40516 D I R E C C I O N E S P A R A E L D E S A R R O L L O Comercio Sistemas de calidad y estándares hacia la construcción de ventaja competitiva J. Luis Guasch, Jean-Louis Racine, Isabel Sánchez y Makhtar Diop UNIVERSIDAD DEL ROSARIO Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva J. Luis Guasch Jean-Louis Racine Isabel Sánchez Makhtar Diop The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boun- daries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territo- rios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by the Word Bank in English as Quality Systems and Standards for a Competitive Edge in 2007. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the origi- nally language will govern. Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Quality Systems and Standards for a Competitive Edge en 2007. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. © 2007 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2007 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Primera edición en castellano: febrero de 2008 Para esta edición: © 2008 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. y la Universidad del Rosario, Bogotá Calle 131 A No. 59C-62, Bogotá, Colombia www.mayolediciones.com ISBN 978-958-8307-35-0 Traducción al castellano: Rodrigo Taborda, Universidad del Rosario, Bogotá Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia Contenido Presentación XV Prefacio y reconocimientos XVII Colaboradores XIX Acrónimos y abreviaturas XXI CAPÍTULO 1 Introducción 1 Globalización, calidad y estándares 2 Definición de estándar y calidad 9 Un sistema nacional de calidad: una revisión general 10 Organización del libro 11 CAPÍTULO 2 Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 17 Funciones de los estándares 17 Efectos económicos positivos de los estándares 19 Efectos negativos de los estándares 26 El impacto de los estándares en el crecimiento económico: evidencia empírica 30 El impacto de los estándares en el comercio internacional: evidencia empírica 35 Estándares y calidad como punto de entrada para las empresas pequeñas y medianas: el camino hacia la actualización industrial 44 CAPÍTULO 3 El asunto de la jurisdicción: el papel del sector privado y público 53 Mecanismos de coordinación para adopción de tecnología 54 La participación del gobierno en la estandarización 56 Comités nacionales de estandarización 58 VI Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva CAPÍTULO 4 Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 65 Certificación 67 Pruebas, calibración e inspección 71 Acreditación 72 Metrología 76 CAPÍTULO 5 Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 83 El acuerdo de la OMC sobre barreras técnicas al comercio internacional 85 Coordinación internacional en estandarización 86 La necesidad del reconocimiento internacional de un sistema de acreditación nacional 94 La necesidad de reconocimiento internacional de institutos nacionales de metrología 98 CAPÍTULO 6 El estándar ISO 9000 de administración de calidad 101 La función del ISO 9000 101 El ISO 9000 y la ventaja competitiva 103 Barreras dentro de las empresas en contra de la certificación ISO 9000 111 Factores nacionales que influencian la difusión del ISO 9000 119 CAPÍTULO 7 Estandarización en América Latina 133 Las instituciones que establecen los estándares 134 El desempeño de las entidades de estándares 142 Integración internacional 145 CAPÍTULO 8 Certificación en América Latina 155 Actividades de certificación 155 La oferta de servicios de certificación 166 Factores que pueden influenciar la difusión del ISO 9000 169 Contenido VII CAPÍTULO 9 Acreditación en América Latina 181 Instituciones de acreditación 181 Actividades de acreditación 187 Integración internacional 191 CAPÍTULO 10 Metrología en América Latina 197 Instituciones nacionales de metrología 197 Actividades de metrología 201 Cooperación internacional y reconocimiento de instituciones de metrología 203 CAPÍTULO 11 Políticas actuales y programas de apoyo 205 Brasil: Centro para la calidad, seguridad y productividad 205 Colombia: Programa de administración de calidad y medio ambiente 206 Perú: CERTIpyme, PYMEvaluación, y PRECISO 208 México: Comité Nacional de Productividad e innovación Tecnológica 209 Chile: Corporación de Fomento de la Producción 211 CAPÍTULO 12 Recomendaciones de política y conclusiones 213 Principios generales para la implementación y reforma de los sistemas nacionales de calidad 213 Consolidación de un sistema nacional de calidad 215 Acreditación 215 Metrología 219 Estandarización 221 Actividades de desarrollo de estándares e integración internacional 222 Respaldar la demanda de certificación, pruebas y calibración 224 Conclusiones 227 APÉNDICE A Evaluación del sistema nacional de calidad de México 229 Estandarización 230 Metrología y calibración 231 Acreditación 234 Certificación, pruebas e inspección 237 VIII Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva APÉNDICE B Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 243 Certificación, pruebas e inspección 204 Acreditación 245 Metrología y calibración 255 Estandarización 262 Conclusiones 265 Referencias 275 Recuadros 1.1 Supervivencia ante una crisis en un mercado de baja calidad: el caso del calzado brasilero y el vino chileno 6 1.2 Cobertor de cuero para PDA en Bolivia: calidad para entrar a un nuevo mercado exportador 8 1.3 Los componentes de un sistema nacional de calidad 13 2.1 Estándares de calidad en la industria cafetera de Uganda 22 2.2 Competencia transatlántica por teléfonos móviles de segunda generación 24 2.3 El valor e impacto económico de los estándares de medición 29 2.4 Estándares diferentes y costos del comercio: el caso de los palet de carga 37 2.5 Estándares de seguridad en alimentos en la Unión Europea 38 2.6 Estándares y calidad como punto de entrada para la actualización en la cadena de valor de la horticultura 47 2.7 Uvas de la India: los cambios en las exigencias del mercado en estándares y calidad 49 4.1 El control de calidad del Consorcio del Jamón Serrano Español 70 4.2 Cooperación regional en acreditación: el ejemplo del África meridional 75 4.3 Evolución de necesidades en metrología de servicios de salud 80 5.1 Los esfuerzos para crear un estándar global único para la telefonía de 3G 87 5.2 La contribución del África meridional al estándar internacional en madera 90 6.1 China y su búsqueda por mayor calidad 109 6.2 Adopción de sistemas de calidad en el sector de desarrollo de programas de computador de la India: avanzando en la cadena de creación de valor 127 B1 Evaluación de conformidad y acceso al mercado de la Unión Europea 247 Contenido IX Gráficos 1.1 Exportaciones globales sobre PIB mundial 3 1.2 Participación de las manufacturas en las exportaciones mundiales de bienes y servicios 3 1.3 Precio de las exportaciones de manufacturas de países en desarrollo respecto al precio de las exportaciones de maquinaria, transporte y servicios de países desarrollados, 1975-95 5 1.4 Presentación esquemática de un sistema nacional de calidad 12 2.1 Contribuciones de diferentes factores al crecimiento del producto en el Reino Unido 1948-2002 32 2.2 Crecimiento de largo plazo de la productividad del trabajo en el Reino Unido, 1948-2002 33 2.3 Ganancia promedio en productividad por la adopción de sistemas de calidad 35 2.4 Efectos de los estándares británicos en las exportaciones, importaciones y balanza comercial del Reino Unido 1985-1991 41 3.1 Aproximación centralizada en el desarrollo de estándares 59 3.2 Aproximación descentralizada en el desarrollo de estándares 61 4.1 Seguimiento de la medición 66 5.1 Número de estándares en algunos países industrializados y estándares internacionales 89 5.2 La internacionalización de los estándares británicos, 1948-2003 92 6.1 Adopción del estándar ISO 9000 en el mundo 102 6.2 Porcentaje de empresas brasileras que reportan inversión en certificación en diferentes categorías 117 6.3 Participación regional de los certificados ISO 9000 en el mundo, 2004 119 6.4 Los diez sectores con mayor número de certificaciones ISO 9000 en el mundo, 2004 122 6.5 Los diez sectores con mayor número de certificaciones ISO 9000 en el mundo, estandarizado por el volumen mundial de exportaciones, 2004 123 7.1 Recursos para la financiación de entidades nacionales de estándares 139 7.2 Presupuesto de las entidades nacionales de estándares 140 7.3 Número de estándares nacionales, 1990 y 2002 143 7.4 Número de estándares nuevos, 2004, y comités técnicos activos, 2005 144 7.5 Precio de estándares nacionales en relación con el precio de ISO 9001:2000 146 X Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva 7.6 Número de membresías como participante y observador en comités y subcomités técnicos ISO, 2005 148 7.7 Participación en el desarrollo de estándares ISO, 2004 149 7.8 Participación en las actividades de desarrollo de estándares en Copant 152 7.9 Número de notificaciones TBT en regulaciones técnicas y procedimientos de evaluación de conformidad, 2004 154 8.1 Certificaciones ISO 9000 en América Latina y el Caribe, 1993-2004 156 8.2 Número de certificaciones ISO 14000 en América Latina y el Caribe, 1995-2004 157 8.3 Número de certificaciones ISO 9001:2000 y ISO 14001, 2004 158 8.4 Tasa de crecimiento de certificaciones ISO 9000 en 2004 vs. número de certificaciones ISO; tasa anual de crecimiento promedio en el mundo, 2001-2004 159 8.5 Tasa de crecimiento de certificados ISO 14000 en 2004 vs. número de certificaciones ISO; tasa anual de crecimiento promedio en el mundo, 1998-2004 159 8.6 Adopción del ISO 9001, estandarizado por el valor agregado de manufactura y servicios, 2004 160 8.7 Número de certificaciones ISO 9000 y valor agregado en manufactura y servicios, 2002 161 8.8 Agregación de certificados ISO 9001 estandarizado por el número de establecimientos en los diez sectores manufactureros de mayor tamaño 162 8.9 Número de certificaciones ISO 14000 y valor agregado en manufactura y servicios, 2002 163 8.10 Agregación de certificados ISO 9001 estandarizado por el número de establecimientos en los diez sectores manufactureros de mayor tamaño 164 8.11 Número de certificaciones QS 9000 y ISO/TS 16949:2002 vs. número de empresas en el sector automotriz 165 8.12 Entidades de certificación doméstica acreditadas y afiliados extranjeros que ofrecen certificación en sistemas de administración de calidad, 2005 166 8.13 Participación del mercado de las cinco entidades de certificación más grandes de Brasil, Argentina y México 167 8.14 Número de certificaciones ISO 9001:2000 en 2004 estandarizado por el número de entidades de certificación acreditadas que operan en mercados domésticos en 2005 168 8.15 Número de auditores certificados por ISO 9001:2000 con IRCA en 2005, estandarizado por valor agregado total en manufactura y servicios en 2004 169 8.16 Exportaciones a la Unión Europea y Japón, como participación del PIB y tasas de certificación 170 8.17 Recepción de FDI como participación del PIB y tasas de certificación 172 Contenido XI 8.18 Bienes exportados en sectores de alta calidad como participación del PIB 173 8.19 Participación del sector de SME en empleo manufacturero, promedio 1990-99 174 8.20 Participación del sector de SME en el PIB y tasas de certificación 175 8.21 Adopción del ISO 9001 y tamaño de las empresas en México 176 8.22 Indicador del ambiente económico para hacer negocios, por región 176 8.23 Indicador del ambiente económico para hacer negocios y tasas de certificación por país 177 8.24 Indicador de desarrollo institucional promedio, por región 178 8.25 Indicador de desarrollo institucional y tasas de certificación, por país 179 8.26 Matrícula en escuela secundaria y tasas de certificación 180 9.1 Personal de las entidades de acreditación, 2005 185 9.2 Número de asesores principales calificados, 2005 186 9.3 Número de expertos técnicos calificados, 2005 187 9.4 Tiempo mínimo necesario para el proceso de acreditación de un laboratorio 188 9.5 Número de acreditaciones de entidades de certificación de sistemas de administración de calidad 189 9.6 Número de acreditaciones de entidades de inspección 190 9.7 Número de acreditaciones de laboratorios de pruebas y calibración 191 9.8 Proporción de afiliados internacionales de entidades de certificación de administración de sistemas de calidad acreditados por entidades de acreditación nacional 192 10.1 Número de áreas de medición en los laboratorios nacionales de metrología 201 10.2 Número de servicios de calibración ofrecidos por el NMI, estandarizado por el valor agregado de las manufacturas, 2005 202 10.3 Actividades internacionales de comparación de laboratorios, número absoluto y estandarizado por el número de áreas de medición ofrecidas por el NMI, 1995-2005 204 A.1 Cadena de servicios de metrología en México 232 A.2 Concentración de laboratorios de calibración en Ciudad de México, Jalisco y Nuevo León 233 A.3 Concentración de laboratorios de pruebas en México, Jalisco y Nuevo León 239 A.4 Certificaciones ISO 9000, 2004 241 A.5 Certificaciones ISO 9000 México y participación en el total de América Latina 242 A.6 Certificaciones ISO 9000 y participación en el total mundial 242 B.1 Contribución de variables de clima de inversión al empleo promedio en empresas de Turquía 245 XII Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva B.2 Contribución de variables de clima de inversión a la probabilidad de que una empresa en Turquía sea exportadora 245 B.3 Número de certificados ISO 9000 como porcentaje del número de empresas en sector manufacturero, ventas al por mayor y ventas individuales, empresas de servicios y de propiedad raíz en algunos países de la OCDE 248 B.4 Número de certificados ISO 9000 vs. número de empresas en el sector manufacturero, comercio mayorista e individual, servicios empresariales y propiedad raíz en algunos países de la OCDE 249 B.5 Número de certificados ISO 9000 como porcentaje del número de empresas en sector manufacturero en países de la OCDE 250 B.6 Número de certificados ISO 9000 vs. número de empresas en el sector manufacturero, países de la OCDE 251 B.7 Crecimiento del número de certificaciones ISO 9000 en Turquía 251 B.8 Número de certificaciones ISO 9001 por número de establecimientos en Turquía, España y Rumania en diferentes sectores manufactureros 252 B.9 Número de entidades nacionales notificadas reconocidas por la Unión Europea en algunos países, febrero 2006 254 B.10 Número de organizaciones acreditadas por la entidad nacional de acreditación en algunos países, marzo 2006 256 B.11 Número de organizaciones acreditadas por la entidad nacional de acreditación en algunos países, estandarizado por el valor agregado de manufacturas y servicios, marzo 200 257 B.12 Número de acreditaciones otorgadas cada año por TÜRKAK 258 B.13 Número de acreditaciones por personal permanente en la entidad de acreditación, países seleccionados 259 B.14 Presupuesto de la entidad nacional de acreditación, países seleccionados 260 B.15 Costo promedio de la acreditación, países seleccionados 261 B.16 Número de actividades de calibración en relación con el valor agregado de la industria manufacturera y número de clientes de calibración relativo al número de empresas manufactureras en NMI de países seleccionados, 2005 263 B.17 Número de comparaciones clave y de mediciones suplementarias de los participantes del CIPM MRA 264 B.18 Número de estándares nacionales, países seleccionados 266 B.19 Cantidad de estándares vs. valor del comercio en Turquía 267 B.20 Miembros participantes y observadores en comités y subcomités técnicos ISO 271 Contenido XIII Cuadros 1.1 Participación de las manufacturas en las exportaciones totales, por región 4 2.1 El efecto económico de los estándares según su función 28 2.2 Elasticidades parciales del producto en algunos países de Europa 34 2.3 Resultados empíricos del efecto de estándares idiosincrásicos y armonizados en el comercio 40 5.1 Duplicación de pruebas para cumplir con las exigencias extranjeras 84 5.2 Miembros de acuerdos de reconocimiento muto de la IAF y la ILAC, 2006 96 5.3 Empresas con productos sujetos a un MRA 97 5.4 Percepción de la ventaja exportadora por la participación en un MRA con un país de destino exportador 97 6.1 Resumen de los estudios que evalúan el efecto de la certificación en el desempeño de las empresas 112 6.2 Empresas que usan un servicio externo de consultaría para certificación en dos estudios brasileros 114 6.3 Costos totales de implementación y certificación de ISO 9000 115 6.4 Costos típicos de consultoría para una firma que busca la certificación, Argentina 2005 117 6.5 Costos típicos de registro de ISO 9000 en América Latina, 2005 118 7.1 Características de las entidades nacionales de estandarización voluntaria 134 7.2 Actividades de las entidades de estandarización 136 7.3 Proporción de personal de instituciones de estándares nacionales que trabajan en actividades de estandarización 137 7.4 Participación del sector privado en entidades de estandarización del gobierno 137 7.5 Personal de las entidades nacionales de estándares 141 7.6 Participación de estándares obligatorios en total de estándares nacionales, 1990 y 2002 142 7.7 Crecimiento de la cantidad de estándares entre 1990 y 2002 144 7.8 Membresía en entidades internacionales de estándares 147 7.9 Evolución de la participación de estándares nacionales respecto a estándares internacionales 147 7.10 Participación en organizaciones y acuerdos preferenciales de comercio con medidas relacionadas con estándares. 150 7.11 Principales acuerdos regionales y organizaciones con medidas relacionadas con estándares 151 XIV Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva 9.1 Marco legal de las entidades nacionales de acreditación 182 9.2 Actividades de las entidades nacionales de acreditación 183 9.3 Participación del sector privado en la gobernabilidad de las entidades de acreditación 184 9.4 Implementación de guías ISO y estándares para entidades de acreditación 193 9.5 Principales organizaciones regionales e internacionales que operan acuerdos de reconocimiento mutuo en acreditación con países latinoamericanos 194 9.6 Membresía en organizaciones internacionales y acuerdos de reconocimiento mutuo 195 10.1 Organización de las instituciones científicas y legales de metrología 198 10.2 Actividades de las instituciones nacionales científicas de metrología 199 10.3 Acreditación de los laboratorios nacionales de metrología 200 10.4 Membresía en organizaciones internacionales 203 11.1 CYGA: participación y subsidios 207 11.2 Distribución del tamaño de las empresas en dos programas de Compite, 2004 209 11.3 Programas Compite: participación y subsidios 210 A.1 Estándares oficiales mexicanos según agencia, junio 2005 230 B.1 Organización de la acreditación en algunos países 259 B.2 Gobernabilidad de las entidades de estándares voluntarios nacionales, países seleccionados 269 B.3 Sistema nacional de calidad de Turquía: deficiencias, actividades en proceso y recomendaciones 273 Presentación En la última década, el crecimiento económico en los países en desarrollo con ma- yores tasas de crecimiento, particularmente China e India, se ha visto acompañado de una rápida integración en los mercados mundiales. Este hecho ha creado nuevas oportunidades para todos los países, pero al mismo tiempo nuevas presiones com- petitivas, y ha demandado la existencia de nuevas políticas para respaldar el desarro- llo del comercio. Dado que la mayor competencia entre países en desarrollo en manufacturas in- tensivas en mano de obra afecta los retornos económicos, los mercados de bienes de alta calidad y alto valor agregado son cada vez más importantes para mantener una ventaja competitiva dinámica. Las redes de producción global, usualmente domina- das por compradores de naciones desarrolladas, han hecho que la competitividad se encuentre entre las prioridades de política de los países en desarrollo. Los países tie- nen que ofrecer productos de alta calidad demandados por consumidores y las ca- denas de oferta globales, y ofrecerlos a los mercados a tiempo para cumplir con la programación de producción. En la mayoría de clasificaciones de competitividad, América Latina ha perdido te- rreno. El crecimiento económico ha sido mediocre, especialmente cuando se compa- ra con las economías asiáticas, lo cual ha llevado a grandes debates políticos sobre el camino a tomar para un mayor crecimiento. De tales discusiones ha surgido cierto consenso de que se necesita una mejor y mayor coordinación entre entes públicos y privados, y que tal coordinación necesita complementarse con reformas institucio- nales y microeconómicas. Para América Latina, la nueva agenda de comercio y com- petitividad tiene tres elementos: a) incrementar el valor agregado de las exporta- ciones tradicionales y diversificar las exportaciones de productos diferentes a bienes primarios; b) remover las restricciones en contra de entrada rápida a mercados internacionales, para explotar completamente la proximidad a Estados Unidos y otros mercados; y c) fortalecer el crecimiento de la productividad para anular el efecto de incremento de salarios y, al mismo tiempo, fortalecer el desarrollo de capa- cidad y habilidad tecnológica. XVI Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Pero la diversificación y aumentar el valor agregado de las exportaciones, ya sean productos manufacturados con extensas cadenas productivas o productos alimen- ticios de valor agregado, implican el desarrollo de calidad y estándares. También significan abordar las debilidades en logística, servicios financieros y respaldo admi- nistrativo. Estas tareas no son fáciles y presentan un gran reto para los planeadores en los países de la región y los países socios en el proceso de desarrollo. Este libro responde a estos retos ofreciendo una presentación completa de los sis- temas de calidad para el desarrollo del sector privado: presenta lo que funciona y no funciona en la práctica, y por qué. Explica por qué los estándares y la calidad son importantes para el crecimiento de las exportaciones, productividad, actualización industrial y difusión de la innovación; y cómo son ingredientes centrales en mejo- rar el crecimiento económico y generar ganancias reales en la reducción de la pobre- za. El libro examina la diversidad de instituciones, conexiones, arreglos existentes en los sistemas de calidad, identifica factores de éxito y obstáculos en las estrategias de calidad de algunos países. Una sección del libro esta dedicada a la experiencia de al- gunos países en América Latina y el Caribe, una región con grandes retos en búsque- da de mejorar la calidad. (Uno de los autores, J. Luis Guasch, es uno de los expertos del Banco Mundial en el desarrollo del sector privado en América Latina). Los dise- ñadores de políticas de América Latina y de los países en desarrollo encontrarán en el libro una herramienta valiosa para cumplir con los retos de construir competi- tividad mediante el comercio en la nueva economía global. Danny Leipziger Vicepresidente Poverty Reduction and Economic Management Network Banco Mundial Prefacio y reconocimientos Chi fa fala, e chi non fa sfarfalla "Quienes actúan cometen errores, Y quienes no hacen nada cometen horrores". Un crecimiento económico mediocre en muchos países de ingreso medio ha lleva- do a entender que la estabilización macroeconómica y la liberalización comercial son necesarias, pero no suficientes para impulsar el crecimiento económico en países en desarrollo. A medida que el énfasis se ha desplazado a las reformas microeconómicas, la mayoría de los países en desarrollo han lanzado iniciativas comerciales y compe- titivas en búsqueda del difícil objetivo de un alto crecimiento económico sostenido. Aun así, muchas de estas iniciativas no han logrado satisfacer la infraestructura nece- saria para el desarrollo y adopción de calidad y estándares que son críticos para ase- gurar el acceso a mercados externos y respaldar una competitividad creciente. Existe poco reconocimiento de los beneficios que se pueden lograr de producir sistemática- mente productos de alta calidad, y adoptar normas y estándares internacionalmente aceptados. Tales dificultades, observadas en el pasado, representan la motivación para haber escrito este libro. A medida que comenzamos a colaborar para que los países esta- blecieran y mejoraran sistemas nacionales de calidad para ayudar en el comercio y desarrollo de las exportaciones, encontramos la necesidad de una guía integrada que presentara conjuntamente todos los diferentes componentes que necesitan los paí- ses para construir un sistema nacional de calidad. Esperamos que este libro eleve la importancia del impacto de la calidad y los estándares, ubique los temas de calidad como prioridad en las agendas estratégicas de las empresas y planeadores económi- cos y sea útil para los gobiernos con intenciones de reformas en la búsqueda de me- jorar, modernizar e implementar sus sistemas nacionales de calidad. Queremos expresar nuestro agradecimiento a las personas que nos respaldaron en escribir este libro, particularmente a los planeadores económicos, analistas del XVIII Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva desarrollo y empresas y organizaciones del sector privado en países en desarrollo. Ellos tenían una clara visión de la necesidad de un documento básico de referencia para resaltar la necesidad de la calidad y los estándares, y ayudar a promover la adop- ción sistemática de buenas prácticas de calidad. El diálogo con estos participantes del proceso enriqueció nuestro análisis, sus percepciones y sugerencias fueron lúci- das y un buen número de ellas ofrecieron ejemplos claros de los retos, así como ejemplos claros de éxito. En el Banco Mundial estamos muy agradecidos con Danny Leipziger por su apo- yo y respaldo desde el comienzo del proyecto; a Enric Banda, Carl Dahlman, Ma- rianne Fay, Pablo Fajnzylber, Esperanza Lasagabaster, José Guilherme Reis y Joseph Stiglitz, quienes hicieron comentarios y sugerencias en la evolución del manuscrito; y a Amelia Camino-Forsyth, Thomas Haven y Joy Troncoso, quienes colaboraron ge- nerosamente en la producción del libro. Los autores aceptan cualquier responsabilidad por el contenido del libro y las opi- niones expresadas en él, que no reflejan necesariamente la visión de nuestros colegas en el Banco Mundial. Colaboradores J. Luis Guasch. Nacido en España, en la actualidad es el Consejero Regional para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, Washington, DC, responsable de las áreas de competitividad, regulación, infraestructura, innovación, y desarrollo tecno- lógico. En esta posición ha ayudado a gran número de países con el diseño e imple- mentación de sus sistemas nacionales de calidad. Es profesor de Economía en la Uni- versidad de California, San Diego, desde 1980; ha publicado en revistas académicas de economía y es autor y coautor de varios libros, incluyendo: Managing the Regu- latory Process: Design, concepts, issues and the Latin America and Caribbean Story; Closing the gap in education and technology, y Granting and renegotiating infrastruc- ture concessions: Doing it right. Obtuvo su Doctorado en Economía de la Universidad de Stanford, California, EE.UU., y tiene título de ingeniero de la Universidad Politéc- nica de Barcelona, España. Jean-Louis Racine. Es consultor en ANGLE Technology Group, en donde está en- cargado de diseñar estrategias de desarrollo económico fundamentadas en la tecno- logía, para gobiernos regionales y nacionales. Antes de trabajar con ANGLE, trabajó con United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), la Organiza- ción de Estados Americanos (OEA), y el Banco Mundial en varios países, para pro- mover la innovación, difusión de tecnología y competitividad del sector privado. La experiencia de Racine en temas de ingeniería y política se extiende a muchos sectores de desarrollo de tecnología, en áreas tradicionales (generación de energía eléctrica y sistemas hidráulicos), a temas de frontera tecnológica (diseños para el avance de la medicina, aeroespacio y robótica). Obtuvo un Doctorado en Ingeniería Mecánica de la universidad de California, Berkeley (EE.UU.), y una maestría en relaciones interna- cionales en política tecnológica para el desarrollo económico de la Universidad de Columbia, Nueva York (EE.UU.). Isabel Sánchez García. Consultora en el Banco Mundial, se especializa en la im- plementación de programas de innovación y calidad en América Latina y Europa XX Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva oriental y central. Obtuvo el Doctorado en Economía de la Universidad de Califor- nia, San Diego, y fue profesora de economía en la Universidad de Rochester (Ro- chester, Nueva York, EE.UU.) y la Universidad Carlos III (Madrid, España). Como jefe del grupo de trabajo del Viceministerio de Ciencia y Tecnología de España, par- ticipó en la creación del Ministerio y ayudó al desarrollo de nuevas políticas para apoyar la investigación, desarrollo y adopción de tecnología. También ha sido miem- bro de la Comisión Antimonopolio de España y la Agencia Regulatoria de Energía. Makhtar Diop. Nacido en Senegal, es el director sectorial de finanzas, sector pri- vado e infraestructura en América Latina y el Caribe en el Banco Mundial. Está al frente de la ayuda a los países latinoamericanos en el fortalecimiento y profundiza- ción de sus sectores financieros, mejorando su ambiente de negocios y aumentando la financiación y desempeño del sector de infraestructura. También ha sido el direc- tor de país para Kenia, Eritrea y Somalia. Antes de trabajar con el Banco Mundial, trabajó con el Fondo Monetario Internacional, y ocupó varias posiciones en banca y finanzas. También trabajó para el Ministerio de Economía y Finanzas de Senegal. Diop llevó a cabo sus estudios de Doctorado en Economía en la Universidad de Nottingham (RU) y tiene un Máster of Science en Economia de la Universidad de Warwick (RU) y una Maestría en Finanzas de École Supérieure Libre des Sciences Commerciales Appliquées, París (Francia). Acrónimos y abreviaturas ABNT Asociación Brasilera de Normas Técnicas AENOR Asociación Española de Normalización y Certificación ALC América Latina y el Caribe AMPS* Sistema de Telefonía Móvil Avanzada ANCE Asociación de Normalización y Certificación (México) ANSI* Instituto Americano de Estándares Nacionales APEC* Cooperación Económica Asia-Pacífico APLAC* Cooperación de Acreditación de Laboratorios Asia-Pacífico ASEAN* Asociación de Naciones del Asia Suroriental BIPM* Comisión Internacional de Pesos y Medidas CAN Comunidad Andina de Naciones CDMA Code Division Multiplexing Access CEM Centro Español de Metrología CEN Comité Europeo de Normalización CENAM Centro Nacional de Metrología (México) CENELEC Comité Europeo de Normalización Electrotécnica CFE Comisión Federal de Electricidad (México) CGPM* Conferencia General de Pesos y Medidas CIPM* Comité Internacional de Pesos y Medidas CIS* Comunidad de Estados Independientes CITAC* Cooperación Internacional en Rastreo de Química Analítica CMM* Modelo de Madurez de Capacidad COMPITE Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología COPANT Comisión Panamericana de Normas Técnicas CORFO Corporación de Fomento de la Producción (Chile) * Por sus siglas en inglés. XXII Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva CSRM* Comité para Medidas Relacionadas con Estándares del Tlcan CTN Corporación Transnacional CYGA Calidad y Gestión Ambiental (Colombia) DGN Dirección General de Normas (México) DTI* Departamento de Comercio e Industria (Reino Unido) EA* Cooperación Europea para la Acreditación EFTA* Asociación para el Libre Comercio Europeo EMA Entidad Mexicana de Acreditación EMS* Sistemas de Manejo Ambiental ES* Estándar Europeo ENAC Entidad Nacional de Acreditación (España) ETSI* Instituto Europeo para la Estandarización de Telecomunicaciones EUROMET* Colaboración Europea en Estándares de Medición FCC* Comisión Federal de Telecomunicaciones (Estados Unidos) FOMIPYME Fondo Colombiano para la Modernización y el Desarrollo Tecnológico de las Micro, Medianas y Pequeñas Empresas GAP* Buenas Prácticas Agrícolas GSM* Sistema Global de Comunicaciones Móviles HACCP* Analisis de Riesgos y Punto Crítico de Control IAAC* Cooperación para la Acreditación Interamericana IAF* Convención Internacional de Acreditación ICONTEC Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación IEC* Comisión Internacional de Electrotecnología IED* Inversión Extranjera Directa ILAC* Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Perú) INEN Instituto Ecuatoriano de Normalización ININ Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (México) INMETRO Instituto Nacional de Metrología, Normalização e Qualidade Industrial (Brasil) INN Instituto Nacional de Normalización INTI Instituto Nacional de Tecnología Industrial (Argentina) IRAM Instituto Argentino de Normalización y Certificación IRCA* Registro Internacional de Auditores Certificados ISO* Organización Internacional para la Estandarización IT Tecnologías de Información * Por sus siglas en inglés. Acrónimos y abreviaturas XXIII ITU* Unión Internacional de Telecomunicaciones I y D* Investigación y Desarrollo KAB* Junta de acreditación de Corea KAS* Sistema de acreditación de Corea KATS* Agencia Coreana de Tecnología y Estándares KOLAS* Esquema de acreditación de laboratorios coreanos KOSGEB* Organización para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas (Turquía) KRISS* Instituto de Coreano de Investigación de Estándares y Ciencia MERCOSUR Mercado Común del Sur MLA* Acuerdo de Reconocimiento Multilateral MRA* Acuerdo de Reconocimiento Mutuo NMI* Instituto Nacional de Metrología NMT* Teléfono Móvil Nórdico NWML* Laboratorio Nacional de Pesos y Medidas (Reino Unido) OAA Organización Argentina de Acreditación OAE Organismo de Acreditación Ecuatoriano OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OHSAS* Serie para la evaluación de seguridad y salud ocupacional OIML Organización Internacional de Metrología Legal OMC Organización Mundial del Comercio PABCO Planteles de Animales Bajo Certificación Oficial PAC* Cooperación para la Acreditación en el Pacífico PDA* Asistente Personal Digital PEMEX Petróleos Mexicanos PIB Producto Interno Bruto PNAC Programa Nacional de Aseguramiento de la Calidad (Colombia) PNB Producto Nacional Bruto ProCal Programa de Normas de Acreditación de la Calidad (Argentina) PYME Pequeñas y medianas empresas QMS* Sistemas de Administración de Calidad QSP Centro da Qualidade, Segurança e Productividade (Centro para la calidad, seguridad y productividad (Brasil) RU Reino Unido RTA* Acuerdo comercial regional SADC* Comunidad del Sur de África para el Desarrollo SADCA* Comunidad del Sur de África para la Acreditación * Por sus siglas en inglés. XXIV Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva SADCA* Comunidad del Sur de África para los Servicios de Acreditación SEI* Instituto para la Ingeniería de Programas de Computador SENA Servicio Nacional de Aprendizaje (Colombia) SERNAC Servicio Nacional del Consumidor (Chile) SIC Superintendencia de Industria y Comercio (Colombia) SIM Sistema Interamericano de Metrología SPG* Grupo preparatorio de estándares (Turquía) SPI* Proceso de mejora de programa de computador STQC* Certificación de estándares, pruebas y calidad TBT* Barreras técnicas al comercio (según la Organización Mundial del Comercio) TC* Comité técnico de ISO TLCAN* Tratado de Libre Comercio de América del Norte TQM* Administración de calidad total TSE* Instituto de Estándares de Turquía TSG* Garantía tradicional especial TÜBITAK* Consejo de Investigación Científica y Técnica de Turquía TÜRKAK* Agencia de Acreditación de Turquía UE Unión Europea UKAS* Servicio de Acreditación del Reino Unido UME* Instituto Nacional de Metrología (Turquía) UMTS* Sistema Universal de Telefonía Móvil UNE-EN ISO Estándar Nacional Español * Por sus siglas en inglés. Nota: Todas las cifras se encuentran en dólares de Estados Unidos, excepto si se indica lo contrario. 1 Introducción En las últimas décadas, los cambios en el flujo mundial del comercio han fortaleci- do el papel de la calidad y los estándares en el desarrollo económico. El flujo de co- mercio mundial ha cambiado en su magnitud, naturaleza, composición y patrones. Aunque la magnitud relativa del flujo comercial ha aumentado continuamente, la naturaleza del comercio se ha visto alterada radicalmente por el surgimiento de redes de producción global altamente integradas. Los cambios en la composición del comercio le han dado mayor importancia a la manufactura. La manufactura ha reemplazado otras industrias, pasando a ser el sector de mayor importancia en las exportaciones de muchos países en desarrollo, si no el sector de exportaciones más promisorio. Los patrones de comercio también han cambiado significativamente, con la entrada de los países en desarrollo en los mercados de exportaciones de ma- nufacturas intensivas en mano de obra. Sin embargo, la expansión de los países en desarrollo en los mercados globales no siempre ha coincidido con el incremento en los retornos económicos, ya que la fuerte competencia ha afectado los beneficios económicos en la manufactura de bienes de bajo costo. Todos estos cambios han amplificado la importancia de los estándares y la calidad en la economía mundial. Los mercados de bienes de alta calidad no se han visto afectados por las reducciones en los beneficios económicos, y presentan una alternativa sostenible a la competen- cia en precios. En este libro defendemos la hipótesis de la necesidad urgente de que los países avancen agresivamente en la adopción y actualización de sistemas de calidad y están- dares. Nos concentramos en países en desarrollo, muchos de los cuales están rezaga- dos en la adopción de estándares y, al interior de tal categoría, los países de ingreso medio. El libro analiza el impacto económico de la calidad y los estándares en el cre- cimiento económico, en el comercio internacional y como un punto de entrada para la actualización industrial y el desarrollo actual de empresas pequeñas. El libro ofre- ce una guía detallada para la creación de sistemas nacionales de calidad que pueden respaldar efectivamente el uso y la adopción de estándares. Describe la estructura óptima de un sistema nacional de calidad, evalúa el papel del sector público y pri- 2 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva vado, y propone una guía de buenas prácticas y normas para tales responsabilidades. También aborda el tema de financiación, incluyendo el grado y la lógica de los subsi- dios específicos, y evalúa su jurisdicción. Se presta especial atención a la integración internacional mediante el reconocimiento mutuo de acuerdos que promueven el ac- ceso a los mercados externos, un objetivo clave para países en desarrollo. La primera parte del libro es genérica y normativa, ofrece evidencia empírica y guías para las reformas. La segunda parte describe y evalúa el desempeño de algunos países latinoamericanos con respecto a diferentes componentes de un sistema nacio- nal de calidad. América Latina ofrece buenos ejemplos de países que están avanzan- do en calidad y estándares. Adicionalmente, varios de estos países han seleccionado las exportaciones como su motor de desarrollo, y para que tal estrategia sea exitosa, la calidad y los estándares son esenciales. Finalmente, el apéndice presenta estudios de caso en México y Turquía, para ilustrar la metodología de análisis para desarro- llar un diagnóstico y recomendaciones apropiadas. Globalización, calidad y estándares La globalización, caracterizada por el crecimiento del flujo global de información, ideas, factores de producción, tecnología y bienes, ha traído consigo una fuerte inte- gración de la economía mundial. Las barreras tradicionales al comercio ya no son tan importantes como en el pasado, en parte por el avance de las tecnologías de infor- mación, comunicación y transporte, pero también por el nuevo ambiente interna- cional en las políticas comerciales. Las sucesivas rondas de acuerdos internacionales han reducido sistemáticamente las barreras comerciales en países ricos, y los países en desarrollo se han embarcado en tales iniciativas, inspirados por el éxito de varios países del Asia oriental. Los países de América Latina y el Caribe no han sido exclui- dos de estas tendencias, y las políticas de orientación exportadora han brindado un cambio gradual a la protección y los subsidios en esta región. Tales cambios han afectado la magnitud del comercio mundial, cuya importan- cia en el valor de la producción mundial ha crecido rápidamente en las tres últimas décadas. Las exportaciones mundiales, como proporción del producto interno bruto (PIB) del mundo han aumentado de un poco más de 10% en 1970 a cerca de 30% en 2005 (gráfico 1.1). Las manufacturas representan en la actualidad una porción mucho más grande en el comercio de lo que ocupaban hace dos décadas, cerca del 60% en 2002 contra 48% en 1980 (gráfico 1.2).1 Varios países en desarrollo han obtenido grandes ganan- 1 Por manufactura nos referimos a las industrias que pertenecen al ISIC Rev. 3.1, divisiones 15 hasta la 37. Introducción 3 Gráfico 1.1 Exportaciones globales sobre PIB mundial 30 PIB del 25 % como 20 15 Exportaciones 10 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Fuente: FMI 2005. Gráfico 1.2 Participación de las manufacturas en las exportaciones mundiales de bienes y servicios 65 63 61 exportaciones 59 las 57 de % 55 53 como 51 49 47 Manufacturas 45 6 1980 1982 1984 198 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Fuente: Unctad, 2002. 4 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva cias en su participación en el comercio mundial de manufacturas. Estos países han incrementado su participación en las exportaciones globales de manufacturas de 10% en 1980 a cerca de 30% en 2002 (Unctad 2004). En América Latina, por ejem- plo, las manufacturas crecieron hasta tal punto que se convirtieron en la categoría de exportación más importante a finales de los años noventa (cuadro 1.1). Por otro lado, la fuerte competencia en los mercados globales por bienes manu- facturados de poca calidad ha afectado negativamente los ingresos económicos en países en desarrollo. Como resultado, los precios de las exportaciones de los pro- ductos manufacturados provenientes de países en desarrollo continúan cayendo en relación con los precios de los bienes manufacturados intensivos en conocimiento, exportados por países desarrollados. Esto ha provocado un deterioro de los térmi- nos de intercambio en las manufacturas de países en desarrollo. El gráfico 1.3 mues- tra la evolución de un índice de términos de intercambio desde 1975 hasta 1995. El índice incluye el precio de las exportaciones de bienes manufacturados desde países en desarrollo respecto al precio de insumos manufacturados y equipo exportado des- de países desarrollados. El deterioro de tales términos de intercambio puede tener un gran impacto en las economías donde la exportación de manufacturas representa una gran parte del total de las exportaciones, como en América Latina, donde el sector manufacturero representaba cerca del 60% de las exportaciones en el año 2003. En 2004, las manufacturas contribuyeron en un 2% a la reducción de los términos de in- tercambio para Perú y México. La competencia en la calidad puede llevar a una ventaja competitiva más soste- nible que la competencia en precios. Los segmentos de alta calidad del mercado no son tan vulnerables a la reducción de los términos de intercambio. Existen muchos ejemplos en los cuales los productores de bienes de alta calidad han logrado soste- nerse en una industria en crisis, con mayor facilidad que sus contrapartes de pro- ductos de baja calidad (recuadro 1.1). Cuadro 1.1 Participación de las manufacturas en las exportaciones totales, por región. Porcentaje Región 1980-1983 1989-1992 1999-2003 Todos los países en desarrollo 31,4 55,7 68,1 América Latina y el Caribe 32,6 35,9 56,6 África 12,7 15,7 23,0 Asia occidental 16,8 17,7 21,0 Asia oriental y meridional 54,9 76,5 84,8 Fuente: Unctad, 2005. Introducción 5 Gráfico 1.3 Precio de las exportaciones de manufacturas de países en desarrollo respecto al precio de las exportaciones de maquinaria, transporte y servicios de países desarrollados, 1975-95 120 110 ecios 100 pr de 90 ociente 80 C 70 60 1975 1980 1985 1990 1995 Fuente: Wood, 1997. Nota: 1980 = 100. Ante la creciente competencia asociada con la globalización, los países en desa- rrollo que buscan un crecimiento sostenido necesitan liberarse de la dependencia de productos primarios y diversificarse en la exportación de manufacturas, cuyo valor agregado se traduce en mayor riqueza. Un clima de inversión pobre y un mercado pequeño obstaculizan el desarrollo económico, pero un obstáculo aún más grande es la falta de estándares sofisticados necesarios para entrar en los mercados globales. El uso sistemático y la adopción de estándares de calidad y mejores tecnologías son lo que permite que los productores en países en desarrollo cierren la brecha con los países líderes. Los países en desarrollo, en especial los más pequeños, están cada vez más, adop- tando estrategias de crecimiento lideradas por las exportaciones. Sus mercados inter- nos, relativamente pequeños, y una limitada capacidad de compra los obliga a buscar los mercados extranjeros. Los países están liberalizando el comercio y firmando tra- tados de libre comercio de una manera desaforada para asegurar un acceso favorable de sus productos. Pero, aunque un tratado de libre comercio es esencial, no es sufi- ciente, los países también tienen que ofrecer el producto adecuado. Aquí, precisa- mente, es donde la calidad y los estándares juegan un papel primordial. Para tener acceso a los mercados globales, los productores independientes en paí- ses en desarrollo deben entrar a hacer parte de redes de producción global, usual- 6 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Recuadro 1.1 Supervivencia ante una crisis en un mercado de baja calidad: el caso del calzado brasilero y el vino chileno La industria brasilera del calzado pasó por una profunda crisis en los años noventa como resultado de la entrada de los productores chinos con menores costos laborales. Brasil redujo su participación en el mercado mundial del calzado de 7,6% en 1985 a 4,1% en 1990 y 3,8% en 1998. Y, al mismo tiempo, la participación de china incre- mentó de 1,4% en 1985 a 7,2% en 1990 y 23,3% en 1998. La industria brasilera del calzado experimentó dramáticas pérdidas en beneficios y fue desplazada de su seg- mento de mercado, el de zapatos estándar de cuero de bajo precio. Para sobrevivir, las empresas brasileras tuvieron que encontrar nuevas estrategias para producir zapatos de alta calidad y abrir nuevos mercados y canales de mercadeo. Algunas empresas buscaron apoyo tecnológico de sus proveedores para mejorar sus procesos produc- tivos. Otras incrementaron su calidad buscando servicios de instituciones locales de pruebas de calidad, e invirtiendo en entrenamiento de personal. Muchas firmas deci- dieron cooperar en la creación de una marca propia con diseño y requerimientos de calidad locales. La industria chilena del vino sufrió una situación similar. A finales de los años noventa, después de una década de crecientes exportaciones, los precios del vino"Pre- mium popular" y "Premium" comenzaron a bajar por el exceso de oferta en el mer- cado mundial. Éstos, precisamente, eran los segmentos más importantes de exporta- ciones de Chile, y el precio promedio de las exportaciones de vino bajó de $2,15 por litro en 1998 a $1,70 por litro en 2003. De la misma manera en que la ventaja de bajos costos iniciales de mano de obra no garantizó los beneficios económicos de la indus- tria del calzado en Brasil, las condiciones naturales favorables de la producción de vino en Chile no eran suficientes para asegurar el crecimiento sostenible de la indus- tria del vino. Como una respuesta a la crisis, la industria de vino en Chile ha comen- zado a cambiar su objetivo hacia la calidad y diferenciación del producto. Algunas de las empresas con dificultades han aumentado sus ganancias al participar en el progra- ma gubernamental llamado Profo (Proyectos de Fomento), que crea una pequeña red de empresas que son elegibles para recibir subsidios en proyectos conjuntos. Los Profo han sido útiles en actualizar algunas tecnologías como organización y procesos de producción, así como control de calidad. Fuente: Bazán y Navas-Alemán, 2001; Schmitz, 1999; Giulani y Bell, 2004. Introducción 7 mente gobernadas por las corporaciones transnacionales (TNC) y los compradores globales de países desarrollados. La gran variedad de acuerdos de proveedores, las múltiples redes horizontales y verticales y la naturaleza dinámica de estas redes le dan una importancia crítica a los estándares en los sistemas mundiales de produc- ción. El comercio cada vez más implica subcomponentes y servicios, haciendo mucho más complejas las relaciones de cobertura del pasado. Las TNC y los compra- dores globales imponen estándares a sus proveedores para asegurar la compatibili- dad entre productos y procesos mediante sus cadenas globales. También usan están- dares para asegurar que pueden satisfacer los altos requerimientos de los clientes en países desarrollados con respecto a la calidad y al impacto ambiental y social. Las empresas que no están en capacidad de cumplir con tales estándares se excluyen ellas mismas de los mercados globales, mientras que aquellas que los cumplen pueden aumentar sus beneficios económicos por las nuevas oportunidades (recua- dro 1.2). La adopción de la calidad y estándares adecuados pueden también tener un impacto importante en la pobreza y la desigualdad. La entrada de empresas en redes de proveedores y consorcios exportadores implica el uso, adopción y certificación de estándares de calidad. Las empresas, redes y clientes (en el caso de bienes finales) y grandes empresas requieren que los potenciales proveedores garanticen estándares apropiados y calidad en los productos y servicios. El impacto en los ingresos y creci- miento, y en el empleo de tales pequeñas empresas o agricultores, puede ser muy im- portante. Existen muchos ejemplos (en Perú, Brasil, Ecuador, Guatemala, Bolivia y otros países) en los cuales pequeñas firmas, microempresas, artesanos y agricultores han avanzado de la pobreza y producción para subsistencia después de adoptar es- tándares, o hacer pequeños ajustes a su producción, lo cual les ha abierto nuevos mercados y facilitado entrar en contacto con empresas de mayor tamaño. En algu- nos casos han triplicado sus ingresos y producción (Banco Mundial 2004, 2006a) el uso de los estándares de calidad es crítico para los objetivos centrales de las pequeñas y medianas empresas (PYME), y pueden servir como un incentivo importante para la formalización de empresas informales. Sin embargo, actualizar la calidad y los estándares no es un asunto sencillo para muchas empresas, en particular para las PYME en países en desarrollo. Usualmente no tienen el conocimiento, la experiencia y los recursos para adoptar e implementar sistemas de alta calidad y estándares. No tienen la información para hacer una selec- ción adecuada y usualmente no logran entender el impacto de sus decisiones. Los gobiernos en países en desarrollo pueden ayudar, permitiendo que el sector privado aprenda y adopte la calidad y los estándares demandados por los mercados interna- cionales. El principal argumento a favor del respaldo gubernamental en este tema depende del aspecto de "bien público" del estándar, sus externalidades asociadas, problemas de masa crítica, y la característica del estándar de ser un bien tipo red, y 8 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Recuadro 1.2 Estuche de cuero para PDA en Bolivia: calidad para entrar a un nuevo mercado exportador A mediados de los años noventa, los asistentes personales digitales (PDA) tuvieron una entrada exitosa en los mercados de consumo masivo gracias a su diseño novedo- so, como la Palm Pilot. Desde entonces, los PDA han evolucionado de ser simples organizadores electrónicos y libretas de direcciones a poderosos computadores perso- nales y sistemas de comunicación. Los PDA son usados en todo el mundo, las ventas globales se calcularon en 15 millones en 2005. Cuando los PDA se volvieron tan populares, el propietario de una curtiembre de Cochabamba, Bolivia, encontró una oportunidad única para un nuevo mercado ex- portador.A partir de su experiencia en la industria, información de rondas comerciales y conocimiento exportador, formó una nueva compañía llamada Macaws SRL. La com- pañía se concentró en estuches de cuero para PDA, además de exportar otra gran can- tidad de productos en cuero. En la actualidad la firma exporta 150.000 estuches de cuero para PDA al mes a mercados en Europa, Norteamérica y Suramérica. Entre las exportaciones se incluyen lotes para productores de PDA, así como estuches individua- les o con diseños exclusivos ordenados mediante Internet. Macaws ha crecido de 25 a 300 empleados, con un número suficiente de órdenes para contratar otros 150. Macaws atribuye su éxito al diseño y funcionalidad de sus productos, pero tam- bién a la alta calidad de la mano de obra. De hecho, el sistema de manejo de calidad de la firma está basado en los estándares ISO 9001. Macaws le da mucha importancia al entrenamiento de sus nuevos empleados para hacer los productos con alta calidad. El entrenamiento inicial de los empleados es de dos meses. La producción de los estuches de cuero es intensiva en mano de obra, y la mano de obra representa 60% de los costos. La orientación de Macaws hacia los segmentos de mercados de alta calidad es importante porque sería difícil competir en precio contra países donde la mano de obra de bajo costo es abundante, como China. De hecho, algunos de los nuevos estuches de Macaws para PDA cuestan $40, el precio máximo entre sus productos, mientras que los productos de sus competidores se venden por $20 o $30. La habilidad de la empresa en expandir su producción, entrar a nuevos mer- cados con altos precios y pagar a sus empleados un promedio de $650 por mes es un testimonio de las ventajas de competir con calidad en los mercados de exportación. Fuente: Banco Mundial 2005a, sitio de Internet de Macaws SRL. Introducción 9 el hecho de que los mercados probablemente no producen estándares y niveles de adopción óptimos. Los gobiernos pueden compensar las fallas de mercado creando programas y políticas que promuevan la masificación y difusión de los estándares. Es muy común que los gobiernos desarrollen y ofrezcan programas y entrenamiento, con subsidios directos o indirectos, para ayudar a las firmas a adoptar estándares de calidad. Pero también es usual que sólo las empresas creadas formalmente puedan recibir tal ayuda. En resumen, en las últimas tres décadas, el rápido crecimiento del comercio mun- dial y la creciente participación de las manufacturas en el comercio mundial ha hecho que la calidad sea un factor crítico en el éxito de las exportaciones. La existen- cia de pocas barreras a la entrada en industrias intensivas en mano de obra y las nue- vas políticas de comercio son oportunidades de exportación para los productores de bajo costo, pero la competencia en precios, a costa de la calidad, no es sostenible. El sector manufacturero depende de los estándares y la calidad en una medida mucho mayor que los sectores primarios como la agricultura y la minería. Este hecho, no se debe sólo a que la producción manufacturera, por su naturaleza, ofrece más posibili- dades de especificar los requerimientos técnicos, si no porque el sector manufactu- rero está más relacionado con la creciente integración de las redes mundiales de pro- ducción. Las nuevas tecnologías, políticas comerciales y estrategias corporativas han cambiado la naturaleza del comercio mundial y han integrado a los productores mucho más en redes de producción mundiales, donde los estándares y la calidad juegan un papel importante. Definición de estándar y calidad Los estándares están presentes en todo momento en el mundo de hoy, definiendo en gran medida, el modo como las personas, productos y procesos interactúan unos con otros y con su ambiente. En el sentido más general, un estándar puede ser consi- derado como un modelo o un ejemplo que ha sido establecido por cierta autoridad, una costumbre o consenso general. Los estándares definen las características o de- sempeño, reúnen información o proveen un medio de comunicación. Son usados en todas las instancias tanto en el sector público como en el sector privado. Permiten que los gobiernos cobren impuestos con justicia y eficiencia, a partir de una medida de producción económica o la cantidad de los bienes comercializados. Las personas dependen de los estándares cuando compran utensilios eléctricos y esperan que ellos se ajusten a la fuente de energía eléctrica. Los estándares también permiten que los ferrocarriles se conecten de modo que los envíos y pasajeros puedan cruzar varias regiones sin impedimento. Los estándares imparten gradualmente confianza en la calidad del agua potable al especificar los niveles mínimos aceptables de contami- nantes dañinos para el ser humano. 10 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Respecto al objetivo de este libro, definimos un sistema de calidad como el grado en el cual un conjunto de características inherentes cumple con los requerimientos explícitos o implícitos de los consumidores, y las expectativas o el cumplimiento de normas, regulaciones y leyes establecidas. Los estándares y la calidad están intrínse- camente conectados, ya que los estándares usualmente son usados para codificar las características técnicas esperadas por los consumidores. De hecho, la totalidad de la infraestructura industrial que se usa para crear bienes y servicios de calidad depende de estándares. Un sistema nacional de calidad: una revisión general Muchos países dependen de sus sistemas nacionales de calidad para mantener su competitividad en la economía global. Los productores que enfrentan presiones cada vez más fuertes para alcanzar los requerimientos de calidad no lo pueden hacer com- pletamente solos, y dependen de un sistema general de actores relacionados que facilitan la difusión de estándares y calidad en la economía. En el sector privado, los productores diseminan la calidad mediante sus cadenas productivas, "hacia atrás" al generar presión sobre sus proveedores y "hacia adelante" ofreciendo insumos de alta calidad a sus compradores. Los productores también fortalecen la necesidad de cali- dad mediante relaciones horizontales, mediante canales de comunicación informa- les, efectos demostración o programas de asociación formal. Adicionalmente, la ma- yoría de países han desarrollado una industria completa de oferta de servicios que se especializan en la difusión de calidad y estándares mediante la oferta de evalua- ciones de calidad, asistencia técnica, información y servicios de entrenamiento. Fi- nalmente, las instituciones públicas y sin ánimo de lucro juegan un papel central en asegurar que el sector privado tiene la infraestructura necesaria para coordinar el desarrollo y la adopción de estándares en toda la economía. Tales instituciones ofre- cen las relaciones vitales a los sistemas nacionales de otros países y permiten mayor armonización y reconocimiento de diferentes sistemas nacionales de calidad. Las actividades usadas para evaluar si un producto, proceso o servicio cumple con los requerimientos técnicos especificados son parte de lo que se conoce como los pro- cedimientos de evaluación de conformidad. Estos requerimientos pueden ser des- critos en términos de los estándares voluntarios u obligatorios existentes. El procedi- miento de evaluación de conformidad difiere según el producto o proceso, y puede incluir cualquier combinación de pruebas, inspección, calibración y certificación llevada a cabo por una o varias entidades de evaluación de conformidad. Las prue- bas implican llevar a cabo mediciones con ciertos instrumentos para evaluar un pro- ducto o proceso según un procedimiento específico; la inspección es similar, pero implica el uso de instrumentos menos sofisticados u obvia el uso de instrumentos. Introducción 11 La calibración es usada para determinar la relación entre los insumos usados en un instrumento y su producto, y la certificación ofrece asegurarse de que el producto o proceso cumple con ciertos estándares. En total, las actividades alrededor de la eva- luación de conformidad ofrecen la relación vital entre estándares y productos, pro- cesos y servicios. Las actividades de evaluación de conformidad están respaldadas por la infraes- tructura multidimensional de organizaciones de calibración, metrología, acredita- ción y estándares. Aunque las actividades de evaluación de conformidad pueden ser llevadas a cabo por el proveedor o por el comprador del bien cuya calidad va a ser evaluada, las organizaciones independientes usualmente llevan a cabo esta función. Los laboratorios de calidad aseguran que la medición llevada a cabo en los laborato- rios de prueba y los cuerpos de control sea creíble. La calibración de instrumentos hecha por terceros también es necesaria como una condición para la certificación. Para demostrar la calidad y precisión de las mediciones, los laboratorios de calibra- ción pueden establecer un sistema de rastreo para referenciar los estándares de me- dición, calibrando sus propios equipos en un instituto nacional de metrología. Todos los cuerpos de evaluación de conformidad pueden demostrar que tienen la competencia para ofrecer tales servicios al buscar la acreditación de un cuerpo nacional de acreditación. Todos los aspectos de estas actividades dependen de están- dares, que ofrecen la base para la evaluación de entidades de evaluación de con- formidad, y definen las exigencias respecto a las cuales la evaluación de conformi- dad es llevada a cabo. El recuadro 1.3 describe los diferentes componentes de un sistema nacional de calidad y el gráfico 1.4 muestra la relación entre estos componentes. Organización del libro La primera parte del libro presenta un marco conceptual, replanteando la impor- tancia de un sistema nacional de calidad y explicando su papel en el comercio inter- nacional y el desarrollo económico. El capítulo 2 examina el impacto sistémico de los estándares y la calidad en el crecimiento económico y el comercio internacional. En particular, presta atención a la utilidad de los estándares como un punto de en- trada hacia la actualización tecnológica y los procesos de integración de las SME. El capítulo 3 evalúa el papel relativo y la jurisdicción de los sectores privado y público en la implementación de un sistema nacional de calidad. El capítulo 4 presenta la estructura, organización y funcionamiento de los cuerpos de certificación, prueba, calibración, inspección, acreditación y metrología del sistema nacional de calidad. Los capítulos 5 y 6 discuten los aspectos internacionales del sistema, especialmente el estándar de manejo de calidad ISO 9000. 12 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 1.4 Presentación esquemática de un sistema nacional de calidad Definición de unidades Instituto Nacional de Metrología Entidad o entidades (puede requerirse en estándares) nacionales de calidad Entidad de acreditación de estándares Certificado de calibración requerido para un laboratorio Entidad nacional de acreditación de acreditación Acreditaciones Entidad de Entidad de Laboratorio Laboratorio de certificación inspección de pruebas calibración de estándares de estándares de estándares de estándares Entidades de Entidades Laboratorios Laboratorios certificación de inspección de prueba de calibración Certificado Estándares de calibración necesarios para Certificación Inspección de Reporte Certificado la certificación certificación de pruebas de calificación Empresas Incremento en la calidad del producto y compatibilidad Incremento en la seguridad y salud Beneficios Reducción del impacto ambiental Consumidores y público en general Estándares y definiciones Proceso de evaluación de conformidad Fuente: Elaborado por los autores. Introducción 13 Los capítulos 7 al 10 se concentran en la experiencia de América Latina y el Ca- ribe. Estos capítulos examinan las instituciones que fijan los estándares, actividades de certificación, procesos de acreditación y metrología en la región. Los dos últimos capítulos pasan a temas de política económica. El capítulo 11 analiza las políticas existentes y programas de respaldo implementados en varios países de América Latina para facilitar la difusión de estándares y calidad en el sec- tor productivo. Finalmente, el capítulo 12 presenta diferentes recomendaciones de política para países en desarrollo en la implementación de sistemas nacionales de calidad efectivos, y culmina con una breve conclusión. Recuadro 1.3 Los componentes de un sistema nacional de calidad Entidades nacionales de estándares Las entidades nacionales de estándares son organizaciones que se encargan de reunir a los participantes públicos y privados para desarrollar un estándar nacional oficial. Usualmente son entidades del sector público o del sector privado sin ánimo de lucro. Las entidades de estándares usualmente adoptan los estándares mediante consenso y los publican de modo que se encuentran disponibles a la industria, instituciones del sector público y consumidores. Los estándares pueden ser voluntarios, en cuyo caso no hay obligación de usarlos, u obligatorios, en cuyo caso deben ser requeridos por auto- ridades gubernamentales. Entidades de certificación La certificación consiste en asegurarse de que un producto, servicio, sistema, proceso o material cumple con uno o más estándares o especificaciones. Aunque existen algu- nos esquemas de autocertificación, la certificación es usualmente llevada a cabo por una tercera parte que es independiente del proveedor o comprador. Las entidades de certificación usualmente son entidades comerciales con o sin ánimo de lucro, aunque en mercados subdesarrollados son usualmente organizaciones pertenecientes al sec- tor público. La certificación de productos puede implicar varios grados de confianza, dependiendo del estándar de referencia. En el caso más sencillo, un prototipo o un producto de preproducción es probado e inspeccionado respecto a un estándar espe- cífico. Pruebas más exhaustivas implican la vigilancia del proceso de manufactura, pruebas con muestra aleatoria, pruebas de procesos internos y pruebas de 100%, en (Continúa en la página siguiente) 14 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 1.3) donde cada producto es examinado individualmente. La certificación de procesos implica la evaluación de variables que tienen un impacto en el producto de la firma. Por ejemplo, la certificación de un proceso de calidad de manufactura de una firma frente a un estándar puede basarse en una auditoría que verifique la calidad de los componentes o materiales, equipos, equipo de calibración y mantenimiento, el entre- namiento de personal experimentado y las condiciones ambientales. Laboratorios de pruebas Las pruebas implican determinar las características o desempeño de un producto o proceso según un procedimiento específico. Las pruebas son usualmente un requeri- miento para la certificación, pero también se usan para varios propósitos como el di- seño de un producto y la investigación, control de calidad, satisfacer acuerdos contrac- tuales, satisfacer exigencias regulatorias, protección e información del consumidor, salud médica y servicios o reparación de productos y mantenimiento. Las pruebas de laboratorio vienen en todas las formas y tamaños, pero pueden encontrarse en los sec- tores privado y público cuando se hacen para cumplir requerimientos obligatorios. Entidades de inspección La inspección puede ser llevada a cabo individualmente o en combinación con prue- bas para determinar si el producto o proceso cumple con ciertos requerimientos. La inspección de un producto usualmente es llevada a cabo por medios visuales o usan- do instrumentos simples. En contraste con los resultados de pruebas, el resultado de inspección depende del juicio subjetivo y experiencia del inspector. Como en las pruebas de laboratorio, los cuerpos de inspección pueden ser entidades privadas o públicas, dependiendo de su papel en el cumplimiento de los requerimientos obliga- torios. Laboratorios de calibración La calibración implica la determinación de una relación entre el insumo de un instru- mento y la magnitud o respuesta de su producto. También sirve para establecer la pre- cisión de un instrumento de medición. La calibración debe ser llevada a cabo usando un equipo con una incertidumbre conocida. Los laboratorios de calibración comer- cial compiten por los usuarios industriales finales, o lo que se llama un mercado secundario de calibración. Los usuarios no ofrecen ellos mismos los servicios de cal- ibración comercial. (Continúa en la página siguiente) Introducción 15 (Continuación recuadro 1.3) El Instituto Nacional de Metrología El papel del Instituto Nacional de Metrología (NMI) es establecer el sistema nacional de medición de un país, mantener, desarrollar y difundir los estándares de medición para unidades básicas, y difundir la experiencia en metrología en la economía. Los países usualmente tienen un solo NMI, pero cuando hay varios NMI cada uno es res- ponsable de diferentes áreas de medición. Es común que los NMI sean organizaciones del sector público, pero también pueden ser organizaciones del sector privado. Los NMI operan en el mercado primario de la calibración: diseminan los estándares de medición, ofreciendo servicios de calibración a laboratorios independientes de cali- bración y a otras organizaciones responsables de la regulación y los estándares. Cuan- do es posible determinar el origen de la medición industrial en el NMI mediante una cadena de comparaciones, las firmas pueden garantizar la precisión de la calibración de sus instrumentos, instrumentos de procesos de control e instrumentos de control de calidad. La entidad nacional de acreditación La acreditación se define como el procedimiento mediante el cual una entidad autori- zada ofrece un reconocimiento formal a una organización o persona, señalando si es competente para llevar a cabo una tarea específica. La acreditación es solicitada volun- tariamente como una prueba de capacidad en un área específica. La mayoría de países tienen una sola entidad nacional de acreditación responsable de todas las áreas de acreditación, puede ser una organización pública o privada sin ánimo de lucro. La acreditación le ofrece a las entidades de inspección y certificación, y a los laboratorios de pruebas y calibración, un medio de enviar una señal de que están haciendo su tra- bajo según los estándares apropiados, y que pueden ofrecer servicios confiables. Las entidades de acreditación evalúan el personal y sistemas de administración de la enti- dad y, cuando es relevante, pueden hacer pruebas prácticas en los laboratorios. Estas pruebas son definidas como pruebas de desempeño mediante las cuales los resultados de medición de diferentes laboratorios son comparados. Usualmente, la acreditación es válida por varios años después de la evaluación inicial, tiempo durante el cual la entidad acreditada puede ser vigilada regularmente. 2 Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares Los estándares cumplen cierta variedad de funciones. Reúnen información, permi- ten la interoperabilidad entre productos y procesos, garantizan un nivel mínimo de calidad y seguridad y generan economías de escala mediante la reducción de varie- dad de tareas. Los efectos positivos de los estándares son su habilidad de explotar las externalidades de red, promover la eficiencia productiva e innovativa, reducir la in- formación imperfecta, difundir información en innovación y promover la compe- tencia. Dependiendo del contexto y el contenido de los estándares, también pueden tener efectos económicos negativos al imponer restricciones en innovación y reducir la competencia en el mercado. Ante la evidencia de los efectos positivos y negativos, cierto número de estudios empíricos han intentado aislar los efectos económicos netos de los estándares. Los resultados de estos estudios llevan a la conclusión de que, bajo las condiciones adecuadas, los estándares generan un beneficio neto en el crecimiento. Funciones de los estándares Los estándares son usualmente clasificados según su función específica. Esta clasifi- cación es útil para entender los efectos económicos de los estándares mediante mo- delos analíticos, pero se deben ver como una simplificación de la realidad. La mayo- ría de los estándares se ajustan a diferentes propósitos y no pueden ser clasificados claramente en una sola categoría. Además, los estándares con funciones diferentes o inmediatas pueden tener efectos económicos muy similares, esto limita la utilidad de una separación funcional estricta. Sin olvidar esto, podemos distinguir cuatro tipos de categorías de funciones de los estándares (DTI 2005; Swann 2000; Blind 2004). Estándares de información y referencia, también llamados estándares de medición, son aquellos que establecen un lenguaje técnico común en el cual se comparan atri- 18 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva butos físicos y reúnen información técnica descriptiva. Entre ellos se incluyen están- dares de unidad, como el sistema numérico, que probablemente fue el primer están- dar técnico. Los pesos y las medidas fueron codificados, probablemente, cerca de 3500 a. C., en gran medida para facilitar la recolección justa y creíble de impuestos. Muchos siglos después, en 1799, diferentes unidades y estándares de referencia en varios reinos fueron reunidos en el sistema métrico (Krechmer 2000). Estos están- dares también incluyen estándares de información, que presentan reglas respecto a cómo comunicar las características de un producto. Por ejemplo, los estándares de un tornillo explican cómo diseñar las dimensiones del mismo. Un productor de tor- nillos sólo necesita especificar "M10 x 1,5-6 g-S" para que sus clientes le entiendan perfectamente; y no necesita describir el tornillo específico como: un tornillo de rosca métrica, perfil M, diámetro nominal externo de 10 mm, separacion de rosca con paso normal de 1,5 mm, tolerancia de rosca externa clase 6 g, y longitud de en- ganche de la rosca grupo S. Los estándares para reducir la variedad (o intercambiabilidad) definen las caracte- rísticas comunes de dos o más elementos. De este modo, pueden intercambiarse o generar economías de escala y economías de aprendizaje en la producción. La mayo- ría de estándares caen en esta categoría. Los estándares para reducir la variedad sur- gieron en la revolución industrial, cuando la eficiencia de la manufactura mecaniza- da dependía de codificar las características de los productos y procesos. Un estándar bien conocido en este tipo es el estándar internacional del papel, ISO 216, que define el formato A4 usado en la mayor parte del mundo, excepto en Norteamérica. El uso común del papel A4 tiene muchas ventajas, diferentes a las economías de escala en la producción del papel. Evita la necesidad de rescribir documentos para que se ajusten a diferentes formatos, y permite que los consumidores seleccionen entre di- ferentes marcas de papel, calculen el peso de un envío a partir del número de pági- nas (la mayoría de los papeles A4 tienen el mismo peso), y ajustar papeles de diferen- tes orígenes en el mismo sobre y legajador, entre muchas otras ventajas.1 Los estándares de compatibilidad e interfaz definen relaciones físicas o virtuales entre unidades independientes con el propósito de interoperabilidad o comunica- 1 El cociente entre el alto y el ancho de un formato A4 es tal que si dos páginas son ubicadas una al frente de la otra, la página doble resultante tendrá el mismo cociente alto-ancho que una sola página. Esto hace que la ampliación o reducción en una sola hoja en el proceso de fotocopiado sea extremadamente eficiente, porque dos o más páginas pueden ser reducidas por un múltiplo de dos para ajustarse exactamente en una sola hoja, sin pérdida de espacio o el cálculo del factor necesario para la reducción. Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 19 ción. La mayor parte de la infraestructura de un país usa estándares de compatibili- dad para conectar un gran número de unidades privadas y públicas. Está el caso de los estándares de distribución eléctrica en el Reino Unido, un país que adoptó los estándares de compatibilidad en sus primeros años. Todos los puntos de conexión eléctrica se acomodan a un solo tipo de conexión, el tipo G, y la corriente de 230 v a 50 Hz. Por el contrario, en Cuba, sólo hay una frecuencia estándar de 60 Hz, pero el voltaje es de 110 v o 220 v, y las conexiones eléctricas pueden venir en cinco tipos: A, B, C, F o L. Por eso los consumidores cubanos tienen que conectar sus aparatos eléctricos con adaptadores y convertidores antes de poder usarlos en sus hogares. Los estándares mínimos de calidad y seguridad les permiten a los consumidores evaluar la calidad y seguridad de un producto antes de comprarlo. El estándar de ca- lidad más conocido es el ISO 9000 de la Organización Internacional para la Estanda- rización (ISO), pero también es poco entendido. Los estándares ISO 9000 no especi- fican la calidad de un producto, sino del sistema administrativo. Son procesos estándar que describen los procedimientos organizacionales que una organización debe llevar a cabo para asegurar la calidad consistente de sus productos y servicios. Los proveedores que se adhieren a estos estándares envían una señal al comprador de que están en capacidad de producir bienes y servicios de calidad consistente. Tales estándares juegan un papel particularmente importante en la economía mundial de hoy día, y se revisarán muchas veces en este libro. Así como los estándares de cali- dad, los estándares de seguridad se presentan en bienes de consumo como juguetes, alimentos, medicamentos y aparatos eléctricos. Éstos pueden especificar requeri- mientos relacionados con el diseño del producto, el desempeño del producto o los procesos de manufactura. Efectos económicos positivos de los estándares Eficiencia productiva e innovativa Algunos de los beneficios económicos más comunes de los estándares son el incre- mento productivo y la eficiencia en innovación. Los estándares de reducción de va- riedad llevan a economías de escala y economías de aprendizaje. Permiten a los pro- veedores lograr costos por unidad más bajos, al producir gran cantidad de bienes homogéneos. Adicionalmente, los productores incrementan sus habilidades y expe- riencia al concentrarse en menores variaciones en los productos y pueden aumentar su eficiencia mediante las economías de aprendizaje. Al permitirles a los productores concentrarse en un número manejable de opciones de productos, en lugar de frag- mentar su esfuerzo en investigación y desarrollo (I y D), los estándares de reducción de variedad también pueden aumentar la eficiencia innovativa. La organización de 20 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva estándares nacionales del Reino Unido, conocido como BSI (British Standards), describe cómo los primeros estándares públicos generaron importantes ahorros: La primera reunión del Engineering Standards Committee fue llevada a cabo el 26 de abril de 1901. Como resultado, la variedad de tamaños de partes de acero estructura- les fue reducida de 175 a 113, y la cantidad de medidas diferentes para la distancia entre rieles de un tranvía fue reducida de 75 a 5. Esto generó ahorros en la industria de la producción del acero que se estiman en £1 millón por año. Los costos de mer- cadeo del acero se redujeron por el menor número de variedades y esto, finalmente, hizo que el acero fuese más económico para los usuarios, de modo que todos se bene- ficiaron.2 Los estándares de compatibilidad pueden facilitar la eficiencia productiva e inno- vativa al ofrecer una interfaz para los componentes de un sistema. Ellos ofrecen a los productores la flexibilidad de modificar rápidamente productos o procesos o crear nuevos diseños y experimentos, al simplemente introducir nuevos componentes, sin tener que generar un sistema completamente diferente. Difusión de la innovación Un beneficio secundario de los estándares es diseminar innovaciones al ofrecer in- formación sobre el estado del arte en una tecnología particular. Esto ocurre cuando se codifica información sobre una innovación en un estándar, y esta información no es exclusiva del propietario, y es de acceso público. Las empresas, universidades e ins- tituciones de investigación pueden usar el conocimiento incluido en un estándar para adoptar innovación o generar nuevas ideas. Los estándares desempeñan un papel particularmente útil en la diseminación del conocimiento en industrias donde los productos y procesos ofrecidos por varios proveedores deben interactuar conjunta- mente. Ellos aseguran que la información en innovación en una parte del sector se diseminará a otras partes del mismo sector. Una encuesta a compañías británicas encontró que más del 60% de los productos y procesos de innovación usaron están- dares técnicos como fuente de información para la innovación (DTI 2005). Este número es el doble de compañías que citan a las universidades o laboratorios de investigación como fuentes de innovación. Como los estándares se pueden adquirir en otros países, pueden también constituir una fuente importante de conocimiento técnico para las firmas en los países en desarrollo. 2 Tomado de la sección histórica del grupo BSI. Sitio Internet, http://www.bsi-global.com/ News/History/index.xalter Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 21 La naturaleza de los procesos de estandarización también facilita la difusión de información tecnológica. Usualmente, los estándares son el resultado de un proceso de desarrollo formal en el cual las partes interesadas se reúnen para estudiar y dis- cutir las especificaciones técnicas. Usualmente los participantes intentan incremen- tar los estándares que son similares a los de sus productos o procesos. Como resul- tado, los ingenieros y otros expertos que trabajan en la misma área tecnológica acuerdan compartir su propia información técnica y comercial durante el proceso de definición de estándares. De hecho, una encuesta a 4.000 compañías en Austria, Alemania y Suiza encontró que las empresas reducen el riesgo económico y sus cos- tos de I y D al participar de la estandarización (DIN 2000). Reducción de información imperfecta Cuando los consumidores, productores o el gobierno no tienen toda la información necesaria para tomar una decisión correcta en hacer una adquisición, inversión o implementar una política, usualmente surgen otros problemas. Algunos estándares muestran su utilidad cuando reúnen la información que corrigen tales problemas por información imperfecta. Los estándares mínimos de seguridad son el ejemplo más claro de cuando los es- tándares son usados para resolver problemas de información imperfecta. Al reunir información sobre los efectos dañinos de un producto, los estándares permiten que los compradores eviten los productos que los pueden afectar negativamente, o al pú- blico o al medio ambiente, y permiten que los reguladores excluyan productos no se- guros para el mercado. Tales estándares reducen los costos sociales de solucionar los efectos potencialmente negativos de ciertos productos. Estos ahorros le permiten a la sociedad una distribución más eficiente de recursos y pueden contribuir al creci- miento económico. Los estándares también pueden reducir los costos de transacción y de búsqueda causados por la información imperfecta. Este papel es otro de los estándares mínimos de seguridad, pero también pueden lograrse por los estándares de calidad y están- dares de descripción de productos. Tales estándares permiten que los compradores confirmen que los productos y procesos tienen las características que ellos quieren, sin el costo de transacciones adicionales de una prueba independiente. Al codificar las preferencias del mercado, los estándares también ahorran al comprador los costos adicionales de definir las preferencias del consumidor. Al reducir las asimetrías de información, los estándares pueden ayudar a reducir los problemas de selección adversa. En muchas situaciones de información imperfec- ta, el vendedor tiene mejor información que el comprador. Los vendedores no pue- den cobrar un precio superior por productos de alta calidad si los compradores no pueden distinguirlos de los productos de baja calidad. Si el costo para un productor 22 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva de alta calidad es mayor que el costo para un productor de baja calidad, los produc- tores de alta calidad ofrecerán cantidades menores a lo óptimo, o podrían incluso salir del mercado. Los estándares de calidad mínima y de seguridad ayudan a los con- sumidores a diferenciar con confianza la calidad de los productos y la seguridad y, en consecuencia, ayudan a mitigar los problemas de selección adversa (recuadro 2.1). Recuadro 2.1 Estándares de calidad en la industria cafetera de Uganda El café es muy importante en la economía de Uganda y representó 17% de las expor- taciones del país en el año 2004. Sin embargo, a principios de los años noventa, una combinación de factores externos e internos al país afectó los ingresos y ganancias por exportaciones de los productores de café, y amenazaron la viabilidad en el largo plazo de la industria. Tales factores fueron el envejecimiento de los árboles de café, pestes y enfermedades, malos métodos de manejo de la cosecha después de la recolección que degeneraron en baja calidad y, especialmente, en la sobreoferta en los mercados inter- nacionales, que redujeron los precios. Los bajos precios mundiales, por su parte, em- peoraron los niveles de calidad al actuar como un desincentivo para los productores a invertir en una nueva cosecha. Al mismo tiempo, la liberalización de la industria del café aumentó los problemas de calidad y amenazó con la imagen del café de Uganda en el mundo. La industria del café tiene una larga historia de regulación en Uganda. Hasta prin- cipios de los años noventa, la Junta de Mercadeo de Café, un monopolio controlado por el Estado, tenía derechos exclusivos de comprar y exportar el café seco procesado. En 1991, la industria del café fue liberalizada y, en 2001, cerca de 200 licencias fueron emitidas a exportadores privados. La liberalización mejoró los ingresos de los pro- ductores pero también tuvo resultados indeseables. El aumento de la competencia y la entrada de exportadores sin experiencia generó una reducción en la calidad del café. Este efecto creció cuando cierto número de compradores de café y productores enten- dieron que podían vender el café de baja calidad, y comenzaron a ignorar la calidad, todo a costa de la calidad de exportación. Este problema en la calidad tuvo unas reper- cusiones negativas sobre los exportadores de café de Uganda. Las exportaciones de baja calidad afectaron la imagen del café de Uganda en el mundo, reduciendo, a su vez, los incentivos para producción de café de alta calidad. Como la sobreoferta de producción mundial hizo que los compradores internacionales fuesen más selectivos en calidad, la incapacidad de fortalecer las prácticas productoras generó una seria amenaza a la viabilidad de la industria del café. Uganda reaccionó al establecer una combinación de estándares de calidad volun- tarios y obligatorios. En 1994, se adoptó la regulación del café en donde se estipulan (Continúa en la página siguiente) Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 23 (Continuación recuadro 2.1) estándares de café y el nivel de requerimientos para exportadores. Los requerimien- tos de calidad son exigidos por la Autoridad para Desarrollo del Café de Uganda, me- diante inspecciones periódicas. Las regulaciones del café se complementaron con el Código de Prácticas de la Federación de Comercio del Café, que invitaba a los miem- bros a cumplir con los estándares mínimos de calidad. Los miembros de la Federación que no se ajustaban a los requerimientos de calidad eran multados. Adicionalmente la Federación podía hacer recomendaciones de licenciamiento a exportadores de café ante la Autoridad para el Desarrollo del Café de Uganda, y no respalda a los miembros que rompan el Código de Prácticas. Como un incentivo adicional a los productores de café, la Federación hizo una lista de los miembros que se han suscrito al Código de Prácticas y esta lista se divulga a las asociaciones de países importadores de café. A pesar de que la exigencia en el cumplimiento es difícil en algunos casos, el prin- cipal efecto de la regulación del café y del Código de Prácticas ha sido promover las exportaciones, proyectando una imagen positiva de la calidad del café de Uganda en los mercados mundiales, y ayudando a que los compradores extranjeros distingan los oferentes de café de alta y baja calidad. Fuente: Rudaheranwa, Matovu y Musinguzi 2001. Aprovechamiento de los efectos de red Los estándares de compatibilidad y de interfaz agregan valor económico a los bienes con externalidades de red y facilitan el desarrollo de redes. Los estándares de com- patibilidad pueden incrementar las externalidades directas de red, al permitir que los productos funcionen como partes de un sistema o red. Permiten que cada parti- cipante individual en una red se beneficie de interactuar con otros participantes de la red. Este caso es el de las redes telefónicas, por ejemplo: suscribirse a una red sólo es útil en la medida en que haya otros suscriptores con teléfonos compatibles (recua- dro 2.2). Los estándares de compatibilidad también pueden generar externalidades de red indirectamente, cuando permiten que los usuarios obtengan beneficios de un siste- ma que reúne dos o más componentes. En el caso del computador personal, el valor de tener uno aumenta con el número de opciones de programas compatibles. Con- secuentemente, el mercado ofrecerá más opciones de software si existen más propie- tarios con computadores compatibles. Las externalidades indirectas surgen por el efecto incremental de cada decisión de compra de la variedad futura y el precio de productos complementarios disponibles dentro del sistema. Una compra adicional 24 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Recuadro 2.2 Competencia transatlántica por teléfonos móviles de segunda generación Los estándares han jugado un papel crítico en el desarrollo y difusión de las redes de telefonía móvil. Mientras que en 1990 sólo había un suscriptor a servicio de telefonía celular por 1.000 personas, en septiembre de 2005 había más de 2 billones de suscrip- tores a teléfonos móviles en el mundo, o aproximadamente 300 por 1.000 personas. El éxito de la industria de teléfonos móviles no se ha limitado a los países de ingreso alto, en el África subsahariana en el 2003 había seis veces más teléfonos móviles que teléfonos fijos. La primera generación de teléfonos celulares, basada en la tecnología análoga, sur- gió en los años setenta, gracias a la invención de los microprocesadores. En 1978, la compañía de teléfonos Bell experimento con la primera red comercial celular usando los estándares de Advanced Mobile Phone Systems (AMPS). A partir de la propuesta de Bell, la Federal Communications Commission (FCC) de Estados Unidos determinó que la AMPS fuese el estándar para la telefonía celular en Estados Unidos, e impuso le- gislación antimonopolios para asegurar que hubiese competencia en el mercado de telefonía móvil. El establecimiento de un solo estándar creó una masa crítica de subs- criptores con capacidad de comunicarse con redes compatibles a lo largo del país, y potenció las externalidades de red. Para 1993, más de la mitad de los sistemas celu- lares del mundo estaban construidos a partir del estándar AMPS. En Europa, surgieron dos estándares dominantes en la primera generación de te- lefonía móvil. Ericsson y Nokia desarrollaron el estándar Nordic Mobile Telephone (NMT) en los años setenta, que fue adoptado posteriormente por otros países eu- ropeos en los años ochenta. El estándar Total Access Communications System (TACS) desarrollado en el Reino Unido e Italia era el principal rival en Europa del NMT. Adi- cionalmente, cierto número de otros sistemas de telefonía fueron establecidos en Europa, pero la mayoría operaba en un solo país. La incompatibilidad de las redes celulares de primera generación se convirtió en un problema serio para la industria de telecomunicaciones de Europa, porque no lograba desarrollar economías de escala. Como resultado, en los años ochenta, en Europa había menos suscriptores a teléfonos celulares que en Estados Unidos. Un problema importante con los teléfonos análogos de primera generación era el uso ineficiente de una cantidad limitada de ancho de banda. A medida que había más suscriptores con teléfonos de primera generación, las redes celulares llegaban a nive- les de saturación. Por el contrario, el sistema telefónico de segunda generación, cons- truido con tecnología digital, usaba un espectro mucho más eficiente y también ofre- cía mejor calidad de voz. La operación comercial de los teléfonos de segunda (Continúa en la página siguiente) Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 25 (Continuación recuadro 2.2) generación en Europa y en Estados Unidos comenzó en 1991. Pero esta vez, Estados Unidos y Europa no usaron la aproximación inicial para la estandarización de los celulares. En Estados Unidos, la FCC decidió no adoptar un estándar oficial sino que permi- tió que la competencia de mercado seleccionara la tecnología óptima. Esta aproxima- ción generó una segmentación del mercado en un número de estándares que compe- tían en la industria en Estados Unidos, entre ellos se encontraban CDMA, TDMA (o D-AMPS), y los sistemas AMPS de primera generación. Sin embargo, los resultados espe- rados por la FCC no se materializaron y no surgió una tecnología dominante de se- gunda generación. Los múltiples estándares coexistieron bien hasta finales de los no- venta. Las pocas externalidades de red demoraron la adopción del teléfono digital y, para 1998, sólo 30% de los suscriptores usaban teléfonos digitales en Estados Unidos. En Europa, el desarrollo del Sistema Global de Comunicaciones Móviles (GSM) ya había comenzado en 1981, por la iniciativa de la European Commission, los operado- res de telecomunicaciones y productores de equipos para crear un solo estándar digi- tal para toda Europa. En 1989, el GSM fue aceptado oficialmente por el European Telecommunications Standards Institute y fue adoptado por cada uno de los países miembros. El estándar GSM permite que un teléfono celular funcione en todos los países europeos. Como resultado de la armonización del estándar, la red telefónica GSM se difundió rápidamente en Europa y desplazó la tecnología análoga. En 1998, más del 90% de los suscriptores de celulares en Europa usaban la tecnología GSM. El mercado europeo produjo economías de escala y economías de aprendizaje que les dieron a los productores de teléfonos europeos y a los operadores de la red una ven- taja crítica sobre los competidores americanos y japoneses. Esto les permitió capturar la mayoría del mercado mundial de teléfonos celulares. En septiembre de 2005, había 1,6 billones de usuarios del GSM en el mundo, lo cual representa 77% de los suscrip- tores de celulares. El estándar GSM también capturó una importante porción del mer- cado de telecomunicaciones móviles de Norteamérica y fue usado por el 20% de los suscriptores celulares en 2003. En la actualidad existen operadores de GSM en 210 paí- ses y territorios del mundo Fuente: Ritchie et al. 1999; ITU 2005, 2006; GSM Association 2005. 26 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva de un computador estimulará la oferta de un programa y viceversa. Esta respuesta positiva aumenta el valor del computador y del programa, y expande la red de usuarios. Mayor competencia Al codificar las preferencias del mercado y la información técnica, y al establecer la posibilidad de intercambios, los estándares promueven la competencia. Al especifi- car las características de los productos y servicios, los estándares dan a todos los pro- ductores un acceso igual a la información del mercado y nivelan las condiciones de competencia. En particular, los estándares de compatibilidad pueden aumentar la competencia, reduciendo las barreras de entrada en los mercados con efectos de red. Al especificar los diseños de interfaz, los estándares hacen posible que una compa- ñía entre en un mercado sin invertir en un sistema totalmente integrado y, por el contrario, puede competir en el mercado por un solo componente del sistema. Gra- cias a los estándares, un mercado más abierto genera mayores posibilidades de elec- ción para los consumidores, menores precios y mayor calidad. La publicación de los estándares de interfaz reduce la posibilidad de que los proveedores extraigan rentas de partes de reemplazo o productos complementarios nuevos. Si la información de interface es accesible, no habrá un solo proveedor que pueda internalizar los benefi- cios de toda la red o que tenga un incentivo de crear costos adicionales a los consu- midores por el cambio de producto. La mayor competencia genera una distribución óptima de los recursos y mayor eficiencia en la economía. Reducción de costos Los estándares son desarrollados por los países líderes para reducir los costos de operación e incrementar la productividad. Por ejemplo, un grupo de 12 países lide- rados por Singapur han desarrollado un estándar internacional para sellos electró- nicos en contenedores de envíos internacionales que se espera ahorren a la comuni- dad global de transporte de mercancía $64 millones anualmente. El estándar global, que se denominará ISO 18185, determina el protocolo de reconocimiento electróni- co del número del sello y el procedimiento de las condiciones del sello electrónico usando tecnología de identificación de radiofrecuencia. Se espera que el estándar global acelere y mejore estos servicios, llevando a un proceso más rápido de despacho de carga en los puertos. También se espera que ayu- de a empresas pequeñas y medianas a traer su cadena de proveedores y las necesi- dades de planeación de seguridad al nivel de los estándares usados por las empresas multinacionales. Todo esto ayudará a evitar demoras innecesarias durante las ins- pecciones de aduana. Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 27 Efectos negativos de los estándares Algunos de los elementos asociados con el valor económico positivo de los estánda- res, como la compatibilidad y la intercambiabilidad, también pueden ir en contra del bienestar público. Dependiendo del contexto específico de un estándar y de las características de mercado, los estándares pueden tener un impacto negativo en dos áreas importantes del crecimiento económico: innovación y competencia de mer- cado. Restricciones sobre la innovación Los efectos positivos de los estándares en el cambio técnico son balanceados por sus efectos negativos en la variedad de los productos. Al especificar las características de un producto, como la forma, desempeño o interfaz, los estándares limitan la in- novación. Los nuevos diseños necesitan satisfacer los estándares o incluir mejoras técnicas radicales que los definen por fuera del alcance del estándar existente. Esto puede aumentar significativamente el costo y tiempo de nuevos avances. Al reducir la variedad, los estándares también reducen la diversidad de los productos que pue- den ser usados como base para una posible innovación. Unos estándares obsoletos e inapropiados pueden limitar el cambio técnico al prevenir la adopción de una tecnología superior. Los estándares pueden crear situa- ciones en las cuales los usuarios se encuentran bloqueados en una red o un pro- ducto que usa una tecnología menos eficiente. Si los estándares son formulados muy tarde, los costos de adoptarlos y cambiar a una nueva tecnología pueden ser muy altos y prevenir su difusión, el teclado de computador Qwerty es un caso típi- co de tal efecto. A pesar de que existen diseños diferentes de teclados para incre- mentar la velocidad de tecleado y comodidad, la distribución Qwerty del siglo XIX es usado en la actualidad porque los costos de reentrenar un trabajador en el uso de un teclado diferente serían demasiado altos. Es más, los nuevos usuarios prefe- rirían aprender a usar el teclado Qwerty ya que es el diseño que domina en el mer- cado. Los efectos de los estándares en la innovación pueden depender de su proceso de inducción. Mientras que los estándares promueven la adopción de nuevas tecnolo- gías, las nuevas tecnologías no son necesariamente superiores a las viejas. Un cam- bio temprano en la tecnología puede evitar un incremento beneficioso a tecnologías más maduras o puede evitar el desarrollo de tecnologías futuras potencialmente más beneficiosas. Por ejemplo, si los primeros productores de máquinas de escribir hu- biesen esperado por un desarrollo en el diseño de un teclado antes de adoptar la dis- tribución Qwerty, tendríamos un teclado mucho más eficiente hoy día. 28 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Restricciones en la competencia Los estándares pueden tener un efecto en contra de la competencia si sólo una o al- gunas compañías pueden internalizar los beneficios o controlar su contenido. En este caso, los estándares pueden ser usados como instrumentos estratégicos para aumentar su poder de mercado. Esto ocurre cuando el contenido de los estándares cubre áreas tecnológicas sobre las cuales sólo un poco de empresas tiene derechos de propiedad, conocimiento exclusivo o los recursos exclusivos necesarios para usar una tecnología. En el caso de los estándares de compatibilidad, los propietarios de información privilegiada en una tecnología de interface pueden controlar su uso y extraer rentas de sus rivales. En 1998, Microsoft fue llevado ante una corte por abu- sar de su poder monopólico. Algunos de los cargos fueron dirigidos en contra de su control exclusivo de interfaces de programación aplicada (API por sus iniciales en in- glés), los estándares de interface que definen cómo una parte del programa de un computador se comunica con otra. Microsoft fue acusada de no liberar el API que permitiría que otras compañías produjeran un navegador de Internet que pudiese trabajar con el sistema operativo Microsoft Windows y competir con el navegador de Microsoft. El resultado de la demanda determinó que Microsoft sólo liberaría esta información a una compañía que entraría en una "relación especial" con Mi- crosoft.3 El cuadro 2.1 ofrece un resumen de los efectos positivos y negativos de un están- dar según su función. De nuevo, debemos enfatizar, que sólo algunos estándares se Cuadro 2.1 El efecto económico de los estándares según su función Efectos positivos Efectos negativos Explotación Eficiencia Reducción de Difusión Restricciones Restricciones de efectos innovativa información de en la en Función de red y productiva imperfecta innovación innovación competencia Compatibilidad e interfaz x x x x x Calidad mínima y seguridad x x x x Reducción de variedad x x x x Información y referencia x x x x Fuente: Elaborado por los autores. 3 United States of America vs. Microsoft Corporation. Findigs of fact. Corte del Distrito de Estados Unidos para el Distrito de Columbia, noviembre 5, 1999. Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 29 ajustan claramente en una sola categoría funcional y que la combinación de fun- ciones generará una combinación de efectos económicos. El recuadro 2.3 ofrece un ejemplo de los efectos económicos cuantificables de estándares de medidas. Recuadro 2.3 El valor e impacto económico de los estándares de medición El papel económico de los estándares de medición es de particular interés porque son el tipo de estándar que se usa más. Los estándares de medición implican la definición de unidades de referencia y su método de medición. La precisión y consistencia de las mediciones en una economía reflejan la especificación del estándar de medición y su difusión en la economía. La medición juega un papel importante en evaluar la cantidad de bienes comercia- lizados. Un informe de International Committee of Legal Metrology (Birch 2003) cita estudios de varios países que señalan la importancia de los estándares de medición. Un estudio de la economía canadiense señala que el valor total de los bienes transados que pasaron por todo tipo de instrumentos de peso y medición representaron el 32% del PIB en 1989-90, excluyendo los bienes preempacados y la medición de servicios. Del mismo modo, el valor total de las transacciones comerciales que implican medición en Australia en 1998 fue estimado en 60% del PIB, incluyendo bienes preempacados y me- dición de servicios. Otros estudios estiman que las regulaciones de peso y medición tuvieron un impacto en 54,5% de las transacciones del PIB de Estados Unidos en 1996, incluyendo bienes preempacados y medición de servicios. Los indicadores de estos tres países son consistentes entre sí y confirman la importancia de la medición en el co- mercio. Varios análisis han estimado el costo total de las actividades de medición en Esta- dos Unidos y Europa. Unos estudios iniciales hechos por el National Bureau of Stan- dards de Estados Unidos, entre 1967 y 1984, encontró que el gasto de la industria, el gobierno y la comunidad en actividades relacionadas con la medición totalizaron en- tre 3 y 6% del PIB (Birch 2003). Un estudio más reciente encontró que: La Unión Europea gasta 83 miles de millones de euros por año, o casi 1% del PIB de la Unión Europea en actividades de medición (ventas de NMI, ventas de laboratorios acre- ditados de calibración, costos de certificación a la industria, costos de instrumentos, gasto industrial en medición). Si se agregan el gasto social en salud, regulación am- biental, pruebas de seguridad, proyectos contra fraude y medidas diarias de medición, estas actividades aumentan el indicador significativamente (BIPM 2003: 116). (Continúa en la página siguiente) 30 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 2.3) La estimación del impacto de la medición en la economía es una tarea mucho más compleja. Los estudios encargados por el Directorate-General for Research de la Euro- pean Commission ilustran el papel que puede jugar la medición en un sector económi- co, en especial y en toda la economía. Uno de tales estudios encontró que un error de medición de 1% en la industria del gas representa cerca de 4 miles de millones de me- tros cúbicos por año en Europa occidental, lo que tiene un valor comercial de 800 mi- llones de euros. Los autores señalan que en realidad los errores de medición llegan a alcanzar entre 4 y 6%. Otro estudio de la comisión analiza los costos de medición y pruebas en los servicios de salud de Europa, industria que suma 13 miles de millones de euros por año. Las estimaciones econométricas también muestran que los gastos en actividades de medición generaron 230 millones de euros de beneficios, que equivale a 2,67% del PIB de la Unión Europea. El modelo excluía los beneficios sociales relaciona- dos con la salud, seguridad y el medio ambiente. El cociente entre beneficios y costos de la medición resultante de estos estudios fue de 2,73 (Birch 2003: BIPM 2003). El impacto de los estándares en el crecimiento económico: evidencia empírica Si los estándares afectan la difusión de la tecnología, la innovación y el cambio técni- co, la teoría del crecimiento económico endógeno implica un cambio asociado a tales variables en las tasas de crecimiento. Los efectos económicos presentados en el cuadro 2.1 ofrecen razones teóricas para creer que los estándares tienen un impacto en el crecimiento económico, pero no se establece en qué dirección. Existen dos tipos de estudios que ofrecen indicaciones del papel de los estándares en la inno- vación y el crecimiento económico. Un conjunto de estudios fue patrocinado por el Departamento de Comercio e Industria del Reino Unido (DTI 2005) y otro por el German Institute for Standardization (DIN 2000). La relación empírica entre innovación y estandarización se refleja en un patrón no lineal de U invertida, bajo diferentes especificaciones. Como fuente de información para la innovación, los estándares promueven la adopción de nuevas tecnologías en las empresas y consumidores, pero también introducen restricciones económicas que limitan el proceso de innovación. Los modelos econométricos, hechos a partir de encuestas a empresas y la cantidad de estándares correspondientes en diferentes sec- tores económicos del Reino Unido, sugieren cómo los papeles restrictivos e infor- mativos de los estándares cambian con el número de estándares y la mediana de la edad del número de estándares existentes (DTI 2005). Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 31 Un primer modelo, que analiza la oferta de información, encontró que un incre- mento en el número de estándares nacionales ofrece mayor información a los pro- ductores. Sin embargo, el modelo encuentra una relación no lineal entre la oferta de información y la mediana de la edad de la cantidad de estándares existentes en un sec- tor industrial. A medida que la mediana de la edad de los estándares se incrementa, los productores ven que los estándares son más informativos, pero después de cierto punto los estándares comienzan a perder su contenido informativo y la mediana de la edad comienza a tener un efecto negativo en la provisión de información. La ex- plicación es simple: los estándares publicados recientemente no son difundidos am- pliamente o entendidos apropiadamente y tienen un impacto limitado, mientras que los estándares viejos pasan a ser desactualizados, y pierden su valor informativo a medida que las tecnologías y productos a los cuales se refieren se aproximan al final de su vida útil. Un segundo modelo, que analiza el papel restrictivo de los estándares, encontró una relación cuadrática significativa entre el número y la mediana de la edad de los estándares. A medida que el número de estándares en un sector aumenta, los pro- ductores encuentran que son menos restrictivos respecto a la innovación, pero des- pués de cierto punto comienzan a darse cuenta de que son restrictivos. El modelo también encuentra que los estándares muy nuevos y muy viejos restringen la inno- vación. En este caso, los autores explican que los nuevos estándares restringen los avances de la última tecnología, al limitar a los innovadores a un sistema de heren- cias tecnológicas, mientras que los estándares más viejos limitan a los innovadores forzándolos a limitarse a las tecnologías desactualizadas. La compleja naturaleza del efecto de los estándares en la innovación puede explicar por qué Blind (2004), en un estudio realizado con análisis de series de tiempo, usando patentes y estándares, re- porta sólo un débil impacto positivo de los estándares en la innovación. Las investigaciones con datos de series de tiempo sugieren una contribución po- sitiva y significativa en el largo plazo de los estándares al crecimiento económico del Reino Unido. Un primer estudio está hecho a partir del análisis econométrico de se- ries de tiempo para el período 1948-2002 en el Reino Unido (DTI 2005). El modelo macroeconómico especifica que la productividad total de los factores (TFP, por sus siglas en inglés) en el momento es una función de la cantidad de patentes existentes (PAT), el gasto generado por patentes extranjeras y licencias (LEX) y la cantidad de estándares existentes (STD). TFP(t) = f [et PAT(t)LEX(t)STD(t)] La variable TFP es un índice del "nivel tecnológico" de la economía. La construc- ción de tal variable en este modelo se hace a partir de la premisa de que los están- 32 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva dares no son los únicos que contribuyen al crecimiento económico. Por el contrario, contribuyen a la difusión de la tecnología y deben trabajar en conjunción con la innovación local y extranjera para incrementar la productividad. En este modelo, el nivel de producto Y está determinado según la siguiente función de producción Y(t) = TFP(t) F[K(t),L(t)] En donde, K representa el capital, L la mano de obra y TFP es calculado como el residuo de Solow. El resultado del análisis indica que los estándares contribuyen en cerca de 13% al crecimiento de la productividad del trabajo en el Reino Unido en el período analizado, o aproximadamente 0,28% por año. El PIB del Reino Unido cre- ció 2,5% por año entre 1948 y 2002, del cual 1,5 puntos porcentuales pueden expli- carse por acumulación de mano de obra y capital, y 1 punto porcentual puede expli- carse por el cambio tecnológico. Más del 25% del crecimiento inducido por el cambio tecnológico puede atribuirse a los estándares (gráfico 2.1). Un elemento cen- tral respecto a la contribución de los estándares a la productividad fue el crecimien- to anual de la cantidad de estándares existentes en un promedio de 5,1% por año (gráfico 2.2). El cálculo de la elasticidad de largo plazo de la productividad del tra- Gráfico 2.1 Contribuciones de diferentes factores al crecimiento del producto en el Reino Unido 1948-2002 3,0 2,5 (%) 2,0 anual 1,5 1,0 ecimientor C 0,5 0 Producto Capital Empleo Cambio Factores no Estándares tecnológico observables Contribución al cambio tecnológico Fuente: DTI, 2005. Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 33 Gráfico 2.2 Crecimiento de largo plazo de la productividad del trabajo en el Reino Unido, 1948-2002 10.000 Nivel acumulado de estándares BSI Cociente entre capital y trabajo Productividad del trabajo 1.000 100 1948 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 Fuente: DTI, 2005. Nota: 1948 = 100, escala logarítmica. bajo en el número de estándares fue de 0,05. En consecuencia, un incremento de 1% en el número de estándares puede estar asociado con un incremento de 0,05% en la productividad del trabajo. Análisis adicionales del modelo muestran que los están- dares no tuvieron un efecto significativo en el corto plazo. Por el contrario, los están- dares toman tiempo en difundirse entre la población de usuarios y su impacto es de largo plazo. En Alemania, un estudio similar encontró, que después de la acumulación de ca- pital, los estándares fueron el segundo factor que contribuyó al crecimiento. Se trata de un estudio macroeconómico un poco más viejo, llevado a cabo por Jungmittag, Blind y Grupp (1999) para la economía alemana entre 1960-96. Este estudio fue el precursor del estudio DTI y usa la misma metodología, incluyendo estándares en la función de producción del modelo, conjuntamente con importación de tecnología y patentes. Los resultados muestran que los estándares son al menos tan importantes para la innovación técnica como las patentes y ocupan el segundo lugar después de la acumulación de capital en su contribución al crecimiento. En el período 1960-90, se encontró que los estándares contribuyeron 0,9 puntos porcentuales en la tasa total de crecimiento de 3,3 %. Sin embargo, entre 1990 y 1996, después de la reunificación alemana, la contribución del nivel de estándares bajó a 0,3 puntos porcentuales en el crecimiento total de 1,5% al año. 34 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Un estudio empírico de diferentes sectores manufactureros en Europa confirma el gran impacto de la acumulación de estándares en el crecimiento de la productivi- dad, pero señala las diferencias en el impacto de los estándares para diferentes sec- tores y países (DTI 2005). Los cuatro países incluidos en este proyecto, Francia, Ale- mania, Italia y el Reino Unido, experimentaron un rápido crecimiento en la cantidad de estándares durante 1990-2003. La metodología fue básicamente la misma usada en los dos estudios macroeconómicos anteriores hechos por la DTI, pero se aplicó a 12 sectores manufactureros individuales y no incluyó la importación de tecnología. El impacto estimado de los estándares en la productividad para las 12 industrias y los cuatro países fue del mismo orden del reportado en el análisis para toda la eco- nomía. El modelo a nivel de país sugiere un impacto diferente entre los países. El cuadro 2.2 muestra la elasticidad parcial de producción de patentes y estándares en cada país y a nivel agregado. La contribución de los estándares fue positiva en cada país. Los estándares fueron tan importantes como las patentes para la productividad en el Reino Unido, mucho más en Francia y menos importantes en Alemania e Italia. Cuando los modelos son analizados individualmente para diferentes sectores indus- triales, el patrón de los resultados sugiere que los estándares tienen un impacto más importante en la productividad en industrias maduras que en industrias intensivas en I y D, donde las patentes son más importantes. Esta observación tiene sentido, porque sectores de baja y mediana tecnología tienden a depender de las tecnologías establecidas, que vienen documentadas en los estándares. Los estudios que usan encuestas a nivel de firma, del clima de inversión en econo- mías en desarrollo, también encuentran que la adopción de estándares ha tenido un impacto significativo en diferentes mediciones de la productividad. Tal análisis usó un total de 10 medidas de productividad a partir de la productividad total de los fac- tores, tasas de crecimiento y elasticidades de insumo-producto a partir de los nive- les de las variables relevantes. La adopción de estándares se aproximó por la certi- ficación de estándares ISO. Las ganancias promedio de productividad se estimaron entre 2,4% y 17,6% en cuatro economías de Centroamérica, menos de 1% para cua- tro economías de Asia meridional y 4,5% para China, como se presenta en el gráfi- co 2.3 (Escribano y Guasch 2005a, 2005b). Cuadro 2.2 Elasticidades parciales del producto en algunos países de Europa Los cuatro países Reino Unido Alemania Francia Italia Acumulación del número de patente 0,105 0,047 0,094 0,072 0,059 Estándares 0,079 0,052 0,027 0,147 0,017 Fuente: DTI 2005. Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 35 Gráfico 2.3 Ganancia promedio en productividad por la adopción de sistemas de calidad 15 12 (%) 10 oductividad pr 4,5 en 5 1 Ganancia 0 Centroamérica Asia oriental China Fuente: Escribano y Guasch 2005a, 2005b. Nota: La muestra de países de Centroamérica incluye El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Asia oriental incluye Indonesia, Malasia, Filipinas y Tailandia. El impacto de los estándares en el comercio internacional: evidencia empírica El impacto de los estándares en el comercio internacional es ambiguo. El papel de los estándares en el comercio puede derivarse de los efectos microeconómicos sobre el bienestar público, que se discutió previamente en este capítulo, los cuales pueden ser positivos o negativos. Muchos de los efectos económicos positivos se traducen directamente en efectos positivos para el comercio. Al difundir información del mercado y tecnológica a lo largo de las fronteras, los estándares permiten que los países compitan en nuevos mercados internacionales. También promueven la transparencia y permiten que los productores extranjeros se apropien de las preferencias nacionales y las especifica- ciones técnicas, y adopten sus productos y servicios según los estándares. Como los estándares establecen las características o el desempeño de productos y procesos, también reducen los costos de transacción entre las partes de negocio en países dis- tantes y reducen las asimetrías de información. Cuando se usan los mismos están- dares en diferentes países, éstos promueven el comercio al permitir la especialización y la generación de economías de escala. También la compatibilidad y los estándares de interfaz permiten que los países se especialicen en los componentes del sistema en los cuales tienen ventaja comparativa. 36 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Sin embargo, existen otras circunstancias en las cuales los estándares no tienen efecto en el comercio y, de hecho, pueden ser una barrera. Muchos de los argumen- tos teóricos que respaldan un papel positivo de los estándares en el comercio depen- den del supuesto de que el estándar es un bien público al cual pueden tener acceso y ser adoptado por los productores de cualquier país. En algunos casos, esto no es cierto. Por ejemplo, los estándares pueden no estar bien documentados, pueden ser difíciles de encontrar, no ser entendidos o estar protegidos por derechos de propie- dad intelectual. Si cada país usa su propio estándar, las economías globales de escala no se lograrán y cada país terminará concentrándose exclusivamente en el mercado doméstico. Si los productos deben adaptarse para cumplir con diferentes estándares nacionales, los costos adicionales pueden obstaculizar el comercio (recuadro 2.4). Algunos países pueden llegar a encontrarse excluidos de los mercados internaciona- les cuando el cumplimiento de los estándares extranjeros exige una capacidad tec- nológica más allá de sus posibilidades. Pero los estándares compartidos que reducen la variedad también pueden limitar el comercio. Los estándares que son armoniza- dos entre países pueden distorsionar el comercio, si su contenido favorece fuerte- mente el comercio de una de las partes, respecto a la otra. Un país puede quedar en desventaja competitiva si no tiene la capacidad tecnológica, la infraestructura indus- trial o los recursos naturales necesarios para cumplir con los estándares compar- tidos. Algunos estudios, usando encuestas a empresas, resaltan el potencial de los están- dares como una barrera al comercio. Esta es la aproximación usada en un estudio financiado por el German Institute for Standardization (DIN 2000). Una encuesta a empresas en Austria, Alemania y Suiza mostró que 27% de las firmas tuvieron que adoptar sus productos y servicios a estándares extranjeros. Los costos de adaptación promediaron DM 350.000 por año a nivel de firma, lo que representa entre DM 2.500 y DM 6 millones.4 Sin embargo, los datos presentados en el reporte DIN hacen difí- cil evaluar la importancia relativa de estos costos en los exportadores. Una encuesta hecha por Wilson y Otsuki (2004) ofrece más información sobre las barreras comerciales impuestas por los estándares obligatorios.5 Esta encuesta, que cubre 17 países en desarrollo, muestra que una alta proporción de empresas en- frentan regulaciones tecnológicas en los mercados de exportación, incluyendo 76% de las empresas en América Latina y el Caribe. En todos los países, las empresas con- sideran que las regulaciones técnicas en el extranjero limitan la expansión del co- 4 En dólares de Estados Unidos, $180.390, $1.288 y $3.092.400, respectivamente. 5 Los términos "estándar obligatorio", y "regulación técnica" se refieren a estándares cuya apli- cación es exigida por el gobierno. Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 37 Recuadro 2.4 Estándares diferentes y costos del comercio: el caso de los contenedores de carga Raballand y Aldaz-Carroll (2005) ofrecen un análisis detallado de cómo la ausencia de un estándar armonizado para contenedores incrementa los costos del comercio. Un contenedor es una plataforma portátil para almacenar, amontonar, manipular y trans- portar mercancías. Los contenedores se desarrollaron inicialmente para proteger los productos, facilitar su almacenamiento y mejorar la eficiencia en distribución. Se usan ampliamente en muchos países y en ellos se transporta el 80% de los bienes comer- cializados en Estados Unidos. La eficiencia de un contenedor se ve limitada por los estándares incompatibles usados en diferentes países. Existen cientos de tamaños diferentes de un contenedor en el mundo, de modo que los bienes enviados de un país a otro deben ser descarga- dos manualmente del contenedor del país de origen al contenedor del país de desti- no. Esta operación aumenta los costos de envío por varias razones. La transferencia de las mercancías entre contenedores requiere tiempo adicional y trabajo, y también una bodega con diferentes equipos para manipular cada tipo de contenedor. Adicio- nalmente, la manipulación manual de los contenedores puede generar pérdidas y deterioro. Un estudio de las exportaciones de banano del Ecuador a Europa, encon- tró que la diferencia en tamaños del contenedor genera ineficiencia que incrementa el costo total de transporte en 21%, o $27 millones anualmente. Los países en desarrollo se ven particularmente afectados por los costos de usar diferentes tamaños de contenedores porque estos costos son altos respecto al poco valor agregado de sus exportaciones. En Uganda, los costos de empaque representan 50% del valor del producto de las exportaciones de un contenedor de bananos. Los costos adicionales de empaque pueden crear costos en el comercio que reducen el acceso a los mercados con tamaños de contenedor diferentes. Fuente: Raballand y Aldaz-Carroll 2005. mercio. Muchas de las firmas que enfrentan regulaciones técnicas tienen costos de cumplimiento adicionales por cada mercado de exportación, que en total represen- ta entre 1 y 10% de costos de inversión. Tales costos de cumplimiento usualmente implican inversión en equipo o plantas nuevas (38%), rediseño del producto, y con- tratación de trabajadores adicionales. En promedio, la inversión para cumplir con la regulación técnica representa cerca de 4,4% de las ventas totales. Otro estudio de las barreras técnicas al comercio hecho por Chen, Otsuki y Wil- son (2006) intenta cuantificar el impacto de los estándares y las regulaciones técni- 38 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva cas en el desempeño exportador de las empresas. El estudio se hizo a partir de las en- cuestas hechas para 17 países en desarrollo. La encuesta recoge información sobre los efectos percibidos por los estándares y las regulaciones técnicas en la capacidad de exportar. Usando estos datos y un modelo de la decisión de una firma en expor- tar, el estudio sugiere que los procedimientos de pruebas reducen la participación en las exportaciones en 9%. Cumplir con los estándares también afecta la capacidad de una firma de entrar al mercado extranjero, reduciendo la probabilidad de que una firma exporte en más de tres mercados en un 7%. Aunque los estudios recién reseñados ofrecen valiosa información sobre los efec- tos percibidos de los estándares en el comercio a nivel de empresa, no establecen una relación sólida entre los estándares y el comercio a nivel agregado. Sin embargo, cier- to número de estudios empíricos han intentado revisar este punto, y han encontra- do resultados interesantes. El recuadro 2.5, sobre estándares de seguridad en alimentos de la Unión Europea (UE), presenta un ejemplo de cómo la definición de estándares puede tener un Recuadro 2.5 Estándares de seguridad en alimentos en la Unión Europea En el año 2005, se establecieron nuevas regulaciones de seguridad en alimentos en la UE, incluyendo un exigente sistema de requerimientos para los países en desarrollo. Como lo presenta Wallace (2004), las nuevas regulaciones "hacen obligatorio que to- das las frutas y vegetales que lleguen a la UE puedan rastrearse en todas las etapas de producción, procesamiento y distribución". Pero la ayuda de la UE para que los culti- vadores cumplan con estos estándares, que implican el rastreo de la producción hasta las semillas de origen, es inadecuada. En consecuencia, muchos cultivadores de países en desarrollo corren el riesgo de ser expulsados de tales mercados. Un problema adi- cional es que los estándares se aplican de una manera discriminatoria, y cumplirlos requiere habilidades especiales y un equipo más allá de la capacidad de los países de ingreso bajo. Este incremento en las exigencias de los estándares puede tener ramificaciones económicas. Otsuki, Wilson y Sewadeh (2001) examinan los estándares propuestos por la UE en el aflatoxin (compuestos tóxicos producidos por hongos) en las exporta- ciones de alimentos desde África. Los autores estiman que el estándar, que reduciría los riesgos contra la salud en la UE en menos de dos muertos por mil millones de habitantes por año, pueden reducir las exportaciones de cereales africanos, frutas secas y maní en 64% ($670 millones). Fuente: Goldin y Reinert 2006. Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 39 impacto importante en el comercio. El balance entre los costos y beneficios debe ser evaluado cuidadosamente, de modo que se encuentre un punto neutro apropiado, y que las medidas remediales para responder a nuevas exigencias estén disponibles y no se conviertan en un obstáculo difícil de superar. En la revisión de los estudios empíricos se encuentra que existe variada eviden- cia sobre el papel de los estándares idiosincrásicos, pero que los estándares compar- tidos o armonizados sí promueven el comercio (cuadro 2.3). La evidencia empírica no produce un consenso claro sobre el papel de los estándares específicos a un país, y revela un efecto ambiguo en el comercio. Los estándares idiosincrásicos pro- mueven el comercio al reducir los costos de información, pero limitan el comercio al introducir nuevos costos de adaptación, de modo que el peso relativo de estos dos efectos es lo que determinará el efecto neto sobre comercio. Sin embargo, la eviden- cia empírica muestra que la adopción de un estándar armonizado entre socios com- erciales, aumenta las importaciones o las exportaciones, o ambas. Cuando los país- es usan los mismos estándares, muchos efectos asociados a los estándares que limitan el comercio son eliminados. Los exportadores no necesitan adaptar sus pro- ductos a otros mercados, la información de los estándares se encuentra disponible a los exportadores y las economías de escala promueven la explotación de la ventaja competitiva del país. Blind y Jungmittag (2005) llevaron a cabo un estudio del comercio bilateral entre Alemania y el Reino Unido entre 1980 y 1995 en 31 sectores, para evaluar la causali- dad de la relación entre diferentes tipos de estándares, exportaciones e importacio- nes. El modelo, que incluye los estándares alemanes y británicos, está basado en ecuaciones de comercio que incluyen factores de competitividad tecnológica e indi- cadores macroeconómicos. Blind y Jungmittag encuentran evidencia de que los es- tándares armonizados promueven el comercio. Los estándares internacionales adop- tados por Alemania tienen un efecto positivo significativo en las exportaciones de Alemania, mientras que los estándares idiosincrásicos alemanes tienen un efecto ne- gativo en las exportaciones alemanas. Estos resultados respaldan la hipótesis de que los estándares idiosincrásicos crean una desventaja competitiva para los exportado- res y que, del mismo modo, los estándares internacionales representan una ventaja competitiva para los productores alemanes. Del lado de las importaciones, los están- dares internacionales alemanes tienen un pequeño efecto positivo en las importacio- nes de Alemania desde el Reino Unido, mientras que los estándares nacionales ale- manes no tienen ningún impacto en las importaciones. En otro estudio, Swann, Temple y Shurmer (1996) llevaron a cabo un análisis econométrico sobre los efectos de los estándares en el desempeño comercial del Rei- no Unido. Su estudio considera el comercio intraindustrial total en el Reino Unido para 83 sectores manufactureros desde 1985 hasta 1991. Los estándares británicos en cada sector se usan en la ecuación de comercio y, aunque este estudio no está restrin- 40 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva ioc + + + + + olumenV omerc del armonizado ionesc + + + + n.d. estándar un Exporta comercio de el toc ionesc + + + + + en Efe Importa ioc oc armonizados ­ + + y rásic olumenV omerc n.d. n.d. del idiosin ionesc ­ + n.d. n.d. n.d. estándar idiosincrásicos disponible. un Exporta no de = toc ionesc n.d. 0 + + Efe n.d. n.d. estándares to;c de Importa efe yah efecto 0-95,8 ísesap ísesap ísesap ioc no = 2 5-91,8 ísesap 2 5-95,8 12 6-2001,8 42 0 del 19 l,a 19 l,a 19 l,a 19 l,a omerc tera tera tera tera ísesap tivo;a bil bil bil bil 1995, neg tiempo, ioc tiempo, ioc tiempo, ioc tiempo, ioc empíricos de de de de arap 126 l,a es. toc efe omerc omerc omerc omerc tosa tera utora bil =- Modelo Series Series Series Series D los de Resultados ga y ión positivo; ac Klenow toc 2.3 Jungmitt empleT (1996) (2004) ttooa y efe M y y Compil: = nn,a +: Cuadro Autores Blind (2005) Sw Shurmer Moenius Chen (2004) Hummels (2005) Fuente Nota Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 41 gido al comercio con Alemania, los estándares alemanes también se usan para medir la mejor práctica internacional. Los autores encuentran que un incremento en el número de estándares idiosincrásicos o internacionales tienen un impacto positivo comparable en el cociente de comercio, pero que la acumulación de estándares idiosincrásicos promueve las importaciones y exportaciones más que la acumula- ción de estándares internacionales (gráfico 2.4). Específicamente, un incremento en 100 estándares adicionales británicos incrementaría las importaciones en 34% y las exportaciones en 48%, mientras que 100 estándares internacionales adicionales in- crementarían las importaciones en 3% y las exportaciones en 24%. El estudio sugie- re que el débil efecto del estándar internacional en el comercio puede deberse a la naturaleza específica de tal estándar. Si los estándares internacionales son princi- palmente del tipo que reduce la variedad, el efecto negativo de reducir una variedad en el comercio intraindustrial puede anular el efecto positivo de compartir un estándar. Moenius (2004) usa una aproximación un poco diferente al investigar el papel de los estándares compartidos versus los idiosincrásicos. Los documentos de estándares Gráfico 2.4 Efectos de los estándares británicos en las exportaciones, importaciones y balanza comercial del Reino Unido 1985-1991 6 Exportaciones del Reino Unido 5 Importaciones del Reino Unido Balanza comercial del Reino Unido 4 centual por 3 emento 2 Incr 1 0 Estándar BSI original Estándar internacional equivalente al BSI Fuente: Swann, Temple y Shurmer, 1996. Nota: Los valores del gráfico representan un incremento porcentual en el comercio generado por la adopción de 10 estándares adicionales en el Reino Unido. En el momento del estudio, los estándares británicos eran manejados por lo que en ese entonces se llamaba el British Standards Institution (BSI), el precursor del BSI British Standards. 42 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva adoptados por un país en otro país específico usualmente incluyen una relación con el estándar internacional al cual están asociados. La media de los autores de un es- tándar compartido se basa en el conteo del número de relaciones entre un estándar similar en dos países. Esto contrasta con la aproximación tradicional usada por Blind y Jungmittag (2005) y Swann, Temple y Shurmer (1996), que contabiliza el nú- mero de estándares internacionales en cada país y asume que estos estándares son compartidos bilateralmente. Moenius usa un modelo de gravedad, que predice que el volumen del comercio entre dos países será proporcional a su masa económica, usualmente medido por el PIB, e inversamente proporcional a la distancia física entre ellos, y otros obstáculos para el comercio. El modelo usa datos de comercio sectorial bilateral entre 12 países de la Organización para la Cooperación y el Desa- rrollo Económicos (OCDE) durante el período 1985-95. El resultado muestra que el volumen del comercio es mayor para países que comparten más estándares. En pro- medio, un incremento de 1% en el número de estándares compartidos incrementa el volumen de comercio bilateral en 0,3%. Esto implica un incremento de $6 mil millo- nes en el volumen del comercio por un incremento de 1% en el número de estándares compartidos entre Estados Unidos y sus socios comerciales. Cuando el análisis es re- petido para las importaciones, el estándar compartido y el estándar específico para un país también promueven el comercio. Un análisis de los efectos de los estándares a nivel industrial ofrece información adicional sobre el efecto de cada tipo de estándar. Los resultados muestran que para sectores de un producto sencillo, como alimentos y bebidas o minerales fósiles cru- dos, la acumulación de estándares específicos por país o compartidos en el país que importa, limita las importaciones, mientras que en sectores manufactureros más complejos, ambos tipos de estándar promueven las importaciones. En resumen, el estudio de Moenius revela que los estándares específicos por país no son necesaria- mente una barrera a las importaciones. En los sectores con tecnología compleja, los requerimientos de información para exportar en mercados extranjeros son altos, de modo que los estándares reducen los costos de información al documentar las espe- cificaciones técnicas y las preferencias del mercado. En actividades industriales sim- ples, los productos son relativamente homogéneos y los requerimientos de informa- ción son pocos, de modo que la reducción de los costos de información mediante estándares no supera los costos de adaptación del producto. Sin embargo, mientras que esto explica por qué un estándar especifico para un país tiene efectos positivos en el comercio de manufacturas y un efecto negativo en el comercio de bienes no manufacturados, no explica completamente por qué un estándar compartido debe afectar negativamente el comercio de bienes no manufacturados. En otro estudio, Chen y Mattoo (2004) examinan el comercio bilateral entre 42 países para determinar el efecto de los estándares compartidos en el comercio. Este estudio toma una aproximación única, ya que no contabiliza los estándares compar- Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 43 tidos, sino que cuantifica el grado de armonización de estándares al identificar di- rectivas de armonización en diferentes sectores industriales. El modelo incluye acuer- dos de comercio regional y acuerdos de reconocimiento mutuo.6 El análisis de series de tiempo ofrece una relación estadísticamente significativa entre los estándares compartidos y el comercio. Los resultados implican que una directiva de armo- nización implementada por los dos países incrementa las importaciones bilaterales en la industria en 32% y las importaciones de países por fuera de la armonización en 10%. Este estudio respalda el argumento de que un estándar compartido reduce los costos de transacción y adaptación del comercio. Sin embargo, como este estu- dio trabaja a partir de directivas de armonización, no cubre todos los estándares compartidos y se concentra en los estándares obligatorios. Hummels y Klenow (2005) ofrecen evidencia del impacto de la calidad en el de- sempeño de las exportaciones. Usando datos de 1995 de exportaciones desde 126 países a cada uno de los 59 importadores en más de 5.000 categorías de productos a seis dígitos, muestran que los exportadores más grandes están en capacidad de ven- der grandes cantidades a mayores precios, lo cual es consistente con la producción de bienes de mayor calidad. Su conjunto más amplio de productos representa el 62% de las exportaciones mayores de las economías más grandes. Al exportar bienes de alta calidad, las economías más ricas pueden exportar grandes cantidades sin reducir los precios de su variedad en el mercado mundial. La calidad es una razón para un cambio en la demanda, que incrementa la cantidad de las exportaciones de un país a un mercado en especial, a un precio dado. Este estudio encuentra también que la diferencia de calidad representa 9% de las diferencias entre países en el ingreso real por trabajador. Para resumir, la evidencia empírica en la literatura respalda el papel a favor del comercio de los estándares armonizados, pero no produce un fuerte consenso sobre el papel de los estándares específicos por país. Sin embargo, existen importantes li- mitaciones a la metodología usada en estos análisis. Un primer problema es que, a diferencia del estudio de Chen y Mattoo (2004), los estudios se concentran en paí- ses desarrollados. Como lo sugiere Moenius (2004), las diferentes estructuras eco- nómicas de los países desarrollados y en desarrollo pueden generar diferentes efec- tos por los estándares idiosincrásicos. Por ejemplo, el contenido de un estándar depende del proceso usado para desarrollar el estándar. En teoría, los países con es- tándares más maduros tienen una menor tendencia a crear estándares que distorsio- nen el comercio. 6 Ver capítulo 5, para discusión de acuerdos de reconocimiento mutuo. 44 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Un segundo problema es que no es completamente apropiado examinar el papel de los diferentes estándares en la medición del número de estándares, porque el impacto de un estándar cambia con su contenido. Un estándar armonizado e idiosin- crásico puede tener efectos diferentes en el comercio simplemente por la naturaleza de su contenido. También diferentes países tienen diferentes métodos de documentar las especificaciones técnicas en los estándares. Las mismas especificaciones pueden estar incluidas en un solo estándar en un país y distribuidas en 10 estándares en otros. Estos dos casos representan diferentes números de estándares, a pesar de que la cantidad de información estandarizada es la misma en ambos países. Finalmente, muchos países armonizan sus estándares por razones políticas como parte de un acuerdo comercial regional. Mientras que los estándares pueden ser completamente irrelevantes a la economía de un país, también pueden ser contabilizados como un estándar compartido en el modelo. Estándares y calidad como punto de entrada para las empresas pequeñas y medianas: el camino hacia la actualización industrial Con la nueva organización del comercio mundial, las cadenas de valor determinadas por el comprador juegan un papel creciente en las exportaciones de bienes manufac- turados hacia países desarrollados. Las cadenas de valor están compuestas por em- presas que agregan valor a un producto o servicio mediante actividades discretas, pero interrelacionadas, implicadas en la producción y distribución de bienes y servi- cios. Por ejemplo, en el caso de la industria del vestido, la cadena de valor se extiende desde la "materia prima (por ejemplo, algodón o petroquímicos), hasta la produc- ción de fibras naturales o sintéticas y textiles, luego el diseño, corte, ensamblaje, la- vandería y toques finales a las prendas y, finalmente, la distribución, mercadeo y venta de prendas de vestir" (Bair y Gereffi 2001). En las cadenas determinadas por el comprador, "los grandes distribuidores, vendedores de productos de marca y com- pañías de comercio juegan un papel central en dar forma a redes de producción des- centralizadas en varios países exportadores, frecuentemente localizados en la perife- ria. La cadena de valor determinada por el comprador es de particular relevancia en la integración de pequeños países exportadores hacia la economía global. Este pa- trón de industrialización es típico en bienes intensivos en mano de obra, como pren- das de vestir, calzado, juguetes y elementos para el hogar" (Gereffi 1994, citado en Schmitz 1999).7 7 Los mejores ejemplos de cadenas dominadas por el comprador se encuentran en la indus- tria de confecciones de Estados Unidos. En 1995, los cinco distribuidores más grandes repre- sentaban el 68% de las ventas en centros comerciales (Gereffi 1999). Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 45 Las firmas en países en desarrollo que adoptan estándares y prácticas de calidad pueden encontrar oportunidades en actualizar las cadenas determinadas por el com- prador (Kaplinsky y Readman 2001). El comercio global en manufacturas de bajo costo esta cada vez más caracterizado por un grupo de productores que se expande permanentemente y compite por un grupo cada vez más concentrado de compra- dores en países desarrollados. Los compradores globales no son propietarios de las instalaciones de producción, pero juegan un papel central en la coordinación de los productos descentralizados de producción. Estos compradores globales son los guar- dianes de los mercados en países desarrollados y controlan los segmentos estratégi- cos de la cadena de valor, como la investigación, diseño, ventas, mercadeo y uso de marcas comerciales. Como en otras formas de redes de producción global, la acep- tación de los estándares y la calidad es una precondición para la participación en cadenas de valor determinadas por el comprador. La participación en cadenas determinadas por el comprador también puede fa- cilitar la actualización industrial y la innovación. La actualización puede definirse como la transición hacia actividades de alto valor agregado. Mucha parte de esto implica innovación, porque la empresa debe aprender a desarrollar nuevos procesos, productos y servicios. Humphrey y Schmitz (2000) distinguen tres tipos de actuali- zación: 1. Actualización de procesos. Es la transformación de insumos en productos más eficientemente al reorganizar el sistema de producción o introducir tecnolo- gías superiores. 2. Actualización de productos. Es pasar a líneas de producción más sofisticadas en términos de mayor valor unitario 3. Actualización funcional. Es adquirir funciones nuevas y superiores en la cade- na, como el diseño o mercadeo, o abandonar funciones existentes de poco va- lor agregado para concentrase en actividades de mayor valor agregado (ver también Giulani y Bell 2004). La actualización no sólo es necesaria para aumentar los ingresos, sino que ofrece la oportunidad para que una empresa reaccione a la competencia respecto a otro país de ingreso bajo y al capital global móvil, así como a la demanda impredecible y los fuertes requerimientos en productos. Para lograr hacerlo, las empresas necesitan adoptar una estrategia de negocios basada en la innovación y el aprendizaje dinámi- co. En los países en desarrollo, para mantener la competitividad sin actualizar es ne- cesario reducir los salarios y los márgenes de ganancia. Japón, las economías recién industrializadas y China lograron ser un éxito exportador mediante la actualización funcional, además de la actualización de productos y procesos. Estos países comen- zaron como ensambladores de insumos importados para productos intensivos en 46 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva trabajo y gradualmente pasaron a actividades de alto valor agregado, como la oferta de un paquete completo y la producción de manufacturas originales, donde el ofe- rente se ve envuelto en la producción según las especificaciones del comprador. Al- gunos de estos países fueron más allá de la manufactura de equipos originales, hasta llegar a la manufactura de los productos originales de marca al combinar su expe- riencia en producción con el diseño y mercadeo. La actualización funcional, como ha ocurrido en el Asia oriental, es más difícil de lograr que la actualización de pro- ducción y procesos, pero algunos ejemplos de actualización funcional se pueden encontrar en las cadenas determinadas por el comprador (recuadro 2.6). Según Gereffi (1999), "la participación en una cadena global es un paso necesario para la actualización industrial porque hace que las empresas y las economías entren en una curva de aprendizaje dinámica". Los compradores juegan un papel importante en la cadena de valor al transmitir el conocimiento técnico y organizacional a sus proveedores. Los productores locales se benefician del conocimiento de los compradores en cómo mejorar los procesos de producción, lograr una calidad consistente en los productos, desarrollar nuevos pro- ductos y mejorar los tiempos de entrega (Humphrey y Schmitz 2000). Por ejemplo, en los años setenta, cuando la industria brasilera del calzado estaba en una etapa in- cipiente, los compradores internacionales mantenían un equipo técnico en Brasil y jugaban un papel importante en ayudar a las firmas a alcanzar la calidad internacio- nal y los estándares de entrega (Schmitz 1999). Hoy día, el respaldo ha disminuido pero los compradores para distribuidores extranjeros son un respaldo efectivo de los productores brasileros de calzado respecto a la actualización de productos y pro- cesos. En un estudio del conjunto industrial del Valle de Sinos, el principal conjun- to industrial de calzado de Brasil, Bazan y Navas-Alemán (2003) encontraron que aproximadamente la mitad de las firmas que prestaban servicios al mercado de Es- tados Unidos habían introducido nuevas líneas en este mercado, en su mayoría con altos precios. Los productores adquirían nuevas habilidades al desarrollar estas nue- vas líneas. Las economías del Asia oriental lograron la transición a actividades de alto valor agregado al usar su relación con los compradores en la cadena de valor, al recibir la tecnología y el conocimiento incluido en los insumos, equipos y la ayuda técnica. Los productores de bienes de alta calidad se benefician de relaciones mucho más cercanas con los compradores globales o corporaciones transnacionales (CTN). Los compradores en la cadena de valor determinada por la calidad necesitan entrar en comunicación intensa con sus proveedores, instruirles sobre las especificaciones y ayudarles con la transferencia de tecnología para asegurarse de que producen los productos de alta calidad. Al haber invertido en sus proveedores, estos compradores no cambiarán de socio comercial sólo por el hecho de tener bajos precios en el corto plazo, ya que tendrían que asumir altos costos de tal cambio (Schmitz y Knorringa Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 47 2000). La evidencia que surge de la industria de electrónica de Costa Rica muestra que cuando las TNC ofrecen insumos de alta calidad a las pequeñas y medianas em- presas, el proceso termina en una relación estable y cooperación con el sector públi- co para ayudar en la actualización de las pequeñas y medianas empresas (Monge- González, Rosales-Tijerino y Arce-Alpízar 2005). La experiencia del Valle de Sinos en Brasil muestra que los compradores que están concentrados en la calidad necesitan trabajar de cerca con los proveedores para lograr los estándares deseados, y esta re- lación hace que los proveedores locales sean menos vulnerables a la competencia de países de bajo costo. Adicionalmente, las empresas que se benefician de los compra- dores de alta calidad en mercados de exportación lograron usar su conocimiento para penetrar el nuevo mercado exportador con sus propias marcas y diseños (Vargas y Alievi 2003). Otro ejemplo interesante de adaptación a los requerimientos del mercado y sus efectos es el de las uvas en India (recuadro 2.7). Recuadro 2.6 Estándares y calidad como punto de entrada para la actualización en la cadena de valor de la horticultura En las últimas dos décadas, la industria de vegetales frescos en el Reino Unido ha tomado la forma de una cadena de valor determinada por el consumidor. Esta reestructuración ha creado nuevos retos y nuevas oportunidades para los países exportadores del África subsahariana. Por un lado, tales países enfrentan un número creciente de estándares y requerimientos de calidad que se espera cumplan. Pero, por otro lado, la reestructuración del comercio de vegetales ha abierto nuevas oportu- nidades para la actualización y la innovación. En los años sesenta, el 90% de la fruta fresca y vegetales en el Reino Unido eran comercializados en mercados mayoristas. Allí, no había relación directa entre el supermercado y los cultivadores. Como resultado, las barreras de entrada eran bajas. Los supermercados no podían imponer un requerimiento específico a sus provee- dores y los proveedores, por su parte, no tenían incentivos para invertir en alcanzar los requerimientos de un supermercado en particular. Las relaciones eran informales en todos los niveles de la cadena de valor, y la mayoría de los exportadores de pro- ductos de horticultura de África compraban sus vegetales a través de mercados abier- tos en áreas rurales. En los años noventa, el comercio de las frutas frescas y vegetales experimentó una restructuración dramática y los supermercados comenzaron a traspasar los mercados (Continúa en la página siguiente) 48 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 2.6) mayoristas y a comprar directamente de los productores. Este proceso permitió que los supermercados fortalecieran su coordinación y control de la cadena de provee- dores. Estos cambios ocurrieron en el contexto de una creciente demanda por mayor variedad de productos, innovación de productos y mayor procesamiento y empaque. Los supermercados comenzaron a ver que la calidad de productos frescos era el mejor factor en la construcción de una ventaja competitiva. Y, al mismo tiempo, la industria de supermercados del Reino Unido comenzó a concentrarse, llegando a tal punto que los cuatro comercializadores más grandes representaban el 75% de todas las ventas de alimentos. El cambio en la estructura, hacia una cadena de valor dominada por el comprador y la creciente importancia en la calidad, indujo a que los supermercados buscaran relaciones más cercanas y exclusivas con los exportadores y cultivadores. Los países del África subsahariana se vieron particularmente afectados por esta reestructura- ción, porque sus exportaciones de vegetales a la UE habían crecido mucho durante los años noventa (en 151% entre 1989 y 1997). Los supermercados más grandes, como los del Reino Unido, compran entre el 70 y 90% de sus productos frescos en importa- ciones del África, de un gran número de proveedores. El cambio en el dominio de la cadena de valor significó que los supermercados es- pecificaran cada vez más el producto y el proceso a lo largo de toda la cadena. La regu- lación de la calidad, el medio ambiente y el empleo guía todas las actividades, desde cómo los productos son cultivados, hasta cómo son transportados, almacenados, procesados y empacados. Todas las firmas exportadoras de África tuvieron que ajus- tarse a sistemas de aseguramiento de calidad muy sofisticados que documentaban todos los pasos desde la plantación hasta el envío. Los estándares incluían los es- tándares en la compañía y los estándares externos desarrollados por asociaciones co- merciales, consorcios de comercio y organizaciones no gubernamentales. Los super- mercados exigían auditorías continuas de la producción y de las instalaciones de procesamiento para controlar y monitorear el cumplimiento con los estándares. Esto se hacía mediante el personal del supermercado o un auditor externo de un cuerpo de certificación reconocido. La reestructuración de la cadena de valor de la horti- cultura trajo muchos retos a los cultivadores africanos y a los exportadores, pues se vieron obligados a invertir en nuevas habilidades y equipos para cumplir con los re- querimientos de calidad y procesos. Sin embargo, esta cadena de valor dominada por el consumidor también ha pre- sentado oportunidades a los países africanos para la actualización industrial. No sólo los cultivadores y los exportadores adquirieron nuevas capacidades en áreas de con- trol de calidad, logística, almacenamiento, distribución y transporte, sino en activida- des de procesamiento que han sido transferidas de parte de los importadores del (Continúa en la página siguiente) Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 49 (Continuación recuadro 2.6) Reino Unido a los exportadores africanos. Tales tareas incluyen oficios sencillos, como el lavado y el pelado y tareas más complejas técnicamente, como el empaque, código de barras y etiquetas. Las funciones de procesamiento en África se han extendido re- cientemente a la producción de alimentos listos para comer, que requiere altos niveles de higiene. Para los supermercados es más económico trasladar estos procesos a África porque son intensivos en mano de obra, la tarea de reempacar se evita en el Reino Unido y los productos procesados tienen un cociente valor/peso más alto, que reduce los costos de transporte. La participación en la cadena de valor de la horticultura tam- bién ha abierto nuevas oportunidades para la innovación. Muchos importadores tra- bajan de cerca con sus proveedores africanos para desarrollar nuevos productos, empaques y presentación. Los proyectos de innovación han llevado al desarrollo de relaciones de largo plazo entre los proveedores y los compradores, mediante las cuales los exportadores africanos han adquirido información técnica y de mercado de los compradores europeos y han minimizado el riesgo de sustitución. Fuentes: Dolan, Humphrey y Harris-Pascal 1999. Dolan y Humphrey 2004. Recuadro 2.7 Uvas de la India: los cambios en las exigencias del mercado en estándares y calidad Las exportaciones de uvas desde la India han estado estancadas en la última década. Aunque una mezcla de factores internos y externos es responsable de esta tendencia, las barreras no arancelarias son un factor cada vez más importante (Chaturvedi y Nagpal 2003). Para exportar a la UE, las haciendas productoras de uvas tienen que cumplir con los estándares emitidos por EurepGAP, una iniciativa de pequeños dis- tribuidores que pertenecen al Euro Retailer Produce Working Group. El objetivo de EurepGAP es desarrollar estándares ampliamente aceptados y procedimientos para la certificación global de buenas prácticas agrícolas (GAP, por sus siglas en inglés). Los estándares de 2003 del EurepGAP exigen que los exportadores cumplan con un con- junto de condiciones relacionadas con el entrenamiento de los trabajadores, planeación y producción, control de fumigación y desechos, pruebas de residuos de pesticidas en los cultivos y operaciones después de la cosecha. Una estimación sugiere que el cumplimiento con el EurepGAP aumenta los costos de producción en 40% (Chaturvedi y Nagpal 2003). (Continúa en la página siguiente) 50 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 2.7) Las características físicas y químicas se usan para determinar la calidad de la uva. Los estándares cambian según el país. 1. Reino Unido. El Reino Unido tiene un grupo de estándares muy rígido. El diáme- tro mínimo aceptable de una uva individual es 18 mm, su cubierta debe ser de un verde lechoso suave. Un racimo de uvas debe estar entre 350 y 700 gramos y los paquetes deben contener 9 kilos. Las tiendas de alimentos británicas venden uvas por racimos, no por peso, que es lo usual en India. 2. Unión Europea. El diámetro mínimo aceptable de una uva es de 16 mm. El color especificado es verde lechoso suave. El empaque es uniforme en bolsas de 4,5 kg. 3. Medio oriente. Es el mercado de mayor exportación de India y una extensión del mercado local y es laxo en los estándares. Dada la baja escala de producción de la India, los cultivadores individuales son presionados para cumplir con la demanda de uvas de calidad. Además, su esfuerzo incrementa los costos entre Rs 50,000 y Rs 75,000 adicionales por hectárea. El corte de los racimos es uno de los pasos más importantes en la calidad de las uvas. Para lograr los tamaños especificados en el mercado para un racimo o las uvas individuales, es necesario descartar alguna parte de la cosecha. Los cultivadores deben adelgazar los racimos y aplicar ácido giberélico, una hormona que promueve el creci- miento de racimos alargados. Las uvas individuales deben ser adelgazadas y envuel- tas. Estas prácticas reducen el número de racimos por planta, dándole a la fruta sufi- ciente espacio para lograr el tamaño requerido. De modo que las cosechas destinadas a la exportación son mucho menos productivas por planta. La producción promedio por viñedo para un mercado local es de 35 toneladas por hectárea, mientras que los viñedos para el mercado de exportación generan 25 toneladas por hectárea. Además de la menor producción, la calidad de la exportación y el volumen expor- table también importa. Incluso en los viñedos para exportación, sólo los muy bien mantenidos están en capacidad de generar una cosecha completamente disponible para exportación. En otros viñedos, en promedio, sólo cerca del 80% son para expor- tación, por ejemplo, 20 toneladas por hectárea. Se ha estimado que en los viñedos con mayor orientación exportadora, cerca de 8 toneladas cumplirían con los estándares de calidad del Reino Unido, el resto de las 12 toneladas podría ser exportado a otros paí- ses de la UE. Las especificaciones de color (verde lechoso), en el mercado del Reino Unido y la UE, requieren ciertos cambios en las prácticas previas al cultivo, es decir, el uso de sombra o redes para reducción de la luz. La exposición a la luz del sol hace que las uvas tomen un color amarillo, un color aceptable para el mercado doméstico, pero no (Continúa en la página siguiente) Impacto y efectos económicos de la calidad y los estándares 51 (Continuación recuadro 2.7) deseable en el exterior. Los costos de estas redes deben ser asumidos por los culti- vadores. Para lograr el tamaño deseado en las uvas y los racimos, los cultivadores deben emplear técnicas que terminan en reducción de la cosecha, es decir, la aplicación de químicos sintéticos y fuertes controles en el crecimiento de la planta, cuyos residuos pueden ser tóxicos. Todos los pesticidas tienen unos límites mínimos de residuos prescritos por los países importadores. Los estándares del Reino Unido son más exi- gentes que los de otros países y de hecho son más estrictos que el estándar interna- cional Codex. Para mantener los residuos de pesticidas dentro de los límites, existe un período de espera antes de la cosecha. Como tal período de espera es diferente para cada pesticida, la aspersión debe ha- cerse según una secuencia especial de riego. Para hacerlo, los cultivadores usualmente necesitan ayuda técnica. La aplicación de químicos también agrega costos en los procedimientos de prue- bas y certificación, prácticas que son requeridas por el mercado de la UE. Las exporta- ciones de uva requieren dos tipos de certificación: 1. La certificación EurepGAP. Éste es un certificado obligatorio necesario para el mercado europeo. El certificado está basado en tres criterios de seguridad: em- pleo, medio ambiente y consumidor. 2. Certificado de pruebas en residuos de pesticidas. El costo de las pruebas y certi- ficación de residuos de pesticidas en la actualidad es de Rs 7.000 / por mues- tra / por pesticida. El número de pruebas llevadas a cabo depende del destino de exportación. Los países con medidas más exigentes, como el Reino Unido, requieren más pruebas, lo que implica más costos. Además de la certificación, otros procesos después de la cosecha para exportación de uvas son la calificación, empaque, preenfriado, almacenamiento en frío y trans- porte. Las uvas son transportadas inmediatamente a la bodega de empaque después de haber sido recogidas, ordenadas y calificadas. Los racimos se ponen en empaques que luego son guardados en cajas con cojines, tratadas con un químico para proteger- las, según el requerimiento del mercado. En cada etapa, la temperatura apropiada y la humedad deben haber sido monitoreadas, lo cual constituye el principal obstáculo para el crecimiento de las exportaciones, gracias a las limitaciones de infraestructura. Las inversiones son muy grandes y normalmente más allá de los medios posibles para un cultivador individual. Las instalaciones actuales son ofrecidas por cooperativas o empresas privadas. (Continúa en la página siguiente) 52 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 2.7) En consecuencia, están surgiendo nuevos retos para los exportadores de frutas y vegetales. La certificación obligatoria de EurepGAP es costosa, con un costo de regis- tro de Rs 35.000 por finca, haciendo que las exportaciones sean demasiado caras para los cultivadores pequeños de uvas. Los límites de residuos de pesticidas (establecidos por los países importadores) están creciendo cada vez más, y satisfacerlos crea costos adicionales y demoras. Ante estos requerimientos, el sector de uvas de la India se ha ido adaptando y respondiendo a los retos y el gobierno les ha ayudado en su corres- pondiente jurisdicción para facilitar la respuesta. La Asociación de Cultivadores y otras organizaciones están buscando cumplir con estos retos para mantener la com- petitividad del sector y sus ganancias. Por ejemplo, la Apeda ha desarrollado programas de monitoreo de pesticidas, mientras que el gobierno del estado de Maharashtra está organizando la emisión de certificados de residuos de pesticidas. Ya en 1995, el principal productor de uvas, Mahagrapes, y las cooperativas tenían la infraestructura y el conocimiento que necesitaban para producir y exportar uvas de calidad. El rechazo de envíos disminuyó a menos de 10% en 1995. Pero mientras que Mahagrapes logró construir el reconocimiento de su parca, las exportaciones cayeron de 1.800 toneladas en 1991/92 a 357 toneladas en 1994/95. La caída surgió de una de- cisión consiente de exportar sólo los productos de calidad. Desde 1998-99, las expor- taciones de Mahagrapes han aumentado en cerca de 800 toneladas, cerca de 2% del mercado de la UE. Y los precios para las Mahagrapes han aumentado con el paso del tiempo. En pocas palabras, Mahagrapes, tuvo éxito en establecer un sistema de exporta- ciones de bienes perecederos con alto valor desde la India. Mahagrapes está exten- diendo su línea de producción a mango, granada, fresas y otras frutas y vegetales. Recientemente diez cooperativas más en el estado de Maharashtra han surgido como exportadoras de uvas, y se estima que las cooperativas representan 35% de las exportaciones totales de uvas. Muchos productores también están exportando uvas individualmente. Estos y otros exportadores, que son en total 150, han ganado con esfuerzos conjuntos en la construcción de una base de conocimiento en el cultivo y la exportación. La India es ahora capaz de enviar cerca del 60% de su producción de exportación al mercado de alto valor de la UE y capturar 35% del mercado durante la temporada de exportación. Fuente: Extraído de Naik 2006. 3 El asunto de la jurisdicción: el papel de los sectores privado y público Apartir de la presentación hecha en el capítulo 2, sabemos que los estándares tie- nen diferentes efectos económicos, y que pueden actuar en direcciones opuestas. Un factor que probablemente influencia los efectos económicos de los estándares es el mismo proceso de desarrollo. Los actores, procesos e instituciones implicadas en ela- borar los estándares pueden, finalmente, dar forma a su contribución en el cambio tecnológico y el crecimiento económico. Los estándares pueden clasificarse en categorías según su origen y el tipo de coo- peración. Existen dos categorías principales, los estándares de mercado y los estánda- res formales. Los estándares de mercado (o de facto) son el resultado de la autorre- gulación de la industria. No existe un mecanismo explícito para la cooperación entre las partes interesadas, estos estándares evolucionan mediante una serie de decisiones unilaterales e irrevocables. Primero, un agente toma la opción y los otros lo siguen, donde la opción está determinada por las decisiones previas y las preferencias perso- nales, creando un efecto de bola de nieve. En esta categoría existen tres tipos de están- dares de mercado: 1. Los estándares del mercado pueden no ser respaldados por un agente en par- ticular, si incluyen derechos de propiedad o un autor identificable y son acce- sibles a todos los agentes del mercado. Éste es el resultado de un proceso de diseño iterativo a partir de la innovación colectiva no coordinada. Los cuatro huecos de una hoja de papel A4 son un ejemplo de un estándar de facto. Aun- que la ubicación y dimensiones de los dos huecos centrales están especificadas en el estándar internacional (ISO 838), los otros dos huecos, localizados 80 mm encima y debajo de los huecos centrales, no se encuentran documentados en ningún estándar o patente. 2. Los estándares de mercado con algún tipo de respaldo incluyen los derechos de propiedad de un conjunto de especificaciones técnicas, en donde un diseño específico gana una posición dominante en el mercado. Los propietarios pue- 54 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva den determinar su especificación y los ingresos por su uso. Un ejemplo de un estándar con propiedad es el conjunto de especificaciones técnicas del Porta- ble Document Format (PDF) de Adobe Acrobat. Los archivos en este formato sólo pueden ser leídos por el software de Adobe Acrobat. 3. Muchos estándares de mercado han sido establecidos por un consorcio de in- dustrias. Son voluntarios pero exclusivos de la organización o de individuos que coordinan el estándar especifico de la industria. El mejor ejemplo es Internet Engineering Task Force, que maneja la Internet. Los estándares formales (de jure) implican una coordinación explícita y un pro- ceso de negociación previo al compromiso con un estándar en particular. Existen dos tipos de este estándar: 1. Los estándares voluntarios pueden ser desarrollados por grupos de interés mediante organizaciones voluntarias de desarrollo de estándares. En este caso, los participantes, productores y consumidores acuerdan adoptar un estándar ante un comité. Procedimiento diferente con la naturaleza exclusiva del desa- rrollo de estándares en un consorcio de industrias. Por ejemplo, el estándar que especifica el material, tamaño y fuerza de un tornillo. Cualquiera puede usar este tipo de estándar. 2. Los estándares obligatorios o regulaciones técnicas son elaborados por autori- dades gubernamentales y su aplicación es obligatoria. Este estándar se presen- ta cuando las externalidades son tan fuertes que el incentivo privado a estan- darizar es subóptimo. Este caso es el de los estándares que regulan el impacto de productos y procesos en el medio ambiente. Los costos individuales de cumplir con un estándar pueden superar el beneficio individual, porque el efecto contaminador puede distribuirse a una gran cantidad de personas y en un período largo de tiempo. Mecanismos de coordinación para adopción de tecnología Los estándares de mercado pueden tener efectos divergentes en el cambio técnico, dependiendo de la estructura de mercado y la estrategia corporativa. Si existe varie- dad de opciones de estandarización y los consumidores favorecen a los productores que ofrecen la mejor tecnología, entonces las fuerzas del mercado generan conver- gencia hacia un solo estándar industrial que usa esa tecnología. Pero muchos facto- res pueden manipular el mercado y alejarse de la mejor tecnología. Usualmente, no se trata de la mejor opción tecnológica, sino de una estrategia corporativa que deter- mina quién gana en la carrera por un estándar. En este caso, la estandarización del mercado puede llevar a la adopción subóptima de tecnología como el estándar in- El asunto de la jurisdicción: el papel de los sectores privado y público 55 dustrial. A principio de los años ochenta, a pesar de que la tecnología Betamax de Sony para grabación de video era tecnológicamente superior respecto al formato VHS de JVC, la habilidad de JVC de ofrecer licencias de la tecnología a otros produc- tores, superó a Sony e hizo que VHS fuese el estándar dominante. Los mecanismos de mercado para generar estándares que incorporan nuevas tec- nologías pueden ser particularmente débiles cuando se enfrentan con efectos de red. La decisión individual de participar en un mercado sólo considera el beneficio per- sonal, no los beneficios de todos los miembros de la red. Los costos pueden desesti- mular la participación en una red cuando existen pocos miembros en la red y el be- neficio es pequeño. En consecuencia, una nueva tecnología que genera su valor de ser parte de una red sólo será aceptada si existe un número suficiente de unidades económicas que la han aceptado. Esto crea un equilibrio subóptimo en donde la so- ciedad se ve encerrada en una red que usa tecnología más vieja y menos eficiente. El efecto de encerramiento y de altos costos de cambio de estándar es inherente al mer- cado de grabadoras de video, y aseguraron que una vez que el VHS fuese el estándar, sería difícil que nuevos participantes compitieran en este mercado. De hecho, tomó dos décadas hasta que una nueva tecnología, el DVD, superara el estándar de facto del VHS. Cuando no existe competencia perfecta, las empresas dominantes con bases instaladas dominan en las carreras de estándares por los retornos crecientes de acu- mular la adopción de estándares. Las empresas también pueden llegar a usar prácti- cas anticompetitivas para ganar una masa crítica de clientes e inclinar la balanza hacia el estándar preferido. Las fuerzas del mercado pueden no sólo generar un estándar subóptimo, sino la subutilización, cuando coexisten varias tecnologías en el mercado. Mientras que en algunos casos, la variedad en el mercado refleja las preferencias del consumidor, en otros casos, las externalidades de adopción limitan la convergencia hacia un solo estándar, porque los costos sociales y los beneficios no son incluidos por el consu- midor o productor en las decisiones individuales. Cuando los mecanismos de mercado no pueden generar una solución óptima, los comités cooperativos se pueden usar para desarrollar un estándar que puede ge- nerar un mejor resultado. Por ejemplo, los comités cooperativos pueden solucionar el efecto de encerramiento al coordinar la difusión de una nueva tecnología. La par- ticipación en el proceso de estandarización fortalece la probabilidad de que toda la información importante se incluya en el análisis de costo-beneficio de un estándar. Para que sea efectivo, un comité de este tipo debe incluir cierta diversidad de actores con conocimientos en temas tecnológicos, sociales y económicos. Los participantes de la industria deben representar la oferta y demanda del mercado. Si las decisiones de un comité están determinadas por el consenso y los derechos de voto no depen- den del poder de mercado, el proceso es más igualitario que uno totalmente mane- jado por el mercado. 56 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Sin embargo, la estandarización mediante una asociación voluntaria también tiene limitaciones. En particular, la participación abierta puede demorar la estanda- rización porque requiere coordinar un gran número de participantes, documentar procesos y organizar su estudio. Este proceso puede ser largo y complicado. Además, usualmente no todos los participantes tienen un interés genuino en contribuir al proceso. La diseminación de conocimiento relacionada con la estandarización abier- ta puede promover que los participantes reciban beneficios sin hacer esfuerzo alguno (el comportamiento free-rider como se conoce en la literatura en inglés). Cuando los participantes tienen sus propios intereses ante posiciones incompatibles, el proceso puede ser largo y muy costoso. En otros casos, el consorcio industrial es mucho más rápido y eficiente porque implica menos participantes y esos participan- tes usualmente tienen la misma opinión. El uso del consenso en los comités volun- tarios también puede generar comportamiento estratégico cuando los participantes mienten respecto a sus preferencias. Y el interés de una minoría puede verse favore- cido sobre el interés del grupo. Mientras que el último en entrar al mercado acepta la tecnología nueva, los usuarios de una tecnología vieja pueden bloquear el cambio, que puede estar asociado con un alto costo de cambiar de tecnología. Sin embargo, si se adopta una regla por mayoría en lugar del consenso, las decisiones se tomarán rápidamente pero las soluciones podrían ignorar los intereses individuales. Final- mente, la participación abierta no es una opción viable en todos los casos porque requiere la participación de todos los miembros del mercado. Los líderes del merca- do pueden no desear participar en un proceso formal de estandarización, si pueden invertir en un nuevo estándar privado sin incurrir en grandes riesgos. La participación del gobierno en la estandarización La característica de "bien público" de un estándar puede justificar la participación del gobierno. Los estándares formales no son rivales porque cualquiera puede bene- ficiarse de ellos sin disminuir la utilidad de otros, y no son excluibles porque una vez que han sido creados cualquiera puede usarlos. La racionalidad económica para la intervención del gobierno en la estandarización es que el libre mercado no puede producir la cantidad óptima de un bien público. El mercado puede llegar a ofrecer demasiados estándares, como en el caso de unidades de medida no compatibles o la estandarización incorrecta, como en el caso del teclado QWERTY.1 La información es un bien público, y esto sugiere la participación del gobierno. Conocer las características requeridas por un estándar por los usuarios o estableci- das en las normas gubernamentales en diferentes mercados potenciales es la clave 1 En la literatura todavía existe cierto ambiente de controversia sobre los méritos del QWERTY. El asunto de la jurisdicción: el papel de los sectores privado y público 57 para tener acceso a tales mercados. La adquisición de esta información es costosa: no es eficiente que cada productor invierta en tal proyecto y la coordinación y la distri- bución de costos son difíciles. En este caso el gobierno es útil; del mismo modo, éste puede participar llamando la atención sobre el impacto de la adopción de los están- dares. Los gobiernos pueden respaldar la estandarización, asegurando la participación abierta y una representación balanceada en un comité voluntario. Muchas de las ven- tajas de un estándar formal sobre un estándar de mercado surgen del hecho de que incorporan la visión de un rango mucho más amplio de participantes. Sin embargo, una representación desigual en un comité voluntario de estándar puede surgir por muchas razones, y puede generar un estándar sesgado y con poca utilidad en el fu- turo. Las empresas grandes, que se benefician más de las economías de escala de un estándar que una empresa pequeña, seguramente tienen más recursos y el personal necesario para participar en el proceso de determinación del estándar. Como resul- tado, las compañías grandes usualmente están sobrerrepresentadas en un comité vo- luntario, y pueden capturar el proceso de estandarización. La estandarización puede excluir a algunos participantes potenciales porque exigen conocimiento técnico. Cuando los consumidores se ven afectados por los estándares, usualmente no tienen las condiciones para participar en el proceso de estandarización. De modo usual, los consumidores son parte de un grupo grande y con poca unión, en donde es difícil organizarse y se facilita la tendencia al comportamiento de obtener beneficios sin esfuerzo (free-rider) en el proceso de estandarización. En consecuencia, los intereses de los productores se verán más representados respecto al interés del consumidor en los comités de estándares. El gobierno puede participar en ayudar a balancear el co- mité de estándares, promoviendo la participación de participantes marginales o re- presentando los intereses excluidos en el comité. Los gobiernos también pueden participar corrigiendo las fallas de mercado en la difusión de estándares formales. Algunos estándares son bienes de red, y el valor de adoptar el estándar incrementa con el número de personas que lo adoptan. Si el costo de adoptar un estándar es muy alto, el mercado puede no alcanzar una masa crítica de usuarios necesaria para que el beneficio individual del estándar exceda sus costos. Muchos estándares también implican la adopción de barreras generadas por la falta de habilidades técnicas, tiempo o recursos, que los hacen poco entendibles y difíciles de adoptar. Los gobiernos pueden compensar estas fallas de mercado, crean- do programas y políticas que promueven la difusión generalizada de estándares. Los estándares obligatorios pueden generar una solución óptima cuando los agentes privados no pueden internalizar los beneficios de la estandarización esto ocurre cuando existen muchos participantes y el proceso de decisión en el comité es inmanejable. Las instituciones gubernamentales se pueden usar para representar los intereses de todos los miembros de una economía en el proceso de estandarización. 58 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva En lugar de depender de la coordinación voluntaria, los gobiernos pueden promover la adopción de estándares mediante regulaciones restrictivas, con medidas punitivas para quienes no se ajusten a las mismas. Los estándares obligatorios pueden tener efectos mucho más fuertes en términos de la reducción de variedad, porque los pro- ductos y procesos que se ajustan a los estándares pueden circular en el mercado. Esto puede ser deseable en terrenos donde las externalidades negativas son altas, como en la seguridad, salud y protección del medio ambiente, y la protección del consumidor, así como donde las externalidades positivas son altas, como en los mercados de bie- nes de red. Sin embargo, la poca variedad puede tener un efecto negativo en la inno- vación, porque establece restricciones en el desarrollo de nuevas tecnologías. Los estándares gubernamentales pueden generar una solución subóptima, si el Estado no tiene la visión tecnológica necesaria para tomar una decisión informada. Comités nacionales de estandarización La experiencia internacional muestra que una gran variedad de instituciones pue- den usarse para organizar el proceso de desarrollo de estándares.2 No existe un sistema dominante, y la mayoría de los comités de estándares no pueden clasificarse con claridad en una categoría específica (Stephenson 1997). El proceso de estandari- zación puede ser más o menos descentralizado, las organizaciones de estándares pueden ser públicas o privadas, y puede existir una yuxtaposición de estándares voluntarios y obligatorios en una misma organización. En la UE, la mayor parte de los países han adoptado una aproximación muy centralizada hacia la estandarización. Una organización central está encargada del desarrollo de todos los estándares (gráfico 3.1). La organización implementa un programa de trabajo y delega los aspectos técnicos del desarrollo de estándares en comités técnicos conformados por representantes de agencias gubernamentales, el sector productivo, asociaciones de consumidores, el sector académico e institucio- nes de investigación. Los miembros de comités técnicos suelen ser son voluntarios que no reciben remuneración alguna de parte del comité de estandarización por ha- cer su trabajo, pero pueden ser respaldados por sus organizaciones. Cada comité téc- nico es responsable de desarrollar estándares en un área específica, y pueden ser for- mados y disueltos por el comité de estandarización a medida que sea necesario. Los miembros de la organización de estándares, usualmente los miembros del comité técnico, proponen un plan para nuevos estándares, pero las propuestas pue- 2 Los términos "entidad de estándares", "entidad de estandarización", "organización de desa- rrollo de estándares y "organización de estandarización" se usan indistintamente para refe- rirse al mismo tipo de entidad. El asunto de la jurisdicción: el papel de los sectores privado y público 59 den tener un origen externo a la organización del desarrollo de estándares. Si existe suficiente respaldo para un plan en la organización de estándares, el comité técnico comienza a estudiar y elaborar un estándar. Una vez que el comité técnico ha logra- do un consenso, un informe preliminar del estándar se envía para votación de los miembros del comité nacional de estándares. Si es aprobado, el comité de estándares sugiere que el informe preliminar sea ofrecido al público para su estudio. Durante el proceso de revisión del público, el informe se ofrece al público por unos dos meses. Una vez que el comité técnico ha revisado el informe y ha incorporado los comen- tarios del público, el comité finaliza, adopta, pública y distribuye el estándar. Gráfico 3.1 Aproximación centralizada en el desarrollo de estándares Miembros del comité primario de estándares o comité técnico Proponen el desarrollo de un estándar Revisa informes Comité primario de estándares preliminares a partir del Asigna el comentario desarrollo del del estándar al público comité técnico Comité Comité Comité Comité Comité Público técnico técnico técnico técnico técnico Elabora un informe Envía preliminar informe del estándar preliminar para la revisión del público Comité primario de estándares Votación por la aceptación del informe preliminar El estándar se aprueba Estándar El estándar se publica Fuente: Elaborado por los autores. 60 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Por el contrario, en Estados Unidos, el proceso de estandarización es extremada- mente descentralizado y con una fuerte orientación de mercado. A pesar de que el ANSI trabaja como una institución coordinadora y acredita los comités de estanda- rización, no desarrolla ningún estándar, y no existe una organización que vigile el proceso de estandarización voluntario. Por el contrario, más de 600 organizaciones del sector privado desarrollan los estándares voluntarios (DeVaux 2001). Entre ellas se encuentran organizaciones profesionales y técnicas, asociaciones comerciales, instituciones de investigación y pruebas técnicas y otros. Los comités individuales de estandarización sencillamente adoptan el mismo proceso de desarrollo de estánda- res usado en la UE: trabajan mediante comités técnicos, aprueban un informe preli- minar mediante votación y luego envían el informe a un escrutinio público a través del ANSI (gráfico 3.2). El ANSI no se involucra en determinar el contenido del es- tándar y ni siquiera monitorea si los estándares entran en conflicto. Los comités de acreditación de estándares deben documentar el proceso de desarrollo de cada estándar nuevo y el ANSI lleva a cabo auditorías periódicas en búsqueda de evidencia del cumplimiento, con el procedimiento de desarrollo de estándares. Los comités in- dividuales publican y venden el estándar posteriormente. Canadá y México han adoptado sistemas descentralizados similares en el desarrollo de los estándares. El carácter legal del comité de estándares varía según el país. Estos comités pue- den ser parte del sector público, operando como agencia gubernamental o un comi- té estatutario autónomo, o pueden ser una organización sin ánimo de lucro dentro del sector privado. Cuando la organización es privada, una asamblea general o junta directiva actúa en representación del sector privado y público. En una encuesta he- cha en el año 2003 entre 147 miembros de la ISO mostró que la mitad de los comités de estándares eran organizaciones públicas, mientras que la otra mitad eran organi- zaciones privadas (ISO 2003a). Otra distinción en los comités de estándares es su política de membresía. En Euro- pa, la membresía en un comité de estándares nacionales requiere que el miembro sea una organización o empresa europea, o que tenga intereses en Europa. Y, por el con- trario, la membresía en un comité de estándares en Estados Unidos no tiene restric- ción (Delaney y van de Zande 2000). Los comités de estándares adoptan ciertos principios globalmente aceptados para responder efectivamente a las demandas sociales y económicas. Estos principios están incluidos en publicaciones de la ISO, y la IEC, y la OMC, en especial el Code of good practice for standardization (ISO/IEC guía 59) y el Code of Good Practice for the Preparation, Adoption and Aplication of Standards de la OMC (ver capítulo 5). Los procedimientos de estandarización reflejan estos principios internacionales y son descritos en la ley y los capítulos que gobiernan los comités de estandarización. En los sistemas descentralizados, el cumplimiento de estos procedimientos es una El asunto de la jurisdicción: el papel de los sectores privado y público 61 Gráfico 3.2 Aproximación descentralizada en el desarrollo de estándares Comité primario de estándares Acredita Miembros Propone el organizaciones del comité desarrollo de de desarrollo Solicita revisión primario de un estándar de estándares después de estándares comentarios o comité Organización Organización Organización del público técnico de de de acreditación acreditación acreditación No. 1 No. 2 No. 3 Revisión Prepara un Comité Comité Comité Comité del público informe primario de Público técnico técnico técnico preliminar estándares del estándar Votación para aprobación Organización del informe preliminar acreditada Envía informe preliminar Entrega la revisión del No. 1 para revisión del público estándar para aprobación Verifica el proceso Comité de desarrollo de primario de estándares y estándar aprueba el estándar Organización Publica el estándar acreditada No. 1 Estándar Fuente: Elaborado por los autores. 62 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva exigencia típica para ser acreditado como un desarrollador de estándares nacionales. Los procedimientos se pueden resumir así: · Procedimientos escritos a partir del principio de consenso gobiernan los mé- todos usados para el desarrollo de estándares.3 Estos procedimientos se hacen públicos a las partes interesadas. · El proceso de desarrollo de estándares debe ser abierto. Los comités de están- dares deben estar a favor de la participación abierta de todas las partes intere- sadas, y deben hacerse revisiones públicas de las versiones preliminares de los estándares. A los participantes externos se les debe dar un acceso igualitario al proceso de revisión. · El proceso de estandarización debe basarse en una representación balanceada de los intereses, sin el dominio de un grupo específico. · Debe existir un mecanismo de apelación para los participantes que creen que los procedimientos que guían el desarrollo de los estándares no han sido res- petados. · Los estándares deben ser revisados periódicamente y revisados continua- mente. La mayoría de los gobiernos ofrecen cierto respaldo a los comités de estandariza- ción. De hecho, 63% de los miembros de ISO reciben, al menos, el 50% de sus ingre- sos por financiación gubernamental, y 83% reciben al menos 20% (ISO 2003a). Sin embargo, es importante interpretar estas estadísticas cuidadosamente, porque la membresía en el ISO sólo está abierta a un comité de estandarización por país. En el modelo descentralizado, el comité primario de estandarización puede delegar la ma- yor parte del trabajo a otras organizaciones que pueden recibir diferentes niveles de subsidio. Para los comités de estandarización que reciben poco respaldo del gobierno es común ofrecer algunos servicios para obtener ingresos. Las tarifas de membresía y publicaciones son usadas para complementar el presupuesto de los comités de es- tandarización, pero el nivel de ingreso de tales fuentes difícilmente supera la mitad del ingreso de un comité de estandarización. Esto muestra que no es posible lograr la autosostenibilidad mediante actividades exclusivas de estandarización. De hecho, 3 El principio de consenso tiene como objetivo proteger los intereses de las minorías. Usual- mente una forma de unanimidad no se exige para adoptar un estándar, pero una demostra- ción se hace para reconciliar los votos negativos de un documento preliminar y se requiere una minoría significativa para aprobar el estándar. El asunto de la jurisdicción: el papel de los sectores privado y público 63 un memorando de entendimiento, entre la BSI (British Standards) y el gobierno del Reino Unido, reconoce el papel de otras actividades en el subsidio cruzado para el desarrollo de estándares. Es usual que los comités de estandarización ofrezcan servi- cios de certificación, pruebas, entrenamiento y servicios de consultoría de calidad. Es difícil estimar el presupuesto nacional total de las actividades de estandariza- ción. La estimación de los recursos dedicados en un país para la estandarización es difícil, porque los costos de estandarización se distribuyen entre varias entidades y la mayoría de ellas también participan en otras actividades de estandarización. Una encuesta de la ISO en el año 2002 muestra que el 58% de los comités nacionales de estandarización tenían un presupuesto anual superior a $660.000, y un 14% tenían presupuestos superiores a $13,2 millones (ISO 2003a). Los comités nacionales de estandarización también participan en el desarrollo de estándares obligatorios, pero difícilmente representan la mayoría de los estándares de un país. En algunos casos, un estándar voluntario desarrollado por un comité pri- vado de estándares es referenciado en una ley o regulación técnica y se convierte en obligatorio. En otros casos, los comités nacionales de estándares son responsables directos del desarrollo de los estándares voluntarios y obligatorios. En algunos otros casos, el comité primario de estándares restringe sus actividades a los estándares obligatorios, mientras que los comités del sector privado descentralizado son res- ponsables de los estándares voluntarios. Cuando los estándares voluntarios y obliga- torios son descentralizados, un comité nacional de estándares es responsable por la acreditación a los desarrolladores de estándares privados y gubernamentales. El es- tudio de ISO muestra que para el 56% de los miembros de ISO, menos del 10% de los estándares son obligatorios (ISO 2003a). 4 Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad La sola existencia de los estándares no asegura una difusión apropiada. Los estánda- res contienen especificaciones técnicas que pueden promover la calidad, la seguri- dad, la capacidad de intercambio, la compatibilidad y la difusión de información, pero estos beneficios sólo podrán observarse si los productores entienden y cumplen con las normas establecidas en los estándares. En muchos estándares, en especial los relacionados con la calidad y la seguridad, los incentivos para su adopción son bajos y los productores pueden ganar mucho si afirman que un producto o proceso los adoptan, cuando en realidad no lo hacen. Adicionalmente, el contenido altamente técnico de algunos estándares incrementa la dificultad del productor en saber si ha cumplido apropiadamente con el estándar o no. Si no existen los medios para dife- renciar los productos que cumplen con un estándar o no, entonces el uso de los es- tándares es limitado. Un país requiere instituciones que evalúen y verifiquen el cumplimiento de los estándares para poder obtener los beneficios económicos de ellos. El esquema de evaluación de conformidad implica todas las actividades necesarias para demostrar que un producto o proceso cumple con las especificaciones técnicas como aquellas incluidas en los estándares técnicos. Los beneficios económicos de los estándares sólo pueden observarse si existe una organización de certificación, pruebas, calibra- ción, inspección, acreditación y metrología en la economía de un país. Este sistema multidimensional incluye, en un nivel inferior, instituciones de certificación, prue- bas, calibración e inspección que evalúen el cumplimiento de los productos, proce- sos, servicios y organizaciones con las especificaciones técnicas; y a nivel superior, instituciones de acreditación y metrología que aseguren que las entidades del nivel inferior cumplen ellas mismas con los estándares relevantes (gráfico 4.1). La evaluación de conformidad puede llevarse a cabo mediante tres canales alter- nativos. La evaluación de actividades puede llevarse a cabo por los proveedores mis- mos (evaluación de primera parte), por los compradores (evaluación de una segun- 66 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva da parte), o por organizaciones independientes (evaluación de una tercera parte). En la evaluación de la primera parte, un proveedor lleva a cabo la evaluación de confor- midad internamente, usando sus propios empleados y equipos. En algunos casos, el proveedor lleva a cabo una evaluación de primera parte mediante el control interno de calidad, pero en otros casos lo hace para indicarles a los potenciales compradores que un producto o proceso satisface uno o más requerimientos. La confianza en la in- formación depende de la capacidad integridad y la reputación del proveedor. Cuan- Gráfico 4.1 Seguimiento de la medición BIPM: definición de la unidad Estándar primario en NMI extranjeras Estándares Estándares secundarios en NMI primarios en NMI Infraestructura nacional de metrología Laboratorios Autoridades legales de calibración de metrología Empresas manufactureras, reparaciones, Diseñadores, constructores, instaladores, investigadores, universidades reparadores e instaladores de instrumentos regulados de medición Vendedores, Usuarios de los instrumentos regulados comerciantes de medición: comerciantes, compañías estudiantes de servicios públicos, estaciones de venta de gasolina, supermercados, etc. Consumidores nacionales e internacionales, salud pública y seguridad, medio ambiente Fuente: Elaborado por los autores. Nota: BIPM = Comisión Internacional de Pesos y Medidas; NMI = Instituto Nacional de Metrología. Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 67 do un comprador no tiene confianza en la declaración de conformidad, el compra- dor debe hacer una evaluación como un actor de segunda parte a cada proveedor individualmente. Este método puede llegar a ser muy costoso si el comprador tiene muchos proveedores, y el comprador ni siquiera tiene la capacidad de evaluar el cumplimiento de cada uno de los proveedores. Por el contrario, una organización independiente puede validar la declaración de un productor respecto al cumpli- miento del estándar mediante una evaluación de tercera parte. Certificación La certificación consiste en ofrecer la seguridad de que un producto, servicio, siste- ma, proceso o material cumple con uno o más estándares o especificaciones. La cer- tificación usualmente se lleva a cabo por una tercera parte que es independiente del proveedor o comprador. Los esquemas de certificación implican sistemas en lugar de productos específi- cos. Los sistemas de certificación de calidad administrativa implican evaluar el cum- plimiento de un estándar de calidad, mediante la auditoría de las prácticas adminis- trativas de una empresa, además de recoger datos y generar los resultados de pruebas, en caso de que sea necesario. Del mismo modo, el sistema de certificación de mane- jo ambiental implica una evaluación de un proceso de administración ambiental de una empresa. Muchas de las actividades relacionadas en el proceso de certificación se pueden llevar a cabo por un certificador o delegado a otro participante del pro- ceso, como laboratorios independientes de pruebas y calibración o auditores exter- nos. La certificación usualmente genera resultados como la definición de una marca, certificado, etiqueta o registro, como el ISO 9000 o ISO 14000, con el registrador de sistemas de calidad.1 El mercado de certificación también implica cierto número de entidades priva- das. En gran número de países, las subsidiarias de los 20 o más instituciones de certi- ficación mundial tienen una porción importante del mercado.2 Y mientras que la 1 "Certificación" se refiere a emitir una declaración escrita y "registro" se refiere al almacena- miento de la certificación en el registro de clientes de la entidad de certificación. Los térmi- nos se usan indistintamente en muchos países. 2 Las entidades de certificación de sistemas de administración de calidad con la mayor partici- pación de mercado en el mundo son BSI British Standards (Reino Unido), Perry Johnson Re- gistrars (Estados Unidos), URS (Reino Unido), QMI (Canadá), ABS (Estados Unidos), SGS (Suiza), DNV (Noruega), Underwriters Limited (Estados Unidos), LRQA (Reino Unido), y INTERTEK (Estados Unidos). Ver el sitio de Internet de QSU Publishing Company http:// www.qsuonline.com/BodyPages/BigTen.html 68 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva mayoría de los comités operan como compañías privadas en busca de maximizar beneficios, otras operan como organizaciones sin ánimo de lucro o como parte de una asociación industrial. Existen lineamientos internacionales aceptados para la operación apropiada de una institución de certificación.3 Para producir una evaluación creíble de un pro- ducto o proceso, usualmente se acepta que una entidad de certificación se adhiera a los siguientes principios: 1. La entidad de certificación debe ser imparcial e independiente. Esto tiene que ver con la estrategia general y la política de la entidad, el proceso de evaluación y la decisión de certificar. La entidad de certificación debe asegurar que su es- tructura de propiedad o accionaria y su participación en otras actividades no afectan su imparcialidad e independencia. Por ejemplo, una institución de cer- tificación no debe ofrecer servicios de consultoría que tienen como objetivo mejorar las posibilidades de que un cliente obtenga la certificación, y el per- sonal que trabaja en la auditoría no debe ser empleado al mismo tiempo en tales actividades. 2. La entidad de certificación debe ser objetiva. Para este propósito, debe tener los recursos necesarios para llevar a cabo las pruebas necesarias e inspecciones, o debe contratarlas apropiadamente. La credibilidad de la certificación depen- derá de la calidad del auditor. Los auditores deben tener la experiencia técni- ca y la capacidad necesaria, incluyendo un nivel educativo adecuado, entrena- miento especializado y experiencia significativa en su área de auditoría. Para demostrar su capacidad, el personal de auditoría busca la certificación de au- ditor en entidades nacionales especializadas o mediante una asociación inter- nacional como IRCA. 3. Finalmente, toda la información recolectada en un proceso de evaluación debe ser confidencial. Las entidades de certificación tienen acceso a información deta- llada sobre las operaciones y tecnologías de la organización que están evaluan- do. Los empleados y subcontratistas de la entidad de certificación no deben compartir esta información con terceras partes, empleados o empleadores. La acreditación de parte de una entidad nacional de acreditación, como se presen- ta más adelante en este capítulo, asegurar que la institución de evaluación de con- formidad opera según los anteriores lineamientos y es competente y creíble, dado que la entidad de acreditación sea reconocida. La membresía en organizaciones interna- 3 Estas guías se documentan en ISO/IEC guías 62, 65 y 66. Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 69 cionales como IQNet, una red internacional de certificación con 38 miembros, puede fortalecer la credibilidad y reputación de la entidad de certificación. La certificación ofrece beneficios a los productores de bienes y servicios, consu- midores y entidades de regulación gubernamental, así como al comercio interna- cional. Los productores y proveedores de servicios pueden certificar sus productos y prácticas administrativas certificadas ante un estándar en particular, para distin- guirse de proveedores con menor reputación. Los compradores se benefician de la certificación porque les permite comparar y diferenciar productos y servicios en tér- minos de calidad, seguridad, u otras características deseables (recuadro 4.1). Reduce los costos de que cada comprador valide independientemente las características del servicio o producto de un proveedor, y es posible que los compradores no tengan los recursos y la experiencia para hacerlo, y reduce el riesgo de comprar productos y ser- vicios deficientes. La certificación es más transparente que depender de la reputa- ción de un productor,4 e implica la información estandarizada de la capacidad de un productor, que probablemente no se puede obtener en otra circunstancia. Reduce los costos de búsqueda de proveedores globales y reduce las barreras técnicas al co- mercio. De hecho, las organizaciones de verificación de terceras partes son cada vez más solicitadas en contratos comerciales (Schuurman 1997). Finalmente, los regula- dores se benefician de la certificación porque les ofrece una herramienta de fortale- cer la legislación en salud, seguridad y medio ambiente. Existen otros costos asociados con la certificación. El rango y magnitud de estos costos varía, dependiendo del estándar para el cual la empresa busca certificación. Una organización debe asumir los costos internos y externos de la certificación. Los costos internos incluyen salarios de empleados dedicados a cumplir con los requeri- mientos de certificación, conjuntamente con los costos de documentación, costos adicionales, costos de entrenamiento interno e inversión en la tecnología de produc- ción y control de calidad. Los costos externos implican la contratación de servicios externos a la empresa. La empresa puede prepararse para el proceso de certificación, contratando auditores internos o buscando ayuda de consultores externos para ofre- cer un servicio de diagnóstico y entrenamiento. Cuando sea relevante, los labora- torios pueden hacer parte del proceso, dando respaldo técnico para la calibración y el control de calidad de los equipos. Los costos externos también están asociados con los procesos de auditoría e incluyen tarifas administrativas a las entidades de certifi- cación. Éstos varían según la complejidad de la tarea de certificación. Como la certi- ficación implica la vigilancia continua y la evaluación periódica de la empresa, algu- nos de estos costos pueden ser agregados a los costos operacionales de la empresa. 4 Depender exclusivamente de la reputación puede tener efectos en contra de la competitivi- dad, porque favorece a las empresas existentes afectando a las entrantes. 70 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Recuadro 4.1 El control de calidad del Consorcio del Jamón Serrano Español En 1990, los productores y exportadores de jamón seco y curado en España formaron el Consorcio del Jamón Serrano Español para armonizar los estándares y crear una marca de calidad. El sello del consorcio, que sólo se otorga a jamones que cumplen con los estándares, garantiza la alta calidad del producto certificado. Bajo la regulación de la UE, la denominación de "jamón serrano" está protegida como una garantía tradicional especial (TSG). El estándar TSG para el jamón serrano especifica el método de procesar la comida, aunque no se refiere a un área de proce- so en especial o al origen de la materia prima. El jamón curado no puede ser vendi- do en la Unión Europea con las palabras "jamón serrano" en la etiqueta, a menos de que sea certificado en el cumplimiento de los estándares TSG del producto. Además de cumplir con el requerimiento TSG, el Consorcio también impuso sus propios estándares, que en cierto aspecto son más exigentes que los estándares de la TSG. Para que un jamón obtenga el sello del Consorcio, éste debe: 1. Ser "jamón serrano" (cumpliendo con las instrucciones TSG), producido por una compañía certificada. 2. Usar materias primas españolas exclusivamente (cerdos españoles sacrificados en España). 3. Ser procesados exclusivamente en España. 4. Ser curado por un mínimo de nueve años. 5. Tener una capa de grasa de al menos un centímetro (para asegurar la textura y aroma del jamón). 6. Haberse encogido 34% respecto al peso del jamón fresco original. 7. Pasar una inspección sensorial individual (unidad por unidad). 8. Haber sido producido por una compañía que ha pasado las inspecciones de calidad que aplica constantemente el Consorcio. Las inspecciones del consorcio son certificadas según los estándares UNE-EN ISO. El Consorcio se esfuerza en asegurar que se cumpla la higiene, temperatura y hume- dad establecida en el estándar TSG, así como los procesos de remoción de huesos, taja- do y empacado. Y que estos procedimientos sean respetados durante las diferentes etapas del proceso. Adicionalmente cada unidad de jamón es sometida inspección visual. Un jamón que cumple con los estándares se le aplicará un sello caliente en la piel con el logo del Consorcio del Jamón Serrano Español y será numerado con un se- llo de control. Los consumidores que compren el producto certificado pagan un pre- cio adicional como retorno de la seguridad de calidad que ofrece la certificación. Fuente: Adaptado por los autores del Consorcio del Jamón Serrano Español. Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 71 Pruebas, calibración e inspección Las pruebas, calibración e inspección implican llevar a cabo medidas consistentes y creíbles. Las pruebas buscan determinar las características o desempeño de un pro- ducto o proceso según un procedimiento especificado. La calibración determina la relación entre el insumo de un instrumento y la magnitud o respuesta de su produc- to. La inspección es otra forma de evaluación que depende menos de instrumentos sofisticados respecto a las pruebas. La inspección de productos suele hacerse visual- mente o mediante el uso de instrumentos sencillos. Los laboratorios de prueba y calibración y las entidades de inspección pueden ser muy diferentes en áreas, como tamaño, rango del servicio, condición legal, propósi- to y competencia técnica. Existen muchas en una economía: pueden operar como un laboratorio o entidad de regulación gubernamental, laboratorio de investigación gu- bernamental, laboratorio universitario, laboratorio entidad independiente del sector privado, laboratorios internos a la producción o laboratorios internos de los consu- midores. Las pruebas, calibración e inspección son componentes integrales del proceso de evaluación de conformidad. Los laboratorios independientes de pruebas y las enti- dades de inspección pueden ser contratados por una firma para obtener una prue- ba o inspección como evidencia de que un producto o proceso cumple con ciertas características. Los laboratorios independientes de calibración pueden ser usados para garantizar el desempeño del equipo de medición de una compañía. Un labora- torio de certificación de calibración puede entregar evidencia de que una empresa tiene un equipo de control de calidad que cumple con los requerimientos de pro- ducción, o un sistema de certificación. En algunos casos, las pruebas, calibración e inspección son necesarias para que las empresas implementen un sistema de control de calidad, como el ISO 9000. Estos elementos son esenciales para garantizar que una firma está cumpliendo con los requerimientos del consumidor. Existen estándares aceptados internacionalmente que guían la operación de labo- ratorios de pruebas y calibración y de las entidades de inspección.5 Para que tengan un papel creíble en el sistema de evaluación de conformidad, los laboratorios de pruebas y calibración y las entidades de inspección deben presentar las mismas ca- racterísticas de las entidades de certificación, en especial, la imparcialidad, la obje- tividad y la confidencialidad. La objetividad depende de los procedimientos que 5 Las guías para laboratorios de pruebas y calibración se documentan en el estándar ISO/IEC 17025, las guías para las entidades de inspección se documentan en el estándar ISO/IEC 17020. 72 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva guían el proceso de evaluación, el equipo usado, y las habilidades y calificación del equipo de trabajo. Los equipos y sistemas de referencia de medición deben estar cali- brados a las referencias metrológicas aceptadas mundialmente. Éste es el concepto de seguimiento de la medición o capacidad de rastrear la medición original, que se discute en más detalle en la sección de metrología de este capítulo. Acreditación La función de acreditación La acreditación se define como el procedimiento mediante el cual una entidad con autoridad ofrece el reconocimiento formal de que una organización o persona es competente para llevar a cabo una tarea específica. La acreditación se busca como un proceso voluntario como prueba de la competencia en un área especifica. La acre- ditación le ofrece a las instituciones de certificación e inspección, así como a los labo- ratorios de pruebas y calibración, los medios para mostrar que están llevando a cabo su trabajo según los estándares apropiados y que están en capacidad de ofrecer servi- cios creíbles para respaldar la calidad en las empresas. La entidad de acreditación evalúa el sistema de manejo de personal y de recursos de respaldo de los candidatos para la acreditación, y puede solicitar pruebas prácticas con los laboratorios, cuando lo considere relevante. Estas pruebas se convierten en esquemas de evaluación de ca- pacidad y dominio mediante las cuales los resultados de medición de diferentes labo- ratorios son comparados. La acreditación es usualmente válida por algunos años des- pués de la evaluación inicial, tiempo durante el cual la organización acreditada está sujeta a una vigilancia continua. Existen criterios internacionales bien conocidos que guían el proceso de acredi- tación. La mayor parte de las entidades de acreditación determinan sus decisiones de acreditación según el desempeño de las partes interesadas cuando se comparan con guías internacionales ampliamente conocidas y estándares que establecen los reque- rimientos operacionales, como las guías ISO/IEC 62, 65 y 66 para las entidades de cer- tificación, el estándar ISO 17025 para laboratorios y el estándar ISO/IEC 17020 para las entidades de inspección. Tales exigencias incluyen la imparcialidad, la objetividad y las prácticas de confidencialidad descritas en la sección anterior, respecto a la cer- tificación y pruebas, además de que existan sólidas prácticas administrativas. La acreditación contribuye al desarrollo económico al reducir el riesgo, asegurar la calidad e incrementar la productividad. La acreditación protege a los clientes del riesgo de recibir un servicio pobre al garantizar que la organización acreditada es in- dependiente y técnicamente competente. La acreditación fortalece la calidad en la economía al fortalecer la credibilidad del sistema de evaluación de conformidad y re- ducir las asimetrías de información. La acreditación también fortalece la productivi- Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 73 dad al ofrecer una evaluación independiente de laboratorios comerciales y pertene- cientes a las empresas. El proceso de evaluación de laboratorio contiene un elemento implícito de transferencia tecnológica con comentarios y sugerencias que pueden lle- var a incrementar la calidad de un laboratorio y su desempeño (Unido 2003). El alcance de la acreditación puede ser muy amplio o específico, dependiendo de la entidad de acreditación y del producto o estándar para el cual la entidad de certifi- cación está buscando acreditación. En algunos casos, una entidad de certificación recibe múltiples acreditaciones que le permiten cubrir muchas áreas. Del mismo mo- do, los laboratorios pueden ser acreditados para un rango amplio o específico de pruebas y calibraciones. La Cooperación Internacional de Acreditación de Laborato- rios (ILAC) recomienda prácticas específicas para definir el alcance de la acreditación de laboratorios mediante descriptores estandarizados (ILAC 1994), pero muchas enti- dades de acreditación usan sus propias metodologías para establecer el alcance de su acreditación en pruebas y calibración. Como resultado, no existe una corresponden- cia uno-a-uno entre la capacidad de acreditación de laboratorios ofrecida por dos en- tidades de acreditación diferentes. Instituciones de acreditación El establecimiento de una institución de acreditación requiere una inversión signi- ficativa y el respaldo del gobierno. La acreditación requiere personal bien entrenado y necesidades tecnológicas importantes, incluso para un sistema sencillo. El proceso de acreditación es costoso y demandante en tiempo, ya que debe verse acompañado de actividades de vigilancia. También implica un largo proceso de aprendizaje que sólo puede entenderse cuando se tiene un gran número de clientes. Con la excepción de países donde existen grandes mercados, como Estados Unidos, la acreditación no es financieramente autosuficiente y depende de subsidios gubernamentales (Unido 2003). La inversión en la acreditación necesita ser justificada por una demanda ade- cuada de acreditación de entidades de certificación y laboratorios de pruebas y cali- bración, o al menos por una demanda de servicios de evaluación de conformidad, de parte de empresas y organizaciones locales. En la mayoría de países las entidades de certificación se benefician indirectamente del respaldo gubernamental mediante políticas que ofrecen incentivos para la acreditación, o que requieren certificación de productos por entidades acreditadas en la oferta de contratación pública. Algunos países no tienen una entidad nacional de acreditación y tienen que de- cidir ofrecer los servicios de acreditación al establecer un acuerdo con las entidades de acreditación extranjeras, o mediante cooperación regional. Esto es posible porque las entidades nacionales de acreditación permiten contactar organizaciones de otros países para buscar la acreditación. Sin embargo, para que sea efectiva, una acredita- ción extranjera debe ser reconocida en la organización de acreditación del país local. 74 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Una opción es crear una entidad de acreditación nominal que contrate con una en- tidad extranjera para que ella maneje las actividades de acreditación en su nombre, en donde la entidad nacional retenga cierta autoridad en el proceso. Alternativa- mente, las entidades regionales de acreditación pueden ser establecidas para distri- buir los costos entre varios países. El Joint Accreditation System de Australia y Nueva Zelanda es un ejemplo de este último modelo. La Comunidad del Sur de África para el Desarrollo (SADC) también está construyendo un modelo regional novedoso de acreditación (recuadro 4.2). Es importante señalar que a pesar de que las entidades regionales pueden ofrecer una solución superior en algunos casos, también pueden ser difíciles de implementar por razones políticas. Las entidades de acreditación tienen diferentes estructuras y estatus legal en di- ferentes países, y no existe un modelo que sea superior a otro. Las entidades de acre- ditación pueden estar sujetas a varios grados de relaciones gubernamentales, de- pendiendo del país. Sin embargo, los países cada vez se dan más cuenta de que las instituciones manejadas por el gobierno son menos deseables frente a las agencias públicas autónomas u organizaciones sin ánimo de lucro. Esto se debe a haber reco- nocido la necesidad de mayor flexibilidad e independencia. La estructura de un siste- ma nacional de acreditación también puede cambiar, pero la norma es tener una sola institución nacional de acreditación. En algunos países, como la República de Corea, la acreditación y la certificación de laboratorios son responsabilidad de dos entidades diferentes. En un caso extremo están los Estados Unidos, donde varias en- tidades de acreditación gubernamental federal, estatal y local operan en paralelo con las entidades de acreditación del sector privado. Lo que importa, por encima del es- tatus legal y la estructura, es la capacidad de una entidad de acreditación de cumplir con los principios básicos. Los estándares internacionalmente aceptados, guías y códigos de conducta6 enfatizan la necesidad de imparcialidad, objetividad y políti- cas y prácticas no discriminatorias, y fomentan reducir el conflicto de intereses. Involucrar a las partes interesadas en las funciones técnicas de la entidad de acre- ditación puede asegurar imparcialidad y construir confianza en la organización. Una entidad gubernamental usualmente se establece para representar los intereses del sector público y los clientes potenciales, aunque esto es menos común cuando exis- ten fuertes controles gubernamentales en la institución de acreditación. El estableci- miento de comités técnicos de consulta de especialistas externos también asegura que la acreditación sea otorgada con base en decisiones técnicas objetivas y sólidas. Los comités técnicos deben incluir una representación balanceada de los sectores participantes. 6 Un ejemplo es ISO/IEC guía 58, el estándar ISO/IEC 17011, y el código de conducta IAF. Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 75 Recuadro 4.2 Cooperación regional en acreditación: el ejemplo del África meridional La SADC fue creada en 1992 y consiste de 14 Estados. Uno de los objetivos de la comu- nidad ha sido reducir las barreras técnicas al comercio. En búsqueda de este objetivo, en 1997, a la SADC en Acreditación (Sadca) se le dio la tarea de definir una infraes- tructura regional de acreditación o formar una entidad regional de acreditación. Uno de los objetivos principales ha sido crear un grupo aceptable de laboratorios interna- cionales de acreditación y entidades de certificación, en una región donde los países no tienen los recursos para establecer una entidad nacional de acreditación. En la actualidad, sólo dos países miembros, Sudáfrica y la Isla de Mauricio, han establecido entidades nacionales de acreditación. En la primera etapa, el objetivo de la Sadca era convertirse en un comité adminis- trativo regional de acreditación para permitir que los estados miembros cooperaran a nivel internacional con IAF e ILAC, conjuntamente con otras organizaciones regio- nales. En una segunda etapa, que comenzó en 2002, la Sadca comenzó una aproximación novedosa en términos de cooperación regional. Consistía en establecer un servicio regional de acreditación, el Sadcas, que trabajaría conjuntamente con las entidades na- cionales de acreditación existentes y a punto de ser creadas para ofrecer servicios ase- quibles a los Estados miembros. La Sadcas ofrecería mecanismos económicos y trans- parentes a los Estados miembros que no quisieran establecer su propia infraestructura nacional, por falta de recursos, pero que quieren ofrecer algún insumo en el proceso de toma de decisiones y operaciones técnicas de la acreditación mediante los "puntos centrales de la acreditación nacional". Cualquier país que encontrara que crear su propia infraestructura de acreditación es efectivo en términos de costos, se le permitía hacerlo para que coexistiera con Sadcas. Desde entonces, un comité administrador ha logrado asegurar la financiación para comenzar el entrenamiento de los miembros de Sadca y los puntos centrales de la acreditación nacional. El proyecto entrenará asesores técnicos en cada país para comenzar a ser parte de un grupo de asesores re- gionales para Sadcas. Al agrupar los recursos escasos para crear una infraestructura de acreditación regional, Sadcas ha pasado a ser un modelo único para los países en desarrollo. Fuente: Unido 2003, sitio Internet Sadca, sitio Internet de Standardisation, Quality Assurance, Accre- ditation and Metrology. 76 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva El conflicto de intereses puede presentarse cuando las entidades de acreditación tienen participación en otras actividades. Si se ofrece la certificación, se hacen prue- bas y servicios de calibración al mismo tiempo, se llega a un conflicto de interés por- que hace que la institución de acreditación entre en competencia con los potenciales candidatos para la acreditación. Pero no todas las actividades comerciales relaciona- das presentan este problema, y una entidad de acreditación con experiencia puede estar en una posición única de ofrecer algunos servicios a la industria. Entre ellos se incluye el entrenamiento, no sólo de evaluadores para el futuro, sino de personal téc- nico del laboratorio que lleven a cabo auditorías internas, y empleados para el ma- nejo de calidad. La objetividad del proceso de acreditación depende de la calidad de su equipo téc- nico. Los programas de entrenamiento de evaluadores son altamente especializados y usualmente sólo se encuentran en entidades de acreditación maduras. El equipo de trabajo de entidades de acreditación nuevas, y en países en desarrollo, usualmente recibe entrenamiento en cursos formales y prácticas de campo en entidades extran- jeras con mayor conocimiento. Los equipos de evaluación deben tener las habilidades científicas y tecnológicas necesarias para entender las actividades de pruebas y cali- bración de un laboratorio y el sistema de administración de entidades de certifi- cación. En el área de acreditación de laboratorios, la experiencia técnica requiere que los evaluadores tengan el conocimiento necesario en las últimas prácticas tecnoló- gicas y científicas. En algunos campos puede ser difícil que un evaluador de tiempo completo mantenga un nivel adecuado de conocimiento para llevar a cabo una tarea confiablemente. Por esta razón, los evaluadores son seleccionados de organizaciones acreditadas o instituciones académicas o técnicas y participan según contratos tem- porales o como voluntarios. En busca de ayuda con la acreditación, los evaluadores principales pueden buscar ayuda de un técnico experto externo, aunque estos exper- tos pueden no tener entrenamiento formal en la evaluación de conformidad. Metrología La metrología es el estudio de sistemas de medición. La medición no sólo es una par- te integral de un sistema nacional de calidad, sino una parte integral de nuestra vida diaria. Ya que la ingeniería detrás de la mayor parte de la tecnología que usamos de- pende de mediciones, una medición precisa permite que los equipos sean calibrados para producir productos de calidad consistente y permite hacer pruebas para verifi- car que un producto o proceso cumple con los requerimientos preestablecidos. La medición correcta también juega un papel importante en la economía, al facilitar las transacciones comerciales y su regulación. La metrología es usualmente respaldada por una o más instituciones en un país. Estas instituciones ofrecen una infraestructura de respaldo para las actividades rela- Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 77 cionadas con medición hechas por las empresas, individuos y gobiernos. La metro- logía científica es la rama de la metrología que se encarga de desarrollar estándares de medición y promover su aceptación y equivalencia. La metrología legal consiste en los procedimientos legislativos, administrativos, y técnicos establecidos para re- gular la credibilidad de la medición relacionada con controles oficiales, el comercio, la salud, la seguridad y el medio ambiente. Metrología científica El papel de un NMI es establecer un sistema nacional de medición, mantener, desar- rollar y difundir estándares de medición para unidades básicas, y diseminar los conocimientos metrológicos a la economía (gráfico 4.1). El NMI establece el sistema nacional de medición, adoptando un sistema nacional de medidas con el objetivo de incorporarlo en la legislación. Al establecer los estándares de medición para estas unidades, un NMI puede usar estándares primarios o secundarios. Usar un estándar primario es la aproximación fundamental porque ofrece las ba- ses absolutas de referencia para unidades y sus valores son aceptados sin referencia a otro estándar de la misma calidad. Un NMI puede crear la realización física de la uni- dad a partir de su definición para establecer un estándar primario. Por ejemplo, un estándar de temperatura se puede obtener al encontrar el estado de equilibrio de una sustancia pura que ocurre a una temperatura fácil de reproducir. Encontrar el triple punto del agua, que corresponde al equilibrio termal entre el estado sólido, líquido y vapor, produce la temperatura exacta de 273,16º Kelvin. Obtener la realización física de un estándar puede ser difícil y costoso, pero es posible en el caso de algunas can- tidades físicas para establecer un estándar primario, creando la reproducción del estándar. Por ejemplo, un metro es definido como la distancia del sendero recorri- do por un rayo de luz en un espacio vacío durante un intervalo de tiempo de 1/299.792.458 de segundo. La reproducción práctica de este estándar no es una reali- zación física porque no implica tomar el tiempo del recorrido del rayo de luz, por el contrario, consiste en comparar la distancia a ser medida con la amplitud de onda de un láser estabilizado en frecuencia. Un NMI puede establecer un estándar secundario, cuyo valor se determinará me- diante la comparación periódica con un estándar primario en otro país. Por ejem- plo, un kilogramo es definido como la masa de un Prototipo Internacional de Kilogramo, un cilindro hecho de platino e iridio fabricado en 1889 que está almace- nado en París por la BIPM. Como la definición y la construcción de esta unidad está determinada por un artefacto, el kilogramo original, se considera que es el único estándar primario. Para establecer el estándar secundario, el NMI debe comparar su propio estándar de masa con el kilogramo original u otro estándar secundario que pueda ser rastreado respecto al kilogramo original. 78 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Un NMI es el laboratorio científico de metodología primario de un país, y sus es- tándares de medición exactas son diseminados a la industria y a otros usuarios. En los países en donde las redes de metrología comerciales están bien desarrolladas, el NMI lleva a cabo pocas calibraciones directamente en clientes industriales. Por el contrario, los estándares de medición se diseminan mediante una red de laborato- rios de medición o mediante organizaciones responsables para la regulación y los es- tándares. Cuando las mediciones industriales son rastreables hasta el NMI mediante una cadena continua de comparaciones, las empresas pueden garantizar la calidad y la precisión de sus instrumentos de calibración, instrumentos de control de proce- sos e instrumentos de control de calidad. Los estándares internacionales usados para evaluar la competencia de los laboratorios de acreditación y sistemas de calidad exi- gen el rastreo internacional reconocible de medidas y resultados de pruebas.7 Usual- mente, los expertos de un NMI participan en evaluaciones técnicas de laboratorios en busca de acreditación. Un NMI disemina la experiencia y el conocimiento metro- lógico, ofreciendo la consultoría técnica especializada y el servicio de entrenamien- to a la industria, instituciones de investigación y de educación. Un NMI también lleva a cabo actividades de investigación y desarrollo en áreas relacionadas con la metrología para desarrollar sistemas nuevos y profundizar su ca- pacidad tecnológica. Los estándares de medición evolucionan continuamente y re- flejan el avance de la ciencia, así como el cambio de la industria y otras necesidades. El propósito primario de la investigación en la ciencia de medición es desarrollar mé- todos de calibración más avanzados y precisos para asegurar que las necesidades de largo plazo de la sociedad, industria y gobierno puedan ser satisfechas. La investiga- ción y el desarrollo (I y D) también cumple con el importante propósito de fortalecer la capacidad de un NMI en identificar, asimilar, y explotar el conocimiento existente en el campo de la metrología, o lo que Cohen y Levinthal (1989) llaman la"capacidad de absorción" en su estudio sobre el papel dual de I y D, tal capacidad de absorción depende del conocimiento tácito, que no puede ser transformado fácilmente me- diante los medios tradicionales como manuales o cursos. La capacidad de absorción le da la oportunidad a un NMI de adquirir información externa y tecnología que sus científicos e ingenieros encontraran relevante para las necesidades nacionales. La I y D también son necesarios para atraer y retener el personal con altas capacidades nece- sario para muchas de las actividades del NMI. Un estudio de 26 NMI indicó que, en promedio, 32,5% de su presupuesto anual es destinado a I y D y 34,6% de sus emplea- dos pueden ser clasificados como científicos de investigación (KPMG Consulting 2001). Una NMI en países en desarrollo usualmente tiene menos trabajo en I y D que 7 Los estándares usados para evaluar laboratorios son ISO /IEC 17025, los usados para evaluar sistemas de calidad se encuentran en ISO/IEC 9001:2000. Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 79 en un país desarrollado, y cuando llevan a cabo I y D, tienden a concentrarse en el de- sarrollo de un estándar nuevo y no en investigación básica de medición. Es necesario invertir continuamente en nueva infraestructura de metrología para mantener el ritmo del cambio tecnológico y del mercado. Estos cambios están deter- minados por la creciente demanda de calidad y desempeño en los mercados globa- les. Un antiguo director de la BIPM, la organización internacional más importante en temas de metrología, señaló: La ingeniería de tolerancia, es decir, la medida en la cual una dimensión se le permite desviarse de una especificación previa, ha aumentado su nivel de exigencia, en casi todas las líneas de producción industrial, por un factor de tres cada diez años desde 1960. El resultado es que a los ingenieros de producción en las líneas de manufactura de automóviles y productos electrónicos se les exige trabajar con niveles de toleran- cia solamente ensayados en niveles de práctica de menor escala (Quinn y Kovalesky 2005). El reciente crecimiento de ciertos sectores industriales ha hecho necesario rede- finir el alcance de las actividades de los NMI. En la última década, los NMI han in- vertido en expandir la metrología desde las áreas tradicionales de la física y la inge- niería a la química y la biología, ya que estos dos últimos campos han tomado un papel predominante en las industrias de alto crecimiento (recuadro 4.3). La mayoría de los NMI en países industriales y en rápido proceso de desarrollo re- ciben gran parte de su financiación de los gobiernos centrales. Incluso cuando los NMI son manejados por una organización privada. La financiación pública se justi- fica por la variedad de individuos y organizaciones que se benefician de la existen- cia de estándares de medición. El sector privado tiende a ofrecer menores recursos para la producción y el mantenimiento de estándares frente a la cantidad deseable desde el punto de vista de toda la economía, gracias a la naturaleza de "bien públi- co" de un estándar. En los países industriales, los gobiernos gastan entre 0,002% y 0,007% del PIB en infraestructura de metrología. Estos indicadores equivalen a cerca de US$300 millones en Estados Unidos. Algunos gobiernos de países con alto creci- miento económico en el Asia oriental han invertido cerca de 0,01% de su PIB en es- tablecer infraestructura de medición (BIPM 2003, Quinn y Kovalesky 2005). Los NMI tambien financian parte de sus actividades mediante las tarifas que cobran por sus servicios de calibración, consultoría e I y D. En la mayoría de países desarrollados, estas tarifas están determinadas por los mismos NMI, mientras que en otros son es- pecificados por la legislación local. La ley requiere el establecimiento de un instituto nacional de metrología en prác- ticamente cada país (BIPM 2003), pero estas instituciones pueden estar organizadas de diferentes maneras. Los NMI son usualmente instituciones públicas pero también tienen autonomía operacional. También es usual que todas las actividades metroló- 80 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva gicas sean asignadas a una misma organización, ya que esto facilita la eficiencia y transparencia. Sin embargo, algunos países tienen varias instituciones nacionales de metrología. Esto ocurre cuando un NMI central no está en capacidad de establecer actividades metrológicas en todos los campos de interés. En este caso, un NMI central o el go- bierno designa otras instituciones privadas o públicas para mantener los estándares de medición nacional y las instalaciones de calibración para una o más cantidades y tipos de medición. En España, un total de seis instituciones mantienen los estánda- Recuadro 4.3 Evolución de necesidades en metrología de servicios de salud La metrología tiene una influencia directa en la vida de las personas cuando implica una terapia o diagnóstico médico. Los requerimientos de precisión en mediciones de medicina no son tan altos como en otros campos, pero la confiabilidad de estas me- didas debe exceder todos los estándares porque pueden tener consecuencias de vida o muerte. En términos económicos, el impacto de la medición en un diagnóstico médi- co es muy grande. En el año 2003, el gasto en los servicios de salud llegó a 8,62% del PIB en los países de la OCDE, mientras que en el año 1993 fue de 7,8%. En Estados Unidos, 15% del PIB fue gastado en servicios de salud en 2003, y casi el 30% de los costos de salud han tenido relación con áreas de medición y pruebas de diagnósticos. El progreso en la capacidad de medición ha aumentado el diagnóstico de pacien- tes en la última década, lo cual ha incrementado la posibilidad de un tratamiento exi- toso, pero existen muchos problemas en la metrología del servicio de salud. La Unión Europea abordó el problema recientemente emitiendo la Ley de Diagnóstico in vitro, que fue emitida en el 2003 y exige que todos los equipos de diagnóstico sean calibra- dos con estándares de alto nivel. Un reto clave para las autoridades de metrología en la Unión Europea y los países que exportan productos a la Unión Europea ha sido ofrecer los materiales de referencia, paneles de seroconversión y muestras críticas para los productores. En la terapia médica, existen problemas de precisión en la radiación iónica, y el progreso científico ha sido lento en este campo en los últimos 20 años. Sin una cali- bración apropiada, una sobredosis o subdosis sería algo común, porque la radiación misma es invisible y no tiene un efecto inmediato observable en el paciente. Los erro- res en radioterapia mayores a unos pocos puntos porcentuales pueden generar efec- tos fisiológicos fácilmente detectables. Finalmente, la precisión de radiación iónica depende del desarrollo y el mantenimiento de altos estándares de precisión de parte de los NMI, lo cual requiere muchos recursos y esfuerzo. Fuente: OCDE 2005, Quinn y Kovalesky 2005; BIPM 2003. Evaluación del cumplimiento de los estándares: el esquema de evaluación de conformidad 81 res nacionales. Entre ellas se incluyen laboratorios afiliados con el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Ciencia y Educación, pero también fundaciones indepen- dientes afiliadas con una universidad. En el Reino Unido, uno de los cuatro custodios de los estándares nacionales es una compañía de consultoría en ingeniería llamada National Engineering Laboratory. En Chile, el Instituto Nacional de Metrología no opera laboratorios propios, pero coordina una red de cinco entidades. Un sistema nacional de metrología descentralizado debe garantizar unas reglas de juego iguales, especialmente cuando hay participantes privados. Un punto en contra de operar muchos NMI es que probablemente no disfrutan de la misma credibilidad y recono- cimiento de un solo NMI que se encarga de una gran cantidad de investigación cien- tífica. Varios países exigen que sus múltiples NMI demuestren su competencia, ha- ciendo que sus laboratorios estén certificados. Metrología legal La metrología legal tiene relación con los procedimientos legislativos, administra- tivos y técnicos que cubren áreas reguladas en donde existe un interés público por la exactitud de unidades, medidas y equipos de medición. Estas áreas cubren todas las medidas oficiales, medidas relacionadas con el cumplimiento de estándares obliga- torios, y transacciones comerciales que tienen relación con el uso de instrumentos de medición para la determinación de precios, como los equipos de peso, taxímetros y metros eléctricos. El papel de la organización legal de metrología nacional es ga- rantizar la precisión, asegurando que los instrumentos de medición cumplan con la regulación legal. Esto se logra aprobando los tipos y modelos de los instrumentos de medición usados para ciertas actividades, y coordinando o llevando a cabo verifica- ciones e inspecciones de medidas e instrumentos de medición. Aunque la mayoría de los países consideran indeseable hacer que los estándares sean obligatorios, los estándares de medición presentan externalidades importantes y usualmente están integrados con la legislación. Algunos de los beneficios de la me- dición legal son: 1. Reducción de costos de transacción y disputas. Exigir el uso de una unidad de medida oficial ofrece transparencia y reduce las asimetrías de información en transacciones comerciales que necesitan medidas. La eficiencia de mercado aumenta, los consumidores se ven protegidos y el fraude relacionado con me- didas defectuosas o instrumentos de medición se ve reducido. 2. Ayuda al gobierno a cumplir con sus funciones fiscales. Los gobiernos recolectan gran cantidad de sus ingresos mediante impuestos determinados por la me- dición. La metrología legal reduce las arbitrariedades fiscales e incrementa la predicibilidad de los costos de las actividades empresariales. 82 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva 3. Contribución a la seguridad pública, salud y el medio ambiente. La regulación dirigida al interés público usualmente implica mediciones específicas, como la determinación de cantidades permisibles de contaminantes en el agua y el monitoreo de emisión de gases de los automóviles. Estas regulaciones no pue- den ser puestas en marcha sin una infraestructura legal de metrología que funcione apropiadamente. La evidencia empírica confirma que la reducción en los errores de medición en la metrología legal reduce los costos del comercio, la agencia de metrología legal de Canadá, Measurement Canada, llevó a cabo un estudio para cuantificar los benefi- cios del control metrológico en el comercio. El estudio combinó información del va- lor total de los bienes comercializados mediante pesos y medición instrumental, y estimaciones de los niveles de cumplimiento de los diferentes instrumentos para de- teminar el costo anual de errores de medición en el comercio. El estudio encontró que cada dólar gastado en la inspección periódica de los instrumentos de medición ahorraba $11,40 en los errores de medición. Cuando se presta atención a los instru- mentos de medición para los cuales los errores son mas costosos, el indicador bene- ficio-costo aumentó a 28,7 (Birch 2003). Ya que la metrología legal afecta el interés público, las instituciones de metrología legal no son privatizadas o no se les da suficiente autonomía. La regulación es esta- blecida por las autoridades públicas y las instituciones de metrología legal cumplen un importante papel en la formulación y cumplimiento de la regulación. Adicional- mente, estas organizaciones no pueden financiarse ellas mismas, porque llevan a cabo tareas de supervisión y consultoría para las cuales no puede haber una tarifa (Marban y Pellecer 2003). Existen diferentes opciones para organizar la metrología legal. En algunos países una sola organización cubre las áreas de metrología legal y científica. Pero esta confi- guración usualmente no es posible a menos que el Instituto Nacional de Metrología esté integrado al sector público. En otros países, existen instituciones separadas para la metrología legal y científica; en este caso, debe haber una fuerte cooperación entre las dos áreas de trabajo para asegurar que el país tiene la capacidad técnica de exigir el cumplimiento de la regulación. En la mayoría de países la metrología legal es des- centralizada y un gran número de responsabilidades, incluyendo la verificación y la inspección, son delegadas a estados o municipios. En un principio, todas las medi- ciones llevadas a cabo por fuera de la entidad nacional legal de metrología deben rastrearse hasta su punto de inicio en los estándares nacionales (gráfico 4.1). Usual- mente se cobran tarifas por la aprobación de modelos, verificación, acreditación de centros de pruebas y acreditación de servicios de mantenimiento, y se cobran mul- tas por incumplimiento de las leyes de metrología, como el uso no autorizado de unidades de medida o de instrumentos no verificados. 5 Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional Las diferencias en los estándares y regulaciones técnicas entre países, incluso cuan- do se justifican, pueden crear barreras técnicas al comercio. Las diferencias en es- tándares reflejan las diferencias en las preferencias de los consumidores, el nivel y la distribución de ingreso, el medio ambiente natural, la capacidad tecnológica o la tra- yectoria tecnológica histórica. Del mismo modo, las diferencias en la regulación téc- nica pueden reflejar las preferencias nacionales de promoción de salud, seguridad o el medio ambiente. En consecuencia, existen justificaciones económicas sólidas para no alinear los estándares nacionales y la regulación tecnológica con los socios co- merciales actuales o potenciales. Sin embargo, como se presentó en el capítulo 2, existen casos en los cuales los es- tándares y la regulación técnica se usan a propósito como una barrera no arance- laria para proteger los mercados nacionales de la competencia extranjera. Esto ocu- rre cuando las diferencias entre los países no son justificadas por unos objetivos legítimos en salud, seguridad o capacidad tecnológica, o cuando los estándares y re- gulación técnica no reciben la publicidad apropiada. En estos casos, la falta de ar- monización puede crear una pérdida neta de bienestar en el país importador y ex- portador. Incluso cuando los estándares nacionales o la regulación técnica han sido armo- nizados, un proceso de evaluación de conformidad incompatible puede limitar el comercio. El cumplimiento de un estándar o de una regulación técnica sólo es útil si su cumplimiento puede ser demostrado al comprador o al gobierno por un costo razonable. Demostrar el cumplimiento de la regulación mediante una evaluación de conformidad sólo será útil si las pruebas y la certificación son similares en el país ex- portador e importador. Si los laboratorios de prueba no son reconocidos en el ex- tranjero, las pruebas en productos llevadas a cabo en el país exportador tienen que ser repetidas por un laboratorio reconocido en cada uno de los países importadores. 84 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Una prueba negativa en el país importador puede generar el rechazo de todo un em- barque. Del mismo modo, si la certificación en un país no se reconoce en el exterior, las empresas locales que requieren una certificación de calidad o manejo ambiental para los propósitos de exportación1 necesitan ser certificadas por una organización en cada uno de los países importadores. Los procedimientos de evaluación de con- formidad varían mucho entre países y en muchos casos constituye una barrera téc- nica más grande que las barreras comunes al comercio. Usualmente, el no recono- cimiento o la falta de armonización de los procedimientos de evaluación de conformidad no persisten por las diferencias nacionales, sino porque una evalua- ción de conformidad es particularmente vulnerable al abuso si los procedimientos burocráticos no son transparentes. En los países en desarrollo, la duplicación de pruebas y certificaciones es frecuente y muy costosa. Una investigación reciente de empresas en países en desarrollo mostró que 44% de las empresas tenían que llevar a cabo un gran número de duplicaciones de pruebas para cumplir con las exigencias extranjeras, después de que se había cum- plido con las exigencias locales, y 30% tenían que llevar a cabo una duplicación com- pleta de todos los procedimientos de pruebas; estos resultados se presentan en el cuadro 5.1 (Wilson y Otsuki 2004). En el mismo estudio, 68% de las empresas repor- tan que las pruebas y los costos de certificación son una razón importante por la cual no exportan. Como muchas empresas pequeñas y medianas difícilmente pueden pagar una certificación, los procedimientos de evaluación de conformidad redun- dantes hacen que las exportaciones sean extremadamente costosas. En resumen, la falta de confianza en la acreditación del otro país o la ausencia de infraestructura de acreditación son obstáculos significativos en el comercio. Cuadro 5.1 Duplicación de pruebas para cumplir con las exigencias extranjeras Duplicación Porcentaje de empresas Sin duplicación 7 Duplicación mínima 13 Duplicación moderada 44 Duplicación completa 30 Sin respuesta 6 Fuente: Wilson y Otsuki, 2004. 1 Por ejemplo, ISO 9000 e ISO 14000. Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 85 El acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre barreras técnicas al comercio internacional Ante la posibilidad de estos problemas, la OMC en el Acuerdo sobre Barreras Técni- cas al Comercio (TBT), prohíbe el uso de estándares, procedimientos de evaluación de conformidad y regulaciones técnicas como barreras no arancelarias al comercio. El acuerdo TBT es una parte integral de los acuerdos de la OMC, que son adoptados por 148 países. Los principios básicos del acuerdo TBT son: 1. Evitar los obstáculos innecesarios para el comercio. El acuerdo permite la exis- tencia de diferencias legítimas entre países respecto a los gustos, ingreso, geo- grafía y otros factores. Acuerda flexibilidad en la preparación de regulaciones técnicas sobre condiciones que sean consistentes con cierto objetivo de políti- ca y que tengan un objetivo legítimo.2 Los procedimientos de evaluación de conformidad no deben ser más estrictos o más demorados de lo necesario para evaluar un producto. 2. Armonización. Cuando es apropiado, los países deben usar estándares interna- cionales como los producidos por la ISO y la IEC, como base para la regulación técnica que debe cumplir con ciertos objetivos de política. El acuerdo requiere que los participantes adopten las guías internacionales o recomendaciones en los procedimientos de evaluación de conformidad nacional a menos que sean completamente inapropiados. Se pueden hacer excepciones en países en desa- rrollo en casos en los cuales la implementación y la exigencia de cumplim- iento de los estándares internacionales no es posible por condiciones tecnoló- gicas o socioeconómicas específicas. El acuerdo también favorece que los miembros participen en una red de entidades de estándares internacionales para asegurar que los estándares internacionales reflejen sus intereses de pro- ducción y comerciales. 3. No discriminación. La regulación técnica y los procedimientos de evaluación de conformidad deben tratar toda producción como igual, sin importar la na- cionalidad de origen. 4. Equivalencia. Los miembros deben aceptar las regulaciones técnicas que son diferentes a las propias, siempre y cuando cumplan los mismos objetivos. 5. Reconocimiento mutuo. Se impulsa a los miembros a participar en negociacio- nes con otros miembros en busca de la aceptación mutua de los resultados de evaluación de conformidad. 2 Los objetivos legítimos son los relacionados con necesidades de seguridad nacional, preven- ción de prácticas engañosas, protección de seguridad y salud humana, animal, forma de vida, o el medio ambiente. 86 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva 6. Transparencia. Los miembros deben ofrecer notificaciones a la OMC, cuando un acuerdo internacional en regulación técnica y procedimientos de evalu- ación de conformidad tengan un impacto significativo en el comercio. Las no- tificaciones también deben ofrecerse por haber tomado medidas que aseguren la implementación del acuerdo y la aceptación o retiro del Código de Buenas Prácticas.3 Los países deben establecer un sistema de consulta en el cual los miembros de la OMC puedan obtener información sobre regulaciones técni- cas, estándares, y procedimientos de pruebas y sobre acuerdos internacionales relevantes. Coordinación internacional en estandarización Estándares internacionales y regionales Las tres organizaciones responsables por la mayoría de los estándares internacionales son la ISO, la IEC y la ITU. Su trabajo es la elaboración y la difusión de estándares in- ternacionales que permiten que las empresas compitan en mercados alrededor del mundo. La ISO y la IEC son organizaciones privadas no gubernamentales. La ISO tiene 153 miembros, y está conformada por las instituciones de estándares nacionales de cada país miembro. Los miembros de la IEC son 63 comités nacionales que represen- tan al sector privado o público, dependiendo del país. La ITU es una organización internacional establecida en las Naciones Unidas, cuyos miembros son 189 gobiernos y 620 miembros del sector privado. El desarrollo de un estándar internacional exige el consenso entre los participantes más importantes, y en ocasiones puede ser un pro- ceso muy complicado (recuadro 5.1). Los estándares internacionales juegan un papel importante en la economía global a medida que se convierten en la base de los estándares nacionales. La ISO y el IEC producen conjuntamente cerca de 85% de todos los estándares internacionales 3 El Código de Buenas Prácticas es una sección del acuerdo OMC TBT que define los principios para el desarrollo y aplicación de estándares y está abierto a ser aceptado por las entidades de estandarización de los países miembros. Incluye recomendaciones específicas relaciona- das con la transparencia y la participación y la consulta de las partes interesadas en el pro- ceso de desarrollo de estándares. La OMC debe ser notificada de los programas de trabajo relacionados con estándares de un modo periódico. El código prohíbe el uso de estándares como barreras al comercio. Y hace que las entidades de estandarización se comprometan a usar estándares internacionales como punto de partida para los estándares nacionales, a menos que sean inefectivos o inapropiados. El Código de Buenas Prácticas ha sido aceptado por 152 entidades de estandarización en 111 países. Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 87 Recuadro 5.1 Los esfuerzos para crear un estándar global único para la telefonía de tercera generación (3G) Cuando algunos países unen esfuerzos para desarrollar un estándar internacional es porque los participantes públicos y privados están de acuerdo en los beneficios de usar un estándar único. Sin embargo, cuando existe un respaldo total, surgen proble- mas de coordinación, fuerzas de mercado y trayectorias tecnológicas que afectan la adopción de un estándar común cuando un participante no acepta qué estándar es- coger. Ésta fue la situación de la ITU cuando intentó establecer un estándar global único para los teléfonos móviles de 3G. El sistema de telefonía de 3G está construido en una tecnología superior que pue- de transmitir datos de voz y otros tipos de datos, como correo electrónico, Internet e imágenes de video en tiempo real. En 1985, ante el surgimiento de estándares celu- lares incompatibles en Europa, Japón y Estados Unidos, la ITU comenzó a desarrollar especificaciones para un estándar de 3G. Su objetivo era establecer un estándar único mundial que mejorara el desempeño de los teléfonos de primera y segunda generacio- nes mientras que ofrece capacidad de comunicación global, permitiendo a los usuarios pasar fronteras y poder usar el mismo número y aparato telefónico. En 1998, existían dos tecnologías que competían entre ellas para ser el estándar global de 3G y fueron propuestas a la ITU. Las empresas europeas y japonesas formaron una coalición para respaldar el UMTS, mientras que en Estados Unidos, Qualcomm respaldaba la opción Code Division Multiplexing Access (CDMA-2000). En la actualidad, es claro que los intereses estratégicos y económicos obstaculizan la adopción de un estándar de 3G. En el año 2000 la visión de la ITU no se materia- lizó y se adoptó el estándar IMT-2000 como una familia de estándares (que incluyen el UMTS, CDMA-2000 y otros tres estándares) en lugar de un sólo estándar. En este contexto, las regiones han adoptado estándares de 3G incompatibles, y el papel del proyecto IMT-2000 se ha convertido en simplemente incrementar la compatibilidad entre las tecnologías celulares. Algunos países con el GSM, principalmente en Europa, han liberado los rangos de frecuencia necesarios para las redes UMTS. La UMTS no es compatible con el GSM, de modo que los ensambladores de aparatos UMTS en Europa han decidido producir teléfonos con modo dual que pueden operar en ambas tecnologías. En Norteamérica, la adopción del UMTS se ha visto obstaculizada por las limitaciones de espectro. El espectro UMTS establecido en el estándar ITU no se ha ofrecido a la telefonía celular en Estados Unidos ni Canadá. Como resultado, los equipos UMTS usados en Norteamérica operan con frecuencias diferentes y no pueden ser usados en Europa. La CDMA.2000 no exige la asignación de un nuevo espectro y es compatible con la tec- nología CDMA de segunda generación, de modo que ha sido adoptada en la zona GSM (Continúa en la página siguiente) 88 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 5.1) por fuera de América, en Japón y la República de Corea. Los operadores GSM en Norteamérica se han opuesto temporalmente a otro estándar IMT-2000, el EDGE, que no usa un espectro adicional y es compatible con los equipos GSM existentes. Al mismo tiempo, China ha comenzado a desarrollar su propio estándar 3G IMT-2000, el TD-SCDMA y está preparándose para lanzar la operación de su primera red. Fuente: Ritchie, et al., 1999, ITU, 2005, 2006, Renten y Saugstrup, 2004. (OMC 2005). La ISO ha producido un total de 14.941 estándares internacionales, in- cluyendo 1.247 estándares nuevos en 2004. Entre estos estándares están todos los campos de análisis excepto tecnologías electrónicas y de telecomunicación. La IEC ha desarrollado 4.840 estándares internacionales, 343 de ellos en 2004. La ITU tiene más de 3.000 estándares en aplicación en la actualidad.4 A pesar de que estos números son más pequeños que el total de estándares en algunas economías industrializadas, (gráfico 5.1), los estándares internacionales están ganando acogida en términos de tasas de adopción. En algunos países como Holanda y el Reino Unido, casi 45% de los estándares nacionales están construidos según los estándares internacionales (ISO 2003b). Los estándares internacionales se desarrollan mediante la participación volunta- ria de los miembros, la ISO, la IEC y la ITU desarrollan estándares usando sistemas bastante similares. Para el caso específico de la ISO, los estándares son propuestos en primer lugar por una industria o sector de negocios que comunica los requerimien- tos a sus miembros nacionales. Si existe respaldo suficiente a favor del estándar entre los miembros, la responsabilidad de desarrollarlo cae en el comité técnico, subcomi- té o grupos de trabajo de la delegación nacional de expertos. Entre estos expertos se encuentran los representantes de los sectores público y privado. Si es necesario crear un nuevo comité técnico, su administración es asignada a la organización de nivel nacional que propuso el comité. Cuando los comités, subcomités y grupos de traba- jo llegan a un consenso en el informe preliminar del estándar, se somete a votación de los miembros antes de que se convierta en un estándar. Los principales costos de estandarización son cubiertos por las entidades miembros, que manejan el desarrol- lo de los estándares y las organizaciones de negocios que ofrecen los conocimientos técnicos. Los miembros de la ISO, la IEC y la ITU no están obligados a adoptar los estándares desarrollados por estas entidades. 4 La ITU usa el término recomendaciones en lugar de estándares. Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 89 Gráfico 5.1 Número de estándares en algunos países industrializados y estándares internacionales 30.000 27.179 26.544 25.000 22.589 es 22.053 20.000 estándar 14.941 15.000 de o 10.000 9.009 Númer 6.664 4.840 5.000 0 Australia Francia Alemania Japón Holanda Reino ISO IEC Unido Fuentes: ISO 2003a, sitio de Internet de la IEC y la ISO. Nota: La información por país es de diciembre de 2002; los datos para ISO y IEC son de diciembre 2005. Existen muchos beneficios de participar en el proceso de estandarización inter- nacional. Una participación activa incrementa las posibilidades de que las preocu- paciones nacionales se vean reflejadas en los estándares internacionales (recuadro 5.2). También hace posible la compatibilidad de los estándares nacionales con los in- ternacionales. La participación en el desarrollo de estándares internacionales ofrece un lugar para el intercambio de información técnica con representantes de la indus- tria internacional y organizaciones científicas. El proceso de estandarización inter- nacional tiende a estar dominado por países pertenecientes a la OCDE, y sus nece- sidades se ven reflejadas en los estándares internacionales. De hecho, cuatro países, Estados Unidos, el Reino Unido, Francia y Alemania, representan el 60% de las se- cretarías y gobernaciones de los comités y grupos de trabajo de ISO. Conjuntamente con los estándares internacionales, los estándares regionales re- presentan una parte importante de los estándares existentes en muchos países. El sis- tema regional más desarrollado se encuentra en Europa, en donde el Comité Eu- ropeo de Normalización (CEN), el Comité Europeo de Normalización Electrotécnica (Cenelec) y el Instituto Europeo para la Estandarización de Telecomunicaciones (ETSI) desarrollan los estándares regionales voluntarios. Los estados miembros de la Comunidad Europea y la Asociación para el Libre Comercio Europeo (EFTA) son re- presentados en el CEN y el Cenelec mediante sus organizaciones de estándares pri- 90 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva marias. El ETSI está abierto a todas las organizaciones, ya sean privadas o guberna- mentales. Las instituciones regionales europeas usan un proceso de estandarización similar al adoptado por otras organizaciones regionales en otros lugares del mundo. Cierto número de organizaciones en otras regiones han organizado esquemas de desarrollo de estándares, pero son mucho menos desarrollados respecto a los de la UE. En Amé- rica, la Comisión Panamericana de Normas Técnicas (Copant) desarrolla estándares comunes para la mayoría de los países de la región, en la región de Asia-Pacífico, la Recuadro 5.2 La contribución de Sudáfrica al estándar internacional en madera Sudáfrica es un miembro activo en cerca de 270 comités y subcomités técnicos de la ISO y es un observador en 108 más. La principal estrategia del South African Bureau of Standards es influenciar la estandarización internacional en áreas en las cuales Su- dáfrica participa en el mercado mundial. Por ejemplo, Sudáfrica es muy activo en el comité técnico ISO 156, el comité encargado de madera estructural. El 165 comité téc- nico desarrolló los estándares internacionales que establecen el diseño y los requeri- mientos de estructuras de madera, las propiedades estructurales y el desempeño y los estándares para métodos de pruebas y los requerimientos para establecer las propie- dades físicas y el desempeño de la madera. Sudáfrica tiene pocos bosques naturales y ha logrado muchos conocimientos y ex- periencia en la construcción de plantaciones de madera. Las plantaciones de bosques en Sudáfrica crecen mucho más rápido que en el hemisferio norte. Como resultado, uno de los principales problemas con los árboles sudafricanos es que producen madera de menor calidad o menor calificación, según la fuerza de la madera. Gran parte de la madera de Sudáfrica es de calificación 5, 6 o 7, el 7 es la calificación más baja en el hemisferio norte. Originalmente maderas con calificación menor a 7 no eran incluidas en los estándares, una de las contribuciones de Sudáfrica en el 165 comité técnico fue la inclusión de estas calificaciones, de modo que el estándar toma en cuenta los problemas técnicos de las regiones tropicales y subtropicales. Sudáfrica también tuvo éxito influenciando los estándares relacionados con los métodos de pruebas en maderas tratadas. Muchas especies de maderas no son apro- piadas para un uso específico en muchas regiones de África, y son susceptibles a ries- gos ambientales locales como las termitas africanas. Sin embargo, algunos donantes internacionales solicitan el uso de tales maderas no apropiadas o no tratadas para sus proyectos. Gracias a su participación con el 165 comité técnico, Sudáfrica logró que el estándar ISO incluyese métodos de pruebas para asegurarse de que las vigas de ma- dera laminadas se adaptan al ambiente africano. Fuente: Jooste, Kruger y Kotzé, 2003; sitio Internet ISO. Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 91 Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) lleva a cabo las actividades de armo- nización de estándares, en África, los estándares armonizados son adoptados en la SADC mediante el SADC Cooperación en Estandarización (Sadcstan). En muchos países europeos, gran número de estándares son regionales. Las enti- dades de estándares europeas producen dos tipos de estándares: estándares europeos y Documentos de armonización. Las organizaciones miembros están en la obligación de adoptar los estándares europeos y retirar estándares nacionales que creen conflictos. Los documentos de armonización pueden ser implementados con un poco más de flexibilidad, y los miembros están en la obligación de incorporar su contenido técni- co en uno de los estándares correspondientes a nivel nacional. El CEN tiene un acuer- do con la ISO mediante el cual muchos de los estándares son desarrollados en común. Como resultado, cerca de 30% de los estándares europeos son idénticos a los estánda- res ISO (CEN 2004). El número de estándares europeos creció de 774 en 1992 a 9.320 en 2005, y el número de documentos de armonización creció de 85 a 1.554 durante el mismo período (CEN 2005). Dada la magnitud del número de estándares regio- nales, no es sorprendente que los estándares puramente nacionales representen sólo una minoría entre la totalidad de estándares en muchos países europeos. En 2003, el 26% de los estándares del Reino Unido eran de carácter nacional, que representa una fuerte caída, ya que era 64% en 1990 y 98% en 1948 (gráfico 5.2). Aproximaciones a la actualización de estándares en países en desarrollo En los países en desarrollo, la actualización de estándares nacionales al nivel de los estándares internacionales es necesaria pero costosa. Los estándares que son idiosin- crásicos a los países en desarrollo son menos exigentes que los estándares internacio- nales y se refieren a tecnologías menos modernas. Por esta razón, un estándar puede ser considerado como una "actualización" cuando su contenido ha sido cambiado para acercarse a lo que corresponde en un estándar internacional. De modo que la actualización de estándares no sólo facilita la integración económica, como se discu- tió en el capítulo 2, sino que disemina la tecnología extranjera e incrementa la cali- dad de las exportaciones. Adicionalmente, la armonización regional de estándares entre países desarrollados, como en la Unión Europea, ha incrementado el comercio intrarregional y reducido las exportaciones de los países en desarrollo excluidos. En un estudio empírico sobre estándares, acuerdos de reconocimiento de evaluaciones de conformidad y comercio, Chen y Mattoo (2004) encontraron que la armoniza- ción regional induce una reducción de 16% en importaciones cuyo origen es un país en desarrollo, ya que son excluidos del proceso de armonización. Los países en desa- rrollo se pueden beneficiar de los mercados integrados si logran alinear sus propios estándares con los estándares armonizados. 92 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 5.2 La internacionalización de los estándares británicos, 1948-2003 100 90 centaje por ritánicosb 80 es como 70 60 estándar nacionales de 50 es total 40 del Estándar 30 20 7 0 3 1 0 1948 1951 1954 195 196 196 1966 1969 1972 1975 1978 198 1984 1987 199 1993 1996 1999 2002 Fuente: DTI 2005. Sin embargo, existen importantes costos en la actualización de los estándares. El contenido tecnológico y los objetivos ambientales, de salud y de seguridad de un es- tándar internacional, que usualmente son desarrollados por los países de la OCDE, pueden no ser consistentes con el nivel de desarrollo tecnológico y socioeconómico de un país. La actualización unilateral hasta un estándar intermedio es riesgosa por- que los patrones de comercio pueden no incluir nuevos estándares equivalentes, y el acceso al mercado no se garantiza después de la actualización. Actualizar un están- dar también puede hacer que una industria sea menos competitiva si los socios co- merciales tienen estándares menos exigentes. En lugar de actualizar unilateralmente sus estándares, algunos países en desarro- llo han adoptado una aproximación coordinada en la cual un grupo de países acuer- da actualizar los estándares simultáneamente. Los productos que cumplen con el nuevo estándar tienen un acceso garantizado al mercado de tal grupo de países. Ésta es la aproximación tomada por la APEC. Con este tipo de acuerdos el problema es que es difícil exigir su cumplimiento. El acuerdo puede no ser necesariamente apo- yado por instituciones regionales y los comités de discusión toman un papel de me- diadores en tales casos (Aldaz-Carroll 2006). Ya que la aproximación de cooperación no implica la eliminación de otras barreras de mercado, los miembros también pueden atacar el acuerdo incrementando aranceles en un sector industrial en parti- cular una vez que los estándares han sido armonizados. Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 93 Los acuerdos comerciales regionales (RTA) pueden ser un foro efectivo para que los países en desarrollo coordinen la actualización de estándares. Los RTA tienen la característica de ser instituciones más formales, con mayor exigencia en el cumpli- miento de los acuerdos y mayor nivel de confianza, gracias a las continuas interaccio- nes entre los miembros. La naturaleza de un RTA permite que se presente una reta- liación entre los miembros, también implica la reducción de aranceles en algunas áreas de comercio, de modo que para los países es más difícil incrementar los arance- les para proteger un mercado, una vez que los estándares han sido armonizados. Los RTA han adoptado varias estrategias para la armonización de estándares. Una de ellas, adoptada por la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (Asean), está basada en armonizar estándares en sectores clave según estándares internacionales. Los miembros no tienen la obligación de adoptar un estándar en particular, pero se les pide aceptar productos de los socios comerciales que cumplan con los estándares. Esta aproximación no requiere que exista un comité de desarrollo de estándares, porque los estándares regionales son igualados a los estándares internacionales. Otros RTA han adoptado una aproximación gradual y coordinada a la actualiza- ción de estándares. En estos casos, los miembros adoptan estándares regionales y los actualizan gradualmente en busca de estándares internacionales más exigentes. El principal beneficio de una aproximación gradual y coordinada es que evita la adop- ción de estándares internacionales que pueden no estar alineados con el desarrollo de un país (Aldaz-Carroll 2006). Sin embargo, los costos de adoptar un estándar re- gional pueden superar los beneficios si las exportaciones a otras regiones de un pro- ducto en particular son pequeñas, en relación con las exportaciones a otros países en donde el estándar internacional es un requisito. En América Latina la Comunidad Andina y el Mercosur han adoptado una aproximación gradual y coordinada para armonizar los estándares y la regulación técnica. En algunos RTA con instituciones regionales débiles, como las áreas de libre co- mercio,5 se ha optado por remover las barreras al comercio, haciendo que los están- dares sean compatibles entre sí, en lugar de armonizarlos. A diferencia de la armoni- zación, la compatibilidad no implica el desarrollo de un nuevo estándar regional compartido por más de un país. Por el contrario, la compatibilidad requiere que el contenido de un estándar nacional en un país no tenga conflictos con el contenido de otro estándar en otro país. Este es el caso del Nafta, que estableció comités y gru- pos de trabajo para facilitar el desarrollo de estándares compatibles y regulaciones técnicas. Las condiciones del acuerdo Tlcan son similares a las de la OMC TBT y enfa- 5 En áreas de libre comercio, los países acuerdan eliminar aranceles y cuotas pero cada país mantiene una política comercial externa independiente, que hace que ésta sea una forma dé- bil de integración económica respecto a otros RTA como uniones aduaneras. 94 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva tizan la necesidad de que los miembros adopten estándares internacionales, excepto cuando sean inapropiados o no cumplan con un objetivo legítimo. Además de reducir el costo y el riesgo de actualizar, existen beneficios de la coor- dinación regional. Entre ellos se incluye la posibilidad de agrupar recursos en el área de difusión de estándares internacionales, agrupar recursos para participar más efec- tivamente en dar forma a los estándares internacionales y dividir las tareas de estan- darización entre países con diferentes ventajas comparativas en regulación. Si se li- mita la armonización de estándares a un grupo pequeño de países, puede hacer que el proceso de coordinación sea más efectivo al simplificar y acelerar el proceso de armonización, aunque reduzca las economías de escala. Es importante enfatizar que, en el corto plazo, la actualización de estándares no siempre es beneficiosa, porque un estándar regional más estricto puede desviar el comercio de socios comerciales por fuera de la región con menores costos y estándares más débiles. La necesidad del reconocimiento internacional de un sistema de acreditación nacional El reconocimiento mutuo de los procedimientos de acreditación promueve el co- mercio al reducir los costos de transacción y elimina las barreras técnicas. Cuando la acreditación en un país es reconocida por los otros países, el trabajo llevado a cabo por las instituciones de certificación, inspección, calibración y medición de tal país serán aceptadas en otros países. Los países que armonizan o actualizan sus estánda- res nacionales sólo ganarán mayor acceso al mercado si pueden probar que sus pro- ductos y servicios se ajustan realmente al estándar. En el estudio de Chen y Mattoo (2004) descrito en el capítulo 2, los autores demuestran que el reconocimiento mu- tuo regional de los procedimientos de evaluación de conformidad aumentan el co- mercio interregional en las industrias afectadas y promueve el comercio con los ter- ceros países, si no existen reglas de restricción de origen. En la Unión Europea, por ejemplo, la Comisión Europea estima que la operación perfecta del reconocimiento mutuo podría generar beneficios al comercio en cerca de 1,8% del PIB de la Unión Europea (Commission of the European communities 2001). La membresía a las dos organizaciones internacionales más importantes de acre- ditación, la IAF y la ILAC, facilita que una entidad de acreditación gane credibilidad internacional. Las entidades de acreditación deben demostrar que pueden operar con altos estándares internacionales para unirse a la IAF o la ILAC. En este sentido, la membresía a la IAF y la ILAC es una forma de asegurar que la entidad de acreditación es competente para llevar a cabo su trabajo y que no existen conflictos de interés. Adicionalmente, estas organizaciones internacionales facilitan la transferencia de tecnología a áreas relacionadas con la evaluación de calidad y ofrecen un lugar para aprender de la experiencia de otros en sistemas de acreditación. Aunque la membre- Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 95 sía en estas organizaciones fortalece la reputación de una entidad de acreditación, de ningún modo garantiza el reconocimiento de su proceso de acreditación por otros países. Un primer paso para lograr el reconocimiento mutuo de los procesos de acredi- tación entre países es adoptar un estándar armonizado y guías de trabajo para los procedimientos de evaluación de conformidad. Aunque los socios comerciales pue- den formular y adoptar sus propios requerimientos para la acreditación, la mayoría de países han decidido seguir los requerimientos internacionales publicados por la ISO y la IEC. Estas exigencias tienen que ver con las entidades de acreditación de cer- tificación e inspección y laboratorios de medición y calibración,6 y establecen los cri- terios para la acreditación en áreas concernientes a los procedimientos operacionales, sistemas de calidad, personal y equipos. Sin embargo, reconocer que las exigencias de acreditación son equivalentes entre países no es muy útil si las decisiones para otor- gar la acreditación se ven afectadas por las características idiosincrásicas de las enti- dades de acreditación. En consecuencia, para asegurar que la acreditación en dife- rentes países es llevada a cabo con un nivel similar de objetividad, imparcialidad y transparencia, las entidades de acreditación deben operar según un estándar armo- nizado. Tales estándares han sido establecidos también por la ISO y la IEC y son adoptados por las entidades de acreditación de todo el mundo.7 Para un reconocimiento completo, las entidades de acreditación deben establecer acuerdos con otros países a partir de una evaluación mutua y aceptación de los siste- mas de acreditación de los demás. La membresía de un acuerdo de reconocimiento mutuo (MRA), a nivel bilateral (con otro país), o a nivel regional o internacional (con otros países) es crítica para garantizar la credibilidad de los sistemas de evalua- ción de conformidad. Los MRA están basados en procesos de evaluación mutua me- diante los cuales los participantes evalúan el cumplimiento de los demás según los requerimientos establecidos y evalúan el desempeño del equipo de trabajo de evalu- ación. Usualmente cubren tipos específicos de acreditación (por ejemplo, certifi- cadores de sistemas de administración de calidad).8 6 Como ISO/IEC 17025 para la calibración y las pruebas de laboratorio. 7 Por ejemplo, ISO/IEC 17011:2004 especifica los requisitos generales para las entidades de acre- ditación con la tarea de evaluar y acreditar entidades de evaluación de conformidad. Tam- bién es usado como un documento de requisitos para los procesos de evaluación mutua en acuerdos de reconocimiento mutuo entre entidades de acreditación. 8 Cuando los MRA cubren acreditación en áreas de certificación de productos, pruebas o cali- bración, usualmente cubren todas las subáreas posibles, es decir, acreditación de todos los tipos de productos, todos los tipos de pruebas y todos los tipos de calibraciones, en lugar de una sola subárea específica. 96 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Los MRA son ampliamente utilizados en países industrializados y afectan una gran parte de los productos comercializados internacionalmente. En un esfuerzo por integrar su mercado interno, la Unión Europea ha dependido por mucho tiempo de un sistema de evaluación de conformidad de reconocimiento mutuo. En el año 2001, 21% de la producción industrial o 7% del PIB de la Unión Europea estaba cubierto por el reconocimiento mutuo (Commission of the European Communities 2001). La Unión Europea ha exportado el modelo MRA y ha estado al frente de la proliferación de los MRA bilaterales con otros países. El MRA entre la Unión Europea y Estados Uni- dos cubre aproximadamente $41 mil millones del comercio bilateral (Maskus y Wil- son 2000). La importancia de la Unión Europea en el comercio mundial ha creado en los países el incentivo global de considerar adoptar el modelo MRA. Varias enti- dades de acreditación regionales promueven los MRA, incluyendo las existentes en Asia y América. A nivel internacional, la IAF y la ILAC administran los acuerdos de reconocimien- to mutuo más importantes, que se conocen como los acuerdos de reconocimiento multilateral (MLA) en el caso de la IAF (cuadro 5.2). Usualmente, adoptar un MRA o MLA a nivel regional es menos exigente y representa un primer paso hacia la firma de un MRA internacional. Algunas organizaciones de MRA regionales han firmado los acuerdos de la IAF y la ILAC, extendiendo la membresía internacional MRA a todos sus participantes regionales. Una investigación de empresas en países en desarrollo refleja los beneficios po- tenciales que un MRA puede tener en el comercio con países desarrollados (Wilson y Otsuki 2004). Aunque la mayoría de las empresas (69%) no someten sus produc- tos a un MRA (cuadro 5.3), la mayoría aceptan que sería más fácil exportar a países desarrollados si existiese un MRA (cuadro 5.4). Cuadro 5.2 Miembros de acuerdos de reconocimiento muto de la IAF y la ILAC, 2006 MLA o MRA Número de países miembros IAF sistemas de administración de calidad MLA 42 IAF sistema de manejo ambiental MLA 38 IAF producto MLA 29 ILAC prueba MRA 50 ILAC calibración MRA 50 Fuente: Wilson y Otsuki, 2004. Nota: Los países sólo se cuentan una vez, incluso si varias entidades nacionales participan en MRA o MLA. Los miembros nacionales de entidades de acreditación nacional son contabilizados como miembros individuales. Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 97 La necesidad de reconocimiento internacional de institutos nacionales de metrología Cuando la capacidad de un NMI, sus unidades de medición, o su adopción de los es- tándares nacionales no son reconocidos internacionalmente, la credibilidad de todas las mediciones hechas por el NMI se ve afectada. La calibración y pruebas de certifi- cación que establecen productos o procesos pueden ser rechazadas por compradores extranjeros o gobiernos si no se le puede hacer seguimiento según medidas recono- cibles. La falta de reconocimiento afecta todo el sistema de acreditación porque los estándares internacionales usados para evaluar la competencia de los laboratorios de acreditación y sistemas de calidad requieren la capacidad de rastrear internacional- mente las medidas y resultados de pruebas. En resumen, el reconocimiento comple- to de sistemas de evaluación de conformidad exige el reconocimiento de la entidad de acreditación nacional y del NMI. Cuadro 5.3 Empresas con productos sujetos a un MRA La empresa tiene productos sujetos a un MRA Participación de empresas (%) Sí 23 No 69 No responde 8 Fuente: Wilson y Otsuki, 2004. Cuadro 5.4 Percepción de la ventaja exportadora por la participación en un MRA con un país de destino exportador % de empresas Muy Sin Un poco Muy No Destino difícil Difícil efecto fácil fácil responde Australia 6 2 17 58 11 3 Canadá 7 3 18 55 13 3 Unión Europea 9 4 15 54 12 4 Japón 5 2 13 69 8 1 Estados Unidos 7 3 15 62 10 2 Total 7 3 16 60 11 3 Fuente: Wilson y Otsuki, 2004. Nota: Filas no suman exactamente 100 por redondeo de cifras. 98 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Los NMI pueden aumentar la credibilidad de su infraestructura metrológica al participar en organizaciones metrológicas internacionales y en comparaciones in- ternacionales de los laboratorios. La membresía en organizaciones regionales, como el Sistema Interamericano de Metrología (SIM), y organizaciones internacionales como la BIPM, ofrecen muchas ventajas. Estas organizaciones permiten que los NMI intercambien información en los últimos desarrollos de la metrología, también coordinan la diseminación y el uso de unidades de medida, facilitan la transferencia de tecnología y permiten que los miembros reciban apoyo técnico del NMI con más experiencia. Las organizaciones internacionales y regionales de metrología también ofrecen el marco institucional para organizar comparaciones regionales e interna- cionales de los laboratorios nacionales. Estas comparaciones entre laboratorios jue- gan un papel clave en demostrar la precisión y la equivalencia de las medidas. Un acuerdo de reconocimiento mutuo en metrología ofrece el reconocimiento formal de los estándares nacionales de medición y capacidad de calibración. Median- te la comparación de medidas, establece el grado de equivalencia de los estándares de medición nacionales mantenidos por el NMI, y garantiza la aceptación internacional de que los resultados de medición sean rastreables hasta el NMI por otros participan- tes del MRA. También ofrece a los gobiernos y a otras entidades participantes un fun- damento técnico para acuerdos más amplios en temas comerciales y regulación. Aunque el reconocimiento mutuo era inicialmente llevado a cabo a nivel bilate- ral, la mayoría de países se concentran en la actualidad en participar en los MRA re- gionales o internacionales. El MRA multilateral más grande, el del Comité Interna- cional de Pesos y Medidas (CIPM), es organizado por la BIPM y al 1º de enero de 2006 contaba con 64 instituciones participantes. Como en la mayoría de acuerdos multi- laterales, la participación en el CIPM MRA es más costoso-efectiva que la participa- ción en un MRA bilateral individual. Una evaluación de impacto, llevada a cabo por KPMG en 2001, concluyó que si los NMI fuesen a mantener un MRA separado indivi- dual con cada NMI socio, los costos anuales de establecer y mantener un reconoci- miento mutuo con cada NMI sería de 75.000 más respecto al CIPM MRA actual. Las exportaciones entre los participantes de CIPM MRA representan 89% del comercio mundial en mercancías en el año 2001 (Quinn 2003). Como resultado, la compara- ción de mediciones necesarias por un CIPM MRA se ha convertido en la principal re- ferencia de información de la capacidad técnica de un NMI. El criterio para partici- par en un CIPM MRA, no sólo implica la participación del NMI en comparaciones internacionales de medición, sino en verificación mediante procesos de evaluación de pares que los servicios nacionales de calibración usan de un sistema de calidad reconocido internacionalmente. La cooperación internacional en la metrología legal puede reducir las barreras técnicas al comercio. Los bienes empacados o en grandes cantidades que están suje- tos a leyes de metrología representan una gran porción de las exportaciones e ingre- Abriendo puertas: estándares, evaluación de conformidad e integración internacional 99 so nacional de muchos países. Sin un mecanismo armonizado y un procedimiento para la verificación y las pruebas, es difícil establecer si los controles metrológicos son equivalentes en diferentes países. Del mismo modo, los instrumentos de medi- ción aceptados en un país pueden no ser aceptados en otros por las diferencias en regulación o procedimientos en la aprobación de productos. La membresía en la OIML ayuda a los países a armonizar las políticas relacionadas con el comercio de productos y servicios con valor comercial determinados por las mediciones, así como el comercio en instrumentos de medición. Cuando es necesario, la OIML tam- bién ofrece a los gobiernos la ayuda técnica para el desarrollo de políticas de metro- logía.9 El Sistema Certificado para Instrumentos de Medición de la OIML facilita los procedimientos administrativos y reduce los costos de transacción en el comercio de instrumentos legales sujetos a exigencias legales.10 9 Los miembros de la OIML tienen que ajustarse con las recomendaciones internacionales de la OIML en relación con el desempeño en metrología y procedimientos de pruebas. Estas reco- mendaciones son usadas como una base para las directivas de la Unión Europea, y los países miembros de la Unión Europea tienen la obligación legal de adoptar sus regulaciones. En consecuencia, adoptar las recomendaciones puede facilitar el comercio con la Unión Europea. 10 La certificación de la OIML le ofrece al productor la posibilidad de obtener con ella los repor- tes de pruebas, confirmando que el tipo de instrumento cumple con las recomendaciones internacionales relevantes. Los certificados y reportes de pruebas son enviados por la autori- dad correspondiente a los Estados miembros de la OIML y son aceptados en otros países vol- untariamente, lo que elimina los costos de duplicación de aplicación y procedimientos de pruebas para instrumentos de medición. La OIML emitió 112 certificados en los primeros diez meses de 2005. La OIML está estableciendo en la actualidad acuerdos de aceptación mu- tua para reportes de pruebas de evaluaciones de tipo. 6 El estándar ISO 9000 de administración de calidad El estándar ISO 9000 es uno de los estándares de calidad internacional más cono- cido y con mayor crecimiento. Fue desarrollado inicialmente por la ISO en 1987, y representa el estado del arte en el manejo o administración de calidad. La familia de estándares ISO 9000 ha sido implementada en más de 670.000 organizaciones en 154 países (gráfico 6.1). La función del ISO 9000 El estándar ISO 9000 sugiere un modelo a seguir para el diseño, implementación y evaluación de sistemas de administración de calidad. La administración de calidad se refiere a los pasos que puede tomar una organización para cumplir con las exigen- cias del consumidor y las normas regulatorias, y al mismo tiempo fortalecer la satis- facción del consumidor y lograr un mejoramiento continuo de su desempeño. Los mecanismos se establecen para reconocer y entender las necesidades del consumidor y las expectativas, y actuar a partir de los resultados. Se hace un énfasis especial en el uso consistente de documentos y procedimientos estandarizados que guían los pro- cesos en la organización. Los procesos que están sujetos a estas restricciones fortale- cen la uniformidad de los productos y el cumplimiento de las especificaciones. Los estándares ISO 9000 son estándares de administración de calidad genéricos. Se pueden aplicar a cualquier organización sin importar su tamaño, producto, sec- tor y actividad, y sin importar si es una empresa, agencia pública o departamento del gobierno. En efecto, ISO 9000 incorpora exigencias en el sistema de calidad pero no indica cómo deben ser cumplidas. Esto ofrece una gran variedad y flexibilidad en su implementación en diferentes tipos de organizaciones. La familia de estándares ISO 9000 consiste de tres estándares: 102 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 6.1 Adopción del estándar ISO 9000 en el mundo 800.000 Certificados mundiales ISO 9000 700.000 Certificados mundiales ISO 9001:2000 600.000 500.000 certificados 400.000 de o 300.000 Númer200.000 100.000 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: Sitio Internet de ISO. · ISO 9000:2000, describe el vocabulario y los conceptos fundamentales de sis- temas de administración de calidad. · ISO 9001:2000, especifica las exigencias de los sistemas de administración de calidad. Estos estándares fueron publicados en el año 2000 para mejorar y reemplazar las tres versiones anteriores de 1994, la ISO 9001, ISO 9002 y ISO 9003.1 · ISO 9004:2000 sugiere más exigencias respecto al ISO 9001:2000 que incluyen la efectividad y la eficiencia de un sistema de administración de calidad y, en consecuencia, el potencial para aumentar el desempeño de la organización. Las entidades de certificación no pueden registrar organizaciones en contra del ISO 9004. En este libro, el término "ISO 9000" se refiere a la familia de estándares ISO 9000 reconocidos por la Convención Internacional de Acreditación. Entre ellas se incluye ISO 9001: 1994, ISO 9002; 1994, e ISO 9003; 1994 hasta diciembre 15 de 2003, y sólo el ISO 9001; 2000 después de la misma fecha. 1 Conocido como ISO 9001:1994, ISO 9002:1994, e ISO 9003:1994. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 103 Los estándares ISO 9000 pueden generar beneficios a una organización gracias a varios factores externos e internos. Los beneficios provenientes de factores internos son: · Menores costos y un ciclo más corto por el uso más efectivo de los recursos. · Procesos con mayor calidad, que generan inspecciones menos costosas y me- nos duplicación de trabajo. · Mayor concentración en el consumidor, generando una respuesta mas flexi- ble y rápida a las oportunidades del mercado. · Mayor participación de la administración en mejorar el desempeño de cali- dad y controlar el desempeño de los empleados. · Mejores condiciones de trabajo y motivación de los empleados. Entre los beneficios externos se incluye: · Mayor confianza del consumidor en que los productos cumplen sus exigencias o la regulación, generando un incremento en el número de consumidores. · Mayor satisfacción del consumidor, generando repetición de compras, y · Mejor imagen de la organización. El ISO 9000 y la ventaja competitiva La enorme popularidad de la certificación ISO 9000 ha sugerido el debate sobre el valor de este sistema de calificación de calidad. Mientras que la mayor parte del de- bate ha sido impulsado por la evidencia en anécdotas de las entidades que adoptan, los 18 años del ISO 9000, también han ofrecido muchas oportunidades de estudios empíricos más rigurosos sobre los costos y beneficios de la certificación. El debate se ha concentrado en dos preguntas. Primero, ¿es cierto que la certificación ISO 9000 mejora el desempeño operacional? Y segundo, sin importar si tiene un efecto en el desempeño operacional, ¿tiene la certificación un efecto en el desempeño financiero relacionado con el crecimiento de los ingresos y las ganancias de la empresa? Infor- tunadamente, gran parte del trabajo empírico que aborda estos temas ha generado resultados conflictivos, y esto ha significado un reto en búsqueda de argumentos claros a favor de la certificación. Sin embargo, un estudio más detallado de la lite- ratura ayuda a explicar algunos de los resultados y ofrece varias razones para respal- dar la utilización de la certificación ISO 9000. ¿Por qué se certifican las empresas? La motivación de una firma para buscar la certificación puede afectar los beneficios que obtiene de tal proceso de certificación. Las empresas buscan la certificación ISO 104 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva 9000 por dos tipos de razones: razones internas, relacionadas con el desempeño de la operación, y razones externas, relacionadas con las exigencias del mercado. La opi- nión y los resultados empíricos han encontrado un punto de convergencia respecto a los efectos de la motivación de los resultados y beneficios de la certificación. Mu- chos investigadores encuentran que la certificación cumple con una condición ne- cesaria, pero no suficiente, para mejorar el desempeño organizacional y la calidad. Entonces, las empresas con un interés genuino en establecer un sistema de adminis- tración de calidad usarán la certificación como un fundamento para incrementos continuos y probablemente obtendrán beneficios internos. Por el contrario, las em- presas que buscan la certificación como una reacción por las exigencias del merca- do tienden a adoptar una aproximación minimalista a la administración de calidad y obtienen pocos beneficios internos. Las empresas que buscan la certificación por razones internas creen que el ISO 9000 puede ayudarles a mejorar su sistema de administración de calidad (Casadesús y Giménez 2000; Singels, Ruël y Van der Water 2001). Un programa de administra- ción de calidad puede aumentar la rentabilidad al reducir los defectos, reducir la du- plicación de trabajo y los desperdicios, fortaleciendo la organización interna y la co- municación, y permitiendo una mejor respuesta a las necesidades del consumidor. Estas firmas ven la certificación como un medio para adquirir un mejor sistema de administración de la calidad (Wayhan, Kirche y Khumawala 2002; Terziovski, Sam- son, y Dow 1997). Éste es un paso entre varias opciones, en el proceso constante de mejoramiento de productividad, eficiencia y calidad. En contraste a esta opción, las empresas que están motivadas por razones exter- nas ven la certificación como un fin en sí mismo. Creen que mejorarán su imagen y les permitirá entrar a nuevos mercados, o simplemente están respondiendo a la pre- sión de los consumidores. Para estas empresas, la certificación sirve como una señal para comunicar atributos organizacionales deseables a clientes potenciales. Las exi- gencias de los consumidores son una motivación importante para la certificación. Las cadenas de proveedores han evolucionado y se han convertido en más distantes e internacionales, y es difícil para los compradores observar la calificación de los pro- veedores (Brown, van der Wiele y Loughton 1998; Terlaak y King 2006; Terziovski, Samson y Dow 1997). A medida que otras compañías han adquirido la certificación, las empresas buscan la certificación para evitar perder su posición competitiva. ¿Puede la certificación mejorar el desempeño organizacional? Varios estudios empíricos han explorado la relación entre la certificación ISO 9000 y los beneficios internos en el desempeño de las organizaciones, pero los resultados no son claros. De un lado del debate, algunos estudios han encontrado una relación positiva entre la certificación y el desempeño organizacional. Un análisis de corte El estándar ISO 9000 de administración de calidad 105 transversal de 649 empresas de China, India, México y Estados Unidos, hecho por Rao, Ragu-Nathan y Solis (1997) encontró que las empresas certificadas tenían nive- les más altos en implementación de prácticas de administración de calidad y pro- ductos y procesos de mayor calidad.2 Las empresas que planean registrarse en el ISO 9000 tienen resultados similares respecto a las empresas sin interés de hacerlo. Como la obtención del registro en el ISO 9000 incluye un costo relativo adicional frente a los costos totales de la implementación del ISO 9000, es razonable asumir que las empresas que no están interesadas en el registro no han cumplido con las exigencias internas del ISO 9000. Esto sugiere un importante papel en la certificación al gene- rar beneficios internos, en contraste con la autoselección de las empresas de mejor desempeño en la certificación. En una encuesta de 288 compañías españolas, Casa- desús y Giménez (2000) encontraron que las empresas ganaron por la certificación mediante varios beneficios internos complementarios a la implementación de un sistema de calidad. Estos estudios de corte transversal no implican necesariamente una relación de causalidad. Sharma (2005) infiere la causalidad mediante un estudio de series de tiempo de 70 empresas de Singapur en un período de seis años. El autor encuentra que la certificación estaba asociada con un incremento en la eficiencia operativa, de- terminado por el margen de ganancias, pero también con crecimiento en las ventas y un mejor desempeño financiero determinado por los ingresos por acciones. Los efectos de la certificación son más grandes en el margen de ganancias respecto al cre- cimiento de las ventas, lo que sugiere que un incremento en el desempeño general se debe al incremento en los procesos internos de la actividad de la empresa. Del lado negativo, otros estudios han encontrado poco o ningún efecto de la cer- tificación en el desempeño de las organizaciones. Terziovski, Samson y Dow (1997) hacen un análisis de corte transversal de 858 empresas manufactureras en Australia y Nueva Zelanda, y encuentran que la certificación ISO 9000 es un mal predictor del desempeño de las organizaciones y la calidad. Los autores afirman que muchas com- pañías buscan la certificación para satisfacer los requerimientos de los clientes, pero vuelven a las prácticas tradicionales después de haber recibido la certificación, anu- lando cualquier beneficio potencial de la certificación. Quazi, Wing Hong y Tuck Meng (2002) distribuyeron el cuestionario de Rao y sus coautores a 93 empresas de Singapur, y no encontraron una relación significativa entre la certificación y la admi- 2 En la encuesta de Rao, Ragu-Nathan y Solís, los datos miden varios factores subyacentes en las prácticas de calidad y los resultados, incluyendo: liderazgo, información y análisis, pla- neación estratégica, desarrollo de recursos humanos, calidad, relaciones con los proveedores y orientación al consumidor. 106 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva nistración de la calidad y los resultados de la calidad. La diferencia con los resultados de Rao y sus coautores puede provenir de la diferencia en el perfil de las empresas encuestadas. Rao encuestó principalmente empresas de gran tamaño en la industria manufacturera, mientras que Quazi y sus coautores encuestaron empresas pequeñas y medianas en un sector con un rango mucho más amplio de actividades. Un traba- jo reciente de Terlaak y King (2006), a partir de un análisis de datos de panel de 11 años y 19.713 empresas manufactureras de Estados Unidos, encontró que, después de controlar por el tamaño del inventario, el ISO 9000 no tenía un efecto significati- vo en los incrementos operacionales, estimados por la generación de procesos de de- sechos. Sin embargo, este estudio debe ser interpretado con mucho cuidado porque la cantidad de procesos de desechos sólo es una medida entre muchas de un sistema de calidad. Esto contrasta con estudios hechos por Rao, Ragu-Nathan y Solís; Casa- desús y Giménez; Terziovski, Samson y Dow; Quazi, Wing Hong y Tuck Meng, que incluyen medidas más completas de implementación de un sistema de calidad. ¿Puede la certificación incrementar el desempeño financiero? Desde la perspectiva del administrador, lo que finalmente importa es si la certifica- ción genera un incremento en el desempeño financiero. En este caso, los resultados empíricos sugieren diferentes grados de mejoras en el desempeño. Un estudio em- pírico de 146 empresas en Singapur, hecho por Chow-Chua, Goh y Wan (2003), mostró que la certificación ha inducido a un mejor desempeño financiero. Estas conclusiones están determinadas según una encuesta de percepción de certificación en el desempeño de las empresas y en una evaluación de los datos financieros, en un período de diez años. En su estudio para las empresas del sector manufacturero de Estados Unidos, Terlaak y King (2006) encontraron que los volúmenes de produc- ción crecieron más rápido después de la certificación, incluso después de controlar por el desempeño operativo y los inventarios. En consecuencia, aunque la certifica- ción generó valor para la empresa, finalmente funciona como una señal al mercado que reduce la asimetría de información y ayuda a diferenciar los proveedores de alta y baja calidad. Un análisis reciente con encuestas a nivel de firma, sobre factores del clima de inversión en países en desarrollo, encontró que la certificación ISO 9000 tuvo un impacto significativo en varias medidas de productividad. Las ganancias promedio de productividad se estiman entre 2,4% y 17,6% para tres economías de Centroamérica, menos de 1% para economías del Asia meridional y 4,5% en China (Escribano y Guasch 2005a, 2005b). Otros estudios han generado resultados menos optimistas sobre el desempeño financiero de la certificación ISO 9000. Heras, Dick y Casadesús (2002) examinaron las ventas y rendimientos de 800 empresas españolas por cinco años, y encontraron que el desempeño de las empresas que buscaban la certificación era superior respec- El estándar ISO 9000 de administración de calidad 107 to a las compañías que no buscaban la certificación, pero esto ya ocurría antes de la certificación; en realidad, el desempeño no mejoró después de la certificación. Adi- cionalmente, las empresas que demuestran intenciones de buscar certificación tuvie- ron un desempeño igual a las empresas certificadas. Este resultado parece estar acor- de con las implicaciones de Terlaak y King (2006), en las cuales las empresas con un desempeño superior presentan una mayor propensidad a ser certificadas. Pero en contraste con la conclusión de Terlaak y King, las empresas estudiadas en Heras, Dick y Casadesús (2002) no se benefician de la certificación. Sin embargo, el estudio de Heras, Dick y Casadesús no deja a un lado la posibilidad de que obtener la certifi- cación cambia la práctica organizacional de la empresa y fortalece su desempeño en los años posteriores a la certificación. En un estudio de 48 empresas manufactureras de Estados Unidos, en el período 1990-98, Wayhan, Kirche y Khumawala (2002) encontraron un impacto muy peque- ño de la certificación en el desempeño financiero, medido por el retorno de los ac- tivos. Adicionalmente, este efecto se disipó rápidamente con el paso del tiempo y el ISO 9000 no tuvo un efecto en ningún otro indicador de desempeño financiero, como las ganancias, los retornos a accionistas o las ganancias brutas. Este resultado puede relacionarse con la observación de Terziovski, Samson y Dow de que las em- presas no quieren aceptar y usar los procedimientos operativos definidos en el ISO 9000 después de que han completado el proceso de certificación. Sin embargo, Wayhan, Kirche y Khumawala señalan que durante el período de estudio los provee- dores de Estados Unidos no habían comenzado a exigir a sus proveedores el certifi- cado ISO 9000. En un estudio importante para América Latina, Lima, Resende y Ha- senclever (2000) compararon empresas certificadas y no certificadas en Brasil para el período 1992-98 y concluyeron que la certificación ISO 9000 tiene un efecto solo en uno de cinco indicadores de desempeño financiero, ventas sobre activos, que aumenta después de la certificación. Ninguno de los indicadores relacionados con ingreso operacional o ingreso neto se ven afectados, lo que sugiere que la certifica- ción aumenta los costos así como los ingresos. Sin embargo, Lima, Resende y Hasen- clever señalan que el indicador contable que se usó no mide cambios en la eficien- cia productiva. Ante los resultados contradictorios, ¿existe alguna utilidad en el ISO 9000? A pesar de las visiones contradictorias de los efectos generales de la certificación, los investigadores que han encontrado tales resultados reconocen que el ISO 9000 ofrece el potencial para mejorar el desempeño de la organización y producir productos y servicios de mayor calidad (Escanciano, Fernández y Vázquez 2002). Terziovski, Sam- son y Dow (1997) afirman que el papel de la certificación ha sido mal interpretado. Mientras que muchos administradores ven la certificación como un fin en sí mismo, 108 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva ya sea por razones de mercadeo o internas, asumir el ISO 9000 no produce incre- mentos sostenibles en el desempeño de una organización. Por el contrario, los ad- ministradores deben usarlo como un medio para implementar mejores sistemas de administración de calidad, como la administración de calidad total (TQM, por sus siglas en inglés). El esquema TQM es una aproximación completa hacia el liderazgo en calidad en el cual las herramientas de calidad y las técnicas son aplicadas a todas las funciones y a todos los niveles de la organización. Parece existir un amplio consenso en que los factores intangibles que son difíciles de transcribir a un estándar, como el empode- ramiento de los empleados y la administración de parte de personal de alta trayecto- ria, tienen una gran influencia en la capacidad de que una firma implemente la TQM. Singels, Ruël y van de Water (2001) señalan que los procedimientos descritos en el ISO 9000 garantizan la calidad constante de los productos, un precursor de la alta ca- lidad. Entonces, el ISO 9000 es una condición necesaria para la buena calidad de los productos, pero las organizaciones certificadas no logran una buena productividad automáticamente se certifican. Ésta parece ser la opinión de los administradores también. En una encuesta hecha a empresas australianas, Brown, van der Wiele y Loughton (1998), la mayoría de quienes respondieron ven la certificación ISO 9000 como un primer paso en la implementación de un programa TQM. De hecho, muy pocas compañías consideran que la TQM puede ser implementada antes de la certifi- cación ISO 9000. En una encuesta a pequeñas y medianas empresas en Singapur, he- cha por Quazi y Padibjo (1998), se encontró que el ISO 9000 ofrecía un primer paso sólido hacia las prácticas TQM. La evidencia empírica confirma que una empresa se beneficia de la certificación si está trabajando seriamente hacia un sistema que asegure mayor calidad. La evidencia de tal relación fue inicialmente explorada en encuestas hechas a empresas británicas por la Science and Engineering Policy Studies Unit (Heras, Dick y Casadesús 2002; Dick 2000). El estudio se limitó a estadísticas descriptivas, pero encontró que las compañías que citan la presión de los consumidores como un motivo para la certifi- cación eran menos propensas a reportar mejorías (Terziovski, Samson y Dow 1997). Jones, Arndt y Kustin (1997) llevaron a cabo una encuesta a 272 compañías austra- lianas certificadas, y encontraron que estas compañías veían la certificación como un instrumento para satisfacer las exigencias del consumidor, y no tenían la tendencia de reportar el haber logrado beneficios de la certificación respecto a otras compañías que buscaban la certificación por razones internas. Es interesante anotar que el se- gundo grupo de empresas con intenciones de progresar y desarrollarse era una pro- porción pequeña de las encuestadas. Esto ofrece una explicación para la falta de be- neficios internos observados en cierto número de estudios empíricos. Otro análisis de una encuesta de 160 empresas australianas, en su mayoría em- presas pequeñas y medianas, hecho por Brown, van der Wiele y Loughton (1998) El estándar ISO 9000 de administración de calidad 109 llevó a la misma conclusión. Brown, Arndt y Kustin repiten las conclusiones de Jones, van der Wiele y Loughton, al señalar que las razones externas para buscar la certificación eran mucho más importantes que las razones internas, pero que un determinante importante para lograr beneficios internos llevó a una percepción más positiva de las razones organizacionales, la calidad y el mejoramiento financiero. Singels, Ruël y van de Water (2001) investigaron la relación entre los motivos de la certificación y los beneficios al analizar el desempeño organizacional de 192 organi- zaciones en Holanda. Estos autores encontraron que la certificación no generaba un incremento estadísticamente significativo en el desempeño organizacional. Sin em- bargo, cuando la motivación para la certificación se tenía en cuenta, el estudio encontraba que las organizaciones que buscaban la certificación por fuera de una motivación interna se beneficiaban en términos de desempeño de resultados. Finalmente, es importante señalar la contribución de la adopción de calidad, en especial del ISO 9000, para exportar el desempeño, y el mejor ejemplo es China. Las empresas chinas entendieron rápidamente la necesidad de incorporar estándares de calidad (recuadro 6.1). Esto fue crítico para el desempeño del crecimiento de las ex- portaciones chinas en las últimas dos décadas. Recuadro 6.1 China y su búsqueda por mayor calidad El impresionante desempeño económico de China desde finales de los años noventa, con unas tasas de crecimiento del PIB de cerca de 10% anual, exportaciones extraordi- narias y un gran superávit comercial, se atribuye en parte a sus bajos costos laborales. Pero una mano de obra barata no explica completamente el éxito de China. Los cos- tos laborales de Bangladesh son la mitad de los de China y, aún así, su desempeño no está cerca de ser el de China. Aunque es cierto que China tiene bajos costos laborales, al menos en términos relativos con otros países, las razones para su éxito son más complejas. Un factor que no se ha considerado suficientemente es la determinación de China de adoptar estándares de calidad. Si se usa la certificación ISO como una variable aproximada para medir la adopción de estándares de calidad, el progreso de China y su actual dominancia puede ser expli- cada con claridad. A finales de los años ochenta, el número de empresas en China que adoptaron el ISO 9000 y 9001 era muy bajo, el indicador estaba en los miles. Pero en 2003, China era el líder en el número de firmas con certificaciones ISO 9000 e ISO 9001, como se presenta en el gráfico adjunto. China tiene 75.755 empresas con ISO 9000, comparado con 61.212 en Italia, 38.927 en Estados Unidos y 33.964 en Japón. Del mis- (Continúa en la página siguiente) 110 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 6.1) mo modo, China lidera en el número de empresas con la certificación ISO 9001, con 40.997 empresas certificadas; el segundo país en la lista es Japón con 16.813 y Estados Unidos con 4.587. Los países en América Latina están muy rezagados en la obtención de certificación, en el 2003, Brasil tenía 6.120 empresas con el ISO 9000, Argentina 4.149 y Colombia 4.120. México sólo tenía 2.508 empresas con ISO 9000 y 265 con ISO 9001. Es claro entonces que China y sus empresas entendieron rápidamente la necesidad de usar y adoptar los estándares de calidad, estableciendo un sistema nacional de cali- dad efectivo. Aunque el número de certificaciones ISO son particularmente fáciles de rastrear, también existen tendencias del desempeño de China en muchos otros indi- cadores de calidad. Primeros diez países en ISO 9000 e ISO 9001, comparados con México 80.000 75.755 Certificados ISO 9000: 2000 70.000 Certificados ISO 9001: 2000 61.212 60.960 60.000 50.000 certificados 40.997 de o 40.000 38.927 35.802 33.964 Númer 30.000 28.690 27.135 19.870 20.000 16.813 14.733 10.811 9.301 8.872 10.299 10.000 7.024 6.529 5.060 4.587 2.508 265 0 lia China Japón Italia ncia Unido Suiza Fra Unidos México Alemania EspañaAustra Reino Estados Fuente: ISO 2005. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 111 Conclusión El cuadro 6.1 resume los resultados de los estudios existentes que se han presentado en esta sección. A partir de la evidencia existente, surgen dos puntos importantes. Primero, las empresas con un desempeño organizacional superior y mejores prácti- cas de manejo de calidad tienen mayor probabilidad de obtener un certificado. Esto implica que ISO 9000 puede ser usado como una señal de mercado para distinguir las empresas con alta calidad de las empresas con baja calidad. Segundo, los motivos de una firma para buscar la certificación ISO 9000 tienen un efecto en los beneficios de la certificación. Las empresas que buscan la certificación como una herramienta genuina para mejorar sus sistemas de administración de calidad y como un primer paso hacia la TQM, probablemente ganan más gracias a la certificación. A partir de este resultado, si la certificación se usa para mejorar el desempeño organizacional, éste debe implicar un proceso de seguimiento que se construya a partir del ISO 9000 para lograr liderazgo en calidad. Barreras dentro de las empresas en contra de la certificación ISO 9000 A pesar de las posibilidades de creación de valor por la implementación de sistemas de manejo de calidad, existen algunas barreras dentro de las empresas que limitan la adopción del ISO 9000. Las barreras que son comúnmente citadas en contra de la certificación es la falta de conocimiento y resistencia al cambio; la dificultad de en- tender e interpretar los estándares, el compromiso necesario, pocos recursos finan- cieros, y poca disponibilidad de servicios de calibración y equipos (Santos 2002; Schuurman 1997; ITC 2004; Brown, Van der Wiele y Loughton 1998; Karapetrovic, Rajamani y Willborn 1997). Muchos de estos obstáculos son particularmente difíci- les para ser superados por las pequeñas y medianas empresas, por sus bajos niveles de capital y recursos humanos y su relativo aislamiento. Falta de conocimiento y entendimiento de la calidad y los estándares La falta de conocimiento sobre los temas de calidad, en la administración de las em- presas y los trabajadores, constituye uno de los obstáculos más grandes para la im- plementación de los sistemas de administración de calidad. Este problema es parti- cularmente agudo en las firmas pequeñas, en donde los administradores tienen menor interacción con las redes de conocimiento externas y están menos familiari- zados con las últimas prácticas administrativas de calidad. Adicionalmente, los ad- ministradores de empresas pequeñas y medianas tienden a ser adversos al riesgo y pueden negarse a abandonar sus prácticas administrativas tradicionales. 112 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 6.1 Resumen de los estudios que evalúan el efecto de la certificación en el desempeño de las empresas Medida de Efecto de la Estudio Modelo desempeño certificación Rao, Ragu-Nathan Corte transversal, en su ma- Prácticas de + y Solís (1997) yoría empresas manufactu- administración de calidad reras grandes, Estados y calidad en el producto Unidos, India, China y México Casadesús y Corte transversal, España Prácticas de ++ Giménez (2002) administración de calidad Sharma (2005) Series de tiempo, 6 años, Eficiencia operativa y ++ Singapur desempeño financiero Terziovski, Samson Corte transversal, empresas Desempeño 0 y Dow (1997) manufactureras; Australia y organizacional y calidad Nueva Zelanda del producto Quazi, Wing Hong, Corte transversal, pequeñas y Administración de calidad 0 y Tuck Meng medianas empresas, Singapur y calidad del producto (2002) Terlaak y King Series de tiempo, 11 años, Incremento en 0 (2006) empresas manufactureras, operaciones y calidad, ++ Estados Unidos volúmenes de producción Chow-Chua, Goh, Series de tiempo, 10 años, Desempeño financiero en ++ y Wan (2003) empresas grandes, Singapur general Escribano y 2 años, 9 países en desarrollo Productividad y ++ Guasch (2005a, exportaciones 2005b) Heras, Dick y Series de tiempo, 5 años Desempeño financiero 0 (el desempeño de las Casadesús (2002) España empresas certificadas ya es superior antes de la certificación) Wayhan, Kirche y Series de tiempo, 10 años, Desempeño financiero + (el efecto se disipa Khumawala (2002) empresas manufactureras, con el paso del tiempo) Estados Unidos Lima, Resende y Series de tiempo, 7 años, Desempeño financiero + Hasenclever (2000) Brasil Jones, Arndt y Corte transversal, Australia Desempeño Firmas con motivación Kustin (1997) organizacional y calidad interna: ++ del producto Otras: + Brown, Van der Corte transversal, Australia Desempeño Firmas con motivación Wiele y Loughton organizacional interna: ++ (1998) Otras: 0 Singels, Ruël y Van Corte transversal, Holanda Desempeño Firmas con motivación de Water (2001) organizacional interna: ++ Otras: 0 Fuente: Compilación de los autores. Nota: 0 = no efecto, + = efecto positivo pequeño, ++ = efecto positivo significativo. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 113 Cuando los administradores deciden implementar un sistema de administración de calidad, su falta de conocimiento o confianza en el ISO 9000 puede apartarlos de dedicar suficiente tiempo y recursos del proceso de adaptación. Esto puede compro- meter las posibilidades de obtener la certificación (ITC 3004; Santos 2002). Los nive- les de administración superiores y de rango medio pueden mostrarse especialmente reacios a adoptar el ISO 9000, si perciben que los requisitos cambian la estructura de poder y afectan su capacidad de liderazgo (Schuurman 1997). La resistencia al cam- bio también puede encontrarse en los empleados que no entienden los beneficios finales de reorganizar sus actividades o asumir responsabilidades diferentes. La resis- tencia de los empleados parece ser aún mayor en pequeñas y medianas empresas res- pecto a empresas de mayor tamaño, y se ha encontrado que es el mayor obstáculo para la certificación en encuestas de empresas pequeñas y medianas en Brasil (Santos 2002) y también en Australia (Brown, van der Wiele y Loughton 1998). Es difícil que los individuos ajenos a las actividades de administración de calidad entiendan o interpreten el estándar ISO 9000. Debido a la incapacidad de dividir las actividades laborales, el personal de las empresas pequeñas tiende a ser menos espe- cializado respecto al personal en empresas grandes. Las empresas pequeñas pueden no contar con el recurso humano para establecer un departamento de calidad, o mantener personal dedicado específicamente a la calidad. Adicionalmente, las em- presas medianas y pequeñas tienden a invertir menos en entrenamiento respecto a empresas grandes, lo cual limita el nivel de habilidad de sus trabajadores y su capaci- dad de interpretar el ISO 9000. Este comportamiento representa un serio obstáculo a la adopción del ISO 9000. En Brasil, una encuesta a empresas certificadas encontró que 25% de las empresas tenían dificultades en entender el ISO 9000 (Santos 2002). Aunque esta encuesta representa firmas de todos los tamaños, otro estudio brasilero de empresas pequeñas y microempresas encontró que 72% de ellas consideran la falta de entendimiento del ISO 9000 como el principal obstáculo de certificación. Como resultado, las empresas más pequeñas dependen de servicios de consultoría externa para implementar exitosamente un sistema de administración de calidad (cuadro 6.2). La resistencia a entregar esta responsabilidad a otros actores es una barrera más hacia la certificación de empresas pequeñas. Limitaciones en tiempo y recursos financieros La implementación de un sistema de administración de calidad exige reservar cierto tiempo a todos los niveles de personal de la empresa. El tiempo de implementación depende de muchos factores, incluyendo la complejidad de la compañía, el nivel exis- tente de calidad y la habilidad del personal y el grado de compromiso de la adminis- tración. Las compañías usualmente dedican una parte inicial del proceso al entrena- miento del personal de administración y empleados, seguido por una segunda fase 114 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 6.2 Empresas que usan un servicio externo de consultoría para certificación en dos estudios brasileros Proporción de las empresas que usan Estudio Tamaño de la empresa servicios de consultoría (%) Sebrae 1994 Pequeña 80 Mediana 45 Grande 25 Inmetro 1996 Menos de 100 empleados 70 Todas 55 Fuente: Schuurman, 1997. en la cual la compañía adapta sus procedimientos al ISO 9000. Como el ISO 9000 tiene como objetivo todos los procesos de la empresa, cada miembro del equipo de trabajo necesita dedicar cierto tiempo a la implementación del sistema de calidad adicionalmente a las tareas existentes. Esto puede requerir extender el número de horas por persona o la contratación de nuevo personal. El cuadro 6.3 muestra que, en Australia, Canadá y Estados Unidos, las empresas pequeñas logran la certificación más rápido respecto a las empresas más pequeñas, posiblemente porque las empre- sas más grandes llevan a cabo tareas más complejas. La relación es diferente en Ar- gentina, en donde las empresas más pequeñas se demoran más que las grandes. En general, el tiempo de implementación es más largo en Argentina que en Australia, Canadá y Estados Unidos. Los costos financieros de implementar un sistema de administración de calidad pueden ser una barrera a la certificación, en especial para las empresas pequeñas y medianas. El cuadro 6.3 lista los costos totales de la certificación ISO 9000 según el ta- maño de la empresa en varios países. El nivel de estos costos para las empresas en paí- ses en desarrollo es muy diferente, e incluso superior cuando son convertidos según el poder de paridad de compra, de modo que no es sorprendente no observar inten- ciones de moverse hacia la certificación, especialmente en empresas pequeñas. Las comparaciones de corte transversal entre países son difíciles de interpretar por las diferentes definiciones de tamaño de la empresa, pero los datos de encuesta no parecen indicar una gran variación en costos entre los países, excepto por Sudáfrica, en donde los costos son mucho más bajos.3 Aunque en la mayoría de los países el 3 La encuesta surafricana se limitó a empresas de negocios agrícolas, que pueden explicar las diferencias de costos. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 115 Cuadro 6.3 Costos totales de implementación y certificación de ISO 9000 Costo de Costo promedio Tiempo Costo registro como Tamaño total de promedio de total % de costo de la implementación implementación como % total de País Año empresa (US$) (meses) de ventas implementación Estados Unidos, 1999 Pequeña y 72.502 ­ ­ ­ Canadáa mediana Mediana- 106.890 ­ ­ ­ grande Estados Unidos, 1996 Pequeña y 71.000 14 1,20 16 Canadáb mediana Mediana 102.000 15 0,50 15 Estados 1994 Mediana 250.000 ­ ­ ­ Unidosc Australiad 1995 Pequeña 55.000 7-12 ­ ­ Mediana 83.000 10-16 ­ ­ Grande 144.000 13-18 ­ ­ Argentinae 1995 Pequeña 80.000-100.000 24 ­ ­ Mediana ­ 21,3 ­ ­ Grande 20.000-40.000 18,3 ­ ­ Brasilf 1999 Pequeña 77.323 15 ­ ­ Mediana 166.737 ­ ­ ­ Grande 526.034 ­ ­ ­ Arabia 2003 Todas 84.104 ­ ­ 12 Sauditag Sudáfricah 1998 Pequeña 13.321 ­ ­0,30 12 Mediana 31.937 ­ 0,05 17 Grande 72.795 ­ 0,05 13 Fuente: a. Wilson, Walsh y Needy 2002; b. Schuurman 1997; c. Stevenson y Barnes 2001; d. Schuurman 1997; e. Ramos 1995; f. Santos 2002; g. Magd, Kadasah y Curry 2003; h. Turner, Ortmann y Lyne 2000. Nota: ­ = no disponible. Los tamaños de empresa están definidos por: a. Pequeña y mediana = menos de $25 millones en ventas; mediana-grande = entre $25 y $200 millones de ven- tas anuales b. Pequeña y mediana = menos de $11 millones en ventas anuales; mediana = entre $11 y $25 millones de ventas anuales c. Mediana = $25 millones de ventas anuales d. Pequeña = menos de 50 empleados; mediana = 50-350 empleados; grande = más de 350 empleados e. No hay definición f. Pequeña = 20-90 empleados en la industria y 10-49 en el comercio; mediana = 100-499 empleados en la indus- tria y 50-249 en el comercio; grande = 500 o más empleados en la industria y 250 o más en el comercio h. Pequeña = menos de $18 millones en ventas; mediana = $18 millones a $117 millones en ventas; grande = más de $117 millones en ventas. 116 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva costo aumenta según el tamaño de la empresa, una encuesta hecha en Argentina mostró una relación opuesta. En este caso, las empresas pequeñas tenían que gastar más el doble respecto a una empresa grande para lograr la certificación. Ramos (1995) atribuye esto al comportamiento de las empresas pequeñas a tener sistemas de administración de calidad mucho más débiles y tener que gastar muchos de sus recursos en su actualización. En general, las empresas medianas y pequeñas ven los costos de una certificación como una barrera, lo cual no ocurre con las empresas grandes. Una encuesta hecha en Brasil muestra que 85% de las empresas pequeñas, 75% de las empresas de tamaño medio y 55% de las empresas grandes reportan difi- cultades en la obtención de los recursos necesarios para la certificación (Schuurman 1997). Esto no ocurre sólo porque las empresas pequeñas y medianas tienen un menor acceso a la financiación respecto a las demás, sino porque la certificación tiende a representar una parte grande de las ventas de una empresa más pequeña (cuadro 6.3). Esta información sugiere preguntarse si es necesaria la financiación pública del proceso de certificación de calidad. Los costos de certificación dependen del tamaño de la compañía y la compleji- dad y el nivel existente de preparación para el proceso. El entrenamiento es uno de los costos más importantes de la certificación (gráfico 6.2). Algunos miembros clave del personal necesitan recibir entrenamiento especializado para mantener el sistema de calidad y todo el personal debe recibir algún tipo de entrenamiento en los ele- mentos operacionales del ISO 9000. El entrenamiento técnico especializado es parti- cularmente necesario cuando una empresa introduce nuevas tecnologías para im- plementar un sistema de control de calidad. Muchas firmas, y especialmente las pequeñas y medianas, usan servicios de entrenamiento externo si en el pasado no han operado algún tipo de administración de calidad. Adicionalmente, pueden exis- tir costos asociados con salarios adicionales para pagar los costos del tiempo gasta- do en la implementación de sistemas de calidad. Estos costos pueden ser de relativa importancia, si los empleados tienen poco entrenamiento y gastan demasiado tiem- po en la implementación del sistema de calidad, o si es necesario contratar traba- jadores adicionales para supervisar y mantener el sistema. Las compras relacionadas con nuevo equipo e instalaciones también hacen parte de los costos (gráfico 6.2), y tales costos varían mucho entre industrias, dependien- do de la intensidad del capital. Adicionalmente a la compra de equipos, las compa- ñías también incurren en costos de calibrar el equipo existente en un laboratorio ex- terno. Los costos de un consultor externo constituyen otro costo importante (gráfico 6.2 y cuadro 6.4). Los consultores pueden ayudar a las empresas con alguno de los procedimientos de certificación o pueden ser empleados para llevar a la compañía en todo el proceso de implementación. Estos costos son usualmente más grandes para las empresas pequeñas que no tienen la capacidad interna de implementar el ISO 9000 por sus propios medios. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 117 Gráfico 6.2 Porcentaje de empresas brasileras que reportan inversión en certificación en diferentes categorías Entrenamiento 78 Equipos 57 Consultoría 55 Registro 41 Personal 28 Calibración 28 Instalaciones 22 Documentación 18 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 % de empresas que reportan inversión Fuente: Santos 2002, usando datos de Federaçâo das Indústrias do Estado do Rio Grande do Sul. Cuadro 6.4 Costos típicos de consultoría para una empresa que busca la certificación, Argentina 2005 Tamaño de la empresa Costos de consultoría relacionados con certificación Hasta 10 empleados $8.000-$10.000 + costos de viaje Entre 11 y 100 empleados $14.000-$17.000 + costos de viaje Más de 100 empleados Al menos $23.000 + costos de viaje Fuente: Entrevistas informales con entidades de certificación de Argentina. Los costos de registro representan una porción menor de los costos totales de adopción del ISO 9000, pero pueden ser una barrera para la entrada de algunas otras firmas de menor tamaño. Para recibir un certificado oficial ISO 9000 y ser incluido en el registro de la entidad de certificación, las empresas tienen que solicitar una audi- toría de una entidad de certificación. El proceso actual de registro de ISO 9000 inclu- ye costos de auditoría y administración que la entidad de certificación determina, se- gún el tamaño y la complejidad de la empresa. Los costos se ven afectados por el tiempo que le toma a un auditor hacer la evaluación. Los costos de registro pueden 118 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva variar entre países, pero generalmente no exceden unos miles de dólares de Estados Unidos para empresas pequeñas (cuadro 6.5). El registro de ISO 9000 es válido usual- mente por tres años, durante los cuales la entidad de certificación lleva a cabo dos evaluaciones de seguimiento con costos adicionales para la empresa. La cantidad pa- gada a la entidad de certificación es pequeña comparada con los costos totales de cer- tificación ISO 9000, usualmente representa entre 12 y 17% (cuadro 6.3), pero estas tarifas pueden actuar como una barrera para la certificación para algunas empresas. Oferta limitada de servicios Los servicios de respaldo para la calidad que son necesarios para el ISO 9000 pueden ser difíciles de encontrar. Dependiendo de la naturaleza de la empresa, la implemen- tación de un sistema de administración de la calidad puede requerir el uso de servi- cios externos de consultoría, entrenamiento, inspección, pruebas y calibración. Aun- que esto puede no ser un problema en países industrializados, estos servicios pueden no estar disponibles en países en desarrollo. Los servicios de consultoría y entrena- miento pueden necesitarse para que las empresas entiendan los complejos requeri- mientos técnicos del ISO 9000 y los relacionen con la administración organizacional de la compañía. Las pruebas e inspección pueden necesitarse para cumplir con las exigencias de calidad de los consumidores pero constituyen una barrera importante para la certificación si no se encuentran disponibles a nivel local. El control de cali- dad requiere que los equipos de medición sean rastreables hasta un estándar de refe- rencia aceptable. En algunos casos ni los equipos y servicios de calibración están dis- ponibles. Cuadro 6.5 Costos típicos de registro de ISO 9000 en América Latina, 2005 País Tamaño de la empresa Costos de registro Argentina Hasta 10 empleados $1.500 + costos de viaje Entre 11 y 100 empleados $2.500 + costos de viaje Más de 100 empleados $4.000-$5.000 + costos de viaje Ecuador Todas las empresas $400-$1.000 incluyendo dos evaluaciones de seguimiento México Entre 26 y 45 empleados $3.900 + $1.700 por evaluación de seguimiento Entre 66 y 85 empleados $5.700 + $2.300 por evaluación de seguimiento Entre 172 y 275 empleados $8.000 + $3.100 por evaluación de seguimiento Perú Hasta 10 empleados $1.400 incluyendo dos evaluaciones de seguimiento Entre 86 y 110 empleados $4.400 incluyendo dos evaluaciones de seguimiento Fuente: Entrevista con entidades de certificación en Argentina, Ecuador, México y Perú. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 119 En una encuesta hecha a empresas brasileras certificadas, 15% mencionó la im- posibilidad de acceder a servicios de calibración y equipos, lo cual representa un obstáculo para la certificación, y 10% mencionó que la falta de estándares de medi- ción rastreables era el obstáculo (Santos 2002). Finalmente, las empresas pueden estar ubicadas en áreas aisladas en donde no hay acceso a entidades de certificación y a los auditores para lograr el registro ISO 9000. Factores nacionales que influencian la difusión del ISO 9000 El patrón de adopción de ISO 9000 es muy diferente entre países y regiones. El grá- fico 6.3 muestra cómo Europa y la región de Asia-Pacífico representa el 85% de los certificados mundiales, mientras que Centro y Suramérica conjuntamente sólo re- presentan 3% de los certificados. Adicionalmente a factores a nivel de empresas, existen ciertos factores específicos a cada país que pueden crear la oportunidad e in- centivos para la adopción del ISO 9000 al afectar el acceso a la información, costos esperados y beneficios esperados. Estos factores pueden ser categorizados como fac- tores de mercado, determinados por las características de cada mercado y su estruc- tura, y el ambiente económico, determinado por las instituciones, la infraestructura y los insumos disponibles para los actores del mercado. Gráfico 6.3 Participación regional de los certificados ISO 9000 en el mundo, 2004 África Australia y Nueva Zelanda 0,5% 3,0% Europa occidental Asia oriental y Pacífico 41,1% 25,9% Europa y Asia central 7,8% Asia meridional Japón 0,2% 7,3% Otros América Latina y el Caribe 0,2% 3,0% Norteamérica Medio Oriente y África septentrional 7,0% 2,1% Fuente: ISO 2005. Nota: Los países en desarrollo se agrupan según el sistema de clasificación regional del Banco Mundial. 120 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Factores de mercado Comercio internacional. El comercio internacional puede estimular la disemina- ción del ISO 9000. Las empresas usualmente citan las presiones de mercado como una de las razones más importantes para buscar la certificación. Muchos comprado- res internacionales exigen el ISO 9000 como una condición contractual a sus provee- dores. Esto es cierto con compradores en países donde la certificación es generaliza- da. Tales compradores entienden la necesidad de certificación y están integrados a cadenas productivas en donde la certificación es la norma. El comercio también pro- mueve interacciones formales e informales entre los participantes del mercado de di- ferentes países. Tales interacciones sirven como canales de información mediante los cuales el conocimiento técnico y la experiencia sobre prácticas organizacionales pue- den ser intercambiados. Mediante estos canales, las empresas que exportan pueden ganar acceso a información sobre las implicaciones y beneficios de la certificación. Los países que exportan una gran parte de su producción tienen más incentivos para tomar la certificación, especialmente cuando exportan a regiones donde la cer- tificación es generalizada, como la Unión Europea. Dos estudios de datos de panel sobre certificación y comercio bilateral, hechos por Guler, Guillén y Muir Macpher- son (2002) y Neumayer y Perkins (2005), muestran que el comercio entre países que tienen altas tasas de certificación tiene un efecto positivo en la certificación domés- tica. Usando las certificaciones anuales ISO 9000 de 34 países entre 1993 y 98, Gulen, Guillén y Muir Macpherson encuentran que el número de certificados aumenta cuando los países tienen fuertes lazos comerciales con otros países que tienen un alto número de certificaciones. Neumayer y Perkins encuentran que el número de certifi- cados ISO 9000, en 130 países entre 1995 y 2001, está correlacionado positivamente con las exportaciones a un mercado con altos niveles de certificación (en este caso, la Unión Europea). Grajek (2004) investiga la dirección de causalidad entre la certificación y el co- mercio internacional, usando datos entre 1995 y 2001, con cobertura de 101 países.4 Su regresión respalda el resultado en el cual ISO 9000 aumenta las exportaciones bi- laterales, pero además tiene un efecto positivo del ISO 9000 de clientes internaciona- les en su adopción por parte de empresas nacionales. Albuquerque, Bronnenberg y Corbett (2004) usan un modelo de difusión de ISO en 56 países durante nueve años 4 Grajek (2004) usa una ecuación de gravedad para el comercio internacional, que predice que el volumen de comercio entre dos países es proporcional a su masa económica, e inversa- mente proporcional a la distancia entre ellos y otras barreras comerciales; esta ecuación se combina con una ecuación de difusión internacional en la cual la adopción de ISO 9000 en un país está influenciada por la adopción de ISO 9000 en el socio comercial más cercano. Las El estándar ISO 9000 de administración de calidad 121 para examinar la influencia entre países. Los autores encuentran que el flujo bilateral de comercio está fuertemente determinado por la influencia entre países en la adop- ción de ISO 9000. Corbett (2003) combina información a nivel de planta y datos para países de nueve países en otro modelo de difusión, para explorar los mecanismos globales de adopción de ISO 9000. Corbett muestra que Europa tiene la proporción más alta de clientes que exigen la certificación ISO 9000, después de Estados Unidos y Japón. Luego Asia, Suramérica y África. El autor posteriormente demuestra que en países que se consideran como rezagados en la adopción del ISO 9000, las empresas con altos niveles de exportación a países que fueron pioneros en la adopción (es decir, la Unión Europea) tienden a certificarse primero. Anderson, Daly y Johnson (1999), usan datos financieros y contables para empresas de Norteamérica por un período de seis años, para mostrar que las industrias que exportan a Europa tienen mayor probabilidad de buscar la certificación. Según estos autores, este comporta- miento es consistente con la importancia del ISO 9000 como una exigencia regula- toria y de los clientes de la Unión Europea. Tipo de sector y estructura de mercado. Aunque el ISO 9000 es genérico y puede ser aplicado a cualquier organización, algunos sectores industriales han mostrado gran preferencia por este estándar y lo han adoptado más rápidamente. Esto se debe en parte a que la calidad es un factor más importante en algunos sectores. Por ejem- plo, sectores como la minería y la agricultura no dependen mucho de la calidad para competir, sino de bajos costos de producción y de transporte. El ISO 9000 ha sido más relevante en la industria manufacturera, en donde la calidad y la seguridad son más importantes; también el sector de servicios ha comenzado a ser un sector de creciente certificación (gráfico 6.4). En el año 2000, las empresas manufactureras representaban 64% y los servicios el 25% de los niveles mundiales de certificación (ISO 2001). El análisis empírico de Neumayer y Perkins (2005) confirma la relación positiva entre la participación del sector manufacturero en la economía y los niveles de difusión del ISO 9000.5 El gráfico 6.4 presenta números agregados de certificaciones mundiales por secto- res, pero estos datos deben ser interpretados cuidadosamente, porque no representan apropiadamente la importancia relativa de la certificación en un sector en particular. barreras comerciales se definen como una función decreciente de la adopción bilateral de ISO 9000, es decir, la certificación ISO 9000 en ambos socios comerciales debe establecer un lenguaje común que reduce las barreras comerciales. 5 Las tendencias sectoriales por certificación también ocurren en sectores altamente globali- zados, donde una proporción grande del producto está destinada a las exportaciones o don- de las redes de producción transnacionales son dominantes (Schuurman 1997). 122 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Un gran número de certificados en un sector puede simplemente reflejar el tamaño económico del sector o el grado de atomización. La intensidad de certificación en un sector puede capturarse mejor por la estandarización del número de certificados, por el número de instalaciones productivas o el nivel de producción económica. Infortu- nadamente, los datos globales sobre producto e instalaciones no están disponibles o no son creíbles para muchos países. Sin embargo, para bienes transables, el número de certificados mundiales ISO 9000 puede ser estandarizado por el volumen de las exportaciones mundiales, como se presenta en el gráfico 6.5. Y nuevamente, en tér- minos de bienes comercializados, los productos manufacturados son los que presen- tan el nivel más alto de certificación. Algunas industrias pueden exhibir niveles bajos de certificación ISO 9000 porque usan otros estándares de sistemas de calidad. Entre ellos se encuentran el análisis de riesgo y punto crítico de control (HACCP), que tiene relación con la seguridad de ali- Gráfico 6.4 Los 10 sectores con mayor número de certificaciones ISO 9000 en el mundo, 2004 Construcción Metales básicos y productos metálicos prefabricados Equipo eléctrico y óptico Maquinaria y equipo Comercio al por mayor e individual, reparación de vehículos con motor, motocicletas y bienes personales y para la familia Otros servicios Productos químicos, químicos y fibras Productos alimenticios Bebidas y tabaco Transporte, almacenamiento y comunicación 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Miles de certificados Fuente: ISO, 2005. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 123 Gráfico 6.5 Los 10 sectores con mayor número de certificaciones ISO 9000 en el mundo, estandarizado por el volumen mundial de exportaciones, 2004 Metales básicos y productos metálicos prefabricados Productos de plástico y caucho Productos de cuero y cuero Maquinaria y equipo Químicos, productos químicos y fibras Productos alimenticios, bebidas y tabaco Textiles y productos textiles Madera y productos de madera Pulpa, papel y productos de papel Equipos eléctricos y ópticos 0 20 40 60 80 100 120 140 Número de certificados por US$ mil millones de exportaciones mundiales Fuente: ISO 2005; Unctad, 2004. mentos y un gran número de estándares de administración de calidad para sectores específicos establecidos a partir del ISO 9001, como el QS 9000 y ISO/TS 16949 en la industria automotriz, el TL 9000 en la industria de telecomunicaciones y la ISO 13485 en la industria de instrumentos médicos. El tamaño promedio de la firma en un sector también tiene relación con el núme- ro de certificados. Las microempresas, empresas pequeñas y medianas generalmente presentan baja propensión a adoptar el ISO 9000 respecto a las empresas grandes. No sólo las empresas pequeñas tienen menores recursos financieros y humanos para im- plementar un sistema de administración de calidad, sino que en general tienen me- nos conocimiento de los temas de calidad y son más resistentes al cambio. Adicio- nalmente, la implementación del ISO 9000 y los costos de certificación representan 124 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva una gran parte del total de ventas en empresas pequeñas, y toma tiempo lograr cap- turar sus beneficios (Schuurman 1997). Todos estos factores ofrecen incentivos en contra de la certificación de sectores dominados por pequeñas y medianas empresas. Tipo de participantes en el mercado. La existencia de corporaciones transnacio- nales (CTN) respalda la difusión del ISO 9000 en una economía. Las CTN usualmente tienen como punto de origen un país desarrollado donde la certificación es usual. Estas empresas operan usando formas de organización donde reinan las mejores prácticas existentes y sus estrategias corporativas requieren la implementación del ISO 9000, así como también sobre sus subsidiarias (Schuurman 1997). En conse- cuencia, se espera que la sola presencia de empresas extranjeras cree demanda local por la certificación. Pero la presencia de CTN también promueve la adopción de ISO 9000 de otras maneras. Así como ocurre con los importadores extranjeros, las TNC operan con altos estándares internacionales de calidad, y demandan que sus proveedores locales también estén certificados. Adicionalmente, las CTN son reconocidas por sus prácticas administrativas supe- riores y son vistas como un modelo de organización local (Mendel 2000). Las em- presas locales estarán inclinadas a copiar tales prácticas organizacionales, porque ellas son vistas como un elemento exitoso. Además, la interacción de afiliados ex- tranjeros con pares extranjeros y organizaciones locales facilita la transferencia de conocimiento tecnológico entre países. Finalmente, el personal de las CTN que es empleado en las empresas locales tiene conocimiento de la cultura de calidad, y se comportará como un canal de transferencias de conocimiento en un sistema de ad- ministración de calidad ISO 9000. Algunos estudios empíricos han demostrado el efecto de las CTN en la difusión del ISO 9000, usando datos de panel de la difusión mundial del ISO 9000, los estu- dios de Guler, Guillén y Muir Macpherson (2002) y Neumayer y Perkins (2005) encontraron una relación estadística significativa entre la presencia de una multina- cional extranjera y el número de certificaciones ISO 9000.6 La presencia de una cor- poración multinacional extranjera fue medida por el valor de inversión extranjera desde el exterior en el país de destino. En muchos países, el gobierno se ha convertido en una importante fuerza de mercado para la difusión de la certificación. Los gobiernos han jugado el papel de proveedores y productores en muchas industrias, lo que generó credibilidad inicial para la certificación, como en los sectores de energía, defensa y equipo de telecomu- 6 Guler, Guillén y Muir Macpherson no consideran la posibilidad de causalidad contraria al mediar todas las variables independientes con un rezago de un año. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 125 nicaciones (Guler, Guillén y Muir Macpherson 2002). Las agencias gubernamentales exigen en la actualidad que sus contratistas tengan la certificación. En Estados Uni- dos, considerado un país que adoptó tardíamente el ISO 9000, el Departamento de Defensa, el Departamento de Energía, la Administración de Alimentos y Medica- mentos y la Administración Nacional de Aeronáutica y el Espacio exigen la certifica- ción ISO 9000 a sus contratistas (Rao, Ragu-Nathan y Solís 1997; Guler, Guillén y Muir Macpherson 2002). El ambiente económico Las características de oferta y demanda no son las únicas que influencian la difusión del ISO 9000. El ambiente económico en el cual operan las empresas también juega un papel importante en incrementar el conocimiento de temas de calidad y dar for- ma a incentivos a favor de la certificación. Regulación gubernamental. La regulación puede actuar como un incentivo im- portante para la certificación, pero también puede ser un obstáculo si aumenta el riesgo de la actividad empresarial. La rápida adopción del estándar ISO 9000 en Eu- ropa fue resultado de la armonización en regulación, después del European Com- munity Single Market Initiative en 1992 (Grajek 2004; Guler, Guillén y Muir Macpherson 2002; Mendel 2000; Anderson, Daly y Johnson 1999). En estas especi- ficaciones comerciales, la Unión Europea estableció requerimientos mínimos de cal- idad de productos y procesos de producción que afectaban la seguridad del público. En la mayoría de los casos el registro ISO 9000 fue aceptado como un procedimien- to de evaluación de conformidad válido. Estas normas legales hicieron que el ISO 9000 se convirtiera en un instrumento de mercadeo para los proveedores, ellos mis- mos impusieron exigencias de certificación en sus propias cadenas de proveedores. Sin embargo, la regulación del gobierno también puede limitar la certificación. Unas medidas excesivas e impredecibles en regulación pueden desestimular el tipo de inversión de largo plazo, necesaria para la implementación de sistemas de adminis- tración de calidad. Programas de apoyo del gobierno. Los gobiernos también pueden promover la diseminación de la certificación mediante programas de información y respaldo. Entre ellos se incluyen campañas de reconocimiento de la calidad como un factor importante, entrenamiento, ayuda técnica y financiera para la implementación de sistemas de administración de calidad. Los gobiernos han establecido grandes cam- pañas nacionales a favor de la certificación ISO 9000 en muchos países desarrollados y en países de alto crecimiento económico, como el Reino Unido, la Unión Europea, Japón y países de la Asean (Mendel 2000). 126 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Certificaciones previas. El número de adopciones de ISO 9000 en el pasado tiene un impacto importante en la tasa de certificación. Un gran número de organizacio- nes locales certificadas probablemente crea una alta demanda de certificación, por- que las organizaciones certificadas usualmente requieren que sus propios proveedo- res también estén certificados. Si existe un gran número de empresas certificadas se reduce el costo de implementación al fortalecer la oferta de información sobre el ISO 9000, e incrementa el número de servicios complementarios como los programas de entrenamiento, consultores de calidad, auditores y entidades de certificación. De hecho, Neumayer y Perkins (2005) incluyen el número de certificaciones previas como una variable dependiente rezagada en su estudio empírico. Los autores en- cuentran un efecto de bola de nieve mediante el cual la certificación de un año afec- ta positivamente la certificación del año siguiente. Educación. Los niveles de educación también pueden llegar a afectar los costos de implementación de un sistema de administración de calidad. Los empleados ne- cesitan un nivel de educación fuerte para beneficiarse de los programas de entrena- miento necesarios para la implementación del ISO 9000. Una fuerza laboral mejor educada podrá implementar los requerimientos del ISO 9000 con más rapidez y efec- tividad, y también puede tener conocimientos previos sobre las prácticas organiza- cionales. Nuevamente, Neumayer y Perkins muestran que existe una relación esta- dística significativa entre los niveles de matrículas escolares y la difusión del ISO 9000. El sector de programas de computadores de la India es un buen ejemplo de la de- terminación de las empresas en la adopción de la certificación de calidad ISO 9000 y otros estándares (recuadro 6.2). En particular, el sector ha mostrado un entendi- miento de la necesidad de desarrollar capital humano con altos conocimientos y ha- bilidades. El estándar ISO 9000 de administración de calidad 127 Recuadro 6.2 Adopción de sistemas de calidad en el sector de desarrollo de programas de computador de la India: avanzando en la cadena de creación de valor Muchas empresas líderes en la India han avanzado en la cadena de creación de valor de los servicios de desarrollo de programas de computador, desarrollando capacida- des organizacionales y administrativas que les permiten ofrecer servicios más compe- titivos que simplemente una programación de bajo costo. Un signo de la madurez del sector es que la industria está buscando cada vez más contratos con un precio fijo, en lugar de contratos en función del tiempo y los materiales de años anteriores. Con el mayor riesgo de un contrato de precio fijo, viene la flexibilidad de la organización, ma- yor control administrativo y la oportunidad de ganar altos retornos a medida que la eficiencia aumenta. El ingreso por trabajador ha aumentado, indicando un avance en la cadena de va- lor, de un promedio de $9.000 en el año fiscal 1995/96 a $20.500 en 2000/2001, aun- que los ingresos son aún más bajos respecto a las compañías establecidas por pro- ductos. En búsqueda del objetivo de construir valor en los clientes, las compañías han ex- pandido su capacidad de ofrecer servicios en muchas más tareas de desarrollo de pro- gramas de computadores, así como moverse hacia nuevos servicios, como el diseño de productos y servicios de información. El desarrollo de programas de computador incluye el análisis y la especificación de exigencias, diseño de programas, escritura y pruebas del programa y entrega e instalación. Las compañías indias están tratando de avanzar en la escritura y prueba, que requieren habilidades mínimas y representan sólo una pequeña parte de los costos totales del proyecto, para aumentar los niveles de habilidad que se necesitan para profundizar en el conocimiento del negocio y la industria para la cual se están haciendo las soluciones de programas de computador. En su búsqueda por subir en la cadena de valor, las empresas de programas de computador de la India aseguran la calidad y seguridad de su producto, adoptando estándares internacionales reconocidos para sus procesos. Un creciente número de empresas han logrado la certificación internacional para estándares de calidad clave. Para muchas, esto se convirtió en un ejercicio de construcción de calidad, pero el pro- ceso y los procedimientos establecidos dejaron un punto de referencia importante en los productos y servicios de desarrollo de programas. Las empresas buscan la certificación de varias fuentes, comenzando con las prácti- cas de administración de calidad que cumplen con el estándar ISO 9000 para asegurar la consistencia y ejecución de las órdenes. La siguiente etapa se concentra en la inge- niería del programa de computador y certificación bajo el Modelo de Madurez de Capacidad (CMM) del Instituto para la Ingeniería de Programas de Computador (SEI) a diferentes niveles de madurez de procesos. Otra etapa se concentra en alinear las (Continúa en la página siguiente) 128 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 6,2) prácticas internas con el CMM, que es un marco de análisis para guiar, atraer y reten- er a empleados con altas capacidades técnicas. La metodología Six Sigma asegura un nivel de calidad a lo largo de todas las operaciones de la empresa y se concentra en la satisfacción del cliente al reducir los defectos, con un objetivo de procesos y produc- tos completamente libres de defectos. En diciembre de 2003, la India tenía 65 com- pañías en un nivel de madurez SEI CMM 5. En octubre de 2002, el SEI de la Universidad Carnegie Mellon publicó una lista de organizaciónes con altos niveles de madurez como parte de una encuesta de organizaciones de alta madurez e investigación en madurez empresarial. El conjunto completo de organizaciones de alta madurez era de 146 empresas, incluyendo 72 nivel 4 y 74 nivel 5. De las 87 organizaciones evaluadas por fuera de Estados Unidos, 77 eran de la India. Como la mayoría de empresas de programación de la India están concentradas en exportar y servir clientes en el mundo, el cumplimiento de marcos de trabajo globa- les y estándares ha sido un punto crítico en su validación de credenciales con nuevos clientes, quienes usualmente exigen que los vendedores adopten los estándares ISO o CMM. La razón para el éxito del incremento de la calidad puede agruparse en tres catego- rías; las personas, el negocio y la administración (Jalote 2001). La industria de progra- mación de la India tiene como objetivo entregar servicios, que implican el mejora- miento de procesos de programas (o SPI, por sus siglas en inglés), más que quienes entregan el producto. A medida que las compañías de la india tienen servicios mun- diales que demandan que sus vendedores adopten estándares como el ISO y CMM, las compañías se ven motivadas a certificar sus credenciales y usar este marco de trabajo para entregar un programa de computador mejorado. A medida que las compañías se han movido hacia un modelo externo, el SPI comenzó a ser una necesidad. La admi- nistración de trabajo subcontratado exige el monitoreo de las estructuras para elimi- nar riesgos. Esto impone un grado de formalidad en la interfaz entre usuarios y desa- rrolladores de programas, algo que en general es difícil de lograr con un programa de desarrollo interno. Para la mayoría de organizaciones, el desarrollo de programas de computador es su habilidad central que deben mejorar continuamente. El alto crecimiento de esta actividad exige la infusión de un gran número de nuevos ingenieros cada año. Sin un proceso altamente controlado, sería imposible absorber nuevas contrataciones en el proceso de desarrollo. Como los costos de mano de obra no son muy altos en la India, es posible para la mayor parte de las compañías dedicar equipos a su esfuerzo SPI. Una investigación de organizaciones con alta madurez, en la India, indicó que muchas compañías dedicaban al SPI de mano entre el 1 y 2% de sus ingenieros (Jalote 2001). La mayor parte de las compañías de desarrollo de programas para computador de la India son jóvenes. Al ser seguidoras en el desarrollo de procesos de programas, pue- den explotar el conocimiento colectivo y la experiencia de organizaciones mundiales (Continúa en la página siguiente) El estándar ISO 9000 de administración de calidad 129 (Continuación recuadro 6.2) en la implementación del SPI. La mayoría de empresas introdujeron el sistema de cali- dad rápidamente después de que fueron creadas. Esto aseguró que la compañía tenía estándares de trabajo que cada empelado nuevo tenía que cumplir. Después de eso, la compañía, las personas y el sistema de calidad maduraron juntos. Como las personas en la compañía habían contribuido activamente al movimiento SPI desde su inicio, esto indujo un sentido de propiedad en el sistema de calidad. Las empresas de programación atraen a los mejores talentos de las escuelas de in- geniería. Algunos de los evaluadores líderes CMM han observado que los puntajes en la prueba de personalidad Myers-Briggs llevados a cabo, como parte de la evaluación de capacidades, indican que los ingenieros de la India son diferentes de los de Estados Unidos. Los empleados en la India son ambiciosos y buscan un mejoramiento en el modo que la organización trabaja, lo cual crea la necesidad de procesos de orienta- ción. La edad promedio de un ingeniero de la India está alrededor de los 20 años, y la de los administradores alrededor de los 30 años. Los profesionales más jóvenes están más dispuestos al cambio, ya que no han invertido en tradiciones y de hecho buscan el cambio. La cultura de la India tiene una orientación familiar en lugar de individualista. Esto hace que las personas establezcan redes y sistemas fácilmente. Los profesionales no se molestan por ser evaluados. Existen menores problemas de privacidad y las en- cuestas internas han indicado que la mayoría de los ingenieros están más preocupa- dos por la naturaleza del trabajo y el ambiente general de trabajo, y no mucho por ser medidos. El conocimiento sobre programas de computadores de los administradores ayuda a asegurar que la administración respalda la iniciativa SPI. La mayor parte de los factores facilitadores están determinados por contextos más generales y sociales. Tales factores son difíciles de repetir cuando el contexto cambia. El gobierno tiene poco que hacer en este proceso. La India no tiene centros en los ins- titutos de ingeniería de Estados Unidos o Europa. El Ministerio de Tecnologías de In- formación de la India trajo el mejor programa de pruebas y evaluación de madurez de programación mediante las licencias con el SEI en la Universidad Carnegie Mellon. Con este acuerdo, el Indian Standardization, Testing and Quality Certification (STQC) del Ministerio de Tecnologías de Información llevó a cabo la certificación, prueba y entrenamiento de entrenadores y asesores en la India. La creciente importancia de prestar servicios de tecnologías de información desde países en desarrollo hizo que muchos clientes expresaran sus preocupaciones sobre las prácticas de protección de información de los proveedores del servicio. El tema de con- fidencialidad de datos, integridad y disponibilidad fue traído a la mesa de discusión. Las ultimas leyes de protección de datos de la Unión Europea están diseñadas para ase- gurar que los datos personales de los ciudadanos de la Unión Europea no sean enviados a otro país que tienen un nivel de protección legal menos exigente que el de ellos. (Continúa en la página siguiente) 130 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 6.2) Los clientes también exigen la adopción de estándares de seguridad para asegurar la seguridad de la información. El gobierno de la India y Nasscom (National Association of Software and Service Companies) trabajan conjuntamente para responder a estos problemas. El gobierno presentó algunas modificaciones en su Ley de Tecnologías de Información del 2000 en donde se tratan los temas de privacidad, firma digital y crimen cibernético de modo que se cumplen los requerimientos de la Unión Europea. De un modo más general, el gobierno fortaleció las pruebas a programas de computador y la evaluación de capacidad en India, en asociación con algunas de las organizaciones internaciona- les líderes en el tema. El Ministerio de Tecnologías de Información estableció el Direc- torio STQC para entrenar evaluadores e implementar los estándares de seguridad. También se estableció el Information Security Technology Development Council para promover la investigación en el área de seguridad de información. Investigación y desarrollo Para asegurar el éxito, el esfuerzo en calidad y estándares debe ser complementado con gasto en investigación y desarrollo. Este tipo de gastos han sido y continúan sien- do muy pequeños, con cierto incremento en años recientes. El gasto bajo en investiga- ción y desarrollo puede ser explicado en parte por la importancia en el servicio (en lugar del producto), que requiere mayor inversión en investigación y desarrollo. Gran parte del gasto en investigación y desarrollo se presenta en las subsidiarias de las multinacionales. Como una estrategia de reducción de costos, gran número de compañías de pro- ducción grande o mediana iniciaron centros de desarrollo de programación en la In- dia. Otras compañías han establecido uniones con empresas existentes para establecer centros de desarrollo de productos, y otras están usando las instalaciones de la India para llevar a cabo tareas de especificación, diseño, pruebas y mantenimiento. La dispo- nibilidad y los bajos costos de la experiencia técnica de la India, conjuntamente con la profundidad financiera de las multinacionales, ofrece un ambiente de investigación y desarrollo de gran costo-efectividad. Sin embargo, como las multinacionales distri- buyen su investigación y desarrollo o las operaciones de desarrollo de productos glo- balmente, existe menor probabilidad de desarrollar productos en un solo lugar de la India. Las empresas de la India presentaban cierta resistencia a invertir en el desarrollo de productos, porque no tenían los recursos y la experiencia y, aún más importante, por las dificultades en diseñar productos para mercados lejanos y no conocidos. In- cluso cuando las empresas tenían los recursos, encontraban que era difícil justificar el alto riesgo de desarrollo de productos. Los riesgos son mucho más bajos cuando se (Continúa en la página siguiente) El estándar ISO 9000 de administración de calidad 131 (Continuación recuadro 6.2) ofrecen servicios, que cuando se vende un producto, en parte por los niveles inferi- ores de habilidad y riesgo financiero. En la industria de programación, el desarrollo de productos es un pequeño com- ponente de todos los costos de desarrollar y promover los productos de un programa de computador. Las empresas de programas de computadores pueden gastar casi 50% de los ingresos en publicidad y mercadeo, y entre 10 y 15% en el desarrollo del pro- ducto. Existen pocos ejemplos de desarrollo exitoso de productos de compañías de pro- gramas de computadores de la India. En esta industria, sólo entre el 1 y 5% de los programas tienen éxito en el mercado. Y sólo recientemente las compañías indias de programación han logrado cierto tamaño y madurez para considerar en la inversión en investigación y desarrollo y marketing. Un ejemplo exitoso es el de los productos desarrollados por las compañías indias para el sector bancario. Las compañías de desarrollo de programas de computador como una organización que aprende Tschang, Amsden y Sadagopan (2001) examinan los diferentes modos en los cuales la actualización se lleva a cabo en la industria de la programación en la India. Los autores usan la clasificación de investigación a partir de los criterios de inves- tigación pura, básica y aplicada para diferenciar la capacidad tecnológica de la firma y las funciones. Encontraron evidencia suficiente de empresas que actualizan en la etapa de investigación aplicada, un logro en sí mismo, porque implica un trabajo con- ceptual o efectos de largo plazo en la investigación. Los dos niveles de investigación más altos, la investigación pura y básica, son prácticamente inexistentes en la India, especialmente en empresas domésticas. Esto muestra que la naturaleza de la industria es "aplicada", "dirigida al servicio" o "incremental" en su innovación. Las tecnologías desarrolladas no son usualmente de descubrimientos, sino de implementación, lo que incluye"transformación, variación y reaplicación" del producto de programa de com- putador que se está diseñando. El modelo de actualización hacia productos es una de las tareas más difíciles, dadas las múltiples razones para que falle. Existen muy pocas historias exitosas, los líderes de empresas domésticas que desarrollaron productos, incluyendo los que abandonaron Wipro, Satyam, y otras compañías de servicios para construir sus propias compañías, entendieron que tenían una mentalidad deferente y diferentes objetivos del negocio. Sus objetivos eran construir productos o crear un servicio fundamentalmente nuevo. Sus planes no se habrían materializado si se hubiesen quedado en las empresas de ser- vicios alternos a la programación. Cada nueva empresa habría intentado encontrar un nicho competitivo dentro de la industria de programación de la India. (Continúa en la página siguiente) 132 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro 6.2) Muchas empresas no tienen la intención de acercarse al mercado de productos por la distancia que tienen con el mercado final y la falta de recursos suficientes o expe- riencia para iniciar el negocio. Las compañías de servicios tienen los recursos, pero les es difícil justificar tomar riesgos cuando tienen tan buenos ingresos. Finalmente, in- cluso las empresas que entran en el mercado de productos pueden tambalearse y caer. Ramco es un ejemplo. La falta de una actitud de toma de riesgo en la industria, ade- más de las restricciones de recursos y alejamiento del mercado final, hizo difícil que surgieran más empresas de productos. A menos que todos los factores cambiasen, es poco probable que la industria india, como un todo, cambie su complejidad hacia un modelo más diverso de actualización. Las compañías de servicio de la India siguen una trayectoria establecida por sus capacidades iniciales, continuando la dominación de gran parte de los servicios de valor hasta las etapas de exigencia de análisis y consultoría. El surgimiento de servicios especializados, como los servicios de investigación y desarrollo, muestran que la industria en la India tiene su propio estilo de capacidad empresarial y los recursos para desarrollar una gran variedad de áreas. Finalmente, la administración de subsidiarias internacionales en un centro de cos- tos (y la definición de productos en otro lugar) limita que las subsidiarias promuevan nuevas ideas o productos localmente. Este patrón es diferente al de las empresas do- mésticas, que son administradas como centros de beneficios, dándoles una mayor res- ponsabilidad y mayor alcance para hacer un trabajo más exigente. En resumen, tanto las empresas domésticas como las multinacionales parecen estar en capacidad de actualizar la investigación aplicada, pero los modelos de negocios sugieren que las empresas domésticas tienen un alcance más amplio para hacer productos. Estas fir- mas pueden participar en un rango más amplio de investigación y desarrollo, que no tiene que ser una tecnología muy avanzada. La compañía india Sassken construyó una división de investigación y desarrollo para desarrollar tecnologías de "primera implementación" de estándares de comuni- cación (de alto nivel y diseño detallado). Este esfuerzo puede considerarse como la relación de a) "aprendizaje" en investigación aplicada y b) implementación de mode- los de investigación aplicada. El mismo tipo de aprendizaje y concepto de modelación en investigación aplica- da ha sido adaptado en el CMC, una de las primeras compañías indias establecidas por el gobierno. CMC tenía que diseñar sistemas desde las etapas iniciales, muchas tenían un objetivo social, como el sistema de reserva de trenes de la India, tal vez el sistema más complicado llevado a cabo en la India. Fuente: Tomado de Bhatnagar, 2006. 7 Estandarización en América Latina Los problemas descritos en la primera parte de este libro son relevantes a todos los países en desarrollo. Y son particularmente esenciales para países de ingreso medio y países que han decidido que las exportaciones son su estrategia clave para el creci- miento económico. Muchos países han adoptado políticas para mejorar sus sistemas nacionales de calidad, pero la mayor parte de tales políticas no son lo suficientemen- te sistemáticas y coherentes para generar los resultados deseados. Por el contrario, tienden a producir un sistema fragmentado e incompleto. Este caso es el de muchos países de América Latina y el Caribe (ALC). La segunda parte de este libro se concen- tra en esta región para ilustrar lo que los países en desarrollo hacen en esta área y los problemas de los sistemas existentes. Esta región fue seleccionada porque está com- puesta en su mayoría por países de ingreso medio, muchos de los cuales han optado por las exportaciones como su motor de crecimiento económico. El capítulo comienza con una evaluación de los sistemas nacionales de estandari- zación en los países latinoamericanos, prestando especial atención a los estándares técnicos industriales voluntarios. Se revisan las instituciones que establecen los están- dares en varios países de la región, y también de algunos países externos a la región como punto de referencia, y se comparan su estructura, papel, funciones y recursos. También se evalúa el desempeño de estas instituciones en términos del número de estándares producidos, su alcance y potencial para su difusión en la economía. Aun- que el número de estándares es el indicador de desempeño disponible, no refleja completamente la calidad de los estándares adoptados. La integración internacional del sistema de estandarización del país también se analiza en esta sección y ofrece una valiosa información sobre la calidad de los estándares nacionales en América Latina. La discusión en estos capítulos se basa en una serie de encuestas hechas a institu- ciones de evaluación de conformidad hechas por los autores en varios países de América Latina (que de ahora en adelante se denominará investigación de los auto- res). Se enviaron cuestionarios a entidades de acreditación y metrología de Argenti- na, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y Turquía. El objetivo era obtener infor- 134 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva mación directa y un completo entendimiento de las características institucionales, calidad y desempeño al concentrarse en los temas de alcance, gobernabilidad, auto- nomía, recursos humanos, finanzas, actividades, instalaciones, integración interna- cional, y reconocimiento y adopción de las mejores prácticas. Esta información se complementó con investigación legislativa y regulatoria e información en Internet ofrecida por las organizaciones nacionales, regionales e internacionales de evalua- ción de conformidad. Las instituciones que establecen los estándares Los mecanismos para establecer estándares No existe un modelo dominante para la organización de las actividades de estanda- rización en América Latina. Los países han adoptado y combinado diferentes tipos de sistemas, todos de ellos más o menos asignados al sector público con diferentes niveles de descentralización (cuadro 7.1). En los casos en los cuales la entidad prima- ria de determinación de estándares es parte del sector público, usualmente operan como una agencia autónoma. En el caso de Ecuador y Perú, la entidad de estandari- zación está asignada a un ministerio del gobierno, pero opera autónomamente. En Chile, el Instituto Nacional de Normalización (INN) es una organización privada ante la ley, pero fue establecida originalmente por Corfo, una agencia de desarrollo Cuadro 7.1 Características de las entidades nacionales de estandarización voluntaria Entidad primaria de Grado de centralización País estándares voluntarios Condición legal (estándares voluntarios) Argentina IRAM Privada Centralizada Brasil ABNT Privada Centralizada Chile INN Privada Híbrido Colombia Icontec Privada Híbrido Ecuador INEN Pública Centralizada México DGN Combinación Descentralizada Perú Indecopi Pública Centralizada República de Corea KATS Pública Híbrido España Aenor Privada Centralizada Reino Unido BSI British Estándar Privada centralizada Fuente: Investigación de los autores. Estandarización en América Latina 135 económico autónoma adjunta al Ministerio de Economía. En el otro extremo de las opciones, las entidades de estandarización en Argentina, Brasil y Colombia tienen como origen el sector privado. Ellas operan como una organización privada sin áni- mo de lucro, pero son reconocidas oficialmente como las entidades nacionales de estandarización mediante las cuales el gobierno hace decretos o resoluciones. Como respuesta al reconocimiento, estas entidades deben adherirse a la legislación de es- tándares nacionales No existe una preferencia sistemática por un sistema centralizado o descentrali- zado en América Latina. En México, la entidad nacional de estándares, la Dirección General de Normas (DGN), está integrada con el gobierno nacional y opera como un departamento del Ministerio de Economía. Sin embargo, México opera bajo un mo- delo muy descentralizado en temas de estandarización, y el DGN se ocupa principal- mente de los estándares obligatorios, y sólo desarrolla estándares voluntarios en raras ocasiones. Los estándares voluntarios son desarrollados por las organizaciones del sector privado registradas con el Ministerio de Economía. Por el contrario, el modelo adoptado en Argentina y Brasil es altamente centralizado, así como en los países de Europa. En Chile y Colombia, se ha adoptado una versión híbrida en el es- tablecimiento de los estándares; en estos casos la responsabilidad de desarrollo de estándares está distribuida entre una entidad primaria nacional y organizaciones sectoriales. Las entidades de estandarización en América Latina usualmente participan en muchas actividades. Ninguna está exclusivamente dedicada a desarrollar un están- dar voluntario (cuadro 7.2). En algunos países, la entidad nacional de estándares también desarrolla los estándares obligatorios. Algunos países de América Latina tienen una sola institución pública que establece los estándares nacionales conjun- tamente con la metrología y la acreditación. La integración de la metrología y la acreditación con la estandarización nacional no es usual en la mayoría de países desarrollados, pero sí ocurre en países pequeños o países en los cuales la infraestruc- tura de estándares no es madura.1 Sin embargo, muchas de las entidades de estan- darización en América Latina llevan a cabo las tareas de certificación, pruebas o cali- bración, lo cual también ocurre en muchas entidades de estándares alrededor del mundo. En México, en donde el sistema de estandarización es limitado, la entidad primaria de estandarización, el DGN, se concentra en los estándares obligatorios; y varias entidades independientes desarrollan los estándares voluntarios, mientras que 1 En Perú, una sola entidad, Indecopi, es responsable por un número exagerado de tareas. Entre ellas se incluyen, no sólo el desarrollo de estándares nacionales, la metrología y acredi- tación, sino también el registro de propiedad intelectual, protección al consumidor y exi- gencia de cumplimiento de políticas de competencia. 136 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 7.2 Actividades de las entidades de estandarización Estándares Metrología Calibración País obligatorios Acreditación nacional y pruebas Certificación Entrenamiento Argentina No No No No Sí Sí Brasil No No No No Sí Sí Chile Sí Sí Sí No No Sí Colombia No No No Sí Sí Sí Ecuador Sí No Sí Sí Sí Sí México: DGN Sí No No No No No México: otros No No No Sí Sí Sí Perú Algunosa Sí Sí Sí No No República de No Sí Sí Sí Sí No Corea España No No No Sí Sí Sí Reino Unido No No No No Sí Sí Fuente: Investigación de los autores. Nota: a. Sólo se incluye la metrología legal. también participan en pruebas, certificación y entrenamiento. La mayoría de países latinoamericanos también ofrece servicios de entrenamiento en el área de estándares voluntarios. En el cuadro 7.3 se presenta la participación de personal en entidades de estan- darización que trabajan en el desarrollo de estándares. Esta proporción es baja en al- gunos países, como Colombia, Ecuador y Perú, lo que sugiere un importante papel de las actividades complementarias en estas organizaciones. Chile es la excepción, donde el 75% del personal del INN trabaja en actividades de estandarización. Gobernabilidad y autonomía Todas las entidades privadas y algunas de las públicas autónomas tienen una estruc- tura de gobierno encabezada por un comité ejecutivo elegido mediante una asam- blea general de miembros (cuadro 7.4). En algunos casos, cierto número de posi- ciones en el consejo ejecutivo están reservadas para miembros del gobierno. En el caso de Chile y Perú, no existe una asamblea general y todos los miembros del con- sejo son nominados por el gobierno central. Por ejemplo, en Perú tienen un conse- jo consultor que representa los intereses del público, pero en Chile el sector privado tiene una representación limitada en los comités técnicos. Perú es el único país en América Latina en donde el director ejecutivo es nombrado por el gobierno. Estandarización en América Latina 137 Las entidades de estándares operan con un nivel alto de autonomía del gobierno. En general, las entidades tienen completa autoridad sobre el proceso de estandariza- ción, tienen libertad de formular su propio presupuesto, no se ven afectadas por las políticas de nombramiento de puestos de trabajo del gobierno y pueden diversificar sus servicios (siempre y cuando no afecten su capacidad de actuar como una enti- Cuadro 7.3 Proporción de personal de instituciones de estándares nacionales que trabajan en actividades de estandarización Porcentaje Proporción de personal que trabaja País en actividades de estandarización Brasil 30 Chile 75 Colombia 14 Ecuador 15 Perú 2 Fuente: Investigación de los autores; sitio Internet de INN. Nota: Se usa información para 2004 en Brasil, Colombia, Ecuador y Perú, y 2002 para Chile. Cuadro 7.4 Participación del sector privado en entidades de estandarización del gobierno Participación del consejo Director ejecutivo Asamblea Consejo ejecutivo nombrado nombrado por País general consultor por el gobierno (%) el gobierno Argentina Sí No 0 No Brasil Sí No 10 No Chile No No 100 No Colombia Sí Sí 33 No Ecuador Sí Sí 71 No Méxicoa Sí Sí 0 No Perú No Sí 100 Sí República de Corea No Sí 100 Sí España Sí No 0 No Reino Unido Sí Sí 0 No Fuentes: Investigación de los autores; sitios de Internet de las entidades de estandarización. Nota: a. En el caso de México, la información se refiere a la entidad privada de estandarización (Organismos Nacio- nales de Normalización). 138 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva dad de estandarización), y, finalmente, pueden participar en negociaciones interna- cionales. Pero existen algunas excepciones, como en el Ecuador, en donde los salarios están limitados a las restricciones del sector público. Sin importar el nivel de auto- nomía de la organización, cada país tiene leyes y decretos que articulan las obliga- ciones o actividades de sus entidades de estandarización. El proceso de desarrollo de estándares en la mayoría de países de América Latina es llevado a cabo según las normas internacionales. El público puede proponer pro- yectos de desarrollo de estándares a la entidad de estandarización. Los estudios preli- minares de estándares son desarrollados por comités técnicos mediante un proceso de consenso. En la mayoría de los casos, los proyectos de estándares y estudios preli- minares son aprobados por los comités de expertos que representan diferentes inte- reses sociales y económicos. En Colombia y Ecuador, se han desviado de esta prác- tica en el sentido de que el comité ejecutivo necesita aprobar cada estándar. En Chile, los estándares deben ser aprobados por el ministerio encargado. Recursos para la estandarización Aunque existen muchas diferencias en los recursos para financiar las entidades de estandarización en América Latina, la mayoría dependen de las transferencias públi- cas (gráfico 7.1).2 En América Latina la financiación pública destinada a respaldar las entidades de estandarización es prácticamente inexistente. Las otras dos activi- dades relacionadas con la estandarización, las ventas de publicaciones y las tarifas de membresías no son lo suficientemente importantes. Como es usual en el mundo, las publicaciones de estándares representan sólo una pequeña fracción de los ingresos de entidades de estandarización, excepto en Brasil, en donde constituye 50% de los ingresos de la Asociación Brasilera de Normas Técnicas (ABNT). Existen muchas di- ferencias en la medida en la cual las entidades de estandarización en América Latina obtienen sus ingresos mediante las tarifas de membresía. En Chile, el INN no es una organización por membresía y por eso no obtiene ningún ingreso por las tarifas de membresía. En Colombia, las tarifas por membresía representan una pequeña por- ción de los ingresos totales, como en España y el Reino Unido. Por el contrario, en Argentina, Brasil y en Perú, las tarifas de membresía representan una gran propor- ción del ingreso. Las entidades de estandarización que ofrecen servicios de certifica- ción dependen de este servicio para incrementar sus ingresos; éste es precisamente el caso del Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (Icontec) y el Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM). En el caso de México, 2 Una excepción es el Indecopi del Perú, donde el gobierno es responsable por más de la mi- tad del presupuesto para la estandarización. Estandarización en América Latina 139 Gráfico 7.1 Recursos para la financiación de entidades nacionales de estándares Colombia (2004) Brasil (2004) Ecuador (2002) Publicación Tarifas de Publicación de estándares membresía Otros de estándares 5% 5% 5% 11% Otros Certificación 42% 24% Publicación Otros de estándares 40% Tarifas de 50% Certificación Certificación membresía 43% 50% Transferencias 21% públicas 4% Argentina (2002) Reino Unido (2002) España (2002) Publicación de estándares Tarifas de Publicación 4% membresía de estándares Otros 16% 15% Certificación 7% 79% Tarifas de membresía Otros 2% 48% Certificación Tarifas de Certificación 33% membresía 73% Otros Transferencias Transferencias 5% 2% públicas públicas 2% Publicación 5% de estándares 10% Fuente: ISO 2003a; investigación de los autores. la situación es más compleja, porque es un sistema esencialmente descentralizado. La entidad principal de estandarización está integrada al Ministerio de Economía y de- pende completamente de la financiación pública. Las entidades nacionales de estan- darización privada (organismos nacionales de normalización) no reciben finan- ciación pública para el objetivo de estandarizaciones. Su financiación viene de las tarifas de membresía y otros servicios. Aunque es difícil evaluar los recursos totales para el desarrollo de estándares a partir de los presupuestos de las entidades primarias de estandarización, parece que los países de América Latina dedican pocos fondos a estas actividades. El gráfico 7.2 muestra el presupuesto de diferentes entidades de estandarización. El presupuesto 140 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 7.2 Presupuesto de las entidades nacionales de estándares 60 900 Presupuesto (millones de dólares de 2003) 800 50 2003) Presupuesto por US$1 millón 2003 700 de de valor agregado en la de es manufactura, 2003 40 600 millón dólar 500 de 30 US$1 manufactura, la 400 por en (millones 20 300 egado 200 esupuesto agr 10 Pr esupuesto 100 Pr valor 0 0 , de España,2002blica2002 bia,2004Brasil,2004 2002 2004Chile,2002Perú,2004 RepúCorea, Colom Argentina, Ecuador Fuente: ISO, 2003a, investigación de los autores. del Reino Unido (no incluido en el gráfico), España y Corea es mucho más grande que el de los países latinoamericanos. Ya que la mayoría de los estándares tienen relación con bienes manufacturados, los recursos para estandarización en términos de valor agregado facilitan una comparación entre países. En términos de los pre- supuestos estandarizados, Colombia y Ecuador superan ampliamente a España y Corea, y los demás países latinoamericanos están rezagados. Sin embargo, el presupuesto de las entidades de estándares no es necesariamente un reflejo de los recursos para las actividades de estandarización, porque una parte importante del presupuesto puede ser dedicada a actividades complementarias como la certificación y las pruebas. Adicionalmente, en un sistema descentralizado de es- tandarización, las organizaciones diferentes a las entidades primarias pueden ofre- cer muchos recursos para el desarrollo de estándares nacionales. Finalmente, la es- tandarización del presupuesto por el valor agregado de la manufactura permite hacer una comparación un poco imperfecta de los recursos. Incluso si un país tiene pocas actividades manufactureras, su población puede consumir bienes manufactu- rados, y existe la necesidad de algún nivel de reglamentación. Estandarización en América Latina 141 Es difícil comparar los recursos nacionales destinados a la estandarización al com- parar el número de personal en las agencias nacionales de estándares, porque algunos trabajadores pueden participar en actividades diferentes a la estandarización. En al- gunos países, la descentralización del proceso de estandarización implica el uso de personal que pertenece a otras organizaciones. El cuadro 7.5 ofrece un indicador de los recursos usados en países en desarrollo al examinar el personal total de la entidad y la proporción de miembros dedicados únicamente a las actividades de estanda- rización. En este cuadro, la comparación del personal dedicado a actividades de es- tandarización, relativo al valor agregado de la manufactura, sugiere un indicador del bajo número de personas relacionadas con actividades de estandarización en Brasil y Perú. En ambos países, el desarrollo de los estándares es centralizado y uno espera- ría que hubiese un número de personas muy alto en la entidad nacional, en lugar de un número bajo. Estándares obligatorios y regulaciones técnicas El número relativo de estándares obligatorios producidos por la entidad nacional de estándares ha decrecido en algunos países y ha aumentado en otros. El cuadro 7.6 presenta las participaciones de estándares obligatorios respecto al número total de estándares desarrollados por las entidades nacionales en 1990 y 2002. En Brasil y Co- Cuadro 7.5 Personal de las entidades nacionales de estándares Número de personas en Total Número de personas actividades de estandarización, de personal en actividades en relación con el valor agregado País permanente de estandarización manufacturero de 2003 Argentina 170 n.d. n.d. Brasil 70 21 0,39 Chile 53 40 3,45 Colombia 200 28 2,54 Ecuador 89 13 4,46 Perú 149 4 0,36 República de Corea 244 n.d. n.d. España 469 n.d. n.d. Reino Unido 5.788 n.d. n.d. Fuente: ISO 2003a, investigación de los autores. Nota: Información para el 2004 en Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y el Reino Unido; información para el 2003 en España; información para el 2002 en Argentina, Chile y Corea. n.d. = No disponible 142 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 7.6 Participación de estándares obligatorios en total de estándares nacionales, 1990 y 2002 Porcentaje País 1990 2002 Argentina 5 9 Brasil 7 0 Chile 30 40 Colombia 8 0 Ecuador 95 25 México 4 15 Perú 1 1 República de Corea 0 0 España n.d. 20 Reino Unido n.d. 0 Fuente: Stephenson 1997; ISO 2003a. Nota: n.d. = No disponible. lombia, la entidad nacional de estándares no desarrolla estándares obligatorios. Lo cual no implica que no tienen estándares obligatorios nacionales, sino que simple- mente son responsabilidad de una entidad gubernamental separada. En Perú, el úni- co estándar obligatorio publicado por la entidad nacional de estándares es el relacio- nado con la metrología legal. Aunque Argentina tiene una participación más grande de estándares obligatorios que Brasil, Colombia o Perú, la entidad de estándares de Argentina, IRAM, no tiene la obligación de publicar estándares obligatorios. En algu- nas ocasiones, el gobierno incorpora sus estándares voluntarios en la ley nacional, lo que los hace obligatorios. México tiene una proporción aún más grande de estánda- res obligatorios, que son responsabilidad de la entidad primaria de estandarización, la DGN. En Ecuador y Chile, la proporción de estándares obligatorios es alta. Sin em- bargo, aunque su participación ha sido reducida drásticamente, de 95% en 1990 a 25% en 2002, el cambio ocurrió en la dirección opuesta en Chile, donde 40% de los estándares son obligatorios en la actualidad, que es un porcentaje alto para niveles internacionales. El desempeño de las entidades de estándares Actividades de desarrollo de estándares La mayoría de los países latinoamericanos que se estudiaron han aumentado el nú- mero de estándares desde 1991, pero a una tasa de crecimiento muy diferente a la de Estandarización en América Latina 143 los países desarrollados. Como puede verse en el gráfico 7.3, Argentina y Brasil tenían casi el mismo número de estándares que Corea en 1990, pero se rezagaron una déca- da después. Mientras que el número de estándares se duplicó en Corea entre 1990 y 2002, y más que se duplicó en el Reino Unido entre 1990 y 2003, la mayoría de paí- ses de América Latina incrementaron sus estándares en 16% o menos durante el pe- ríodo 1990-2002 (cuadro 7.7). En Colombia y Chile, se ha presentado un incremen- to relativo más grande que en otros países, aunque Chile comenzó con un número muy bajo de estándares en 1991. Sin embargo, la tasa de crecimiento neto de los es- tándares puede esconder mucha información de la actividad nacional de estandari- zación, ya que los estándares viejos pueden ser eliminados a medida que se crean nuevos estándares. Si muchos de los estándares de un país son obsoletos y se elimi- nan a una tasa muy rápida, entonces el bajo crecimiento de los estándares durante un período limitado no implica que se estén desarrollando pocos estándares. Los países latinoamericanos se rezagan respecto a Corea, el Reino Unido y Espa- ña en términos del número de estándares adoptados en 2004. Entre estos tres país- es, España desarrolló el número más bajo de estándares en 2004, pero aun así, es cuatro veces más que Colombia, el país latinoamericano con mejor desempeño (grá- fico 7.4). Y es sorprendente que Brasil, el país con la economía más grande de Amé- rica Latina, es el que adoptó el menor número de estándares en 2004. Gráfico 7.3 Número de estándares nacionales, 1990 y 2002 16.000 15.176 Número de estándares nacionales en 2002 14.000 Número de estándares nacionales en 1990 12.000 nacionales es 10.000 9.271 7.710 8.000 estándar de o 6.000 5.570 5.000 3.800 4.000 Númer 2.583 2.318 2.000 0 República Brasil Argentina México Colombia Perú Chile Ecuador de Corea Fuente: Investigación de los autores; sitios de Internet de las entidades nacionales de estándares. 144 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Los países latinoamericanos tienen muchos menos comités técnicos que el Reino Unido y Corea (gráfico 7.4). Argentina es el líder en la región con más comités que España, seguido por Colombia. El número de comités técnicos representa el número de áreas técnicas en las cuales se están desarrollando estándares. En general, los co- mités técnicos pueden desarrollar muchos estándares simultáneamente, de modo Cuadro 7.7 Crecimiento de la cantidad de estándares entre 1990 y 2002 Porcentaje Reino República Unidoa de Corea Brasil Argentina México Colombia Perú Chile Ecuador 124 79 16 ­2 1 43 15 29 16 Fuente: Stephenson 1997; ISO 2004; DTI 2005. Nota: a. 1990-2003. Gráfico 7.4 Número de estándares nuevos, 2004, y comités técnicos activos, 2005 3.500 1.600 Número de estándares voluntarios 3.000 nuevos adoptados en 2004. 1.400 Número de comités técnicos activos en 2005. 1.200 2.500 es 1.000 2.000 técnicos estándar 800 de o 1.500 comités 600 de Númer o 1.000 400 Númer 500 200 0 0 blicaCorea bia ReinoUnido Perú Chile España Brasil Repúde Colom Argentina Fuente: Investigación de los autores; sitios de Internet de las entidades nacionales de estándares. Estandarización en América Latina 145 que más estándares por comité no implican, necesariamente, una medida de eficien- cia, pero pueden implicar que existen más miembros en el comité. La profundidad de las actividades técnicas cubiertas por los comités puede variar entre los países, lo que hace que la comparación del número de comités sea menos significativa. Por ejemplo, mientras que existe un comité para PVC y otros tubos plásticos en Chile, estas dos áreas son cubiertas por un solo comité técnico ISO a nivel internacional. El número de estándares nuevos y existentes y de comités técnicos ofrece una idea general del desempeño de cada entidad de estándares, pero no nos permite lle- gar a conclusiones sólidas sobre la efectividad de los estándares. Las estadísticas de es- tándares no reflejan la relevancia de los estándares respecto a la estructura industrial del país, su impacto en el cambio tecnológico o su impacto en el comercio. Los están- dares pueden, de hecho, impedir el crecimiento si no son bien concebidos. En conse- cuencia, las estadísticas de estandarización deben ser interpretadas cuidadosamente. Difusión de estándares El precio de la documentación de estándares en América Latina es relativamente alto. Aunque en la mayoría de países el precio de un solo estándar es relativamente bajo para una empresa pequeña o mediana, el incremento marginal en precio puede ser muy grande cuando la actividad empresarial requiere una gran cantidad de estándares para competir. El gráfico 7.5 presenta el costo de adquirir un estándar nacional desarrollado a partir del ISO 9001:2000 en diferentes países pertenecientes a la ISO. El estándar ISO 9001:2000 es usado como una variable de referencia para el precio de otros estándares nacionales. El gráfico muestra que mientras que el precio promedio de los estándares es menor en la mayor parte de países de América Latina respecto a países desarrollados como España y Reino Unido, este resultado no es el mismo cuando el precio es ajustado para reflejar las diferencias en ingreso per cápi- ta. En este caso, sólo los estándares nacionales vendidos en México son competitivos. Integración internacional Adopción de estándares internacionales La mayoría de los países estudiados en América Latina son miembros de las organi- zaciones responsables para el desarrollo de la mayoría de estándares internacionales (cuadro 7.8). Sólo Perú es la excepción, no es miembro de la IEC y, como miembro correspondiente de ISO, no puede tomar parte en el desarrollo de estándares ISO. Aunque en algunos países de América Latina se han hecho progresos, otros han incorporado muy pocos estándares internacionales en sus estándares nacionales. La evolución de adopción de estándares nacionales se presenta en el cuadro 7.9, mos- 146 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 7.5 Precio de estándares nacionales en relación con el precio de ISO 9001:2000 140 0,9 0,8 120 0,7 100 0,6 Unidos 80 cápita 0,5 per Estados 60 0,4 PIB de del es 0,3 % 40 Dólar 0,2 20 0,1 0 0 ISO Reino Chile bia España Brasil Perú Unido México Argentina Colom Ecuador Precio de un estándar nacional en relación con el precio del ISO 9001 (dólares de Estados Unidos) Precio de un estándar nacional en relación con el precio del ISO 9001, como porcentaje del PIB per cápita Fuente: Sitios de Internet de entidades de estándares. Cuadro 7.8 Membresía en entidades internacionales de estándares País ISO ITU IEC Codex Argentina Sí Sí Sí Sí Brasil Sí Sí Sí Sí Chile Sí Sí No Sí Colombia Sí Sí Asociado Sí Ecuador Sí Sí No Sí México Sí Sí Sí Sí Perú Correspondiente Sí No Sí República de Corea Sí Sí Sí Sí España Sí Sí Sí Sí Reino Unido Sí Sí Sí Sí Fuente: Sitios internet ISO, ITU, IEC y Codex. Nota: Codex = Codex Alimentarius Commission; ITU = International Telecommunication Union. Estandarización en América Latina 147 Cuadro 7.9 Evolución de la participación de estándares nacionales respecto a estándares internacionales Porcentaje País 2002 2004 Argentina 1 1 Brasil 4 30 Chile 25 n.d. Colombia 27 35 Ecuador 1 2 Perú 5 22 República de Corea 46 n.d. España 18 n.d. Reino Unido 45 n.d. Fuente: ISO 2003 a, investigación de los autores. Nota: n.d. = No disponible. trando grandes diferencias en las tasas de adopción de los países. Argentina y Ecua- dor, difícilmente han incrementado su participación en el uso de estándares interna- cionales, mientras que Brasil y Perú muestran un importante incremento. Colombia, el país de la región con los estándares más internacionales, todavía se encuentra muy rezagado respecto al Reino Unido o a Corea. Participación en las actividades de desarrollo de estándares internacionales Los países latinoamericanos no son muy activos en el desarrollo de estándares inter- nacionales. Brasil y México, con economías más grandes que España o Corea, parti- cipan mucho menos en los comités técnicos ISO respecto a España o Corea. Cuando los países latinoamericanos son miembros de un comité ISO, usualmente lo hacen como observadores en lugar de miembros participantes (gráfico 7.6). En particular, Argentina, México y Brasil son miembros observadores de casi 35% de los 734 comi- tés y subcomités técnicos ISO.3 Pocos estándares internacionales tienen como origen países latinoamericanos. En la región, Brasil y Colombia son los líderes en el desarrollo de nuevos estándares, como lo sugiere el número más alto de secretariados técnicos y grupos de trabajo en 3 ISO tiene 190 comités técnicos, 544 subcomités técnicos y 2.188 grupos de trabajo. 148 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 7.6 Número de membresías como participante y observador en comités y subcomités técnicos ISO, 2005 700 Participante Observador 600 500 esíasrb 400 mem de 300 o Númer200 100 0 Perú Chile bia Ecuador MéxicoColom Brasil España blicaCoreaReinoUnido Argentina Repú de Fuente: Sitio Internet ISO. los cuales tienen capacidad de decisión (gráfico 7.7). Sin embargo, en general son grupos de trabajo líderes, que tienen responsabilidad de menos estándares que los comités técnicos y los subcomités. En Brasil, que tiene el número más grande de se- cretariados en la región, sólo existen dos, comparado con 10 en España y 99 en el Reino Unido. Además de Brasil, Colombia y México, ningún otro país en América Latina tiene un secretariado o ejerce gobierno sobre un comité. Coordinación regional como una estrategia de actualización de los estándares Los países latinoamericanos participan en diferentes esquemas regionales de estan- darización en temas relacionados con armonización y estrategias de compatibilidad. La gran mayoría de estas medidas relacionadas con los estándares se originan en acuerdos comerciales preferenciales o regionales (cuadro 7.10). Gran parte de los acuerdos comerciales, especialmente los acuerdos bilaterales o acuerdos extrarregio- nales, se refieren a las condiciones del acuerdo OMC TBT y promueven la compatibi- lidad de estándares mediante la adopción de los estándares internacionales cuando Estandarización en América Latina 149 Gráfico 7.7 Participación en el desarrollo de estándares ISO, 2004 14 Número de secretariados del comité técnico Número de gobernaciones del grupo de trabajo 12 naciones erb 10 go o 8 etariados 6 secr de 4 o 2 Númer 0 bia Perú Chile Brasil México blicaCorea España Argentina Ecuador Colom Repúde Fuente: Sitio Internet ISO. sea posible. El cuadro 7.11 presenta los 5 acuerdos comerciales y las organizaciones con las obligaciones más exigentes en temas de estándares; a continuación se hace una descripción. APEC. La principal estrategia de la APEC es igualar los estándares de los países miembros con los estándares internacionales en un gran número de áreas de prio- ridad. En 1996, se diseñaron cuatro objetivos prioritarios.4 A las economías desarro- lladas se les dio hasta el año 2000 para armonizar sus estándares en estas áreas, y los países en desarrollo hasta 2005 (APEC 2004a). Desde entonces, se han definido tres 4 Los cuatro objetivos prioritarios son: a) igualar los estándares domésticos en las economías pertenecientes a APEC con los estándares internacionales; b) lograr el reconocimiento de evaluaciones de conformidad, incluyendo acuerdos de reconocimiento mutuo en sectores regulados y voluntarios; c) promocionar la cooperación de desarrollo de infraestructura téc- nica para facilitar una amplia participación en acuerdos de reconocimiento mutuo en sec- tores regulados y voluntarios, y d) asegurar la transparencia de los estándares y evaluaciones de conformidad en las economías de APEC. 150 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 7.10 Participación en organizaciones y acuerdos preferenciales de comercio con medidas relacionadas con estándares. País Acuerdo comercial preferencial o regional Total Argentina Mercosur; Chile-Mercosur; Copant 3 Brasil Mercosur; Chile-Mercosur; Copant 3 Chile Chile-Mercosur; APEC; Chile-México; Centroamérica-Chile; Chile, Unión Europea; Chile-Corea; Chile-Estados Unidos; Copant 8 Colombia Comunidad Andina; Grupo de los 3; Colombia-Caricom; Copant 4 Ecuador Comunidad Andina; APEC; Copant 3 México Tlcan; APEC; Grupo de los 3; Bolivia-México; Chile-México; Costa Rica-México; México-Nicaragua; México-Triángulo del Norte; México-Unión Europea; México-Israel; México-Nicaragua; México-Uruguay; Copant 13 Perú Comunidad Andina; Copant 2 Fuente: Aldaz-Carroll 2006, sitio Internet OAS Foreign Trade Integration System (SICE). objetivos prioritarios adicionales y se han concretado los correspondientes crono- gramas. No todos los miembros de APEC han mostrado interés en la armonización voluntaria, y en el 2004 sólo 15 países miembros enviaron sus reportes de progreso. De estas 15 economías, 10 habían cumplido sus objetivos, incluyendo Perú. Chile había igualado 76% de las áreas prioritarias originales. México no envió un reporte de su progreso. Catorce de estos países, incluyendo Perú y Chile, habían logrado una igualación de estándares en las otras áreas prioritarias (APEC 2004b). A pesar del exi- toso proceso de igualación en Chile y Perú, el impacto del "plan voluntario" de APEC es limitado. En Chile, las áreas de prioridad representan 56 estándares nacionales de un total de 2.300 y en Perú 17 de 3.797. Otra parte de la estrategia de armonización de APEC es promover la participación de los Estados miembros en el desarrollo de estándares internacionales de la ISO y la IEC, antes de la igualación de las economías miembros a estos estándares. Nueva- mente, APEC ha seleccionado un número limitado de áreas prioritarias y la partici- pación de los miembros en el proceso de desarrollo de estándares es completamente voluntaria. Copant. La Copant promueve la armonización de estándares en América con én- fasis en la adopción de estándares internacionales, o el desarrollo de estándares re- gionales cuando no existe un estándar internacional apropiado. La Copant fue crea- Estandarización en América Latina 151 Cuadro 7.11 Principales acuerdos regionales y organizaciones con medidas relacionadas con estándares Objetivo de Acuerdo / política en Organización Países Descripción estándares APEC (Asian Pacific Australia, Brunei Darussalam, Canadá, Organización Armonización Economic Chile, China, Hong Kong (China), intergubernamental Cooperation) Indonesia, Japón, República de Corea, y acuerdo de libre Malasia, México, Nueva Zelanda, comercio Papúa Nueva Guinea, Perú, Filipinas, Federación Rusa, Singapur, Taiwán (China), Tailandia, Estados Unidos, Vietnam Copant (Pan Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Asociación privada Armonización American Standards Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, sin ánimo de lucro Commission) Cuba, Dominica, República de comités Dominicana, Ecuador, El Salvador, nacionales de Granada, Guatemala, Guyana, estándares Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía, Trinidad y Tobago, Estados Unidos, Uruguay, Venezuela Comunidad Andina Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú, Unión aduanera Armonización Venezuela Mercosur (Mercado Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay Unión aduanera Armonización Común del Sur) Tlcan (Tratado de Canadá, Estados Unidos, México Acuerdo de libre Compatibilidad Libre Comercio de comercio América del Norte) da en los años de la década de 1940, y en la actualidad reúne 28 instituciones de estándares. En marzo de 2003, había 12 comités técnicos responsables de desarrollar los "estándares panamericanos". La adopción de tales estándares por parte de los paí- ses miembros es voluntaria. Cada uno de los países latinoamericanos encuestados participan en al menos la mitad de los comités técnicos, excepto Ecuador, que no participa en ningún comité técnico (gráfico 7.8). La Copant no ha sido muy activa 152 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva en los últimos cinco años. A partir de la última información disponible, sólo dos estándares panamericanos han sido adoptados en 2002. La Comunidad Andina. La Comunidad Andina le ha ofrecido a la región un lu- gar común para la armonización de estándares. Desde 1997, su aproximación ha sido la adopción de estándares regionales y la actualización gradual hacia estándares inter- nacionales más exigentes. La Comunidad Andina prioriza el uso de estándares in- ternacionales para desarrollar "estándares andinos", pero cuando los estándares in- ternacionales no existen o no son aplicables a las necesidades regionales, existe cierta preferencia por los estándares regionales (como Copant o el European Committee for Standardization) en lugar de estándares nacionales. Los estándares andinos son desarrollados mediante una asociación que representa a las entidades nacionales de estandarización, la Red Andina de Normalización, que es administrada por una en- tidad regional coordinadora. Cuando los proyectos de estándares andinos están ba- sados en estándares internacionales deben ser aprobados por al menos tres países; o si no, deben ser aprobados por unanimidad.5 Las entidades nacionales de estánda- res de los países miembros deben adoptar los estándares andinos como un estándar Gráfico 7.8 Participación en las actividades de desarrollo de estándares en Copant 14 Número de comités técnicos miembros participantes Número de comités técnicos secretariados 12 etariados 10 secr/ 8 esíasrb 6 mem de o 4 Númer 2 0 México Argentina Perú Colombia Chile Brasil Ecuador Fuente: Sitio Internet Copant. 5 Resolución 502 de la Comunidad Andina. Estandarización en América Latina 153 nacional pero su aplicación es voluntaria. En la actualidad existen 50 estándares an- dinos. Mercosur. La aproximación de Mercosur también adopta la actualización gra- dual de los estándares regionales. La armonización de estándares en este bloque co- mercial ha llevado al establecimiento del Comité de Estandarización de Mercosur, que fue creado oficialmente en 1991, por una resolución del mercado común6 y re- presenta a las entidades de estandarización de los cuatro países miembros. El comité de estandarización de Mercosur consiste en un consejo directivo de los represen- tantes de cada entidad de estándares, conjuntamente con 18 comités sectoriales que se encargan de diferentes industrias. Brasil y Argentina dominan en los comités sec- toriales, Brasil tiene 11 secretarias y Argentina seis. El consejo directivo aprueba los estándares regionales por consenso. Como en la Comunidad Andina, Mercosur da prioridad a la armonización con los estándares internacionales, seguido por los es- tándares regionales y nacionales. En la actualidad existen 493 estándares voluntarios en el Mercosur. Tlcan. Las normas sobre estándares en el tratado Tlcan de 1994 siguen de cerca las propuestas en el OMC TBT, pero tienen un mayor énfasis en la compatibilidad. A las economías miembros se les promueve usar estándares internacionales, excepto cuando son inapropiados para cumplir con los objetivos legítimos. El capítulo 9 del tratado establece que los tres países miembros deben "en la medida de lo posible, hacer compatibles sus medidas relacionadas con estándares". El CSRM supervisa la implementación del capítulo 9. El tratado exige que el CSRM establezca grupos de trabajo y subcomités en cuatro sectores clave, y en consecuencia, en otros sectores a medida que sea necesario. La Convención Trilateral de Estándarización Norteame- ricana se formó por las tres entidades de estandarización de los países miembros para trabajar con el CSRM. Una característica peculiar del Tlcan es que permite que las partes interesadas de los países miembros participen directamente en el desa- rrollo de nuevos estándares bajo las mismas condiciones de las empresas de los paí- ses en Tlcan. La implementación de los acuerdos OMC TBT y SPS Los países estudiados han cumplido con las obligaciones básicas del acuerdo OMC TBT, pero algunos países han enviado pocas notificaciones. Cada país ha establecido un sistema de consultas para los estándares, evaluación de conformidad y regulacio- 6 Resolución 2/92 del Mercosur. 154 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva nes técnicas y ha enviado notificaciones en regulación técnica y procedimientos de evaluación de conformidad (gráfico 7.9). En el año 2004, pocos países habían envia- do tantas notificaciones como la Comunidad Europea respecto a los estándares re- gionales desarrollados por la Unión Europea y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, y más que Corea. Esto implica que están cumpliendo con los tér- minos del acuerdo, o que son muy activos en el desarrollo de regulaciones técnicas y procedimientos de evaluación de conformidad. Chile, Perú y Ecuador enviaron pocas notificaciones respecto a los otros países de la región. Los países latinoameri- canos estudiados han aceptado el Código de Buenas Prácticas del TBT. Gráfico 7.9 Número de notificaciones TBT en regulaciones técnicas y procedimientos de evaluación de conformidad, 2004 40 TBT 35 34 32 en 30 30 25 23 20 19 16 notificaciones 15 de o 10 5 4 4 Númer 0 0 bia opea Brasil blicaCorea Chile Perú Eur México Ecuador Comunidad Argentina Colom Repúde Fuente: Sitio Internet de la OMC. 8 Certificación en América Latina La certificación es un área crítica en varios países latinoamericanos, pero su progre- so en este tema ha sido lento y desigual. La estructura institucional no es fácil de ma- nejar y persisten problemas de costos y financiamiento. Adicionalmente, el pobre clima de inversión no promueve el avance de las empresas. Los esfuerzos de algunos países han sido modestos, y es necesario prestar mayor atención a la certificación y a los incentivos necesarios. Actividades de certificación En términos regionales, América Latina registra un bajo número de certificados de sistemas de administración de calidad ISO 9001, tanto en términos relativos, como absolutos. El gráfico 8.1 presenta el número de certificados ISO 9000 en América Latina y el Caribe, incluyendo versiones previas al ISO 9000:1994 (hasta 2003) e ISO 9001:2000 (en 2001). En promedio, el número total de certificados en América La- tina ha aumentado en la última década, pero en el 2004, este número representaba una porción más pequeña de los certificados mundiales respecto al mismo indica- dor en 2001. Este hecho puede ser resultado de nuevos sistemas de administración de calidad específicos a algunos sectores, que han reemplazado al ISO 9000 en años pasados. La reducción en el número de certificados ISO 9000 en el 2003 puede expli- carse por la fecha límite de transición del ISO 9000:1994 al ISO 9000:2000 y el hecho de que algunos certificados que han sido retirados no se reportan en algunos países. En América Latina, el número de certificados de sistemas de administración am- biental ISO 14000 ha crecido constantemente desde 1994 (gráfico 8.2). La región es el sector con mayor crecimiento respecto al total mundial, con un 3,8% de los certi- ficados en 2004. Los países latinoamericanos tienen un mejor desempeño en el ISO 14000 respecto al ISO 9000. Los países de América Latina y el Caribe tienen muy pocos certificados ISO 9000 y 14000 respecto al Reino Unido y España, pero existen diferencias en la certificación 156 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 8.1 Certificaciones ISO 9000 en América Latina y el Caribe, 1993-2004 25.000 3,5 3,0 20.000 2,5 15.000 mundial 2,0 certificaciones total de 1,5 o 10.000 del 1,0 % Númer 5.000 0,5 0 0,0 5 7 2 1993 1994 199 1996 199 1998 1999 2000 2001 200 2003 2004 Certificaciones ALC ISO 9000 como participación del total mundial (%) Certificaciones ALC ISO 9001:2000 como participación del total mundial (%) Certificaciones ALC ISO 9000 Certificaciones ALC ISO 9001:2000 Fuente: ISO 2001, 2003b, 2005. dentro de la región (gráfico 8.3). A finales del 2004, todos los países de Centro y Suramérica habían registrado al menos un certificado ISO 9001, y todos los países, excepto Belice y Surinam, tenían al menos un ISO 14001. Sin embargo, algunos paí- ses, como Ecuador y Perú, registraron muy bajos números en certificados de admi- nistración de calidad. En el año 2004, la tasa de crecimiento de los certificados ISO 9000 en la mayoría de países de la región fue más baja que su tasa de crecimiento esperada, según los promedios mundiales. La línea ajustada en el gráfico 8.4 representa una tasa mun- dial de crecimiento entre 2001 y 2004 para cierto número de certificados. Según el número actual de certificados ISO 9000, sólo El Salvador, Nicaragua y Guyana, cada uno con un número bajísimo de certificados, y Chile tuvieron tasas más altas que las esperadas. Y un país, Belice, tuvo una tasa de crecimiento negativa. Cerca de la mitad de los países de América Latina y el Caribe tienen tasas de cre- cimiento del ISO 14000 superiores al valor esperado, según los promedios mundia- les. La línea ajustada en el gráfico 8.5 muestra una tasa de crecimiento mundial entre 1998 y 2004 para un número dado de certificados. La adopción del ISO 14000 ha cre- cido más rápido en América Latina y el Caribe respecto al resto del mundo. Algunos Certificación en América Latina 157 países, como Ecuador y Chile, presentan un desempeño superior. Sin embargo, pocos países han tenido tasas de crecimiento negativas o nulas. Las tasas de certificación ISO 9000 relativas cambian mucho en América Latina y el Caribe, pero la mayoría de los países no se acercan a los estándares mundiales. Co- mo la certificación ISO 9000 se obtiene en los sectores de manufactura y servicios, es- tandarizar el número de certificados por el valor agregado de estos dos sectores per- mite hacer una comparación más informativa entre países. El caso ideal sería que la información de certificación estuviese estandarizada por el número de empresas en el país, pero debido a la dificultad de obtener datos a nivel de empresas con precisión y que sean comparables entre países, las tasas de certificación son estandarizadas según el valor agregado. Aunque es un mejor indicador respecto al número absolu- to de certificaciones, este método tiene algunos problemas. Un país con una estruc- tura de mercado muy concentrada (con un número pequeño de empresas grandes que producen la mayor parte del valor agregado) aparecerá como que tiene bajos ni- veles de certificación respecto a un país con una estructura de mercado muy atomi- zada (donde el valor agregado se distribuye entre un gran número de empresas pe- queñas), incluso, si el número actual de empresas certificadas es superior en el primer Gráfico 8.2 Número de certificaciones ISO 14000 en América Latina y el Caribe, 1995-2004 4.000 4,0 3.500 3,5 3.000 3,0 2.500 2,5 mundial certificaciones 2.000 2,0 total de o 1.500 1,5 del % 1.000 1,0 Númer 500 0,5 0 0,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Certificaciones ALC ISO 14000 Certificaciones ALC ISO 14000 como participación del total mundial (%) Fuente: ISO 2005. 158 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 8.3 Número de certificaciones ISO 9001:2000 e ISO 14001, 2004 60.000 IS0 9001 50.884 IS0 14001 50.000 40.972 40.000 certificaciones 30.000 de o 20.000 Númer 12.558 12.416 10.000 6.120 4.337 4.149 4.120 3.391 3.134 924 299 205 105 57 34 25 12 9 0 UnidoEspaña IndiaCoreaBrasilMalasia bia Chile Perú Rica duras México de Ecuador Jamaica Argentina Colom Indonesia Venezuela Salvador Hon Reino Costa El Guatemala blica Repú Fuente: ISO 2005. caso respecto al segundo. En consecuencia, estandarizar por el número de certifi- cados, según el valor agregado, se usa como una variable alternativa para entender la difusión de los estándares de calidad en la economía, no como un indicador exacto. Como se presenta en el gráfico 8.6, las diferencias en el desempeño de certifica- ción no se deben totalmente a las diferencias en el valor agregado de los sectores de manufacturas y servicios. Colombia es el líder en la región e, incluso según niveles mundiales, registra un número muy alto de certificaciones ISO 9000 según el tamaño de sus sectores de manufactura y servicios. Por el contrario, México, que tiene un alto valor absoluto de certificados, no tiene un buen desempeño después de conside- rar su tamaño en manufacturas y servicios. El gráfico 8.7 muestra el desempeño de la certificación en la región alrededor de la línea de tendencia que representa las tasas de certificación, según un promedio mundial. Mientras que algunos países, como Colombia y Uruguay, tienen un mejor desempeño respecto a promedios mundiales, la mayoría de los países presentan menores tasas de certificación y se han rezagado. Esto contrasta con la situación del Certificación en América Latina 159 Gráfico 8.4 Tasa de crecimiento de certificaciones ISO 9000 en 2004 vs. número de certificaciones ISO; tasa anual de crecimiento promedio en el mundo, 2001-2004 2 Tasa promedio de crecimiento en el mundo anual El Salvador 1 Guyana 9000 Nicaragua Chile ISO Bolivia México ecimiento Argentina 0 cr Ecuador Costa Rica Colombia del Uruguay Panamá certificado Venezuela Brasil ­1 Guatemala Perú R. B. de del Logaritmo Paraguay ­2 0 5 10 15 Logaritmo de certificaciones ISO 9000 Fuente: ISO 2005. Nota: La tasa de crecimiento promedio en el mundo se calculó usando datos de 170 países. Belice tuvo una tasa de crecimiento negativa y no se incluye en el gráfico. Gráfico 8.5 Tasa de crecimiento de certificados ISO 14000 en 2004 vs. número de certificaciones ISO; tasa anual de crecimiento promedio en el mundo, 1998-2004 3 Tasa promedio de crecimiento en el mundo anual Ecuador 2 14000 ISO 1 ecimiento Guatemala Chile cr del 0 Bolivia Brasil certificado Colombia Costa Rica del ­1 Argentina Perú Uruguay Logaritmo México ­2 0 2 4 6 8 10 Logaritmo de certificaciones ISO 14000 Fuente: ISO 2005. Nota: Belice, Guyana, Honduras, Panamá, Paraguay y República Bolivariana de Venezuela tuvieron unas tasas de crecimiento negativas o de cero, y no se incluyen en el gráfico. 160 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva egado PIB) agr del servicios manufactura y alorV (% en 2000) 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 añapUsE odin aero onieR Unidos, Estados 2004 de aisenaodnI aidnC ed acilbúpeR aisalCM anihaliaT ios,c vi CLAI aidn ser y CLA constantes CLA ed sidemo ed o es turac áman ebiraeC e d sodñ (dólar rodavalaS lE qep sse led eu nargrPse manufa servicios de anaci ocixéM yaugurU acia nim P oidemorPasíap ed .morP í p ed .morP y aciR maJoD a agregado rodaatsoC cilbúpeR lisarucE manufactura manB en valor augairraciN uS el egado ) anitnzegrA aleu alametau agr por PIB aícuL atnV ed .B .peR eneG (% soda valor saru úrePbraBaS de estandarizado aibmdoloC servicios y ecile noH millones 9001, aiviloB $1.000 adanarG yaugBaraP por manufactura 2005. e.b ISO ISO en ari ISO C del elihC el y iónc anayuG egado 0 ogaboT y dadinirT 2005c; 80 60 40 20 120 100 agr Latina Adop de en es ertificaciones alor C V 6.8 de Mundial por (dólar América egado Unidos, = 9001 millones Banco C agr 2000) AL ertificaciones C ISO manufactura servicios constantes Gráfico Estados $1.000 valor y Fuente: Nota: Certificación en América Latina 161 Gráfico 8.7 Número de certificaciones ISO 9000 y valor agregado en manufactura y servicios, 2002 14 América Latina Caribe 9000 12 Asia oriental Predicción SOI 10 Brasil 8 Uruguay Colombia México 6 Panamá Argentina Perú Chile R. B. de Venezuela certificaciones Paraguay 4 Nicaragua Costa Rica de Ecuador 2 Guyana Guatemala Belice Bolivia 0 El Salvador Surinam Honduras Logaritmo ­2 18 20 22 24 26 28 30 Logaritmo de valor agregado en manufactura y servicios (dólares corrientes de Estados Unidos) Fuente: Banco Mundial 2005c; ISO 2005. Nota: Los valores predichos fueron calculados usando datos de 116 países. Asia oriental, en donde la mayoría de países tienen un mejor desempeño respecto al promedio mundial. El número de certificaciones ISO 9000 estandarizadas por el número de estableci- mientos, en los sectores manufacturados de mayor tamaño, confirma las grandes diferencias en América Latina y el Caribe. Para algunos países, existe información sólida sobre el número de establecimientos y el número de certificados en algunos sectores manufactureros; esto nos permite estandarizar el número de certificados por el número de establecimientos en los diez sectores industriales más importantes que dan cuenta del 46% de los certificados ISO 9000 en el mundo. Este ejercicio reve- la nuevamente que Colombia se encuentra en una posición de liderazgo en la adop- ción de sistemas de administración de calidad, con cerca de 28% de las empresas cer- tificadas (gráfico 8.8). Colombia presenta un mejor indicador que España, Corea, el Reino Unido y otros países latinoamericanos. En el otro extremo, Ecuador se queda rezagado con el resto de países, donde sólo hay 2% de empresas certificadas en los 10 sectores estudiados. En la región, el desempeño es relativamente pobre cuando se analizan las tasas de certificación del ISO 14000. Como se presenta en el gráfico 8.9, la mayor parte de los países de la región tienen un desempeño mejor que el esperado porque el valor agre- gado en manufacturas y servicios influye en los países con pocos certificados ISO 162 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 8.8 Agregación de certificados ISO 9001 estandarizado por el número de establecimientos en los 10 sectores manufactureros de mayor tamaño 35 30 27,7 25 20 certificadas 14,6 15 esas 11,2 empr 10 7,9 7,7 de % 5 4,1 2,0 0 bia blicaCorea Unido Brasil Colom España México Repú de no Ecuador Rei Fuente: ISO 2005; Unido Indstat 4 (Industrial Statistics Database) Rev. 3, 2005. Nota: Entre los sectores manufactureros se incluyen metales básicos y productos fabricados de metal; químicos, productos químicos y fibras; concreto, cemento, etc.; equipo eléctrico y óptico, productos alimenticios, bebidas y tabaco; maquinaria y equipo, pulpa, papel y productos de papel; caucho y productos plásticos; textiles y producción de textiles (excepto en Brasil); cuero y productos de cuero (excepto en Brasil). La información de certificados corresponde a diciembre 2004. La información de empresas corresponde al año 2000 en Colombia, España, México; 2001 en Corea, Reino Unido; y 2002 Brasil y Ecuador. 14000, como Belice y Guyana. La mayoría de países con mercados de certificación ambiental más maduros, tienen un mal desempeño. La comparación con el Asia oriental es impresionante, en la mayoría de países de la región existen unas tasas de certificación ISO 14000 mucho más altas de lo esperado. El número de certificaciones ISO 14000 estandarizadas por el número de estable- cimientos, en los diez sectores manufactureros más importantes, ofrece una imagen mucho más positiva del desempeño de ciertos países de la región en términos relati- vos. En manufactura, México, Colombia y Brasil han adoptado casi tantos certifica- dos por empresa como Corea, y el doble de España y el Reino Unido (gráfico 8.10). Esto puede explicarse por el hecho de que una gran cantidad de certificaciones de administración de sistemas ambientales en América Latina y el Caribe han sido adoptadas por el sector manufacturero, en contraposición con el sector de servicios. Certificación en América Latina 163 Gráfico 8.9 Número de certificaciones ISO 14000 y valor agregado en manufactura y servicios, 2002 10 14000 América Latina Caribe 8 Asia oriental Predicción SOI Brasil 6 México Colombia Argentina Costa Rica 4 Chile Uruguay certificaciones Perú República Bolivariana de Venezuela 2 Guyana de Belice Bolivia Honduraso 0 Ecuador Logaritmo ­2 20 25 30 Logaritmo de valor agregado en manufactura y servicios (dólares actuales de Estados Unidos) Fuente: Banco Mundial, 2005; ISO 2005. Y nuevamente, en el otro extremo, existen países que no han registrado un solo cer- tificado ISO 14000 en los sectores manufactureros más importantes. En el sector de automóviles, América Latina tiene un comportamiento cercano o superior a los promedios mundiales en términos de adopción de certificación de sis- temas de administración de calidad. Al examinar las tasas de certificación específi- cas al sector, las tasas permiten establecer una correlación entre los datos de certifi- cación con los del número de empresas, porque el número de empresas en el sector es más fácil de determinar que el número de empresas en toda la economía. El grá- fico 8.11 muestra los números de certificaciones QS 9000 y ISO/TS 16949 en dife- rentes países, comparado con el número de empresas en la industria automotriz. Ambos estándares incorporan exigencias del ISO 9000 además de algunas normas específicas a la industria.1 Colombia, Ecuador y Brasil están cerca del promedio mundial en relación con el número de establecimientos en la industria automotriz. México registra mucho más certificados de lo que se esperaría según el número de 1 QS 9000 es un estándar antiguo establecido por los tres productores de carros más grandes de Estados Unidos y es usado en todo el mundo, conjuntamente con otros estándares regio- nales. ISO/TS 16949 es un estándar más nuevo desarrollado por todos los grandes produc- tores de carros del mundo. La mayoría de ensambladores tenían como fecha límite para actualizarse al ISO/TS 16949 entre 2004 y 2006. 164 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva empresas manufactureras, y tiene casi el mismo número de certificaciones que Canadá, Alemania o Japón.2 La oferta de servicios de certificación Las empresas domésticas pueden hacer certificar sus sistemas de administración de calidad por entidades certificadoras nacionales e internacionales, pero las entidades Gráfico 8.10 Agregación de certificados ISO 9001 estandarizado por el número de establecimientos en los 10 sectores manufactureros de mayor tamaño 3,0 2,5 2,4 2,3 2,1 2,0 certificadas esas 1,5 1,4 empr 1,0 de 1,0 0,9 % 0,5 0,0 0 blicaCorea ico bia ador Méx Brasil Unido Repúde Colom España Ecu Reino Fuente: ISO 2005; Unido Indstat 4 (Industrial Statistics Database) Rev. 3, 2005. Nota: Entre los sectores manufactureros se incluyen metales básicos y productos fabricados de metal; químicos, productos químicos y fibras; concreto, cemento, etc.; equipo eléctrico y óptico, productos alimenticios, bebidas y tabaco; maquinaria y equipo, pulpa, papel y productos de papel; caucho y productos plásticos; textiles y producción de textiles (excepto en Brasil); cuero y productos de cuero (excepto en Brasil). La información de certificados corresponde a diciembre 2004. La información de empresas corresponde al año 2000 en Colombia, España, México; 2001 en Corea, Reino Unido; y 2002 Brasil y Ecuador. 2 Esto puede deberse a las altas tasas de certificación de México, pero también puede ser resul- tado de que algunos fabricantes alemanes y japoneses están registrados con otros estándares diferentes al QS 9000. Certificación en América Latina 165 Gráfico 8.11 Número de certificaciones QS 9000 y ISO/TS 16949:2002 vs. número de empresas en el sector automotriz 10 República de Corea 8 Reino Unido Alemania 16949:2002 México Canadá India Japón España ISO/TS Brasil Australia e 6 Francia Italia Singapur Malasia 9000 Turquía Suiza QS Hungría Bélgica Austria Países Bajos Rep. Islámica de Irán Portugal 4 Indonesia Colombia Finlandia Noruega certificaciones Egipto, República de Arabia de Ecuador Nueva Zelanda o 2 Marruecos Rumania Malta númer de Ucrania Omán 0 Lituania Logaritmo ­2 0 2 4 6 8 10 Logaritmo de número de empresas en el sector automotriz Fuente: ISO 2005; Sitio Internet QSU Publishing Co.; Unido Indstat 4 (Industrial Statistics Database), Rev. 3, 2005. Nota: Datos del 2005 para QS 9000; datos del 2004 para ISO/TS 16949; 2000, 2001 y 2002 para el número de empresas. 166 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva de certificación extranjera dominan en los mercados de certificación de América Latina y el Caribe. El gráfico 8.12 muestra el número de empresas extranjeras repre- sentadas en diferentes países de la región conjuntamente con el número de entidades de certificación nacional. Las entidades de certificación extranjeras sin representa- ción local también pueden ofrecer servicios de certificación a las empresas locales, pero no son presentadas en el gráfico. Sólo se consideran las entidades acreditadas nacional o internacionalmente. La mayoría de países, incluso aquéllos con mercados de certificación pequeños como Perú y Ecuador, tienen una oferta razonable de ser- vicios de certificación, pero con la información disponible es difícil confirmar si existe suficiente competencia en la industria de certificación. La información disponible sobre la participación del mercado, en Argentina, Bra- sil y México, muestra que el mercado está relativamente concentrado. Como se pre- senta en el gráfico 8.13, las cuatro entidades de certificación más grandes de México, Gráfico 8.12 Entidades de certificación doméstica acreditadas y afiliados extranjeros que ofrecen certificación en sistemas de administración de calidad, 2005 30 26 25 25 esas empr 20 19 o 17 15 14 afiliados de 10 o 10 9 Númer 5 0 bia Perú México Brasil Chile Ecuador Argentina Colom Número de empresas extranjeras afiliadas no acreditadas por la entidad nacional Número de empresas extranjeras afiliadas acreditadas por la entidad nacional Número de compañías domésticas acreditadas por la entidad nacional Fuente: Sitios de Internet de entidades nacionales de acreditación y certificación. Certificación en América Latina 167 en donde el tamaño se mide según el número de certificaciones ISO 9000, tiene cerca del 50% del mercado. Las entidades dominantes en México tienden a ser domésticas. En Brasil y Argentina, las cuatro entidades de certificación más importantes con- trolan una participación mucho más grande del mercado, por encima del 70%. La mayoría de ellas están afiliadas con entidades de certificación extranjeras; de hecho, en estos dos países sólo existe una entidad de certificación nacional entre los cinco más importantes. La mayoría de países de la región, en especial los que registran bajas certificaciones ISO 9000, virtualmente no tienen ninguna entidad de certificación nacional. Este caso es el de Ecuador y Perú. Colombia es una excepción; en el 2004, 42% de las certificaciones ISO 9000 fueron otorgadas por el Icontec, la entidad de certificación nacional. El número promedio de registros de ISO 9000 por entidades de certificación mues- tra muchas diferencias entre los países en el desarrollo del mercado por certificacio- nes. El gráfico 8.14 muestra el número promedio de certificaciones por entidades de certificación que operan en un país. Las entidades externas sin representantes locales permanentes o afiliados no se incluyeron en este análisis. Las entidades de certifi- cación en Colombia son las más activas, con un indicador de 294 sistemas de admi- nistración de calidad en el año 2004. Las entidades de Ecuador son las menos acti- vas, y sólo registraron seis empresas en el año 2004. La calidad de los servicios de certificación en América Latina y el Caribe depende de la calidad del personal de auditoría. Existen relativamente pocos auditores con credenciales internacionales reconocidas en esta región. El IRCA es la entidad de cer- tificación más grande para auditores de sistemas de administración. Los estándares del IRCA son altos y su certificación implica confianza en la calificación del auditor. Gráfico 8.13 Participación del mercado de las cinco entidades de certificación más grandes de Brasil, Argentina y México Brasil Argentina México Otros BVQI IQS* Otros BVQI SGS Otros ATR* TUV Rheinland UL DNV FCAV* DNV SGS IRAM* México* Calmeca C* ICS BRTÜV Fuente: Sitio de internet del Ministerio de Economía de México, Instituto Nacional de Metrología, Normalização e Qualidade Industrial (Inmetro), y Organización Argentina de Acreditación (OAA). Nota: La participación del mercado se mide por el número de certificaciones ISO 9001: 2000. * Representa una entidad de certificación doméstica. Datos de 2005 para Brasil y México; 2003 para Argentina. 168 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Después de contabilizar el valor agregado en la manufactura y servicios, los países de la región tienen pocos auditores certificados en ISO 9001 con el IRCA, en com- paración con el Reino Unido o Corea (gráfico 8.15). Brasil es el país con mejor desempeño en la región y registra casi el mismo número de auditores certificados por el IRCA respecto a España, en términos relativos según el valor agregado de ma- nufacturas y servicios. Factores que pueden influenciar la difusión del ISO 9000 Como se discutió en el capítulo 6, las características nacionales pueden tener un im- portante efecto en la adopción del ISO 9000. Si se comparan los mercados nacionales y las características comerciales y el ambiente institucional y de negocios, se puede ofrecer un contexto para entender las diferencias entre países en la difusión del ISO 9000. Gráfico 8.14 Número de certificaciones ISO 9001:2000 en 2004 estandarizado por el número de entidades de certificación acreditadas que operan en mercados domésticos en 2005 350 294 300 por 245 250 207 certificaciones 200 certificación de de 150 130 omedio pr entidad o 100 54 Númer 50 21 6 0 bia Brasil Chile Perú Colom México Ecuador Argentina Fuente: ISO 2005. Certificación en América Latina 169 Factores de mercado y comerciales El destino final del comercio internacional no parece ser un determinante impor- tante de la certificación en América Latina. La Unión Europea y Japón son grandes adaptadores del ISO 9000 y probablemente imponen exigencias de la certificación a sus proveedores internacionales. Los países con las participaciones de exportación más altas a la Unión Europea y Japón deberían ser quienes tienen más incentivos para la certificación, sin embargo, la heterogeneidad de la adopción del ISO 9000 en América Latina no parece estar determinada por los patrones de comercio interna- cional. Los países donde las exportaciones a la Unión Europea y Japón juegan un papel importante en la economía no muestran una tasa de certificación más alta que otros países (gráfico 8.16). Un caso extremo es Colombia, que presenta la tasa de cer- tificación más alta a pesar de tener pocas exportaciones relativas a la Unión Europea o Japón. Una explicación es que países que tienen un fuerte comercio con la Unión Europea y Japón no están exportando bienes en sectores donde la calidad es impor- tante. Otra explicación es que existen otros factores que afectan la adopción del ISO 9000, diferentes al destino comercial de las exportaciones. En América Latina, la presencia de subsidiarias de corporaciones transnacionales no es un determinante de la adopción del ISO 9000. La situación respecto a las cor- Gráfico 8.15 Número de auditores certificados por ISO 9001:2000 con IRCA en 2005, estandarizado por valor agregado total en manufactura y servicios en 2004 10 9 millones servicios 8,2 y 8 7 US$1.000 6 5,4 por manufactura 5 es en 4 3 auditor egado 1,9 de agr 2 1,5 1,4 o 1 0,8 valor 0,1 0,1 0,1 0,1 Númer en 0 bia Unido blicaCorea Perú Chile España Brasil México Repúde Argentina Ecuador Colom Reino Fuentes: Sitio Internet IRCA; Banco Mundial 2005c. 170 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva poraciones transnacionales es muy similar a la del destino de las exportaciones: no existe un patrón obvio en el alto número de certificaciones en países con mayor pre- sencia de transnacionales. El gráfico 8.17 usa la entrada de inversión extranjera directa (IED) como una variable para estudiar la presencia de empresas extranjeras. Así como en el caso del destino de las exportaciones, o las subsidiarias de transna- cionales no están en sectores donde la calidad es importante o existen otros factores que juegan un papel más importante en la difusión del ISO 9000. La presencia de sectores exportadores que llevan a la certificación parece estar poco relacionada con la adopción del ISO 9000. Como se discutió en el capítulo 6, algunos sectores exportadores estaban asociados con niveles más altos de certifi- cación mundial que otros, para diciembre de 2004, los ocho sectores más impor- tantes en términos de registros ISO 9000 eran (ISO 2005): Gráfico 8.16 Exportaciones a la Unión Europea y Japón, como participación del PIB y tasas de certificación 12 80 70 10 millones servicios opea 60 y Eur PIB 8 del 50 US$1.000 Unión % la por a 6 40 manufactura como en 9001 30 Japón 4 ISO y egado 20 agr Exportaciones 2 10 valor ertificaciones en 0 0 C Chile bia Perú Brasil Ecuador Argentina Colom México Exportaciones a la Unión Europea y Japón como % del PIB Certificaciones ISO 9001 por US$1.000 millones en valor agregado en manufactura y servicios 9001c. Fuente: Unctad 2004, FMI 2005; Banco Mundial 2005c, ISO 2005. Nota: Los datos de ISO 9001 son para 2004, los datos de IED son para 2003. Certificación en América Latina 171 1. Construcción. 2. Metales básicos y productos fabricados con metales. 3. Equipo eléctrico y óptico. 4. Maquinaria y equipo. 5. Comercio mayorista e individual, reparación de motores de vehículos, moto- cicletas y bienes personales y para el hogar. 6. Productos plásticos y de caucho. 7. Químicos, productos químicos y fibras. 8. Productos alimenticios, bebidas y tabaco. Estos sectores registran altas tasas de certificación, ya sea porque la calidad es un factor importante de competitividad en estos sectores, o porque el ISO 9000 es par- ticularmente efectivo en incrementar la eficiencia organizacional en estos sectores. Los países donde las exportaciones en estos sectores, con énfasis en calidad en el mundo, representan una gran proporción del PIB también deben presentar altas ta- sas de certificación; este patrón parece que se aplica a América Latina, excepto en México, donde una alta participación de las exportaciones va a Estados Unidos, y Colombia, donde la difusión del ISO 9000 es excepcionalmente alta (gráfico 8.18). No es completamente claro que el tamaño de las empresas manufactureras tenga influencia en la difusión del ISO 9000 en América Latina. Las empresas más peque- ñas usualmente tienen menos conocimiento de los beneficios del ISO 9000, y la im- plementación de un sistema de administración de calidad es más costosa para ellas. En consecuencia, los países en los cuales las pequeñas y medianas empresas (PYME) representan una gran parte de las empresas del país, presentan relativamente pocos certificados por firma. Según el gráfico 8.19, los países latinoamericanos no tienen una participación particularmente alta de PYME en sus economías, cuando se usa la participación del empleo industrial como la variable para identificar el tamaño de la firma. En el Asia oriental, donde las PYME representan gran parte del empleo en ma- nufacturas, se han alcanzado grandes tasas de certificación respecto a América Lati- na y el Caribe.3 El gráfico 8.20 presenta la participación de PYME en el PIB de dife- rentes países, usando información del sector manufacturero. En este caso, no es clara la existencia de una tendencia, posiblemente porque los datos de certificación están estandarizados por la producción y no por el número de establecimientos. Sin embargo, el tamaño de la empresa y los datos de certificación en México (gráfico 8.21), sí revelan una tendencia más grande en la adopción del ISO 9000 en empresas más grandes. 3 Estas estadísticas sólo consideran sectores formales. 172 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva El ambiente económico El débil ambiente de negocios en América Latina puede reducir los incentivos para la certificación en la región. Un clima de negocios caracterizado por la incertidumbre y los altos costos comerciales desestimula una inversión de largo plazo en un sistema de administración de calidad de largo plazo. Un indicador agregado construido por Beck, Demirgüç-Kunt, y Levine (2003) incluye información del grado de protección de derechos de propiedad, el costo del cumplimiento de contratos, el costo de entrar a un mercado y la eficiencia en el sistema de bancarrota. El indicador promedio de ambiente de negocio revela una perspectiva particularmente deficiente para la región (gráfico 8.22). Una comparación de indicadores similares entre países y las tasas de Gráfico 8.17 Recepción de IED como participación del PIB y tasas de certificación 70 80 60 70 millones servicios y 60 50 50 US$1.000 PIB 40 por del 40 manufactura % 30 en 9001 30 como ISO egado 20 IED 20 agr 10 10 valor ertificaciones en C 0 0 Chile sil bia Perú Ecuador México Bra Argentina Colom IED como % del PIB Certificaciones ISO 9001 por US$1.000 millones en valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Unctad 2004, FMI 2005; Banco Mundial 2005c, ISO 2005. Nota: Los datos de ISO 9001 son para 2004, los datos de IED son para 2003. Certificación en América Latina 173 certificación muestra una tendencia a que los países con mejores condiciones para hacer negocios exhiban unas tasas más altas de certificación (gráfico 8.23). Las débiles condiciones institucionales de América Latina también afectan los in- centivos para la certificación. Unas instituciones inefectivas e impredecibles también reducen los incentivos para la implementación de un sistema de administración de calidad, ya que las empresas no pueden predecir los retornos de su inversión. Un indicador agregado construido por Beck, Demirgüç-Kunt y Levine (2003) establece el ambiente institucional en el cual operan las empresas. Este indicador contiene in- formación de las responsabilidades y la participación del sistema político, la calidad y la consistencia de la regulación y el cumplimiento de las normas regulatorias, la estabilidad política, el cumplimiento de la ley, la falta de corrupción oficial, y la efec- Gráfico 8.18 Bienes exportados en sectores de alta calidad como participación del PIB 20 80 18,3 18 70 millones 16 servicios y (%) 14,4 60 14 13,3 PIB 50 US$1.000 del 12 por 10 9,1 40 manufactura en 8 9001 30 ISO Participación 6,0 5,9 6 5,8 egado 20 agr 4 2 10 valor ertificaciones en 0 0 C Chile bia México Brasil Perú Ecuador Argentina Colom Participación del PIB de bienes exportados en los 10 sectores con mayor concentración de ISO 9000 Certificaciones ISO 9001 por US$1.000 millones en valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Unctad 2004; Banco Mundial 2005c; ISO 2005. Nota: Los datos de ISO 9001 son para 2004, los datos de exportación para 2003, excepto Argentina con datos 2002. 174 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 8.19 Participación del sector de PYME en empleo manufacturero, promedio 1990-99 80 74 (%) o 70 er 63 62 60 56 55 manufactur 50 empleo 40 en 30 28 SME de 20 16 10 Participación 0 opa CIS África oriental Eur Latina Unidosanadá y C Australia Zelanda Asia América Estados y Nueva Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Levine 2003. Nota: PYME es definida como la empresa con menos de 250 empleados. CIS = Comunidad de Estados Independientes. tividad de la burocracia gubernamental. Y nuevamente, la región presenta un indi- cador muy bajo (gráfico 8.24). Respecto a países individuales, existe una tendencia para que los países con mejores ambientes institucionales tengan una mayor tasa de difusión del ISO 9000 (gráfico 8.25). Colombia es la excepción, ya que su indicador muestra el peor indicador institucional en la muestra, pero tiene la tasa de certifi- cación más alta de América Latina. El bajo nivel educativo de América Latina también afecta la implementación de los sistemas de administración de calidad. Los costos de la implantación del ISO 9000 y el tiempo dedicado a ello son más bajos, cuando el personal ha recibido niveles mínimos de educación básica. Los países de la región usualmente tienen bajos nive- les de logro educativo, en particular, de Ferranti et al. (2003) señalan que la mayoría de países de la región tienen grandes déficit de matrícula en escuela secundaria. Tales Certificación en América Latina 175 Gráfico 8.20 Participación del sector de PYME en el PIB y tasas de certificación 100 80 (%) PIB 65 en 60 56 54 51 PYME 46 de 39 40 Participación 20 20 0 bia Perú España Unido blicaCorea Ecuador Argentina Repúde Colom Reino Participación de PYME en PIB (%) Certificaciones ISO 9001 por US$1.000 millones en valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Ayyagari, Beck y Demirgüç-Kunt 2003; Banco Mundial 2005c; ISO 2005. Nota: Los datos de ISO 9001 son para 2004, excepto para 2003 en Corea, 2002 en España y 2001 en el Reino Unido. Se usa la definición de PYME nacional. La participación del PYME se define a partir del promedio 1990-99 en el sector. tasas de matrícula son mucho más bajas de lo que se predeciría por el PIB per cápi- ta. El gráfico 8.26 presenta una fuerte correlación entre la adopción del ISO 9000 y las tasas de educación secundaria en América Latina. Los países con mayores tasas de educación tienden a tener niveles de difusión del ISO 9000 mucho más altos; Co- lombia, como siempre, es la excepción. En conclusión, los bajos niveles educativos contribuyen a las dificultades generales de la región en la implementación del ISO 9000. 176 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 8.21 Adopción del ISO 9001 y tamaño de las empresas en México Distribución de certificados ISO 9001:2000 Empresas, por tamaño de la empresa por tamaño Pequeña Mediana 0,9% Grande 3,1% Grande 18,67% 3% Mediana Micro 45,78% 6,64% Micro Pequeña 95,7% 18,83% Fuente: Sitio Internet Ministerio de Economía de México; sitio Internet Contactopyme. Nota: Los porcentajes pueden no sumar 100 por aproximación de las cifras. Gráfico 8.22 Indicador del ambiente económico para hacer negocios, por región 3,0 2,5 2,2 2,0 1,5 1,3 1,0 0,5 económico 0,5 0,2 ienteb 0,0 am ­0,5 de ­0,5 ­1,0 ­0,7 Índice ­1,0 ­1,5 ­2,0 opa ntal CIS Unidosanadá Latina África y C Zelanda Eur Australia orie Asia Estados y Nueva América Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Levine 2003; Banco Mundial 2005c, ISO 2005. Nota: Hecho a partir de datos para 64 países, CIS = Comunidad de Estados Independientes. Certificación en América Latina 177 Gráfico 8.23 Indicador del ambiente económico para hacer negocios y tasas de certificación por país 2,5 100 2,0 millones 80 servicios y 1,5 económico 60 US$1.000 1,0 por ienteb manufactura am 0,5 40 9001 en de ISO 0,0 egado Índice 20 agr ­0,5 valor ertificaciones en ­1,0 0 C Unido blicaCorea bia Chile España México Brasil Perú Repúde Colom Argentina Reino Indicador del ambiente económico para hacer negocios Certificaciones ISO 9001 por US$1.000 millones en valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Levine 2003; Banco Mundial 2005c, ISO 2005. Los datos de ISO 9001 son para 2004, excepto para 2003 en Corea, 2002 en España y 2001 en el Reino Unido. 178 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 8.24 Indicador de desarrollo institucional promedio, por región 2,0 1,5 1,5 1,4 1,0 0,8 institucional ollo 0,5 0,4 desarr 0,0 de 0,0 Índice ­0,5 ­0,5 ­0,7 ­1,0 lia anda opa CIS Latina África AustraZel Unidosanadá y C Eur oriental Asia y Nueva Estados América Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Levine 2003. Nota: CIS = Comunidad de Estados Independientes. Certificación en América Latina 179 Gráfico 8.25 Indicador de desarrollo institucional y tasas de certificación, por país 2,0 100 1,5 millones 80 servicios y 1,0 60 US$1.000 institucional por 0,5 manufactura ollo 40 9001 en desarr 0,0 ISO egado de 20 agr ­0,5 Índice valor ertificaciones en ­1,0 0 C Unido Chile blicaorea bia España C Brasil Perú México lom Repúde Argentina Ecuador Reino Indicador del ambiente económico para hacer negocios Certificaciones ISO 9001 por $1.000 millones en valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Beck, Demirgüç-Kunt y Levine 2003; Banco Mundial 2005c, ISO 2005. Nota: Los datos de ISO 9001 son para 2004, excepto para 2003 en Corea, 2002 en España y 2001 en el Reino Unido. 180 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 8.26 Matrícula en escuela secundaria y tasas de certificación 120 100 (%) 90 100 millones 80 servicios y secundaria 70 80 60 US$1.000 escuela por en 60 50 manufactura 40 9001 en 40 30 ISO matrícula egado de 20 agr 20 neta 10 valor asaT ertificaciones en 0 0 C bia España Unido blicaorea C Chile Brasil Perú México Repúde Argentina Colom Ecuador Reino Tasa neta de matrícula en escuela secundaria (%) Certificaciones ISO 9001 por US$1.000 millones en valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Banco Mundial 2005c, ISO 2005. Nota: Los datos de ISO 9001 son para 2004, excepto para 2003 en Corea, 2002 en España y 2001 en el Reino Unido. Las tasas de matrícula escolar son para 2002. 9 Acreditación en América Latina El reconocimiento internacional es crítico para el acceso a los mercados y, aunque América Latina ha hecho progresos, se necesita mucho más trabajo para respaldar las estrategias de exportación adoptadas por muchos países de la región. Las enti- dades de acreditación necesitan más presencia del sector privado que en la actuali- dad es mínima, y mucha más autonomía para permitirles responder rápidamente a las necesidades sectoriales y demandas de las empresas. Instituciones de acreditación La organización del proceso de acreditación Las entidades de acreditación de América Latina funcionan bajo diferentes marcos legales. Como es usual en el resto del mundo, existen entidades de acreditación pri- vadas y públicas (cuadro 9.1). Cuando son parte del sector público, las entidades de acreditación tienden a operar como agencias autónomas del gobierno, que en algu- nas ocasiones están afiliadas a ministerios gubernamentales específicos, como, por ejemplo, el Indecopi (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Pro- tección de la Propiedad Intelectual) de Perú y el Inmetro (Instituto Nacional de Me- trología, Normalização e Qualidade Industrial) de Brasil. Recientemente, México pasó las funciones de acreditación del Ministerio de Economía a una organización privada sin ánimo de lucro. En el caso de Chile y Argentina, el INN (Instituto Nacio- nal de Normalización) y la OAA (Organización Argentina de Acreditación) son insti- tuciones privadas pero fueron creadas por el gobierno. En todos los países estudia- dos, las funciones y obligaciones de las entidades de acreditación pública y privada están gobernadas mediante una legislación nacional, que le da autoridad completa sobre los estándares voluntarios a una sola entidad de acreditación. Muchos sistemas de acreditación latinoamericanos son relativamente nuevos y fueron creados en la última década. 182 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 9.1 Marco legal de las entidades nacionales de acreditación País Nombre Marco Legal Argentina OAA Privado Brasil Inmetro Público Chile INN Privado Colombia SIC Público Ecuador OAE Público México EMA Privado Perú Indecopi Público República de Corea KAB Privado República de Corea KATS-Kolas/KAS Público España ENAC Privado Fuente: Sitios de Internet de las entidades de acreditación. Nota: EMA: Entidad Mexicana de Acreditación; ENAC: Entidad Nacional de Acreditación; KAB: Junta de Acreditación de Corea; KATS-Kolas/KAS: Agencia coreana de tecnología y estándares, Esquema de acreditación de laboratorios coreanos, Sistema de acreditación de Corea; OAE: Organismo de Acreditación Ecuatoriano; SIC: Superintendencia de Industria y Comercio. Las entidades de acreditación de los países latinoamericanos tienden a llevar a cabo más actividades respecto a las mismas entidades en países desarrollados (cua- dro 9.2). En algunos países latinoamericanos, la entidad de acreditación es respon- sable por la acreditación de organizaciones de estándares obligatorios, además de los estándares voluntarios; esto también ocurre en España. En países donde la entidad de acreditación funciona como parte del sector público, la entidad usualmente es responsable de actividades relacionadas con la evaluación de conformidad volun- taria. En Brasil, Chile, Colombia y Perú, la entidad de acreditación también tiene funciones del NMI. Esta combinación puede ser problemática si las funciones de metrología y acreditación no están separadas claramente, ya que el NMI ofrece los servicios de calibración que en teoría compiten con los servicios de potenciales can- didatos para la acreditación. En Chile y Perú, la entidad nacional de acreditación tam- bién cumple funciones de entidad de estándares nacionales. En estos casos, es impor- tante que el NMI, de hecho relacionado con el desarrollo de estándares, no influya en el proceso de estandarización de una manera desproporcionada. En países desarro- llados, como España y el Reino Unido, las funciones de metrología y estandarización son llevadas a cabo por diferentes organizaciones. Ninguna de las entidades de acre- ditación de América Latina ofrece en la actualidad los servicios comerciales de certi- ficación. Acreditación en América Latina 183 Cuadro 9.2 Actividades de las entidades nacionales de acreditación Acreditación en estándares Metrología Calibración País regulatorios Estándares nacional y pruebas Certificación Argentina Sí No No No Noa Brasil Sí No Sí Sí No Chile No Sí Sí No Nob Colombia Sí No Sí Sí No Ecuador Sí No No No No México Sí No No No No República de Corea KAB No No No No Síc República de Corea No Sí Síd No Sí Corea KATS-Kolas/KAS Perú No Sí Sí Sí No España Sí No No No No Reino Unido No No No No No Fuente: Sitios de Internet de entidades de acreditación. Nota: KAB: Junta de Acreditación de Corea; KATS-Kolas/KAS: Agencia coreana de tecnología y estándares, Esquema de acreditación de laboratorios coreanos, Sistema de acreditación de Corea. a. Por ley, OAA tiene la capacidad de certificar auditores, pero nunca ha hecho uso de este derecho. b. INN certificó auditores hasta 2004. c. Certificación de auditores de sistemas de administración. d. Metrología legal. Gobernabilidad y autonomía En América Latina, algunas entidades de acreditación tienen poca representación del sector privado (cuadro 9.3). Este caso es el de las entidades del sector público, donde no existe un mecanismo de membresía formal para el sector privado, como la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) de Colombia y el Indecopi en Perú. Pero esto también ocurre en el caso de Chile, donde el INN fue creado por el gobierno como una fundación privada. En el caso de Colombia y Chile, no existe una asamblea general o consejo consultor para representar los intereses de las otras partes. Por el contrario, en la mayoría de entidades de acreditación privada existe una asamblea general de miembros que eligen un consejo ejecutivo o mesa directiva. Sin embargo, en todos estos casos, una parte de los miembros del consejo ejecutivo es definida por las entidades gubernamentales, para asegurar que son representadas adecuadamente. El caso de Argentina es similar al de España; existe representación del sector privado en el consejo ejecutivo, pero el director ejecutivo es definido por el gobierno central. Las entidades de acreditación que operan tanto en el sector privado como el pú- blico no son completamente autónomas. Es posible calcular un índice de autono- 184 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 9.3 Participación del sector privado en la gobernabilidad de las entidades de acreditación Participación Participación Proporción de Director del sector del sector los miembros del ejecutivo privado en privado en consejo ejecutivo designado la asamblea el consejo designados por por el País general consultor el gobierno (%) gobierno Marco legal Argentina Sí No 15 Sí Privado Brasil No Sí 100 Sí Público Chile No No 100 No Privado Colombia No No 100 Sí Público Ecuador Sí Sí 50 No Público México Sí No 28 No Privado Perú No Sí 100 Sí Público España Sí Sí 0 Sí Privado Reino Unido Sí Sí 0 No Privado Fuente: Sitios de Internet de las entidades de acreditación nacionales; investigación de los autores. mía, que muestra la capacidad de una organización de aplicar su autoridad sobre sus recursos financieros, técnicos, administrativos y humanos.1 Este índice está cerca del valor unitario para la mayoría de entidades de estándares de América Latina, pero es mucho más bajo para las entidades de acreditación, con un valor de 0,25 para Indecopi de Perú, y la SIC de Colombia, 0,625 en el Inmetro de Brasil y 0,875 para la entidad de acreditación del Ecuador (OAE). Recursos para la acreditación Existen diferencias importantes en el número de personal que trabaja en las entida- des de acreditación, pero estas diferencias son más pequeñas si el tamaño de la eco- nomía es tomada en cuenta en el análisis. El instituto brasilero Inmetro y el mexica- no EMA tienen una gran planta de personal, pero se debe al gran tamaño de la industria manufacturera y de servicios (gráfico 9.1). Cuando el número de personas es estandarizado por el valor agregado de la manufactura y servicios, la mayoría de las entidades de acreditación tienen prácticamente el mismo número de empleados. 1 El índice de autonomía (min=0, max=1) es calculado como una fracción de los siguientes conceptos si son ciertos: la entidad nacional de acreditación tiene la autonomía de a) estable- cer sus propias tarifas, b) definir el salario de su personal; c) contratar su propio personal; d) asignar y revocar certificaciones; e) hacer parte de organizaciones internacionales y fir- mar acuerdos internacionales; f) definir su propio presupuesto; g) crear nuevas divisiones administrativas; h) ofrecer nuevos servicios. Acreditación en América Latina 185 Gráfico 9.1 Personal de las entidades de acreditación, 2005 90 1,9 2 1,8 79 80 millones 70 67 servicios y 60 1,3 1,3 US$10.000 1,2 permanente 1,1 por 50 1,0 1 manufactura personal 40 en de o permanente 30 egado agr Númer 20 personal 11 de valor 10 o 10 8 de 5 3 Númer 0 0 Brasil Chile bia Perú México Argentina Colom Ecuador Número de personal permanente Número de personal permanente por US$10.000 millones de valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Investigación de los autores; sitio de Internet de las entidades nacionales de acreditación. El número de personal de evaluación que respalda el proceso de acreditación es altamente desigual entre países. Al estandarizar el número de asesores principales por el valor agregado de manufacturas y servicios, se resaltan las grandes diferencias en este tema (grafico 9.2). Ecuador y Argentina tienen un número excepcionalmente alto de asesores principales, mientras que Perú tiene muy pocos. La falta de personal de evaluación puede representar una limitación para la velocidad de la acreditación. Pero la descripción cambia cuando se comparan el número de expertos técnicos. Los expertos técnicos usualmente son contratados para ofrecer su experiencia en temas donde los asesores no son especializados. Por ello, un bajo número de exper- tos técnicos limita el número de áreas técnicas en las cuales se pueden hacer acredi- taciones. Brasil y Colombia tienen el número más grande de expertos técnicos en 186 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 9.2 Número de asesores principales calificados, 2005 140 6 126 millones 120 5,0 5 US$10.000 servicios 100 y 2000) 4 por principales año es 80 del asesor 2,7 3 59 calificados manufactura de 60 2,3 53 en o constantes 2 egado es Númer 40 1,5 principales 1,3 agr es 1,1 (dólar 1 valor 20 asesor 8 7 0,4 de 6 de 2 o 0 0 Chile bia Númer Perú México Brasil Argentina Colom Ecuador Número de personal permanente Número de personal permanente por US$10.000 millones de valor agregado en manufactura y servicios (dólares constantes del año 2000) Fuente: Investigación de los autores; IAAC 2004; Banco Mundial 2005 c; Superintendencia de Industria y Comercio de Colombia. Nota: Información para Argentina, Chile y México corresponde al año 2004. América Latina (gráfico 9.3). Cuando este número se estandariza por el valor agre- gado en manufactura y servicios, Colombia y Perú tienen el número más alto de ex- pertos técnicos, mientras que México tiene el número más bajo. Los expertos técni- cos pueden ser muy importantes en los casos donde un bajo número de asesores principales limitan la capacidad de especializarse en diferentes áreas técnicas. Las entidades de acreditación latinoamericanas usualmente son lentas en la en- trega de acreditaciones respecto a las entidades de otros lugares. Usualmente toma entre 50 y 150% más de tiempo acreditar un laboratorio en América Latina, respec- to al Reino Unido, la excepción es Perú (gráfico 9.4). Esto puede generar desincen- tivos a la acreditación. Acreditación en América Latina 187 Gráfico 9.3 Número de expertos técnicos calificados, 2005 300 30 26 250 241 25 millones servicios y 2000) 200 20 US$10.000 año técnicos 160 por del 15 150 15 manufactura expertos en técnicos de o constantes 100 89 10 egado es 76 7 71 expertos agr Númer (dólar 5 5 5 de 50 5 o valor 2 25 de 12 Númer 0 0 bia Perú Brasil Chile Colom México Argentina Ecuador Número de expertos técnicos Número de expertos técnicos por US$10.000 millones de valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Investigación de los autores. Nota: Información para Argentina, Chile y México corresponde al año 2004. Actividades de acreditación La mayor parte de las entidades nacionales de acreditación han acreditado un gran número de entidades de certificación de sistemas de calidad (gráfico 9.5). En tér- minos relativos con el valor agregado de la manufactura y los servicios, algunos países de América Latina han acreditado tanto o más como España. Brasil, Chile y Colombia han acreditado más entidades de certificación de sistemas de calidad que el Reino Unido, en términos relativos usando el valor agregado de la manufactura y servicios. Perú y Ecuador son excepciones, y están rezagados, con muy pocas acre- ditaciones de entidades de certificación. 188 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 9.4 Tiempo mínimo necesario para el proceso de acreditación de un laboratorio 12 10 10 8 8 6 6 6 5 Meses 4 4 4 2 0 bia Unido Perú ador España Brasil Ecu Colom Argentina Reino Fuente: Investigación de los autores. Cuando el número de entidades de inspección de acreditación se estandariza por el valor agregado en manufactura y servicios, Chile y Brasil tienen un mejor desem- peño respecto al Reino Unido, Corea, o España; Colombia tiene un desempeño leve- mente superior (gráfico 9.6). Sin embargo, estas comparaciones pueden ser engaño- sas porque no muestran el alcance de la acreditación. Las acreditaciones otorgadas por entidades latinoamericanas cubren un número limitado de áreas técnicas. En Chile, la gran mayoría de entidades de inspección están acreditadas en áreas de ins- talación de gas y productos eléctricos. En Colombia, la mayoría están acreditadas en instalaciones de gas. En ambos países, existen pocas entidades de inspección acredi- tadas en otras áreas, como instalaciones eléctricas o seguridad de maquinaria. Argen- tina, Perú y Ecuador no han acreditado una sola entidad de inspección en ningún área. Esto puede inhibir la certificación, porque algunas certificaciones requieren ins- pecciones. La mayoría de países latinoamericanos han acreditado un número relativamente alto de laboratorios de pruebas y calibración (gráfico 9.7). Al comparar los números estandarizados de acreditaciones, los países latinoamericanos exceden el desempeño Acreditación en América Latina 189 de España y Corea, o no están muy lejos de ellos. Sin embargo, es difícil evaluar el desempeño de las entidades de acreditación en términos de los laboratorios de calibración y de pruebas acreditados. Pueden existir diferencias entre países en el alcance de la certificación. El alcance de algunas acreditaciones puede ser muy limi- tado, cubriendo sólo un área de calibración o pruebas, mientras que, en otros casos, la acreditación puede cubrir un gran conjunto de medidas y pruebas en diferentes campos. Aunque el análisis y la comparación de acreditaciones individuales serían una opción, es complicado por el hecho de que la mayoría de países de la región no siguen los lineamientos aceptados internacionalmente para definir el alcance de la acreditación de un laboratorio. Gráfico 9.5 Número de acreditaciones de entidades de certificación de sistemas de administración de calidad 140 40 120 35 millones 30 servicios 100 y 2000) 25 año US$10.000 80 editaciones del acr 20 por manufactura de 60 en o 15 constantes editaciones Númer 40 egado es 10 acr agr de (dólar 20 5 o valor de 0 0 Númer ReinoUnido blicaCorea Brasil Chile bia Perú Repúde España México Colom Argentina Ecuador Número de acreditaciones de entidades de certificación de sistemas de administración de calidad (ISO 9000, QS 9000 e ISO 14000) Número de acreditaciones por US$10.000 millones de valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Sitios de Internet de entidades de acreditación nacional; Banco Mundial 2005c. Nota: Valor agregado del año 2003 para el Reino Unido, Corea y España; 2004 para los demás países. 190 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 9.6 Número de acreditaciones de entidades de inspección 250 12 10 millones 200 servicios y 8 150 US$10.000 editaciones por acr 6 manufactura de en o 100 4 editaciones egado Númer acr agr 50 de 2 o valor de Númer 0 0 Brasil Unido blicaCorea aña Chile bia Perú Esp Repúde Colom Ecuador Argentina Reino Número de acreditaciones de entidades de inspección Número de acreditaciones de entidades de inspección por US$10.000 millones de valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Sitios de Internet de entidades de acreditación nacional; Banco Mundial 2005c. Nota: Valor agregado del año 2003 para el Reino Unido, Corea y España; 2004 para los demás países. En algunos países de América Latina, los sistemas nacionales de acreditación no parecen ser reconocidos domésticamente o tienen un desempeño muy pobre. Este hecho se sustenta en el número de entidades de certificación extranjeras que operan en algunos países de la región, pero que no están acreditadas por la entidad de acre- ditación local (gráfico 9.8). En Perú y Ecuador, ninguna de las nueve entidades de certificación de sistemas de calidad que operan nacionalmente está acreditada por la entidad nacional de acreditación. Por el contrario, son acreditadas por países extran- jeros. Este hecho indica un completo desconocimiento de la acreditación nacional o la incapacidad de las entidades de acreditación nacionales de ofrecer servicios de acreditación. Acreditación en América Latina 191 Integración internacional Adopción de estándares internacionales para la acreditación Las entidades de acreditación en América Latina establecen sus exigencias de acredi- tación en los estándares internacionales. Todas las entidades de acreditación exigen el cumplimiento con los estándares a partir de las guías ISO/IEC 62, 66 y 65 para enti- dades de certificación de sistemas y productos, e ISO/IEC 17025 para laboratorios. En términos de entidades de inspección, todos los países establecen sus requerimientos a partir del ISO/IEC 17020, excepto Chile, en donde el INN usa un estándar nacional y el Ecuador, donde la OAE no ofrece la acreditación para entidades de inspección. Con la excepción de Chile, todas las entidades de acreditación teóricamente ofrecen acreditación a las entidades de certificación de personal utilizando el ISO/IEC 17024. Sin embargo, pocos países han generado acreditaciones en esta área, y sólo México Gráfico 9.7 Número de acreditaciones de laboratorios de pruebas y calibración 3.000 120 2.500 100 millones servicios y 2000) 2.000 80 año US$10.000 editaciones del por acr 1.500 60 manufactura de en o 1.000 40 constantes editaciones egado es Númer acr agr de 500 20 (dólar o valor de Númer 0 0 Unido España Brasil blicaCorea bia Chile Perú Repu de Colom Ecuador Argentina Reino Número de laboratorios acreditados Número de laboratorios acreditados por US$10.000 millones de valor agregado en manufactura y servicios Fuente: Sitios de Internet de entidades de acreditación nacional; Banco Mundial 2005c; Investigación de los autores. 192 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 9.8 Proporción de afiliados internacionales de entidades de certificación de administración de sistemas de calidad acreditados por entidades de acreditación nacional 100 93 80 72 entidad 60 la 60 por nacional 43 hechas 40 editación acr 21 editaciones de 20 acr de 0 0 % 0 sil Chile bia Perú México Bra Colom Ecuador Argentina Fuente: Investigación de los autores. y Brasil han acreditado entidades de certificación en áreas relacionadas con la certifi- cación de auditores. No todas las entidades de acreditación cumplen completamente con las prácticas internacionales. El cuadro 9.4 muestra que Argentina es el único país que cumple con las exigencias ISO 17011:2004. Este nuevo estándar internacional se publicó en septiembre de 2004, y establece las exigencias generales para que las entidades de acreditación acrediten entidades de evaluación de conformidad en áreas de pruebas, inspección, certificación de sistemas de administración, certificación de personal, certificación de productos y calibración. Los miembros de la ILAC y del IAF acorda- ron cumplir con las exigencias ISO 17011:2004 en enero del 2006. Éste será un pre- rrequisito para hacer parte del ILAC, el IAF y el MRA, que reemplaza las exigencias previas establecidas en la Guía 58 del sistema de acreditación de laboratorios, la Guía 61 para sistemas de acreditación de entidades, y el ISO/IEC 17010 para sistemas de inspección de entidades de acreditación. En la actualidad, sólo el Inmetro de Brasil y la EMA de México cumplen con estos tres requerimientos generales. Otras entida- des de acreditación cumplen parcialmente con estas exigencias. Acreditación en América Latina 193 Cooperación regional e internacional y acuerdos de reconocimiento mutuo Las entidades de acreditación en América Latina participan en varios MRA a nivel subregional, regional, extrarregional e internacional. El cuadro 9.5 muestra los acuer- dos regionales e internacionales y las organizaciones que utilizan MRA en donde par- ticipan países de América Latina. Cada MRA está limitado a categorías específicas de acreditación, incluyendo certificaciones de productos, de sistemas de administra- ción de calidad, de sistemas de administración ambiental, de personal, de laborato- rios de pruebas, de laboratorios de calibración y de entidades de inspección. Mientras que algunas entidades de acreditación de América Latina cooperan com- pletamente con organizaciones regionales e internacionales para establecer MRA, otras permanecen aisladas (cuadro 9.6). La membresía en una organización interna- cional o regional es un primer paso para demostrar credibilidad, obtener ayuda téc- nica y participar en un MRA, pero la entidad de acreditación de Colombia, la SIC no es miembro de una sola organización de acreditación regional o internacional. Como miembro de la Cooperación para la Acreditación Interamericana (IAAC), el Indecopi de Perú está menos aislado que la SIC, pero no es miembro de la IAF o ILAC. Colombia, Perú y Ecuador son sólo miembros del MRA de la Comunidad Andina, que está limitado por certificaciones de productos. Por el contrario, países como México, Argentina y Brasil están muy bien conectados y cuentan con reconocimien- to internacional, al haber asegurado la participación de MRA intrarregionales, extrarregionales e internacionales que cubren la mayoría de sus socios comerciales. Cuadro 9.4 Implementación de guías ISO y estándares para entidades de acreditación ISO 17011 Guía ISO 61 ISO 17010 (todas las entidades Guía ISO 58 (entidades de (entidades de de evaluación País (laboratorios) certificación) inspección) de conformidad) Argentina T T P T Brasil T T T P Chile P P P P Colombia P P P P Ecuador T P N P México T T T P Perú T T P P Fuente: Investigación de los autores; sitio Internet IAAC. Nota: N: ninguna, P: parcial, T: Total. Se usan datos de 2004 para Argentina, Chile, Ecuador y México; 2005 para Brasil, Colombia y Perú. 194 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 9.5 Principales organizaciones regionales e internacionales que operan acuerdos de reconocimiento mutuo en acreditación con países latinoamericanos Acuerdo u Países Participantes organización Descripción miembros del MRA o MLA Mercosur Unión aduanera Argentina, Brasil, Uruguay, El MRA se encuentra en etapa de Paraguay desarrollo CAN Unión aduanera Colombia, Bolivia, Perú, Producto: 5 países República Bolivariana de Venezuela, Ecuador IAAC Organización regional 23 países en América QSM: 4 países Pruebas y calibración: 5 países APLAC Organización regional 21 países en la región de Calibración, pruebas e inspección: Asia-Pacifico 15 países PAC Organización regional 16 países de la APEC + QMS: 15 países entidades de acreditación EMS: 10 países de la República Islámica de Productos: 4 países Irán, Pakistán e India EA Organización regional Miembros y acuerdos Calibración y pruebas: 28 países cooperativos: 36 países QMS: 21 países europeos + 11 no europeos EMS: 21 países Productos: 22 países Inspección 17 países Personas: 19 países IAF Organización 44 países + 4 regiones QMS: 36 países + 2 regiones (EA internacional y Aplac) EMS: 29 países + 2 regiones (EA y Aplac) Producto: 24 países + 2 regiones (EA y Aplac) ILAC Organización 71 países + 5 regiones Calibración, pruebas e inspección: internacional 40 países + 2 regiones (EA y Aplac) Acreditación en América Latina 195 Cuadro 9.6 Membresía en organizaciones internacionales y acuerdos de reconocimiento mutuo País IAF ILAC Regional MLA o MRA Argentina Sí Sí IAAC IAF, ILAC, IAAC Brasil Sí Sí IAAC, EA IAF, ILAC, IAAC, EA Chile Sí Asociado IAAC IAF Colombia No No No CAN Ecuador No Afiliado IAAC CAN México Sí Asociado IAAC, Aplac, PAC IAF, ILAC, IAAC, PAC Perú No No IAAC CAN República de Corea Sí Sí PAC, Aplac IAF, ILAC, PAC, Aplac España Sí Sí EA IAF, ILAC, EA Reino Unido Sí Sí EA IAF, ILAC, EA Fuente: Página de Internet de IAF, ILAC, EA, Aplac y PAC. 10 Metrología en América Latina América Latina tiene una larga historia en metrología, pero en la actualidad cuen- ta con limitada capacidad. Existe una gran necesidad de modernización de las insti- tuciones existentes, de modo que puedan ajustarse a la velocidad de las demandas de nuevos mercados y responder suficientemente rápido a las necesidades de los usua- rios. Se debe dar énfasis a la eliminación de conflictos de interés y facilitar la acredi- tación en calibración de la mayoría de laboratorios de metrología. Instituciones nacionales de metrología Organización de instituciones científicas y legales de metrología Con la excepción de Chile, todos los países latinoamericanos en el estudio tienen instituciones públicas de metrología científica (cuadro 10.1). Este hecho es la norma en la mayoría de países del mundo. Aunque el INN de Chile es técnicamente una or- ganización privada sin ánimo de lucro, está sujeta al control del sector público, lo que la hace una institución cuasipública. Las instituciones de metrología legal en casi todos los países son públicas. Las funciones científicas y legales de metrología son llevadas a cabo por una sola institución en la mayor parte de países de la región. Ésta es una práctica aceptada en muchos otros países, aunque la separación de funciones también es común. En Brasil, Colombia, Ecuador y Perú, el NMI cumple funciones científicas y legales en metrología. Argentina tiene un sistema híbrido donde el NMI es responsable de la metrología legal con el Secretariado de Cooperación Técnica en el Ministerio de Economía y Producción. En Chile y México, la metrología legal es responsabilidad de otra institución, lo cual se observa también en la República de Corea. Los estándares nacionales de metrología usualmente están centralizados en los países de América Latina. En muchos países de la región, una sola institución nacio- nal de metrología mantiene todos los estándares de referencia nacionales (cuadro 10.1). Incluso en el caso de México y Argentina, donde dos instituciones son respon- 198 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Cuadro 10.1 Organización de las instituciones científicas y legales de metrología Número Institución Condición legal de depositarios nacional de Institución nacional de la institución nacionales de metrología de metrología nacional estándares País científica legal de metrología de referencia Argentina INTI Secretariado de Pública 2 cooperación técnica, Ministerio de economía y producción / INTI Brasil Inmetro Inmetro Pública 3 Chile INN Sernac Privada 6 Colombia SIC SIC Pública 1 Ecuador INEN INEN Pública 1 México Cenam DGN Pública 2 Perú Indecopi Indecopi Pública 1 República de Corea Kriss KATS Pública 1 España CEM CEM Pública 7 Reino Unido NWML NWML Pública 4 Fuente: Investigación de los autores. Nota: CEM: Centro Español de Metrología; Cenam: Centro Nacional de Metrología; DGN: Dirección General de Normas; Indecopi: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual; INEN: Instituto Ecuatoriano de Normalización; Inmetro: Instituto Nacional de Metrología, Normalização e Qualidade Industrial; INTI: Instituto Nacional de Tecnología Industrial; KATS: Agencia de Tecnología y Estándares; Kriss: Instituto Coreano de Investigación de Estándares y Ciencia; NWML: Laboratorio Nacional de Pesos y Medidas (Reino Unido); Sernac: Servicio Nacional del Consumidor; SIC: Superintendencia de Industria y Comercio. sables de los estándares nacionales de referencia, el sistema es centralizado. En ambos países, el NMI primario mantiene la totalidad de los estándares de referencia, con excepción de los estándares de radiación que se conservan en un laboratorio nuclear nacional independiente. Chile es la excepción porque su NMI no retiene ningún estándar nacional. Por el contrario, existen seis laboratorios independientes en los cuales participan compañías con ánimo de lucro. Este sistema es similar al del Reino Unido, donde la combinación de laboratorios con y sin ánimo de lucro son quienes conservan los estándares nacionales de referencia. En algunos casos, los NMI también llevan a cabo actividades que pueden crear conflictos de intereses; los NMI en el Reino Unido, España, y Corea concentran la mayor parte de las actividades de metrología. En España y Corea, también restrin- gen sus posibilidades de operación a la metrología e investigación y desarrollo. En el Reino Unido, el NWML lleva a cabo otras actividades, pero éstas están limitadas a los Metrología en América Latina 199 servicios de certificación (cuadro 10.2). Por el contrario, varios NMI latinoameri- canos hacen parte de otras instituciones. En Chile, Ecuador y Perú, por ejemplo, los NMI también son la entidad nacional de estándares. En el capítulo 7 se discutió el grado en que esto puede afectar la imparcialidad del desarrollo de estándares, si las dos funciones no se separan apropiadamente. En cuatro países de América Latina, el NMI también es la entidad nacional de acreditación. Esto puede crear conflicto de intereses porque la entidad de acredita- ción puede exigir que los laboratorios candidatos sean calibrados dentro del NMI, y a pesar de que esto sería menos confiable o más costoso que hacerlo con un NMI con reconocimiento mundial en otro país. La entidad de acreditación puede discriminar algún laboratorio candidato que entre a competir con el NMI en el mercado de cali- bración industrial. Incluso cuando no hay laboratorios privados en competencia, la división de acreditación del NMI puede enfrentar presiones de la división de metro- logía para acreditar sus propios laboratorios para fortalecer su credibilidad. Otro potencial conflicto de intereses se observa en Colombia y Perú, donde el SIC y el Indecopi cumplen las funciones de NMI y las de agencia de registro de propiedad intelectual. Las instituciones de metrología llevan a cabo investigación y desarrollo, que en algunas ocasiones implica establecer la patente de una nueva tecnología. Cualquier disputa sobre los derechos de propiedad intelectual podría llegar a ser resuelta injustamente a favor del NMI, si las dos funciones no se encuentran sufi- cientemente separadas. En Argentina y Ecuador, el NMI también ofrece los servicios de certificación. Esto no debe generar conflicto de intereses y puede facilitar que el NMI obtenga ingresos adicionales. Cuadro 10.2 Actividades de las instituciones nacionales científicas de metrología Estándar Propiedad País voluntario Acreditación intelectual Certificación Argentina No No No Sí Brasil No Sí No No Chile Sí Sí No No Colombia No Sí Sí No Ecuador Sí No No Sí México No No No No Perú Sí Sí Sí No República de Corea No No No No España No No No No Reino Unido No No No Sí Fuente: Sitio Internet de las instituciones nacionales de metrología. 200 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Capacidad científica y técnica La mayoría de laboratorios nacionales de metrología no están acreditados para la ca- libración (cuadro 10.3). Los servicios de calibración ofrecidos por los laboratorios nacionales de metrología son el punto de inicio para la cadena de rastreo y deben cumplir con los estándares más altos. La acreditación de un laboratorio NMI puede ayudar a crear confianza nacional en la institución, aumentar sus clientes y facilitar la firma de un MRA. Chile es el país que se destaca en la región porque cinco de sus seis laboratorios de metrología están acreditados. Sin embargo, estos laboratorios son acreditados por el INN que es el NMI y coordina la red de laboratorios nacionales de metrología. No es claro si este papel dual ha influenciado la imparcialidad del INN. El otro NMI con laboratorios acreditados para la calibración se encuentra en Perú, pero solo uno de sus seis laboratorios tiene acreditación. Ninguno de los otros países tiene un laboratorio nacional de metrología acreditado para la calibración. Como se menciono en el capítulo 4, no es una práctica universal exigir que el labora- torio nacional de metrología esté acreditado, pero esto puede ser de gran beneficio. Dos de los seis laboratorios nacionales de España están acreditados y los cuatro de Reino Unido están acreditados. Aunque algunos NMI ofrecen el seguimiento de estándares a nivel nacional en muchas áreas científicas, otras instituciones tienen un rango de posibilidades técni- cas muy limitado (gráfico 10.1). La capacidad científica de un NMI está limitada por la precisión y el rango de sus mediciones, pero también por el número de áreas de medición que cubren. Los países con tecnologías avanzadas y sectores industriales diversificados requieren servicios de metrología en diferentes áreas. Los servicios de calibración más básicos, que incluyen dimensión, masa, fuerza y presión, son ofre- cidos en todos los NMI de América Latina que se encuestaron. El INEN de Ecuador Cuadro 10.3 Acreditación de los laboratorios nacionales de metrología País Número de laboratorios nacionales de metrología acreditados para calibración Argentina 0 Brasil 0 Chile 5 de 6 Colombia 0 Ecuador 0 México 0 Perú 1 de 6 República de Corea 0 España 2 de 6 Reino Unido 4 de 4 Fuente: Investigación de los autores. Metrología en América Latina 201 Gráfico 10.1 Número de áreas de medición en los laboratorios nacionales de metrología 25 20 20 19 19 18 16 medición 15 de 13 eas 10 ár 10 9 de 8 o 5 5 Númer 0 México Brasil blicaCorea bia Unido Perú Chile España Repúde Argentina Colom Ecuador Reino Fuente: Sitios de Internet de las instituciones nacionales de metrología; investigación de los autores. Nota: Las áreas de medición son: acelerometría, acústica, dimensión, eléctrica, fuerza, flujo, dureza, humedad, flujo magnético, masa, óptico y fotometría, presión y vacío, radiológica (incluyendo radiación iónica), textura de superficie, tiempo y frecuencia, vibración, viscosidad y volumen. ofrece servicios en cuatro de estas áreas y también en mediciones de volumen, pero ninguna en otra actividad un poco más complicada, como mediciones de flujo y ter- males. Argentina, Chile, Colombia y Perú tienen capacidad en un rango más amplio de mediciones respecto a Ecuador, pero tienden a ser actividades tecnológicamente simples. Sólo el NMI de México y Brasil participa en todas las opciones de medición que llevan a cabo los NMI de Reino Unido y Corea. Actividades de metrología Servicios de calibración Existen grandes diferencias en el número de servicios de calibración ofrecidos por los NMI en diferentes países de América Latina. El gráfico 10.2 muestra el número de servicios de calibración ofrecidos por el NMI en diferentes países, estandarizados por el valor agregado de la manufactura. El gráfico muestra a Perú con un número mu- cho mayor de servicios de calibración que Colombia, Argentina o Brasil. Una expli- cación para este indicador es que el mercado privado de calibración es subdesarro- 202 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico 10.2 Número de servicios de calibración ofrecidos por el NMI, estandarizado por el valor agregado de las manufacturas, 2005 0,8 Unidos) 0,7 millones Estados 0,6 de US$1.000 es por 0,5 (dólar raciónb 0,4 cali de manufactura 0,3 en 0,2 servicios de egado o agr 0,1 Númer valor de 0 Perú rquía bia Polonia Tu Brasil Colom Argentina Fuente: Sitio Internet de la institución nacional de metrología, investigación de los autores. Nota: Datos de 2003 para valor agregado. llado en estos países. En tales casos, el NMI puede estar prestando servicios al merca- do de calibración de laboratorios (mercado primario) y al mercado de usuarios in- dustriales (mercado secundario), mientras que en otros países con mercados de cal- ibración más desarrollados los NMI sólo prestan servicios al mercado primario. Verificación Existen deficiencias en exigir el cumplimiento de la metrología legal en ciertos paí- ses de América Latina. Mientras que en Brasil existían más de 12 millones de instru- mentos de verificación en el año 2004, sólo había 1.500 en Perú y 50 en Colombia. Es claro que la infraestructura legal de metrología se encuentra en etapas muy dife- rentes de desarrollo. Mientras que el brasilero parece bien establecido, en Colombia se encuentra en estado infantil. Metrología en América Latina 203 Cooperación internacional y reconocimiento de instituciones de metrología Comparaciones internacionales de laboratorios Los países de la región participan muy poco en programas internacionales y regio- nales de comparación de laboratorios de medición y calibración. Los programas de comparación entre laboratorios llevados a cabo a nivel regional por el SIM y a nivel internacional por la BIPM son los puntos de referencia más aceptados para la capaci- dad técnica de los laboratorios de metrología. Sin tal referencia, es difícil evaluar la precisión de las mediciones de un laboratorio. Los países de América Latina han par- ticipado muy poco en estas comparaciones. Esto es cierto en el número total de comparaciones y el número promedio de comparaciones para áreas de medición ofrecidas en cada laboratorio. México y Brasil son los países de la región que han participado más de tales comparaciones, con niveles de participación un poco me- nores a la mitad de Corea entre 1995 y 2005 (gráfico 10.3). Perú, Colombia, Chile y Ecuador tienen el peor desempeño en la región, sólo han participado entre 2 y 5 veces en el mismo período, respecto a 216 participaciones del Reino Unido. Membresía en organizaciones internacionales A nivel institucional, sólo Brasil está completamente integrado al SIM (cuadro 10.4). Brasil es miembro de las dos organizaciones internacionales más importantes de metrología, la BIPM, y la Organización Internacional de Metrología (OIML) y la Citac, y estableció un MRA con CIPM. La mayoría de países restantes de la región son Cuadro 10.4 Membresía en organizaciones internacionales País Convención CGPM CIPM MRA OIML Citac Argentina Sí Sí Miembro correspondiente Sí Brasil Sí Sí Sí Sí Chile Sí Sí No No Colombia No No No No Ecuador Asociado Sí No No México Sí Sí Miembro correspondiente Sí Perú No No Miembro correspondiente No República de Corea Sí Sí Sí Sí España Sí Sí Sí No Reino Unido Sí Sí Sí Sí Fuente: Sitio de Internet de BIPM, OIML y Citac. Nota: Citac = Cooperación internacional en rastreo de química analítica. 204 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva miembros de la Conferencia General de Pesos y Medidas (CGPM), Brasil es el único país que es miembro total de la OIML. Colombia y Perú son los dos países más ais- lados en términos de membresía en organizaciones internacionales y MRA. Gráfico 10.3 Actividades internacionales de comparación de laboratorios, número absoluto y estandarizado por el número de áreas de medición ofrecidas por el NMI, 1995-2005 250 14 12 oratoriosb medición 200 la oratoriosb de e 10 la e eas entr ár entr 150 de 8 o númer 6 100 el comparaciones comparaciones por de 4 o de o 50 Númer 2 Númer estandarizado 0 0 bia Unido blicaCorea Chile España México Brasil Perú Repúde Ecuador Argentina Colom Reino Número de comparaciones entre laboratorios, 1995-2005 Número de comparaciones entre laboratorios estandarizado por el número de áreas de medición, 1995-2005 Fuente: Base de datos del Instituto Nacional de Estándares y Comparaciones de Tecnología Internacional; tomado de los apéndices B, C y D del Comité Internacional de Pesos y Medidas de Acuerdo de reconocimiento mutuo. 11 Políticas actuales y programas de apoyo Existen varios programas de apoyo que han sido implementados en algunos países de América Latina para facilitar la difusión de estándares y calidad en el sector pro- ductivo. Tales programas son el resultado del esfuerzo de los gobiernos, donantes internacionales y el sector privado. La mayoría de programas tienen como objetivo corregir las fallas de mercado específicas que afectan a las empresas pequeñas y me- dianas, y limitan su adopción de estándares, muchos de los cuales se mencionaron en el capítulo 6. Brasil: Centro para la calidad, seguridad y productividad En Brasil, el Centro da Qualidade, Segurança e Productividade (QSP) es una organi- zación sin ánimo de lucro, creada por un grupo de empresas, académicos y consul- tores en 1991. Su objetivo es ayudar a las firmas a implementar, y mejorar sus sis- temas de administración y ser sostenibles en el futuro. El QSP se concentra en los principales estándares internacionales y brasileros, que incluyen el ISO 9001, ISO 14001 y OHSAS 18001. Una tarifa de $36 mensuales incluye acceso a los instrumentos de referencia de QSP, información sobre calidad y certificación, manuales de entre- namiento y guías de entrenamiento interactivo, oportunidades de relaciones, esque- mas de asistencia mutua y seminarios. En la actualidad se cuenta con 135 miembros. Adicionalmente, el QSP ofrece servicios de consultoría y auditoría interna para la implementación de sistemas de administración, y ha ayudado a más de 400 empre- sas en este tema. El centro también ofrece entrenamiento en prácticas de adminis- tración de calidad y seguridad, incluyendo cursos personalizados. También se ofrece ayuda especializada a las pequeñas y medianas empresas. Hasta ahora, más de 600 empresas han participado en un programa especial de consultoría para pequeñas y medianas empresas. Existe un acuerdo de cooperación con el Banco de Brasil para servicios financieros a las empresas pequeñas que participan en entrenamiento, con- sultoría y programas de auditoría. En este esquema, las empresas con ingresos hasta 206 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva $2,2 millones son elegibles para recibir financiación de hasta el 80% de los costos de un programa. Colombia: Programa de administración de calidad y medio ambiente Gran parte del reciente éxito de Colombia en la difusión de certificación de sistemas de administración de calidad puede atribuirse al respaldo ofrecido por programas gubernamentales, donantes internacionales y organizaciones privadas. En particular el programa de Calidad y Gestión Ambiental (CYGA) ha jugado un importante papel en el creciente proceso de certificación en Colombia.1 El CYGA operó entre 1999 y 2003, bajo el auspicio de dos organizaciones domés- ticas: Icontec, la organización nacional de estándares, y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Aproximadamente la mitad de los $2,4 millones del presupuesto de la entidad fue obtenido por financiación del Banco Interamericano de Desarrollo. El objetivo del programa era incrementar la competitividad de las pequeñas y media- nas empresas, fortaleciendo las áreas de calidad y conservación ambiental. El CYGA se concentró en la implementación de sistemas de aseguramiento de calidad a partir del ISO 9000 y el ISO 14000. El programa estaba diseñado a partir de una aproximación generalizada hacia la certificación y tenía cuatro componentes: 1. Resaltar entre las pequeñas y medianas empresas el concepto de exigencia de los consumidores. 2. Entrenar auditores y consultores en sistemas de calidad y medio ambiente. 3. Respaldar la implementación y la certificación de sistemas de administración de calidad y el medio ambiente en pequeñas y medianas empresas. 4. Ofrecer mercadeo y transferencia de conocimiento al Icontec. El primer componente consistía en conferencias y actividades de entrenamiento. Las conferencias de acceso libre eran organizadas en siete ciudades para sensibilizar a las empresas pequeñas y medianas sobre las ventajas de implementar sistemas de administración de calidad. Los cursos de calidad y administración ambiental se ofre- cieron al personal de las empresas en las mismas siete ciudades. Algunas empresas fueron seleccionadas para los cursos de entrenamiento después de cumplir algunos requisitos, entre otros, su tamaño, valor de ventas, potencial exportador y deseo de participar en el programa. 1 El Banco Interamericano de Desarrollo ha calificado el CYGA como uno de los mejores pro- gramas de desarrollo empresarial de su tipo en América Latina (Copant 2005). Políticas actuales y programas de apoyo 207 El segundo componente consistía en ofrecer entrenamiento técnico de alto nivel para auditores y consultores que participarían posteriormente en las demás etapas del programa. Los auditores y consultores debían cubrir los costos totales del curso, bajo el pretexto de que en el futuro los participantes harían parte del programa de consultoría. El tercer componente ofreció respaldo financiero a las pequeñas y medianas em- presas participantes, para contratar servicios técnicos de consultoría, servicios de entrenamiento y preauditoría en ISO 9000 e ISO 14000. Las empresas que no habían participado en los cursos de entrenamiento iniciales podían participar en el tercer componente si demostraban que al menos tenían un auditor de sistemas de calidad trabajando en la empresa. El CYGA también subsidió el proceso de auditoría y regis- tro, condicionado a la financiación del programa. En otros casos, el CYGA había lle- gado a acuerdos con dos bancos comerciales para ofrecer préstamos para este pro- ceso. Algunos detalles de los componentes 1 al 3 se presentan en el cuadro 11.1. El componente cuatro consistía principalmente en el entrenamiento de personal del Icontec y otras entidades en el desarrollo de métodos de ayuda técnica, para las pequeñas y medianas empresas y el mercadeo de sus programas. Otros programas de promoción de la calidad en Colombia Además del CYGA, existen otros dos programas que merecen crédito en la contribu- ción al éxito de la certificación de empresas en Colombia. Son el Programa Nacional de Aseguramiento de la Calidad (PNAC) y el Fondo Colombiano para la Moderniza- ción y el Desarrollo Tecnológico de las Micro, Medianas y Pequeñas Empresas (Fo- mipyme). El PNAC fue diseñado por el SENA para ofrecer entrenamiento especializado y ayuda técnica a empresas exportadoras y empresas con potencial exportador, para Cuadro 11.1 CYGA: participación y subsidios Subcomponente Participación 1999-2003 Subsidio (%) Entrenamiento de auditor interno 1.283 auditores 0 Entrenamiento de consultor 682 consultores 0 Entrenamiento empresa 503 empresas 50 Consultoría 526 empresas 50 Preauditoría 337 empresas 50 Auditorías 924 empresas No especificado Fuente: CYGA. 208 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva ayudarles a implementar y lograr la certificación ISO 9000, ISO 14000 y el análisis de riesgos y punto crítico de control (Haccp) en seguridad alimenticia. El SENA cofi- nancia 50% del valor del proyecto y la empresa cubre el 50% restante. El SENA con- tribuyó con más de $4,7 millones en cofinanciación entre 1999 y 2005. Durante este período, 561 empresas que participaron en el programa recibieron certificación, y 132 están en el proceso de ser certificadas. Cerca del 57% de los participantes en el programa son empresas pequeñas, 37% son empresas medianas y 6% grandes. Fomipyme fue creada por una legislación nacional en el año 2000, su objetivo era cofinanciar programas, proyectos y actividades para promover el desarrollo tecno- lógico de empresas pequeñas y medianas, y ofrecer ayuda técnica a estas firmas. Fomipyme cofinanciaba hasta el 65% del valor total de cada proyecto. Entre 2001 y 2004, Fomipyme financió 155 proyectos relacionados con la implementación de sis- temas de calidad. De estos beneficiarios, 72% eran microempresas y 28% eran pe- queñas y medianas empresas. Perú: Certipyme, Pymevaluación y Preciso En Perú, existen tres iniciativas privadas para incrementar el control de calidad y la certificación en pequeñas y medianas empresas. Estos programas ofrecen varios es- quemas de certificación que son diseñados según las necesidades y medios de las empresas pequeñas. Certipyme tiene como objetivo incrementar gradualmente la competitividad de pequeñas y medianas empresas, llevándolas por diferentes procesos de certificación. El programa es operado por Copeme, un consorcio de organizaciones no guberna- mentales dedicado al desarrollo de pequeñas y medianas empresas; Quality Consult- ing, una empresa de consultoría en administración de sistemas de calidad y Cerper, una entidad privada de certificación. Existen dos niveles de certificación que están diseñados para llevar a las empresas lentamente a un esquema de certificación de ca- lidad. El nivel I, "certificación de la organización", establece si una empresa cumple con las exigencias oficiales para operar en el sector formal. El nivel II, "proceso de certificación", incluye las exigencias del nivel I, y está construido a partir de la pro- ductividad de la empresa y la adopción de un sistema básico de calidad. El progra- ma incluye todas las actividades de respaldo para la certificación, incluyendo con- sultoría, entrenamiento y auditoría. Los costos son de $80 para la certificación nivel I y $120 para la certificación nivel II. El SGS, una entidad de certificación internacional, opera dos programas para las empresas pequeñas y medianas. Pymevaluación es un programa de certificación en el cual el SGS evalúa varios aspectos de la capacidad técnica de una compañía y su ha- bilidad de cumplir con las exigencias de los clientes. Estos aspectos incluyen manejo de logística, administración comercial, recursos humanos, instalaciones productivas Políticas actuales y programas de apoyo 209 y condiciones de capacidad, control de calidad y financiera. El objetivo de la eva- luación es ofrecer a las empresas pequeñas y medianas un medio para evaluar sus fortalezas y debilidades. El certificado, cuando se obtiene, puede ser usado para for- talecer la confianza de los clientes en sus proveedores. Sin embargo, este certificado está hecho sólo para las condiciones del mercado peruano y no se reconoce interna- cionalmente. Un segundo programa de SGS, Preciso, está diseñado para ofrecer una certifi- cación ISO 9001:2000 de bajo costo a las empresas pequeñas y medianas. Los precios se adaptan a las necesidades y estructura de cada firma. Preciso está abierto a todas las empresas con menos de 25 empleados y a las empresas entre 26 y 45 empleados después de hacerles una evaluación preliminar. México: Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica En México, el Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica (Com- pite) fue establecido en 1997 como una organización sin ánimo de lucro, para pro- mover la productividad, calidad y responsabilidad social en las pequeñas y medianas empresas. En la actualidad existen seis oficinas Compite en México que ofrecen en- trenamiento subsidiado, cursos, talleres y servicios de consultoría y organiza con- gresos. Aunque Compite ofrece servicios a empresas de todos los tamaños, las mi- croempresas y las empresas pequeñas son quienes se benefician más de los talleres y servicios de consultoría (cuadro 11.2). Compite recibe financiación del Ministerio de Economía para ofrecer servicios subsidiados a las pequeñas y medianas empresas. En el año 2004, el ministerio ofre- Cuadro 11.2 Distribución del tamaño de las empresas en dos programas de Compite, 2004 Programa Tamaño de la empresa Participación del total de las empresas participantes (%) Talleres Micro 72 Pequeña 19 Mediana 5 Grande 5 Consultoría Micro 40 Pequeña 39 Mediana 15 Grande 6 Fuente: Compite. 210 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva ció a Compite $1,74 millones. Las empresas beneficiadas sólo pueden recibir sub- sidios por un servicio de Compite anualmente, pero pueden combinar la financia- ción con otro tipo de ayuda del Estado o el municipio. Se ofrecen varios cursos en el área de ISO 9000, cultura de calidad, habilidades administrativas, y productividad. Estos cursos son diseñados para empresarios, em- pleados de empresas y consultores. El taller de cuatro días de Compite ofrece solu- ciones rápidas a problemas relacionados con procesos de manufactura.2 Se ofrecen talleres a empresas individuales, pero también a grupos de microempresas. Los servicios de consultoría de Compite están diseñados para ayudar a las peque- ñas y medianas empresas a implementar el sistema de administración de calidad ISO 9000. Los servicios de consultoría se ofrecen individualmente a las empresas, pero también a grupos de microempresas. Los servicios de consultoría incluyen servicios de diagnóstico que establece el grado de implementación de sistemas de calidad en la empresa, un servicio de consultoría de implementación, que consiste en diez horas por mes de ayuda en la implementación de un sistema de calidad, y revisión del sistema por un consultor diferente. La participación y los subsidios de entrena- miento, consultoría, y programación de talleres se presenta en el cuadro 11.3. Finalmente, Compite organiza anualmente un Congreso Internacional de Calidad para micro, pequeñas y medianas empresas. El objetivo del congreso es promover el Cuadro 11.3 Programas Compite: participación y subsidios Programa Participación, 2001-2004 Subsidios (US$) Cursos de 20.698 empresas Empresarios: hasta 50%, $885 máximo entrenamiento 291.812 horas Consultores: hasta 70% 54.298 participantes (individuos) Talleres 8.289 empresas Microempresas: hasta 70%, $3.628 máximo 189.664 horas Empresas pequeñas: hasta 50%, $3.097 máximo Empresas medianas: hasta 30%, $2.212 máximo Consultoría 2.269 empresas Microempresas: hasta 70%, $5.752 máximo 78.477 horas Empresas pequeñas: hasta 50%, $5.310 máximo Empresas medianas: hasta 30%, $4.867 máximo Fuente: Sitio Internet Compite. 2 Se ofrecen talleres de formación en áreas de procesos de reingeniería, mejora continua, ser- vicio al consumidor, integración de procesos básicos, logística y optimización de modelos de cambio. Las empresas que deseen participar son monitoreadas mediante un proceso de diag- nóstico que establece la posibilidad de llevar a cabo el taller. Políticas actuales y programas de apoyo 211 intercambio de experiencias y conocimiento de los empresarios. El costo de este con- greso es subsidiado para los empresarios y el personal. La asistencia al congreso ha variado entre 35 y 1.800 pequeñas y medianas empresas en los últimos tres años. Chile: Corporación de Fomento de la Producción En Chile, una agencia del gobierno central, la Corporación de Fomento de la Pro- ducción (Corfo) es la encargada de respaldar la calidad y la certificación mediante dos instrumentos de financiación. El Fondo de Ayuda Técnica, establecido en 1992 para empresas pequeñas y medianas, y el Programa de Apoyo a la Administración Empresarial, establecido en 1999 para empresas grandes, han ofrecido financiación para subsidiar servicios de consultoría, incluyendo (pero no restringido a) servicios de implementación de sistemas de administración de calidad. En 2004, Corfo, entre- gó en 3.505 millones de pesos a 2.188 empresas mediante estos programas (Corfo 2005). Ambos programas han comenzado a ser desmontados y reemplazados por nue- vos sistemas de financiación dedicados explícitamente a la calidad. El instrumento de Promoción de la Calidad consiste de financiación para subsidiar servicios de con- sultoría para empresas medianas y pequeñas que desean implementar un sistema de administración, basado en estándares verificables y certificables. Los consultores ele- gibles deben estar listados en el registro nacional de consultores manejado por el INN, el instituto de estándares de Chile. Las empresas pueden buscar la certificación en estándares como el ISO 9001, ISO 14001, NCh 2909 (el estándar nacional para sis- temas de administración de pequeñas y medianas empresas), Pabco (Planteles de Animales Bajo Certificación Oficial), Ohsas, y Haccp. La financiación puede ser usa- da para todo el proceso hasta la certificación o verificación, incluyendo el proce- dimiento de evaluación de conformidad. La financiación cubre 70% de los costos de implementación y 90% de los costos de certificación para el NCh 2909 y 50% de la implementación y certificación del ISO 9001, ISO 14001, Ohsas y Haccp. El monto máximo para desembolsar depende del estándar para el cual la empresa quiera ser certificada. Argentina: Programa de normas y acreditación de la calidad (ProCal) En Argentina, el objetivo del Programa de Normas y Acreditación de la Calidad (ProCal) es mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas, pro- moviendo la calidad en administración, los procesos y productos. Este programa, opera mediante el Organismo Argentino de Acreditación (OAA) y es financiado en parte por el Banco Interamericano de Desarrollo, y tiene como objetivo fortalecer la 212 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva oferta y la demanda de servicios de acreditación. Del lado de la oferta, ProCal ofrece ayuda financiera a la OAA para entrenamiento y desarrollo de programas. Del lado de la demanda, ProCal ofrece financiación para preparar laboratorios de prueba y calibración para calificar en la acreditación ISO/IEC 17025. También promueve de- manda secundaria para la acreditación, ofreciendo seminarios informativos para las pequeñas y medianas empresas para explicarles las ventajas comerciales de tener pruebas, calibración y productos certificados por entidades acreditadas. El presu- puesto para el componente de demanda de ProCal es de $1.077.000 para tres años, de los cuales casi la mitad viene del Banco Interamericano de Desarrollo. 12 Recomendaciones de política y conclusiones Este último capítulo presenta recomendaciones para los países en desarrollo que están comprometidos con la implementación y la modernización de sus sistemas de calidad para facilitar el comercio, integrarse exitosamente en la economía mundial y fortalecer la competitividad. Aunque este libro resalta la estructura y el desempeño de algunos países latinoamericanos, las recomendaciones presentadas no sólo aplican a ellos, sino a todos los países en desarrollo. Los objetivos, temas, controversias y pro- blemas relacionados con la calidad y los estándares son usualmente los mismos entre diferentes países. La principal diferencia tiende a ser la condición inicial de cada país. El capítulo comienza con una presentación de principios generales y medidas ne- cesarias para una reforma exitosa. Examina el proceso de consolidación de un siste- ma nacional de calidad y señala cada una de las cuatro funciones específicas del sis- tema: acreditación, metrología, estandarización y certificación, pruebas y calibración. Para cada una de estas funciones se ofrecen recomendaciones en tres áreas: su orga- nización, el tipo y la estructura del respaldo del gobierno y el esfuerzo en promover la integración internacional. Principios generales para la implementación y la reforma de los sistemas nacionales de calidad Un sistema nacional de calidad y estándares exitoso, que puede respaldar efectiva- mente el comercio y la competitividad, debe incluir cierto tipo de elementos míni- mos. Los países que quieran construir un sistema como éste, deben: · Asegurar el compromiso político. Tal compromiso se verá reflejado en una vi- sión establecida claramente e integrada, en una distribución apropiada de re- cursos y en el desarrollo o reforma del tipo correcto de instituciones. · Asignar una sola agencia gubernamental como la responsable para la cohe- rencia, coordinación y supervisión del sistema nacional de calidad y para pro- poner una intervención gubernamental adecuada. Puede ser mas efectivo 214 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva crear una nueva agencia mediante la reestructuración de unidades existentes con jurisdicciones similares y que coexisten innecesariamente. · Invitar al sector privado a hacer parte de la iniciativa desde el comienzo del proceso, y establecer un entendimiento claro del papel relativo y la jurisdic- ción de los sectores público y privado. Un consejo consultor sobre la calidad es una opción, y usualmente es la mejor práctica. · Llevar a cabo un trabajo especial en integrar empresas pequeñas y medianas en el proceso de adopción de los estándares relevantes. · Buscar una aproximación descentralizada que aproxime los servicios lo más posible a los usuarios y beneficiarios. · Ofrecer un programa de información y defensa para mostrar la necesidad y los beneficios de usar y adoptar los estándares de calidad. Tal programa debe tener como objetivo las pequeñas y medianas empresas. · Ofrecer respaldo presupuestal y capacidad de llevar a cabo las funciones rele- vantes asignadas al sector público. · Desarrollar y promover el capital humano necesario mediante el entrenamien- to de personal que administrará los servicios de calidad del sistema. · Fortalecer la proyección internacional y el reconocimiento de los sistemas na- cionales de calidad en algunos países, como referencia para establecer puntos de comparación, niveles de compatibilidad, competitividad y efectividad. Este proceso ayuda a facilitar el reconocimiento de parte de otros países con siste- mas similares, mediante acuerdos bilaterales o multilaterales, para beneficiar a la industria local y evitar competencia desleal y barreras comerciales técnicas. Se deben llevar a cabo los pasos necesarios para establecer procedimientos nacionales y procesos para la acreditación de laboratorios e instituciones de certificación para reunir el reconocimiento internacional y su cumplimiento. · Establecer sistemas nacionales de referencia para pesos y medidas. · Legislar las instancias de retiro del gobierno de ciertas actividades, a medida que el sistema evoluciona y el sector privado puede hacerse cargo de tales fun- ciones · Prestar atención en promover la competencia, entre firmas locales y entre fir- mas locales y extranjeras, como una motivación para el uso y la adopción de estándares. · Evaluar el cumplimiento de las leyes y los derechos de propiedad, incluyendo derechos de propiedad internacionales. · Diseñar e implementar programas efectivos para aumentar el conocimiento general de la necesidad y el impacto de adoptar sistemas de administración de calidad modernos, e implementar políticas e incentivos para construir servi- cios de demanda de metrología, normas, pruebas y certificación de calidad de parte de empresas privadas, organizaciones, e instituciones gubernamentales. Recomendaciones de política y conclusiones 215 Consolidación de un sistema nacional de calidad La mayor parte de los países de América Latina y el Caribe, y muchos en otras regio- nes, han dado los primeros pasos en el proceso de crear un sistema nacional de ca- lidad efectivo. Muchos tienen un marco legal y regulatorio adecuado, aunque no perfecto, que define el sistema de metrología, acreditación, normalización y certifi- cación. Cierto número de países también tienen instituciones a nivel nacional con el objetivo de llevar a cabo tales tareas. Sin embargo, es usual que la aplicación de los sistemas existentes de normas y estándares sea insuficiente o débil, el nivel de desarrollo de las actividades y la capa- cidad de las instituciones y su reconocimiento internacional es muy variable y fre- cuentemente bajo. En casi todos los países existen problemas de coordinación y du- plicación de funciones y jurisdicción de las instituciones relevantes. Éste es un problema grave que tiene un efecto negativo importante, especialmente por la es- casez de recursos públicos asignados al sistema nacional de calidad. En el proceso de construcción y mejoramiento de la oferta de servicios en el sistema, es crítico no perder de vista el objetivo central respecto a la necesidad de ajustar tales servicios a las necesidades de la industria. El primer paso es llevar a cabo una evaluación completa y sistemática de la nor- matividad actual para ver si cumple con las necesidades del país en su contexto ac- tual de participación en la globalización. En el proceso de actualización de la norma- tividad del país, es esencial establecer un mecanismo de coordinación apropiado entre las instituciones para solucionar la incoherencia sistémica que se presenta en casi todos las instituciones. En varios países, este proceso se ha logrado mediante la creación de un consejo nacional de calidad, en el que participan miembros de dife- rentes instituciones con jurisdicción en áreas específicas del sistema nacional de cali- dad. Pero el éxito de consejos como éste ha sido moderado; mientras que el nivel de representación ha sido usualmente alto, en algunos países los consejos rinden cuen- tas directamente al Presidente o primer ministro, los consejos algunas veces no tie- nen una secretaría ejecutiva y una unidad con los recursos para implementar las po- líticas y decisiones y monitorear el progreso de su implementación. Acreditación Organización La situación ideal es que exista un solo sistema de acreditación en el cual la institu- ción responsable, la agencia nacional de acreditación, sea independiente en temas técnicos, operacionales y financieros. Cuando las funciones de acreditación se en- cuentran diseminadas en diferentes instituciones, las empresas incurren en costos 216 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva adicionales porque los requerimientos para la acreditación son diferentes en cada institución. Sin embargo, muchos países tienen más de una institución de acredita- ción y logran cubrir no sólo el sector industrial, sino también el fitosanitario, am- biental, salud, energía y otros sectores. En tales casos, es importante establecer el mandato, la jurisdicción y las funciones de cada entidad de acreditación y establecer procedimientos para coordinar sus acciones. El sistema de acreditación de las instituciones de certificación debe tener un ob- jetivo y un alcance claramente definidos, que deben ser consistentes con un sistema de estándares de clasificación industrial y pueden extenderse periódicamente según las necesidades de la industria nacional. En algunos países, el alcance de la acredi- tación se ha limitado al sistema de calidad con normas ISO 9000. En otros países se ha extendido hasta incluir, por ejemplo, los estándares QS 9000 e ISO 14000. La extensión de la acreditación en áreas de demanda creciente requiere que se publique la regulación apropiada para cubrir las nuevas áreas, que crezcan y se fortalezcan la estructura y la capacidad de las instituciones de acreditación nacional y que se ofrez- ca entrenamiento apropiado a los auditores. Las normas operativas de las instituciones nacionales de acreditación deben ajus- tarse a las mejores prácticas internacionales. Desde 2006, por ejemplo, la norma ISO/IEC 17011 debe adoptarse en todas las instituciones de acreditación que busquen reconocimiento internacional. Los gobiernos deben ofrecer los recursos financieros, y se necesita personal calificado apropiadamente para cumplir con los estándares institucionales. Las entidades de acreditación en países en desarrollo deben incorporar represen- tantes del sector privado en su estructura de gobierno. Algunas entidades de acredi- tación pública son gobernadas por representantes del sector público, pero el sector productivo juega un mejor papel cuando articula las necesidades de la industria. In- cluir a representantes del sector privado en la asamblea general o comité de consul- tores ayuda a asegurar que las entidades de acreditación reflejen la visión del sector privado, aumentando la efectividad del sistema de acreditación nacional. Algunos países pueden necesitar aumentar los empleados en áreas técnicas usa- dos para las actividades de acreditación. Cuando una entidad de acreditación tiene acceso a pocos evaluadores con capacidad de ofrecer servicios técnicos especializa- dos, el ritmo de la acreditación y el rango de sectores que una entidad de acredita- ción puede cubrir es limitado. Las entidades de acreditación deben ofrecer entrena- miento para asegurar que tienen el personal necesario. También su estructura no debe ser extremadamente rígida, de modo que pueda operar eficientemente y adap- tarse a las necesidades de un mercado cambiante. Recomendaciones de política y conclusiones 217 Respaldo gubernamental En la etapa inicial de desarrollar un sistema de acreditación, la entidad nacional de acreditación debe recibir respaldo del gobierno. Sin un grupo estable de clientes, la entidad de acreditación no logrará ser autosostenible mediante las tarifas de acredi- tación; en particular, necesita respaldo financiero del gobierno para entrenar per- sonal técnico. Una vez que se ha establecido una masa crítica de clientes, el gobier- no debe retirar gradualmente su contribución financiera a la entidad de acreditación nacional. Los países con recursos insuficientes deben considerar la creación de entidades de acreditación regionales. En algunos casos, la economía de un país puede ser tan pequeña que es difícil justificar el establecimiento de entidades de acreditación na- cionales. Por ejemplo, los países de Centroamérica y el Caribe, en donde hay pocos candidatos potenciales para la acreditación, deben agrupar sus recursos y establecer una entidad regional de acreditación que sea reconocida en cada economía. Los países con actividades limitadas de acreditación deben investigar si se necesi- ta respaldo del lado de la demanda o del lado de la oferta de acreditación. Los países registran bajos números en acreditación por varias razones. Del lado de la oferta, la baja actividad puede deberse a la limitada capacidad de la entidad de acreditación, que puede no tener la capacidad técnica de llevar a cabo algunas acreditaciones, o puede no tener el personal entrenado necesario para cubrir el ritmo de los procesos de acreditación. En general, los países de la región son lentos en finalizar acredita- ciones y, en tales casos, las entidades de acreditación deben invertir en entrenar más personal. Un mercado de acreditación poco desarrollado también puede tener origen por el lado de la demanda. En este caso, existen varias posibilidades: a) el mercado de evaluación de conformidad no valora la acreditación porque la entidad nacional no es bien reconocida; b) no existen suficientes entidades de evaluación de conformi- dad para crear una demanda adecuada; o c) existen barreras técnicas y financieras para la acreditación que los clientes potenciales no pueden superar. En el caso de los problemas del lado de la demanda, un gobierno debe crear programas para difundir información sobre las ventajas de los sistemas de acreditación. También debe traba- jar para alcanzar reconocimiento internacional de su sistema de acreditación y debe ofrecer respaldo técnico a las organizaciones que deseen obtener la acreditación. La institución de acreditación nacional debe emitir información sobre la acredi- tación para asegurar que las empresas industriales entienden los beneficios de la acre- ditación. El proceso de acreditación es poco conocido en muchos países de América Latina. En la actualidad, varios certificados ISO y servicios de prueba son ofrecidos por entidades de certificación que no están acreditadas. La promoción de los bene- ficios de acreditación aumentará la demanda por acreditación y reducirá el riesgo de 218 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva servicios de evaluación de conformidad de baja calidad. Sería útil buscar y lograr reconocimiento mediante el uso de una etiqueta única de acreditación, o símbolo que cumpla con la normatividad similar a la establecida por las instituciones de acreditación en otros países. Este sello o etiqueta debe incluir un número único de acreditación, que permite que los usuarios sepan el nivel y fecha de acreditación. El gobierno también debe ofrecer respaldo para la acreditación de laboratorios de pruebas y calibración y programas de calidad de pruebas para asegurar la compe- tencia en estos mercados. En muchos países el sector público concentra gran parte de estos mercados por el respaldo gubernamental a tales actividades. Las nuevas em- presas que entran deben estar en capacidad de competir en la oferta de estos servi- cios si reciben el respaldo inicial en financiación y área técnica para la acreditación. En particular, los programas de pruebas de capacidades, requisito para varios tipos de acreditación de laboratorios, son muy costosos y necesitan una alta capacidad técnica. Ofrecer respaldo en los programas de pruebas de laboratorio ayudaría a aumentar el número de laboratorios de acreditación disponibles en el país. Si la agencia de acreditación nacional no es reconocida internacionalmente, como es usual en muchos países, el gobierno debe considerar respaldar la acreditación de instituciones de certificación por entidades que sean reconocidas internacionalmen- te. Los gobiernos deben considerar tener programas que ofrezcan financiación par- cial para ayudar a cubrir los altos costos de la acreditación internacional de las entida- des de certificación que operan en el país. Una certificación emitida por una entidad debidamente acreditada facilita el comercio y reduce sus costos, permitiendo que los productores locales compitan efectivamente en los mercados externos. Integración internacional Los países en desarrollo deben buscar la membresía en las principales organizaciones de acreditación internacional, como la IAF y la ILAC, y deben establecer acuerdos de reconocimiento mutuo. Varios países no pertenecen a tales organizaciones. Como resultado, sus sistemas de acreditación pueden perder credibilidad nacional e inter- nacional, lo cual impide el desarrollo de mercados de acreditación. Los socios comer- ciales más importantes de América Latina reconocen los MRA de la IAF y la ILAC, y lo- grar unir estos tratados significaría una reducción en las barreras técnicas para los exportadores latinoamericanos. Los países que tienen acuerdos comerciales regionales con los participantes en la IAAC deben buscar su participación en este acuerdo, varios países latinoamericanos lo han hecho. Los países que encuentran barreras técnicas al unirse a la ILAC o la IAF deben unirse al acuerdo IAAC en caso de que tal acuerdo esté más cerca de sus capa- cidades técnicas. Al mismo tiempo, la IAAC debe continuar sus esfuerzos para hacer que sus MRA sean reconocidos por la IAF y la ILAC. Recomendaciones de política y conclusiones 219 Metrología Organización A nivel nacional, es esencial tener una sola institución de metrología que pueda coordinar los laboratorios de referencia y los laboratorios de pruebas y calibración. En algunos países, los estándares de medición primarios o secundarios se ofrecen en diferentes instituciones, lo que permite la oferta de servicios de calibración a costos moderados. Para asegurar que el desarrollo de servicios de medición se ajusta al cre- cimiento de la industria, se debe establecer una industria para coordinar las activi- dades de los laboratorios de calibración industrial con aquéllas de los laboratorios de pruebas, y facilitar la encadenación de tales medidas hasta el estándar de medi- ción primario. La coordinación de actividades y estrategias entre las instituciones públicas y privadas ayudaría a asegurar la imparcialidad y a construir la capacidad técnica y científica. Los países deben asegurar que sus institutos nacionales de metrología no estén asociados con otras actividades que pueden generar conflictos de interés. Existen pocos casos en los cuales los institutos de metrología hacen parte de una institución que lleva a cabo actividades en áreas de estandarización, registro de propiedad inte- lectual y acreditación. Esto puede poner en riesgo la imparcialidad y la credibilidad del instituto de metrología. En los países en los cuales una sola institución lleva a cabo trabajo en esas áreas se deben definir claramente las barreras financieras y ad- ministrativas entre las diferentes funciones, y asegurar que el proceso de toma de decisiones sea transparente. La regulación actual, especialmente la relacionada con metrología legal, necesita ser actualizada. Los países deben asegurar que sus reglas de metrología reflejan el es- tado del arte nacional e internacional. En algunos países, el sistema de calibración nacional no está claro en la regulación aplicable. Los países en desarrollo deben acreditar los laboratorios en sus instituciones de metrología. Una acreditación de un laboratorio internacional reconocido aumenta la calidad y la credibilidad de los servicios de calibración ofrecidos por el instituto. Esto es especialmente útil en países donde las instituciones de metrología no tienen clien- tes estables, o cuando un país se prepara para hacer parte del CIPM. Respaldo gubernamental Las políticas para fortalecer el sistema existente de metrología deben identificar las deficiencias del sistema. Y en este proceso se debe incluir una evaluación de los ins- trumentos de medición y otros equipos de metrología que pueden ser necesarios en el futuro. El sistema de metrología nacional exige un gran programa de inversión y 220 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva esto compite con otras áreas de financiación pública. Por ello es esencial establecer prioridades según las necesidades del sistema productivo y su potencial expansión en el mercado externo. Es importante hacer un análisis costo-beneficio de las nuevas inversiones en laboratorios domésticos para respaldar los nuevos campos de metro- logía, o establecer centros de metrología legal regionales o locales. Los países que no pueden ofrecer servicios de seguimiento en la medición al sec- tor productivo, en un número suficiente de áreas técnicas, deben colaborar con otros países para invertir en nueva infraestructura de metrología. Aunque los países más grandes han desarrollado la capacidad técnica para un amplio rango de medidas, las instituciones de metrología en países pequeños sólo ofrecen servicios de medición en una cantidad limitada de áreas. Estos países deben considerar expandir el número de servicios de medición, participando en arreglos de colaboración con países veci- nos y especializándose en ciertas áreas de medición. Se necesita capital humano especializado para incrementar la capacidad metro- lógica de un país y garantizar la medición con precisión y una oferta creíble de servi- cios. La medición con precisión depende no sólo de laboratorios bien equipados sino también de la presencia de personal de trabajo competente y bien pagado. El personal científico debe tener entrenamiento especializado y experiencia en investi- gación. Del mismo modo, el personal debe estar preparado para construir módulos de pruebas y mantener instrumentos de medición. Integración internacional Los países en desarrollo deben participar más en comparaciones internacionales de laboratorios para expandir el reconocimiento internacional de sus mediciones. Los países de América Latina participan muy poco respecto a otros países en el mundo desarrollado. A medida que la calidad de las manufacturas es cada vez más impor- tante para las exportaciones, los países de la región necesitan ofrecer a sus industrias domésticas una infraestructura nacional que les permita un seguimiento apropiado de las mediciones en los sectores más importantes de la economía. Algunos países en desarrollo están aislados internacionalmente y deben buscar participar en las organizaciones internacionales de metrología y trabajar en busca de firmar MRA. Las instituciones de metrología pueden aumentar la credibilidad de su infraestructura de metrología y recibir respaldo técnico al participar de organizacio- nes de metrología internacionales y firmar MRA del CIPM. Sin un MRA en metrolo- gía, los países pueden enfrentar barreras técnicas al comercio que limitan las expor- taciones y el desarrollo del sector productivo. Una vez el CIPM ha sido firmado, el alcance de las mediciones que cubre se extiende progresivamente. Los países en desarrollo también deben buscar estar integrados internacionalmen- te en la metrología legal para reducir las barreras técnicas del comercio. Sin procesos Recomendaciones de política y conclusiones 221 armonizados para la verificación y las pruebas, es muy difícil establecer si un control de metrología es equivalente en diferentes países. La membresía en la OIML ayuda a los países a armonizar las políticas relacionadas con el comercio en productos y ser- vicios con valor comercial que depende de la medición, así como el comercio en ins- trumentos de medición. La cooperación internacional en metrología debe fortalecerse. En años recientes la cooperación internacional en tecnología y la transferencia de tecnología en me- trología científica e industrial ha jugado un importante papel en el inicio de sistemas de metrología nacionales en muchos países. Este tipo de colaboración debe conti- nuar, y se deben usar los recursos que existen en países desarrollados para la imple- mentación de proyectos de investigación y desarrollo en esta área. Estandarización Organización Cada país debe asegurar que el sector privado sea parte de la gobernabilidad de las entidades de estandarización y que su participación sea balanceada. En general, el proceso de estandarización es abierto y transparente en América Latina, pero hay ex- cepciones a la regla. En algunos países la agencia que emite los estándares está sesga- da a favor de un sector en particular, y el resultado es un efecto negativo sobre el inte- rés de la sociedad en la agencia. En algunos países, como Perú y Ecuador, la entidad de estándares está sujeta a una excesiva influencia del gobierno y le falta representa- ción del sector privado en su estructura de gobernabilidad mediante la asamblea ge- neral de miembros, o al menos mediante un comité consultor. La participación del sector privado en determinar los objetivos generales, la estrategia y la estructura de la entidad de estándares permitiría que la institución cumpliera mejor sus servicios y las necesidades de la industria, e incrementaría la transparencia. La participación activa de los científicos y tecnólogos entrenados como expertos en estándares debe resaltarse. Los comités consultores y las entidades de estándares no tienen relaciones fuertes con las instituciones de ciencia y tecnología. Incluso cuando la ley exige la participación de especialistas académicos, su participación frecuentemente no afecta el estándar en cuestión. La academia ha demostrado tener un interés creciente en los estándares, pero existen pocos incentivos para fomentar su participación. Adicionalmente no existen programas de entrenamiento para especialistas en estándares. La mayoría de personas aprende sobre el desarrollo de estándares cuando participan en el proceso, que puede ser un modo muy ineficiente de aprender. Los países deben asegurar que están dedicando los recursos necesarios para la es- tandarización; el desarrollo de estándares exige cierto número de personal adminis- 222 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva trativo para coordinar los comités técnicos, la revisión de los procesos de estanda- rización, interactuar con organizaciones internacionales y asegurar la difusión de estándares en la economía. Existen grandes diferencias en la cantidad de recursos dedicados al desarrollo de estándares entre los diferentes países de la región. Algunos países, como Perú, tienen muy poco personal y un presupuesto muy bajo para la es- tandarización respecto a otras economías de tamaño similar. Cuando las entidades de estándares incrementan sus ingresos mediante la activi- dad comercial, los gobiernos deben asegurar que estas actividades son administradas y financiadas separadamente de las actividades de estandarización. Esto ayudaría a prevenir el conflicto de intereses en la operación normal de las entidades de estan- darización. También, sería útil para examinar los mecanismos de financiación que otras entidades de estandarización usan para incrementar sus ingresos mediante ac- tividades de estandarización. Las entidades de estándares en otras regiones tienen mayores ingresos respecto a las mismas entidades en América Latina gracias a la ven- ta de publicaciones de estándares y tarifas de membresía. Estas fuentes de ingreso deben aumentar para hacer que la entidad de estándares sea menos dependiente de las actividades de certificación y pruebas, porque los ingresos por estas actividades pueden caer después de haber más competencia en el mercado. Actividades de desarrollo de estándares e integración internacional Los países en desarrollo deben incrementar sus niveles de adopción de estándares a medida que remueven los estándares obsoletos. Los países latinoamericanos no han aumentado sus estándares tan rápido como los países desarrollados, a pesar de que sus estándares son pocos. Es claro que el objetivo no es producir todos los estándares que sean posibles, ya que un estándar inadecuado puede limitar el crecimiento, sino producir todos los estándares útiles que sea posible. El bajo número de estándares en países como Ecuador, Chile y Perú parece indicar que existe potencial para incre- mentar el tamaño del número de estándares. Los países deben asegurarse de que los estándares obligatorios no representen la mayoría de estándares existentes. Aunque los estándares obligatorios son cada vez menos en muchos países, en otros han crecido en los últimos 15 años. Muchos es- tándares obligatorios establecen límites en el sector productivo que limitan la inno- vación y previenen que las industrias comiencen un proceso competitivo. Los países deben revisar sistemáticamente sus estándares nacionales para reducir y actualizar su cantidad de estándares. Un mecanismo para llevar a cabo un análisis costo-bene- ficio de los estándares obligatorios no se ha desarrollado en varios países de América Latina. Como resultado, la revisión de estándares se hace sin ninguna información sobre su impacto, y pasa a ser un simple ejercicio administrativo. Recomendaciones de política y conclusiones 223 Los países en desarrollo deben combinar aproximaciones paralelas para actuali- zar sus estándares acercándose a estándares internacionales. Muchos países latino- americanos han logrado grandes progresos en la adopción de estándares internacio- nales en los últimos 15 años. Los países deben seleccionar una estrategia unilateral actualizándose para acercarse a los estándares internacionales en los sectores donde la tecnología local es adecuada, y existe potencial para que haya comercio con otros países de la región. En los sectores donde la actualización de estándares es tecnoló- gicamente imposible o llevaría a una desventaja regional al país, los países deben adoptar una aproximación gradual y coordinada y adoptar los estándares regionales. Esta aproximación tiene potencial en las áreas de desarrollo regional como Mercosur o la Comunidad Andina. La creación de entidades de estándares regionales en América Latina (y en otras regiones) no sólo facilitaría coordinar la actualización de los estándares, si no per- mitiría que los países agrupen sus recursos limitados para las actividades de estan- darización. El desarrollo de estándares puede ser costoso en términos del tiempo y de recursos financieros y humanos. Las entidades de estándares regionales les permi- tirían a los países de América Latina, en especial los pequeños, dividir las tareas de es- tandarización entre países con diferentes ventajas comparativas y acelerar el proceso de desarrollo de estándares, en especial en áreas de interés común regional. Los países en desarrollo deben aumentar su participación en el desarrollo de es- tándares internacionales. En busca de ese objetivo, sus gobiernos deben respaldar la participación en los comités y subcomités de la ISO y la IEC. Pocos estándares inter- nacionales tienen como origen los países de América Latina, o países de otras regio- nes en desarrollo. Si los países en desarrollo no contribuyen al desarrollo de están- dares usados en el comercio global, los países que dominan los procesos, en su mayoría desarrollados, pueden imponer especificaciones desfavorables que los paí- ses en desarrollo tendrían que cumplir para tener acceso al mercado. Los países la- tinoamericanos deben considerar formar bloques colectivos para influenciar el de- sarrollo de estándares en la ISO e IEC. Los gobiernos deben respaldar la participación del sector privado en las activida- des de estandarización internacional. Los altos costos de viaje incrementan los cos- tos para las empresas, en especial para las pequeñas y medianas empresas, de repre- sentar los intereses nacionales en los comités técnicos ISO e IEC. La participación del sector privado en estas organizaciones debe verse respaldada por la financiación del gobierno. Respaldar la demanda de certificación, pruebas y calibración La mayoría de países en desarrollo deben aumentar la adopción de estándares en sis- temas de calidad y ambientales. La multiplicidad de factores que afectan la difusión 224 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva del ISO 9000 explica por qué se debe hacer una evaluación cuidadosa de las diferen- cias entre países antes de evaluar el desempeño administrativo en calidad de un país. Cuando se observan bajas tasas de certificación, esto puede simplemente reflejar fac- tores de mercado, como estructura industrial, y puede no reflejar una baja cultura de calidad. El ambiente económico responde a las políticas gubernamentales, pero debe examinarse con cuidado antes de que se establezcan algunas políticas, porque la deficiencia de un factor, como la educación, no puede compensarse al atacar otro factor, como la importancia de la calidad. Sin embargo, los gobiernos de los países en desarrollo deben continuar respal- dando los programas de certificación de administración de calidad para las peque- ñas y medianas empresas. Aunque la certificación ISO 9000 ha comenzado a disemi- narse en el sector manufacturero en muchos países de la región, no ocurre así para las pequeñas y medianas empresas. Un programa que focalice esfuerzos a este grupo puede ser exitoso, incluso en países con un ambiente económico desfavorable. El res- paldo técnico y financiero debe concentrarse en las empresas pequeñas y medianas porque usualmente conocen menos la importancia de la calidad y enfrentan más ba- rreras que las empresas grandes. El respaldo financiero no debe limitarse a los cos- tos de registro, ya que éstos sólo representan una pequeña parte de los costos totales de certificación. También se debe tener en cuenta el entrenamiento, la ayuda técni- ca y la actualización de equipos e instalaciones. En general, los programas que esti- mulan la demanda, mediante la asignación de financiación, préstamos de bajo costo que les permite a las firmas escoger sus proveedores, han sido más exitosos que los programas que subsidian uno o varios proveedores. Los gobiernos también deben respaldar la certificación de administración de cali- dad en el sector de servicios. Las empresas y organizaciones en el sector de servicios han adoptado muy pocos certificados en un conteo por empresa, cuando se compara con el sector manufacturero. Sin embargo, en muchos países latinoamericanos el sec- tor de servicios ofrece un valioso insumo al sector de exportación de manufacturas y no debe ser olvidado. Los países deben promover la disponibilidad de auditores y respaldar la creación de un registro nacional de calidad de consultores de administración de calidad y au- ditores. Existen relativamente pocos auditores con reconocimiento internacional en América Latina. La calidad de los servicios de certificación en la región depende de la calidad del personal de auditoría. Adicionalmente, es difícil que las empresas y or- ganizaciones identifiquen a los consultores con conocimientos que les pueden ayu- dar a preparar la certificación. Un registro nacional o una asociación de consultores puede promover el desarrollo de este mercado y mejorar la adopción de calidad en las empresas. Es útil tener un registro nacional de las empresas que han obtenido certificaciones de proceso o productos. Tal registro, si es usado por consumidores y grandes compra- Recomendaciones de política y conclusiones 225 dores en el sector público y privado, puede facilitar el comercio al fortalecer la credi- bilidad de las firmas y productos. Los gobiernos deben mostrar el liderazgo mediante su propio ejemplo, adoptan- do buenas prácticas de calidad en ministerios e instituciones relacionadas del go- bierno. Un programa para fortalecer la calidad institucional debe ser lanzado al más alto nivel del gobierno, con un calendario realista pero ambicioso y con la asignación de recursos necesarios. Tal programa ayudaría a desarrollar una cultura de calidad y eficiencia en el sector público. Adicionalmente, para facilitar el desarrollo de admi- nistración de calidad y adopción de prácticas de calidad en la contratación del sec- tor público, se debe implementar un programa para el personal responsable a nivel nacional y subnacional. Los gobiernos deben implementar programas que ofrezcan incentivos para los proveedores y oferentes a que adopten prácticas de calidad. La cooperación entre grandes compradores y proveedores es rara en muchos países de América Latina. Los gobiernos deben establecer programas que promuevan que las empresas de gran tamaño ofrezcan incentivos a sus proveedores para adoptar medidas de incremento de calidad y desarrollar grupos o un listado de proveedores con políticas de calidad. Las empresas en tal organización trabajarían conjuntamente hacia el desarrollo de procesos de calidad de la empresa grande, con la ayuda de un consultor de calidad, los costos serían compartidos por los miembros de la organización. Para solucionar problemas de coordinación y tomar ventajas de economías de es- cala, los gobiernos deben respaldar el fortalecimiento de la infraestructura de cali- dad. En la mayoría de países, gran número de empresas no tienen instalaciones pro- pias para pruebas, metrología y calibración y las posibilidades de usar instalaciones externas son limitadas. En muchos sectores y regiones la demanda existente no ofre- ce los incentivos suficientes para que las firmas establezcan servicios de pruebas y ca- libración y cubran sus costos. Sin embargo, el desarrollo industrial de algunas regio- nes requiere la disponibilidad de tales servicios, de modo que es necesario ayudar en su creación. Esto puede hacerse ofreciendo los servicios directamente en universi- dades o laboratorios públicos u ofreciendo respaldo a empresas de consultoría, aso- ciaciones industriales o cámaras de comercio o industria, para establecer y adminis- trar los servicios. Cuando la demanda logre un nivel donde la oferta de servicios sea financieramente sostenible, el respaldo público debe reducirse y los servicios pueden funcionar completamente por el sector privado. Finalmente, es necesario defender sistemáticamente y comunicarles a las empre- sas el impacto crítico que la administración de calidad y ambiental puede tener en la competitividad y el éxito de los negocios, en particular en términos de aumentar las exportaciones. Todo esto es aún más cierto en las pequeñas y medianas empresas. Las compañías grandes, especialmente las subsidiarias de multinacionales y uniones de riesgo compartido, usualmente tienen el conocimiento y las oportunidades de 226 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva transferencia de tecnología y la adopción de sistemas de calidad. Las empresas gran- des también tienden a tener un acceso más fácil a los servicios del sistema nacional de calidad. Las compañías pequeñas, tienden a depender de la financiación externa para lograr los estándares de calidad, metrología, calibración pruebas y entrenamien- to. Las empresas pequeñas tienen información y recursos limitados, y usualmente no le dan prioridad a la adopción de estándares de calidad. Muchos administradores de empresas pequeñas y medianas en países en desarro- llo perciben que la calidad, y los procesos relacionados al sistema de normas, certifi- cación, pruebas y calibración son una carga y no una fuente de reducción de costos y ventaja competitiva. Esa actitud inhibe la inversión en laboratorios y equipos de calidad y en mejores procesos de calidad y también reduce la inversión en el entre- namiento necesario. Una importante razón para esta actitud es que los clientes de una empresa mediana y pequeña exigen poco en calidad. La mayoría de los consu- midores en países en desarrollo responden en primer lugar al precio y sólo después se preocupan por la calidad del producto. Se deben llevar a cabo campañas de infor- mación para explicar conceptos y técnicas, con referencias a las compañías domés- ticas que han adoptado las mejores prácticas y han tenido buenos resultados. Tal efecto demostración puede tener un impacto importante en el comportamiento de las empresas. Los gobiernos deben exigir el cumplimiento de los requerimientos con los están- dares de calidad relevantes y las practicas para ser elegibles y participar en un pro- ceso de contratación pública. Tal política debería implementarse según una progra- mación explícita para dar oportunidad a que las empresas califiquen y cumplan con las nuevas exigencias. Respecto a todas estas recomendaciones, las exigencias presupuestales y la pro- gramación para la implementación cambian según las condiciones iniciales. Algunas de las recomendaciones implican cambios organizacionales y regulatorios que pue- den ser implementados en un gran número de países sin muchos cambios presu- puestales y sin demoras, porque no están asociados con un ciclo de aprobación de presupuesto anual nacional. Su implementación puede completarse en un período relativamente corto, menos de un año. Sin embargo, las recomendaciones relaciona- das con mejorar la oferta de servicios en áreas de metrología, normas, pruebas y ad- ministración de sistemas de calidad sí requieren nuevos recursos. Por ello, es esen- cial hacer el ejercicio de identificar las necesidades industriales y las prioridades del país antes de llevar a cabo tales esfuerzos. Finalmente, las recomendaciones rela- cionadas con la promoción de adopción de calidad, para incrementar la demanda de las firmas para tales servicios, y asegurar el reconocimiento internacional de las instituciones del sistema nacional de calidad, requieren una programación mucho más larga y deben incorporarse en las estrategias de mediano plazo del país. Recomendaciones de política y conclusiones 227 En todos los casos es esencial asegurar la supervisión periódica y la evaluación del progreso y el impacto de las políticas y programas mediante un período de im- plementación. Esto permitirá un ajuste en el camino para asegurar que las políticas y programas son efectivos y cumplen sus objetivos. Conclusiones A medida que la creciente competencia entre países en desarrollo en manufacturas intensivas en trabajo afecta los retornos económicos, los mercados de bienes de alta calidad y valor son cada vez más importantes para mantener una ventaja competiti- va. Las redes de producción integradas mundialmente, que son usualmente goberna- das por los compradores de los países desarrollados, han incrementado la competi- tividad como prioridad en la agenda de los países en desarrollo. Los países necesitan ofrecer productos de alta calidad que son demandados por los consumidores y las ca- denas de producción del mundo, y entregarlos en los mercados para cumplir con su programación de producción. La reforma de los sistemas de calidad ha sido uno de los pilares clave de los pro- gramas de reformas en la mayoría de países en desarrollo. La historia, al menos en la mayor parte de países de América Latina, de operar como una economía cerrada es uno de los factores negativos. Pero la mayor parte de países han entendido, o han comenzado a entender, que las reglas del juego en este contexto globalizado han cam- biado y que estos cambios son irreversibles. Como respuesta a este nuevo ambiente, muchos gobiernos con mentalidad reformadora han comenzado con programas de promoción de la competencia y el comercio para hacer que las exportaciones sean el motor del desarrollo. La oferta de una infraestructura de calidad balanceada y efecti- va es parte esencial de tal programa. Un sistema nacional de calidad efectivo y cohe- rente es esencial si un país quiere tener acceso a mercados, en particular los externos y comenzar a ser competitivo. El ritmo de las reformas ha avanzado rápidamente en muchos países, pero otros no pueden aceptar demoras innecesarias en sus progra- mas de reforma, y menos quedarse rezagados. Los resultados presentados en este estudio sugieren que una reforma bien ejecu- tada y un sistema nacional de calidad efectivo, consistente con las prácticas interna- cionalmente requeridas y aceptadas, tiene un impacto significativo, particularmente en términos de mejorar el comercio y el acceso a los mercados y la competitividad en general. Adicionalmente, existe cierto número de resultados adicionales y disemi- nación de beneficios. El incremento en la calidad y estándares son el punto de entra- da para mejorar la innovación y la tecnología, un área en la cual la mayor parte de los países de la región se encuentran rezagados. Así es como las iniciativas de actua- lizar la calidad pueden ayudar a dar un salto o acelerar la innovación. Además, cuan- do se focalizan bien, los programas de incremento de calidad para las pequeñas y 228 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva medianas empresas pueden facilitar concentrarse en las cadenas de valor y exporta- ciones, y de este modo en las condiciones de trabajo de pequeños productores que son muy importantes para países en desarrollo. Si se desea que las reformas para fortalecer la calidad y la adopción de estándares sean efectivas, deben implementarse coherentemente y con amplio cubrimiento. Mu- chas de estas reformas no generan controversias y son relativamente fáciles de im- plementar, y los recursos necesarios son manejables. Los beneficios potenciales para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza son importantes y sostenibles, permitiendo que las reformas de calidad y estándares ganen el respaldo público. Apéndice A Evaluación del sistema nacional de calidad de México El marco institucional de calidad de México tiene cuatro elementos básicos: · Un sistema de estandarización mediante el cual se regulan actividades del sec- tor público y privado. Existen estándares relacionados con la salud, el medio ambiente, la seguridad del consumidor, la información comercial y las prácti- cas industriales, laborales y comerciales, entre otras áreas. En México, los es- tándares oficiales se generan en 11 secretarías y el proceso es verificado por la DGN en el Ministerio de Economía. · Un instituto de metrología que mantiene estándares de medición a nivel na- cional. En México, el Centro Nacional de Metrología (Cenam) hace esto. · Un sistema nacional de acreditación que acredita entidades que evalúan con- formidad, como laboratorios de pruebas, laboratorios de calibración, enti- dades de certificación, de verificación e inspección. La Entidad Mexicana de Acreditación (EMA) lleva a cabo estas tareas. · Las entidades de certificación, prueba, calibración e inspección, conocidos como entidades de evaluación de conformidad, certifican a las empresas en aspec- tos relacionados con metrología y calidad. Estos cuatro elementos están conectados, los laboratorios de calidad aseguran que las mediciones llevadas a cabo por los laboratorios de pruebas y entidades de inspección sean fidedignas. Los laboratorios de calibración deben demostrar la pre- cisión de sus instrumentos, a partir de la posibilidad de rastrear sus estándares de re- ferencia de medición hasta el Cenam, el instituto nacional de metrología. La compe- tencia de los laboratorios de calibración y pruebas y de las entidades de certificación e inspección deben ser evaluadas por la entidad nacional de acreditación, el EMA. Todos los aspectos de estas actividades dependen de los estándares, los estándares ofrecen los fundamentos para la evaluación de todas las entidades de evaluación de conformidad y definen los requerimientos mediante los cuales las evaluaciones de 230 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva conformidad son llevadas a cabo. En resumen, la evaluación de conformidad ofrece el vínculo vital entre los estándares y los productos, proceso y servicios. Estandarización Los estándares en México pueden ser obligatorios (normas oficiales mexicanas), de referencia o voluntarios (normas mexicanas). La Ley Federal de Metrología y Estan- darización fue aprobada en 1992 y reformada en 1997 para ajustarse al Tlcan. Los estándares obligatorios pueden ser emitidos por 11 agencias gubernamentales fede- rales y los estándares de referencia pueden ser emitidos por la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Pemex, la compañía petrolera con participación del Estado. Para junio de 2005, existían 800 estándares oficiales y 198 más en progreso (cuadro A1). Para ese entonces, existían 5.651 estándares voluntarios y 150 en progreso. En principio, cualquier persona puede proponer un estándar voluntario, que será remi- tido a una de las 30 comisiones técnicas de estándares (los comités son validados por la DGN y respaldados por 8 entidades nacionales de estándares) para su revisión. Existen varios problemas con el marco institucional de estándares. Los estándares que requieren una medición física o química frecuentemente no incluyen una consi- deración adecuada de las características de medición, por ejemplo, rastreo de medi- ción original e incertidumbre, para producir un nivel requerido de confianza. Como resultado, los estándares pueden llegar a ser no viables. Este caso es el de los están- dares voluntarios. Los comités consultores y las entidades de estandarización no tienen una conex- ión lo suficientemente fuerte con las instituciones de ciencia y tecnología. Incluso Cuadro A.1 Estándares oficiales mexicanos según agencia, junio 2005 Agencia En ejecución En progreso SE 110 20 Sector 8 0 Sagarpa 139 9 Semarnat 107 15 STPS 38 3 Sener 87 23 Sedesol 0 0 SS 195 24 SCT 115 104 Segob 1 0 SSP 0 0 Total 800 198 Fuente: Cenam. Apéndice A: Evaluación del sistema nacional de calidad de México 231 cuando la ley exige la participación de la academia, su participación no afecta el estándar relevante. La academia ha demostrado un interés creciente en los están- dares, pero existen pocos incentivos para promover su participación. No existen programas de entrenamiento para especialistas de estándares. La ma- yoría de personas aprenden sobre el desarrollo de estándares al participar en el pro- ceso. Esta falta de programas de entrenamiento crea ineficiencia en el proceso. En algunos casos, la agencia que emite el estándar puede estar sesgada a favor de un sec- tor en particular. Como resultado, el interés general de la sociedad se ve afectado. No se ha desarrollado un mecanismo para llevar a cabo análisis de costo-benefi- cio de los estándares. Como resultado, cada cinco años la revisión obligatoria de estándares ocurre sin ninguna información sobre el impacto de los estándares, y la revisión es un simple ejercicio administrativo. Finalmente, la DGN no tiene los recursos suficientes para llevar a cabo sus funcio- nes. Existe una tendencia de parte de los productores y autoridades de generar están- dares que sirven como barreras al comercio. El papel de la DNG es prevenir esto, pero la agencia no lleva a cabo esta función efectivamente. Metrología y calibración México ha desarrollado un conjunto de estándares suficientemente fuerte, pero exis- ten algunos vacíos. El Cenam ha desarrollado 63 estándares nacionales de medición, que son usados como referencia para asegurar que todas las mediciones en el país son uniformes, confiables y ajustadas con los estándares internacionales. El Instituto Nacional de Investigación Nuclear (ININ) está a cargo de otros tres estándares. Aun- que estos estándares cubren una gran parte de las necesidades de medición del país, existen algunas áreas que requieren desarrollo. Un ejemplo es la medición de flujo de gases, gracias a la importancia del gas natural. Otra es la producción de materiales certificados. Infortunadamente, las limitaciones presupuestales hacen difícil para el Cenam responder con flexibilidad y rápidamente a nuevos retos de medición. La calibración implica la determinación de la relación entre un insumo de un ins- trumento y la magnitud o respuesta de su producto. Sirve para establecer la precisión de un instrumento de medición. Los laboratorios secundarios de calibración cons- tituyen el mercado primario para la calibración en el Instituto Nacional. Ellos cali- bran su propio equipo con el del Instituto Nacional y diseminan sus mediciones al mercado de calibración, que incluye productores industriales, laboratorios de prue- bas, entidades de inspección, laboratorios de investigación, universidades y otros usuarios finales. Muchas entidades de evaluación de conformidad exigen que los equipos y los sistemas de referencia de medición sean calibrados, o se pueda rastrear su calibración, a otras referencias metrológicas aceptadas ampliamente antes de que emitan un producto o certificado. 232 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Los servicios de metrología y calibración de México cumplen el papel de un bien público y el país necesita desarrollarlos más. Dado que el costo de desarrollar servi- cios de metrología de alto nivel supera el ingreso recibido de ofrecer tales servicios, es necesaria la financiación pública. Sin embargo, los servicios de metrología de bajo nivel peden ser atractivos para el sector privado. En general, mientras más alto sea el nivel de la cadena de servicios de calibración, mayor será la participación del sector público ya que los beneficios económicos bajan a medida que se sube en la cadena (gráfico A.1). En México, esta cadena de servicios no se encuentra desarrollada com- pletamente, existe una deficiencia de participantes en diferentes segmentos, y hay problemas de deficiencia de calibración técnica. En marzo de 2005, había 299 labo- ratorios de calibración registrados en el EMA. Los servicios secundarios de calibración tienen una capacidad insuficiente en México. Como se mencionó anteriormente, los servicios de metrología y calibración secundarios (posterior al Cenam) no son rentables, por las exigencias técnicas de los laboratorios, equipo especializado y el personal con alto entrenamiento. Los labora- torios secundarios en México incluyen laboratorios de investigación, centros en la red SEP-Conacyt supervisados por la Secretaría de Educación Pública y el Concejo Nacional de Ciencia y Tecnología, laboratorios académicos (centros de instrumen- tos en la Universidad Nacional Autónoma de México y el Instituto Politécnico Na- cional), laboratorios de pruebas de materiales del CFE y otros laboratorios del sector privado. La capacidad de servicios secundarios es adecuada en algunas áreas, como elec- tricidad, mientras que se necesita mayor desarrollo en otras, como volumen y firme- za. La cobertura geográfica de servicios secundarios también es inexistente. Cerca del 44% de los laboratorios de calibración se encuentran en Ciudad de México, Jalisco y Nuevo León (gráfico A.2). En la actualidad, algunas instituciones de quinto y sexto niveles tienen que calibrar sus mediciones directamente en el Cenam, porque no existen laboratorios secundarios o terciarios en el área donde están acreditados o Gráfico A.1 Cadena de servicios de metrología en México Laboratorios Laboratorios Laboratorios CENAM secundarios terciarios de de calibración de calibración calibración de nivel 6 Mayor participación pública Mayor participación privada Fuente: Cenam. Apéndice A: Evaluación del sistema nacional de calidad de México 233 tienen el nivel necesario de precisión de medición. Esto aumenta sustancialmente el tiempo y costo de los procesos de calibración, haciendo que los consumidores sufran y afecten la competitividad. Es necesario que se establezcan comparaciones entre laboratorios y pruebas de desempeño. Para lograr un sistema de metrología confiable, las comparaciones entre laboratorios y las pruebas de desempeño para laboratorios de calibración que hacen parte de la cadena de rastreo de mediciones son necesarias. Ésta es una práctica Gráfico A.2 Concentración de laboratorios de calibración en Ciudad de México, Jalisco y Nuevo León Impacto 100 Materiales de referencia 90 Humedad 60 Normas de torsión 60 Densidad 57 Dureza 50 Volumen 50 Dimensiones 44 Masa 44 Temperatura 43 Presión 41 Fuerza 41 Tiempo y frecuencia 40 Flujo 36 Electricidad 30 Acústica 0 Óptica 0 Viscosidad 0 0 2 5 5 0 75 100 Porcentaje del total nacional Fuente: Cenam. 234 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva común en todos los países desarrollados, consiste en definir un laboratorio presti- gioso o una organización regional para circular entre los diferentes laboratorios para probar sus mediciones respecto a un estándar conocido. En México, esta actividad no se encuentra lo suficientemente establecida. Las comparaciones entre laboratorios y pruebas de desempeño se hacen raramente, lo que significa que en algunos casos el desempeño de algunos laboratorios no es confiable. Es necesario establecer más com- paraciones para mantener la confianza de un tercero y ajustarse a los estándares inter- nacionales. La participación en comparaciones entre laboratorios internacionales es una exi- gencia para mantener la membresía de acuerdos de MRA. Un MRA en metrología ofrece el reconocimiento formal de los estándares de medición nacionales y las capacidades de calibración. Mediante comparaciones de medición, un MRA establece el grado de equivalencia de estándares de medición nacional del Instituto Nacional de Metrología y en consecuencia garantiza la aceptación de los otros participantes del MRA de los resultados de medición que son rastreables hasta el Instituto Nacional de Metrología. México es miembro de organizaciones de acreditación internacional como ILAC y Aplac, que exige que la EMA exija a los laboratorios que participen en comparaciones nacionales e internacionales de laboratorios y pruebas de aptitud para ser acreditados. Las políticas para fortalecer el sistema de metrología mexicano deben: · Identificar las deficiencias en el sistema de metrología, incluyendo una eva- luación de los instrumentos de medición y otros equipos de metrología nece- sarios para el futuro. Una vez detectadas, se deben determinar prioridades para corregir las deficiencias. · Crear una entidad interinstitucional para unir el sistema de metrología mexi- cano y definir criterios uniformes que aplique a la metrología legal. · Preparar un marco de metrología legal que refleje el ambiente nacional e in- ternacional. · Desarrollar un sistema nacional de calibración, que se encuentra diseñado en la aplicación de la regulación actual. Acreditación La acreditación es definida como el procedimiento mediante el cual una entidad con autoridad otorga reconocimiento formal de que una organización o persona es com- petente para llevar a cabo una tarea específica. La acreditación se busca voluntaria- mente como prueba de competencia en un área específica. La acreditación le ofrece a las entidades de inspección y certificación, así como a los laboratorios de pruebas y calibración un medio para enviar la señal de que están haciendo su trabajo con los Apéndice A: Evaluación del sistema nacional de calidad de México 235 estándares apropiados y que pueden ofrecer servicios creíbles para respaldar la cali- dad de la empresa. La entidad de acreditación evalúa el personal y el sistema de ad- ministración existente de los candidatos para la acreditación y puede solicitar prue- bas prácticas para los laboratorios. Estas pruebas pueden hacerse como pruebas de desempeño mediante las cuales los resultados de medición de diferentes laborato- rios son comparados (es decir, comparaciones entre laboratorios). La entidad de acreditación de México es la primera y única organización privada en México con la responsabilidad de acreditar organizaciones que evalúan conformi- dad. La EMA acredita laboratorios de pruebas y calibración y entidades de certi- ficación, verificación e inspección. Antes de la creación de EMA, el DGN tenía la res- ponsabilidad de la acreditación. Las reformas de la Ley Federal de Metrología y Estandarización en 1992 y 1997 abrieron la puerta para que una organización priva- da tomara estas responsabilidades. La EMA comenzó operaciones en enero de 1999. El tamaño del mercado mexicano y los subsidios a la EMA han desestimulado el surgimiento de otros competidores. La EMA es una organización sin ánimo de lucro cuya fuente principal de financiación son las tarifas de los servicios de acreditación, tarifas de los asociados, uso de la etiqueta EMA, cursos de entrenamiento, y donacio- nes de las agencias federales y estatales y de organizaciones regionales e internacio- nales. Mientras que otros países desarrollados tienen una sola institución pública a cargo de la acreditación, México adoptó el modelo de acreditación de Estados Uni- dos en el cual las entidades de acreditación privadas compiten según el precio y la calidad del servicio. Sin embargo, los subsidios del sector público le dan al EMA una ventaja significativa sobre otros competidores, y por ello aún es un monopolio. Es poco probable que otras entidades de acreditación surjan dados el tamaño del mer- cado en México, las necesidades de inversión y la oposición de la EMA. Los altos costos de acreditación han generado competidores no acreditados. Los costos asociados con la acreditación de la EMA son mucho más altos que en Estados Unidos y precios internacionales, esto ha llevado al surgimiento de establecimientos de pruebas que no son acreditados, sino que compiten con los laboratorios acredita- dos de la EMA. Tales establecimientos de pruebas son autorizados o reconocidos por diferentes agencias, incluyendo la secretaría de agricultura y la secretaría de salud. Como resultado actúan como laboratorios acreditados de facto. La mezcla del origen público y privado de la EMA ha generado una complicada estructura de gobierno y un lento proceso de toma de decisiones. La junta directiva reúne cuatro sectores, cada uno de los cuales tiene nueve votos; el gobierno federal (varias secretarías), sector empresarial (representado por varias organizaciones del sector privado); usuarios y clientes (entidades de inspección y laboratorios); y la aca- demia y la organización de consumidores. Dado que estos cuatro sectores pueden te- ner enfrentamiento de intereses, el proceso de toma de decisiones es lento, y se han presentado demoras en lograr acuerdos que finalmente benefician a los usuarios 236 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva finales, es decir, los negocios que necesitan servicios de evaluación de conformidad. Sin embargo, la participación de diferentes sectores genera mayor transparencia e imparcialidad. Además de la junta directiva, la EMA tiene una asamblea general, comisión ejecu- tiva, administración ejecutiva y 11 departamentos. Los departamentos incluyen cer- tificación, inspección, laboratorios de pruebas y calibración, técnicas y relaciones, administración, sistemas, aseguramiento de calidad, nuevos proyectos, operaciones, promoción y difusión, recursos humanos. El tamaño de la organización y compleji- dad es una barrera más al surgimiento de competidores potenciales. Para minimizar las barreras técnicas al comercio, los procedimientos de evaluación de conformidad deben armonizarse entre países. El cumplimiento de un estándar o regulación técnica sólo es útil si el cumplimiento puede demostrase al comprador o al gobierno con un bajo costo. Demostrar el cumplimiento mediante evaluación de conformidad es sólo útil si las obligaciones de pruebas y certificación son similares en el país de exportación y el país de importación. Si los laboratorios de pruebas no son reconocidos en el exterior, las pruebas de productos llevados a cabo en el país que exporta tienen que ser repetidas por un laboratorio reconocido en cada país que importa. Un resultado negativo en el país importador puede terminar en el rechazo de todo un envío. Del mismo modo, si la certificación en un país no se reconoce en el exterior, las empresas domésticas que exigen sistemas de calidad y certificación de manejo ambiental para las exportaciones, por ejemplo, ISO 9000 e ISO 14000, necesi- tan ser certificadas por organizaciones en cada país de la importación. Para promover el reconocimiento de los procedimientos de evaluación de conformidad, muchas entidades de acreditación establecen su estructura, organizaciones y sus decisiones de acreditación según guías y estándares internacionales bien reconocidos. El reconocimiento mutuo de procedimientos de acreditación promueve el co- mercio al reducir los costos de transacción y eliminar las barreras técnicas. Cuando la acreditación en un país es reconocida por otros países, el trabajo llevado a cabo por las entidades de certificación de este país, las entidades de inspección y calibra- ción, y mediciones de laboratorios, son aceptados en otros países. La EMA ha sido reconocida por las principales instituciones de acreditación inter- nacional, el IAF e ILAC. La membresía en estas dos organizaciones fortalece las posi- bilidades de que la entidad de acreditación gane credibilidad internacional. Las entidades de acreditación deben demostrar que operan con los estándares internacio- nales más altos para unirse al IAF o ILAC. En este sentido, la membresía en IAF y ILAC es una forma de asegurarse de que las entidades de acreditaron son competentes para llevar a cabo su trabajo y no están sujetas a conflictos de intereses. Adicionalmente, estas organizaciones internacionales facilitan la transferencia de tecnología en áreas relacionadas con evaluación de calidad y ofrecen un lugar de encuentro para apren- dizaje de otros sistemas de acreditación con más experiencia. Apéndice A: Evaluación del sistema nacional de calidad de México 237 La EMA participa en varios MRA. Para una acreditación completa, las entidades de acreditación deben establecer acuerdos con otros países, a partir de una evalua- ción mutua y aceptación de los sistemas de acreditación de los otros países. La participación en un MRA a nivel bilateral o a nivel regional o internacional es críti- ca para garantizar la credibilidad de los sistemas de evaluación de conformidad. Los MRA están construidos a partir de procesos de evaluación mutua mediante los cuales los participantes evalúan el cumplimiento de los otros con los requerimientos acor- dados y evalúan el desempeño del personal de evaluación. Usualmente se cubren tipos específicos de acreditación (por ejemplo, sistemas de administración de cali- dad) o productos. México ha asegurado su participación en los acuerdos de recono- cimiento mutuo de sistemas de administración de calidad IAF (2001), Sistema de Administración Ambiental (2004) y Productos (2004). Es necesario que la EMA lleve a cabo los siguientes pasos en el corto plazo: · Obtener reconocimiento internacional para los laboratorios y unidades de ve- rificación, con el objetivo de hacer pruebas en los laboratorios mexicanos re- conocidos en el país de destino. · Satisfacer el nuevo estándar ISO/IEC 17011. A comienzos de 2005, el nuevo es- tándar 17011 comenzó a ser aplicado a todas las entidades de acreditación del mundo, y su aplicación es obligatoria desde 2006. · Aumentar la promoción local de la EMA. El proceso de acreditación es poco conocido en México, de modo que se le debe dar prioridad a promover la im- portancia de la acreditación en el país. Es necesaria una alianza estratégica con el gobierno y el sector privado en todas las regiones para asegurar el cumpli- miento de los estándares apropiados. · Ampliar y fortalecer la estructura de la EMA de modo que pueda ofrecer servi- cios de acreditación en áreas de alta demanda en el futuro. Certificación, pruebas e inspección La certificación hecha por terceras partes consiste en ofrecer la seguridad de parte de una entidad independiente de que un producto, servicio, sistema, proceso o material cumple con uno o más estándares y especificaciones. Para muchos estándares, en es- pecial los estándares de calidad y seguridad, los incentivos de autoaplicación son bajos y los productores tienen mucho que ganar al decir que un producto o proce- so se ajusta al estándar, cuando en realidad no lo hace. Adicionalmente, el contenido altamente técnico de algunos estándares puede generar dificultades para los produc- tores en saber si han cumplido apropiadamente con el estándar. Si no existen medios para diferenciar los productos que cumplen con un estándar respecto a los que no cumplen, los estándares no tienen mucho uso. 238 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva La certificación ofrece beneficios a los productores de bienes y servicios, con- sumidores y reguladores gubernamentales y también al comercio internacional. Los productores y oferentes de servicios pueden tener sus productos o sistemas adminis- trativos certificados con un estándar en particular para distinguirse de oferentes con menor reputación. Los compradores se benefician de la certificación porque les per- mite comparar y diferenciar productos y servicios en términos de calidad, seguridad y otras características deseables. También evita los costos de tener que validar inde- pendientemente a cada comprador las características del producto y servicios, y re- duce el riesgo de comprar productos y servicios de mala calidad. Al reducir los cos- tos de búsqueda de proveedores globales, la certificación reduce las barreras técnicas al comercio. La certificación hecha por terceros se incluye cada vez más en los con- tratos comerciales (Schuurman 1997). Finalmente, los reguladores se benefician de la certificación porque ofrecen un sistema de aplicación de la ley en temas de salud, seguridad y medio ambiente. En marzo de 2005, existían 38 entidades de certifi- cación acreditadas por la EMA. Las pruebas y la inspección ayudan a demostrar que un producto o proceso satis- face ciertos requerimientos técnicos. Las pruebas implican determinar las caracte- rísticas o el desempeño de un producto o proceso según un procedimiento específi- co. La inspección es otra forma de evaluación que depende de instrumentos menos sofisticados respecto a las pruebas. Los laboratorios de pruebas independientes y entidades de inspección pueden ser contratados por una empresa para obtener un certificado de pruebas o inspección como evidencia de que un producto o proceso se ajusta a ciertas características. En algunos casos, las pruebas y la inspección son exigidas para que las empresas implementen un sistema de control de calidad como el ISO 9000. Los primeros laboratorios de pruebas en México se crearon hace casi 35 años, y en marzo de 2005 existían 362 laboratorios de pruebas certificados y 791 en- tidades de inspección acreditadas. Existen estándares internacionalmente aceptados que guían la operación de en- tidades de certificación, laboratorios de pruebas y entidades de inspección.1 Para jugar un papel creíble en el sistema de evaluación de conformidad, los laboratorios de pruebas y entidades de inspección deben presentar las mismas características de las entidades de certificación, imparcialidad, objetividad y confidencialidad. La obje- tividad depende de los procedimientos que guían la evaluación de los procesos, el equipo usado y las habilidades y calificación del personal. Existe una alta concentración de los laboratorios de pruebas y entidades de ins- pección en México. Casi 40% de los laboratorios de pruebas de México se encuen- 1 Las guías para laboratorios de pruebas y calibración se encuentran en el estándar ISO/IEC 17025, las guías para entidades de inspección se encuentran en el estándar ISO/IEC 17020. Apéndice A: Evaluación del sistema nacional de calidad de México 239 tran en Ciudad de México, Jalisco y Nuevo León (gráfico A.3). Esto se ha traducido en diferencias de precios entre servicios en las grandes áreas metropolitanas y las del resto del país. Las entidades de inspección también están concentradas, con 50% de ellas en Ciudad de México, estado de México, Jalisco y Nuevo León. La única excep- ción son las entidades de inspección asociadas con eficiencia de energía y gas natu- ral, que están asociadas con las instalaciones de distribución de CFE y Pemex. La con- centración de entidades de inspección crea problemas particulares en áreas como transporte de automóviles, parques industriales, hidráulica, salud de animales, tele- comunicaciones, turismo y otras, donde 100% de los inspectores están ubicados en las cuatro regiones mencionadas anteriormente pero la demanda se encuentra en todo el país. Los precios de los servicios de evaluación de conformidad son relativamente altos. Como existen pocas firmas acreditadas en relación con la demanda, los precios son determinados por un modelo monopolístico, con diferenciales de precios según cada servicio y cliente. Usualmente los costos de viaje son pagados por el cliente, lo que hace que las empresas ubicadas por fuera de Ciudad de México, Guadalajara (capital de Jalisco) y Monterrey (capital de Nuevo León) estén en desventaja. A pesar de que las empresas acreditadas domésticamente se consideren más económicas que los competidores internacionales, los precios de evaluación de conformidad son tres y Gráfico A.3 Concentración de laboratorios de pruebas en México, Jalisco y Nuevo León Electricidad 47 Alimentos 42 Metalmecánica 39 Química 27 Fitosanitarios 21 0 2 0 40 60 Porcentaje del total nacional Fuente: Cenam. 240 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva cuatro veces más grandes en promedio que los precios en Estados Unidos o la Unión Europea. Los altos costos están relacionados con los costos de acreditación para cer- tificación y entidades de inspección. Las entidades de evaluación de conformidad son reguladas por varias organiza- ciones. Las entidades de certificación, inspección y pruebas son reguladas por EMA, Cenam y la DGN mediante procesos de acreditación. Muchas empresas también son certificadas por la mesa de estándares y otras entidades como ANCE (Asociación de Normalización y Certificación) y Aenor (Asociación Española de Normalización y Certificación). Existen varios problemas en los procesos de evaluación de conformidad de Méxi- co. Primero, la legislación actual permite que las personas que son evaluadas sean parte del proceso de toma de decisiones de la acreditación y son responsables de sus propias actividades de evaluación. Esto crea un conflicto inherente de intereses. La situación fue justificada por la falta de personal calificado cuando el sistema de acre- ditación comenzó, pero ahora existen muchos expertos en la academia, centros de investigación y Cenam. En consecuencia, la separación de funciones de evaluadores y evaluados es viable y necesaria. Segundo, los responsables por la evaluación usualmente no tienen la competen- cia técnica en una especialidad, lo que significa que a sus resultados les falta credibi- lidad. Esta debilidad ha sido identificada y está siendo corregida. Finalmente las agencias federales no han sido muy activas en demostrar los criterios de evaluación de conformidad para los estándares que emiten. La demanda por servicios de evaluación de conformidad es relativamente peque- ña, lo que significa que México tienen un número bajo de certificaciones ISO. La demanda se ha limitado a cuatro sectores: · Exportadores mexicanos que necesitan una certificación reconocida de cali- dad de sus productos. · Empresas extranjeras que exportan productos a México. · Proveedores de alimentos y servicios al sector público de México. · Empresas de gran tamaño y listadas en el mercado de valores de México. Este universo representa una porción muy pequeña del número total de empre- sas formales del país. Por ejemplo, sólo existen 34.000 compañías con orientación exportadora registradas oficialmente, que difícilmente representan el 2% del total del país. Una manifestación de esto es el bajo número de certificaciones ISO 9000 en México (gráfico A.4). Los certificados de ISO 9000 de México como porcentaje del total de América Latina y el Caribe, cerca de 17% en el 2004, no han crecido en la Apéndice A: Evaluación del sistema nacional de calidad de México 241 última década (gráfico A.5). Como referencia, el porcentaje del PIB de México en la región era cerca de 30% en 2004. El número de certificaciones de México como por- centaje del total mundial aumentó durante los años noventa, pero luego se estancó durante principios de la década de 2000 (gráfico A.6). Gráfico A.4 Certificaciones ISO 9000, 2004 140.000 132.926 120.000 100.000 84.485 80.000 certificados 50.884 de 60.000 40.972 o 48.989 37.285 40.000 26.654 Númer 27.101 12.558 17.365 20.000 3.391 0 China Italia Unido Japón España Unidos Francia mania India México Ale Australia Reino Estados Fuente: ISO 2004. 242 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico A 5 Certificaciones ISO 9000 México y participación en el total de América Latina 4.000 25 Certificados de México como participación del total 3.500 de América Latina (%) 20 3.000 Latina 2.500 15 certificados 2.000 América de de o 10 1.500 total Númer 1.000 del 5 % 500 Certificados ISO 9000 México 0 0 1 2 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200 200 2003 2004 2005 Fuente: ISO 2001, 2003a, 2005. Gráfico A.6 Certificaciones ISO 9000 y participación en el total mundial 4.000 0,6 Certificados de México como participación del total mundial (%) 3.500 0,5 3.000 0,4 2.500 mundo certificados del 2.000 0,3 de o total 1.500 0,2 del Númer 1.000 % 0,1 500 Certificados ISO 9000 México 0 0 2 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 200 2003 2004 2005 Fuente: ISO 2001, 2003a, 2005. Nota: La aparente caída en el número de certificados ISO 9000 para México en el 2003 se debe a la transición del ISO 9000:1994 al nuevo ISO 9000:2000. En la encuesta de 2003, el ISO 9000:1994 fue reemplazado oficialmente por el ISO 9000:2000 y México no reportó el ISO 9000:1994 en la encuesta, sólo el ISO 9000:2000. Sin embargo, en 2003 se reportaron ambos estándares en muchos otros países de la encuesta, lo que genera la impresión de que hubo una caída en el número relativo de certificados en México en 2003. Apéndice B Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía Este apéndice describe y evalúa el sistema nacional de calidad de Turquía y las im- plicaciones para la difusión de estándares y calidad en el sector productivo. Discute el concepto de un sistema nacional de calidad y su estructura en Turquía, la adopción y la difusión de estándares de calidad desde las perspectivas de la oferta y la deman- da en el mercado de certificación, las actividades de acreditación e infraestructura, además del impacto en la difusión de calidad en el sector privado y la integración de la Unión Europea, la metrología en Turquía y, finalmente, el sistema de desarrollo de estándares en el contexto de la integración a la Unión Europea y el comercio interna- cional. En Turquía, los datos a nivel de firma muestran una relación estadísticamente sig- nificativa entre la certificación de calidad y exportaciones y empleo. No hay mucha información sobre las variables de calidad en la encuesta de clima de inversión en Turquía. Las empresas manufactureras dan información sobre si tienen o no una certificación de calidad. Los resultados econométricos revelan que la certificación de calidad tiene un efecto positivo en el empleo y en la probabilidad de ser un exporta- dor (Escribano et al., 2006). Específicamente, se estima que las empresas encuestadas que tienen certificación de calidad emplean trabajadores calificados 44,8% más respecto a empresas sin certificación.1 Como las estimaciones controlan por catego- rías de tamaño (empresas grandes, medianas y pequeñas) y por edad, este resultado implica que firmas con tamaño y edad similar, y que tienen la intención de invertir en certificación de calidad, emplean más personal, probablemente como consecuen- cia de una mayor demanda y apreciación de sus productos. El gráfico B.1 muestra la contribución porcentual al promedio del logaritmo del empleo para variable de cli- 1 La elasticidad parcial del empleo con respecto a la certificación de calidad es 0,448. 244 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva ma de inversión.2 La mayor parte de las categorías incorporan un conjunto de varia- bles, mientras que la variable categórica de calidad sólo contiene información en cer- tificación de calidad. Aun así, esta sola variable contribuye 3% al empleo promedio. Las certificaciones de calidad también ayudan a incrementar la probabilidad de que empresas manufactureras que no exportan pasen a ser exportadoras. Específica- mente, empresas con certificación de calidad tienen 6% de mayor probabilidad de ser exportadores que otras empresas. Los proveedores certificados ofrecen a los compra- dores una señal de que están en capacidad de producir bienes y servicios de calidad consistente, e incrementar la posibilidad de ser seleccionado por el mercado como un exportador. La contribución porcentual de certificación de calidad entre otras variables de inversión en la probabilidad de pasar a ser un exportador, es modesta, sólo 1%, como se observa en el gráfico B.2. El sistema nacional de calidad de un país es respaldado por una infraestructura multidimensional de organizaciones cuyas actividades ayudan a evaluar si un pro- ducto, proceso o servicio cumple con las exigencias técnicas especificadas.3 Las acti- vidades de evaluación incluyen los procedimientos de evaluación de conformidad, que consisten de una combinación de pruebas, inspección, calibración y certifica- ción y son diferentes según el producto o proceso. Las entidades de certificación, en- tidades de inspección, laboratorios de pruebas y laboratorios de calibración evalúan las características, calidad y desempeño de productos y procesos en las empresas y su seguimiento de los estándares especificados. Las entidades de acreditación son usadas para evaluar la competencia de las entidades de evaluación de conformidad y para aumentar la confianza del público y los socios comerciales en sus servicios. Los institutos de metrología aseguran la precisión de la medición transmitida por los laboratorios de calibración a las otras entidades de evaluación de conformidad y empresas. Finalmente, las entidades de estándares desarrollan las especificaciones técnicas usadas para definir los requerimientos respecto a los cuales se lleva a cabo la evaluación de conformidad. En principio, Turquía tiene todas las instituciones necesarias para un sistema na- cional de calidad completo: · Un instituto de metrología. El Instituto Nacional de Metrología de Turquía (UME) es responsable de la metrología científica. Fue creado en 1986 como 2 La contribución porcentual es construida dividiendo el producto del valor promedio de la variable de clima de inversión y la elasticidad o elasticidad parcial por el promedio del loga- ritmo del empleo, multiplicado por 100; si se usa el logaritmo del empleo, es posible usar las propiedades aditivas de los logaritmos. 3 Incluyen las exigencias descritas en los estándares voluntarios y obligatorios. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 245 Gráfico B.1 Contribución de variables de clima de inversión al empleo promedio en empresas de Turquía Otras variables de control Salarios reales 10% 2% Productividad 13% Habilidad laboral 11% Tecnologías de innovación, información y comunicación 3% Calidad Demoras administrativas, 3% Finanzas y gobierno corrupción, crimen, informalidad corporativo y problemas legales, 12% 44% Fuente: Encuesta de clima de inversión de Turquía. Gráfico B.2 Contribución de variables de clima de inversión a la probabilidad de que una empresa en Turquía sea exportadora Productividad Otras variables de control 14% 23% Habilidad laboral 5% Infraestructura 15% Tecnologías de innovación, información y comunicación 4% Calidad Demoras administrativas, 1% Finanzas y corrupción, crimen, informalidad gobierno y problemas legales corporativo 36% 2% Fuente: Encuesta de clima de inversión de Turquía. 246 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva parte del Tübitak (Consejo científico y de investigación técnica de Turquía), una agencia pública. · Un sistema de estandarización. La Institución Turca de Estándares (TSE) es la entidad nacional de estándares y es responsable por el desarrollo de los están- dares voluntarios. Es una organización pública independiente bajo las normas del derecho privado y opera según la Ley de Establecimientos (Ley 132) crea- da en 1960. Los ministerios del gobierno son responsables del desarrollo de los estándares obligatorios y en algunos casos usan los estándares de TSE como el punto de partida para los estándares obligatorios. · Un sistema nacional de acreditación. La Agencia Turca de Acreditación (Tür- kak) es la entidad nacional de acreditación. Fue establecida por ley en 1999 y comenzó sus operaciones en Ankara en 2001. Türkak es una agencia pública autónoma afiliada a la oficina del Primer Ministro y gobernada por la ley pri- vada. Es responsable de acreditar las entidades de certificación, entidades de inspección y laboratorios según los estándares nacionales e internacionales. Adicionalmente, desde 2003 ha firmado protocolos con varios ministerios para evaluar la calificación de entidades de evaluación de conformidad que desean ser entidades acreditadas (ver el recuadro B.1 respecto al papel de la evaluación de conformidad en la integración de la Unión Europea). · Entidades de certificación, pruebas, calibración e inspección. Existen varias enti- dades de certificación e inspección, así como de pruebas y laboratorios de ca- libración que operan en el sector privado y público. El TSE también ofrece estos servicios y cubre la mayor parte del mercado de certificación y pruebas. Certificación, pruebas e inspección Adopción de estándares de sistemas de calidad en empresas de Turquía En relación con el número de empresas y organizaciones con certificación ISO 9000, Turquía se encuentra rezagada respecto a otros países de la OCDE. En Turquía, 80% de las empresas con certificaciones ISO 9000 corresponde a empresas del sector ma- nufacturero, venta al por mayor y venta individual, propiedad raíz y sector de arrien- do. La comparación del número de certificados con el número de empresas en ese sec- tor muestra que Turquía se encuentra rezagada frente a todos los países de la OCDE, excepto Polonia (gráfico B.3). Sólo existen tres certificados ISO 9000 por cada 1.000 empresas en Turquía, seis veces menos que en España. El gráfico B.4 muestra que Turquía tuvo un desempeño inferior al nivel predicho por los promedios de la OCDE. En contraste, si sólo se tienen en cuenta las manufacturas, Turquía tiene un me- jor desempeño frente a la predicción del promedio de la OCDE en la adopción de ISO 9000. La difusión de ISO 9000 en Turquía es mucho más generalizada en la manu- Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 247 Recuadro B.1 Evaluación de conformidad y acceso al mercado de la Unión Europea La infraestructura de calidad juega un papel importante en la integración europea. Para participar en el mercado de libre comercio de la Unión Europea e implementar la compra comunal (acquis communautaire), un país necesita una infraestructura de evaluación de conformidad adaptada a la legislación de la Unión Europea armonizada. La aproximación antigua y la aproximación nueva son las dos estrategias usadas para la armonización técnica en la Unión Europea. Los estados miembros son obliga- dos a trasponer las directivas relacionadas con la aproximación nueva y antigua en su legislación. Las directivas de la aproximación antigua contienen especificaciones téc- nicas desarrolladas para productos individuales. En la aproximación nueva la armo- nización legislativa está limitada a exigencias esenciales, que son definidas en térmi- nos generales y tienen relación con temas de seguridad, salud pública, protección del consumidor y protección ambiental. El desarrollo de especificaciones técnicas necesa- rias para la implementación de las directivas de la aproximación nueva es solicitado a diferentes entidades de estándares de Europa (CEN, Cenelec y el Instituto Europeo para la Estandarización de Telecomunicaciones, ETSI). Estos "estándares armonizados" mantienen su condición de un estándar europeo voluntario pero las autoridades na- cionales tienen que reconocer productos manufacturados según estos estándares, ya que se ajustan a las exigencias legales de las directivas. Desde 1985, la nueva aproxi- mación ha sido el método de armonización para la mayor parte de productos indus- triales. En el año 2001, 36% de los productos manufacturados (por valor) exportados de Turquía a la Unión Europea estaban cubiertos por la aproximación antigua o nueva (Hoeckman y Togan 2005). La aproximación global a la certificación y pruebas establece la política de la Co- munidad Europea en temas de evaluación de conformidad. La marca CE en un pro- ducto simboliza la conformidad con todas las obligaciones exigidas por la nueva aproximación. En Turquía, la mayoría de productos que están cubiertos por la nueva aproximación pueden recibir la marca CE mediante una autodeclaración del produc- tor. Sin embargo, para algunos productos, la evaluación de conformidad de una ter- cera parte y la otorgación de la marca CE debe ser llevada a cabo por entidades certi- ficadas. Estas entidades deben ser nominadas por los estados miembros y aceptadas por la Comisión Europea. Conjuntamente con los estándares internacionales, los estándares regionales re- presentan una participación creciente de los estándares de muchos países. En Europa la CEN, Cenelec y ETSI desarrollan los estándares voluntarios regionales. El proceso de estandarización en estas organizaciones está hecho a partir del consenso y es similar al seguido por las otras instituciones internacionales. (Continúa en la página siguiente) 248 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación recuadro B.1) En Europa, las entidades de estándares producen los estándares europeos o EN. Las organizaciones miembros están obligadas a adoptar los estándares europeos y retirar estándares nacionales que creen conflictos. La CEN tiene un acuerdo con ISO median- te el cual los estándares europeos se desarrollan conjuntamente. Como resultado, cerca del 30% de los estándares europeos son idénticos a los estándares ISO (CEN 2004). Gráfico B.3 Número de certificados ISO 9000 como porcentaje del número de empresas en sector manufacturero, ventas al por mayor y ventas individuales, empresas de servicios y de propiedad raíz en algunos países de la OCDE 3,5 esas 3,0 empr 2,5 las de 2,0 % 1,5 como 1,0 0,5 ertificaciones C 0 ia ca s EslovacaIrlandaEspañaItaliaChecaHungría UnidoAustria Suec Coreaburgo UnidoTurquíaPolonia blica Alemania Finlandia HolandaFranciaBélgica Portugal de Dinamar Rep. Reino Luxem Rep. Estados Repú Fuente: ISO 2005; OCDE 2005. Nota: Número de establecimientos usados para Corea y Turquía; número de empresas para los demás. Datos de certificados para diciembre de 2004; datos de empresas para 2002 (excepto Estados Unidos, 2001). Los datos de certificaciones incluyen la intermediación financiera; los datos de empresa no. factura frente a otros sectores. Sólo tres países de la OCDE superan a Turquía respec- to a la adopción del ISO 9000 en manufacturas (gráfico B.5). Turquía tiene un desem- peño superior del predicho en la adopción de ISO 9000 según los promedios de la OCDE (gráfico B.6). En manufacturas, la certificación es motivada por las exportacio- nes a la Unión Europea, donde el ISO 9000 es una exigencia de los compradores. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 249 Gráfico B.4 Número de certificados ISO 9000 vs. número de empresas en el sector manufacturero, comercio mayorista e individual, servicios empresariales y propiedad raíz en algunos países de la OCDE 12 Italia España ISO 10 República Checa Suiza Hungría Estados Unidos Austria 8 Finlandia República de Corea certificados República Irlanda Bélgica Turquía Polonia de Eslovaca o 6 Dinamarca númer de 4 Luxemburgo 2 Logaritmo 0 2 3 4 5 6 7 8 9 Logaritmo miles de empresas Nota: Número de establecimientos usados para Corea y Turquía; número de empresas para los demás. Datos de certificados para diciembre de 2004; datos de empresas para 2002 (excepto Estados Unidos, 2001). Los datos de certificaciones incluyen la intermediación financiera; los datos de empresa no. No se incluyen Australia, Grecia, México y Nueva Zelanda. Las tasas de adopción del ISO 9000 han crecido más rápido en Turquía respecto al resto del mundo. En la actualidad existen 5.000 certificaciones ISO 9000 (gráfico B.7). Turquía representaba el 0,18% de las certificaciones ISO 9000 en el grupo actual de países miembros de la Unión Europea en 1993,4 y su participación ha incrementa- do a 1,63% en 2004. Durante el período 1993-2004 el número de certificados creció en promedio en 62% respecto a 22% de 25 países miembros de la Unión Europea. Los cuatro sectores manufactureros de mayor exportación de Turquía tienen ta- sas muy altas de adopción del ISO 9000. Estas tasas de adopción son más altas que las de sectores similares en España. El gráfico B.8 muestra el número de certificados por establecimiento en el sector manufacturero que tiene el mayor porcentaje de exportaciones de Turquía. El desempeño de Turquía es mejor o comparable con el 4 Además de Turquía, entre los países candidatos se incluyen Bulgaria, Croacia, la República de Macedonia de la antigua Yugoslavia y Rumania. 250 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva de los sectores de España que son importantes para sus exportaciones. Sólo Ruma- nia supera a Turquía en dos sectores en los cuales las exportaciones de Rumania jue- gan un papel importante. Las tasas de adopción de ISO 9000 en empresas pequeñas todavía es muy bajo res- pecto a las tasas de adopción de empresas más grandes de Turquía. En la encuesta de clima de negocios de Turquía de 2005 se encontró que empresas manufactureras grandes tenían una probabilidad mayor que el doble de ser certificadas respecto a las empresas pequeñas. Mientras que el 24,4% de empresas pequeñas y 45,4% de las empresas medianas tenían certificación, 64,1% de las empresas grandes tenían certi- ficación.5 Este patrón puede encontrarse en muchos otros países. El Kosgeb (orga- nización para el desarrollo de empresas pequeñas y medianas) de Turquía ofrece en Gráfico B.5 Número de certificados ISO 9000 como porcentaje del número de empresas en sector manufacturero en países de la OCDE 30 esas 25 empr las 20 de % 15 como 10 5 ertificaciones C 0 os ca Gr eciaSuiza Irlandaurquía T Corea gría Eslovaca EspañaJapón Italiaburgo Suecia amarPolonia Islandia de Noruega Holanda BélgicaUnido AustriaanadáCheca C Francia Unid Alemania Finlandia Hun Portugal Rep. Din Rep.Rep. Luxem Reino Estados Fuente: ISO 2005; OCDE 2005. Nota: Número de establecimientos usados para Canadá, Japón, Corea y Turquía; número de empresas para los otros. Datos de certificados de diciembre 2004; datos de empresas de 2002 (excepto Estados Unidos, 2001). 5 El tamaño de las empresas se define por el número de empleados: pequeña, 1-49, mediana 50-249, grande 250+. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 251 Gráfico B.6 Número de certificados ISO 9000 vs. número de empresas en el sector manufacturero, países de la OCDE 12 ISO Reino Unido Italia España Japón 10 República de Corea Suiza Estados Unidos República Checa certificados 8 Grecia Portugal Noruega Turquía de Irlanda Austria Bélgica Polonia o 6 República Eslovaca Finlandia Dinamarca númer 4 2 Logaritmo Islandia 0 0 1 2 3 4 5 6 7 Logaritmo miles de empresas Fuente: ISO 2005, OCDE 2005. Nota: Número de establecimientos usado en Canadá, Japón, Corea y Turquía; número de empresas en otros países. Datos de certificados para diciembre de 2004; datos de empresas de 2002 (excepto Estados Unidos, 2001). No se incluyen Australia, Grecia, México y Nueva Zelanda. Gráfico B.7 Crecimiento del número de certificaciones ISO 9000 en Turquía 6.000 1,8 Certificaciones ISO 9000 quía 1,6 países urT 5.000 en Turquía 1,4 en de Certificaciones ISO 9000 4.000 1,2 opea en Turquía como % 1,0 Eur del total de certificaciones 3.000 en los países miembros 0,8 certificados certificaciones Unión de la Unión Europea y 2.000 0,6 la países candidatos de de o 0,4 de 1.000 total 0,2 Númer del 0 0,0 % 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Fuente: ISO 2001, 2003b, 2005. 252 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico B.8 Número de certificaciones ISO 9001 por número de establecimientos en Turquía, España y Rumania en diferentes sectores manufactureros PIB 70 3,5 % del 60 3,0 % como 50 2,5 lecimientosb como 40 2,0 esta 30 1,5 certificados de o de 20 1,0 o exportaciones númer 10 0,5 las Númer de 0 0,0 de y , cho cos, bras Telastextiles y yesopa pelpapel alorV y productos bricados eléctrico y óptico plástico y cau quími y fi y cemento, cal de prefa y tabacoy equipode alimenticios Pulpa, productos Equipo bebidas uinaria s básicos metálicos Productos Maq Productos Productosquímicoseto Concr y productos Metale España, certificaciones ISO 9001 por número de establecimiento Turquía, certificaciones ISO 9001 por número de establecimiento Rumania, certificaciones ISO 9001 por número de establecimiento España, valor de las exportaciones (% del PIB) Turquía, valor de las exportaciones (% del PIB) Rumania, valor de las exportaciones (% del PIB) Fuente: ISO 2005, Unctad 2006, Unido Indstat 4 (Industrial Statistics Database), Rev. 3, 2005. Nota: Los datos de exportaciones de Turquía son de 2003, los datos de exportación de España son de 2002; los datos de ISO 9001 son de 2004; los datos de establecimiento son de 2000. la actualidad ayuda técnica para certificación de programas de calidad en pequeñas y medianas empresas. Oferta de servicios de certificación Aunque el mercado para servicios de certificación en Turquía muestra un número de oferentes razonable, la competencia de algunos de ellos ha sido cuestionada y sus prácticas pueden ser no competitivas. De las 82 entidades de certificación de Tur- quía, sólo 19 han sido acreditadas por la entidad de acreditación nacional Türkak. Aunque otras entidades de certificación turcas están acreditadas en Europa, muchas Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 253 no tienen acreditación, y esto afecta la calidad de algunos servicios en el mercado. En marzo de 2002, cerca de 700 certificados en Turquía fueron entregados por enti- dades no acreditadas.6 Adicionalmente, algunos participantes del mercado, naciona- les y extranjeros cuestionan la ética de negocios de algunas de las entidades de cer- tificación que actúan en el mercado turco; algunas son subsidiarias de las entidades europeas acreditadas en sus propios países. Parece que estuviesen haciendo audito- rías descuidadas y otorgando certificados, rápidamente y a bajos precios, y puede ser que no sean monitoreadas adecuadamente por entidades de acreditación extran- jeras.7 Muchos de los clientes de esas entidades de certificación parecen ser com- pañías de servicios que sólo buscan satisfacer las exigencias de certificación con el propósito de participar en licitaciones gubernamentales. Es difícil que las entidades de certificación acreditadas por Türkak o por otra entidad de acreditación extran- jera creíble puedan competir bajo estas circunstancias. Turquía no tiene una sola entidad aprobada para la certificación de productos su- jetos a las directivas de la nueva aproximación de la Unión Europea. Para participar en el mercado libre de la Unión Europea e implementar la Ley de la Unión Europea conocida como acquis communautaire, Turquía y otros países de la Unión Europea tienen que reconocer productos manufacturados según las normas legales esenciales definidas en las directivas. En particular, necesita armonizar la legislación adoptan- do las especificaciones técnicas contenidas en las directivas de la nueva aproxima- ción. Los productos cubiertos por las nuevas directivas deben tener la marca "CE" otorgada por una entidad especializada llamada una entidad de notificación para probar que satisfacen tal requerimiento. Estas entidades deben ser nominadas por los estados miembros y aceptadas por la Comisión Europea. El gobierno turco ha seleccionado tres entidades notificadas según la evaluación hecha por Türkak, la entidad nacional de acreditación, pero la Comisión Europea no ha aceptado la propuesta y ha llevado a cabo su propia evaluación de las entidades notificadas candidatas desde 2004.8 No se ha tomado una decisión final, como es evi- dente por el número de entidades notificadas en otros países de la Unión Europea, 6 Este número refleja la diferencia entre el número de certificados registrados mediante la en- cuesta de certificaciones ISO 2004 (ISO 2005), que sólo incluye entidades de certificación acreditadas, y el número total de certificados estimados en una encuesta local diferente reportados en Support to the Quality Infrastructure in Turkey (CEN 2003). 7 Estas entidades entregan certificados cada semana, mientras que el tiempo usual es de algu- nos meses para llevar a cabo una auditoría apropiada y registrar la compañía. 8 Esto puede ser por la falta de reconocimiento internacional del sistema de acreditación de Turquía. Türkak acaba de firmar la European Cooperation for Accreditation Multilateral Re- cognition Arrangement (ver próxima sección). 254 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Turquía necesitará notificar más entidades para cumplir con las necesidades de su economía (gráfico B.9). Hasta ahora, las empresas en Turquía han tenido que usar los servicios de organizaciones subsidiarias notificadas en otros países de Europa. Dos subsidiarias europeas comparten la mayor parte del mercado de CE. La presen- cia de entidades notificadas locales en Turquía aumentaría la oferta de marcas CE y esto aumentaría la competencia y expandiría el mercado a otras partes del país. Recomendaciones de política El gobierno turco debe continuar respaldando los programas de administración de sistemas de calidad. Las empresas medianas y pequeñas tienen menores tasas de cer- tificación respecto a las empresas grandes. La continuidad del respaldo gubernamen- tal articulado mediante la asignación de financiación y administrado por entidades relacionadas con el sector privado asegurará que la certificación sea más conocida entre las empresas medianas y pequeñas. El respaldo general debe ser diseñado para repetir los esquemas con el impacto más alto, evitando la repetición de tareas entre los proveedores, promoviendo la colaboración entre las instituciones y ministerios financiadores, agilizando los problemas administrativos en el proceso de financia- ción, y neutralizando la asignación de financiación adversa al riesgo que es usual- mente adoptada por las entidades de financiación. Se debe prestar atención a la cer- tificación de administración de calidad en el sector de servicios. Las empresas del sector de servicios y organizaciones han adoptado menores certificados en términos Gráfico B.9 Número de entidades nacionales notificadas reconocidas por la Unión Europea en algunos países, febrero 2006 120 112 100 80 entidades 60 52 de 47 o notificadas 40 20 20 Númer 20 9 2 0 0 0 0 España Polonia Alemania Hungría Eslovaca LituaniaAustralia Turquía Bulgaria Rumania Rep. Fuente: Comisión Europea, sitio de Internet de Nando Information System. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 255 por firma en Turquía respecto a cualquier otro país de la OCDE. El sector de servicios ofrece un insumo valioso al sector de exportaciones de Turquía y debe prestársele más atención. El gobierno turco debe respaldar el entrenamiento y los servicios de consultoría técnicos de las entidades de evaluación de conformidad que deseen ser entidades no- tificadas. Las entidades notificadas son esenciales en la integración de Turquía en la Unión Europea, porque permiten que Turquía cumpla con la legislación de produc- ción de la Unión Europea y tenga acceso al mercado europeo. El gobierno de Turquía debe promocionar la creación de una organización de consultores de administración de calidad. Es difícil que las empresas y organizacio- nes identifiquen a los consultores con capacidades para prepararlos para la certifica- ción. Una asociación de consultores podría promover el desarrollo de este mercado y mejorar la calidad de las empresas. Las reglas de contratación del gobierno para la certificación ISO 9000 deben ase- gurar que los certificados de entidades con prácticas cuestionables no sean reconoci- dos. El gobierno es un factor importante en la certificación y debe rechazar certifica- dos emitidos por entidades que no cumplen con prácticas éticas. Acreditación Actividades de acreditación en Turquía Las actividades de acreditación en Turquía son bastante limitadas, especialmente en la producción de certificaciones. Türkak acredita organizaciones según los estánda- res usados y reconocidos internacionalmente y en Europa.9 En la actualidad, 89 or- ganizaciones han sido acreditadas (gráfico B.10) y hay 80 aplicaciones en proceso. A pesar del tamaño de su economía, Turquía ha acreditado muchas menos entidades de evaluación de conformidad que cualquier otro país europeo, excepto para el caso de entidades de certificación de sistemas (para procesar estándares). Aún más preo- cupante, Türkak sólo ha acreditado dos entidades de certificación de productos (para estándares de productos) desde el comienzo de sus operaciones; éstas se encuentran en el área de cemento y alimentos orgánicos. En términos relativos, cuando el valor agregado en la manufactura y servicios es usado para estandarizar las comparacio- nes de instituciones acreditadas, Turquía ocupa el último lugar entre los países com- parados en todas las áreas, excepto certificación de sistemas e inspección (gráfico B.11). 9 ISO/IEC 17025, ISO/IEC 17020, EN 45012, EN 45011, ISO/IEC 17024, guía 66. 256 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico B.10 Número de organizaciones acreditadas por la entidad nacional de acreditación en algunos países, marzo 2006 por 500 Turquía Hungría 450 4,45421 España Bulgaria 394 400 Polonia editadas editación 350 acr acr 300 de 250 200 163 nacional 150 36 132 99 organizaciones 60 107 100 70 de 39 o entidad 50 32 4323 21 25 34 19 14 9 13 la 2 2 2 5 133 2 153 0 Númer Laboratorios Laboratorios Entidades de Entidades de Entidades de Entidades de de pruebas de calibración certificación certificación certificación inspección de sistemas de productos de personal Fuente: Investigación de los autores. El número de acreditaciones ha aumentado en Turquía desde el 2001, pero la tasa de aumento se ha estancado en los dos últimos años. El número de acredi- taciones anuales ha aumentado de 4 a 32 desde el comienzo de operaciones de Türkak en 2001, pero no ha habido crecimiento en la acreditación entre 2004 y 2005 (gráfico B.12). Türkak estima que acreditará 400 laboratorios en el 2010, cerca del mismo número de entidades acreditadas en España o Polonia. Sin embargo, a la tasa actual, sólo 150 laboratorios estarán acreditados en el 2010, rezagándose respecto a la infraestructura necesaria para respaldar productos de exportación de alta calidad. La demanda de servicios de acreditación de Türkak ha sido baja. Pocos de los po- tenciales candidatos de acreditación han buscado ser acreditados por Türkak. De las 82 entidades de certificación de sistemas, sólo 19 están acreditadas. De los 50 labo- ratorios de calibración, sólo 21 están acreditados. Muchas entidades de certificación no buscan la acreditación de Türkak porque están acreditadas por entidades extran- jeras participantes de acuerdos de reconocimiento multilateral de la Cooperación Europea para la Acreditación (EA, MLA), acreditación que es reconocida en Turquía y en el extranjero. Los laboratorios de calibración que necesitan certificados de cali- bración de parte del Instituto Nacional de Metrología para ser acreditados, no tienen incentivos para aplicar por los altos precios que el UME cobra para ofrecer el servi- cio de rastreo requerido en las mediciones. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 257 Gráfico B.11 Número de organizaciones acreditadas por la entidad nacional de acreditación en algunos países, estandarizado por el valor agregado de manufacturas y servicios, marzo 2006 Laboratorios Laboratorios Entidades de certificación de prueba de calibración de sistemas 1.200 25 7 1.000 20 6 800 5 15 4 600 10 3 400 2 200 5 1 0 0 0 BulgariaHungríaPoloniaEspañaTurquía BulgariaHungríaPoloniaEspañaTurquía HungríaBulgariaPoloniaTurquía España Entidades de Entidades de certificación Entidades certificación de productos de personal de inspección 8 2.0 140 7 120 6 1.5 100 5 80 4 1.0 3 60 2 0.5 40 1 20 0 0 0 rquía ia rquía BulgariaPoloniaHungríaEspañaTu Bulgar PoloniaHungríaEspañaTurquía BulgariaEspañaPoloniaTu Hungría Fuente: Investigación de los autores. La estructura institucional de la acreditación El Estado juega un papel importante en la gobernabilidad de la acreditación en Tur- quía. El sector público es representado en mayor medida que el sector privado en la entidad nacional de acreditación, ya que tiene más de la mitad de las posiciones en la asamblea general y en la mesa directiva. Ésta no es la norma en otros países con sistemas nacionales de acreditación más maduros, en donde el sector privado juega un papel más importante en la gobernabilidad de la entidad de acreditación (cuadro B.1). La ley que estableció el Türkak (Ley 4457) es muy restrictiva y no ofrece a Türkak la autonomía administrativa suficiente. La ley crea una estructura organizacional rígida para establecer los servicios y departamentos administrativos dentro de Tür- kak. La ley también determina los títulos de los trabajadores y el número de em- 258 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico B.12 Número de acreditaciones otorgadas cada año por Türkak 35 30 25 Laboratorios de prueba Laboratorios de certificación 20 Entidades de certificación de personal editaciones acr 15 Entidades de inspección de Entidades de certificación de productos o 10 Entidades de certificación de sistemas Númer 5 0 2002 2003 2004 2005 Fuente: Sitio Internet Türkak. pleados, incluyendo un número máximo de trabajadores. La ley no permite que Türkak se reorganice adecuadamente según la demanda del mercado o mejore la efi- ciencia de sus servicios con el sector privado. Türkak tiene un gran número de per- sonal no técnico en relación con el tamaño de sus operaciones. Turquía tiene una de las entidades de acreditación más grandes de Europa en términos absolutos y rela- tivos al número de entidades acreditadas (gráfico B.13). Parece que la estructura administrativa y de personal impuesta a Türkak por la ley exige más personal per- manente del que es necesario para el mercado actual de acreditación en Turquía. Türkak depende de costosas tarifas por sus servicios para ser sostenible financie- ramente. En el año 2005, el presupuesto de Türkak era de TRY $3.800.000 equiva- lente a $2,5 millones y comparable con el presupuesto de la entidad nacional de acreditación de Polonia y Chile (gráfico B.14). El presupuesto está financiado casi en su totalidad (95%) por tarifas de acreditación. Las leyes de funcionamiento de Türkak definen que debe recibir financiación del presupuesto general, pero no ha recibido financiación del gobierno desde 2004. Las nuevas entidades de acredita- ción, como Türkak, usualmente necesitan respaldo gubernamental para establecer un grupo de clientes. Para lograr ser financieramente estable, Türkak cobra tarifas que son mucho más altas respecto a lo usual en la Unión Europea (gráfico B.15). Esto actúa como un incentivo negativo para que las entidades de evaluación de con- formidad busquen su acreditación con Türkak. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 259 Cuadro B.1 Organización de la acreditación en algunos países Participación de los miembros del Director consejo consultor ejecutivo Organización Asamblea Consejo nominados por designado por País legal general consultor el gobierno (%) el gobierno Bulgaria Pública Sí Sí 20 Sí Chile Privada No No 100 No Hungría Pública Sí Sí 33 No México Privada Sí No 28 No Polonia Pública Sí Sí 100 Sí España Privada Sí Sí 0 Sí Turquía Pública Sí Sí 71 Sí Fuente: Investigación de los autores. Gráfico B.13 Número de acreditaciones por personal permanente en la entidad de acreditación, países seleccionados 40 36,7 35 30 personal por 25 22,0 20 15,5 editaciones 14,1 14,0 15 acr de o 10 5 Númer 2,6 0 a Chile co España Méxi Poloni Bulgaria Turquía Fuente: Investigación de los autores. 260 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico B.14 Presupuesto de la entidad nacional de acreditación, países seleccionados 3,5 3,0 millones) 2,5 (US$ entidades 2,0 de editación 1,5 acr de esupuesto Pr 1,0 nacionales 0,5 0 Polonia Turquía Chile Hungría Bulgaria Fuente: Entidades nacionales de acreditación. Nota: Datos de 2005, excepto Chile, 2002. Recientemente, la acreditación turca no había recibido un alto grado de recono- cimiento internacional. A diferencia de otros estados miembros de la Unión Europea y países de la OCDE, Turquía no es miembro del IAF. Sin embargo, Turquía es miem- bro de la EA y fue aceptada en la EA MLA en sistemas de administración de calidad, pruebas, calibración e inspección en abril del 2006. Hasta esa fecha, la falta de reco- nocimiento internacional de Türkak era una restricción para los exportadores tur- cos que buscaban servicios de acreditación locales, ya que sus certificados y pruebas no eran reconocidos en el exterior. Recomendaciones de política La asamblea general y la mesa directiva de Türkak deben incluir una participación mayor de representantes del sector privado. Türkak le presta servicios principal- mente al sector privado y debería incluir más representantes de la industria, en par- ticular de asociaciones de entidades de evaluación de conformidad, como Türklab. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 261 Gráfico B.15 Costo promedio de la acreditación, países seleccionados 14.000 12.000 (US$) 10.000 8.000 editación 6.000 acr de 4.000 osto C 2.000 0 Turquía Hungría Bulgaria Polonia Entidad de certificación de sistemas Laboratorios de pruebas Fuente: Entidades nacionales de acreditación. La ley que estableció Türkak debe ser menos exigente y debe permitir que la or- ganización tenga más autonomía. La estructura de Türkak es demasiado rígida y pue- de tener demasiado personal administrativo para sus necesidades actuales. Como resultado, no puede adaptarse a las necesidades cambiantes del mercado. La Ley de la Entidad no debe definir la estructura organizacional al definir las unidades de ser- vicios y los departamentos administrativos, tampoco debe definir los títulos de los empleados y el número de empleados. Estos problemas están siendo abordados en una nueva ley para reformar la entidad. El gobierno debe ofrecer respaldo financiero y técnico para las actividades de acre- ditación. Esto ayudará a fortalecer la infraestructura y la capacidad humana de las en- tidades de evaluación de conformidad que operan localmente y promueven la com- petencia en el mercado de evaluación de conformidad acreditados. La capacidad local le permitirá a Turquía ser menos dependiente de los asesores externos y reducir costos, y le ayudará a Türkak para desarrollar un grupo de clientes estable, un requi- sito importante para el reconocimiento internacional. Turquía debe buscar la membresía en el IAF. La mayor parte de los miembros de EA también son miembros del IAF, lo que permite ganar más reconocimiento inter- nacional y entrar a hacer parte de cooperación técnica con países por fuera de Euro- pa. Dado que Turquía ya cumple las condiciones de membresía de EA, ganar admi- sión al IAF debe ser relativamente fácil una vez que se ha pagado la membresía. 262 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva El gobierno debe respaldar la aplicación de certificación de productos y sistemas de administración del medio ambiente de Türkak en la EA MLA. A menos que Tür- kak haga parte del MLA en estas áreas, el mercado de certificación de productos y certificados de administración ambiental seguirá siendo subdesarrollado. Sin acceso a entidades de acreditación certificadas en estas áreas, el reconocimiento local e in- ternacional de la calidad y el impacto ambiental de productos locales sufrirá. Metrología y calibración Actividades de metrología en Turquía En comparación con otras NMI de otros países europeos, el Instituto Nacional de Metrología de Turquía ofreció pocos servicios de calibración en el 2005, y la mayo- ría fueron ofrecidos a usuarios finales. El Instituto Nacional de Metrología de Hungría, por ejemplo, ofreció diez veces más servicios de calibración y cubrió diez veces más clientes que el UME de Turquía (gráfico B.16). Adicionalmente, sólo 9% de todas las calibraciones del UME se realizaron a laboratorios comerciales (calibra- ciones primarias), el resto fueron ofrecidos a usuarios industriales (calibraciones secundarias). Como resultado, el UME domina en el mercado secundario de cali- bración, ofreciendo más calibraciones respecto a todos los demás laboratorios. Un hecho completamente diferente a lo que se observa en la mayoría de países indus- triales, donde los laboratorios comerciales de calibración cubren la mayor parte de los clientes NMI. El número de laboratorios de calibración que usan los servicios del UME es insu- ficiente para asegurar una difusión adecuada de rastreo de mediciones en las empre- sas turcas. La alta participación de mediciones secundarias del UME se debe a la falta de laboratorios de calibración de alta calidad en Turquía. Adicionalmente, el merca- do de servicios de calibración se ha desarrollado muy lentamente porque los usua- rios industriales prefieren los servicios del UME respecto a los laboratorios privados, incluso en calibraciones simples que se encuentran por debajo de las capacidades técnicas del UME. Sin acceso a una red de laboratorios comerciales de calibración rastreables hasta UME, las empresas industriales no lograrán obtener los niveles de producción de precisión necesarios para producir bienes de alta calidad. El marco institucional de la metrología El UME tiene un equipo de trabajo bastante grande y competente técnicamente, pero este personal se encuentra subutilizado. El UME emplea 200 personas, 113 de las cuales trabajan en los laboratorios. El UME ofrece salarios competitivos y está en ca- Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 263 Gráfico B.16 Número de actividades de calibración en relación con el valor agregado de la industria manufacturera y número de clientes de calibración relativo al número de empresas manufactureras en NMI de países seleccionados, 2005 2,0 0,10 de 0,08 1,5 2005 servicios 2005 en servicios 0,06 de en de 1,0 o raciónb 0,04 clientes raciónb cali Númer de de 0,5 o cali 0,02 Númer 0 0 Hungría Polonia Turquía Número de servicios de calibración / valor agregado de industria manufacturera Número de clientes de servicios de calibración / número de empresas manufactureras Fuente: Institutos nacionales de metrología; Banco Mundial 2006b; OCDE 2005. Nota: Los datos de 2002 para número de empresas; los datos de 2003 para valor agregado de industria manufac- turera. pacidad de atraer personal altamente calificado. Todo el personal de metrología cien- tífica tiene un título universitario en ciencia o ingeniería y una gran proporción tiene educación de posgrado. El UME no está aprovechando al máximo su personal técni- co para ofrecer servicios de calibración al sector privado. En términos relativos a su tamaño de personal en metrología, el UME ofrece pocos servicios de calibración. Por ejemplo, en 2005 el número anual de calibraciones por metrologista en el Instituto Nacional de Metrología fue de 36, comparado con 173 y 698 en Polonia y Hungría. Es más, los laboratorios del UME son subutilizados por la alta rotación del personal y las dificultades en contratación de personal técnico debido a los límites impuestos por el gobierno. Turquía participa en pocas comparaciones internacionales entre laboratorios. El MRA del CIPM es el acuerdo multilateral más completo para el reconocimiento de mediciones entre NMI. La comparación de mediciones exigida por el CIPM MRA se ha convertido en la referencia principal de información de capacidades técnicas de un NMI. Turquía firmó el CIPM MRA, pero UME necesita participar en comparaciones internacionales de medición, de modo que estas mediciones sean reconocidas en el 264 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva exterior. Turquía registra más"comparaciones clave"10 que los otros dos países candi- datos a la Unión Europea, Rumania y Bulgaria, pero aun así, se encuentra rezagada respecto a países miembros de la Unión Europa como Polonia, Hungría, y España, y muy lejos de República de Corea (gráfico B.17). Türkak, como los demás partici- pantes de la EA MLA, necesita capacidad de rastreo de mediciones para acreditar la- boratorios de calibración. Sin acceso a mediciones internacionales reconocidas, los laboratorios de calibración de Turquía no pueden obtener acreditación ni diseminar medidas con la precisión necesaria para las industrias de exportación de Turquía. Recomendaciones de política El Instituto Nacional de Metrología de Turquía debe formular una estrategia para su transición de un mercado secundario de calibración a un mercado primario. Para asegurar que no está asfixiando la competencia en el mercado de calibraciones se- cundarias, el UME debe separarse del mercado de calibración secundario a medida que surjan instituciones de metrología privadas en el mercado. Gráfico B.17 Número de comparaciones clave y de mediciones suplementarias de los participantes del CIPM MRA 250 199 200 150 139 115 comparaciones 90 87 de 100 77 o 54 50 31 19 Númer 2 0 blicaCorea España Polonia México Turquía Chile Malasia Repúde Hungría Rumania Bulgaria Fuente: Base de datos en línea del CIPM, apéndice B, 2006. 10 El reconocimiento de medidas nacionales por los participantes del CIPM MRA depende de una base de datos de "comparaciones clave" de estándares nacionales de medición, construi- da a partir de la participación de comparaciones internacionales y regionales entre labo- ratorios. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 265 Turquía debe participar en más comparaciones clave para extender el alcance de la cobertura de medición del CIPM MRA. Las organizaciones internacionales y regio- nales de metrología, como el BIPM y la Colaboración Europea en Estándares de Medición (Euromet), ofrecen el marco institucional para organizar comparaciones internacionales y regionales de laboratorios nacionales. El UME necesita participar en más comparaciones internacionales de laboratorios para ofrecer a Turquía candi- datos para acreditación con mediciones rastreables que sean aceptadas nacional e internacionalmente. Turquía debe usar su infraestructura técnica avanzada para cooperar con países vecinos que deseen desarrollar un instituto reconocido de metrología nacional. Además de aumentar las relaciones científicas y el intercambio con otros países, esta medida puede ofrecer fuentes adicionales de ingreso al UME ya que deja el mercado secundario de calibración al sector privado. Estandarización Desarrollo de estándares en Turquía Turquía tiene una gran cantidad de estándares. En el año 2006, el catálogo de están- dares de la Institución de Estándares de Turquía tenía 28.848 estándares, un poco menos que Rumania, pero más que otros países, incluyendo el Reino Unido y Corea (gráfico B.18). La cantidad de estándares ha crecido significativamente en los últi- mos años (de 14.616 estándares en el año 2000), y 1.122 estándares fueron adopta- dos en 2005.11 Como ocurre en otros países, la mayoría de estándares en Turquía están relacionados con productos específicos, pero también existen estándares en procesos, como los estándares ISO 9000. Los estándares europeos (EN) constituyen una parte creciente de la cantidad de estándares de Turquía, más de 50% en enero 2006 (gráfico B.18). Turquía ha adopta- do más del 90% de los estándares europeos. Sin embargo, cerca de 5.000 EN o un ter- cio del total de EN, han sido adoptados sólo en inglés, sin traducción al turco. Estos estándares sólo serán traducidos si son incluidos en la preparación de estándares por solicitud de las personas interesadas. Dadas las limitaciones del conocimiento del in- glés en Turquía, este hecho constituye una limitación para el acceso de las personas interesadas y su habilidad de exportar a la Unión Europea. 11 Turquía también ha participado en una estrategia de remover los estándares obsoletos. En 2005, más de 9.000 estándares preparados antes de 2000 fueron revisados conjuntamente con las partes interesadas. Es evidente que muchos de los estándares no son útiles. Por ejem- plo, TSE encontró 1.800 estándares cuya documentación no había sido vendida a un solo usuario durante tres años. 266 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico B.18 Número de estándares nacionales, países seleccionados 30.000 Número de estándares nacionales hechos a partir 25.000 es de estándares internacionales 20.000 estándar Número de estándares 15.000 nacionales hechos a partir de o de estándares regionales 10.000 Númer Número de estándares 5.000 puramente nacionales (idiosincrásicos) 0 RumaniaTurquía Unido Bulgaria Repúde blicaCoreaMalasia Chile Reino Fuente: Sitios de Internet de las entidades de estándares nacionales (ASRO, TSE, BDS, BSI, KATS, DSM, INN). Nota: Datos de 2006 para Rumania, Turquía, y Bulgaria; datos de diciembre de 2004 para Malasia; Datos de diciem- bre de 2003 para Reino Unido; datos de diciembre 2002 para Chile y Corea. Los estándares regionales corresponden a estándares europeos en el caso de Turquía. Turquía continúa implementando directivas de la Unión Europea para eliminar regulaciones técnicas existentes. La aproximación antigua y la aproximación nueva incorporan los productos técnicos y especificaciones de procesos que un país debe adoptar en la legislación nacional para participar en el mercado libre de la Unión europea. Los ministerios del gobierno están transponiendo e integrando la legisla- ción europea relacionada con la aproximación antigua y la aproximación nueva en el sistema legal turco, y remueven las regulaciones técnicas que crean conflictos. Aproximadamente entre 80 y 90% de la legislación de la Unión Europea ha sido adoptada y transpuesta en la ley turca, incluyendo 25 de 29 directivas de la nueva aproximación. Además de los estándares europeos, Turquía continúa buscando decididamente una política de adopción de estándares internacionales. Turquía ha adoptado más de 9.000 estándares ISO e IEC. Esto representa aproximadamente 31% de sus estándares, un valor comparable o más alto que en muchos otros países (gráfico B.18). Turquía está adoptando estándares en sectores que son importantes para el co- mercio, pero pocos de estos sectores tienen un número inusualmente alto de están- dares idiosincrásicos. El gráfico B19 muestra una relación casi linear entre la cantidad de estándares y el valor del comercio en cada sector. Como la mayoría de estándares Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 267 de Turquía son estándares internacionales o regionales, este patrón de estandariza- ción debe reducir las barreras al comercio en los sectores más relevantes. Sin embargo, el gráfico B.19 muestra que algunos sectores tienen muchos más es- tándares de lo predicho por su relevancia en el comercio. Primero, como se espera- ba, los sectores que son más intensivos en tecnología son generalmente los más intensivos en estándares. Segundo, algunos sectores, como la construcción, tienen un número de estándares mucho más grande que los predichos por los niveles co- merciales de Turquía. Esto ocurre porque Turquía ha adoptado casi 15.000 están- dares europeos para respaldar su candidatura a la Unión Europea, y muchos, como los del sector de la construcción, no son relevantes para la economía turca. Tercero, tres sectores que juegan un importante papel en importaciones y exportaciones, como tecnología alimenticia, tecnología química y agricultura, tienen muchos es- tándares, pero la mayoría de ellos (65-82%) son simplemente idiosincrásicos, es decir que son estándares específicos para el país que no comparten con otros paí- ses.12 El gran número absoluto y la participación de estándares idiosincrásicos en estos sectores pueden generar barreras técnicas al comercio. Estos estándares pueden tener un impacto negativo en las importaciones si otros países tienen que aceptar los costos adicionales de modificar sus productos específicamente para el mercado turco, y pueden tener un impacto negativo en las exportaciones al hacer que Turquía tenga una desventaja comparativa en relación con estándares internacionales. El marco institucional de estandarización El TSE es una organización de estándares voluntarios, aunque la legislación también ofrece protagonismo a los estándares obligatorios. Según la ley, el TSE recomienda a los ministerios estándares que deben ser obligatorios. Este papel ha creado confusión y representa un obstáculo a su membresía en el CEN y el Cenelec. Como resultado, el equipo técnico del TSE no ha recomendado que ningún estándar sea obligatorio des- de 2002. La estructura administrativa de TSE está dominada por representantes del sector público. Contrario a muchas otras entidades de estandarización, el TSE no es una or- ganización de libre membresía pero opera según un sistema de representación (cuadro B.2). Más de la mitad de las posiciones en la asamblea general, la autoridad 12 Turquía está usando más estándares propios en agricultura y alimentos que Francia, Bélgica e Italia, a pesar de que estos sectores representan una participación relativamente similar al comercio en todos estos países. En el caso de químicos, los estándares particulares represen- tan el doble de la proporción de los estándares que hacen en Italia, en donde representan una parte mayor del comercio. 268 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva Gráfico B.19 Cantidad de estándares vs. valor del comercio en Turquía 2.000 Construcción Alimentos 1.800 Electricidad Telecomunicaciones 2006) audio y video 1.600 Agricultura Químicos 1.400 Sistemas de fluidos R2 = 0,267 (marzo Metalúrgica 1.200 Manufactura Aviones TSE Cuidados médicos es Plásticos y cauchos 1.000 Sistemas Textiles y cueros mecánicos y Producción Electrónicos Equipo de productos de petróleo 800 componentes domésticos Vehículos estándar y comerciales 600 de transporte de Maquinaria de oficina o Manipulación Minería y minerales 400 de equipos Maderas Pinturas y colores TecnologíaVidrio Energía y transferencia de calor Papel Númer 200 Ferrocarrilesde pruebasy cerámica Vestido Militar con imágenes Relojes y joyería 0 11 12 13 14 15 16 17 Logaritmo del valor del comercio en 2003 (US$ miles). Fuente: Unctad 2005; sitio Internet de TSE. Cuadro B.2 Gobernabilidad de las entidades de estándares voluntarios nacionales, países seleccionados Participación del consejo Director ejecutivo Asamblea Consejo ejecutivo reservado para ser designado País general consultor nombrados por el gobierno por el gobierno Bulgaria No Sí 100 Sí Hungría Sí No 33 No República de Corea No Sí 100 Sí México Sí Sí 0 No Rumania Sí Sí 5 No España Sí No 0 No Turquía Sí No 55 No Reino Unido Sí Sí 0 No Fuente: Entidades de estándares nacionales. más importante, son definidas por representantes de los misterios gubernamentales relevantes y agencias públicas; el resto está reservado para representantes de univer- sidades y el sector productivo. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 269 Los expertos remunerados participan en la preparación de estándares en TSE, una práctica poco común en entidades de estándares. Las organizaciones de estándares nacionales implementan un programa de trabajo y delegan los aspectos técnicos de desarrollo de estándares a comités técnicos integrados por representantes de agen- cias gubernamentales, los sectores productivos, asociaciones de consumidores, aca- demia e instituciones de investigación. Cada comité técnico es responsable de desa- rrollar estándares de un área específica y pueden ser formados o disueltos por la entidad de estándares según surja su necesidad. En otros países, los miembros de los comités técnicos son usualmente voluntarios que no reciben remuneración de la entidad de estándares por su trabajo, pero pueden ser promocionados por sus pro- pias organizaciones. En Turquía, el grupo preparatorio de estándares (SPG), desarro- lla informes preliminares de estándares en sectores especiales mediante los expertos técnicos propuestos por el TSE, quienes reciben compensación por su trabajo.13 Para cumplir con las mejores prácticas internacionales y la estandarización determinada por consenso, el TSE está cambiando sus prácticas a favor de comités más abiertos y SPG se eliminará en 2007. El TSE ha recibido la autonomía institucional del gobierno en varias áreas pero enfrenta restricciones sobre su personal de trabajo. Desde enero de 2006, una nueva ley presupuestal para las entidades públicas impone restricciones y demoras en la contratación de expertos externos y compra de equipos. Como resultado, TSE ha pa- sado a ser menos autónomo que otras entidades de estándares nacionales. Esto po- dría hacer que el TSE fuese menos efectivo en entregar los servicios necesarios para financiar el proceso de desarrollo de estándares, en especial en áreas que requieren habilidades técnicas muy especializadas. Turquía es miembro de las organizaciones de estándares internacionales más im- portantes pero no tiene membresía en las entidades de estándares europeos. La par- ticipación en el proceso de estandarización internacional y regional asegura que las necesidades del sector privado se vean reflejadas en los estándares que son comparti- dos por Turquía y sus socios comerciales. Turquía es miembro de ISO, IEC e ITU, pero sólo es un miembro afiliado en entidades regionales de estandarización como CEN y Cenelec. Como un miembro afiliado, Turquía tiene una participación limitada en el proceso de desarrollo de estándares, sólo puede participar como observador en co- mités técnicos y no tiene derecho de voto en estándares en las asambleas generales. La mayoría de las barreras actuales de una membresía completa en CEN han sido abordadas en nueva legislación que está en preparación. Esta legislación abolirá el papel del TSE en los estándares obligatorios, eliminará el SPG de modo que los están- 13 Los SPG también examinan documentos internacionales para hacer propuestas para votos en ISO e IEC. 270 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva dares sean desarrollados mediante consenso y separa claramente las funciones de es- tandarización y comerciales del TSE para evitar conflictos de intereses. A nivel internacional, Turquía no participa activamente en el desarrollo de están- dares. Existen importantes beneficios para participar en el proceso internacional de estandarización. La participación activa aumenta la posibilidad de que los proble- mas nacionales se reflejen en los estándares internacionales. La participación en el desarrollo de estándares internacionales también puede ofrecer una oportunidad para el intercambio de información técnica con representantes de la industria nacio- nal y organizaciones científicas. En diciembre de 2004, Turquía participaba de sólo 107 comités técnicos ISO de un total de 734. Esto es mucho menos que Rumania, que tiene un PIB más bajo que Turquía (gráfico B.20). La limitada participación en el de- sarrollo de estándares internacionales se debe en parte a la falta de interés del sector privado. Adicionalmente, los costos de viaje hacen muy costoso participar en un comité técnico internacional y un grupo de trabajo. Recomendaciones de política El TSE debe asegurar que sus estandarizaciones y actividades comerciales estén sepa- radas administrativa, física y financieramente. Existen muchos países como el Reino Unido, España y Corea, en los cuales las entidades nacionales de estandarización Gráfico B.20 Miembros participantes y observadores en comités y subcomités técnicos ISO 700 Participante 600 Observador esíasrb 500 mem 400 de o 300 200 Númer 100 0 blicaCorea rquía a gari Chile España Polonia Tu Malasia México Repúde Rumania Hungría Bul Fuente: Sitio Internet ISO. Nota: Datos de enero de 2006 para Bulgaria, Hungría, Malasia, Polonia, Rumania y Turquía; de octubre de 2005 para Chile, Corea, México y España. Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 271 ofrecen varios servicios comerciales, como certificación y pruebas, pero la separa- ción de áreas funcionales en las entidades de estándares es explícita en la ley o en acuerdos gubernamentales. En el Reino Unido, el memorando de entendimiento entre BSI (British Standards), la entidad nacional de estándares y el gobierno, exige que las decisiones administrativas relacionadas con la división de estándares no se vean influenciadas por otras actividades de BSI. El documento también limita cual- quier colaboración de la división de estándares y otras divisiones a la Ley de Com- petencia. Tal acuerdo, si se implementase en Turquía, garantizaría la ausencia de conflictos de intereses en las funciones del TSE. Este tema está siendo estudiado por el TSE. Si el TSE no separa claramente sus actividades de estandarización y comercia- lización, se recomienda que una división comercial del TSE sea privatizada y que el gobierno ofrezca financiación a las actividades de estandarización del TSE. Siendo una entidad pública autónoma que ofrece servicios técnicos al sector pri- vado, el TSE no debe limitarse a la legislación de contratación y adquisición de servi- cios del gobierno. Para ser competitivo en los mercados de certificación y pruebas, el TSE necesita poder definir independientemente salarios, seleccionar su personal, de- finir contratistas externos y comprar equipo técnico. En la mayoría de países de la Unión Europea, las entidades de estándares nacionales han logrado la autonomía completa del gobierno, lo que les permite ser competitivas en actividades diferentes a la estandarización.14 La administración del TSE debe incluir más a los representantes del sector priva- do. En particular, la asamblea general del TSE debería incluir un grupo de represen- tantes mayoritarios del sector privado y al menos uno de asociaciones de consumi- dores. El TSE debe asegurar que su papel en el desarrollo de estándares obligatorios no sea ambiguo, en la actualidad, la ley del TSE define que puede recomendar un están- dar obligatorio al gobierno. Este tema está siendo discutido en la actualidad en un documento previo que revisa la ley del TSE. El TSE debe continuar reemplazando el SPG con comités técnicos voluntarios para el desarrollo de estándares nacionales. El TSE debe asegurar que los nuevos co- mités técnicos usen el principio de consenso e incluyan representantes de todos los grupos participantes e interesados. Turquía debe continuar removiendo estándares obsoletos y estándares que en- tran en conflicto con los estándares EN. Muchos estándares turcos no fueron desa- 14 Es más, en algunos países la entidad de estándares nacionales puede usar subsidios cruzados en las actividades de estandarización con los rendimientos de otras actividades comerciales. Por ejemplo, el memorando de entendimiento, entre BSI (British Standards) y el gobierno del Reino Unido, establece que BSI debe usar los beneficios de sus actividades diferentes a la estandarización para sus actividades de estandarización. 272 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva rrollados mediante la participación voluntaria y es posible que no representen los intereses de las partes. Turquía debe continuar adoptando los estándares europeos e internacionales y debe asegurar que EN sean traducidos apropiadamente al turco. Turquía debe ase- gurar que sus sectores comerciales más importantes no tengan un exceso de están- dares y debe hacer un uso completo de los estándares internacionales y europeos. Turquía debe intensificar sus esfuerzos de obtener la membresía completa en el CEN y el Cenelec y debe aumentar su participación en los comités técnicos. La mem- bresía en las entidades de estándares europeos y la participación activa en el trabajo de los comités técnicos le permitirán a Turquía ofrecer sus conocimientos en los es- tándares regionales que adopte. El gobierno de Turquía debe respaldar la participa- ción del sector privado en las actividades de estandarización de Europa e inter- nacionales. Muchos de los mercados europeos tienen estándares armonizados y complementan efectivamente la legislación turca tomada de las normas europeas. Puede ser difícil que una empresa, específicamente una pequeña y mediana empre- sa, represente los intereses de Turquía en los comités técnicos de CEN, Cenelec, ISO e IEC debido a los altos costos de desplazamiento. La participación turca en estas orga- nizaciones debe ser respaldada con financiación del gobierno. Conclusiones Turquía ha logrado un importante progreso en busca del establecimiento de un régi- men de estándares de calidad moderno y con estímulos de mercado, que facilite su acceso a la Unión Europea y su entrada en los mercados internacionales. Turquía tiene un sistema nacional de calidad que incluye una institución nacional de están- dares, una agencia de acreditación y un instituto de metrología, así como un buen número de laboratorios de pruebas y calibración, y entidades de certificación e ins- pección. La importancia de la calidad en las firmas turcas es cada vez mayor, como se muestra por la tasa creciente del número de certificados de calidad, a pesar de que, en términos absolutos, Turquía todavía se encuentra muy lejos de los países con quien es relevante hacer una comparación. El país ha reemplazado casi todos sus es- tándares técnicos con los de la Unión Europea y estándares internacionales y ha re- ducido significativamente el número de estándares obligatorios. La entidad de acre- ditación recientemente creada, Türkak, fue aceptada en la EA MLA para sistemas de administración de calidad, pruebas, calibración e inspección en abril de 2006. El UME, la institución de metrología, está bien equipado y tiene un personal de alta cal- idad. En la actualidad ofrece mediciones confiables y posibles de rastrear, lo cual es necesario para el funcionamiento apropiado de la infraestructura turca de calidad. Sin embargo, se necesitan cambios de política e institucionales para mejorar aún más el sistema nacional de calidad y promover la adopción de estándares de calidad Apéndice B: Evaluación del sistema nacional de calidad de Turquía 273 Cuadro B.3 Sistema nacional de calidad de Turquía: deficiencias, actividades en proceso y recomendaciones Actividades gubernamentales recientes o en proceso de aplicación e iniciativas planeadas para Recomendaciones Deficiencias, a partir comenzar en el próximo para el mediano plazo Área del diagnóstico período (6 meses) (6 meses a 3 años) Certificación Las tasas de certificación Los programas de ayuda Continuar respaldando la en ISO 9000 son bajas en técnica para certificación certificación de calidad empresas de pequeño de calidad son ofrecidos entre pequeñas y medianas tamaño y en sectores no por Kosgeb. Las entidades empresas y en el sector de manufactureros. Existen turcas notificadas son servicios mediante prácticas empresariales designadas y presentadas a programas de financiación muy débiles entre ciertas la Comisión Europea. específicos. Las reglas de entidades de certificación. contratación con el No existe una entidad gobierno deben asegurar nacional notificada. que los certificados de calidad son emitidos por organizaciones con buenas prácticas éticas. Acreditación Existen tarifas de Existe un documento El gobierno debe respaldar acreditación muy costosas previo que revisa la ley que la construcción de y baja demanda de gobierna Türkak y le capacidad local para acreditación con Türkak. El otorga más autonomía en servicios de consultoría y reconocimiento temas de administración y respaldo, en su mayoría internacional de las de personal. Turquía ha mediante entrenamiento. acreditaciones turcas es sido aceptada en el EA MLA Türkak debe buscar la bajo. membresía en el IAF. Metrología La demanda es baja por Desarrollar una estrategia servicios de calibración para que el UME pase del primaria de UME, que se mercado de calibración encarga del mercado secundario al primario. secundario. Muchas Participar en más mediciones hechas por comparaciones de UME no son comparables calibración entre internacionalmente. laboratorios. Usar infraestructura metrológica avanzada para la cooperación regional. (Continúa en la página siguiente) 274 Sistemas y estándares de calidad hacia la construcción de ventaja competitiva (Continuación cuadro B.3 Estandarización Turquía tiene una gran El TSE está revisando Desarrollar una estrategia cantidad de estándares. gradualmente y para traducir los Los estándares de EN no removiendo los estándares estándares EN al turco. han sido traducidos al obsoletos. Un documento Aumentar la participación turco. El papel del TSE en preliminar de la ley elimina en el desarrollo de los estándares obligatorios el papel del TSE en los estándares internacionales es ambiguo. El proceso de estándares obligatorios, mediante los comités desarrollo de estándares no crea un comité voluntario, técnicos. es abierto ni voluntario. La incluye la representación participación de Turquía en del consumidor en la el desarrollo de estándares estructura de regionales e gobernabilidad y separa las internacionales es limitada. funciones del TSE. Turquía está aplicando por la membresía en el CEN y Cenelec. Fuente: Investigación de los autores. en las empresas. Se requiere un mayor reconocimiento institucional internacional para remover las restricciones que enfrentan los productores y exportadores turcos. El UME necesita participar en más comparaciones internacionales de mediciones, y Türkak tiene que ampliar su participación en los EA MLA que ha firmado, aplicando como un miembro completo en las áreas de certificación de productos y certificación de sistemas de administración ambiental. La legislación que regula el funcionamien- to de estas instituciones necesita revisar y clarificar responsabilidades, incrementar la flexibilidad y facilitar la adopción de prácticas más eficientes y transparentes con mayor participación del sector privado. Finalmente, es necesario aumentar las solici- tudes de acreditación y certificación a los laboratorios turcos. La asignación de finan- ciación específica ha demostrado ser exitosa en promover la adopción de estándares de calidad en varios países. Ver cuadro B3, para un resumen. Referencias Publicaciones Albuquerque, P., B. Bronnenberg y C. J. Corbett. 2004. "A Spatio-Temporal Analysis of the Global Diffusion of ISO 9000 and ISO 14000 Certification." 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QSU Publishing Co.: http://www.qsuonline.com/ SADC Web site on Standardisation, Quality Assurance, Accreditation, and Metrology: http://www.sadc-sqam.org Sadca (SADC Accreditation): http://www.sadca.org TSE (Turkish Standards Institution): http://www.tse.org.tr Türkak: http://www.turkak.org.tr WTO (World Trade Organization): http://www.wto.org Este libro excelente ilustra claramente porqué mejorar la calidad y los estándares es trascenden- tal... Es particularmente relevante para las empresas y los diseñadores de políticas en todos los países en desarrollo y en particular para los de América Latina... (su) virtud es que no solamente explica porqué la calidad y los estándares deben mejorarse, sino que lo más importante es escoger lo que los diseñadores y las empresas tienen que hacer. Y cómo hacerlo. Este es un libro imprescin- dible. Carl J. Dahlman Professor Henry R. Luce de International Relations and Information Technology Georgetown University Este importante e imprescindible libro establece un acercamiento claro conceptual a la calidad y a los estándares, teniendo en cuenta los pros y los contra. Es extremadamente rico en sus ejemplos y su entendimiento del mundo real. Está óptimamente orientado a las políticas macroeconómicas. Sir Nicholas Stern Head, Government Economic Service, Reino Unido Este libro constituye una herramienta completa para los diseñadores de políticas que se enfrentan a los retos de construir competitividad en la nueva economía global. Los autores son algunos de los expertos líderes del Banco Mundial en desarrollo del sector privado en América Latina, y sus ideas sobre lo que funciona, lo que no funciona, y por qué, son indispensables para los profesiona- les en este campo. Danny Leipziger Vice President, Poverty Reduction and Economic Management Network Banco Mundial UNIVERSIDAD DEL ROSARIO