Niveli i shpenzimeve periodike të vlerësuara si të nevojshme për të siguruar që asetet e të gjithë rrjetit rrugor të ruhen në një ‘status të qëndrueshëm’ ose kushte të qëndrueshme, kap shumën 6.5 miliardë lekë (US$ 65 milionë). Shifrat ekuivalente vetëm për rrjetin e rrugëve kombëtare (përjashtuar rrugët lokale) janë vlerësuar në 2.8 miliardë lekë (US$29 milionë) për të gjitha asetet, dhe 1.09 miliardë lekë (US$10) vetëm për mirëmbajtjen rutinë dhe atë dimërore. Në dallim me këtë, niveli i shpenzimeve periodike për rrjetin e rrugëve kombëtare në vitin 2005 kapte vetëm 2.4 miliardë lekë, ose rreth 40 përqind më pak nga niveli i kërkuar për ta mbajtur rrjetin në një gjendje të qëndrueshme (Figura 10.2). Informacioni i fundit i dhënë nga MPPTT 235 që shpenzimet për mirëmbajtjen në dy vitet e ardhshme do të dyfishohen, është hapi parë në drejtimin e duhur (Figura 10.2). 235 Ministri i Transportit dhe Punëve Publike në një Konferencë te Donatorëve për Sektorin e Transportit, mbajtur në Tiranë, Mars 2006. 220 10.11 Përveç kesaj, rregullat Figura 10.2. Tendencat në Shpenzimet Periodike dhe ato jo të sakta në lidhje me Kapitale sipas DPRR 2000-05 (në milionë lekë) ngarkesat aksiale dhe zbatimi jo 8000 Shpenzimet ne milione leke) i mirë i tyre kontribuojnë në 7000 7060.9 përkeqësimin më të shpejtë të 6000 rrugëve. Që prej fillimit të 5084 5000 5030.772 tranzicionit ka patur një rritje të 4337.9 4000 konsiderueshme të numrit të 3440.6 3606.4 kamionave dhe autobusëve në 3000 2376.01 rrugët e Shqipërisë, dhe 2000 1688.9 1776.1 1946.8 1478.1 1597.1 mbingarkesa aksiale është bërë 1000 tepër e zakonshme. Gjithashtu, 0 248.6 289.8 279.6 277 291.3 339.5 shkalla aktuale dhe struktura e 2000 2001 2002 2003 2004 2005 disa taksave për përdoruesit e Shpenzimet kapitale (perfsh. kontributi lokal) Shpenzimet periodike per mirembajtje rrugëve stimulojnë këtë Zera te tjere (Rrogat, sigurimet shoqerore) mbingarkesë. Taksat për mjetet e Shënim: Grafiku ri-klasifikon lloje të caktuara të shpenzimeve nga rënda të mallrave (HGV) varion kapitale në të përsëritshme si një mbulim i pjesshëm nga DPRR dhe sipas peshës së mjetit, por nuk riparimin e asfaltit si shpenzime kapitale, ndërsa këtu ato supozohen si reflekton numrin e akseve – për shpenzime të përsërtishme. një peshë të caktuar të mjetit, një Burimi: Të dhëna mbi shpenzimet, sipas DPRR (shihni Aneksin 10.2) kamion me tre akse i shkakton më pak dëmtime asfaltit sesa një me dy akse. Reformat e fundit në 2005 kanë eleminuar taksimin më të lartë për kamionat me shumë akse, ndërkohë që nevoiten reforma të mëtejshme për të rivendosur taksat sipas konfigurimit të akseve dhe ngarkesës për aks. Një studim i fundit 236 bazuar në anketimin e 80 drejtuesve të kamionave ka nxjerrë në pah se 40 përqind e tyre ishin mbi-ngarkuar jashtë mase. Për më tepër, zbatimi i rregullave mbetet i dobët, e shumë herë dhe jo-ekzistent, duke mos patur një mandat të qartë për çdo institucion në përmbushjen e këtij roli; gjë që rezulton dhe në një përkeqësim jonormal të shtresave rrugore, bile edhe në rrugët e sapo ndërtuara. 10.12 Për pasojë, pavarësisht nga investimet e konsiderueshme, gjendja e rrjetit rrugor mbetet e dobët, dhe cilësia e tyre nën atë te vendeve të rajonit. Një vëzhgim i fundit mbi rrjetin e rrugëve kombëtare ose të rrugëve kryesore, kryer nga Banka Botërore, për këtë raport, nxori në pah se vetëm 16.5 përqind e rrjetit gjendej në kushte të mira, 16.5 përqind në kushte të pranueshme, ndërsa pjesa e mbetur prej 67 përqind ndodhej në kushte të këqia ose shumë të këqia. Shifrat krahasuese për Kroacinë dhe Bosnjë-Hercegovinën janë respektivisht 32, 46 dhe 22 përqind, dhe 43, 35 dhe 22 përqind. Kjo tregon një përmirësim të kufizuar krahasuar me një vëzhgim të mëparshëm të realizuar në vitin 2002 (Figura 10.3), duke reflektuar së pari një regjim të papërshtatshëm dhe pamjaftueshëm mirëmbajtjeje. Rrugët urbane dhe komunale janë veçanërisht në kushte të këqija, sidomos në zonat rurale. Qeveria vlerëson se rreth 80 përqind e rrugëve rajonale rurale dhe 85 përqind e rrugëve komunale ndodhen në kushte të këqija. Për më tepër, perceptimet e firmave rreth cilësisë të infrastrukturës së transportit, ndonëse në përmirësim, mbeten më negative sesa ato të treguesve krahasues në vende të tjera të rajonit (Figura 10.4). 236 Louis Berger (2005) Ibid. 221 Figura 10.3. Statusi i gjendjes së rrugëve Figura 10.4. Përqindja e Firmave që Pranojnë se Transporti është një Problem për të Bërë Biznes, 2002 dhe 2005 80 35% 70 30% 60 50 25% 40 20% 30 2002 20 15 % 2005 10 10 % 0 E mire Pranueshem E dobet 5% Shqiperia Shqiperia BiH Kroaci 0% 02 05 S hqipe ria SEE EC A 0 Burimi: Vlerësime të stafit të Bankës Botërore Burimi: BEEPS, 2005 10.13 Përveç kësaj, krahasuar dhe me vendet e tjera, vdekshmëria dhe dëmtimet si pasojë e aksidenteve të trafikut rrugor përbëjnë çështje sociale dhe shëndetësore serioze për publikun. Shqipëria ka një nga treguesit më të ulët të sigurisë rrugore në rajon, me një përqindje pothuaj dyfishin e pjesës më të madhe të vendeve fqinje 237 (Figura 10.5). Gjendja e rrjetit rrugor, sjellja e shoferëve dhe edukata e kufizuar, ligjshmëria e dobët ose joekzistente, shtuar këtu edhe kërkesën në rritje, kanë kontribuar në një nivel relativisht të lartë dhe në rritje të aksidenteve fatale në trafikun rrugor (respektivisht 318 dhe pothuaj 900 në vitin 2005). Pavarësisht niveleve relativisht të ulëta si në gjendjen e automjeteve dhe motorizimin, nivele që janë duke u rritur me ritme të shpejta, duket se siguria rrugore nuk ka të ngjarë të përmirësohet pa një reagim serioz dhe të mirëkoordinuar nga të gjithë aktorët e pjesëmarrës. Figura 10.5. Vdekjet nga Trafiku për 10,000 mjete në (2002 nëse nuk është shprehur ndryshe) 16 13.6 14 Vdekjet për 10000 automjete 12 11.0 10 8 6 5.0 5.0 4 2.9 2.7 1.8 1.5 2 1.3 0 (Bosnja dhe Sllovenia Republika Republika Belgjika Italia Suedia Mbreteri Hercegovina Sllovake E Bashkuar Ceke (2003) Burimi: Të ndryshme 237 Vini re që përkufizimi i një fataliteti nga një aksident rrugor në Shqipëri ndryshon nga të tjerët, duke e ulur treguesin në mënyrë të konsiderueshme. 222 Kërkesat për financime në të ardhmen 10.14 Kërkesa për transport do të vijojë të rritet me ritme të shpejta. Kërkesa për transport u rrit me 10.1 përqind në vitin 2004, kryesisht e lidhur me rritjen e numrit të automjeteve. 238 Rritja aktuale ka mundësi të jetë shumë më e lartë në/dhe përreth zonave urbane, veçanërisht në zonën Tiranë-Durrës, e cila po përjeton një hop të fuqishëm në aktivitetin ekonomik. Numri i mjeteve të regjistruara ka pësuar një rritje në një mesatare prej 14 përqind për automjetet, (13 përqind për të gjitha mjetet) që prej vitit 1999, ndonëse ky nivel është pak më i ulët në dy vitet e fundit, por respektivisht në nivelet e 31 përqind dhe 16 përqind në zonën e Tiranës dhe Durrësit. 239 10.15 Për këto arsye, nevojat për financime në sektorin e rrugëve duhet të fokusohen në tre kategori shpenzimesh në të ardhmen. - Kërkesa për shpenzime vjetore të domosdoshme për të zgjidhur prapambetjen aktuale në mirëmbajtje dhe rikthimin e rrjetit në gjëndjen e duhur, në një shtrirje dhe zgjerim, në përpjestim me kërkesën aktuale dhe të ardhme; - Nevojat për shpenzime korrente përsa i përket mirëmbajtjes rutinë, asaj dimërore dhe periodike për të garantuar që asetet të jenë në kushte funksionale; dhe - Nevojat për një zhvillim të mëtejshëm të rrjetit – në drejtim të nivelit të shpenzimeve kapitale të nevojshme për të qenë në sinkron me kërkesat në rritje. 10.16 Niveli i shpenzimeve që duhet për të zgjidhur mungesën e trashëguar të shpenzimeve në mirëmbajtje është i konsiderueshëm, dhe do të vijojë të rritet nëse nuk ndërmerren veprime të shpejta riparuese. Shpenzimet vjetore për të përballuar shpenzimet për mirëmbajtjen e prapambetur për periudhën 2005-2009 dhe për ta sjellë të gjithë rrjetin ekzistues të rrugëve në një gjendje të mirë janë vlerësuar në rreth 4.6 miliardë lekë (US$ 45 milionë) për çdo vit. 240 Nga këto, rreth 3 miliardë lekë (US$ 30 milionë) në vit, nevojiten për të përballuar mirëmbajtjen e prapambetur në rrjetin e rrugëve kombëtare. Këto vlerësime reflektojnë gjendjen aktuale të rrugëve. Kështu, çdo vonesë e mëtejshme në sigurimin e mirëmbajtjes do të rezultojë në kosto më të larta rehabilitimi për të ardhmen (Tabela 10.2). 10.17 Mirëmbajtja e rrjetit të rrugëve lokale, në veçanti, është nën nivelin e mjaftueshëm të financimit. Decentralizimi i përgjegjësisë për menaxhimin e rrugëve lokale dhe bashkiake drejt qeverive vendore i ka ndërlikuar problemet e mirëmbajtjes. Burimet e të ardhurave lokale, si taksat e regjistrimit të automjeteve, kanë provuar që janë të pamjaftueshme, dhe kapaciteti menaxherial është i dobët. Vetëm rreth 40 përqind e asaj ç’ka nevojitet, aktualisht shpenzohet në rrjetin e rrugëve lokale, duke reflektuar shkallën aktuale të një mandati të pambështetur financiarisht, e të krijuar nga decentralizimi. 241 10.18 Kërkesa e vlerësuar për financime për një mirëmbajtje normale të të gjithë rrjetit rrugor 242 është gjithashtu e konsiderueshme. Niveli i shpenzimeve korrente të vleresuara, të domodoshme për të siguruar që asetet e të gjithë rrjetit rrugor të ruhen në një ‘gjendje të qëndrueshme’ apo kushte të qëndrueshme kap shumën e 6.5 miliardë lekëve (US$ 65 milionë). Kjo përfshin mirëmbajtjen normale të urave dhe tuneleve në 0.6 miliarde lekë (US$ 6 milionë), dhe 3.1 miliardë lekë (US$ 31 milionë) për mirëmbajtjen rutinë dhe atë dimërore. Shifrat ekuivalente vetëm për rrjetin e rrugëve kombëtare (përjashtuar rrugët lokale) janë vlerësuar në 2.8 miliardë lekë (US$29 milionë) për të gjitha asetet, dhe 1.09 miliardë lekë (US$10 milionë) vetëm për mirëmbajtjen rutinë 238 Ministria e Financës, (2005). 239 Louis Berger (2005) op cit. 240 Ndonëse, është një element që llogaritet dyfish pasi një pjesë e punës rehabilituese është e përshirë në Planin e Zhvillimit të Rrugëve, ai është i përfshirë edhe këtu. 241 Jenkins, (2005). 242 Jenkins, (2005). 223 dhe atë dimërore. Njoftimi i fundit nga MPPTT 243 që do të dyfishojnë shpenzimet e mirëmbajtjes për dy vitet e ardhshme, përbën një hap të parë në drejtimin e duhur (Tabela 10.2). Tabela 10.2. Shpenzimet e kërkuara për mirëmbajtje vjetore të rrjetit rrugor 2005- 10 (në Milionë lekë) 2006 2007 2008 2009 2010 Rikuperimi i mirëmbajtjes së prapambetur/së parealizuar 4,601 4,601 4,601 4,601 4,601 Rrugët kombëtare 2,994 2,994 2,994 2,994 2,994 Rrugët Lokale 1,607 1,607 1,607 1,607 1,607 Mirëmbajtja normale 6,531 6,531 6,531 6,531 6,531 Rrugët kombëtare 2,838 2,838 2,838 2,838 2,838 Mirëmbajtja rutinë/dimërore 1,092 1,092 1,092 1,092 1,092 Mirëmbajtja Periodike/rinovimi 1,488 1,488 1,488 1,488 1,488 Urat dhe tunelet 258 258 258 258 258 Rrugët lokale 3,693 3,693 3,693 3,693 3,693 Mirëmbajtja rutinë/dimërore 2,000 2,000 2,000 2,000 2,000 Mirëmbajtja Periodike/rinovimi 1,362 1,362 1,362 1,362 1,362 Urat dhe tunelet 331 331 331 331 331 Totali 11,132 11,132 11,132 11,132 11,132 Burimi: Jenkins (2005). 10.19 Planet për të zgjeruar rrjetin rrugor do të kenë nevojë edhe për burime financiare shtesë. Së fundi, qeveria ka aprovuar ANTP dhe Programin për Zhvillimin e Sektorit të Transportit. Ky studim është miratuar edhe nga një numër partnerësh që kontribuojnë në këtë zhvillim. Studimi analizon kuadrin institucional për të gjitha tipet e transportit, duke bërë rekomandime për të fuqizuar strukturat politike-bërëse, rregullatore dhe organizative. Ai ka ndërtuar një model strategjik katër- fazësh 244 për të parashikuar volumet e trafikut në të ardhmen për të gjitha tipet deri në vitin 2023, dhe i ka bazuar rekomandimet e tij dhe prioritizimin e investimeve në këto parashikime. Tashmë, qeveria lipset të zhvillojë kapacitetet e saj brenda sektorit publik për të prëditësuar zbatimin e këtij plani strategjik në të ardhmen. 10.20 Rekomandimet në sektorin rrugor brenda Planit Kombëtar të Transportit (ANTP), Programi i propozuar për Rrugët Kombëtare, parashikojnë nevoja për shpenzime kapitale në rrjetin e rrugëve kombëtare në një total prej 56 miliardë lekë (US$ 56 milionë) deri në 2023. 245 Investimet vjetore të planifikuara për secilin nga pesë vitet e ardhshme kapin vlerën e 3.9 miliardë lekëve (US$ 39 milionë). Theksi kryesor, i mbeshtetur nga donatoret, vihet në rehabilitimin, përmirësimin e rrugëve, duke realizuar zgjerimin e tyre, asfaltimin dhe zgjerimin e rrjetit ekzistues të rrugëve kombëtare (Një tabelë të detajuar mbi gjatësinë e rrugës për secilën kategori ndodhet në Aneksin 10.3). Këto plane konsiderohen të sinkronizuara me një menaxhim të shëndoshë të kapitaleve dhe me gjendjen fiskale të vendit. Studimi mori për vlerësim projekte të gatshme, dhe e përfshiu rrugën Milot-Morinë si një rrugë me dy korsi, pjesë të rrjetit rrugor kryesor. Shtesat e bëra së fundmi në lidhje me ndërtimin e kësaj rruge, i kapërcejnë shifrat e mësipërme, dhe këtu hyn edhe kostoja e Korridorit Qendror të propozuar kohët e fundit. 243 Ministri i Transportit dhe Punëve Publike në një Konferencë Donatorësh mbi sektorin e transportit, mbajtur në Tiranë në Mars 2006. 244 Modeli tradicional katër-fazesh, i cili përfshin origjinën e udhëtimeve, shpërndarjen e udhëtimeve, destinacionin dhe ndarjen sipas llojeve të ndryshme, dhe përdoret për një modelim strategjik e më tej ndjekur nga analiza në nivelin e projekteve deri në përgatitjen e skemës. 245 Investimet e propozuara janë kategorizuar si afat-shkurtra (2005-2008), afat-mesme (2009-2013) dhe afat- gjata (2014-2023) për të reflektuar rritjen e kërkesave përgjatë këtyre intervaleve. 224 10.21 Hapësira për financimin e kërkesave shtesë nga përdoruesit e rrugëve është e kufizuar. Të ardhurat dhe taksat prej përdoruesve në sektor janë të konsiderueshme, dhe ndër më të lartat e rajonit, gjë që do të thotë se mundësitë për të ardhura të mëtejshme janë të kufizuara. Struktura e taksave për përdoruesit e rrugëve, ndonëse logjikisht e ndërlikuar, ndjek praktikat ndërkombetare duke bërë një kombinim të taksave të karburantit dhe atyre për pronësinë mbi automjetet. Ekzistojnë 10 taksa dhe pagesa të ndryshme të detyrueshme për përdoruesit e rrugëve dhe pronarët e automjeteve. Të ardhurat nga taksat dhe pagesat kapin shumën e 21.1 miliardë lekëve (US$ 211 milionë) në 2005, duke e kaluar pragun e shpenzimeve totale të sektorit. 246 Çmimi me pakicë i naftës dhe benzines, dhe nivelet e taksës së karburantit dhe taksa për secilin lloj të karburantit, janë drejt kufirit të sipërm të niveleve në vendet fqinje dhe ato komparatore. Në 2004, të ardhurat nga taksat e karburantit vlerësoheshin në 24 përqind të të ardhurave totale të shtetit për atë vit, 247 dhe renditeshin të tretat për nga madhësia (në aspektin e përqindjes) krahasuar me 90 vende të vezhguara (Figurat 10.6 dhe 10.7 dhe Anekset 10.4 dhe 10.5). Figura 10.6. Të Ardhurat nga Taksat mbi Figura 10.7. Çmimet e Karburantit dhe Taksat Përdoruesit e Rrugëve 2000-05 (në milionë lekë) (Nëntor 2004) 1.4 70% 25000 1.4 1.2 60% Taksa e karburantit ne % te cmimit me pakice 1.2 20000 Cmimi me pakice (US$ Cent per liter 1 50% 1 15000 0.8 0.8 40% 10000 0.6 0.6 30% 0.4 0.4 20% 5000 0.2 0.2 10% 0 0 0 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bullgaria Serbia BiH Rumania FYROM Kroacia Shqiperia Te ardhurat totale nga perdoruesit e rrugeve Cmimi I naftes US$ Cents/liter Cmimi I benzines US$ /Liter % e shpenzimeve totale per rruget Taksa si % e cmimit te naftes Taksa ne % te cmimit te benzines Burimi: GTZ (2005) Çmimet ndërkombëtare të karburantit. Burimi: GTZ (2005) Çmimet ndërkombëtare të karburantit. 10.22 Derisa të ndërmerret ndonjë hap konkret, sektori do të vazhdojë të përballet me një boshllëk financiar në perspektivën afatmesme. Të ardhurat nga taksat e detyrueshme për pronaret e mjeteve dhe përdoruesit të rrugëve në Shqipëri në vitin 2005 arrinin shumën e 21.02 miliardë lekëve (US$210 milionë), shumë e mjaftueshme kjo për të mbuluar nevojat për shpenzime në sektor. Duke bërë një supozim konservativ që të ardhurat do të rriten me 3 përqind në terma reale çdo vit përgjatë periudhës, dhe që të gjitha të ardhurat e siguruara nga sektori do të shpenzohen brenda tij, në 2007 dhe 2008 do të ekzistojë një vakum financiar i konsiderueshem, respektivisht në shumën 78 dhe 71 milion lekë. Do të jetë e nevojshme të bëhen reduktime kompensuese në shpenzimet e planifikuara, ashtu dhe në ato të domosdoshme. 246 Shih Aneksin 10.4 dhe 10.5 për detaje. 247 GTZ, (2005). 225 Tabela 10.3. Të ardhurat dhe shpenzimet e planifikuara për sektorin rrugor 2006-10 (në milionë Lekë) 2006 2007 2008 2009 2010 Rrugët kombëtare 13706 24926 24926 19826 9626 Shpenzimet e planifikuara për zhvillim 3900 3900 3900 3900 3900 Milot – Morinë 4080 15300 15300 10200 - Shpenzimet e nevojshme për 5726 5726 5726 5726 5726 mirëmbajtjen. Rrugët Lokale 5253 5253 5253 5253 5253 Shpenzimet e nevojshme për 5253 5253 5253 5253 5253 mirëmbajtjen. Shpenzimet totale të planifikuara 18959 30179 30179 25079 14879 Të ardhurat aktuale dhe ato të 21668 22318 22988 23677 24388 planifikuara Boshllëku financiar i vlerësuar 2709 -7861 -7191 -1402 9509 Burimi: Vlerësime të stafit të BB dhe Jenkins (2005). 10.23 Çdo investim shtesë në sektorin e rrugëve, përtej atyre të planifikuara në ANTP duhet të vlerësohet me shumë kujdes. Në veçanti, duke qenë se korridori rrugor Durrës-Kosovë është pjesë e ANTP, investimet shtesë të planifikuara në këtë korridor duhet të jenë në përputhje me kërkesën aktuale dhe atë të planifikuar dhe prioritetet kombëtare të momentit, në të kundërt ato do të rëndojnë në shpenzimet e planifikuara ose ato prioritare si të sektorit, dhe po ashtu edhe të sektorëve të tjerë po aq prioritare. Investimet e propozuara në të ardhmen duhet të jenë pjesë e procesit të ANTP dhe PBA-së (në mënyrë që të merret në konsideratë edhe kombinimi i shpenzimeve në të gjithë sektorët), ato duhet të jenë koherente me situatën fiskale dhe shpenzimet e përgjithshme kapitale të planifikuara, dhe të përputhen me parimet e përzgjedhjes konkuruese dhe transparencës. Kuadri institucional për Përdorimin e Burimeve 10.24 Ndërsa mbyllja e këtij boshllëku do të kërkojë reduktime të konsiderueshme në shpenzimet e planifikuara gjetkë, të cilat rëndohen në një masë të madhe nga planet e investimit në sektor – me anë të masave të mëposhtme mund të arrihen rezultate të rëndësishme në drejtim të efiçiencës: (i) garantimi se punimet e programuara në rrugë do të bëhen sipas një logjike të mirëfilltë ekonomike; (ii) aplikimi i një menaxhimi më të mirë të prokurimit dhe kontraktimit në sektor; dhe (iii) aplikimi i një menaxhimi më të mirë të aseteve të sektorit, brenda një DPRR (Drejtoria e Përgjithshme e Rrugëve) të reformuar. 10.25 Për fat të keq, institucionet ekzistuese, pavarësisht përmirësimeve, nuk jane ende ne gjendje të përballojnë këto detyra. Aktorët e institucioneve të ndryshme janë përgjegjës për rregullimin dhe zbatimin e politikave të transportit në Shqipëri. Në nivelin kombëtar, shkrirja e fundit në Shtator 2005 e Ministrisë së Transportit dhe Telekomunikacionit (MTT) me Ministrinë e Rregullimit të Territorit dhe Turizmit (MRRTT), krijoi Ministrinë e Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacionit (MPPTT). 248 MPPTT është përgjegjëse për kuadrin e politikave dhe atë rregullues, së bashku me standardet teknike për rrugët, nënsektorët e aviacionit civil, hekurudhave dhe transportit detar. 248 MRRTT ishte më parë përgjegjëse për shpërndarjen e transfertave të kushtëzuara për rruget urbane, ndërsa MTT, dhe vartësi i saj Drejtoria e Përgjithshme e Rrugëve (DPRR) ishte përgjegjëse për investimet dhe mirëmbajtjen në rrugët kombëtare. 226 10.26 Pavarësisht reformave të fundit, përcaktimi i përgjegjësive në sektorin e rrugëve mbetet i ndërlikuar dhe decentralizimi i ka vështirësuar problemet. Rrjeti i rrugëve në Shqipëri ka një gjatësi totale prej rreth 14,500 km, dhe klasifikohet në tre kategori: rrugë kombëtare, rrugë rajonale dhe komunale. Drejtoria e Përgjithshme e Rrugëve (DPRR) është agjencia ekzekutive përgjegjëse për rrjetin e rrugëve kombëtare. Përgjegjësia për menaxhimin e rrugëve rajonale dhe komunale është decentralizuar drejt komunave dhe këshillave bashkiake respektive, ose bashkive. Rrugët bashkiake dhe transporti publik urban mbeten përgjegjësi e organeve përkatëse bashkiake. Ndërsa shpenzimet për rrugët lokale jane rritur në vitet e fundit paralel me transferimin e kompetencave Qeverisjeve Vendore, fondet e akorduara, si nëpërmjet mekanizmave të transfertës të kushtëzuar ashtu edhe asaj të pakushtëzuar, janë të pamjaftueshme. 10.27 Ç’është më e rëndesishme, procesi i planifikimit dhe buxhetimit në sektor është i dobët, me një numër problemesh që dëmtojnë efiçiencën e shpenzimeve brenda sektorit. Këto probleme përfshijnë midis të tjerash: • Mungesën e një procesi që kontribuon në formulimin dhe rishikimin e një strategjie të shëndoshe të sektorit; • Dobësi në identifikimin dhe vlerësimin e projekteve; • Kontrolli i dobët mbi buxhetin; dhe • Kufizimet në menaxhimin e aseteve të sektorit. 10.28 Miratimi zyrtar i Planit Kombëtar të Transportit bazuar në ANTP është hap themelor, i mirëpritur nga të gjithë donatorët. Për herë të parë, dhe me mbështetjen e Projektit CARDS të Bashkimit Evropian, ANTP ofron bazën për një kuadër fleksibel për zhvillimin e sektorit. Sfida e ardhshme është që prioritetet e ANTP (i) të reflektohen plotësisht në Strategjinë e Përgjithshme Kombëtare për Zhvillimin Ekonomik dhe Social; dhe (ii) të orientojnë formulimin e një Programi Buxhetor Afatmesëm dhe buxheti vjetor në sektor duke ndjekur me rigorozitet prioritetet e investimeve. Së fundi, duhet të ndërtohen dhe zhvillohen kapacitete dhe procese për ta përditësuar këtë plan sipas nevojës në të ardhmen pa nivelet aktuale të mbështetjes së jashtme. 10.29 Në nivel projektesh dhe në menaxhimin e aseteve, përdorimi i kufizuar i teknikave formale të vlerësimit ekonomik në identifikimin dhe prioritarizimin e projekteve përben një nga dobësitë kryesore të procesit të buxhetimit. Ngritja e bazës së të dhënave të rrugëve dhe urave, është një parakusht për një trajtim profesional të menaxhimit të aseteve. Teknika e përgjithshme përfshin futjen e sistemeve të përshtatshme të grumbullimit të të dhënave mbi kushtet dhe përdorimin e aseteve, të cilat ruhen në një bazë të dhënash. Identifikimi i prioriteteve për shpenzimet e mirëmbajtjes në sektor mund të bëhet më tej mbi bazën e një vlerësimi të drejtë të kapaciteteve ekonomike duke marrë parasysh sasinë e buxhetit në dispozicion, duke përdorur Modelin e Zhvillimit dhe Menaxhimit të Autostradave. Një ushtrim i ngjashëm por me i thjeshtë mund të ndërmerret për rruget lokale, i cili do të lejonte përdorimin e një sistemi më të thjeshtë për menaxhimin e rrjetit. 10.30 Shpërndarja e transfertave të kushtëzuara për rruget lokale dhe rurale nuk duket që ndjek asnjë nga objektivat e rishpërndarjes. Nga një analizë e shpërndarjes së investimeve për rrugët sipas bashkive do të rezultonte se shpërndarja aktuale është regresive, ku bashkitë më të varfëra marrin nivelin më të ulët të investimeve të kushtëzuara për rrugët. Kjo nuk është krejt e paparashikuar, pasi pa një teknikë vlerësimi që të marrë në konsideratë shumë kritere (p.sh. përmirësimin e aksesit, zbutjen e varfërisë), prioritarizimi subjektiv do të ishte i predispozuar t’i akordonte shpenzimet atyre rrugëve që perceptohen se mbajnë trafikun më të rënduar, apo aty ku ‘lobimi politik’ është më i fortë. Vlerësimi i rrugëve lokale duhet të marrë në konsideratë një mori kriteresh përveç trafikut aktual, pasi ky i fundit është përgjithësisht një parashikues i dobët i kërkesës në të ardhmen, si pasojë e kushteve shpesh shumë të mjerueshme të rrugëve. Zhvillimi i një teknike të tillë duhet të jetë një prioritet që autoritetet të garantojnë se buxheti i kufizuar targetohet në ato zona ku përfitimet nga investimi janë ‘më të larta’ (Figura 10.8). 227 Figura 10.8. Investimet në Rruget Lokale dhe Varfëria perqindje e totalit te disbursuar, 2005 10 1 Log i investimeve mesatare vjetore rrugore nga MTT, 2002-2005, per fryme .8 Investimet rrugore, 8 .6 6 .4 .2 4 0 0 .2 .4 .6 .8 1 2 Perqindja cumulative e popullsise se rretheve, nga niveli me i ulet tek ai me i larti i varferise, 2002 0 .2 .4 .6 .8 Niveli i varferise, 2002 Alokimi i buxhetit Vija e paanshmerise Burimi: Rregjistrimi i popullsise (2001), LSMS (2002) dhe MTT. Burimi: Niveli i varferise: llogaritur nga Rregjistrimi i Popullsise (2001) dhe LSMS (2002) Log i investimeve mesatare vjetore urbane rrugore Log i investimeve mesatare vjetore rurale rrugore 9 8 nga MTT, 2002-2005, per fryme nga MTT, 2002-2005, per fryme 7 8 6 7 5 6 4 5 0 .2 .4 .6 .8 3 Niveli i varferise, 2002 0 .2 .4 .6 .8 Burimi: Rregjistrimi i popullsise (2001), LSMS (2002) dhe MTT Niveli i varferise, 2002 Burimi: Rregjistrimi i popullsise (2001), LSMS (2002) dhe MTT 10.31 Ekzekutimi i buxhetit në sektor nuk është optimal, me shenja të një menaxhimi të dobët ose sjellje korruptive gjatë administrimit të kontratave. Brenda vitit ka patur një numër të konsiderueshëm transfertash që pasqyrojnë ndryshime të shpeshta dhe devijim të konsiderueshëm ndërmjet shpenzimeve të planifikuara dhe atyre aktuale në nivel programi. Gjithashtu, një analizë e detajuar e kohëve të fundit mbi kontratat e DPRR në sektorin e rrugëve, tregon ekzistencën e diferencave të konsiderueshme në kostot për njesi (20 përqind) për aktivitetet e ngjashme në të gjithë vendin, midis kontratave më të kushtueshme me financim lokal dhe atyre me financim të huaj. Ky është tregues i mbikëqyrjes dhe menaxhimit të dobët të kontratave, ose sjellje korruptive nga ana e aktorëve të sektorit. 10.32 Së fundi, mungon menaxhimi profesional i aseteve të sektorit. Në sektorin e rrugëve, ekziston pak monitorim i rregullt i kushteve të aseteve, nuk ka një bazë të dhënash mbi inventarin e rrugëve dhe urave, dhe grumbullimi i informacionit të pakët mbi volumet e trafikut dhe ngarkesat sipas akseve bëhet në mënyrë jo sistematike dhe të qëndrueshme. Masat për përmirësimin e efiçiencës 10.33 Ekzistojne një numër masash shtese që mund të përmirësojnë efiçiencën e shpenzimeve për mirëmbajtjen e rrugëve. Më poshte vijon një trajtim i tyre. 10.34 Një rishikim i klasifikimit të rrugëve brenda secilës kategori premton kursime në shpenzime. Një studim i fundit 249 vlerëson se rreth 1,000 kilometra rrugë dytësore, të cilat aktualisht 249 Louis Berger, (2005). 228 janë përgjegjësi e DPRR-së, mund të riklasifikohen si rrugë lokale dhe t’i kalohen njësive respektive të qeverive vendore. Zbritja në kategori e disa rrugëve nga kombëtare në dytësore, dhe disa rrugëve lokale në rrugë private, mund të krijonte kursime potenciale të konsiderueshme. Kjo do të reduktonte ndjeshem kërkesat për shpenzime, duke reflektuar një standard me të ulët mirëmbajtjeje dhe për pasojë edhe kosto më të ulët, të aplikueshme për rrugët e një kategorie më të ulët. Në mënyrë të ngjashme, rrjeti i rrugëve lokale përmban rreth 4,411 km rrugë rajonale, nga të cilat 3,500 km janë rrugë të brendëshme, që ofrojnë akses në pyje private dhe/ose miniera. Ka pak logjikë që sektori publik të paguajë për të mirëmbajtur aksesin në objektet tregtare. 10.35 Po kështu, ekzistojne mundësi që të rritet pjesëmarrja e sektorit privat në mirëmbajtjen e rrjetit rrugor dhe të arrihen kursime të konsiderueshme ne kosto. Pavarësisht nga zhvillimi i një industrie private, përdorimi i kontraktorëve privatë, në vend të mbajtjes së një fuqie punëtore nga shteti për të kryer mirëmbajtjen rutinë dhe atë dimërore, ka qenë i kufizuar vetëm në Projektin e Bankës Botërore për Mirembajten e Rrugëve. Sipas këtij të fundit, operacionet e mirëmbajtjes periodike dhe rutinë të ndërmarra në rreth 25 përqind të rrjetit të rrugëve kombëtare, sipas kontratave me sektorin privat, ishin mesatarisht 20 përqind më pak të kushtueshme sesa operacionet ekuivalente, në një terren të ngjashëm të kryera nga DPRR-ja. Ky rezultat sugjeron se mund të arrihen kursime të konsiderueshme nga zgjerimi i procesit të kontraktimit dhe një menaxhim më i mirë i ciklit te prokurimit. 10.36 Një opsion tjetër është që të futen metoda të përmirësuara mirëmbajtjeje në rrjetin e rrugëve kombëtare. Rezultate më të mëdha në drejtim të efiçiencës mund të arrihen nëpërmjet kontraktimit të përmirësuar me sektorin privat, siç është kalimi nga metodat e bazuara tek inputet në ato të bazuara në rezultatet. Këto të fundit specifikojnë kritere të caktuara për rezultatet (p.sh. “nuk duhet të ketë gropa për shkak të rreshjeve dhe trafikut�), dhe në bazë të të cilave bëhet pagesa ose penalizimi i kontraktorit privat. Zbatimi i suksesshem i marrëdhënieve kontraktuale të këtij lloji në sektor do të varet ndjeshem nga disponueshmëria e një burimi dhe niveli të qëndrueshëm të fondeve për mirëmbajtjen nga njëra anë, dhe nga një agjenci efektive ekzekutuese në anën tjetër. Një numër vendesh kanë arritur kursime të konsiderueshme nga kalimi në këtë formë të kontratës së mirëmbajtjes, por zbatimi i këtyre metodave kërkon një përgatitje të kujdesshme. 10.37 Shpërndarja e të ardhurave nga taksat mbi përdoruesit e rrugëve nëpërmjet krijimit të një Fondi të Rrugëve nuk duhet marrë parasysh. Një alternative e rekomanduar në ANTP, 250 është krijimi i një Fondi të veçantë për Rrugët, ku disa të ardhura, si ato nga karburanti dhe taksa të tjera që mblidhen nga përdoruesit e rrugëve, depozitohen në një fond të veçantë për t’u shpenzuar posaçërisht për mirëmbajtjen e rrugëve. Idealisht, fondi duhet të menaxhohet nga një bord i pavarur me aktorë publikë dhe privatë. Ndërsa rrethana të caktuara mund të vijnë në mbështetje të propozimeve për të ngritur një fond të rrugëve për një periudhë të caktuar, si për shembull, një kuadër i dobët institucional, kapacitete të ulëta në sektorin publik dhe problemet serioze në menaxhim, veçimi i të ardhurave të grumbulluara nga përdoruesit e rrugëve redukton efiçiencën në shpërndarje, pasi e kufizon fleksibilitetin e qeverisë për të shpenzuar paratë sipas prioriteteve të saj. Shumë vende me të ardhura mesatare, në EAQ, kanë preferuar më shumë ndërtimin dhe konsolidimin e kapaciteteve institucionale me objektiv fuqizimin e procesit të buxhetimit, gjë që rekomandohet edhe në këtë dokument. C. HEKURUDHAT 10.38 Rrjeti i hekurudhave është i vogël, i vjetëruar dhe në kushte të këqia. Hekurudhat Shqiptare (HSH) drejtojnë një rrjet të vogël prej 447 kilometra trase, nga të cilat 421 kilometra janë aktualisht funksionale. I gjithë rrjeti është në kushte shumë të mjerueshme me kufi shpejtësie zakonisht ndërmjet 20 dhe 40 km në orë, dhe një sistem sinjalistike i administruar në mënyrë manuale në pjesën më të madhe tëë rrjetit. 250 Louis Berger, (2005), Volumi 3, faqe 3-24. 229 10.39 Volumi i trafikut ka rënë ndjeshëm që nga tranzicioni, dhe vazhdon të bjerë. Trafiku hekurudhor pësoi një rënie prej 24 përqind në 2004 251 si për transportin e mallrave ashtu dhe atë të pasagjerëve, në kontrast me kërkesën në rritje për transportin me mjete të tjera. Shqipëria klasifikohet në nivele të ulëta për sa i përket njësisë së mallit të transportuar për një km hekurudhë. Është vlerësuar që HSH realizonin mesatarisht 3 përqind të udhëtimeve të përgjithshme të pasagjereve në 2003, duke rënë në më pak se 1 përqind në zonat me nivel të lartë motorizimi (p.sh. korridori Tiranë – Durrës ). 252 Përveç kësaj, pjesa më e madhe e mallrave që transportohet në distanca të shkurtra, dhe disa lloje mallrash (p.sh. zhir) do ta braktisin hekurudhën me hapjen në 2006 të fabrikes se re të çimentos në Fushë Krujë. Figura 10.9. Të dhëna të Përzgjedhura mbi Produktivitetin për Ballkanin Perëndimor dhe Hekurudhat Standarde (2003 deri kur të kemi të Dhëna të Tjera) Nje mije njesi trafiku per punonjes (2002) Letonia Azerbaixhan Lituania Rusia Gjeorgjia Rumania Sllovakia Bullgaria Hungaira Slovenia Cekia Armenia Kroacia Serbia Bosnja Estonia Ukraina Polonia Maqedonia Bjellorusia Moldavia Shqiperia 0 500 1000 1500 2000 2500 Burimi: Banka Botërore (2005) 10.40 Pozicioni Tabela 10.4. Fitimet dhe Humbjet e HSH, 2002-05 (Lek 000) financiar i Hekurudhave Shqiptare (HSH) mbetet 2002 2003 2004 2005 i vështirë. HSH është një Shpenzimet operacionale 1,033,651 1,500,529 1,212,350 1,328,401 kompani me humbje, me Te ardhurat operacionale 443,183 605,683 386,935 305,184 struktura të kostos që nuk Totali i humbjeve përballohen nga volumi operacionale 191,477 647,716 633,940 863,426 aktual i trafikut dhe niveli Subvencionet Operacionale 556,773 609,238 638,234 608,633 i të ardhurave. Të ardhurat operacionale të Burimi: HSH përgjithshme prej 305 milionë lekë (US$ 2.6 milionë) në 2005 mbulonin vetëm 23 përqind të shpenzimeve totale operacionale (Tabela 10.4). HSH përfiton subvencione operacionale dhe për investime nga Qeveria që llogariten në 57 përqind të të ardhurave totale dhe mbulojnë rreth 58 përqind të shpenzimeve operacionale. Humbjet financiare rendohen nga një amortizim i rëndë i aseteve si pasojë e mungesës së burimeve për rehabilitim (Aneksi 10.6). Vendimi i fundit për të shkurtuar 700 vetë personel, është një hap pozitiv për reduktimin e fuqisë së tepërt punëtore. Megjithatë, një studim i kohëve të fundit 253 vlerëson se shkurtimi i fuqisë punëtore në 750 (nga aktualisht 2200), do të kursejë vetëm $2-3 milionë në vit për kostot korrente. Një studim tjetër i 251 Ndonëse një përqindje e rënies mund t’i atribuohet mbylljes së papritur të një ure në linjën Tiranë- Durrës. 252 Louis Berger, (2005), Volumi 1, faqe 6-3. 253 Scott Wilson (2005). 230 kohëve të fundit 254 i përshkruan Hekurudhat Shqiptare si ‘prakitikisht të falimentuara’ dhe rekomandon që është i nevojshëm një vendim nëse duhet të braktiset i gjithë sistemi. Zhvillimi i një Plan Biznesi të shëndoshë për hekurudhat, që të pasqyrojë qartë ato linja dhe shërbime që duhet të mbyllen dhe ato që duhet të mbeten, përbën një prioritet për sektorin. Minimalisht, shërbimet duhet të tërhiqen menjëherë nga linjat që operojnë me humbje. 10.41 Shpenzime të mëtejshme kapitale dhe korrente në sektorin hekurudhor duhet të kryhen aty ku përfitimet ekonomike dhe sociale janë provuar të jenë pozitive. Qeveria ka deklaruar se ajo dëshiron të reduktojë varësinë e sektorit të hekurudhave nga mbështetja e shtetit (aktualisht në vlerën e US$ 8 milionë në vit). Mundësimi i vazhdueshëm i shpenzimeve korrente për sektorin hekurudhor duhet të vlerësohet përkundrejt kostos së tij oportune, si brenda sektorit ashtu edhe jashte tij, kosto që mendohet të jetë e madhe. ANTP-ja vlerëson se nevojat për investime kapitale në sektor në të ardhmen arrijnë në US $7-12 milionë deri në vitin 2015, kryesisht për të përmirësuar shërbimet për udhëtarët në zonën Tiranë-Durrës. Edhe pse në këtë shkallë modeste, këto investime duhet të analizohen me kujdes në kontekstin e hartimit të një biznes plani të shëndoshë për sektorin, që të tregojë qartë ato linja dhe shërbime që duhen hequr dhe ato që duhet të mbahen, me synim për një privatizim eventual të shërbimeve, ndoshta mbështetur nga një Kontratë Shërbimesh Publike për shërbimet që janë të domosdoshme për publikun. D. PJESËMARRJA E SEKTORIT PRIVAT 10.42 Së fundi, por jo nga rëndesia, sektori privat mund të luajë gjithashtu një rol të rëndësishëm në plotësimin e nevojave infrastrukturore të Shqipërisë në sektorin e transportit. Zhvillimet e kohëve të fundit në porte dhe aviacion dëshmojnë këtë gjë. 10.43 Në aviacionin civil, pjesëmarrja e sektorit privat është duke fituar terren. Drejtoria e Transportit Ajror (DTA), brenda MPPTT; është përgjegjëse për politikat, ndërsa Drejtoria e Përgjithshme e Aviacionit Civil (DPAC), e krijuar në 1997 nën ombrellën e DTA, merr përgjegjësinë operacionale për aviacionin civil. Agjencia Kombëtare e Transportit Ajror e krijuar në 2002 është përgjegjëse për kontrollin e trafikut ajror. Aeroporti kryesor civil ndërkombëtar në Shqipëri, Aeroporti Rinasit në Tirane, i është dhënë me koncesion në vitin 2005 një konsorciumi “Tirana Airport Partners�, në kategorinë e kontratës BOOT 255 për një afat 20 vjeçar. Aeroporti i Kukësit është përmirësuar së fundmi që të përballojë fluturime ndërkombëtare, me një donacion të Emirateve të Bashkuara Arabe (EBA). 10.44 Në këto kushte, pjesa më e madhe e investimeve në sektor duhet të vijë nga sektori privat. Sipas marrëveshjes koncesionare për zhvillimin e Aeroportit Ndërkombëtar të Tiranës do të shpenzohen rreth US$ 90 milionë për zhvillimin e aeroportit. Ekzistojnë studime fizibiliteti për ri- zhvillimin e aeroporteve të Sarandës dhe Vlorës, por shtrirja modeste e vendit dhe përmirësimet e pritshme në rrjetin rrugor e zbehin variantin e zhvillimit të ndonjë aeroporti rajonal, për aq kohe sa nuk i shërbehet tregjeve të veçanta turistike, për shembull Saranda. 10.45 Reforma në sektorin detar ka filluar, por implementimi i saj i pjesshëm është kufizuar vetëm në Portin e Durrësit. Të katër portet në Shqipëri janë kompani aksionere krejtesisht në pronësi të shtetit, dhe që operohen nga Autoriteti Portual respektiv. Porti i Durrësit është duke u transformuar në një port qiradhënës, ku Autoriteti Portual-Durrës (APD) ruan pronësinë mbi tokën, ndërsa pjesa më e madhe e opercaioneve dhe shërbimeve privatizohen. Ligji i ri mbi Autoritetin Portual i miratuar në 2003, i njeh APD-se autoritetin për të dhënë qira afatgjata brenda kufijve të portit, të marrë kredi dhe t’i përdorë ato për zhvillimin e portit, dhe të mbajë të ardhura nga ato që gjeneron porti. Aktet nënligjore të nevojshëm për të zbatuar këto parime nuk janë hartuar ende. 254 Louis Berger (2005) Op cit, faqe 5-3. 255 Marrëveshje koncesionare e tipit Ndërto, Vëre në Përdorim dhe Transfero. 231 10.46 Ndërsa kërkesa për investime të tjera publike në sektorin e portit është evidente, mundësia për të bërë investime të tilla është e ulët. 256 Megjithatë, levizja drejt konsolidimit të plotë të strukturës qiradhënëse, ku portet përfitojnë dhe investojne, aty ku është e përshtatshme të ardhurat e tyre, zbeh justifikimin për investime të metejshme publike. Nevojat e së ardhmes për investime mund te përmbusheshin nga të ardhurat e brendshme ose nga pjesëmarrja e sektorit privat. 10.47 Ka pak dyshim që pavarësisht nga aftësia e Shqipërisë për të përmirësuar mbulimin dhe cilësinë e infrastrukturës dhe për t’i ruajtur këto përmirësime, në kushtet e kufizimeve të imponuara nga vështirësite fiskale, do të kërkojë pjesëmarrje më të madhe të partneritetit publik-privat në sigurimin e shërbimeve. Kjo do të kërkoje nivele më të larta konkurence në ofrimin e shërbimeve, si dhe një respektim më të mirë të rregullave, të kontrollit dhe detyrimeve kontraktuale. Konkurenca mund të arrihet në fushën e infrastrukturës në disa mënyra dhe me një rritje graduale të ndikimit në koston dhe cilësinë e shërbimit, nëpërmjet konkurimit për të drejtën për të ndërtuar (p.sh. infrastruktura për të gjitha mjetet), si dhe konkurimin për të drejten e ofrimit të shërbimeve (p.sh. licencat për të operuar transportin publik, operuar segmente të autostradave me pagese). Futja e sektorit privat në realizimin dhe përdorimin e infrastukturës është kritike për arritjen e përmirësimeve në cilësi dhe hapësirë të infrastrukturës dhe shërbimeve të transportit. 10.48 Megjithatë, është e nevojshme që së pari të sigurohen parakushtet themelore. Një terren i mundshëm për Partneritetin Publik-Privat (PPP) kërkon stabilitet politik, politikë të mirë makro- ekonomike, veprim të ligjit dhe një shkallë të lartë transparence e një kuadër institucional të mirëpërcaktuar për Partneritetet Publike Private (PPP). Një vëzhgim i fundit i ndërmarrë nga Banka Evropiane e Investimeve 257 ka nxjerrë në pah se pjesa më e madhe e PPP të ndërmarra në kontekstin e mungesës së kushteve të tilla në rajon, kanë rezultuar të pasuksesshme. Nga një vlerësim i fundit mbi ligjin aktual shqiptar për Koncesionet doli që ligji vetëm pjesërisht i përgjigjet praktikave më të mira ndërkombëtare. Banka Botërore me mbështetjen financiare nga Njësia Këshillimore për Infrastrukturën Publike Private (PPIAF), është duke asistuar Qeverinë në këtë drejtim për sektorin e rrugëve. E. KONKLUZIONET KRYESORE DHE REKOMANDIME NË FUSHËN E POLITIKAVE 10.49 Paragrafët pararendës vërejnë se shkalla e të ardhurave të grumbulluara nga përdoruesit në sektor, mund të mbulojë nevojat e planifikuara për shpenzime dhe planet e sektorit, përpara se të kalohet në shpenzimet e posaçme të planifikuara për korridorin Durrës-Morinë. Shkalla e këtyre të fundit kërkon që të bëhen reduktime kompensuese gjetkë, të cilat në kushtet e një angazhimi të hapur për të rritur shpenzimet për mirëmbajtjen në dy vitet e ardhshme, dhe pa rritje të konsiderueshme në efiçiencën e shpenzimeve aktuale, do të kërkonin nga qeveria që të riprioritarizojë shpenzimet e tjera kapitale të planifikuara. Arritja e synimeve të mësipërme do të kërkojë punë në fronte të ndryshme siç paraqitet më poshtë. Përmirësimi i planifikimit dhe procesit buxhetor në sektorin e transportit 10.50 Procesi i planifikimit dhe buxhetimit në sektor duhet të fuqizohet, me theks të veçantë në vlerëësimin e projekteve dhe monitorimin e zbatimit te tyre: 256 Plani pesë-vjeçar i Biznesit për Portin e Durrësit vlerëson se rreth 9 miliardë Lekë (71.8 milionë EUR) nevojiten deri në vitin 2010. Një zhvillim me faza i Portit ekzistues të Vlorës është përcaktuar në Master Planin e vitit 1999 për Portin e Vlorës. Ky plan kërkon rreth 9 milionë euro për fazën e parë (1 dhe 2A), dhe rreth 6.3 milionë euro të tjera për fazën e dytë (kryesisht për t’u përdorur për Terminalin e ri të Trageteve dhe të Dragimit) dhe rreth 20 milionë euro për fazën e tretë dhe të katërt (për t’u shpenzuar për rehabilitimin e moleve ekzistuese dhe ndërtimin e atyre të reja). 257 Brenck et al, (2005) “PPP në vendet e reja anëtare të BE në Evropën Qendrore dhe Lindore�, EIB Papers, Volumi 10, No.2. 232 • Fuqizimi i menaxhimit profesional të aseteve në të gjithë nën-sektorët me vëmendje të veçantë në ngritjen e Sistemit për Menaxhimin e Aseteve, si në kuadrin e DPRR ashtu dhe të MPPTT, për të përmirësuar menaxhimin e aseteve në sektorin e rrugëve; • Rishikimi i kategorizimit ekzistues të rrugëve në mënyrë që të racionalizohen shpenzimet publike duke e lidhur shpërndarjen e burimeve me klasifikimin dhe kërkesën e rrugëve; • Futja e projekteve të transportit në një cikël të plotë bazuar në udhëzimet e hartuara rishtazi për menaxhimin e investimeve publike, përfshire identifikimin, aprovimin dhe vlerësimin e projekteve; • Fuqizimi i kapaciteteve teknike të stafit të MPPTT dhe DPRR në identifikimin e projekteve, dhe zbatimi i analizës ekonomike dhe të kosto-përfitueshmërisë gjatë vlerësimit të projekteve; • Krijimi i një instrumenti shumë-kriteresh për vleresimin (mundësisht bazuar në Modelin e Vendimit Ekonomik për Rrugët të Bankës Botërore) për të bërë identifikimin dhe prioritarizimin në sektorin e rrugëve lokale; • Fuqizimi i kontrolleve buxhetore dhe aplikimi i tenderit të hapur në prokurimin e projekteve të transportit. • Krijimi i një procesi sipas të cilit Plani Kombëtar i Transportit (ANTP) do të rishikohet dhe përditësohet rregullisht, për të reflektuar Programin e Buxhetit Afatmesem (PBA); Rishikimi i Strukturës së Shpenzimeve të Transportit 10.51 Përballimi i rreziqeve fiskale nga mos-investimi në nivelin e duhur në mirëmbajtje dhe përmirësimi i efiçiencës së shpenzimeve aktuale në rrjetin rrugor duhet të jetë një prioritet numër një. Për këtë qëllim nevojiten të merren masat e mëposhtme: • Rritja e shpërndarjes së shpenzimeve totale të transportit në favor të shpenzimeve korrente për rrugët në mënyrë që të ruhen asetet dhe të zgjidhet mirëmbajtja e prapambetur; • Kontraktimi i të gjitha punimeve për mirëmbajtjen rutinë dhe periodike me sektorit privat, duke testuar aplikimin pilot të metodës së bazuar në rezultate (output-et). Kjo do të ketë edhe avantazhin e realizimit të kursimeve të konsiderueshme në kuadrin e nevojave për burime financiare, si në DPRR ashtu edhe në drejtoritë rajonale; • Të merret në konsideratë mundësia e ri-centralizimi i kufizuar (deri në një shkallë të caktuar) i përgjegjësive menaxheriale në lidhje me disa rrugë kryesore dhe hyrëse në kontekstin e një Drejtorie të Përgjithshme të Rrugëve të reformuar, në mënyrë që të përmirësohet efiçienca në shpërndarjen e fondeve. Përmirësimi i nxtijeve për një përdorim të drejtë/përshtatshëm të rrugëve dhe karburantit • Ristrukturimi i taksave për mjetet më të rënda për të siguruar që taksat reflektojnë në mënyrë më strikte dëmtimin e rrjetit rrugor; dhe • Rritja e taksës së karburantit për benzinën me plumb për të siguruar që kostot mjedisore dhe sociale të përdorimit të saj të reflektohen plotësisht në çmim, si një hap i parë i eleminimit të kontrolluar të plumbit nga benzina. Trajtimi i problemit në Sektorin e Hekurudhave 10.52 Reduktimi i shkallës dhe natyrës së mbështetjes publike për sektorin hekurudhor duhet të shihet brenda kontekstit të një biznes plani të shëndoshë. Faktorët kryesorë do të përfshinin: 233 • Heqjen nga qarkullimi i shërbimeve kryesore me humbje, për pasagjerët; • Heqjen nga qarkullimi e të gjitha shërbimeve kryesore të mallrave vendas, me humbje; • Reduktimin e numrit të stafit në një mënyrë proporcionale, për të rritur produktivitetin e fuqisë punëtore dhe ulur shpenzimet operacionale; • Përmirësimi i marketingut të shërbimeve hekurudhore për të tentuar dhe tërhequr të gjithë trafikun e mundshëm drejt hekurudhave; dhe • Vendosja e të gjitha projekteve të propozuara për investime në sektorin hekurudhor nën një analizë rigoroze ekonomike dhe nga pikëpamja e përfitueshmërise sociale, si dhe ofrimi i çdo projekti të ardhshëm investimesh nëpërmjet tenderit të hapur. Rritja e kontributit të Sektorit Privat në Sektorin e Transportit 10.53 Krijimi i një mjedisi të përshtatshëm për pjesëmarrjen e sektorit privat në sektorin e transportit do të ndihmonte në plotësimin e nevojës në rritje për investime në infrastrukturë nga njëra anë, dhe të hapësirës së kufizuar fiskale në dispozicion për financime publike të këtyre investimeve, në anën tjetër. Qeveria duhet të fuqizojë partneritetin me sektorin privatë për financimin e kërkesave për investime në të ardhmen, duke u fokusuar në drejtimet si më poshtë: • Krijimi i prerogativave kryesore për PPP të suksesshme, që do të thotë: (i) një kuadër përshtatshëm dhe i shëndoshë institucional përfshirë një politikë dhe strategji sektoriale të mirë-konceptuar, (ii) legjislacioni primar dhe sekondar mbi koncesionet dhe prokurimin publik dhe (iii) kapacitetet e duhura brenda MF dhe MPPTT për të vlerësuar propozimet si dhe detyrimet indirekte dhe direkte që mund të shfaqen. • Mbrojtja e stabilitetit fiskal duke kufizuar ekspozimin fiskal të qeverise aty ku të jetë e mundur. 234 Aneksi 10.1. Shpenzimet e Transportit sipas Sektorëve dhe Agjencive që kanë bërë Shpenzimet 2001-05 (Lekë 000) 2001 2002 2003 2004 2005 Ministria e Transportit 16,791 12,809 10,261 14,151 12,084 Shpenzimet kapitale 15,154 11,121 8,584 12,329 10,215 Hekurudhat 208 333 304 391 381 Aviacioni Civil 65 2 102 264 285 Transporti detar 827 1,403 416 865 1,357 Rrugët kombëtare 14,055 9,383 7,761 10,809 8,192 Shpenzimet ushtrimore 1,637 1,689 1,678 1,822 1,869 Hekurudhat 368 408 459 459 459 Aviacioni Civil 29 49 82 127 119 Transporti detar 18 25 29 34 36 Rrugët kombëtare 1,222 1,207 1,108 1,203 1,255 Ministria e Turizmit dhe Rregullimit 1,036 1,131 1,097 1,497 847 te Territorit Shpenzimet kapitale 1,014 1,116 1,084 1,484 842 Infrastruktura Urbane 1,014 1,116 1,084 1,484 842 Shpenzimet ushtrimore 22 16 12 13 5 Infrastruktura Urbane 22 16 12 13 5 Ministria e Pushtetit Vendor 1,219 92 417 557 516 Shpenzimet kapitale 1,219 79 417 557 516 Infrastruktura rurale dhe urbane 1,219 79 417 557 516 Shpenzimet ushtrimore 0 13 1 0 1 Infrastruktura rurale dhe urbane 0 13 1 0 1 Njësitë e Qeverisjes Vendore 0 815 1,351 2,835 5,200 Shpenzimet kapitale 0 253 512 2,059 4,457 Menaxhimi i transportit rrugor, 0 253 512 2,059 4,457 transporti dhe Komunikacioni Shpenzimet ushtrimore 0 562 839 776 743 Menaxhimi i transportit rrugor, 0 562 839 776 743 transporti dhe Komunikacioni Shpenzimet totale të sektorit të 19,047 14,847 13,127 19,040 18,648 transportit Shpenzimet kapitale totale 17,388 12,568 10,597 16,428 16,031 Shpenzimet totale ushtrimore 1,659 2,279 2,529 2,611 2,618 235 Aneksi 10.2. Detajim i Shpenzimeve të DPRR 2000-04 (në Milionë lekë) Kategoria 2000 2001 2002 2003 2004 % of 2004 Ndërtim Ndërtim rruge 462.6 1,513.40 1,205.40 1,764.50 4,753.20 51% Riparim asfalti 91.4 450 633.3 638.8 1,100.70 12% Ri-veshje e pjesshme 877.9 506.7 279.1 194.5 13.3 0% Ndërtim ure 227.2 404.7 72.1 104.5 92.2 1% Blerje zyrash 11 9.2 5 16.5 1.9 0% Ndërtim nën-kalesash 33.9 75.5 186.8 129.8 115.8 1% Studime projektimi 44 95.5 87.1 70 153 2% Pajisje 5 5.2 7 1.9 0 0% Supervizion/mbikëqyrje 2.3 42.4 67.2 75.7 124.3 1% Pagesa për Garanci 0 0 0 55.1 124.5 1% Nën-total 1756 3103.1 2543.3 3051.5 6479.3 70% Projekte të financuara nga jashtë Kontributi lokal 433.1 671.4 426 288.9 419.6 5% TVSH 1708.8 1938.4 810 539.6 622.2 7% Shpronësim 1410 328.3 574 559.9 654.2 7% Nën-total 3552 2938.2 1810 1388.5 1696.1 18% Mirëmbajtje Shpenzime operacionale 508.8 732.2 863.7 763.8 832.8 9% Sigurime shoqërore 56.4 68.6 64.4 59.1 63.1 1% Paga 192.2 221.2 215.2 217.9 228.2 2% Nën-total 757.5 1022.1 1143.4 1040.8 1124.1 12% Total 6065 7063.4 5496.7 5480.9 9299.6 100% 236 Aneksi 10.3. Programi Kombëtar i Propozuar për Zhvillimin e Rrugëve 2005-23 (në miliardë lekë) Periudha / Lloji i përmirësimit Vendndodhja Gjatësia Kosto (km) financiare (Fatura totale) Afatshkurtër 2005-2008 Rrugë dy-kalimshe Durres – Kavaje 24 4.1 Shtrimi Berat - Balaban 59 0.7 Rehabilitim E ndryshme 22 0.2 Përmirësim E ndryshme 221 8.7 Nën-total 13.8 Afatmesëm 2009-2013 Rrugë dy-kalimshe Kavaje- Lushnje 23 4.2 Rehabilitim E ndryshme 149 1.3 Përimirësim E ndryshme 24.1 Nën-total 29.6 Afatgjatë 2014 -2023 Forcim E ndryshme 330.5 13.1 Nën-total 13.1 Total 56.5 Burimi: Louis Berger (2005) 237 Aneksi 10.4. Të Ardhurat nga Taksat mbi Përdoruesit e Rrugëve 2000-05 (Milionë lekë) Viti 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Taksat e karburantit 6,094.89 5,729.06 7,808.49 9,693.93 11,781.23 Naftë Benzinë Taksa e karbonit mbi karburantin 396.164 443.536 464.163 Taksa e rrugës Durrës-Kukës 3352.67 43.969 2988.291 Nën-Total 0.00 6094.89 5729.06 11557.33 10181.44 15233.68 Taksat e mjeteve Taksa e regjistrimit të mjetit 369.18 462.29 533.68 534.43 561.20 573.33 Taksa vjetore e mjetit për aks 850.00 1,080.46 1,079.89 1,178.65 1,214.06 15.81 Taksa e qarkullimit rrugor 1,425.18 2,988.29 Nën-Total 1,219.18 1,542.75 1,613.57 1,713.08 3,200.45 3,577.44 Të ardhura të tjera Taksa e qarkullimit për mjetet e huaja 317.28 251.24 279.84 278.30 435.59 550.01 Taksa për ndryshimin e pronesise mbi mjetin 84.46 159.10 185.95 247.09 164.02 Taksa e importit për mjetet e përdorura 775.95 725.47 1,188.33 1,556.35 1,500.40 1,485.17 Liçencat e Transportit 3.13 27.62 45.36 57.19 26.72 Nën-Total 1,093.23 1,064.31 1,654.90 2,065.96 2,240.26 2,225.92 Të ardhurat TOTALE nga Përdoruesit e rrugëve 2,312.41 8,701.95 8,997.52 15,336.37 15,622.15 21,037.03 % e shpenzimeve totale për rrugët 14.86% 88.55% 71.25% 130.70% 92.44% 131.39% Burimi: Ministria e Financës. 238 Aneksi 10.5 Taksat dhe Detyrimet e Paguara nga Përdoruesit e Rrugëve Detyrimi ose taksa Baza Komisioni Baza ligjore Destinacioni të ardhurës (A) TAKSAT PËR KARBURANTIN Taksa e akcizës së karb. 0% Ligji No. 8976, date 12.12.2002 (amenduar me Buxheti - benzinë (me plumb) LEK 31-38 /litër Normën No. 7, datë 16.06.2003, Ligji No. 9163, - benzinë (pa plumb) LEK 30-33/litër Datë 18.12.2003 dhe Ligji No. 9328, datë - naftë/gaz i lëngshëm 50-65% e çmimit me 6.12.2004) shumicë(1) Taksa e karbonit Për litër 0% Ligji No. 8977, datë 12.12.2002 (I cili gjen Buxheti zbatim në Normën - benzinë LEKË 0.5 No. 2, datë 8.01.2003) - naftë LEKË 1.0 Taksa e rrugës Për litër 0% Ligji No. 8977 datë 12.12.2002 (i cili gjen Buxhet Durrës-Kukës (2) zbatim në Normën No. 2, date 8.01.2003 dhe shfuqizuar në Ligjin - benzinë LEKË 3.0 No. 9158, datë 18.12.2003) - naft LEKË 3.0 (B) TAKSAT VJETORE PER MJETET RRUGORE Taksa e regjistrimit te Për mjet, për vit (LEKË 600- 12% Ligji No. 8982, datë 12.12.2002 Buxhetet mjetit 9,000 sipas llojit të mjetit) lokale Taksa vjetore e mjetit Për bosht motorik, për vit 22% Ligji No. 8977, datë 12.12.2002 (amenduar në Buxheti për aks (LEKË 5,000-30,000 sipas (12%)(3) Normën No. 2, datë 8.01.2003), Ligji No. 9158, llojit të mjetit) datë 18.12.2003 dhe shfuqizuar me Ligjin No. 9331, datë 6.12.2004) Taksa e qarkullimit Për mjet, për vit (LEK 500- 5% Ligji No. 9158, datë 18.12.2003 ( amenduar me Buxheti rrugor 106,000 sipas llojit të mjetit) (8%)(4) Ligjin No. 9331, datë 6.12.2004) (C) TAKSA TË TJERA MBI PËRDORUESIT E RRUGËVE Taksa e qarkullimit 3% Ligji No. 8977, datë 12.12.2002 (I cili gjen Buxheti për mjetet e huaja(5) zbatim në Normën No. 2, datë 8.01.2003, amenduar me ligjin - autoveturë EUR 1 /udhëtim No. 9158, date 18.12.2003) - mikrobus EUR 2 / udhëtim - Autobus EUR 0.002 /km - kamion EUR 0.02/ton km Taksa e Lejes së Për liçencë (sipas llojit te 5% Ligji No. 8977, datë 12.12.2002 (I cili gjen Buxheti Drejtimit liçencës) zbatim në Normën No. 2, datë 8.01.2003) Taksa e ndryshimit të 2% e vlerës për ndryshimin e 8% Ligji No. 8977, datë 12.12.2002 (I cili gjen Buxheti pronësisë mbi mjetin pronësisë zbatim në Normën No. 2, datë 8.01.2003) Taksa e importit për Për mjet (LEKË 30,000- 0% Ligji No. 8977, datë 12.12.2002 (siç zbatohet në Buxheti mjetet e përdorura(6) 100,000 sipas vjetërsisë dhe Normën No. 2, datë 8.01.2003 dhe amenduar me llojit të mjetit) ligjin No. 9331, datë 6.12.2004) Licencat e transportit Për operator n/a Ligji No. 9096, datë 3.07.2003 (amenduar me Buxhetet Ligjin No. 8308, datë 18.03.1998, Ligji No. lokale 8908, datë 6.06.2002) Shenime: (1) Ekuivalente me rreth LEKË 12/litër në 2003 dhe LEKË 16/litër në 2004. (2) Kjo taksë ka tre komponentë: (i) një 1 përqindësh detyrim i përgjithshëm për importet, (ii) taksën e karburantit, dhe (iii) një pagesë vjetore prej LEKË 30,000 për secilën kompani të regjistruar për TVSH. (3) Komisioni u ul në 2004 (4) Në 2004, pagesa ishte LEKË 7,000 për automjetet dhe LEKË 15,000 për mjetet më të mëdha. Në 2005, u futen tarifat e reja për të rritur taksat mbi mjetet e rënda, dhe komisioni pësoi rritje. (5) Kamionet pa ngarkese paguajnë 50 përqind të pagesës për kamionat e ngarkuar. Që nga viti 2004, pagesat për autobusët dhe kamionët bazohen vetëm në marrëveshjet dypalëshe ndërmjet vendeve. (6) Baza e taksës u ndryshua në 2005, për të marrë më tepër në konsideratë madhësinë dhe moshën e motorit. Burimi: Jenkins, (2005). 239 Aneksi 10.6. Hekurudhat Shqiptare (HSH) Fitimet dhe Humbjet 2000-05 (Lek 000) VITI/PëRSHKRIMI I SHPENZIMEVE 2002 2003 2004 2005 Reduktim i punës në progres 7,908 Shpenzimet operacionale 531,270 604,950 327,597 311,076 Lëndë të para dhe karburant 363,441 420,619 307,272 296,904 Kosto skrapi 13,135 53,890 11,711 6,139 Energji elektrike, etj 154,694 130,441 8,614 8,033 Personeli 171,417 712,528 672,265 569,467 Pagat 510,534 534,636 426,889 Grante 33,746 1,726 1,282 Sigurime shoqërore 164,637 162,748 126,138 132,068 Taksa për shtetin 6,780 5,500 9,765 9,228 Amortizim 142,407 138,142 100,000 334,453 Shpenzime të tjera 104,445 105,077 Vlera e stokut të qarkullueshem jashtë përdorimit 170,435 25,727 2,100 Borxhe të papaguara të klasifikuara të humbura (written off (*) 5,507,545 Shpenzimet financiare 10,214 19,182 8,043 6,228 Shpenzime të tjera 2,964 11,126 - - Detyrime për interesat 6,154 6,314 3,966 3,833 Ndryshimet në kursin e këmbimit 1,096 1,742 4,077 2,395 Nën-total 1,033,651 1,500,529 1,212,350 1,328,401 TË ARDHURAT Të ardhurat operative 443,183 605,683 386,935 305,184 Të ardhurat nga mallrat dhe pasagjerët 410,224 505,586 354,722 272,407 Shitje skrapi 21,114 79,346 20,754 12,827 Të ardhura të tjera operative 11,845 20,751 11,459 19,950 Të ardhura të tjera 954,330 854,820 826,468 766,816 Subvencione operacionale (**) 556,773 609,238 638,234 608,633 Subvencione për investime 250,084 245,582 188,234 158,183 Punë në Progres 24,042 - - - Shitje asetesh fikse 123,431 - - - Të ardhura financiare 1,434 1,548 3,241 1,608 Interesa nga Banka 918 1,156 1,229 293 Ndryshimet në kursin e këmbimit 516 392 2,012 1,315 Nën-total 842,174 852,81 578,410 464,975 Humbjet operacionale totale (191,477) (647,716) (633,940) (863,426) (*) Borxhet e papaguara të klasifikuara humbje nuk janë përfshirë në nën-totalin e shpenzimeve (**) Subvencionet operacionale nuk janë përfshirë në nën-totalin e të ardhurave 240 11. ENERGJIA Shqipëria mbështetet në një masë të konsiderueshme në prodhimin vendas të energjisë nga hidrocentralet për të realizuar furnizimin me energji elektrike dhe, që prej vitit 1998 edhe në importe, duke qenë se kërkesa e ka kaluar kufirin e prodhimit vendas. Kjo e lë sektorin dhe ekonominë të varur nga kushtet hidrologjike dhe mundësitë e importimit dhe luhatjet e çmimeve. Si problemet financiare ashtu edhe ato të transmetimit, kanë penguar Shqipërinë për të siguruar importet e duhura të energjisë dhe ka çuar në një mungesë të vazhdueshme të energjisë që prej vitit 2000. Për të përmirësuar sigurimin dhe cilësinë e furnizimit, Shqipëria do të ketë nevojë të zgjerojë kapacitetet prodhuese, transmetuese dhe shpërndarëse nëpërmjet investimeve të reja si edhe nëpërmjet rehabilitimit të mëtejshëm të rrjetit. Gjatë periudhës 2006-10, investimet e planifikuara kapin shumën e US$1.3 miliardë, ndaj tërheqja e investimeve private do të jetë tepër e rëndësishme. Ndonese sistemi Shqiptar i energjisë ka arritur përmirësime të dukshme në efiçiencë dhe performancën financiare gjatë periudhës 2001-04 dhe nuk mbështetet shumë në burimet fiskale, performanca e sektorit të energjisë është përkeqësuar që në fillim të 2005 dhe sektori paraqet rreziqe të konsiderueshme për financat publike dhe stabilitetin makro-ekonomik. Sektori shqiptar i energjisë ende ka një një deficit gati-fiskal (quasi-fiscal) të ndjeshëm, ndonese me tendencë në rënie, vlerësuar në 2.5 përqind të PBB të vitit 2005, bazuar në kosto margjinale afat-gjata. Pavarësisht përmirësimeve të arritura në performancën e sektorit, të ardhurat e mbledhura nga konsumatoret familjare përbëjnë ende një pjesë të vogël të kostos reale dhe kjo çon në përdorimin jo-ekonomik të energjisë dhe e privon sektorin e energjisë nga burimet financiare që nevojiten për rehabilitimin dhe zgjerimin e tij. Për pasojë, është imperative që perpjekjet për të reduktuar vjedhjen e energjise, për të përmirësuar nivelin e arkëtimeve dhe për të rritur gradualisht tarifat familjare, vijojnë të mbeten një prioritet kryesor. Qeveria nuk ofron më subvencione direkte për sektorin e energjisë si rezultat i performancës së përmirësuar të sektorit, por ka rënë dakort të mundësoje hua për këtë sektor, nëse do të kërkohet, gjatë kushteve hidrologjike jonormale. Megjithatë, ekziston edhe një mbështetje indirekte e qeverisë - Qeveria garanton hua dhe kredi të caktuara për KESH. Qeveria, gjithashtu, zbut impaktin e rritjes së tarifave të energjisë për konsumatorët që janë inferiore nga pikëpamja sociale. Sfidat ende të pa zgjidhura përfshijnë një nevojë urgjente për të (i) rritur kapacitetet vendase të prodhimit, kryesisht nëpërmjet pjesëmarrjes private; (ii) reduktuar më tej humbjet teknike duke fuqizuar sistemet e transmetimit dhe shpërndarjes; (iii) përmirësuar procedurat e importimit dhe konsoliduar marrëveshjet për të marrë pjesë në tregun rajonal të energjisë; (iv) kontrolluar rritjen në kërkesat e konsumatorëve familjare për energji duke reduktuar subvencionet e pakushtëzuara dhe vjedhjen e energjisë; dhe (v) fuqizuar rrjetin e mbrojtjes për konsumatorët në nevojë. Kjo kërkon një implementim të vazhdueshëm të programit të reformës në sektor, dhe pavarësinë e rregullatorëve dhe operatorëve të sektorit nga ndërhyrjet politike. Për fat të keq, përkeqësimi në performancën e sektorit që prej fillimit të 2005, ka perforcuar edhe njëherë nevojën urgjente për një drejtim të përmirësuar në funksion të sigurimit të qëndrueshmërisë të performancës së sektorit. Roli i qeverisë në tregun e energjisë duhet të kufizohet në drejtim të: (i) mbështetjes për përpjekjet e KESH-it për të zbatuar Planin e përditësuar vjetor të Veprimit për Sektorin e Energjisë, veçanërisht përsa i takon reduktimit të humbjeve në rrjet dhe përmirësimit të arkëtimeve, dhe zbatimit të reformave adekuate për sektorin; (ii) ngritjes së një strukture të përshtatshme tregu dhe kuadrit përkatës institucional për të siguruar furnizimin e duhur dhe të besueshëm me energji në një kosto të arsyeshme; (iii) marrjes përsipër së një shkallë të pranueshme rreziqesh tregëtare paralel me (përkundrejt atyre private) përfitimet publike; (iv) të qenurit korrekt me pagesën e faturave të institucioneve të tij; dhe (v) garantimit të një rrjeti të mbrojtjes sociale për furnizimin me energji për konsumatorët në nevojë në mënyrë që të mënjanojë efektet negative të rritjes graduale të tarifave tek këto shtresa . Qeveria duhet të respektojë autonominë si të KESH-it dhe të ERE-s, dhe mbështesë përpjekjet e KESH-it për të përmirësuar performancën e tij financiare dhe teknike dhe për t’u përgatitur për pjesëmarrje në një treg rajonal konkurues. A. PËRSHKRIM I PËRGJITHSHËM 11.1 Shqipëria mbështetet në një shkallë të konsiderueshme tek hidrocentralet përsa i përket prodhimit të energjisë. Koorporata Energjitike Shqiptare (KESH) është përgjegjëse për prodhimin, importimin, shpërndarjen dhe shitjen e energjisë brenda tregut shqiptar dhe në tregjet e eksportit. Që prej korrikut 2004, një Operator i veçantë i Sistemit të Transmetimit në pronësi të KESH, ka qenë përgjegjës për transmetimin e energjisë. Tre hidrocentrale mbi lumin Drin dhe një numër hidrocentralesh të vegjël mbi lumenj të tjerë me një kapacitet total të instaluar prej 1,400 MW, prodhojnë më shumë se 90 përqind të energjisë që prodhohet në total. Ekziston edhe një TEC në Fier me një kapacitet të instaluar prej 159 MW, por ai ndodhet në një gjendje të keqe dhe kapaciteti aktual prodhues i tij është vetëm rreth 20 MW. 11.2 Kjo e ka lënë sektorin dhe ekonominë të varur nga kushtet hidrologjike, siç edhe vihet re në krizën energjitike të periudhës 2000-02. Nga fillimi i vitit 2000 dhe deri në fund të 2002, Shqipëria ka përjetuar një mungesë të theksuar të energjisë, pjesërisht si pasojë e rënies së prodhimit në hidrocentrale shkaktuar nga kushtet hidrologjike të pafavorshme. Kjo mungesë kishte të bënte me një firo të vazhdueshme dhe të zgjatur të ngarkesës në rrjet pasi tarifat nuk ishin ngritur aq sa të reflektonin kostot më të larta të importit, dhe si pasojë e një kapaciteti të kufizuar në sistemin e transmetimit për të sjellë energji nga furnizuesit rajonale. Qeverisë iu desh të ofronte subvencione vjetore mesatarisht në 0.6 përqind të PBB-së për KESH-in, gjatë periudhës 2000-2002, për të mbuluar diferencën ndërmjet kostos së furnizimit me energji të importuar dhe tarifës mesatare. Vlerësime të përafërta mbi impaktin negativ në PBB, përfshirë rënien neto të prodhimit në sektorin e energjisë (mungesa në furnizime, më pak alternative të KESH-it) dhe rënien në treguesit e sektoreve të tjerë si rezultat i ndërprerjeve ishin mesatarisht 2 përqind e PBB-së çdo vit gjatë periudhës 2001-02. Përveç kësaj, vlerësohet se firmat kanë investuar në masën nga 2.7 dhe 5.4 përqind të PBB-së në total gjatë periudhës 2000-03 në pajisje mbështetëse për prodhimin e energjisë. 11.3 Rritja e konsiderueshme në vazhdimësi ka bërë që kërkesa të kapërcejë nivelin e prodhimit vendas, duke e lënë Shqipërinë të varur nga importet e energjisë, dhe të ndikueshme nga vështirësitë në transmetim dhe luhatjet në çmimet e importit. Në periudhën 1992 dhe 2000, konsumi i energjisë u rrit me 10.4 përqind në vit deri në 6,160 GWh në vitin 2000. Një pjesë e konsiderueshme e kërkesës së rritur vjen nga familjarët dhe ndërmarrjet e vogla tregëtare si rezultat i subvencioneve të pakushtëzuara të konsumit, të reflektuara në tarifa nën kosto, nivele relativisht të ulëta të arkëtimit dhe vjedhjes masive të energjisë. Megjithatë, rritja e kërkesës është moderuar ndjeshëm me rreth 1 përqind në vit gjatë periudhës 2000-05, kryesisht në sektorin e konsumatorëve familjarë si pasojë e përpjekjeve shumë të rëndësishme për të përmirësuar arkëtimet, dhe reduktuar lidhjet e paligjshme dhe vjedhjen. Kërkesa tani parashikohet të rritet me 4.5% në vit, deri në 2008, dhe kjo kryesisht për shkak të rritjes së aktiviteteve industriale dhe tregëtare. Kostoja e importeve të energjisë në një vit hidrologjik normal është në nivelin e 100 milionë US$, dhe do të vijojë të rritet paralel me rritjen e mëtejshme të kërkesës dhe çmimet më të larta të importit, deri sa të rriten kapacitetet e prodhimit vendas. 242 11.4 Për të adresuar këto çështje, Shqipëria që prej vitit 2001, ka vënë në zbatim një Plan Veprimi Vjetor të Rishikuar për Sektorin e Energjisë (PSAP), i cili ka kontribuar në përmirësimin e performancës financiare dhe operacionale të KESH-it. Ka pasur një progres të qëndrueshëm drejt arritjes së tarifave që mbulojnë koston në kuadrin e një programi rritjeje graduale në tarifën mesatare dhe racionalizimit të strukturës së përgjithshme të tarifave (Figura 11.1). Aktualisht, tarifa mesatare mundëson një nivel të arsyeshëm leverdishmërie për KESH-in gjatë një viti hidrologjik normal, dhe pritet që të mbulojë koston marxhinale afat- gjatë në vitin 2008. 258 Humbjet nga shpërndarja kanë rënë nga më shumë se 50 përqind të energjisë që hyn në sistemin e shpërndarjes në vitin 2000, në 36 përqind në 2004, kryesisht si rezultat reduktimit të shfrytëzimit të paligjshëm të energjisë. Përqindjet e arkëtimeve në 2004 arritën gjithashtu në nivelin e 89 përqind të faturimeve– nivel më i mirë se 10 nga 23 vende të Azisë Lindore dhe Qendrore për të cilat ka të dhëna të krahasueshme – ndërsa të ardhurat e grumbulluara arritën më shumë se të trefishohen gjatë periudhës 2000-04, pavarësisht rritjes modeste të kërkesës (Figura 11.2). Përmirësimet në drejtim të humbjeve dhe nivelit të arkëtimeve kanë ardhur pjesërisht nga instalimi i matesave të mbrojtur nga ndërhyrjet dhe i lidhjeve për konsumatorët, rritjes në numrin e shkëputjeve të lidhjeve të paligjshme, vendosjes së gjobave dhe ndjekjeve penale, krijimit të një shërbimi policor për energjinë; dhe një ulje të targetuar të ngarkesës në rrjet në zonat me performancë të dobët paguese. Arkëtimet nga institucionet qeveritare janë përmirësuar dukshëm si pasojë e pagesave direkte nga Ministria e Financave të faturave aktuale dhe shlyerjes së detyrimeve të prapambetura. Megjithatë, arkëtimet nga konsumatorët familjare kanë mbetur të ulta në një nivel mesatar prej 74 përqind që nga viti 2002. Sistemet e transmetimit dhe shpërndarjes mbeten të mbingarkuar, duke çuar neë një furnizim të dobët me energji me ndërprerje të shpeshta. Aktualisht, është në proces një program i rëndësishëm për rehabilitimin e infrastrukturës së prodhimit, transmetimit dhe shpërndarjes. Figura 11.1. Tarifat Mesatare, 2000-05 Figura 11.2. Raporti i Arkëtimeve dhe të Ardhurave të Grumbulluara, 2000-05 Tarifat (pa TVSH) (Lek/kWh) (perfsh. te prapambeturat) ne % Te ardhurat (miliarde lek) Raporti i arketimeve 8 Te grumbulluara 100 30 7 80 25 6 20 60 5 15 40 4 10 20 5 3 0 0 2 20002001 20022003 2004 2005 1 0 Te ardhura te arketuara (miliarde lek) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Arketime (perfsh. te prapambetura)(%) Burimi: KESH Burim: KESH 11.5 Për pasojë, gjatë periudhës 2003-05, KESH-i realizoi fitime të konsiderueshme nga taksat. Këto rezultate ishin në masën më të madhe pasojë e reduktimit të humbjeve në transmetim dhe shpërndarje, përmirësimit të arkëtimit të faturave, rritjes së nivelit të tarifave dhe situatës hidrologjike të favorshme. KESH-i, gjithashtu ka bërë një performancë të mirë në 258 Tarifa mesatare e planifikuar për 2008 prej Lekë 8.50/kWh është pranë kufirit të vlerësuar të kostos margjinale afat-gjatë të prezantuar në Studimin mbi Sektorin e Energjisë, përfunduar në 2003. 243 kuadrin e objektivave për vetëfinancim 259 me përqindje që shkojnë mesatarisht në 48.5 përqind në periudhën 2003-04. 11.6 Shqipëria është duke u përgatitur gradualisht për të ngritur një treg konkurues në sektorin e energjisë, në mënyrë që të përgatitet për pjesëmarrjen private në sektorin e energjisë, të mundësojë një pjesëmarrje më efektive në tregun rajonal të energjisë dhe të plotësojë kushtet e Direktivës së BE-së 2003/54 (për energjinë). Në tetor të vitit 2005, Shqipëria ka nënshkruar Traktatin e Bashkimit të Energjisë të Evropës Jugore dhe Lindore dhe ka përmbushur kriteret themelore për vendosjen e një rregullatori të pavarur (Autoriteti Rregullator i Energjisë - ERE) dhe krijimin e një operatori të veçantë për sistemin e transmetimit. ERE i ka dhënë “të drejtën� dy konsumatorëve më të mëdhenj që ata të mund të blejnë energji, përveç se nga KESH-i, nga çdo furnizues tjeter i liçencuar. B. SHPENZIMET PUBLIKE 11.7 Qeveria nuk ofron më Figura 11.3. Subvencione për Energjine Elektrike, subvencione të drejtpërdrejta për 2000-05 sektorin energjetik për arsye të performancës së përmirësuar të Subvencione per energjine elektrike (milione sektorit, por ka rënë dakort të ofroje lek dhe % e PBB) hua, nëse nevojiten, në situata 5,000 0.8% hidrologjike jo-normale. Në vitet me 0.7% 4,000 një hidrologji normale, KESH-i ka 0.6% 3,000 0.5% qenë në gjendje të mbulojë të gjitha 0.4% shpenzimet korrente, përfshirë 2,000 0.3% mirëmbajtjen, nga të ardhurat e tij. 0.2% 1,000 Megjithatë, gjatë krizës energjitike 0.1% të 2000-02 dhe në vitet e tjera në 0 0.0% vazhdim, qeveria ofroi një 2000 2001 2002 2003 2004 2005 subvencion për KESH-in për të Subvenc.(mln lek) % e PBB mbuluar diferencën ndërmjet kostos së furnizimit me energji importi dhe Burimi:MoF çmimit mesatar të pakicës për energjinë – gjatë krizës ajo ishte mesatarisht 0.6 përqind e PBB-së, më pas ra në më pak se 1/10 e asaj përqindjeje të vlerës për periudhën 2003-04. Në 2005 nuk është dhënë asnjë subvencion dhe asnjë i tillë nuk është parashikuar për të ardhmen (Figura 11.3). KESH-i ka ngritur Fondin e tij te Balancimit për të zbutur impaktin financiar nga ndryshimet hidrologjike, por alokimi i fondeve në të nuk ka qenë i mjaftueshëm. Fondi do të mbulojë një kosto prej 2,000 GWh të importeve të energjisë, aktualisht të vlerësuara rreth US$100 – 130 milionë. Megjithatë, në vitin 2005 KESH-i nuk ishte në gjendje të fillonte transferimin e burimeve në fond, ndonëse situata hidrologjike ishte mbi mesatare, për arsye të përkeqësimit të situatës së arkëtimeve. Qeveria ka rënë dakort të ofrojë financime në hua me kushte tregëtare gjatë periudhave të ardhshme me thatësirë, nëse fondi nuk do të ketë burimet e nevojshme. 11.8 Mbështetja indirekte ose e fshehur e qeverisë është shumë më e madhe. Qeveria garanton hua dhe kredi që i jepen KESH-it nëpërmjet qeverisë. 260 Qeveria ka garantuar pjesën 259 Ky tregues, ndryshe nga treguesi i fitimit, merr në konsideratë performancën në mbledhjen e faturave. 260 Ndërsa garancitë e Qeverisë për huatë e KESH mbeten të domosdoshme në këtë moment, atij nuk i lejohen marrëdhënie të financimit koncesionar pasi është një ndërmarrje tregëtare fitimprurese. Huadhënia nga kreditë e fundit të IDA për sektorin e energjisë ka qenë pothuaj në kushte tregëtare. Për tre kreditë e fundit të IDA për sektorin energjetik, fitimi neto i akumuluar për qeverinë nga huadhënia në kushte tregëtare është vlerësuar në US$4 – 8 milionë, për shumat e huasë që variojnë nga US$25 – 244 më të madhe të huave dhe kredive të post-tranzicionit për sektorin energjetik. Balanca e papaguar për huatë e garantuara është rreth US$138 milionë 261 ose 1.6 përqind e PBB-së. Aktualisht, qeveria lë mënjanë nga buxheti i saj vjetor një rezervë prej 15 përqind të pagesave të pritshme për huatë e garantuara. Vlerësime më të sakta të kostos së garancive janë tepër të vështira dhe kërkojnë të dhëna shtesë të cilat nuk ekzistojnë në Shqipëri. 262 Në sektorin e energjisë, kjo rezervë aktualisht kap shumën e rreth US$1.6 milionë në vit ose 0.02 përqind e PBB-se (shih Tabelën 11.1). 11.9 Qeveria gjithashtu zbut impaktin e rritjes së tarifave të energjisë për konsumatorët e pambrojtur nga ana sociale. Në 2004, Shqipëria prezantoi një rrjet mbrojtës në sektorin e energjisë i cili kompenson konsumatorët e pambrojtur nga ana sociale për rritjen e faturave të energjisë për familjarët, si pasojë e rritjes së çmimeve që prej vitit 2003, për një kuotë konsumi deri në 220 kWh. KESH-i i redukton faturat mujore për ato familje që janë të njohur ligjërisht nga Qeveria si të tilla, dhe aplikon për të marrë rimbursim nga qeveria. Ka dy shqetësime në lidhje me zbatimin e kësaj skeme. Deri në mes të 2006, vetëm rreth 40,000 konsumatorë janë të regjistruar për t’u subvencionuar. 263 Përveç kësaj, qeveria ka akumuluar detyrime të prapambetura prej 76 milionë Lekë ndaj KESH-it për këto rimbursime. Meqenëse, ERE ka aprovuar një rritje të konsiderueshme në nivelin e tarifave familjare që nga 1 korriku 2006, dhe qeveria ka deklaruar synimin e saj për zbutjen e impaktit nga rritja e tarifave në 2005, për rreth 270,000 konsumatorë të pambrojtur nga ana sociale, kosto e zbutjes mund të pësojë një rritje të konsiderueshme. Vlerësimi i qeverisë është rreth 1.5 miliardë Lekë ose 0.13 përqind e PBB-së në vit. Kjo kosto mund të rritet më tej paralel me rritjen në të ardhmen të tarifave. Qeveria është e angazhuar për një zbatim efiçient dhe të menjëhershëm të këtyre masave zbutese dhe për një vënie në dispozicion të burimeve të nevojshme buxhetore. Tabela 11.1. Mbështetja e Shtetit ndaj Sektorit Energjitik Impakti i drejtpërdrejtë Impakti indirekt Mbeshtetje Mbeshtetja e pakushtezuar kushtezuar Impakti zbutës i tarifave të rritura për Garancitë e huave/kredive për KESH (Lekë konsumatorët e pambrojtur nga ana sociale 23,429 milionë në fund të 2005) (0.13% e PBB) Deficiti pothuaj-fiskal prej konsumatorëve që Huatë për të mbuluar kostot shtesë të importit marrin energji nën kosto (0.7% e PBB) në kushte të pafavorshme hidrologjike (0.6% e PBB) Burimi: Perllogaritje të Stafit të Bankës Botërore. 11.10 Sektori energjetik Shqiptar ka një defiçit thuajse-fiskal, (ndonëse në rënie). Termi “defiçit thuajse-fiskal� i referohet diferencës ndërmjet të ardhurave aktuale të grumbulluara dhe atyre potenciale në KESH. Në sektorin energjetik, ky term përfshin të ardhurat e parealizuara nga humbjet e pallogaritura, të ardhurat e pambledhura dhe tarifat nën nivelin e mbulimit të kostos (ose nën nivelin e kostos margjinale afat-gjatë). Ai reflekton 30 milionë. Garancitë do të mbeten të nevojshme për shumë vjet pasi financimet e donatorëve do të kërkohen për investime në fushën e rehabilimit. 261 Përfshirë balancën e papaguar për huatë e IDA ndaj sektorit energjitik. 262 Formula me çmime opsionale mund të përdoren për të vlerësuar koston e garancive të thjeshta. Metoda imituese e Monte Karlos dhe teknika të tjera numerike mund të përdoren për të rregulluar karakteristikat e garancive më komplekse. 263 Faturat e energjisë së KESH njoftojnë familjet për ekzistencën e skemës në mënyrë që ato të përfitojnë subvencionin nëse mendojnë se plotësojnë kriteret për klasifikim. 245 paaftësinë e sektorit për të gjeneruar të ardhura të mjaftueshme për të mbuluar koston e plotë të furnizimit me energji, përfshirë shpenzimet korente, investimet për rehabilitimin dhe zgjerimin, dhe pagimin e borxheve në kushtet e një financimi tregëtar për investimet. 11.11 Në 2003, ky defiçit thuajse-fiskal u vlerësua në 4.2 përqind të PBB-së (bazuar në koston margjinale afat-gjatë), një tregues dukshëm më i lartë se mesatarja prej 3.3 përqind e Evropës Jug-Lindore në atë kohë, por më i ulët sesa mesatarja prej 4.4 përqind për Azine Lindore dhe Qendrore. Performanca e Shqipërise ishte qartesisht e dobët për humbjet e pallogaritura, por më e mirë sesa mesatarja për sa i përket nivelit të arkëtimeve dhe tarifave. Gjithësesi, në 2005, defiçiti thuajse-fiskal (QFD) është reduktuar në 2.5 përqind të PBB-së. 264 11.12 Pjesa më e madhe e defiçitit thuajse-fiskal ka qenë një subvencion de fakto për familjarët nga KESH, ekuivalente me 13 përqind të të Ardhurës Kombëtare Bruto për frymë, për konsumator familjar. Si çdo vend tjetër ish-socialist i Evropës Qendrore dhe Lindore, Shqipëria ofron energji praktikisht për të gjitha familjet. Megjithatë, konsumi mesatar për familje është rritur nga më pak se 40 kWh për familje në muaj në 1989, në rreth 320 kWh në muaj në 2005. 265 Në të njëjtën kohë, konsumi familjar u rrit nga 9 përqind të shitjeve në 1989 në 73 përqind në 2003. 266 Arsyet kryesore për këtë rritje të ndjeshme janë se tarifat familjare ishin dukshëm nën nivelin e mbulimit të kostos dhe ekzistonte një vjedhje e konsiderueshme e energjisë dhe mos-pagim i saj. Tabela 11.2 tregon shpërndarjen e QFD për 2005. Në 2005, përqindja e QFD që i atribuohet konsumatorëve familjare ishte 92 përqind. Ajo përbënte 65 përqind të vlerës së konsumit familjar të energjisë dhe ishte e barabartë me Lekë 26,000 për konsumator familjar në vit ose 13 përqind e të Ardhurës Kombëtare Bruto për frymë. Përfituesit e tjerë të defiçitit thuajse-fiskal në 2005 ishin konsumatorët e tjerë (përfshirë edhe insititucionet qeveritare), e cila kishte një përfitim të vogël neto, të barabartë me Lekë 1.6 miliardë. Tabela 11.2. Madhësia dhe Shpërndarja e Defiçitit Thuajse-fiskal, 2005 Të ardhurat e humbura nga Në milionë Lekë Deficiti thuajse-fiskal taksat Tatimi Familja mbi rët Të tjerë Totali TVSH fitimin KESH Tarifa nën nivelin e mbulimit të kostos 10,540 -577 9,963 -1,661 -2,076 -6,227 Konsum i pa-faturuar sipas tarifës aktuale plus TVSH 5,440 1,901 7,341 -1,224 -1,529 -4,588 Konsum i papaguar 3,694 532 4,226 0 0 -4,226 Defiçiti thuajse-fiskal 19,674 1,857 21,530 -2,884 -3,605 -15,041 QFD i rregulluar 19,674 1,636 21,310 -2,663 -3,605 -15,041 Si % e PBB 2.4% 0.2% 2.5% -0.3% -0.4% -1.8% 1 Rreth 4000 GWh në një vit hidrologjik normal. Burimi: “Matja e treguesve të perfromancës në infrastrukturë� EAQ në proces publikimi 11.13 Gjithësesi, çdo reduktim i këtij defiçiti thuajse-fiskal nëpërmjet rritjes së tarifave duhet të jetë gradual në mënyrë që të ruhen arritjet e së shkuarës dhe progresi 264 Vlerësimet për 2004 dhe 2005 të përdorura këtu dhe pasqyruar në Tabelën 11.2 bazohen më shumë në humbjet aktuale të vlerësuara për këto vite të pasqyruara në Tabelën 11.1, sesa në humbjen normative prej 10% përdorur në llogaritjet e bazës së të dhënave të ECSIE. 265 Këto vlerësime përfshijnë humbjet jo-teknike për konsumatorët familjarë me supozimin që humbjet totale jo-teknike shpërndahen proporcionalisht ndërmjet familjareve dhe konsumatorëve të tjere privatë me konsum të ulët. 266 Ndonëse konsumi familjar si një përqindje e shitjeve ka rënë më pas, si pasojë e përpjekjeve për të frenuar përdorimin e paligjshëm të energjisë dhe të një rritje graduale në tarifa, ai mbetet i lartë, në nivelin e 60 përqind për vitin 2005. 246 në përmirësimin e performancës së pagesave të konsumatorëve familjare. Propozimi i fundit, që po zbatohet, për një rritje të menjëherëshme dhe të konsiderueshme në tarifat familjare do të ishte me të gjitha gjasat kundër-produktiv, me një rrezik të lartë për rritje të vjedhjeve të energjisë dhe një rënie të nivelit të arkëtimeve, si dhe me një rrezik për probleme të mëdha sociale dhe politike. 267 11.14 Humbjet joteknike mbeten relativisht të larta në Shqipëri, pjesërisht për arsye se problemet e mos-pagimit janë dominante në shoqërinë shqiptare dhe nuk kufizohen vetëm në sektorin energjetik. Humbjet joteknike vijnë nga faktorë të ndryshem si lidhjet e paligjshme, manipulimi i matësave, dhe marrëveshja ndërmjet konsumatorëve, lexuesit të matësave dhe personeli tjeter i sektorit energjetik, si dhe burime të ndryshme të faturimit nën konsum, siç mund të jenë matësat e kalibruar gabim. Megjithatë, masat nga ndërmarrja si p.sh. investime në matësa që i rezistojnë ndërhyrjeve, dhe në lidhjet për konsumatorin, ngritja e një shërbimi policor të energjisë, rritja e numrit të lidhjeve të paligjshme të shkëputura, dhe targetimi i qëllimshëm i uljes së ngarkesës në rrjet për zonat me humbje të mëdha joteknike, kanë sjellë progres të dukshëm. 11.15 Megjithatë, një pjesë e humbjeve indirekte të Qeverisë nga ky defiçit thuajse- fiskal mbulohet nga KESH nëpërmjet praktikës së ngarkimit ndaj këtij të fundit të TVSH mbi të ardhurat e faturuara dhe jo ato të mbledhura, duke mos i lejuar KESH-it të zbresë borxhet e këqija për qëllimin e vlerësimit të detyrimit për taksen e fitimit në përputhje me praktikën ndërkombëtare. KESH-i humbi në një shkallë më të madhe, 15 miliardë lekë në të ardhurat nga taksat ndërsa humbja indirekte e qeverisë ishte 6.3 miliardë lekë ose 0.7 përqind e PBB-së në të ardhurat nga taksat. Duke qenë se KESH-i ka një nivel nën 100 përqind të arkëtimeve (aktualisht 89 përqind), kompania e financon vetë TVSH për konsumin familjar për të cilin nuk është paguar. 11.16 Përveç sa më lart, Figura 11.4. Arkëtimi sipas Llojit të subjektet buxhetore dhe jo- Konsumatorëve (% e faturave) përfshirë buxhetore qeveritare përfaqësojnë Detyrimet e Prapambetura, 2000-05 rreth 18 përqind të të ardhurave të faturuara të KESH dhe 200 treguesit e tyre të pagesës kanë qenë gjithmonë të dobët. KESH-i 150 ka kufizuar furnizimin e tyre me 100 energji për t’i detyruar këto subjekte të paguajnë, pasi nuk është e lejueshme që të bëhet shkëputja nga 50 rrjeti i konsumatorëve shtetërorë me 0 tregues të këqinj. Në të kaluarën, 2000 2001 2002 2003 2004 2005 KESH është përpjekur të balancojë Arketime (% e faturimeve) këto lloje pagesash të mbartura duke shtyrë pagesat për blerje nga Familjatet Private te tjere Buxhetore Jo-buxhetore subjektet shtetërore dhe për taksat e Burimi: KESH sigurimet shoqërore. Rezultati ishte që pagesat e vonuara reciproke ndërmjet KESH-it dhe shtetit u rritën deri sa u bë një anullim i ndërsjelltë i tyre. Përpjekjet e udhëhequra nga donatorët për të siguruar pagim të menjëhershëm të faturave të energjisë dhe një pagim gradual të detyrimeve të prapambetura 267 Pavarësisht nga përmirësimet deri në shkurt 2006, pas qershorit të po këtij viti ka patur një rënie në arkëtime, që ndodhi pas rritjes së tarifave. Mesatarja tre-mujore e arkëtimeve ka rënë në 75% në tre- mujorin e tretë krahasuar me të dytin. Këto tregues janë krahasuar respektivisht me shifrat 88% dhe 88.7% të rëna dakort në Planin e 6 të Masave për Sektorin e Energjisë 247 nga konsumatorët shtetërore kanë rezultuar në një pagim më të shpejtë nga të dyja palët (Figura 11.4). 11.17 Qeveria është angazhuar në kuadrin e Planeve të Veprimit të sektorit për shlyerje të gjitha detyrimeve të prapambetura ndaj KESH, deri në fund të 2005. Një progres i dukshëm është arritur gjatë periudhës 2002-05 në reduktimin e gjendjes së detyrimeve të prapambetura të Qeverisë ndaj KESH, nga 1.45 në 0.33 përqind e PBB-së. Janë në proces përpjekje për të shlyer detyrimet e mbetura në 2006. Pjesa më e madhe e këtyre vonesave është krijuar nga ndërmarrjet e ujësjellësit për të cilat energjia është një kosto operacionale kryesore, por të cilat përfitojnë edhe subvencione operacionale nga qeveria qendrore dhe bashkiake. Në këto kushte, çdo përmirësim në performancën financiare të sektorit të ujësjellësit do të reduktojë shpenzimet e qeverisë për detyrimet e prapambetura të kompanive të ujësjellësit. C. SFIDAT DHE NEVOJAT PËR TË ARDHMEN 11.18 Të ardhurat e arkëtuara nga konsumatorët familjarë përbëjnë ende një pjesë të vogël të kostos reale dhe kjo çon në përdorimin jo-ekonomik të energjisë elektrike si dhe e lë sektorin e energjisë elektrike pa burimet e nevojshme për riaftësim dhe zgjerim. Megjithatë, nevojat janë të mëdha si në drejtim të prodhimit të energjisë elektrike ashtu edhe në drejtim të kapacitetit të transmetimit. Madje, sfida e mbetur për reformën që ka të bëjë me tarifat dhe forcimi institutional janë kritike për trajtimin e nevojave të së ardhmes. Kufizime të sistemit 11.19 Prodhimi vendas është shumë larg kërkesës dhe ka nevojë për mjaft investime të mëtejshme. Gjatë një viti Figura 11.5. Kërkesa, Prodhimi, Importet neto dhe normal hidrologjik, prodhimi Rënia e Ngarkesës, 2000-05 vendas është aktualisht 4000 GWh, shumë më poshtë sesa 7,000 kërkesa vjetore e vlerësuar 6,000 prej 6,760 GWh në vitin 2006 dhe 7,045 GWh në vitin 2007. 5,000 Renia e ngarkeses Nisur nga dëshira për të GWh 4,000 Importet neto kufizuar importet në rreth 25 Prodhimi neto 3,000 për qind të kërkesës, prodhimi Kerkesa vendas duhet të rritet në rreth 2,000 6000 GWh rreth vitit 2010. 1,000 Në vitin 2008 pritej të fillonte 0 punën një termocentral i ri, 2000 2001 2002 2003 2004 2005 me cikël të kombinuar, në Vlorë, me kapacitet rreth 100 MW dhe me rendiment Burimi: KESH prodhues (output) 700 GWh, por zbatimi i projektit është vonuar dhe mund të ndodhin edhe vonesa të tjera. Edhe kur ky termocentral të vihet në funksionim, Shqipërisë ende do t’i duhet të importojë më shumë se një të tretën e energjisë së saj në kushtet normale hidrologjike, dhe një përqindje shumë më të lartë gjatë një cikli të thatë. Rritja e vartësisë nga importet do të rrisë rreziqet e ndikimeve të jashtme, veçanërisht po të marrim në konsideratë faktin se mund të shfaqen edhe mungesa rajonale për energji elektrike (Figura 11.5). 11.20 Kapaciteti ekzistues i prodhimit varet nga moti dhe është i pasigurt. Prodhimi vendas varion mjaft, në varësi të kushteve hidrologjike, duke variuar përgjithësisht ndërmjet 3000 GWh dhe 5500 GWh. Për më tej, edhe pse pajisjet elektro-mekanike në hidrocentrale jane riaftësuar mjaft, studimi i vazhdueshëm ka nxjerrë në pah rreziqe që vijnë nga mangësitë në konstruksion, nga mirëmbajtja e pamjaftueshme dhe mungesa e marrëveshjeve për 248 monitorim të mjaftueshëm në digë. Prishja e ndonjërit nga tre centralet e mëdha elektrike në Lumin Drin do të sillte pasoja të rënda sociale dhe ekonomike. 11.21 Krahas investimeve të konsiderueshme për riaftësim dhe forcim, sistemet shqiptare të transmetimit dhe shpërndarjes ende kanë humbje të larta të energjisë elektrike ndërmjet vendeve me ekonomi në tranzicion dhe me të ardhura të mesme. (Figura 11.6) Në vitin 2003, humbjet e pashpjegueshme në Shqipëri ishin të barabarta me 2.3 për qind të PBB-së, 268 krahasuar me nivelin mesatar prej 0.7 për qind për Vendet e Evropes Jug-Lindore. Sistemi i shpërndarjes mbetet tepër i mbingarkuar, duke rezultuar në prishje të shpeshta të pajisjeve, humbje teknike në shpërndarje me rreth 20 për qind 269 (duke mos treguar përmirësim që në vitin 2000), dhe luhatje të tensionit që dëmtojnë pajisjet e konsumatorëve (Figura 11.7). Mbingarkesa nuk është vetëm për shkak të rritjes së shpejtë të kërkesës që në vitin 1994. Zhvendosja nga konsumi industrial tek konsumi i brendshëm kërkon forcim të dukshëm të sistemit të shpërndarjes së tensionit të ulët, 270 gjë që ende nuk është bërë. Migrimi i brendshëm, veçanërisht në Tiranë, gjithashtu ka kontribuar në mbingarkesën, duke mbingarkuar sistemin e shpërndarjes në zonë. Figura 11.6. Energjia Elektrike: Totali i Figura 11.7. Humbjet në Shpërndarje dhe Humbjeve (në % të Ofertës Vendase) Transmetim, 2000-05 Energjia elektrike: Humbja totale 60% Jo-teknike % (% e furnizimit vendas) Humbje ne shperndarje 80 teknike 50% Humbje ne shperndarje 70 Humbje ne transmetim 60 40% 50 40 30% 30 20 20% 10 0 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003 2004 2005 M esatare 2000 M esatare 2001 M esatare 2002 M esatare 2003 Burimi Matja e ecurisë financiare në infrastrukturë, Azia Lindore dhe Qendrore, në proces publikimi Kufizimet në importimin e energjisë elektrike 11.22 Shqipëria përballet gjithashtu dhe me kufizime në importimin e energjisë elektrike, të cilat kanë rezultuar në mungesa absolute dhe ndërprerje të energjisë gjatë gjashtë viteve të kaluara (Tabela 11.3). Ndërlidhjet e transmetimit me vendet fqinje kanë kapacitet të pamjaftueshëm për të përballuar importet e Shqipërisë. Për më tepër, ka edhe bllokime të transmetimit në rajon, të cilat kufizojnë kapacitetin e importit në Shqipëri. Pritet një lidhje e re për transmetimin e energjisë elektrike nga Elbasani në Podgoricë, për të lehtësuar pjesërisht këtë kufizim pas vitit 2008. 11.23 Përveç kësaj, procedurat aktuale për prokurimin e importeve të energjisë elektrike shkaktojnë vonesa të konsiderueshme në sigurimin e furnizimeve. KESH-i duhet të ndjekë procedurat zyrtare të Qeverisë, të cilat i kërkojnë asaj të mos pranojë një ofertë fituese në qoftë se çmimi tejkalon një limit tavan që duhet të rregullohet para konkurrencës, dhe të shmangë lidhjen e kontratave me afat më shumë se një vit. Në kuadrin e projektit ECSE APL2-Shqipëria, do të përgatiten rekomandime për përmirësimin e 268 Baza e të dhënave i konsideron të gjitha humbjet mbi 10% si të pashpjeguara, dhe jo thjesht si humbje jo-teknike. 269 Krahasuar me nivelin nën 10% në një sistem të mirëmbajtur me kapacitete të përshtatshme. 270 Industrisë po i shërbehet kryesisht me nivele të tensionit të lartë dhe të mesëm. 249 procedurave të prokurimit, veçanërisht për permiresimin e importeve të energjisë elektrike. Legjislacioni i prokurimit do të amendohet për të specifikuar blerjet e importit të energjisë elektrike. Tabela 11.3. Treguesit Kryesorë (në qoftë se nuk përcaktohet ndryshe), 1989-2005 1989 1991 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Kërkesa 3,460 2,855 6,161 6,223 6,201 6,417 6,517 6,372 Prodhimi neto 4,100 3,680 4,709 3,655 3,123 4,818 5,394 5,357 Importe neto -640 -825 1,002 1,750 2,227 937 567 385 Rënia e ngarkesës 0 0 450 818 851 662 556 630 Humbje në transmetim (%) 8.8 10.0 12.4 11.1 10.9 5.8 5.8 4.6 Humbje në shpërndarje (%) 5.2 15.6 49.0 40.0 37.0 37.6 35.4 38.1 Nga të cilat jo teknike 0 6.0 30.0 21.0 18.0 18.0 17.0 18.0 Shënim: Humbjet gjatë shpërndarjes dhe të dhënat e shitjeve për vitin 2000 dhe 2001 përjashtojnë humbjet dhe shitjet e kompanive lokale të shpërndarjes për rrethet Elbasan, Shkodër dhe Vlorë. Përfshirja e tyre do ta ngrinte totalin në më shumë se 50%. Burimi: KESH Kufizimet financiare 11.24 Më qëllim përmirësimin e sigurisë dhe cilësisë së furnizimit, Shqipëria duhet të zgjerojë prodhimin, kapacitetin e transmetimit dhe shpërndarjen, si nëpërmjet investimeve të reja ashtu edhe nëpërmjet riaftësimit të mëtejshëm të rrjetit. Investimet për sektorin e energjetikës kanë variuar në mënyrë të konsiderueshme që nga viti 1992, duke iu përgjigjur edhe performancës institucionale. Në vijim të një rritjeje fillestare në shpenzime për riparime urgjente dhe riaftësim, financuar nga donatorë në mesin e viteve 1990, gjatë viteve 1998-2000 shumë nga disbursimet u pezulluan për shkak të përkeqësimit të ecurisë së sektorit. Që në vitin 2001 është përshpejtuar financimi i donatorëve dhe investimet. 11.25 Gjatë viteve 2006-10, investimet e projektuara do të arrijnë shumën prej 1.3 miliardë dollarë amerikane. Investimet e projektuara deri në 2008, që arrijnë në 534 milionë dollarë amerikanë, kanë nisur ose aktualisht janë kontraktuar për përmirësime të mëtejshme në sektor. Nga ana tjetër financimi prej 752 milionë USD ende nuk është siguruar. Nga kjo shumë, një pjesë e madhe e investimeve të ardhshme për kapacitetin prodhues, (rreth 367 milionë USD) pritet të financohen nëpërmjet pjesëmarrjes private. Megjithatë, qeveria duhet të përcaktojë një procedurë sistematike për të zgjedhur opsionet e investimit për prodhimin e energjisë elektrike, dhe për te krijuar një proçes konkurrues dhe transparent për sigurimin e financimeve private (Tabela 11.4). Disa apo të gjitha investimet për shpërndarjen duhet të financohen edhe privatisht, në qoftë se qeveria e arrin qëllimin e saj për të shitur sistemin e shpërndarjes sa më shpejt të jetë e mundur. Tabela 11.4. Shpenzime dhe Financime për Investimet e Projektuara, 2006-1 (në milionë USD) 2006 2007 2008 2009 2010 Totali Shpenzime Prodhimi 66.8 85.7 38.8 293.0 293.5 777.8 Transmetimi 52.9 90.2 80.9 21.8 28.3 274.1 Shpërndarja 62.3 31.7 25.1 68.8 46.6 234.5 Totali 182.0 207.6 144.8 383.6 368.4 1,286.4 Financimi Huamarrja zyrtare nga jasht 136.4 163.5 98.9 120.4 110.9 630.1 o/w tashmë e angazhuar 136.4 163.5 98.9 -- -- 398.8 KESH 45.6 44.1 45.9 80.2 74.0 289.8 Hendeku i financimit -- -- -- 183.0 183.5 366.5 Totali 182.0 207.6 144.8 383.6 368.4 1,286.4 Burimi: KESH dhe parashikimet e stafit të BB 250 11.26 Megjithatë, ka pak vend për vetëkënaqësi, pasi KESH-i duhet të gjenerojë shumat e pagesave të brendshme neto (net internal cash) (siç është projektuar në Planin e Sektorit të Energjitikës) për të mbuluar rreth 40 përqind të kërkesave të mbetura, kryesisht në transmetim, shpërndarje dhe riaftësim të centraleve elektrike. Për të mbuluar hendekun në financim do të kërkohej një financim shtesë nga donatorët, prej rreth 231 milionë USD. Arritja e kësaj do të kërkonte përmbushje të vazhdueshme të programit të tarifave, pakësime në humbjet e shpërndarjes gjatë 2006-10 prej rreth tre përqind në vit, dhe përmirësim të arkëtimeve në të paktën 92 përqind (Tabela 11.5). Tabela 11.5. Treguesit Kryesore të Kërkuar për Ecurinë e Prodhimit të Energjisë Elektrike dhe Financimi i Brendshëm i Kërkuar, 2006-10 2006 2007 2008 2009 2010 Humbje gjatë shpërndarjes (ne %) 33.5 30.5 27.5 24.5 21.5 Raportet e Arkëtimeve (ne %) 88 90 92 92 92 Tarifa mesatare 7.4 8.1 8.5 (Lek/kWh) Burmi: KESH dhe parashikimet e stafit të BB Deformimet e mbetura në strukturën e tarifave 11.27 Në të vërtetë, pavarësisht nga ecuria shumë e mirë në drejtim të niveleve të rikuperimit të plotë të kostos në tarifën mesatare, të paktën deri para pak kohësh, ekzistonin dy deformime që kanë mbetur në strukturën e tarifave në Shqipëri. E para, e diskutuar më lart, është subvencionimi i tërthortë/i kryqëzuar i tepërt në favor të konsumatorëve familjare. Vendimi i qeverisë në korrik 2006 për të eliminuar tarifën në dy blloqe dhe të rristë tarifën e bllokut të parë të familjarëve nga 4.5 lek/KWh në nivelin e mbulimit të kostove do të lejonte uljen e tarifave për konsumatorët e tjerë që paguajnë mbi kostot e shërbimit të tyre, veçanërisht konsumatorët e tensionit të lartë dhe konsumatorët private jo-familjarë. Shpejtësia e ndryshimit të tarifave nxjerr përpara disa sfida (Kutia 11.1) 251 Kutia 11.1. Struktura e re e tarifave një sfidë për sektorin e energjisë Në maj të vitit 2006, ERE aprovoi një strukturë të re tarifash që do të hynte në fuqi nga data 1 Korrik 2006. Kjo strukturë hoqi sistemin dy-nivelor dhe propozoi një tarifë të vetme për familjarët, prej 7/kWh lekësh. Gjithashtu ajo propozoi një kategori të re konsumatorësh, të furnizuar me tension të lartë, të ngarkuar me çmimin 4.5/kWh lekë. Në parim, lëvizja për të reduktuar subvencionet e kryqëzuara në sistem është e lavdërueshme, por ritmi i ndryshimit (nga 4.5 në 7 lekë, apo 56 për qind, për ata konsumatorë në nivelin e parë të tarifave të dikurshme) është shumë i papritur, do të kërkonte një rritje madhore në subvencionet sociale për konsumatorë të pambrojtur të energjisë elektrike, dhe mund të shkaktojë vështirësi sociale për konsumatorët, duke rritur rrezikun për vjedhje të tjera dhe mos-pagesa. Ndikimi mbi kërkesën nuk është i sigurt, por në kushte të mira mund edhe të rrisë kërkesën e përgjithshme, e cila do të ishte një rezultat negativ, nisur nga gjendja e furnizimit. Për grupin e konsumatorëve të cilët më parë paguanin 9/kWh lekë (d.m.th. që konsumonin më shumë se 210 kWh/muaj), tani tarifa do të bjerë në 7 lekë, gjë që mund të çojë në një rritje të kërkesës për energji elektrike, veçanërisht në qoftë se rënia e çmimit bën që energjia elektrike të jetë më e lirë sesa LPG për gatim dhe ngrohje të ambjenteve. Në qoftë se kjo rritje është më e madhe së rënia e kërkesës nga konsumatorët që nuk marrin subvencione sociale dhe tarifa e të cilëve rritet nga 4.5 në 7 lekë, atëherë do të ketë një rritje të përgjithshme në kërkesën e familjarëve për energji elektrike. Tarifa shumë e ulët për konsumatorët e tensionit të lartë (më e ulët edhe sesa kostoja e energjisë elektrike të importuar) u jep këtyre konsumatorëve një stimul të madh që të qëndrojnë me KESH-in si konsumatorë që paguajnë tarifën, sesa të përdorin statusin e “ligjshmërisë� së tyre për të blerë energji nga furnizues të liçensuar. Kjo përjashton praktikisht një nga shanset e vogla aktualisht të disponueshme në Shqipëri për futjen e konkurrencës në tregun e energjisë elektrike. Kjo kërkon edhe tarifa më të larta për konsumatorët e tjerë të energjisë elektrike për të ruajtur të njëjtën tarifë mesatare të përgjithshme. 11.28 Grupi i dytë i devijimeve rezulton nga ngarkesa me çmime të ndryshme për grupe të ndryshme konsumatorësh në të njëjtin nivel voltazhi, pa ndonjë justifikim në drejtim të ndryshimeve të kostos. Klientet e ngarkuar me çmime relativisht të ulëta përfshijnë kompanitë e furnizimit me ujë, furrat e bukës, prodhuesit e drithrave, dhe stacionet e pompave të ujitjes. Këto diferenca janë ulur mjaft që nga viti 2000. Plani i Gjashtë i Veprimit parashikon që KESH-i t’i propozojë ERE-s që ato të eleminohen plotësisht rreth vitit 2007. 271 Tarifat e kohëve më të fundit të miratuara nga ERE për zbatim me 1 korrik 2006, fatkeqësisht kanë sjellë devijime të tjera në sistem (Kutia 11.1). Arritja e përmirësimeve të qëndrueshme në ecurine e sektorit 11.29 Nga fillimi i vitit 2005 ka patur një përkeqësim serioz në ecurine financiare dhe operacionale të KESH-it. Kjo fillimisht ishte si rezultat i pasigurive politike lidhur me zgjedhjet e kohëve të fundit, dhe më pas u përkeqësua nga ndryshimet e paraqitura nga qeveria në menaxhimin e KESH-it, si dhe rëniet e konsiderueshme në pagimin e faturave aktuale dhe të prapambetura nga konsumatorët buxhetore dhe jo-buxhetorë. Humbjet në shpërndarje u rritën nga 39.3 përqind për tre-mujorin e parë të vitit 2005 në 44.4 përqind për të njëjtën periudhë të vitit 2006, ndërsa arkëtimet ranë nga 87.6 përqind në 76.5 përqind. Treguesit e fundit të performancës paraqesin disa përmirësime, por gjithësesi performanca mbetet ende larg niveleve të synuara në Planin e Veprimit. Nëse do të arrihen përmirësime të qëndrueshme, është e nevojshme që KESH të lejohet të operojë si një organizatë tregëtare. 271 KESH i propozoi ERE që barazonte tarifat për këtë grup konsumatorësh me konsumatorët e tjerë në 2007 dhe të bënte unifikimin sipas nivelit të tensionit. Kjo tani pritet të zbatohet gjatë Planit të 7-të të Masave. 252 11.30 Pavarësia e rregullatorit dhe operatorit në caktimin e çmimit gjithashtu duhet të ruhet. Me ndihme teknike të financuar nga USAID-i, ERE ka vënë në vend një metodologji të kënaqshme për llogaritjen e tarifave të bazuara në kosto. Megjithatë, zhvillimet e fundit tregojnë për përpjekjet e qeverisë për të ndikuar në këtë proces si në drejtim të propozimeve për tarifat paraqitur nga KESH-i dhe për ato të aprovuara. Nisur nga rëndësia e levizjes në një mënyrë të rregullt drejt tarifave te rikuperimit të kostos, pakësimit të subvencioneve të kryqëzuara dhe devijime të tjera në strukturën e tarifave, është themelore që ERE të vazhdojë të funksionojë si një rregullator i pavarur në përputhje me Ligjin e vitit 2003 për Rregulloren e Sektorit Energjetik. Kjo do të kërkojë gjithashtu të respektohet autonomia e KESH-it dhe OST, dhe se ata duhet të jenë të lirë të bëjnë aplikime zyrtare për rregullime tarifash në kohën dhe sasinë e duhur për të siguruar qëndrueshmërinë financiare të tyre. 11.31 Së fundi, ristrukturimi i KESH-it nevojitet për të maksimizuar efiçiencat teknike dhe operacionale dhe për të lehtësuar pjesëmarrjen private. Rekomandimet e Studimit të kohëve të fundit të përfunduar për Ristrukturimin e Sektorit Energjitik janë për të konsoliduar nëntë subjektet ekzistuese të shpërndarjes në një kompani të vetme, të krijohen kompani të veçanta për prodhimin e energjisë elektrike për impiantet kryesore dhe një kompani te veçantë furnizimi përgjegjese për t’iu shërbyer konsumatorëve të tarifave. Bashkë me kompaninë e transmetimit, këto subjekte fillimisht do të mbeten nën KESH-in si kompania kontrolluese. Raporti rekomandonte edhe lidhjen e një kontrate të plotë menaxhimi që të mbulojë KESH-in dhe subjektet nën kontrollin e saj duke pezulluar shitjet aktive të prodhimit të energjisë elektrike, dhe kompanitë e furnizimit dhe shpërndarjes. Qeveria po rishikon këto rekomandime por ka treguar se ajo do të preferonte të vendoste për privatizimin e shpejtë të komponentit të shpërndarjes së KESH-it. Kjo do të kërkojë një përpjekje të harmonizuar për të vendosur dhe zbatuar një gamë të gjerë masash që duhen ndërmarrë sidomos për arritjen e suksesshme të privatizimit. D. KONKLUZIONE DHE REKOMANDIME 11.32 Roli i Qeverisë në tregun e energjisë duhet të kufizohet në drejtim të: (i) ngritjes së një strukture të përshtatshme tregu dhe kuadrit përkates institucional (legjislacioni, planifikimi strategjik dhe kapaciteti rregullator, përfaqësimi i konsumatorëve dhe aktorëve të tjerë) për të siguruar furnizimin e mjaftueshëm dhe të besueshëm me energji në një kosto të arsyeshme; (ii) marrjes përsipër të një pjese të duhur rreziqesh tregëtare paralel me (përkundrejt atyre private) përfitimet publike; (iii) likuidimit të faturave të veta, dhe (iv) sigurimit të burimeve publike për një rrjet të mbrojtjes sociale. Qeveria duhet të respektojë autonominë si të KESH-it dhe ERE-s dhe të mbështesë përpjekjet e KESH-it për të përmirësuar performancën e tij financiare dhe teknike dhe përgatitjes për pjesëmarrje në një treg rajonal konkurues. Pjesa më poshtë paraqet rekomandime lidhur me vazhdimësinë financiare të KESH-it dhe reformat sektoriale për Qeverinë për të ndihmuar në kapërcimin e sfidave që has sektori i energjisë elektrike në Shqipëri. 11.33 Sigurimi i kushteve për përmirësimin dhe ruajtjen e performancës financiare dhe operacionale të KESH-it: • Mbështetja e përpjekjeve të KESH-it për të implementuar Plan-veprimin e Sektorit të Energjitikës të azhornuar çdo vit për të pakësuar humbjet e rrjetit dhe për të përmirësuar arkëtimin e faturave, si dhe zbatimi i reformës përkatëse në sektor; • Rregullimi i bazës për pagesat e TVSH-së nga KESH për shitje të energjisë elektrike nga të ardhura të faturuara në të ardhura të arkëtuara, duke amenduar Ligjin e TVSH, dhe lejimi i KESH-it për të fshirë borxhet e këqia në mënyrë që të 253 përcaktohet detyrimit i tatimit mbi fitimin në përputhje me praktikën ndërkombëtare; • Eleminimi në vitin 2006 i gjithë detyrimeve financiare të prapambetura të subjekteve buxhetore dhe jo-buxhetore ndaj KESH-it; • Sigurimi i pagesës së plotë e të menjëhershme e gjithë faturave aktuale të konsumatorëve buxhetorë e jobuxhetorë ndaj KESH-it; • Ndërmarrja e një rishikimi sistematik të programit të subvencioneve për energjinë (përfshirë hartimin e masave dhe implementimin e tij) me synim zbutjen e ndikimit të rritjes së tarifave të energjisë elektrike mbi të varfërit për të përmirësuar mbulimin dhe përcaktimin e përfituesve (përfshi mundësinë e përdorimit të programit të Ndihmës Ekonomike). Mbështetja e reformave të sektorit: • Të lejohet KESH dhe ERE të operojnë respektivisht si entitet i pavarur tregtar dhe një rregullator i pavarur; • Të vazhdohen reformat për krijimin e një tregu konkurrues dhe të lejohet pjesëmarrje e efektshme në tregun rajonal, 272 • Të vendoset për rekomandimet e Studimit të Ristrukturimit të Sektorit të Energjisë Elektrike lidhur me strukturën e KESH holding, dhe të zbatohet opsioni i përzgjedhur. 272 Siç specifikohet në Deklaratën e Politikave për Sektorin e Energjisë miratuar nga Qeveria në Prill 2002 dhe Modelin e Tregut Tranzitor, aprovuar nga Qeveria në Gusht 2004, si dhe zbatimi i të gjitha masave të kërkuara në kuadrin e Traktatit të ECSEE dhe kufizime të mundshme të aprovuara nga Shqipëria. 254 ANEKSI 11.1: Vlerësimi i Ndikimit Makroekonomik Të Krizës Energjetike Gjatë Vitit 2001-02 Kombinimi i ndryshimeve në prodhimin hidro-elektrik, kufizimet teknike (në transmetim) për të importuar nga tregjet rajonale të energjisë elektrike, dhe dalja në pah e mungesave të furnizimit në atë treg, përbëjnë një rrezik të konsiderueshëm ekonomik për Shqipërinë. Efektet negative përfshijnë: (i) ndikimi direkt i rënies së prodhimit të energjisë elektrike mbi PBB-në; (ii) pakësimi i prodhimit të mallrave dhe shërbimeve në sektorë të tjere si rezultat i ndërprerjes së përkohshme të energjisë elektrike; (iii) kostot shtesë si rezultat i blerjes dhe përdorimit i furnizimeve mbështetëse e rezervë me energji elektrike; (iv) dëmtimi i makinerive dhe pajisjeve nga luhatjet dhe ndërprerjet e energjisë elektrike. Është vlerësuar se kriza e vitit 2001-02 pakësoi PBB-në me mesatarisht nga 2.7 në 5.4 përqind gjatë dy viteve, bazuar tek analiza e mëposhtme. Energjia elektrike: Prodhimi dhe rritja Rritja reale e PBB ne % 8.0 6,000 Oridhimi I energjise elektrike ne mn 7.0 Te KwH 5,000 6.0 5.0 4,000 4.0 3,000 3.0 2,000 2.0 1.0 1,000 0.0 0 2000 2001 2002 2003 2004p 2005p Rritja reale e PBB Prodhimi Burimi: MoF dhe KESH Rënia e prodhimit hidro-elektrik pakëson vlerën neto të shtuar në sektorin e energjisë elektrike afërsisht me rënien bruto në vlerën e prodhimit (output-it) të energjisë elektrike të përshtatur për humbje në transmision dhe shpërndarje. 273 Krahasimi i prodhimit të ulët aktual hidro-elektrik të energjisë në vitin 2001 dhe 2002 me prodhimin në një vit normal hidrologjik jep vlerësime të efektit negativ në PBB me 0.5 përqind në 2001 dhe 0.7 përqind në 2002. Në qoftë se Shqipëria do të kishte qenë në gjendje të kompensonte rënien në prodhimin hidro-elektrik me rritje të barabarta në importet e energjisë elektrike në vitin 2001 dhe 2002, nuk do të kishte patur efekte negative shtesë mbi PBB-në. Megjithatë, në këtë rast, kostoja shtesë e importit do të siguronte një masë alternative të ndikimit të prodhimit hidro-elektrik të pakësuar mbi PBB-në. Megjithatë, Shqipëria nuk ishte në gjendje të rriste importet me shumën e plotë të nevojshme, për shkak të kufizimeve financiare dhe në transmision, dhe si rezultat ndodhi rënia e tensionit. Ulja e tensionit pakëson prodhimin në kompani që nuk ishin në gjendje të kalonin me shpejtësi në përdorimin e burimeve alternative të energjisë elektrike. Në mungesë të vlerësimeve të detajuara, u pohua (i) se ulja e tensionit u përhap në të gjithë konsumatorët në raport me konsumin e tyre, dhe (ii) se efekti në industri pa burime alternative të energjisë 273 Kostot operacionale dhe të mirëmbajtjes mund të anashkalohen për këtë vlerësim duke qenë se ato janë të vogla dhe nuk variojnë në mënyrë të ndjeshme me prodhimin. 255 ishte i barabartë me uljen e tensionit që ata patën vlerësuar në PBB për për kWh të elektricitetit të konsumuar nga industria. Kjo metodë jep një masë prej 1.4 përqind të PBB-së për vitin 2001. Një efekt tjetër negativ mbi PBB-në rezulton nga kostoja shtesë e mbajtur nga kompanitë që blejnë dhe kalojnë në përdorimin e burimeve alternative të ofertës. Studimi i Sektorit Energjetik të Shqipërisë 274 vlerësoi se vetë-prodhimi nga kompani të vogla ishte 192 GWh në vitin 2001, dhe nuk gjeti vetë-prodhim të konsiderueshëm nga kompani të mëdha. Nga një vrojtim i konsumatorëve të energjisë elektrike doli se rreth vitit 2003, rreth dy të tretat e kompanive të vogla kishin gjeneratorë përforcues (rezervë). Kostoja totale e kapitalit për gjeneratorë të tillë do të kishte variuar nga 124 -- 248 milionë USD, e cila korrespondon me nga 2.7 deri në 5.4 përqind e PBB-së për t’u shpërndarë në disa vite. Karburanti dhe kostot e tjera operuese të paisjeve rezervë të energjisë elektrike në vitin 2001 dhe 2002 do të kishin qenë afërsisht të barabarta me koston e gjeneratorëve të blerë në të njëjtin vit. Kushtet e ndryshueshme hidrologjike ndikojnë në prodhimin bujqësor, si dhe në prodhimin e energjisë elektrike, duke shkaktuar ndikime të mëtejshme në PBB. 274 Decon, EDF, LDK në bashkëpunim me Lahmeyer International dhe GEI-ENERGY, janar 2003 256 BIBLIOGRAFIA Abuelafia, Emmanuel, Sergio Berensztein, Miguel Braun, and Gresia Di Luciano. 2004. “Who Decides on Public Expenditures? A Political Economy Analysis of the Budget Process: The Case of Argentina.� Afonso, Antonio, Ludger Schuknecht and Vito Tanzi. 2006. “Public Sector Efficiency: Evidence for New EU Member States and Emerging Markets,� European Central Bank, Working Paper n. 581, Department of Economics, ISEG-UTL, Working Paper nº 01/2006/DE/UECE. Alesina, Alberto, and Roberto Perotti. August 1996. “Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects.� NBER Working Paper Series. Working Paper 5730. Alesina, Alberto, and Romain Wacziarg. 1998. “Openness, Country Size and Government,� Journal of Public Economics (69). Anderson, James H., and Cheryl W. Gray. 2006. “Anticorruption in Transition. Who is Succeeding and Why?� World Bank, Washington, DC. Albania. Ministry of Finance. 2005. “Action Plan for Improving Public Investment Management in Albania.� Albania, Ministry of Finance. 2005. “NSSED Implementation Progress Report for 2004.� Albania. Ministry of Health and Public Health Institute. 2003. “Albania Public Health and Health Promotion Strategy.� Albania. “Integrated Planning System�, a Document of the Government of Albania. Albania. Tirana Regional Health Authority, Tirana Region Primary Healthcare Plan. Baldacci, Emanuele, Benedict Clements, and Sanjeev Gupta. 2003. “Using Fiscal Policy to Spur Growth.� Finance & Development. Baldacci, Emanuele, Benedict Clements, Gupta Gupta, and Cui Qiang. 2004. “Social Spending, Human Capital, and Growth in Developing Countries: Implications for Achieving the MDGs.� IMF Working Paper WP/04/217. Barro, R. 1990. “Government Spending in a Simple Model of Endogeneous Growth.� Journal of Political Economy. University of Chicago Press, vol. 98(5), pages S103-26, October. Barro, Robert J and Xavier Sala-i-Martin. 1992. "Public Finance in Models of Economic Growth," Review of Economic Studies, Blackwell Publishing, vol. 59(4), pages 645-61, October. Brenck, Andreas, Thorsten Beckers, Maria Heinrich., and Christian von Hirschhausen. 2005. “Public-Private Partnerships in New EU Member Countries of Central and Eastern Europe,� European Investment Bank (EIB) Papers, Volume 10, No.2. Calderon, Cesar, and Luis Serven. 2004. “The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income Distribution.� Canning, Mary, Martin Godfrey, and Dorota Holzer-Zelazewska. 2005. “EU8 Finance Reform Cross-Country Study: Financing Higher Education.� World Bank, Washington, DC. Case, Anne. 2000. “Election Goals and Income Redistribution: Recent Evidence from Albania.� European Economic Review 45 (2001) 405-423. Civil Service Commission, 2005 Annual Report. Coudouel, A. et al. 2001. “Social Protection,� in “Poverty Reduction Strategy Paper Sourcebook,� World Bank. Commander S., Hamid Davoodi, and U. J. Lee, “The Causes and Consequences of Government for Growth and Well-being,� Background paper prepared for the World Bank World Development Report 1997. Department of Public Administration. 2004. “A Study on the Salary Systems and Proposals.� Government of Albania. Development Committee (Joint Ministerial Committee of the Board of Governors of the Bank and the Fund on the Transfer of Real Resources to Developing Countries). 2006. “Fiscal Policy for Growth and Development: an Interim Report.� Demekas, Dimitri G., Balazs Horvath, Elina Ribakova, and Wu Yi. 2005. “Foreign Direct Investment in Southeaster Europe: How (and How Much) Can Policies Help?� IMF Working Paper WP/05/110. Fedelino, Annalisa, and Richard Hemming. 2005. “A Fiscal Policy Framework to Safeguard Public Investment.� IMF. European Bank for Reconstruction and Development and the World Bank. Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS). 2002 and 2005 Easterly, William and Sergio Rebelo. 1993. "Fiscal policy and economic growth: An empirical investigation," Journal of Monetary Economics, Elsevier, vol. 32(3), pages 417- 458, December. Evans, Hugh E. 1990. “Rural-Urban Linkages and Structural Transformation.� IUD Working Paper INU-71, World Bank, Washington DC. Europe and Central Asia Infrastructure Database. 2005. Europe and Central Asia Environment and Socially Sustainable Development Unit. The World Bank. Fontaine, Ernesto R. May 1997. “Project Evaluation Training and Public Investment in Chile.� The American Economic Review, Vol 87, No. 2. Foelster, S. and M. Henrekson, “Growth Effects of Government Expenditure and Taxation in Rich Countries,� European Economic Review, vol. 45, August 2001. Glomm, Gerhard and B. Ravikumar. 2001. "Human capital accumulation and endogenous public expenditures." Canadian Journal of Economics. Canadian Economics Association, vol. 34(3), pages 807-826, August. Ghura, Dhaneshwar. September 1998. “Tax Revenue in Sub-Saharan Africa: Effects of Economic Policies and Corruption.� IMF Working Paper WP/98/135. GTZ, 2005. “International Fuel Prices – 2004.� 258 Guseh, J. S. “Government Size and Economic Growth in Developing Countries: A Political Economy Approach,� Journal of Macroeconomics, Vol. 19, January 1997. Gupta, Sanjeev, Luc Leruth, Luiz de Mello, and Shamit Chakravarti. 2001. “Transition Economies: How Appropriate is the Size and Scope of Government?� IMF Working Paper WP/01/55. Gupta, Sanjeev, Benedict Clements, Emanuele Baldacci, and Carlos Mulas-Granados. 2002. “Expenditure Compostion, Fiscal Adjustment, and Growth in Low-Income Countries.� IMF Working Paper WP/02/77. Gupta, Sanjeev, Emanuele Baldacci, Benedict Clements, and Erwin R. Tiongson. 2003 “What Sustains Fiscal Consolidations in Emerging Market Countries?� IMF Working Paper WP/03/224. Gwartney, James, Robert Lawson, and Randall Holcombe. April 1998. “The Size and Functions of Government and Economic Growth.� Prepared for the Joint Economic Committee. Hammami, Mona, Jean-Francois Ruhashyankiko, and Etienne B. Yehoue. 2006. “Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure.� IMF Working Paper WP/06/99. Heller, Peter S. 2002. “Considering the IMF’s Perspective on a “Sound Fiscal Policy� IMF Policy Discussion Paper PDP/02/8. Heggie, Ian and Piers Vickers. 1998. “Commercial Management and Financing of Roads.� Technical Paper 409. Heller, Peter S. 2005. “Understanding Fiscal Space,� PDP/05/4. The International Monetary Fund. Hemming, Richard, and Teresa Ter-Minassian. 2004. “Possible New Approaches to Fiscal Accounting.� Finance & Development. The International Monetary Fund. December 2004. Herrera, Santiago, and Gaobo Pang. June 2005. “Efficiency of Public Spending in Developing Countries: An Efficiency Frontier Approach.� World Bank Policy Research Working Paper No. 3645. Holzner, Mario, and Edward Christie. 2004. “The Household Income Taxation Method (HITM) – Estimates of the Size of the Shadow Economy in Central and Southeastern Europe.� IMF. June 1996. “The Quality of Fiscal Adjustment and Growth, Finance and Development.� IMF. 1999. “Albania: Staff Report for the 1999 Article IV Consultation, Request for the Second Annual Arrangement under the Enhanced Structural Adjustment Facility, and Request for Augmentation.� IMF. May 28, 2002. “Assessing Sustainability.� The Policy Development and Review Department. May 28, 2002. Washington DC. IMF. 2004. “Albania: Selected Issues in Tax Policy Design.� A technical assistance report. 259 IMF. 2004. “Fiscal Adjustment in IMF-Supported Programs.� Draft Issues Paper. IMF, 2005. “Government Guarantees and Fiscal Risk.�. The Fiscal Affairs Department. April 1, 2005.Washington DC. IMF. March 2005. “Albania: Ex-Post Assessment of Longer-Term Program Engagement.� IMF Country Report no. 05/88. IMF. August 8, 2005. “Monetary and Fiscal Policy Design Issues in Low-Income Countries.� Policy Development and Review Department and the Fiscal Affairs Department, August 8, 2005. Washington DC IMF. 2005. “Tax Administration in Albania.� A technical assistance report. IMF. January 27, 2006. “Fiscal Adjustment for Stability and Growth.� The Fiscal Affairs Department. January 27, 2006. Washington D.C. INSTAT. “Living Standards Measurement Surveys for Albania (2002 and 2005)�. Albania. Tirana. Jarvis, C. 2000. “The Rise and Fall of the Pyramid Schemes in Albania.� IMF Staff Papers. Jenkins, Ian. 2005. “Albania: Fier Tepelene Road Rehabilitation Project – Road Financing and Institutional Study.� A Report for the European Bank for Reconstruction and Development. Louis Berger S.A. 2005. “Albania National Transport Plan,� Volumes 1-5. Mackenzie, George A., and David W. H. Orsmond. 1996. “The Quality of Fiscal Adjustment and Growth.� Finance & Development. Malaj, F. Mema and Sybi Hida. 2005. “Albania, Financial Management in the Education System: Higher Education,� 3-931052-51-6. Mancellari, Ahmet, and Sybi Hida. 2004. “Macroeconomic Policy Choices for Growth and Poverty Reduction – the Case of Albania.� Institute for Contemporary Studies. Tirana, Albania. Nuamah, Camille. April 2005. “Towards a New Agenda for Growth. Organization of Eastern Caribbean States.� World Bank, Washington, DC. Organization of Economic Cooperation and Development. 2005. Education at a Glance. 2005. Paternostro, Stefano, Anand Rajaram, and Erwin R. Tiongson. 2005. “How Does the Composition of Public Spending Matter?� World Bank Policy Research Working Paper 3555. Purfield, Catriona. 2003. “Fiscal Adjustment in Transition Countries: Evidence from the 1990s.� IMF Working Paper WP/03/36. Reid, Gary J. 2005. “The Political Economy of Civil Service Reform in Albania.� World Bank, Washington DC. Rodrik, D. April 1996. “Why Do More Open Economies Have Bigger Governments.� NBER Working Paper 5537. 260 Saavalainen, Tapio, and Joy Ten Berge. 2006. “Quasi-Fiscal Deficits and Energy Conditionality in Selected CIS Countries.� IMF Working Paper WP/06/43. Sadka, Efraim. 2006. “Public-Private Partnerships: A Public Economics Perspective.� IMF Working Paper WP/06/77. Schaffer, Mark E., and Gerard Turley. 2001. “Effective Versus Statutory Taxation: Measuring Effective Tax Administration in Transition Economies.� European Bank for Reconstruction and Development (EBRD). Silva-Jauregui, Carlos. 2001. “Czech Republic Enhancing the Prospects for Growth with Fiscal Stability.� World Bank Country Study. Sorsa, Piritta. 2006. “Macroeconomic Challenges with EU Accession in Southeastern Europe: An Overview.� IMF Working Paper WP/06/40. Scott Wilson Railways. 2005. “Modernization of Albanian Railways (HSH).� London. Tanzi, Vito. December 1998. “Corruption around the World. Causes, Consequences, Scope, and Cures�. IMF Staff Papers, Vol. 45, No.4. Tanzi, Vito, and L. Schuknecht. 2000. “Public Spending in the 20th Century.� Cambridge University Press. Tanzi, Vito. 2004. “A Lower Tax Future? The Economic Role of the State in the 21st Century.� Politeia. Tanzi, Vito. October 2004. “Globalization and the Need for Fiscal Reform in Developing Countries.� The Institute for the Integration of Latin America and Caribbean (INTAL), INTAL-ITD Occasional Paper –SITI -06. Tanzi, Vito. 2005. “The Economic Role of the State in the 21st Century.� USAID (United States Agency for International Development). June 2006. “Corruption in Albania. Perception and Experience. Survey 2005. Summary of findings.� World Bank. 2001. “Russia: Towards Improving the Efficiency of Public Investment Expenditures.� Poverty Reduction and Economic Management Unit (ECSPE) Europe and Central Asia Region. World Bank. 2001. “Albania: Public Expenditure and Institutional Review�, Volume 1 and 2. World Bank. 2002. “Expenditure Policies Towards EU Accession.� World Bank Technical Paper No. 533. Europe and Central Asia Poverty Reduction and Economic Management Series. Washington DC. World Bank. 2002a. “Infrastructure and Poverty Linkages: A Literature Review.� Washington DC. World Bank. 2002b. “Poverty in Albania: A Qualitative Assessment.� Washington DC. World Bank. 2003. “Albania Poverty Assessment.� The World Bank. Human Development Sector Unit. Europe and Central Asia Region. Washington, DC. 261 World Bank. 2003. “Bulgaria Public Expenditure and Institutional Review. World Bank. 2004a. “Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation and Competition.� Policy Research Report. Washington D.C. World Bank. 2004b. “A Framework for the Development of the Transport Sector in South East Europe.� Washington DC. World Bank. 2004c. “Albania Sustaining Growth Beyond the Transition,� Country Economic Memorandum. Washington DC. World Bank. 2005. “Albania: Labor Market Assessment.� Human Development Sector Unit. Europe and Central Asia Region. Washington DC. World Bank. 2005. “Creating Fiscal Space for Poverty Reduction in Ecuador: A fiscal Management and Public Expenditure Review�. Poverty Reduction and Economic Management Unit. Europe and Central Asia Region. Washington DC. World Bank. 2005. “Judicial Systems in Transition Economies: Assessing the Past, Looking to the Future�. World Bank. 2005. “Railway Reform in the Western Balkans,� Washington DC. World Bank. 2005. “Vietnam: Managing Public Expenditure for Poverty reduction and Growth.� Public Expenditure Review and Integrated Fiduciary Assessment, Volume 1 and 2. 2005. Document of the Socialist Republic of Vietnam and the World Bank. Draft in progress. World Bank’s Country Policy and Institutional Assessment (CPIA). World Bank. May 2006. “EU-8 Quarterly Report.� World Bank. 2006. “Albania: Country Fiduciary Assessment Update.� World Bank. 2006. Albania Health Sector Note, Report No.: 32612-AL. World Bank. 2006. “Bosnia and Herzegovina: Addressing Fiscal Challenges and Enhancing Growth Prospects. A Public Expenditure and Institutional Review.� World Bank. June 2006. “Albania Living Standards Note.� World Bank. 2006. “Transport for Growth – safe, clean and affordable.� Draft Transport Sector Board Strategy. Washington DC. World Bank. September 2006. “Albania: Social Insurance Review�. Washington, DC. World Bank. 2006. “Anticorruption in Transition: Who is succeeding and Why?� Washington D.C. World Economic Forum. 2005 Global Competitiveness Report. 262