RESUMEN EJECUTIVO 78086 SERIE DIREC TIONS IN DE VELOPMENT Medio ambiente y desarrollo sostenible Avances en la dirección correcta Promoción de un sector de transporte con bajas emisiones de carbono para asegurar el desarrollo Andreas Kopp, Rachel I. Block y Atsushi Iimi BANCO MUNDIAL Resumen La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente Los servicios de transporte a precios accesibles son cruciales para el desarrollo. Acercan a las zonas rurales a las oportunidades de venta y a los insumos; y a las naciones, a los mercados de exportación y a tecnologías extranjeras. Por accesibilidad se entiende no solo los precios a los consumidores, sino todos los costos para la sociedad: la pérdida de tiempo debido a la congestión, las consecuencias a veces dramáticas de los accidentes, los costos para la salud que causa la contaminación a nivel local, y el daño que provocan a la población los fenómenos climáticos severos. Las decisiones en materia de transporte, sobre todo las relativas a inversiones en infraestructura, determinan estos costos durante las décadas venideras, y brindan oportunidades a países cuyos sistemas de transporte aún no están bien desarrollados. A diferencia de lo que ha ocurrido en otros sectores, el reconocimiento de las consecuencias del cambio climático en el transporte ha sido lento. Una razón es que la transición a condiciones con bajas emisiones de carbono parece ser más costosa que en otros sectores. Pero cuando las medidas de política se amplían para promover el cambio de comportamientos, sobre todo las medidas orientadas a reducir la congestión, la contaminación atmosférica a nivel local, los riesgos para la seguridad y las importaciones de energía, el panorama de los costos cambia completamente. Las políticas dirigidas a orientar la demanda hacia modalidades y tecnologías con bajas emisiones deben formar parte de los programas y proyectos de inversión. Dichas políticas pueden reducir la demanda de transporte en el largo plazo al modificar la geografía económica de las ciudades y los países. Pero para que esto ocurra, se requiere una estrecha coordinación de las políticas de transporte, medio ambiente y salud. Los principales mensajes de este informe son los siguientes: • Las políticas relativas al cambio climático no deberían afectar la contribución del sector de transporte al desarrollo. • De continuar las tendencias del pasado, las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes del transporte aumentarán notablemente. • Las innovaciones tecnológicas en los motores no producirán reducciones importantes de las emisiones. • Si se quiere evitar una dependencia viciosa de las decisiones adoptadas en el pasado, para reducir las emisiones se requiere con urgencia una nueva composición modal para los servicios de infraestructura y transporte. Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7   1   2 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente • Para reducir la vulnerabilidad del transporte al cambio climático se debe empezar por mejorar el mantenimiento y la gestión de la infraestructura. • El cambio climático aumenta los déficits de financiamiento del sector de trasporte. • En las condiciones actuales, el financiamiento del carbono es insuficiente para atender las necesidades del sector de transporte. • Los beneficios para el transporte que tendrían las amplias reformas sectoriales reducirían el costo de las políticas sobre el cambio climático. • Para integrar las medidas relacionadas con la oferta y con la demanda se necesitan cambios y coordinación a nivel de las instituciones. Las políticas sobre cambio climático y su relación con el transporte y el desarrollo La disminución de los costos del transporte impulsa la urbanización y el crecimiento. Una elevada demanda a nivel local hace aumentar la productividad porque los costos unitarios para las empresas grandes son menores y se facilita el acceso a los insumos especializados. La disminución de los costos del transporte aumenta la competencia en las ciudades y regiones pequeñas, lo que concentra aun más la producción e incrementa en mayor medida la productividad. El desplazamiento de trabajadores a ciudades más grandes ejerce presión sobre los sueldos, y eso crea un nuevo círculo virtuoso de mercados locales de mayor tamaño, un aumento de la escala de producción y un incremento de los ingresos reales (Krugman 1991). Por lo tanto, al dar prioridad al desarrollo, las políticas sobre cambio climático para el sector de transporte no deberían afectar la movilidad (Banco Mundial 2008a). Tendencias de las emisiones de gases de efecto invernadero del sector de transporte Dado que el desarrollo y la demanda de movilidad van de la mano, el consumo de energía para el transporte aumenta con el aumento del ingreso per cápita. El principal factor que influye en el aumento del consumo de combustibles es la expansión de las redes viales, Gráfico R.1  Consumo de energía en el transporte vial e ingreso per cápita 2,0 Qatar 1,8 Emiratos Árabes Estados Unidos 1,6 Unidos Consumo de energía per cápita en el sector vial (ktep), 2007 1,4 Canadá 1,2 Arabia Saudita 1,0 0,8 Suiza 0,6 Irán, Rep. Islámica del Dinamarca Reino Unido Japón 0,4 Corea, Rep. de Singapur Federación de Rusia 0,2 Hong Kong, RAE de China 0 Gabón 0 5000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 PIB per cápita (US$2000) Fuente: Banco Mundial 2010d. Nota: PIB = producto interno bruto; ktep = kilotonelada equivalente de petróleo. Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente 3 Gráfico R.2 Motorización e ingreso 800 Vehículos motorizados cada 1000 personas, 2005 700 Nueva Zelandia Islandia Australia Estados Unidos 600 Alemania Suiza Noruega 500 México Dinamarca 400 Federación Corea, Rep. de 300 de Rusia Taiwán, China 200 UcraniaSudáfrica Singapur 100 Turquía 0 China 0 5000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 PIB per cápita (US$2000) Fuente: Banco Mundial 2010d. Nota: PIB = producto interno bruto. pero es posible lograr elevados niveles de desarrollo nacional con enormes diferencias en el consumo de energía para el transporte. Las economías asiáticas de ingreso alto, que se desarrollaron rápidamente después de la segunda guerra mundial, definen el límite inferior del consumo de energía per cápita (gráfico R.1). Numerosos países europeos tienen un bajo consumo de energía per cápita para transporte vial en relación con el ingreso, y en Canadá, Estados Unidos y algunos países productores de petróleo, el consumo es muy elevado. Algunas de estas diferencias obedecen a factores geográficos, pero otras se deben a las políticas relativas a la demanda de energía y a diferencias tecnológicas. La motorización ha impulsado la expansión de las redes viales y el aumento del consumo de energía. En la mayoría de los países, la motorización se acelera en el nivel de ingreso per cápita de US$5000 a US$10 000 (gráfico R.2). No existe un nexo directo entre la motorización y el desarrollo; los países pequeños con un ingreso per cápita alto, en particular, presentan grandes diferencias en los niveles de motorización. Al proyectar las tendencias de la motorización y el consumo de energía al futuro, a la larga el sector de transporte se convertiría en el principal consumidor de petróleo (gráfico R.3). El consumo absoluto de petróleo aumentaría notablemente hasta 2030, y el impacto de las fuentes de energía alternativas sería muy pequeño. Los escenarios a más largo plazo indican que esa tendencia se mantendría hasta finales del siglo. Se prevé la posibilidad de importantes reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector del transporte con la aparición de nuevas materias primas para biocombustibles que no compitan con la producción de alimentos y requieran menos agua, o a medida que los automóviles con pila de hidrógeno se tornen más económicos. Si en los actuales países en desarrollo se repitiera lo que ha ocurrido en los países desarrollados, casi todo el aumento de la demanda de petróleo para el transporte correspondería a países que no son miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). China, India y los países de Oriente Medio registrarían los mayores aumentos (gráfico R.4). Los avances tecnológicos de los motores permitirían reducir el consumo de combustibles fósiles en algunos países miembros de la OCDE, pero el aumento de la motorización en los países que no pertenecen a esa organización contrarrestaría ampliamente tales ahorros. Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 4 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente Gráfico R.3  Consumo de petróleo a largo plazo en el sector de transporte a. Aumento del consumo de petróleo en el mediano plazo Millones de toneladas de equivalente de petróleo 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2007 2030 2007 2030 2007 2030 2007 2030 2007 2030 Transporte Industria Consumo Servicios Otros domiciliario sectores Otras energías renovables Energía térmica Gas Carbón Biomasa Electricidad Petróleo Fuente: OCDE/AIE 2009b, gráfico 1.4, pág. 79. b. Aumento del consumo de petróleo en el largo plazo 400 350 300 250 200 EJ 150 100 50 0 2005 2020 2035 2050 2065 2080 2095 Hidrógeno Gas natural Biomasa Electricidad Combustibles líquidos Carbón Fuente: Clarke 2007. Nota: EJ = exajoule. Efecto de la innovación tecnológica en las emisiones A diferencia de lo que ocurre en otros sectores, donde la mitigación consiste principalmente en reemplazar las tecnologías basadas en el uso de combustibles que emplea un pequeño número de usuarios cuyas reacciones son altamente previsibles, la mitigación de los gases de efecto invernadero en el sector de transporte consiste en un cambio de comportamiento de Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente 5 Gráfico R.4  Demanda de petróleo en el sector de transporte, países miembros y no miembros de la OCDE, 2007–30 China India Oriente Medio Otros países de Asia América Latina África Europa oriental/Eurasia Países europeos miembros de la OCDE Países del Pacífico miembros de la OCDE Países de América del Norte miembros de la OCDE –200 –100 0 100 200 300 400 500 Mt de equivalente de petróleo Transporte Generación de energía eléctrica Industria Consumo para fines distintos de la producción de energía Otrosa Fuente: OCDE/AIE 2009b, gráfico 1.6, pág. 82. Nota: Mt = tonelada métrica, OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. a. Incluye los sectores residencial, de servicios, de agricultura y otros sectores de la energía. una gran cantidad de personas. Miles de millones de consumidores deciden individualmente si van a utilizar un automóvil, el tipo de vehículo, el tipo de combustible y la distancia que van a recorrer. Por lo tanto, la reducción de las emisiones en el sector de transporte supone que una gran cantidad de consumidores comiencen a utilizar tecnologías más limpias. El cambio climático es un problema que exige políticas a nivel mundial, por lo que estas requieren acuerdos a escala mundial. Para lograr que la temperatura media mundial no aumente más de 2 °C por encima del nivel que registraba en la era preindustrial, en 2100 los precios del carbono tendrán que haber aumentado a US$700 por tonelada (Clarke y colaboradores 2007a). Mientras más invierta un país en obras viales, el precio del carbono afectará en mayor medida el precio por pasajero-kilómetro o por tonelada- kilómetro. Y mientras menos haya hecho un país por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del sector de transporte, más difícil será la transición a un régimen con bajas emisiones de carbono. Las diferencias de las tecnologías de los vehículos motorizados entre Europa y América del Norte ilustran este punto. América del Norte consume en transporte cuatro a seis veces más gasolina por cabeza que Europa. ¿Por qué? Porque Europa aplicó unilateralmente precios más altos a los combustibles. Si en todos los países de la OCDE el precio de los combustibles fuera tan bajo como en Estados Unidos, el consumo sería 30% más alto en todo el grupo de países de la OCDE. A la inversa, si en todos los países el precio fuera tan alto como en Italia, Reino Unido o los Países Bajos, el consumo de gasolina en los países de la OCDE sería 44% más bajo, y se dejarían de emitir 8500 millones de toneladas de dióxido de carbono (CO2) al año. Si en todos los países los precios de los combustibles fueran similares a los de Estados Unidos, los países de la OCDE consumirían más del doble de gasolina (133% más) que si todos los países tuviesen los precios de los Países Bajos (Sterner 2007). ¿En qué porcentaje podrá reducir las emisiones de gases de efecto invernadero el sector de transporte? Los escenarios mundiales varían, debido principalmente a las distintas expectativas sobre los avances tecnológicos de los motores. En cierta medida, las respuestas dependen de los avances técnicos que podrán ocurrir en otros sectores, particularmente en el de energía eléctrica. No se parte del supuesto de una disminución del uso del transporte ni Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 6 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente de un cambio significativo de los medios de transporte. Sin embargo, en materia tecnológica, los optimistas y los pesimistas tienen diferencias de opinión en los supuestos acerca de cómo hacer la transición en el sector. Los optimistas esperan que se produzcan importantes progresos técnicos en todos los países, con el resultado de una reducción de 30% de las emisiones para 2030, en comparación con el status quo. Pero ni siquiera los optimistas creen que en las próximas décadas sea posible reducir las emisiones con respecto a los niveles actuales (gráfico R.5). Ellos suponen que la reducción de las emisiones en el sector de transporte se logrará mediante la adopción de normas acordadas internacionalmente sobre las emisiones de los vehículos motorizados. En el caso de los automóviles nuevos, las emisiones por kilómetro se reducirían como resultado de la mejor calidad de los motores de combustión interna con diésel y gasolina, las mejoras de los sistemas de iluminación y de aire acondicionado, el uso de neumáticos de mejor calidad y la rápida propagación de los vehículos híbridos recargables y los vehículos eléctricos (gráfico R.6). Los vehículos pesados se beneficiarán de los avances técnicos que Gráfico R.5 El panorama optimista: Emisiones de CO2 relacionadas con el transporte hasta 2030 9,5 9,0 8,5 8,0 Gigatoneladas 7,5 7,0 6,5 6,0 2007 2020 2030 Escenario de referencia Ahorros en la aviación Escenario de 450 ppm Ahorros en el transporte vial Otros ahorrosa Fuente: OCDE/AIE 2009b, gráfico 6.9, pág. 237. a. Incluye el transporte ferroviario, oleoductos y gasoductos, navegación interna, tanques de combustible de buques internacionales y otras formas de transporte no especificadas. Gráfico R.6 El panorama optimista: Normas técnicas para vehículos nuevos 2007 Escenario de referencia 2020 Escenario de 450 ppm Escenario de referencia 2030 Escenario de 450 ppm 0 20 40 60 80 100 Porcentaje Vehículos con motor de combustión interna Vehículos híbridos Vehículos híbridos recargables Vehículos eléctricos Fuente: OCDE/AIE 2009b, gráfico 6.10, pág. 239. Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente 7 se consigan para los vehículos livianos. En la aviación, las emisiones se reducirán de conformidad con acuerdos internacionales en materia de eficiencia, y el consumo medio de combustible se reducirá de 4,6 litros por 100 pasajeros-kilómetros de pago, a 2,6 litros en 2030. Los pesimistas esperan una propagación mucho más lenta del uso de vehículos recargables y automóviles eléctricos, y prevén grandes obstáculos para la adopción de tecnologías avanzadas en los países en desarrollo (Calvin y colaboradores 2009; Clarke y colaboradores 2007b). Ellos suponen que los vehículos híbridos recargables se adoptarán únicamente en los países desarrollados debido, por ejemplo, a los riesgos que plantea el reciclado de las baterías y al alto costo de la infraestructura para los combustibles alternativos. En los países en desarrollo, la reducción de las emisiones debe basarse en tecnologías avanzadas para los motores de combustión interna que puedan lograr rendimientos de 35 millas por galón en el caso de los motores a gasolina, y 37 millas por galón si se trata de diésel (Kim y colaboradores 2006). En el modelo MiniCam del Pacific Northwest National Laboratory (PNNL), los consumidores y las empresas eligen entre diferentes vehículos y modalidades de transporte. Las opciones no están determinadas por las normas técnicas de los vehículos, sino por un precio universal del carbono que también se aplica a otros sectores. Según los supuestos pesimistas acerca del avance de la tecnología de los vehículos, el sector de transporte llegará a ser el principal emisor, incluso con un régimen de precios del carbono que estabilice las concentraciones de gases de efecto invernadero en 450 partes por millón (ppm) (gráfico R.7). Este sector pasará a ocupar el primer puesto en 2050, cuando las emisiones del transporte habrán aumentado 47% con respecto al nivel de 2005. Gráfico R.7 El panorama pesimista: El transporte será la fuente de emisión predominante en 2095, incluso si el precio del carbono conduce a una concentración de gases de efecto invernadero de 450 ppm 30 25 20 15 GtC/año 10 5 0 –5 1990 2005 2020 2035 2050 2065 2080 2095 Reducción de las emisiones Electricidad Industria Cemento Transporte Edificios Fuente: Clarke y Calvin 2008. Nota: GtC/año = gigatoneladas de carbono por año; ppm = partes por millón. Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 8 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente Los pesimistas prevén que la prominencia del sector de transporte como emisor de gases de efecto invernadero podría aumentar como resultado de los rápidos avances técnicos en el sector de energía. Según un escenario reciente del PNNL basado en el modelo de evaluación del cambio global (GCAM), sucesor de modelo MiniCam, el potencial de utilización de biocombustibles en el transporte es mucho mayor. En el GCAM también se incluye la producción agrícola y el uso de la tierra, y la producción de biocombustibles reacciona en función del precio del carbono (Luckow, Wise y Dooley 2010). Es el primer escenario en que se toma en cuenta cómo interactúan los avances técnicos en diferentes sectores a través Gráfico R.8 El panorama pesimista: El transporte y la captación y almacenamiento de carbono 30 a. Con CAC 25 20 15 GtC/año 10 5 0 –5 2005 2020 2035 2050 2065 2080 2095 30 b. Sin CAC 25 20 15 GtC/año 10 5 0 –5 2005 2020 2035 2050 2065 2080 2095 Reducción de las emisiones Transporte Cemento Industria Electricidad Edificios Fuente: Luckow, Wise y Dooley 2010. Nota: CAC = captura y almacenamiento de carbono; GtC/año = gigatoneladas de carbono por año. Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente 9 Gráfico R.9  Densidad de automóviles de pasajeros, e ingresos, 2003 700 Automóviles de pasajeros cada 1000 personas Luxemburgo 600 Suiza 500 Estados Unidos 400 Lituania Japón 300 200 Corea, Rep. de 100 Singapur Hong Kong, RAE de China 0 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 PIB per cápita (US$2000) Fuente: Banco Mundial 2010d. de su impacto en el precio del carbono. Sin embargo, incluso si la biomasa se utilizara en gran escala, el transporte podría seguir siendo la principal fuente de contaminación, lo que dependerá menos de los avances técnicos de dicho sector que de la captación y almacenamiento de carbono (CAC). Sin CAC, un alto precio del carbono provocará una sustitución masiva de la gasolina y el diésel por biocombustibles. Con CAC, se necesitan precios del carbono mucho más bajos para alcanzar el nivel de estabilización de 450 ppm, lo que eliminaría las presiones para encontrar sustitutos de los combustibles fósiles (gráfico R.8). Si no aparecen rápidamente tecnologías que permitan crear motores con bajas emisiones de carbono, y estas no se adoptan a nivel mundial, toda reducción notable de las emisiones de gases de efecto invernadero en el transporte dependerá de los cambios de modalidades de transporte. Las emisiones derivadas de este sector pueden reducirse por debajo de los niveles previstos en los escenarios mediante los siguientes cambios: • del transporte vial a modalidades de transporte ferroviario y acuático; • del transporte aéreo al transporte ferroviario; • del uso individual de automóviles al transporte urbano colectivo. El transporte es responsable de menos emisiones en las economías donde los caminos tienen menos importancia (gráfico R.9)1. La República de Corea, Singapur, Hong Kong, RAE de China y Japón se sitúan en el límite inferior. Los países cuyo sector de transporte genera bajas emisiones de carbono demuestran que no existe correlación entre una estructura modal equilibrada y un bajo índice de crecimiento. De hecho, los “milagros del desarrollo” de fines del siglo XX tienen un porcentaje bastante bajo de transporte vial, y bajas emisiones por pasajero-kilómetro y por tonelada-kilómetro. No será fácil encontrar alternativas para el transporte vial en las ciudades de rápido crecimiento de los países en desarrollo. Las megaciudades como Singapur, Seúl, Hong Kong, RAE de China y Tokio han combinado la accesibilidad y la movilidad con bajas emisiones de carbono, orientando el transporte hacia una estructura modal equilibrada. Treinta años atrás en Hong Kong, RAE de China, la propiedad de automóviles se duplicó en una década y el tiempo perdido como consecuencia de la congestión del tráfico aumentó notablemente. Con la integración de la construcción vial, una expansión masiva del transporte colectivo y la gestión de la demanda, la propiedad de vehículos disminuyó a la mitad en 1985 —entonces, el 10% de los vehículos de pasajeros eran taxis—, lo que redujo drásticamente los tiempos de viaje sin que por ello la ciudad perdiera atractivo para los negocios (Cullinane 2002). Hong Kong, RAE de China, ocupa el segundo lugar en el índice de Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 10 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente infraestructura del Informe de competitividad mundial, y el segundo puesto en el índice de eficiencia del mercado de bienes de dicho informe. Efecto de la composición modal del transporte La durabilidad de los equipos de transporte, la longevidad de la infraestructura de ese sector y los elevados costos fijos significan que las inversiones que se realizan hoy determinan la estructura modal del transporte durante décadas. No establecer oportunamente un sistema de infraestructura de transporte de bajas emisiones de carbono tendría altos costos que persistirían durante muchos años, y la inercia de las preferencias de los consumidores por muchos atributos del transporte distintos de la eficiencia energética exacerba el estado de dependencia que afecta a la infraestructura. Ello hace necesario actuar prontamente debido al largo período de tiempo que media entre la implementación de las políticas y los cambios sectoriales. La lentitud de los cambios de la composición modal de la infraestructura hace aumentar considerablemente los costos de la mitigación, porque el capital no tiene un uso alternativo (Lecocq, Hourcade y Ha-Duong 1998). En consecuencia, se requieren largos períodos de ajuste para que los usuarios de los sistemas de transporte modifiquen su comportamiento con respecto a los viajes y sus preferencias relativas a las modalidades de transporte. Los consumidores que compran un vehículo incurren en elevados costos fijos. La variación de los costos de los combustibles o de los impuestos afecta solamente a una pequeña parte de los gastos totales del automóvil. Cuando los precios de los combustibles varían, los automóviles ineficientes pierden valor en el mercado de reventa. El menor precio de reventa se traduce en una pérdida de capital cuando se vende el automóvil. Si dicha pérdida no puede recuperarse cambiando el vehículo por otro más eficiente, los sustitutos de los equipos de transporte ineficientes solo podrán introducirse mediante la depreciación técnica de los vehículos contaminantes. La mayoría de los caminos se utilizan durante más de 70 años (Haraldsson y Jonsson 2008), y en los Países Bajos los puentes tienen una vida útil de 84 años (Van Noortwijk y Klatter 2004). Una vez hechas las inversiones, los gastos no son recuperables. En el análisis económico del cambio de una red de infraestructura existente a una nueva —por ejemplo, con una estructura modal diferente—, se compararían los costos del funcionamiento del sistema existente con los elevados costos de las redes nuevas. Si las políticas nacionales del pasado han dado lugar a una gran dependencia de los automóviles, los cambios modales resultan muy costosos en el corto plazo. Sin embargo, los países que se encuentran en las primeras etapas de desarrollo pueden reducir considerablemente sus costos de transporte futuros si invierten en infraestructura que promueva modalidades con bajas emisiones de carbono. La dependencia inmediata que tiene la infraestructura de las decisiones adoptadas en el pasado induce una dependencia secundaria en los patrones de asentamiento. La dependencia del transporte vial y el elevado porcentaje de utilización de automóviles individuales favorecen los asentamientos dispersos, lo que significa que los lugares de trabajo se encuentran muy separados de los lugares de residencia, y que las distancias que se deben recorrer son grandes. Por esto, las posibilidades de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas del transporte urbano son aun más limitadas. El cambio de la composición modal del transporte urbano se encuentra ante el problema de que el transporte colectivo no puede servir a los asentamientos dispersos. Shalizi y Lecocq (2009) describen las diferentes dimensiones de la dependencia a que se ve sometida la infraestructura de transporte. Por ejemplo, el programa de carreteras interestatales de Estados Unidos de la década de 1960 determinó inversiones ulteriores en proyectos de vialidad estatales, lo que consolidó los efectos de las redes viales e impidió la expansión de otros tipos de infraestructura, como los ferrocarriles. Shalizi y Lecocq Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente 11 consideran que la expansión de las ciudades estadounidenses fue inducida por el crecimiento de la red de carreteras interestatales. La inercia del consumo en el sector del transporte se refleja en una baja elasticidad de la demanda de transporte con respecto al precio. En los países desarrollados esta es de entre 0,23 y 0,27, lo que significa que un aumento de 10% del precio de los combustibles reduciría su consumo en un 2,3% a 2,7%. La determinación temporal de las decisiones de los consumidores a la hora de elegir un vehículo se manifiesta en las elasticidades a largo plazo con respecto al precio, que son tres o cuatro veces más altas que las elasticidades a corto plazo. La diferencia refleja el tiempo que necesitan los consumidores para cambiar sus equipos de transporte, y posiblemente su lugar de residencia. El énfasis de las políticas de infraestructura estadounidenses en las obras viales ha disminuido la reacción del transporte frente a las señales de los precios, como los costos del carbono (Hughes, Knittel y Sperling 2006). Una composición modal más flexible de la infraestructura de transporte aumenta las oportunidades para reaccionar ante las variaciones futuras de los precios de la energía y de las emisiones. Las elasticidades con respecto a los precios para los países europeos que cuentan con un buen sistema de transporte público son 20% superiores al promedio mundial (Goodwin, Dargay, y Hanly 2004; Graham y Glaister 2004). Y, a mayor flexibilidad, menores serán los costos de reajuste en el futuro y menor será el riesgo de que las medidas con respecto al cambio climático hagan aumentar los costos del transporte. Necesidades de adaptación del transporte al cambio climático El sector de transporte no es tan solo una importante fuente de emisión de gases de efecto de invernadero. También contribuye al cambio climático y está amenazado por este. Las políticas sobre cambio climático relativas al transporte deben abordar dos riesgos: el riesgo físico de las interrupciones del transporte debido a fenómenos meteorológicos extremos, y el riesgo en materia de políticas que acarrea un sector de transporte que produce altos niveles de emisiones y con escasas oportunidades de responder ante los imperativos de dichas políticas en el futuro. El cambio climático, en particular la mayor frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos, interrumpirá los servicios de transporte con más frecuencia. Las tormentas y las inundaciones provocarán daños a la infraestructura de alto costo e interrumpirá el acceso a los pueblos y ciudades, en ocasiones durante días. Las interrupciones del traslado de las personas y del reparto de productos a zonas intermedias provocarán pérdidas de producción. Contar con inventarios para proteger la producción contra las irregulares del abastecimiento inducidas por fenómenos climáticos inmovilizará importantes sumas de capital. Ante la menor fiabilidad de los servicios de transporte, las relaciones comerciales serán menos atractivas, y las ventajas de una mayor división del trabajo no llegarán a materializarse. El transporte carretero y otros sectores que requieren un uso intensivo de transporte podrían trasladarse a otras regiones donde estén menos expuestos a fenómenos meteorológicos extremos. Por lo tanto, si el sector de transporte no se adapta mejor a los cambios de las condiciones meteorológicas, la menor fiabilidad de dichos servicios tendría enormes costos para el desarrollo. La adaptación permitirá reducir el riesgo de prolongadas interrupciones del transporte. La adaptación se refiere a la gestión de la infraestructura en el corto plazo, y al diseño y los criterios para ubicar las instalaciones de infraestructura en el largo plazo. El aumento de las temperaturas medias, la reducción del número de días muy fríos, el adelanto de los deshielos de primavera y el atraso del congelamiento en el otoño ponen en peligro la fiabilidad del transporte. Habrá más probabilidades de que se produzcan sequías en las zonas continentales, y aumentará la intensidad de las precipitaciones pluviales, sobre todo en las zonas costeras. La aceleración de los ciclos hidrológicos intensificará aún más las precipitaciones y los temporales de viento. Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 12 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente Estos cambios climáticos e hidrológicos afectarán el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura. Las temperaturas extremas pueden expandir y erosionar el pavimento y deformar las vías férreas. Las lluvias intensas tornan más lento el tráfico carretero y ferroviario, y las inundaciones lo interrumpen por completo. En la aviación, el cambio climático obliga a contar con sistemas de drenaje de mayor capacidad para afrontar las precipitaciones más intensas y con pistas de aterrizaje más largas, y a imponer mayores restricciones de carga para resistir las mayores temperaturas durante el despegue. El cambio climático exacerbará las deficiencias en la administración de la infraestructura que suele haber en muchos países, donde los servicios de mantenimiento no cuentan con los recursos necesarios. Las pérdidas de activos de infraestructura a menudo sobrepasan con creces los gastos en mantenimiento que se requieren para evitar esas pérdidas (Foster y Briceño-Garmendia 2010). El cambio climático aumentará la demanda de servicios de mantenimiento para asegurar la fiabilidad de los servicios de transporte. Los efectos posteriores del aumento de los deslizamientos de tierras, inundaciones repentinas y erosión de los servicios de transporte terrestre también obligarán a ampliar los servicios de emergencia para evitar interrupciones prolongadas. Con frecuencia, los servicios de emergencia se financian con los presupuestos de mantenimiento, por lo que la ocurrencia de más emergencias relacionadas con el clima aumentaría los déficits fiscales para el mantenimiento de la infraestructura (Banco Mundial 2010c). Dado que las consecuencias del cambio climático en el transporte variarán considerablemente de una región geoclimática a otra, la adaptación debe ser específica para las condiciones de cada lugar. Mientras más pequeña sea la zona geográfica, más inciertas serán las predicciones relacionadas con el cambio climático, y el ajuste de los modelos climáticos actuales no eliminará del todo la incertidumbre. La constante evaluación de los riesgos relacionados con las condiciones meteorológicas debería generar, en la medida necesaria, nuevos marcos regulatorios, nuevas instituciones y nuevas políticas. Como resultado de este proceso se debería elaborar periódicamente un plan de acción, que se deberá actualizar de acuerdo con las nuevas informaciones sobre las condiciones climáticas locales y las consecuencias para el sector de transporte (Fay, Ebinger y Block 2010). La mayor necesidad de mantenimiento posiblemente altere el equilibrio entre las inversiones de capital y el mantenimiento. Los mayores costos de las nuevas inversiones que permitan una mayor capacidad de adaptación al cambio climático podrían significar mayores ahorros en el futuro en concepto de reacondicionamiento o mantenimiento más frecuente y costoso. La solución depende de las reformas institucionales dirigidas a aumentar la capacidad para mantener la infraestructura. La longevidad de la infraestructura de transporte hace necesario un amplio horizonte para la planificación, y un proceso para ir actualizando las reglas con las que se decide la inversión en infraestructura. El primer paso, de bajo costo, consiste en modificar las reglas con las que se decide situar las nuevas instalaciones. Evaluar los riesgos que suponen las variaciones de las condiciones meteorológicas y evitar sitios de alto riesgo es un seguro económico contra las perturbaciones relacionadas con el clima. Pero la inercia en la planificación de los emplazamientos puede tener un costo muy elevado. Cuando las inundaciones superan la cota de 1 metro, los caminos quedan completamente destruidos. Por ejemplo, de mantenerse las actuales decisiones con respecto a la ubicación de las obras viales, en Bangladesh se corre el riesgo de perder más de 10 000 kilómetros de caminos (Dasgupta y colaboradores 2010). El mayor desafío cuando se planifica la infraestructura en el largo plazo es evitar mirar únicamente al pasado. Como las condiciones meteorológicas locales pueden cambiar abruptamente, es posible que los cambios ocurridos en el pasado no sirvan de base para lo que podría ocurrir en el futuro. Los procedimientos de actualización habituales, que se basan en el registro de los fenómenos meteorológicos y en un examen de las probabilidades de que estos ocurran, pueden desviar la atención de las medidas de adaptación cruciales. Lo que se necesita son herramientas decisorias que permitan incorporar la información de Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente 13 modelos prospectivos no lineales. La toma de decisiones sólida, proceso decisorio que se aplica cuando se desconocen las distribuciones de la probabilidad, presta la debida atención a la posibilidad de que ocurran fenómenos de gran impacto incluso si la probabilidad de que estos ocurran es muy baja (Lempert y Collins 2007). A más largo plazo, los nuevos códigos de construcción deben contender los criterios centrados en el corto plazo y la tentación de ahorrar en gastos de capital. La atención excesiva en el corto plazo se manifiesta en el descuento excesivo de los costos futuros de reacondicionamiento o reemplazo de la infraestructura. Si se construyen nuevas instalaciones y se avanza en la predicción del cambio climático, se pueden establecer nuevas normas (Meyer 2008). El cambio climático y los déficits de financiamiento del sector de transporte Las políticas de adaptación y mitigación del cambio climático generarán necesidades financieras adicionales. Los escenarios mundiales indican que gran parte de la mitigación consiste en el reemplazo de vehículos, costo que recae sobre los hogares particulares. Sin embargo, la mayor parte de los costos adicionales de la adaptación corresponde a costos de infraestructura. Puesto que en los escenarios se subestima el cambio de modalidades de transporte para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, en ellos también se subestiman los costos adicionales que supone reorientar el sector para reducir el transporte por carretera y aumentar el transporte por ferrocarril y por vías acuáticas y el transporte no motorizado. En el caso del transporte interurbano, los costos de la infraestructura ferroviaria por pasajero-kilómetro en el corredor entre San Francisco y Los Ángeles son más del doble de los costos de la infraestructura de la aviación, y 15% más altos que los costos de las carreteras (Levinson, Kanafani y Gillen 1999). En las ciudades, los costos tan solo de la infraestructura de trenes metropolitanos son al menos el triple de los de los sistemas de autobuses (Zimmerman s.f.). Las necesidades financieras adicionales para infraestructura de transporte se sumarán a los déficits de recursos fiscales del sector. En muchos estudios se ha comprobado la subinversión en infraestructura de transporte, independientemente de los costos adicionales que suponen las medidas de respuesta al cambio climático (Bougheas, Demetriades y Mamuneas 2000; Canning y Bennathan 2000; Esfahani y Ramírez 2003). Además, en muchos países la subinversión crónica en mantenimiento en el sector de transporte ha hecho disminuir el valor de los activos de infraestructura en mayor medida de lo que habría costado el mantenimiento requerido (Foster y Briceño-Garmendia 2010). Los costos adicionales de la adaptación incrementan estos déficits. Las necesidades financieras para la adaptación se calculan determinando las nuevas inversiones que se requerirán en infraestructura, multiplicando ese valor por el porcentaje de la infraestructura que se considera vulnerable, y multiplicando este resultado por un factor de referencia de los aumentos probables de los costos de las instalaciones de infraestructura (CMNUCC 2007). La mediana del porcentaje que corresponde al transporte en el total de la inversión nacional en infraestructura es el 20%. A partir de ese supuesto, las necesidades financieras adicionales a nivel mundial para el transporte serían de entre US$1600 millones y US$26 000 millones al año (este amplio margen obedece a diferencias en las definiciones de lo que constituye la vulnerabilidad de la infraestructura). Otra forma de determinar las necesidades adicionales de financiamiento es utilizando funciones de costos que combinan datos macroeconómicos con información técnica de ingeniería sobre los aumentos previstos de los costos de la infraestructura. Un estudio reciente del Banco Mundial en el que se utiliza este método arroja una cifra estimada de US$10 000 millones para costos adicionales de inversión y mantenimiento. La inversión adicional en adaptación se calcula en US$7200 millones anuales hasta 2030, lo que constituye una pequeña proporción de la inversión básica (Banco Mundial 2010a). Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 14 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente Estas estimaciones podrían subestimar los costos adicionales reales, por dos razones: • No toman en cuenta los déficits de infraestructura de los países en desarrollo; la eliminación de esos déficits incrementará los costos de capital adicionales. Tampoco toman en cuenta el hecho de que los costos de capital serán mayores porque las inversiones deben reducir las necesidades de mantenimiento en el futuro. • Suponen implícitamente que los gastos de mantenimiento actuales son óptimos para mantener el valor de la infraestructura de transporte. Sin embargo, los gastos efectivos son muy inferiores a los necesarios. En Fay y Yepes (2003) se calcula que las necesidades reales de mantenimiento corresponden al 3,3% del producto interno bruto (PIB) en los países de ingreso bajo, al 2,5% en los países de ingreso mediano bajo, y al 1,4% en los países de ingreso mediano alto (Estache y Fay 2010). Los gastos de mantenimiento efectivos a menudo no llegan al 1% del PIB, por lo que el déficit real de dichos gastos podría ser considerable. Los costos de mitigación adicionales estimados son mucho más altos. La única estimación del gasto adicional para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector de transporte es la de la Agencia Internacional de la Energía (AIE): US$100 000 millones anuales entre 2010 y 2020, y US$300 000 millones en 2030. La mayor parte del gasto adicional corresponde a inversiones en vehículos con bajas emisiones. Eso explica el aumento exponencial después de 2020, que es cuando los vehículos híbridos recargables y los vehículos eléctricos pasarían a ser económicamente viables (lo que provocaría un incremento de entre US$52 000 millones y US$159 000 millones). En el caso de los países de ingreso mediano bajo e ingreso mediano alto, el escenario subestima la inversión adicional en infraestructura que hace falta para asegurar una infraestructura multimodal uniforme, puesto que solo atribuye un papel menor a los cambios de modalidades de transporte. Insuficiencia del financiamiento del carbono en la actualidad El financiamiento del carbono cubre solamente una parte muy pequeña de los costos adicionales de las actividades de adaptación y mitigación en el sector de transporte. Este sector no recibe mucho financiamiento del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), el instrumento de financiamiento del carbono más importante para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. De los más de 2200 proyectos registrados, solamente tres corresponden al sector de transporte. Las emisiones de gases de efecto invernadero que se dejan de emitir con estos tres proyectos, que representan apenas el 0,1% de las inversiones, no llegan a las 300 000 toneladas de CO2 equivalente (CO2 eq). En el marco de las normas de contabilidad y evaluación del MDL y su énfasis en la reducción de las emisiones mediante la sustitución de tecnologías en lugar de un cambio de comportamiento, los proyectos de transporte parecen ser menos eficaces en reducir las emisiones que los proyectos de otros sectores. El sector de transporte tampoco recibe mucho financiamiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), que otorga donaciones para proyectos innovadores que contribuyen al medio ambiente mundial; en los últimos 20 años solo se han aprobado 28 proyectos de transporte, por un total de US$182,4 millones (6,4% del total de recursos asignados). El transporte tiene mayor presencia en los programas nacionales del Fondo para una Tecnología Limpia (CTF), cuyo enfoque multisectorial es más amplio. El CTF otorga financiamiento limitado en forma de donaciones, préstamos en condiciones concesionarias y garantías parciales contra riesgos para ayudar a los países a ampliar sus iniciativas sobre tecnología limpia con miras a transformar su senda hacia el desarrollo. En la mitad de los planes del CTF para los países, el transporte reviste prioridad, pero el porcentaje que le corresponde del total varía considerablemente de un país a otro. En promedio, el sector de Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente 15 transporte recibe el 16,7% del financiamiento del CTF y el 23% del total de las inversiones, incluido el financiamiento público, el financiamiento de bancos multilaterales de desarrollo y la inversión privada movilizados. El total de la inversión en el sector de transporte (fondos del CTF y recursos movilizados de otras fuentes) alcanza los US$8400 millones. Los recursos provenientes del financiamiento del carbono que se gastan actualmente en transporte son un porcentaje muy pequeño de los recursos necesarios. Si las políticas de transporte obedecen a un programa sobre cambio climático de alcance limitado, los elevados costos de tales medidas en el sector de transporte hacen poco probable que esta situación llegue a cambiar. Hasta ahora, ese programa limitado se centra en la reducción de las emisiones de CO2 mediante el cambio de las tecnologías. Si también se consideran las ventajas de una menor contaminación del aire a nivel local, menor congestión y mayor seguridad del transporte, aumentan las posibilidades de que se incremente el financiamiento para afrontar el cambio climático. Los proyectos que solo consideran la oferta, sin incluir incentivos para la demanda, corren el riesgo de que se produzca un desfase entre ambos aspectos. Es probable que en esos proyectos se subutilice la capacidad de transporte. Sería más eficaz que se incorporaran medidas centradas en la demanda para inducir un cambio de comportamiento, lo que reduciría la incertidumbre acerca del equilibrio entre oferta y demanda, y aumentaría el ámbito de las medidas que podrían recibir financiamiento del carbono. En consecuencia, un amplio programa de reformas del sector de transporte que considere los costos del cambio climático, la salud y la congestión permitiría lograr un mejor equilibrio entre oferta y demanda, y reducir las emisiones. Reformas del sector de transporte y costos de las políticas relativas al cambio climático Las medidas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero permitirán reducir los costos de la congestión, la contaminación atmosférica local y los riesgos para la seguridad. La reducción de estos impactos sociales del transporte también hará disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero. La educación de los usuarios acerca de los costos del transporte desde el punto de vista del medio ambiente, la seguridad y la congestión permitirá reducir sus costos sociales. Si no se adoptan políticas para educar a los usuarios del transporte, estos no tendrán la posibilidad de informarse sobre los costos para la salud que produce la contaminación atmosférica, ni incentivos para cambiar sus comportamientos y así contribuir a reducirlos. La falta de políticas para hacer sentir esos costos es enorme. Los mayores costos sociales se deben a: • la congestión; • la contaminación del aire a nivel local; • los accidentes viales; • las emisiones de gases de efecto invernadero. Los intentos por reducir estos costos consiguen reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en mayor medida que un programa sobre cambio climático de alcance limitado (Parry 2007). Además, la reducción de dichos costos generaría ingresos para financiar la transición a un sistema de transporte con bajas emisiones de carbono. Una reforma evidente, que reduciría los costos sociales del transporte y generaría oportunidades fiscales, consiste en eliminar los subsidios que envían señales erróneas. Los más importantes son los subsidios a la gasolina y el diésel. Los precios de venta al público de la gasolina y el diésel en Estados Unidos son una buena aproximación a los precios al consumidor libres de impuestos y libres de subsidios (GTZ 2009). En comparación, muchos países en desarrollo subvencionan la gasolina y el diésel, medida que tiene importantes consecuencias en el gasto público. La República Islámica del Irán podría ahorrar Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 16 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente US$20 000 millones al año, y Arabia Saudita, US$12 000 millones si eliminaran los subsidios a los combustibles para el transporte. Los países más pobres también podrían lograr importantes ahorros. Si eliminara los subsidios a los combustibles para el transporte, Myanmar podría ahorrar más de US$300 millones. La República Islámica del Irán y Colombia están haciendo importantes avances para reducir los subsidios al transporte. La manera más directa de transmitir los costos del transporte relacionados con el cambio climático es poniéndole precio al carbono. Un galón de gasolina contiene 0,0024 tonelada de carbono (Parry, Walls y Harrington 2007). Precios hipotéticos a razón de US$20, US$30 o US$300 por tonelada de carbono significarían otros 5, 12, o 72 centavos de dólar por galón de gasolina. En consecuencia, el precio del carbono modificaría moderadamente los precios al consumidor. Sin un cambio de comportamiento en las modalidades de viaje, los cargos hipotéticos aplicados al carbono reportarían a Estados Unidos ingresos anuales por US$10 000 millones, US$24 000 millones o US$145 000 millones. Las consecuencias fiscales que supondría cobrar por la contaminación atmosférica local son diferentes; en algunos casos, como en Estados Unidos y la Unión Europea, estas son muy grandes. En la zona de Los Ángeles, la reducción de los costos de la contaminación local para la salud variaba de 1 a 8 centavos de dólar por milla en 2000 (Small y Kazimi 1995). Dada la cantidad de millas por vehículo recorridas en la zona, dichos cargos generarían ingresos por valor de entre US$400 millones y US$3300 millones. En Beijing, los costos para la salud se estimaban en US$3500 millones en 2007, equivalentes al 3,5% del PIB local (Creutzig y He 2009). Se pueden hacer estimaciones similares de los costos de la congestión y de los accidentes. Mostrar a los usuarios los verdaderos costos del transporte brindaría muchas oportunidades para abordar el problema de la falta crónica de financiamiento del sector de transporte y los costos adicionales que las políticas sobre cambio climático significan para el sector transporte. Tales medidas también generarían considerables ingresos y bienestar. Al maximizar las ventajas en términos de desarrollo de limitar las emisiones de gases de efecto invernadero, la contaminación atmosférica local y los costos de la congestión y los accidentes, dichas medidas no solo generan ingresos, sino que además producen beneficios netos para los consumidores. Según estimaciones aproximadas, los ingresos potenciales podrían ser incluso mayores que el financiamiento adicional necesario para la transición a un régimen con bajas emisiones de carbono. En tal caso, con un régimen de transporte más eficiente incluso sería posible reducir impuestos que afectan el crecimiento y el bienestar. Un amplio programa de reformas a favor de la eficiencia del sector ofrece incentivos mucho más poderosos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que un programa de políticas sobre cambio climático de alcance limitado que supone implícitamente que todas las demás ineficiencias han sido eliminadas. En consecuencia, un sector de transporte eficiente es doblemente ventajoso, al proteger el medio ambiente y promover el desarrollo. Integración de la oferta y la demanda Las políticas relativas al cambio climático en el contexto del transporte se han visto afectadas por la desconexión entre la formulación e implementación de las políticas de infraestructura y en materia ambiental. Se han centrado en aumentar la capacidad de la infraestructura para adoptar modalidades con bajas emisiones y en establecer la normativa. Sin embargo, mientras menor es la coordinación horizontal entre las políticas sobre oferta y sobre demanda, mayor es la incertidumbre acerca de cómo se pueden reducir realmente las emisiones. Por ejemplo, la expansión del transporte colectivo en Estados Unidos significó un aumento del promedio de emisiones por pasajero-kilómetro en el sistema público en comparación con el uso de automóviles individuales debido a la menor capacidad de carga de los sistemas de autobuses y ferrocarriles (Small y Van Dender 2007). En consecuencia, los programas subsectoriales aislados pueden tener efectos negativos no intencionados. En cambio, la aplicación de cargos por congestión estuvo acompañada por un aumento masivo Avances en la dirección correcta  •  http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9835-7 La eficiencia del transporte promueve el desarrollo y protege el medio ambiente 17 de la capacidad de los autobuses, lo cual evitó el desequilibrio entre la oferta y la demanda. Las amplias reformas sectoriales propuestas en este informe hacen necesaria una coordinación horizontal no solo entre los diferentes aspectos de la formulación de políticas de transporte, sino también entre departamentos tan diferentes como los de finanzas, regulación del uso de la tierra, seguridad y salud. Las diferentes dimensiones espaciales de los costos sociales del transporte exigen una coordinación vertical de los diferentes niveles jurisdiccionales. Dado que las emisiones de gases de efecto invernadero producen daños a nivel mundial, idealmente deberían abordarse también a nivel global. Los escenarios creados por el PNNL muestran cómo la aplicación de precios del carbono acordados internacionalmente podría resultar en que todos los sectores redujeran sus emisiones para lograr las concentraciones atmosféricas que se han fijado como meta. Los costos de la contaminación atmosférica local para la salud de las personas pueden diferir considerablemente de una ciudad a otra y de una región a otra. En consecuencia, las medidas de política para hacer frente a estos costos deberían ser diferentes en cada lugar. Igualmente, la congestión y la seguridad del transporte son de índole local. La competencia entre países, regiones y ciudades exige una coordinación vertical para evitar una carrera hacia los mínimos. Aún cuando hubiera un consenso colectivo con respecto a las medidas frente al cambio climático, sería difícil que cada Gobierno se comprometiera con tales políticas. La dificultad radica en que estos quieren beneficiarse de las medidas colectivas frente al cambio climático sin reducir las emisiones. Como contraparte, las jurisdicciones superiores deben enmarcar y coordinar las políticas locales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El proyecto de transporte urbano sostenible de India es un ejemplo de una estrategia nacional para evitar una carrera de las ciudades hacia los mínimos (Banco Mundial 2009a). Los proyectos individuales para reducir las emisiones de carbono provenientes del sector de transporte deben combinarse con políticas programáticas. La dificultad de incluir el transporte en los mecanismos de financiamiento del carbono como el MDL ilustra este punto: la incertidumbre de si los proyectos sobre autobuses o ferrocarriles captarán a los usuarios de automóviles o de microbuses podría llevar a la conclusión de que las inversiones en transporte son menos eficaces que las de otros sectores en lo que respecta a la reducción de las emisiones. El debate de medidas de mitigación apropiadas a nivel nacional reconoce que las políticas programáticas y multisectoriales pueden aumentar el rol que le cabe al sector de transporte en las políticas mundiales relativas al cambio climático. Nota 1. 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