SWP658 SPANISH La Vivienda y las instituciones financieras en los paises en desarrollo Bertrand Renaud ;, '* , ,- s. nsDfitrm * . . -. f ; . -. ., - - .4 * ; . . - . , . . , ,. 4 -~ ~ ~ . . . . . * . .. .4 . . 4 ,- . -- n - 4. . . . . 4 ' .4 .. 4 4 ' 4 -; .* 4 , . ; , ,X30. * . 4 1 ;: R,jj;t- t.l - w;.. . * . .- .* i!,, iZ; ,4t 'J M.okm DOCUMENTO DE TRABAJO DEL PERSONAL DEL BANCO MUNDIAL Número 658S La Vivienda y las instituciones financieras en los paises en desarrollo Bertrand Renaud Banco Mundial Washington, D.C., EE.UU. Copyright (C 1984 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera impresión: octubre de 1984 El documento de trabajo que aquí se presenta es publicado extraoficialmente por el Banco Mundial. A fin de ofrecer los resultados de las investigaciones con la menor demora posible, el material no se ha preparado de acuerdo con los procedimientos que ordinariamente se siguen para un texto impreso, por lo que el Banco Mundial no asume ninguna responsabilidad por los errores que pudiera contener. La publicación se facilita a un precio nominal para sufragar parte del costo de producción y distribución. Los puntos de vista e interpretaciones que figuran en este documento son los del autor o autores del mismo y no deben atribuirse al Banco Mundial, a sus organismos afiliados o a ninguna persona que actúe en su representación. Cualesquiera mapas que aparezcan se han preparado expresamente para conveniencia de los lectores; las denominaciones utilizadas y las fronteras señaladas no suponen ningún jucio por el Banco Mundial y sus afiliadas acerca de la situación jurídica de un territorio ni tampoco una ratificación o aceptación de dichas fronteras. Toda la gama de las publicaciones del Banco Mundial se describe en el Catalog of World Bank Publications (Catálogo de publicaciones del Banco Mundial): el programa permanente de investigaciones del Banco se esboza en la publicación titulada World Bank Research Program; Abstracts of Current Studies (Programa de investigaciones del Banco Mundial: resumen de los estudios en curso). Ambos folletos se actualizan todos los años; sus ediciones más recientes pueden obtenerse en forma gratuita dirigiéndose a la Unidad de Distribución de Publicaciones del Banco Mundial en Washington o a la Oficina de Europa del Banco, 66, avenue d'Iéna, 75116 París, Francia. Bertrand Renaud es economista principal en el Banco Mundial. La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edición en inglés de esta publicación de la manera siguiente: Renaud, Bertrand, 1939- Housing and financial institutions in developing countries. (World Bank staff working papers ; no. 658) Bibliography: p. 1. Housing--Developing countries--Finance. I. Title. II. Series. HD7391.R46 1984 332.7'22'091724 84-13174 ISBN 0-8213-0386-4 RESUMEN Los análisis del fínanciamiento de la vivienda en los países en desarrollo con frecuencia son limitados y fragmentarios. Como primera medida para remediar esta tendencia hacia el tratamiento parcial, en este documento se presenta un examen general de los diversos problemas que a menudo surgen durante la creación y ampliación de los sistemas de finan- ciamiento de la vivienda. El problema del financiamiento se define en este documento como la necesidad de conciliar los tres objetivos parcial- mente opuestos de capacidad de acceso de las unidades familiares a la vivienda, viabilidad de las instituciones de financiamiento y movilización de recursos para la ampliación del sector y de la economía nacional. La dinámica del sector residencial en los países en desarrollo suele conducir a una estructura de mercado de tres niveles: 1) un sector privado "legal" de ingresos altos a medianos; 2) un sector público fuerte- mente subvencionado, en su mayoría de ingresos medianos, Y 3) un amplio sector privado "informal" de bajos ingresos en rápido crecimiento que está lejos de ser desorganizado y conforma zonas residenciales que se constru- yen con una alta densidad sín infraestructura o servicios comunitarios. Si bien la producción anual del sector de la vivienda es muy significa- tivo, las instituciones de financiamiento desempeñan una función limitada - lii. - - iv - y financian mucho menos de] 20> de las inversiones anuales en vivienda en la mayoría de los casos. Su alcance limitado se restringe principalmente a los dos niveles más altos del mercado, en especial el segundo. Si bien existen importantes restricciones no financieras en el suministro de la vivienda, las instituciones de financiamiento deben desempeZiar una función fundamental para estructurar el cuantioso volumen anual de inversiones en el sector que tiene lugar sin ningún apoyo insti- tucional. Pueden mejorar la movilización de recursos en forma financiera debido a que la propiedad de la vivienda es la más alta prioridad en la formación de bienes de la mayoría de las unidades familiares. En el aspecto de la inversión, pueden ayudar a fomentar los objetivos sectoria- les financiando los tipos más convenientes de proyectos y proporcionando recursos en una escala suficientemente grande para la producción de infra- estructura y servicios que las unidades familiares en el sector no estruc- turado no pueden proporcionarse a sí mismas. El interrogante es cómo avanzar de operaciones de financiamiento que efectúan grupos de parientes y amigos una sola vez y que son típicas del sector no estructurado, hasta llegar al financiamiento institucional de la vivienda. Si existen necesidades financieras no satisfechas de gran enver- gadura en el mercado de la vivienda, el crecimiento de las instituciones de financiamiento está condicionado por el nivel de desarrollo de los mercados de capital que están estrechamente asociados al nivel de desa- rrollo de un país. En comparación con otros sectores, el financiamiento de la vivienda presenta problemas específicos: en él participan familias que requieren préstamos a largo plazo y no empresas sobre una base rota- toria, lo que lleva a costos importantes de preparación de préstamos en relación con todos los montos de éstos; requiere esfuerzos importantes de intermediación puesto que se prevé que las instituciones de financiamiento de la vivienda concederán préstamos a largo plazo aunque obtienen emprés- titos a corto plazo; además, debido a esta extensa intermediación en cuanto a los vencimientos, el financiamiento de la vivienda es extremada- mente serLsible a los ambientes inflacionarios. El defecto más importante de las instituciones de financiamiento de la vivienda que actualmente se limitan a atender el segundo nivel del mercado de la vivienda es su capa- cidad limitada para movilizar recursos en forma eficaz. En especial, los intermediarios financieros del sector público con mucha frecuencia funcio- nan como simples fondos de desarrollo que asignan recursos públicos movi- lizados en otros sectores. Incluso si es posible ofrecer un diagnóstico generalizado del problema del financiamiento de la vivienda en los países en desarrollo, no es evidente que haya un solo modelo para la creación y ampliación de los sistemas de financiamiento de la vivienda. Los planes para la racionali- zación de este sector dependen de las prioridades nacionales respecto al desarrollo financiero general, que incluye políticas macroeconómicas, prioridades en la asignación y precios de los recursos financieros y pre- ferencias nacionales en cuanto al fortalecimiento institucional. Lo que debe tenerse claramente presente es que los gobiernos de los países en desarrollo tienen que desempeñar dos funciones diferentes en relación con el financiamiento de la vivienda. La primera es fomentar las innovaciones financieras que tiendan a proporcionar financiamiento de la vivienda a las familias sobre una base económicamente viable. Esto debe aumentar el campo de acción de las instituciones hasta llegar al grupo de ingresos más altos de] sector no estructurado, en especial de las unidades familiares de trabajadores independientes. El segundo objetivo consiste en elaborar programas específicos para los hogares de bajos ingresos que aún podrian aspirar a cierta forma de propiedad de la vivienda si estos programas se centran principalmente en la infraestructura y los servicios urbanos. Esta segunda función trasciende el financiamiento de la vivienda propia- mente tal y se superpone al tema más amplio del financiamiento del desa- rrollo urbano. Indice Página INTRODUCCION 1 A. ¿En qué consiste el problema del financiamiento de la vivienda? 1 B. El contexto actual del desarrollo del financiamiento de la vivienda 4 C. La organización del análisis 6 LA ECONOMIA URBANA, EL SECTOR RESIDENCIAL Y EL FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA 10 LA DINAMICA DE LOS MERCADOS DE LA VIVIENDA EN LOS PAISES EN DESARROLLO Y LA CONTRIBUCION DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS 14 A. Introducción 14 B. La estructura de tres niveles de los mercados de la vivienda de los países en desarrollo 15 C. Ilustraciones: Túnez y otros países 16 1. El mercado de la vivienda en Túnez 16 2. El alcance limitado de las instituciones financieras en otros países 21 D. Inversiones progresivas en vivienda en el sector informal 25 1. Cuestiones de política planteadas por el sector no estructurado 25 2. Las inversiones progresivas en vivienda en el sector no estructurado 25 3. Restricciones no financieras en el suministro de vivienda 28 E. Las repercusiones de la estructura de los mercados de los países en desarrollo en el financiamiento de la vivienda 29 1. Los beneficios múltiples del financiamiento institucional de la vivienda 30 2. Las repercusiones de política 31 3. El financiamiento de la vivienda de bajos ingresos 33 - vi - '- Vii - IV. LAS INSTITUCIONES DE FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA Y LOS MERCADOS DE CAPITALES 38 A. Introducción 38 B. El nivel de desarrollo económico y el suministro de recursos financieros 39 C. La movilización de recursos y las restricciones en el financiamiento de la vivienda 45 1. El ingreso y el ahorro familiar 48 a. El nivel y la distribución del ingreso y el ahorro familiar 48 b. Las oportunidades de ser propietario y la reacción frente al ahorro 50 c. Las condiciones de empleo y la estabilidad del ingreso familiar 54 2. La movilización de recursos y las políticas relativas a la vivienda 56 3. Los beneficios de los tipos positivos reales de interés 59 D. Algunas repercusiones de política 64 V. EL ESTABLECIMIENTO Y FOMENTO DE UN SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA 67 A. Introducción 67 B. El financiamiento de la vivienda en comparación con otros sectores 68 C. Estructuras y funciones optativas de los sistemas de financiamiento de la vivienda 69 1. Algunos factores determinantes de la estructura institucional 69 2. Cuatro perfiles de países 75 3. Las funciones del sistema de financiamiento de la vivienda 78 VI. VISION CONSOLIDADA DE LOS PROBLEMAS Y POLITICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA 80 A. El efecto de las políticas visto a través de los estados financieros 80 B. Fuentes de fondos: los problemas de la movilización de recursos 85 1. Principales problemas de los planes voluntarios 85 a. Tipos reales de interés 85 b. La inflación y la indización ("corrección monetaria") 86 c. Los planes de ahorro contractual 88 d. Depósitos de instituciones y empresas 90 e. El establecimiento de sucursales y la calidad de los servicios financieros 91 2. Los problemas de los planes de ahorro obligatorio 92 a. Los planes que se imponen a las personas 93 b. Los planes obligatorios de las empresas 97 c. Reglamentaciones impuestas a las instituciones financieras 98 3. Las transferencias gubernamentales destinadas a la vivienda 99 a. Los empréstitos del Banco Central 100 b. Las subvenciones explícitas: asignaciones presupuestarias a la vivienda 101 c. Las subvenciones implícitas: exenciones y gastos tributarios 101 F. Utilización de fondos 102 1. Préstamos corrientes 102 2. Las inversiones de capital en empresas subsidiarias y en otras instituciones 105 VII. CONCLUSIONES 107 A. Estrategias apropiadas de financiamiento de la vivienda 107 B. Factores fundamentales para el crecimiento de los sistemas de financiamiento de la vivienda 109 1. El ambiente de políticas y la función reguladora de los gobiernos 109 2. El nivel de ingresos y las oportunidades de desarrollo 113 3. El fomento de las instituciones apropiadas 114 4. El carácter específico de las necesidades de vivienda de los grupos de bajos ingresos 115 I. INTRODUCCION A. ¿En qué consiste el problema del financiamiento de la vívienda? Hay más de una sola manera de examinar el financiamiento de la vivienda y, de acuerdo con el punto de vista elegido, se dan respuestas muy diferentes al interrogante sobre cuál es el problema en esta materia. Desde el punto de vista de una unidad familiar, el problema radica en la posibilidad de obtener un préstamo en condiciones que estén a su alcance. Para los funcionarios de los ministerios de la vivienda, la dificultad está en la falta de recursos para llevar a cabo programas de vivienda pública. Desde la perspectiva de los ministerios de hacienda y los bancos centrales, el problema consiste en evitar la inestabilidad económica y mantener la confianza en el sistema financiero. Los organismos de planificación nacional están interesados en la contribución que el financiamiento de la vivienda puede efectuar a la movilización de recursos y su eficaz utilización. Para el gerente de un banco de vivienda, el problema consiste en cómo ampliar el alcance de los servicios financieros y al mismo tiempo mantener una institución viable. Para un analista de mercados de capitales, tiene que ver con la aceptación de depósitos a corto plazo y la concesión de préstamos a largo plazo en un ambiente inflacionario. En los organismos internacionales que tienen el mandato de otorgar préstamos que lleguen al 501 más bajo de la escala de dístribución de ingresos familiares, el problema consiste en preparar programas financieros sostenibles con destino a la vívienda de los grupos de bajos íngresos. Para examinar cómo se relacionan estas diversas definiciones, es necesario considerar las instituciones de financiamiento de la vivienda en su función de intermediarios financieros. El hecho de centrar la atención en las instituciones financieras tiene repercusiones inmediatas. En primer lugar, como su nombre lo indica, los intermediarios financieros constituyen el punto de contacto entre el mercado de la vivienda por una parte y los mercados de capitales por otra. Esto no es tan trivial como puede parecer, si se considera que uno de los problemas recurrentes de los debates de política pública y, por consiguiente, de las actividades programáticas, es que a menudo se pasan por alto las condiciones en uno u otro de estos dos mercados. Aún es muy corriente leer un "estudio del sector del financiamiento de la vivienda" en que se detallan las instituciones financieras que funcionan en un país, pero se da muy poca o ninguna información acerca de los tipos de unidades familiares que se atienden, y tampoco la función exacta del financiamiento institucional en el suministro total de viviendas del país. A la inversa, muchos "estudios sectoriales de la vivienda en los países en desarrollo" se refieren a la estructura y el comportamiento del mercado habitacional y tienden a tratar los problemas de las instituciones financieras de manera limitada y superficial, si es que lo hacen. La mayoría de los exámenes del sector de la vivienda en los países en desarrollo se preocupan básicamente del desequilibrio entre el aumento del número de hogares y el número y tipo de unidades habitacionales que se producen anualmente. El examen de los problemas financieros se centra en la capacidad económica y las dificultades que enfrentan las familias para lograr la propiedad de sus viviendas. Tienden a omitir los problemas institucionales en lo referente al suministro de servicios financieros y las restricciones que impone el nivel de desarrollo de los mercados nacionales de capital en el tipo de financiamiento institucional que puede -3- obtenerse. A menudo, lo que consideran el análisis del financiamiento de la vivienda se limíta a la preparación de las técnicas financieras que podrían poner al alcance de los beneficiarios los proyectos habitacionales, que básicamente consisten en disminuir los tipos de interés, alargar los vencimientos de las hipotecas, utilizar pagos graduados, aumentar la base de capital a través de diversas subvenciones o subvenciones cruzadas, disminuir el costo de las viviendas mediante la reducción de las normas, o una combinación de todas estas modalidades. El interés en el sistema general de financiamiento de la vivienda se limita a menudo a la cuestión de cuántos más recursos pueden facilitarse para la vivienda de los grupos de bajos ingresos. Uno de los mejores tratamientos de este enfoque limitado se encuentra en el libro de N. O. Jorgenson. Desde una perspectiva de política, los gobiernos de los países en desarrollo tienen dos responsabilidades distintas. La primera es la responsabilidad reguladora de fomentar el desarrollo de las instituciones habitacionales viables y de mantener la confianza en el sistema bancario. La segunda es satisfacer adecuadamente las necesidades de la vasta mayoría de las familias de bajos ingresos, y en particular encontrar medios de financiar sus necesidades habitacionales. Un examen general del financiamiento de la vivienda en los países en desarrollo no puede limitarse a los grupos de bajos ingresos, sino que debe también considerar los problemas de crear intermediarios financieros eficaces. La preocupación exclusiva en los beneficiarios de las unidades familiares deja completamente sin tocar la cuestión de las limitaciones con que tropiezan las instituciones financieras, que podrían explicar por qué los prestamistas en la esfera de la vivienda no están proporcionando los tipos de préstamos que los elaboradores de política indican que deberían suministrar. - 4 - En este documento, el problema del financiamiento de la vivienda se define como la necesidad de conciliar tres objetivos parcialmente opuestos: la capacidad financiera de las familias, la viabilidad de las instituciones de financiamiento y la movilización de recursos para la ampliación del sector y de la economía nacional. B. El contexto actual del desarrollo del financiamiento de la vivienda Los países tanto en desarrollo como desarrollados actualmente atraviesan por condiciones económicas extremadamente dífíciles. Tras las dos sacudidas consecutivas provocadas por el aumento del precio del petróleo en 1974 y 1979, muchos países han venido experimentando una combinación nociva de inflación (a menudo muy alta), crecientes costos de energía, lento crecimiento de los mercados de exportación --el volumen del comercio mundial efectivamente ha disminuido por primera vez en muchos años-- deterioro de la relación de intercambio, elevados déficit en cuenta corriente y amortizaciones de la deuda que en ocasiones ascienden a la mitad de los ingresos de exportación. En previsión de un extenso período de escasos recursos de capital, reviste suma importancia disponer de estrategias eficaces de inversión y un marco práctico para lograr progreso interno. La eficiente planificación y las reformas institucionales tendientes a utilizar los recursos internos más eficazmente son importantes para el sector de la vivienda que a menudo debe competir con otros sectores como la agricultura y la industria que reciben mayor prioridad de los gobiernos. La posibilidad de inducir la movilización de ahorros reales netos a través del fomento de la propiedad de la vivienda puede ser una razón adicional para alentar el crecimiento de los sistemas de financiamiento de la vivienda, aunque sigue siendo un problema sin resolver entre los economistas. Es verdad que en cualquier momento dado -5- los ahorros financieros globales son fijos y que el estímulo del financiamiento de la vivienda llevará principalmente a desplazar recursos de otros sectores a la vivienda. Pero en el transcurso del tiempo, un sistema dinámico de financiamiento habitacional puede mejorar significativamente el nivel de ahorros del sector formado por las familias. A pesar de un ambiente económico más difícil, la población urbana de los países en desarrollo continuará aumentando a tasas muy altas en los próximos 20 años. Debido a que gran parte de las actividades económicas más dinámicas tiene lugar en las ciudades, es necesario un ambiente urbano eficiente para mejorar la posición competitiva internacional de un país y también su economía interna. Como parte de un financiamiento más eficaz del desarrollo urbano, es importante que se establezca un sistema fuerte y flexible de financiamiento de la vivienda que sea capaz de satisfacer las crecientes necesidades de la economía urbana por varias razones coincidentes: a) Las inversiones en vivienda están directamente relacionadas con las inversiones en infraestructura urbana, la eficiencia interna y la productividad de las cíudades; b) En la mayoría de los países en desarrollo, una proporción muy elevada de las inversiones en vivienda se realiza gracias a la iniciativa privada sin el apoyo de instituciones financieras eficaces y activas. Las instituciones existentes característicamente atienden a una minoría de las unidades familiares a un alto costo y con resultados limitados. El financiamiento informal de la vivienda por lo general lleva a déficit importantes entre la construcción misma de la vivienda y la infraestructura urbana complementaria necesaria, con grave perjuicio para el desarrollo urbano; c) La satisfacción de las necesidades habitacionales de una amplia fuerza laboral de bajos ingresos requerirá esfuerzos sostenidos e instituciones más sólidas; d) La naturaleza fragmentada de los servicios de financiamiento de la vivienda que se pueden obtener en el sector no estructurado y el limitado alcance y eficacia de las actuales instituciones financieras reguladas reducen la movilización del ahorro interno en forma de activos financieros de la mayor parte del sector de la economía constituido por los hogares. e) Para mejorar el potencial de los sistemas de financiamiento de la vivienda, los países en desarrollo requieren tener una comprensión más clara de las diversas alternativas a que tienen acceso tanto en términos de instituciones viables como de eficaces innovaciones técnicas. Sus planes de desarrollo en cuanto a un sistema de financiamiento de la vivienda no pueden prescindir de las limitaciones que afectan a todo el sector financiero o de las relacionadas con el funcionamiento del mercado habitacional. C. La organización del análisis Toda vez que los ingresos familiares son bajos y el crecimiento demográfico es muy rápido, las condiciones habitacionales en los países en desarrollo son muy deficientes, en especial en las grandes ciudades donde son corrientes las tasas de crecimiento anual de la población de entre 6% y 91. Por lo general, es en el sector habitacional de la economía donde hay inversiones de más envergadura que característicamente varían entre el 15% y el 25% de la inversión anual total. Por contraste, la proporción del financiamiento institucional en esas inversiones --el nivel de intermediación financiera-- es sorprendentemente baja. -7- El financiamiento de la producción de viviendas en los países en desarrollo es a menudo difícil debido a restricciones tales como sistemas inadecuados de registro de terrenos o leyes inapropiadas de utilización de los mismos, como también normas ineficientes de planificación e ingeniería que se imponen a los constructores privados y a los organismos públicos por igual. Estas restricciones limitan las inversiones en terrenos urbanizados y en vivienda, no obstante precios comparativamente altos y una fuerte demanda. La falta de un mejor sistema de instituciones financieras constituye otra seria limitación del sector. En consecuencia, antes de analizar el desarrollo de las instituciones de financiamiento de la vivienda es útil examinar la funcíón de la economía urbana y estudiar el lugar que ocupa el sector habitacional y el financiamiento de la vivienda. En el Capítulo II se señala brevemente que en la mayoría de los países en desarrollo, incluso en los más pobres, la economía urbana es actualmente la fuente dominante de producción nacional de viviendas. Incluso con poblaciones agrícolas grandes y condiciones habitacionales rurales que a menudo son extremadamente deficientes, el problema de la vivienda es en gran parte de carácter urbano en razón de los problemas ambientales y sociales generados por la rápida concentración en las ciudades de poblaciones en su mayoría pobres. El próximo capítulo tiene dos objetivos principales. En primer lugar, se ilustra en forma cuantificada la estructura del mercado habitacional de un país en desarrollo y la importancia relativa de los aspectos jurídicos y no regulados del mercado habitacional en esos países. El segundo objetivo consiste en explicar la dinámica típica de las inversiones en vivienda de una gran mayoría de hogares en la forma que han venido a comprenderse en los últimos diez años. Este capítulo en -8- particular puede ser insólito en un examen del financiamiento de la vivienda, pero cabe esperar que la presentación de la dinámica del mercado habitacional en los países en desarrollo generará diferentes perspectivas acerca de la intermediación financiera de la vivienda y el significado que tienen en los países en desarrollo los seis servicios que los intermediarios financieros deben proporcionar en forma típica al sector habitacional: la disminución del riesgo a través de la diversificación, la intermediación en cuanto a los vencimientos, la reducción del costo de contratación, la producción de información, la administración de los sistemas de pago y el suministro de seguros. En el Capítulo III se plantea la cuestión de si los servicios financieros que muchas instituciones de financiamiento habitacional intentan proporcionar se adaptan adecuadamente a las necesidades económicas efectivas de la mayoría de los hogares, en especial en vista de la naturaleza progresiva de las inversiones en vivienda que se observa en el vasto sector no regulado de la vivienda. El Capítulo IV puede considerarse más convencional dado que selala los factores determinantes del nivel general de desarrollo financiero y el posible crecimiento de las instituciones de financiamiento habitacional. En él se destacan tres puntos principales: el primero, que hay importantes distinciones entre el nivel de inversiones físicas realizadas y el nivel de ahorro financiero. En segundo lugar, en contraste con los sectores gubernamentales y comerciales, el sector habitacional es un ahorrante neto sistemático en la economía, y la vivienda es la prioridad de inversión de casi todas las familias. En tercer término, no hay una relación estrecha entre el nivel de desarrollo financiero y el ingreso real per cápita de un país debido a que el crecimiento de las -9- instituciones financieras puede ser afectado profundamente por los intentos del gobierno de orientar el crédito, forzar arbitrariamente tipos bajos de interés y evitar la responsabilidad fiscal a través del financiamiento por medio de la inflación. El Capítulo V se centra en el desarrollo de un sistema de financiamiento de la vivienda y en lo que lo diferencia del financiamiento de otros sectores, como la industria o la agricultura. Se ilustra la variedad de sistemas que pueden encontrarse en los países en desarrollo, lo que produce un continuo debate acerca de los méritos de un sistema de financiamiento habitacional especializado frente a otro no especializado. A fin de aclarar este debate, se propone una lista de las funciones que deben cumplir los sistemas de financiamiento de la vivienda. En el Capítulo VI se examina la diversidad, a veces confusa, de cuestiones de política de financiamiento de la vivienda en los países en desarrollo. Una manera natural de presentar estos problemas de política institucional consiste evidentemente en depender del formato de los estados financieros (en especial balances y estados de ingresos y gastos) debido a que todas estas políticas influyen en los activos, los pasivos y la rentabilidad de las instituciones de financiamiento de la vivienda. En el último capítulo se examinan los factores fundamentales que influyen en el desarrollo de los sistemas de financiamiento habitacional y se sugieren posibles orientaciones que son necesarias para comprender mejor la manera de elevar el nivel de la intermediación financiera en el sector de la vivienda y abordar los problemas específicos de financiamiento de las familias de bajos ingresos. - 10 - II. LA ECONOMIA URBANA, EL SECTOR RESIDENCIAL Y EL FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA La economía urbana es una parte fundamental de la economía nacional. Las actividades económicas más importantes tienen lugar en los centros urbanos, las innovaciones están difundidas y las corrientes de bienes y servicios circulan a través de la red de ciudades; por consiguiente, la eficiencia de éstas es vital para la posición competitiva de un país. Incluso en países de ingresos bajos como la India, donde sólo el 24% de la población es urbano y cerca del 76% de la fuerza laboral se dedica a la agricultura, más del 60% del PIB se origina fuera de la agricultura. La economía de una ciudad dada puede consíderarse convenientemente dividida en dos componentes principales: su base económica y el sector de la vivienda. La base económica consiste en todas las empresas comerciales (grandes y pequeñas) que generan ingresos para los habitantes de las ciudades. Algunas están orientadas a las exportaciones, otras producen bienes intermedios para estas empresas de exportación o atienden las necesidades de los residentes locales. En especial, las empresas de construcción y de servicios públicos y las firmas de servicios tienen una doble función: proporcionan la infraestructura a las empresas comerciales y la vivienda y los servicios que requieren los habitantes urbanos. El suministro de infraestructura de mano de obra tanto para la base económica como para el sector habitacional de una ciudad tiene un efecto importante en la composición competitiva de ésta. Por ejemplo, la infraestructura inadecuada, los sistemas ineficientes de transporte urbano y terminales interregionales, las redes viales deficientemente diseñadas, la falta de instalaciones de agua y alcantarillado, los servicios públicos no confiables, todo esto limita el potencial de crecimiento de las empresas a las que imponen serios gastos. Además, la gran mayoría de las empresas comerciales, incluso de las firmas manufactureras, numérica y también económicamente no puede aislarse de estos problemas instalándose en zonas industriales. Debido a que ocasionalmente hay malos entendidos en el análisis de los problemas financieros urbanos de los países en desarrollo, debe quedar claro que el financiamiento de la vivienda en este examen se limita al financiamiento del sector habitacional y no comprende la amplia variedad de problemas que surgen en el financiamiento de todos los aspectos del desarrollo urbano. La prioridad dada en este documento al sector habitacional comprende el financiamiento de terrenos, la infraestructura y la vivienda, y refleja la necesidad de mejorar el diseño y la ejecución de las operaciones urbanas a fin de satisfacer el rápido aumento de las necesidades de vivienda de la mayoría de los hogares de bajos ingresos en los países en desarrollo. Por lo tanto, el interrogante es de qué manera es posible mejorar la forma como las unidades familiares pueden financiar sus propias necesidades urbanas. Por contraste, la totalidad de las necesidades de desarrollo urbano incluyen, además del sector de la vivienda, el empleo y la industria, las oficínas, los centros de comercio, el transporte, los servicios sociales y de salud y otros servicios locales que incluyen los orientados al tiempo libre y la recreación. Estas necesidades de inversiones urbanas no habitacionales suelen comprender diferentes arreglos financieros y métodos de recuperación de costos. Para expresarlo de otra manera, si la infraestructura urbana primaria se relaciona con las necesidades de toda la ciudad (por ejemplo, embalses de agua y cañerías matrices), la - 12 - infraestructura secundaria con las inversiones a nivel de distrito y la terciaria con las instalaciones comunitarias y las conexiones en las viviendas, el sector habitacional es o podría ser directamente responsable de las inversiones terciarias y podría compartir el costo de la infraestructura urbana secundaria y primaria con los usuarios comerciales e industriales de los servicios urbanos. La multiplicidad y complejidad de los arreglos financieros entre el gobierno local y el central, el sector público y el privado, los recursos que entran en juego y el período de planificación mucho mayor que generalmente se requiere han llevado a una variedad de arreglos financieros para las inversiones no habitacionales que merecen tratarse en forma separada. Una contabilidad general del total de las inversiones urbanas tal como se definen antes ha demostrado ser no viable dado que gran parte se registra más fácilmente bajo el rubro de actívidades del sector industrial o se engloba junto con otras cuentas en los programas de inversión del gobierno. Por otra parte, en las cuentas nacionales efectivamente se registran inversiones brutas en construcción de viviendas con exclusión de los terrenos, que constituyen un bien no depreciable, y parte o todas las inversiones en servicios fuera del emplazamiento que figuran bajo "otras construcciones" o bajo inversiones en capital social fijo en las cuentas nacionales. Hay una relación no lineal entre la participación de la vivienda en el PNB y el nivel de ingresos de un país, siendo la escala de cerca de 1,5% del PNB en los niveles más bajos de desarrollo hasta un máximo de alrededor del 7% en algunos países de ingresos medianos y altos que experimentan una rápida urbanización. Debido a los componentes importantes de infraestructura y de tierras que están ausentes de estas estimaciones, los recursos financieros que precisa el sector residencial se consideran muy importantes. - 13 - De este modo, el financiamiento de la vivienda se relaciona directamente con el sector habitacional e indirectamente con el suministro de la infraestructura complementaria de la comunidad y de toda la ciudad que cada familia no puede proporcionarse a sí misma. Pero la función del sistema de financiamiento habitacional no se detiene en el suministro de vivienda, ya que también es muy importante para la movilización del ahorro nacional. En la mayoría de los países en desarrollo, las unidades familiares proporcionan entre el 40% y el 60% de este ahorro, y el resto proviene de las empresas comerciales o del sector público (véase Bhatt y Meerman, 1978). Siendo la vivienda una de las primeras prioridades de las unidades familiares y la razón principal para el ahorro, el sector del financiamiento habitacional puede y debe desempeñar una función fundamental en la movilización de los recursos familiares. Una parte de estos ahorros puede utilizarse para la producción inmediata de nueva infraestructura urbana dado que los terrenos urbanizados constituyen el estrangulamiento crítico para aumentar la vivienda, y el saldo para ampliar la base directamente productiva de la economía, ofreciendo de esta manera empleo a las poblaciones urbanas y rurales. Los sistemas de financiamiento de la vivienda en los países en desarrollo son muy deficientes en la cobertura de las poblaciones que atienden y en la calidad de los servicios que prestan. Como bancos, a menudo no cumplen las tres funciones principales orientadas a la inversión en el sector de la vivienda que son las siguientes: 1) mejorar la disciplina financiera en el sector y utilizar más eficazmente los recursos, 2) estimular la tecnología efíciente y la planificación apropiada, facilitando recursos a los proveedores innovadores, y 3) movilizar el ahorro familiar en forma financiera, en oposición al ahorro en joyas, terrenos o bienes raíces. - 14 - III. LA DINAMICA DE LOS MERCADOS DE LA VIVIENDA EN LOS PAISES EN DESARROLLO Y LA CONTRIBUCION DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS A. Introducción Siendo la vivienda uno de los principales sectores de la economía, los problemas específicos de su financiamiento no pueden comprenderse sin primero examinar lo que se ha aprendido sobre los mercados habitacionales en los países en desarrollo. Dado que el interés de muchas políticas nacionales en materia de vivienda y de organismos crediticios multilaterales y bilaterales se ha centrado en los problemas de los grupos de bajos ingresos, se ha progresado considerablemente en la comprensión de estos mercados en los países en desarrollo. Se ha llegado a entender que el examen de los servicios financieros existentes no era necesariamente productivo porque estos servicios a menudo atienden sólo a un grupo muy pequeño del mercado habitacional. En muchos países en desarrollo, el hecho de analizar solamente las instituciones financieras establecidas es muy semejante a mirar los lugares donde la luz es más brillante sin percibir la zona vasta, pero más obscura, donde verdaderamente se realiza la mayor parte de las inversiones en vivienda. Por consiguiente, deben plantearse tres preguntas: ¿Cuál es la estructura típica de los mercados de la vivienda en los países en desarrollo? ¿Cuánto sabemos acerca de las inversiones progresivas en vivienda en el sector no estructurado? ¿Cuáles son las repercusiones de la dinámica observada en los mercados de la vivienda de los países en desarrollo, en especial en lo referente al financiamiento de la vivienda para los hogares de bajos ingresos, que constituye un sector prioritario de las políticas públicas? - 15 - B. La estructura de tres niveles de los mercados de la vivienda de los países en desarrollo La dinámica del sector habitacional en los países en desarrollo conduce a un mercado de tres niveles 1/. En primer término, en el extremo superior de la escala de ingresos tenemos unidades familiares que pueden pagar vivienda de alta calidad en barrios completamente urbanizados de baja densidad que constituyen una gran proporción de los terrenos residenciales de las ciudades. Las necesidades financieras de estos grupos se satisfacen ya sea mediante instituciones especializadas de financiamiento de la vivienda o por otros medios, dado que sus recursos son apreciables. En segundo lugar, hay un sector relativamente limitado de hogares de ingresos medianos que son los principales usuarios de las instituciones especializadas de financiamiento de la vivienda, en especial las públicas. Este grupo es el mayor beneficiario de las subvenciones públicas y está compuesto predominantemente por funcionarios públicos o asalariados que trabajan para empresas privadas de envergadura e instituciones del sector público. El tercer grupo numéricamente mayor está formado por familias de ingresos bajos cuyas viviendas son proporcionadas por el sector privado a menudo de manera ilegal y clandestina en el sentido de que se prescinde de las leyes relativas a urbanización y construcción, o se pasan por alto por una variedad de 1/ Evidentemente, existe la segmentación adicional del mercado de estas tres categorías y debe utilizarse para la planificación detallada. Véase, por ejemplo, el concepto de asignación de diversos tipos de unidades habitacionales entre diferentes grupos de ingresos en Paul Strassmann (1982). - 16 - razones. El resultado neto es que en los países en desarrollo sólo una parte muy pequeña de las inversiones anuales en vivienda son financiadas por las instituciones establecidas. C. Ilustraciones: Túnez y otros países Teniendo presente que hay variaciones cuantitativas importantes de un país a otro según el nivel de ingresos y, la estructura de los mercados de capital y las políticas financieras, puede comprenderse mejor la estructura típica de la vivienda de un país en desarrollo examinando un país específico como Túnez. 1. El mercado de la vivienda en Túnez 1/ Túnez es un país pequeño con cerca de 6,5 millones de habitantes, un ingreso per cápita de US$1.120 en 1979 --que aumentó a un porcentaje elevado de 4,8% al año en el período de 1960-1979-- y un nivel de alfabetización bastante alto de 62%. La población urbana ya es más numerosa (52% en 1980) que la rural (que está en disminución), lo que es un hecho raro en los países en desarrollo. Estas son condiciones que a priori podrían considerarse favorables para el desarrollo de un sistema bien estructurado de financiamiento de la vivienda. La evolución del tipo y las características de la vivienda en el período de 1975-1980 muestra una pérdida neta de 24.500 unidades en las zonas rurales y un aumento neto de más de 129.000 unidades en las zonas urbanas. Pero estas cifras ocultan una compleja combinación de nuevas 1/ Gran parte de los datos presentados aquí se basan en el estudio sectorial sobre la vivienda en Túnez realizado por personal del Banco Mundial en 1982, que está sin publicar hasta esta fecha. - 17 - construcciones, mejoramiento, subdivisiones y demolición de unidades. De hecho, se construyeron 316.000 unidades: 199.000 en las zonas urbanas y 117.000 en las rurales en el período 1975-80: Construcción de unidades Zonas urbanas Zonas rurales Total Nuevas unidades 199.000 117.000 316.000 Demolición 60.000 141.500 201.500 Aumento neto 139.000 -24.500 114.500 Total de viviendas 605.000 515.000 1.120.000 Modificación de unidades Mejoradas/ampliadas 21.000 21.000 42.000 Subdivididas 72.000 22.000 94.000 El número de unidades modificadas no afecta el número total de nuevas unidades, pero ciertamente supone una cuantiosa inversión en vivienda que se concentra en su mayor parte en las zonas urbanas. En estas zonas, a pesar de la construcción de 200.000 unidades y un aumento neto del 27% del número de unidades, las tasas de ocupación han aumentado marcadamente, con un promedio de 6,7 personas por unidad ó 2,4 por cuarto habitable. El número de familias por vivienda se elevó de 1,09 en 1975 a 1,16 en 1980. Más del 40% de las nuevas viviendas consistía en casas de un solo cuarto construidas por el sector privado, lo que da por resultado un aumento en el porcentaje de las familias urbanas que viven en unidades de un cuarto, de alrededor de 17% en 1975 a 26% en 1980. Sin embargo, la buena calidad de la construcción llevó a una reducción significativa de las unidades de deficiente calidad. Un aspecto clave de la situación en materia de suministro de vivienda es que alrededor del 52% de las viviendas urbanas construidas entre 1975 y 1980 soslayaron los reglamentos municipales relativos a la construcción y - 18 - sobrepasaron la capacidad del sector público para oríentar y controlar la urbanización. Esto es tanto más sorprendente cuanto que, en comparación con países menos dinámicos y menos urbanizados, en Túnez se ha organizado un amplio sistema de instituciones para estructurar el sector de la vivienda: un organismo de desarrollo de la vivienda (SNIT), otro de aprovechamiento de tierras (AFH), una institución de desarrollo (ARRU), una agencia financiera (CNEL) y diversos programas fínancieros (tales como FOPROLOS y FNAH). Sin embargo, en la actualidad Túnez aún muestra la típica estructura de mercado de la vivienda de tres niveles de los países en desarrollo: 1) un sector privado "legal" de ingresos altos a medianos; 2) un sector público fuertemente subvencionado, en gran parte de ingresos medianos, y 3) un vasto sector privado no estructurado de ingresos bajos que crece rápidamente y que podría subdividirse aún más en una parte "clandestina" o "no autorizada" de bastante buena calidad y "barrios de tugurios". La mayor parte de la vivienda construida por el sector privado "legal" es de densidad relativamente baja (15 a 30 unidades habitacionales por hectárea) con un alto costo de construcción de infraestructura. Este sector en gran medida se autofinancia y, por consiguiente, es sumamente sensible a la evolución de los ingresos y la disposición a ahorrar de la población. Suponiendo que el costo de la vivienda en 1980 era del orden de los D 4.600 1/ y que el financiamiento de un préstamo a 15 añios y un tipo de interés del 10% da por resultado un costo mensual de la vivienda de D 50, parecería que sólo el 20% de la población urbana podría adquirir vivienda en este sector. 1/ Un dinar tunecino = US$2,00. - 19 - La eficacia de la participación del sector público en la vivienda en Túnez durante 1975-1980 es el resultado de su triple función de empresa constructora, prestamista y subvencionadora. Como empresa constructora, realizó el 41% de la inversión en vivienda y el 26% de las nuevas unidades habitacionales. Como prestamista, proporcionó el equivalente del 8,8% del total de las inversiones en vivienda y además suministró subvenciones directas iguales a un 5,3% adicional. El Ministerio de la Vivienda puede conceder permisos a los constructores privados para edificar viviendas tanto privadas como públicas. Con antelación a 1975, existían sólo unos 12 constructores autorizados, pero en la actualidad hay más de 70. Sin embargo, su función es marginal, ya que construyeron sólo 3.700 viviendas cuyo valor representó menos del 4% de la inversión en este rubro. En la mayoría de los casos, los proyectos subvencionados que se llevan a cabo en forma privada se realizan en terrenos del AFH en nombre de los ahorrantes de CNEL o de los empleados de organismos públicos o semiprivados de envergadura, tales como SONEDE, STEG, la Société Tunisienne de Banque, Tunis Air, etc. Es difícil evaluar la capacidad de los actuales programas públicos para satisfacer las necesidades habitacionales de las familias de bajos ingresos en ausencia de datos precisos sobre los ingresos familiares e información acerca de la inclinación a ahorrar en los diversos niveles de ingreso. Sin embargo, es posible preparar indicadores de las necesidades que pueden compararse con los diversos niveles de subvención propuestos por los programas públicos. La población beneficiada por los programas varía considerablemente; sin embargo, todos, salvo los destinados a la vívienda rural o a la reubícación de los barrios de tugurios, prevén una - 20 - contribución de capital en forma de pago inicial de más de D 1.000. Si se considera que los ingresos familiares medios en las zonas urbanas son del orden de los D 1.450 al año, se concluye que el 75% de la vivienda construida con la ayuda del Estado entre 1975 y 1980 no era para los hogares de bajos ingresos. El sector no estructurado está lejos de ser desorganizado, aunque es ilegal en la medida en que no se rige por normas existentes de construcción o procedimientos burocráticos y a menudo se construye en terrenos que son de propiedad del Estado o cuyo título se desconoce. En contraste con los barrios insalubres de principios del decenio de 1970, este sector ha construido grandes zonas habitacionales de buena calidad y bien mantenidas que de hecho tienen una alta densidad, pero no cuentan con infraestructura o servicios comunitarios. La calidad de la construcción mejora continuamente, en parte debido al trabajo de los pequeños contratistas que están dispuestos a efectuar obras de cualquier magnitud. Este tipo de vivienda por lo general es escalonado: inicialmente se construye un solo cuarto y se cerca el solar; a un costo estimado de D 850, esta unidad mínima representa 1,3 veces el ingreso anual medio de estas unidades familiares. A medida que se dispone de recursos o el empleo del jefe de familia se torna más estable, los materiales de construcción se juntan en el patio. Finalmente, se construye un muro permanente y la vivienda se agranda en un período de tres a cinco años. Para resumir esta descripción de la estructura típica de tres niveles de los mercados de la vivienda en los países en desarrollo, podemos examinar la situación en Túnez en el período de 1975-1980 desde tres puntos de vista convergentes: a) la contribución relativa de cada nivel a la producción de viviendas; b) la situación de la distribución del ingreso - 21 - familiar de los beneficiarios de cada nivel y c) el campo de acción de las instituciones financieras públicas y privadas en el financiamiento del total de las viviendas. Esta estructura se presenta en forma resumida en el Cuadro 1. En términos del volumen de la inversión que controla o regula, el sector público es dominante en Túnez, lo cual no es el caso en países menos urbanizados. Sin embargo, toda vez que entra en juego un volumen importante de infraestructura urbana, el número de unidades habitacionales afectadas es mucho menor en el sector público que en el privado. Lo más sorprendente es lo limitado del alcance de las instituciones financieras que movilizan recursos para la vivienda: el financiamiento institucional representa sólo el 7,7% de las inversiones del sector privado "legal". Esta proporción se eleva sólo al 34,4% de las inversiones del sector público y al 16,7% del total de la vivienda. Si se excluyen las subvenciones del sector público, la participación en el financiamiento de las instituciones financieras disminuye a 11,4%. El desglose detallado se presenta en la Figura 1. En comparación con el nivel de financiamiento proporcionado, un importante indicador de la desigualdad entre las necesidades familiares y los servicios financieros proporcionados al sector de la vivienda es que el organismo financiero (CNEL) ha tenido sumo éxito en movilizar el ahorro destinado a la vivienda y recaudó más de la mitad de todo el ahorro familiar nacional en 1983. 2. El alcance limitado de las instituciones financieras en otros países La función limitada del financiamiento institucional en el suministro de vivienda en Túnez es igual a la experiencia en otros países. En Tailandia en 1981, las instituciones financieras proporcionaron menos del - 22 - 33% de las inversiones totales: el 762 de los fondos institucionales se destinó a los grupos de ingresos más altos, el 15% a los de ingresos medianos y sólo el 6% a los de ingresos bajos. En Filipinas en 1977, sólo el 25,5% de las inversiones en vivienda fue financiado por instituciones, con una distribución de los beneficiarios tan sesgada hacia los grupos de ingresos altos como en Tailandia. En Portugal en el trienio de 1976-78, el promedio del financiamiento institucional de las inversiones en vivienda fue de sólo el 20%. Se dispone solamente de datos limitados acerca de las fluctuaciones en el nivel del financiamiento en el transcurso del tiempo en los países en desarrollo. Durante los tres años para los cuales se dispone de información en Portugal, la proporción varió entre 6,51 y 35,4%. La información limitada proveniente de otros países indica que estas fluctuaciones pueden ser acentuadas íncluso en cortos períodos de tiempo, sobre todo durante los últimos cinco años a causa de las condiciones económicas generales imperantes. - 23 - Cuadro 1 LA ESTRUCTURA DE TRES NIVELES DEL SECTOR DE LA VIVIENDA EN TUNEZ, 1975-1980 (1) (2) (3) (4) Financiamiento institucional Proporción (incluidas las de la inver- subvenciones sión en Número de pero excluidos vivienda unidades Hogares los pagos (millones de D) (1.000) atendidos iniciales) I. Sector privado urbano 268 urbano 58,3 percentiles D 21 millones "legal" 100 a 80 (7,7%) rural 4,3 rural 6,1 (20% superior) total 272,3 total 64,4 (34,2%) (20,5%) II. Construcción y urbano 265 urbano 38,4 Percentiles D 113 millones financiamiento rural 63,2 rural 42,1 90 a 30 (34,4%) controlado del (41,2%) (25,6%) (incluidas sector público las subven- ciones) III. Sector no urbano 144,6 urbano 96,4 Percentil cero estructurado rural 50,9 rural 72,8 50 e infe- (urbano y rural) total 195,5 total 169,2 riores (24,6%) (53,9%) IV. TOTAL D 796 314,0 D 134 millones millones (16,8% de la (100%) columna uno) Fuente: Estudio del sector de la vivienda en Túnez, 1982, Banco Mundial, no publicado (1 dinar tunecino = US$2,00). - 24 - Figura 1 EL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA EN TUNEZ, 1975-1980 (Millones de dinares tunecinos) 1. Inversiones exclusivamente del sector privado (517) (65%) 2. Financiamiento de las unidades familiares (406) (pago inicial) (62,3%) 3. Financiamiento institucional (21) (préstamos) (2,7%) 4. Valor total de las inversiones en vivienda (795) 100% 5. Inversiones controladas del sector público (279) (35%) 6. Pagos iniciales de las unidades familiares (166) (20,8%) 7. Financiamiento del sector público (113) (14,2%) 8. Préstamos (70) (8,8%) Subvenciones (43) directas (5,4%) 21 + 70 = 11,4% 795 Proporción de los préstamos en el financiamiento total: es decir, la función del financiamiento institucional en el suministro de viviendas. (Si se incluyen las subvenciones, el porcentaje se eleva a 16,8%.) Fuente: Estudio del sector de la vivienda en Túnez, 1982, Banco Mundial (1 dinar tunecino = US$2,0). - 25 - D. Inversiones progresivas en vivienda en el sector informal 1. Cuestiones de política planteadas por el sector no estructurado La elevada proporción de viviendas que se construyen en el tercer nivel del mercado sin depender del financiamiento institucional en los países en desarrollo plantea varios interrogantes de importancia con respecto a la elaboración de políticas de financiamiento de la vivienda: ¿Cuánto se entiende de este proceso de inversiones progresivas en vivienda cuyos resultados se pueden ver en todas partes? ¿Es apropiado este tipo de suministro de la vivienda o tiene serias deficiencias? ¿Es el financiamiento de la vivienda la única limitación para ampliar el suministro de viviendas, o es la principal? ¿Cuáles son las repercusiones importantes de política de las inversiones progresivas, especialmente en lo referente al financiamiento de la vivienda destinado a los grupos de bajos ingresos? 2. Las inversiones progresivas en vivienda en el sector no estructurado Sin un examen previo de las inversiones progresivas en el sector no estructurado, no es posible analizar eficazmente la formulación de políticas de financiamiento de la vivienda destinadas a los hogares de bajos ingresos. En los últimos diez alos se ha progresado en la comprensión de la dinámica de los mercados informales de la vivienda y en la identificación de las condiciones que son favorables a las inversiones, tanto en la producción de nuevas unidades como en el mejoramiento de las existentes. Como pudo apreciarse en el caso de Túnez, las inversiones progresivas pueden definirse como un método de construcción o mejoramiento de viviendas que se caracteriza por la construcción por etapas. Es una modalidad de inversión en que un contratista construye las fundaciones y - 26 - parte de la casa en un período de tiempo relativamente breve. A continuación, la familia termina gradualmente el resto de la vivienda con ayuda de un contratista o de obreros, o de ambos, según su estado de ingresos y la disponibilidad de materiales de construcción (véase Keare y Paris, 1982). La flexibilidad y la diversidad de los arreglos relativos a vivienda que pueden encontrarse en los países en desarrollo es extraordinaria. Por ejemplo, hay una variedad de arreglos de tenencia en la mayoría de las ciudades que crecen rápidamente: el alquiler de un cuarto o de una unidad completa; la propiedad de la estructura construida en un sitio sobre el cual la familia no tiene control legal (asentamientos ilegales); la propiedad de la estructura, pero el alquiler del sitio; la propiedad tanto de la estructura como del terreno y el subarriendo de partes de ambos; la propiedad y la ocupación de la unidad y el terreno. Una dispersión más amplia de los niveles de ingreso que en las economías avanzadas ha producido esta mayor diversificación de arreglos habitacionales que puede interpretarse de acuerdo a cuatro diferentes dimensiones de la demanda habitacional: la elección de tenencia, los servicios habitacionales proporcionados, la demanda de terrenos y la demanda de estructura. Cuando una unidad familiar debe tomar una decisión en materia de vivienda, tiene que identificar la combinación de elementos de la demanda que sea más satisfactoria. Considera sus condiciones de empleo y los íngresos disponibles, el número de personas que componen la familia, los ahorros y bienes que ha acumulado, las transferencias entre los miembros de la familia de que puede depender y también lo que puede obtener en préstamo en el mercado financiero establecido y en el informal. En principio, la decisión respecto a la tenencia es evidentemente la más - 27 - fundamental para el financiamiento de la vivienda: es la que diferencia el consumo de vivienda de la inversión en los bienes que genera los servicios habitacionales. Sin embargo, en los países en desarrollo el menor grado de seguridad de tenencia puede impedir la utilización de la propiedad como garantía para el financiamiento corriente o, más bien, institucional. Puede preverse que los arreglos financieros informales se ajustarán a los diversos matices de tenencia que se observan en los grandes mercados de vivienda de los grupos de bajos ingresos en los países en desarrollo, pero aún se sabe muy poco acerca de las diversas imperfecciones e ineficiencias del mercado asociadas con estos arreglos, en especial en lo referente al efecto decisivo que tiene en la inversión el orden en que se toman diversas decisiones. Una importante decisión en el comportamiento en materia de inversiones de los propietarios, en el extremo inferior de la escala de ingresos, es el hecho de tomar arrendatarios que alquilan un cuarto y comparten la vivienda con la familia del propietario. La experiencia demuestra que estos propietarios que arriendan cuartos invierten en forma diferente de los que no lo hacen. Los arrendatarios parecen desempeñar una función fundamental en la secuencia de las inversiones en vivienda dado que permiten a los propietarios-inversionistas controlar un monto mayor de capital en vivienda más pronto de lo que de otra manera sería posible, hasta que llegan al nivel de ingresos sostenidos que se exige. El alquiler de cuartos es muy importante para la política de vivienda de los grupos de bajos ingresos; por ejemplo, en la zona de Tondo de Manila, más del 40% de los propietarios comparten sus unidades con arrendatarios (véase NHA, Filipinas, 1982). Es evidente que la prohibición de arrendar cuartos en los programas habitacionales de bajos ingresos no es acertada, - 28 - pero no se sabe lo suficiente acerca de esta estrategia de inversión en un gran número de familias como para formular mejores políticas de financiamiento de la vivienda para los hogares de bajos ingresos. No obstante la flexibilidad de las inversiones por etapas en el sector no estructurado, hay problemas que superar en cuanto al monto mínimo de dinero que se requiere para lograr la propiedad de la vivienda. Existen niveles mínimos de consumo incluso en el arrendamiento de cuartos en barrios de tugurios y, al igual que en el caso de los países ricos, los muy pobres parecen dedicar una proporción mucho mayor de sus escasos ingresos a la vivienda que los grupos incluso moderadamente más acomodados. Las inversiones en vivienda no son infinitamente divisibles y se requieren recursos mínimos para pasar de un tipo de tenencia al otro. Una unidad familiar puede estar ocupando un terreno ilegalmente aunque tenga suficientes recursos para la estructura misma, pero el control legal del terreno está más allá de su alcance y, por consiguiente, acepta la tenencia incierta sobre la tierra porque esto reduce el precio del bien (véase Dunkerley y otros, 1983). Una familia económicamente próspera puede cambiar de situación con el tiempo, desde arrendar un cuarto a ocupar un sitio ilegalmente y enseguida ser propietario de la estructura y arrendar el terreno o ser propietario de ambos. Al avanzar en estas diversas etapas, la familia puede también aumentar el nivel de servicios habítacionales mejorando la calidad de la unidad y ampliando su superficie, pero hasta ahora no se ha documentado ninguna trayectoria evidente en esta progresión. 3. Restricciones no financieras en el suministro de vivienda Además de los niveles de bajos ingresos y la dificultad del ahorro acentuados por el esquema generalizado de inversiones progresivas, existen otras restricciones reglamentarias que pueden influir en el suministro de - 29 - vivienda. Cuando esto sucede, las restricciones afectan a todas las categorías de ingresos del mercado, con la posible excepción de los grupos de ingresos más altos que pueden pagar vivienda de mejor calidad. El registro inadecuado de la tierra, las excesivas normas de urbanización, el control de los alquileres y demasiadas normas relativas a la construcción con frecuencia aumentan la dificultad de proporcionar financiamiento a las familias de ingresos medianos y también bajos. Por ejemplo, el control del alquiler en Bombay ha tenido un efecto muy grave en la calidad y en el número total de las viviendas disponibles. En la India, la puesta en práctica de la Land Regulation and Ceiling Act en 1976 (Ley sobre utilización de la tierra y regulación de los precios de la misma) ha tenido un efecto opuesto al previsto por los legisladores reduciendo el suministro de terrenos para la construcción de viviendas en todas las ciudades. Debido a que se prevé un mejor sistema de financiamiento de la vivienda para aumentar el número y mejorar la calidad, es útil considerar los servicios financieros como un insumo de la producción de vivienda de manera comparable a la mano de obra, la tierra o los materiales y normas de construcción. Por lo general, es menester introducir una serie de mejoramientos en el suministro de estos insumos complementarios a fin de facilitar el financiamiento y aumentar la producción de viviendas. Las reglamentaciones inapropiadas, en lugar de mejorar las inversiones del sector no estructurado, las hacen más difíciles y acentúan la fragmentación del proceso de inversiones progresivas. E. Las repercusiones de la estructura de los mercados de los países en desarrollo en el financiamiento de la vivienda El examen del mercado habitacional de Túnez ha demostrado cómo sólo una pequeiña proporción de nuevas ínversiones en vivienda se beneficia del - 30 - financiamiento institucional, y el análisis de la construcción por etapas ha clarificado por qué sucede esto. Aunque nuestro conocimiento no es completo, los interrogantes evidentes son si las instituciones financieras se necesitan realmente y cuáles son las orientaciones apropiadas para el establecimiento de un sistema de financiamiento de la vivienda. 1. Los beneficios múltiples del financiamiento institucional de la vivienda Desde el punto de vista del desarrollo urbano, hay muchas posibilidades de mejorar el sector. En la actualidad, las familias de ingresos medianos y bajos están obligadas por reglamentaciones inadecuadas y falta de financiamiento a construir sus viviendas de manera ineficiente y gradual. Pueden producir estructuras de relativa buena calidad, pero tienen problemas importantes para obtener tenencia segura, abastecimiento de agua y saneamiento y otros servicios que cada familia individualmente no puede proporcionarse a sí misma. Sí más del 50% del número total de viviendas soslayó las instituciones gubernamentales locales en Túnez, se debió en parte a reglamentaciones públicas inapropiadas y también al escaso fomento del sistema de financiamiento de la vivienda que no podía movilizar recursos financieros en la escala necesaria para el suministro de por lo menos infraestructura en el mismo emplazamiento. La escasez de terrenos disminuiría si la edificación por constructores tanto privados como públicos tuviera el apoyo de financiamiento institucional flexible y de gran escala en todas las etapas de producción de viviendas: la urbanización del terreno, la construcción, el fínanciamiento provisional y los préstamos hipotecarios. Hay una causalidad circular entre el suministro de tenencia, los terrenos urbanizados y el aumento del ahorro familiar. En la actualidad la mayor parte de este ahorro no es movilizado a través de las - 31 - instituciones financieras reguladas. La propiedad del hogar es la más alta prioridad para la formación de bienes de la mayoría de los hogares en cualquier país, y los programas de financíamiento de la vivienda deben elaborarse para fomentar y movilizar el ahorro familiar con la ayuda de instrumentos financieros eficientes. Los actuales métodos de financiamiento conllevan elevados riesgos e ingentes costos de transacción en comparación con las sumas que están en juego; no son ni muy buenos para el usuario de los fondos ni para el proveedor de los mismos, quien debe recibir instrumentos de mayor flexibilidad, seguridad y rendimiento del ahorro. En el método de construcción progresiva de la vivienda no hay requisitos de que una familia joven deba pasar a través de cada etapa de inversión de una manera determinada de antemano durante el ciclo de vida de la familia. De hecho, podría decirse que el objetivo de la política pública es hacer innecesarios varios de estos pasos al reducir las actuales restricciones en el suministro de terrenos, los servicios públicos y el fínanciamiento para la vivienda. Por último, cuando aumentan las oportunidades de inversión, el financiamiento de la vivienda estimula también el crecimiento de un sector que genera entre el 15% y el 30% del total de las inversiones nacionales cada año y es el principal generador de los empleos que requieren destrezas de nivel medio y bajo y sólo un monto limitado de divisas en comparación con otros sectores de inversión. 2. Las repercusiones de política La dinámica del mercado habitacional tal como se observa en los países en desarrollo tiene fuertes repercusiones en las políticas de financiamiento de la vivienda del sector no estructurado. - 32 - La heterogeneidad de este sector indica dos orientaciones de políticas distintas pero complementarias: en el extremo superior del mercado informal, el objetivo de la política habitacional es aumentar el campo de acción del sector legal para llegar al mercado "clandestino" o extralegal de ingresos bajos a medianos, lo que comprende disponer de considerables recursos; requiere además la reorientación de las instituciones financieras junto con la reducción de las normas de diseño y de construcción irrealmente elevadas, el estudio de los efectos de los reglamentos relativos a los terrenos, la mejor administración de los terrenos a fin de esclarecer las condiciones de la propiedad, y un examen de las leyes de ocupación y protección de la tenencia que prácticamente impiden que las unidades familiares sean desalojadas por el no pago de deudas como las hipotecas. Una vez que se eliminan estas restricciones, debe mejorar considerablemente la tasa de rendimiento de las inversiones tanto públicas como privadas del sector. Por añadidura, el diseño de instrumentos mejor adaptados hará mejorar la calidad de los servicios de los intermediarios financieros. El aumento del campo de acción del sector legal podría compararse a un problema de reasignación de cartera. Como puede observarse en el Cuadro 1, podría aumentarse el número de unidades producidas en Túnez sin siquiera ampliar los recursos financieros requeridos, si pudieran reemplazarse unidades más baratas y más pequeñas por otras más grandes y más caras o pagos iniciales de mayor magnitud o ambas cosas. En la actualidad, el sector privado legal controla el 34,2% de las inversiones en vivienda y produce sólo el 20,5% de las unidades; lo que es más grave, dada la función social prevista del sector público, las unidades controladas de este sector absorben el 41,2% de los recursos y representan - 33 - sólo el 25,6% de todas las unidades construidas; en conjunto, el sector privado legal y el públíco absorben el 75,4% de los recursos para producir el 46,1% de las unidades. Si pudiera lograrse el aumento de los recursos financieros junto con la reasignación parcial de los recursos, el efecto en el número de unidades producidas sería muy significativo. En el extremo inferior de la escala de ingresos la situación es cuantitativa y cualitativamente diferente, en especial en los países de ingresos bajos. En estos casos, la prioridad del sector público se orienta a movilizar recursos y preparar programas específicos que se centran principalmente en la infraestructura pública urbana y en el rápido suministro de terrenos urbanizados --es decir en los bienes públicos que las familias no pueden proporcionar individualmente-- y al mismo tiempo permite que se efectúen arreglos privados de financiamiento formal o informal con respecto a las unidades habitacionales mismas. Es discutible si tanto los programas en el extremo superior como en el extremo inferior de la escala de ingresos pueden ser realizados por la misma instítución: las fuentes de fondos, las poblaciones atendidas y los tipos de vivienda que se producen son todos diferentes. 3. El financiamiento de la vivienda de bajos ingresos Los problemas de financiar la vivíenda de bajos ingresos continúan siendo motivo de preocupación para los gobiernos. La orientación de la mayoría de los organismos internacionales de fomento con respecto a las inversiones en vivienda y residencia urbana puede resumirse en seis puntos: a) mejorar considerablemente la situación de la vivienda de los grupos de bajos ingresos; b) proporcionar normas de construcción e infraestructura que estén a su alcance; c) asegurar la viabilidad financiera de la institución que participa en el sector y la posibilidad - 34 - de repetir la operación; d) mejorar la recuperación de los costos a fin de eliminar o al menos reducir apreciablemente la necesidad de subvenciones con cargo a los fondos públicos; e) elevar al máximo la contribución de las inversiones urbanas a la economía local y nacional, y f) mejorar la movilización interna de los recursos destinados al sector. En la actualidad, una parte de las dificultades para formular programas surge del agrupamiento de las políticas públicas relativas a un amplio espectro de hogares muy diferentes. Como se observó en el ejemplo de Túnez, hay posibilidades de efectuar mejoramientos importantes en el sector "clandestino" o "no autorizado" de los mercados que se compone de familias de ingresos bajos y medianos. Por otra parte, los problemas planteados por los residentes de los barrios de tugurios son bastante diferentes. En general, éstos no tienen ni la base de capital ni la capacidad para obtener préstamos que les permitan lograr cierta forma de propiedad totalmente legal. Sólo una minoría podría tener acceso al financiamiento en condiciones comparables a los grupos más acomodados de los asentamientos "no autorizados". El problema no radica en financiar las viviendas sino en los servicios de infraestructura básica, saneamiento y de la comunidad que constituyen la primera prioridad en relación con la construcción misma. El volumen mínimo de servicios que merecen está en la categoría de "bienes de interés social" y característícamente comprenden alguna forma de subvención directa o cruzada. La modalidad de inversión progresiva y la amplia variedad de métodos utilizados en el sector no estructurado para movílizar recursos conducen a la cuestión fundamental del financiamiento de la vivienda en los países en desarrollo: ¿en qué medida y en qué condiciones pueden crecer las instituciones de financiamiento de la vivienda a partir de las amplias - 35 - redes interpersonales que representan hasta el 80% de los recursos de inversión en vivienda? En otras palabras, ¿cómo se corrige la desigualdad entre los servicios financieros que las instituciones pueden ofrecer, por una parte, y la base de capital y la capacidad de empréstitos de las familias en los países en desarrollo, por otra? Hay limitaciones importantes de carácter familiar en los requisitos en cuanto a ingresos que se exigen a los posibles prestatarios: un nivel adecuado de ingresos, empleo estable y regular, ingresos verificables y garantías satisfactorias, es decir en forma de bienes corrientes comercializables. También hay restricciones en las condiciones de los préstamos que hacen que el acceso al financiamiento sea difícil, como por ejemplo montos mínimos de préstamos que resultan demasiado cuantiosos, elevados pagos iniciales en términos absolutos y bajas relaciones entre el préstamo y el valor de la vivienda; vencimientos muy largos fuera de toda proporción con el limitado horizonte temporal de las personas de bajos ingresos; requisitos relativos a amortizaciones fijas y regulares; ubicaciones incómodas de las oficinas; elevados costos de financiamiento de la vivienda; complejos plazos y condiciones de los préstamos que son difíciles de comprender o de cumplir, o ambas cosas (véase Naciones Unidas, 1978). El tratamiento más completo de este asunto requiere el análisis de la movilización de los recursos y los mercados de capital en los países en desarrollo. Sin embargo, al final de este examen del mercado de la vivienda pueden preverse dos tipos de barreras a la institucionalización. La primera es de orden técnico y se relaciona con las economías de escala y la eficiencia en el suministro de los servicios financieros. La segunda podría denominarse sociopolítica y tiene que ver con la renuencia de - 36 - muchos participantes de los mercados financieros informales a depender de los organismos del sector público o los bancos regulados por el Estado. Incluso en actividades comerciales, la mayoría de los posibles prestatarios prefieren ingresar en organizaciones comerciales y celebrar arreglos financieros administrados por un grupo privado por diversas razones, pero sobre todo para evitar contacto con las autoridades tributarias. Esto es particularmente cierto en los niveles más bajos de desarrollo en los países africanos. Se prevé que la política pública fomentará el crecimiento de las asociaciones de crédito rotatorio, las cooperativas de crédito y los movimientos cooperativos que surgen de las actuales redes interpersonales basadas en el intercambio comercial, la familia, la religión y el lugar de origen. Este objetivo es muy difícil de lograr dado que en la mayoría de los países las autoridades restringen la definición de política habitacional a lo que el gobierno y los organismos públicos pueden hacer en vivienda y a la asignación de los recursos públicos. Para los organismos internacionales, sería aún más difícil establecer un "intermediario no convencional de crédito para vivienda" donde "hay que organizar primero los grupos locales formales y/o informales", como a veces se propone (véase Naciones Unidas, 1978, página 114). En la India, por ejemplo, el apoyo oficial al movimiento de cooperativas de vivienda ha llevado a que se ídentifique cada vez más con las actividades del sector público y la dependencia de los recursos de dicho sector. Los administradores de las cooperativas a nivel estatal se identifican fácilmente con los círculos oficiales, y el ingreso a las cooperativas ocurre fundamentalmente en las clases media y alta; su principal objetivo es obtener acceso más fácil a recursos estrictamente regulados, tales como terrenos urbanizados o financiamiento preferencial. r - 37 - La cuestión de cómo avanzar desde una operación de financiamiento que efectúan una sola vez grupos de familiares y amigos hasta llegar al financiamiento institucional de la vivienda de los grupos de bajos ingresos debe examinarse ahora desde el punto de vista de los mercados de capital. - 38 - IV. LAS INSTITUCIONES DE FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA Y LOS MERCADOS DE CAPITALES A. Introducción El examen del aspecto del mercado de los intermediarios del financiamiento de la vivienda ha demostrado que las políticas orientadas al financiamiento de este sector deben tratar dos problemas diferentes: uno es ampliar el alcance de las instituciones financieras hacia el extremo superior del sector no estructurado, y el otro ubicar los recursos necesarios para proporcionar a los grupos de ingresos más bajos los servicios básicos (bienes públicos) que necesitan y que las políticas públicas han determinado que deben tener. También este examen ha demostrado que la disponibilidad de financiamiento no es la única restricción al aumento del suministro de vivienda y que hay también restricciones reglamentarias y de ingresos que operan en el mercado habitacional. Es necesario ahora considerar el grado en que las limitaciones de los mercados de capital contribuyen también a que el financiamiento institucional sea una proporción tan pequeña de las inversiones totales en vivienda en la mayoría de los países en desarrollo. Los beneficios previstos de la intermediación financiera son evidentes pero, ¿cuáles son las características del financiamiento de la vivienda que la diferencian de los demás sectores?; ¿cuáles son las funciones que se espera que cumpla un sistema de financiamiento habitacional?; ¿cómo se relaciona su crecimiento con el nivel general de desarrollo financiero en un país y la evolución de los mercados crediticios a largo plazo?. En otras palabras, ¿cuál es la dinámica de los mercados de capital y su efecto en el financiamiento de la vivienda? - 39 - B. El nivel de desarrollo económico y el suministro de recursos financieros En cualquier momento dado, el conjunto de recursos financieros disponibles en los mercados internos de capital es limitado, y desde el punto de vista de los ministerios de hacienda o los planificadores nacionales el otorgar más recursos a la vivienda, o a la industria, o a la agricultura, significa asignar menos a algún otro sector. Trasciende el alcance de este documento analizar en detalle los factores que determinan el volumen total del ahorro en los diversos niveles de desarrollo. Pero muchos estudios de política habitacional se habrían beneficiado si hubieran tomado más rigurosamente en cuenta el nivel de desarrollo de los mercados de capital, su actual volumen y el grado de prioridad dado a la vivienda en comparación con otros sectores. Con demasiada frecuencia las proyecciones de la producción de vivienda en el futuro basadas en las "necesidades" no son compatibles con los recursos financieros disponibles, incluso después de tomar en cuenta la funcíón del sector no estructurado. Para caracterizar el nivel de desarrollo financiero de diversas economías, los teóricos a menudo se refieren a su "intensificación financiera" y al grado de "represión financiera".. La primera refleja el grado de evolución del sector financiero y cómo se prevé que aumentará con el nivel de ingresos. Muestra hasta qué punto un país ha progresado desde la autosuficiencia en las zonas rurales, pasando por el trueque, el comercio basado en el dinero, el dinero fiduciario y, finalmente, la utilización de una amplia gama de instrumentos financieros. Sin embargo, dos países con niveles similares de PNB per cápita no muestran necesariamente el mismo grado de intensificación financiera. La represión financiera se refiere a la incapacidad de los servicios financieros para - 40 - aumentar con la misma rapidez que podría preverse en vista del crecimiento de la economía; ocurre cuando los prestamistas y prestatarios prescinden de las instituciones financieras debido a exceso de reglamentos, y es causada fundamentalmente por los intentos gubernamentales de mantener tipos nominales de interés por debajo de las tasas de inflación y también otros reglamentos tendientes a forzar los tipos de interés por debajo del costo del capital. En consecuencia, se prevé que el grado de intensificación financiera de una economía será el primer indicador del grado de evolución del sistema de financiamiento de la vivienda y de la medida en que sería posible efectuar mejoramientos sin que se requieran también cambios importantes en otras partes del sistema. En el caso de las instituciones de financiamiento de la vivienda, la represión financiera da por resultado una función más amplia del sector no estructurado de lo que podrían justificar las economías de escala y los costos de transacción en la producción de los servicios financieros. Para una perspectiva a muy largo plazo sobre el desarrollo financiero, se ha estimado el crecimiento del sistema de los Estados Unidos medido por los activos de los intermediarios financieros promediados en períodos de diez años de la manera siguiente en dólares de los Estados Unidos de 1982 11: 1/ Véase de Raymond Godsmith, Financial Intermediaries in the American Economy since 1900, N.B.E.R., Princeton University Press, 1958, Cuadro 8, pág. 62. Obsérvese que las cifras presentadas están distorsionadas por la variación de la base del índice: las estimaciones originales de los activos en Godsmith se calcularon en dólares de 1929 y las cifras del PNB per cápita se estimaron originalmente en dólares de 1958; véase Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970. Bicentennial Issue, Oficina del Censo, Departamento de Comercio de los Estados Unidos, pág. 258. -41 Activos financieros Año per cápita ($) Año PNB per cápita ($) Relación 1850 108,95 1869-1878 1.512 7,2% 1880 273,85 1879-1888 2.205 12,4% 1900 712,01 1900 2.880 24,7% 1929 2.009,22 1929 4.760 42,2% 1949 2.830,78 1949 6.187 45,8% 1952 2.999,44 1952 7.169 41,8% Tanto los ingresos crecientes como las cambiantes tecnologías financieras han sido factores importantes en el crecimiento del sector financiero de los Estados Unidos. La Corporación Financiera Internacional ha recopilado relaciones para países seleccionados en 1977 a fin de facilitar las comparaciones de la intensificación financiera e ilustrar su vinculación con los niveles de ingresos (véase CFI, 1980). En el Cuadro 2 se presentan estas relaciones agrupadas por regiones y clasificadas según el PNB per cápita. Los indicadores presentados son los siguientes: dinero M-1; "dinero en sentido amplío" o M-7 que se define como un agregado financiero compuesto de monedas, todos los depósitos y cualquier instrumento financiero con vencimiento de un año o menos; "activos de bancos comerciales"; "otros activos de instituciones de depósito", que incluyen instituciones de financiamiento de la vivienda, ahorros y otros intermediarios de depósitos como los sistemas de ahorro postal; "activos totales de instituciones de depósito", que es la suma de los dos primeros, y finalmente "agregados financieros totales" que se definen como la suma del total de los activos de las instituciones de depósito y los valores pendientes. - 42 - Como cabría esperar, la monetización de la economía aumenta rápidamente con el nivel de desarrollo. Sin embargo, si bien M-1 y M-7 se elevan más rápidamente en niveles bajos a moderados de desarrollo, M-1 comienza a estabilizarse relativamente pronto; en los niveles de ingresos altos incluso disminuye dado que la tecnología permite otras formas de pago. Estas modalidades también se aplican a M-7, "dinero en sentido amplio", aunque son menos diferenciadas y la escala de variación es significativamente más amplia. La intensificación del sistema financiero con el crecimiento económico también es muy evidente, pero la relación no es lineal con el PNB dado que la relación entre los agregados financieros totales y el PNB también está influida por el grado de represión financiera, la inflación y la hiperinflación. - 43 - Cuadro 2 NIVELES DE INGRESO Y DESARROLLO DE LOS SISTEMAS FINANCIEROS (Intensificaci6n financiera) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Otros Activos Dinero Activos activos totales en sentido de de insti- de insti- Agregados PNB Región Dinero amplio bancos tuciones tuciones financieros per cápita y pafs "M-l" "M-7" comerciales de dep6sito de depósito totales 1978 % del PNB, d6lares de los Estados Unidos de 1977-78 Africa Oriental Kenya 21,8 32 28 8 36 57 330 Africa Occidental Senegal 22,3 28 50 n.d. 50 52 340 Nigeria 18,7 34 32 n.d. 32 39 560 Costa de Marfil 24,2 33 29 6 35 37 840 Asia Oriental Indonesia 10,0 17 19 n.d. 19 19 360 Tailandia 11,3 42 42 6 48 63 490 Filipinas 9,0 41 44 4 48 74 560 Corea 10,8 42 64 38 102 123 1.160 Asia Meridional India 13,7 43 38 2 40 58 180 Europa, Oriente Medio y Norte de Africa Marruecos 35,1 39 27 5 32 36 670 Jordania - 66 55 8 63 113 1.050 Turqufa 20,2 23 22 (-) 22 22 1.200 Portugal 41,4 82 58 19 77 n.d. 1.990 España 28,0 75 52 26 78 122 3.470 América Latina Bolivia 10,2 14 16 1 17 17 510 Colombia 12,9 23 17 6 23 29 850 Ecuador 15,4 23 31 (-) 31 41 880 República Dominicana 12,4 29 32 3 35 n.d. 910 México 10,3 25 11 15 26 32 1.290 Chile 4,7 16 21 8 29 40 1.410 Brasil 12,2 36 22 20 42 57 1.570 Argentina 6,6 29 28 3 31 35 1.910 Países industriales Reino Unido 15,4 56 121 3 124 199 5.030 Jap6n 31,1 116 74 56 130 204 7.280 Francia 25,8 87 56 33 89 112 8.260 Países Bajos 23,3 89 62 34 96 135 8.410 Alemania 16,7 73 36 64 100 145 9.580 Estados Unidos 16,7 66 67 32 99 221 9.590 - 44- Por ejemplo, en la región de Asia Oriental, la intensificación financiera aumenta muy marcadamente con el PNB per cápita (véase el Cuadro 2, columna 6). Por otra parte, el grado de intensificación financiera en América Latina es inferior a lo que podría preverse debido a la inflación que se registra en Chile y Brasil. De igual manera, el grado de control estatal, la asignación de créditos y la manipulación de los tipos de interés parecen conducir a sistemas financieros de menor magnitud, como parece ser el caso de Turquía. Esta situación puede contrastarse con un enfoque más positivo al desarrollo de los servicios financieros en Tailandia y Filipinas, lo que ha dado por resultado una mayor intensificación financiera con niveles de ingresos mucho más bajos. Otro factor que interviene es la función de los bancos extranjeros, como en el caso de los países africanos que figuran en este cuadro. Lamentablemente, no es posible determinar el grado de evolución de los mercados crediticios a largo plazo, que es especialmente importante para el financiamiento de la vivienda, a partir de los datos del Cuadro 2. Con todo, vale la pena observar que parece haber una relación positiva no lineal entre el grado de evolución y la proporción de activos en el PNB, de la misma manera que la proporción de la producción de viviendas aumenta con el nivel de ingresos, tal como se mencionó antes (véase también Leland S. Burns y Leo Grebler, 1977). A pesar de la relación directa entre el nivel de desarrollo económico y el crecimiento de las instituciones financieras, es considerable la variabilidad en el volumen del ahorro financiero dentro de un grupo de países de íngresos per cápita comparables; también es significativo dentro de un país a través del tiempo. El crecimiento de las instituciones de financiamiento de la vivienda depende y contribuye al aumento del volumen - 45 - nacional de recursos financieros. Es necesario considerar ahora el problema de la movilización de recursos, que constituye uno de los tres principales elementos en lo que se ha definido anteriormente como el problema del financiamiento de la vivienda (véase la página 11). C. La movilización de recursos y las restricciones en el financiamiento de la vivienda Existen básicamente seis maneras de movilizar recursos en una economía mediante: a) el ahorro del sector público a través de los impuestos y un saldo positivo en las cuentas corrientes del gobierno; b) el ahorro de las empresas del sector público (especialmente en el sector de energía); c) el financiamiento mediante la inflación; d) el ahorro privado del sector empresarial; e) el ahorro privado del sector no empresarial que incluye el ahorro personal, y f) los empréstitos externos. La relación entre el ahorro interno total y el ahorro financiero no es rígida: un país puede tener una buena tasa de ahorro del orden del 20% al 25% del PNB en tanto que el ahorro financiero puede ser considerablemente inferior a ese porcentaje. La diferencia se debe por lo general a la función predominante del ahorro que retienen las empresas y las unidades familiares en forma de activos no financieros, que se consideran inversiones reales en oposición a inversiones financieras. El nivel del ahorro interno global y los métodos elegidos para movilizar recursos constituyen restricciones macroeconómicas de importancia para el posible crecimiento de las instituciones de financiamiento de la vivienda. Si la tasa de ahorro nacional es muy baja, el ambiente económico no será favorable a las perspectivas de crecimiento de estas instituciones. Además, las autoridades financieras no les prestarán mucha atención porque el problema probablemente sea la falta de - 46 - control sobre los gastos del sector público y la deficiente administración de las empresas públicas, lo que exigirá toda su atención. Por añadidura, el sistema de financiamiento habitacional tiende a ser de poca magnitud y subdesarrollado en comparación con los bancos y los otros intermediarios financieros. Por otra parte, en la medida en que las instituciones de la vivienda cuentan con el ahorro privado no empresarial, dependen de la fuente de ahorro más vigorosa de la economía. Por ejemplo, un reciente estudio sobre la movilización del ahorro privado basado en datos de 1973 en relación con 26 países africanos muestra que la relación entre el ahorro interno bruto y el PNB varió enormemente ese año, de -2,2% en Alto Volta a 33,7% en Argelia. Las variaciones en el ahorro público fueron aún mayores, y el ahorro privado que representó el 83% del ahorro interno total en toda la muestra desempeñó una función estabilizadora para el nivel de ahorro global. En Malí, donde el ahorro público fue negativo, el privado fue positivo y ascendió al 5,7% del PNB. En Nigeria, el ahorro total alcanzó a 29,81 y el público a 18,6%, lo que denota una función de inversión menos dominante del ahorro interno ese año. Cabe observar también que los altos niveles globales de ahorro no significan que toda o incluso la proporción más grande de la movilización del ahorro se registró en el sector financiero. En especial en Africa, el sector no estructurado es muy importante. (Para mayores detalles, véase Sani Geadah, agosto de 1981.) Cuando los gobiernos recurren al financiamiento por medío de la inflación, las perspectivas de un buen sistema de financiamiento de la vivienda se tornan sombrías dado que la inflación es básicamente un impuesto a los saldos de dinero, lo que desalienta el ahorro financiero. El sector del financiamiento de la vivienda a menudo es más gravemente - 47 - afectado por estas políticas que otros sectores, toda vez que los gobiernos pueden fijar tipos nominales de interés a los préstamos para la vivienda inferiores a las tasas de inflación en razón de objetivos sociales o políticos; la consecuencia es que los tipos de interés son bajos, pero hay poco dinero hipotecario disponible para prestar. Además de su efecto en la movilización del ahorro, la inflacíón también afecta profundamente la demanda de préstamos hipotecarios. Otra importante restricción macroeconómica que el sector de la vivienda tiene que enfrentar es la percepción de la vivienda como un artículo de consumo, y la escasa prioridad que se le suele dar en los planes nacionales. Esta baja prioridad es básicamente una decisión política dictada por las preferencias nacionales, el nivel de urbanización del país y su tasa de crecimiento. El costo de oportunidad del capital y la tasa de rentabilidad de otros tipos de actividades de la construcción son tales que la proporción del PNB encauzada a la construcción de viviendas es relativamente limitada (1% a 1,5%) en niveles bajos de desarrollo económico y se eleva con el nivel de ingresos y el grado de urbanización conexo (hasta un máximo de 6,5% a 7%). Existen características comunes en la movilización de recursos de los países en desarrollo. El ahorro del sector público a través de los impuestos y el saldo positivo en las cuentas corrientes gubernamentales característicamente no han excedido del 3% del PIB en el pasado, salvo en países como Corea y Brasil durante sus períodos de crecimiento muy alto. El ahorro a través de las empresas del sector público ha demostrado ser muy esquivo porque muchas empresas de servicios públicos y del sector son proclives a tener déficit. El ahorro empresarial no ha desempeñado una función dominante a causa de lo limitado del sector en muchos países en - 48 - desarrollo. El financiamiento inflacionario, si bien tienta a los gobiernos porque genera ahorro forzoso, tiene muchos inconvenientes para el crecimiento del sistema financiero y la posición competitiva externa de la economía. Finalmente, la dependencia de los empréstitos externos actualmente se enfrenta a cargas considerables de pago de la deuda externa y al aumento de las necesidades de amortización de estas deudas en la mayoría de los países en desarrollo durante el presente decenio. Por todas estas razones, el sector formado por los hogares reviste importancia decisiva: como se observó anteriormente, en la mayoría de los países de ingresos bajos y medianos representa entre el 40% y el 60% del ahorro interno, y es el sector superavitario donde el ahorro excede las inversiones lo que permite el crecimiento de los sectores público y empresarial que son deficitarios y obtienen empréstitos del sector de hogares. Reviste mucha importancia elevar el nivel del ahorro familiar y mejorar la asignación de recursos a través de mecanismos eficientes. El sistema de financiamiento de la vivienda tiene una función que desempeñar para utilizar el ahorro en forma coordinada con otras instituciones financieras que atienden empresas comerciales de tamaño pequeno y medio controladas por las familias. Es necesario crear instrumentos financieros convenientes, ofrecer facilidades de préstamos en condiciones razonables y proporcionar activos financieros como una alternativa a la retención de utilidades y ahorro en formas ineficientes de bajo rendimiento. 1. El ingreso y el ahorro familiar a. El nivel y la distribución del ingreso y el ahorro familiar La posibilidad de movilizar el ahorro personal a través de un sistema estructurado de financiamiento de la vivienda depende del nivel de ingresos per cápita de un país. Además, la distribución de los ingresos - 49 - influye poderosamente en la organización y el comportamiento del sistema de financiamiento habitacional. Esta restricción obvia se observa claramente en la distribución del ahorro por decilas del ingreso familiar en tres países asiáticos con niveles de ingreso per cápita considerablemente diferentes: Sri Lanka, Malasia y Taiwán. Se observan los siguientes esquemas en las encuestas de familias: Proporción de gastos del 40% más Ingresos bajo de las Primera decila Proporción media per cápita unidades con del ahorro 1979 familiares ahorros netos familiar Sri Lanka (1970) $230 21,2 8 -0,3% Malasia (1974) $1.450 13,8 5 15,5 Taiwán (1973) $1.900 20,6 1 15,1 (Fuente: Pravin Visaria, Poverty and Living Standards in Asia, octubre de 1980, Banco Mundial) En Sri Lanka donde el ingreso per cápita es bajo, en 1970 fue muy difícil ahorrar en todos los niveles de ingreso y sólo las decilas 8, 9 y 10 más altas registran ahorros positivos. En Malasia, a pesar de un nivel mucho más alto de ingresos, sólo las seis decilas superiores son consistentemente ahorradores netos como grupo, en parte porque la distribución de ingresos está más sesgada que en Sri Lanka y Taiwán, dos países notables por su elevado grado de igualdad económica. De hecho, en Taiwán todas las decilas de las familias estaban ahorrando en esta encuesta realizada en 1973. Aunque Malasia y Taiwán registran proporciones medias de ahorro comparables en todas las familías, el sistema de financiamiento de la vivienda que podría establecerse en Taiwán en base a la estructura existente de ahorro financiero podría ser más extenso y más diversificado - 50 - que en Malasia. En efecto, un sistema de financiamiento habitacional que moviliza el ahorro familiar directamente puede tener una base social más amplia que lo indicado por el ahorro neto por decila que muestran las encuestas, debido a que dentro de cada decila de ingresos una proporción importante de las familias pueden ahorrar. En Sri Lanka, el 11,3% de las unidades familiares en la decila más baja pudo ahorrar, en Malasia el 15,5% y en Taiwán el 80,1%. Los datos con respecto a México y otros países latinoamericanos muestran situaciones similares. En el caso específico de los hogares de bajos ingresos, el número que podría ser atendido por las instituciones financieras corrientes por lo general no es amplio a pesar de la proporción significativa de familias que ahorran en efectivo a causa de tres razones básicas: a) sus ingresos son muy irregulares, b) la preferencia por las transferencias interfamiliares directas es muy elevada y la proporción de los ahorradores negativos sigue siendo más alta que la de los positivos, y c) el costo de transacción que significa depender de las instituciones financieras establecidas puede ser muy alto dado que los métodos de que se dispone para la recaudación del ahorro y la preparación de los préstamos no se adaptan a las necesidades especiales de los grupos de ingresos muy bajos (véase D. Kaufmann, 1982). b. Las oportunidades de ser propietario y la reacción frente al ahorro Durante los últimos diez años de experimentos con la vivienda destinada a los grupos de bajos ingresos se ha confirmado que la propiedad de la vivienda puede ser un aliciente poderoso para ahorrar incluso en las familias muy pobres. Las encuestas de los beneficiarios de los proyectos de vivienda para los hogares de bajos ingresos que obtuvieron sus - 51 - viviendas en virtud de convenios de compra a plazos muestran que pudieron movilizar un monto importante de recursos para los pagos iniciales a través de las transferencias interfamiliares y que los esquemas de consumo se modificaron significativamente a fin de cumplir con los pagos mensuales. Por ejemplo, en la India, en el caso de las unidades familiares con ingresos no superiores a Rs. 350 (o US$38 al mes) --el grupo social que se designa como 'el sector económicamente más débil"-- las fuentes de los pagos iniciales fueron las siguientes: 1/ Ahorros propios 43% Préstamos de amigos y parientes 40% Préstamos de bancos 6% Retiro de fondos de previsión 4% Obsequios 3% Hipoteca o venta de propiedades 4% El analista fue enfático al considerar que el porcentaje de 40% de los pagos iniciales debido a las transferencias interfamiliares no podría haberse movilizado para otras finalidades que no fueran la vivienda. También se determinó que la adquisición de una casa lleva al aumento del ahorro y a un descenso notorio en el porcentaje de gastos en materia de actividades recreativas, vestuario, transporte, etc. Lo que es más importante, la tasa de ahorros igual a cero anterior a la compra pasó a ser positiva incluso después de excluir los pagos mensuales como forma de inversión en ahorro. El seguimiento de los proyectos en El Salvador sugiere también que los trabajadores secundarios de las uzaidades familiares tenían más incentivos para trabajar a fin de cubrir el aumento de los pagos por concepto de vivienda. Las cifras con respecto al grupo económicamente más débil en la India son las siguientes: 1/ Mulkh Raj, Allotment of a House on Híre-Purchase and its Impact on Savings and Consumption Expenditures, HUDCO, Nueva Delhi, junio de 1982. - 52 - Gastos Porcentaje del ingreso Porcentaje del ingreso 6 meses antes de 6 meses después de la compra la compra (1) Alimentos 63,8 56,8 (2) Educación, actividades recreativas, vestuario, libros,transporte 30,4 19,0 (3) Alquiler o pago mensual 5,8 6,3 Ahorros cero 6,3 Estos datos demuestran que en condiciones muy adversas, el deseo de ser propietario, junto con el cambio socíal ascendente que ello supone, puede ser un poderoso aliciente al ahorro. Sin embargo, cuando se considera la inclinación a ahorrar de los grupos de ingresos muy bajos en un momento dado, es necesario distinguir entre la capacidad de una minoría de familias pobres para movilizar ahorros destinados a la vivienda y el hecho de que, como grupo, las familias en las decilas de ingresos bajos no pueden ahorrar mucho incluso en forma de activos no financieros 1/. Si bien el objetivo de ser propietario de una casa puede producir ahorros positivos por parte de las familias pobres que tienen la oportunidad efectiva de adquirir una unidad --tal como se observó en la encuesta de la Indía-- existe una capacidad significativa de ahorros a medida que se asciende en la escala de ingresos. El problema allí es que la inflación, los servicios financieros inadecuados, las instalaciones inaccesibles o los bajos niveles de alfabetización se combinan con la tradición para inducir el ahorro en bienes materiales que ofrecen 1/ Una extrapolación injustificada comparable se ha usado a veces para justificar la eliminación de los barrios de tugurios: se dice que debido a que una minoría de los residentes de estos barrios (10% a 15%) en una determinada zona pueden tener a su alcance vivienda estándar en otros lugares de la ciudad, pero deciden no cambiarse, todos los demás residentes de esta zona también podrían cambiarse y, en consecuencia, el barrio se podría eliminar. seguridad y que por lo general son muy ilíquidos. Una encuesta de posibles depositantes en Marruecos que abarcaba en su mayoría trábajadores asalariados demostró que el 63% había acumulado ahorros 2/. Entre los que consintieron en dar estimaciones de estos ahorros, su estructura mostró que sólo el 17% tenía la forma de depósitos de ahorro financiero. El desglose fue el siguiente: Bienes raíces 21% Joyas 18% Objetos de valor 9% Ahorro monetario 52% que consiste en: - dinero en efectivo que se guarda en el hogar 26% - dinero en efectivo en un banco 57% Banco Nacional de Ahorro (C.E.N.) 5% Ahorro postal 5% Otros 7% Es discutible si esta distribución de la cartera de ahorros es compatible con el riesgo relativo de diversos tipos de activos. La gran proporción de ahorro monetario en forma de saldo en caja muestra por qué es tentador para tantos gobiernos depender del financiamento inflacionario de sus programas. Como podría preverse, la composición de la cartera varió con el volumen de los activos: Nivel de Saldos en caja O Bienes Otros objetos activos Ahorro financiero (%) Joyas(%) raíces(%) de valor (%) O - 10.000 58,8 24,8 - 16,5 10 - 20.000 64,1 27,5 - 8,3 20 - 30.000 53,9 24,0 17,6 4,4 30 - 40.000 59,5 7,4 14,5 18,5 40 - 50.000 42,8 8,3 48,9 - 50 - 100.000 36,7 4,5 58,8 - 100.000 + 19,8 4,6 72,5 3,1 2/ Fuente: Crédit Immobilier et Hotelier, Casablanca, Marruecos. Encuesta no publicada, junio de 1980, DH 1,00 = US$0,187 en diciembre de 1981. El 59% de las participantes en la encuesta tenía ingresos mensuales inferiores a DH 2.000. - 54 - Esta encuesta no indica directamente el nivel de íngresos de los ahorradores, pero por comparación se estimó que el nivel de pobreza en Marruecos en 1980 incluía el 28% de la población. Los ingresos familiares mensuales fueron estimados por el Banco Mundial de la manera siguiente: para la segunda decila más baja (D2): DH 800 al mes; para la tercera decila más baja (D3): DH 930 al mes; la quinta decila (D): DH 2.000 al mes. La relación positiva entre el nivel de ahorro y la proporción de bienes raíces en la cartera de activos de las familias en Marruecos, con excepción del 5% superior que tiene un esquema muy diferente, predomina en casi todas partes. La dependencia de los saldos en caja, las joyas y otros artículos de valor en los niveles más bajos de ahorro señala la dificultad que tiene un sistema financiero para ofrecer tipos seguros y atractivos de activos financieros y el potencial que no se ha materializado para ampliar un sistema de financiamiento de la vivienda. c. Las condiciones de empleo y la estabilidad del ingreso familiar El tipo de empleo que tienen los miembros del hogar y las demás fuentes del ingreso familiar tienen un efecto muy importante en la difusión de los servicios financieros de la vivienda entre las familias y en el tipo de clientela que generalmente atienden las instituciones de financiamiento de este sector. Existe una importante dicotomía entre los que ganan salarios y sueldos, que constituyen los principales beneficiarios de estas instituciones, y los trabajadores independientes que tienen considerables dificultades para tener acceso al financiamiento de la vivienda. Por ejemplo, en muchos países africanos, el tamano reducido del sector estructurado y su contenido muy alto de empleo en el sector público ha tenido un efecto importante en los tipos de sistemas de financiamiento - 55 - de la vivienda que se han establecido. Algunas estimaciones del empleo público y el estructurado en estos países son las siguientes: Empleo estructurado Empleo público como como porcentaje de porcentaje del sector la población econó- estructurado País Año micamente activa Ghana 1972 10,1% 73,9% Tanzanía 1974 6,3% 66,4% Zambia 1976 14,2% 71,5% Costa de Marfil 1970 10,2% - Kenya 1977 12,5% 41,7% Malawi 1976 9,6% 39,2% Uganda 1970 5,9% 42,2% (Fuente: Banco Mundial, Programa de Acción para el Desarrollo Acelerado del Africa al Sur del Sahara, 1981, Cuadro 4.1) Debido al continuo efecto del bajo nivel de ingresos en el ahorro financiero y de la pequeiía proporción del empleo en el sector estructurado, la mayoría de los sistemas de financiamiento de la vivienda en Africa aún están en una etapa embrionaria. Además, debido al porcentaje muy alto de empleados públicos en el sector estructurado, todos los programas de financiamiento de la vivienda que existen se han adaptado a sus necesidades. La consecuencia es que los programas sociales de vivienda que comprenden elementos de redistribución de ingresos se han convertido de hecho en prestaciones suplementarias y transferencias a los empleados del sector público. En los países donde la mayoría de las unidades familiares obtienen sus ingresos mes a mes en forma irregular en el sector no estructurado, es preciso que las instituciones financieras adapten sus operaciones para satisfacer las necesidades de su clientela. Los bancos de la vivienda que tienen escasez de fondos no se interesan en las familias de trabajadores - 56 - independientes como posibles prestatarios, porque consideran muy difícil determinar sus fuentes de ingresos y capacidad de empréstito. Toda vez que tienen pocas esperanzas de recibir una hipoteca en años posteriores, estas famílias pierden el interés en hacer depósitos en estas instituciones de financiamiento de la vivienda. La paradoja es que debido a la irregularidad de sus ingresos, los trabajadores independientes efectivamente tienden a tener tasas elevadas de ahorro marginal que no son aprovechadas por las instituciones financieras. Además de la fuente y regularidad del ingreso, hay otros factores que afectan el ahorro familiar, como la riqueza, los tipos de ínterés, el nivel de precios y su estabilidad, las características demográficas y el ciclo de vida de la familia, las características socioeconómicas de la población, las transferencias interfamiliares y la estructura financiera del país. Al establecer nuevos instrumentos destinados a un sistema de financiamiento de la vivienda, es menester examinar estos factores y evaluar cuidadosamente los datos con respecto a las condiciones locales. Si bien todavía hay muchas zonas grises en torno a los factores determinantes del comportamiento en el ámbito del ahorro, muchos estudios de financiamiento de la vivienda tienden a hacer hincapié en los aspectos cualitativos institucionales y legales a expensas de evaluaciones cuantitativas más completas 1/. 2. La movilización de recursos y las políticas relativas a la vivienda Si hay una característica que se destaca en el trabajo sobre el financiamiento de la vivienda realizado por el Banco Mundial en su primera 1/ Para un estudio del comportamiento del ahorro, véase de Katrine W. Saito, The Determinants of Savings Behavior: A Survey of the Evidence, Studies in Domestic Finance No. 35, División de Financiamiento Público y Privado, Banco Mundial, 1977. - 57 - generación de proyectos, es la casi exclusiva concentración en la accesibilidad al financiamiento y los problemas de los beneficiarios 2/. Los análisis relativos a la movilización del ahorro han tratado los factores determinantes del ahorro familiar y la proporción del ingreso que podría destinarse a la vivienda, pero se ha prestado poca atención a la movilización del ahorro a través de los intermediarios financieros y al problema de establecer sistemas viables de ahorro con destino a la vivienda. Esta limitada atención prestada a la movilización del ahorro fue el resultado de la prioridad dada al diseño de proyectos al alcance de la mayoría de la población urbana y a la colaboración casi exclusiva con los organismos de construcción del sector público en lugar de las instituciones financieras. Cada vez que las instituciones financieras participaban en forma activa, era principalmente para atender préstamos hipotecarios. Además de la elevada prioridad dada al diseño de proyectos urbanos apropiados para los grupos de ingresos bajos, otro factor más fundamental puede haber influido en muchos países: el hecho de que la movilización del ahorro por lo general es incompatible con las políticas de préstamos a tipos bajos de interés. Como señaló recientemente Vogel en el caso del' financiamiento de la agricultura: "el ahorro movilizado por las instituciones financieras a un costo relativamente alto no puede en forma realista represtarse a tipos bajos de interés. Además, los funcionarios de las instituciones financieras hasta ahora han estimado que es más fácil negociar las condiciones para obtener recursos subvencionados con sus 21 Véase del Banco Mundial, El Aprendizaje sobre la Marcha: Primer Decenio del Financiamiento del Banco Mundial para Desarrollo Urbano, 1972-1982, Washington, D.C., 1983. - 58 - propios gobiernos o con los donantes internacionales que enfrentar la tarea de movilizar ahorros de la población rural" (véase Vogel, 1981). Continúa señalando que "el deseo de mantener políticas de préstamos subvencionados con bajos tipos de interés, y no los argumentos en contra de la movilización del ahorro, constituye la razón principal para descuidar este aspecto". En todos los proyectos urbanos, el nivel de los tipos de interés ha sido un problema difícil de resolver debido a la gran renuencia a elevarlos de los organismos nacionales que participan, y también porque las repercusiones financieras más amplias en todo el sistema de tipos de interés considerablemente positivos no pueden tratarse fácilmente en el contexto de un solo proyecto urbano relativamente limitado. El interrogante ha sido el mismo siempre: "¿deben los prestamistas internacionales recomendar tipos positivos y reales de interés a las instituciones a través de las cuales conceden préstamos para un proyecto específico, independientemente de los tipos que cobran otras instituciones financieras en el país?". En el sector urbano la necesidad de que los prestamistas internacionales progresen de proyectos de demostración a préstamos sectoriales completamente organizados se combina con la escasez de capital internacional y los elevados niveles de los tipos de interés, y hace necesario examinar la movilización del ahorro y el sistema de financiamiento de la vivienda de manera más sistemática. Internamente, la escasez de capital externo y los altos niveles de endeudamiento han llevado a los países miembros a examinar más rigurosamente la movilización de los recursos internos: dado el bajo componente de divisas de las inversiones urbanas, los gobiernos de los países en desarrollo prevén que las inversiones urbanas básicamente utilizarán recursos internos. - 59 - 3. Los beneficios de los tipos positivos reales de interés En ninguna parte ha sido tan perjudicial la confusión de los objetivos de política pública entre la ampliación de un sistema de financiamiento de la vivienda viable y las necesidades concretas y específicas de los programas públicos destinados a los grupos de bajos ingresos como en la fijación de tipos de interés inadecuados en todo el sector de la vivienda. Los tipos positivos reales de interés para los ahorradores constituyen un requisito fundamental en el fomento de los servicios financieros. Las políticas mal diseñadas de préstamos a bajos tipos de interés para el sector de la vivienda impiden la movilización de los recursos y tienen cuatro consecuencias inconvenientes: a) influyen negativamente en la distribución de los ingresos; b) distorsionan la asignación de recursos; c) afectan la viabilidad de las instituciones financieras, y d) debilitan los incentivos de los proyectos. Una política de préstamos con bajos tipos de interés típicamente da por resultado la concentración de un número pequeño de préstamos relativamente cuantiosos otorgados a las unidades familiares más acomodadas. Los bajos tipos de interés conducen al exceso de la demanda de crédito que las instituciones financieras se ven obligadas a racionar de la mejor manera posible. Enfrentadas a un desequilibrio entre sus activos (préstamos) y pasivos (depósitos), la estrategia más racional consiste en reducir al mínimo el costo y el riesgo de proporcionar servicios financieros, evitando a los prestatarios que no cuentan con garantías satisfactorias y cuya atención resulta costosa. Si las reglamentaciones obligan a las instituciones de financiamiento de la vivienda a destinar algunos de sus préstamos a los prestatarios de bajos ingresos, también intentarán racionar los préstamos de este grupo elevando - 60 - los costos de transacción (número limitado de sucursales, horas reducidas, trámites extensos, etc.). En los análísis del financiamiento de la vivíenda que figuran en los informes de evaluación del personal del Banco Mundial sistemáticamente se señala que las instituciones existentes limítan sus recursos a un grupo muy limitado de hogares de ingresos medianos. Los tipos bajos de interés (en especial, los tipos negativos reales) impiden a las instituciones de financiamiento de la vivienda cumplir su función como intermediarios fínancieros. Si se ven obligadas a prestar a tipos irrealmente bajos, estas instituciones tendrán pocos incentivos para movilizar el ahorro y dependerán de los descuentos de los bancos centrales, los préstamos gubernamentales o la asignación presupuestaria o ambas cosas, si están en el sector público, y de préstamos de donantes internacionales. Esto les resulta mucho más rápido y más barato que abrir y mantener sucursales cercanas a los depositantes. Básicamente estas instituciones dejan de funcionar como verdaderos intermediarios financieros que recaudan depósitos relativamente pequeños de una amplia base de depositantes y al mismo tiempo efectúan préstamos que como promedio son más cuantiosos para un número más limitado de prestatarios; tampoco pueden movilizar crédito a largo plazo de los mercados de capital sobre una base competitiva. La falta de servicios orientados a los pequeños depositantes priva a las familias de bajos ingresos de obtener intereses positivos reales sobre el monto pequeño de ahorros que característicamente guardan para casos de emergencias. El dínero en efectivo que mantienen está expuesto al tributo que signífica la inflación; las otras protecciones contra la inflación que poseen, como joyas y otros artículos valiosos, comprenden costos de transacción tan - 61 - elevados para convertirlos en efectivo que se desalienta el ahorro. Como lo demuestran las encuestas de los beneficiarios de los proyectos en la India, cuando se les facilitan instrumentos seguros de ahorro, incluso las famílias de bajos ingresos hacen esfuerzos extraordinarios para ahorrar. La segunda razón importante para fortalecer los intermediarios financieros, y entre ellos las instituciones de financiamiento de la vivienda, es que si se dispone de los servicios apropiados, los recursos se desplazan de las inversiones no productivas, como por ejemplo, la gran proporción de protecciones contra la inflación que se observó en el caso de los ahorradores de Marruecos. Sin embargo, es difícil mejorar la movilización de recursos proporcionando utilidades adecuadas a los depositantes de estas instituciones en ambientes bancarios fuertemente regulados. Los planificadores económicos nacionales por lo general desalientan la movilización dinámica del ahorro a través de las instituciones de financiamiento de la vivienda en razón de que simplemente conduce a la transferencia de recursos al sector de la vivienda a expensas de otros sectores de mayor prioridad. A esto puede responderse que si los depositantes transfieren sus depósitos, puede deberse a que están en mejores condiciones económicas y que serán las instituciones que obtienen utilidades más altas por sus activos las que podrán competir más eficazmente en materia de depósitos y ahorros familiares. La necesidad de una mejor movilización del ahorro a través del sistema de financiamiento de la vivienda ha producido animados debates en los países avanzados sobre - 62 - los méritos de los sistemas especializados de financiamiento habitacional para aislar al sector de la vivienda de los efectos de la inflación y los ciclos económicos 1/. En el financiamiento de la vivienda, la movilización del ahorro se ha vinculado estrechamente con los objetivos sociales y las subvenciones del gobierno. Los tipos de interés que se fijan arbitrariamente bajos constituyen una amenaza para la viabilidad de las instituciones de financiamiento de la vivienda. Esto explica la gran renuencia que tienen las instituciones orientadas al mercado para establecer o hacerse cargo de programas para los grupos de bajos ingresos auspiciados por el gobierno en muchos países. En particular, incluso si han atraído cuantiosos volúmenes de fondos proporcionando utilidades positivas reales a los depositantes --como fue el caso en Corea a mediados del decenio de 1970 con el programa de ahorro para la formación de activos de los trabajadores (Workers Assets Formation Savings Program)-- puede que no se les permita prestar estos fondos a los tipos que darían márgenes positivos. El Banco de la Vivienda de Corea sobrevivió financieramente porque cerca del 50% de los recursos recaudados de esta manera fueron redepositados obligatoriamente en los fondos nacionales de inversión supervisados por el Banco de Corea (KHB), a altos tipos de interés y se utilizaron para programas de inversión en la industria pesada. Además, el Gobierno subvencionó directamente los intereses pagados por los depósitos; también se movilizaron recursos de bajo costo a través de la venta obligatoria de bonos con tipos reales de 1/ Véanse, por ejemplo, los informes del Comité sobre Mercados Financieros de la OCDE (Housing Finance, Present Problems, OCDE, París, 1974, y Flexibility in Housing Finance, OCDE, París 1975. - 63 - interés considerablemente negativos a los compradores de casas y automóviles costosos y otros artículos. Esta complicada forma de intermediación, combinada con objetivos de vivienda y otros, fue reemplazada en 1981 por una estructura más clara con dos ventanillas separadas bajo el mismo techo del Banco de la Vivienda: la estructura del KHB orientada al mercado y un Fondo Nacional de la Vivienda financiaban vivienda para hogares de bajos ingresos con recursos provenientes de subvenciones públicas, bonos de vivienda obligatorios y una lotería. Una de las razones para esta reorganización fue que recientemente se asignó a las inversiones urbanas y en vivienda un grado mucho más alto de prioridad a fin de estimular la economía coreana y generar empleo en el sector de la construcción. El tercer beneficio de la movilización del ahorro familiar por medio de las instituciones de financiamiento de la vivienda es que los intermediarios financieros que atienden a un gran número de depositantes y prestatarios tienen conocimientos mucho más exactos de sus actuales y posibles mercados, son más eficientes en la preparación de los préstamos y en los procedimientos, y es menos probable que incurran en altos porcentajes de atraso e incumplimiento de pago que las instituciones que traspasan los fondos públicos. Esta es la razón de por qué hay siempre un alto grado de interés en el crecimiento de los intermediarios financieros de la vivienda que movilizan recursos directamente del público, tales como las sociedades constructoras, las instituciones de ahorro y préstamo y los bancos de ahorro mutuo. Es más probable que conozcan cabalmente los mercados locales y sean eficaces en la recuperación de los costos que los organismos que dependen de los fondos públicos o de los donantes internacionales para su viabilidad y la ampliación de sus actividades. - 64 - Además, tal vez es probable que los posibles prestatarios morosos sean más responsables si los fondos que han recibido provienen de sus propias comunidades. Con todo, el establecimiento de intermediarios locales debe adaptarse rigurosamente al resto del ambiente bancario y de financiamiento de la vivienda. Parece haber pocas alternativas a estos intermediarios locales de financiamiento de la vivienda para satisfacer las necesidades de los hogares de trabajadores independientes. Las familias con ingresos irregulares o difíciles de verificar, por lo general están excluidas de las instituciones que dependen de la movilización indirecta de los ahorros. Debido a que no tienen manera de establecer su crédito a través de historiales anteriores de depósitos, sencillamente se las omite en las operaciones crediticias. Los planes de ahorro por contrato han sido uno de los métodos más importantes para remediar este problema, y podrían complementarse eficazmente mediante programas de seguro hipotecario. En cuarto y último lugar, la falta de atención prestada a la movilización del ahorro en los proyectos del sector público puede hacer que los programas de la vivienda a largo plazo dependan indefinidamente de una serie de transferencias del gobierno central o de préstamos internacionales para cumplir sus objetivos. El nivel de actividad de las instituciones de financiamiento de la vivienda ya no es una función del potencial de las condiciones del mercado interno, sino de la disponibilidad de los recursos externos. ¿Puede afirmarse en este caso que se están logrando los objetivos de fortalecimiento institucional? D. Algunas repercusiones de política De este estudio de los mercados de capital y sus repercusiones en el crecimiento de las instituciones de financiamiento de la vivienda se derivan varias importantes conclusiones. La primera es que las políticas - 65 - de financiamiento habitacional están subordinadas a las políticas generales de formación de los mercados de capítal que aplica un país. El grado de complejidad de las reformas del sistema financiero que pueden proponerse se relaciona estrechamente con el nivel de ingresos del país. En particular, las políticas relativas a los tipos de interés a nivel macroeconómico y su diferenciación entre los sectores determinará en gran medida la viabilidad de las instituciones de la vivienda que deben convertirse en intermediarios financieros legítimos en oposición a seguir siendo simplemente instituciones de traspaso de los recursos públicos. En segundo lugar, la conveniencia de movilizar recursos a través del sistema de financiamiento de la vivienda refuerza la conclusión anterior de que las estrategias factibles de financiamiento constan de dos objetivos complementarios pero diferentes: uno, que debe haber políticas consecuentes acerca del establecimiento de instituciones viables que lleguen al amplio mercado de las familias más acomodadas del sector no estructurado que están produciendo unidades habitacionales sin servicios, de calidad relativamente satisfactoria, además de atender a las pocas familias que ya tienen acceso al financiamiento habitacional. El segundo, que debe haber programas separados para el grupo en peores condiciones económicas del sector no estructurado que no tienen acceso al financiamiento de la vivienda corriente sin asistencia pública. En este segundo grupo hay graves dudas acerca de la utilización óptima de los recursos públícos y el diseño óptimo de los programas del sector público. La confusión de estos dos objetivos de política por lo general conduce a ineficiencias, desigualdades y derroches. En tercer término, la satisfacción de las necesidades de ahorro e inversión de los hogares de ingresos medianos y bajos que son trabajadores independientes constituye una prioridad evidente en las economías donde - 66 - los trabajadores asalariados todavía conforman la minoría de la fuerza laboral. Toda vez que el deseo de ser dueño de una casa es un fuerte aliciente al ahorro, las restricciones reglamentarias tanto financieras como no financieras al suministro de la vivienda deben eliminarse simultáneamente. Sólo entonces podrá lograrse el pleno beneficio de la intermediación financiera en el sector de la vivienda. En cuarto lugar, como ya se observó anteriormente, los elaboradores de política deben examinar más sistemáticamente los objetivos que están tratando de lograr cuando subvencionan la vivienda para los grupos de bajos ingresos. En especial, deben analizarse más rigurosamente los méritos de los tipos nominales bajos de interés en un ambiente ínflacionario: ¿qué pueden lograr a corto y a largo plazo? - 67 - V. EL ESTABLECIMIENTO Y FOMENTO DE UN SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA A. Introducción Después de examinar en el Capítulo III los tipos de necesidades financieras que genera la dínámica de los mercados habitacionales en los países en desarrollo, y posteriormente en el Capítulo IV, la base de ahorros disponible para el apoyo financiero, la presente sección se refiere a la presentación más detallada de los problemas que se encuentran en la organización de los intermediarios y el sistema de financiamiento de la vivienda. Se plantean interrogantes como los siguientes: ¿Qué diferencia al financiamiento de la vivienda del de otros sectores? Incluso si hay un solo diagnóstico de este problema en los países en desarrollo, ¿existe sólo un modelo de estructuración del financiamiento habitacional?, ¿cuáles son las funciones que debe cumplir un sistema de financiamiento de la vivíenda?; ¿cómo deben movilizar sus recursos los intermediarios financieros?; ¿deben ser instituciones de depósito?; ¿cuáles son las maneras de proteger un sistema de financiamiento de la vivienda de la inflación?; ¿deben las instituciones especializadas proporcionar el financiamiento para la vivienda o ser parte de los intermediarios financieros para fines generales?; ¿tienen estas instituciones que ser administradas por el sector público?; ¿deben manejarse las operaciones crediticias del mercado y los programas de vivienda del gobierno destinados a los grupos de bajos ingresos a través de dos ventanillas de la misma institución o de dos instituciones separadas?. Algunos de estos interrogantes pueden contestarse en forma - 68 - bastante completa, en tanto que otros aún se debaten activamente. En este panorama general, se hace hincapié en la presentación de una visión estructurada y consolidada de estos problemas. B. El financiamiento de la vivienda en comparación con otros sectores Además de mostrar los síntomas de falta de intensificación y de represión financiera que caracterizan al ambiente financiero en general, el sector del financiamiento de la vivienda se enfrenta a problemas específicos vinculados a la naturaleza de sus operaciones: a) Debe tratar con las unidades familiares en los aspectos relacionados con los préstamos y también los depósitos, lo cual conduce a riesgos considerables y elevados costos de transacción en comparación con el volumen de los préstamos que entran en juego. Por añadidura, el valor legal y la liquidez de la garantía varían enormemente, y los costos de servicios así como las recaudaciones de los reembolsos son elevados. b) La estructura de los préstamos presenta problemas importantes de intermediación: en mayor medida que en otros sectores, se espera que las instituciones de financiamiento de la vivienda concedan préstamos a largo plazo aun cuando obtienen préstamos de corto plazo. c) Debido a esta extensa intermediación en cuanto a los vencimientos, son extremadamente sensibles a los ambientes inflacionarios y requieren tener suficiente flexibilidad para funcionar con éxito en una amplia variedad de condiciones económicas y monetarias. d) Dada la naturaleza a largo plazo de sus operaciones, la confianza pública en las instituciones de financiamiento institucional se relaciona estrechamente con su nivel de capitalización y su eficacia en la recuperación de los préstamos; la confianza pública es una consideración básica de los supervisores bancarios. - 69 - e) Otro elemento que diferencia al sector del financiamiento de la vivienda del financiamiento de la agricultura, la industria o las exportaciones es que financia una inversión fija a muy largo plazo que produce una corriente de servicios a través de varios decenios, lo que dado el bajo grado de movilidad de muchos mercados habitacionales de los países en desarrollo tiende a ser consumido por los propietarios- residentes en lugar de venderse en el mercado libre. Este consumo directo de servicios de los propietarios contribuye mucho a explicar la alta proporción de autofinanciamiento en el sector. Por todas estas razones, se requiere que los prestamistas posean un conocimiento especializado de la vivienda para que tengan éxito. C. Estructuras y funciones optativas de los sistemas de financiamiento de la vivienda 1. Algunos factores determinantes de la estructura institucional En el financiamiento de la vivienda pueden participar diversas instituciones. En los países en desarrollo, la mayoría son especializadas porque los bancos comerciales con frecuencia no se interesan o les está prohibido participar en el sector. En el sector privado, se encuentran instituciones de ahorro (ahorro y préstamo, sociedades constructoras, bancos de ahorro mutuo, asociaciones de crédito, cooperativas de vivienda, etc.), bancos hipotecarios, bancos comerciales, créditos hipotecarios y otros tipos de bancos de fomento y también intermediarios financieros no bancarios (fondos privados de retiro y compaiñías de seguros de vida). En el sector público, hay bancos de la vivienda, fondos gubernamentales con destino específico, sistemas de seguridad social y fondos de previsión. El número de instituciones que hay en un país refleja las condiciones locales y las economías de proporcionar servicios financieros tales como el costo mínimo de establecer un negocio y las economías de escala de - 70 - proporcionar servicios a través de sucursales. El total de recursos del país, su población, grado de concentración urbana y escala geográfica influyen en el número de instituciones que también reflejarán la estructura de las políticas financieras del país y el ambiente regulador. Algunos países fomentan la consolidación de instituciones en contraste con otros que favorecen la descentralización. En varios países en desarrollo donde el gobierno desea alentar la vivienda, hay sólo una institución organizada por el gobierno que es de propiedad total o está bajo el control del gobierno central a través de una mayoría de acciones de capital y controla la mayoría de los miembros del directorio. Este enfoque puede deberse a una política de control gubernamental de la economía y al sistema financiero o a la impaciencia respecto al tiempo que se requiere para establecer un sistema de financiamiento de la vivienda totalmente privado, o a menudo a ambos factores. Si se realizara un análisis de corriente de fondos de diversos sistemas habitacionales para encontrar el origen de los recursos financieros y su utilización, se hallarían dos sistemas fundamentales. Uno se basa en la movilización de depósitos directamente del público en general, que podría denominarse el modelo británico-estadounidense en reconocimiento a sus orígenes históricos; el otro basado en la movilización indirecta de los recursos financieros a través de la venta de bonos sin garantía pública con diversos vencimientos en los mercados de capital, podría llamarse el modelo continental-europeo. Cada uno de estos dos modelos básicos tiene sus ventajas y desventajas. En el modelo de la sociedad constructora o la institución de ahorro y préstamo, las instituciones solicitan depósitos de fondos del público en general para prestar a las unidades familiares que desean construir. No es necesario - 71 - que los prestatarios sean depositantes y los ahorradores no prevén necesariamente asumir una hipoteca en el futuro. Cada institución se enfrenta a su propio problema de la diferencia entre los plazos de los depósitos y de los préstamos y trata de inducir depósitos a largo plazo ofreciendo una variedad de instrumentos de ahorro. En estos entornos, el seguro de los depósitos puede desempeñar una función importante en el fomento del sistema de financiamiento de la vivienda. Un sistema de sociedad constructora o de ahorro y préstamo constituye un método especializado de financiamiento de la vivienda que se basa en instituciones locales independientes para las cuales se han elaborado a través del tiempo instituciones reguladoras y ventajas tributarias especializadas en el país. Se originan en la tradición bancaria de descentralización y control local, reforzadas por el marco regulador. Este modelo de financiamiento presenta muchas características atrayentes para los países en desarrollo: la típica asociación de ahorro y préstamo es relativamente sencilla de administrar y tiene su base en la comunidad; al igual que las cooperativas de crédito, es una extensión natural de las "asociaciones de crédito rotatorio" de índole informal que predominan en muchas sociedades. Sin embargo, debido a que realiza intermediación en cuanto a los vencimientos dentro de un solo mercado --empréstitos a corto plazo y préstamos a largo plazo para una sola actividad-- es muy sensible a la inflación. El sistema de los Estados Unidos, que hasta ahora ha sido el método más completo y más evolucionado de asociación de ahorro y préstamo y que se ha utilizado como modelo en muchos países, está experimentando cambios muy rápidos. Se está tornando menos especializado y su evolución desde 1974 muestra que la razón por la cual había tantas pequeñas instituciones - 72 - de ahorro y préstamo no era tanto su éxito en adaptarse a las necesidades cambiantes o su capacidad innovadora, como el hecho de que han estado protegidas de la competencia por regulaciones estatales y federales. Al abandonar los métodos tradicionales de movilización de recursos, los bancos hipotecarios han sido mucho más emprendedores que las asociaciones de ahorro y préstamo, han captado directamente los mercados de capital (compañías de seguros de vida y fondos de retiro) y se han ampliado con mucha rapidez proporcionando casi una tercera parte de todas las hipotecas habitacionales en los Estados Unidos en 1981. El prototipo opuesto de los sistemas de financiamiento de la vivienda es el modelo europeo-continental. Se basa en instituciones bancarias especializadas que movilizan recursos para las hipotecas de vivienda en los mercados de capitales nacionales e incluso extranjeros. Su principal ventaja es que les resulta mucho más fácil igualar los vencimientos entre sus activos y pasivos. También están en mejores condiciones para beneficiarse de las economías de escala de la producción de servicios financieros a fin de reducir sus costos administrativos. Por otra parte, tal vez tengan que pagar una tasa más alta por los fondos que pueden prestar de lo que las asociaciones de ahorro y préstamo pagarían a los depositantes de las unidades familiares. Más importante aún, es evidente en este enfoque optativo que los inversionistas de los mercados de capital imponen las condiciones de los instrumentos hipotecarios que se ofrecen a los prestatarios. Su crecimiento en los países en desarrollo dependerá también de la disposición de las autoridades reguladoras a permitirle tener fácil acceso a los mercados de capital bastante limitados. En la práctica, puede haber una variedad de instituciones dentro del mismo país y todas tienden a desempeñar una función complementaría. Por ejemplo, en Alemania, la Bausparkassen es un sistema de ahorro contractual - 73 - que complementa las hipotecas proporcionadas por los bancos comerciales. En América Latina, las asociaciones de ahorro y préstamo que siguen el modelo de los Estados Unidos, coexisten con los bancos especializados de vivienda que no movilizan sus recursos directamente del público general. Para ilustrar la diversidad de sistemas que hay en todo el mundo, en el Cuadro 3 figuran los resultados de la encuesta de instituciones especializadas realizada en 1981 (véase IUBSSA, 1982). Los datoo presentados son sólo indicativos de las condiciones en cada país, y abarcan sociedades constructoras, instituciones de ahorro y establecimientos bancarios especializados en vivienda; no'toman en cuenta loa préstamos hipotecarios de otras instituciones. Por ejemplo. la proporción de los activos en ahorros controlada por las instituciones especializadas varió entre 31 en Argentina y 461 en el Reino Unido en una muestra de 25 países encuestados. La proporción del mercado hipotecario de la vivienda que atendieron varió entre 5% en Nueva Zelandia y 96X en Sudáfrica. Lo que ilustra el Cuadro 3 es el grado de evolución de diversos sistemas que se refleja en la relación entre los activos y el PIB; la concentración medida por el número de instituciones; la difusión de servicios medida por el número de oficinas y sucursales y loa activos per cápita; la escala de operaciones medida por los activos por instituciones y los activos por oficina. Cuadro 3 LA DIVERSIDAD INSTITUCIONAL EN LA VIVIENDA: INSTITUCIONES ESPECIALIZADAS EN PAISES SELECCIONADOS, 1981/1 Activos Activos por Instituciones totales instituci6n Activos per Activos como Poblaci6n especializadas Número de (millones (millones Activos por cápita porcentaje Región y pafs total (Número) oficinas de US$) de US$) oficina (US$) del PIB Africa Oriental Kenya 15,9 3 10 160 53,3 16,0 11 2,41 Zimbabwe 7,4 3 48 856 285,3 17,8 116 18,45 Malawi 6,0 1 6 15 15,0 2,5 3 1,05 Africa Occidental Costa de Marfil 8,6 1 - 400 (est.) 400,0 - 47 4,03 Nigeria - 1 10 - - - - Asia Oriental y el Pacífico Indonesia - 1 3 - - - - - Filipinas 47,9 87 182 273 3,1 1,5 6 0,79 Corea 38,5 1 116 1.506 1.506,0 13,0 39 2,57 Asia Meridional India 673,2 1 8 568 568,0 71,0 0,84 0,36 Europa, Oriente Medio y Norte de Africa Marruecos 20,1 1 9 495 495,0 55,0 24,6 3,11 Turqufa 45,4 - 1 134 134,0 - 3 0,20 Portugal 9,8 3 297 8.499 2.833,0 9,5 867 36,73 g Túnez 6,4 1 16 240 240,0 15,0 38 2,88 u América Latina Bolivia 5,6 12 36 77 6,4 2,1 14 2,42 Colombia 26,7 10 58 2.400 240,0 41,4 90 7,60 Ecuador 8,4 11 43 289 26,3 6,7 35 2,83 República Dominicana 5,4 15 63 400 (est.) 26,7 6,3 74 6,45 Perú 17,6 19 187 1.356 71,4 7,3 77 8,23 Brasil 118,7 92 8.382 25.965 282,2 3,1 219 10,67 Argentina 27,7 26 80 952 36,6 11,9 35 1,43 Pafses industrializados Reino Unido 55,6 251 6.454 117.958 470,0 18,3 2.110 26,64 Japón - - - - - - - - Francia 53,5 3 83 2.000 (est.) 666,7 24,1 38 0,32 Alemania 60,9 31 n.d. 63.361 2.043,9 n.d. 1.040 7,65 Canadá - 60 - - - - - Estados Unidos 227,3 4.347 22,135 663.844 152,7 30,0 2,921 25,71 Fuente: Unión Internacional de Asociaciones de Ahorros y Préstamo para la Vivienda, 1982 Fact Book, Chicago, Illinois 1982. /1 La información que figura en este cuadro es indicativa y no exhaustiva. Se basa en informes presentados a la Unión Internacional por las Asociaciones Internacionales. Abarca sociedades constructoras, asociaciones de ahorro e instituciones especializadas de financiamiento de la vivienda. El número de instituciones enumeradas y la cobertura de los activos no representa la totalidad de los recursos de que dispone el sector de financiamiento de la vivienda. - 15 - 2. Cuatro perfiles de países Una rápida mirada a la India, Marruecos, Brasil y Filipinas puede ilustrar la variedad de sistemas que se encuentran entre los dos polos de instituciones o completamente especializadas basadas en la intermediación entre los mercados de capital y el público prestatario o las que tratan directamente con el público tanto en la recaudación del ahorro como en materia de préstamos. La India es un ejemplo de un país con un sistema aún rudimentario de financiamiento de la vivienda, que opera en un ambiente centralizado de riguroso control estatal; en cuanto a sus recursos, depende de los mercados de capital más bien que directamente del público. En la actualidad, la mayor proporción de las necesidades financieras relacionadas con la vivienda (más del 95%) se satisfacen mediante arreglos informales. Las instituciones nacionales recién están en la etapa de ampliar sus actividades en todos los estados. Los mercados de capital de la India funcionan en virtud de un sistema de asignación de créditos y estrictas regulaciones del Banco de la Reserva de la India. El sistema de financiamiento habitacional consta de dos instituciones a nivel nacional: la Housing and Urban Development Corporation--HUDC0 (Corporación de la Vivienda y Desarrollo Urbano), que es un organismo público que atiende a los grupos de ingresos más bajos; obtiene recursos a largo plazo básicamente de dos compañías de seguros nacionalizadas y también se beneficia de ciertas partidas presupuestarias. La segunda institución, la Housing Development Finance Corporation--HDFC (Corporación de Financiamiento de la Vivienda) es una empresa financiera muy reciente que se especializa en vivienda. Actualmente sirve a una población de ingresos más altos que los grupos atendidos por la HUDCO. Moviliza sus recursos de - 76 - los mercados de capital regulados y se enfrenta a la decisión de si deberá entrar a actuar en la recaudación directa de los depósitos de las unidades familiares. Marruecos, que ha tenido la influencia de la experiencia institucional de Francia, ilustra el modelo continental en una etapa intermedia de desarrollo. Exíste una sola institución financiera, el Crédit Immobilier et Hotelier--CIH (Crédito Inmobiliario y Hotelero) que participa actualmente en el financiamiento de la vivienda, tanto para el grupo de ingresos medianos como bajos. El CIH no depende directamente de los ahorros familiares recaudados a través de una extensa red de sucursales, sino que de valores a mediano y largo plazo suscritos por la Caisse de Dépot et de Gestion--CDG (Caja de Depósitos y Gestión) y compañías de seguro. El CIH colocó el 23% de todas las emisiones a largo plazo en 1978 y el 28,4% en 1981. La función efectiva de intermediación está a cargo de la CDG que recauda los depósitos del sistema de ahorro postal, el seguro social y las cajas de ahorro. Esta centralización de depósitos supone estricto control del Estado sobre la asignación de los créditos a largo plazo. En gran medida la CDG ha sustituido a los mercados de capital competitivos en lo referente a créditos a largo plazo. En la actualidad, el alcance de los servicios financieros en el mercado habitacional de Marruecos es limitado y cubre menos del 15% de las inversiones anuales en vivienda. En la medida en que la CIH se ha reorientado a satisfacer las necesidades de los grupos de ingresos bajos, la modalidad de ampliación de los servicios financieros al resto de la población y las formas optativas de movilización de recursos siguen siendo discutibles. - 77 - Brasil cuenta con un sistema de financiamiento de la vivienda que incluye elementos del modelo continental y de los Estados Unidos y el Reino Unido. Se inició un sistema de financiamiento (SFH - Sistema Financeiro da Habitaçao) con el Banco Nacional da Habitaçao (BNH), como la institución principal que financia los organismos locales de ejecución del sector público (COHAB--Companías da Habitaçao Popular) y también supervisa las actividades de un sector privado formado por cajas de ahorro federales y estatales, asociaciones de crédito de bienes raíces y asociaciones de ahorro y préstamo (SBEP--Sistema Brasileiro de Emprestimo e Poupança) que es uno de los cuatro más grandes del mundo y el de mayor envergadura en América Latina. Por una parte, el BNH soluciona sus problemas de crédito e intermediación a largo plazo recibiendo una proporción asignada específicamente de los fondos del seguro social (FGTS --Fundo de Garantia do Tempo de Serviço). Por otra, el SBEP moviliza recursos directamente de las unidades familiares. En la actualidad el SFH constituye un sistema dinámico y poderosamente estructurado en un ambiente financiero en que la intervención del Estado puede ser muy importante, toda vez que las instituciones financieras gubernamentales proporcionaron el 51% de todos los préstamos en 1978 y además aportaron el 441 de los fondos prestados por otras instituciones. El caso de Filipinas ilustra un sistema basado en un enfoque descentralizado al sistema bancario y la dependencia de las asociaciones de ahorro y préstamo para financiar la vivienda. Pero este enfoque, influido fuertemente por la experiencia de los Estados Unidos, ha llevado a una estructura superficial y fragmentada de instituciones extremadamente pequeñas que experimentan graves dificultades para movilizar recursos y satisfacer sus necesidades crediticias a largo plazo. Es un sistema en - 78 - que la diferenciación de las funciones financieras no es compatible con las necesidades, que tarde o temprano experimentan cierto grado de consolidación. La impaciencia del Gobierno con la incapacidad de las asociaciones de ahorro y préstamo para movilizar suficientes recursos del público y las dificultades de la intermediación en cuanto a los vencimientos llevaron en 1978 a la creación del Home Development Mutual Fund (Fondo Mutuo de Desarrollo de la Vivienda), que fue primero un sistema voluntario de previsión que pasó a ser obligatorio en 1980 y entró en vigor en 1983. Este nuevo sistema está aún en la etapa de racionalización (véase Banco Mundial, 1982). Podría continuarse con estas cuatro ilustraciones para demostrar que el nivel de ingresos, el grado de urbanización, la distribución de ingresos, la filosofía financiera nacional y la tradición institucional han sido factores muy importantes en el crecimiento de estos sistemas. Además, análisis adicionales demostrarían que la intervención enérgica del Estado en apoyo de las innovaciones financieras es fundamental, ya sea que haya preferencia por un enfoque descentralizado u otro centralizado con respecto al financiamiento. En el primer caso, el apoyo estatal podría conducir a un conjunto de reglamentos e incentivos sectoriales, y en el segundo, es probable que lleve al establecimiento de nuevas instituciones públicas financieras de carácter especializado. 3. Las funciones del sistema de financiamiento de la vivienda El análisis comparativo de los sistemas de financiamíento habitacional en los países en desarrollo apenas ha comenzado. Incluso con respecto a un solo país, la evaluación de estos sistemas requiere criterios que lamentablemente no están bien elaborados. El primer paso consiste en determinar la gama de las funciones que se prevé que dichos - 79 - sistemas han de cumplir. Enseguida debería ser posible preparar métodos y mediciones para evaluar la manera como las instituciones existentes cumplen estas funciones. Típicamente, se prevé que un sistema de financiamiento de la vivienda: a) movilizará el ahorro familiar a los mercados de préstamos hipotecarios y de mejoramiento de la vivienda; b) proporcionará el máximo de incentivos para aumentar el volumen del ahorro financiero en la economía; c) asignará los fondos prestables entre las unidades familiares; d) establecerá controles de política con respecto a la asignación de recursos entre el sector urbano y otros sectores de la economía; e) orientará la demanda de vivienda y servicios comunitarios hacia recursos no utilizados o que se emplean ineficientemente; f) estimulará métodos eficientes de planificación y construcción de zonas habitacionales que podrían requerir cuantiosas inversiones de monto global; g) mejorará la evaluación financiera y comercial de los proyectos; h) ampliará los servicios financieros para abarcar a todos los segmentos de la población, en especial a las familias que trabajan por cuenta propia y de ingresos bajos; i) reasignará fondos de sectores relativamente superavitarios a otros relativamente deficitarios, y j) encauzará la corriente de recursos internos y externos a las zonas prioritarias. - 80 - VI. VISION CONSOLIDADA DE LOS PROBLEMAS Y POLITICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA A. El efecto de las políticas visto a través de los estados financieros Para comprender la naturaleza y las operaciones corrientes de un sistema de financiamiento de la vivienda, un primer paso podría consistir en efectuar un análisis de flujo de fondos, que tendría que ser específico para cada país. Dada la amplia diversidad de instituciones y las extensas interacciones que surgen en la organización de los sistemas de financiamiento de la vivienda, cuando se trata de problemas de política, una manera natural de clasificarlos es mediante la remisión a los balances y los estados de ingresos. Sea que los problemas surjan a nivel de una institución, un programa o un instrumento específico, los resultados financieros siempre pueden consolidarse con respecto a las fuentes de fondos (el pasivo), la utilización de los fondos (el activo) y la rentabilidad y viabilidad del sistema (el valor neto). La consolidación de los problemas de financiamiento de la vivienda se presenta en tres cuadros siguientes (4, 5 y 6). En el Cuadro 4, los problemas se presentan de acuerdo con las fuentes de fondos y si suponen planes voluntarios, obligatorios o transferencias del gobierno. Se enumeran los instrumentos típicos utilizados, los objetivos de política, los problemas encontrados y las medidas que generalmente se adoptan. En materia de préstamos (Cuadro 5), se señalan los diversos activos de las instituciones de financiamiento de la vivienda, junto con el tipo de actividades financiadas y, como en el caso de las fuentes de fondos, los objetivos de política, los problemas y los tipos de medidas que pueden considerarse. Finalmente, en el Cuadro 6 se esbozan los elementos de la - 81 - base de capital y la rentabilidad del sistema de financiamiento de la vivienda puesto que reflejan la capacidad crediticia y la viabilidad del sistema. En última instancia, la confianza que el público tiene en estas instituciones depende en principio de su valor neto, cuando se conoce. La viabilidad de un sistema de financiamiento habitacional depende de la administración equilibrada de sus activos y pasivos. Como se observó anteriormente, se presta insuficiente atención a la movilización del ahorro o al efecto de los reglamentos en cuanto a préstamos en el pasivo. En primer lugar en la Sección B se considera la movilización de recursos, y en la Sección C, los problemas que surgen en la utilización de estos fondos. - 82 - Cuadro 4 VISION CONSOLIDADA DE LOS PROBLEMAS Y POLITICAS DEL FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA FUENTES DE FONDOS (Pasivo) OBJETIVOS DE POLITICA PROBLEMAS TIPOS DE MEDIDAS PLANES VOLUNTARIOS 1) personales - depósitos a la vista - fomentar la utilización de - inconveniente para las - mejorar la estructura de - depósitos a plazo servicios bancarios unidades failiares las sucursales - fomentar el ahbrro - no o competitivos c - examinar los reglamentos los bancos - depósitos por cuotas, - mejorar 1as condiciones - deben adaptarse a los - cambiar la estructura ahorro contractual del pasivo ingresos locales ines- actuarial - elevar el nivel del ahorro tables. Las condicio- - considerar subvenciones a neto nes no son competitivas los intereses para deter- con el mrcado informl minados grupos - loterfas de vivienda - captar un mrcado más - fomenta la actitud aspe- - decisión nacional. Se y planes conexos amplio de bajos ingresos colativa en los grupos prefieren condiciones más en base a las preferen- de bajos ingresos atrayentes de los depógi- cias nacionales tos. 2) Inotitucionaleo - bonos sin garantfí - ejorar las condiciones - las condiciones de los - decisión de polftica especffica (bonos de del pasivo bonos no son competitivas financiera que puede exa- vivienda, etc.) - aumentar 1a corriente de con otro tipo de bonos o minarse recursos para la vivienda el volumen aprobado es demasiado pequsfo PLANES OBLIGATORIOS 3) Personales - deducción del pago de - encauzar el ahorro a través - cobertura incompleta - exminar la estructura jubilación del sistem financiero del plan actuarial establecido - utilización inequitativa - examinar las condiciones - aumentar los recursos de de los recursos de los présta.os finahciamiento de la - utilización de fondos para - examinar la tesa de ren- vivienda fines no relacionados con tabilidad de los ahorra- - mejorar la estructura de los la vivienda dores vencimientos del pasivo 4) Institucionales - reglamentación de - mejorar la corriente de - el costo de los recursos - examinar la estructura los fondos de retiro recursos destinados a destinados a la vivienda implícita de subvenciones - compañfas de seguro, etc, la vivienda es superior a los rendi- en vista de los objetivos - mejorar la estructura de los mientos proporcionados. nacionales y urbanos vencimientos del pasivo Las ubvenciones cruzadas en el financiamiento implícitas no se examinan de la vivienda adecuadamente. - diversificar la car- tersa TRANSFERENCIAS GUBERNA»ENTALES 5) Empréstitos del BSnco Central - mejorar la posición del - método inflacionario - determinar las condiciones sistema de financiamiento - las condiciones son signí- en virtud de las cuales el de 1a vivienda ficativaente inferiores sistem pueda saajarse - proporcionar recursos a 1 estructura de los má a las condiciones co- de bajo costo tipos del mrcado petitivas del mercado - frecuentemente es una compensación por el exceso de reglamentos en otros - los principale beneficia- rios son los grupos de más altos ingresos 6) Subvenciones i) subvenciones axplicitas: - tratar en especial - nonca suficientemente - examinar en el contexto asignaciones presupuestarias los graves problems cuantiosas para satisfacer de los objetivos de las de los grupos de bajos necesidades identificadas, polfticas financieras y ingresos beneficiando adío a una de vivienda minoría ii) subvenciones i plícitas - aumentar el nivel de - enfoque d hon, que puede - exenciones tributari- para recursos de estas in- ser incompatible con las 1as instituciones de finan- tituciones polfticas financieras ciamiento de 1a vivienda generales - aumento indirecto del costo de capital de otros sectores - exenciones tributarias para - aumenter el acceso a - smftoque redistributivo - debe rechaxarse si no está los prestatarios indivi- la vivienda mdiante que favorece a los edn en vigor. Dabe con- duales la reducción del grupos de altos ingresos tenerse mdiante topas costo financiero - compromiso abierto d. d.ducciones -deficiente distribución da los recurso - exenciones tributarias - fomentar es apoyo a - gasta tributarios fre- - debe examinarse o eli¡i- para otras instituciones las inversiones en cuentemante sin limite narse en favor de los financieras o empresas vivienda o como co- - deficiente asignación de incentivos relacionados públicas o privadas pensaciones de las los recursos, elevado con el mrcado inversiones obliga- costo mcroscadmico torias - 83 - Cuadro 5 VISION CONSOLIDADA DE LOS PROBLEMAS Y POLITICAS DEL FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA E. UTILIZACIONES DE FONDOS (Activo) OBJETIVOS DE POLITICA PROBLEMAS TIPOS DE MEDIDAS PRESTAMOS Préstamos para vivienda: Nuevas unidades auentar el número de unidades - criterios de préstamos limitados - reducir los montos ¿e nuevas a elevdas normas de las unida- loe préstamos des, familias de altos ingresos - estandardizar 1as condi- - número pequeñlo de préstaos ciones cuantiosos - hacer que el sistema de - condiciones de los préstamos financiamiento de la determinadas por ls fuentes de vivienda sea responsable fondos y no por las failias de la combinación de fondos - inflación - opción en inversiones hipotecarias Unidades existentes aumentar la eficiente asignación -a m.enudo no disponible - decidir qué nivel de deno- del número de viviendas rrollo de financiamiento de la vivienda permiti- rfa estos préstamos Mejoramiento de facilitar las inversiones - elevados costos y riesgos - conceder préstamos en gran las viviendas discontinuas en vivienda de 1a preparación de los escala a un organismo préstamos intermedio que se encarga de seleccionar a los postulantes y distribuir los riesgos Préstamos comerciales: constructores estabilizar la etapa de cons- - puede no requerirse si hay - es base a l-s condiciones de viviendas trucción de las viviendas, su- fondos disponibles para los locales mentar la capitalización de las bancos comerciales constructores contratists mejorar 1a calidad de los barrios - no se considera una función utilizar para influir en el comerciales y el empleo local apropiada del sistema de finan- tipo y 1 ubicación del de- ciamiento de 1a vivienda sarrollo comercial/elevar la taza de rentabilidad de la cartera/emplear subven- ciones cruzadas Producción de ejorar la eficiencia de la - deben ser compatibles con los materiales industria de 1a construcción objetivos de políticas de vivienda Préstamos para infraestructura facilitar el desarrollo - 1as condiciones de los préstamos - según las condiciones urbano global, aumentar la (tipo de interés bajo, ve-ci- locales: garantías go- eficiencia urban miento a largo plazo) no son co- bernamentale, participa- patibles con 1a estructura del ción del capital en ins- pasivo del sistem de financia- titucionez especializa- miento de 1a vivienda das, préstamos indirectos a través de bonos gúbe- namentales VALORES Valores del Estado: Reglamentos de liquides - elevada proporción del ahbrro - basaras en prioridades na- requieren compra de valares subvencionado por e1 sistema cionales estrechamente aprobados de financiamiento de la vivienda vinculadas a la clarifi- se retira par satisfacer otros cación de la controversia objetivos de desarrollo (inver- sobre el desplazamiento s¡ees industriales, deuda del ahorro nacional, etc.) Otros valares: Objetivos administrativos de - función de la orientación del - deben ser dictadas por la interacciones positivas con otras sistema de financiamiento de estructura y las políticas sectores del sistem financiero la vivienda (estructura can- de las instituciones tralizada en comparación con financieras una descentralizada). LOCALES Y se requiere un gran número de - problemas administrativos de - deben depender de ot-as EQUIPO sucuraales para el acceso a los eficacia en función de lo redes existentes préstamos y la movilización del costos e inmovilización de - depender de otras unidades ahorro capital (pero protección móviles contra la inflación) CAPITAL EN - sociedades de tierras famentar el deaerrollo de imsti- - proceso al atar que no refle- - establecer un organismo ESAS - cajas de ahorro tuciones especializadas eficientes ja los objetivos de política central para el control AFILIADAS - asociaciomes de cospe- coordinación de polfticas de vivienda de políticas: supervi- rativas de vivienda distribución de los escasos ción, auditoria, suministro - etc. recurso# administrativos de escrituras de constitu- ción, capital inicial, asistencia técnica, etc. Cuadro 6 VISION CONSOLIDADA DE LOS PROBLEMAS Y POLITICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA C. BASE DE CAPITAL Y RENTABILIDAD (Valor neto) OBJETIVOS DE POLITICA PROBLEMAS TIPOS DE MEDIDAS Capital autorizado - determinar el alcance reglamenta- - puede ser un límite a las - examinar la necesidad rio de las actividades de cada actividades crediticias de aumentar el capital institución y determinar la viabi- lidad Capital pagado - proporcionar recursos a la insti- - capital pagado efectivo es un - determinar la viabili- tución pequeflo porcentaje del monto dad del aumento de ca- autorizado pital (autorización de presupuesto) Reservas legales - protección contra riesgos y se fijan altas para cumplir - determinar si un nivel estabilización del sistema fi- objetivos macroeconómicos más bajo es aún compa- nanciero tible con los amplios objetivos nacionales Reservas voluntarias - se basa en objetivos adminis- - nivel insuficiente al plani- - examinar la estabilidad trativos ficar nuevos programas financiera en situacio- nes completamente diferentes Ingresos/utilidades - indicador de la eficacia de: - ninguno - requerir subvenciones 1) la administración de los o fusiones si son activos/pasivos; 2) la adminis- insuficientes. Elemen- tración interna de las ins- to importante de la tituciones confianza pública en las instituciones de financiamiento de la vivienda y en el sistema bancario esta- blecido - 85 - B. Fuentes de fondos: los problemas de la movilización de recursos Hay solamente tres métodos para recaudar fondos destinados al financiamiento de la vivienda: planes voluntarios, planes obligatorios y transferencias gubernamentales. En los países en desarrollo es frecuente que una institución dependa de los tres métodos al mismo tiempo, y cada uno tiende a generar problemas específicos. 1. Principales problemas de los planes voluntarios Existen por lo menos seis problemas importantes de política en la movilización voluntaria de recursos: proporcionar tipos positivos reales de interés; indizar los recursos a fin de proteger a las personas y a las instituciones de los efectos de la fuerte inflación y también de las fluctuaciones de los tipos de interés; estabilizar los depósitos individuales a través de planes contractuales; atraer depósitos a largo plazo de instituciones y empresas; establecer sucursales, y mejorar la calidad de los servicios financieros proporcionados. a. Tipos reales de interés El requisito fundamental para la eficaz movilización del ahorro familiar en cualquier nivel de ingresos es proporcionarles un rendimiento positivo real de sus depósitos. El aumento de los tipos nominales bajos no producirá ninguna reacción significativa de los depositantes mientras los nuevos niveles aún proporcionen tipos negativos reales. La experiencia de Corea a mediados del decenio de 1970 con los planes de formación de activos de los trabajadores que ofrecían tipos competitivos con los tipos del mercado extrabursátil o no regulado (después de ajustes por concepto de riesgos) demuestra que esta estrategia es eficaz. Sin embargo, supone que la estructura total de los tipos de interés debe ajustarse, ya que de otra manera puede requerirse un elemento de - 86 - subvención del gobierno. En el caso de Corea, el gobierno estaba dispuesto en esa época a proporcionar subvenciones a corto plazo debido a que otro objetivo consistía en absorber las liquideces excesivas de los consumidores en parte a causa de las remesas de los trabajadores provenientes del Oriente Medio. Además, si no se examina la estructura general del interés financiero, las elevadas tasas de depósitos destinados a la vivienda pueden símplemente provocar un desplazamiento del ahorro. No obstante, el problema en la mayoría de los países en desarrollo es que en nombre de objetivos sociales, muchos gobiernos insisten en tipos de interés sobre los préstamos habitacionales que son negativos en términos reales, o al menos no son compatibles con los costos de oportunidad del capital. Esto se observa claramente al comparar los tipos regulados con los que se practican en los mercados informales o en las empresas financieras privadas. b. La inflación y la indización ("corrección monetaria") Se requieren largos vencimientos para las inversiones urbanas y la inflación es lo peor para el financiamiento de la vivienda. Toda vez que muchos gobiernos de países en desarrollo consideran conveniente recurrir a la inflación para movilizar recursos y que las economías abiertas de estos países también importan inflación desde los grandes países avanzados, los sistemas de financiamiento de la vivienda en estos países deben ofrecer instrumentos de ahorro adaptados a la inflación. En este período de elevada inflación mundial y tipos de interés fluctuantes, es difícil creer que el concepto original de crédito inmobiliario (Crédit Foncier) se desarrolló en Francia en el decenio de 1850 sobre la base de hipotecas privadas a sesenta años con un interés del 21. - 87 - Cuatro países se destacan por su extensa utilización de la "indizacíón" o "corrección monetaria:" Brasil, Colombia, Chile e Israel. Otros países latinoamericanos como Perú se han manifestado muy interesados en la técnica de la indización para proteger a los depositantes y a la base de capital de las instituciones crediticias. Originalmente, se previó que la indización temporal contribuiría a controlar la inflación al aumentar el ahorro contractual y voluntario, acelerar los pagos tributarios y reducir la dependencia del financiamiento inflacionario. Sin embargo, la indización ha resultado ser un medio de "vivir con inflación" en estos países. De los tres países latinoamericanos, Brasil es el que ha utilizado más extensamente la indización desde el plan financiero de 1964. Sin embargo, grandes cambios discrecionales han impedido vinculaciones del 100% con el nivel de precios, en particular en lo que respecta a tipos de cambio, escala de impuestos e instrumentos financieros, no todos los cuales están indizados. Las actividades financieras donde la indización es más completa o automática comprenden transacciones y préstamos a largo plazo, bonos del Tesoro, depósitos del seguro social y financiamiento de la vivienda. Para descripciones y análisis más completos de la experiencia en Brasil, véanse entre otros, Jack D. Guenther, Alber Fishlow y Roger J. Sandilands. La corrección monetaría ha tenido éxito en ayudar a fomentar los sistemas de financiamiento de la vivienda, y la tasa de inversiones urbanas ha mejorado significativamente por encima de niveles anteriores. No obstante, este procedimiento dista mucho de estar universalmente aprobado. En primer lugar, es una cura de los síntomas y no de las causas de la inflación. En segundo término, induce a graves distorsiones entre - 88 - los aspectos indizados y no indizados de la economía. En tercer lugar, como lo demuestra el caso de Brasil, lo que comenzó como un plan de transición de tres años corre el riesgo de convertirse en una característica financiera permanente de la economía. Sería conveniente realizar un estudio más completo de la indización --tal como se aplica al financiamiento de la vivienda-- de lo que es posible en este documento. Incluso después de la indización, los tipos de interés no han podido variar completamente con las fuerzas del mercado y han sido fijados por el gobierno. De cuando en cuando se han introducido modificaciones que reducen el tipo real de interés, en algunos casos tornándolo negativo; se han fijado topes máximos; se han instituido impuestos sobre las ganancias de los depositantes, y se han establecido exenciones de impuestos sobre los intereses pagados por los prestatarios. También se han utilizado promedios ponderados cuando la inflación se ha acelerado. Las modificaciones de la base del índice ocasionalmente han provocado graves pérdidas de ahorros en el sistema de financiamiento de la vivienda. c. Los planes de ahorro contractual A fin de movilizar recursos a un costo bajo que permita conceder préstamos a tipos bajos de interés en el futuro, muchos países se han interesado en elaborar planes de ahorro contractual siguiendo el modelo alemán de la Bausparkassen o los planes de ahorro para la vivienda de Francia (Epargne-Logement), inspirados originalmente en la experiencia alemana. Estos programas básicamente generan un sistema especializado de financiamiento en que al garantizar un préstamo habitacional de bajo costo en el futuro, se fomenta el ahorro personal a tasas de depósito que pueden no ser elevadas. La idea originalmente se derivó de las asociaciones de cooperativa y de crédito mutuo. - 89 - Es necesario evaluar cuidadosamente la aplicación del concepto del ahorro mediante contrato en un nuevo entorno. En el caso alemán, cuando se examinan los planes con respecto a otros países con frecuencia se pasan por alto dos factores fundamentales para el éxito: primero, un nivel de precios muy estable durante el período posterior a la segunda guerra mundial hasta hace poco favorecía los contratos a largo plazo; en segundo término, la disponibilidad de préstamos complementarios que organizaban los prestamistas, garantizaba que la vivienda se compraría efectivamente al final del período de ahorro. Además, se podría mencionar un tercer factor evidente: en cualquier período había más depositantes que prestatarios. El notable éxito de la versión francesa del plan de ahorro contractual después de 1966 estimuló también el interés de muchos países. En el sistema francés, los ahorradores no están obligados a utilizar sus ahorros en construir viviendas. Tres eran las condiciones necesarias para el éxito del programa en el cual se inscribieron cuatro de cada diez familias francesas: tasas de ahorro competitivas con otras formas de depósito; una elevada proporción de los ahorradores no ejercían su derecho a un préstamo para vivienda, y subvenciones abiertas pequeñas pero crecientes de los intereses. El plan se desarrolló con éxito en un ambiente ligeramente inflacionario y se facilitaron préstamos complementarios debido a que la vivienda estaba excluida de controles de créditos en períodos de estrictas políticas monetarias. Por contraste, los primeros intentos de ahorro contractual en Marruecos y Túnez no tuvieron éxito porque no se cumplieron todas estas condiciones, y al final de la etapa de ahorro los contratistas no podían comprar viviendas con los - 90 - pequeños préstamos que se les ofrecían en comparación con el valor de una unidad habitacional. Desde 1980, el sistema francés ha experimentado un cambio de tendencias, ya que los montos de los préstamos aumentan más rápidamente que los nuevos depósitos. Por ejemplo, en 1982 los depósitos aumentaron en 9% y los préstamos ascendieron vertiginosamente en 53%. La estructura del sistema ha cambiado desde una relación entre préstamos y depósitos de 22% en 1978 a 46% en 1982. Este último valor es cercano al tope calculado a largo plazo que se requiere para la viabilidad del sistema. Las causas del cambio son, en cuanto a los depósitos, la inflación y los tipos de interés más atrayentes en otros sectores, y con respecto a los préstamos, más contratos que vencen. La evaluación sistemática del potencial de un plan de ahorro contractual parece conveniente en muchos países dado que este enfoque parece ser uno de los más prometedores para financiar la vivienda de los que trabajan por cuenta propia. Como se vio anteriormente, estos trabajadores característicamente quedan excluidos de los empréstitos estándar en la mayoría de los países, toda vez que la verificación de sus ingresos y la determinación de su solvencia crediticia resultan o imposibles o administrativamente a un costo demasiado elevado. Mediante un programa de ahorro contractual estas unidades familiares, que constituyen una proporción considerable de la fuerza laboral en todos los países, tienen la oportunidad de establecer su solvencia. Este grupo podría también aumentar apreciablemente la base de recursos del sistema de financiamiento de la vivienda. d. Depósitos de instituciones y empresas Las instituciones de financiamiento de la vivienda pueden obtener recursos emitiendo bonos sin garantía específica (debentures) si los - 91 - intereses ofrecidos son competitivos con otros bonos y compatibles con los intereses que se cobran por los préstamos. Un sector de importante potencial es el de las empresas industriales que procuran construir viviendas para sus empleados a fin de estabilizar la fuerza laboral. Estas empresas no podrían financiar esos proyectos por su cuenta, pero a menudo pueden elaborar planes mutuamente beneficiosos con instituciones de financiamiento de la vivienda. Este método ha sido una de las fuentes de rápido crecimiento de la HDFC en la India. e. El establecimiento de sucursales y la calidad de los servicios financieros La intermediación financiera es un servicio cuya calidad tíene efectos importantes en la movilización de valores. El establecimiento de sucursales constituye una de las decisiones más importantes de una institución en crecimiento. Como se observó antes, bajo condiciones de grave represión financiera, a las instituciones de financiamiento de la vivienda, en especial a las públicas, les resulta mucho más fácil depender del redescuento de los bancos centrales a tipos nominales bajos de interes, de las transferencias presupuestarias o de los donantes internacionales que hacer esfuerzos para llegar a su clientela prevista. El establecimiento prematuro de sucursales puede agravar los problemas administrativos de una institución joven, como demostró ser el caso del Banco Nacional Hipotecario de Nigeria que abrió sucursales en cada uno de los 22 estados al mismo tiempo, diluyendo asi sus escasos recursos administrativos. Existen estrategias optativas de bajo costo para llegar a los depositantes de los hogares, tales como sucursales móviles en zonas de baja densidad, agentes que trabajan a comisión como se hizo en el caso de los "depósitos pigmeos" del Syndicate Bank de la India y que - 92 - actualmente está siendo estudiado por otras instituciones de ese país. La dependencia de las redes más extensas de los bancos comerciales también es factible y conduce a un sistema de financiamiento habitacional no especializado. En Francia, la institución más importante para el programa del "ahorro para la vivienda" es el Crédit Agricole (Crédito Agrícola), que tiene la red más amplia de sucursales (incluso en las ciudades grandes). La economía de las sucursales debe estudiarse cuidadosamente. Las dos restricciones al respecto son las siguientes: a) que los servicios proporcionados sean competitivos con los de los prestamistas informales, y b) que la sucursal se autosustente en un período razonable de tiempo después de que comience a funcionar. 2. Los problemas de los planes de ahorro obligatorio Los planes de ahorro obligatorío han surgido en todo el mundo, en especial en los países latinoamericanos donde el ahorro interno se consideró insuficiente para lograr los objetivos de crecimiento y empleo que persiguen los gobiernos y, además, las instituciones privadas encontraron serios problemas de intermediación en cuanto a los vencimientos, acentuados por la inflación. Las familias ahorran mediante contrato en una variedad de modalidades: pensiones de seguros de vida (tanto de tipo público como privado); amortización de hipotecas; amortización del principal de los préstamos para bienes de consumo duradero; indemnización por cese en el servicio, y formas conexas de ahorro en las nóminas de pago. Dada la necesidad de financiamiento a largo plazo de las inversiones habitacionales urbanas, estas diversas formas de ahorro por contrato resultan muy atrayentes a los que elaboran las políticas de vivienda. Cuando ha sido posible, han intentado asignar - 93 - específicamente algunos de estos fondos a largo plazo para la vivienda o modificarlos cambiándolos desde planes contractuales a obligatorios o a menudo ambas cosas. Los planes de ahorro obligatorio, si bien están muy generalizados, aún requieren ser analizados sistemáticamente por sus efectos en el desempeño general del ahorro: ¿constituyen un impuesto?; ¿desplazan a otras actividades en materia de ahorro?. Una vez recaudados, ¿los usa el gobierno adecuadamente?. Los problemas de interés especial son: a) el grado de sustitución entre el ahorro institucional y el obligatorio; b) el efecto de la inflación; c) los tipos de interés de estos planes en comparación con otras formas de ahorro; d) su efecto redistributivo a través del acceso preferencial dado a grupos limitados de beneficiarios; e) la relación entre variaciones periódicas de ingresos, consumo, precios y ahorro discrecional en contraste con el ahorro obligatorio; f) el grado de eficacia de la utilización de recursos, y g) la recuperación de los préstamos. a. Los planes que se imponen a las personas Básicamente todos los planes obligatorios que se aplican a las personas se basan en la situación de empleo. Consisten en contribuciones financieras obligatorias prorrateadas con los salarios y sueldos que, o se aplican unilateralmente al empleado o al empleador, o a ambos. En los países en desarrollo donde el empleo asalariado mensual no está generalizado, los beneficios y los costos de estos planes inevitablemente se distribuyen en forma desigual y los planes pasan a ser fáciles mecanismos de transferencias de ingresos y también de oportunidades para efectuar subvenciones cruzadas internas. - 94 - Algunos de los sistemas más conocidos son los de Brasil, Filipinas y México. En el caso de Brasil, el rápido crecimiento del Sistema Financeiro da Habitaçao, encabezado por el Banco Nacional da Habita9ao (BNH), se basa en una ley de 1966 que obliga a los empleadores a depositar una parte de los sueldos de los empleados en una cuenta especial supervisada por el Banco Central, el Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), que forma parte del sistema de seguro social. En 1967 se decidió que el BNH administraría este fondo. En la actualidad, los activos totales del BNH ascienden a más del equivalente de $USIO.000 millones y los recursos que controla a través de sus operaciones ascienden a más del doble. Esta ingente base de recursos ha permitido al BNH funcionar como un banco general de fomento urbano para el financiamiento del desarrollo urbano integrado, la planificación del gobierno local, el saneamiento, la construcción, el suministro de electricidad y la construcción de carreteras. Además, el BNH trabaja estrechamente con un segundo nivel de instituciones financieras, en especial con el sistema de ahorro y préstamos SBEP (Sistema Brasileiro de Empréstimo e Poupança). Debido a la influencia que ejerce en otros, el sistema del Brasil debe evaluarse más estrechamente por su perspectiva a largo plazo cuando el FGTS tenga que cumplir su mandato original como sistema de seguridad social y los beneficiarios comiencen a jubilar. La utilización de recursos y la experiencia relativa a la recuperación de los préstamos en diversos tipos de inversión deben estudiarse más cuidadosamente puesto que muchos grupos de bajos ingresos pueden considerar al FGTS como un impuesto o un programa de redistribución del gobierno y tal vez se muestren reacios a seguir efectuando reembolsos regulares o no puedan hacerlo. - 95 - En México, se estableció un sistema similar en 1972 con el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT). Sus recursos provienen de un impuesto a los empleadores del 5% sobre las nóminas de pago. Además, el gobierno como empleador contribuye 5% a los sueldos de sus empleados. El pago de las empresas es deducible para fines del impuesto a la renta de las sociedades. La viabilidad financiera de INFONAVIT está expuesta constantemente a la doble presión de la inflación y las políticas públicas de los tipos bajos de interés para sus prestatarios. En ocasiones, la diferencia entre los tipos de interés del mercado y las condiciones de los préstamos hipotecarios ha sido tan significativa que el Instituto ha tenido que depender de una lotería para distribuir los beneficios entre los postulantes. En Filipinas, recientemente se ha reorganizado el sistema de financiamiento de la vivienda, y el programa voluntario original de 1978, conocido popularmente como "PAG IBIG" del House Development Mutual Fund-- HDMF (Fondo Mutuo de Fomento de la Vivienda), se convirtió en obligatorio después de julio de 1981. En virtud del plan, a todas las personas empleadas en el sector estructurado de la economía se les deduce una proporción de sus ingresos en su origen. Este dinero se complementa con un monto igual del empleador y se deposita en el fondo del HDMF. Los fondos depositados ganan un interés conjunto mínimo del 7,5X anual y el monto total se recupera veinte años después a su vencimiento. Originalmente la contribución de los empleados era el 1Z y se preveía que aumentaría el 3% en 1983 y de ahí en adelante. Los participantes tienen dos opciones mutuamente excluyentes: recibir el pago total después de 10 años o recibir una hipoteca habitacional a un plazo de 25 años de un banco acreditado con un interés del 9% por un máximo de US$100.000 por participante, con el derecho de que hasta tres participantes junten sus derechos en un fondo común. - 96 - Además del nuevo plan del HDMF, el sistema de financiamiento de la vivienda de Filipinas también puede utilizar los recursos del sistema de seguridad social privado (SSS), o los del sistema de seguros del gobierno (GSIS). En 1980 las fuentes de los fondos familiares del sistema de Filipinas eran las siguientes: - Sistema de seguro social (sector privado) 20% (en disminución) - GSIS (empleados del sector público) 42% Bancos comerciales 32% Cajas de ahorros y otras 6% Evidentemente, estos ahorros obligatorios ahora constituyen el núcleo del sistema estructurado de financiamiento de la vivienda en Filipinas. Después de examinar su estructura actual, se han expresado algunas dudas acerca de su estabilidad actuarial, la viabilidad de los programas en marcha cuando se conceden préstamos a tipos fijos en un ambiente inflacionario, el grado de protección que los trabajadores incluidos en el programa podrían esperar efectivamente y la equidad del sistema en el sentido de que un número limitado de beneficiarios de altos ingresos podría agotar rápidamente todos los recursos disponibles (véase Banco Mundial, 1982). En general, los planes obligatorios basados en los sueldos resultan muy atrayentes para los gobiernos porque reducen al mínimo el costo de movilizar recursos y dan a la administración central el control total de un amplio conjunto de recursos que pueden distribuir según prioridades políticamente aceptadas. Una manera de evaluar estos planes es comparar la calidad de los servicios financieros que proporcionan con otros tipos de servicios de financiamiento que se facilitan localmente, toda vez que los beneficiarios deben recibir una compensación justa a cambio de la pérdida de control sobre sus propios recursos. - 97 - b. Los planes obligatorios de las empresas A diferencia de las contribuciones que los empleadores tienen que hacer igualando las contribuciones obligatorias de los empleados, hay programas adicionales que exigen a los empleadores invertir el equivalente del 1% de sus cuentas salariales en vivienda. Estos planes se han utilizado en diversos países como Francia, Italia y Japón. Las empresas públicas de la India vienen invirtiendo considerablemente en vivienda para los trabajadores, y en las antiguas colonias británicas de Africa, el derecho a emigrar a los centros urbanos y también a tener acceso a la vivienda estaba vinculado al empleo. Si bien las experiencias en materia de vivienda para los trabajadores industriales son diferentes, la movilización de los recursos empresariales puede tener cierto valor siempre que se dé mucha flexibilidad a cada empresa con respecto a la modalidad de sus inversiones. Pueden hacerse directamente (a través de la construcción por cuenta propia, la adquisición de propiedades, los préstamos y las subvenciones a los empleados) o indirectamente (a través del pago a organizaciones sin fines de lucro, asociacíones profesionales, firmas constructoras, asignaciones familiares, o programas de vivienda para los grupos de bajos ingresos). No está claro quién recibiría estos beneficios en muchos países en desarrollo. Cabe observar además que la vivienda proporcionada por los empleadores con frecuencia se pasa por alto como un componente de la política de vivienda pública. Por ejemplo, en la India, las empresas públicas tienen programas de inversiones de gran envergadura que bien podrían incluir la asignación del 1% al 3% de los recursos a la vivienda. El efecto total y la naturaleza de esta vivienda con financiamiento público aún requiere ser cuantificada y evaluada. - 98 - c. Reglamentaciones impuestas a las instituciones financieras Una de las maneras más atrayentes que tienen las instituciones de financiamiento de la vivienda para obtener recursos a largo plazo es hacer que los gobiernos dispongan que los bancos comerciales, las empresas de seguros de vida y los sistemas de pensiones asignen una proporción fija --preferentemente cuantiosa-- de sus recursos a la vivienda. En estas condiciones ya no es necesario organizar extensas redes para recaudar el ahorro directamente de las unidades familiares, puesto que la base de recursos es relativamente fácil de predecir y, dado que las instituciones financieras reguladas no pueden elegir cómo utilizar sus fondos, los tipos de interés podrían ser significativamente más bajos que el costo de oportunidad del capital y los tipos predominantes en el mercado. En la India, por ejemplo, la mayor parte de los recursos oficiales encauzados al financiamiento de la vivienda provienen de la Life Insurance Corporation, institución nacionalizada a la que se le exige invertir cada año en vivienda una proporción fija del aumento neto de sus activos. En este contexto, la estrategia de movilización de recursos del funcionario superior de una institución de financiamiento de la vivienda pasa a ser un juego burocrático que consiste en conseguir que el banco central aumente la cuota asignada a la vivienda y que los propios bonos (debentures) se consideren aceptables para los requisitos de liquidez y reserva de los bancos comerciales y de otras instituciones financieras. El beneficio de estos planes obligatorios es que mejoran tanto la corriente de recursos encauzados a la vivienda como la estructura de los plazos del pasivo del financiamiento habitacional por sus largos períodos de vencimiento, y permiten la diversificación de las fuentes de fondos. Los inconvenientes son que el costo de los recursos canalizados a la - 99 - vivienda son más altos que las utilidades proporcionadas efectivamente a los compradores obligados de los bonos y que las subvenciones cruzadas implícitas, que forman parte de estos arreglos, rara vez se examinan adecuadamente. En algunos países como Corea, la compra de bonos de vivienda con plazos de cinco años, emitidos a bajos tipos nominales de interés y a veces a tipos reales negativos, es obligatoria para las unidades familiares a las que se considera beneficiarias privilegiadas del crecimiento urbano. Estas adquisiciones obligatorias de bonos de vivienda se hacen cumplir con respecto a transacciones de terrenos, compra de automóviles y de casas de elevado valor y un número considerable de otros artículos. Los ingresos provenientes de los bonos se asignan al Fondo Nacional de la Vivienda para financiar programas de vivienda del sector públíco para los grupos de bajos ingresos. Esta forma implícita de tributación no figura en los presupuestos, pero comprende algunos costos administrativos. En esencia, estos bonos son transferencias del sector privado ordenadas por el Estado. 3. Las transferencias gubernamentales destinadas a la vivienda Las transferencias y las subvenciones gubernamentales para la vivienda a través del sistema de financiamiento habitacional no representan la totalidad de las subvenciones que podrían facilitarse a las unidades familiares, pero constituyen una parte apreciable del total. Un estudio amplio del problema de las subvenciones habitacionales debe tener una elevada prioridad en los trabajos del sector urbano puesto que hay diferencias significativas entre las políticas previstas de los países y las realidades de los programas. Las subvenciones para financiamiento habitacional son uno de los tres canales posibles, siendo los otros dos - 100 - las subvenciones del lado de la demanda (en forma de subsidios de ingresos o de alquiler y las subvenciones del lado de la oferta (a través de los costos de los terrenos y la construcción y los impuestos favorables a las empresas constructoras). Las subvenciones del costo del capital pueden comprender tipos de interés, impuestos, el tratamiento de las ganancias de capital y la depreciación. a. Los empréstitos del Banco Central Como compensación por la intervención estatal en sus programas crediticios, muchas instituciones de financiamiento de la vivienda --en especial en los países con sistemas centrales de asignación de créditos-- disfrutan del acceso privilegiado a fondos de bajo costo a través de una línea de crédito en el Banco Central o en la Tesorería, por ejemplo en Túnez y Corea. Estas líneas de crédito tienden a ser una característica corriente de los bancos de vivienda pública. El hecho de que se faciliten no quiere decir que se utilicen siempre. Pero pueden ser una fuente de inflación y no son propicias al control riguroso de los costos de las operaciones. Finalmente, el nivel de rentabilidad de las instituciones a través de las cuales se financian los programas del sector público a menudo desciende a un bajo grado de prioridad debido a que los administradores se evaltan sobre la base de una amplia variedad de otros criterios del "sector público", como volumen de los préstamos, número de unidades financiadas y población beneficiaria atendida. Una línea de crédito del Banco Central proporciona recursos baratos y mejora la posición del sistema de financiamiento de la vivienda. Las condíciones ofrecidas son muy inferiores a los tipos prevalecientes en el mercado y podrían considerarse una compensación por el exceso de reglamentaciones en otros sectores en sus operaciones de financiamiento - 101 - habitacional. Los principales beneficiarios son los grupos de altos ingresos que también son los usuarios más importantes del financiamiento formal de la vivienda. b. Las subvenciones explícítas: asignaciones presupuestarias a la vivienda Las asignaciones presupuestarias destinadas a las instituciones de financiamiento de la vivienda no son muy frecuentes en la mayoría de los países en desarrollo. Su objetivo es solucionar necesidades especialmente graves y de emergencia de los grupos de bajos ingresos y típicamente los recursos que parecen requerirse no alcanzan, en parte debido a que la demanda de fondos gratuitos siempre es superior a la oferta. Una utilización más apropíada de las asignaciones presupuestarias sería la de financiar el capital pagado de las instituciones de financiamiento de la vivienda del sector público que aumentarían su capacidad de empréstitos para financiar el sector. En lo que respecta a los programas públicos, a menudo hay ambigüedades en torno a la naturaleza de los fondos gubernamentales y dudas acerca de si constituyen préstamos o donaciones. c. Las subvenciones implícitas: exenciones y gastos tributarios La modalidad de subvención más difundida en los sisternas de financiamíento habitacional corresponde a las exenciones tributarias. Estos "gastos tributarios" sin límite aumentan junto con las instituciones, y después de unos pocos años pasan a ser parte fija de la estructura de los sistemas de financiamiento. Pueden adoptar la forma de exenciones tributarias a las instituciones mísmas, o exenciones de los ahorradores individuales o de otras instituciones financieras o sociedades que adquieren bonos de vivienda. - 102 - Sus objetivos son aumentar el nivel de recursos del sistema de financiamiento formal y el acceso a la vivienda disminuyendo los costos de capital, y fomentar el apoyo a las inversiones en vivienda o servir como compensación a las inversiones obligatorias en vivienda destinada a los grupos de bajos ingresos. Estas subvenciones tributarias a menudo son provocadas por dificultades a corto plazo, y el nivel de los recursos en juego puede parecer limitado al principio, pero a medida que crece el sector habitacional, estos derechos implícitos se tornan políticamente muy sensibles y son casi imposibles de eliminar. Los incentivos tributarios ad hoc pueden ser incompatibles con los objetivos generales de las políticas financieras, puesto que indirectamente tal vez contribuyan a aumentar los costos de capital de otros sectores, o suponen un enfoque de redistribución al favorecer a los grupos de altos ingresos que son los principales y más grandes usuarios del sistema de financiamiento de la vivienda. En los trabajos del sector financiero y en estudios más específicos del financiamiento de la vivienda, la estimación de las subvenciones que entran en juego a través de las asignaciones presupuestarias, las exenciones tributarias y las subvenciones directas de los tipos de interés revisten importancia fundamental. En el estudio sobre el financiamiento de la vivienda en Filipinas realizado en 1982 se estimó que los gastos tributarios del nuevo sistema de financiamiento de la vivienda durante el primer aiño de operaciones eran casi iguales a las asignaciones presupuestarias destinadas a los programas de vivienda pública. F. Utilización de fondos 1. Préstamos corrientes Como se observó anteriormente, la preparación insuficiente de los préstamos corrientes para vivienda tiene dos consecuencias ímportantes: - 103 - la deficiente disciplina financiera sobre las inversiones en vivienda en forma de evaluación técnica y comercial de los proyectos presentados para su financiamiento, y la disminución de la capacidad de las instituciones financieras para fomentar innovaciones técnicas o encaminar en las orientaciones convenientes a las inversiones en vivienda. Con respecto a los préstamos para vivienda, además del sesgo hacia un número relativamente bajo de hipotecas de cuantía para financiar unidades de elevado costo con destino a los grupos de ingresos altos, no se presta suficiente atención a los préstamos para el mejoramiento de la vivienda. En un período de rápido crecimiento urbano, un volumen apreciable de inversiones adopta la forma de mejoramiento de las unidades existentes para alquiler, junto con la intensificación de la utilización de la tierra. Se hacen pocos esfuerzos para evaluar el tipo de servicios financieros rentables que podrían organizarse en forma de préstamos a corto plazo para tales operaciones. El otro importante defecto de los programas de préstamos corrientes es la exclusión sistemática de un gran porcentaje de familias cuyos miembros trabajan por cuenta propia y cuya capacidad para obtener ingresos es satisfactoria. Una tercera esfera que debería estudiarse sistemáticamente es el financiamiento de los promotores- constructores de vivienda a través de los cuales pueden proporcionarse tipos de vivienda más eficientes. Actualmente, muchas instituciones de financiamiento habitacional se centran exclusivamente en los prestatarios individuales, en circunstancias en que podrían también proporcionar apoyo a las cooperativas de vivienda y a las empresas constructoras. El financiamiento de las instalaciones comerciales para mejorar la calidad de los barrios es otra esfera que ofrece grandes posibilidades de préstamos rentables. Las subvenciones cruzadas a nivel de proyectos a fin - 104 - de mejorar la vivienda de los grupos de bajos ingresos se utilizan sistemáticamente en los proyectos de vivienda pública en Corea, por ejemplo, y en muchos proyectos de desarrollo urbano integrado del Banco. La utilización del financiamiento apropiado para inducir a las empresas del sector privado a proporcionar más vivienda a los grupos de bajos ingresos es una esfera que recién comienza a explorarse. Ofrece la posibilidad de una división más apropiada de responsabilidades entre el sector público por una parte, que definiría los objetivos, identificaría las zonas de prioridad para inversión, y facilitaría el financiamiento, y las empresas del sector privado, por otra, que inherentemente son más flexibles y se adaptan mejor que los organismos de construcción del sector público a la ejecución de proyectos. En vista de la necesidad de contar con un gran número de viviendas de bajo costo, aunque no necesariamente para familias de muy bajos ingresos, debe estimularse el potencial del sector privado para construir muchas unidades de bajo costo a fin de satisfacer las necesidades en rápido crecimiento. Este concepto de que los organismos públicos de la vivienda, ya sean nacionales o estatales, deben acercarse a la función de elaboradores de política y que el sector privado pase a ser el promotor que funciona dentro de un conjunto de específicaciones de cumplimiento está siendo explorado a través de diversos proyectos en Marruecos, Pakistán, Filipinas (Manila), Egipto, Corea y Kenya. Finalmente, debido a la falta de políticas de vivienda bien articuladas, rara vez se ha solicitado a las instituciones de financiamiento del sector que apoyen la fabricacíón de materiales de construcción más estandardizados ni tampoco que mejoren la eficiencia de las firmas constructoras. Hay pocas pruebas de que con frecuencia se - 105 - solicita lo mismo a los bancos comerciales. No debe haber confusión entre la estandardización de los insumos de la construcción y la producción en serie de vivienda. En todo el mundo este tipo de construcción ha demostrado ser tan ineficaz para proporcionar vivienda de bajo costo a los grupos de bajos ingresos como la falta de éxito de las nuevas ciudades para absorber grandes cantidades de migrantes rurales y urbanos a bajo costo; a menudo esto se ha debido a las mismas razones (véase Strassman, 1978). 2. Las inversiones de capital en empresas subsidiarias y en otras instituciones En algunos países con sistemas de financiamiento de la vivienda bastante avanzados, algunas de las instituciones de mayor envergadura han demostrado una tendencia a invertir capital en otros tipos de instituciones públicas o privadas que operan en el sector urbano, como sociedades de tierras y cajas de ahorro, y en ocasiones incluso proporcionan el capital para asociaciones de cooperativas de vivienda. Los objetivos son fomentar el establecimiento de instituciones especializadas eficientes para mejorar la coordinación de las políticas y compartir los escasos recursos administrativos. Sin embargo, no es posible ser dogmático con respecto a estas inversiones de capital cuando las instituciones que proporcionan el capital son enteramente instituciones públicas, puesto que con frecuencia las nuevas empresas afiliadas no han sido tan eficaces como se previó originalmente. La función de un organismo central de control de políticas responsable de supervisar las diversas instituciones de financiamiento de la vivienda, la auditoría, la entrega de cartas constitutivas, el capítal inicial y la asistencia técnica es por lo general un aspecto útíl que es - 106 - preciso examinar antes de determinar de qué manera las políticas del sector de la vivienda y las relativas a su financiamiento pueden conciliarse más estrechamente. En la actualidad, la coordinación entre las instituciones de la vivienda, cuando es eficaz, tiene lugar en su mayor parte entre los organismos del sector público que pueden mostrarse muy reacios a permitir que nuevas instituciones privadas participen en el sector. - 107 - VII. CONCLUSIONES A. Estrategias apropiadas de financiamiento de la vivienda Esta visión general del financiamiento de la vivienda en los países en desarrollo comenzó definiendo el problema del financiamiento como la necesidad de conciliar los tres objetivos distintos de la accesibilidad financiera de las unidades familiares, la viabilidad de las instituciones financieras y la movilización de recursos que enfrentan los planificadores económicos nacionales. La función del gobierno debe dividirse en dos actividades diferentes. La primera es fomentar la innovación financiera para proporcionar financiamiento destinado a la vivienda de las familias sobre una base económicamente viable; esto supone organizar el mercado y generar servicios financieros para inversiones en unidades habitacionales completamente urbanizadas. El segundo objetivo consiste en elaborar programas específicos para los hogares de bajos ingresos que se centren sobre todo en la infraestructura que cada familia no puede proporcionarse a sí misma, pero que es fundamental para el desarrollo urbano eficiente a largo plazo. Esta segunda función trasciende en gran medida el financiamiento mismo de la vivienda y se superpone al tema más amplio del financiamiento del desarrollo urbano. La necesidad de tener objetivos diferenciados puede cumplirse mejor cuando un organismo del gobierno central se hace responsable de la supervisión de las instituciones financieras, los créditos, la entrega de actas de constitución, el capital inicial, la asistencia técnica y otros aspectos. Debe contribuir a determinar cómo las políticas del sector de la vivienda y las del financiamiento de la misma pueden armonizarse más - 108 - estrechamente. En la actualidad, la poca coordinación que existe generalmente se limita a las instituciones del sector público, y omite muchas de las actividades de las instituciones privadas. Si bien las instituciones de financiamiento de la vivienda aumentarán con el crecimiento de la economía, el objetivo fundamental al elevar el nivel del ahorro financiero puede ser no tanto aumentar el ahorro nacional como extender los beneficios de la intermediación financiera reduciendo el grado de fragmentación de la economía donde podrían darse tecnologías antiguas y nuevas con tasas de rentabilidad marcadamente diferentes; facilitando inversiones de mayor escala, y eliminando las restricciones impuestas por el autofinanciamiento en la adopción de técnicas de producción más eficientes y con más alto rendimiento. Además, en el caso de la vivienda, hay pruebas de que efectivamente se registran aumentos de las tasas de ahorro con las inversiones en vivienda en razón de que la propiedad del hogar es un incentivo poderoso para que las familias reduzcan el consuno y aumenten el ahorro tanto antes como después del acceso a la propiedad. Un importante punto de partida para ampliar el financiamiento de la vivienda es el grupo en gran medida no atendido de los hogares de trabajadores independientes que tienen graves dificultades para obtener acceso a las instituciones de financiamiento. Un número demasiado grande de programas de financiamiento de la vivienda están orientados exclusivamente a una minoría de trabajadores asalariados en circunstancias que deberían hacerse esfuerzos sistemáticos para incluir a la mayoría de las familias cuyos miembros trabajan en forma independíente. La elección de estrategia dependerá del nivel de desarrollo económico de cada país. - 109 - Los planes para el desarrollo de un sistema de financiamiento de la vivienda o la racionalización de la estructura institucional existente dependen de las prioridades nacionales relativas al desarrollo global del sector financiero, entre ellas las políticas macroeconómicas, las prioridades en la asignación de recursos, los precios de los recursos financieros y las preferencias nacionales (o más precisamente las experiencias anteriores) en relación con formas optativas de desarrollo institucional. Para las autoridades financieras nacionales, que desempeñan una función fundamental en el proceso de desarrollo, la vivienda representa sólo uno de los principales sectores que es preciso financiar, puesto que también se preocupan de la industria y de la agricultura. Toda vez que las medidas de polítíca pueden sin quererlo estar obstruidas por otras, es importante que las propuestas relativas a reformas y fomento de los sistemas de financiamiento de la vivienda sean compatibles con las estrategias globales de desarrollo financiero del país. Lo ideal sería que los exámenes del sector de financiamiento de la vivienda formaran parte o fueran posteriores a los exámenes generales del sector financiero. En ese caso, el lugar del sector de la vivienda en la economía nacional y en el proceso de desarrollo, y también los medios que puede proporcionar para lograr los objetivos de desarrollo nacional, pueden comprenderse cabalmente. El financiamiento de la vívienda aún se trata en forma aislada y separada de otras necesidades de financiamiento del desarrollo. B. Factores fundamentales para el crecímiento de los sistemas de financiamiento de la vivienda 1. El ambiente de políticas y la función reguladora de los gobiernos El ambiente de políticas es el factor más importante en el crecimiento de un sistema de financiamiento de la vivienda de tres maneras - 110 - diferentes: siendo favorable al desarrollo financiero; apoyando los objetivos habitacionales y proporcionando medidas compatibles y coherentes en apoyo del sector habitacional. Los controles arbitrarios sobre la estructura de los tipos de interés, y también las políticas monetarias y fiscales deficientes pueden tener efectos muy graves en la movilización de los recursos financieros. Cuando el sector financiero en general no cumple bien su función de movilizar recursos, ¿cuáles pueden ser las perspectivas de las instituciones de financiamiento de la vivienda? No hay ningún conjunto de reglamentaciones gubernamentales más extensas que el de las instituciones financieras (véase Virmani, 1982). El Banco Central ejerce un control riguroso sobre los bancos y sobre los intermedíarios financieros no bancarios. Además, hay reglamentos especiales de financiamiento habitacional con varios objetivos y a menudo ''circuitos especiales" para aislar al sector de la vivienda por medio de "medidas preferenciales". Este ambiente regulador está lleno de objetivos opuestos: por una parte se espera que la vivienda sea estimulada, pero que los recursos no se retiren de otras inversiones prioritarias; que las necesidades de los grupos de bajos ingresos sean la preocupación prioritaria del gobierno, pero que se fomenten los ahorros muy necesarios de los grupos de ingresos medianos; que se estimule a los depositantes pero que los tipos de interés no sean demasiado altos por temor a que eleven toda la estructura de los tipos de interés; que las unidades familiares de bajos ingresos obtengan hipotecas que estén a su alcance, pero que paguen el costo de oportunidad del capital. Cuando los gobiernos dan una baja prioridad al financiamiento de la vivienda, omiten dos aspectos importantes del sector: uno es la elevada proporción de inversiones terciarias y secundarias en infraestructura urbana habitacional que se requiere a bajos niveles de ingresos y la dificultad de financiar privadamente estas inversiones debido a sus muchas dimensiones de "bien común". La intermediación financiera es muy importante para aumentar la escala de los proyectos y facilitar el suministro de esta infraestructura. El otro aspecto es la frecuente confusión entre las unidades habitacionales duraderas y la corriente anual de servicios que producen. Si las tasas de rentabilidad de la vivienda fueran escasas o iguales a cero, no quedarían propietarios de viviendas en las ciudades, lo cual no es el caso, y el valor implícito del arriendo de las ocupadas por los dueños también desaparecería. Tradicionalmente los bancos centrales de los países en desarrollo han adoptado una actitud reguladora muy estricta en lugar de acentuar su función de desarrollo, y han tendido a demostrarse muy cautelosos con respecto a las innovaciones financieras. Una de las dificultades para cambiar la estructura financiera es que, debido a que el dinero es un bien fungible, es necesario elaborar un marco general para evaluar los efectos combinados de políticas específicas en el sistema financiero en general o en el financiamiento de la vivienda en particular. Hay abundantes pruebas de que las medidas de una política sin quererlo pueden ser obstruidas por las de otra. Incluso en ausencia de un marco sistemático, no existen evaluaciones específicas por país de las compensaciones entre las políticas y las interacciones de las instituciones dentro de un sistema de financiamiento de la vivienda. Incluso si las necesidades financieras de las inversiones en vivienda urbana son cuantiosas y en rápído crecimiento, la evolución de los intermediarios financieros específicos debe tener lugar de manera tal que no fomente nuevas fragmentaciones de los mercados de capital. Con mucha - 112 - frecuencia las recomendaciones de política se han limitado a determinadas instituciones, y las reformas de la estructura financiera no se han basado en un análisis general de los datos relativos al ahorro y a la estructura de la corriente de fondos. Las operaciones aisladas característicamente llevan a nuevas fragmentaciones. En especial, un sistema de financiamiento de la vivienda que comprende un gran número de instituciones puede ser bastante incompleto cuando uno bien equilibrado que atiende todas sus funciones puede requerir un número limitado. En muchos países en desarrollo, la proliferación de instituciones simplemente puede desperdiciar los escasos recursos administrativos. Las propuestas para crear nuevas instituciones con funciones especializadas son demasiado a menudo el resultado de evaluaciones limitadas en ausencia de un adecuado análisis previo del contexto macroeconómico más amplio y de la estructura de los mercados de capital del país. La creación de una nueva institución debe ir más allá de los supuestos de que el aumento de la competencia no afecta y que podrían derivarse algunas innovaciones financieras. Los tres principios de la regulación financiera son claros: mejorar la competencia, aumentar la eficiencia y estimular el financiamiento a largo plazo. En contraste, las tendencias de los ambientes reguladores efectivos no son tan evidentes. Actualmente domina el escenario el examen de los méritos de los servicios bancarios generales frente a las instituciones financieras especializadas. El nuevo acento en los paises en desarrollo y desarrollados es avanzar en dirección a las instituciones financieras de múltiples finalidades que se prevé proporcionarán financiamiento a largo plazo, aumentarán la competencia y disminuirán el costo de la intermediación. En el nuevo ambiente, las políticas financieras consistirán en regulaciones amplias del sector que definen el - 113 - marco en el que cualquier institución de finalidades múltiples tendría que funcionar. Este enfoque contrasta con la situación predominante en los países en desarrollo donde las regulaciones financieras tienden a ser sumamente específicas para cada institución especializada. En el caso del financiamiento de la vivienda, el veredicto sobre los servicios bancarios generales dista mucho de ser claro. De hecho, la limitada experiencia de la CFI con el financiamiento de la vivienda sugiere que en una institución de este tipo la vivienda resultará afectada debido al grave problema de la intermediación en cuanto a los vencimientos en comparación con otras formas comerciales de préstamos bancarios. Evidentemente, se requiere una evaluación adicional de los méritos de los servicios bancarios de finalidades múltiples. 2. El nivel de ingresos y las oportunidades de desarrollo Es muy evidente que en países de bajos ingresos, en especial en los de Africa al sur del Sahara, el nivel de la demanda de servicios financieros no es muy alto y la demanda efectiva de vivienda no es muy vigorosa. Esto explica la importancia que se da con frecuencia a las instituciones estatales de la vivienda que funcionan de facto como organismos de traspaso de fondos de los gobiernos o incluso de los organismos internacionales. No se ha explorado bien el grado en que los bancos estatales de la vivienda podrían funcionar como instituciones piramidales de préstamo que fomentan el crecimiento de las asociaciones de crédito u otras formas de asociación financiera que se adaptan mejor a las necesidades de la mayoría de los trabajadores independientes. La calidad de la administración y también la falta de claridad de la política habitacional han retrasado esta forma de apoyo público a la innovación financiera. - 114 - En los países de ingresos medianos, las oportunidades para ampliar los servicios financieros son mucho mayores. Los niveles de ingresos más altos de las unidades familiares, junto con una mayor densidad de la demanda de servicios financieros y un volumen más elevado de transacciones crean economías de escala adecuadas al aumento de los intermediarios financieros, incluso si subsisten marcadas diferencias geográficas en el crecimiento de estos servicios. A medida que aumenta el volumen de los servicios financieros institucionales, hay mayores oportunidades de crear funciones diferenciadas del mercado. Entre ellas puede ser importante la formación de un mercado hipotecario secundario tendiente a mejorar la corriente de recursos a largo plazo destinados a la vivienda y dar más flexibilidad a las operaciones financieras. 3. El fomento de las instituciones apropiadas Como mínimo, deben distinguirse tres niveles de problemas al diseñar instituciones adecuadas. En primer lugar, la necesidad de contar con intermediarios financieros apropiados en el contexto de la intensificación financiera y la diferenciación de funciones financieras que se cumplen por tipo de actividades y prestatarios en la medida que lo permita el crecimiento del mercado financiero. En segundo término, y lo que es más importante para el sector público, la elección de los instrumentos públicos utilizados en las políticas de vivienda de los grupos de bajos ingresos. Es preciso examinar el cumplimiento poco satisfactorio de las funciones tanto financieras como las relacionadas con la construcción de los organismos públicos de la vivienda que ya se ha comentado. El tercer grupo de problemas se relaciona con las funciones que deben cumplir las instituciones financieras del sector público en especial la de las instituciones a veces denominadas piramidales. - 115 - Un examen cabal de la función de las instituciones piramidales de financiamiento de la vivienda, su virtual solidez y actuales limitaciones tiene una elevada prioridad porque país tras país ha consíderado necesario crear estas organizaciones. ¿Cuál debe ser su función en el desarrollo del sector de la vivienda?; ¿cómo pueden fomentar los objetivos sectoriales?; ¿qué tipo de efectos deben tener a través de la utilización de sus fondos?; ¿en los tipos de proyectos financiados?; ¿en su distribución geográfica?; ¿cómo pueden fomentar la intensificación de la estructura financiera?; ¿estableciendo vínculos con otros tipos de instituciones?; ¿mediante la ínstitucionalización de las funciones que cumplen las operaciones del mercado no regulado?; ¿podrían celebrar acuerdos de cooperación con bancos regionales para mejorar la cobertura geográfica de los servicios de financiamiento de la vivienda?; ¿podrían influir positivamente en los bonos a largo plazo?; ¿deben tener participación en el capital social de otras instituciones?; ¿son financieramente viables? 4. El carácter específico de las necesidades de vivienda de los grupos de bajos ingresos En el sector de financiamiento de la vivienda ha habido una confusión importante y continua entre la "política pública" hacia la vivienda y el sector de financiamiento por una parte, y las "actividades del sector público" con respecto a la vivienda, por otra. Esta confusión es semejante a la típica evolución de la política habitacional que puede observarse a través del tiempo en los países en desarrollo. Al comienzo, no hay una política de vivienda explícitamente articulada. A contínuación, "política de vivienda" signífica lo que el sector públíco hace a través de los organismos públicos de vivienda. Finalmente, el - 116 - gobierno se da cuenta de que las inversiones en el sector público seguirán siendo una parte muy pequeña de las inversiones totales en vivienda y que los incentivos y las regulaciones para fortalecer las actividades del sector privado cuantitativamente dominante son fundamentales para el éxíto global de la política nacional de vivienda. También es necesario distinguir con claridad entre la necesidad de aumentar la penetración de mercado de las instituciones de financiamiento de la vivienda en los segmentos más altos del mercado informal (intensificación financiera) y el financiamiento de los servicios públicos en zonas residenciales de ingresos muy bajos, los que debido a la recuperación deficiente o inexistente de los costos, dependen de subvenciones o subvenciones cruzadas del gobierno. La intensificación de los servicios financieros requiere coordinar políticas para eliminar restricciones no financieras al suministro de vivienda (en especial títulos de la tierra confusos, códigos de construcción inapropiados y controles de alquiler) y también mejores servicios financieros. Puede incluir el desarrollo de seguros hipotecarios, nuevos métodos de depósito y préstamos hipotecarios para los trabajadores independientes, y el ofrecimiento de una gama más amplia de servicios en todas las etapas de las inversiones en vivienda (urbanización, préstamos para construir, financiamiento provisional, hipotecas). También en períodos de rápido crecimiento urbano un volumen considerable de inversiones adopta la forma de mejoramiento de las unidades existentes para fines de alquiler, acompaiñado de la intensificación del aprovechamiento de la tierra. Con frecuencia se hacen pocos esfuerzos para evaluar el tipo de servicios financieros rentables que podrían establecerse en forma de préstamos a corto plazo para estas operaciones. - 117 - Con precios estables, hay varias razones convergentes para no esperar que la demanda de crédíto hipotecario de las unidades familiares de bajos ingresos sea de gran magnitud. En primer lugar, se ha encontrado que la elasticidad-ingreso de la demanda de servicios habitacionales es siempre menos de la unidad. En segundo término, dada esta baja elasticidad-ingreso, cabe prever que la demanda de crédito hipotecario será aún menor puesto que la mayoría de las viviendas no pueden tener el 100% de financiamiento. En tercer lugar, los ingresos irregulares tienden a reducir más el consumo deseado de vivienda. Por estas razones, los habitantes de los barrios de tugurios y los asentamientos ilegales plantean un tipo diferente de problema al de los de los asentamientos "clandestinos". Sólo una minoría podría prever en forma realista tener acceso a alguna modalidad de propiedad legal en algún momento en condiciones comparables al grupo en mejores condiciones económicas de los asentamientos "no autorizados" o "clandestinos". El problema en este caso no consiste en financiar la vivienda sino más bien la infraestructura básica, el saneamiento y los servicios comunitarios que constituyen la primera prioridad de los pobres en relación con la vivienda misma. Los servicios mínimos que desean son del tipo de los "bienes de interés social" y comprenden cierta forma de subvención directa o cruzada que suele canalizarse a través de los organismos de construcción del sector público. Se han planteado algunos interrogantes con respecto a si los organismos de construcción deben aumentar el campo de acción de sus responsabilidades. ¿Deben encargarse de todas las actividades de los grupos de bajos ingresos? Por ejemplo, en Tailandia y en Filipinas, el organismo nacional a cargo de la vivienda que originalmente era una - 118 - empresa constructora, ahora se ocupa de los servicios de supervisión y reembolso de los préstamos y el desembolso de los fondos recibidos de los donantes internacionales. Lo mismo es válido para muchos organismos de países latinoamericanos. ¿Es ésta una orientación viable a largo plazo? Si se da más énfasis a la movilización de recursos y no a la producción de vivienda solamente, parece conveniente separar la función financiera de la función de la construcción, toda vez que los tipos de servicios proporcionados son marcadamente diferentes. Como se observó anteriormente, la función de preparación de los préstamos se fortalecerá considerablemente si los posibles prestatarios ya son conocidos como ahorradores regulares. La separación de la etapa de financiamiento de la de construcción hará más fácil que las unidades familiares puedan elegir sus viviendas en lugar de enfrentarse al monopolio de hecho de una empresa constructora del sector público. Bibliography Bhatt, V.V. and Jacob Meerman, "Resource Mobilization in Developing Countries: Financial Institutions and Policies", World Development, 1978, Vol.6, No.l, pp.45-64. Burns, Leland S. and Leo Grebler, The Housing of Nations: Analysis and Policy in a Comparative Framewor, London, McMillan, 1977. Christian, James W., Housing Finance for Developing Countries, International Union of Building Societies and Savings Associations, Chicago, Illinois, 1980. Dunkerley, Harold et al, Urban Land Policy Issues and Opportunities, Lexington Books, Massachusetts, 1983. Federal Deposit Insurance Corporation, Deposit Insurance in a Changing Environment, Washington, D.C., April 1983. 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A detailed picture Gonzalez-Polio, and Umnuay Sae- Interest emerges of the factors associated with Hau allocating plots and the relationships This report presents the findings of a and interdependencies of one factor to five-year evaluation of the first El Sal- another. Potential problem areas and vador sites and services project made recommendations on how to avoid possible through a cooperative re- them are identified. search project supported jointly by the 1982. 30 pages (including annex). World Bank and the International De- ISSN 0253-3324. Stock No. BK 9184. 53. velopment Research Centre of Canada. Staff Working Paper No. 549. 1982. 233 pages. The Effects of Population ISBN 0-8213-0116-0. Stock No. WP 0549. The Bertaud Model: A Model Growth, of the Pattern of 510. for the Analy9is of Alternatives Demand, and of Technology fo teAnl sishfeltematives on the Process of Urbanization: Evaluation of Sites and for Low-lncome Shelter in the An Application to India Services Projects: The Developing World Rakesh Mohan Experience from Lusaka, This model is a working tool for tech- Staff Working Paper No. 520. 1982. 47 Zambia nicians and policymakers who are re- Michael Bamberger, Bishwapriya sponsible for low-income settlement pages. projects. It identifies tradeoffs among ISBN 0-8213-0008-3. Stock No. WP 0520. Sanyal, and Nelson Valverde land use, physical design, and finan- $3. Staff Working Paper No. 548. 1982. 201 cial parameters. pages. 1981. 153 pages (mcluding 3 statistical ISBN 0-8213-0115-2. Stock No. WP 0548. annexes). Environmental Management of $10. ISSN 0253-3324. Stock No. BK 9183. $5. Urban Solid Wastes in Developing Countries: A House Registration Handbook: Project Guide A Model for Registering Sandra J. Cointreau Houses and Plots in Cities i the Developing This guide provides information and Unplanned Settlements World: Policies for Their procedures for planning and imple- Saad Yahya Equitable and Efficient Growth mentation of solid-waste management A manual for professionals and ad- Johnnes F. Linn improvements. It is designed to facili- ministrators working in urban uncon- Delineates the major policy issues that tate project preparation, appraisal, and trolled settlements in the third world. arise in the efforts to adapt to the inplementation of Bank-assisted solid- Examines the problem of registering of growth of cites in developing coun- waste prolects in urban areas. Current houses and plots in unplanned settle- tries and discusses policies designed to Bank obrectves, poliaes, and project ments in the large urban centers of the increase the efficiency and equity of requirements are summarized. developing counties. urban development. Particular areas Technical Paper No. 5. 1982. 214 pages Technical Paper Number 4. 1982. 75 pages covered include urban employment, (including 5 annexes). (including 3 appendixes). incomie red.istribution through the fi.s- ISBN 0-8213-0063-6. ISSN 0253-3324. (nuig3upnie) cal system, transport, housing, and so- Stock No. BK 0063. $5. Stock No. 8 0053. S3. cial services. The policy instruments SokN.B 03 3 considered include public investment, pricing, taxation, and regulation. Evaluation of Shelter Programs IHousing for Low-Income Oxford Unzversity Press, 1983, 252 pages for the Urban Poor: Principal Urban Families: Economics and (including bibliography, index). Findings Policy in the Developing ISBN 0-19-520382-8, Stock No. OX Douglas H. Keare and Scott Pars World 520382, S27.50 hardcover; ISBN 0-19- Orville F. Griares, Jr. 520383-6, Stock No. OX 520383, 512.50 This report provides an evaluation of pupeback four sities and services and area up- Analvzes the operation of urban hous- grading projects in El Salvador, the ing markets in developing countries to Philippines, Senegal, and Zambia and determine the kinds of dwellings af- confirms that Bank-supported urban fordable by the urban poor. shelter projects have been remarkably The Johns Hopkins University Press, 1976. Designing the Site and Service successful. Recommendations are 190 pages (including statistical appendix, Plot Allocation Process: made for future projects. select bibligraphy, index). Lessons from Project Staff Working Paper No. 547. 1982. 109 LC 76-4934. ISBN 0-8018-1853-2, Experience pages. Stock No. IH 1853, 518.50 hardcover; Lauren E. Cooper ISBN 0-8213-01144. Stock No. WP 0547. ISBN 0-8018-1854-0, Stock No. JH 1854, This analysis provides a framework in $5. S8.95 paperback. Spanish: Vivienda para familias urbanas de tralization. This book takes a critical Progressive Development and bajos ingresos: aspectos economicos y de look at such policies and their weak Affordability in the Design of politica en el mundo en desarrollo. conceptual foundations and describes Editorial Tecnos, 1978. problems inherent in irnplementation. urb an Emmanuel Thecovrag iscomrehnsie, ndDouglas H. Keare and Emnmanuel ISBN 849309-0778-S, Stock No. IB 0527, both global and national trends are Jimenez analyzed. Examines the concept and determina- Oxford University Press, 1982. 192 pages tion of affordability as a factor in de- NEW (including index, appendixes). signing housing for the urban poor. Four World Bank-supported projects, Identifying the Urban Poor LC8-99.nB 01-206-,in El Salvador, the Philppines, Serne- Branif Stock No. OX 520264, 516.95 hardcover; gal and Gambia, are featured in this Brazil ISBN 0-19-520265-L, Stock No. OX investigative report. Explains the pro- James F. Hicks and David NMichael 520265, S7.95 paperback. gesv eeomn praht Vetter 5226,$9 aebc.gressive development approach to Also available in Korean from the Korea house construction, taking into ac- -Through its pragmatic examination of Research Institute for Human Sett!ements. count the needs of individual families. World Bank urban projects in Brazil, Staff Working Paper No. 560. 1983. 63 this study provides a helpful tool for . . . project planners. Extensive use of ta- Ownership and Efficiency in pages. bles makes it particularly useful for Urban Buses ISBN 0-8213-0166-7. Stock No. WP 0560. improving urban project identification, Charles Feibel and A.A. Walters S3. design and evaluation and for reduc- Staff Working Paper No. 371. 1980. 19 Sites and Services Projects ing the costs of collecting and using pages (including selected bibliography). 1974. 47 pages (including annex). data on urban poverty. Stock No. WP 0371. $3. Stock Nos. BK 9180 = Upgrading in Cartagena The Poor of Bogota: Who They W. Paul Strassmann Are, What They Do, and In urban development,.it is now often 14 Where They Live considered more practical and efficient Rakesh Mohan and Nancy to upgrade the existing housing stock Hartline than to replace it with new construc- Identifies the correlates of poverty by tion. Housing transformation should a - he correate p .... , not only be expected and tolerated, j-:j. - 1 examining the composition and char- b s í.,.. acteristics of the poor in Bogota. Ex- but should even bction in an important amines specifically the labor market fld, to generate employment, and to and income distribution. Analyzes two im rove eguetv in the distribution of National Urbanization Policy household surveys in detail. Part of a h q in Developing Countries research program aimed at increasing housing. This study shows how the unneDtaneigooffive ajorurbrnsec housing stock in Cartagena was up- Bertrand M. Renaud understanding of five naor urban sec- graded during the 1970s by owner-oc- Na.oa uraizto .oiisie tors, including housmng, transport, em- National urbanzaton polces i de- ployment location, labor markets, and cupants and, to a lesser extent, by veloping countries often attempt, the public sector. landlords. The principal conclusions without a full understanding of the are supported by extensive economet- f, rces at work, to block the growth of Staff Working Paper No. 635. 106 pages. ric tests and by interviews wíth local ie largest cities and to induce decen- Stock No. WP 0635. $5. experts and authorities. The Johns Hopkins University Press, 1982. The Johns Hopkins University Press, 1979. their respective fields discuss ma)or 239 pages. 192 pages (including bibliography, author problems of urban land: the nsing LC 81-48176. ISBN 0-8018-2805-8, Stock index). cost, the relation of different types of "o. IH 2805, 522.50 hardcover. LC 78-8437. ISBN 0-8018-2141-X land tenure to equitv and effidency, the rationale for government interven- Urban and Spatial Stock No. IH 2141, 57.50 paperback. tion and the forms it mav take-taxa- Development in Mexico Th Urb Ed tion, acquisition and development of lan Scott e ruan ge land, regulation of land use, and other Examines urbarnization in a countrv in This six-page newsletter published by forms of control. The analyses refine which that process has been partxcu- the World Bank is concerned with and illuminate many of the urban larlv rapid and in which such issues as practical approaches to urban prob- problems that confront developing provísion of jobs, shelter, public serv lems in developmg countries. countries and provide practical guide- ices, and mass transit are urgent. Also Ten times a year. English, French, Span- lines for dealing with them. considers issues that anse because of ish. The Urban Edge is distributed free and Oxford University Press. 1983. 224 pages the size and form of the system of is available by writing to: The Urban Edge, (including bzbliography and index). large dties and the linkages between World Bank, Room K-908, 1818 H Street, LC 82-20247. ISBN 0-19-520403-4, Stock them: centralization, rural-ruban inte- N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. No. OX 520403, 522.50 hardcover. gration, and pattems of interregional development. The study is relevant to other counteries in which similar prob- lems will undoubtedly become increas- ' : Urban Transport ingly urgent. -hAttempts to analyze the long-term ¡ngl urgnt.Lánd The Johns Hopkins University Press, 1982. P.[klav implications of alternative urban 344 pages (including maps, appendixes, - .,d transport strategies and bibliography, index). investments in the context of LC 80-8023. ISBN 0-8018-2499-0, accelerated urban growth in Stock No. JH 2499, 532.50 hardcover; developig countries. ISBN 0-8018-2498-2, Stock No. JH 2498, Sector Policy Paper. 1975. 103 pages 59.50 paperback. (including 7 annexes). n E . Stock Nos. BK 9045 (English), BK 9037 Urban Economc and Planning - . .(French), BK 9038 (Spanish). $5. Models: Assessing the Potential for Cities in Developing Countries _ Rakesh Mohan Urban Land Policy: Issues and Applies current urban modeling tech- Opportunities niques to cities in developing coun- Harold B. Dunkerley, coordinating tries. Problems intrinsic to the model- e t . a f ing of all urban areas are considered editor, with the assistance of along with those particular to cities in Christine M.E. Whitehead poor countries. Various authors with experience in , The Wor~d Bank. Publlcations Order Form SEND TO: YOUR LOCAL DISTRIBUTOR OR TO WORLD BANK PUBLICATIONS (Se ¡he o¡her side of thsform.) P.O. BOX 37525 WASHINGTON, D.C. 20013 U.S.A. Date Name Ship to: (Enter if different from purchaser) Titie Name Firm Title Address Firm City State Postal Code Address Country Telephone I City State Postal Code_ _ Purchaser Reference No. Country Tllephone Check your method of payment. Enclosed is my E Check LO International Money Order E Unesco Coupons OI International Postal Coupon. Make payable to World Bank Publications for U. S. dollars unless you are ordering from your local distributor. Charge my O VISA l MasterCard r American Express n Choice. (Credit cards accepted only for orders addressed to World Bank Publications.) 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Indira Llmited Castéllo 37 Bank Publications Attn: Mr. Bambang Wahyudi Madrid JI, Dr. Sam Ratulangi No. 37 SRI LANKA AND THE MALDIVES Jakarta Pusat Lake House Bookshop ARGENTINA IRELAND Attn: Mr. Victor Walatara Carlos Hirsch, SRL, TDC Publishers 41 Wad Ramanayake Mawatha Attn: Ms. Monica Bustos Attn: Mr. James Booth Colombo 2 Florida 165 4° piso 12 North Frederick Street SWEDEN Balerna Auemes Dublin 1 ABCE Fritzes Kungl, Hovbokhandel JAPAN Attn: Mr. Eide Segerback AUSTRALIA, PAPUA NEW GUINEA, Eastern Book Service Regernínsgatan 121, Box 16356 FIjI, SOLOMON ISLANDS, Attn: Mr. Terumasa Hirano S-103 27Stockholm WESTERN SAMOA, AND 37-3, Hongo 3-Chome, Bunkyo-ku 113 SWITZERLAND VANUATU Tokyo Libraire Pavot The Australian Financial Review Knri de Perot Information Service (AFRIS) KENYA Attn: Mr. F enrePro Attn: Mr. David Jamieson Africa Book Services (E.A.) Ltd. 6, ue Grenus 235-243 Jones Street Attn: Mr. M.B. Dar 1211 Geneva Br3adwa P.O. Box 45245 TANZANIA Sydney, hsw 20001 Nairobi Oxford University Press BELGIUM KOREA, REPUBLIC OF Attn: Mr. Anthony Theobold Publications des Nations Unies Pan Korea Book Corporation Maktaba Road, P.O. Box 5299 Attn: Mr. Jean de Lannoy Attn: Mr. Yoon-Sun YÚm Dar es Salaam at Mr Roa de P.O. Box 101, Kwanghwamun THAILAND av. du Roi 202 Seoul Central Department Store, Head Office 1060 Brussels MiALAYSIA Attn: Mrs. Ratana Le Diffuseur University of Malaya Cooperative Bangkok Atte Mifuers Suan mteBookshop Ltd.Bago C.P. 85, Bouc}terville J4B 5E Attn: Mr. Mohammed Fahim Htj Thailand Management Association C..ue ,Bouhrvlec4 E Yacob Attn: Mrs. Sunan Queec P.O. Box 1127, Jalan Pantai Baru 308 Silom Road COSTA RICA Kuala Lumpur Bangkok Libreria Trejos MEXICO UNITED KINGDOM AND Attn: Mr. Hugo Chamberlain IFTCNRHR RLN Satn Jose Ay. Frandez Attn: Mr. Jor e Ce eda lMicroinfo Ltd. n Jose San Lorenzo 153-1f, Col. del Valle, Attn: Mr. Roy Selwyn DENMARK Deleg. Benito Juarez Newman Lane, P. O. Box 3 Sanfundslitteratur 03100 Mexico, D.F. Alton, Hampshire GU34 2PG Attn: Mr. Wilfried Roloff NETHERLANDS England Rosendemns AUe 11 MBE BV UNITED STATES DK-1970 Copenhagen V. Attn: Mr. Gerhard van Bussell The World Bank Book Store EGYPT, Arab Republic of Noorderwal 38, 600 l9th Street, N.W. Al Ahram 7241 BL Lochem Washington, D.C. 20433 Attn: Mr. Sayed El-Gabri NORWAY (Postal address: P.O. Box 37525 Al Galaa Street Johan Grundt Tanum A.S. Washington, D.C. 20013, U.S.A.) Cairo Attn: Ms. Randi Mikkelborg Baker and Taylor Company FINLAND P.O. Box 1177 Sentrum 501 South Gladiola Avenue Akateeminen Kirjakauppa Oslo 1 Momence, Illinois, 60954 Attn: Mr. Kari Litmanen PANAMA 380 Edison Way Keskuskatu 1, SF-00100 Ediciones Libreria Cultural Panamena Reno, Nevada, 89564 Helsinki 10 Attn: Mr. Luis Fernandez Fraguela R. 50 Kirby Avenue FRANCE Av. 7, Espana 16 Somerville, New Jersey, 08876 World Bank Publications Panama Zone 1 Commerce, Georgia 30599 66, avenue d'Iéna PHILIPPINES 75116 Paris National Book Store Be9-an Assocrates GERMANY, Federal Republic of Attn: Mrs. Socorro C. Ramos Lanham MaGreylPanldme27Hihway UNO-Verlag 701 Rizal Avenue Lna,M yad 271 Attn: Mr. Joachim Krause Manila Blackwell North America, Inc. Simrockstrasse 23 SAUDI ARABIA 1001 Fries Mill Road D-5300 Bonn 1 Jarir Book Store Blackwood, New Jersey 08012 HONG KONG, MACAU Attn: Mr. Akram Al-Agil Sidney Kramer Books Asia 2000 Ltd. P.O. Box 3196 1722 H Street, N.W. Attn: Ms. Gretchen Wearing Smith Riyadh Washington, D.C. 20006 6 FI., 146 Prince Edward Road SINGAPORE, TAIWAN, BURMA United Nations Bookshop Kowloon Information Publications Private, Ltd. United Nations Plaza INDIA Attn: Ms. Janet David New York, N.Y. 10017 UBS Publishers' Distributors Ltd. 02-06 1st Floor, Pei-Fu Industrial VENEZUELA Attn: Mr. D.P. Veer BuildingLiriadlEt Ansari Road, Post Box 7015 24 New Industrial Road Attn. Mr. duan Pericas New Delhi 110002 Singapore Avda Francisco de Miranda, no. 52 (Branch offices in Bombay, Bangalore, SPAIN Edificio Galipan, Aptdo. 60.337 Kanpur, Calcutta, and Madras) Mundi-Prensa Libros, S.A. Caracas 1060-A 9--- a --- Banco Mundial Sede Oficina de Europa Oficina de Tokio 1818 H Street, N.W. 66, avenue d'Iéna Kokusai Building Washington, D.C. 20433, EE.UU. 75116 Paris, Francia 1-1 Marunouchi 3-chome Teléfono: (202) 477-1234 Teléfono: (1) 723-54.21 Chiyoda-ku, Tokio 100, Japón Télex: WUI 64145 WORLDBANK Télex: 842-620628 Teléfono: (03) 214-5001 RCA 248423 WORLDBK Télex: 781-26838 Dirección cablegráfica: INTBAFRAD WASHINGTONDC X. A, ... 2. a. - - . ~ 7I'V a Y -X ~ rp'14.i7 C áb 1%a- -i I,1 -