E S T U D I O S D E L B A N C O M U N D I A L S O B R E A M É R I C A L A T I N A Y E L C A R I B E Puntos de vista Temas de debate: investigaciones en curso Más allá del centro La descentralización del estado Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry y William Dillinger con Charles Griffin Jeffrey Gutman Fernando Rojas Steven Webb Donald Winkler ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL SOBRE AMÉRICA LATINAY EL CARIBE Puntos de vista MÁS ALLÁ DEL CENTRO: LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO Shahid Javed Burki Guillermo E. Perry William R. Dillinger BANCO MUNDIAL WASHINGTON, D.C. Copyright © 1999 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Todos los derechos reservados Impreso en los Estados Unidos de América Primera impresión en inglés: Junio de 1999 Segunda impresión en inglés: Agosto de 1999 Primera impresión en español: Septiembre de 1999 Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este estudio son de exclusiva responsabilidad de su autor o autores y de ninguna manera pueden ser atribuidos al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o miembros de su Directorio Ejecutivo o a los países que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos, incluidos en esta publicación y no se hace responsable en ningún aspecto de las consecuencias que resulten de su utilización. Los límites, colores, denominaciones y demás información que aparece en algún mapa de este volumen no implican juicio alguno de parte del Grupo del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de algún territo- rio ni de la ratificación o aceptación de tales límites. El material de esta publicación se encuentra registrado como propiedad intelectual. Las solicitudes requiriendo autorización para repro- ducir partes del material deben ser enviadas a la Oficina del Editor en la dirección indicada más arriba en la nota de copyright. El Banco Mundial promueve la divulgación de sus obras y normalmente otorgará la autorización con prontitud y, si la reproducción es para fines no co- merciales, sin cobrar derecho alguno. El permiso para copiar partes de las obras se otorga a través del Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts 01923, EE.UU. Shahid Javed Burki es el Vicepresidente, Guillermo E. Perry es el Economista Jefe, y William Dillinger es Economista Principal de Urbanismo de la Oficina Regional para América Latina y El Caribe del Banco Mundial. Ilustración de la cubierta de David McLimans ISBN 0-8213-4582-6 Se ha solicitado la Catalogación-en-Datos-de-Publicaciones de la Biblioteca del Congreso. Índice Reconocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Siglas y abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix Prólogo: Compaginar la autoridad y la rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Capítulo 1: Descentralización: la cultura política es decisiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Las raíces del centralismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Aires de cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Ocho casos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Los países federados se normalizan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Los regímenes civiles desatan competencias electorales locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Estados unitarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Capítulo 2: Reglas claras: un marco para el gobierno subnacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Reparto del poder político nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Asignación de funciones, estructuras e ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Ingresos: impuestos y transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Manejo del endeudamiento subnacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Política local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Estrategias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Sincronización de los elementos de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Demostrar un compromiso temprano con las nuevas reglas del juego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Capítulo 3: Cómo hacerle cara a la amenaza macroeconómica: en busca de restricciones presupuestarias fuertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Evidencia de problemas macroeconómicos: resultados econométricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Resultados e instituciones en los principales estados descentralizados de América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Restricciones presupuestarias fuertes para gobiernos subnacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Restricciones en el endeudamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Autonomía de los gobiernos subnacionales para mantenerse dentro de las restricciones presupuestarias . . . . . . . . . . . . . 45 Autonomía de ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Capacidad política de aplicar restricciones presupuestarias fuertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Resultados e instituciones en cuatro países de América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Resumen de casos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Instituciones de descentralización y gerencia fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Restricciones presupuestarias fuertes para transferencias y responsabilidades de servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Restricciones al endeudamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Autonomía subnacional para el ajuste fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Relaciones políticas intergubernamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 iii M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Capítulo 4: La descentralización de la educación: ¿entregar poder a las municipalidades o a las escuelas? . . . . . . . . . 59 Fundamentos para la descentralización de la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 El entorno educacional de la descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Tipología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Nivel de descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Poderes para la toma de decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Estructura y contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Tipología aplicada a la reciente experiencia de América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Nivel de descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Poderes de decisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Estructura y contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Descentralización de la evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Escuelas de alto rendimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Características de las escuelas eficientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Las consecuencias de la descentralización escolar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Liderazgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Excelencia docente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Enfoque en el aprendizaje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Responsabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Hallazgos empíricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Capítulo 5: La descentralización de la atención de salud: ¿entregar poder a los alcaldes, a los directores de hospitales o a los pacientes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Tres tipos de servicios de salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Múltiples modalidades de prestación y financiamiento de servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 ¿Qué se ha descentralizado en América Latina y cómo?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Argentina: de monopolio central a monopolio provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 México: de la desconcentración a la descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Bolivia: municipalización de los activos físicos pero no los humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Brasil: financiamiento público con producción privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Chile: municipalización de la producción, centralización del financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Colombia: conflictos entre la descentralización y la privatización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Temas principales en la descentralización de la salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Gestión de la fuerza laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Financiamiento recurrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Decisiones de inversión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 La economía política de la reforma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Capítulo 6: La descentralización de los caminos: correspondencia entre responsabilidad, recursos y experiencia técnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Descentralización del sector de gestión vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 En busca de un modelo: la experiencia de América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 ¿Qué significa la descentralización en el sector vial? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Funciones viales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Tareas de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Mecanismos de financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Descentralización vial en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Casos donde la descentralización política y fiscal está bien establecida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Peligros de la descentralización rápida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Beneficios de delegar las carreteras no nacionales para las redes nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Contribuciones de reformas paralelas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Delegación de carreteras nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 iv Í N D I C E Recuadros Recuadro P.1 ¿Qué es la descentralización?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Recuadro 2.1 Un glosario de términos políticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Recuadro 2.2 ¿Hasta dónde descentralizar?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Recuadro 2.3 ¿Son incompetentes los gobiernos locales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Recuadro 2.4 Asignación de ingresos en los países federados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Recuadro 2.5 El impacto de las transferencias en el comportamiento político local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Recuadro 3.1 Riesgos y costos en la fuente y términos del endeudamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Recuadro 4.1 Chicago: énfasis en la gobernabilidad desde el principio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Recuadro 4.2 Memphis: descentralización centrada en mejorar el aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Recuadro 4.A.1 ¿Qué se ha aprendido de las estrategias efectivas de reforma? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Recuadro 5.1 Falta de información confiable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Recuadro 6.1 La nueva generación de fondos viales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Recuadro 6.2 Características clave del Contrato de Recuperación y Mantenimiento (CREMA) . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Cuadros Cuadro P.1 Resumen de las medidas de descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Cuadro 1.1 Resumen de medidas de descentralización en países seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Cuadro 1.2 Indicadores de descentralización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Cuadro 2.1 Reglas electorales, algunos países escogidos de América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Cuadro 2.2 Reglas electorales, algunos países escogidos de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Cuadro 2.3 Estructura de los gobiernos subnacionales: algunos países seleccionados de la OCDE y de América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Cuadro 2.4 Principales fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Cuadro 2.5 Fuentes de ingresos: distribución porcentual, algunos países seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Cuadro 3.1 Modelo básico: Muestra representativa; muestra de estimaciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Cuadro 3.2 Panel de datos, variables fiscales en las primeras diferencias, 1980­94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Cuadro 3.3 Disposiciones institucionales para definir y mantener restricciones presupuestarias fuertes en los estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Cuadro 3.4 Resumen de condiciones para un menor peligro de déficits excesivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Cuadro 3.5 Métodos para controlar el endeudamiento subnacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Cuadro 4.1 Tipos de decisiones que pueden estar descentralizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Cuadro 4.2 La ubicación de las decisiones y responsabilidades educativas clave; algunos países seleccionados de América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Cuadro 4.3 Características que se pueden estimular a través de la descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Cuadro 4.4 Evaluación de la descentralización de la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Cuadro 4.A.1 Características del sistema escolar "descentralizado" Argentina. Reformas a la educación 1976­1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Cuadro 4.A.2 Características del sistema escolar "descentralizado" Chicago, IL. Reformas a la educación 1988­1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Cuadro 4.A.3 Características del sistema escolar "descentralizado" Chile. Reformas a la educación 1981 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Cuadro 4.A.4 Características del sistema escolar "descentralizado" El Salvador. Escuelas con la participación de la comunidad (EDUCO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Cuadro 4.A.5 Características del sistema escolar "descentralizado" Memphis, TN. Reformas a la educación 1995­1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Cuadro 4.A.6 Características del sistema escolar "descentralizado" México. Reformas a la educación 1992­1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Cuadro 4.A.7 Características del sistema escolar "descentralizado" Minas Gerais, Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Cuadro 4.A.8 Características del sistema escolar "descentralizado" Nicaragua. Reformas a la educación 1993­1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Cuadro 4.A.9 Resumen de las características de las escuelas descentralizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Cuadro 5.1 Sugerencia de financiamiento y prestación de diferentes tipos de servicios de salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Cuadro 5.2 Autoridad de los diferentes niveles de gobierno para administrar personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Cuadro 5.3 Autoridad para realizar inversiones en infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93 Cuadro 6.1 Opciones de descentralización para el sector vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101 v M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Figuras Figura 4.1 Países de América Latina que implementado reformas de descentralización de la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 Figura 4.2 Logro promedio en matemáticas. Puntajes de escolares de octavo año. Países seleccionados . . . . . . . . .61 Figura 4.3 Puntajes de logros en idioma en niños de tercer grado (Media 25%, 75%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Figura 4.4 Nivel de toma de decisiones en el sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 vi Reconocimientos E ste informe es el resultado del trabajo de un equipo multisectorial. La investigación y la redacción fueron llevadas a cabo por un grupo coordinado por la Oficina del Economista en Jefe para América Latina y el Caribe (ALC), encabezado por Guillermo Perry y William Dillinger. Los autores principales son William Dillinger (Capítulos 1 y 2), Steven Webb y Guillermo Perry (Capítulo 3), Donald Winkler (Capítulo 4), Charles Griffin (Capítulo 5), y Jeff Gutman (Capítulo 6). Cada miembro del equipo, a su vez, se benefició de los documentos de trabajo y la asesoría prestada por especialistas en sus respectivas áreas. Nos gustaría agradecer especialmente a Fernando Rojas, cuyo estudio sobre la descentralización en América Latina proporcionó la base del Capítulo 1; a José Luis Irigoyen y Francisco Wulff, por su colaboración en la organización del Capítulo 6; y Tarcisio Casteñeda y Girindre Beeharry, quienes hicieron lo propio en el Capítulo 5. El grupo se benefició de las discusiones iniciales en un taller sobre el tema, desarrollado con economistas en jefe, especialistas y personal de la oficina regional de ALC del Banco Mundial. Richard Bird, de la Universidad de Toronto y Ernesto Stein, del Banco Interamericano de Desarrollo, también proporcionaron inestimables aportes en el diseño inicial del informe. vii Siglas y abreviaturas ACE Asociación Comunitaria de Educación (El Salvador) ARS Administradora del Régimen Subsidiado (Colombia) BANOBRAS Banco Nacional de Obras Públicas (México) CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo CREMA Contrato de Recuperación y Mantenimiento CVF Consejo de Vialidad Federal (Argentina) DNV Dirección Nacional de Vialidad (Argentina) EDUCO Educación con la participación de la Comunidad FINDETER Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (Colombia) GRD Grupo Relacionado con el Diagnóstico (Diagnostic Related Group) IMSS Instituto Mexicano de Seguro Social (México) INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais IVA Impuesto al valor agregado OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico ONG Organización No Gubernamental OPD Organismo Público Descentralizado (México) PIB Producto Interno Bruto PNB Producto Nacional Bruto PRI Partido Revolucionario Institucional PSF Programa de Saude de Familia (Brasil) SEE/MG Secretariado Estatal de Educación/Minas Gerais SIMCE Sistema de Medición de la Calidad de la Enseñanza SSA Ministerio de Salud (México) SUS Sistema Único de Salud (Brasil) TVAAS Sistema de Evaluación de Valor Agregado de Tennessee UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura ix PRÓLOGO Compaginar la autoridad y la rendición de cuentas L a descentralización está transformando la estructura del ejercicio de gobernar en América Latina. Desde 1983, todos los países más grandes de la región, excepto uno, han puesto en marcha la transferencia del poder, recursos y responsabilidades hacia entidades subnacionales de gobierno. En gran parte de la región, este proceso comenzó cuando los gobernadores y alcaldes designados pasaron a ser elegidos (ver Cuadro P.1). En algunos países, esto ocurrió en el curso del cambio de un gobierno militar a uno civil (como en Argentina 1983, Brasil en 1985 y Chile en 1992). En otros países, se presentó en el marco de la restauración de elecciones locales por primera vez en décadas (como en Colombia en 1986 [alcaldes] y 1991 [gobernadores] y Venezuela en 1989 [gobernadores]). En México, el proceso de expansión de la democracia local ha sido más sutil. Después de décadas del dominio de un partido único en las elecciones estatales y locales del país, ahora los partidos de oposición tienen posibilidades reales de competir. La descentralización también se ha presentado en la forma de transferencia de las principales responsabilidades funcionales. En Colombia y Argentina, por ejemplo, la educación primaria fue descentralizada y traspasada hacia los niveles intermedios del gobierno. En Chile, fue transferida en parte al nivel municipal. En Brasil, parte de la responsabilidad por la red vial quedó en manos de los gobiernos estatales. También han aumentado en forma importante las transferencias fiscales a los gobiernos subnacionales, en particular, en Brasil, México y Colombia. Lo que está en juego significado un trasladar del poder político formal hacia presidentes y congresistas elegidos. A nivel subnacional, La estabilidad política y la profundización de la esto ha significado dispersar el poder hacia gobernadores, democracia alcaldes y legislaturas subnacionales. En esencia, la política es la fuerza dominante que motiva la Esta dispersión del poder es una tendencia mundial (ver descentralización, ya que ésta forma parte de una tendencia el Informe sobre el Desarrollo Mundial [1999-2000]) para más generalizada hacia la democracia en la región. Como se la que los cientistas políticos han propuesto diversas observa en el Cuadro P.1, de los 14 países de la región con explicaciones. En términos generales, sugieren que es el más de 5 millones de habitantes, sólo tres tenían un sistema fruto de la decreciente credibilidad del Estado centralizado. democrático multipartidista en 1960. (México era más bien Los grupos a quienes históricamente se les ha negado el una democracia monopartidista entre 1929 y 1988, pero poder ahora lo exigen y los gobiernos centrales están cada ahora es dable considerarla una democracia vez más renuentes a combatir esta exigencia por la fuerza. multipartidista). A partir de 1999, los 14 países caben en su A su vez, la menor credibilidad del Estado se ha atribuido al totalidad en esta categoría. A nivel nacional, esto ha fracaso económico (con la consiguiente pérdida de 1 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O CUADRO P.1 Resumen de las medidas de descentralización INCORPORACIÓN DELEGACIÓN PRIMER AÑO DE ELECCIONES DE ELECCIONES FUNCIONES DE POR NIVEL DE GOBIERNO* LOCALES5 ENTREGADAS INGRESOS PAISES CON 5 MILLONES DE HABITANTES HABITANTES (EN MILLONES) NACIONAL PROVINCIAL MUNICIPAL Brasil 164 1985 1982 1985 X X México 95 1917 1917 1917 X1 X X Colombia 38 1958 1992 1986 X X X Argentina 36 1983 1983 1983 X X Perú 25 1980 -- 1981 Venezuela 23 1961 1989 19892 X X X Chile 15 1990 4 1992 X X X Ecuador3 12 1978 1978 1978 X Guatemala 11 1985 4 1985 X Bolivia 8 1985 4 1987 X X X República Dominicana 8 1966 -- 1966 X Honduras 6 1982 -- 1982 X Nicaragua 5 1986­90 -- 1990 X Paraguay 5 1991 1994 1991 X *Luego del régimen militar, cuando corresponda. -- = Países sin nivel de gobierno provincial. 1Las victorias de los partidos de oposición a nivel municipal comenzaron en 1982 y a nivel estatal, en 1989. 2Una lista abierta reemplaza a la lista de partidos cerrada y bloqueada. 3Históricamente, los altos funcionarios y consejos provinciales son elegidos, salvo durante regímenes militares, pero tienen facultades limitadas. Hay gobiernos provinciales paralelos, encabezados por un gobernador designado a nivel central, que son responsables de la administración local de las funciones del gobierno central. 4Aunque en Chile, Guatemala y Bolivia no hay gobiernos elegidos a nivel regional, estos países han encomendado las principales responsabilidades de planificación e inversión a los gobiernos regionales, con una autonomía significativa sobre los ingresos y gastos. 5Se compara el régimen actual con el régimen civil anterior. (Normalmente no se realizan elecciones locales durante períodos de régimen militar). Fuente: Willis, Garman y Haggard 1997. importante apoyo empresarial y laboral), a la ausencia negociadores de la transición brasileña pudieron apaciguar relativa de guerras y disturbios civiles (con la consiguiente el descontento popular frente al centralismo militar y así menor aceptación de gobiernos autoritarios) y a la permitir que los militares se retiraran de buena manera emergencia de clases medias urbanas instruidas (y la (Hagopian y Mainwaring, 1987). En Guatemala, la consiguiente disminución de las tradicionales relaciones tipo descentralización fue uno de los principios básicos de los patrón-cliente entre el gobierno y los gobernados) acuerdos de paz (1996) y con ella surgió la expectativa de (O'Donnell, Schmitter y Whitehead 1986; Potter, 1993). una mayor autonomía para las comunidades indígenas. En En un sentido profundo, la democratización y con ella la Colombia, la institución de alcaldes electos y poste- descentralización, se puede percibir como una estrategia riormente de gobernadores provinciales también elegidos para asegurar la estabilidad política, esto es, un medio que fue motivada en parte por el deseo de los dirigentes del sirve de mecanismo institucional para integrar a los grupos partido central de obtener apoyo popular en las zonas que de oposición a un proceso de negociación formal y se encontraban bajo el control de los rebeldes. Pero ritualizado. Como tal, constituye una alternativa a la guerra también reflejó una concesión a las antiguas demandas por civil y a otras formas de oposición violenta. autonomía regional por parte de los partidos establecidos. Desde luego, hay casos específicos que no se prestan La descentralización de la educación y la salud en Colombia para estas generalizaciones. En América Latina, las también respondió a la preocupación por eficiencia y motivaciones para la descentralización son complejas. En calidad en esos sectores. En México, la descentralización Brasil, por ejemplo, la descentralización acompañó a la tuvo sus orígenes en una larga serie de reformas políticas transición del régimen militar al civil. Al traspasar los que comenzó con la decisión de asignar un 25 por ciento de recursos políticos y financieros al nivel municipal, los los escaños del congreso a los partidos de oposición. Una 2 P R Ó L O G O posterior crisis financiera hizo que el partido de gobierno mejor acceso a ellos, tienen los medios y el incentivo para perdiera el control del congreso y de diversas responder oportunamente. La descentralización, según este gobernaciones y alcaldías clave. Por lo tanto, los partidos argumento, también puede mejorar la gerencia de los de oposición han tendido a favorecer la descentralización y servicios públicos, puesto que gracias a esta evidente su creciente influencia, en particular en el congreso, les ha proximidad, es posible exigir a los funcionarios locales que se permitido exigir otras medidas a cambio de su apoyo a los hagan más responsables por su desempeño (Ostrom, proyectos legislativos clave del gobierno. Schroeder y Wynne 1993). Cuando la población es móvil y puede votar "con los pies" (cambiarse de lugar), la Servicios públicos más eficientes y con mayor descentralización puede originar una competencia entre los capacidad de respuesta diversos gobiernos locales para satisfacer de mejor manera los La estabilidad política y el gobierno democrático son fines deseos de los ciudadanos (Tiebout, 1956; Inman y Rubenfeld, valiosos por sí mismos. Pero hay mucho más en juego. En el 1997). aspecto positivo, se argumenta que la descentralización puede Empero, la descentralización también conlleva riesgo. En mejorar la eficiencia y la capacidad de respuesta del gobierno primer lugar, está desde luego el riesgo de una disminución (Oates, 1972). Según este argumento, la delegación de las en la prestación de servicios. El otorgar autonomía política a decisiones de asignación de recursos en los dirigentes elegidos los gobiernos locales no asegura mejores servicios públicos. localmente puede mejorar el equilibrio entre la combinación Para empezar, existe el riesgo que las elites políticas se de servicios producidos por el sector público y las preferencias adueñen de ellos. El traspaso de la facultad de toma de de la población local. Debido a que los funcionarios locales decisiones desde los administradores del gobierno central a conocen mejor las condiciones locales y sus electores tienen las elites locales puede dar lugar al deterioro de la calidad de RECUADRO P.1 ¿Qué es la descentralización? La descentralización, según el sentido que tiene en este Otra forma es la privatización, mediante la venta de documento, se refiere al proceso de delegación de los activos, la adjudicación de concesiones y a través de poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades alianzas entre el sector público y privado. subnacionales del gobierno. Aunque existen muchos Debido a dos motivos, en este informe nos centramos puntos de partida y estrategias para descentralizar, un país en el gobierno subnacional elegido. En primer lugar, es la no se considera descentralizado para los propósitos de este forma más ambiciosa, y quizás la más riesgosa, de las tres informe si no tiene un gobierno subnacional elegido formas de reforma estructural que se están produciendo en localmente. La descentralización puede consistir en el la región. En segundo lugar, es única en cuanto a sus establecimiento de esos gobiernos, su restablecimiento repercusiones en el comportamiento político. En la después de un período de régimen autoritario o la descentralización, la estructura de la responsabilidad local expansión de los recursos o responsabilidades de los del gobierno central se desplaza a los componentes locales. gobiernos subnacionales elegidos ya establecidos. En la desconcentración, en cambio, se conservan las Desde luego, existen otras formas de dispersar el poder relaciones jerárquicas entre el gobierno central y los de los ministerios del gobierno central. Una de ellas es la funcionarios locales. Con la privatización se incorpora la desconcentración, en la cual el gobierno central aumenta la motivación de lucro como influencia en el autonomía de sus oficinas regionales. Esta forma se ha comportamiento. Aunque en la práctica se pueden emplear usado de manera generalizada en América Latina, con las tres formas simultáneamente, sus repercusiones frecuencia como medida precursor de la transformación de políticas, fiscales y administrativas son muy diferentes. La gobiernos regionales en entidades políticas independientes. descentralización debe considerarse como única. 3 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O los servicios, al menos para la mayoría de los votantes. incapacidad de ajustarse a los impactos económicos con la También han surgido inquietudes acerca de las capacidades ayuda de la política fiscal. técnicas de los funcionarios de gobiernos locales. Pueden surgir déficits en el gobierno central si los Si bien la evidencia que existe hasta la fecha no apunta gobiernos son incapaces de reducir los gastos o aumentar los de manera concluyente en ninguna dirección definitiva, en impuestos para hacer frente al creciente costo de las la actualidad se registra una mayor variación en la calidad transferencias entre gobiernos. Por ejemplo, en la del desempeño de los servicios públicos. Los ministerios constitución de 1988 de Brasil se exigía un considerable centralizados eran capaces de entregar un nivel bastante aumento de la repartición del impuesto federal, sin estipular estandarizado de servicios a toda la nación. La ningún tipo de delegación de responsabilidades en el gasto descentralización ha mejorado los servicios en algunas federal. Esto hizo surgir la amenaza de déficits recurrentes a jurisdicciones y los ha empeorado en otras. nivel federal (ver el Capítulo 3). En otros casos, los gobiernos La preocupación por estas posibles consecuencias adversas centrales han descentralizado los ingresos y los gastos, pero ha impulsado a algunos países de América Latina y el Caribe no han sido capaces de reducir los niveles de gasto existentes a promover descentralizaciones lentas, paulatinas o parciales. en el gobierno central después de la descentralización de las Esto ha tomado la forma de una asignación fiscalizada en funciones. En Colombia, por ejemplo, el gasto del gobierno detalle (como por ejemplo en el planteamiento mexicano central en educación y salud se mantuvo y algunas veces frente a la descentralización sectorial o la postura del hasta aumentó varios años después de haberse transferido gobierno colombiano de exigir a los gobiernos provinciales y estas funciones al gobierno subnacional. En México se locales una "certificación" antes de asumir responsabilidad aumentaron considerablemente las transferencias a las por los sectores de educación o salud). En casi todos los municipalidades en 1998 y 1999, sin que por eso el gasto a países de la región se han instaurado programas destinados a nivel federal disminuyera proporcionalmente. Como fortalecer la capacidad técnica de los gobiernos resultado, ambos países se vieron forzados, al menos en subnacionales, política que ha sido más exitosa cuando se forma temporal, a mantener los niveles existentes de gasto y organiza como coparticipación de información que cuando se al mismo tiempo financiar un creciente volumen de trata de una asistencia técnica proveniente de un nivel transferencias intergubernamentales. En algunos casos, esto superior destinada a alcaldes renuentes. ha producido déficits importantes en el gobierno central. Los intentos por eliminar tales déficits aumentando los Aumento de las disparidades impuestos, pueden originar otro problema macroeco- En teoría, la descentralización también puede ocasionar nómico: una sobreexpansión del sector público. El desajuste aumentos en las disparidades regionales en el suministro de entre los ingresos y gastos de Brasil, por ejemplo, servicios públicos. Dichas disparidades no son indeseables en finalmente no se resolvió reduciendo los gastos del gobierno sí mismas. Al igual que sucede con los bienes privados, es federal, sino aumentando los impuestos federales. (Otras probable que la demanda efectiva por servicios públicos maneras de reducir los déficits pueden tener consecuencias locales tiende a variar según el ingreso. Pero las disparidades microeconómicas igualmente adversas. Los gobiernos sí importan cuando repercuten en la distribución. Por ello, centrales pueden reducir los déficits recortando el gasto en las inigualdades en el gasto en educación primaria o salud los sectores que permanecen bajo su responsabilidad. Esto primaria pueden ser una fuente de inquietud. Si el finan- puede distorsionar la asignación sectorial del gasto en el ciamiento de la educación o de la salud es descentralizado, sector público en su conjunto). los niveles de gasto reflejarán las variaciones en las bases tri- La descentralización también puede entorpecer la butarias locales, más que las asignaciones centralizadas de los capacidad de un gobierno de responder ante la volatilidad ministerios gubernamentales. económica. La descentralización fiscal, ya sea en la forma de reasignación de impuestos o de una repartición obligatoria Riesgos macroeconómicos de los ingresos, reduce el control central sobre los ingresos y La descentralización también puede acarrear riesgos gastos agregados del sector público. Para los gobiernos como macroeconómicos, como déficits recurrentes del gobierno los de Brasil y Colombia, que deben compartir casi la mitad central, un sector público demasiado grande o la de sus ingresos tributarios con los gobiernos subnacionales, 4 P R Ó L O G O puede resultar difícil aumentar suficientemente las tasas de capacidad de respuesta de los servicios) dependen no sólo de impuesto como para compensar situaciones de contracción las decisiones que se toman a nivel de los gobiernos en la actividad económica (Tanzi, 1996). provinciales o municipales, sino que también en cada Pero no sólo los asuntos técnicos como las transferencias, escuela, centro de salud y departamento de obras públicas. asignaciones de gastos y niveles tributarios son una fuente Por otra parte, los alcaldes y gobernadores no son los de riesgos macroeconómicos. Hay un riesgo más sutil: los únicos políticos que importan. Son los políticos a nivel gobiernos locales recién dotados de mayores poderes pueden nacional (los congresistas, el presidente, los dirigentes de los usar su fuerza política para perjudicar el interés nacional en partidos nacionales) los que hacen las leyes y deciden cuáles beneficio de sus propios electores. de éstas se harán cumplir. Las leyes que se deciden a nivel Por ejemplo, los alcaldes o gobernadores pueden nacional tienen un efecto enorme sobre el comportamiento endeudarse excesivamente en espera de que el gobierno de los políticos de niveles inferiores del gobierno. Para central los sacará de cualquier apuro. Si bien los gobiernos comprender cómo se elaboran y aplican estas leyes, es centrales generalmente no tienen ninguna obligación de necesario comprender cómo afecta la descentralización a la socorrer a los niveles inferiores, la descentralización puede política nacional y a las políticas locales. alterar la política en el plano nacional: la emergencia de Si hay un tema común que se repite en los seis capítulos poderosos bloques de votantes regionales puede hacer que que siguen, éste es la importancia de la rendición de vacile el poder de resolución del gobierno. Esto sucedió en cuentas: la necesidad de demarcar claramente quién es Brasil, donde el Senado Federal permitió que los estados responsable de qué cosa. Pero la responsabilidad por la acumularan niveles insostenibles de deuda en bonos. A gestión no es suficiente: es imprescindible que los consecuencia de ello el gobierno federal se vio obligado a responsables también tengan la autoridad para asegurar los asumir la deuda de los estados, a un enorme costo para el resultados. Esto implica no solamente la autoridad jurídica gobierno central (ver Capítulo 3). para tomar decisiones, sino también los recursos financieros y humanos para llevarlas a cabo. * * * Esta lección surge, en primer lugar, en el capítulo sobre macroeconomía. En el Capítulo 3 se describe cómo cuatro En este informe examinamos estas eventualidades a la luz de países han respondido ante las presiones por un excesivo la evidencia empírica tanto de América Latina como de las endeudamiento de parte de los gobiernos subnacionales. antiguas democracias de múltiples niveles de Europa y Dos factores parecen ser determinantes del éxito. El Estados Unidos. Hallamos que el impacto de la primero es una fuerte restricción presupuestaria impuesta descentralización, es decir, su efecto sobre la eficiencia de los por el gobierno central. Cuando un gobierno central servicios públicos, sobre la equidad y sobre la estabilidad mantiene una política verosímil frente a los rescates, esto macroeconómica, depende en gran medida de las obliga a los gobiernos subnacionales y a sus prestamistas a características específicas de cada caso. Se tiene que mirar asumir las consecuencias de sus decisiones, es decir, se hacen más allá de si hay elecciones a nivel local en un país, si se ha responsables de su endeudamiento y de sus préstamos. En producido una transferencia nominal de responsabilidades estas circunstancias, los prestamistas tienden a abstenerse funcionales o si han aumentado las transferencias de prestar a gobiernos subnacionales insolventes. Cuando la intergubernamentales. Es menester examinar la gama responsabilidad por la deuda es ambigua, como sucede completa de factores que afectan el comportamiento de las cuando hay motivos para esperar que las entidades subna- personas que participan en la formulación de políticas cionales en situación de insolvencia serán rescatadas por el públicas y en la prestación de servicios. ¿Quiénes son estas gobierno central, los gobiernos subnacionales y sus acree- personas? Desde luego, son los alcaldes y gobernadores dores tienen un mayor incentivo para concertar acuerdos recientemente elegidos. Pero no sólo ellos importan: riesgosos a expensas de los contribuyentes nacionales. también cuentan los maestros, médicos e ingenieros viales a El segundo factor es la autonomía gerencial a nivel subna- quienes les corresponde la entrega inmediata de servicios cional; es decir, la capacidad de adaptarse a los impactos públicos. Concluimos que los impactos microeconómicos de macroeconómicos en forma tal de adelantarse a la mora. la descentralización (los impactos en la eficiencia y la Cuando los gobiernos subnacionales tienen la autoridad de 5 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O reducir los costos de las nóminas o aumentar las tasas tribu- a proveedores, ya sea públicos o privados), permitiendo así tarias, están en condiciones de responder ante las circunstan- que los pacientes escojan dónde acudir para su tratamiento. cias económicas adversas sin dejar de cumplir sus obligaciones ¿Significa lo anterior que los gobiernos subnacionales crediticias. Esto a su vez permite que los gobiernos centrales deberían estar organizados como una serie de autarquías puedan mantenerse firmes en su política contra los rescates. sectoriales y cada sector organizado como una unidad de Se observa un patrón similar en los capítulos donde se gobierno independiente responsable ante sus clientes par- analiza el impacto de la descentralización en la calidad de los ticulares? No es así. Como se describe en el Capítulo 2, este servicios públicos. Para analizar este tema, en el informe se enfoque tiene sus limitantes. En primer lugar, los beneficia- examinan tres sectores específicos: educación, salud y rios de un servicio no se pueden definir fácilmente. Aunque caminos. Cada sector representa una partida de gastos pueda haber un consenso general de que los beneficios de la importante para el gobierno y ha sido objeto de un proceso defensa nacional son de orden nacional y que los beneficios de descentralización en América Latina. Aquí una vez más del alumbrado en los vecindarios son locales, este simple encontramos que el éxito se basa en (a) establecer claramente precepto tiene poca utilidad al momento de asignar la las responsabilidades por el desempeño (rendición de cuen- responsabilidad por los sectores de mayor importancia que tas) y al mismo tiempo (b) asignar suficiente autoridad para ahora son objeto de descentralización. Los padres pueden obtener resultados. En el caso de los caminos, por ejemplo, ser los principales beneficiarios de la educación pública, pero se ha logrado cierto éxito asignando la responsabilidad por también hay intereses nacionales en juego en la educación distintas partes de la red vial al nivel del gobierno que mejor primaria. (La educación, por ejemplo, puede ser un ele- representa a los usuarios de esos caminos. Es así que los mento clave en una estrategia para disminuir la pobreza). caminos rurales se asignan a gobiernos locales rurales; las Tanto en la Organización de Cooperación y Desarrollo calles urbanas a los gobiernos locales; las carreteras secun- Económicos (OECD) como en algunos países latinoameri- darias a los gobiernos provinciales y las principales autopis- canos encontramos una estructura de gobierno que consta tas interurbanas al gobierno nacional. Sin embargo, esta de un complejo grupo de relaciones mandante-agente, descentralización funcional ha fracasado en aquellos lugares donde los gobiernos subnacionales actúan tanto de agentes donde no ha sido completada por una autoridad suficiente. de los niveles superiores del gobierno como de mandantes (o Como se detalla en el Capítulo 6, el intento descentralizador más, precisamente, como agentes de sus votantes) en la vial realizado en Perú fracasó porque el gobierno central no entrega de servicios locales. Los servicios como educación, pudo establecer un mecanismo de financiamiento para los salud o caminos están separados, donde las unidades cen- caminos que había descentralizado. trales y subnacionales se reparten los aspectos de la En los capítulos sobre educación y salud se relata algo si- prestación de servicios de acuerdo al interés y la ventaja milar, pero a un nivel menor. En estos sectores, la descentra- comparativa. En esta disposición, los gobiernos centrales lización puede mejorar el desempeño, pero sólo si se extiende con frecuencia cumplen una función financiera y reguladora a nivel de cada escuela y centro de salud. Cuando el director (proporcionando financiamiento para mantener por lo de escuela es responsable frente a los padres (a través de una menos un nivel mínimo de servicios sociales en todas las junta de educación) y tiene las facultades para tomar las deci- jurisdicciones, por ejemplo), pero dejan las decisiones geren- siones administrativas clave (incluido a quién se contrata y ciales más específicas a los estratos inferiores del gobierno. cómo adaptar el plan de estudios para que satisfaga las necesi- Lo que es importante es que la función de cada nivel sea dades específicas del cuerpo de alumnos), es dable esperar fija (que la división de funciones entre los niveles de gobierno mejoras. En el mismo sentido, los beneficios de la descentra- sea clara) y que las unidades subnacionales de gobierno ten- lización no aparecen en el sector salud mientras la responsa- gan la suficiente autoridad para desempeñar las funciones bilidad y la autoridad no trasciendan el nivel municipal. De que les han sido asignadas. El problema más alarmante en hecho, una de las formas más efectivas de descentralizar la los países de América Latina y el Caribe en que los procesos atención de salud es traspasar el poder facultad al paciente, descentralizadores están en curso se produce precisamente cambiando el objetivo central del financiamiento estatal cuando no se cumplen estas condiciones. En el Capítulo 4 se desde los insumos (salarios de los trabajadores de la salud en detallan los problemas que enfrentó el proceso de descen- hospitales gubernamentales) hacia los productos (reembolsos tralización de la educación en Colombia, por ejemplo, donde 6 P R Ó L O G O la responsabilidad se transfirió nominalmente al nivel informe se examinan las formas en que se pueden modificar provincial (departamental), pero los controles clave sobre los las reglas electorales a nivel nacional, para permitir que los salarios de los profesores y las condiciones laborales quedaron gobiernos mantengan una política firme contra los rescates; en manos del Ministerio de Educación. En el Capítulo 5 se este análisis trae a colación el extendido uso de la repre- hace una crítica al caso de la atención de salud en Bolivia, sentación proporcional en la región. En el informe también donde las instalaciones físicas están a cargo de los gobiernos se intenta abordar el tema de la apatía de los votantes y el locales, el personal a cargo de los departamentos (unidades riesgo de que los políticos subnacionales sean capturados por desconcentradas del gobierno central) y los medicamentos las elites locales. Esto nuevamente implica cambios en las están en manos del Ministerio de Salud central. reglas electorales y las prácticas partidistas internas. En este informe también se aborda el tema de la cultura En América Latina, la descentralización claramente está política. Hemos aprendido que incluso el mejor conjunto de motivada por imperativos políticos. El avance en lo que reglas intergubernamentales tiene escaso efecto si no es resta de la agenda (esto es, mejorar la prestación de los ser- coherente con la cultura política. Una descentralización exi- vicios públicos, controlar los riesgos macroeconómicos) tosa requiere mucho más que sólo buenas reglas. Estas depende mucho de una sincronización política astuta. Los reglas deben ser compatibles con los incentivos. Los políti- aciertos en un país determinado dependerán de sus condi- cos tanto a nivel local como nacional tienen que proteger ciones históricas específicas y de los demás imperativos a los sus carreras políticas. Los grupos de interés tienen sus que se vea enfrentado. propias banderas de lucha. Los ciudadanos comunes y co- En la mayor parte de la región, las políticas e instituciones rrientes se preocupan por sus problemas cotidianos. Un sis- de los gobiernos nacionales y federales han sido objeto de tema no puede depender de políticos altruistas o de una ciu- anteriores reformas y procesos de modernización. Pese a que dadanía en constante alerta para intervenir cada vez que sus la agenda de reformas aún no se completa en ese plano, es intereses se vean amenazados. aconsejable que se centre cada vez más en las instituciones y Por lo tanto, en este informe se examina el conjunto más políticas subnacionales e intergubernamentales. El fuerte amplio de reglas que afectan el comportamiento político, impulso hacia la descentralización que está en marcha en centrándose especialmente en los sistemas electorales y los toda la región, y que esperamos que continúe, significa que partidos políticos. Observamos que las debilidades de las ya hoy algunos de los servicios públicos que tienen impor- reglas formales se pueden compensar con fortalezas en el sis- tancia para la mayor parte de los ciudadanos y la economía tema político. Al examinar el caso de la deuda subnacional en y sociedad en general, como la educación básica y salud, los el Capítulo 3, por ejemplo, se concluye que existen diversas caminos subnacionales, el suministro de agua y los servicios estructuras institucionales que pueden imponer una fuerte sanitarias, están en manos de gobiernos subnacionales semi- restricción presupuestaria al endeudamiento subnacional. autónomos. También significa que las reglas adecuadas son Una de ellas es adoptar una política convincente en contra de esenciales para evitar los riesgos fiscales y macroeconómicos los rescates del gobierno central; su viabilidad ha sido adversos que puede ocasionar este proceso. Por último, esto demostrada en el curso de varios años y en diversas circun- significa que una gobernación subnacional cada vez mejor se stancias económicas. Una política de esa naturaleza tiende a está convirtiendo en un requisito para la calidad de la disuadir a los prestamistas de aumentar su exposición a go- democracia en la región. Esperamos que este informe sirva biernos subnacionales inciertos. Otra estructura institucional de ayuda en el necesario replanteamiento de las agendas de útil es un partido político hegemónico y disciplinado interna- reforma y modernización para las instituciones y políticas mente, con el poder para desbaratar todo comportamiento intergubernamentales y los gobiernos subnacionales, y que provocador por parte de los políticos subnacionales. Mientras sea una guía útil para los países que en forma voluntaria o no el partido nacional siga manteniendo una política fiscal con- se encuentran inmersos en el proceso. servadora, dicho sistema puede obligar a los alcaldes y gober- nadores a evitar el excesivo endeudamiento. Shahid Javed Burki Sin embargo, los partidos políticos hegemónicos son cada Guillermo Perry vez más escasos en América Latina. Por lo tanto, en este William Dillinger 7 CAPÍTULO 1 Descentralización: la cultura política es decisiva A mérica Latina cuenta con una larga tradición de gobiernos centralizados. Para comprender los motivos que impulsan la descentralización, es menester primero entender los orígenes del centralismo que la precedió. Según algunos observadores, la centralización se remonta a la época colonial. El legado de España a América Latina fue una tradición de centralización extrema en la toma de decisiones de estado, control autocrático que reflejaba los mecanis- mos de los que tradicionalmente se valía la corona para resolver los conflictos con las elites locales de España (medidas similares también se adoptaron en las leyes para América Latina) y el temor de la corona de perder el control de los adelantados: los primeros exploradores que establecieron sus propios dominios en el "nuevo" continente (Nickson 1995). Las raíces del centralismo Los historiadores también advierten las raíces culturales y económicas del centralismo en (a) la aceptación de la autoridad fomentada por la modalidad de catolicismo practicada en la región (autoritaria y aliada con grupos conservadores), (b) la profunda desigualdad en las relaciones sociales, (c) la alta concentración en la propiedad de la tierra (lo que a su vez fijó los límites económicos entre patrones y peones), (d) el bajo nivel de educación prevaleciente, y (e) la marginación de los pueblos indígenas de la política nacional (Dominguez 1994). El centralismo fue una reacción asimismo a las guerras La industrialización y la urbanización experimentadas a civiles que se sucedieron a lo largo de la América de habla comienzos del siglo veinte produjeron cambios en el entorno hispana en el siglo diecinueve (Germani y Silvert 1994). político. En teoría, estas tendencias exigirían la descentra- Después de lograr su independencia de España, en los países lización del poder ya que sus requisitos inherentes hacen que de América Latina se establecieron primitivas "democra- una economía moderna distribuya los recursos políticos y las cias" inspiradas en el modelo de EE.UU., pero estas fra- capacidades afines a una amplia gama de individuos, grupos casaron en corto tiempo. La rivalidad política desatada entre y organizaciones. Los gremios empresariales, sindicatos caudillos degeneró en guerras civiles abiertas en la mayoría obreros y otros intereses económicos exigen todos participar de los países de la región. La paz se logró sólo al imponerse en el gobierno (Haggard 1995; Przeworski 1977). Los dictadores autoritarios (Reyes en Colombia, Gómez en campesinos, otrora dominados por los terratenientes, migran Venezuela, Porfirio Díaz en México). A este respecto, la cen- a las ciudades, donde se convierten en las clases bajas tralización era una condición vital para consolidar el Estado urbanas, organizadas y situadas con más ventaja para ejercer nación. (Brasil, que no dejó de ser una monarquía durante presión sobre la estructura de poder existente (Lipset 1983). el siglo diecinueve, es el único país continental de América De hecho hubo interludios de gobiernos democráticos en Latina que sobrevivió el siglo en relativa paz). algunos países de América Latina a principios del siglo 9 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O veinte. La participación política, la que inicialmente sólo maria y la educación fue traspasada al gobierno central ejercían las elites tradicionales, se extendió en un intento de (Nickson 1995). hacerle frente al surgimiento de la clase media y los sindi- catos. En algunos países, las clases pudientes intentaron Aires de cambios adueñarse de las clases medias a la vez que marginaban a los Durante el transcurso de los años setenta, se puso en evi- obreros. En otros países, los dirigentes políticos dencia que el Estado enfrentaba una progresiva crisis de reconocieron el valor político de las organizaciones prole- legitimidad en muchos países de la región debido en alguna tarias y se apoderaron de ellas (Skidmore y Smith 1997). medida a que había disminuido la amenaza de parte de la Ello no obstante, estos gobiernos resultaron inestables. izquierda. En Argentina y Chile, los grupos del centro y la Dado que el mismo gobierno era una fuente de poder derecha política habían consentido tácitamente la interven- económico, los grupos políticos entraron en pugna para ción militar en la esperanza de que una vez superada la cri- adueñarse de él (Kling 1994). Eran comunes las interven- sis, el poder les sería restituido. Cuando no quedó duda de ciones militares durante este período, en que el poder que las fuerzas armadas no contemplaban complacerles, reti- armado entraba en escena en calidad de agente de las raron su apoyo solapado, ayudando a aislarlas (Little 1997). fuerzas civiles para derrocar al presidente del momento y La legitimidad de los regímenes militares también reemplazarlo con otro de su mayor agrado. dependía de un desempeño económico exitoso por lo que Durante la década de los sesenta surgió un nuevo tipo de sus fracasos en este rubro hicieron deteriorar aún más su intervención militar. Con el argumento que sus acciones poder. Incluso en aquellos casos en los que habían logrado eran la respuesta debida ante la amenaza presentada por la cierto éxito al comienzo (Brasil 1968­73, Argentina izquierda, las fuerzas armadas tomaron el poder sin fijar una 1977­79 y Chile 1977­82), los militares descubrieron que fecha para devolverles las riendas a los gobiernos civiles. En el mejoramiento sostenido estaba más allá de sus posibili- 1980, 9 de los 14 países más grandes de la región estaban dades. Esto no sólo impidió que "compraran" el apoyo de la regidos por gobiernos militares. Si bien en México gober- sociedad civil sino que también produjo un desencanto naba un régimen civil, éste estaba dominado por el Partido entre sus aliados naturales ­ las oligarquías. Si bien en tér- Revolucionario Institucional (PRI). Por otra parte, las minos globales América Latina registró cierto desarrollo democracias pluripartidistas de Colombia y Venezuela esta- durante la época de las dictaduras, las clases pudientes no se ban centralizadas políticamente: En Colombia, todos los convencieron que las políticas económicas autoritarias cargos políticos del gobierno nacional eran designados y no fueran más exitosas que las políticas democráticas (Little elegidos; en Venezuela, los gobernadores estatales eran de- 1997). signados y los alcaldes eran elegidos a partir de listas par- Por último un elemento decisivo que parece haber sido tidarias fijas y cerradas. (Vea en el Recuadro 2.1 un glosario común en la transición hacia la democratización, fue la per- de términos políticos). cepción entre los círculos militares de que el mantener el En la misma época también se percibió un aumento en poder inevitablemente implicaba la politización de las insti- las funciones del gobierno central. La rápida urbanización tuciones militares, en la medida que se formaban bandos en descubrió la incapacidad de los gobiernos locales para sa- torno a enfoques de políticas. Puesto que tanto el poder tisfacer las crecientes demandas de infraestructura como la autonomía militares dependían sobre todo de la urbana. Casi todos los gobiernos de la región reaccionaron unidad institucional, mientras más tiempo se quedaban en no fortaleciendo los gobiernos municipales, sino que cre- el poder, mayor era la presión institucional para retirarse. ando nuevas entidades estatales que despojaron a las La crisis de legitimidad se ha producido no sólo en los municipalidades de su función formal de prestadoras de países regidos por militares, sino también en las llamadas servicios a nivel local. A consecuencia, durante la década democracias civiles. En Colombia, los esfuerzos de descen- de los cincuenta y sesenta se llevó a cabo un amplio pro- tralización del gobierno emprendidos a partir de 1983 han ceso de "desmunicipalización" a lo largo de la región. La estado ligados al desafío de mantener la estabilidad política responsabilidad por la prestación de servicios tan impor- que impone el creciente movimiento guerrillero. Si bien los tantes como lo son el suministro de agua potable, el anteriores gobiernos habían respondido con la fuerza, el transporte, la vivienda pública, la atención de salud pri- gobierno de Betancourt inició un proceso de paz arraigado 10 DESCENTRALIZACIÓN: LA CULTURA POLÍTICA ES DECISIVA en la apertura democrática del sistema político. El nuevo de América Latina: el gasto provincial corresponde a casi la gobierno argumentó la existencia de un fuerte vínculo entre mitad del total. Pero para llegar a este estado, no es mucho la descentralización política y la funcional: sin mayor lo que Argentina ha avanzado durante los últimos 30 años. autonomía y recursos a nivel local, la autonomía política La estructura federal de Argentina data de 1853. Desde sería inútil (Haggard 1998). un comienzo, las provincias han elegido a sus gobernadores y su poder legislativo. A pesar de una historia de golpes de Ocho casos estado que comienza en 1930 (y largos períodos de dic- La manera concreta en que se ha delegado el poder desde los tadura entre 1946­55, 1966­73 y 1976­83), Argentina ha gobiernos centrales es muy variable. En algunos países, el funcionado como una democracia federal pluripartidista cambio más trascendental ha sido el político: la primera vez durante gran parte de su historia. que se eligieron gobernadores en Venezuela, por ejemplo, o Con la retirada de los militares en 1983, Argentina la celebración de elecciones pluripartidistas auténticas para regresó a su anterior estructura federal. Los esfuerzos de los cargos subnacionales en México. En otros casos, es la descentralización emprendidos por los posteriores gobiernos descentralización funcional la que más sobresale, como por civiles han sido relativamente escasos. Durante el gobierno ejemplo, la descentralización educativa que tuvo lugar en de Menem, el control de los hospitales federales y de las los departamentos de Colombia y las municipalidades chile- escuelas secundarias fue transferido a las provincias (que ya nas. También se han producido cambios de fondo en la dis- se hacían cargo de todas las escuelas básicas y la mayoría de tribución de los ingresos, como los que se observan en la las secundarias). A la Capital Federal se le otorgó la condi- duplicación en la participación de los ingresos para las ción de estado, con un gobernador y parlamento elegido. Al municipalidades de Brasil y Colombia. mismo tiempo, el gobierno federal aumentó su control sobre Cabe señalar que también existen diferencias en cuanto a las provincias (particularmente sobre las más pequeñas), la cantidad de cambios que han experimentado los diversos estimulando el cierre de bancos provinciales y federalizando países. Argentina posiblemente sea uno de los estados más los fondos de pensiones provinciales. Los cambios en las leyes descentralizados de la región, pero mantiene básicamente la electorales también eliminaron la facultad que tenían los misma estructura fiscal y política de antes de la intervención parlamentos provinciales de elegir a sus representantes en el militar en 1976. Por el contrario, en Colombia se ha senado federal (actualmente los senadores se eligen en forma ampliado radicalmente las facultades y responsabilidades de directa). En los niveles inferiores al provincial, Argentina las unidades subnacionales de gobierno. sigue siendo altamente centralizada. Si bien los alcaldes y A fin de comprender el proceso de descentralización en consejeros municipales se eligen, sus responsabilidades fun- la región conviene detallar algunos casos específicos. Los cionales son restringidas y casi no cuentan con facultades ocho países de América Latina que se analizan a conti- independientes para generar ingresos. nuación parecerían estar en la delantera de la descentra- Brasil es otro caso de país de larga tradición federal que lización, mas cada uno evolucionó a su manera. se normaliza después de un período de control militar. Desde la fundación de la república (en 1891), Brasil se ha Los países federados se normalizan organizado constitucionalmente como una federación, con Para efectos descriptivos, los ocho países se pueden clasificar gobernadores y parlamentos estatales elegidos. El gobierno en dos grupos: los países federados (o de tres niveles) y los centralizado existió sólo durante la dictadura de Vargas países unitarios (o de dos niveles). Los países de tres niveles (1937­50) y el reciente período militar (1964­85). Con la se pueden agrupar a su vez en aquéllos cuya descentra- salida de los militares, Brasil regresó a su anterior estructura lización política consistió fundamentalmente en una nor- federal. malización después de un período de dominio autoritario y La constitución Brasileña posterior a los militares (1988) aquéllos que por primera vez han puesto los cargos subna- es mucho menos centralista que la anterior constitución cionales a disposición de los electores. civil, sin embargo. Esto se debe a cambios en su abordaje del Argentina representa el caso menos radical del grupo. estrato municipal de gobierno: reconoce a las municipali- Expresado en términos de la proporción del total de gastos dades como un tercer nivel independiente de gobierno (más públicos, parece ser uno de los países más descentralizados que como entidades dependientes de sus respectivos esta- 11 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O dos, como era antes). También aumenta radicalmente los mas electorales y de traspaso de fondos entraron en vigen- ingresos municipales al duplicar la proporción de impuestos cia, las municipalidades asumieron sus nuevas responsabili- federales que se deben compartir con las municipalidades y dades y el gobierno realizó el traspaso efectivo en forma exigir a los estados que transfieran una parte cada vez lenta. Una nueva constitución de 1991 y la ley de 1993 que mayor de sus ingresos tributarios a las municipalidades de atañe a la distribución de recursos y responsabilidades esti- sus jurisdicciones.1 En la nueva constitución no se hace pularon un traspaso paulatino de los sectores educación y ningún intento por redefinir la distribución de funciones salud, primero a los departamentos, luego a las municipali- entre los niveles de gobierno, a pesar de la reasignación de dades (a través de un proceso de certificación). Además, la ingresos. Después de un intento fallido de aprobar una de- constitución de 1991 autorizó la elección directa de gober- legación sistemática de responsabilidades funcionales, el nadores provinciales así como aumentó el nivel de transfe- gobierno federal regresó a las negociaciones caso a caso, las rencias a los gobiernos subnacionales establecidos en 1986 a que siguen en curso. casi el 50 por ciento de los ingresos actuales y los hizo basarse predominantemente en una regla o fórmula. El Los regímenes civiles desatan competencias aumento fue especialmente fuerte para las municipalidades, electorales locales si bien no se aumentaron sus responsabilidades y éstas Colombia, Venezuela y México tienen regímenes democráti- siguen estando mal definidas. Todas estas tres medidas se cos relativamente antiguos. En términos políticos, la han puesto en vigor. descentralización en Colombia y Venezuela significó reem- Venezuela, como Colombia, no tiene una historia plazar gobernadores designados por otros elegidos. En Mé- reciente de gobierno autoritario (desde 1958) pero sí tiene xico, implicó el surgimiento de una verdadera competencia una larga tradición de centralismo político. Hasta 1989, los política a nivel subnacional. gobernadores estatales eran designados por el presidente. Salvo por la intervención militar de principios de los años Los alcaldes eran elegidos, pero bajo un sistema de lista cincuenta y de un período de 16 años de administración partidaria fija y cerrada, la que efectivamente otorgaba el conjunta de los dos partidos principales (1958­74), Colom- control sobre la política local a los dirigentes de los par- bia ha funcionado como una democracia pluripartidista tidos nacionales. Los estados funcionaban como agencias desde 1886. Sin embargo, el país ha estado centralizado en administrativas del go-bierno central. Si bien se les términos políticos. Antes de las anteriores reformas, el pre- asignaba a las municipalidades la responsabilidad de sumi- sidente designaba a los gobernadores provinciales, quienes a nistrar el agua, el alcantarillado y las vías urbanas, en la su vez designaban a los alcaldes municipales. En términos práctica estas funciones eran llevadas a cabo por organis- funcionales, Colombia también estaba muy centralizada. La mos del gobierno federal. educación y la salud eran o bien proporcionadas directa- La descentralización de Venezuela comenzó en 1989 con mente por el gobierno central o administradas desde el nivel la legislación que autoriza la elección directa de gober- provincial. Salvo en las ciudades grandes, el suministro de nadores estatales. La legislación municipal promulgada ese agua, el sistema de alcantarillado y las redes viales también mismo año reemplazó el sistema de listas partidistas fijas y eran responsabilidad del gobierno central. cerradas con un sistema flexible y abierto donde los votantes La descentralización de Colombia comenzó en 1983 con podían expresar sus preferencias por candidatos específicos. la decisión de fortalecer las fuentes subnacionales de ingre- Con la nueva legislación también se estableció un proceso sos y otorgar a los gobiernos subnacionales más facultades para descentralizar las responsabilidades del gobierno fe- discrecionales en lo que se refiere a las tasas de impuesto y deral en los estados en el que se especificó una lista de fun- la administración tributaria en general. Esta tendencia se ciones, inclusive educación, salud y "obras públicas de reforzó en 1986 con la decisión de permitir la elección interés estatal", que se podían transferir a los estados a dis- directa de alcaldes y la transferencia de ingresos y responsa- creción del gobernador de cada estado. Por lo tanto, con la bilidades considerables a las municipalidades. Las responsa- legislación se permitía a cada estado escoger cuáles fun- bilidades traspasadas al nivel municipal incluían la super- ciones asumir y cuáles dejar en manos del gobierno federal. visión de la educación, salud, suministro de agua y Sin embargo, la ejecución se ha visto entorpecida por una construcción y mantenimiento de caminos. Si bien las refor- falta de acuerdo acerca de cómo financiar las funciones 12 DESCENTRALIZACIÓN: LA CULTURA POLÍTICA ES DECISIVA descentralizadas. Puesto que los estados en sí casi no cuen- También surgieron cambios en la repartición de las fun- tan con facultades de recaudación de impuestos, dependen ciones y recursos entre los niveles de gobierno. En 1984, se casi completamente de las transferencias de fondos fe- modificó la constitución con el fin de normar la partici- derales. Si bien en la legislación se establecieron pautas ge- pación en los beneficios de las municipalidades, delegar el nerales para los mecanismos para compensar a los estados, impuesto a los bienes de los estados a las municipalidades y el proceso de negociaciones entre las entidades federales y específicamente, definir las funciones del gobierno munici- estatales fue complicado y dejó amplios márgenes discre- pal. Entre éstas se incluye el suministro de agua, la pavi- cionales a las autoridades presupuestarias federales. Como mentación de calles y la seguridad ciudadana. Si bien se han resultado de ello, si bien se contemplaban muchas trans- realizado reformas fiscales, las municipalidades más ferencias funcionales a los estados, pocas se han efectuado. pequeñas no han sido capaces de asumir las responsabili- Las únicas funciones que de hecho fueron transferidas son dades de infraestructura que les han sido asignadas y con- aquellas que generan sus propios recursos, las carreteras y tinúan dependiendo de los organismos estatales. En 1992, puentes con peajes por ejemplo. el gobierno inició un traspaso más radical de funciones Si bien nominalmente se trata de una democracia pluri- desde las instancias federales a los estados, vigente a partir partidista con una estructura federal de tres niveles, estas ca- de 1993. El gobierno federal transfirió la responsabilidad de racterísticas han estado históricamente ausentes en México. todos los institutos de capacitación para docentes, de secun- La política mexicana ha estado dominada por un solo partido, daria inferior y de primaria a los estados y se creó un nuevo el PRI, desde la fundación del mismo en 1929. El PRI a su sistema de transferencias intergubernamentales para finan- vez ha funcionado como una institución altamente disci- ciar los costos correspondientes. Sin embargo, las políticas y plinada bajo el mando directo del presidente, quien es "de- negociaciones de recursos humanos con el poderoso sindi- signado" por su predecesor y ocupa el cargo durante un cato federal de maestros permanece a nivel federal. Los ser- período único de seis años. Como cabeza del PRI, el presi- vicios de salud del gobierno también se traspasaron a los dente es quien ha designado tradicionalmente a los can- estados, estableciéndose un mecanismo de financiamiento didatos para las gobernaciones estatales. A nivel municipal, el adecuado. Una cantidad cada vez mayor de programas de presidente también ha ejercido el control definitivo sobre la subvenciones compensatorias por sectores complementa selección de candidatos del PRI para los cargos políticos.2 Los ahora las transferencias destinadas a fines específicos y la candidatos a alcaldes y gobernadores del PRI han sido "elegi- política general de participación en los ingresos para los dos" en contiendas políticas con una oposición apenas nomi- estados. nal. En su función de jefe del poder ejecutivo, el presidente tiene el poder de sacar a los gobernadores en ejercicio y reem- Estados unitarios plazarlos con gobernadores interinos (con la aprobación del Los tres casos que restan son todos países con dos niveles. senado). En términos funcionales, tradicionalmente México Dos han vuelto a la democracia local después de un período ha sido un país altamente centralizado, donde el gobierno de control militar. El tercero ha introducido las elecciones federal es responsable de la educación, la salud y la mayor municipales por primera vez en varias décadas. parte de la inversión en infraestructura. En particular, las Antes del reciente régimen militar (1973­90), Chile municipalidades han cumplido una función menor y muy tenía una estructura de gobierno de dos niveles, central y mal definida, y en gran medida dependen de subvenciones municipal, pero un alto grado de control central. Los caso por caso de sus respectivos gobiernos estatales. alcaldes de las cuatro principales ciudades eran designados La descentralización de México comenzó en 1977 con la directamente por el presidente. Las municipalidades más aprobación de la ley que destinó un cuarto de todos los pequeñas elegían a sus propios alcaldes, pero éstos fun- escaños de la cámara baja a miembros de partidos de la cionaban bajo la estrecha supervisión prefectural de fun- oposición. Si bien tentativamente, esto marcó el inicio de la cionarios designados por el presidente. Las responsabili- política pluripartidista. Posteriores reformas (y un creciente dades municipales estaban extremadamente limitadas y el desencanto con el PRI) llevaron a la victoria de los oposi- gobierno central era directamente responsable de la edu- tores en cinco capitales municipales en 1982 y en cuatro cación, la salud, la seguridad social y la mayoría de los ser- estados durante 1989­95. vicios de infraestructura. 13 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Si bien el régimen militar abolió todos los vestigios de activos físicos, junto con la responsabilidad por su mante- democracia local, aumentó enormemente las responsabili- nimiento y nuevas construcciones, al nivel municipal. Cabe dades funcionales del gobierno local. La educación primaria notar que entre estos activos se encuentran las escuelas pri- se traspasó al nivel municipal (sistema conforme al cual las marias y secundarias, puestos de salud, hospitales de escuelas recientemente municipalizadas debían competir segundo y tercer nivel y calles vecinales. (Huelga señalar con las escuelas privadas por el financiamiento escolar del que el personal contratado en estos establecimientos, inclu- gobierno central). Las municipalidades también asumieron sive los maestros y el personal sanitario, sigue en la nómina la responsabilidad por la administración del programa del gobierno central.) nacional de apoyo al ingreso y por la atención primaria de Más que la descentralización experimentada en cualquier salud. Con la salida de los militares en 1990, el gobierno otro país de América Latina y el Caribe, la de Bolivia hace civil entrante mantuvo intactas las determinaciones fun- hincapié en la organización de la sociedad civil para su par- cionales impuestas por los militares. No sólo se restableció ticipación en las decisiones de asignaciones y acciones de la autonomía política sino que se expandió: se eligieron control a nivel local. Como resultado de ello, ha sido mar- alcaldes y consejos incluso en las ciudades más grandes. Así, cado el crecimiento de las organizaciones participativas Chile se valió de la intervención de un régimen autoritario durante los primeros años de vigencia de la Ley de Partici- para convertirse en una de las naciones más descentralizadas pación Popular (1994) y los ciudadanos han demostrado un a nivel funcional del continente. alto interés en la planificación y supervisión de las inver- Bolivia tradicionalmente ha estado altamente centra- siones locales de los gobiernos municipales. lizado. Las municipalidades bolivianas históricamente no han Las elecciones municipales se restablecieron en sido subdivisiones geográficas del territorio nacional. Más Guatemala poco después de la transición del gobierno mi- bien, sus fronteras se han limitado a las áreas urbanas. Gran litar al civil. En la constitución de 1985 también se estable- parte del territorio de Bolivia por tanto, no tenía un gobierno ció un traspaso del 8 por ciento (ahora un 10 por ciento) de local, sino que más bien cabía directamente bajo el control del los ingresos corrientes nacionales a las municipalidades. Las gobierno central. La autonomía política municipal ha sido transferencias a las municipalidades se vieron otra vez forta- esporádica. Desde 1878 a 1942, los alcaldes fueron designa- lecidas durante los Acuerdos de Paz de 1996, cuando se dos directamente por el presidente (a partir de candidatos traspasó un recargo de 1 punto porcentual sobre el nominados por consejos elegidos directamente). En 1942, un impuesto al valor agregado (IVA) a las municipalidades. El nuevo código municipal autorizó elecciones directas, pero ochenta por ciento de la transferencia constitucional y el estuvo vigente sólo cinco años. Desde 1949 a 1987, no se noventa por ciento del IVA se destinan ahora en gran realizaron elecciones a nivel de gobierno local, los consejos medida a inversiones de capital. Estas transferencias de par- municipales fueron totalmente abolidos y una vez más los ticipación en los ingresos, regidas según fórmulas, están alcaldes fueron designados por el gobierno central. complementadas por una variedad de planificación (Conse- La descentralización boliviana comenzó con las elec- jos de Desarrollo), subvenciones (fondos de inversión social) ciones municipales que se llevaron a cabo por primera vez y mecanismos de crédito, algunos de ellos similares a las en décadas en 1987. Luego, en 1994 se aprobó un amplio subvenciones compensatorias, que en parte conservan la paquete de leyes para la descentralización. Dicho paquete influencia del gobierno central sobre la asignación de recur- tenía tres componentes principales. Primero, redefinía los sos a nivel local. Si bien las municipalidades guatemaltecas límites de las municipalidades para que abarcaran tanto tienen una amplia gama de responsabilidades propias, los áreas rurales como urbanas. En efecto, esto amplió la juris- ingresos locales son extremadamente limitados. Por cierto, dicción de las municipalidades a todo el territorio nacional. la mayoría de las políticas de tarifas e impuestos locales se Segundo, aumentó las rentas municipales duplicando la administran a nivel nacional y es el gobierno central quien escala de participación en los ingresos (de 10 a 20 por ciento administra el impuesto sobre los bienes para la mayoría de de los impuestos centrales que se podían compartir a nivel las municipalidades. nacional) y otorgando a las municipalidades poder exclusivo En el Cuadro 1.1 más abajo, se resume la experiencia (en lugar de concurrente) para aplicar impuestos sobre descentralizadora de los ocho países, distinguiendo la descen- bienes y vehículos. Tercero, traspasó una amplia gama de tralización entre sus esferas políticas, funcionales y fiscales. 14 DESCENTRALIZACIÓN: LA CULTURA POLÍTICA ES DECISIVA CUADRO 1.1 Resumen de medidas de descentralización en países seleccionados PAÍS POLÍTICA FUNCIONAL FISCAL Países federados (o de múltiples niveles) Argentina País federado se normaliza Educación secundaria y salud traspasada Ajustes menores en particip. en ingresos a las provincias Brasil País federado se normaliza, con nuevas Sin una reasignación explícita de funciones Aumento en particip. en ingresos a garantías constitucionales para las las municipalidades municipalidades Colombia Introduce la elección de alcaldes y Transfiere la educación primaria y la salud a Aumenta las transferencias designadas para gobernadores las provincias gastos de servicio social en provincias, particip. en ingresos generales para las municipalidades Venezuela Introduce la elección de gobernadores, Introduce la descentralización opcional de El aumento en el financiamiento deb e elección directa de alcaldes infraestructura y servicios sociales a los estados. seguir a la descentralización de funciones. México Concede victorias opositoras en Traspasa la educación y la salud a los estados, Aumenta las transferencias destinadas estados y municipalidades suministro de agua, pavimentación y seguridad para servicios sociales en los estados ciudadana a las municipalidades Países unitarios o de un solo nivel Chile Vuelve a elegir alcaldes en Transfiere la educación primaria y Aumenta las transferencias destinadas para municipalidades pequeñas, introduce la salud a las municipalidades servicios sociales a las municipalidades la elección de alcaldes en las ciudades Bolivia Introduce la elección de alcaldes Transfiere las escuelas primarias, consultorios Aumenta la particip. en los ingresos (sólo activos físicos) a las municipalidades generales a las municipalidades Guatemala Vuelve a elegir alcaldes Aumenta la particip. en ingresos generales En el Cuadro 1.2 se intenta clasificar a estos ocho países de de autonomía administrativa que mantienen los gobiernos acuerdo con su actual nivel de descentralización en 1999. Con subnacionales sobre los sectores principales. las cuatro variables del cuadro se pretende medir en qué Estos parámetros por cierto son indicadores brutos. La grado tienen el poder "los gobiernos subnacionales autóno- existencia de elecciones locales no implica una completa mamente elegidos y capaces de tomar decisiones vinculantes autonomía política. (Como tampoco la ausencia de elec- en al menos algunas áreas de políticas"3. La primera variable, ciones locales implica que las decisiones del gobierno central autonomía electoral, mide hasta qué punto los cargos subna- son impermeables a la influencia local). El control del par- cionales se llenan por la vía electoral y no las designaciones. tido puede ser fuerte en algunas áreas y débil en otras. Una La segunda, independencia de las organizaciones partidarias gran proporción subnacional del gasto público total no subnacionales, refleja la medida en que las organizaciones de implica que estos gastos se hagan independientemente del los partidos políticos controlan las opciones de candidatos control del gobierno central. Incluso la responsabilidad fun- para los cargos subnacionales y pueden influir sobre sus pos- cional nominal no implica un control administrativo, tal teriores carreras. La tercera, participación subnacional en el como lo ilustra el caso de México. A pesar de las muchas gasto total, indica el nivel de gastos del que rinden cuenta los similitudes que se encuentran en la experiencia de descen- gobiernos subnacionales. La cuarta variable, responsabili- tralización de América Latina, no es factible hacer com- dades funcionales en los sectores principales, muestra el nivel paraciones exactas. 15 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O CUADRO 1.2 Indicadores de descentralización INDEPENDENCIA DE PARTICIPACIÓN SUBNACIONAL RESPONSABILIDADES AUTONOMÍA LA ORGANIZACIÓN DEL GASTO TOTAL1 FUNCIONALES EN LOS ELECTORAL PARTIDARIA SUBNACIONAL % PRINCIPALES SECTORES Brasil Elección en ambos niveles Fuerte 37 Educación, salud, policía, mayor parte de carreteras Argentina Elección en ambos niveles Débil 45 Educación, salud, policía, algunas carreteras Colombia Elección en ambos niveles Fuerte 47 Educación, salud, policía, algunas c arreteras Venezuela Elección en ambos niveles Débil 19 Mexico Elección en ambos niveles Débil 30 Educación, salud Chile Elección a nivel local. Fuerte 15 Educación, salud Bolivia Elección a nivel local. n.d. 10 Guatemala Elección a nivel local. n.d. 11 1 Excluye el seguro social de los gastos del gobierno central. 2 Excluye gastos financiados a través de transferencias del gobierno central a las escuelas municipales y postas de salud. n.d.= no disponible Fuentes: Manual de estadísticas de las finanzas públicas, datos de países. Notas 1. La nueva constitución también dispone un aumento en la par- 2. Al igual que con otras designaciones para los cargos estatales ticipación de los estados de los impuestos federales. En su conjunto, de mayor nivel, estas decisiones las toman al mismo tiempo el presi- sin embargo, los estados ganaron muy poco de las reformas en térmi- dente, funcionarios de alto nivel del partido y los gobernadores nos netos, puesto que el aumento en la proporción de impuestos fed- estatales. erales fue compensado por los aumentos que se exigen a nivel federal 3. Ésta es la definición clásica de descentralización, usada por de la participación en los impuestos estatales de las municipalidades. Smith (1996). 16 CAPÍTULO 2 Reglas claras: un marco para el gobierno subnacional D ada la magnitud de los cambios que han acontecido en los países de América Latina a raíz de la descentralización, sería útil contar con un marco normativo para abordarla, a saber: un conjunto de pautas para asistir a los países que se encuentran bajo la presión de descen- tralizar no sólo a mantener su estabilidad política, sino asimismo a mejorar su eficiencia y capacidad de respuesta en la prestación de los servicios públicos y al mismo tiempo man- tener la estabilidad macroecocómica y la equidad en la entrega de dichos servicios. . . .......... ..En las disciplinas académicas de finanzas públicas, ciencias políticas y teoría de la orga- nización se ha intentado elaborar tales directrices. Los peritos en las finanzas públicas consideran que el problema es un asunto de asignación, es decir, cómo repartir las responsabilidades funcionales entres los niveles del gobierno y asignar las fuentes de ingreso correspondientes. Según este modelo, la política local serviría para "equilibrar el mercado" en bienes y servicios públicos locales: los ciudadanos que tienen ante sí un listado de combinaciones alternativas de servicios y niveles de impuestos pueden expresar sus preferencias al votar. Pero este modelo parte del supuesto que todos los ciudadanos tienen el mismo acceso al proceso político y que los políticos actúan simplemente como representantes de los votantes. Los adeptos a las ciencias políticas manifiestan un punto de los contribuyentes, los "mandantes," difieren de los intere- vista más displicente frente al proceso político. Perciben a la ses de sus "agentes," los políticos. Cuando los represen- política como un dispositivo para mediar en los conflictos tantes cuentan con información privilegiada y son difíciles que se producen entre los grupos de intereses y tienen una de supervisar, los intereses de los mandantes pueden verse visión más compleja de las motivaciones de los políticos. El desbaratados. La teoría de la organización intenta salvar comportamiento de éstos se explica como la persecución del este problema proponiendo medios para compatibilizar los poder político y se recalca la función que desempeñan los intereses de los mandantes y representantes. grupos de votantes clave y la directiva de los partidos en Ninguno de estos tres planteamientos conceptuales es determinar la velocidad de avance en la carrera política. adecuado por sí solo. En este estudio se adopta el punto de Los teóricos de la organización industrial, en cambio, vista de que el modo más útil para abordar la descentra- hacen hincapié en el problema de los incentivos y las difi- lización es una reorganización administrativa del sector cultades que surgen cuando un grupo, digamos los con- público, en que se reemplazan las normas de la burocracia tribuyentes locales, deben depender de otro grupo, digamos jerárquica por un conjunto mucho más limitado de restric- los políticos locales, para que actúen en su representación. ciones al comportamiento de los actores políticos a nivel Es posible que se generen conflictos porque los intereses de subnacional. Es posible entender esta diferencia si se con- 17 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O trasta un sistema autoritario típico con uno políticamente gobierno federal lo haga. Sin embargo, en ambos casos exis- descentralizado. En el sistema autoritario, la política se ten prácticas muy arraigadas que influyen profundamente define en el máximo nivel y se ejecuta a través de una jerar- sobre las expectativas de los bancos y los políticos. quía. Cada nivel es responsable frente al siguiente nivel No obstante, una legislación explícita constituye un ele- superior. De los ministerios gubernamentales emanan mento clave para una descentralización exitosa. Las normas instrucciones detalladas. Los administradores locales están explícitas disminuyen la incertidumbre y proporcionan un motivados por una trayectoria de la carrera que los lleva en conjunto común de lineamientos básicos para el proceso ascenso a través de la jerarquía ministerial. La promoción político. Proporcionan un punto de convergencia para coor- depende de la opinión favorable de los superiores inmedi- dinar la reacción de los gobiernos subnacionales frente a un atos.1 Con la descentralización se rompe esta relación gobierno central abusivo y al mismo tiempo restringen la jerárquica, o para ser más precisos, se atenúa. Ya que los esfera de acción de los gobiernos subnacionales para nego- políticos locales ahora deben su cargo al electorado local, se ciar. Las "superleyes" se pueden usar para fortalecer la cre- sienten cada vez más motivados por una carrera política dibilidad de las normas más importantes. Estas superleyes cuyo éxito depende de la opinión favorable de los grupos de pueden adoptar la forma de disposiciones constitucionales u interés locales y los líderes del partido. Esto puede significar otras formas de legislación que se pueden modificar sólo que los políticos subnacionales sientan que su actuación en mediante mayorías excepcionales o complicados proce- contra de los deseos del gobierno central va en su propio dimientos de enmienda (Linz, 1997; Elster, 1988). Sin interés. Pero no totalmente. En un Estado nación (a dife- embargo, no hay que olvidar que incluso las superleyes se rencia de una asociación voluntaria de estados), las unidades hacen y aplican por seres humanos interesados en su propio subnacionales no son soberanas. Mientras un Estado se bien. Por consiguiente, el análisis a continuación refleja la mantenga intacto, existirán normas para restringir el com- realidad actual, en la que el proceso de toma de decisiones portamiento de los políticos subnacionales. Por tanto, la políticas no es el ideal. descentralización no implica la soberanía subnacional, sino un nuevo conjunto de normas que definen la relación entre Reparto del poder político nacional el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales y susti- Es el gobierno nacional el que fija las normas que rigen las tuyen las reglas de la burocracia jerárquica. (En la práctica, operaciones de los gobiernos subnacionales. Por ende, el este contraste entre regímenes autoritarios y descentraliza- poder de los intereses subnacionales en el gobierno nacional dos es algo exagerado. Pocos regímenes autoritarios en tiene un peso decisivo en cómo se modifican y hacen América Latina han logrado gobernar sin conceder algún cumplir las normas intergubernamentales. En los países de grado importante de autonomía e influencia a los grupos de América Latina, los riesgos que la descentralización acarrea interés subnacionales). fueron observados en la reciente crisis de las deudas estatales Las normas correspondientes a la descentralización se del Brasil. En ese país, los fuertes intereses regionales repre- abordan en lo que resta de este capítulo. Éstas se presentan sentados en la legislatura nacional permitieron la acumu- en una variedad de formas, no todas ellas a través del pro- lación de enormes deudas en los estados, lo que en último ceso legislativo. Las prácticas de designación en los partidos, término requirió de un rescate de proporciones igualmente por ejemplo, pueden tener una gran influencia en que domi- inmensas por parte del gobierno federal. Argentina es el nen o no los intereses del gobierno central sobre los intere- caso anverso, donde un sistema más centralizado de go- ses locales. Es así que la práctica mexicana según la cual el bierno, tanto en su estructura formal como en las normas de presidente designa a los candidatos del partido para cargos operación de los partidos políticos, permitió que el gobierno gubernamentales refuerza la autoridad del gobierno nacional forzara a las provincias derrochadoras a reducir sus nacional. En Brasil, estas decisiones se toman a nivel de los gastos. estados, lo que debilita la autoridad del gobierno nacional. Hace mucho tiempo que las democracias luchan con el Las normas también suelen manifestarse a modo de cos- problema de cómo representar sus intereses regionales en tumbres o expectativas. No existe ninguna ley, por ejemplo, un gobierno nacional. Más de tres décadas atrás, Riker que prohiba que el gobierno de los EE.UU. acuda al rescate (1964) señaló que en cualquier sistema federal (que se de los estados remisos ni existe ley brasileña que exija que el define como un sistema de múltiples niveles de gobierno 18 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL elegido), las unidades constituyentes tienen incentivos para votos para ganar un único escaño. (Si un distrito tiene 10 minar el federalismo intentando conseguir un dominio gra- escaños, un partido puede ganarse la representación con tuito, esto es, tratando de conseguir beneficios sin pagar por sólo el 10 por ciento de la votación). Donde los distritos ellos. tienen un solo escaño, en cambio, se estimula la consoli- ¿Existen medios para protegerse frente a esta eventuali- dación partidista, ya que un partido tiene que ser mayoría dad? Las ciencias políticas indican que existen varios. Una (o mayoría simple) para ganar algún tipo de representación. de las estrategias posibles es fortalecer el poder presidencial En principio, esto sería un argumento para cambiar a un frente al legislativo.2 Las constituciones difieren en cuanto a método de escaño único. De hecho, en México y Guatemala los poderes que otorgan a los presidentes. Entre ellos se se ha optado por un sistema mixto, en que la mitad de los incluye el poder de gobernar por decreto (esto es, promul- escaños de la cámara baja se eligen en distritos de un único gar leyes sin la aprobación del poder legislativo) y la ma- escaño (60 por ciento en México) y el resto sobre una base yoría necesaria para derribar un veto presidencial. En Brasil, proporcional. En el Congreso brasileño se está considerando por ejemplo, se puede anular un veto con tan solo una ma- la adopción de un plan similar. La regla no es infalible, sin yoría del 50 por ciento más 1. En Argentina se requieren embargo. Como se muestra en el Cuadro 2.2, en Francia dos tercios. En principio, los presidentes con poderes más existen nueve partidos con representación en la asamblea amplios para gobernar por decreto y un veto inexpugnable nacional, pese a tener el método de un único escaño. están en mejores condiciones para defender el interés de la Las normas que afectan la disciplina de los partidos tam- nación contra los intereses estrechos de miras de los legis- bién pueden fortalecer el control central sobre los gobiernos ladores individuales. subnacionales. Consideremos los procedimientos que se uti- También pueden ser útiles las reglas electorales que lizan para designar los candidatos. La costumbre mexicana, desalienten la fragmentación partidista ya que ésta suele en que en último término es el presidente el que aprueba la dificultar la formulación de políticas y debilita especial- selección de todos los candidatos del Partido Revolucionario mente la posición del presidente. En un país con múltiples Institucional para los cargos públicos, estimula una disci- partidos, un candidato presidencial normalmente se ve plina partidista mucho más estricta que en el caso de su obligado a presentarse como cabecilla de una coalición, lo contraparte en EE.UU., en que esta tarea es realizada por las cual lo obliga a prometer cargos clave o políticas clave a los ramas locales de los partidos nacionales. En este mismo sen- demás partidos. Cuando sale vencedor, se enfrenta con la tido, en el sistema cerrado de votación que se utiliza en posibilidad perpetua de ser abandonado por los miembros Venezuela, se estimula un mayor control sobre los partidos de la coalición (Carey, 1997). Por su parte, los socios en la que en el sistema abierto que se utiliza en Brasil. De hecho, coalición posiblemente tengan suficiente poder para blo- en Brasil existe un sistema abierto de selección de can- quear reformas, pero no el suficiente para producir un cam- didatos único en su tipo.4 Cualquier persona que cumple bio positivo por cuenta propia (Roubini y Sachs, 1989; con las exigencias de edad y residencia puede competir por Alesina y Perotti, 1995). un cargo al alero del partido de su elección. Los votantes Muchas de las democracias de América Latina pueden votan por un único candidato, por su nombre. Si bien el estar sujetas a dificultades de esta índole ya que, como se número de votos se asigna a cada partido en base a su rep- observa en el Cuadro 2.1, todos los países enumerados, resentación proporcional, los partidos están obligados a salvo Argentina, Colombia y México, tienen al menos cinco asignar escaños a los candidatos de su lista que ganan la partidos con presencia en la cámara baja del poder legisla- votación más alta. Esto significa que los partidos finalmente tivo.3 pueden verse representados en el congreso por miembros Una manera de disminuir la fragmentación partidista es que no tienen ningún vínculo con la directiva del partido. cambiar las reglas electorales. La proliferación de partidos en América Latina se debe en parte al uso generalizado de Asignación de funciones, estructuras e ingresos la representación proporcional como medio para elegir a los En principio, se supone que las normas que rigen la estruc- candidatos (ver el Recuadro 2.1). Esto fomenta la creación tura, funciones e ingresos de los gobiernos subnacionales de cuantiosos partidos, ya que cualquier partido puede tienen una relación importante con el impacto de la descen- explorar en todo un distrito electoral en busca de suficientes tralización. El diseño "correcto" debería conducir a un sec- 19 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O CUADRO 2.1 Reglas electorales, algunos países escogidos de América Latina Nº DE EJECUTIVO PARTIDOS* CÁMARA BAJA CÁMARA ALTA Argentina Presidente elegido por 3 Elegida directamente por distritos electorales Elegida directamente por provincia, mismo votación directa de múltiples escaños que abarcan número de escaños por provincia toda la provincia Brasil Presidente elegido por 7 Elegida directamente por distritos electorales Elegida directamente por estado, mismo votación directa de múltiples escaños que abarcan todo el estado número de escaños por estado Bolivia Presidente elegido por 7 50% por distritos electorales de un único Elegida directamente por departamento, mismo votación directa escaño; 50% de múltiples escaños número de escaños por departamento Chile Presidente elegido por 6 Elegida directamente por distritos electorales Elegida directamente por región con el mismo número votación directa (en la Constitución no se especifica si deben de escaños, 7 regiones tienen 2 escaños cada una, las ser de un único escaño) restantes 6 se dividen en 2 distritos electorales, cada uno con 2 escaños Colombia Presidente elegido por 2 Elegida directamente por distritos electorales Elegida directamente por lista partidaria de un distrito votación directa de múltiples escaños que abarcan todo electoral que abarca toda la nación el departamento Guatemala Presidente elegido por 5 80% se elige por distritos departamentales de No tiene votación directa múltiples escaño; 20% por distritos de un único escaño México Presidente elegido por 3 40% se elige por grandes distritos de múltiples Elegida directamente por estado, con el mismo Nº de votación directa escaños; 60% por distritos de un único escaño escaños por estado (reservándose un escaño en cada estado para el partido que tiene la segunda mayoría de votos) Nicaragua Presidente elegido por 6** Elegida directamente por distritos "regionales" No tiene votación directa de múltiples escaños Perú Presidente elegido por 6 Elegida directamente por un único distrito No tiene votación directa nacional de múltiples escaños Venezuela Presidente elegido por 5 Elegida directamente por distritos electorales Elegida directamente, mismo Nº por estado, más votación directa de múltiples escaños que abarcan todo el estado escaños en virtud de oficio para los ex presidentes * Número de partidos con representación en la cámara baja del congreso, sin incluir los partidos con menos del 3 por ciento de los escaños. **Incluye cuatro partidos en la coalición del gobierno. tor público más eficiente y con mayor capacidad de democráticos de múltiples niveles, habrían convergido hacia respuesta, que al mismo tiempo brinde protección contra la un planteamiento óptimo único a este respecto. Pero de inestabilidad macroeconómica o crecientes disparidades en hecho, las diferencias que existen entre ellos son tan pro- la entrega de los servicios sociales. Desafortunadamente, nunciadas como las similitudes. Sin embargo, la combi- son pocas las experiencias empíricas que sustenten tal nación de principios básicos, evidencia proveniente de los recomendación. Si bien existen normas de principios básicos países de la OCDE y actual experiencia de los países de derivadas de disciplinas como la teoría de la organización y América Latina en el proceso de descentralización propor- las finanzas públicas (analizados más arriba), escasea la evi- ciona alguna base para planteamientos normativos. dencia empírica que apoye cualquier planteamiento en par- ticular. Los modelos de la Organización de Cooperación y Funciones Desarrollo Económicos (OCDE) son de cierta utilidad. Se Históricamente, el municipio ha desempañado una función podría esperar que los países de la OCDE, que cuentan con relativamente menor en la producción de bienes y servicios un historial relativamente prolongado de gobiernos públicos en América Latina. En el siglo diecinueve, el 20 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL RECUADRO 2.1 Un glosario de términos políticos La representación proporcional es de lejos el sistema más los escaños que ganó el partido. Las listas de los partidos común en América Latina para elegir a los miembros del también pueden estar bloqueadas, en cuyo caso los votantes congreso. Como se muestra en el Cuadro 2.2, también se no pueden emitir votos para candidatos de partidos dife- utiliza en Italia y España. En este sistema de repre- rentes. En los sistemas no bloqueados, los votantes pueden sentación proporcional, el país se divide en distritos elec- dividir sus votos entre distintos partidos. torales relativamente grandes, que normalmente coinciden La alternativa es un sistema con distritos electorales de con los límites de los estados o provincias existentes. Se un único escaño. En este sistema, el territorio nacional se asignan varios escaños a cada distrito. Los candidatos o divide en distritos electorales pequeños y a cada uno de partidos compiten sin restricciones en todo el distrito. El ellos se asigna un único escaño. En este sistema, se elige a número de escaños que gane cada partido en el distrito se un único ganador por mayoría simple o, a través de desem- basa en el porcentaje de su votación dentro de la votación pate, por mayoría absoluta. Este sistema se usa en EE.UU., total. Si la lista del partido es cerrada, la directiva del par- R.U. y Francia. Ningún país de América Latina se basa tido escoge cuál de sus candidatos realmente asumirá el exclusivamente en este sistema. En México y Guatemala, cargo. Si la lista del partido es abierta, los votantes pueden sin embargo, se usa un sistema mixto, en que algunos escoger entre los candidatos individuales de la lista de un escaños se eligen en distritos de un único escaño y otros por partido y los candidatos con la votación más alta ocuparán representación proporcional. CUADRO 2.2 Reglas electorales, algunos países escogidos de la OCDE NO. DE EJECUTIVO PARTIDOS CÁMARA BAJA CÁMARA ALTA Francia Presidente elegido por votación directa; 9 Elegida directamente por distritos electorales Elegida indirectamente por colegio electoral, primer ministro elegido por la cámara baja pequeños (577) de un único escaño no hay representación regional específica Alemania Primer ministro elegido por la cámara 7 1/2 elegida de una lista de partidos de Se reservan 3­5 escaños por estado baja (presidente sin autoridad) múltiples escaños que abarca toda la nación; por virtud de oficio 1/2 elegida por distritos subprovinciales de un único escaño Italia Primer ministro elegido por la cámara baja 6 Elegida directamente por distritos Elegida directamente por regiones; número subprovinciales de múltiples escaños (32) de escaños proporcional a la población España Primer ministro de entre la cámara 4 Elegida directamente por distritos Por provincia, mismo número de escaños baja (monarca constitucional) provinciales de múltiples escaños, por por provincia, 81% en votación directa; 19% representación proporcional designada por las legislaturas provinciales R.U. Primer ministro elegido por la cámara 3 Elegida directamente de distritos electorales Hereditaria y designada baja (monarca sin autoridad) pequeños de un único escaño EE.UU. Presidente elegido por votación directa 2 Elegida directamente de distritos electorales Elegida directamente por estado; (colegio electoral pro forma) pequeños de un único escaño (435) mismo número de escaños por estado 21 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O municipio proporcionaba servicios que se ajustaban a la propiedad federal. De manera similar, en Chile, México, reducida escala urbanística de esa época: regulación de Perú y Venezuela, las empresas nacionales de agua potable molestias públicas, reparación de calles, alumbrado asumieron la responsabilidad por el suministro de agua. público y recolección de basura. En las ciudades más También la ampliación de los servicios de educación y salud grandes que surgieron hacia fines del siglo, normalmente solían ser una iniciativa del gobierno central. Es así que la eran concesionarios privados (a menudo de propiedad educación primaria, cuando salió del dominio de la iglesia, extranjeras) los que proporcionaban los servicios públicos: se transformó en una responsabilidad del gobierno central suministro de agua, electricidad y transporte público en todos los estados unitarios de la región y en México y (tranvías). Argentina. En Brasil, ésta fue una responsabilidad mixta de En respuesta a la urbanización a gran escala entre la los estados y los municipios. década de los cincuenta y la de los setenta, los gobiernos ¿Qué papel funcional deberían desempeñar los gobiernos nacionales reaccionaron fortaleciendo la función de los go- subnacionales? En los textos sobre el federalismo fiscal se biernos municipales, pero más que nada ampliando las fun- encuentra un marco conceptual útil para reflexionar sobre el ciones del gobierno central. En Brasil se nacionalizaron las tema. En él se asignan tres funciones al sector público en empresas privadas de agua y electricidad, consolidándolas conjunto: estabilización macroeconómica, redistribución del en compañías estatales regidas por sociedades de control de ingreso y asignación de recursos (en caso que el mercado RECUADRO 2.2 ¿Hasta dónde descentralizar? Se sostiene que uno de los beneficios de la descentralización descentralización hacia los gobiernos de los estados, como es su capacidad de mejorar la eficiencia y capacidad de en Colombia o México, resulte en sí en una mejor calidad. respuesta del gobierno. De acuerdo a este argumento, los Por otra parte, las iniciativas de El Salvador, Nicaragua y funcionarios locales conocen mejor las condiciones locales el estado de Minas Gerais, Brasil, en delegar la autoridad que los funcionarios del gobierno central y por consigu- administrativa a grupos y directores de escuela de las iente están mejor capacitados para responder a los gustos y comunidades probablemente sí arroje resultados positivos. preferencias locales. Además, dado que son más accesibles Es más, la descentralización quizás no sea la reforma a sus electores, es más fácil hacerlos responsables de los estructural más importante que puedan instaurar los go- resultados. Sin embargo, la evidencia que se muestra en los biernos. Es así que en el sector salud (Capítulo 5), la Capítulos 4, 5 y 6 de este estudio plantean algunas inter- reforma estructural más importante no ha sido la descen- rogantes de interés: ¿Qué grado de descentralización bas- tralización de los hospitales públicos hacia los gobiernos taría? y ¿siempre es necesario descentralizar? locales sino ha sido un cambio más fundamental en la fun- En el Capítulo 4 se sugiere que la transferencia de las ción del sector público en general: de productor de servicios responsabilidades administrativas por la educación pri- de salud a asegurador de la atención de salud sumi-nistrada maria hacia los gobiernos locales podría no ser suficiente. por el sector privado. El análisis de la descentralización de Los impactos positivos de la descentralización sólo apare- las redes viales (Capítulo 6) parece indicar que la privati- cen cuando la administración se deja en manos de juntas de zación, en especial del mantenimiento correspondiente, educación y directores de colegios de las comunidades. tuvo un impacto más marcado sobre el desempeño vial que Como se describe en el Capítulo 4, existe una relación pos- los esfuerzos por descentralizar partes de la red de carreteras itiva entre el mejoramiento de la calidad de las escuelas y hacia los gobiernos subnacionales. Si bien la descentra- (a) la influencia de la comunidad en la contratación y lización de un nivel de gobierno a otro puede mejorar la efi- despido de los directores de escuela y (b) la influencia de los ciencia y capacidad de respuesta en algunos sectores, posi- directores de escuela en la contratación, promoción y blemente no baste por sí sola ni sea en todos los casos la despido de los maestros. Por eso es poco probable que la máxima prioridad para la reforma estructural. 22 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL falle en este aspecto) (Oates, 1972; Inman y Rubenfeld, ginar que un gobierno central se contentaría con permitir 1998). En este modelo, las dos primeras funciones se asig- que un gobierno subnacional aboliera toda la educación nan al gobierno central que es responsable de la estabi- pública dentro de su jurisdicción. Pero tampoco es necesario lización, porque las economías locales no tienen acceso a que el gobierno central maneje cada detalle de la educación una política monetaria independiente y son demasiado pública para asegurar que también sus intereses sean expre- abiertas para adoptar medidas anticíclicas eficaces. La fun- sados. ción de redistribución del ingreso también se asigna al gob- Este modelo teórico también aplica restricciones admi- ierno central, ya que cualquier intento local de abordar las nistrativas. Los servicios públicos están sujetos a economías disparidades de ingreso probablemente impulsaría a los de escala, en especial en la utilización del personal técnico. grupos de ingreso alto a trasladarse a áreas de bajos No toda aldea puede usar un detective especialista en homi- impuestos y a los grupos de ingreso bajo a trasladarse a cidios a horario completo, incluso si los beneficios de estos áreas con beneficios altos. servicios son enteramente locales. Ni puede un pueblo con Los gobiernos subnacionales sólo se incorporan a este 200 estudiantes costear el ofrecimiento de 12 años de edu- esquema en relación con la tercera función: asignación de cación diferenciada por curso. Es por eso que a menudo recursos. La teoría sostiene que si los beneficios de servicios resulta más ventajoso que los gobiernos locales tengan con- específicos se confinan en gran medida a jurisdicciones tratos con autoridades de mayor tamaño y nivel superior locales, se pueden obtener aumentos en términos de bienes- para producir servicios especializados. En este mismo sen- tar al permitir que el nivel y combinación de tales servicios tido, puede suceder que los gobiernos centrales vean venta- fluctúe de acuerdo a las preferencias locales. De acuerdo a jas en tener contratos con los gobiernos locales para que este punto de vista, los consumidores locales, al verse con- actúen en su representación. Incluso los programas que frontados con los costos de niveles alternativos de servicios, pertenecen inequívocamente al gobierno central deben ser demostrarán sus preferencias votando por candidatos políti- administrados en terreno. Un programa de transferencia cos rivales o trasladándose a otras jurisdicciones. En este directa de ingresos a los pobres, por ejemplo, requiere de aspecto, la política local puede aproximarse a la eficiencia funcionarios locales para determinar quién califica para ese del mercado en la asignación de los servicios públicos locales beneficio. La creación de una unidad separada de adminis- fijando precios a los servicios municipales y confiando en el tración en terreno en cada municipio generaría costos proceso político local y la movilidad de los hogares para administrativos altos innecesarios. equilibrar el mercado. Lo que de hecho caracteriza la repartición de las respon- Sin embargo, este planteamiento tiene diversas limita- sabilidades funcionales, tanto en las democracias de múlti- ciones.5 En la práctica, definir el ámbito de beneficios de un ples niveles de larga data como en los países de América servicio específico y hacerlo corresponder a una jurisdicción Latina y el Caribe, es un complicado conjunto de relaciones específica a menudo resulta difícil. Aunque los beneficios de mandante-agente, en que los gobiernos subnacionales la defensa sin duda serían de orden nacional y los del alum- actúan tanto de agentes de los niveles superiores del go- brado público serían de orden local, los beneficios de los bierno como de mandantes (o más exactamente de agentes gastos sectoriales más cuantiosos del gobierno, a saber, en de sus electores) en la entrega de servicios locales. Esto nor- educación, salud y transporte, se encuentran en algún malmente implica al menos a dos niveles del gobierno sub- punto intermedio. Es dable pensar que la educación tiene nacional. También puede involucrar la participación del sec- beneficios extremadamente localizados ya que incide en el tor privado en calidad de concesionario u operador de las futuro ingreso de los alumnos. Pero también beneficia a empresas de servicio público. todo el país puesto que es un medio para aliviar la pobreza Los servicios a menudo están desagregados, realizando y un instrumento para la asimilación política. Así, por ejem- cada nivel una función que refleja su propio interés o ven- plo, el gasto en educación a menudo constituye la transfe- taja comparativa. En Europa del Norte y América del rencia más cuantiosa de ingresos hacia las poblaciones de Norte, por ejemplo, la educación primaria constituye de pocos medios. Mientras tanto, un plan universal de estudios hecho una responsabilidad concurrente del gobierno central a menudo resulta efectivo para aunar intereses étnicos en o gobiernos estatales y los gobiernos locales. Pero la función una sociedad que funcione. Por lo tanto, resulta difícil ima- del nivel superior del gobierno suele limitarse al finan- 23 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O ciamiento y no se extiende a la gerencia de las operaciones cada uno de los niveles del gobierno. Las responsabilidades cotidianas. Dado que la educación se percibe, en parte, de cada nivel están bien definidas y la asignación de ingre- como instrumento para aliviar la pobreza, los gobiernos sos es fija. Las transferencias intergubernamentales se asig- centrales buscan asegurar un nivel mínimo para su finan- nan más bien en base a fórmulas y no a través de negocia- ciamiento en todas las jurisdicciones, sin importar sus bases ciones. imponibles locales. Sin embargo, la responsabilidad por la La falta de estas características ha complicado las opera- gerencia cotidiana se asigna a los gobiernos locales o juntas ciones gubernamentales en los países de América Latina que de educación. Es por esto que las responsabilidades de han descentralizado sus funciones. En Brasil, por ejemplo, gerencia de personal (decisiones sobre la contratación y no existe una división explícita de las responsabilidades fun- despido del personal, escalas de sueldos, condiciones de tra- cionales entre los gobiernos estatales y municipales. De bajo y estructura de la carrera) y la asignación del pre- acuerdo a la constitución, los estados están autorizados a supuesto (para personal docente y administrativo, materi- legislar acerca de "cualquier asunto que no esté asignado al ales y suministros de enseñanza, mantenimiento de los gobierno federal". Los gobiernos municipales están auto- edificios escolares y otros programas) a menudo recaen en rizados a "legislar acerca de cualquier asunto que sea de juntas de educación. La función del gobierno central tam- interés local". Esto ha significado que las crisis se suelen bién puede incluir el establecimiento de normas que rigen encarar con conflictos y acusaciones mutuas entre los políti- la toma de decisiones a nivel local. En Inglaterra (Reino cos a diferentes niveles y no mediante la acción concertada Unido), por ejemplo, la responsabilidad por la educación de un único nivel del gobierno. primaria recae nominalmente en los condados y distritos y Otro problema es que los gobiernos centrales aparente- ayuntamientos metropolitanos. La ley de reforma de la edu- mente delegan la responsabilidad gerencial, pero después cación de 1988, sin embargo, exige que los gobiernos no ceden el suficiente control para que el gobierno receptor locales adopten un plan de estudios nacional estandarizado la ejerza. En Brasil, por ejemplo, hasta hace poco la consti- y una junta gerencial público/privada combinada para cada tución prohibía el despido de personal o disminución de los distrito escolar, además de la aprobación central de la fór- salarios nominales a los gobiernos estatales y municipales.6 mula que se usará para distribuir el financiamiento entre las Esto incapacitaba a los gobiernos subnacionales para ajus- escuelas individuales. tarse a cualquier decreciente ingreso o repentino aumento En algunos sectores, los gobiernos locales quizás operen de costo por partidas ajenas a personal, generando una gran estrictamente en calidad de agentes del gobierno nacional. acumulación de deudas. De manera similar, el gobierno En Alemania, por ejemplo, los Länder (estados) actúan central de Colombia, si bien nominalmente estaba descen- explícitamente como agentes del gobierno federal en la con- tralizando la educación hacia las provincias, mantuvo la strucción y mantenimiento de las carreteras federales, pero autoridad para determinar los salarios de los maestros. actúan como mandantes en la entrega de servicios de Luego el gobierno otorgó un mayor aumento salarial a policía. En Francia, los departamentos son pagadores en la éstos. Como las provincias no contaban con los recursos administración de la asistencia social nacional, pero actúan para pagar este aumento, el gobierno central finalmente se por cuenta propia en el suministro de caminos locales y la vio obligado a ejecutar un programa separado de transfe- reglamentación del transporte urbanos. La relación man- rencias para permitir que las provincias cumplieran con sus dante-agente puede funcionar en ambos sentidos. Las nóminas salariales. Gemeinden (municipios) pequeñas en Alemania celebran En otros casos, el gobierno central asume las respon- contratos con los gobiernos de los condados para propor- sabilidad financiera, pero luego no la cumple. El sistema cionar escuelas primarias y secundarias. En Francia, las chileno de financiamiento de la educación, por ejemplo, comunas pequeñas celebran contratos con empresas inter- pasó por un período de crisis en la década de los ochenta nacionales privadas de agua y los municipios adyacentes a cuando el gobierno central redujo drásticamente los aportes menudo crean una asociación metropolitana para adminis- individuales por cada estudiante en un intento de disminuir trar servicios como de transporte y eliminación de basura. su déficit. De manera similar, Perú intentó descentralizar Si bien estas relaciones son complejas, se caracterizan por gran parte de su red vial hacia los gobiernos provinciales y un alto nivel de estabilidad y claridad en las relaciones entre municipales, pero luego no pudo proporcionar el finan- 24 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL RECUADRO 2.3 ¿Son incompetentes los gobiernos locales? Una de las objeciones clásicas que se hacen a la descentra- central. Pero esto es una espada de doble filo. Mientras lización es que los gobiernos locales son incompetentes. que por una parte facilita la descentralización del per- Mencionando estadísticas acerca de alcaldes analfabetos, sonal, por la otra puede dificultar los esfuerzos del go- sistemas contables rudimentarios y nepotismo genera- bierno local por adaptar los salarios y beneficios a las lizado, los críticos sostienen que los gobiernos locales son condiciones locales o por introducir una reforma admi- incapaces de asumir funciones más amplias. nistrativa o de personal. Este argumento no es tan decisivo como podría parecer Si bien la transferencia de personal puede ser una a primera vista. En términos prácticos, cuando se descen- respuesta a los problemas inmediatos planteados por la traliza un servicio de importancia, también se suele descen- descentralización, la debilidad administrativa generalizada tralizar al personal local existente. Es así que cuando en del gobierno local sigue siendo un motivo de inquietud. Colombia y México se descentralizó la educación primaria Los bajos salarios, poco prestigio y alta rotación de per- hacia los departamentos y estados, respectivamente, sonal generados por la intensa interferencia política en las simultáneamente se descentralizaron los maestros del go- decisiones de personal pueden dificultar la posibilidad de bierno central existentes. Con ello no eran ni menos (o atraer y retener a personal competente, es especial en juris- más) competentes de lo que habían sido cuando eran dicciones muy pequeñas. empleados del gobierno central. La reforma ha demostrada ser un asunto difícil. De La competencia técnica se transformó en un problema pronto, la gestión del gasto público es un proceso alta- en aquellos casos en que los empleados del gobierno cen- mente técnico e intenso. Los gobiernos locales enfrentan el tral rehusaron ser también descentralizados. En Perú, por desafío de poner en funcionamiento métodos que sean sóli- ejemplo, muchos ingenieros viales del gobierno central dos en términos técnicos y factibles a nivel político y buro- prefirieron retirarse en lugar de aceptar un empleo en el crático (Nellis, 1991). La administración de los recursos gobierno local. El personal local fue incapaz de asumir humanos también significa un reto. La capacidad de los estas tareas por su cuenta (un problema que se vio gobiernos locales de introducir reformas de personal, inclu- agravado por la falta de financiamiento de parte del go- ido mecanismos de evaluación de desempeño, capacitación, bierno central para las recientemente descentralizadas pago vinculado a la productividad e incentivos para atraer carreteras). Esto finalmente originó el desmoronamiento y retener personal competente y capacitado, a menudo se de la iniciativa de descentralización, seguido por la rever- ve limitado por poderosos sindicatos de empleados públi- sión de este proceso. Los gobiernos pueden facilitar la cos. Estos problemas, sin embargo, no los enfrentan exclu- transferencia del personal del gobierno central exigiendo sivamente los gobiernos locales. Son los mismos elementos que los gobiernos locales ofrezcan los mismos salarios y que afectan la competencia del personal en el gobierno beneficios que recibían como empleados del gobierno central. ciamiento. Esto generó un deterioro generalizado de la red Una reglamentación detallada resulta más adecuada en y, en último término, esta tuvo que volver a ser centralizada algunas situaciones que en otras. Cuando los gobiernos sub- [ver el Capítulo 6]). nacionales actúan de agentes del gobierno central, los La forma y el contenido de las normas que rigen las rela- reglamentos centrales son necesarios para asegurar que ciones intergubernamentales implican un delicado equilib- cumplan con su cometido. Por más descentralizado que sea rio entre los intereses del gobierno central en el desempeño un país, el gobierno central no deja de requerir que los sub- de los gobiernos subnacionales, por una parte, y las deman- sidios de asistencia social financiados con fondos nacionales das por autonomía local, por la otra. sean distribuidos en conformidad con los criterios federales. 25 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Se requieren reglamentos para asegurar la validez del pro- lización de una estructura uniforme para todos los gobier- ceso electoral local y para responder a conflictos entre las nos municipales genera una división caso por caso del tra- unidades del gobierno subnacional. Es dable pensar, sin bajo entre los niveles del gobierno, en que los municipios embargo, que la extensión en curso de la autonomía política grandes se adueñan de una parte importante de las fun- local permitirá reducir la dependencia en la reglamentación ciones, mientras que las jurisdicciones más pequeñas siguen central a la vez que aumenta la dependencia en los grupos dependiendo de la intervención del gobierno (o estado) cen- de interés para supervisar el desempeño del gobierno local. tral. En estas circunstancias, la responsabilidad es ambigua. La alternativa es un sistema que admita diferencias entre Estructura las jurisdicciones locales y asigne diferentes responsabili- La estructura de los gobiernos subnacionales, esto es, el dades de acuerdo a las necesidades y capacidades. La legis- número de niveles, la cantidad de unidades en cada nivel y lación británica para los gobiernos locales, por ejemplo, cualquier distinción jurídica en un determinado nivel, históricamente ha distinguido entre servicios que deben ser puede afectar el desempeño de los gobiernos subnacionales. prestados en todo el territorio (como educación) y aquéllos Una estructura que no logra distinguir entre las principales que son estrictamente urbanos (como recolección de dese- áreas metropolitanas y pequeñas aldeas dificulta la defini- chos sólidos y viviendas públicas). Por tradición, los ción clara de las responsabilidades funcionales del gobierno primeros se han asignado a los condados y los segundos a los local. Una estructura con demasiados niveles o demasiadas distritos urbanos. La estructura alemana para los gobiernos unidades de gobierno en cada nivel puede agotar sus recur- subnacionales distingue entre gobiernos de diferentes sos en gastos administrativos. América Latina se ve tamaños, otorgando mayores responsabilidades a tres "ciu- enfrentado a ambos problemas. dades estado" (Berlín, Bremen y Hamburgo) y permitiendo Casi todos los principales países de América Latina que otros municipios grandes asuman las responsabilidades tienen una estructura común de gobiernos subnacionales. de los condados. De manera similar, en Japón se garantiza Estos gobiernos son subdivisiones territoriales de la nación. una condición de provincia a las ciudades de Tokio, Kioto y En países con dos niveles de gobierno nacional, el territorio Osaka; Rusia otorga la condición de oblasts (provincias) a de la nación se divide primero en estados (o provincias o Moscú y San Petersburgo. Estados Unidos es una ilustración departamentos). Luego cada estado se divide en municipios. de la especialización de los gobiernos locales llevada a un (En países con un único nivel de gobierno subnacional, no extremo. Las leyes estatales no sólo permiten hacer distin- existe el primer paso). En partes rurales del país, un munici- ciones entre diferentes clases de gobierno municipal, sino pio puede ser mayormente rural, con sólo unas pocas aldeas. asimismo la formación de unidades locales de un único En las áreas urbanas, un municipio puede abarcar a toda propósito para prestar servicios como educación, bomberos, una ciudad o a sólo una parte de ella. No se hace distin- suministro de agua y eliminación de mosquitos. ciones entre municipios rurales o urbanos o entre munici- Hay mucho de recomendable en contar con algún grado pios de diferentes tamaños. En lugar de eso, los gobiernos de distinción entre los gobiernos locales (aunque quizás no subnacionales tienen la misma legislación normativa dentro en el grado que se practica en los Estados Unidos). Esta dis- de cada nivel. Es así que en Brasil la legislación para los tinción permite adaptar las asignaciones funcionales a la municipios aplica de la misma manera al municipio de São capacidad y necesidades precisas de las diferentes jurisdic- Paulo (con una población de más de 11,2 millones) y al ciones y disminuye la necesidad de negociar entre los dis- municipio de Pirapora de Bom Jesus, con tan solo 4.585 tintos niveles del gobierno. Resulta irónico que la tendencia habitantes. en América Latina sea justo la contraria. Hasta 1994, Este nivel de uniformidad dificulta la definición de las Bolivia era el único caso en tener municipios cuya jurisdic- funciones específicas de los gobiernos subnacionales: las ción estaba confinada a las áreas urbanas. Esta ley se cam- únicas funciones que se pueden asignar específicamente a la bió después, para adaptar a Bolivia a las condiciones de sus unidad más grande son las mismas que puedan realizar las vecinos. más pequeñas. Cuando el municipio más pequeño posible- ¿Hay demasiados gobiernos municipales en América mente tenga sólo unos pocos cientos de habitantes, este sis- Latina? Por dos razones, su proliferación puede ser prob- tema es extremadamente limitante. En la práctica, la uti- lemática. En primer lugar, cualquier gobierno significa gas- 26 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL tos administrativos, además de los costos que implica 1.600 y 7.000. Grandes tamaños promedio sólo se encuen- prestar servicios. Al aumentar el número de municipios, es tran en Japón y el Reino Unido. Sin embargo, las pobla- de suponer que estos costos también aumenten en términos ciones promedio estadísticamente grandes de América globales. En segundo lugar, la proliferación implica una dis- Latina son engañosas. En cada país de América Latina (salvo minución en el tamaño de los gobiernos locales. Esto puede en Costa Rica) se enmascaran enormes disparidades en el significar pérdidas en las economías de escala (como es el tamaño de la población. La vasta mayoría de municipios en caso, por ejemplo, cuando un municipio no tiene suficiente la región tienen menos de 15.000 habitantes. Un sesenta trabajo para contar con un detective especializado en homi- por ciento de los municipios de Chile y Guatemala tienen cidios a jornada completa). menos de 20.000 habitantes. En algunos casos, el tamaño Conforme a la norma de los países de la OCDE, pareciera de la población es de apenas 185 habitantes como en que en los países de América Latina no hay exceso de go- Rosario Tasna en Bolivia o de 149 habitantes como en San- biernos locales. Según se muestra en el Cuadro 2.3, la tiago Tepetlapa en el estado de Oaxaca, México (Nickson, población promedio de un municipio es de más de diez mil 1995). Es más, Europa no necesariamente constituye un en los países más grandes de América Latina, siendo de más modelo en todos los aspectos. El gran número de gobiernos de 20.000 en todos los casos mencionados, salvo en Perú. locales existentes en Europa refleja las mismas presiones En Europa continental, por otra parte, la población prome- políticas para lograr el control local como las que hay en dio es de un orden de magnitud inferior, fluctuando entre América Latina. CUADRO 2.3 Estructura de los gobiernos subnacionales: algunos países seleccionados de la OCDE y de América Latina POBLACIÓN OECD INTERMEDIO LOCAL PROMEDIO Canadá 10 provincias, 2 territorios 4,507 municipios 6,700 Francia 22 regiones, 96 departamentos 36,772 comunas 1,600 Alemania 13 estados, 3 ciudades estados 329 condados, 115 ciudades sin condados 5,500 14,915 municipios Italia 22 regiones, 93 provincias 8,100 municipios 7,000 Japón 47 prefecturas 655 ciudades, 2,586 pueblos 38,800 España 17 comunidades autónomas, 50 provincias 8,097 municipios 4,800 Reino Unido* 49 condados 540 distritos rurales, distritos metropolitanos y 92,600 ayuntamientos londinenses Estados Unidos 50 estados 39,000 condados y municipios** AMÉRICA LATINA Argentina 23 provincias 1,617 municipios 21,600 Bolivia 296 municipios 27,000 Brasil 27 estados, 1 Distrito federal 4,974 municipios 32,400 Colombia 32 departamentos, 1 Distrito federal 1,068 municipios 34,600 Chile 325 municipios 43,000 Ecuador 20 provincias 176 municipios 68,200 México 31 estados, 1 Distrito federal 2,412 municipios 38,600 Perú 194 consejos provinciales 1,624 municipios 14,778 Venezuela 23 estados, 1 Distrito federal 282 municipios 78,000 *Sólo Inglaterra. ** Excluye los distritos especiales. Fuentes: CIA de los EE.UU., 1997; OCDE, 1997; fuentes específicas por país. 27 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O En los casos en que los gobiernos de la OCDE han inten- de ingreso surten efectos distintos tanto en el compor- tado alguna reforma, ésta se ha traducido en intentos por tamiento político como en los patrones de incidencia. Las reducir el número de los gobiernos municipales. Esto nor- tarifas a los usuarios, por ejemplo, imponen costos directos malmente se justifica por motivos de eficiencia y costos. En a los consumidores individuales y pueden dar el resultado de la década de los cincuenta, se produjo una masiva disminu- racionar el consumo. Por consiguiente, habría razones para ción en el número de los distritos escolares de los Estados apoyar la asignación de estas tarifas para financiar servicios Unidos de Norteamérica, cuando las jurisdicciones trataron cuyos beneficios están limitados en gran medida a consu- de congregar suficientes estudiantes en una única jurisdic- midores individuales, como en el caso del suministro de ción para operar escuelas primarias con cursos diferenciados. agua y transporte público de pasajeros. Algunas formas En Alemania, el número de las Gemeinden se redujo a la específicas de tributación directa son adecuadas para finan- mitad. El Reino Unido ha eliminado un nivel del gobierno ciar servicios cuyos beneficios no se pueden confinar a con- subnacional en Escocia, Gales y áreas metropolitanas de sumidores individuales, pero no trascienden los límites de Inglaterra. En cambio, en algunos países de América Latina jurisdicciones subnacionales individuales. Un impuesto a los se ha evidenciado la tendencia de aumentar el número de bienes, por ejemplo, puede constituir un medio adecuado municipios. Es así que en Brasil aumentaron de 3.000 a casi para financiar los servicios de policía local. Así como las tari- 5.000 en los 15 años posteriores a la vuelta de la democra- fas a los usuarios permiten que los individuos expresen su cia. En Venezuela, el número de municipios aumentó de demanda por servicios cuyos beneficios son en gran medida 202 en 1985 a 330 una década después. En muchos de los particulares, semejantes impuestos permiten que los con- países de América Latina, los criterios de asignación de las tribuyentes expresen sus demandas por servicios locales que transferencias de recursos hacia los gobiernos subnacionales se consumen en forma colectiva. estimulan la subdivisión adicional de los municipios. ¿Cuál debería ser la función de las transferencias? Las reglas fiscales tradicionales del federalismo, le asignan una Ingresos: impuestos y transferencias función restringida a las transferencias intergubernamen- Un tercer elemento importante de las relaciones entre el tales: se emplean sólo para "corregir" desequilibrios en el gobierno central y los gobiernos subnacionales es la asi- proceso de toma de decisiones de los gobiernos locales. Al gnación de las fuentes de ingreso y su control. El dinero es dejar que se las arreglen solos, es dable de esperar que los poder: en la medida que los gobiernos subnacionales gobiernos locales basen sus decisiones presupuestarias ejercen un control autónomo sobre las bases imponibles, exclusivamente en los beneficios que capten sus bases políti- aumenta su capacidad de actuar independientemente de cas. Esto los haría proporcionar servicios insuficientes de los deseos del gobierno central. Por ende, las relaciones fis- aquéllos que confieran beneficios a las jurisdicciones vecinas. cales entre los niveles del gobierno conllevan un sinnúmero De conformidad con esta óptica, las transferencias sirven de sutilezas. Los gobiernos centrales pueden asignar la para mejorar la eficiencia de distribución al incentivar a los recaudación de impuestos generalizados a los gobiernos gobiernos locales para tomar en cuenta estos beneficios más subnacionales, pero limitar sus ingresos imponiendo con- amplios. Para que cumplan su cometido, las transferencias troles de las tasas impositivas. Puede suceder, asimismo, deben destinarse a un uso específico (para asegurar que sean que un gobierno central se abstenga de garantizar el invertidas en ese determinado servicio) y deben quedar suje- endeudamiento de los niveles subnacionales, y luego se vea tas a requisitos paralelos para asegurar que los gobiernos forzado a auxiliar a los mismos cuando éstos se endeudan locales no disminuyan sus propios gastos en el servicio por en exceso, a fin de impedir conmociones en los mercados un monto correspondiente. Como ejemplo de tales transfe- financieros. rencias a menudo se citan los aportes destinados a plantas En abstracto, los principios de asignación de los ingresos de tratamiento de agua servida o disposiciones de partici- son directos: las finanzas corresponderán a las funciones. La pación en los costos para carreteras nacionales que prestan estructura adecuada de las finanzas subnacionales, esto es, la servicios a áreas urbanas. combinación de tarifas a usuarios, impuestos y transferen- Las transferencias también cumplen una función redis- cias, depende de las funciones que se hayan asignado a cada tributiva que cobra cada vez más importancia a medida que nivel de gobierno. Esto es así porque las diferentes fuentes la responsabilidad por los servicios sociales, en especial la 28 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL CUADRO 2.4 Principales fuentes de ingreso de los gobiernos subnacionales PAÍSES CON TRES NIVELES GOBIERNO PROVINCIAL GOBIERNO MUNICIPAL Argentina Porcentajes fijos del total de impuestos del gobierno central; Porcentajes variables de los impuestos provinciales e impuestos sobre ingresos brutos, propiedades, vehículos impuestos sobre las transferencias, derechos motorizados Brasil IVA cargado en el origen, porcentaje fijo del impuesto sobre Porcentajes fijos de IVA estatal e impuestos sobre la renta y el la renta e impuestos sobre el consumo del gobierno central. consumo del gobierno central, impuestos sobre la propiedad y servicios Colombia Porcentajes fijos del total de impuestos del gobierno central; Porcentajes fijos del total de impuestos del gobierno central; impuestos menores sobre alcohol y tabaco impuesto sobre las propiedades, impuestos industriales y comerciales, sobretasa a la gasolina México Porcentajes fijos del total de impuestos federales; transferencias Porcentajes fijos de los impuestos federales (recaudados a través destinadas a la educación y salud, impuestos menores de los estados), impuesto sobre las propiedades, patentes de giro sobre la nómina y vehículos Perú Porcentajes fijos del impuesto nacional sobre las ventas, Porcentajes de ingresos del gobierno central, impuesto impuestos sobre la compra de vehículos y patentes de giro sobre las propiedades Venezuela Porcentajes fijos del total de impuestos del Porcentajes fijos de recaudaciones de la participación estatal en los gobierno central ingresos, impuestos sobre la propiedad, impuestos sobre los vehículos PAÍSES CON DOS NIVELES GOBIERNO MUNICIPAL Chile Aportes específicos de capitación para educación, salud, impuesto sobre las propiedades Ecuador Porcentajes fijos del total de ingresos del gobierno central por petróleo; impuestos sobre la propiedad, activos comerciales, vehículos, registros comerciales Guatemala Porcentajes fijos del total de ingresos del gobierno central, impuestos locales varios Bolivia Porcentajes fijos del total de ingresos del gobierno central; impuestos sobre vehículos y propiedades educación y la salud, se delega a los gobiernos subna- ingresos. En aquellos casos en que se descentralizaron esos cionales. Las transferencias permiten que los gobiernos cen- servicios redistributivos, las transferencias son un medio trales actúen por medio de los gobiernos locales (sus adecuado para financiarlos. agentes) para llevar a cabo sus políticas de distribución de También se ha aducido que las transferencias reducen las los ingresos. Como se mencionaba antes, los gobiernos distorsiones económicas por los altos costos administrativos locales no se encuentran en condiciones para cumplir esos que se generarían si los gobiernos dependieran exclusiva- objetivos por cuenta propia. Cualquier intento local de mente de sus propias bases imponibles. Las mismas carac- redistribuir el ingreso desde los ricos hacia los pobres pro- terísticas que fundamentan al empleo de impuestos locales bablemente desembocará en una migración poco eficiente. implican a su vez que los costos administrativos serían ele- Sin embargo, muchos de los servicios que fueron descen- vados. Si ha de funcionar como un impuesto local, la inci- tralizados hacia los gobiernos locales tienen significativas dencia del impuesto debe recaer localmente. Para que su implicancias en la distribución. La educación primaria, por administración sea económica, un impuesto debe aplicar a ejemplo, a menudo constituye el gasto con mayor impacto un elevado volumen de actividades tributables que fluyen a redistributivo que emprende el sector público. También la través de un reducido número de puntos de recaudación. atención primaria suele beneficiar de manera despropor- Son pocos los impuestos que cumplan simultáneamente con cionada a los pobres. En algunos países, por ejemplo Chile, ambos criterios. Los impuestos que cumplen la prueba de los gobiernos locales han sido reclutados para que actúen incidencia localizada (como los impuestos sobre la como administradores del programa nacional de apoyo a los propiedad o comerciales) suelen involucrar a grandes canti- 29 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O CUADRO 2.5 Fuentes de ingresos: Distribución porcentual, algunos países seleccionados PROVINCIAS MUNICIPIOS IMPUESTOS TRANSFERENCIA INGRESOS NO IMPUESTOS TRANSFERENCIA INGRESOS NO % % TRIBUTARIOS % % % % TRIBUTARIOS Argentina 36 57 7 Australia 36 40 24 55 17 28 Brasil 67 17 9 19 67 14 Canadá 67 20 14 41 44 15 Francia 48 34 18 Alemania 68 19 13 32 32 36 México 7 81 12 18 64 18 Perú 3 94 3 15 57 28 España 19 78 3 52 36 12 R.U. 16 72 12 EE.UU. 50 22 28 41 37 22 Nota: Los datos sobre las regiones y departamentos franceses se incluyen en las comunas bajo municipios; los datos sobre los Länder alemanes no incluyen los pagos de nivelación entre los Länder. Fuente: GFS, 1991. dades de pequeños contribuyentes. Los impuestos que en que abundaba la corrupción. Al poco tiempo, estos au- cumplen la prueba de fácil administración (como los xilios reaparecieron a modo de influencias parlamentarias en impuestos sobre la fabricación e importaciones y los la asignación de los fondos de inversión especiales en los impuestos al valor agregado [IVA] en el origen) suelen rubros rural, urbano y social. Los parlamentarios se valieron involucrar un elevado desplazamiento de la incidencia juris- de su poder sobre el presupuesto y otros instrumentos diccional.7 Los impuestos locales también suelen estar suje- jurídicos para presionar al ejecutivo a desviar fondos en tos a patrones arbitrarios de gravación e incidencia. Los favor de sus bases políticas particulares. (En el Recuadro 2.5 impuestos sobre las propiedades se basan más bien en el se encuentra un análisis del impacto de las transferencias en valor bruto (y no neto) de los activos que se mantienen en el comportamiento político local). la forma particular de un bien raíz. Por consiguiente, no Es posible que la medida equilibradora más importante reflejan adecuadamente los beneficios recibidos o la capaci- que pueden adoptar los países en desarrollo sea la de dad de pago. Los impuestos comerciales locales también restringir las incertidumbres y negociaciones que en la actu- suelen sufrir de una gravación arbitraria (al no existir un alidad son típicas de las relaciones fiscales interguberna- buen sistema de contabilidad entre los pequeños comer- mentales. Las transferencias automáticas basadas en ciertas ciantes). Por todos estos motivos, las transferencias pueden reglas tienen mucho para recomendarlas. La efectividad de servir como medio útil para sustituir los impuestos locales. las transferencias en cumplir con sus diversos objetivos En la práctica, las transferencias se realizan con el fin de puede, en principio, ser mejorada cambiando las reglas: el cumplir con varios objetivos de los que no todos son de método empleado para determinar el monto total que se va carácter estrictamente técnico. Es así que las transferencias a transferir, los criterios usados para repartir este monto por motivos políticos siguen siendo una parte clave de las entre las jurisdicciones individuales y las condiciones esti- relaciones intergubernamentales. Los intentos por elimi- puladas para el uso de la transferencia. Cuando se intenta narlas han demostrado su capacidad para adaptarse (Rojas, apoyar el gasto en educación primaria en jurisdicciones 1999). En 1991, en Colombia se promulgó una reforma cuyas bases de gravámenes son deficientes, por ejemplo, se constitucional que prohibió la forma tradicional de transfe- justificaría distribuir los recursos comunes sobre la base de rencias discrecionales con fines políticos que se conocen la capacidad tributaria y destinarlos específicamente a la como auxilios regionales. Se trataba de subsidios del gobierno educación. En los países de la OCDE se usa este método central a entidades privadas, a menudo organizaciones no (aunque la destinación de fondos a un uso especial es mucho gubernamentales (ONG) controladas por parlamentarios, más habitual en los Estados Unidos que en Europa o Japón). 30 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL RECUADRO 2.4 Asignación de ingresos en los países federados La teoría de las finanzas públicas no es particularmente entre los estados de manera tal de reducir las disparidades esclarecedora cuando se trata del financiamiento de regionales en materia de recaudación fiscal. Australia grandes niveles intermedios del gobierno. El principio de tiene la forma más centralizada de financiamiento estatal. usar impuestos a modo de precios no se sostiene muy bien El gobierno central administra prácticamente todos los cuando la jurisdicción pertinente tiene una población de impuestos. Los estados se financian con participaciones varios millones de habitantes (como en Brasil o México). fijas de la recaudación fiscal federal, la que se distribuye En la práctica, por lo tanto, los países usan dos métodos: en función de la capacidad y las necesidades fiscales. ya sea asignan un impuesto de amplia base a los gobiernos En el transcurso del siglo veinte, los países federados de intermedios o bien financian los niveles intermedios a América Latina se han ido alejando del modelo esta- través de porcentajes fijos de los impuestos nacionales. La dounidense y acercado a uno que más bien se parece al de mayoría de los países federales de la OCDE aplican una Australia. Por regla general, esto coincidió con intentos por combinación de ambos. reformar la estructura tributaria completa mediante el En Estados Unidos los estados dependen considerable- reemplazo de los impuestos provinciales que gravan arbi- mente de los impuestos que se administran en el ámbito trariamente los negocios por impuestos al valor agregado estatal, es decir los impuestos sobre la renta y las ventas más modernos. En la década de los treinta, en Argentina al por menor con transferencias federales restringidas a se sustituyó el sistema de impuestos comerciales provin- los programas que patrocina el gobierno federal. Canadá ciales por un programa nacional de participación en los depende considerablemente también de los impuestos impuestos. De manera similar, en México se abolieron los que se administran a nivel estatal, el IVA y el impuesto impuestos provinciales y, después de un intento abortado sobre la renta, pero se efectúan grandes transferencias de implementar un IVA a nivel estatal, se sustituyó por un federales directas a las provincias. Alemania tiene un sis- sistema de participación en los ingresos fiscales. Brasil tema de participación tributaria, que está definido en la sigue siendo la excepción. Cuando en la década de los constitución nacional, en el que los principales sesenta se introdujo el IVA, éste se asignó a los estados. Si impuestos, los que gravan los ingresos personales, la bien el gobierno federal transfiere porcentajes fijos de sus renta de las empresas y el IVA, se dividen casi equitati- impuestos sobre la renta y el consumo a los estados más vamente entre el gobierno federal y los estados. El pobres de la federación, el IVA estatal sigue siendo la impuesto sobre la renta se distribuye entre los distintos mayor fuente global de ingresos fiscales para los estados en estados en función del origen. Pero el IVA se redistribuye este país. La habilidad de los países de América Latina de hacer lo infraestructura se extiendan hasta coincidir con la duración mismo dependerá de la disponibilidad de información de de sus beneficios. También permiten encauzar un flujo de calidad similar acerca de las finanzas locales, así como de ahorro desde áreas de superávit hacia áreas en que las inver- una capacidad similar para hacerle seguimiento a los gastos. siones en infraestructura subnacional arrojarían ganancias elevadas. Sin embargo, el acceso al crédito es un aspecto Manejo del endeudamiento subnacional sumamente sensible en las relaciones intergubernamentales. Los empréstitos pueden desempeñar una función impor- El endeudamiento a nivel subnacional puede desestabilizar tante en el financiamiento del nivel subnacional, en especial los sistemas financieros nacionales y generar un déficit en el cuando se trata de financiar grandes obras de prolongada Estado central. Si bien el endeudamiento de parte de los duración en ciudades cuyo crecimiento es vertiginoso. Los gobiernos subnacionales en principio puede ser una transac- empréstitos a largo plazo permiten que los costos de esta ción privada entre el prestatario subnacional y un 31 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O RECUADRO 2.5 El impacto de las transferencias en el comportamiento político local En oposición a estos argumentos técnicos en favor de las gan las transferencias. Las transferencias negociables, esto transferencias se plantea la perspectiva de que éstas conll- es, aquéllas que se entregan en retribución por el apoyo evan impactos adversos sobre el comportamiento de sus político prestado a los políticos del gobierno central, receptores; que los políticos locales consideran las transfe- podrían distorsionar las decisiones locales sobre el gasto. rencias como "dinero de otros" y que por ende se Las transferencias reservadas a los gobiernos subnacionales mostrarían más inclinados a malgastarlo que si hubiera en momentos de crisis fiscales puede estimular a los go- sido recaudado mediante impuestos locales. Hay pocas evi- biernos locales a incurrir en riesgos financieros injustifica- dencias que fundamenten o invaliden este punto de vista. dos. Ese tipo de transferencias eran generalizadas en Sin embargo, las comparaciones con los países de la OCDE América Latina en la década de los sesenta y de los setenta. parecen indicar de que una excesiva dependencia de las En años recientes, se ha producido un cambio general a transferencias no estaría relacionada ipso facto a la corrup- transferencias automáticas basadas en ciertas reglas. Como ción y mal uso generalizados. Como se muestra en el se muestra en el Cuadro 2.5, los principales programas de Cuadro 2.5, la dependencia de las transferencias es más transferencia de la región ahora se ciñen a porcentajes fijos elevada en los municipios del Reino Unido que en de ingresos específicos del gobierno central que se dis- cualquier país de América Latina para el que se cuenta con tribuyen entre los gobiernos subnacionales sobre la base de datos comparables a nivel internacional. La dependencia de fórmulas predeterminadas. Si bien esto ha eliminado los los gobiernos provinciales de las transferencias es más ele- incentivos obvios a un comportamiento fiscal perverso a vada en España que en Argentina o Brasil. nivel local, la magnitud de estas transferencias interguber- Lo que por lógica debería afectar el comportamiento de namentales en América Latina no deja de alarmar a los los políticos locales son los términos bajo los cuales se otor- observadores. prestamista privado, la función del gobierno nacional de sus fondos a largo plazo. Por este motivo, los empréstitos asegurar la estabilidad del sistema financiero a menudo lo privados a los gobiernos subnacionales han sido de orden arrastra de mala gana a tener que involucrarse en la transac- limitado ­se limitan en gran medida a gestiones de flujos de ción. caja a corto plazo. En principio, los gobiernos subnacionales pueden En América Latina, son los gobiernos centrales los que obtener crédito de una variedad de fuentes. Los atrasos en han movilizado gran parte de los ahorros a largo plazo que el pago de los proveedores y del personal probablemente sea se invirtieron en infraestructura durante la década de los la forma más generalizada de endeudamiento subnacional. sesenta y de los setenta. En aquellos casos en que los gob- Pero esta fuente tiene sus límites. Los proveedores y el per- iernos subnacionales eran responsables por estas funciones, sonal finalmente retirarán sus servicios si permanecen impa- los fondos a menudo se movilizaban y asignaban a través de gos por demasiado tiempo. Otra fuente es el mercado de instituciones del Estado central. Es así que gran parte de la capital privado del propio país, pero históricamente su fun- infraestructura estatal en vivienda y suministro de agua en ción ha sido limitada en las finanzas de los niveles subna- Brasil durante la década de los sesenta y de los setenta fue cionales. Mercados financieros nacionales poco desarrollados financiado con recursos generados por un plan de seguro han limitado el suministro global de capital privado. Las contra el desempleo auspiciado por el gobierno federal y dudas sobre la solvencia de los gobiernos subnacionales han asignado a través del banco nacional para la vivienda. Los impulsado a los prestamistas privados a otorgar sus présta- impuestos federales a la electricidad, teléfonos y com- mos sólo al fisco a nivel central. Por otra parte, su larga bustibles financiaron las inversiones en energía eléctrica, experiencia con la inestabilidad macroeconómica hace que telecomunicaciones y carreteras. El banco de desarrollo fed- los inversionistas privados sean renuentes a comprometer eral de México, el Banco Nacional de Obras Públicas 32 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL (BANOBRAS), ha servido por largo tiempo como interme- nadas formas de deuda, como en México, donde los gobier- diario para el financiamiento de donantes de los gobiernos nos subnacionales no pueden emitir deudas externas. Los subnacionales, mientras que los ingresos tributarios fed- gobiernos nacionales también reglamentan el endeu- erales se han usado para financiar grandes programas de damiento de los gobiernos subnacionales por el lado de la donaciones federales de capital a los estados y municipios. oferta. En Colombia, la comisión reguladora de la banca La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (FINDETER) nacional ha exigido a los bancos privados a aumentar sus de Colombia ha desempeñado una función similar. Esta reservas para los créditos otorgados a las entidades subna- práctica para movilizar ahorros con frecuencia ha sido exi- cionales. tosa. Pero el registro de recuperaciones de la intermediación Evidencias de reciente data parecen indicar que la financiera auspiciada por el gobierno central es mixto. La reglamentación por si sola no basta. La reciente crisis de la asignación de los préstamos y el cumplimiento del servicio deuda de los estados en Brasil, por ejemplo, se generó a de la deuda se ha mostrado proclive a la politización, en que pesar de un tope global impuesto al endeudamiento de los los contribuyentes finalmente llevan las consecuencias niveles subnacionales y a una red de restricciones y controles financieras de las deudas incobrables. a las diversas formas de crédito. Estos reglamentos no Con la profundización del mercado financiero nacional y lograron soportar las presiones políticas locales. la creciente credibilidad financiera de algunos gobiernos Afortunadamente, en materias de deuda se necesitan dos subnacionales, ha crecido el mercado para el financiamiento partes que estén de acuerdo. Las entidades subnacionales no privado de las deudas de gobiernos subnacionales. Los ban- pueden pedir prestado, a menos que alguien esté dispuesto cos privados (como también los fondos mutuos y de pen- a prestarles. Esto significa una importante ventaja para los siones) han ingresado a escala significativa en algunos mer- Estados centrales. Si los prestamistas están convencidos de cados. En Brasil, el volumen de los bonos estatales que se que el gobierno central no correrá en su rescate, ellos mis- encuentran en manos privadas en un momento superó los mos actuarán como fuente de restricción. Para convencer a US$15 mil millones. En Argentina, los créditos privados a los prestamistas de que así será, a menudo se requiere más los bancos provinciales ahora es superior a US$4.4 mil mi- que una simple declaración de intención. Será necesario que llones. el Estado central demuestre su cometido en la práctica, per- En principio, esto representa un medio que permite evi- mitiendo que un prestamistar subnacional entre en mora y tar la adjudicación de créditos por motivos políticos. Al dejando que el prestatario y el prestamista mismos busquen exponer su propio capital al riesgo, los prestamistas priva- un arreglo entre ellos. Una vez que los prestamistas priva- dos tendrían incentivos para otorgar préstamos prudentes e dos están convencidos de que los créditos a las entidades insistir en su reembolso. En la práctica, esto no siempre es subnacionales acarrean riesgos reales, es probable que así. Cuando las consecuencias han sido una inminente restrinjan sus préstamos no obstante las súplicas de los huelga de los empleados públicos debido a sus salarios políticos subnacionales. impagos o la quiebra de una banca importante, los gobier- Tal como se analizará en el Capítulo 3, probablemente ni nos centrales a menudo han intervenido para asumir o un enfoque estrictamente basado en la reglamentación ni reestructurar la deuda de los gobiernos subnacionales que se uno puramente basado en el laissez-faire serán plenamente han endeudado en exceso. Esto ha incidido en el exitosos. Seguramente será necesario contar con algún surgimiento de expectativas perversas. Ha estimulado a los grado de reglamentación, especialmente al endeudamiento gobiernos subnacionales a endeudarse en exceso y a los ban- en el exterior, en combinación con una política verosímil en cos nacionales a conceder empréstitos en exceso, seguros de contra de los rescates de los gobiernos subnacionales. que el gobierno nacional acudiría en su rescate. Una reacción habitual a este riesgo es el aumento de las Política local normativas. El gobierno brasileño, por ejemplo, ahora pro- Hasta este punto, esto ha sido un recuento de las relaciones hibe la emisión de nuevos bonos o cualquier expansión en el entre los políticos del Estado central y los políticos del go- endeudamiento agregado de los bancos nacionales a los bierno local. ¿Pero qué pasa con el pueblo? Si la descentra- gobiernos subnacionales. Otros gobiernos centrales pro- lización no aumenta la influencia de las comunidades locales hiben a sus gobiernos subnacionales a incurrir en determi- sobre el sector público, entonces el principal argumento en 33 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O pro de la descentralización, más allá de la estabilidad nación de compromiso y fuerza para retener al menos parte política, se desvanece. El supuesto del que parten algunos de su poder (Karl, 1996). Lo que siguió a las revoluciones proponentes de la descentralización es que ella favorece democráticas a menudo fue una disipación de la energía automáticamente la influencia de todos los niveles de la cívica. Los amplios frentes de asociaciones religiosas, profe- sociedad. Pero existe la misma posibilidad de que la descen- sionales, estudiantiles, laborales y otras se desmembraron tralización simplemente transfiera el poder desde elites tan pronto hubieron logrado su objetivo común de derrocar nacionales a elites locales y que un mejor acceso de las elites el régimen. locales a los recursos públicos simplemente aumente las Esto no debe sorprender. La participación política está oportunidades de la corrupción. limitada porque requiere tiempo y esfuerzos (Dahl, 1971). Uno de los factores determinantes clave de la influencia Por lo tanto, la política de todos los días tiende a estar con- de los grupos de interés locales sobre los funcionarios locales centrada en un pequeño grupo de políticos profesionales y es, por supuesto, el proceso electoral formal: la forma en militantes de partidos para quienes la política es un trabajo que se eligen los gobernadores, alcaldes y miembros de las a tiempo completo, parafraseando a O'Donnell, Schmitter legislaturas subnacionales. Pero la existencia de elecciones y Whitehead (1986): subnacionales, si bien es importante, no basta. Deben exis- tir los incentivos y mecanismos para la participación. La teoría (tradicional) de la democracia liberal se basa En principio, se podría esperar que la descentralización en el supuesto de que los ciudadanos activos elegirían por sí sola aumentaría la participación local. Autores sobre y harían responsables a representantes individuales, la economía institucional han observado hace mucho quienes a su vez tomarían decisiones de un nivel con- tiempo que la disposición de las personas para participar siderablemente superior. Las teorías contemporáneas fluctúa de acuerdo a su percepción del impacto que tendría de la democracia ponen el peso del consenso en las esa participación (Hirschman, 1970; North, 1990; Ostrom elites partidistas y en los políticos profesionales y otros, 1993). Si se espera que los individuos inviertan (esporádicamente sujetos a la legitimación en las recursos (incluido su propio tiempo y trabajo), éstos deben encuestas). Éstos acuerdan competir entre sí de ma- creer que los beneficios que recibirán serán superiores a los nera tal que los que ganen ejercerán su superioridad costos que implica su participación. Cuanto más perciban política temporal de una manera que no impida a los los grupos de interés que pueden influir en las decisiones que pierdan competir por el cargo en el futuro y políticas, mayor es la probabilidad de que puedan ser mo- aquéllos que pierden consienten, a cambio de que se vilizados (Smith, 1996). les permita ocupar los cargos y tomar decisiones pos- La evidencia empírica a este respecto es ambigua. En teriormente, respetar la autoridad del ganador para países en que se está viviendo una transición de un régimen tomar decisiones vinculantes en el intertanto. militar a uno civil, el impulso inicial por derrocar al antiguo régimen en ocasiones ha movilizado la participación de las El público se involucra activamente sólo cuando sus masas. En O'Donnell y Schmitter se describe cómo los intereses vitales están en juego (Hirschman, 1980). La sindicatos, movimientos de base, grupos religiosos, artistas democracia local no es por lo tanto un foro para la toma de e intelectuales han respaldado sus mutuos esfuerzos por decisiones masivas sobre todos los temas de políticas públi- acelerar la salida de gobiernos militares en la década de los cas. Más bien, provee un mecanismo para que los grupos de ochenta (O'Donnell y Schmitter, 1996). Sin embargo, la interés negocien decisiones políticas sin recurrir al conflicto transición hacia la democracia nunca ha sido revolucionaria directo. en América Latina. (De hecho, de los actores de masa que No obstante lo anterior, se pueden tomar varias medidas ganaron un ascendiente tan solo temporal sobre las elites para estimular la amplia participación en el gobierno local. dominantes en la región nunca ha emergido una democra- La primera es adoptar distritos electorales a nivel de barrio cia estable [Haggard y otros, 1995]). En lugar de ello, en la o vecindario. La elección de miembros de consejos por ba- mayoría de los casos de América Latina, las transiciones se rrios o vecindarios le otorga a los grupos de interés definidos dieron desde arriba, en que las elites tradicionales mantu- a nivel geográfico un escaño seguro en el consejo y por vieron el control y usaron exitosamente alguna combi- tanto, ciertas perspectivas de que su participación en el pro- 34 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL ceso político producirá resultados concretos. También un incentivo para obtener votos, estar presentes en la comu- reduce el costo de postular a los cargos, puesto que un can- nidad, buscar votantes y responder a los contactos de sus didato postula en un solo barrio, no en toda la ciudad o electores. provincia. Existe evidencia en el plano internacional que constata lo dicho: la entrada y salida de votantes es mayor Estrategias cuando los escaños de la asamblea se eligen por distrito elec- La descentralización a menudo se produce en un entorno de toral, en lugar de en representación general (Galeotti, conmociones políticas y económicas. La euforia que se pro- 1991). Empero, las elecciones por barrio son la excepción duce después de la caída de un régimen militar; la crisis más que la regla en América Latina. Los consejeros a económica que precipita el colapso de un régimen; las ma- menudo postulan en representación general (Nickson, niobras por el poder de grupos de interés emergentes: todas 1995). estas condiciones crean un ambiente en el cual difícilmente Una segunda medida es adoptar sistemas electorales se producirá un proceso de descentralización metódico, abiertos y sin restricciones para las elecciones locales. Como lógico y ordenado. Incluso en casos donde la descentra- se hizo notar anteriormente, el sistema de votación cerrado lización se produce en circunstancias menos dramáticas, aún y restringido aumenta el control de los partidos nacionales surgen inquietudes respecto a estrategia y oportunidad. El sobre los funcionarios elegidos. Si bien este sistema es útil experimentar, probar, ajustar y reproducir están para promover la disciplina partidista entre los miembros emergiendo como los métodos prevalecientes de descentra- del parlamento nacional, puede ser menos adecuado para las lización en la región (Rojas, 1999). elecciones locales. Por supuesto que no hay un molde único para realizar Una tercer medida es cambiar la fecha de las elecciones una descentralización. El proceso dependerá de las condi- subnacionales. En muchos países de América Latina, las ciones iniciales del país y del interés político particular que elecciones subnacionales coinciden con las elecciones apoye o se oponga a la iniciativa. Sin embargo, la reciente nacionales. Este enlace significa que las elecciones del go- experiencia de países que la están introduciendo nos per- bierno local pierden importancia ante las elecciones mite deducir dos conclusiones generales acerca de la descen- nacionales que se llevan a cabo el mismo día. La atención tralización. del votante se desvía de los temas locales hacia los nacionales. De hecho también fomenta las consideraciones Sincronización de los elementos de la reforma clientelistas en la selección de candidatos del partido para La lección más coherente de la reciente experiencia de cargos municipales ya que ésta a menudo está determinada descentralización la constituye la necesidad de sincronizar por el apoyo electoral que puedan movilizar los posibles los elementos de la reforma. La motivación política que sub- candidatos al municipio para los políticos nacionales de par- yace a la descentralización exige a los gobiernos centrales a tido. A cambio de este apoyo, se "recompensa" a los posi- hacer concesiones políticas de manera apresurada. Permitir bles candidatos con un puesto en la municipalidad (Nick- elecciones locales es un paso que se puede dar con rapidez. son, 1995). Lo que es lento y difícil es la definición pormenorizada de las Si bien los cambios en las reglas electorales serán útiles, nuevas relaciones reguladoras entre los gobiernos subna- los partidos políticos seguirán proporcionando el vínculo cionales y central, la transferencia de los activos (y el per- crítico entre los votantes y el sistema político. Los partidos sonal) del gobierno central y la conversión de lo que eran políticos son un instrumento esencial para representar los transferencias presupuestarias anuales entre unidades de intereses políticos, aglutinar las demandas, reclutar y una administración centralizada en un sistema de asi- socializar a nuevos candidatos a los cargos, organizar la gnación tributaria y transferencias intergubernamentales. competencia electoral por el poder y formar gobiernos efec- La historia reciente de la descentralización en América tivos (Diamond, 1997). Al organizar los interese de clase y Latina ha estado plagada de una falta de sincronización. Los otros, los partidos son uno de los instrumentos por medio de países no han podido sincronizar la descentralización de fun- los que los pobres y grupos marginados pueden obtener una ciones con la descentralización de ingresos. En Brasil, por voz en el sistema político formal (Boeninger, 1991; Prze- ejemplo, las transferencias federales hacia los municipios se worski, 1995). Los miembros y dirigentes partidistas tienen duplicaron, mientras sus responsabilidades respecto a los 35 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O gastos siguen siendo difusas. La carga fiscal agregada sobre tal temprano en el proceso. Los antecedentes son impor- el gobierno federal fue aliviada sólo por un aumento en los tantes, puesto que afectan las expectativas. Los beneficios impuestos nacionales y una prolongada serie de transferen- implícitos en un conjunto estable de normas sólo se pueden cias de activos caso a caso (Dillinger y Webb, 1999). En lograr si dichas reglas son verosímiles. La credibilidad Colombia, el gobierno central se comprometió en 1999 a requiere de pruebas. transferir el 22 por ciento de sus ingresos al 2002, sin definir Uno de los antecedentes más importantes que puede las responsabilidades que serían delegadas. También hay establecer un gobierno central para los gobiernos subna- casos inversos. En Argentina, el gobierno federal transfirió la cionales recientemente autónomos es la firmeza de la responsabilidad por las escuelas secundarias y los programas restricción del presupuesto central. La evidencia indica que de salud que aún mantenía a las provincias. Si bien el gob- la mera posibilidad de que se produzca un rescate de parte ierno federal garantizaba un pago compensatorio, este pago del gobierno central impulsará a un gasto excesivo y al era financiado no por el tesoro nacional, sino por la propor- financiamiento del déficit de parte de los gobiernos subna- ción de participaciones propia de las provincias. cionales. Esto se demuestra en la reciente experiencia con Los gobiernos nacionales han coartado las capacidades de los esfuerzos gubernamentales para restringir el endeu- los gobiernos locales para realizar funciones recientemente damiento de los gobiernos provinciales recientemente rede- descentralizadas, impidiendo la descentralización de con- mocratizados en Brasil y Argentina. Como se verá en el troles de gestión clave. En Brasil, como se mencionó más Capítulo 3, Brasil comenzó su actual era democrática con arriba, la constitución posterior al régimen militar impuso una reprogramación masiva de las deudas de los gobiernos controles rígidos sobre las políticas de personal estatal y estatales con acreedores extranjeros. Tres años más tarde municipal, prohibiendo el despido de personas o cualquier vino la reprogramación masiva de las deudas de los estados reducción en los salarios nominales y exigiendo onerosos con los intermediarios financieros federales. En conjunto, beneficios de pensión. Estas rigideces tuvieron un alto pro- estos dos sucesos establecieron el antecedente de que el go- tagonismo en la posterior crisis de la deuda estatal de Brasil. bierno federal estaba dispuesto a aliviar la deuda de De igual modo, en Colombia el gobierno central continuó cualquier estado que lo necesitara. Los siguientes cinco años fijando los salarios de los maestros de escuelas públicas fueron testigos de una explosión de endeudamiento estatal, después que la adminsitración de las escuelas primarias y en gran medida a través de bonos y deudas con bancos de secundarias había sido manifiestamente descentralizada a propiedad de los estados. En definitiva, ambos tuvieron que las provincias. La posterior decisión del gobierno central de ser asumidas por el gobierno federal. Argentina, en cambio, otorgar un aumento considerable en los salarios, dio pie a ha tenido éxito en hacer cumplir la restricción presupues- un déficit fiscal en algunas provincias, la que sólo se solu- taria en sus provincias. Desde el principio, el gobierno cionó a través de la creación de un fondo de compensación actual ha rehusado proporcionar cualquier alivio significa- especial. tivo a la deuda de los gobiernos provinciales. Más aún, ha La reciente descentralización de la educación en México tomado medidas para reducir al mínimo su posible exposi- ha seguido un enfoque más equilibrado. Junto con la trans- ción proporcionando préstamos directos del tesoro nacional ferencia de activos y personal docente, se proveyó el finan- a las provincias y prohibiendo al banco central hacer des- ciamiento correspondiente en un monto similar al gasto cuentos a los préstamos hechos por los bancos provinciales federal en estas funciones el año anterior.8 De igual modo, a sus gobiernos. Como resultado de ello, cuando los gobier- en Chile la descentralización de la educación y la salud a nos provinciales se empantanaron durante el Tequilazo a proveedores municipales (y privados) estuvo acompañada fines de 1994, se vieron forzados a realizar ajustes en lugar de un aflojamiento de los controles administrativos. de depender del alivio federal. Demostrar un compromiso temprano con las nuevas Conclusión reglas del juego La descentralización todavía tiene mucho camino por reco- Una segunda lección que emerge de la reciente experiencia rrer en América Latina. Hay varios experimentos en curso y descentralizadora es la necesidad de demostrar un compro- muy escasos datos acerca de los resultados finales. Sin miso con las nuevas reglas de la relación intergubernamen- embargo, se pueden desglosar algunas conclusiones. Un sis- 36 REGLAS CLARAS: UN MARCO PARA EL GOBIERNO SUBNACIONAL tema que se base en reglas probablemente tendrá mejores Finalmente, sabemos que es improbable que una política resultados que uno basado en negociación y clientelismo. La destinada a detener el proceso de descentralización tenga diversificación estructural de los gobiernos subnacionales éxito. Las presiones por descentralizar escapan al control de ayudará a los gobiernos a definir de manera más explícita las los gobiernos. La formación de las economías modernas y de funciones de las diferentes unidades. Una actitud de no una clase media urbana e ilustrada ha creado presiones prác- intervención frente a los préstamos impagos de los niveles ticamente imposibles de superar en pro de una distribución subnacionales es tan esencial para controlar el endeu- más amplia del poder político. Las iniciativas de descentral- damiento de los gobiernos subnacionales como el conjunto ización en curso en América Latina representan una más completo de reglamentos y controles. Es más probable respuesta a estas presiones. En lugar de tratar de resistirse a que una política local basada en distritos electorales logre la ellas, los gobiernos deben darles espacio de un modo que participación que las elecciones que representan a la totali- mantenga la estabilidad política y al mismo tiempo mejore dad de un estado. el desempeño del sector público. Notas 1. Esto no significa que cada miembro de la burocracia es un autó- 6. En 1998, el congreso brasileño aprobó una enmienda constitu- mata. Los individuos dentro de una organización no necesariamente cional para permitir a los estados despedir personal, a condición de encontrarán que los intereses de la organización coinciden con sus que su gasto en personal sea superior a un porcentaje umbral de los propios intereses. Sin embargo, se puede esperar que adopten respues- ingresos del estado. Asimismo, el congreso estaba considerando tas en provecho de su propio interés dentro de las normas de trabajo realizar algunas enmiendas a la legislación de las pensiones. En caso que asignan recompensas y costos en el aparato burocrático (Ostrom de ser aprobadas, estas enmiendas representarían un gran paso hacia y otros, 1993). la meta de proporcionar a los estados los medios para responder a las 2. Nótese que todos los países de América Latina tienen sistemas presiones fiscales sin caer en incumplimientos. presidenciales, no parlamentarios. 7. Aparentemente, los impuestos sobre la renta y sobre la nómina 3. La importancia de los partidos minoritarios varía según el país. cumplen con ambas pruebas, a condición de que puedan ser aplicados En las recientes elecciones de la cámara de diputados en Argentina, por retención de parte de los empleadores. Sin embargo, la cobertura los dos partidos más grandes reunieron el 73 por ciento de los escaños. de tales impuestos es restringida en la mayoría de los países de En Brasil, los dos partidos más grandes sólo acumularon el 39 por América Latina. Es probable que un impuesto local sobre la renta en ciento. un municipio con una población de algunos miles de personas no ten- 4. Entre los países con sistema de representación proporcional, dría más de una docena de contribuyentes. sólo Finlandia tiene este sistema. 8. De ahí en adelante, el financiamiento se basó en una regla o fór- 5. Estas limitaciones se suman a los supuestos infundados sobre mula que desplaza gradualmente la distribución desde este patrón la eficacia de la democracia local como mecanismo de equilibrio de histórico hacia uno que proporciona un monto igual por estudiante en mercado. todos los estados. 37 CAPÍTULO 3 Cómo hacerle cara a la amenaza macroeconómica: en busca de restricciones presupuestarias fuertes A lgunas democracias descentralizadas como las de Alemania, Suiza y Estados Unidos de Norteamérica se conocen por su estabilidad macroeconómica y algunos peritos incluso le conceden al federalismo cierto mérito por la estabilidad (McKinnon 1997; Qian y Weingast 1997). Sin embargo, los recientes acontecimientos en Brasil muestran cómo la descentra- lización puede agravar la inestabilidad económica. Otros casos de América Latina, como el de Argentina, ponen en evidencia que la descentralización puede complicar el logro de la estabilidad, como sucedió en la década del ochenta a la vez que arrojan ejemplos de su compatibilidad con la estabilidad, como se observa en la década del noventa. Colombia ofrece un buen ejemplo de que la descen- tralización repentina puede comprometer la estabilidad macrofiscal (Dillinger y Webb 1999a, 1999b). En muchos otros países de la región, como Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua y Venezuela, donde la descentralización se puso en marcha más recientemente es imprescindible que tomen las medidas institu- cionales necesarias para evitar consecuencias macroeconómicas adversas. En este documento se consideran dos interrogantes: algunos puntos generales respecto a la eficiencia en relación con el tamaño del sector público y el suministro relativo de · ¿Cómo afecta la descentralización a la administración bienes públicos locales y nacionales. macroeconómica y al tamaño del Estado? Admitimos que la descentralización no se debe juzgar · ¿Qué acuerdos y políticas institucionales explican los solamente según sus dimensiones económicas. Por cierto, efectos macroeconómicos positivos y negativos ocurridos los principales motivos para la descentralización en América a raíz de la descentralización en América Latina y el Latina y otras partes han sido políticos y no económicos Caribe? (Rojas 1998; Willis y otros, 1997). La descentralización ha sido parte integral de los programas para restablecer o pro- Las dimensiones económicas comunes para evaluar la fundizar la democracia en muchos países. Incluso, como lo política de financiamiento público son estabilidad, equidad indicamos a continuación, comprender las dimensiones y eficiencia macroeconómica (Musgrave y Musgrave 1959). políticas de los estados descentralizados es decisivo para Al analizar la administración macroeconómica en las comprender sus resultados macroeconómicos. democracias descentralizadas, nos centramos especialmente En la dimensión macroeconómica, la descentralización en la primera dimensión, aunque también analizamos ha originado tanto esperanzas como temores. La primera 39 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O esperanza es que la descentralización mejore el bienes públicos del tipo nacional federal. Si el gobierno rendimiento macroeconómico general del sector público central responde aumentando los impuestos para man- haciendo participar más estrechamente al contribuyente tener el equilibrio fiscal, el resultado será un Estado de en las decisiones del gasto. Algunas personas piensan que dimensiones exageradas, cuyos gastos públicos e los ciudadanos son más renuentes a pagar impuestos impuestos totales serán excesivos. Si el gobierno central no locales que los gravámenes impuestos por el gobierno cen- puede o no toma ninguna de estas medidas, el resultado tral, con el resultado de que cuando el gasto se descen- será déficits fiscales excesivos e inestabilidad macro- traliza, el gasto del sector público agregado será menor. económica. También se cree que los acreedores serán más conser- Es más, la capacidad del gobierno central para ejecutar vadores al prestar a los gobiernos locales que a los gobier- una política de estabilización en respuesta a la volatilidad nos centrales. puede verse más obstaculizada en las economías descentra- En cambio, los gobiernos centrales parecen estar más lizadas. Uno de los motivos es que el gobierno central dispuestos a gastar en exceso y prestar en exceso porque podría tener que compartir con los gobiernos subnacionales los contribuyentes están más alejados de los beneficiarios las bases tributarias más eficientes o entregarlas por com- de los servicios, empleo y contratos y porque el sector ban- pleto. A raíz de ella, posiblemente no se logre la contracción cario a menudo es un mercado cautivo de la deuda fiscal necesaria y deseada porque el gobierno central no nacional. podrá inducir a los gobiernos subnacionales a participar en Los temores macroeconómicos acerca del impacto de la las reducciones presupuestarias requeridas (Tanzi 1996; descentralización surgen precisamente porque los requisi- Prud'homme 1995). Alternativamente, se podría lograr el tos antes citados frecuentemente no se cumplen. En ajuste fiscal, pero por medios no deseados. Probablemente, primer lugar, más que cerrarla la descentralización a se tengan que reducir en forma drástica los gastos del go- menudo ensancha la brecha entre las decisiones sobre bierno central o se deban aumentar en exceso las tasas sobre gasto y gravamen. Esto sucede siempre que los gastos sub- los impuestos no sujetos a la repartición de ingresos. nacionales se financian principalmente mediante transfe- Por último, la transición de un sistema centralizado a rencias desde el gobierno central, como sucede en gran uno descentralizado también puede ser una fuente de parte de América Latina. Esto da lugar a que los gobier- problemas macroeconómicos. Los déficits del gobierno nos subnacionales, gasten en exceso si esperan obtener central podrían aumentar si éste no reduce el gasto al más recursos del fondo común de recursos nacionales, ya aumentar las transferencias o al entregar las bases tribu- sea mediante transferencias discrecionales adicionales o tarias a los gobiernos subnacionales. Se podría desenca- rescates. denar ese resultado si existe una discordancia seria entre la En segundo lugar, los acreedores serán conservadores asignación de responsabilidades y la de recursos. También sólo si creen que el gobierno central no rescatará a los go- puede surgir si los gobiernos subnacionales no logran biernos locales que fracasen. Pero, de hecho, los gobiernos prestar los servicios designados con los dineros transferi- centrales lo hacen frecuentemente.1 dos, dejando al gobierno central con el doble costo de un Los sistemas federales también corren el peligro de que suministro de servicio permanente y de transferencia (o el los representantes de los estados ante el gobierno nacional ingreso desperdiciado de la base tributaria traspasada). Por estén coludidos para extraer más recursos del fondo último, puede suceder porque el gobierno central no común mediante legislaciones o acuerdos negociados reduce su tamaño, aun después de que los gobiernos (Alesina y Perotti 1994; Sauguinetti y Tommasi 1997). nacionales asuman sus tareas anteriores, porque éste se Estas incursiones descentralizadas o concertadas contra el niega a renunciar a los poderes de la influencia política o bien común podría originar distintos resultados, dependi- se ve restringido por códigos laborales inflexibles o por el endo de las reacciones del gobierno central. Si el gobierno poder sindical. central responde reduciendo sus propios gastos para man- Así, junto con las esperanzas, existe una preocupación tener el equilibrio fiscal, el resultado será una composición legítima de que la descentralización produzca gastos ineficiente de los gastos públicos: un gasto mayor que el descentralizados excesivos y problemas con la adminis- óptimo en bienes locales, un gasto menor que el óptimo en tración macroeconómica. Como se indicó anteriormente, 40 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S las medidas compensatorias para evitar la inestabilidad tiva de cero: en la ecuación con el gasto nacional en el macroeconómica--reducciones excesivas en el gasto fed- lado izquierdo, la variable de gasto subnacional tenía un eral o niveles excesivos de impuestos totales--pueden pro- coeficiente positivo y la variable de impuesto subnacional ducir problemas de ineficiencia e inequidad.2 La descen- tenía un coeficiente negativo (ver Cuadro 3.1). El coefi- tralización, por lo tanto, puede originar un suministro ciente de gasto subnacional se acercaba a 1,0, lo que insuficiente de bienes públicos federales, mayores gastos implica que el gasto del gobierno central tiende a crecer en públicos e impuestos totales o inestabilidad macro- una relación uno a uno con respecto al gasto subnacional. económica. Por otra parte, el coeficiente para los impuestos subna- Para intentar responder las dos interrogantes antes cionales es menor de -1,0 (en forma significativa). Estos planteadas, en este documento se recurre principalmente resultados sugieren que (a) una descentralización del gasto al estudio que se realizó en la Oficina del Economista en mediante transferencias aumenta el tamaño del gobierno Jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial total y (b) cuando los gobiernos subnacionales se financian (Dillinger y Webb 1999a, 1999b; Fornasari, Webb, y Zou con sus propios impuestos, el sector público global tiende 1999). En este capítulo se presentan evidencias sobre el a ser más reducido que en un entorno centralizado. efecto de la descentralización de las finanzas públicas en En promedio, los déficits no afectaron al gasto una muestra a nivel mundial; se analizan los efectos de las nacional ni al déficit a nivel nacional en las regresiones instituciones en los resultados macroeconómicos de las representativas, ni tampoco el gasto subnacional tuvo una experiencias descentralizadoras en cuatro países lati- relación estadísticamente significativa con los déficits del noamericanos (Argentina, Brasil, Colombia y México); se gobierno nacional. Esto implica que cuando los países comparan estas experiencias en forma esquemática para están descentralizados en un estado estable a largo plazo, ver cuáles combinaciones de disposiciones institucionales que es la interpretación de estas regresiones entre los para la administración fiscal descentralizada bastan para países sobre promedios por país, en términos generales, prevenir problemas macroeconómicos severos y cuáles no, no presentan déficits nacionales más altos que los países y se resumen las principales conclusiones de estos análisis. menos descentralizados. Probablemente, han desarrollado instituciones, y aumentado los impuestos, al menos para Evidencia de problemas macroeconómicos: prevenir los temores macroeconómicos con respecto a los resultados econométricos déficits. Para hallar la respuesta a la pregunta de si la descentra- Sin embargo, en los paneles de regresiones con cambios lización contribuye al gasto público excesivo y a déficits en las variables fiscales nacionales y subnacionales, se fiscales insostenibles, en un estudio econométrico se obtuvieron resultados muy diferentes4 (ver Cuadro 3.2). analizaron las relaciones entre indicadores fiscales de go- Éstas muestran que los aumentos en el gasto y el déficit biernos subnacionales y nacionales, usando datos de 32 subnacionales producen un gasto y un déficit más altos a países industrializados y en desarrollo durante 1980-94 nivel nacional. Las relaciones son económicamente fuertes (Fornasari, Webb, y Zou 1999). Las variables dependi- y estadísticamente significativas.5 Los resultados de las entes eran el gasto primario del gobierno (incluidas las columnas 1 y 2 tienen el significado más claro: un transferencias).3 Las principales variables independientes aumento en el déficit subnacional está asociado a un fueron las variables fiscales subnacionales: ya sea gasto e aumento casi 1 a 1 en el gasto y el déficit del gobierno impuestos totales, como par, o déficits totales subna- central en el período siguiente. Esto es consecuente con el cionales desfasados. También se usaron algunas variables patrón en que el gobierno central rescata a los estados y de control comunes, tales como el crecimiento del PIB, ciudades cuando han aumentado demasiado su endeu- inflación, urbanización, independencia del banco central y damiento. principales transiciones políticas. Para interpretar estos resultados, es importante recono- Cuando los datos se promediaron en el tiempo para cer que el uso de las primeras diferencias significa que los realizar comparaciones representativas, sólo dos coefi- resultados están determinados principalmente por los cientes de las variables fiscales subnacionales resultaron países y períodos en que los niveles de gasto y déficit a tener estadísticas t que indicaban una diferencia significa- nivel nacional y subnacional cambian con rapidez--es 41 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O CUADRO 3.1 Modelo básico: muestra representativa; muestra de estimaciones generales (Todas las variables dependientes tienen deducidos los pagos de intereses) VARIABLE DÉFICIT DEL GC CON GASTO DEL GC CON DÉFICIT DEL GC CON GASTO DEL GC CON DEPENDIENTE RESPECTO AL PIB RESPECTO AL PIB RESPECTO AL PIB RESPECTO AL PIB Constante 5,404** 0,619 5,867** ­5,506 2,250 0,056 2,211 ­0,566 Total gasto subnacional con 0,041 1,009** respecto al PIB ­0,384 2,556 Ingresos tributarios subnacionales 0,033 ­2,110** con respecto al PIB 0,180 ­3,132 Déficit subnacional global de 0,758* ­0,199 rezago con respecto al PIB 1,884 ­0,108 Inflación del IPC de rezago ­0,073** ­0,206 ­0,068** ­0,122 ­2,691 ­1,649 ­2,167 ­1,060 Porcentaje de población urbana ­0,029 0,160 ­0,026 0,128 ­1,162 1,398 ­0,959 1,268 PINB per cápita en US$ en 1980 ­0,272 2,157 ­0,248 2,836** ­0,799 1,380 ­0,661 2,065 Crecimiento real del PIB ­0,539** 0,586 ­0,570* 0,320 ­2,096 0,496 ­2,012 0,309 Adj. R2 0,25 0,36 0,13 0,52 Número de observaciones en el tiempo 1 1 1 1 Número de muestras representativas 32 32 32 32 GC = gobierno central. SN = subnacional. *Indica un nivel de importancia del 10 por ciento. **Indica un nivel de importancia del 5 por ciento. Nota: Los números en cursiva representan el estadístico t asociado a cada coeficiente. decir, en los tiempos y lugares en que se lleva a cabo un mentales consideradas aquí. En otras palabras, en general, aumento de la descentralización. En estos tiempos y la democracia local no parece empeorar ni mejorar la lugares, podemos rechazar la hipótesis de que las transfe- administración fiscal macroeconómica. Sin embargo, ser un rencias entre el gobierno central y el subnacional por lo estado unitario (más que federado), aumentó significativa- general se determinan en forma exógena en el centro. El mente el grado en que el gasto del gobierno nacional se proceso de descentralización fiscal tiende a causar proble- relacionaba con el gasto y déficit subnacionales. Esto mas. Estos resultados constituyen argumentos poderosos podría reflejar el hecho de que la cifra de gasto nacional contra la descentralización rápida sin las protecciones ade- incluye algunas transferencias a los estados y se esperaría cuadas. que las transferencias presupuestadas (más que repartición Los resultados del panel de datos no varían aun con la o delegación de impuestos) fueran más importantes en un inclusión de las variables político institucionales (princi- estado unitario. Ser un estado unitario no afecta significa- pales transiciones políticas nacionales e independencia del tivamente la transmisión de los déficits subnacionales a banco central) y dos variables que correspondían directa- nacionales. mente a la descentralización (elección de funcionarios sub- En resumen, mientras que en el análisis representativo, nacionales y una constitución federal unitaria). El hecho de el nivel de estado estable del endeudamiento subnacional que los funcionarios locales fueran elegidos o no, fue un (implícitamente sostenible) no está asociado a un gasto y factor indiferente en las relaciones fiscales interguberna- déficit mayores del gobierno central, cuando los gobiernos 42 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S CUADRO 3.2 Panel de datos, variables fiscales en primeras diferencias, 1980­94 (Todas las variables dependientes tienen deducidos los pagos de intereses) VARIABLE DÉFICIT DEL GC CON GASTO DEL GC CON DÉFICIT DEL GC CON GASTO DEL GC CON DEPENDIENTE RESPECTO AL PIB RESPECTO AL PIB RESPECTO AL PIB RESPECTO AL PIB Constante ­0,045 0,459* ­0,413 ­0,069 ­0,092 1,838 ­0,932 ­0,312 Total gasto subnacional con 0,322** 0,538** respecto al PIB 4,007 8,121 Ingresos tributarios subnacionales ­0,176 ­0,073 con respecto al PIB ­1,004 ­0,571 Déficit subnacional global de 0,234** 0,261** rezago con respecto al PIB 2,805 7,902 Inflación del IPC de rezago ­0,054** ­0,013 ­0,057** ­0,028 ­2,806 ­0,592 ­3,368 ­1,509 Porcentaje de población urbana ­0,007** ­0,013** ­0,010** ­0,012** ­2,019 ­4,657 ­2,693 ­4,959 PIB per cápita en US$ en 1980 0,070 0,089** 0,123* 0,128** 0,985 2,113 1,878 3,393 Crecimiento real del PIB ­0,150** ­0,194** ­0,143** ­0,142** ­8,141 ­13,545 ­8,896 ­12,706 Adj. R2 0,10 0,23 0,14 0,33 Estadístico de Durbin-Watson 2,12 1,77 2,13 1,82 Número de observaciones en el tiempo 13 13 13 13 Número de muestras representativas 32 32 32 32 GC = gobierno central. SN = subnacional. *Indica un nivel de importancia del 10 por ciento. **Indica un nivel de importancia del 5 por ciento. Nota: Las únicas variables en primera diferencia son la variable dependiente y la variable explicatoria fiscal; es decir gasto total, ingreso tributario y déficit. Los números en cursiva representan el estadístico t asociado a cada coeficiente. subnacionales aumentan su endeudamiento (posiblemente Los resultados presentados hasta aquí respaldan algunas insostenible), al parecer, el gobierno central debe gastar y de las hipótesis de esperanzas y temores antes descritos, endeudarse más en el período siguiente. Esto implica que pero no otras: las transiciones a la descentralización y las fluctuaciones · La descentralización basada en los impuestos locales del endeudamiento por parte de los gobiernos subna- tiende a reducir el tamaño del Estado en el largo plazo cionales en general causan problemas a la administración (esperanza realizada). macroeconómica, pero evidentemente, muchos países con · La descentralización basada en transferencias desde el sectores públicos descentralizados por bastante tiempo centro tiende a aumentar el tamaño del Estado (temor han desarrollado instituciones que evitan estos problemas. realizado). Aunque unos cuantos de estos países están fuera de · La descentralización no está asociada a déficits fiscales América Latina, las experiencias en la región permiten mayores o menores en el Estado estable (ni esperanza ni derivar importantes enseñanzas tanto positivas como ne- temor realizados). gativas para la administración macroeconómica en democ- · Los aumentos en el gasto y déficits subnacionales pro- racias descentralizadas. ducen aumentos en los gastos y déficits globales. De este 43 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O modo, las transiciones rápidas de entornos centralizados CUADRO 3.3 a descentralizados tienden a producir un crecimiento Disposiciones institucionales para definir y mantener restricciones presupuestarias fuertes en los estados rápido de los gastos públicos globales y la inestabilidad macroeconómica (temor realizado). ·Restricciones presupuestarias fuertes del gobierno central a los gobiernos subnacionales ·Transferencias basadas en normas Resultados e instituciones en los principales ·Asignación firme de responsabilidades del gasto estados descentralizados de América Latina ·Restricciones en el endeudamiento o Restricciones ex ante En esta sección se analizan los resultados macroeconómicos o Consecuencias ex post e incentivos resultantes de la administración fiscal descentralizada en Argentina, o Aplicación de page por parte de los gobiernos subnacionales Brasil, Colombia y México.6 Estos casos proporcionan indi- o Aplicación de pérdidas en los bancos con préstamos incobrables a gobiernos subnacionales insolventes: regulación bancaria cios de los aspectos institucionales de los sistemas fiscales o Independencia del banco central descentralizados que producen déficits excesivos a nivel ·Autonomía de los gobiernos subnacionales para mantenerse dentro de las restricciones presupuestarias duras nacional o subnacional y de los aspectos que inciden en pre- ·Capacidad de controlar el gasto y los costos venir estos problemas. Para guiar el análisis, usamos la sigu- ·Capacidad de aumentar los ingresos iente lista de 12 factores institucionales, tanto fiscales como ·Capacidad política del gobierno central de aplicar restricciones presupues- tarias duras políticos, que se espera que afectarán la calidad de la admi- ·Pder del presidente nistración fiscal en las democracias descentralizadas (ver ·Poder de los gobernadores ·Disciplina de los partidos políticos Cuadro 3.3). ·Normals electorales Restricciones presupuestarias fuertes para gobiernos subnacionales administración macroeconómica es una función de si los Primero que todo, una asignación firme de las responsabili- gobiernos subnacionales están sujetos a límites estrictos en dades del gasto es crítica para establecer una fuerte restric- su capacidad de endeudarse o buscar otras formas de ción presupuestaria a los gobiernos subnacionales. Si el go- aumentar sus recursos gastando más. Los déficits bierno central puede delegar funciones eficazmente a los insostenibles son menos probables si el gobierno central gobiernos subnacionales para concordar con la delegación de controla en forma eficaz el endeudamiento subnacional de fuentes de ingreso, hay mayores posibilidades de que se con- ante mano. Pero no siempre está clara la forma de aplicar tenga el gasto y el déficit centrales. Si este no es el caso--por esto en la práctica si los gobiernos subnacionales tienen una ejemplo, debido a que la constitución o la ley disponen las autonomía política considerable. Los controles seudoestric- transferencias de recursos sin asignar explícitamente respon- tos podrían empeorar las cosas si la aprobación del gobierno sabilidades equivalentes--el gobierno podría verse en la central crea la impresión y quizás la expectativa de rea- obligación constitucional y la expectativa política de seguir lización, de que éste también ha extendido una garantía. proporcionando algunos servicios, incluso después que los Para manejar los déficits, el gobierno subnacional debe ingresos o bases tributarias se han transferido a los gobiernos encontrar una fuente de financiamiento, que incluya poten- subnacionales a condición de que éstos realizarán la tarea. cialmente endeudamiento contractual con bancos extran- En segundo lugar, basar las transferencias en normas jeros o nacionales privados (en especial, bancos de propiedad claras es un elemento necesario para una restricción pre- de los gobiernos subnacionales), de emisión de bonos supuestaria fuerte. Cada vez que exista la posibilidad de nacionales o extranjeros y la acumulación de atrasos para los recurrir a transferencias discrecionales significativas, inclu- proveedores y el personal. Un acreedor y un gobierno sub- idas donaciones de contrapartida, los gobiernos subna- nacional sólo acordarían financiar déficits insostenibles si cionales tendrán un incentivo para gastar en exceso porque ambas partes vislumbran un lucro, el que con toda seguri- esperan poder obtener una transferencia mayor. dad se producirá mediante alguna clase de rescate federal. El rescate puede tomar muchas formas, entre las que se Restricciones en el endeudamiento incluye permitir que el sistema financiero (implícitamente Aunque las políticas tributarias y de gasto crean presiones asegurado por el gobierno) considere como activo una fiscales, la magnitud de los problemas que causan a la deuda que no esté servida. Los déficits insostenibles también 44 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S son menos probables si el gobierno central se compromete cionales deben tener la facultad de controlar sus costos. Con en forma creíble a no sacar de apuros a los gobiernos sub- demasiada frecuencia, los gobiernos centrales siguen ejer- nacionales, prohibiendo los rescates explícitos y obligando a ciendo la toma de decisiones en rubros (tales como los suel- las entidades subnacionales a atender el servicio a sus deu- dos de los profesores y los médicos) que son esenciales para das. Asimismo, el riesgo disminuye si los organismos regu- controlar los costos de los gobiernos subnacionales y pueden ladores obligan a los acreedores a aceptar las pérdidas oca- provocar déficits si son exageradas. En particular los go- sionadas por la falta del servicio de alguna deuda por parte biernos subnacionales deben tener la facultad de gastar de los gobiernos subnacionales. Aún queda por ver si es más menos, en especial de reducir el personal, los sueldos y los eficaz la reglamentación anterior o la aplicación posterior beneficios de jubilación, en conjunto, la partida más impor- del servicio de la deuda para evitar el endeudamiento exce- tante del gasto subnacional, para poder ajustarse a los sivo de los gobiernos subnacionales. Ambas medidas impactos o contribuir al necesario ahorro fiscal. Si las reglas pueden funcionar en combinación, pero también pueden centrales restringen esta facultad, es más difícil reducir los surgir conflictos, como se observó anteriormente. déficits y las expectativas de un rescate del gobierno central Con frecuencia, el financiamiento del banco central alivia serán más altas. Por otro lado, será menos probable que los la restricción presupuestaria para los gobiernos subna- gobiernos subnacionales incurran en déficits insostenibles si cionales, ya sea en forma directa mediante el descuento de poseen la facultad para reducir sus costos. la deuda subnacional o en forma indirecta mediante la reducción de la restricción presupuestaria del gobierno Autonomía de ingresos nacional o permitiendo que los bancos comerciales renueven Con la descentralización fiscal, por lo general los gobiernos las deudas incobrables subnacionales. Se espera que los subnacionales obtienen ciertas bases tributarias, pero por déficits insostenibles sean menos probables cuando el banco motivos de política, equidad y eficiencia, estas bases rara vez central (y el organismo supervisor de bancos) sea más cubren todos los gastos. Comúnmente, se cree que los go- autónomo y tenga un fuerte mandato antiinflacionario. biernos subnacionales tendrán déficits más pequeños si Como se mencionó anteriormente, los gobiernos subna- dependen más de sus propias bases tributarias (y tienen la cionales también podrían acumular pasivos contingentes facultad de cambiar las tasas de impuestos en el margen), excesivos. Es más probable que se produzca esta situación porque tienen la capacidad de ajustarse a los impactos cuando se permite que los gobiernos subnacionales manejen aumentando los ingresos. Además, como se analizó anteri- sus propios sistemas de pensiones, cuando poseen bancos y ormente, depender de los propios recursos podría fortalecer cuando hacen concesiones al sector privado sin el adecuado los incentivos para controlar el gasto. Por lo tanto, los control central. déficits globales insostenibles del sector público son menos probables si los gobiernos subnacionales se responsabilizan Autonomía de los gobiernos subnacionales por recaudar la mayor parte de sus ingresos y tienen sufi- para mantenerse dentro de las restricciones ciente flexibilidad para cambiar las tasas o aplicar nuevos presupuestarias impuestos. El segundo grupo de factores institucionales se relaciona con los gobiernos subnacionales que tienen la capacidad y Capacidad política de aplicar restricciones autonomía de mantenerse dentro de la restricción pre- presupuestarias fuertes supuestaria. La primera en esta categoría es la autonomía de Las instituciones políticas determinan la capacidad de los gastos. Si a los gobiernos subnacionales no se les otorga gobiernos centrales de aplicar restricciones presupuestarias autonomía sobre su gasto, es poco probable que se produz- fuertes. Las normas para las relaciones fiscales interguber- can la descentralización y problemas macrofiscales. Desde namentales y la forma en que se aplican resulta de las rela- luego, la autonomía de los gobiernos subnacionales sobre el ciones políticas entre los niveles de gobierno (Riker 1964; gasto es la forma en que la descentralización puede mejorar Stepan 1997; Willis y otros, 1997). ¿Cuáles son los motivos la eficiencia para satisfacer las necesidades y los deseos de que deciden si el gobierno central aprueba o rechaza una una población diversa. Pero para mantenerse dentro de una solicitud de más recursos de los gobiernos subnacionales? estricta restricción presupuestaria, los gobiernos subna- ¿Qué motiva a los gobiernos subnacionales a asumir tareas 45 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O adicionales o aceptar transferencias reducidas para ayudar al Argentina: la institucionalización exitosa de una gobierno central a equilibrar su presupuesto? La respuesta restricción presupuestaria fuerte en las provincias. depende en gran medida de la relación entre el presidente, Los déficits fiscales a nivel federal eran un problema impor- el congreso nacional y los funcionarios locales electos. Los tante en Argentina antes de 1991; éstos producían hiperin- sistemas con presidencias fuertes deberían ser más capaces flación, la que alcanzó más del 5.000 por ciento. Los déficits que los sistemas con presidencias débiles de evitar las pre- provinciales y los rescates indirectos de los bancos provin- siones para cubrir los déficits de los estados. La presidencia ciales, que tenían acceso a crédito del banco central, con- es el único cargo con un electorado nacional y como tal, es tribuyeron a las dificultades financieras de la época. Las más probable que considere los intereses de la economía provincias registraron al menos la mitad de los déficits del global, mientras que los miembros del congreso representan sector público que desencadenaron la hiperinflación. La a electorados regionales y a sus partidos. inflación alta perturbó y desvalorizó significativamente el Podemos analizar las relaciones de poder entre los nive- sistema tributario y de transferencia en términos reales, les nacional y subnacional en cuatro etapas, correspondi- haciendo que las finanzas del Estado se redujeran en térmi- entes a cuatro condiciones. Los déficits insostenibles que nos reales. Hacia fines de la década, la hiperinflación tam- surgen de la descentralización fiscal son menos probables si bién había debilitado el valor real de la deuda interna, los presidentes son constitucionalmente fuertes a nivel dejando a los gobiernos de todos los niveles con poca deuda nacional y si los gobernadores y alcaldes tienen poca interna, aunque las deudas externas siguieron siendo ele- autonomía constitucional. Estas condiciones no necesaria- vadas. mente benefician a todos los aspectos del gobierno y, desde Además de los importantes mejoramientos a nivel luego, la descentralización fiscal supone que los gober- nacional--el compromiso jurídico de una convertibilidad de nadores tienen suficiente autonomía política como para ser la moneda a un tipo de cambio fijo con el dólar (la Ley de considerados un nivel políticamente distinto de gobierno, y Convertibilidad), la reducción del déficit presupuestario y la no meros representantes del gobierno central. Los gober- privatización de las principales industrias--los pasos para nadores y el presidente compiten indirectamente por los mejorar las finanzas subnacionales también fueron impor- recursos, en especial, a través del congreso y los partidos, tantes en la década del noventa para el éxito de estabi- cuyos efectos en el equilibrio intergubernamental del poder lización macroeconómica. En la conciliación de las obliga- también debemos tomar en cuenta. El gobierno central ciones intergubernamentales heredadas de épocas anteriores debe verse en mejores condiciones de mantener una restric- a la estabilización, resultó en forma fortuita pero no acci- ción presupuestaria más fuerte si las normas electorales ori- dental que las deudas entre cada uno de los estados y el go- entan al congreso hacia problemas nacionales y no locales y bierno federal se expresaron en cifras netas cerca de cero. si la disciplina de los partidos es firme. El equilibrio entre Entre 1991 y 1994, el valor real de los ingresos de los go- estas fuerzas depende de la interacción de la constitución, biernos subnacionales creció rápidamente, debido a sus pro- los procedimientos electorales y la disciplina de los partidos. pios impuestos e incluso más debido al aumento de los En la mayoría de los casos, la constitución se da por hecho, impuestos recaudados por el gobierno federal y compartido al igual que los procedimientos electorales. Por lo tanto, la con las provincias. El gobierno federal restringió su propia disciplina de los partidos es el resultado dependiente. Pero tasa de gasto a menos que el crecimiento de los ingresos y en América Latina, las constituciones y los procedimientos negoció una serie de acuerdos con las provincias, logrando electorales cambian con cierta frecuencia y reflejan los equi- que aceptaran responsabilidades adicionales. Para lograr librios políticos y las características de los partidos al esto en forma política, el gobierno usó la disciplina de los momento del cambio. partidos y transferencias fiscales (limitadas en conjunto) a estados pequeños que tenían muchos votos del congreso per Resultados e instituciones en cuatro países de cápita. Además, los gobernadores comprendieron la necesi- América Latina dad de un ajuste fiscal global para sostener la recuperación Con estas 12 condiciones como marco de referencia, en la económica y el crecimiento de sus ingresos y el gobierno siguiente sección, se examinan los resultados e instituciones federal garantizó límites mínimos en el nivel de las trans- en cuatro países. ferencias. 46 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S A principios de la década del noventa, muchas de las pequeños, junto con Córdoba y la ciudad de Buenos Aires provincias se valieron de empréstitos de elevado monto a (ambas gobernadas por el partido de oposición), tuvieron pesar de que sus ingresos estaban aumentando. Los présta- que realizar fuertes ajustes estructurales. Desde entonces mos de los bancos, incluso los provinciales, constituían la han mantenido su endeudamiento a raya. forma más importante de endeudamiento subnacional a El único canal de ayuda para las provincias en términos principios de la década del noventa. Las provincias compro- de valor presente era que el gobierno federal asumiera la metieron sus coparticipaciones (ingreso que comparte los mayoría de las cajas de pensión de los empleados estatales. pagos) como garantía para los acreedores privados. El go- A principios de la década del noventa, el gobierno federal bierno federal se hizo parte del acuerdo en que el Banco de ofreció asumirlos; la mayoría de los estados se resistió al la Nación deduciría el servicio de la deuda de los ingresos de principio, por razones políticas, pero la crisis económica los los impuestos federales y transferiría sólo el resto a las obligó a aceptar. Esta medida evitará la acumulación futura provincias. Sin embargo, la deuda provincial agregada cre- de obligaciones de jubilación sin fondos por parte de las ció en forma más lenta que el Producto Interno Bruto, PIB, provincias. porque la provincia más importante, Buenos Aires, y otra El fuerte compromiso antiinflacionario después de 1991 que le sigue en importancia, Santa Fe, manejaron pre- y los rígidos límites en el crédito del banco central al sector supuestos equilibrados o sólo pequeños déficits. Éstas público en Argentina limitó el gasto subnacional y los ejercieron esta disciplina, de acuerdo con el programa de déficits en dos formas. En primer lugar, permitió que el ajuste a nivel nacional, porque los gobernadores de estas gobierno federal rechazara las peticiones provinciales de provincias pertenecían al partido del presidente y apoyaron mayores recursos después del Tequilazo, con el fundamento el programa económico general. de que no podría aumentar las transferencias sin arriesgar La crisis económica de 1994-95, desencadenada por la los beneficios de la estabilización y la supervivencia del sis- crisis cambiaria y de deuda en México, probó la restricción tema del Plan de convertibilidad. En segundo lugar, presupuestaria fuerte establecida con la Ley de Convertibi- restringió la capacidad de las provincias de endeudarse con lidad, el nuevo estatuto del banco central y los acuerdos de sus propios bancos, ajustando los reglamentos bancarios y servicio a la deuda. La crisis no sólo aumentó los costos de eliminando el acceso del gobierno local al mecanismo de interés de la deuda provincial, sino también redujo los redescuento del banco central. Después del impacto de ingresos obtenidos de los impuestos locales y de la reparti- 1994-95, la mayoría de las provincias tuvieron que recapi- ción de los ingresos. Las provincias al principio reaccionaron talizar o privatizar sus bancos; pedirles prestado no era una tratando de endeudarse aún más. Obligaron a los provee- opción. Durante 1994-96, se privatizaron dieciocho de los dores y al personal a aceptar bonos en lugar de pagos por bancos provinciales y desde entonces, más de ellos han facturas y salarios impagos. Estos bonos se podían convertir pasado por el proceso (Banco Mundial 1998). en efectivo con un descuento en los bancos provinciales y Esta evolución fue oportuna: el haber introducido los luego usarse para pagar impuestos. Estos empréstitos obli- cambios antes que estallara la crisis que obligó a las provin- gatorios representaron más de la mitad de la deuda incu- cias a ajustarse resultó ser de vital importancia para la insti- rrida entre 1994 y 1995. Las provincias con dificultades en tucionalización de la restricción presupuestaria fuerte en las pagar el servicio a la deuda repentinamente descubrieron finanzas subnacionales de Argentina. Cuando se produjo la que el Banco de la Nación estaba reteniendo más de la crisis, los "duros" del déficit del gobierno central necesitaban mitad de sus coparticipaciones para pagar a los acreedores. tener sólo la suficiente ventaja política como para vetar un Finalmente tuvieron que interrumpir los programas de cambio en el status quo, no para imponer uno nuevo, que inversión, despedir al personal no permanente, otorgar habría sido una tarea mucho más difícil. La sincronización licencias sin pago al personal estable y aplicar medidas de política para lograr un equilibrio de presupuestos en los esta- ingresos de emergencia. En algunos casos, la tesorería fe- dos más grandes (del partido del presidente) cuando los deral facilitó el refinanciamiento de la deuda provincial, ingresos estaban aumentando también fue oportuna. pero a tasas de mercado, sin rescates. Y ni el gobierno fe- Durante la crisis económica, esto facilitó políticamente al deral ni sus organismos asumieron ninguna deuda provin- presidente la aplicación de una restricción presupuestaria cial; la ley lo prohibía. La mayoría de los estados más fuerte en los principales estados de la oposición. 47 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Brasil: reprogramación reiterada y ninguna restricción en Argentina, los déficits subnacionales contribuyeron a los presupuestaria fuerte para los estados. problemas fiscales en los períodos de inflación alta antes de Una crisis de deuda estatal no fue el principal problema la estabilización que comenzó en 1994. Enfrentar los macroeconómico que los observadores esperaban de la déficits y la deuda de los estados ha sido uno de los princi- descentralización en Brasil. Temían que el gran aumento en pales desafíos para mantener la estabilización desde la repartición de impuesto obligada por la constitución de entonces. Ha habido cuatro etapas de crisis y reprogra- 1988 provocaría déficits federales, porque el gobierno fed- mación de la deuda estatal: en 1988, 1993, 1994-95 y eral no reduciría sus gastos corrientes (sin transferencias) o 1998-99. aumentaría los impuestos federales en un monto equiva- En las primeras crisis de deuda, los acuerdos de deuda lente. Al principio, parecía probable que se produjera esta establecieron tres antecedentes que influyeron en los acuer- situación de déficit, porque el congreso rechazó una pro- dos posteriores. En primer lugar, el gobierno federal registró puesta de descentralización del gasto que pretendía ajus- la deuda estatal en sus libros y luego proporcionó alivio de tarse al nuevo reparto de los ingresos. la carga de la deuda en forma de reprogramación más que Sin embargo, finalmente ocurrió el ajuste fiscal en el de perdón. En segundo lugar, mediante la combinación de plano federal. Parte del ajuste se llevó a cabo en los gastos a períodos de gracia, reprogramación y topes de servicio a la principios de la década del noventa. Después de no poder deuda, los acuerdos redujeron la carga del servicio a la descentralizar las funciones federales, el gobierno federal deuda de las administraciones de turno, dejando las conse- logró entregar la responsabilidad de ciertos gastos--hospi- cuencias fiscales a sus sucesores. Esto reforzó la percepción tales, carreteras y sistema de tránsito urbano-- a los go- de que el gobierno federal estaba preparado para propor- biernos subnacionales en forma adecuada. El servicio a nivel cionar un alivio del endeudamiento a cualquier estado que federal disminuyó a tal punto que a veces se hizo política- lo requiriera o solicitara. El ciclo reiterado del gobierno fe- mente atractivo para una municipalidad o estado asumir la deral que refinanciaba la deuda estatal, junto con los topes responsabilidad. Sin embargo, la mayor parte del ajuste fis- en el servicio a la deuda, tuvieron los efectos de incentivos cal en el centro se produjo mediante ajustes en los ingresos. perversos que se esperarían. Para el momento en que se En cuanto a los ingresos, al principio, el gobierno federal había logrado cierto consenso para la acción, la cantidad de utilizó el pretexto de las medidas de estabilización para estados insolventes era demasiado grande como para dejar- recuperar algo del aumento en las transferencias decretadas los quebrar y su deuda había crecido demasiado como para constitucionalmente, es decir, reduciendo un 20 por ciento que funcionara alguna solución sin un alivio importante de la porción del ingreso y de los impuestos a la producción la carga de la deuda. La falta de disciplina en los partidos industrial sujeta a repartición. El gobierno federal también políticos y la fuerte autonomía de los gobernadores de los aumentó las tasas de impuestos que no debía compartir con estados, en contraste con Argentina, colocó al gobierno fe- los gobiernos subnacionales, tales como los impuestos de deral en una posición débil para negociar con los estados, de seguridad social y un nuevo impuesto a los cheques. Puesto modo que los términos del acuerdo a menudo eran relativa- que los acuerdos requerían que los gobiernos federal y mente generosos. estatales compartieran los impuestos más eficientes, crearon A principios de la década del noventa, la deuda subna- un incentivo para aumentar los impuestos ineficientes, cional de Brasil como porcentaje del PIB se encontraba en como lo hizo Argentina en la década del ochenta. En conse- un nivel similar a la de Argentina, pero hacia 1997, había cuencia, el déficit y el gasto federales se mantuvieron casi aumentado a más del doble. Desgraciadamente, el pro- constantes como porcentaje del PIB durante este período, grama de estabilización brasileño de 1994, el más exitoso contrariamente a las expectativas iniciales y los gobiernos hasta la fecha, dejó inalteradas muchas normas e institu- estatales y locales se expandieron en forma significativa, ciones que hicieron que los estados dejaran crecer su deuda. dando como resultado un sector público más extenso en La mayor parte de esta deuda era con el gobierno central o conjunto. los bancos estatales y hasta los acuerdos de reprogramación No obstante, el principal problema macroeconómico de de la deuda de 1998, gran parte de ella no había sido la descentralización surgió de los déficits estatales excesivos pagada por los estados. Se estaba capitalizando el interés. y luego, del mal manejo de la deuda. En Brasil, al igual que Como resultado, las deudas y déficits estatales consti- 48 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S tuyeron un problema fiscal directo para el gobierno central bia ha gozado de una tradición y de una reputación de y para el sector público general. La deuda estatal corres- gestión macroeconómica sólida, que en algunas opiniones se pondía a un tercio del aumento en la deuda pública nacional asociaba al control fiscal central. Sin embargo, en la década entre 1994 y 1997. del noventa la descentralización política y fiscal en expan- La situación había evolucionado en diversas formas desde sión ha coincidido con la expansión de los déficits fiscales y mediados de la década del noventa, algunas de ellas, positi- la imposibilidad de acompañar el proceso general de la esta- vas. En primer lugar, el Ministerio de Finanzas y el banco bilización macroeconómica por el que están atravesando la central habían establecido algunos límites de ante mano mayoría de los países latinoamericanos. sobre el endeudamiento estatal. Los límites no son herméti- El gasto total del gobierno creció al mismo ritmo que el cos y refuerzan la desafortunada impresión de una garantía PIB a fines de la década del ochenta y luego creció en forma federal para la deuda estatal existente. Sin embargo, tienden mucho más acelerada durante la década del noventa, a limitar los déficits estatales para el servicio impago a la aumentando desde un 11 por ciento del PIB en 1991 hasta deuda pendiente. En segundo lugar, los acuerdos de 1998 un 18 por ciento en 1997. En cambio, los ingresos aumen- están escritos en forma que se requiere que el gobierno fe- taron desde sólo el 10 por ciento del PIB durante 1987-90 deral retenga el servicio de la deuda de las transferencias, hasta el 13,6 por ciento del PIB en 1997. Este aumento fue como en Argentina. Incluso cuando la tan difundida nega- sólo parcialmente eficaz porque los ingresos actuales se tiva de Minas Gerais a pagar el servicio a la deuda dio como comparten hasta en un 40 por ciento con los gobiernos sub- resultado la cobertura del gobierno federal del servicio a la nacionales. El gasto primario del gobierno nacional (deduci- deuda del estado para proteger la clasificación nacional de dos el interés y las transferencias a los gobiernos y entidades solvencia, el estado efectivamente fue obligado a pagar, territoriales) casi ha duplicado su porcentaje del PIB desde porque el gobierno federal redujo de las transferencias los fines de la década del ochenta, de un 5 a un 10 por ciento. pagos del estado. (Aún no se ha resuelto completamente la El gobierno nacional aumentó sus propios gastos para las crisis más reciente de 1998-99). En tercer lugar, São Paulo, fuerzas armadas y los jueces--como respuesta al aumento el estado más grande, ha llegado a ser uno de los estados de la violencia de los narcotraficantes y de la guerrilla--y reformistas. Es probable que esto incline la balanza del poder para la seguridad social, como consecuencia de la reforma político en el congreso federal en favor de los reformadores, de la seguridad social de 1993. Sin embargo, no redujo los facilitando la aplicación de restricción presupuestaria en los gastos de la administración central, lo que debió haber suce- estados derrochadores. Si esta estrategia funciona, la crisis dido con la transferencia de otras funciones a los niveles reciente puede terminar siendo tan importante para Brasil subnacionales. Durante la década del noventa, el déficit del como la crisis de 1994-95 para Argentina, puesto que pone gobierno nacional ha aumentado desde menos del 1 por a prueba el sistema y sienta precedentes. ciento del PIB hasta casi el 5 por ciento. Las transferencias a las provincias (departamentos) y municipalidades aumen- Colombia: intento de establecer restricciones taron sólo cerca de un punto porcentual del PIB cada una, presupuestarias fuertes mediante regulaciones de correspondiente aproximadamente sólo a un tercio del ante mano. aumento de los gastos del gobierno central (Clavijo 1998). A diferencia de Argentina y Brasil, Colombia ha tenido una En los niveles subnacionales departamentales, el gasto y fuerte tradición centralista por un siglo, desde la constitu- los déficits aumentaron sólo en un 0,1 ó 0,2 de un punto ción de 1886. Este centralismo en parte fue una reacción porcentual del PIB en la década del noventa. No obstante, ante la fragmentación geográfica, la guerra civil y la pérdida el gasto municipal ha aumentado casi en 2,5 puntos por- de territorio en el siglo diecinueve y principios del veinte. La centuales del PIB. Sin embargo, el déficit municipal agre- descentralización política surgió hace poco en 1986, en gado aumentó sólo en un 0,2 de punto porcentual del PIB, forma de alcaldes elegidos, y en 1991, de gobernadores porque las transferencias del nivel nacional y los ingresos elegidos. En contraste con Argentina y Brasil, la descentra- por impuestos también han aumentado aproximadamente lización política de Colombia se aplicó sin el trauma adi- en 1 punto porcentual de PIB cada una. El incremento en cional de una transición de un régimen militar a uno civil y las transferencias a los departamentos se puede atribuir en sin la complicación de la hiperinflación. En efecto, Colom- gran parte al objetivo del gobierno central de aumentar la 49 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O cobertura de los servicios sociales, en especial, la salud y crítico para varias entidades dos veces durante este período educación básicas rurales y a los aumentos salariales negoci- (en 1995 y 1998). La disminución se debió a la amortización ados por el gobierno central. Los incrementos programados de la deuda externa, parte de la cual la asumió el gobierno en las transferencias a las municipalidades han aumentado y nacional en 1992.7 La deuda interna de los gobiernos sub- seguirán aumentando la carga fiscal en el gobierno central. nacionales creció en la década del noventa, en especial, con Algunas transferencias se logran mediante programas de el sector bancario, cuando la deuda aumentó del 2,6 por inversión de donaciones de contrapartida, que al menos, ciento del PIB en 1991 al 4,6 por ciento en 1997. hasta 1997, tenían considerable discreción política en la asi- La deuda de los departamentos de Colombia ha sido gnación de proyectos. Hasta mediados de la década del problemática principalmente porque tienen poca discreción noventa, las transferencias aumentaron en importancia, sobre sus ingresos o gastos, la mayor parte de los cuales alcanzando el 40 por ciento de las transferencias totales a las debe destinarse a los sueldos. Ni los departamentos ni los municipalidades. Desde entonces, han disminuido leve- acreedores consideraron en forma suficiente esta inflexibili- mente y en 1997, se convirtieron en préstamos blandos del dad en sus evaluaciones de ante mano de la capacidad de banco de desarrollo colombiano, Financiera de Desarrollo pago. En el caso de las municipalidades, la crisis de deuda Territorial S.A. (FINDETER), quizás, con mayor trans- se relacionó con los gastos incontrolables financiados con el parencia (Ahmad y Baer 1997). compromiso de aumentar las transferencias. La inclinación La coparticipación de los ingresos ha complicado los de los bancos privados a prestar a los gobiernos subna- esfuerzos de estabilización. En la actualidad, más del 40 por cionales que tenían pocas deudas con el gobierno nacional ciento de todos los ingresos actuales se transfieren significó que el gobierno nacional no estuviera muy automáticamente a los departamentos y municipalidades y expuesto a la amenaza del incumplimiento territorial, en la constitución dispone aumentar aún más el porcentaje. A contraste con lo sucedido en Brasil. En Colombia, el endeu- diferencia de las principales economías descentralizadas de damiento subnacional no ha sido lo suficientemente grande América Latina, el gobierno nacional colombiano virtual- como para poder causar una crisis bancaria general que mente no tiene bases tributarias no compartidas, ni siquiera requeriría la intervención del gobierno nacional. Sin ineficientes (Perry y Rodriguez 1991). Las sucesivas refor- embargo, los gobiernos subnacionales en aprietos fiscales mas tributarias, al intentar moderar el crecimiento del con frecuencia han recibido rescates caso por caso del cen- déficit nacional, así han aumentado automáticamente los tro, en especial, Bogotá en 1991 y Medellín a fines de la gastos subnacionales. El gobierno ha presentado una legis- década del noventa, para su deuda de la construcción de un lación al congreso para designar parte de las transferencias subterráneo. También han reestructurado varias veces sus a reservas de jubilación, una gran obligación no financiada deudas con los prestamistas privados y recientemente, esto de los estados que cobra bastante importancia en la per- ha sido sin ayuda financiera del gobierno nacional. spectiva de Colombia, al igual que en Brasil y otros países. Al presenciar las altas tasas de crecimiento de la deuda En Colombia, los controles en el endeudamiento subna- subnacional con los bancos nacionales en 1993 (más del 60 cional han variado con el tiempo. Hasta la década del por ciento por año en términos reales, de acuerdo con la ochenta y durante ella, todo el endeudamiento subnacional Superintendencia de Bancos) y la crisis de deuda de varios debía tener la aprobación del Ministerio de Finanzas. Rara subnacionales en 1995, el gobierno nacional intentó ejercer vez se otorgaba. Era natural, puesto que las entidades sub- algún control al respecto. Por el lado de la oferta, en 1995 nacionales eran representaciones designadas del gobierno la Superintendencia de Bancos restringió los reglamentos central y no tenían ninguna autonomía política ni fiscal. A bancarios, lo que disminuyó por algún tiempo el cre- fines de la década del ochenta y en la década del noventa, el cimiento de la deuda subnacional en términos reales. Una proceso de aprobación caso por caso permitió gradualmente ley promulgada en 1996 intentó evitar el endeudamiento más libertad para el endeudamiento interno, a medida que que excediera la capacidad de pago mediante un sistema de aumentó la autonomía política y fiscal subnacional. Entre señales de advertencia que impulsaría el control directo de 1991 y 1998, el saldo total de la deuda de los departamen- los niveles superiores del gobierno. tos y municipalidades en realidad disminuyó como por- Un sistema de calificación para deudores subnacionales centaje del PIB; no obstante, la deuda alcanzó un punto (establecido por la llamada Ley Semáforo) programada 50 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S para la eficacia total en 1999 no ha podido impedir por sí cultad de los estados de controlar este gasto, mientras que sola el endeudamiento imprudente, pero ha funcionado la facultad de las municipalidades ha aumentado. como complemento de la reglamentación bancaria. Ahora La transferencia de la responsabilidad nominal de la los bancos tienen que realizar provisiones contra los présta- salud y la educación básica a los estados a principios de la mos a los departamentos y ciudades que no califican, lo que década del noventa requirió la compaginación de los com- podría hacer que los bancos sean más cautelosos en prestar. ponentes estatales y federales, los que anteriormente fun- El hecho de que estas medidas sean suficientes como para cionaban como sistemas paralelos. Los ministerios evitar el exceso de préstamos dependerá de si el gobierno nacionales siguieron a cargo de establecer los planes de nacional se niega a realizar rescates de los estados y muni- estudios y los estándares y de negociar los sueldos y las cipalidades excesivamente endeudados y sus acreedores en condiciones de empleo con el sindicato nacional. En otras la crisis actual. En 1998, el consorcio de acreedores del áreas de servicios públicos locales, en 1997 y 1998, el con- departamento de Valle de Cauca (Cali), bajo presión de la greso votó por más transferencias de descentralización, reglamentación bancaria y de la Ley Semáforo, renegoció la pero en su mayor parte, a las municipalidades y con menos deuda y el programa fiscal. Si este acuerdo con otros depar- libertad de acción para el control sobre estos fondos por tamentos requiere que ellos y sus acreedores asuman la parte de los estados, aunque la constitución requiere que responsabilidad primaria y los costos del ajuste fiscal y la aparezcan en los libros de los estados. Queda por verse si la renegociación de la deuda, proporcionará un incentivo para tendencia fiscal hacia el federalismo municipal continuará que todos los acreedores tomen decisiones responsables en o si de alguna manera se revertirá, quizás como resultado cuanto al endeudamiento. Como lo demuestra la experien- de la creciente importancia de los gobernadores. cia en los demás países, los acreedores no prestarán para Estos sucesos en las relaciones intergubernamentales enfrentar riesgos de créditos incobrables, cuando no tengan globales permiten explicar lo que ha ocurrido en las áreas de esperanzas de un rescate de un nivel superior. la gestión fiscal y de la deuda. Los gobiernos estatales y algunas municipalidades por algún tiempo se han endeu- México: controles de ante mano y dominio político como dado con los bancos de desarrollo nacional; recientemente, se restricciones presupuestarias. ¿Qué depara el futuro? han estado endeudando también con los bancos comerciales. Por constitución, México tiene una estructura federal y En conjunto, los niveles de deuda estatal son bajos--cerca desde la década del ochenta, los estados han manejado un del 2 por ciento del PIB--aunque la deuda ha sido un prob- gasto considerable. Sin embargo, un partido, el Partido lema fiscal para algunos estados. El reducido endeudamiento Revolucionario Institucional (PRI), ha dominado por global se debe principalmente a los controles de antemano décadas los gobiernos en todos los niveles. Así, el país ha sobre éste. En primer lugar la constitución prohibe todo funcionado casi como un estado unitario en que el presi- endeudamiento subnacional en el extranjero o en moneda dente a la cabeza del PRI seleccionaba los candidatos del extranjera. La norma se ha observado, excepto para una o partido que ganarían las elecciones de gobernadores y dos emisiones de bonos estatales que se indexaron de hecho alcaldes de las grandes ciudades. En la década del noventa, con el dólar estadounidense. En segundo lugar, cada con- se llevaron a cabo dos cambios importantes. En primer greso estatal establece cada año los límites del endeu- lugar, el sistema político se abrió, permitiendo a otros par- damiento para el estado y sus municipalidades. (Para el Dis- tidos competir con el PRI. Hasta la fecha, estos nuevos par- trito Federal, donde las elecciones locales se realizaron por tidos han ganado casi un tercio de los cargos de gober- primera vez sólo en la década del noventa, el congreso fede- nadores de estado y muchas presidencias municipales; ral aún aprueba el presupuesto anual y los límites de endeu- además, en 1997, el PRI perdió su mayoría en el congreso damiento). En tercer lugar, los acreedores pueden obtener y nacional. Estos hechos han estimulado un federalismo que casi siempre desean una garantía en forma de acceso a las yacía latente en la constitución. Los cargos de gobernador transferencias federales-estatales. Esto requiere una revisión han llegado a ser funciones importantes en las carreras de por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y el registro los políticos. El segundo cambio importante ha sido el adecuado. El Ministerio de Finanzas puede negar una solici- rápido aumento de la transferencia de recursos a los estados tud o pedir un monto reducido.8 El banco de desarrollo, y municipalidades. Al mismo tiempo, se ha reducido la fa- Banco Nacional de Obras Públicas (BANOBRAS), también 51 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O revisa la situación fiscal de los estados prestatarios. Aunque inflación alta al mismo tiempo que se descentralizan las algunos dicen que estas revisiones son rutinarias, éstas y las finanzas y se restablece la democracia. En Argentina, el restricciones de endeudamiento parecen haber evitado los ejecutivo federal pudo usar la dinámica política del sistema excesos del endeudamiento. Queda por verse cómo fun- federal y el temor a la hiperinflación (al igual que la alegría cionará en vista de la reducción del poder político del PRI, la por su fin, y la recuperación económica y fiscal) para pre- mayor autonomía política de los gobiernos subnacionales y sionar a las provincias para que ajustaran su política fiscal a el crecimiento del sector financiero privado. una posición consecuente con el programa de estabilización Los incumplimientos de la deuda estatal han surgido nacional. Hoy, el país parece haber configurado institu- bajo tres coyunturas en México. La principal ocurrió en el ciones que imponen una eficaz y fuerte restricción pre- marco de la contracción económica y fiscal después de la cri- supuestaria a los gobiernos subnacionales. En Brasil, la esta- sis económica de 1994-95. Muchos estados no podían pagar bilización comenzó más tarde y muchos estados aún no han su deuda, de modo que todos obtuvieron algún grado de realizado el ajuste fiscal necesario para sostener el programa. alivio de la carga de la deuda (y rescate para los acreedores) Pero en Argentina, a principios de la década del noventa (los del gobierno federal a cambio de ajuste fiscal, aunque estos primeros años después de la estabilización) también hubo términos variaron para cada estado. Una segunda coyuntura varios estados que no ajustaron su posición fiscal. La fueron los grandes proyectos de infraestructura, como los situación de Brasil parece más severa en cuanto a que ferrocarriles subterráneos y las autopistas que no produjeron ninguno de los estados más grandes se ajustó antes y el go- el rendimiento esperado y necesario para pagar los bonos bierno federal siguió concediendo rescates--reprogra- que los financiaron. Aquí nuevamente el gobierno federal mación de la deuda--que establecieron incentivos perver- proporcionó rescates de deuda junto con asumir los activos sos. La crisis de deuda estatal y cambiaria de 1998­99 de infraestructura. podría resultar ser un punto crítico para Brasil, en forma Además de estos episodios particulares, todos los años similar al Tequilazo para Argentina. Esto dependerá de la hasta 1998, la mayoría de los estados recibía algunas trans- forma en que reaccionen los estados y el gobierno federal. ferencias extraordinarias del gobierno federal, por lo ge- En los otros dos casos, Colombia y México, el desafío ha neral, relacionadas con la cobertura del servicio a una sido mantener la estabilidad fiscal y moderar la inflación al antigua deuda o el pago de los sueldos de los profesores. mismo tiempo que se transfieren recursos más cuantiosos a Los montos variaban año a año y según los estados, incluso los gobiernos subnacionales. Aunque estos países no se ajustaban según la población. Sin las transferencias tuvieron transiciones políticas desde un régimen militar a extraordinarias, los estados, como grupo, habrían tenido una democracia electoral, como en Brasil y Argentina, se déficits primarios durante 1995-97, en lugar de superávits acrecentó tanto la democracia en los niveles subnacionales primarios. Estos rescates no fueron importantes a nivel como el alcance de los partidos que efectivamente podían macroeconómico nacional, pero podrían haber creado un participar a nivel nacional. Comenzando de sistemas fuerte- ambiente en que los acreedores no se preocuparan mucho mente centralistas, la descentralización política ha avanzado de la solvencia de los estados y los estados no enfrentaran por una combinación de dos procesos. En primer lugar, las ninguna sanción dura por endeudarse en exceso. La parte elites (en México, el PRI y en Colombia, los dos partidos del presupuesto asignada a estas transferencias extraordi- tradicionales, en particular los liberales) intentaban aumen- narias se redujo en 1998 y se eliminó en gran parte en tar su legitimidad con aquéllos que abandonaban los par- 1999. tidos tradicionales y algunas veces se unían a movimientos Por ende, la posición federal con respecto a la deuda de insurrección, en especial, en Colombia. La descentra- estatal ha estado cambiando rápidamente en los últimos lización era una forma de aplacar a estos grupos, quizás años. El nuevo sistema aún está tomando forma; queda por menos amenazante para las relaciones de poder tradi- verse cómo funcionará en la práctica. cionales que si todas las concesiones hubieran surgido a nivel nacional. En segundo lugar, a medida que los partidos Resumen de casos no tradicionales encontraban apoyo en la periferia del sis- Los primeros dos casos, Argentina y Brasil, ilustran los tema político--gobernadores, alcaldes, miembros del con- problemas que entraña el estabilizar economías con greso y (en Colombia) la asamblea constitucional--votaban 52 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S y cabildeaban por la descentralización del gasto a niveles no se espera que el nivel nacional asuma en caso de una cri- inferiores del gobierno, donde tenían mayor participación sis fiscal subnacional. En Argentina, parte del ajuste a nivel en el poder. nacional se realizó mediante acuerdos con las provincias de que éstas asumirían funciones adicionales, puesto que las Instituciones de descentralización y gerencia transferencias estaban aumentando durante la estabi- fiscal lización. Por otra parte, en México, un resquicio importante ¿Qué acuerdos institucionales reducen la probabilidad de en la restricción presupuestaria de los estados ha sido la dis- endeudamiento excesivo por parte de los gobiernos posición del gobierno federal de asumir los proyectos nacionales o subnacionales a raíz de la descentralización? estatales que han fracasado, en transporte y electricidad. En En el Cuadro 3.4, se resumen las 12 condiciones Colombia, la falta de una asignación explícita de responsa- económicas y políticas, identificadas al comienzo de la sec- bilidades exclusivas para las municipalidades incidió en los ción previa, que contribuyen a contener los déficits en un gastos altos y crecientes del gobierno central, al mismo sistema fiscal descentralizado y se califican los cuatro países tiempo que aumentaban los gastos municipales. analizados anteriormente en forma comparativa que per- mite derivar algunas conclusiones. Restricciones al endeudamiento La restricción del endeudamiento por los gobiernos subna- Restricciónes presupuestaria fuertes para cionales tiene dos dimensiones principales: su tipo o coordi- transferencias y responsabilidades de servicio nación--controles de antemano o incentivos después de Las normas e instituciones para generar ingresos y para el hecho-- y si actúan sobre los prestatarios o los acreedores. gasto tienen una importancia directa en la determinación de En conjunto, éstas forman una matriz de cuatro celdas, la eficiencia y equidad de las decisiones fiscales. Para la como se observa en el Cuadro 3.5. gestión macroeconómica global, guardan importancia indi- Una respuesta al problema del endeudamiento subna- recta, facilitando o dificultando las decisiones y ajustes que cional, real o anticipado, es aplicar controles de antemano o surgen del proceso de endeudamiento y del proceso político. incluso, prohibiciones (Ter-Minassian y Craig 1997). Si se Por cierto, fijar el monto de las transferencias en con- aplican en forma adecuada, pueden facilitar la eliminación junto es importante y la carencia de dicha política fue un de problemas de deuda o hacerlos más manejables. A veces, problema importante para Argentina en la década del los controles se imponen por sí mismos, por ejemplo, medi- ochenta. Es más, si se toma en cuenta el alivio de la carga ante la constitución de un estado. Éstos se podrían evadir, de la deuda, también ha sido un serio inconveniente para aunque los votantes locales podrían en consecuencia casti- Brasil en la década del noventa. Para Colombia y México, gar a los funcionarios elegidos. Los controles centrales (con- tener transferencias especiales que se deciden según el caso, troles nacionales sobre los estados o controles estatales sobre sin ningún límite máximo firme en el programa global, ha las municipalidades) a veces son más firmes, pero podría ser sido un problema, aunque aún no agobiador, gracias a las difícil aplicarlos si existe una descentralización política restricciones de la deuda descritas a continuación. El tener importante. Además, es difícil obtener la información ade- cierta discreción política en lo que atañe a la distribución de cuada; si el prestatario y el prestamista desean llegar a un transferencias especiales dentro de un límite general firme, acuerdo, tienen incentivos para coludirse y entregar infor- como en Argentina, no parece presentar dificultades impor- mación sesgada al organismo regulador. Más importante tantes. Por cierto, podría haber una forma de permitir aún, si la aprobación central tiene o se piensa que implica alguna libertad para los juegos de la influencia política una garantía del gobierno central de la deuda, aumentará la inevitable, al mismo tiempo, manteniendo claro a todos los probabilidad de que el gobierno subnacional y su acreedor jugadores que el juego suma cero. deseen acordar un préstamo aun cuando ambos sepan que Naturalmente, es importante asignar funciones claras es arriesgado. Concluirán que si algo sale mal, alguien más entre los niveles de gobierno si se procura obtener un sector pagará: el contribuyente federal. Los cuatro países antes público racional y eficiente. El aspecto que parece el más descritos proporcionan ejemplos de este problema, aunque importante para la gerencia macrofiscal es aclarar qué nive- éste ha sido más frecuente y de mayor magnitud en Brasil. les subnacionales asumirán las transferencias y qué es lo que Brasil tienen los controles de antemano más elaborados, en 53 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O CUADRO 3.4 Resumen de condiciones para un menor peligro de déficits excesivos VARIABLE ARGENTINA, 1991­98 BRASIL, 1994­98 COLOMBIA, 1991­98 MÉXICO, 1994­98 RESTRICCIÓN PRESUPUESTARIA FUERTE PARA TRANSFERENCIAS Y RESPONSABILIDADES DE SERVICIO 1. Las transferencias se especifican Sí, definidas por la fórmula No; donaciones del presupuesto Sí, pero con No. mediante fórmulas legales, y limitadas en conjunto, pero y reparticiones de impuestos importantes excepciones. no ad hoc. importantes para algunas definidos por fórmula, pero a provincias peqeuñas. veces gran alivio de la carga de la dueda 2. El gobierno central delega Sí No Sí, para los departa- Sí para los estados; funciones eficazmente a los mentos; No, para No, para las munici- gobiernos subnacionales para las municipalidades. palidades. concordar con la delegación de fuentes de ingreso. RESTRICCIONES AL ENDEUDAMIENO 3. El gobierno central controla No, el gobierno federal Sí, en principio; normas Sí Sí estrictamente el endeudamiento tiene cierta facultad, pero muy sofisticadas pero subnacional ex ante. principalmente requiere resquicios también información. sofisticados. 4. El gobierno central se compro- Sí No, el tope en el servicio No No mete en forma creíble a realizar de la deuda permite la rescates, prohibiendo los rescates capitalización de la deuda. explícitos y obligando a los gobier- nos subnacionales a servir su deuda. 5. Los organismos reguladores Sí, pero rara vez, porque No Sí No obligan a los acreedores a aceptar el servicio de la deuda se las pérdidas implicadas par cual- deduce de las transferencias. quier incumplimiento en el servicio de la deuda. 6. El banco central (y los regula- Fuerte autonomía y Autonomía limitada y Sí No dores bancarios) son más autó- compromiso a un tipo política monetaria nomos y tienen una fuerte de cambio fijo. discrecional. obligación antiinflacionaria. AUTONOMÍA SUBNACIONAL PARA EL AJUSTE FISCAL 7. Los gobiernos subnacionales No Sí, para los estados grandes; No No generan gran parte de sus No, para los estados pequeños. propios ingresos. 8. Los gobiernos subnacionales Sí No, legalmente difícil No, para los departa- No, para los estados; tienen la facultad para reducir reducir los costos laborales. mentos; Sí, para las Sí, para las munici- sus costos. municipalidades. palidades. RELACIONES POLÍTICAS INTERGUBERNAMENTALES 9. Los presidentes son consti- Sí, muy guerte mediante Sí Sí Sí tucionalment fuertes a nivel facultades decretadas. nacional. 10. Los gobernadores tienen Sí, intervención federal No, no hay intervención Sí Sí, pero la autonomía poca autonomía constitucional común, al menos hasta federal. de los gobernadores (por ejemplo, no hay reelección; 1994. está aumentando. el gobierno central puede intervenir). 11.Las normas electorales Sí No No, las elecciones Sí orientan al congreso hacia nacionales generales intereses nacionales y no para el senado pueden locales. cambiar esto. 12. La disciplina de los partidos Sí, listas cerradas. No, listas abiertas. No Sí, muy fuerte. es fuerte. 54 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S CUADRO 3.5 Métodos para controlar el endeudamiento subnacional PARA LOS PRESTATARIOS PARA LOS PRESTAMISTAS Controles ex ante ·Revisión del gobierno central de la capacidad ·Racionamiento del crédito a los estados fiscal para mantener una deuda ·Prohibición de endeudamiento internacional ·Prohibición de endeudamiento Incentivos: consecuencias ex post ·Sin rescates ·El gobierno no mantiene la deuda de los ·Las regulaciones requieren una provisión contra la gobiernos subnacionales deuda de los gobiernos subnacionales fiscalmente ·Servicio de la deuda retenido para transferencias débiles ·Fuerte supervisión de los bancos su mayoría establecidos después que las deudas ya habían tiva del costo. Esto puede poner la carga sobre los prestata- alcanzado una magnitud exagerada, pero debido a la falta rios al obligar el pago, por ejemplo, mediante deducciones de una aplicación adecuada, en realidad ayudaron a reforzar de su porción en los ingresos tributarios recaudados central- los riesgos subjetivos de los rescates federales esperados. En mente, como en Argentina (pero sin compensar transferen- cambio, México parece haber tenido más éxito en la apli- cias especiales como en México). También puede funcionar cación. Los motivos para resultados distintos con el mismo haciendo que los acreedores asuman pérdidas por cualquier instrumento parecen residir en las diferencias en las institu- deuda subnacional que no se ha servido, como en Colombia ciones políticas, como se analiza más adelante. y Argentina. (Ver Recuadro 3.1 para obtener un análisis de Por lo general, los controles de antemano se aplican los riesgos y costos en la fuente y términos del endeu- sobre los prestatarios, pero también se podrían aplicar sobre damiento). los acreedores, como en la moratoria del banco central para prestar a estados en Brasil o los reglamentos de la Superin- Autonomía subnacional para el ajuste fiscal tendencia de Bancos en Colombia. En México, la disposi- La confianza en las transferencias, más que en los impuestos ción constitucional contra el endeudamiento extranjero (y el locales, no parece inducir a los gobiernos locales a manejar préstamo al extranjero) de los estados y municipalidades es déficits. Al principio, podría no parecer casual que en un control de antemano en ambos lados. algunos países descentralizados con rendimiento superior, La segunda fila del Cuadro 3.5 ilustra algunos enfoques como Suiza y Estados Unidos, los gobiernos subnacionales complementarios que aseguran que las consecuencias del (en especial los cantones o estados) generen sus propios incumplimiento proporcionan a los prestatarios o a los recursos, mientras que en los países en desarrollo con prestamistas, o a ambos, incentivos para disciplinarse. muchos problemas macroeconómicos surgidos a raíz del Desde luego, los peores incentivos surgen si el gobierno proceso de descentralización, los estados obtienen gran central (nacional a estados o estados a municipalidades) parte de sus ingresos de transferencias del centro. Pero esto otorga rescates cuando los gobiernos subnacionales gastan simplifica demasiado el problema; el porcentaje relativa- en exceso y los acreedores financian la deuda. Los rescates mente alto del ingreso local en los estados más grandes de pueden tomar diversas formas: transferencias especiales, Brasil no les impidió que causaran las dificultades macro- asunción de las funciones costosas, asunción de la deuda o económicas más grandes. Y algunos países, como el Reino de obligaciones contingentes o refinanciamiento subsidiado Unido y Australia, dependen de transferencias para finan- de la deuda. Todo esto reduce o elimina el costo para las ciar los gobiernos subnacionales, sin consecuencias macro- autoridades que toman las decisiones en primera instancia, económicas adversas. permitiéndoles cometer errores con el dinero de otras per- Para un ajuste a corto plazo con respecto a las necesi- sonas. La esencia de mejorar los incentivos es asegurar que dades macrofiscales, la oportunidad de los gobiernos subna- aquéllos que comenten errores paguen una parte significa- cionales de reducir los costos, en especial, reduciendo en 55 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O RECUADRO 3.1 Riesgos y costos en la fuente y términos del endeudamiento Los prestatarios subnacionales enfrentan disyuntivas njera podría tener amplios efectos externos, haciendo más importantes al elegir la fuente y términos de su endeu- probable que el gobierno central sucumba a la presión y damiento. Comúnmente, para cada opción, existe un rescate al gobierno subnacional. Por estos motivos, la ma- riesgo menor o un costo menor. Lo que el prestatario pre- yoría de los países establecen controles de antemano más fiera depende de la fuente de ingresos y el contexto macro- fuertes sobre el endeudamiento extranjero que sobre el económico. interno por parte de los gobiernos subnacionales. Al elegir entre préstamos nacionales y en moneda Los préstamos con tasas de interés flotantes, similar- extranjera, que comúnmente están relacionados con la ubi- mente, son menos costosos que los préstamos con tasas cación del acreedor, los préstamos en moneda extranjera fijas, pero acarrean el riesgo para el prestatario de que éstas por lo general son menos costosos, porque al acreedor no le pueden subir. Sólo vale la pena asumir ese riesgo para los agrada el riesgo de la devaluación de la moneda. Pero sólo prestatarios que esperan aumentar el ingreso disponible y hay una opción mejor para el prestatario subnacional si tienen una capacidad disponible para aumentar los pagos está en una buena posición como para manejar el riesgo. Si de interés si es necesario. El corto plazo para el vencimiento tiene una fuente de ingresos, como turismo, impuestos, o de un préstamo, por lo general, también reduce la tasa y es regalías del petróleo, relacionada con moneda extranjera, un buen negocio para el prestatario que espera poder pagar ésta es una buena opción para el prestatario. Si el por completo el principal cuando venza o que tiene un prestatario no tiene una fuente de ingresos, está asumiendo acceso seguro al mercado y espera que la tasa baje. De lo un riesgo importante y costoso, el cual mediante la diver- contrario, es una apuesta costosa. Una característica común sificación, los acreedores podrán manejar en forma menos de la mayoría de las crisis de deuda es que el deudor estaba costosa. Más aún, el incumplimiento de la deuda extra- asumiendo cada vez más deuda a corto plazo. número de empleados y sus sueldos, parece crítica. En pecieron el ajuste de los estados que enfrentaban crisis de Argentina, esta facultad sirvió cuando se le dio a las provin- deuda e incidieron en la expectativa de que el gobierno fe- cias la oportunidad de reducir los salarios. La falta de flexi- deral tenía la responsabilidad de solucionar el problema. bilidad del gasto en los gobiernos subnacionales ha sido un problema en Brasil, Colombia y México. En Colombia y Relaciones políticas intergubernamentales México esta carencia ha causado reiteradas transferencias Estas instituciones políticas no están aisladas, sino que especiales, incluso con relaciones moderadas deuda-PIB e derivan su respaldo y compromiso del sistema político, ingreso total, porque los términos de las transferencias del aunque una vez establecidas, las instituciones pueden fijar nivel nacional comprometen casi todos los recursos de los ciertos límites para las decisiones políticas. El poder del estados (o departamentos) para pagar sueldos de educación presidente comparado con el de los gobernadores ha sido y salud. Los estados brasileños en cierta forma poseen más importante para mantener las restricciones fiscales en discreción sobre el gasto debido a que las transferencias no Argentina, Colombia y México y la disciplina de los par- están explícitamente ligadas al pago de sueldos, pero hasta tidos en Argentina. Entretanto, en Brasil, el poder de los hace muy poco, la constitución prohibía los despidos o gobernadores, en sus propios estados y para influir en el reducciones en los salarios nominales. (Lo último no era una congreso, y la falta de disciplina de los partidos tendieron en restricción hasta después de la estabilización de 1994). conjunto a que hubiera más posibilidades para el endeu- Además, la legislación nacional (o la constitución) dispone damiento excesivo de los estados. la jubilación anticipada y generosa para los empleados Las relaciones de las instituciones políticas con las nor- públicos de todos los niveles. Dichas disposiciones entor- mas fiscales se derivan de tres tipos de situaciones. En la 56 C Ó M O H A C E R L E C A RA A L A A M E N A Z A M A C R O E C O N Ó M I C A : E N B U S C A D E R E S T R I C C I O N E S P R E S U P U E S TA R I A S F U E R T E S situación básica, el ejecutivo nacional (por sí mismo o con el sobre los gobiernos subnacionales, y en consecuencia, una apoyo del fiscal general y el tribunal) tiene suficiente poder gerencia macroeconómica sólida en un entorno descentra- como para aplicar el espíritu y la letra de las leyes aprobadas lizado. Sin embargo, los casos también demuestran que si por la legislatura. Colombia, Argentina y México, desde faltan algunas condiciones institucionales, las demás deben mediados de la década del noventa, se encuentran en estas ser más fuertes. condiciones. En el segundo tipo de situación, el ejecutivo En el área de los ingresos, el hecho de que los estados nacional tiene el poder para aplicar la disciplina fiscal que va generen sus propios ingresos (como en Brasil pero no en los más allá de las leyes normales, ya sea mediante la disciplina demás) parece menos importante que el hecho de que las de los partidos (como tradicionalmente en México y en transferencias a los estados (incluidos los rescates de deuda) Argentina en la década del noventa) o mediante interven- sea no discrecional. Las reglas claras para establecer el nivel ciones de emergencia, como en Argentina y Brasil durante general de las transferencias en conjunto y a cada estado son los períodos militares y en Colombia a veces, antes de la el primer paso hacia la gerencia fiscal prudente con descen- constitución de 1991. En el tercer tipo de situación, los tralización. Sin ellas, los estados tienen pocos incentivos estados tienen tanto poder, en relación al ejecutivo nacional, para tomar el proceso en serio. que pueden evitar que éste aplique las reglas acordadas en En el área del gasto, la especificidad en la asignación de la legislatura nacional. Desde el restablecimiento de la éste, aunque es importante, no parece tan importante como democracia, Brasil se ha encontrado a menudo en esta tener la facultad de reducir o controlar los costos (en espe- situación. cial, aquéllos relacionados con el personal) en las áreas en Estas diferencias en las relaciones de las instituciones que los gobiernos subnacionales sí asumen responsabili- políticas ayudan a explicar por qué en algunas situaciones, dades. el mismo instrumento, por ejemplo, el control de antemano En el área de controles de endeudamiento, las restric- sobre el endeudamiento estatal, funcionó en forma eficaz en ciones de antemano han tenido efectos favorables en México (al menos hasta hace poco), relativamente bien en Colombia, porque estuvieron complementadas por formas Colombia y en una forma algo perversa en Brasil. de hacer que los acreedores asumieran algunos de los costos en caso de endeudamiento excesivo de los estados o de Conclusión obligar a los estados a pagar. En Brasil, las restricciones de Los resultados econométricos que se indican aquí--en una antemano están más aisladas y, por lo tanto, pueden haber muestra mundial--sugieren que la descentralización rápida tenido el efecto perverso de reforzar la idea de que el go- por lo general produce gastos públicos globales más altos y bierno federal garantiza la deuda de los estados. En cambio, problemas graves en la gestión macroeconómica. Por cierto, en Argentina, los mecanismos para asegurar que las provin- los resultados muestran una fuerte evidencia de que los cias paguen sus deudas por completo parecen haber fun- aumentos en los gastos y déficits subnacionales están asoci- cionado en forma adecuada a fines de la década del noventa ados a los incrementos posteriores en el gasto y los déficits (después de una dolorosa prueba del sistema durante el del gobierno nacional. Tequilazo), a pesar de la ausencia de fuertes controles de Sin embargo, los resultados también demuestran que, en antemano del endeudamiento. En Colombia, y en especial, el largo plazo, la descentralización profunda en general no en Argentina (después de 1991), las restricciones de deuda está asociada a déficits--o superávits--más altos, aunque para los estados se aplicaron mediante la autonomía de los está asociada a mayores gastos globales si los estados no bancos centrales, que ayudó a mantener una restricción pre- recaudan sus propios ingresos. Por lo tanto, los países supuestaria relativamente fuerte sobre los gobiernos de descentralizados parecen poder, a la larga, desarrollar insti- todos los niveles. Al final, el objetivo son restricciones pre- tuciones y generar impuestos, para prevenir los temores supuestarias eficaces en los gobiernos subnacionales y esto macroeconómicos relacionados con los déficits, aunque no se puede lograr--y echar a perder--en diversas formas. se han liberado de los sectores públicos de gran magnitud. Los factores políticos que se toman por dados en el plano En los casos de los cuatro países examinados, se muestra de la toma de decisiones políticas no dejan de ser impor- que no es necesario cumplir con las 12 condiciones pro- tantes. La descentralización política, como en México y puestas para lograr una restricción presupuestaria eficaz Colombia antes de 1990, hace que los demás asuntos fis- 57 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O cales/institucionales casi sean redundantes. Pero a medida que el sistema político delega más y más autonomía autén- tica, las normas fiscales se hacen cada vez más importantes para proporcionar los incentivos adecuados para la adminis- tración fiscal democrática descentralizada. Notas 1. Los rescates de los gobiernos subnacionales no sólo ocurren 4. Se usaron las primeras diferencias debido a que con la regresión como consecuencia de la deuda excesiva. Los gobiernos subnacionales en niveles, las series de tiempo no eran estacionales y los errores de la pueden terminar siendo insolventes debido a las obligaciones contin- regresión estaban correlacionados en serie. gentes sin fondos (sistemas de pensión financieramente desbalancea- 5. Estos resultados aparecen cuando observamos cambios entre dos para los empleados estatales; garantías excesivas para los inver- períodos de cinco años y cambios anuales. sionistas privados en infraestructura; pérdidas de los bancos públicos 6. Las cuentas de Argentina y Brasil recurren directamente a o empresas públicas subnacionales). Estos casos son teóricamente Dillinger y Webb 1999a, y la cuenta de Colombia, a Dillinger y Webb equivalentes a la emisión de deuda excesiva. 1999b. 2. Además de estos problemas, existen otros asuntos de eficien- 7. Gran parte de esta deuda correspondía a multinacionales para cia y equidad que no tratamos aquí, incluidos los que surgen de lo proyectos de electrificación en la década del ochenta antes que los siguiente: falta de capacidad a nivel subnacional, posible gobiernos subnacionales tuvieran autonomía política o fiscal. apropiación del gobierno por parte de las elites locales y desigualdad 8. Hasta 1997, el gobierno federal esencialmente tenía una en la entrega de servicio debido a bases tributarias distintas o a la obligación de proporcionar estas garantías si el préstamo estaba dentro asignación inadecuada de transferencias, etc., que se analizan en de los límites aprobados. En 1997, el gobierno federal trató de liberarse otra parte. de esta función haciendo a los estados responsables de sí mismos. Pero 3. El gasto primario tiene deducidos los pagos de interés y las los bancos comerciales y los estados presionaron al gobierno federal para transferencias presupuestadas a los gobiernos subnacionales. El déficit que llegara a un acuerdo equivalente, en que los estados podrían dele- primario es la definición usual del déficit global menos el interés sobre gar nuevamente esta función al gobierno federal. El acuerdo fue tem- la deuda (ver también Treisman 1998). poral y el ministerio de finanzas desearía ponerle fin en 1999. 58 CAPÍTULO 4 La descentralización de la educación: ¿entregar poder a las municipalidades o a las escuelas? C omo hemos visto, durante la última década la descentralización del gobierno se ha conver- tido en algo común en toda América Latina. El sector educación no es la excepción; durante los noventa, ha habido un rápido aumento en la cantidad de países que están llevando a cabo reformas descentralizadoras (vea la Figura 4.1). Al mismo tiempo, hay una tendencia mundial a otorgar mayor autonomía en el poder de decisión a las escuelas, con el interés de mejorar el desempeño y la responsabilidad de estos establecimientos. Sistemas escolares tan diversos como los de Victoria, Australia; Memphis, Tennessee; y Minas Gerais, de Brasil, han entregado fa- cultades a los directores de las escuelas y luego, a través de múltiples mecanismos, los han hecho asumir la responsabilidad por el rendimiento escolar. Los dos tipos de descentralización de la educación, a los niveles inferiores de gobierno y a cada escuela, tiene orígenes y objetivos muy diferentes. La descentralización de la educación a niveles inferiores de go- bierno ha sido emprendida casi sin excepción en el entorno de una descentralización más general del go- bierno, cuyas causas varían ampliamente. Por el contrario, la descentralización de la educación a cada escuela normalmente ha estado motivada por la preocupación acerca del mal rendimiento escolar. Ambos tipos de descentralización educativa son comunes en América Latina y en este capítulo se analiza la evidencia hasta la fecha de sus distintos impactos en la enseñanza. Los escritos referentes a la descentralización de la educación como en otras regiones, las que se usan como sustento para abundan, pero siguen siendo de carácter descriptivo. Los este capítulo; de ellas, vale la pena mencionar a tres. El intentos por evaluar los impactos de la descentralización se Banco Mundial acaba de terminar varios estudios sobre la han enfrentado a datos de referencia deficientes y a un mal descentralización de la educación en todo el mundo (Fiske diseño de la investigación, lo que básicamente es el resul- 1996; Gaynor 1998); el Banco Interamericano de Desa- tado de la insuficiencia de datos. Las malas evaluaciones no rrollo auspició la investigación de los efectos de distintas se limitan a América Latina o los países en desarrollo. Por disposiciones orgánicas en la educación de Brasil, Chile y ejemplo, Summers (1996) revisó más de 600 evaluaciones Venezuela (Savedoff 1999); y la Comisión Económica para de la gerencia en las escuelas de Estados Unidos y descubrió América y el Caribe (CEPAL) trabajó con investigadores de sólo dos con un diseño de investigación adecuado. cinco países (Bolivia, Brasil, Colombia, México y Nicaragua) Hay varios estudios y evaluaciones recientes sobre la para evaluar estrategias de descentralización de la educación educación primaria y secundaria, tanto en América Latina (di Gropello 1998). Además, este capítulo se basa en varias 59 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O FIGURA 4.1 Países de América Latina que implementan reformas descentralizadoras en la educación 14 1998 MEX, PAR, NIC, PAN 12 1995 HON, BOL, CHI 1997 10 1994 VEN GUA, BOL 8 países de 1992 1993 MEX COL, NIC 6 Cantidad 1988 1991 4 BRS ES, BRS, 1981 ARG, COL 1976 CHI 2 ARG 0 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 evaluaciones específicas para cada país de América Latina y sean las elites locales las que se apropien de la toma de deci- evaluaciones seleccionadas de otras regiones. siones, el bienestar social puede no mejorar; este riesgo puede ser aun mayor en sociedades con poca experiencia en Fundamentos para la descentralización de la ejercer una democracia participativa a nivel local. Si las educación supuestas externalidades que resultarían de la educación, Los fundamentos económicos para descentralizar la edu- especialmente de la educación básica, se distribuyen más cación son el mejorar el bienestar social y la eficiencia técnica allá de los confines de la localidad, se justificaría que un (Winkler 1992). Se argumenta que la toma de decisiones mayor porcentaje de financiamiento provenga de fuentes descentralizada le permitirá a los votantes-consumidores centralizadas. El deseo de asegurar la equidad en las opor- locales mayor participación en decidir qué combinación de tunidades educativas, medidas al menos por equidad en el servicios han de recibir, con lo cual mejorará su bienestar. De gasto en educación, también constituye un argumento para acorde a este postulado, mientras más local sea la decisión, un alto grado de financiamiento centralizado en países que mayor será la participación gerencial del votante-consumidor sufren de una marcada desigualdad en los ingresos. (es decir, mayor a nivel escolar que a nivel municipal). A su El mejoramiento de la eficiencia técnica es el otro funda- vez, ésta será mayor en un gobierno destinado a un solo mento para la descentralización de la educación. Aquí el propósito (por ejemplo, un distrito escolar) que en un go- argumento tiene varios componentes. Primero, en la bierno cuyos objetivos son múltiples. Si el financiamiento y medida que los precios y los procesos productivos varían la prestación de la educación están determinados localmente, según localidad, las eficiencias son evidentes si se permite a el mejoramiento en el bienestar social será aún mayor, las autoridades locales asignar los presupuestos para los porque el votante-consumidor medio se impondrá impuestos insumos. Segundo, en situaciones donde la capacidad de los sólo hasta el punto en que los costos tributarios marginales ministerios del gobierno central para hacerle seguimiento y y los beneficios educacionales marginales se igualen. supervisar las escuelas locales ha sido débil, el delegar estas Sin embargo, estos argumentos suponen un mundo responsabilidades en los electores-consumidores locales donde la democracia funciona bien y donde todas las exter- puede aumentar el compromiso de la escuela con su desem- nalidades se capturan a nivel local. Si existe el riesgo de que peño. El interés del elector-consumidor local puede aumen- 60 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? tar aún más si también está aportando recursos (financieros Aunque la lógica para la descentralización sea tan o no) a la escuela. política como educacional, aquéllos que la propugnan Un último argumento para la descentralización es que esperan que uno de los impactos sea un aumento en la cal- tener muchos proveedores en lugar de sólo uno puede con- idad. Otros posibles impactos son los cambios en la eficien- llevar una variedad más amplia de experiencias e innova- cia y la equidad. Debido a la importancia de elevar la cali- ciones. Si hay medios adecuados para comunicar e inter- dad y a la poca información disponible sobre la eficiencia y cambiar información sobre estas experiencias, un sistema la equidad, en este estudio se pone énfasis en el impacto de descentralizado puede producir innovaciones y cambios de la descentralización sobre la calidad de la educación en manera más acelerada que uno centralizado. Hay cierta evi- América Latina y el Caribe. dencia que apoya este argumento en el caso de Brasil (Xavier, Sobrinho y Marra 1994). Tipología La descentralización asume muchas formas. Varía según el El entorno educacional de la descentralización nivel de gobierno hacia donde se delega la toma de deci- El problema del acceso a la enseñanza básica está solu- siones, los tipos de decisiones que se traspasan a otros nive- cionado para la mayoría de los niños en América Latina y en les de gobierno y la orientación de la descentralización, es la actualidad existe un creciente consenso en que lo que se decir si ésta pone énfasis en la gobernabilidad o en los cam- necesita mejorar es la calidad de la educación, especialmente bios pedagógicos. en las escuelas públicas y para los niños pobres (Cumbre de las Américas II, 1998). La baja calidad se refleja en las altas tasas de repitencia y abandono escolar y en el bajo desem- FIGURA 4.2 peño en pruebas estandarizadas de logro escolar. En una Logro promedio en matemáticas prueba internacional de ciencias y matemáticas, el puntaje Puntajes de escolares de octavo año obtenido por los escolares de Colombia estuvo muy por Países seleccionados debajo de aquel obtenido por los países del Este asiático y 700 sólo superó levemente a los países de África (vea la Figura 4.2). Singapur 643 Además, la evidencia que proviene de una prueba de la 600 Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Corea 607 Ciencia y la Cultura (UNESCO) del logro educacional rea- lizado en 11 países de América Latina y el Caribe (ALC), 500 Irlanda 527 muestra que el desempeño no varía mucho en la mayoría de los países de la región (salvo Cuba); esto indicaría que la Portugal 454 mayoría de estos países obtendría un puntaje tan bajo 400 como el de Colombia en pruebas internacionales (vea la medio Colombia 385 Figura 4.3). La baja calidad de la educación básica limita la 354 calidad de los niveles superiores de educación y pone en untajeP Sudáfrica 300 riesgo la capacidad de América Latina y el Caribe de com- petir en términos económicos con el resto del mundo. Además, si bien los niños de todos los grupos de ingresos 200 tienen ahora acceso a la enseñanza básica, sigue habiendo enormes inequidades en las oportunidades escolares en lo que atañe a la calidad de la enseñanza. En comparación a 100 los niños de hogares económicamente aventajados, los niños de hogares pobres están más propensos a recibir menores inversiones escolares, tanto de su hogar como de 0 la escuela. Fuente: IEA 1996. 61 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O FIGURA 4.3 Puntajes de logros en idioma en niños de tercer grado (Media 25%, 75%) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Honduras México Paraguay Rep. Dom. Venezula 150 200 250 300 350 400 Fuente: Datos de UNESCO en PREAL/CIDE 1999. Nivel de descentralización escuelas y consejos escolares. Holanda es tal vez el mejor El nivel hasta el cual se descentralizan las decisiones educa- ejemplo de un país que ha otorgado poder a los padres para tivas abarca desde el gobierno regional y local hasta la crear sus propios colegios con financiamiento y otro apoyo comunidad y la escuela. En muchos países federales, como del gobierno central. Recientemente, en ciudades como Brasil, Canadá, Alemania, y la India, los estados o provin- Chicago y Memphis en Estados Unidos, es el distrito esco- cias que componen la federación tienen una responsabilidad lar el que ha entregado a cada escuela una considerable constitucional respecto a la educación. En otros países, autonomía de gestión. como Argentina, México, y Venezuela, las responsabilidades educativas han estado históricamente en manos del go- Poderes para la toma de decisiones bierno central, pero en gran medida ya se han delegado a los Algunas funciones educativas están descentralizadas, incluso estados o provincias en la última década. en los sistemas centralizados; y otras están centralizadas, Los gobiernos locales a menudo sí tienen responsabili- incluso en sistemas descentralizados. Por ejemplo, en una dades en el ámbito de la educación, especialmente para la encuesta realizada por la Organización de Cooperación y enseñanza primaria y secundaria. En Estados Unidos, la Desarrollo Económico (OCDE) a sus países miembros, se mayoría de los gobiernos estatales han delegado la gerencia demuestra que las escuelas toman la mayoría de las deci- educacional a gobiernos locales con un solo propósito o a los siones acerca de la organización de la instrucción, incluso en distritos escolares. En otros países, como Brasil, Chile, y los sistemas centralizados. Entre estas decisiones se incluye el Colombia, son las municipalidades las que han asumido elegir métodos pedagógicos, libros de texto, criterios para mayores responsabilidades en ese ámbito durante la última agrupar a los estudiantes en las escuelas y métodos rutina- década. rios de evaluación de los escolares. Por otra parte, en la ma- Por último, hay países donde se le ha otorgado conside- yoría de los países europeos gran parte de las decisiones rable autonomía de gestión (pero rara vez financiera) a las gerenciales sobre el personal se toman a nivel central. 62 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? La metodología de la OCDE para medir el grado de CUADRO 4.1 descentralización de la educación divide las funciones Tipos de decisiones que pueden estar descentralizadas educativas en cuatro grupos: la organización de la instruc- Organización de Escuela a la que asiste el estudiante. ción, la administración del personal, planificación y estruc- la instrucción Tiempo de instrucción. turas y recursos. Para los efectos de este estudio, hemos Selección de libros de textos. Contenido del currículum. adaptado estas definiciones para que correspondan a la Métodos pedagógicos. experiencia de América Latina y a la información Administración del Contratar y despedir al director de la escuela. disponible. El contenido de cada grupo se observa en el personal Reclutar y contratar docentes. Cuadro 4.1. Fijar o aumentar la escala de sueldos de los docentes. Asignar responsabilidades docentes. Determinar la prestación de perfeccionamiento en Estructura y contenido servicio. Al igual que como varía la composición de las funciones Planificación y Crear o cerrar una escuela. educativas descentralizadas entre los países, así también estructuras Seleccionar programas ofrecidos en una escuela. varían las metas y orientaciones de las reformas de descen- Definir el contenido de los cursos. tralización. En algunas reformas, la meta es el control local, Establecer exámenes para supervisar el desempeño de la escuela. ya sea por motivos políticos o para fortalecer la rendición de cuentas de las escuelas frente a sus clientes. El enfoque de Recursos Desarrollar un plan de mejoramiento escolar. Asignar presupuesto de personal. estas reformas es la estructura, es decir, el traspasar el poder Asignar presupuesto no de personal. para tomar decisiones y las responsabilidades a los niveles Asignar recursos para el perfeccionamiento docente inferiores de gobierno o a los consejos escolares. Implícita en en servicio. estas reformas está la expectativa de que el control y la ren- dición de cuentas local mejorarán la eficiencia, tanto en niveles de gobierno superiores a inferiores, pero varía con- cuanto al uso de los recursos como en hacer que la demanda siderablemente en cuanto a qué facultades para tomar deci- de los clientes coincida con la oferta de servicios escolares. siones se descentralizan y a quiénes se otorgan. En la Figura En otras reformas, lo que se persigue es mejorar el apren- 4.4 se ilustra la variación en la ubicación de importantes dizaje y el traspaso del poder para tomar decisiones es sim- decisiones educacionales en países de América Latina y de la plemente un vehículo para lograr esa meta. Estas reformas OCDE. Además, puesto que la descentralización de la edu- ponen más acento en el contenido de la reforma educativa cación es a menudo parte de un esfuerzo más amplio de que en la estructura en sí. Este tipo de reforma valora la par- reformas del sector, hay importantes variaciones prácticas ticipación de los padres porque se ve como un aporte al en términos de las medidas de mejoramiento escolar com- éxito de la educación y no porque mejore la rendición de plementarias. cuentas. El hacer que la demanda de los clientes coincida En el siguiente análisis se aplicará la tipología a las expe- con lo que ofrece la escuela es importante sólo en la medida riencias de Argentina, Brasil (concentrándose en el estado en que la demanda del cliente sea coherente con mejorar la de Minas Gerais), Chile, El Salvador, México y Nicaragua. calidad. Si bien es tentador contrastar las reformas estructurales Nivel de descentralización con las reformas que hacen énfasis en el contenido, esta El nivel de descentralización de la educación varía amplia- tipología es de hecho un continuum de la mayoría de las mente en América Latina. En Argentina, la educación pri- reformas descentralizadoras que comprenden elementos de maria y secundaria y las escuelas normales fueron ambas. traspasadas del gobierno central a los gobiernos provinciales (en 1976 y 1991, respectivamente), y hoy día, la mayor Tipología aplicada a la reciente experiencia de parte del poder para tomar decisiones permanece concen- América Latina trado en los ministerios de educación provincial. A ese La descentralización de la educación ha tomado muchas for- respecto, (concentración de la autoridad para tomar deci- mas en América Latina y el resto del mundo. Siempre siones a nivel regional), Argentina presenta un modelo implica el traspaso de la autoridad y responsabilidad de único en América Latina, si bien México parece estar evolu- 63 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O FIGURA 4.4 Nivel de toma de decisiones en el sector 100 90 80 70 60 Central 50 Regional porcentaje 40 Local 30 Escuela 20 10 0 Holan N.Z. España Chile Parag. Arg. EE.U Francia Fuente: OCDE 1998. cionando rápidamente de manera similar (vea el Cuadro siguieron concentradas a nivel del gobierno central, las 4.A.1 del Anexo). nuevas escuelas rurales bajo el programa Educación con la Brasil tiene una larga tradición de educación descentra- participación de la comunidad (EDUCO) recibieron consi- lizada, en la que la mayor parte de la autoridad está con- derable poder de decisión y autonomía. El éxito en la imple- centrada en manos del gobierno estatal. La función funda- mentación del modelo EDUCO ha impulsado otros esfuer- mental del estado en la provisión de educación secundaria zos para descentralizar igualmente las escuelas tradicionales. fue confirmada por la constitución de 1988 y se les concedió La descentralización de la educación de México es una a los municipios la mayor responsabilidad por financiar y combinación de los modelos de Argentina y El Salvador. La entregar educación primaria y preescolar. Además, durante Ley General de la Educación promulgada en 1993 traspasó los años noventa, algunos estados (por ejemplo Minas la mayor parte del poder de decisión para las escuelas pri- Gerais) han traspasado un poder de toma de decisiones con- marias y secundarias a los gobiernos estatales, pero la fun- siderable al nivel de cada escuela. ción primordial del gobierno central en cuanto a financiar la El esfuerzo de Chile por descentralizar la educación ha educación a través de transferencias negociadas a los esta- sido dilatado y está plagado de dificultades. Comenzó en dos, produjo la continuidad de una centralización de hecho. 1981 con el traspaso del poder para tomar decisiones a las La real descentralización hacia los estados sólo se produjo en municipalidades, por una parte, y a escuelas sin fines de 1998 cuando las transferencias para la educación pasaron a lucro por otra. Continuó hasta la década del noventa bajo ser automáticas. Además, el gobierno central sigue estando una situación en la cual el gobierno central ejercía un fuerte a cargo de un sistema de escuelas rurales (Consejo Nacional liderazgo pedagógico y trabajaba directamente con las de Fomento Educativo, CONAFE) a fin de asegurar que los escuelas en pos de mejoramiento a nivel escolar. niños de áreas rurales remotas, especialmente indígenas, El esfuerzo de descentralización emprendido en El Sal- tengan oportunidades de aprendizaje. Si bien no disfrutan vador no fue universal, sino más bien se centró en las áreas de la autonomía otorgada a las escuelas EDUCO de El Sal- rurales donde las escuelas del gobierno central dejaron de vador, las escuelas del CONAFE permiten a los padres una funcionar durante la guerra civil. Por lo tanto, mientras para participación bastante más pronunciada que las escuelas las escuelas públicas tradicionales las decisiones educativas públicas tradicionales. 64 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? Por último, la descentralización de la educación en tienden a ubicarse en un nivel central, independientemente Nicaragua ha evolucionado de poner énfasis a principios de del nivel de descentralización. En el Cuadro 4.2 se ilustra el los noventa en la municipalización, a una política clara a foco de las decisiones educativas clave en varios países de fines de esa misma década para traspasar la mayor parte de América Latina. las decisiones importantes de educación y finanzas al nivel La descentralización se caracteriza principalmente por de la escuela. dónde radica el poder de decisión sobre personal y pre- Hay varios otros países de la región que no están inclui- supuestos. La mayor coherencia se encuentra en las deci- dos en la Figura 4.4 que han adoptado políticas de descen- siones de reclutamiento y contratación de docentes y direc- tralización de la educación durante los años noventa. tores de escuela y la asignación presupuestaria de gastos no Colombia descentralizó la educación primaria y secundaria de personal. En Argentina y México, estas decisiones se a los departamentos (gobiernos regionales) y las municipa- toman a nivel regional (provincial), en Chile a nivel local lidades y Bolivia está instaurando lentamente una política (municipal) y en El Salvador y Nicaragua a nivel escolar. Las similar. Guatemala y Honduras han seguido el modelo de decisiones sobre el salario de los maestros se mantienen las escuelas EDUCO de El Salvador con sus propios progra- algunas veces en los niveles superiores de gobierno (como en mas de escuelas rurales autónomas. En la región, sólo Costa Minas Gerais, El Salvador y México) y en la mayoría de los Rica, Ecuador, Panamá y Uruguay han optado por man- casos están fuertemente influenciadas por la fijación de tener sistemas educativos centralizados. políticas nacionales sobre salario mínimo (como en Chile) o por políticas nacionales sobre el financiamiento de la edu- Poderes de decisión cación (por ejemplo, Minas Gerais). ¿Qué significa que la educación se ha descentralizado a un Por cierto, las descripciones simples de la descentra- nivel particular? Como se mencionó más arriba en relación lización pasan por alto importantes matices. Un caso que a los países de la OCDE, hay varias decisiones educativas, sirve de ejemplo es el plan de mejoramiento escolar. Casi como la selección de textos escolares, y métodos pedagógi- todos los países de América Latina y el Caribe exigen ahora cos y la responsabilidad de ejecutar los planes de mejo- a sus escuelas o jurisdicciones locales elaborar planes de ramiento escolar, que tienden a ubicarse a nivel de cada mejoramiento, pero como lo ilustra una reciente evaluación escuela independientemente del nivel de descentralización. de la experiencia Chilena, dichos planes a menudo se llevan Otros, como el establecer el currículum central o adminis- a cabo como un ejercicio burocrático y no cumplen con los trar e informar los resultados sobre exámenes de logros, estándares mínimos de calidad y participación comunitaria. CUADRO 4.2 La ubicación de las decisiones y responsabilidades educativas clave; algunos países seleccionados de América Latina GRUPO DECISIONES ARG MIN GER CHILE EL SAL MÉX NIC Nivel de descentralización R E L E R E ORGANIZACIÓN Selección de textos escolares E E E E N E Métodos pedagógicos E E E E E E PERSONAL Contratar-despedir director escuela R E L E R E Reclutar/contratar docentes R R L E R E Fijar o aumentar salario a docentes R R L N N E PLANIFICACIÓN Fijar exámenes de rendimiento N R N N N N Implementar planes de mejoramiento escolar E E E E RECURSOS Determinar gastos R R N, L N R N, E Asignar presupuesto al personal R R L N R E Asignar presupuesto no de personal R E L E R E N = nacional, R = regional, L = local, E = escuela. 65 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Cuando las escuelas sí desarrollan los planes, a menudo pal permitir la participación de los padres y a la sociedad carecen de la autoridad para implementarlos, como en civil en temas educacionales, aumentando de esta forma la Colombia. Incluso cuando cuentan con dicha autoridad, eficiencia operacional (Arcias y Belli 1998). pueden no tener una fuente de financiamiento. En oposición a los casos descritos más arriba, Minas Otro caso para considerar es la asignación del pre- Gerais y Chile (desde 1990) se han centrado en cambiar el supuesto para el personal. Las múltiples restricciones de las contenido de la educación y elevar su calidad a través de la escalas de sueldos regionales o nacionales, los acuerdos de descentralización. Minas Gerais otorgó un grado conside- negociación colectiva sobre condiciones laborales, rable de autonomía a las escuelas públicas financiadas por el incluyendo el tamaño de los cursos y los requisitos del cu- gobierno estatal para definir sus metas, desarrollar un rrículum nacional, pueden traducirse en muy poca discre- proyecto pedagógico escolar y administrar los recursos ción real para el nivel descentralizado. financieros con la meta global de mejorar la educación. Chile ha intentado equilibrar las reformas estructurales de Estructura y contenido los ochenta con reformas de contenido en los noventa para ¿Han sido las reformas de descentralización en América elevar la calidad de la educación, especialmente para los Latina fundamentalmente de naturaleza estructural, tendi- pobres. Si bien las recientes reformas han sido desde arriba entes a aumentar el control local y la rendición de cuentas? hacia abajo en su diseño y las metas que persiguen, han ¿O han estado más centradas en el contenido y consideradas intentado profundizar en el proceso de descentralización y como un medio para aumentar la calidad? La respuesta por traspasar las decisiones pedagógicas al nivel de las escuelas. cierto no es simple. Por ejemplo, desde 1992 se ha estimulado a los docentes a Las experiencias de descentralización de la educación en trabajar en conjunto para elaborar proyectos de mejo- Argentina y Chile en la década de los ochenta, así como las ramiento escolar, los que el ministerio de educación financia de El Salvador y México se pueden considerar como funda- sobre una base competitiva. El Estatuto Docente fue mentalmente estructurales, pero por motivos muy dife- revisado (en 1995) para permitir a los directores administrar rentes. En Argentina, la educación primaria y secundaria se directamente los fondos y proporcionar incentivos delegó a los gobiernos provinciales principalmente por financieros a cada escuela por su rendimiento. Posterior- motivos financieros. Por tanto, la meta de la reforma era mente, a partir de 1997, una competencia para financiar los simplemente traspasar las responsabilidades del gasto a los mejores proyectos de mejoramiento de la educación prop- gobiernos provinciales. No había mucha preocupación uestos por escuelas secundarias, proporciona incentivos respecto a si esto disminuiría o aumentaría la calidad. financieros por el desempeño y otorga a los directores En Chile, el gobierno de Pinochet introdujo simultánea- responsabilidades de gestión total para ponerlos en ejecu- mente un esquema de comprobante modificado y munici- ción. palizó la educación pública para aumentar la competencia por los estudiantes entre las escuelas, aumentando con ello Descentralización de la evaluación la rendición de cuentas de dichas escuelas ante los padres. Si bien los motivos para descentralizar la educación en En El Salvador, el modelo EDUCO ha puesto el énfasis en América Latina son a menudo de naturaleza política o la creación de consejos escolares para recibir y administrar financiera, desde un punto de vista educativo existe la los fondos del gobierno para efectos de proporcionar la edu- expectativa de que la descentralización mejorará los resulta- cación. Si bien el principal objetivo de EDUCO ha sido dos escolares. Estos resultados se pueden definir de múlti- educativo (mejorar el acceso en las áreas rurales), el centro ples formas, pero como mínimo implican medir el nivel y la de su enfoque no ha estado en fomentar intervenciones que distribución del aprendizaje y los años de escolaridad que alteren el contenido y eleven la calidad de la enseñanza. En logran los niños en edad escolar. México, la descentralización de la educación ha sido una Hay tres motivos que dificultan el uso de estas parte integral de una descentralización más amplia de mediciones para evaluar la descentralización de la edu- poderes a los gobiernos estatales, en conformidad con la cación. Primero, rara vez se dispone de series cronológicas li0beralización política del país. Por último, la política de para dichas mediciones. Segundo, los resultados escolares autonomía escolar de Nicaragua tiene como objetivo princi- habitualmente cambian de manera lenta, en respuesta a 66 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? cualquier tipo de intervención educativa, incluyendo la Características de las escuelas eficientes descentralización. Tercero, es muy difícil controlar los Los dirigentes fuertes tienen la capacidad de desarrollar y impactos externos, desde los desastres naturales y las crisis comunicar con eficacia un compromiso con una misión y financieras hasta las huelgas de los maestros y los cambios visión comunes a través de toda la escuela y la comunidad, en el liderazgo nacional de la educación, los que también además de gestionar la realización del plan de mejoramiento pueden influir sobre los resultados escolares. de la misma escuela. La misión y visión comunes pro- Dada la dificultad para aislar los efectos de la descentral- mueven el trabajo colectivo al interior de la escuela y fuera ización sobre el aprendizaje y los logros educacionales, nue- de ella y lo que es más importante aún, en el proceso de su stro enfoque pretende observar cómo la descentralización desarrollo se logra que los maestros y padres "hagan suyos" cambia aquellos factores que se sabe están relacionados con los esfuerzos para mejorar el aprendizaje. El liderazgo es el aprendizaje. Primero, preguntamos cuál es el criterio especialmente importante en un sector de servicios como es empleado para identificar las características que definen a las la educación, donde el aporte de cada maestro es difícil de escuelas eficientes o con un alto rendimiento. Segundo, pre- medir y por ende, complicado de recompensar directa- guntamos cómo se reflejan estas características en el ambi- mente. A falta de incentivos individuales fuertes, los diri- ente escolar. Tercero, preguntamos de qué manera afecta la gentes deben motivar a los maestros para que mejoren. descentralización, directa o indirectamente, a estos factores. Estas características se pueden estimular a través de la descentralización. En el Cuadro 4.3 se resumen nuestros Escuelas de alto rendimiento hallazgos. Hay cada vez más documentación de investigaciones cuali- tativas y cuantitativas acerca de las características de las escuelas de alto rendimiento o eficientes (Mohrman y Wohlstetter 1994; Creemers 1994; Darling-Hammond CUADRO 4.3 1997), la que refleja la cantidad de textos aún mayor Características que se pueden estimular a través de la descentralización respecto a las organizaciones exitosas (Barzelay 1992; Lawler 1992). En estos tratados se concluye que las escue- CARACTERÍSTICAS VARIABLES DE LA DESCENTRALIZACIÓN QUE las con alto rendimiento se caracterizan por un fuerte lider- DE LAS ESCUELAS PUEDEN CONTRIBUIR A LAS CARACTERÍSTICAS EFICIENTES ESPECÍFICAS DE LAS ESCUELAS EFICIENTES azgo, un personal altamente capacitado y comprometido, su LIDERAZGO La comunidad selecciona a los directores de la escuela enfoque en el aprendizaje y un alto nivel de responsabilidad usando criterios transparentes. por los resultados. En otro conjunto de textos se revisa la Los planes de mejoramiento escolar se elaboran a nivel local. evidencia del proceso mediante el cual las escuelas se per- Los recursos se transfieren a las escuelas para la feccionan y se arrojan conclusiones que son coherentes con implementación de los planes escolares. la investigación de las escuelas eficientes. Por ejemplo, en MAESTROS Las escuelas tienen la facultad de hacer cambios una evaluación sobre mejoramiento escolar en tres conti- CAPACITADOS Y curriculares y pedagógicos. nentes, Dalin (con otros, 1994) llega a la conclusión que los COMPROMETIDOS Los maestros tienen una responsabilidad considerable en la elaboración de planes de mejoramiento escolar. ingredientes básicos para las reformas exitosas son un com- Los directores tienen la facultad de promover una promiso constante con el mejoramiento de la calidad, poder evaluación substancial del desempeño de los maestros. local para adaptar los programas a las condiciones particu- Las escuelas tienen la facultad (y los recursos) de tomar sus propias decisiones sobre el tipo de lares, un fuerte énfasis en la práctica escolar y en el aula y capacitación que se le entrega a los maestros. una importante red de apoyo entre las autoridades del sec- tor educación y la escuela, "a través de información, asis- ENFOQUE EN LOS El plan de mejoramiento escolar pone énfasis en RESULTADOS DEL las metas para mejorar el aprendizaje (y sus resultados tencia, presión y recompensas" (vea el Recuadro 4.A.1 del APRENDIZAJE relacionados, como reducir el abandono y la repitencia). Anexo). En el siguiente análisis, agrupamos las variables La información sobre el aprendizaje a nivel asociadas con escuelas de alto rendimiento en las cuatro ca- escolar es transparente. racterísticas usadas en la investigación: liderazgo, excelencia RESPONSIBILIDAD Los directores gozan de un nombramiento a docente, enfoque en el aprendizaje y responsabilidad ante ANTE LOS plazo fijo que puede no ser renovado si no se los resultados. RESULTADOS cumplen las metas de un mejor aprendizaje. 67 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Por supuesto que la descentralización no puede transfor- en lo que necesitan hacer para mejorar. Cuando se delega en mar a los directores de escuelas acostumbrados a seguir en la misma escuela los recursos y las decisiones sobre la capa- forma pasiva las órdenes ministeriales en líderes dinámicos citación, los maestros y los directores pueden adquirir la de la noche a la mañana, pero sí puede y a menudo lo logra, capacitación que necesitan (en base a las demandas), en facilitar un proceso de selección transparente y competitivo lugar de depender de la capacitación (basada en la oferta) para el cargo, que en parte da lugar a la emergencia de suministrada por el ministerio de educación. líderes. Un buen ejemplo de esto es la descentralización de La excelencia docente se centra en el aprendizaje de los Minas Gerais donde (a) se estableció un procedimiento para estudiantes. Un sistema escolar que se centra en el apren- certificar a los candidatos calificados que competirían por dizaje proporciona métodos pedagógicos, un currículum y los cargos de directores, (b) se exigió a los candidatos pre- recursos adecuados a las necesidades de los estudiantes. Las sentar sus propuestas de mejoramiento escolar como parte escuelas y sus maestros suelen ser los más indicados para de la competencia, y (c) le dio el poder a los consejos esco- diagnosticar y encontrar soluciones pedagógicas a los prob- lares para hacer la selección final de los directores de escue- lemas de aprendizaje de cada estudiante y de la escuela en las. general. Por otra parte, los distintos tipos de estudiantes Los maestros con un nivel de excelencia se comprometen (rurales, indígenas, pobres, jóvenes urbanos, etc.) tienden a con las altas metas y estándares de la escuela, tienen las tener diferentes necesidades de aprendizaje, lo que incide a destrezas pedagógicas necesarias para cumplir esas metas, su vez en la distribución óptima de los recursos financieros trabajan constantemente para mejorar el proceso de a las escuelas desde niveles superiores de gobierno. En áreas enseñanza y aprendizaje de los estudiantes y tienen un alto rurales puede requerirse aulas de menor tamaño, distancias rendimiento porque trabajan en un ambiente de trabajo de traslado razonables o transporte escolar. Los niños indí- estimulante. El compromiso de los maestros es vital para genas pueden requerir una instrucción bilingüe de mayor fomentar el trabajo en equipo necesario para que las escue- costo. Los niños pobres pueden necesitar almuerzos esco- las diagnostiquen constantemente sus propios problemas y lares y subsidios para la compra de libros de texto. diseñen las correspondientes soluciones. El trabajo en La descentralización puede facilitar y reforzar un enfoque equipo también es fundamental para permitir el intercam- en el aprendizaje de los estudiantes facilitando la informa- bio de experiencia pedagógica necesaria para mejorar con- ción necesaria para evaluar los problemas de aprendizaje, stantemente las prácticas pertinentes. Las evaluaciones efi- delegando las decisiones pedagógicas adecuadas en las cientes del desempeño educativo son críticas para darle a los escuelas y asignando recursos adicionales a las escuelas con maestros información acerca de qué necesitan mejorar y en necesidades especiales. El producto concreto de este proceso qué forma. Es improbable que los maestros tengan el es un plan de mejoramiento escolar sólido, elaborado con la tiempo necesario para participar en la gerencia de la escuela participación activa de los maestros y la comunidad y con y en el mejoramiento de la enseñanza cuando no se les per- posibilidades reales de llevarse a cabo. Es imprescindible mite hacerlo durante la jornada de trabajo normal. En contar con información fidedigna sobre los resultados esco- muchos países de América Latina, donde es común la doble lares y el valor agregado de la escuela a fin de hacer el diag- o triple jornada, puede ser un desafío logístico el encontrar nóstico de problemas de aprendizaje que es parte funda- el espacio y el tiempo para permitir la participación de los mental del plan de mejoramiento escolar. Una información maestros. fidedigna también es un elemento clave para hacerle La descentralización puede facilitar la excelencia seguimiento al logro de las metas establecidas. La dele- pedagógica de varias maneras. Cuando se traspasan a las gación de las decisiones pedagógicas adecuadas es crítica escuelas las decisiones que atañen a temas pedagógicos sig- para el diseño local de las soluciones a los problemas locales nificativos, se estimula a los maestros para emprender medi- de aprendizaje. Por último, el financiamiento es importante, das colectivas conducentes a mejorar los servicios educativos tanto como medio para llevar a cabo los planes de mejo- a la vez que se les confiere la autoridad para hacerlo. ramiento escolar como para posibilitar la adopción de prác- Cuando los directores de las escuelas cuentan con la autori- ticas pedagógicas que satisfagan necesidades especiales. Par- dad para llevar a cabo evaluaciones significativas del per- ticularmente, a falta de recursos adicionales, es poco sonal docente, los maestros pueden centrar su capacitación probable que los niños de hogares desfavorecidos en térmi- 68 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? nos educacionales cumplan con las metas educativas nece- mento, en términos de su potencial para mejorar el apren- sarias para salir del círculo de la pobreza de sus padres. dizaje, especialmente entre los niños de hogares pobres. En El establecer responsabilidades por los resultados propor- algunos casos, como en Argentina, la descentralización fue ciona los incentivos necesarios para un mejoramiento educa- sólo un componente de una reforma educativa mayor. En cional sostenido. Un sistema escolar que asume la respon- otros casos, como en Chile, la reforma educativa y los cam- sabilidad por sus resultados requiere de un conjunto bios en las responsabilidades descentralizadas han evolu- mensurable de metas de aprendizaje, información actualizada cionado durante más de una década. Dada las compleji- sobre el desempeño de la escuela en pos de la consecución de dades de evaluar las reformas, no intentamos separar el esas metas, recompensas al cumplirse las metas y sanciones si componente de la "descentralización" para realizar dicha no se cumplen y un seguimiento activo de los avances. El evaluación, ni tampoco pretendemos evaluar la reforma ini- involucrado al que se hace rendir cuentas es normalmente el cial. Más bien, intentamos realizar una evaluación de la director o el personal escolar. Aquéllos que exigen la rendi- reforma según su condición actual. ción de cuentas de la escuela pueden ser o el ministerio de Los criterios para esta evaluación son las características educación, un consejo escolar o ambos. En América Latina, el de la descentralización que la literatura y la opinión de que los ministerios no le exijan responsabilidad a las escuelas expertos atribuyen a las escuelas de alto rendimiento (men- se cita a menudo como la lógica para la creación de consejos cionadas en la sección "Escuelas de alto rendimiento" más escolares elegidos, los que tienen un mayor conocimiento de arriba). Más abajo resumimos la evaluación para cada país la escuela, pero a menudo carecen de sofisticación para analizado en este documento; información más completa realizar una evaluación sistemática de su desempeño. sobre la descentralización de la educación en cada país se No puede haber rendición de cuentas a nivel local o esco- ofrece en los Cuadros 4.A.1 al 4.A.8 del anexo. lar si no se delega la autoridad para tomar decisiones pedagógicas o de asignación de recursos a nivel local. La Liderazgo descentralización puede contribuir a la rendición de cuentas Las experiencias de descentralización revisadas aquí varían a nivel local (a) delegando la toma de decisiones; (b) estable- ampliamente en términos de la medida en la cual han creado ciendo contratos de desempeño entre las escuelas y las enti- las condiciones que pueden dar origen a un fuerte liderazgo dades de financiamiento (inclusive los ministerios del go- local. Ni Argentina ni México han otorgado a los directores bierno central y los consejos escolares elegidos dirigidos por de escuelas una autoridad y responsabilidad considerable. los padres) que especifiquen metas de aprendizaje;(c) inven- Recientemente, Chile ha otorgado más autoridad a los direc- tando sistemas de información, inclusive pruebas tores de las escuelas municipales y por supuesto, los directores estandarizadas del conocimiento de los estudiantes, para de las escuelas privadas y subvencionadas gozan hace mucho permitir que se cumpla el contrato; y (d) crear recompensas de un alto grado de autoridad. Las escuelas EDUCO de El y sanciones relacionadas con el desempeño, inclusive el Salvador son en su mayoría pequeñas y a menudo carecen de despido de los directores. Por ejemplo, la reforma de descen- un director; la autonomía escolar está siendo otorgada sólo tralización en el sistema escolar de Chicago, Illinois, reem- lentamente a las escuelas públicas tradicionales. Minas Gerais plazó la permanencia en el cargo de los directores de escue- y Nicaragua constituyen dos ejemplos donde los directores de las por contratos de cuatro años y le exigió a cada director escuela tienen una autoridad considerable y particularmente firmar un contrato de desempeño anual con el sistema, en Minas Gerais, el proceso de selección abierta valora especificando metas mensurables para el año. En aquellas implícitamente la condición de liderazgo de los postulantes. escuelas donde las metas no se cumplen sistemáticamente se despide a los directores y se reasigna al personal docente Excelencia docente (vea el Cuadro 4.A.2 del Anexo). El fortalecer la capacidad de enseñanza de los docentes ha sido una gran prioridad educativa en la mayoría de los Las consecuencias de la descentralización países de América Latina en los últimos años. Argentina se escolar ha lanzado en un gran proyecto de modernización de sus En esta sección, intentamos evaluar cada uno de los casos de escuelas normales. En Minas Gerais se ha puesto énfasis en descentralización de la educación analizados en este docu- el uso de la educación a distancia para mejorar las capaci- 69 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O CUADRO 4.4 Evaluación de la descentralización de la educación CARACTERÍSTICAS DE ESCUELAS VARIABLES DE DESCENTRALIZACIÓN EFICACES RELACIONADAS CON ESCUELAS EFICACES ARG MIN GER CHILE EL SAL MÉX NIC LIDERAZGO La comunidad elige al director n.d. Planes de mejoramiento escolar Traspaso de fondos a la escuela DOCENTES Autoridad en currículum escolar CAPACITADOS Y Docentes realizan planes de mejoramiento COMPROMETIDOS Los directores evalúan a los docentes n.d. Las escuelas deciden sobre la capacitación CENTRADAS EN Se especifican las metas de aprendizaje EL APRENDIZAJE Información transparente RESPONSABILIDAD Designaciones de directores a plaza fijo n.d. POR LOS RESULTADOS Se compite por los estudiantes n.d. Los padres tienen una opinión efectiva n.d. = no disponible dades de los docentes. Chile ha proporcionado subvenciones Enfoque en el aprendizaje competitivas a las universidades para mejorar sus progra- El énfasis en mejorar la calidad y elevar los logros de los mas de capacitación docente y ha enviado a gran cantidad estudiantes es evidente en la reforma educacional de de maestros al extranjero para fortalecer sus capacidades Argentina, la reforma descentralizadora de Minas Gerais, en docentes. México ha introducido un programa, la Carrera el proceso reformador de Chile emprendido en los años Magisterial, para fortalecer la evaluación de los docentes y noventa y en algunas de las políticas y programas que se los incentivos de desempeño. han llevado a cabo en México. Es menos evidente en El Sal- Sin embargo, pocos esfuerzos para mejorar la capacidad vador, donde se le ha dado más importancia a mejorar el docente en la región han ido acompañados por una evalu- acceso; y en Nicaragua, donde el enfoque se ha centrado ación profunda de los maestros, del tiempo adicional remu- más en la participación de los padres que en los logros esco- nerado para participar en actividades escolares y elaborar lares. Sin embargo, incluso en aquellos países donde las clases y de los incentivos para que los maestros trabajen y reformas y políticas han estado centradas en el aprendizaje aprendan en equipo. Entre los países que revisamos aquí, de los estudiantes, no siempre existen las condiciones nece- Chile es el que tiene las mejores políticas orientadas a cam- sarias para crear efectivamente un enfoque en el aprendizaje biar el comportamiento y la formación de los docentes. El en cada escuela. trabajo en equipo entre los maestros de las escuelas en Chile Argentina ha adoptado una ambiciosa reforma para se estimula a través de (a) financiamiento competitivo de capacitar maestros, suministrar una sofisticada retroali- planes de mejoramiento escolar diseñados e implementados mentación sobre el rendimiento de cada estudiante (a nivel por los maestros, (b) bonos (iguales en promedio al salario de la secundaria) y proporcionar mayor financiamiento de un mes) al 25 por ciento de las escuelas con un mejor para los niños con necesidades especiales. Sin embargo, las desempeño, evaluadas según índices de desempeño escolar, escuelas, los maestros y las comunidades no tienen casi y (c) permitiéndoles participar en grupos de desarrollo per- poder para diagnosticar sus propias necesidades y diseñar sonal durante su tiempo de servicio, con el apoyo financiero las intervenciones correspondientes. En Minas Gerais, por del ministerio de educación. el contrario, se estimula a las escuelas a diagnosticar, super- 70 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? visar y evaluar y se espera de ellas que elaboren sus propios rio de educación podría mejorar la supervisión y evaluación planes de mejoramiento. El gobierno estatal proporciona de estándares específicos de aprendizaje, Chile cuenta con la financiamiento para estos planes y entrega información mayoría de las condiciones para lograr importantes mejoras sobre los logros de los estudiantes. No obstante, el centro a ese respecto. de todo este esfuerzo no necesariamente son metas de aprendizaje específicas y los maestros y miembros de la Responsabilidad comunidad no siempre tienen una participación activa en Las mayores carencias de las reformas descentralizadoras de el proceso. América Latina están en el ámbito de la responsabilidad Como en Argentina, la reforma educacional mexicana ha ante los resultados. En Argentina, Chile y México falta por estado dirigida e impulsada desde el nivel nacional. Si bien lo menos un elemento crítico para que exista una real ren- los esfuerzos de descentralización no se han centrado en dición de cuentas. En Argentina, no se especifican las metas mejorar el aprendizaje, hay otros componentes de la de desempeño, los sistemas para evaluar el rendimiento de reforma que sí lo están, inclusive cambios en la evaluación y manera sistemática aún están en desarrollo y nadie arriesga salarios de los maestros y recursos adicionales para los niños el ser despedido o sufrir una merma en su salario debido al pobres tanto de áreas rurales como indígenas. Sin embargo, bajo rendimiento de la escuela en la cual trabaja. En Chile salvo en las escuelas CONAFE, los maestros y padres aún tampoco se especifican metas para el desempeño y las escue- no participan de manera activa para mejorar el aprendizaje las con un mal rendimiento enfrentan pocos riesgos. Lo a nivel de cada escuela (Gershberg 1998a). mismo sucede en México. Más aún, en gran medida los tres Los esfuerzos reformadores de Chile se han centrado países carecen de consejos escolares, de manera que las desde 1990 en el aprendizaje de los estudiantes, especial- escuelas no rinden cuentas ni ante los padres ni ante niveles mente el de los niños pobres. Los maestros han participado superiores de gobierno. activamente en el diagnóstico de sus necesidades y han Por el contrario, los consejos escolares son activos en desarrollado sus propios proyectos de mejoramiento educa- Minas Gerais, El Salvador y Nicaragua; el personal docente tivo. La Universidad Católica (1998) evaluó los proyectos de puede perder su trabajo si el rendimiento es malo en El Sal- mejoramiento educativo llevados a cabo durante el período vador y Nicaragua; y los directores también arriesgan 1992­95 y halló que el mayor cambio fue una creciente perder su empleo en los tres países. Por otra parte, rara vez innovación en la práctica pedagógica, especialmente el se especifican metas de aprendizaje con cierta precisión y los mayor uso de procesos de aprendizaje interactivos y un sistemas para supervisar y medir el desempeño escolar en aumento en el trabajo en equipo entre los maestros. En la relación con metas específicas necesitan un refuerzo consi- evaluación también se descubrió que en promedio, las derable. escuelas que realizaron proyectos de mejoramiento elevaron los logros estudiantiles. No obstante, sólo un 60 por ciento Hallazgos empíricos de todas las escuelas experimentaron aumentos en los Si bien cuesta encontrar evaluaciones rigurosas de la descen- logros, lo que refleja que no todos los proyectos de mejo- tralización de la educación, existen algunas. Hemos ramiento se centraron en mejorar el aprendizaje y que revisado los hallazgos hasta la fecha de las evaluaciones real- algunos proyectos perseguían demasiados objetivos izadas en El Salvador y Nicaragua con la ayuda del Banco simultáneamente. Mundial y hemos complementado estos hallazgos con las Además del financiamiento de los proyectos de mejo- evaluaciones de la descentralización en Brasil y Chile y en ramiento educativo, el Ministerio de Educación de Chile ha dos grandes ciudades de EE.UU., Chicago, Illinois y Mem- proporcionado financiamiento adicional para necesidades phis, Tennessee. especiales, como es el caso del Programa P­900, que La evaluación del programa EDUCO de El Salvador entregó recursos adicionales para las 900 escuelas más hecha por Jiménez y Sawada (1998) compara el ausentismo pobres del país. Los puntajes promedio obtenidos por los de los maestros y los logros de los estudiantes en las escue- estudiantes en una prueba nacional se publican anualmente las EDUCO con aquéllos del sistema tradicional, con- para cada escuela del país y las escuelas con mayores avances trolando las características de los estudiantes y los sesgos de pueden recibir recompensas financieras. Si bien el ministe- selección (puesto que las escuelas EDUCO no se selec- 71 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O cionaron al azar). Hay dos resultados que merecen ser aten- prueba nacional de educación brasileña dejan a Minas didos. Las escuelas EDUCO, con su estrecha supervisión de Gerais encabezando la lista de logros estudiantiles en cada parte de la comunidad y la posibilidad que enfrentan los grado y materia (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas maestros de no ser recontratados, tenían menos días de Educacionais [INEP 1998]). Las reformas emprendidas en ausentismo entre los maestros que las escuelas tradicionales, el estado de Minas Gerais en Brasil han sido reproducidas en pero los logros de los estudiantes de EDUCO no diferían de varios otros estados. Particularmente, varios estados han aquéllos de las escuelas tradicionales. Estos hallazgos sobre adoptado (a) el establecimiento de consejos escolares, (b) la el logro estudiantil complementan una evaluación anterior transferencia directa de recursos a las escuelas y (c) la elec- donde se compararon diferencias medias en variables entre ción de los directores a nivel local. Usando datos estatales, escuelas EDUCO y tradicionales (Ministerio de Educación, transversales y con series cronológicas combinadas, Paes de 1997). Sorpresivamente, en ese estudio no se descubrieron Barros y Silva Pinto de Mendoça (1998) han analizado la diferencias entre las escuelas EDUCO y las tradicionales en relación entre estas reformas y varios resultados escolares: términos de la cantidad de decisiones que se toman a nivel tasas brutas de matrícula, tasas de repitencia, desfases de de la escuela, lo que sugiere que el modelo EDUCO puede edad-grados y logros estudiantiles según la medición de la no estar totalmente ejecutado. Por otra parte, los padres de prueba nacional educacional de Brasil. Los resultados que EDUCO tienen tres veces más probabilidades de participar descubrieron no son uniformes pero sí son significativos en en actividades cotidianas de la sala de clases que los padres términos estadísticos. El establecimiento de los consejos de las escuelas tradicionales; los maestros de las escuelas escolares y la transferencia directa de recursos se asocian con EDUCO dedican considerablemente más tiempo en una mayor asistencia y un menor desfase edad-grado, pero reuniones con los padres; y los maestros de EDUCO tienen no tienen una relación estadísticamente significativa con los muchas más probabilidades de visitar a la familia para pre- logros de los estudiantes. La elección local del director, por guntar porqué un estudiante ha faltado a clases. otra parte, se relaciona positivamente con aumentos en los En contraste con los hallazgos de El Salvador, una eva- logros estudiantiles, pero no con las otras mediciones de los luación realizada por King y Özler (1998) de las escuelas resultados escolares. autónomas de Nicaragua descubrió que estas escuelas Como se mencionó más arriba, Chile ha pasado por dos toman muchas más decisiones que las escuelas tradicionales, fases reformadoras. La primera empezó en 1981 y en ella se especialmente en lo que atañe al personal y en la determi- puso énfasis en cambiar la estructura de organización de la nación del plan y presupuesto escolar. Sin embargo, incluso educación por medio de la municipalización y la introduc- las escuelas autónomas rara vez toman decisiones acerca de ción de la competencia y la elección. Una comparación sim- la capacitación de los maestros. Otro hallazgo clave de la ple de los puntajes de logros estudiantiles durante los años evaluación es que el grado de decisiones que efectivamente ochenta revela una disminución en el aprendizaje, pero ejercen las escuelas autónomas varía ampliamente y hay una durante este período el gasto real en educación por estudi- relación positiva y estadísticamente significativa entre el ante también disminuyó, lo cual complica aislar el efecto de grado de decisión ejercida y los logros de los estudiantes. la reforma. Sin embargo, en un estudio de 1998 realizado Más aún, la relación positiva más estrecha con el apren- por McEwan y Carnoy se ordenó un grupo de datos a nivel dizaje se descubrió para las variables que medían decisiones de cada escuela para examinar cómo el nivel de competen- sobre la contratación de docentes y la supervisión de sus cia y opción entre las municipalidades y en el tiempo actividades. En Nicaragua también se ilustra la posible fun- afectan la calidad de las escuelas públicas, medida por los ción que cumpliría el gobierno en el marco de la descen- cambios en los puntajes de los estudiantes sometidos a prue- tralización: una reciente evaluación cualitativa de la bas de logros. Ellos observaron que este aspecto de la autonomía escolar de Nicaragua descubrió que los docentes reforma de la educación Chilena no ha tenido ningún efecto acogen fuertemente la activa intervención del gobierno cen- en la calidad de las escuelas públicas. Este hallazgo confirma tral en la promoción de una pedagogía de aprendizaje activo las evaluaciones cualitativas realizadas por otros investi- (Fuller y Rivarola 1998). gadores respecto a que la municipalización no produjo La reforma llevada a cabo en Minas Gerais no ha sido ningún cambio substancial en el comportamiento y logros evaluada de manera sistemática, pero los resultados de la de las escuelas públicas (Espínola 1997). 72 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? La segunda fase de la reforma chilena comenzó en 1990 Chicago ha supervisado y evaluado metódicamente la y, como se mencionó más arriba, al mismo tiempo profun- reforma emprendida en Chicago desde el primer día. En el dizó la descentralización y fijó metas claras para elevar la informe de evaluación más reciente se concluye que los calidad y la equidad. Contrariamente a lo sucedido durante logros a través de los años en cuanto al aprendizaje de los los años ochenta, los logros estudiantiles en la prueba estudiantes han aumentado considerablemente (por ejem- estandarizada chilena, el Sistema de Medición de la Calidad plo, un aumento del 19 por ciento en el logro de estudiantes de la Enseñanza (SIMCE), aumentaron considerablemente, de grado cinco entre 1992 y 1996) desde el comienzo de la tanto en idiomas como en matemáticas (Cox y Lemaitre reforma, a pesar del hecho de que el nivel socioeconómico 1998). A nivel nacional, la cantidad de respuestas correctas de los estudiantes ha estado disminuyendo (Bryk, Thum y aumentó en un 18 por ciento. Sin embargo, aquí también Luppescu 1998). Anteriores evaluaciones también es difícil separar los efectos de las reformas descentralizado- demostraron que los esfuerzos de reformas escolares que ras, como la introducción de proyectos de mejoramiento resultan de la autonomía se pueden iniciar tanto en vecin- educativo, de otras reformas (por ejemplo, en la capa- darios pobres como ricos. citación de los docentes) y de un aumento considerable en En contraste con el caso de Chicago, la reforma empren- el gasto durante la década. dida en Memphis ha tenido un fuerte énfasis en el contenido Los hallazgos para El Salvador, Nicaragua y Chile están desde el principio (vea el Recuadro 4.2). La evaluación de la complementados por dos cuidadosas evaluaciones llevadas a reforma escolar de Memphis reforzó los resultados cabo en dos grandes ciudades de EE.UU. con enormes obtenidos en Chicago de mejoras sostenidas en el tiempo. poblaciones de estudiantes pobres y de distintas minorías: Antes de instaurar la reforma, las escuelas experimentales Chicago y Memphis. Como se analiza en el Recuadro 4.1, (aquellas que posteriormente emprenderían reformas Chicago introdujo importantes reformas estructurales basadas en la escuela) tenían menores logros en cuanto al durante los años noventa y siguió con una reforma mucho aprendizaje estudiantil que un grupo de escuelas contro- más fuerte en cuanto a contenidos en 1995. Un consorcio ladas. Después de un año de ejecución de la reforma, las de instituciones académicas lideradas por la Universidad de mejoras en los resultados escolares fueron iguales en las RECUADRO 4.1 Chicago: énfasis en la gobernabilidad desde el principio Chicago ha emprendido dos reformas educacionales. La ello, el alcalde se hizo cargo y nombró a un consejo escolar primera se inició en 1988 y se centró en la gobernabilidad, central para el distrito y un equipo de administración de mientras que la segunda, vigente desde 1995, descentra- estilo corporativo. Se le otorgó al directorio el derecho de lizó algunas funciones y le dio prioridad a aumentar el imponer sanciones a las escuelas con bajo rendimiento aprendizaje. Con la reforma de 1988 se crearon consejos (inclusive el desmantelamiento del consejo escolar) y el de escolares elegidos y dirigidos por los padres con poder para evaluar y despedir a los directores (en conjunto con los con- contratar y despedir al director de la escuela. El consejo sejos). Una de las primeras acciones fue poner a 109 de las colabora con el director para elaborar y supervisar el plan 557 escuelas públicas de Chicago en un régimen de condi- de desarrollo escolar. La inamovilidad de los directores fue cionalidad a causa de su bajo rendimiento. En la reforma de reemplazada por contratos de cuatro años. Los directores 1995 también se estableció un organismo central respon- recibieron mayores atribuciones para contratar maestros, sable de revisar y evaluar el rendimiento de cada escuela, mayor discreción para asignar el presupuesto y mayor con- con recomendaciones de medidas para mejorarlo. Por trol sobre las decisiones del currículum. último, se aumentó la autonomía presupuestaria de cada En 1995, existía la impresión difundida de que las mejo- escuela, inclusive el darle a cada director la libertad de con- ras educacionales iniciadas en 1988 no estaban ocurriendo tratar proveedores particulares para prestar una amplia va- lo suficientemente rápido en Chicago. Como resultado de riedad de servicios escolares. 73 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O escuelas experimentales y controladas y después de dos descentralización, las formas específicas en que ésta se ha años, habían aumentado mucho más en aquéllas que en desenvuelto en la mayoría de los países de América Latina se éstas (Ross y otros 1998). Por último, una evaluación de la deben fundamentalmente a motivaciones políticas. Dada la descentralización de Memphis halló que el liderazgo del magnitud de los esfuerzos de descentralización de la edu- director de la escuela y el apoyo de los maestros a la reforma cación en la región durante la última década y las formas que eran de hecho elementos críticos para su ejecución exitosa. estos han tomado, es hora de evaluar sus efectos. En conjunto, las evaluaciones de El Salvador, Nicaragua, Evaluar las reformas descentralizadoras es complejo Chile, Chicago y Memphis arrojan evidencia que constata debido a la falta de datos de referencia, una ejecución que la descentralización educativa puede mejorar el apren- incompleta de muchos aspectos de la reforma y desfases dizaje. Lo notable es que los casos que demuestran los ma- entre ejecución y cambios en factores como el compor- yores avances positivos han puesto énfasis en la autonomía tamiento político y la asignación de recursos, los que tienen escolar con reformas pedagógicas, especialmente en un efecto sobre el aprendizaje. La dificultad para evaluar las Chicago desde 1995, en Memphis y en Chile desde 1990. reformas hace menester que los resultados se interpreten con cautela. La falta de una evaluación más rigurosa de las Conclusión experiencias de América Latina, nos obliga a basarnos en La descentralización de la educación es un fenómeno cierta medida en evaluaciones bien documentadas de mundial y América Latina no es la excepción. Si bien existen esfuerzos descentralizadores de otras regiones para extraer argumentos económicos y educativos para emprender una nuestras conclusiones generales. RECUADRO 4.2 Memphis: descentralización centrada en mejorar el aprendizaje Las escuelas de Memphis, Tennessee, sirven en gran desempeño con metas específicas y cuantificables entre el medida a una población pobre y desfavorecida en términos director de la escuela y la administración central; amplias educacionales. Frustrados ante el persistente bajo nivel actividades de desarrollo docente a nivel de cada escuela; académico demostrado por los estudiantes, en 1995 la ciu- trabajo en equipo al interior de la escuela; y seguimiento dad decidió entregar una autonomía limitada a cada continuo de los avances, inclusive el uso de exámenes escuela con el objeto de estimular reformas educacionales a estandarizados. nivel de cada establecimiento. Cada escuela formó un con- La oficina central de educación de Memphis continúa sejo asesor escolar compuesto por el director, maestros, desempeñando una función importante en cuanto al padres y miembros de la comunidad. Las funciones princi- establecimiento de estándares de calidad (por ejemplo, hoy pales de cada consejo eran técnicas: diagnosticar las necesi- día todos los estudiantes de los grados 3 hasta 8 deben dades, convenir en reformas y supervisar los avances en el pasar exámenes fijos de matemáticas y ciencias para poder aprendizaje de los estudiantes. Si bien el carácter legal del ser promovidos). La oficina de educación también se com- consejo no iba más allá de la asesoría, sus opiniones eran prometió a (a) determinar estándares mínimos y currículos consideradas muy seriamente. básicos; (b) permitir el desarrollo docente ofreciendo una Se le pidió a cada escuela del distrito de Memphis adop- amplia gama de opciones y oportunidades de capacitación; tar una reforma a partir de ocho modelos diferentes de (c) proporcionar financiamiento adicional para cubrir los reestructuración escolar. Si bien la orientación pedagógica costos de efectuar planes de desarrollo escolar (con mayores de los modelos es diferente, comparten varias característi- montos para las escuelas que atienden a sectores pobres); y cas: mayor autonomía escolar (especialmente en materias (d) establecer sistemas de supervisión y evaluación para pedagógicas); una visión común de las metas escolares, proporcionar retroalimentación constante a cada escuela reflejadas en el plan de desarrollo educativo; contratos de respecto a su desempeño. 74 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? El hecho de que escasean las evaluaciones sobre el idónea para supervisar el comportamiento de la escuela y de impacto de la descentralización sobre los resultados esco- los maestros que los organismos políticos locales, inclusive lares también nos ha obligado a asumir un enfoque alterna- los consejos escolares. Tercero, la docencia se debe organizar tivo para inferir los impactos, observando en qué medida las de manera tal de minimizar la posibilidad de eludir respon- características de las reformas descentralizadoras son cohe- sabilidades y de permitir el reconocimiento de los colegas y rentes con las características asociadas con las escuelas de la ratificación o sanción por el desempeño. Esto significa alto rendimiento. El hecho de que dos reformas escolares de que los maestros deben compartir sus experiencias y traba- los EE.UU. exitosas y bien evaluadas (en Chicago y Mem- jar tan juntos como sea posible. Cuarto, dado el alto riesgo phis) comparten las características de la descentralización que existe de eludir las responsabilidades, los maestros que los docentes asocian con las escuelas públicas, le otorga deben convertirse ellos mismos en los proponentes de los credibilidad a este enfoque. Es interesante notar que esfuerzos para mejorar la docencia, inclusive la decisión muchas de las recomendaciones que hacen los docentes para sobre su propia capacitación. Las soluciones propuestas crear escuelas eficientes, son coherentes con las sugerencias desde fuera (es decir, de arriba hacia abajo) a los problemas que podrían hacer los economistas. educativos suelen fracasar, a falta de una campaña eficiente Diseñar reformas de descentralización para mejorar el para ganarse el apoyo de los maestros. aprendizaje es complejo debido a la naturaleza de la edu- De las reformas de América Latina analizadas aquí, dos cación. Por ejemplo, es difícil para cualquiera desde fuera de (la de Chile y Minas Gerais, Brasil) incluyen una gran can- una escuela supervisar su desempeño y exigir responsabili- tidad de elementos que notablemente dicen relación con las dad. Después de todo, los resultados de la escuela son características de las escuelas eficientes. Ninguna de estas múltiples y casi todos son difíciles de medir. La experiencia reformas ha estado sujeta aún a una evaluación rigurosa, si ha demostrado que es especialmente difícil medir el valor bien la evidencia disponible para Chile es positiva. Dos agregado de la escuela en la producción de logros escolares reformas adicionales de América Latina (con un enfoque (Ladd 1996). Hay otras características que impiden las más limitado que la de Chile y Minas Gerais) se han evalu- reformas. Los maestros a menudo trabajan en forma aislada ado en términos de su impacto, con resultados más bien y pueden rehuir sus responsabilidades, ya que corren poco contradictorios. El programa EDUCO de El Salvador no ha riesgo de enfrentar consecuencias negativas. Por último, los demostrado aún efectos positivos sobre el aprendizaje, poderosos sindicatos y la protección reglamentaria (a mientras que sí lo ha hecho el programa de escuelas privile- menudo contenido en los estatutos docentes de América giadas de Nicaragua. La reforma de Nicaragua otorgó una Latina) dificultan la sanción a docentes con un mal autoridad considerable a los directores de las escuelas, lo rendimiento, incluso cuando es posible identificarlos. que según la investigación brasileña está asociado con Para los economistas, este tipo de problemas exige varias avances en el aprendizaje. soluciones. Primero, se deben hacer fuertes gestiones para En resumen, hay una creciente evidencia de que por lo contar con una buena información sobre el desempeño de menos algunas de las características de la reformas de las escuelas y los maestros, tomando en cuenta la compleji- descentralización de la educación que se centran en la dad del proceso de producción educativo. Esto puede autonomía escolar, en oposición a la autonomía municipal o requerir la creación de un organismo independiente para regional, contribuyen a tener escuelas con un mayor llevar a cabo auditorías externas de las escuelas que no sólo rendimiento. La descentralización a gobiernos subregionales identifiquen los resultados, sino que ofrezcan un diagnóstico puede también producir algunos beneficios educacionales, de los problemas y propongan soluciones. Segundo, los permitiendo una mayor innovación y mayor flexibilidad directores de las escuelas deben contar con un alto grado de para adaptarse a las condiciones locales, pero esto aún no autoridad, asumiendo que están en una posición mucho más está demostrado. 75 Anexo CUADRO 4.A.1 Opción Pocos o casi ningún plan de opciones tradicionales. Características del sistema escolar "descentralizado", Los padres pueden elegir las escuelas secundarias, pero las escuelas generalmente no pueden tener Argentina. Reformas a la educación 1976­1991 requisitos de admisión. COMENTARIO/OPINIÓN RESUMIDA Financiamiento Las escuelas no pueden generar sus propios fondos, Administración Todo el poder se concentra a nivel del gobierno de aunque los ingresos siguen a los estudiantes a través recursos provincial. del sistema. Administración Todo el poder se concentra a nivel del gobierno de Pedagogía Los directores de las escuelas, en conjunto con el personal provincial. consejo, pueden influir sobre el currículum no básico y tienen algo de poder en cuanto al enfoque Gobernabilidad Todo el poder se concentra a nivel del gobierno pedagógico. provincial. Los consejos escolares no tienen autoridad para tomar decisiones. Información Los puntajes de pruebas públicas y otras mediciones de evaluaciones a nivel de cada escuela están Opción No hay opciones significativas. disponibles fácilmente, si bien las mediciones Financiamiento El gobierno provincial es la fuente de financiamiento públicas no evalúan el valor agregado. La evaluación de todas las operaciones regulares de las escuelas. El se lleva a cabo independientemente de la escuela; gobierno central es la fuente de financiamiento de los además, el distrito central ha creado tanto un programas de educación compensatorios. inspector general para investigar la administración financiera como un consejo de rendición de cuentas Pedagogía No hay información suficiente. para revisar el desempeño de la escuela y determinar cuáles son las escuelas que están fracasando. Información Los puntajes de pruebas están disponibles al público a nivel de cada escuela. Incentivos Los incentivos dentro del sistema parecen ser fuertes. Los directores perdieron su inamovilidad en el cargo Incentivos Incentivos muy débiles por el desempeño de los y ahora pueden ser despedidos ya sea por el consejo o maestros o del director. el distrito central si fracasan en mejorar los resultados. Los maestros siguen estando fuertemente protegidos. CUADRO 4.A.2 Características del sistema escolar "descentralizado", Chicago, CUADRO 4.A.3 IL. Reformas a la educación 1988­1999 Características del sistema escolar "descentralizado", Chile. COMENTARIO/OPINIÓN RESUMIDA Reformas a la educación 1981 Administración Las escuelas deben desarrollar planes de COMENTARIO/OPINIÓN RESUMIDA de recursos mejoramiento escolar. Han obtenido mayor control a Administración La mayoría de las decisiones sobre recursos se toman través de la asignación del presupuesto no de de recursos a nivel municipal, incluyendo el desarrollo de un personal y ahora reciben la mayoría de los fondos plan municipal de educación. Los directores de federales Título I como ingresos discrecionales. escuelas tienen una mayor autoridad asignada recientemente para administrar los fondos. La Administración Los consejos escolares pueden contratar y despedir al mayoría de las escuelas han desarrollado planes de de personal director de la escuela y los directores tienen más mejoramiento escolar que han recibido el autoridad sobre las nuevas contrataciones. El proceso financiamiento del gobierno central. que ya existía en las escuelas para despedir a los maestros incompetentes se ha modernizado en cierto Administración Las municipalidades tienen la autoridad de reclutar y modo. Los directores pueden asignar responsabili- de personal contratar maestros. El salario de los maestros se fija a dades de docencia. nivel municipal, pero está restringido por la escala nacional de salario mínimo. A nivel de cada escuela, Gobernabilidad Los consejos tienen una mayoría de votos de padres y los maestros pueden definir sus propias necesidades pueden elegir al director. de capacitación. 76 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? Gobernabilidad No hay consejos escolares. Escasa participación de los Ambos fondos se basan en una fórmula que padres en las escuelas municipales. considera el tamaño de la escuela y la cantidad de maestros. Las ACE pueden conseguir más fondos Opción Alto nivel de opciones de las escuelas para los padres. negociando con otras entidades gubernamentales y donantes internacionales y recurriendo al apoyo local. Financiamiento El 90 por ciento de los ingresos proviene del gobierno central, lo que se asigna según una fórmula Pedagogía La Unidad de Coordinación de EDUCO dentro del establecida. Los ingresos siguen a los estudiantes. Ministerio de Educación es responsable de aspectos del programa diseñados para aumentar la eficiencia Pedagogía Fuerte rol del gobierno central. en el salón de clases, inclusive el desarrollo del Información Los datos publicados de los resultados de las pruebas currículum. están disponibles a nivel de cada escuela. Fuerte Información El Ministerio lleva a cabo auditorías de las ACE tradición de auditoría financiera pero no se llevan a cuando los supervisores regionales informan de la cabo auditorías del desempeño. existencia de problemas graves. Incentivos Hay competencia por los estudiantes y subvenciones Incentivos La estabilidad laboral de los maestros se ve afectada competitivas para mejoramiento escolar y capac- por el rendimiento de los estudiantes. Como itación docente que requiere trabajo en equipo. Hay resultado de ello, el principal motivo que tienen los bonificaciones sobre el salario a los maestros de las maestros para abandonar EDUCO e irse al sistema escuelas del cuartil de más alto de rendimiento. regular del Ministerio es la estabilidad laboral y sus beneficios relacionados. CUADRO 4.A.4 Características del sistema escolar "descentralizado", El Sal- CUADRO 4.A.5 Características del sistema escolar "descentralizado", Mem- vador. Escuelas con la participación de la comunidad (EDUCO) phis, TN. Reformas a la educación 1995­1999 COMENTARIO/OPINIÓN RESUMIDA COMENTARIO/OPINIÓN RESUMIDA Administración Las Asociaciones Comunitarias de Educación (ACE) de recursos diseñan un plan anual para la escuela y son respons- Administración Las escuelas deben desarrollar un plan de ables de administrar los fondos de acuerdo a su de recursos mejoramiento escolar que incluya la estrategia para evaluación de las necesidades educacionales de la asignar recursos para apoyar el modelo de escuela. También están a cargo del mantenimiento y reestructuración pedagógica escogido. Este modelo equipamiento de las escuelas. La selección de libros viene completo con libros de texto. Los fondos no de de texto cabe bajo la responsabilidad del Ministerio personal fueron básicamente descentralizados a los de Educación. directores a través de reformas administrativas de cada escuela, las que se llevaron a cabo antes de la Administración Las ACE tiene la autoridad de contratar y despedir reforma con fines pedagógicos de 1995. de personal maestros de acuerdo con los criterios del Ministerio para seleccionar maestros y supervisar su asistencia y Administración Los consejos escolares no pueden contratar ni desempeño. El Ministerio está a cargo de la de personal despedir al director, quien a su vez tiene un poder capacitación docente y de la fijación de la escala relativamente bajo sobre el personal docente: en de sueldos. realidad no puede despedir a los maestros y tiene un control adicional relativamente bajo para contratar Gobernabilidad La creación de ACE. Éstos son organismos de nuevos maestros. Tiene cierto poder bastante miembros elegidos que provienen de la comunidad y limitado para asignar responsabilidades docentes, que normalmente son padres de los niños que asisten pero debe permanecer dentro de las pautas del a las escuelas EDUCO. sindicato. Las escalas de sueldos se fijan a nivel Las ACE no eligen al director de la escuela. En la central. El desarrollo profesional tiene un diseño mayoría de los casos, éste trabaja estrechamente con específico dependiendo del modelo pedagógico los consejos, sin embargo, algunos consideran a la escogido y sucede tanto en la escuela como en ACE como una amenaza a su autoridad. lugares determinados por las organizaciones que proporcionan un diseño particular. Opción Las escuelas EDUCO están ubicadas en áreas muy remotas y tienden a ser el único medio para entregar Gobernabilidad Los consejos escolares tienen un carácter asesor y en servicios educacionales. Como resultado, los padres su mayoría están compuestos por personal escolar. no tienen opciones. No eligen al director o a ningún otro miembro del personal escolar. Financiamiento Las ACE firman un contrato renovable de un año con el Ministerio de Educación, a través del cual Opción Los padres pueden escoger entre escuelas públicas, si reciben fondos asignados mensualmente para cubrir bien esta opción se ve limitada por la disponibilidad los salarios de los maestros y los costos operacionales, y los residentes del vecindario de la escuela tienen inclusive materiales escolares. Otra fuente de prioridad. Sólo las escuelas especiales (magnet financiamiento de las escuelas es el "bono", un schools) pueden tener requisitos de admisión. pequeño monto discrecional transferido a la escuela. (El cuadro continúa en la página siguiente.) 77 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O (Cuadro 4.A.5 ­ continua) CUADRO 4.A.7 Características del sistema escolar "descentralizado", Minas Financiamiento Las escuelas no pueden generar sus propios ingresos, pero los fondos siguen a los estudiantes. Gerais, Brasil COMENTARIO/OPINIÓN RESUMIDA Pedagogía Todo el enfoque pedagógico está determinado por el modelo seleccionado por la escuela. Las escuelas Administración Las escuelas están a cargo de desarrollar un plan de deben escoger uno de los modelos aprobados por el de recursos mejoramiento escolar, un aspecto del cual debe distrito escolar central, pero el rango de opciones es elaborar un proyecto pedagógico que defina los muy amplio. aspectos que deberán ser mejorados en el proceso enseñanza-aprendizaje. Las escuelas también tienen Información El Sistema de Evaluación del Valor Agregado de la autoridad para seleccionar sus propios libros de Tennessee (TVAAS) es uno de los sistemas de texto y asignar el presupuesto no de personal. evaluación más reconocidos a nivel nacional. Proporciona específicamente resultados de logros de Administración El Secretariado de Educación Estatal/Minas Gerais de valor agregado, los que están disponibles para el personal (SEE-MG) es responsable de establecer los requisitos público a nivel de cada escuela. académicos y las calificaciones para los maestros y promoverlos y facilitar su capacitación. Las escuelas Incentivos Los directores son evaluados fundamentalmente en tienen a su cargo la contratación, la determinación base al TVAAS y aquéllos con un mal desempeño de cuáles maestros recibirán capacitación, la pueden ser despedidos por el distrito central. Los evaluación de su desempeño, la administración de maestros, por el contrario, tienen una mayor acciones disciplinarias y su despido. Los niveles de estabilidad laboral. salarios y beneficios se fijan a nivel estatal. Las escuelas pueden asignar responsabilidades docentes. Los directores no pueden ser despedidos sin una investigación emprendida por el SEE-MG. El desarrollo profesional se determina según la demanda CUADRO 4.A.6 porque el directorio escolar (compuesto en parte por Características del sistema escolar "descentralizado", México. maestros y otro personal docente) tienen la Reformas a la educación 1992­1998 responsabilidad de desarrollar planes de capacitación para los maestros. COMENTARIO/OPINIÓN RESUMIDA Administración Debido a que las escuelas tienen poco poder sobre los Gobernabilidad La comunidad elige los consejos escolares, de recursos recursos, tienen poca capacidad para influir sobre el denominados colegiado escolar, entre los maestros, plan de mejoramiento escolar. El Ministerio de demás personal docente, padres y estudiantes Educación sólo paga sus libros de texto. mayores de 16 años. Los candidatos a directores primero deben rendir un examen escrito. Aquéllos Administración Escaso o nada de poder a nivel de cada escuela sobre con el mayor puntaje deben presentar un programa de personal el personal. de trabajo ante la comunidad, quien entonces elige al director en votación secreta. Gobernabilidad Existen consejos oficiales pero no funcionan y tienen pocos poderes. Opción No hay opciones significativas. Opción No hay opciones significativas. Financiamiento El grueso de los ingresos es transferido desde el SEE-MG, sin embargo, las escuelas pueden Financiamiento Las escuelas no pueden generar ingresos generar ingresos adicionales a través de donaciones considerables y no está claro que los fondos sigan a públicas o privadas. Los ingresos escolares se los estudiantes. producen según fórmulas. Los fondos discrecionales (aquéllos que se gastan según las prioridades Pedagogía Las escuelas tienen pocas opciones respecto al establecidas por las escuelas) se determinan usando currículum y la pedagogía. una fórmula que toma en cuenta la cantidad de Información Los puntajes de las pruebas a nivel escolar están estudiantes matriculados, el nivel socioeconómico de disponibles para la mayoría de las escuelas. No hay los clientes que asisten a la escuela y la ubicación de mediciones del valor agregado. la escuela. Los fondos asignados (materiales y servicios aprobados por el SEE/MG) se basan en un Incentivos Muy bajo nivel de incentivos ya sea para maestros o monto per cápita multiplicado por la cantidad de directores. estudiantes, más un cierto porcentaje de acuerdo al tipo de escuela (jornada completa, educación especial y así sucesivamente). Pedagogía Tomando en cuenta los patrones educacionales básicos y los requisitos legales respecto a la cantidad anual de días escolares, cada escuela tiene la autori- dad para diseñar su propio calendario, currículum y enfoque pedagógico, inclusive métodos para evaluar y organizar a los estudiantes en sus clases. 78 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? Información El SEE-MG ha establecido un mecanismo de Pedagogía Los directores, en conjunto con los consejos, tienen evaluación externa de la unidad escolar denominado cierto poder discrecional sobre el currículum no el Programa de Evaluación de las Escuelas Públicas básico, pero éste es limitado y rara vez se ejerce. El del Estado de Minas Gerais. Es una prueba periódica Ministerio central elabora y difunde el enfoque diseñada para medir el logro de los estudiantes sobre pedagógico básico, la metodología activa. conocimientos y capacidades básicas; los puntajes son públicos. Información No hay mediciones públicas a nivel de cada escuela del valor agregado ni otros resultados de puntajes en Incentivos El proceso de elección le ha otorgado a la comunidad pruebas. El Ministerio central está elaborando un el poder para reemplazar a los directores que no se sistema nacional de evaluación de logros en conjunto están desempeñando de acuerdo con los intereses o con el Banco Mundial. expectativas de la comunidad. Incentivos Hay incentivos para los directores y maestros para aumentar sus ingresos y para la asistencia de los maestros en aquellos casos donde los ingresos escolares (los que a su vez dependen en cierta medida de la satisfacción de sus padres) son suficientes para proporcionar bonificaciones. El director también CUADRO 4.A.8 puede despedir a los maestros, tal vez en consulta con el consejo escolar. Con todo, parece haber más Características del sistema escolar "descentralizado", incentivos para que todo el personal tenga un mejor Nicaragua. Reformas a la educación 1993­1998 desempeño en las escuelas autónomas. COMENTARIO/OPINIÓN RESUMIDA Administración La administración de recursos a nivel de cada escuela de recursos aumentó considerablemente en algunas escuelas autónomas. Los directores reciben subvenciones de capitación mensuales para pagar a los maestros y otros gastos mayores, inclusive servicios públicos. Las escuelas también cobran tarifas (o más bien aportes voluntarios) y cualquier ingreso que se genere lo asigna el consejo escolar. Las escuelas pueden seleccionar sus propios libros de texto, pero el gobierno central paga sólo aquéllos que escoge. Administración Los consejos escolares pueden contratar y despedir de personal oficialmente al director de la escuela, y con mayores dificultades, a los maestros. Sin embargo, en la práctica la mayoría de los consejos no han impugnado a directores nombrados centralmente. Hay casos de consejos que han despedido directores, pero su control directo sobre el proceso de contratación es más dudoso. Aun así, el incentivo que tiene el director para satisfacer a los miembros del consejo parece creíble. Si el ingreso por tarifas es considerable, los consejos tienden a usarlo para aumentar los salarios de los maestros. Gobernabilidad Los consejos tienen una mayoría de votantes que son padres e incluyen directores, maestros y estudiantes. Los miembros del consejo se seleccionan oficialmente en base a distintos criterios objetivos, pero en algunas escuelas se eligen democráticamente mientras que en otros los elige el director o el delegado municipal del Ministerio. Opción No hay opciones significativas. Financiamiento Las escuelas pueden generar ingresos a través de los aportes de los padres y el presupuesto escolar anual se determina en base a la cantidad de estudiantes matriculados. 79 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O CUADRO 4.A.9 Resumen de características de escuelas descentralizadas Gerais Salvador Chicago Chile El Inglaterra Nicaragua Memphis Minas GOBERNABILIDAD Consejos escolares elegidos. Consejos seleccionan a los directores. OPCIÓN Padres eligen la escuela del niño. n.d. Escuela fija requisitos de admisión. n.d. n.d. FINANCIAMIENTO Genera sus recursos. Recursos siguen a los estud. n.d. n.d. n.d. PEDAGOGÍA Fija el currículum no básico. n.d. Escoje el enfoque pedagógico. n.d. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS Elabora plan de majoramiento escolar. Asigna presupuesto no de personal. Selecciona libros de texto. ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL Contrata y despide al director. Contrata y despide maestros. Fija o aumenta escala de sueldos maestros. Asigna responsabilidades docentes. n.d. Desarrollo profesional en base a la demanda n.d. n.d. INFORMACIÓN Auditoría o inspección pública independiente. Puntajes de pruebas son públicos. n.d. n.d. Mediciones públicas del valor agregado. INCENTIVOS Estabilidad laboral del director ligada a la ejecución del plan de majoramiento escolar. Estabilidad laboral de los maestros afectada por el desempeño de los estudiantes. RESULTADOS Mejores puntajes en pruebas. n.d. Mejor ausentismo docente. Mejor asistencia estudiantil. Mayor satisfacción de padres. n.d =no disponible 80 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A E D U C A C I Ó N : ¿ E N T R E G A R P O D E R A L A S M U N I C I PA L I D A D E S O A L A S E S C U E L A S ? RECUADRO 4.A.1 ¿Qué se ha aprendido de las estrategias efectivas de reforma? 1. La reforma educativa es un proceso local. El cen- 6. Enfoque en la práctica en el aula. La clave es cen- tro del cambio radica en la escuela, no en el ministerio ni trarse en las dinámicas del aula y de cada escuela, puesto en la administración del distrito. Las escuelas determinan que en gran medida es ahí donde se determina el éxito de el grado de éxito; éstas pueden obstruir la ejecución, debi- cualquier proyecto. Es esencial que los materiales de apoyo litarla o hacerla efectiva. Para que las escuelas mejoren la sean de buena calidad, ya sea estén elaborados al nivel calidad de sus programas de manera efectiva, necesitan nacional y se adapten localmente o se elaboren localmente cumplir una función creativa y activa. desde un comienzo. 2. El apoyo central es vital. El asunto del que debe 7. Los maestros deben considerarse como personas preocuparse el ministerio central es aprender a apoyar los que están aprendiendo. Los buenos materiales e instala- esfuerzos de las escuelas, en otras palabras, cómo apoyar, ciones son una condición necesaria pero insuficiente. La estimular, otorgar poder, facilitar y construir una escuela capacidad de los maestros es crucial para lograr un impacto fuerte. Más responsabilidades a cada escuela presupone sobre los estudiantes y eso se puede lograr mejor a través una estructura de apoyo poderosa del sistema en su totali- de un proceso de aprendizaje sistemático que incluya el dad, estructura que se debe construir en torno a las necesi- perfeccionamiento en servicio, la supervisión y la capac- dades reales de las escuelas en desarrollo. A nivel central, itación en una atmósfera colegiada. implica la necesidad de un sistema de reformas y una 8. El compromiso es básico en todos los niveles. división del trabajo para apoyar efectivamente al nivel Esto es vital a nivel central para mantener un esfuerzo con- local. stante y sostener las estructuras de apoyo necesarias. Tam- 3. La vinculación efectiva del sistema es esencial. La bién es esencial a nivel de cada distrito y escuela; sin estrategia en sistemas complejos es identificar vínculos embargo, no se puede transmitir directamente a las escue- efectivos, no burocráticos en su naturaleza, entre los nive- las. El compromiso a nivel de cada escuela resulta de una les nacionales, de distrito y locales. Para que las comunica- acción exitosa en el ejercicio de la autoridad, la capacidad ciones dentro del sistema funcionen, se necesita poder a personal que comienza con un buen apoyo y se desarrolla nivel local, normalmente como consecuencia de mayor con la práctica. En efecto, al otorgar poder local se con- descentralización. También se requiere una función admi- struye una capacidad emocional, administrativa y efectiva nistrativa clara que combine la presión y el apoyo y asegure en la solución de problemas. la entrega de los recursos necesarios. 9. Tanto las iniciativas locales como las centrales 4. El proceso de reforma es un proceso de apren- funcionan. Una idea innovadora que comienza localmente dizaje. El proceso es en esencia un sistema en evolución y (Colombia), nacionalmente (Etiopía) o con donantes exter- desarrollo. No se puede planificar por anticipado. La clave nos (Bangladesh) puede tener éxito si los programas para el éxito es obtener buenos datos de todos sus compo- cumplen con los criterios de compromiso nacional, capaci- nentes sobre una base continua, que se estudien y trabajen dades y vinculación local, en una configuración adecuada a nivel de cada distrito escolar y posteriormente a nivel para el país en particular. central. Esto implica un sistema de supervisión y 10. La participación de los padres y de la comu- seguimiento. nidad contribuyen al éxito. La participación de los 5. Pensar sistémicamente y en grande. Una visión de padres y de la comunidad aportan al compromiso y con- la reforma que afecte la vida escolar tendrá más efecto que tribuyen en los resultados y son esenciales para el desa- un enfoque cuidadoso e incremental. Cualquier reforma rrollo y mantenimiento de las escuelas básicas en áreas importante de sistemas complejos debe crear estructuras y rurales. La participación efectiva incluye una función real capacidades en todos los niveles. Las soluciones caso por para los padres en la toma de decisiones a nivel escolar. caso no funcionarán a largo plazo, sólo la creación de insti- tuciones en base a compromisos sostenidos funciona. Fuente: Dalin y otros 1994. 81 CAPÍTULO 5 La descentralización de la atención de salud: ¿Entregar poder a los alcaldes, a los directores de hospitales o a los pacientes? L as reformas del sector salud se están haciendo comunes en toda América Latina. Esto no es de sorprender, ya que la mayoría de los sistemas de salud sufren de alzas en los costos, de una baja cobertura, de una operación ineficaz y de descontento entre los pacientes. La reforma se ha dado en una variedad de modalidades. Algunos países han intentado descentralizar la prestación de servicios de salud pública, transfiriendo la responsabilidad de la atención de salud primaria y los niveles inferiores de cuidado intensivo (hospitalización) a unidades subnacionales del gobierno. Otros han introducido la competencia en los servicios de salud, obligando a los hospitales de propiedad del estado a competir con los hospitales privados por los fondos gubernamentales para la atención de salud. Tres tipos de servicios de salud desde la perspectiva de la economía como un todo. Algunas En el presente capítulo se revisa la forma en que las refor- de estas actividades tienen beneficios mayormente locales, mas de descentralización en el sector salud han sido di- es decir, beneficios que, si bien no están limitados a indivi- señadas y llevadas a cabo. Éste se basa en la experiencia de duos, sí lo están a las jurisdicciones locales. El control vec- seis países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile y torial y la vigilancia de enfermedades son ejemplos de esto. México. Sin embargo, se comienza con una aclaración de la Si bien es posible que haya un caso de financiamiento local naturaleza de la atención de salud misma. de dichas actividades, además tiene externalidades trans- A diferencia de los programas de educación, los progra- jurisdiccionales importantes. Los gobiernos centrales deben mas de atención de salud proveen algunos bienes y servicios por lo tanto preocuparse de que los fondos sean adecuados que son casi "puramente" bienes públicos. Es decir, ambos y que se encuentre instaurada una estructura reglamentaria no son "rivales" en consumo (el consumo de una persona no que garantice que las unidades de gobierno o empresas pri- reduce la cantidad disponible para los demás) y no son vadas locales reconozcan que estas externalidades cruzan las "excluyentes" (los beneficios no pueden restringirse sola- fronteras políticas subnacionales. mente a las personas que deseen pagarlos). Ejemplos de esto Desde la perspectiva del consumidor-ciudadano, los indi- aparecen en la primera fila del Cuadro 5.1. Estos bienes y viduos pueden verse beneficiados por los bienes y servicios servicios (o actividades) requieren del financiamiento del de salud pública puros, sin ni siquiera saber que éstos exis- gobierno central si se espera que tengan alguna probabili- ten (por ejemplo, el control de vectores), aunque por lo ge- dad de ser prestados en cantidades que sean suficientes neral están muy conscientes de la insuficiencia de los servi- 83 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O cios cuando éstos no se prestran en forma adecuada. La puede estar dispuesto a pagar por el servicio, también existe gestión de la actividad no puede incluir interacciones entre un incentivo a sacar provecho de algo gratuito y, por ende, los proveedores y beneficiarios, de modo que el cliente existe una razón contundente para que haya, por lo menos, directo de servicios puede ser un beneficiario directo de go- un financiamiento gubernamental parcial o bien una coac- bierno más bien que un usuario final, lo que crea problemas ción para obligar a las partes privadas a adquirir cantidades de mandante-agente. Implica, asimismo, que la decisión de adecuadas del servicio. En la práctica, estos servicios tienden si la unidad gubernamental responsable prefiere tener la a recibir un financiamiento público considerable sino exclu- propiedad y la gestión de la actividad, o bien contratar los sivo, aun cuando algunas jurisdicciones los manejen esen- servicios de terceros puede depender de consideraciones de cialmente mediante reglamentos más que mediante finan- costo y calidad. ciamiento (por ejemplo, exigiendo a los niños que estén Un segundo conjunto de servicios (Cuadro 5.1, fila 2) en vacunados antes de matricularse en la escuela, como la salud es rival en consumo, pero no excluyente en benefi- asimismo exigiendo la cobertura en los paquetes de benefi- cios. Un ejemplo es la vacunación. Una gran parte de la cios básicos de seguro). población debe utilizar este servicio si se desea que éste sea Desde la perspectiva del consumidor, estos servicios efectivo como intervención sanitaria para la población en su requieren la interacción directa entre el personal de salud y totalidad. No obstante, la vacunación puede lograr niveles los clientes (o en el caso del agua y la sanidad, una interac- poblacionales de protección aún cuando la cobertura es infe- ción entre el vendedor y el consumidor). Una gran parte de rior al 100 por ciento, por lo que, ésta confiere beneficios a la población realmente debe utilizarlos si se desea que éstos la gente que decide no vacunarse. Por ende, aunque se sean intervenciones sanitarias efectivas para toda la CUADRO 5.1 Sugerencia de financiamiento y prestación de diferentes tipos de servicios de salud CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES Y SERVICIOS EJEMPLOS REGULACIÓN FINANCIAMIENTO PRODUCCIÓN ¿PÚBLICO O PRIVADO? ¿CENTRAL O LOCAL? 1. Bienes públicos puros ·Información sobre salud ·Central ·Público: de lo ·Descentralización de ·Pública en salud (no rivales ni ·Educación sobre salud contrario, los bienes públicos ·Contratar a terceros (el excluyentes) general subfinanciado localizados, en la medida cliente es la burocracia ·Vigilancia de que se mantengan las pública) enfermedades normas nacionales ·Salud ambiental ·Control de vectores ·Reglamentación (fallas de mercado en infor- mación y seguro) 2. Aportes a la salud ·Vacunas ·Central ·Público y en parte ·Descentralización de los ·Privada de preferencia familiar con fuertes ·Higiene privado bienes con fuertes (reduce el problema de externalidades (rivales, ·Agua potable características locales, en mandante/agente de la no excluyentes) ·Prevención de la medida que se cumplan prestación pública) enfermedades las normas nacionales transmisibles 3a. Aportes a la salud ·Cuidados intensivos ·Central ·Privado ·Central ·Privada familiar que son funda- ·Público (en caso de mentalmente bienes fallas en el mercado privados (rivales, de seguro) excluyentes) 3b. "Bienes de equidad" ·Cuidados intensivos ·Central ·Público (para finan- ·Central ·Privada en la salud ciar al indigente) 84 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A A T E N C I Ó N D E S A L U D población. Es importante que el servicio funcione de ma- cer de ventajas en aptitudes, incentivos, motivos o poder de nera tal que preste atención al cliente. Por lo tanto, la negociación para mejorar la gestión. gestión del servicio en el lugar de su prestación es impor- Este marco tal vez resulte demasiado simple como para tante. captar el verdadero papel del sector público en la salud, o Debido a que ambos grupos de servicios implican fallas bien para comprender cabalmente los esfuerzos de descen- de mercado inherentes, requieren alguna intervención tralización que han ocurrido en América Latina (ver, por gubernamental para determinar cuánto y qué se propor- ejemplo, Musgrove 1999 y Preker, Harding y Girishankar cionará. En el tercer grupo de servicios - consistentes en 1999). No obstante, en él sobresalen dos temas simples que gran medida en modalidades intensivas de atención (o cura- deberían ser abordados en las políticas de descentralización tivas, en oposición a preventivas) ­ es menos convincente el en salud. argumento en pro de la intervención gubernamental ya que Primero, ¿se deben distribuir las responsabilidades y el en esencia son bienes privados. El Estado puede verse financiamiento de las funciones de alta externalidad en la involucrado en el financiamiento de éstos a modo de susti- salud a modo que las entidades políticas los compartan? tuir los sistemas de seguros privados que no se crean Dicha modalidad reconoce que muchos de los bienes corre- (Cuadro 5.1, fila 3a). Los Estados también pueden partici- spondientes mejorarían gracias a la adaptación local a la vez par a fin de asegurar que los que no pueden costear un que asegura el cumplimiento de normas nacionales mínimas seguro tengan un nivel mínimo de acceso al cuidado inten- como las que existen para el control de las enfermedades sivo (Cuadro 5.1, fila 3b). transmitidas por vía respiratoria, el agua y los vectores. Segundo, ¿cómo se pueden mejorar los servicios en sistemas Múltiples modalidades de prestación y de prestación históricamente vastos, costosos, de precario financiamiento de servicios funcionamiento y de propiedad y operación del Estado? Si No se exige que ningún gobierno participe directamente en bien la descentralización política en curso puede afectar la la prestación de los servicios. Incluso en el dominio de los prestación de servicios en cierto grado, este segundo punto bienes públicos, es posible que decida contratar para activi- es fundamentalmente un problema de incentivo que puede dades tales como la vigilancia de enfermedades. Su decisión abordarse por medio de una variedad de acciones. Una de probablemente debe depender de la calidad y eficiencia re- las más prometedoras implica segregar la función de finan- lativas de la contratación de servicios o de la prestación ciamiento de la función de prestación de servicios. directa. En el Cuadro 5.1 se demuestra, sin embargo, que a Tal reforma --denominada la segregación de comprador medida que los beneficios de servicios de salud se limitan y proveedor--encierra dos elementos. El primero es un cada vez más a los consumidores individuales, el caso de la cambio en la modalidad de financiamiento, de aportes a participación gubernamental en la producción disminuye. resultados. En un sistema tradicional basado en aportes, los Si bien el papel del sector público sigue siendo preponde- gastos de salud del gobierno se asignan como partidas pre- rante en cuanto a la reglamentación y el financiamiento, su supuestarias según los rubros de personal, equipos y sumi- ventaja comparativa en la producción no lo es. nistros, etc. Este procedimiento no incentiva a los admi- En la historia de la prestación de servicios de salud, esta nistradores de las unidades de salud para reducir los costos. distinción entre los bienes públicos y privados, por una En un sistema de financiamiento basado en resultados, se parte, y los servicios personales o impersonales, por otra paga a las unidades de salud de acuerdo con el volumen y parte, ha sido confusa. Como resultado de ello, los gobier- tipo de servicios que proporcionen. Esto no sólo alienta la nos y las instituciones de seguridad social se han visto finan- eficiencia, si no que también puede mejorar la calidad ya ciando y prestando todo tipo de servicios, aun cuando que las unidades de salud están obligadas a competir para muchos de ellos podrían ser prestados tan bien o de mejor obtener clientes. forma en un mercado competitivo. Ya que los gobiernos El segundo elemento es la autonomía en la gestión. Sin centrales participan en la prestación de los servicios de salud autonomía, los administradores de los hospitales se ven consideran a la descentralización como una cuestión de de- imposibilitados para responder a los incentivos inherentes al legar la gestión de los establecimientos y del personal, financiamiento basado en resultados. La autonomía en la cuando de hecho niveles inferiores de gobierno pueden care- gestión puede lograrse de diferentes maneras. En algunos 85 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O casos (por ejemplo en Chile), los hospitales y clínicas per- municipal. El motivo esencial de la descentralización era manecen en el sector público, pero se organizan como cor- aliviar la carga fiscal a nivel central, más que una búsqueda poraciones para garantizar su autonomía en la gestión. En de eficiencia o equidad. La responsabilidad del fun- otros países (por ejemplo en Brasil), la mayoría de los cionamiento de los establecimientos y presupuestos fue proveedores de atención de salud pertenecen al sector pri- transferida a las provincias. Los recursos transferidos desde vado y el papel del gobierno en la salud se limita conside- el nivel federal al provincial no fueron destinados al sector rablemente al financiamiento y a la reglamentación. salud. Por lo tanto, las provincias podían decidir cuánto deseaban asignar al sector a partir de sus propios pre- ¿Qué se ha descentralizado en América Latina y supuestos, como asimismo de las transferencias federales. El cómo? inicio de la década del noventa desató una segunda ola de La descentralización de la atención de salud ha implicado descentralización con la transferencia de los últimos hospi- distintos elementos en diferentes lugares. En la presente tales federales a la Municipalidad de Buenos Aires y la sección se resume la experiencia de seis países. transferencia de algunas responsabilidades de salud provin- ciales (especialmente atención de salud primaria) a las Argentina: de monopolio central a monopolio municipalidades. provincial La segunda ola introdujo además el concepto del hospi- A juzgar por la magnitud del presupuesto de salud que se tal público autónomo. El alcance de la autonomía de estos ejecuta a nivel subnacional y por las facultades decisorias hospitales debía incluir la capacidad para facturar al sistema que han sido transferidas a las provincias, la descentra- de seguridad social y a los aseguradores de salud privados lización de los servicios de salud en Argentina tanto en el por los servicios prestados a sus beneficiarios y retener parte sentido político-territorial como económico está bastante de sus utilidades. Sin embargo, la adopción del modelo de avanzada. Sólo aproximadamente un 14 por ciento del hospital autónomo no ha sido uniforme. Dos provincias gasto público en salud se realiza a nivel nacional; el 70 por (Córdoba y Neuquén) han rechazado completamente el ciento se realiza a nivel provincial, y otro 16 por ciento se concepto, temiendo que éste llevaría tanto a la duplicación efectúa a nivel de municipio. Menos del 1 por ciento de los de los establecimientos y los equipos, como a la discrimi- establecimientos hospitalarios es administrado por las nación respecto de la población no asegurada (ya que los autoridades nacionales de salud, un 70 por ciento es admi- hospitales dependen cada vez más de los reembolsos de los nistrado a nivel provincial y un 20 por ciento es adminis- aseguradores). Otras provincias han adoptado el modelo, trado a nivel municipal (González-Prieto y Álvarez 1999). pero lo han instaurado lentamente debido al temor de que El sector público brinda cobertura de salud a aproxi- éste aumentaría el déficit público, daría lugar a una fuerte madamente el 46 por ciento de la población y sus gastos en oposición por parte de los sindicatos y, por ende, reduciría el salud representan aproximadamente el 23 por ciento del poder político en las provincias. Con una excepción ­ la gasto nacional total para ese rubro. El sistema de seguridad provincia de Salta ­ ninguna provincia ha concedido a sus social (las llamadas "Obras Sociales") proporciona cobertura hospitales autónomos el control sobre la administración del al 47 por ciento de la población y de él depende el 35 por personal. ciento del gasto total en salud. Finalmente, el sector privado cubre el 7 por ciento de la población y sus gastos (seguro y México: de la desconcentración a la descentralización gastos menores) representa: el 42 por ciento del total El sector de salud pública en México consta de varias enti- nacional. El sector público es propietario de aproximada- dades. Históricamente, el Ministerio de Salud (SSA) ha sido mente el 37 por ciento de los establecimientos de salud y responsable de la definición de políticas del sector y de la del 54 por ciento de las camas hospitalarias, mientras que el reglamentación y supervisión del sistema de salud y su plan- sector privado es propietario del 61 por ciento de los ificación estratégica, como asimismo de la prestación de ser- establecimientos de salud y del 43 por ciento de las camas vicios de salud para la población no asegurada (actualmente, hospitalarias (González-Prieto y Álvarez 1999). casi 42 millones de personas) a través de su extensa red de La primera ola descentralizadora del sector salud en establecimientos de salud. Además, el Instituto de Seguridad Argentina (1978) apuntaba al nivel provincial, más que al Social (IMSS) proporciona un seguro de salud global a casi 86 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A A T E N C I Ó N D E S A L U D 41,5 millones de personas a través de su propia red de pro- Durante la segunda fase de la descentralización surgió la visión. El 67 por ciento de los ingresos por concepto de creación de los "organismos públicos descentralizados" seguro de salud del IMSS proviene de los impuestos sobre (OPD), organismos estatales semiautónomos cuya comisión nóminas y 33 por ciento de la tributación general. directiva incluye al gobernador del estado, a un represen- Otro sistema de seguros, financiado en conjunto por el tante del Ministerio de Salud federal, un representante de SSA y el IMSS, brinda cobertura a otros 11 millones de per- los sindicatos y el ministro de salud del estado. En una serie sonas, la mayoría de ellas en las comunidades rurales e indí- de aspectos se ha llegado a obtener mayor precisión. Los genas. Existen sistemas de seguridad paralelos, tales como recursos asignados por el nivel federal a los estados son de- los de los empleados públicos y de la compañía nacional de signados según criterios bien establecidos; la transferencia petróleo. El sector privado es pequeño pero se está desarro- de recursos humanos desde el nivel federal a los estados ha llando tanto en el área de prestaciones como el de finan- sido negociada con el sindicato nacional; se ha transferido ciamiento: hoy en día, unos dos millones de mexicanos infraestructura, bienes y equipos a los estados y a las muni- cuentan con una cobertura de salud privada. cipalidades se le han otorgado responsabilidades limitadas Los esfuerzos de descentralización iniciados en 1983 rep- en planificación e infraestructura. El seguimiento y la solu- resentaron un esfuerzo para compartir el poder político con ción de conflictos son realizados por el Consejo Nacional de los gobiernos estatales, reducir la carga fiscal a nivel central, Salud. racionalizar la estructura de oferta y mejorar la gerencia de A raíz de la reforma, los estados pasaron a ser los respon- los servicios. El proceso se dio de forma paulatina y abarcó sables por los servicios de atención de salud prestados a la la participación limitada de sólo 14 de los 32 estados sin población no asegurada así como de la ejecución de su pre- afectar ni las jurisdicciones de salud ni los establecimientos supuesto de salud. El presupuesto descentralizado aumentó de salud. La autonomía otorgada a los estados en materia de de 4,8 millones de pesos en 1995 a 16,4 millones de pesos asignar recursos se restringió a los ingresos obtenidos local- en 1999. Simultáneamente, se redefinieron las funciones del mente a la vez que la ejecución del presupuesto se mantuvo Ministerio de Salud federal, reforzándose su función norma- altamente centralizada. La proporción del presupuesto eje- tiva y de planificación. El gasto a nivel del ministerio fed- cutado a nivel estatal en los estados descentralizados (24 por eral disminuyó de 12,2 millones de pesos en 1995 a 9,5 mil- ciento en 1995) no varió de la que ejecutaron los estados no lones en 1999. descentralizados (21 por ciento en 1995) (Comisión El IMSS ha participado en esfuerzos paralelos de descon- Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL centración, habiendo creado siete directorios regionales en 1998]). El período se caracterizó por los esfuerzos rivales del 1995 y 139 zonas médicas en 1997 (cada una de las cuales IMSS para desconcentrar sus servicios (más por autoconser- presta atención en salud a una población de entre 100.000 vación que para promover la delegación). y 200.000 personas). Se espera que estas zonas médicas Con la toma de posesión del gobierno de Zedillo en pasen a convertirse en "áreas médicas de gerencia 1994, la descentralización volvió a cobrar importancia. A autónoma" con presupuesto propio. Hasta la fecha, la pesar de que la motivación primordial del gobierno estaba desconcentración no ha logrado su objetivo de transferir la impulsada por la presión de compartir el poder político con autonomía administrativa completa en rubros tales como los gobiernos estatales, las reformas de Zedillo también personal, abastecimiento, equipos, infraestructura y man- apuntaban a aumentar la cobertura y mejorar la calidad de tenimiento. Sin embargo, los planes elaborados para los la atención para la población no asegurada, como asimismo próximos años dejan ver que habrá una segregación de com- mejorar la eficiencia de la administración pública. La prador y proveedor a raíz de la creación de una función de segunda fase de la descentralización, iniciada en 1996, adquisiciones dentro del IMSS, así como una de reembolso difirió de la primera en cuanto a que participaron todos los a los proveedores basado en una capitación ajustada por estados y fueron más explícitas las reparticiones de fun- riesgo y sistemas de Grupos Relacionados por Diagnóstico. ciones y responsabilidades entre los diferentes niveles de El proceso de descentralización política en el SSA está gobierno. Sin embargo, se asemejó a la primera fase en avanzando lentamente y la autonomía y la capacidad a nive- cuanto a que la descentralización no alcanzó a delegarse a les subnacionales se están fortaleciendo al paso. En con- jurisdicciones ni establecimientos. traste, parece haber poco o ningún adelanto en la segre- 87 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O gación del financiamiento adquisitivo de la función de municipios y departamentos comparten roles y responsabi- prestación de servicios. El proceso de descentralización del lidades. Aunque muchos países han delegado la atención de IMSS ha sido igualmente lento, pero existen planes más salud primaria a las municipalidades y la atención de salud explícitos para hacer funcionar una segregación de com- más compleja a los departamentos, la línea de deslinde en prador y proveedor. Los primeros pasos hacia esta segre- Bolivia ha sido el control de ciertos insumos. Las munici- gación se evidencian en los recientes acuerdos suscritos con palidades son responsables del mantenimiento y de los el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Auditoría y equipos de infraestructura de salud y los departamentos son Desarrollo Administrativo, tendientes a asegurar la responsables de la administración del personal. De acuerdo autonomía financiera así como los compromisos de parte del a este modelo, las municipalidades y los departamentos IMSS para suscribir acuerdos con hospitales de especiali- tienen el control sobre algunos de los factores de producción dades y con zonas médicas. y se requiere una estrecha coordinación vertical para garan- tizar la prestación efectiva de servicios. Es más, las munici- Bolivia: municipalización de los activos físicos pero palidades y departamentos tienen que coordinarse en sen- no los humanos tido ascendente con el Ministerio de Salud, el cual El sector público ofrece cobertura directa de servicios de desempeña una función reglamentaria y es responsable de la salud a casi el 30 por ciento de los ciudadanos y el sistema administración de los fármacos esenciales, y también en sen- de seguridad social cubre a otro 14 por ciento. El sector pri- tido descendente con las comunidades locales a fin de ase- vado proporciona cobertura a un 30 por ciento de la gurar que las inquietudes de éstas se tomen en cuenta. población. El restante 26 por ciento no tiene acceso a los Con miras a lograr la coordinación entre todos los par- servicios de salud o bien se sirve de la medicina tradicional ticipantes en el sector salud, se han creado juntas locales de (Ruiz Mier y Guissani 1997). salud. Estos están constituidos por representantes del go- La descentralización de la atención de salud en Bolivia ha bierno municipal, la junta de salud departamental y la sido utilizada como instrumento de democratización. comunidad local y su mandato incluye la preparación y Después de una serie de intentos fallidos en la década del propuesta ante el gobierno municipal de presupuestos ope- ochenta, el proceso fue precipitado por la denominada "ley rativos y planes de inversión anuales para el sector; los pre- de participación popular" de 1994 que otorgó supuestos operacionales y planes de inversión anuales del reconocimiento a 311 municipalidades. Esta ley transfirió gobierno municipal para el sector y la propuesta y nego- activos de los centros de salud y desde los hospitales de ciación de acuerdos de prestación de servicios con los dife- complejidad alta y media, incluidos los hospitales de refe- rentes participantes. Hasta la fecha, estos directorios no han rencia nacionales, a las municipalidades. La transferencia de cumplido con dicha metas. Por el contrario, ya que todos los responsabilidades incluía las de mantenimiento de la niveles de gobierno tienen intereses en la prestación de ser- infraestructura, equipos, y aprovisionamiento de insumos. vicios, la responsabilidad de la calidad y cobertura se ha ido El proceso fue alentado por la ley de descentralización diluyendo cada vez más. administrativa de 1996 que transfirió parte de la respon- Las iniciativas de descentralización han aumentado los sabilidad en la administración del personal al nivel departa- gastos locales así como permitido que las municipalidades mental (los departamentos son subdivisiones administrati- inviertan más en el mantenimiento y funcionamiento de los vas del gobierno central). Sin embargo, el ministerio central establecimientos de salud. Sólo aproximadamente un 12 continuó siendo responsable de la contratación y despido de por ciento del gasto en salud se efectúa a nivel nacional, casi personal, como asimismo de la negociación de niveles de un 62 por ciento se realiza a nivel departamental y el remuneraciones con los sindicatos del sector salud. Las deci- restante 26 por ciento a nivel municipal. La principal fuente siones respecto de la cantidad de personal, tanto adminis- de financiamiento para el sector salud sigue siendo las trans- trativo como sanitario, que se destina a los centros de salud ferencias desde el nivel central. Este sistema de finan- pública son determinadas a nivel central sin que los gobier- ciamiento basado en transferencias condiciona el grado real nos municipales participen en el proceso. de autonomía y control que los niveles subnacionales Por consiguiente, una de las particularidades de la expe- ejercen sobre los aportes. El nuevo modelo también ha riencia descentralizadora boliviana ha sido el que ahora los repercutido en la autonomía financiera a nivel de estable- 88 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A A T E N C I Ó N D E S A L U D cimientos haciendo que éstos pierdan terreno ante las bolsos a los proveedores públicos y privados han estado muy municipalidades ya que éstas son responsables por adminis- por debajo de los costos de los servicios (especialmente en el trar las entradas de aquellos. La autonomía financiera a caso de la atención preventiva). Por ende, la participación nivel de establecimiento fue reducida, asimismo, al efectu- privada en el SUS está disminuyendo y el seguro de salud arse el Seguro Materno Infantil (1998) a raíz del cual los privado se está propagando más. proveedores de salud pública, a quienes se les exige prestar Los establecimientos de atención de salud de propiedad atención gratuita a las mujeres embarazadas y niños estatal generalmente son administrados por las municipali- menores de 5 años de edad en caso de enfermedades diarrei- dades. El proceso de habilitación para que las municipali- cas y respiratorias, generalmente reciben una compensación dades administren sus propios sistemas de salud ha sido muy inadecuada de parte de las municipalidades. gradual y ha implicado un proceso de calificación formal. En Si bien ha habido una transferencia definitiva de respon- diciembre de 1996, 137 municipalidades, que representan el sabilidades hacia los niveles administrativos inferiores en el 16 por ciento de la población brasileña, administraron sus sector salud, poco avance se ha conseguido en segregar de propios sistemas de salud. Estas municipalidades, urbanas en las funciones financieras las que corresponden a compras. su mayoría, administraron un 20 por ciento de los gastos Además de las personas que requieren Seguro de salud hospitalarios del SUS. Aproximadamente unas 2,300 otras Materno Infantil y Seguro Médico para Ancianos, los com- municipalidades (o un 42 por ciento del total) han obtenido pradores de servicios de salud no están claramente identifi- una autonomía incipiente, la cual les permitió participar en cados. El tipo y alcance de servicios que serán prestados no las actividades de planificación y otorgar licencias a provee- están definidos con precisión, lo que lleva a una carencia de dores privados dentro de sus territorios. Sin embargo, el go- correspondencia entre la demanda y la prestación de servi- bierno federal seguía elaborando y aprobando sus pre- cios. Por su parte, a los proveedores de servicios no se les supuestos para atención ambulatoria y hospitalaria. Por su proporciona los mecanismos conducentes a una conducta parte, los estados eran responsables de la revisión de la más orientada a la generación de rentas. De hecho, en los implementación de políticas, el seguimiento y evaluación de últimos años los establecimientos de salud han estado suje- sistemas y de la entrega de asistencia técnica y financiera a tos a una reducción en su autonomía para retener pagos por las municipalidades en sus jurisdicciones. los servicios prestados, así como para decidir cómo asignar Debido a que los reembolsos del SUS no dan abasto para recursos e insumos médicos. el costo de los servicios de salud, las municipalidades a menudo se ven obligadas a subsidiar sus hospitales con Brasil: financiamiento público con producción ingresos municipales generales. privada A pesar de las numerosas deficiencias del sistema, el sis- El proceso de descentralización de Brasil en el sector salud tema de salud de Brasil tiene ventajas definitivas: se integra se inició a la par con las iniciativas para integrar el instituto a la parte de adquisiciones; se segrega las funciones de com- de seguridad social, el cual prestaba atención médica a los pra y prestación de servicios; se privatiza la mayor parte de empleados del sector formal urbano y a sus dependientes, la entrega de bienes de salud privados (los proveedores pri- con el Ministerio de Salud, que prestaba atención de salud vados representan más del 70 por ciento de las hospitaliza- a los trabajadores rurales e indigentes no asegurados. La ciones financiadas por el sector público); y se centraliza el integración se logró en 1988 con el establecimiento del Sis- financiamiento de bienes públicos, de bienes con externali- tema Único de Salud (Sistema Unice de Saude [SUS]) que dades y "bienes de equidad" (medidas básicas de salud, brinda una cobertura casi universal. El SUS opera a modo nutrición, monitoreo epidemiológico y sanitario, etc.), de sistema de seguro subsidiado, en el cual la adminis- aunque la entrega de los mismos tiende a darse a través de tración del SUS federal reembolsa a los proveedores por los organismos federales y no entidades municipales. servicios prestados. La amplia mayoría de dichos reembolsos va a los hospitales y clínicas privadas. Por supuesto, los Chile: municipalización de la producción, establecimientos estatales y municipales también partici- centralización del financiamiento pan. Si bien el SUS es considerado en general como un El proceso de descentralización de la atención de salud en éxito, ha experimentado problemas financieros: los reem- Chile que se inició a comienzos de la década del ochenta fue 89 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O parte de un proceso más amplio de reformas tendientes a comienzos de la década del ochenta) y la proporción de introducir mecanismos de mercado en el sector. Los camas hospitalarias en el sector público disminuyó de 90 a establecimientos y el personal de atención de salud primaria 75 por ciento.2 fueron transferidos a las municipalidades. Esto tuvo dos efectos importantes. Primero, la transferencia de personal a Colombia: conflictos entre la descentralización y la las municipalidades llevó a que éstos perdieran su condición privatización de empleados públicos. En lo sucesivo, los trabajadores de En el transcurso de los últimos 30 años, las miras de la atención de salud primaria podrían negociar sus condiciones reforma del sector salud en Colombia han ido evolucio- de trabajo directamente con las municipalidades. En princi- nando: en la década del sesenta se procuraba lograr la pio, esto daba a los gobiernos locales una autonomía con- desconcentración mientras que en la del noventa se buscó la siderablemente mayor para fijar remuneraciones y benefi- descentralización-delegación y privatización de la cios (aunque en los últimos años ha habido una creciente prestación de servicios. Debido a que ninguna de estas presión de parte de los sindicatos para volver a centralizar la reformas fue efectuada en su totalidad, la situación actual contratación de personal y las funciones administrativas). contiene elementos de ambas fases. La delegación comenzó Segundo, lo anterior condujo a un cambio en el meca- en los años noventa cuando el Ministerio de Salud hizo nismo para el financiamiento de los proveedores públicos de obligatorio transferir, en un período de cinco años, los salud, pasando de aquel basado en aportes (asignaciones de establecimientos, el personal y el presupuesto de atención partidas presupuestarias) a uno basado en resultados, o bien de salud primaria a las municipalidades y la atención de en la cantidad y calidad de servicios prestados. Se esperaba salud secundaria y terciaria a los gobiernos provinciales que esto alentara a las municipalidades a ampliar la cober- (departamentos). La ejecución del mandato fue entorpecida tura y a que hicieran un uso más eficiente del personal y debido a factores como requisitos onerosos de certificación y otros recursos.1 recursos insuficientes para pagar el costo de la descentra- Si bien a las municipalidades de Chile se les otorgó un lización y sólo unas cuantas municipalidades asumieron sus control relativamente mayor sobre los insumos que en otros responsabilidades. países de América Latina, su autonomía está restringida por Se logró un avance en el proceso de descentralización con el hecho de que en gran medida el Ministerio de Salud la Ley 60 de 1993, gracias a la cual las transferencias a los determina su gasto en atención de salud primaria. La cali- departamentos para salud y educación aumentaron signi- dad de la atención que prestan las municipalidades depende ficativamente (de 15 por ciento de los ingresos guberna- en gran medida, pues, del nivel de financiamiento guberna- mentales en 1993 a 24,5 por ciento de 1996 en adelante). mental. No obstante, la municipalización de la entrega de Estas transferencias son administradas autónomamente en atención de salud primaria en Chile se considera un éxito, los departamentos que han sido certificados. Las transferen- en gran parte debido al compromiso continuo por parte del cias a las municipalidades para salud, educación y otros gas- Ministerio de Salud con la atención de salud primaria, la tos en infraestructura aumentaron del 15 por ciento de los clara definición de las responsabilidades de las municipali- ingresos gubernamentales en 1994 al 17 por ciento en dades, la simpleza de los resultados que deben ser entrega- 1997, y se espera que aumenten a 22 por ciento en el 2001. dos, la precisión y simpleza de los mecanismos de pago y las El problema principal de dichas transferencias es que mejoras en la capacidad administrativa municipal. guardan poca relación con las necesidades de salud locales o La descentralización no fue la única reforma del gobierno con el costo de los servicios. en el sector salud. Siguiendo su enfoque orientado al mer- Al poco tiempo de haberse puesto en marcha la Ley 60, cado, el gobierno también alentó el uso del seguro de salud se promulgó una reforma más radical (Ley 100) a fines de privado. Se autorizó el funcionamiento de los fondos priva- 1993 cuya estrategia incluía segregar el financiamiento de dos de salud, los que captan las cotizaciones obligatorias por servicios de la prestación de los mismos, fomentar la com- nómina para prestar atención de salud privada. Como resul- petencia entre los proveedores de seguro y los proveedores tado de lo anterior, la cantidad de personas cubiertas por los de servicios, otorgar subsidios designados a los pobres y ase- planes de seguro privado aumentó marcadamente (hasta gurar la prestación de servicios de salud a la población, casi el 27 por ciento de la población en 1997 de casi cero a independientemente de su capacidad de pago. Se crearon 90 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A A T E N C I Ó N D E S A L U D dos planes de seguros para efectuar el nuevo enfoque: un experimentando con diversas modalidades de segregar com- plan de contribución que cubriría a los trabajadores remu- prador y proveedor, la atención de salud sigue estando do- nerados e independientes y uno subsidiado para los pobres minada tanto en su financiamiento como en su producción (con subsidios directos para pagar un conjunto básico de por el sector público. La descentralización se ha limitado en servicios en atención de salud). gran medida a la transferencia de partes del sistema del sec- La ejecución de la Ley 100 será sumamente descentrali- tor público desde el gobierno central a los gobiernos subna- zada. El régimen subsidiado será administrado y financiado cionales. Los gobiernos centrales han tendido a mantener la a través de las municipalidades, las cuales serán respon- responsabilidad de la formulación de políticas, del finan- sables de (a) identificar a los beneficiarios pobres, (b) afiliar ciamiento global, y del funcionamiento de centros de aten- a los beneficiarios con una compañía de seguros de salud ción médica altamente especializados (oncología, por ejem- pública o privada (Administradora del Régimen Subsidiado plo), mientras que a los estados o provincias a menudo se les [ARS]) y (c) autorizar el pago de las primas correspondi- ha conferido la responsabilidad de prestar la atención hospi- entes a la ARS. Entre otras características descentralizadas talaria secundaria y terciaria y a las municipalidades la del sistema está la delegación a los departamentos y munic- responsabilidad de la atención de salud primaria (Colombia, ipalidades de una serie de responsabilidades financieras, Brasil, Chile y, en una menor medida, Bolivia).3 organizacionales y de personal, donde los departamentos alcanzarán un mayor grado de autonomía que las munici- Gestión de la fuerza laboral palidades. El avance más lento se registra en la adminis- Pese a que el alcance de estas reformas es modesto, su efec- tración del personal ya que el espacio de maniobra para la tuación ha sido más bien tentativa. La gestión de la fuerza negociación de remuneraciones y condiciones de empleo ha laboral, por ejemplo, continúa estando centralizada. En la sido casi inexistente. A nivel de departamento, los hospi- mayoría de los países referidos en los estudios de casos, las tales gubernamentales están siendo transformados en enti- remuneraciones y las condiciones de empleo no son contro- dades autónomas aunque este proceso se ha visto obsta- ladas por gobiernos subnacionales o administradores de los culizado por la falta de precisión en cuanto a quién pagará establecimientos de salud, sino por el gobierno central, el las deudas por pensión y dentro de qué plazos, así como por cual negocia con los sindicatos del sector salud todos los las condiciones, incluido el estado de la infraestructura, en años. Esto ha obstruido los esfuerzos realizados por fomentar las cuales se transformarán los hospitales. la autonomía de gestión en el nivel en que hay más proba- bilidades de impacto: en la unidad de salud individual. Los Temas principales en la descentralización de la directores de los establecimientos de salud estatales por lo salud general tienen poco poder sobre su fuerza laboral. De los seis estudios de casos presentados se desprende que En el Cuadro 5.2 se resume la situación en que se la descentralización de la salud en América Latina ha sido encuentran los seis países en cuanto a la gestión de personal. una experiencia variada. Si bien cinco de los seis países están Ahí se observa que en la mayoría de los países, los gobier- CUADRO 5.2 Autoridad de los diferentes niveles de gobierno para administrar personal NIVEL DE GOBIERNO DETERMINACIONES DE REMUNERACIÓN (PRECIO) CONTRATACIÓN Y DESPIDOS (CANTIDAD E INCENTIVOS) Central Bolivia, Chile, y México Bolivia Estado/Departamento/Provincia Argentina, Brasil, Colombia (si no Argentina, Brasil, Chile (Regiones de Salud), Colombia está municipalizado*) (si no está municipalizado), y México Municipal Colombia (si no está municipalizado*) Brasil (para los proveedores de servicios); Chile para los trabajadores de salud primaria; Colombia para las áreas descentralizadas Establecimientos donde funciona la Brasil (autonomía limitada en los hospitales públicos); segregación de comprador y proveedor Colombia (municipalizado) 91 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O nos subnacionales y los establecimientos de atención de sobre las remuneraciones. En Colombia, si bien los costos salud sólo tienen responsabilidades limitadas en cuanto a la laborales son establecidos por el gobierno nacional, los fon- gestión de personal y que están restringidos por los estrictos dos transferidos a los gobiernos subnacionales para finan- códigos de trabajo nacional relativos a los trabajadores del ciar los servicios de salud no reflejan directamente los cos- sector salud. En algunos casos, las secretarías estatales de tos, lo que da como resultado constantes déficits, disputas salud tienen el poder para contratar, despedir y transferir entre los niveles de gobierno y presiones financieras en los directores y personal hospitalarios (Argentina, Bolivia y gobiernos locales. Un resultado en Colombia y otros países México). Chile es tal vez el único caso donde los traba- es el poco interés por parte de los gobiernos subnacionales jadores de la atención de salud primaria fueron efectiva- en aceptar las responsabilidades de los servicios de salud en mente transferidos a las municipalidades y en dicho proceso sus territorios, ya que la responsabilidad es transferida sin perdieron su condición de empleados públicos estatales. recursos adecuados para ejecutarla ni la autoridad para administrar los costos. Financiamiento recurrente Al mismo tiempo, las reformas de descentralización han La mayoría de los proveedores de atención médica (hospi- dado como resultado una mayor carga fiscal para los go- tales y redes de atención primaria) sigue siendo financiada biernos centrales. En gran medida esto se ha producido por asignaciones directas históricamente basadas en un pre- debido a que las transferencias basadas en fórmulas a las supuesto, ya sea a través de oficinas desconcentradas del municipalidades y, en algunos casos, a los estados se han Ministerio de Salud, o bien por medio de transferencias des- realizado, en parte por razones políticas, con nuevos fondos tinadas a los estados y municipalidades (en Bolivia, Chile y en vez de hacerse con reasignaciones de los gastos en salud México, y en Colombia a departamentos en los que la salud existentes. En Bolivia, las transferencias municipales aún no ha sido descentralizada). En Argentina, las transfer- creadas por la Ley de Participación Popular son un por- encias centrales a las provincias no son designadas para la centaje fijo de los ingresos del gobierno y representan recur- salud; las transferencias desde las provincias y las munici- sos adicionales para servicios sociales, incluida la salud. Las palidades a los establecimientos de atención de salud tienen asignaciones presupuestarias para pagar a los gobiernos una base histórica. Las reglas de transferencia hacia sub- subnacionales mayores remuneraciones para el personal de niveles políticos son generalmente complejas y la pon- salud y pensiones acumuladas, así como otros beneficios son deración poblacional es elevada. Luego estas trasferencias otra fuente de mayores gastos netos en salud. En total, el pasan a ser la base para que los gobiernos locales financien aumento de gastos en salud ha representado más del 2 por los servicios, lo que generalmente se realiza mediante un ciento del PIB en algunos países (Bolivia y Colombia), enfoque presupuestario histórico basado en aportes que aunque no todo el aumento pueda ser atribuido a la descen- ignora la producción y la calidad. Correspondientemente, la tralización. mayoría de los países no cobra honorarios (o sólo cobra ho- norarios nominales) por la atención de salud en los servicios Decisiones de inversión centrales o descentralizados y tiene honorarios altamente A diferencia de la mayoría de las actividades de salud, las subsidiados, en caso que existan, para los servicios hospita- decisiones de inversión han estado completamente descen- larios y las actividades relacionadas con diagnósticos de tipo tralizadas en muchos países de América Latina (ver Cuadro ambulatorio o con hospitalización. 5.3). Si bien esto agiliza la respuesta a las necesidades Esta dependencia continua en el financiamiento basado locales, también crea problemas. Primero, ya que se auto- en aportes no proporciona incentivo para mejorar la efi- riza que todos los niveles de gobierno inviertan en ciencia ni la cobertura. Además, la entrada en escena de los infraestructura y cuenten con el dinero (a menudo transfer- gobiernos subnacionales en el sistema de salud ha hecho encias destinadas) para hacerlo, existe una tendencia a surgir nuevos problemas de financiamiento. La descentra- invertir excesivamente en infraestructura y equipos. Por lo lización de la salud generalmente se ha basado en un con- general no hay un cargo explícito por concepto de arriendo tinuo respaldo financiero del gobierno central, pero éste no de capital y equipos ni por concepto de depreciación, de siempre ha estado disponible. Esto ha sido un problema modo que no hay un incentivo compensatorio para utilizar particularmente en los casos en que hay un control central el capital de manera productiva. Segundo, en los casos en 92 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A A T E N C I Ó N D E S A L U D CUADRO 5.3 Autoridad para realizar inversiones en infraestructura NIVEL DE GOBIERNO ATENCIÓN DE SALUD PRIMARIA HOSPITALES Central Bolivia, Chile Estatal México Argentina, Colombia, México Municipal Todos excepto México Brasil (más cierto financiamiento conjunto del estado) Funciona con la segregación de Colombia (con los honorarios de los usuarios) comprador y proveedor que los estados y municipalidades no han sido también La economía política de la reforma responsables del financiamiento del personal, han tendido a La forma parcial y fortuita en que se ha implementado la pasar por alto las consecuencias de los costos recurrentes de descentralización de la atención de salud refleja en cierta dichas inversiones. En los países citados es común encontrar medida las poderosas fuerzas que se oponen a ella. Mientras establecimientos de atención de salud vacíos porque el gob- los posibles beneficiarios, los ciudadanos-clientes, son ierno central no ha cubierto los nuevos cargos o vacantes de muchos y están dispersos, los grupos detractores se encuen- personal, debido a restricciones del presupuesto central. tran concentrados y focalizados. Uno de dichos grupos han Incluso el gobierno central se ha mostrado reacio a permi- sido los trabajadores del sector salud, quienes ven en la tir que las municipalidades y las organizaciones comuni- descentralización una amenaza a su poder sindical y una tarias cubran dichas vacantes, por temor a que en el futuro forma del gobierno para dividirlos. En la mayoría de los los nuevos cargos deban ser absorbidos por las nóminas de casos, los trabajadores del sector salud han accedido a la pago del gobierno central, como resultado de la presión de descentralización-desconcentración sólo después de recibir los sindicatos. ciertas garantías (generalmente mediante una ley o decreto RECUADRO 5.1 Falta de información confiable Un obstáculo adicional para la descentralización de la privatización), resulta en un aumento en la cantidad de salud puede ser la falta de información confiable con la transacciones, en la cantidad de personas que toman deci- cual hacerle seguimiento a los avances y detectar proble- siones en forma independiente y en las alternativas mas de cobertura, calidad de la atención y eficiencia. Los disponibles para cada nivel. Los proveedores ya no pueden indicadores de calidad y cobertura, donde los hay, a sobrevivir sin una información precisa y actualizada sobre menudo son poco confiables. Los informes sobre faltas de su estructura de costos o las perspectivas de ingresos y el eficiencia y mal uso de los fondos provienen de la prensa sector público necesita información para asegurar el en lugar de sistemas de información fiables. Esta situación cumplimiento de los estándares de atención y financieros. no es sorprendente en la medida que un sistema centra- La cantidad de información que se genera es por lo tanto lizado simplemente puede no producir mucha informa- endógena al propio sistema y a los incentivos que crea. Por ción porque ésta resulta poco útil. En dichos sistemas hay lo tanto, no debe sorprender que los sistemas de informa- pocas transacciones que involucren dinero, la competencia ción que existen en un sistema centralizado estén muy es baja, casi no hay incentivos para regular la eficiencia y lejos de satisfacer las necesidades de información de un sis- son los niveles superiores quienes toman las decisiones y tema descentralizado. Resulta irónico, pues, que las que- asignan los recursos. La descentralización, o para tales jas respecto a la falta de información adecuada puedan ser efectos cualquier reforma que multiplique los focos donde una señal de avance en la descentralización de las respon- se toman decisiones (autonomización, corporatización, sabilidades. 93 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O supremo) de mantener los regímenes del código del trabajo los pocos estados y municipalidades completamente descen- y sus beneficios asociados, para ellos y a menudo también tralizados de Colombia. para el nuevo personal. Finalmente, ha habido una marcada falta de interés por Los gobiernos centrales tampoco se han mostrado muy parte de los gobiernos subnacionales en cuanto a asumir entusiastas, debido en parte a las preocupaciones nuevas responsabilidades. En gran medida, esta falta de financieras. Las reformas de descentralización tienen un interés es resultado de un temor de que el gobierno central costo adicional porque, por lo menos en un inicio, hay (a) no cumpla con sus obligaciones financieras y un temor a fin cierta duplicación de gastos (los empleados del gobierno de tener que lidiar con los poderosos sindicatos del sector central raramente son transferidos, por ejemplo), (b) una salud. En Argentina, estos temores también rigen para los necesidad de rehabilitar redes de hospitales y de atención de hospitales que se encuentran en el proceso de obtener salud primaria y (c) una necesidad de capacitar personal autonomía de las provincias. En Colombia, por ejemplo, para ocuparse de las responsabilidades recientemente debido a su deseo de retener el control sobre los hospitales descentralizadas. En los casos en que se han planificado y presupuestos, los políticos departamentales han resistido reformas de descentralización más radicales, el costo de los con éxito o bien desacelerando elementos de la reforma beneficios de pensión acumulados correspondientes a los nacional tendientes a mejorar la rendición de cuentas de los trabajadores de la salud ha sido uno de los principales servicios ante los clientes (segregando la prestación de servi- obstáculos. Según las reformas planificadas en Colombia y cios de su financiamiento). Venezuela, las provincias debían encargarse de todo el per- sonal y la nómina de pagos (de acuerdo con los códigos Conclusión nacionales de la administración pública) como asimismo de En general se podría sostener que la descentralización ha los beneficios de pensión. El gobierno central prometió sido nociva para la prestación de servicios de salud, al menos pagar todos los beneficios de pensión acumulados hasta el en algunos países de América Latina. Resulta difícil imagi- momento de la transferencia, o bien hasta cuando se pro- nar que el intercambio de responsabilidad para factores de mulgara la ley de descentralización. Esto ha resultado ser producción entre niveles de gobierno, como se realiza en difícil. Bolivia, sea conducente a una mejora en la entrega de los Los ministerios nacionales de salud han sido lentos en servicios de salud. La descentralización en Argentina y Mé- descentralizar temiendo perder sus prerrogativas. Con el xico, que ha consistido en una transferencia de recursos y argumento de que los gobiernos subnacionales no son responsabilidades hacia un nivel inferior del gobierno, no capaces de absorber el traslado de servicios de salud ni de parece tener probabilidades de mejorar la entrega del servi- prestarlos, han impuesto requisitos de certificación compli- cio ni de contribuir a una contención de los costos. El resul- cados y a menudo innecesarios, antes de autorizar que se tado perverso de la descentralización parcial que se ha pro- descentralice la prestación de servicios. Además, nunca se ducido en muchos países de América Latina y el Caribe es pormenorizan dichos requisitos de certificación con respecto que, a pesar de que se han delegado algunos elementos de al contenido, fechas y proceso, sino que son dejados a la gestión financiera, la rendición de cuentas se ha dispersado. interpretación de los burócratas del gobierno central, lo cual Estos resultados no son consecuencias inevitables de la crea gran espacio para prácticas y negociaciones discre- descentralización sino más bien reflejan la forma particular cionales, como también para una interrupción del proceso al en que ésta se llevó cabo. La evidencia de los seis países con haber un cambio de ministro u otras políticas. En Brasil, estudios de casos sugiere que para mejorar la calidad de la Colombia, y Venezuela, por ejemplo, los requisitos de certi- atención de salud se tendrá que ir más allá de delegar ficación incluyen los siguientes: un plan anual detallado de activos y personal a los gobiernos municipales. Es posible las operaciones e inversiones en salud, la creación de un sis- que se requieran más cambios fundamentales en la función tema de información, la incorporación de personal de salud del sector público, incluidos una mayor participación del en las nóminas estatales o municipales y una red de sector privado en la prestación (aunque no en el finan- derivación del trabajo. La mayoría de los planes estatales y ciamiento) de la atención de salud y un cambio en el locales no se lleva jamás a la práctica porque los estados y enfoque de financiamiento del gobierno, pasando de los las municipalidades controlan escasos aportes, excepto en aportes a los resultados. 94 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L A A T E N C I Ó N D E S A L U D Afortunadamente, existen indicios de avance hacia modalidad de Empresas Estatales Sociales en virtud de la dicho enfoque. Brasil, como se mencionó anteriormente, ya Ley 100 de 1993 tienen una junta directiva y un director ha avanzado significativamente hacia la modalidad privada que pueden ocuparse de los contratos laborales, horarios y de financiamiento basado en producción y resultados. (Sin contratación de servicios. En Argentina, con la reciente embargo, los hospitales estatales de Brasil siguen recibi- introducción a nivel provincial de reformas que dan mayor endo subsidios en aportes de sus respectivos gobiernos sub- autonomía a los establecimientos hospitalarios, los admi- nacionales). Chile también ha introducido el finan- nistradores de hospitales están comenzando a tener más ciamiento basado en los resultados para la atención de poder sobre el personal (Abrantes y Díaz Legaspe 1999). salud primaria (aunque recientemente cambió a un sistema Estas tendencias tal vez son indicaciones de que los encar- de reembolso basado en capitación en el caso de la aten- gados de forjar las políticas de descentralización están ción primaria, junto con introducir pagos para los Grupos cayendo en cuenta que el transferir activos y personal no Relacionados por Diagnóstico en los hospitales regionales). basta en sí solo para mejorar la entrega de los servicios de En Colombia, los hospitales públicos que han adoptado la salud. Notas 1. Un resultado fue la gran expansión en el rendimiento, lo que 3. Un problema práctico implícito en esta división de respon- produjo un cambio del sistema de financiamiento para los servicios de sabilidades entre niveles de gobierno --con los hospitales delegados salud municipales, pasando de un honorario por servicio a la ca- a los estados y los centros de salud primaria a las municipalidades-- pitación en 1994. Los hospitales públicos, en contraste con las clíni- es que complica el funcionamiento del sistema de derivación inde- cas, fueron transferidos a las 25 unidades de servicios de salud semi- pendientemente de lo bien que haya podido funcionar antes. Esto se autónomos, a los que se les ha dado menos autonomía sobre el produce en gran medida debido a que las transferencias financieras personal. Al personal se le paga de acuerdo con nóminas de pago fijas, para los estados y municipalidades generalmente están desconec- según escalas de remuneraciones y reglas de administración de per- tadas, recibiendo así ambos las transferencias directas, a menudo de sonal que son establecidas por el Ministerio de Salud. Con la intro- acuerdo a una fórmula, desde el nivel central para cumplir con sus ducción de nuevos sistemas de pago (pagos efectuados según los responsabilidades de servicio específicas. Además, las municipali- GRD), se esperaba que los servicios de personal pudieran incluirse en dades aledañas encuentran difícil la creación de acuerdos económicos los esquemas de honorarios. Sin embargo, lo anterior ha sido difícil de de compensación para pagar los servicios prestados a sus residentes efectuar. en otras jurisdicciones (Argentina, Bolivia, Brasil y Colombia). Sin 2. Esto ha llevado a la preocupación de que Chile esté desarrol- embargo, en la práctica las responsabilidades entre los niveles de lando un sistema de atención de salud de dos niveles, con una aten- gobierno a menudo no han sido bien definidas o han cambiado en ción de alta calidad para quienes pueden costear el seguro privado y repetidas ocasiones dentro de un corto período, obstaculizando la una atención inferior para los que deben depender del sistema de consolidación de los acuerdos institucionales y otros a niveles subna- financiamiento público. cionales. 95 CAPÍTULO 6 La descentralización de los caminos: correspondencia entre responsabilidad, recursos y experiencia técnica E n el curso de la década del noventa, la descentralización política y administrativa ha estado en auge en América Latina. Hoy en día, las autoridades locales se eligen públicamente en casi todos los países de la región y los gobiernos locales son los responsables de ejecutar una amplia gama de funciones públicas que antes eran manejadas por el gobierno nacional. La descentra- lización se ha efectuado como una estrategia para mejorar la eficiencia en el suministro de fun- ciones públicas y para reducir el gasto del sector público, basándose en el principio de que las autoridades responsables de las políticas y los administradores públicos toman decisiones más acertadas en lo que atañe al uso de los recursos cuando éstos les quedan cerca. Sin embargo, a este principio se oponen las restricciones a la capacidad institucional y a los recursos humanos que resultan de la pérdida de economías de escala, a medida que las responsabilidades se transfieren desde el nivel nacional al local. Es fácil y a menudo engañoso, por lo tanto, hacer juicios simplistas acerca de lo deseable de una gestión descentralizada del sector. El sector transporte, con su "abultadas" inversiones y una combinación de intere- ses nacionales, regionales y locales, representa un desafío particular para las estrategias de descentralización. Cada uno de los sistemas viales, ferroviarios, portuarios, aeroportuarios y de transporte público plantea una serie de desafíos complejos que se deben enfrentar, con el fin de evaluar los costos y beneficios de la descen- tralización y las condiciones previas y estrategias para implementarla. En este sentido, el sector vial ha sido el foco de numerosos esfuerzos de descentralización. En este capítulo presentaremos la experiencia registrada en América Latina en la descentralización de la gestión vial, proporcionaremos un marco analítico para la revisión de estas experiencias y propondremos algunas orientaciones para el futuro del sector vial, en base a las enseñanzas que de estas experiencias se desprenden. Descentralización del sector de gestión vial sus mercados y se esfuerza por competir en la economía Los caminos son parte importante de la economía de global, la extensión y calidad de su red vial necesitará cre- cualquier país. Son un activo productivo utilizado para el 60 cer, accediendo a regiones remotas y aumentando la movi- a 80 por ciento del transporte de pasajeros y carga, y a lidad de personas y mercancías dentro de la región. Las menudo, constituyen la única forma de acceso a comu- actuales densidades de los caminos aún son bajas compara- nidades rurales. Como tal, los caminos forman la red vital das con aquellas de las economías industrializadas, lo que del desarrollo económico y social. A medida que América apunta a la persistencia de problemas de acceso y a la Latina continua transitando hacia la integración regional de necesidad de extender las redes en el futuro. 97 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Los caminos también representan una importante pro- de las carreteras tradicionalmente han favorecido la recon- porción del gasto público en la región y en muchos casos, strucción por sobre el mantenimiento, actitud que a representan un valor en activos de hasta el 40 por ciento del menudo es reforzada por presiones políticas. Por su parte, el producto interno bruto (PIB) anual. Al mismo tiempo, el financiamiento ha seguido el mismo camino. Más aun, uso de los caminos genera significativos ingresos tributarios incluso cuando los recursos han sido suficientes, los fondos mediante la aplicación de cobros a los usuarios, como se han usado en forma ineficiente, especialmente por aque- impuestos a los combustibles, peajes, registro automotriz y llas entidades que dependen de una "administración permisos de circulación. La construcción y mantenimiento directa", es decir, de su propia fuerza laboral del sector de caminos también contribuyen en forma significativa a la público para llevar a cabo las obras. La rendición de cuentas creación de empleos, especialmente en los países menos a los usuarios de carreteras desaparece debido a la natu- desarrollados con abundante mano de obra. En general, los raleza indirecta del mecanismo de financiamiento (asigna- caminos son un gran negocio y aportan hasta con un 6 por ciones del presupuesto general), que no tiene relación con lo ciento al PIB total. que los usuarios pagan en términos de impuestos ni con los Aunque en las últimas cuatro décadas se han logrado mayores costos de operación de los vehículos en caminos importantes avances en la expansión de las redes viales en deteriorados. los países en desarrollo, el sector enfrenta un persistente Una serie de reformas aplicadas en América Latina y problema de mantenimiento inadecuado de los caminos, lo otros lugares apuntan a mejorar la rendición de cuentas de que produce una mayor necesidad de inversiones en reha- los administradores viales y la capacidad de respuesta de las bilitación y reconstrucción. Los organismos viales alrededor entidades viales ante el deterioro de los caminos. La descen- del mundo generalmente han mostrado una importante tralización de estas entidades, incluyendo la delegación de la capacidad para construir o mejorar caminos, pero reiterada- responsabilidad de planificar, construir y mantener car- mente enfrentan dificultades para desarrollar y mantener reteras "no nacionales" y en algunos casos, "nacionales" prácticas adecuadas de mantenimiento. Una década atrás, hacia los gobiernos estatales y locales, es una reforma que se las estimaciones mundiales indicaban que un 15 por ciento ha intentado como una manera de acercar a los usuarios de del capital invertido en las carreteras principales de países las carreteras y a los administradores. El objetivo es facilitar en desarrollo se había deteriorado. Esto representaba una una mayor correlación entre la calidad de los caminos que pérdida de aproximadamente US$43 mil millones o alrede- los usuarios están dispuestos a respaldar y aquellos que se dor del 2 por ciento del PNB de los países en ese momento, entregan. Existe una cantidad limitada de estudios sobre el cifra que contrasta marcadamente con los US$12 mil mi- impacto de la descentralización vial. Un análisis del Banco llones que se habrían requerido para mantener los caminos Mundial de 42 países en desarrollo llegó a la conclusión de en buenas condiciones (Harral y Faiz 1988). En América que donde se había descentralizado el mantenimiento de los Latina, a principios de los años 90 se estimaba que se nece- caminos, había un índice más bajo de trabajos pendientes y sitarían alrededor de US$2,5 mil millones al año para abor- las condiciones viales eran mejores. En términos globales, el dar el trabajo de mantenimiento pendiente en los caminos porcentaje de caminos pavimentados en condiciones defi- de la región y prevenir un mayor deterioro. cientes cayó de 22 a 12 por ciento con la descentralización La persistencia de problemas de mantenimiento no se y el porcentaje de caminos sin pavimentar en condiciones puede explicar solamente como el resultado de una falta de deficientes cayó de 33 a 15 por ciento (World Development capacidad técnica para llevar a cabo los programas de tra- Report 1994; también vea Humplick y Moini-Araghi 1996). bajo necesarios. Los organismos viales que han sido capaces Sin embargo, la experiencia disponible en relación con la de planificar, diseñar y ejecutar el importante número de descentralización de la gestión vial en América Latina mues- inversiones viales realizadas en el pasado, ciertamente tra resultados diversos. Si bien países como Argentina, tienen la capacidad técnica de realizar las tareas mucho más Brasil y Colombia en general se han beneficiado de la sencillas de mantenimiento. La explicación más verosímil es administración vial descentralizada (fundamentalmente de que el problema radica en el marco institucional en el que las redes secundaria y terciaria), también se han registrado se administran los caminos y en la tergiversación de señales experiencias negativas, las que llevaron a revocar parcial- e incentivos que ahí se reciben. Las entidades responsables mente el proceso en Perú y Bolivia. Esto ha creado incer- 98 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L O S C A M I N O S tidumbre en el sector acerca de los méritos de la reforma. dad nacional para administrar áreas de la red de ca- Las razones para el éxito o el fracaso de distintas experien- rreteras (como el caso de Chile); y cias de descentralización son motivo de debate y exigen un · Sistemas descentralizados, en los que las entidades análisis más profundo de la naturaleza de la descentra- locales o regionales se ponen bajo la jurisdicción de lización de la gestión vial. gobiernos subnacionales para administrar áreas de la Al intentar comprender los diversos factores involucra- red (como en Argentina y Brasil). dos, emergen serias dificultades: en primer lugar, existe una necesidad de aclarar qué caminos y qué tareas de Estos sistemas de organización habitualmente reflejan la gestión vial se deben descentralizar; en segundo término, organización política general del país. Los países con un sis- ha habido una escasa recopilación de la experiencia en tema de gobierno centralizado normalmente tendrán un sis- descentralización de caminos en de diferentes países y se tema de administración vial centralizado. De igual forma, dispone de pocos datos para evaluar el impacto que la los países con una alto nivel de descentralización política y descentralización puede haber tenido en el desempeño del gobiernos subnacionales fuertes habitualmente tendrán sector y, por último, paralelamente a la descentralización, organizaciones de administración vial descentralizadas. Por se han iniciado otras reformas, incluyendo la práctica de lo tanto, un análisis de la descentralización de la adminis- contratar el mantenimiento de carreteras en lugar de usar tración vial debe tomar en cuenta el entorno general de la una fuerza laboral propia, establecer directorios viales y organización política del país, así como el tamaño, la dis- fondos viales conexos, otorgar concesiones y contratos de tribución de la población y la complejidad de la red vial mantenimiento de largo plazo basados en el desempeño, nacional. El principal desafío para América Latina es deter- todas las cuales aumentan la responsabilidad y otorgan una minar una estrategia y establecer un conjunto de políticas "voz" a los usuarios de los caminos, pero cuyos beneficios adecuadas para los países en que la descentralización está en no se pueden distinguir fácilmente de aquellos de la marcha. En la mayoría de los casos, la descentralización de descentralización. los caminos es parte de una descentralización política y fis- En este capítulo se intenta abordar estos temas pro- cal más amplia, donde se pone un mínimo de atención a las poniendo un marco conceptual que se puede usar para condiciones locales. La falta de una estrategia efectiva para entender las consecuencias de la descentralización del sector la transición del sector ha sido la principal debilidad en la vial y revisando las experiencias de América Latina al mayoría de estas iniciativas. respecto, con el objeto de reconocer enseñanzas y pautas para el futuro del sector. Se sostiene que si bien la descen- ¿Qué significa la descentralización en el sector tralización puede facilitar una gestión vial efectiva acer- vial? cando a usuarios y administradores de las carreteras, existe La descentralización del sector vial conlleva el traspaso de la una serie de condiciones previas que deben estar aseguradas responsabilidad total sobre ciertos caminos a niveles subna- o se deben efectuar como parte de una estrategia de más cionales de gobierno. La responsabilidad total en el sector largo plazo para garantizar el cumplimiento de los benefi- vial implica una combinación de funciones, tareas de cios proyectados. administración y mecanismos de financiamiento que están estrechamente relacionados para asegurar la integridad de En busca de un modelo: la experiencia de la red vial. El primer paso para entender la descentralización América Latina y el Caribe en el sector vial es definir claramente qué es lo que se está En general, existen tres sistemas genéricos de organización descentralizando. Esto exige aislar o desaglutinar los distin- para la gestión de redes viales: tos elementos de los que está compuesto un sistema de administración vial y que podrían estar sujetos a la descen- · Sistemas centralizados, en los que la red se administra tralización. Nuestro marco conceptual para el análisis de la por medio de una sóla entidad vial nacional (como en descentralización del sector vial se basa, pues, en el República Dominicana); tratamiento separado de tres elementos vitales de una · Sistemas desconcentrados, en los que se establecen administración vial efectiva: funciones viales, tareas de entidades regionales con responsabilidad ante la enti- gestión y mecanismos de financiamiento. 99 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Funciones viales Existe una serie de consideraciones para definir cada tipo Los caminos se clasifican en diferentes niveles, según su fun- de clasificación de camino, además de los temas políticos, ción. La función de un camino se refiere al papel que cumple técnicos y financieros involucrados. Para los efectos de este dentro de la red y al tipo de demanda predominante que capítulo, el punto central se pondrá en las redes nacionales ejercen sus usuarios. ¿Es un camino que cumple principal- y regionales, más que en las redes rurales y urbanas. Ge- mente un objetivo nacional (tal como conectar ciudades neralmente, los profesionales del sector aceptan que la importantes con puntos fronterizos clave para el comercio) responsabilidad por los caminos rurales y urbanos se debería o es un camino que cubre principalmente necesidades delegar en los gobiernos estatales o locales, aunque en locales (como trasladar mercancías de producción local a dichas disposiciones persisten problemas de viabilidad mercados locales)? Esta diferenciación ayuda a identificar el financiera. El debate clave, sin embargo, se refiere a las distrito para el que son más importantes las características redes nacionales y regionales. y condiciones de la carretera. Aquí se identifican cuatro niveles de redes diferentes: Tareas de gestión El segundo punto de la descentralización vial es la transfe- · Redes nacionales (primaria o troncal principal), com- rencia de responsabilidades administrativas de las vías pues- puestas por caminos que cumplen una función de tas bajo la jurisdicción de gobiernos subnacionales. En la interés nacional que va más allá de los intereses de las gestión de las redes viales, se pueden identificar claramente comunidades inmediatamente cercanas al camino; cuatro tareas distintas: · Redes regionales (también conocidas como redes secun- darias, del departamento o estatales), que constan de · La planificación de inversiones viales, que incluye la caminos de acceso interurbano y rural que benefician definición de futuras necesidades en cuanto a redes y el principalmente a todas las comunidades de una región, establecimiento de prioridades de inversión; estado o provincia; · La rehabilitación y construcción de caminos, que · Redes rurales (incluyendo carreteras, caminos y incluye diseño e ingeniería en detalle y la contratación senderos comunitarios), que proporcionan acceso a y supervisión de las obras; comunidades rurales remotas; y · La operación y el mantenimiento de las carreteras, lo · Redes urbanas (divididas a su vez en redes metropoli- que incluye mantenimiento periódico y de rutina, tanas y grandes redes urbanas, redes urbanas interme- señalización y a veces vigilancia; y dias y redes urbanas menores), las que permiten la cir- · La formulación de políticas y reglamentos, incluyendo culación dentro las ciudades y los pueblos. la reglamentación de características viales para asegu- rar la conectividad de la red y estándares de seguridad En términos conceptuales, la responsabilidad por los y garantizar la observación de normas sociales y ambi- caminos se debería asignar al nivel de gobierno que repre- entales. senta a la comunidad de usuarios que más se benefician con la vía. No obstante, en la práctica existen áreas difusas en En el Cuadro 6.1 se presenta un marco para considerar relación a la designación de algunos caminos como opciones de descentralización de tareas administrativas en el nacionales o regionales y otros como regionales o rurales, sector vial. Nuevamente, el principio general es que las debido principalmente a la dificultad para distinguir entre responsabilidades administrativas para una vía se deben los diversos usuarios y los objetivos de sus viajes. A menudo, entregar al nivel de gobierno más asociado con los usuarios muchos caminos sirven tanto al tránsito local como al que predominan en esa vía, a fin de asegurar una mayor efi- nacional. Por otra parte, las consideraciones políticas a ciencia en el establecimiento de prioridades y la correspon- menudo cumplen un papel significativo en la designación diente asignación de recursos. final. Los representantes locales a menudo ejercerán presión Sin embargo, las preocupaciones que se presentan a para que se incluya gran parte de su red dentro de la red menudo tienen que ver con la falta de capacidad técnica y nacional, como una forma de asegurarse el financiamiento legal para absorber estas tareas y la pérdida de economías de nacional. escala. Por cierto, los países más pequeños con redes secun- 100 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L O S C A M I N O S CUADRO 6.1 Opciones de descentralización para el sector vial PLANIFICACIÓN CONSTRUCCIÓN MANTENIMIENTO REGULACIÓN RED ·Central ·Central ·Central ·Central NACIONAL ·Concesión ·Concesión ·Contrato de rehabilitación ·Contrato de servicios con el y mantenimiento sector privado ·Delegación a un organismo ·Delegación a un organismo regional regional RED ·Regional ·Regional ·Regional ·Regional REGIONAL ·Concesión ·Concesión ·Contrato de rehabilitación ·Contrato de servicios con el y mantenimiento sector privado RED ·Regional ·Regional ·Regional ·Regional RURAL ·Municipal ·Municipal ·Municipal ·Municipal ·Delegación a un organismo ·Delegación a un organismo ·Delegación a un organismo ·Delegación a un organismo regional regional regional regional RED ·Municipal ·Municipal ·Municipal ·Municipal URBANA ·Multimunicipal (metropolitana) ·Delegación a un organismo ·Delegación a un organismo ·Delegación a un organismo regional regional regional darias más limitadas no están descentralizando la gestión biernos nacionales a los gobiernos regionales, en el caso de vial. La experiencia ha demostrado que transferir la respon- la red nacional, para aprovechar las economías de proximi- sabilidad de los caminos de un organismo público inefi- dad. Esto es así especialmente en los países más grandes, en ciente a otro, no proporcionará los beneficios necesarios. Se el entendido de que el nivel de gobierno que delega pro- requiere una gama de capacidades técnicas para administrar porciona el financiamiento necesario. El traspaso también se caminos, incluyendo conocimientos especializados en diseño puede producir desde los gobiernos municipales a una enti- e ingeniería de tránsito, análisis de inversiones, diseño y pre- dad regional o multi-municipal para lograr economías de supuesto de ingeniería y planificación de obras. Los cambios escala y mejorar la coordinación de la red. La delegación de en el uso del sector privado han comenzado a modificar la funciones de mantenimiento a los gobiernos estatales es la combinación de capacidades necesaria en los organismos más frecuente de estas posibilidades. públicos, reduciendo parte de la capacidad interna consi- derada necesaria previamente. Muchas entidades viales Mecanismos de financiamiento dependían de su propio personal (administración directa) El tercer elemento vital de la administración vial son los para llevar a cabo trabajos de mantenimiento, con las inefi- acuerdos de financiamiento para la construcción y manteni- cacias asociadas al exceso de personal, la falta de com- miento de las diversas redes viales. Es tal vez el elemento bustible o el deterioro de los equipos. Durante la década más problemático y es fundamental para establecer los pasada, los gobiernos contrataron dichas obras a contratis- incentivos institucionales correctos y asegurar la viabilidad tas privados, lo que ha aumentado la necesidad de gestión del proceso de descentralización. La queja más común de las contractual por sobre las capacidades de administración de autoridades locales respecto a la descentralización vial las obras. Se han realizado convenios contractuales similares quizás sea que se les están transfiriendo responsabilidades para el diseño y otros servicios. Esto reduce algunas de las sin acompañarlas de los recursos suficientes para enfrentar- demandas técnicas implícitas en la descentralización. las. Sin considerar cuidadosamente qué fuentes de finan- Otra opción relacionada ha sido mantener la propiedad ciamiento usar y cómo asignar financiamiento a las distin- en un nivel de gobierno al tiempo que se traspasan ciertas tas redes que están dentro de los sistemas descentralizados, tareas de gestión vial a otro nivel. Las actividades de con- se puede poner en peligro el objetivo de una mayor rendi- strucción y mantenimiento se pueden traspasar de los go- ción de cuentas. 101 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O Existen tres mecanismos principales para financiar local para recaudar dichos fondos ­ debería ofrecer el mejor caminos: recursos presupuestarios, fondos viales basados en equilibrio entre la propiedad local y una dependencia eficaz ingresos por tarifas asignadas a los usuarios y peajes. La en los cobros a los usuarios. También proporciona una base principal fuente de financiamiento para los caminos es el para que el gobierno nacional le haga seguimiento al avance presupuesto nacional. Donde se usa este método, los usua- y resuelva incentivos y asistencia técnica según sea nece- rios de los caminos tienen un impacto sólo en la medida en sario. que existe un sistema efectivo de gobernabilidad represen- Usar fondos viales es otro medio de realizar en la práctica tativa, a través del cual se determinan las prioridades de el principio de que el usuario paga, si bien indirectamente. gastos. Cuando la administración vial se descentraliza, el Dichos fondos generalmente son financiados con ingresos financiamiento presupuestario se puede entregar a través de generados mediante cobros a los usuarios recaudados a nivel ingresos centrales o subnacionales. El financiamiento prove- nacional, principalmente por impuestos a los combustibles, niente de ingresos del gobierno central--es decir, mediante y su uso a menudo se restringe al mantenimiento. Fre- transferencias--tiene algunas ventajas. Las transferencias cuentemente, se acuerdan fórmulas para la asignación del asignadas para uso especial permiten al gobierno nacional dinero entre las distintas redes y los correspondientes nive- hacer un seguimiento de la capacidad y compromiso de los les de gobierno. Los profesionales del sector transporte han gobiernos locales para cumplir estándares mínimos. Sin promovido el uso de estos fondos como una manera de ase- embargo, el financiamiento total a través de transferencias, gurar un financiamiento apropiado y estable para mantener resulta en preocupaciones en relación al compromiso local. las redes viales existentes. Sin embargo, la experiencia ha El nivel de descentralización se puede medir mediante el demostrado que dichos fondos son altamente sensibles a la porcentaje de gastos financiados en forma local. Una com- volatilidad macroeconómica. Por ello, más que proteger el binación de transferencias nacionales y contribuciones mantenimiento vial de las fluctuaciones presupuestarias, en locales importantes--suponiendo que existe la capacidad la práctica, las han exacerbado. Los ministerios de hacienda RECUADRO 6.1 La nueva generación de fondos viales Principios clave para la viabilidad de fondos viales: Características operativas clave del fondo vial: ·El fondo vial debe ser parte de un programa más ·El uso de los fondos habitualmente está restringido amplio para comercializar la gestión vial. para financiar actividades de mantenimiento. ·Sólo los cobros a los usuarios de los caminos se ·El fondo vial debe financiar íntegramente los gastos deberían integrar al fondo vial. asociados con la red nacional. ·La disposición no debe restar ingresos a otros sectores ·Los gastos viales regionales y municipales se deberían (el gasto adicional en caminos debe provenir de pagos financiar sólo mediante acuerdos transparentes de dis- extra por parte de los usuarios). tribución de los costos que fortalezcan la disciplina ·El fondo vial debería estar supervigilado por una junta financiera. directiva público/privado representativo con miem- ·Se pueden instaurar fondos viales auxiliares para bros designados por períodos de tres a cuatro años. financiar caminos urbanos o rurales. ·El fondo vial debería estar administrado por una sec- ·Se deben recaudar los ingresos usando una tarifa que retaría fuerte e independiente, separada del principal se componga básicamente de un impuesto al com- organismo vial. bustible, derechos de inscripción de vehículos, un ·Se deben llevar a cabo auditorías técnicas y financieras derecho adicional a los vehículos pesados, derechos de independientes. tránsito internacional y multas por exceso de carga. ·Debe haber procedimientos coherentes para aumentar Fuente: Heggie y Vickers 1998. y disminuir las tarifas. 102 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L O S C A M I N O S también se han quejado de una falta de responsabilidad la red antes y después de la descentralización, según lo que clara en el uso de los mencionados fondos. Más reciente- señalan una serie de indicadores de ingeniería. Si bien esta mente, se ha desarrollado una nueva generación de fondos medida es esencial, se complica por la necesidad de definir viales (ver Recuadro 6.1), que incorpora un mecanismo de cuál es una condición viable en términos económicos. Los rendición de cuentas más sólido, creando juntas directivas caminos con bajos volúmenes de tránsito no exigen el para administrar los fondos viales en las que participan rep- mismo nivel de condición o mantenimiento que las ca- resentantes de los diversos usuarios viales afectados y del rreteras con altos volúmenes de tránsito. También sería sector público. Es decir, son un marco administrativo en el deseable probar el costo y eficiencia del mantenimiento. que los usuarios tienen voz. Aún falta ver cómo estas juntas Desafortunadamente, en la actualidad no se dispone de y los fondos que se les entreguen evolucionarán en el tiempo datos suficientes para comparar adecuadamente el desem- y si serán capaces de mantener un intercambio representa- peño de las entidades viales en América Latina. Esto es par- tivo y dinámico entre los usuarios y los proveedores de la ticularmente así en los países donde se ha producido la infraestructura vial. descentralización vial, ya que se hace más difícil para los El tercer mecanismo, consistente en el uso de peajes, per- organismos nacionales recopilar y ordenar datos prove- mite una aplicación clara del principio el usuario paga medi- nientes de diversas entidades regionales. No obstante, se ante su ubicación específica. De este modo, las carreteras de pueden hacer algunas observaciones claras basándose en un peaje han sido el cimiento para las concesiones al sector pri- análisis de algunas de las experiencias en la región. vado, que es la forma más pura de comercialización de la gestión vial. Por cierto, los usuarios de América Latina y de Casos donde la descentralización política y fiscal está otras regiones han dado señales claras de su disconformidad bien establecida cuando se ven enfrentados a lo que consideran altas tarifas La descentralización vial ha funcionado mejor cuando se ha por un nivel de servicio deficiente. No obstante, los peajes puesto en práctica en un país donde la descentralización sólo son viables en áreas de alto tránsito de la red (general- política y fiscal está madura y bien establecida y donde se le mente sobre los 5.000 vehículos al día). En áreas de bajo trata como parte de un conjunto de reformas del sector que tránsito, que es el caso de la mayoría de los caminos incluyen: (a) una separación clara de responsabilidades insti- estatales y locales, el costo de recaudación es demasiado alto tucionales entre los diferentes niveles de gobierno y (b) la (y por lo tanto ineficaz) comparado con otras opciones de fijación de mecanismos apropiados para financiar el man- tributación. tenimiento y la inversión vial. Esto queda ilustrado en la experiencia de Argentina. Descentralización vial en América Latina Argentina tiene un sistema de gobierno federal, con 24 Durante los últimos 10 años, la mayoría de los países de provincias. La red vial del país está clasificada en carreteras América Latina han descentralizado las responsabilidades de nacionales, provinciales y municipales. La Dirección gestión vial de los caminos no nacionales. Hoy, aproxi- Nacional de Vialidad (DNV) es responsable de administrar madamente el 80 por ciento de los caminos de la región la red nacional, en tanto que cada provincia tiene su propia están bajo la responsabilidad de los gobiernos subna- Dirección Provincial de Vialidad para administrar las redes cionales. Las excepciones son Chile, que tiene una organi- provinciales. Las redes municipales, incluyendo caminos zación vial desconcentrada y países pequeños con una orga- urbanos y rurales, son de responsabilidad de los gobiernos nización política centralizada (como República Dominicana, municipales. Cada nivel de gobierno es responsable de Honduras y Uruguay). En esta sección, revisaremos algunas financiar el mantenimiento y rehabilitación de los caminos de las experiencias en América Latina con la descentra- de su correspondiente red vial, con recursos que provienen lización de la gestión vial, con el objeto de rescatar enseñan- de los ingresos generales y de los ingresos generados por la zas y proponer recomendaciones para el sector. aplicación de cobros a los usuarios de los caminos. Debido a Probar los beneficios de la descentralización es difícil. que el ingreso generado por un impuesto a los combustibles Como se indicaba anteriormente, la principal debilidad en se recauda a nivel nacional, el gobierno federal transfiere la gestión vial ha sido la falta de mantenimiento. Por lo fondos a las provincias y municipios, de acuerdo a una fór- tanto, la medida clave del éxito parecería ser la condición de mula transparente acordada por todos los participantes y 103 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O supervisada por el Consejo de Vialidad Federal (CVF). El gastos, sin embargo, permanecieron sin variación. Los go- CVF sirve como foro para la coordinación de los organismos biernos estatales, ahora financiados mediante sus propios nacionales y provinciales, principalmente en relación con la impuestos al consumo y transferencias de ingresos por planificación de carreteras nuevas y la asignación de fondos impuestos federales (impuesto a la renta e impuesto indus- para uso especial, provenientes de ingresos por impuestos a trial), han aumentado sus ingresos. Sin embargo, la combi- los combustibles, para inversiones viales en los niveles nación de exceso de personal, alta deuda y la desaparición provincial y municipal. Estas transferencias dan cuenta de del impuesto de la inflación (luego de la aplicación del Plan alrededor del 35 por ciento de los recursos que utilizan los Real en 1994), dejó a pocos estados con recursos suficientes gobiernos subnacionales en los caminos, poniendo en evi- para efectos de inversión. No obstante, aunque existen dencia el alto nivel de apropiación local sobre las redes viales importantes diferencias regionales en la capacidad institu- locales. Los fondos para la red nacional provienen de los car- cional y fiscal, los estados han asignado una alta prioridad al gos directos a los usuarios (peajes) y del ingreso general de mantenimiento y la rehabilitación de caminos y la mayoría la nación. ha sido capaz de recaudar fondos adecuados, a pesar de El sistema descentralizado de administración vial de restricciones fiscales importantes. Argentina ha tenido éxito en asegurar un mantenimiento La experiencia de Brasil ilustra las complejidades implí- apropiado de la red en los distintos niveles. La división de citas en la gestión vial descentralizada. En Brasil, el responsabilidades entre los niveles de gobierno ha sido otorgamiento de poderes fiscales adicionales a los estados estable durante los pasados 10 años, como también lo ha estaba inconexo con la asignación de responsabilidades por sido el financiamiento del sector. A nivel nacional, ha la administración vial, aún cuando una de las nuevas fuentes habido una clara tendencia hacia un mayor uso de la con- clave de ingresos (el impuesto a los combustibles) estaba tratación del sector privado para el mantenimiento de directamente asociada con el uso vial. El Departamento caminos. Las discusiones actuales en el sector se centran en Nacional de Estrada de Rodagem (Departamento Nacional temas cómo en qué medida se pueden utilizar las conce- de Vialidad) siguió a cargo de más de 67.000 kilómetros de siones para desarrollar carreteras nuevas y en la viabilidad carreteras federales, aunque había perdido los importantes de contratos con el sector privado en el caso que exista ingresos del impuesto al combustible. Sin embargo, entre inestabilidad macroeconómica o impactos externos. 1990 y 1997, mejoraron las condiciones de la red federal, La experiencia de Brasil también demuestra que cuando reduciendo el número de kilómetros de caminos pavimen- se hace una clara separación de responsabilidades institu- tados en malas condiciones de 30 a 11 por ciento. Estos cionales y se implementan mecanismos financieros adecua- avances se han financiado mediante el ingreso federal ge- dos, la descentralización de la gestión vial tiene como resul- neral, lo que demuestra la prioridad del sector en relación a tado mejores condiciones de las carreteras. Brasil también otros sectores. tiene un sistema federal, organizado en 27 estados con En un análisis reciente de la red federal en base a fun- fuertes tradiciones de gobierno regional. En 1988, una ciones viales se sugiere que alrededor de 18.000 kilómetros nueva constitución otorgó amplios poderes a los estados se deberían volver a clasificar como caminos estatales. Este para imponer sus propios impuestos, incluyendo el es el próximo desafío para el sector vial en Brasil. Los esta- impuesto a los combustibles. Hasta entonces, la mayoría de dos han demostrado interés en asumir la responsabilidad los impuestos se habían recaudado en forma centralizada y por caminos adicionales, pero han expresado preocupación luego eran redistribuidos parcialmente a los estados (esto acerca de las malas condiciones de los caminos que les serán incluía impuestos al combustible y a los vehículos, que eran delegados. El gobierno federal y algunos gobiernos estatales asignados parcialmente para uso especial en los caminos y han alcanzado acuerdos para la rehabilitación y posterior redistribuidos a los estados mediante una fórmula). La delegación de las carreteras que no son de interés nacional. nueva constitución traspasó algunos impuestos a los estados Las carreteras federales también han sido delegadas a y municipios, incluyendo un impuesto al consumo (similar algunos estados para que luego los gobiernos estatales las a un impuesto al valor agregado) y los impuestos al com- entreguen en concesión. Sin embargo, la viabilidad de bustible y los vehículos. Se dieron por terminados los fondos algunos de estos acuerdos aún es incierta. Estas situaciones asignados para uso especial. Las responsabilidades por los destacan lo difícil que es establecer y mantener una clasifi- 104 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L O S C A M I N O S cación clara de funciones viales, cuando diferentes niveles de En 1995, Bolivia se embarcó en un amplio proceso de gobierno comparten responsabilidades en la red. Final- descentralización administrativa. Originalmente, el sector mente, el desafío es establecer mecanismos transparentes de vial se había organizado en un sistema de nueve distritos financiamiento para la administración vial (mantenimiento, desconcentrados dependientes del Servicio Nacional de rehabilitación y nuevas inversiones) que correspondan con Caminos, el que era responsable de las redes primarias y la asignación de responsabilidades a través de los diferentes secundarias y de algunos caminos municipales. Con la niveles de gobiernos (el principio de que "el financiamiento descentralización, estas entidades quedaron bajo la jurisdic- sigue a la función") y proporcionen los incentivos correctos ción de los gobiernos regionales (prefecturas). Además, se para el comportamiento de los organismos viales. sacaron del sector una serie de corporaciones de desarrollo que habían sido parcialmente responsables de la red tercia- Peligros de la descentralización rápida ria. El Ministerio de Transportes, reorganizado como secre- Tanto Argentina como Brasil son países con tradiciones de taría bajo el Ministerio de Desarrollo Económico, recibió un gobierno descentralizado de larga data y muestran gobier- difuso mandato y perdió considerable poder y respaldo a nos regionales fuertes con niveles relativamente altos de nivel político nacional. Mientras se transfería la red com- capacidad institucional. Naturalmente, esperamos que la pleta a las prefecturas, al mismo tiempo que se descentra- administración vial descentralizada funcione mejor bajo lizaban otros sectores, no se entregaba fuente alguna de tales circunstancias. En otras partes de la región, la descen- financiamiento aparte de los peajes. Gran parte del personal tralización de la administración vial se ha producido en un experimentado de los distritos desconcentrados jubiló o período más bien corto, habitualmente concomitante con abandonó el sector durante las reformas, dejando a los un proceso más amplio de descentralización administrativa. organismos del área con pocos recursos para las prácticas Bajo dichas circunstancias, los desafíos son mayores y por administrativas y de mantenimiento vial. Como resultado, tanto también lo es el riesgo de fracaso. Por lo tanto, la pru- las condiciones viales se deterioraron en tal grado que, en dencia sugiere una aproximación gradual, que es respaldada agosto de 1998, el gobierno central decidió intervenir y por la evidencia disponible. Los argumentos en favor de una recuperar la administración de la red nacional. aproximación gradual a la descentralización vial están La experiencia venezolana, un caso de resultados mix- reforzados por las experiencias en Perú, Bolivia y Venezuela tos, también merece atención. La Ley de Descentralización con una descentralización rápida y masiva. de 1989 trajo una amplia descentralización política al país y En Perú, todas las carreteras fueron transferidas en 1984 estableció las responsabilidades de los gobiernos munici- a los gobiernos regionales recién establecidos, incluyendo pales, estatales y nacional en una serie de aspectos de la vida partes de la red nacional que tenía peajes rentables. El uso pública. Con respecto a los caminos, la Ley permitía a los frecuente de ingresos de peajes para financiar actividades estados tener jurisdicción "exclusiva o compartida" sobre ajenas al sector vial llevó a un mantenimiento vial inade- todos los caminos primarios y secundarios, puentes, puertos cuado y al deterioro de partes clave de la red nacional. y aeropuertos en sus territorios. También establecía que: (a) Como resultado, en 1991 las autoridades nacionales deci- cualquier traspaso de responsabilidades desde el gobierno dieron volver a centralizar la red nacional. En tanto el 78 central tendría lugar mediante acuerdos negociados y (b) los por ciento del sistema vial total permanece en manos de los estados prepararían en forma anual planes coordinados de gobiernos regionales y locales, las entidades regionales están inversión, coherentes con montos específicos que serían financiados en forma deficiente y son débiles institucional- entregados por el gobierno central. mente. Hoy en día, dependen fuertemente de la asistencia técnica y financiera (y en ocasiones de la intervención Beneficios de delegar las carreteras no nacionales para directa) del Ministerio de Transportes para casi todas las las redes nacionales actividades importantes. Las condiciones viales, en zonas La descentralización de las redes secundarias y municipales clave de la red nacional, han mejorado desde la recentra- como un primer paso en el proceso de reforma ha con- lización, pero la mayoría de los caminos se están deterio- tribuido a precisar los roles y responsabilidades de los dis- rando más allá de la capacidad para responder del ministe- tintos niveles de gobierno, dirigiendo la atención política de rio central. cada nivel de gobierno al nivel de la red correspondiente. En 105 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O este sentido, el primer impacto positivo de la descentra- sus responsabilidades. Por lo tanto, aun no está claro si este lización de caminos regionales y municipales es que sirve proceso será viable en el largo plazo. Esta experiencia para mantener la política local en el nivel local, protegiendo destaca la importancia de separar claramente los roles y así la red nacional de presiones políticas que tienden a responsabilidades de los distintos niveles de gobierno, desviar recursos y atención administrativa a temas que no fijando mecanismos financieros adecuados para el sector son de importancia nacional. basados en cobros a los usuarios de los caminos y tomando La experiencia colombiana ilustra este punto. En 1993, medidas para conservar la conectividad del sistema vial el 32 por ciento del sistema vial dependiente del gobierno global. nacional fue transferido a departamentos regionales bajo un acuerdo que incluía un financiamiento establecido para la Contribuciones de reformas paralelas operación y mantenimiento por tres años. Como resultado Aparte de establecer una separación clara de responsabili- de esta transferencia, la entidad vial nacional fue capaz de dades entre niveles de gobierno, las entidades viales en la concentrarse en el mejoramiento de la red nacional. Dentro región han hecho un uso estratégico del sector privado para de cinco años, la red nacional ha llegado a ser un sistema la administración de carreteras de alto volumen, otorgando bien definido de caminos troncales y corredores, y las prác- concesiones de largo plazo para su rehabilitación y manteni- ticas de rehabilitación y mantenimiento han mejorado en miento. Se ha buscado la participación del sector privado forma significativa. Este es claramente un efecto positivo de como una herramienta para (a) asegurar la capacidad téc- la descentralización, si bien algo contrario a lo que dictaría nica y administrativa adecuada para la gestión vial (man- la intuición. En contraste, las entidades viales descentra- tenimiento, rehabilitación, construcción); (b) establecer una lizadas mostraron una débil capacidad administrativa y téc- responsabilidad clara para su ejecución; y (c) proporcionar nica y las condiciones de las redes regionales y locales siguie- un financiamiento adecuado para la administración vial ron siendo deficientes. El desafío en estas circunstancias era mediante la comercialización del uso de las vías. fortalecer la capacidad institucional y establecer mecanis- Como se discutía anteriormente, las concesiones son la mos financieros adecuados y confiables en el nivel local, en forma más pura de comercialización. En la década de los un período relativamente corto. De otra manera, existía el años 90 se han inyectado más de US$35 mil millones en el riesgo de que la presión pública obligara a la entidad sector vial, mediante concesiones al sector privado en 13 nacional a recuperar las carreteras, teniendo como resultado países de América Latina. Los líderes en esta área han sido el retroceso del proceso de descentralización. México (53 concesiones), Argentina (19 concesiones), Casi 10 años más tarde, los resultados de este acuerdo Colombia (12 concesiones) y Chile (10 concesiones). La han sido mixtos. Los gobiernos locales han probado estar amplia experiencia en la región con las concesiones viales mejor capacitados para administrar la red vial de lo que constata que la comercialización de carreteras efectivamente estaba el Ministerio de Transportes, pero la mayoría de los tiene una serie de resultados positivos: estados enfrentan desafíos institucionales y financieros en diversos grados, lo que puede amenazar la viabilidad de las · Los proyectos se terminan a tiempo. reformas. Uno de los principales problemas es que el finan- · Se aplican tecnologías modernas. ciamiento para el sector varía en forma significativa de año · Se logran y mantienen estándares viales más altos. en año, debido a fluctuaciones en el valor de las exporta- · Se proporcionan servicios adicionales a los usuarios (por ciones de petróleo (que son la fuente de más del 50 por ejemplo, las estaciones de servicio y atención de emer- ciento de los ingresos totales del sector público) y la ausen- gencia). cia de cobros significativos a los usuarios de las carreteras. · Se integran recursos financieros adicionales. Además, existen diferencias importantes en las capacidades · Se logra una mayor claridad en el análisis del riesgo institucional y fiscal de los 23 estados. Como resultado, este asociado con las inversiones. proceso de descentralización basado en la demanda ha provocado importantes discontinuidades en las condiciones Sin embargo, los resultados no siempre han sido posi- de la red nacional, debido a que muchos estados no han tivos. Es claro que la aplicabilidad de este modelo es limi- tenido la voluntad o la capacidad de asumir completamente tada debido al volumen de alto tráfico que requiere para ser 106 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L O S C A M I N O S financieramente viable, aun con garantías o subsidios de las obras y actividades de mantenimiento rutinario. estatales. El proceso de concesión necesita un diseño y una Desde 1997, se han celebrado 61 contratos CREMA en el ejecución cuidadosos para asegurar que se cumplan los be- país, cubriendo 12.000 kilómetros, con un costo promedio neficios esperados. Más aun, debido a los largos períodos de US$11.000 por kilómetro al año (incluyendo recu- que se requieren para la recuperación de las inversiones (a peración y mantenimiento). En el Recuadro 6.2 se presen- menudo 20 años), las concesiones son altamente vulnerables tan las características clave de este nuevo instrumento. El a las fluctuaciones macroeconómicas y requieren un marco modelo del CREMA también se está implementando en reglamentario claro y confiable para evitar resultados Chile, Colombia, Guatemala, Paraguay y Uruguay. antieconómicos. Como alternativa a las concesiones viales, la Dirección de Delegación de carreteras nacionales Vialidad Federal (DNV) de Argentina introdujo los con- A medida que mejora la capacidad de las entidades locales y tratos de largo plazo de recuperación y mantenimiento se hacen más confiables los mecanismos nacionales para basados en el desempeño (Contrato de Recuperación y recaudación de cobros a los usuarios de caminos y la asi- Mantenimiento [CREMA]) en 1997. El CREMA es un con- gnación de fondos a través de las redes, las autoridades trato a largo plazo, basado en el desempeño, con una firma nacionales también han considerado delegar tareas adminis- privada designada para asegurar el financiamiento para el trativas a entidades regionales bajo contratos basados en el mantenimiento vial, mientras se crean incentivos para la efi- rendimiento con fuentes de financiamiento bien definidas. cacia en función de los costos y la prontitud en la ejecución Por ejemplo, la DNV de Argentina fue reorganizada en RECUADRO 6.2 Características clave del Contrato de Recuperación y Mantenimiento (CREMA) Las actividades El contrato combina las obras acordadas, señalizaciones, drenaje, incluyen: iniciales (recuperación de caminos, entorno y otros aspectos. señalización y entorno) con activi- Duración: Habitualmente cuatro a cinco años. dades de mantenimiento vial La duración del contrato propor- durante la duración del contrato. ciona incentivos para asegurar una calidad adecuada de las obras, pla- Pago: Se paga al contratista una cantida nificación y equipo del contratista. fija por el logro de estándares pre- determinados para las condiciones Adjudicación: El contrato se adjudica a través de viales: habitualmente hasta un 45 una licitación competitiva a la por ciento por la ejecución de la oferta de menor costo. obras iniciales durante el primer Función del Delegar las responsabilidades año y el saldo en pagos mensuales organismo vial: operacionales al contratista (es iguales durante el período restante. decir, planificación y ejecución de las obras, selección de solicitudes Estándares Para los caminos pavimentados: técnicas). de calidad: Índice internacional de aspereza bajo un techo preestablecido, no se La función del organismo vial se permiten baches, períodos máximos cambia a la de diseñar conceptual- establecidos para corregir grietas y mente (y a veces detalladamente) el otros problemas, ejecución de proyecto, más la de supervisar y actividades de mantenimiento reglamentar los contratos. 107 M Á S A L L Á D E L C E N T R O : L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L E S TA D O 1992 y se le dio el mandato de involucrar en forma gradual gación de responsabilidades a gobiernos subnacionales. El a las provincias en la operación y mantenimiento de la red resultado más destacado ha sido el avance visible en varios nacional. Desde 1995, el mantenimiento de rutina de cerca países de las condiciones de la red vial nacional (primaria). de 7.000 kilómetros (25 por ciento de la red nacional) se ha Aunque puede ser difícil atribuir este resultado a la descen- delegado a las provincias mediante contratos de dos años, tralización, parece que ella efectivamente ha jugado un basados en la actividad y pagados a precio por unidad. En papel en el proceso, permitiendo que los organismos cen- menor medida, en Brasil se está realizando una experiencia trales concentren sus recursos humanos y financieros en una similar, donde las autoridades están discutiendo las ventajas red más limitada de caminos nacionales. Solo el hecho de de delegar completamente la administración de la red fe- ser capaces de trazar un muro cortafuegos político entre las deral a los estados. Estas experiencias, sin embargo, han redes nacional y local parece aportar beneficios que se surgido después que los estados (o provincias) demostraron refuerzan mediante las reformas institucionales de las enti- que eran capaces de una administración efectiva de sus redes dades de vialidad nacional y, en particular, mediante el regionales. La experiencia de la región sugiere de modo con- cambio de la administración directa a la contratación pri- vincente que la toma de decisiones acerca de descentralizar vada. o delegar la red nacional se debería realizar después que se Sin embargo, la evidencia del impacto de la descentra- haya consolidado completamente la administración descen- lización en las carreteras estatales y locales es menos clara. tralizada de las redes regionales y municipales. Probablemente, es prematuro deducir cualquier conclusión a este respecto, ya que las reformas tienen menos de una Conclusión década de existencia y el desarrollo de la autoridad local y Está claro que si bien el concepto de descentralización se las capacidades técnicas y administrativas toman su tiempo. acepta como un medio para incrementar el control de los En aquellos países con formas más desarrolladas de ejercicio usuarios de una vía sobre las decisiones de control de dicha del poder local, la descentralización del sector vial ha sido vía, en la práctica los resultados han diferido considerable- más exitosa. El peligro es que el diseño inadecuado de mente. Gran parte de la variación se puede atribuir al hecho estrategias de descentralización en otros países conduzca a de que las principales motivaciones para la descentra- frustraciones y desincentivos que podrían poner en riesgo al lización provienen de iniciativas democráticas más amplias, proceso en su conjunto. que no fueron diseñadas específicamente para ningún sec- De la experiencia en América Latina y en otros lugares tor en particular. Como resultado de ello, el sector trans- del mundo se pueden establecer una serie de condiciones porte se ha tenido que adaptar a los diversos sistemas que previas como decisivas para el éxito de un programa de se han desarrollado. Hay países que han comenzado a descentralización: mostrar resultados positivos (por ejemplo, Argentina, Brasil y Colombia) y hay países que han tenido que reconsiderar · La descentralización de la administración vial puede seriamente el rumbo y dar marcha atrás (Bolivia y Perú). producirse sólo donde existe un nivel adecuado de ejer- Estos casos, sin embargo, ofrecen un conjunto de lecciones cicio del poder en términos participación legal, sobre las cuales construir futuras iniciativas a medida que la financiera y comunitaria. descentralización se difunde por toda la región. · Cuando existe una tradición corta de ejercicio del poder Ha habido un marcado cambio en la actitud de la ma- descentralizado, se debe seguir una aproximación gra- yoría de los gobiernos nacionales en relación con la impor- dual a la descentralización vial, transfiriendo primero tancia de mantener sus sistemas viales, así como con los cos- responsabilidades sobre vías regionales y municipales tos de descuidarlos. En la década pasada, los países de urbanas, en tanto se retiene la administración de la red América Latina han encabezado una amplia gama de ges- nacional en el nivel nacional. tiones para manejar el deterioro de las redes viales, medi- · Al descentralizar responsabilidades viales, la desi- ante una combinación de estrategias que ha incluido el for- gnación/clasificación de funciones viales debe estar talecimiento institucional, concesiones y contratos de claramente relacionada con la asignación de responsa- servicios al sector privado, aumento en los presupuestos y bilidad política sobre las carreteras. Las vías munici- fondos fiduciarios dedicados y descentralización y dele- pales deben quedar bajo la responsabilidad de los go- 108 L A D E S C E N T RA L I Z A C I Ó N D E L O S C A M I N O S biernos municipales, las vías estatales bajo los gobier- la reforma dentro de un plazo que considere el esfuerzo nos estatales y las carreteras nacionales bajo los gobier- necesario para establecer estas condiciones previas. Dentro nos nacionales. de los distintos países, variarán considerablemente las · Asimismo, se deben designar claramente las respon- capacidades de los gobiernos locales, ya sean de estados, sabilidades de administración asociadas con las ca- provincias, ciudades o municipios. La experiencia demuestra rreteras que serán descentralizadas (planificación, con- que es posible avanzar en forma más decidida en ciertas strucción, operación y mantenimiento y normas localidades, en tanto se aplica una estrategia de largo plazo reguladoras), evitando superposiciones entre las para aquellas localidades que requieren apoyo en alguna de responsabilidades de diferentes niveles de gobierno. las áreas clave. · Los mecanismos y el marco para asegurar recursos Los elementos más difíciles, pero esenciales sin embargo, financieros adecuados también deben ir paralelos con la son crear el mecanismo de financiamiento y diseñar los delegación de responsabilidades. Éstos se deben estruc- mecanismos de transferencia de recursos nacionales a turar para reflejar el compromiso local con el manten- locales. Como se ha dicho anteriormente, la dificultad surge imiento y crecimiento vial y permitir la redistribución de la naturaleza indirecta de los instrumentos de cobro a los transregional de los recursos, con el objeto de mantener usuarios para movilizar ingresos viales, la mayoría de los los estándares nacionales y la conectividad de la red. cuales se devengan al gobierno nacional y luego se trans- · Se debe poner especial atención a la evaluación de fieren mediante diversos criterios a los gobiernos locales. capacidades técnicas de las instituciones receptoras y el Más aun, el diseño del mecanismo de transferencia debe ser plazo para la delegación debe reconocer la necesidad de coherente con la transferencia global de recursos bajo los transferencia tecnológica y la dinámica de desarrollo de regímenes descentralizados, muchos de los cuales han sido la capacidad. criticados por no ser suficientes o equitativos y porque rara · Se debe disponer de un sistema de supervisión con vez están relacionados con la planificación y administración responsabilidad física y financiera, con el objeto de vial. En este capítulo se han identificado varios instrumen- tener información suficientemente exacta acerca del tos nuevos que están dirigidos a hacer más transparentes avance realizado y las dificultades que se encuentren, dichas transferencias y que incorporan la perspectiva de los de modo que se puedan ejecutar correcciones en forma usuarios, en un marco que hace que los organismos viales a rápida. niveles nacional y local asuman su responsabilidad ante el público. El desafío será ver cómo se desempeñan estas diver- El proceso de descentralización vial debería incluir la for- sas iniciativas bajo las tensiones de inestabilidad macro- mulación de una estrategia de ejecución, para llevar a cabo económica y política. Nota 1. En ocasiones, las redes rurales y urbanas se aglutinan bajo la etiqueta de redes locales o municipales ya que en la mayoría de los casos son responsabilidad de los gobiernos municipales. 109 Bibliografía La palabra procesado dice relación con trabajos reproducidos Progress in Latin America: 1994 Report. Washington, de manera informal que pueden no estar disponibles en las D.C. bibliotecas. ------. 1997. Latin America after a Decade of Reforms: Eco- nomic and Social Progress in Latin America 1997 Report. Abrantes, Alexandre y Alberto Díaz Legaspe. 1999. "Con- Washington, D.C. tracting Public Health Care Services in Latin America". Banco Mundial. 1994. "El Salvador--Community Educa- Investigación presentada en el Primer Foro de Europa tion Strategy: Decentralized School Management". y América Latina y el Caribe sobre la Reforma del Sec- Sector de Educación del Banco Mundial, Informe Final tor Salud. París, 10­12 de mayo. Borrador. del Sector Nº 13502, diciembre. Washington, D.C. 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