Serie de informes técnicos del Banco Mundial en Argentina, Paraguay y Uruguay Nº 5, 2016 IMPULSANDO EL POTENCIAL DE LAS CIUDADES ARGENTINAS: MARCO PARA LA ACCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Elisa Muzzini, Beatr iz Er aso Puig, Sebastian Anapolsky, Tar a Lonnber g y Viviana Mor a Agradecimientos El informe fue redactado por un equipo compuesto por Elisa Muzzini (Economista Senior/Jefa de Equipo de Proyecto), Beatriz Eraso Puig (Especialista en Desarrollo Urbano), Viviana Catalina Mora (Economista/Consultora), Tara Lonnberg (Especialista en Desarrollo Urbano/Consultora), Sebastián Anapolsky (Especialista en Desarrollo Urbano/Consultor) y Luis Quintero (Economista/Consultor), con aportes de Chandan Deuskar (Especialista en Desarrollo Urbano), Christoph Lakner (Economista), Katie McWilliams (Especialista en Tecnologías de la Información) y Benjamin Stewart (Especialista en SIG) para la Parte A, y Fernando Murrillo (Especialista en Desarrollo Urbano /Consultor), Ignacio Bruera (Desarrollo Económico Local/Consultor), Alejandro López Accotto (Finanzas Municipales/Consultor), Andrés Gartner (Transporte Urbano/Consultor), con aportes de Marisa García Lozano (Especialista en Desarrollo Urbano/Consultora) para la parte B. El estudio se llevó a cabo como parte de la actividad programática sobre economías de aglomeración, dirigida por Augustín María (Especialista Senior en Desarrollo Urbano), y con la orientación general de Jesko Hentschel, Director a cargo de las operaciones del Banco Mundial en Argentina, Uruguay y Paraguay, Catalina Marulanda (Especialista Principal en Desarrollo Urbano) y Anna Wellenstein (Gerente de Desarrollo Urbano y Gestión de Riesgos, Región de América Latina y el Caribe). El Centro de Investigación de Políticas Urbanas y Vivienda (CIPUV) de la Universidad Torcuato Di Tella, bajo el liderazgo de Cynthia Goytia, realizó el análisis de la expansión urbana y los estudios de antecedentes para el diagnóstico de las políticas urbanas. Guillermo Cruces y Pablo Glüzmann, del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS) de la Universidad Nacional de La Plata, llevaron a cabo el análisis de los sectores que impulsan en crecimiento del empleo urbano. El equipo del proyecto WordlPop de la Universidad de Louisvillle elaboró los modelos de densidad de población. El informe fue revisado por Somik Lall (Economista Urbano Principal), Fernanda Ruiz Núñez (Economista Senior) y Mats Andersson (Consultor). El equipo se benefició de los debates y los comentarios aportados por Julian Lampietti, Zafer Mustafaoglu y Rafael Rofman, líderes de programas; Angélica Núñez, (Especialista Senior en Desarrollo Urbano); Mark Roberts (Economista Senior); José Luis Acero (Especialista en Desarrollo Urbano); Santiago Arias (Especialista en Transporte); Cristian Quijada Torres, (Especialista Senior en Desarrollo del Sector Privado); Verónica Raffo (Especialista Senior en Infraestructura); Lucía Spinelli (Especialista Senior en Energía); Santiago Scialabba (Asistente de programas, LCC7C); John Morton (Especialista Senior en Desarrollo Urbano), y Karina Campos (Consultora). El equipo desea agradecer a los participantes de las mesas redondas organizadas en Buenos Aires del 13 al 15 de octubre de 2015. 1 INTRODUCCIÓN 1. El camino hacia la prosperidad económica de Argentina pasa por lograr que sus ciudades sean eficientes, sostenibles y económicamente pujantes. Argentina es un país de ciudades. Alrededor del 90 % de los argentinos vive actualmente en ciudades, que siguen creciendo a un ritmo superior al crecimiento promedio nacional. Las ciudades no son tan solo una concentración espacial de personas, sino que en ellas se concentran ideas, talento y conocimientos que generan economías de aglomeración, cuyos beneficios se traducen en empleos y oportunidades. La distribución de los insumos, el mayor grado de adecuación entre la oferta y la demanda de trabajo y la difusión de los conocimientos son las principales fuerzas que impulsan la concentración geográfica de las industrias y la actividad económica en los entornos urbanos. No obstante, los fallos de mercado y de coordinación en los mercados de trabajo, suelo y vivienda suelen impactar la funcionalidad de las ciudades, reduciendo los beneficios de las economías de aglomeración. Por lo tanto, ciertas externalidades de las economías de aglomeración pueden también dar lugar a costos más elevados, desde el encarecimiento del suelo hasta la congestión y la degradación ambiental. La interacción contrapuesta entre estas externalidades positivas y negativas de las economías de aglomeración determina los resultados a nivel de la ciudad en términos de prosperidad y habitabilidad. Por lo tanto, estas externalidades deben gestionarse de tal modo que la prosperidad no vaya en detrimento de la habitabilidad (para obtener más información sobre las economías de aglomeración, véase el recuadro E.1). Recuadro E.1. Economías de aglomeración La urbanización genera dos conjuntos de fuerzas contrapuestas en relación a las economías de aglomeración. La geografía interna de una ciudad es consecuencia del equilibrio entre las externalidades positivas y negativas de las economías de aglomeración. Por un lado, la urbanización genera externalidades positivas a través de los beneficios derivados del agrupamiento espacial y la concentración de las actividades económicas. A su vez, estas externalidades promueven un mayor grado de eficiencia, productividad e innovación. Estas externalidades positivas pueden ser resultado del agrupamiento de empresas dentro del mismo sector (economías de localización) o pueden ser consecuencia de la aglomeración de empresas de diversos sectores (economías de urbanización). El agrupamiento espacial beneficia a las empresas debido al aumento de la escala de los mercados, la facilidad de las comunicaciones, el aumento de la difusión de los conocimientos, el acceso a capital humano y otros insumos y productos, y la posibilidad de compartir una infraestructura urbana común. Por el otro, los fallos de mercado y de coordinación reducen el grado en el que las ciudades se pueden beneficiar de las economías de aglomeración debido a que generan externalidades negativas en los mercados de trabajo, suelo y vivienda. Por ejemplo, el mercado no fija el precio del valor social de los espacios verdes abiertos, un automovilista no asume los costos sociales de la congestión de tráfico causada por el modo en que conduce, y un promotor inmobiliario no tiene en cuenta los costos colectivos de las necesidades de infraestructura pública ocasionadas por sus proyectos. La presencia de externalidades negativas implica que los resultados espaciales no serán necesariamente óptimos, lo que justifica el papel de la política pública para abordar los fallos de mercado y de coordinación. Los Gobiernos disponen de varios instrumentos de política para abordar los fallos de mercado y de coordinación y acrecentar las externalidades positivas de la urbanización, incidiendo de ese modo en la capacidad de las ciudades para generar prosperidad y brindar 2 una adecuada calidad de vida. Estas intervenciones incluyen políticas urbanas “tradicionales”, como las relativas a la planificación territorial, las finanzas municipales, la vivienda y el transporte urbano. Por ejemplo, al aumentar las presiones de urbanización se genera un aumento de la demanda de suelo urbano y, en consecuencia, los instrumentos de planificación para dar cabida a la expansión urbana adquieren cada vez más importancia. Por otra parte, la peculiaridad del mercado de viviendas conlleva múltiples puntos de vulnerabilidad que no se observan en los bienes de consumo privados ni otros bienes de capital. Estos puntos de vulnerabilidad, que están relacionados con la asequibilidad, los derechos legales y la infraestructura de servicios, se pueden abordar mediante políticas públicas adecuadas. En el actual contexto mundial, Argentina también debe encarar un programa de políticas de desarrollo urbano de “segunda generación”. Las políticas urbanas tradicionales no bastan para generar resultados óptimos en países que, como Argentina, ya han alcanzado un alto nivel de urbanización. También se necesitan políticas urbanas de “segunda generación”, que van más allá del programa urbano tradicional, para incrementar y aprovechar totalmente las externalidades positivas entre empresas privadas y otros actores de la economía local y, en última instancia, para ayudar al país a avanzar en el camino hacia una economía de ingresos más altos. Estas políticas, que con frecuencia forman parte del marco general de desarrollo económico local, incluyen un amplio espectro de instrumentos para acrecentar la innovación, la formación de capital humano y las aptitudes. Por ejemplo, es posible que las universidades y las empresas inviertan muy poco en investigación, en comparación con el nivel que sería óptimo desde el punto de vista social, si no tienen en cuenta los beneficios económicos derivados de la difusión de los conocimientos. 2. Dada la importancia que revisten las ciudades para el crecimiento económico, el desarrollo urbano es una prioridad de la agenda nacional de la Argentina. Aunque la estabilidad macroeconómica es la clave para el crecimiento económico, las ciudades forman también parte de la solución. La macroeconomía es el tema predominante en el debate en Argentina, y la estabilización del entorno macroeconómico es, indudablemente, crucial para que las ciudades prosperen. No obstante, el país necesita otras cuestiones además de la estabilidad macroeconómica para impulsar su crecimiento económico: las ciudades argentinas forman parte de la solución dado que tienen el potencial para convertirse en un polo de atracción del crecimiento económico. Las ciudades cuentan con una clase media fuerte y educada, un largo historial de formulación de políticas públicas y de desarrollo industrial, una fuerza de trabajo capacitada y sumamente creativa, abundancia de recursos naturales, actividades culturales y artísticas y la capacidad de adaptación de los argentinos ante una crisis extrema. Por lo tanto, es necesario abordar ahora los desafíos a los que se enfrentan las ciudades argentinas, para que estos no se conviertan en graves limitaciones una vez que se hayan corregido los desequilibrios macroeconómicos. 3. La visión urbana nacional de Argentina consiste en avanzar hacia un modelo de desarrollo territorial más equilibrado y sostenible. Esta visión se refleja en el Plan Estratégico Territorial: Argentina Urbana1. La visión consiste en avanzar hacia un modelo de desarrollo territorial equilibrado, integrado, sostenible y equitativo a través de las siguientes acciones: (a) ayudando a las ciudades intermedias en su crecimiento, (b) solucionando los desequilibrios regionales en términos de resultados 1 Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (2011). Plan Estratégico Territorial “Argentina Urbana”. 3 económicos, acceso a los servicios y condiciones de vida, y (c) mejorando la accesibilidad y la conectividad. Para concretar esta visión es necesario aprovechar el potencial de todo el sistema de ciudades argentinas. 4. El presente estudio tiene por objeto profundizar los conocimientos empíricos sobre la interacción entre la urbanización y las economías de aglomeración en Argentina mediante la búsqueda de respuestas a las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las principales tendencias y patrones espaciales de la urbanización de Argentina en los que se basan las economías de aglomeración? ¿Están las políticas urbanas acrecentando o menoscabando los beneficios derivados de las economías de aglomeración? ¿Están las ciudades argentinas aprovechando todos los beneficios derivados de las economías de aglomeración para aumentar la prosperidad y habitabilidad? Brindado respuestas a estas preguntas y explorando sus implicaciones para la acción política, el estudio proporciona un marco conceptual, datos empíricos básicos y orientaciones estratégicas para aprovechar el potencial de las ciudades argentinas y colaborar con el Gobierno de Argentina en llevar adelante su visión urbana. 5. El objetivo del estudio es ilustrar la manera en que las políticas públicas pueden tener un impacto importante en la prosperidad y la habitabilidad. El estudio no tiene por objeto realizar una evaluación integral de todas las políticas públicas en el espacio urbano; por el contrario, se procura ilustrar la manera en que las principales políticas urbanas pueden tener un impacto importante en la prosperidad y la habitabilidad al afectar la geografía interna de las ciudades y la distribución de los recursos. Así pues, el objetivo consiste en proporcionar un marco para comprender las consecuencias de las intervenciones de las políticas públicas cuando existen externalidades y fallos del mercado y de coordinación. A los efectos de demostrar que las políticas pueden incidir en los resultados espaciales, el estudio contiene un diagnóstico rápido centrado en las áreas de política urbana tradicional con un claro impacto espacial — las políticas relativas a la planificación territorial, las finanzas municipales, la vivienda y el transporte urbano— y en una selección de políticas de desarrollo urbano de “segunda generación”, con énfasis en las políticas de desarrollo económico local orientadas a promover la innovación y el capital humano. El estudio no abarca otras políticas públicas que revisten igual importancia para corregir los fallos del mercado y de coordinación a fin de acrecentar la prosperidad y la habitabilidad, es decir las relativas a la educación y la formación profesional, la salud, el medio ambiente y las redes de protección social. 6. El informe se divide en dos partes. La parte A contiene una evaluación de las tendencias de urbanización y los patrones espaciales en los que se basan las economías de aglomeración en Argentina. En esta sección se proporciona un panorama general de las tendencias económicas y de urbanización en Argentina. Se incluye una evaluación de las principales tendencias demográficas que incidieron en la geografía espacial del país en los últimos años, una evaluación de las tendencias económicas espaciales en los últimos años, entre ellas el crecimiento económico, la productividad y las economías de aglomeración, y análisis de las tendencias de expansión física urbana para el período comprendido entre los años 2001 y 2010. La parte B contiene un diagnóstico rápido de algunas políticas públicas e instrumentos a disposición de las ciudades para gestionar las fuerzas de aglomeración, entre ellos los relativos a la planificación territorial, las finanzas municipales, la vivienda, el transporte urbano y el desarrollo económico local, seguido de una evaluación comparativa de los resultados en materia de prosperidad y habitabilidad correspondientes a una muestra de aglomeraciones. Por último, se extraen las principales conclusiones y se proponen orientaciones estratégicas para aprovechar el potencial de las ciudades argentinas a fin de lograr un mayor grado de prosperidad y habitabilidad. El presente informe es un resumen de un estudio más amplio elaborado por el Banco Mundial 4 durante el año 2015, que incluye análisis más exhaustivos.2 La definición del espacio urbano en Argentina y la clasificación de las aglomeraciones empleadas para el análisis se describe en recuadro ES.2. Recuadro E.2: La geografía argentina y el espacio urbano Argentina es un país federal constituido por 24 gobiernos sub-nacionales, incluyendo 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Según la definición estadística del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de la República Argentina (INDEC), el país está dividido en seis regiones geográficas: Área Metropolitana de Buenos Aires, Pampeana, Noroeste (NOA), Noreste (NEA), Cuyo y Patagonia. Cada región geográfica comprende varias provincias, como se detalla en el Mapa E.1. El informe utiliza esta definición de las regiones del INDEC a menos que se especifique lo contrario. En unos pocos casos, cuando los datos sólo estaban disponibles a nivel provincial, no fue posible desagregar la información para el Área Metropolitana de Buenos Aires. En esos casos, como se señala a lo largo del informe, la provincia de Buenos Aires se analiza como una región en sí misma, incluyendo el área de la provincia que corresponde oficialmente a la región Pampeana. El estudio adopta un concepto geográfico de asentamiento urbano basado en la definición de aglomeración del INDEC, en lugar de una definición político-administrativa. Una aglomeración se define como un territorio contiguo cuya área construida incorpora una ciudad (por lo general un municipio) y las áreas suburbanas cercanas a los límites municipales. Por lo tanto, los límites de las aglomeraciones no coinciden con los límites político-administrativos de los municipios y las aglomeraciones tienden a comprender varios municipios. Con fines analíticos, las aglomeraciones se clasifican en las siguientes cinco categorías en función de tamaño de la población en el año 2010: (a) Área Metropolitana de Buenos Aires; (b) cinco aglomeraciones principales (700 mil a 1.5 millones); (c) aglomeraciones grandes (300 a 700 mil); (d) aglomeraciones intermedias (100 a 300 mil); (e) aglomeraciones pequeñas (50 a 100 mil); y (f) pueblos (menos de 50 mil). En el estudio, los términos aglomeración y ciudad se utilizan indistintamente. En este estudio nos referimos a la aglomeración de Buenos Aires como el Área Metropolitana de Buenos Aires, para distinguirla de la ciudad de Buenos Aires, que es la principal centralidad del área metropolitana y a la vez un gobierno sub-nacional con un estatuto político-administrativo especial. Se destaca que el Área Metropolitana de Buenos Aires, como define el INDEC, es a la vez una región y una aglomeración, e incluye la ciudad de Buenos Aires y partidos de 30 municipios diferentes que pertenecen a la provincia de Buenos Aires. Comprende el área total de 14 municipios, y la superficie parcial de otros 16 municipios. El resto de las localidades de la provincia de Buenos Aires pertenecen a la región Pampeana. El análisis presentado en el informe utiliza datos del censo para todas las aglomeraciones en Argentina, así como los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. La EPH cubre una muestra representativa de 31 aglomeraciones (en adelante, referidas como “las aglomeraciones de la EPH”), que incluyen todas las capitales de provincia y 28 de las 31 aglomeraciones de más de 100.000 habitantes, abarcando aproximadamente el 70 por ciento de la población urbana total. La ubicación de cada aglomeración se detalla en el Mapa E.2. 2El nombre de los Ministerios y otros órganos de gobierno que se emplea en el informe corresponde al nombre oficial con anterioridad a Noviembre de 2015. 5 Mapa E.1: Regiones y provincias Mapa E.2: Aglomeraciones de la EPH argentinas Fuente: elaboracion propia Fuente: elaboracion propia 6 PARTE A: TENDENCIAS DE LA URBANIZACIÓN Y PATRONES ESPACIALES E.1 Urbanización y crecimiento Argentina es un país sumamente urbanizado, siendo uno de los países de mayor primacía urbana en América Latina, caracterizado por un sistema urbano maduro de marcados contrastes geográficos. Su patrón de constante urbanización contrasta con repetidos ciclos de crisis económicas. 7. Argentina tiene un sistema urbano maduro y altamente polarizado. El país tiene uno de los historiales de urbanización más extensos de América Latina. En 1930, cuando América Latina todavía era en gran medida una región rural, Argentina ya era predominantemente urbana. Sobre la base de la definición nacional oficial de urbanización, Argentina es uno de los países más urbanizados de América Latina (el 91 % de la población reside en zonas urbanas) y ha completado la mayor parte de la transformación espacial asociada con la urbanización: el 65 % del producto interno bruto (PIB) corresponde a servicios y el 25 % a la industria. Además, es un sistema urbano polarizado espacialmente, que se destaca por la elevada concentración de habitantes en torno a la ciudad capital. Este grado de concentración es uno de los más elevados de América Latina y de todo el planeta3. Buenos Aires, uno de los “gigantes urbanos” de América Latina, contiene el 37% de la población urbana y casi la mitad del PIB de Argentina. Aunque los datos empíricos derivados de la comparación entre países parecen indicar que Buenos Aires podría estar sobredimensionada4, desde la perspectiva de las políticas públicas la cuestión pertinente no es necesariamente si una ciudad principal es excesivamente grande, sino el modo en que los costos de las aglomeraciones se pueden gestionar de manera eficiente5. 8. La urbanización constante de Argentina contrasta con su irregular trayectoria económica, que se caracteriza por la repetición de crisis económicas. Los datos empíricos indican que la correlación entre la urbanización y el PIB per cápita de Argentina ha sido menor que la correspondiente a la región de América Latina durante el período 1960-2010 (véase el gráfico E.1). La economía de Argentina ha crecido menos que la de otros países altamente urbanizados de América Latina en términos del PIB per cápita, con períodos de contracción en 1990 y 2001 en forma concordante con las crisis económicas. Los repetidos ciclos de crisis económicas del país han tenido un impacto socioeconómico prolongado en sus ciudades. En 2002, Argentina sufrió la culminación de una profunda recesión que había comenzado en 1998. A raíz de la crisis, el país quedó excluido de los mercados financieros internacionales y la modernización de las economías urbanas se detuvo abruptamente. La crisis afectó la calidad de los empleos dado que muchas personas se vieron obligadas a buscar oportunidades laborales en el sector informal, que 3 Sin incluir las ciudades Estado y las pequeñas islas. 4 Henderson (2003) considera que con un nivel bajo de producción por trabajador (de US$1.100), la primacía óptima es 48 %, mientras que con un nivel mediano (US$8.100) y alto (US$36.000) de producción por trabajador es, respectivamente, 32 % y 21 %. Se calcula que la producción a que se renuncia asciende al 1,41 % al año para un incremento (o disminución) de una desviación estándar (15 %) en la primacía superior (o inferior) a su nivel óptimo. Véase Henderson, Vernon, 2003, The Urbanization Process and Economic Growth: The So-What Question, Journal of Economic Growth, 8, 47-71. 5 Campante, Filipe R. y Quoc-Anh Do, 2009, “A Centered Index of Spatial Concentration: Axiomatic Approach with an Application to Population and Capital Cities”, HKS Faculty Working Papers RWP09-005. 7 aún predomina en las ciudades argentinas6. La reducción general en el gasto público llevó al deterioro de la infraestructura y los servicios urbanos y también de la calidad de vida en general. La crisis exacerbó la exclusión social y económica, y el delito y la violencia aumentaron en las ciudades7. Gráfico E.1. Urbanización y desarrollo económico en algunos países de América Latina (1960-2013) Uruguay Argentina 90 2002 1998 Chile Porcentaje de la población que vive en zonas urbanas 1990 80 México Perú 70 Brasil 60 Colombia 50 40 Bolivia Ecuador 30 - 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000 9,000 10,000 PIB per cápita (dólares constantes de 2005) Fuente: Análisis del equipo basado en los Indicadores del desarrollo mundial. 9. El Área Metropolitana de Buenos Aires no obtenía todos los beneficios de las economías de aglomeración incluso antes de que la crisis financiera comenzara a erosionar su desempeño económico. Por otra parte, los datos empíricos indican que incluso en el punto máximo de su éxito económico a principios del siglo XX, Buenos Aires no era tan productiva como podría haberlo sido debido a la fuerte ventaja de su ubicación. Filipe Campante y Edward Glaeser, de la Universidad de Harvard, adoptan una perspectiva urbana de la trayectoria económica de Argentina y comparan a Buenos Aires antes de la Primera Guerra Mundial con la ciudad de Chicago8. En la década de 1900, estas dos ciudades desempeñaban funciones similares en las economías de Argentina y del medio oeste de los Estados Unidos. Sin embargo, incluso entonces existían grandes diferencias entre ambas. Chicago tenía un nivel de educación muy superior, una densidad de capital mucho mayor y se encontraba en la vanguardia tecnológica mundial. 6 Banco Mundial, 2011, “Enhancing Firm Productivity and Job Opportunities in Argentina”, Finanzas y Desarrollo del Sector Privado, Oficina Regional de América Latina y el Caribe. 7 Organización de Estados Americanos, Observatorio Hemisférico de Seguridad, 2012, (http://www.oas.org/dsp/english/cpo_observatorio.asp). 8 Campante, Felipe y Edward L. Glaeser, 2009, “Yet Another Tale of Two Cities: Buenos Aires and Chicago”, documento de trabajo 15104 del National Bureau of Economic Research (NBER). 8 Estos datos indican que incluso antes de que los ciclos de crisis financieras comenzaran a erosionar el desempeño económico de Buenos Aires, el éxito económico de la ciudad no estaba acompañado por parámetros fundamentales de la economía igualmente sólidos en las áreas que constituyen variables predictivas importantes del éxito económico a largo plazo de las ciudades, como la educación y la innovación. En el mundo globalizado actual, el capital humano y la innovación revisten aún más importancia como variables predictivas del éxito económico de los gigantes urbanos, como lo es Buenos Aires. Cabe señalar que Glaeser y Resseger (2009) establecen que, hoy en día, en Estados Unidos la correlación entre el tamaño de la ciudad y su productividad es especialmente elevada en las ciudades con mayor nivel de aptitudes, y virtualmente inexistente en aquellas áreas metropolitanas donde el nivel aptitudes es menor9. 10. Argentina es un país muy diverso con marcados contrastes geográficos y económicos. En todo análisis sobre las economías de aglomeración en Argentina no se puede omitir la dimensión regional. La correlación entre la urbanización y el desarrollo económico varía ampliamente de una región a otra. La correlación más baja en el período comprendido entre los años 1993 y 2013 se registró en la región Noreste de Argentina (NEA) y ascendió al 0,65 %, en comparación con un promedio del 0,79 % en el país. Esta región experimentó la urbanización más acelerada y también el crecimiento económico más bajo de todas las regiones de Argentina. Aunque se caracterizó por un patrón persistente de urbanización sin crecimiento económico hasta 2009, la correlación entre urbanización y crecimiento económico aumentó significativamente entre 2009 y 201310. La desalentadora trayectoria de desarrollo económico del NEA contrasta con el dinamismo económico de la Patagonia, donde se registró la correlación más elevada entre la urbanización y el PIB per cápita en el período 1993-2013. Ubicada al sur del país, espacialmente dispersa, con baja densidad demográfica y distante de los mercados, la Patagonia ha podido aprovechar sus ventajas comparativas derivadas de los recursos naturales, y ha logrado un sólido crecimiento económico y una constante urbanización. E.2 Tendencias demográficas espaciales Las ciudades argentinas continúan creciendo y la brecha de urbanización entre las regiones está disminuyendo como consecuencia del incremento significativo de la población urbana de las regiones del norte. Aunque el Área Metropolitana de Buenos Aires mantiene su primacía debido al rápido crecimiento de sus zonas periurbanas, las cinco ciudades principales y las aglomeraciones grandes están creciendo a un ritmo inferior al promedio. 11. Teniendo en consideración la densidad de las zonas urbanas, la urbanización de Argentina es inferior a la cifra que indican las estadísticas oficiales. Oficialmente, el 91 % de la población argentina vive en zonas urbanas, lo que representa un nivel superior al de países de ingreso alto 9 En el tercio de habitantes de las áreas metropolitanas con menor nivel de educación, los autores observaron que prácticamente no existía conexión alguna entre el tamaño de la ciudad y la productividad o los ingresos. Glaeser, Edward L. y Matthew G. Resseger, 2009, “The complementary between Cities and Skills”, documento de trabajo 15103 del NBER. 10 La proporción del PIB se basa en los datos oficiales del producto provincial bruto (PPB) disponibles para el período comprendido entre los años 1993 y 2013 publicados por el Ministerio de Economía y los datos del PIB nacional publicados por el INDEC. En el caso de los años y las provincias para los cuales no se dispone de los datos del PPB, el equipo del Banco Mundial calculó las cifras sobre la base de los datos disponibles del impuesto sobre el volumen de negocios. Por lo tanto, los resultados se deben interpretar con cautela. 9 como Estados Unidos (81,4 %) y España (79,4 %)11. Sin embargo, la definición oficial, que solo se basa en el tamaño de la población, es excesivamente amplia pues incluye a todas las localidades con 2.000 o más habitantes. Asimismo, no incluye la densidad demográfica en forma explícita, aunque este es un criterio definitorio importante en el caso de las zonas urbanas pues propicia las economías de aglomeración que son características de los centros urbanos. Cuando se adopta un nivel mínimo de densidad demográfica urbana en consonancia con las normas internacionales, la urbanización de Argentina es inferior a la cifra que indican las estadísticas oficiales. Por ejemplo, sobre la base de un nivel mínimo conservador de densidad demográfica, es decir 300 personas por kilómetro cuadrado, el porcentaje de la población argentina que vive en zonas urbanas se reduce al 64 %, con marcadas variaciones regionales que van del 74 % en la región Pampeana a tan solo el 34 % en la Patagonia. El uso de una definición de zonas urbanas basada en criterios espaciales y demográficos, como niveles mínimos de tamaño de la población y densidad demográfica, genera varios beneficios. Puede ser un instrumento útil para fines de planificación dado que permite detectar la urbanización “oculta” y reduce la dependencia de límites administrativos rígidos. Asimismo, permite comparar las tasas de urbanización entre países sobre la base de los mismos criterios. No obstante, debido a que las tendencias históricas de urbanización basadas en la definición que se asienta en la densidad aún no están disponibles, el análisis demográfico que se llevó a cabo en el marco del presente estudio se basa en la definición oficial argentina de zonas urbanas. 12. La brecha de urbanización entre las regiones ha disminuido marcadamente desde la década de 1980. La población de Argentina está concentrada en las zonas centrales altamente urbanizadas del país. Alrededor del 67 % de la población vive en el Área Metropolitana de Buenos Aires y la región Pampeana. No obstante, el mayor aumento de la urbanización se ha registrado en las regiones del norte del país. El NEA, que en la década de 1980 tenía el menor nivel de urbanización dado que el 67 % de la población vivía en zonas urbanas, llegó al 81 % de población urbana en 2010. Si bien la brecha de urbanización entre las regiones se ha reducido (véase el gráfico E.2), la estructura urbana de las regiones todavía es marcadamente diferente. La región de Cuyo tiene la estructura urbana más polarizada, dado que la mayor proporción de los habitantes vive en las cinco ciudades principales y en aglomeraciones grandes; la Patagonia tiene la estructura urbana más dispersa, con solo una aglomeración grande. 11Sobre la base de la definición estadística de zonas urbanas (que incluye todas las localidades con una población de 2000 o más habitantes). Fuente: World Urbanization Prospects: The 2014 Revision. 10 Gráfico E.2. Urbanización, por región, 1980-2010 100% 95% 90% 85% 80% 75% Buenos Aires Pampeana 70% Cuyo 65% Patagonia 60% NOA NEA 55% 1980 1991 2001 2010 Fuente: Análisis del equipo basado en los datos censales del INDEC. 13. El Área Metropolitana de Buenos Aires sigue siendo la zona que más contribuye al crecimiento de la población urbana y mantiene su primacía demográfica. La población urbana de Argentina ha crecido a una tasa anual media del 1,3 % durante el período comprendido entre los años 2001 y 2010, un porcentaje ligeramente superior a la tasa de crecimiento demográfico total, que ascendió al 1,1 %. Un análisis más cuidadoso revela diferencias en los patrones de crecimiento demográfico entre las diversas categorías de tamaño de ciudad. El Área Metropolitana de Buenos Aires sigue manteniendo la primacía demográfica, con una tasa anual media de crecimiento demográfico del 1,34 % entre 2001 y 2010. Buenos Aires ha crecido a un ritmo más acelerado que Santiago de Chile (1 %), o la Ciudad de México y Río de Janeiro, que en ambos casos crecieron a una tasa anual media del 0,9 % durante el período 2000-2010, aunque a una tasa menor que la de San Pablo (1,4 %) y Bogotá, que creció a una tasa anual significativamente mayor, del 3,1 %, durante el mismo período. Las categorías de tamaño de ciudad que crecieron más aceleradamente fueron las siguientes: ciudades intermedias (100 000 a 300 000 habitantes), ciudades pequeñas (50 000 a 100 000 habitantes) y pueblos (2000 a 50 000 habitantes). En los pueblos se registró el mayor crecimiento anual de la población, 1,43 %. Por otra parte, las cinco aglomeraciones principales - Córdoba, Rosario, Mendoza, San Miguel de Tucumán y La Plata - han crecido a una tasa del 0,89 %, que es muy inferior al promedio, y en las aglomeraciones grandes (300 000 a 700 000 habitantes) la población creció a un ritmo del 1,11 %, que también se sitúa por debajo del promedio. La proporción de la población urbana que vive en aglomeraciones grandes fue en aumento (del 8,9 % al 11,4 %) en el período comprendido entre los años 2001 y 2010 como resultado del crecimiento de 13 aglomeraciones intermedias, que aumentaron de categoría pues alcanzaron el nivel mínimo de 300 000 habitantes. 14. Los factores regionales y específicos de cada lugar, como la proximidad a ciudades más grandes, inciden marcadamente en los resultados de crecimiento demográfico. Los resultados 11 de crecimiento de la población urbana varían significativamente de una región a otra. Llama la atención, por ejemplo, el bajo crecimiento demográfico de las zonas urbanas de la región Pampeana central, el corazón de la producción agrícola, ganadera y agroindustrial de Argentina, en todas las categorías de tamaño de ciudad. En términos generales, cerca del 80 % de todas las aglomeraciones que crecieron a un ritmo inferior al promedio de su categoría está situado en la región Pampeana y el 9 % en la región Noroeste de Argentina (NOA), en comparación con tan solo el 4 % y el 3 % en la región de Cuyo y en la Patagonia. En esta última, las aglomeraciones han crecido a un ritmo significativamente superior al promedio en todas las categorías de tamaño de ciudad, con una tasa anual de crecimiento regional del 2,3 %. Para entender los patrones regionales de crecimiento de la población urbana, es importante tener en cuenta las diferencias en el crecimiento natural de la población de cada región. La región Pampeana, cuyo crecimiento urbano fue inferior al promedio en 2010, registra la segunda tasa más baja de crecimiento natural de la población (0,9 %), en comparación con el promedio nacional (1,3 %). No obstante, incluso dentro de cada región, los resultados de crecimiento demográfico son muy heterogéneos y se ven afectados por factores específicos del lugar. Por ejemplo, en todas las regiones en las ciudades pequeñas y los pueblos situados en las proximidades de las ciudades grandes se registra un crecimiento demográfico más elevado, salvo en los situados en la Patagonia, la región con la estructura urbana más dispersa. Esta conclusión exige realizar un análisis de los factores que impulsan la economía y el empleo en cada lugar concreto para entender mejor las tendencias demográficas. La movilidad intrametropolitana desde el centro a la periferia conurbada del Área Metropolitana de Buenos Aires es el desplazamiento espacial más importante en Argentina. Aunque se registran factores de “expulsión” que impulsan a los habitantes de las regiones del nortea a emigrar, existen fuertes factores de “atracción” que propician la migración hacia la Patagonia, una región que crece aceleradamente. 15. La movilidad dentro del Área Metropolitana de Buenos Aires es el desplazamiento espacial más importante en Argentina. En vista de su avanzada etapa de urbanización, no sorprende que los desplazamientos espaciales de población en Argentina sean predominantemente flujos de migración entre ciudades. Sin embargo, llama la atención la gran importancia que ha adquirido recientemente un tipo específico de desplazamiento espacial, la migración intrametropolitana. Buenos Aires es la región con el mayor grado de movilidad. Durante el período comprendido entre los años 2005 y 2010, en total 374 000 personas, es decir el 2 % de la población de la región de Buenos Aires, cambiaron su lugar de residencia dentro de la región12 (véase el gráfico E.3). La importancia de la migración intrametropolitana se ha demostrado empíricamente para otras ciudades de América Latina, como la Ciudad de México, Santiago y Lima13. 12 El análisis se basa en el censo de 2010. A los efectos del análisis de migración, la región de Buenos Aires incluye la provincia de Buenos Aires y la ciudad de Buenos Aires. No fue posible desagregar los datos de la emigración dentro de la provincia de Buenos Aires. 13 Tuirán, 2000, Sabatini, 1999, ECALC/HABITAT, 2000: http://time.dufe.edu.cn/wencong/africanmigration/1Cerrutti.pdf 12 Gráfico E.3. Origen-destino de los migrantes, por región a. Número total de migrantes b. Los migrantes como porcentaje de la población local en el lugar de residencia actual 2.4% 400 374 3% Thousands 350 2.0% 2% 300 250 1.6% 2% 1.1% 200 0.8% 0.8% 1.1% 0.9% 0.9% 150 1% 0.8% 0.6% 51 100 72 41 39 1% 50 62 22 73 14 0 0% Buenos Aires 44 Pampeana 37 Cuyo NEA NOA Fuente: Análisis del equipo basado en los datos de los censos de población de 2001 y 2010. Patagonia 16. Los patrones de migración interna en el Área Metropolitana de Buenos Aires están relacionados con el rápido crecimiento de las zonas periurbanas. Los desplazamientos intrametropolitanos de la población en Buenos Aires se producen principalmente desde el centro hacia la periferia contigua. En general, la provincia de Buenos Aires recibe una inmigración neta equivalente al 0,6 % de su población, mientras que en la ciudad de Buenos Aires se registra una emigración neta equivalente al 3,1 % de su población. Asimismo, la periferia de Buenos Aires es el principal destino de la migración desde otras provincias. Alrededor del 73 % de las personas que migran a la región de Buenos Aires se establecen en las zonas periurbanas del Área Metropolitana de Buenos Aires. Estos desplazamientos intrametropolitanos están estrechamente interrelacionados con la expansión territorial de Buenos Aires, dado que el crecimiento demográfico de la periferia suele ir acompañado de la extensión de baja densidad del territorio. Esto plantea desafíos socioeconómicos y en materia de conectividad entre el centro y la periferia, que pueden acrecentar la segregación espacial si no se gestionan adecuadamente. 17. Existen fuertes factores de “atracción” que impulsan los flujos migratorios hacia el sur, y se registran factores de “expulsión” igualmente fuertes que contribuyen a la emigración de los habitantes de las regiones del norte. La Patagonia es la región con la mayor inmigración positiva y en el NEA se registra la mayor emigración neta. La Patagonia tiene la mayor migración neta tanto en términos absolutos como en términos del porcentaje de la población local, con una inmigración equivalente al 10 % de la población local. La emigración supera ampliamente a la inmigración en las regiones norteñas. La emigración neta es equivalente al 1,8 % y al 0,7 % de la población en el NEA y el NOA, respectivamente. 13 Asimismo, la migración internacional es aún una fuente importante de crecimiento demográfico. La región de Buenos Aires y la Patagonia tienen el mayor porcentaje de población de origen extranjero, que es equivalente al 8,6 % y al 7,1 % de la población local. E.3 Tendencias económicas Las economías de aglomeración están funcionando en Argentina. En las aglomeraciones de las regiones del norte se ha registrado una disminución de la pobreza y se han creado empleos favorables a los pobres durante la última década. Sin embargo, las empresas radicadas en estas regiones tienen desventajas relacionadas con la productividad y, por lo tanto, la sostenibilidad de los logros en materia de disminución de la pobreza corre peligro debido al lento crecimiento del empleo privado. 18. El Área Metropolitana de Buenos Aires es el motor del crecimiento económico de Argentina, con una primacía económica estable, mientas que la contribución de las regiones del norte al PIB es muy inferior a su porcentaje de población. Las actividades económicas están concentradas geográficamente en la zona central y las zonas costeras (véase el mapa E.3). Dos tercios del PIB nacional se produce en dos regiones: Buenos Aires y la región Pampeana. El Área Metropolitana de Buenos Aires es el motor del crecimiento y aporta casi la mitad del PIB nacional. La primacía económica de Argentina es superior a la de otros países con igual nivel de desarrollo económico, y se ha mantenido estable durante las últimas décadas, con fluctuaciones concordantes con las tendencias macroeconómicas nacionales. A pesar de mejoras recientes en el desempeño económico, la contribución de las regiones del norte al PIB es aún muy inferior a su porcentaje de la población; el NEA representa tan solo el 5,0 %, un nivel significativamente inferior a su porcentaje de la población total del país (9,2 %), mientras que el NOA aporta el 7,6 % del PIB nacional en tanto su porcentaje de la población asciende al 12,2 %. Mapa E.3 Densidad de empleo, Buenos Aires y otras aglomeraciones seleccionadas, 2010 Fuente: Análisis del equipo basado en el censo de 2010. Nota: Para calcular la población con empleo se utiliza el número de "ocupados", que según la definición del INDEC son las personas (mayores de 10 años) que durante el período de referencia (una semana) trabajaron por lo menos una hora. 14 19. En las aglomeraciones norteñas se ha registrado una marcada disminución de la pobreza y se han creado empleos favorables a los pobres durante la última década. Sin embargo, la sostenibilidad de los logros en materia de disminución de la pobreza corre peligro. En las aglomeraciones más pobres se ha registrado una disminución más marcada de la pobreza y los datos disponibles indican que las aglomeraciones donde las tasas de empleo eran más bajas se crearon más empleos durante el período comprendido entre los años 2008 y 2013, en un número significativamente superior al que se registró después de la crisis. Lo dicho se aplica particularmente en el caso de las aglomeraciones de las regiones norteñas, en las que el crecimiento del empleo favorable a los pobres fue el más sólido de las 31 aglomeraciones de la EPH. No obstante, el crecimiento del empleo en el sector privado disminuyó marcadamente a partir de 2009, y se produjo una fuerte recuperación de las contrataciones en el sector público después de los recortes que se habían realizado a principios de la década luego de la crisis de 2001. Asimismo, la contribución relativa de los mercados laborales a la reducción de la pobreza ha disminuido entre 2008 y 2013, mientras que la contribución de los ingresos no laborales a la reducción de la pobreza (como las transferencias públicas, las pensiones, las transferencias privadas y los ingresos de capital) ha aumentado. Estas tendencias generan preocupación respecto de la sostenibilidad de los logros en materia de disminución de la pobreza. 20. Existen grandes disparidades económicas entre la ciudad de Buenos Aires y las zonas periurbanas. En base a los cálculos realizados sobre la base de la emisión de luz nocturna, las aglomeraciones más grandes tienen una mayor densidad económica, lo que confirma que existe un alto grado de correlación entre la densidad económica y el tamaño de la población. La distribución de la densidad económica entre las aglomeraciones, sin embargo, revela importantes patrones regionales. Los resultados indican que existe una brecha considerable en la densidad económica entre el Área Metropolitana de Buenos Aires y las cinco aglomeraciones principales. Además, en la ciudad de Buenos Aires se observan niveles de densidad económica excepcionalmente elevados para su tamaño, en comparación con las otras aglomeraciones. Existe una brecha significativa en la densidad económica entre la ciudad de Buenos Aires y las zonas periurbanas, lo que apunta a grandes disparidades económicas dentro del área metropolitana. Por otra parte, las aglomeraciones en las regiones norteñas tiene una densidad económica inferior al promedio que dista mucho de cubrir las expectativas de desempeño basadas en su tamaño (véase el gráfico E.4) 15 Gráfico E.4. Densidad económica* y población, 2010 Fuente: Análisis del equipo basado en los datos de NOAA y los datos censales. (*) Estimación basada en la emisión de luz nocturna por kilómetro cuadrado. 21. Las economías de aglomeración están funcionando en las ciudades argentinas y el capital humano de cada ciudad las potencia, pero las empresas radicadas en el norte tienen desventajas relacionadas con la productividad. Las aglomeraciones más grandes están asociadas a una mayor productividad laboral, lo que indica que en las ciudades argentinas existen economías de aglomeración. Una duplicación del tamaño de las aglomeraciones genera un aumento del 2,2 % en la productividad laboral, después de tener en cuenta las características específicas de las empresas y de la ciudad14. La educación tiene efectos positivos en los puntos fuertes de las economías de aglomeración. Se ha observado que los salarios son más elevados en los lugares donde la fuerza de trabajo tiene un mayor nivel de educación y también que la educación acrecienta el efecto de las economías de aglomeración, lo que subraya la importancia que reviste el capital humano para el crecimiento económico de las ciudades. La densidad de la aglomeración también incide en la productividad. Cuando la población es más numerosa, se ha observado que la densidad económica y de empleo está asociada a una mayor productividad laboral, lo que corrobora la conclusión de que las economías de aglomeración están funcionando. No obstante, es posible que las ciudades argentinas no estén aprovechando totalmente los beneficios derivados del tamaño como lo están haciendo otros países comparables de América Latina; por ejemplo, la elasticidad aproximada del tamaño de la población sobre la prima salarial es menor que en México, donde la duplicación del tamaño de una aglomeración está asociada 14 No obstante, los resultados deben interpretarse con cautela debido a que al realizar el análisis de regresión no fue posible tener en cuenta las diferencias en el costo de vida en razón de la ubicación. De todos modos, los resultados proporcionan información valiosa sobre las diferencias en la productividad a nivel de las empresas entre las diversas localidades, dado que la mayor productividad permite que las empresas paguen salarios más altos. 16 a un aumento del 4,2 % en la productividad laboral sobre la base de los datos del período comprendido entre los años 2000 y 2010. Asimismo, existen diferencias regionales estructurales en la productividad. Las empresas del Área Metropolitana de Buenos Aires tienen una fuerte ventaja regional en materia de productividad mientras que empresas similares tienen una desventaja en términos de productividad cuando están situadas en el NEA, el NOA y la región de Cuyo. Los resultados también generan preocupación respecto de la sostenibilidad del aumento del empleo y de los logros en materia de disminución de la pobreza en las regiones del norte. 22. El crecimiento económico y el crecimiento demográfico van de la mano. El dinamismo económico, es decir la trayectoria de crecimiento económico de una ciudad, es una dimensión importante y complementaria de las economías de aglomeración. Dado que no se dispone de datos subnacionales confiables, se estimó el dinamismo económico con el crecimiento del PIB estimado teniendo en cuenta la variación en la emisión de luz nocturna. Existe una fuerte correlación entre el crecimiento demográfico y el crecimiento económico. Esto indica que las aglomeraciones con mayor crecimiento demográfico son más dinámicas desde el punto de vista económico. Un aumento del 1 % en el crecimiento demográfico se asocia con un aumento del 2,2 % en el crecimiento económico. Se observa que las aglomeraciones más pequeñas y las aglomeraciones con menor densidad económica inicial son más dinámicas desde una perspectiva económica, con tasas más altas de crecimiento económico. Sin embargo, no es posible llegar a un punto de convergencia debido a que las aglomeraciones más grandes registraron una variación absoluta más elevada en el PIB estimado. En las ciudades argentinas se necesitan más y mejores empleos productivos. El único sector de bienes transables que impulsa el crecimiento del empleo en las zonas periurbanas de Buenos Aires es el de textiles, mientras que en el norte del país las aglomeraciones se ven presas en una trampa de baja productividad, donde existe un único impulsor del crecimiento del empleo en los sectores de bienes transables. Por otra parte, es necesario gestionar la especialización de las ciudades de la Patagonia en las industrias extractivas para promover la diversificación económica. 23. En las zonas periurbanas del Área Metropolitana de Buenos Aires no se ha logrado crear los empleos necesarios para ascender en la escala de valor agregado. Un elemento importante para entender la evolución de la estructura de las economías urbanas es la identificación de los sectores que impulsan el empleo en las ciudades. Estos son, por definición, los sectores donde el porcentaje de empleo y el crecimiento del empleo son superiores al promedio15. El análisis confirma que Buenos Aires desempeña un importante papel como centro cultural y de servicios. Los servicios de alto valor agregado y la educación son los principales factores que impulsan el crecimiento en la ciudad de Buenos Aires. No obstante, el único sector que impulsa el crecimiento del empleo en las zonas periurbanas de Buenos Aires 15 Mediante la comparación del cociente de localización (CL) —que es un indicador de la concentración de la actividad económica en ciertos sectores dentro de las zonas urbanas— con el análisis del crecimiento del empleo, en el estudio se evalúan los sectores que impulsan el crecimiento del empleo en las ciudades para lograr entender la dinámica de las economías urbanas. Para proporcionar un panorama completo de la base económica de las aglomeraciones urbanas, en el estudio se identifican y comparan los sectores que impulsan el crecimiento del empleo (conglomerados importantes con crecimiento del empleo superior al promedio), los sectores emergentes (conglomerados pequeños con crecimiento del empleo superior al promedio) y los sectores importantes en declive (sectores importantes con crecimiento del empleo inferior al promedio) en todas las categorías de tamaño de ciudad, mediante la representación gráfica de la importancia del sector (sustituida por el CL) frente al crecimiento del empleo. 17 es el sector de textiles (véase el gráfico E.5). Asimismo, los otros sectores de manufacturas, que representan la mayor parte del empleo en la industria manufacturera en las zonas periurbanas, están en declive. Dado que el empleo en el sector de bienes transables encierra las mayores posibilidades para aumentar la productividad, el reducido número de sectores que impulsan el crecimiento en las zonas periurbanas de Buenos Aires genera preocupación respecto de la competitividad internacional del área metropolitana. Asimismo, los datos que indican que el porcentaje de empleo en los sectores de bienes transables en el Área Metropolitana de Buenos Aires es menor que el de ciudades comparables corroboran los resultados y sugieren que en el Área Metropolitana de Buenos Aires probablemente no se han aprovechado los beneficios de las economías de aglomeración en la misma medida que en otras ciudades del mundo. Gráfico E.5. Comparación entre el cociente de localización y el crecimiento del empleo en la zona periurbana de Buenos Aires, 2003-14 1.60 Textiles 1.40 Otras manufacturas Transporte y 1.20 comunicaciones Servicio doméstico Agroindustria Cociente de localización (2012/14) Construcción 1.00 Comercio Servicios Restaurantes y empresariales hoteles Agricultura Otros servicios 0.80 Educación Servicios públicos Finanzas Servicios sociales y de Administración salud 0.60 pública 0.40 Minería 0.20 Pesca 0.00 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 Diferencia entre el crecimiento sectorial local y el crecimiento nacional (2003-5; 2012-14) Fuente: Análisis del equipo basado en la información de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Nota: El tamaño de los círculos denota la proporción de empleo a nivel de la aglomeración para el sector especificado. 24. Como sucede en Buenos Aires, el empleo en los sectores de bienes transables de las cinco aglomeraciones principales es inferior al de ciudades comparables de otros países; estas aglomeraciones, sin embargo, podrían valerse de varios sectores de manufactura emergentes para promover la diversificación económica. En las cinco aglomeraciones principales existen factores que impulsan el crecimiento del empleo en el sector de servicios de alto nivel como cabe esperar dada la gran magnitud de sus economías. Por ejemplo, los factores que impulsan el crecimiento del empleo en Rosario incluyen los servicios financieros, empresariales e inmobiliarios, y el sector de transporte, almacenamiento y comunicaciones. Otro sector de bienes transables que reviste importancia para las cinco 18 aglomeraciones principales es la agroindustria, pues impulsa el crecimiento del empleo en tres de esas aglomeraciones (Rosario, Mendoza y Tucumán), y un sector emergente en las otras dos (La Plata y Córdoba). Asimismo, las cinco ciudades principales tienen posibilidades de crecimiento en el sector de manufacturas: la industria extractiva es un sector emergente en Córdoba y Tucumán; los textiles en Mendoza, Córdoba y Tucumán, y otras manufacturas en La Plata y Mendoza. Los resultados indican que se necesitan estrategias y políticas adecuadas para aumentar la base económica tanto a nivel local como regional y para eliminar los obstáculos que impiden el crecimiento de los sectores emergentes a fin de lograr que las cinco aglomeraciones principales sean competitivas a nivel internacional. 25. Las ciudades grandes e intermedias dependen marcadamente de las industrias de materias primas orientadas a la exportación. En las aglomeraciones grandes existe poca diversificación económica y los factores que impulsan el crecimiento del empleo se concentran en los sectores basados en recursos naturales, la construcción, el sector público y el comercio. Las aglomeraciones intermedias son las que más dependen de la agroindustria y las industrias extractivas. Al depender de las materias primas, las economías locales son vulnerables a las variaciones en la demanda mundial y en los precios de esos productos. No obstante, el análisis indica que hay posibilidades de diversificar las economías locales, pues en muchas ciudades grandes e intermedias están surgiendo nuevos sectores, como el de textiles y otras manufacturas que, con las políticas adecuadas, podrían convertirse en factores que impulsan el crecimiento sostenible del empleo en el futuro. Asimismo, la educación es un factor que impulsa el crecimiento del empleo en muchas ciudades intermedias y en algunas ciudades grandes, como Santa Fe, San Salvador de Jujuy, Mar del Plata, Paraná o La Rioja. Por otra parte, en varias ciudades grandes, entre ellas Resistencia, Corrientes, Neuquén y Salta, la educación es un sector importante en declive. La disminución de la importancia de la educación genera preocupación debido a que el capital humano desempeña una función crucial en la promoción de las economías de aglomeración. 26. Las ciudades pequeñas dependen marcadamente del empleo público. Si bien no fue posible realizar un análisis exhaustivo de los factores que impulsan el crecimiento del empleo en las ciudades pequeñas, los datos disponibles indican que la economía de las ciudades más pequeñas depende del empleo en el sector público en mayor medida que el promedio de las ciudades. El porcentaje de empleo público oscila entre el 26 % en el Área Metropolitana de Buenos Aires y el 41 % en las ciudades pequeñas y, en estas últimas, más de la mitad de los empleos en el sector público corresponden a servicios de la administración pública, un sector que tiene vinculaciones muy débiles con las economías de aglomeración. A nivel regional, el porcentaje del empleo en el sector público correspondiente a la administración pública es mayor en las regiones norteñas (45 % en el NEA y 40 % en el NOA) y en la Patagonia (46 %). 27. En el norte del país las aglomeraciones se ven presas en una trampa de baja productividad, donde existe un único sector transable que impulsa el crecimiento del empleo. Con la excepción de la agroindustria en el NOA, las aglomeraciones norteñas no tienen un sector transable que impulsa el crecimiento del empleo. En las aglomeraciones norteñas los principales factores son el empleo público, los servicios al consumidor y la construcción. Los resultados confirman que la sostenibilidad del crecimiento del empleo favorable a los pobres en estas regiones constituye un motivo de preocupación debido a que este crecimiento está liderado por sectores altamente cíclicos. Asimismo, los resultados confirman las conclusiones del análisis de migración, dado que la falta de oportunidades de empleo en sectores altamente productivos es muy probablemente uno de los factores de “expulsión” que impulsan a 19 los habitantes a emigrar de las regiones norteñas. Las manufacturas se destacan como un sector emergente en las aglomeraciones norteñas, lo que pone de relieve el potencial para la diversificación de las economías locales. En el NEA y el NOA también existe potencial para el crecimiento del sector de transporte y comunicaciones y los servicios empresariales, que son sectores emergentes en ambas regiones. 28. Es necesario gestionar el gran crecimiento de las industrias extractivas en la Patagonia a fin de garantizar la sostenibilidad y complementarlo con inversiones en capital humano para respaldar la diversificación económica. En las aglomeraciones de la Patagonia, el crecimiento del empleo está impulsado por las industrias extractivas. Otro factor importante en este respecto es la construcción, que muy probablemente es consecuencia del auge de las industrias extractivas, y el fuerte aumento conexo de la población y los flujos migratorios. Los datos internacionales subrayan la importancia de la diversificación de las economías locales para mitigar el riesgo relativo a la volatilidad de la demanda y los precios internacionales. Las ciudades ricas en recursos naturales suelen desarrollar estructuras industriales con establecimientos sistemáticamente grandes, que pueden excluir a la actividad empresarial que genera crecimiento a largo plazo16. Para contrarrestar este riesgo, las economías ricas en recursos naturales deben desarrollar instituciones que respaldan la acumulación de capital humano y la innovación. En este respecto, la aparición de sectores de agroindustria y otras manufacturas es prometedora pues indica un proceso incipiente de diversificación de las economías locales. E.5 Patrones de expansión urbana La expansión urbana se caracteriza por su amplitud y baja densidad, dado que la mayoría de las ciudades ha crecido en extensión. Este patrón predominante de expansión urbana no obedece a un dinamismo económico; por el contrario, está asociado a deficiencias institucionales. Por otra parte, la dispersión urbana reduce los beneficios de las economías de aglomeración y, consiguientemente, menoscaba la productividad. 29. La expansión urbana se ha acelerado durante el período comprendido entre los años 2001 y 2010 en comparación con el período 1990-2000, y las aglomeraciones crecieron principalmente por extensión. La expansión del área urbana construida en una muestra de 26 aglomeraciones fue 2,9 veces mayor que el crecimiento de la población durante el período comprendido entre los años 2001 y 2010, mientras que entre 1990 y 2000 fue 2,4 veces mayor. El área construida de las aglomeraciones aumentó 36 %, o un porcentaje equivalente a una tasa anual del 3,5 % entre los años 2001 y 2010. Las aglomeraciones en las que se registró el mayor aumento anual del área construida están situadas en el NOA: Catamarca (7,0 %), San Salvador de Jujuy (6,1 %) y La Rioja (5,4 %). Las aglomeraciones crecieron principalmente por extensión del área urbana, lo que representó más de la mitad (53 %) de la expansión territorial. Tan solo el 27 % de la nueva urbanización obedeció al completamiento del área existente y 16 Glaeser y colaboradores (2015) intentaron demostrar esta hipótesis a través del análisis de las trayectorias de crecimiento de las áreas metropolitanas de Estados Unidos con grandes concentraciones de industrias extractivas (medidas en términos de la proximidad a minas) a principios del siglo XX. Establecieron que, en la actualidad, estas ciudades siguen teniendo empresas más grandes y pocas empresas incipientes en todas sus industrias y que en ellas el panorama del empleo es congruentemente más negativo que en las ciudades con menos recursos naturales, con un menor crecimiento del comercio, los servicios y las finanzas y niveles más bajos de crecimiento económico general. Véase Glaeser, Edward L., Kerr, Sari Pekkala y William R. Kerr, 2015, “Entrepreneurship and Urban Growth: An Empirical Assessment with Historical Mines”, The Review of Economics and Statistics, vol. 97, n.o 2, páginas 498-520. 20 alrededor del 20 % por extensión no continua, es decir que el desarrollo urbano tuvo lugar en áreas no contiguas. 30. La densidad de población de las áreas urbanas construidas disminuyó 2,2 % anualmente durante el período comprendido entre los años 2001 y 2010. Durante este período, en todas las aglomeraciones, excepto Corrientes, se registró una disminución de la densidad de población de las áreas construidas (véase el gráfico E.6). En promedio, la densidad de población de las aglomeraciones analizadas disminuyó un 2,2 % al año. En consecuencia, el índice de expansión aumentó de 1,4 entre los años 1991 y 2000 a 2,3 entre 2001 y 2010, con grandes variaciones de una aglomeración a otra17. Corrientes, con 346 000 habitantes, es la única aglomeración en la que se registró un aumento de la densidad, mientras que en Posadas se registró una disminución muy pequeña de la densidad (0,1 %). En estos dos centros urbanos, la significativa expansión territorial del período 1991-2001 fue seguida de una etapa de desarrollo con mayor densidad entre 2001 y 2010. En el caso de Corrientes, por ejemplo, el 55 % de la nueva urbanización obedeció al completamiento del área existente. Gráfico E.6. Tasa anual media de crecimiento del área urbana construida y de crecimiento demográfico, 2001-10, aglomeraciones seleccionadas Fuente: Universidad Torcuato Di Tella, basado en el CNPHV 2001, 2010 (INDEC) y Urban Growth Atlas (CIPUV, 2013). Nota: El tamaño de los círculos denota la densidad de población. 31. La dispersión urbana no es resultado del crecimiento económico sino de las deficiencias institucionales. Las aglomeraciones en la que se registró el mayor nivel de expansión no son necesariamente las más dinámicas. La escasa correlación entre el dinamismo económico y la dispersión urbana indica que el patrón de expansión con baja densidad predominante en las ciudades argentinas no es resultado del dinamismo económico, sino más bien de deficiencias institucionales. En Argentina, las 17El índice de expansión (“Sprawl Index” en inglés) es, por definición, la diferencia entre la tasa anual media de crecimiento del área urbana construida y la tasa anual media de crecimiento demográfico. 21 aglomeraciones se caracterizan por una marcada fragmentación institucional que, en ausencia de una eficaz coordinación metropolitana en materia de planificación y regulación del uso del suelo, puede promover la dispersión urbana18. Se ha constatado que las aglomeraciones con una estructura institucional más fragmentada tienen un índice de expansión más elevado. Los resultados indican que una estructura institucional más fragmentada puede contribuir a la dispersión urbana de las ciudades argentinas. No obstante, dado que el tamaño de la muestra es pequeño, los resultados deben interpretarse con cautela. 32. En las ciudades argentinas, la expansión urbana puede reducir los beneficios de las economías de aglomeración. Se observa que la expansión tiene un efecto negativo y estadísticamente significativo en la densidad económica, medida por el PIB por área, que se estima con la emisión de luz nocturna por kilómetro cuadrado (véase el gráfico E.7). Los resultados indican que la dispersión impide que las empresas aprovechen las externalidades positivas asociadas a la densidad económica. Dado que el análisis de la regresión permitió establecer que la densidad económica incide en la productividad —en iguales condiciones, las aglomeraciones con mayor densidad económica tienen mayor productividad laboral—, las conclusiones indican que la expansión puede reducir las economías de aglomeración y menoscabar la productividad general de las empresas19. Los resultados sirven de base para formular políticas orientadas a reducir la dispersión urbana y son consistentes con los estudios sobre las consecuencias de la dispersión urbana en la productividad que indican que cuanto mayor es la densidad laboral, mayor es la productividad de la zona (véase, por ejemplo, Ciccone y Hall, 1996). 18 Solo cinco de las 26 aglomeraciones están contenidas totalmente dentro de la misma área administrativa; las 21 restantes constan de múltiples unidades administrativas. Cuatro de las 21 aglomeraciones, además de incluir varios Gobiernos locales, también abarcan dos provincias diferentes, como por ejemplo Neuquén-Cipolletti. 19 Sin incluir los valores atípicos. 22 Gráfico E.7: Comparación entre el índice de expansión (2001-10) y la densidad económica* (2010) Fuente: Análisis del equipo basado en los datos de NOAA y Urban Growth Atlas (CIPUV). Nota: El tamaño de los círculos denota la población, 2010. (*) Estimación basada en la emisión de luz nocturna por kilómetro cuadrado. 33. El Área Metropolitana de Buenos Aires se está expandiendo en una forma urbana espacialmente segregada, fragmentada y de baja densidad, y en el núcleo de las cinco aglomeraciones principales se registró un crecimiento pequeño o negativo. En el Área Metropolitana de Buenos Aires se registró un marcado cambio en el patrón de expansión territorial durante la última década, con grandes aumentos de suburbanización y expansión. Entre los años 2001 y 2010, el área construida de Buenos Aires aumentó un 38 %, equivalente a un aumento anual del 3,7 %, que es superior al crecimiento anual medio del 3,5 % de los centros urbanos analizados, y también significativamente superior al de ciudades capitales comparables de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La expansión duplica con creces la que se registró en el período anterior comprendido entre los años 1991 y 2001 (15 %). En vez de descentralizarse en una forma policéntrica densa, el Área Metropolitana de Buenos Aires se está expandiendo en formas espacialmente segregadas, fragmentadas y de baja densidad, que se caracterizan por barrios cerrados aislados y asentamientos de ingreso bajo marginados y distantes. La densidad de población del área construida ha disminuido a una tasa anual del 2,2 % durante el período comprendido entre los años 2001 y 2010, en comparación con una disminución del 0,8 % anual entre 1991 y 2000. El patrón de dispersión en la estructura espacial de Buenos Aires puede medirse mediante el achatamiento de su curva de densidad residencial en el curso del tiempo20. En todas las cinco aglomeraciones 20 Angel, Shlomo. 2012, “From Centrality to Dispersal”, Planet of Cities, Lincoln Institute of Land Policy. 23 principales, excepto Mendoza, el centro de la ciudad experimentó un crecimiento muy pequeño o negativo y la mayor parte del crecimiento demográfico se produjo en la periferia. PARTE B: DIAGNÓSTICO DEL DESEMPEÑO DE LAS CIUDADES E.6 Planificación territorial Los desafíos en materia de planificación territorial son primordialmente institucionales y están asociados a la inadecuada integración sectorial, a la falta de mecanismos de cooperación horizontal y a instrumentos de planificación obsoletos. Estas deficiencias han contribuido a la expansión de baja densidad y a la desigualdad en la prestación de servicios entre el área central y la periferia, incidiendo de ese modo en la eficiencia del desarrollo urbano. 34. Las deficiencias en materia de planificación territorial en las ciudades argentinas son primordialmente institucionales. Las condiciones institucionales para la planificación del uso del suelo en el país adolecen de varios defectos. El Gobierno federal no ha establecido un marco jurídico para orientar el desarrollo urbano y el uso del suelo y los Gobiernos provinciales disponen de marcos regulatorios débiles para orientar la planificación territorial a nivel municipal. Los municipios son responsables de la planificación del uso del suelo pero no utilizan todos los instrumentos de planificación disponibles para orientar el desarrollo de su territorio. Tanto las provincias como los municipios carecen de capacidad o de incentivos para actualizar su regulación. Asimismo, la integración y la coordinación a nivel sectorial de las iniciativas locales de planificación son inadecuadas. Con frecuencia, las limitadas responsabilidades que las provincias delegan en los municipios impiden que estos integren la planificación del uso del suelo en zonas urbanas con los sistemas de transporte y no les permiten formular planes a largo plazo para llevar a cabo obras públicas donde la responsabilidad está fragmentada entre diversos niveles de gobierno. 35. El desarrollo territorial plantea dificultades cuando el desarrollo urbano atraviesa los límites administrativos; asimismo, la falta de instrumentos de coordinación horizontal es un obstáculo para la planificación metropolitana. Desde una perspectiva administrativa territorial se observan principalmente dos modelos en las provincias argentinas, a saber: i) los sistemas “integrados”, en cuyo marco el territorio de la provincia se divide en municipios adyacentes a los que se asigna la responsabilidad de planificar todo su territorio, y ii) los sistemas “fragmentados”, en los que se asigna a los municipios la responsabilidad de planificar únicamente sus aglomeraciones, mientras que las zonas rurales quedan bajo la autoridad provincial21. Si bien los dos modelos tienen ventajas y desventajas, en ambos se plantean dificultades cuando el desarrollo urbano atraviesa los límites municipales, pues esto genera una discordancia entre los límites administrativos y la dinámica territorial. Cuando el principal asentamiento urbano de un área metropolitana se divide entre varias autoridades locales, la planificación territorial depende de múltiples niveles de gobierno, cuyas facultades en cada caso son limitadas. Aunque se han emprendido algunas iniciativas para promover la coordinación horizontal, la falta de instrumentos institucionales de gestión metropolitana constituye un obstáculo para ampliar estos esfuerzos. 21Este segundo tipo se basa en la idea de que los municipios suelen tener la capacidad necesaria para la planificación urbana, mientras que solo las provincias —en estrecha coordinación con el Gobierno nacional— tienen la capacidad necesaria para la planificación regional. 24 36. Los municipios carecen de reglamentaciones adecuadas sobre uso del suelo y no tienen instrumentos para contener la dispersión urbana y promover el crecimiento urbano sostenible. Las prácticas municipales en materia de uso del suelo han propiciado patrones insostenibles de crecimiento urbano en forma de extensión. Dado que los municipios disponen de instrumentos de planificación débiles, un bajo nivel de capacidad técnica y de ejecución y escasos recursos fiscales y carecen de mecanismos de coordinación institucional, su ámbito de intervención está restringido a la planificación fragmentada y reactiva del crecimiento urbano. Asimismo, las reglamentaciones estrictas sobre uso del suelo han contribuido a limitar el acceso a terrenos y viviendas formales y han propiciado los asentamientos informales. Por otra parte, los municipios carecen de los instrumentos de planificación adecuados y del marco regulatorio necesario para controlar la dispersión urbana y promover el crecimiento urbano sostenible. Por ejemplo, en Argentina no se emplean habitualmente instrumentos de recuperación de plusvalías inmobiliarias para la planificación territorial, aunque están comenzando a surgir iniciativas innovadoras. E.7 Finanzas municipales Las limitaciones en materia de finanzas municipales tienen graves efectos en la capacidad de los Gobiernos municipales para cumplir con sus obligaciones. Los municipios carecen de fuentes significativas de ingresos propios y dependen marcadamente de transferencias provinciales que se asignan utilizando una fórmula obsoleta; asimismo, disponen de escasa flexibilidad en materia de gastos y carecen de fuentes previsibles de financiamiento para gastos de capital. 37. La autonomía financiera de los municipios se ha reducido considerablemente, mientras que la dependencia de transferencias del Gobierno nacional y los Gobiernos provinciales va en aumento. En Argentina, los mandatos institucionales de los Gobiernos locales suelen ser limitados y varían marcadamente según la provincia en que estén situados. No obstante, el número y la complejidad de las funciones que desempeñan los municipios, en particular aquellos que forman parte de aglomeraciones grandes, han ido en aumento con el correr del tiempo. El traspaso de las responsabilidades relativas al gasto a los municipios, en forma implícita o explícita, no se reflejó en los ingresos, dando lugar a mandatos sin financiamiento. El gasto municipal aumentó en términos reales a un ritmo significativamente más alto que el de los ingresos propios de los municipios, lo que generó una profundización del desequilibrio vertical (véase el gráfico E.8). En consecuencia, la autonomía financiera de los municipios se ha reducido considerablemente, mientras que la dependencia de transferencias del Gobierno nacional y de los Gobiernos provinciales ha aumentado. La participación municipal en la presión fiscal total ha ido disminuyendo a raíz del marcado aumento de la carga tributaria federal, si bien a partir de 2008 la carga tributaria municipal ha aumentado ligeramente como porcentaje del PIB. 25 Gráfico E.8. Ingresos propios y gasto total a nivel del municipio, 1993 y 2013 (pesos constantes de 2004) Fuente: Los datos de 1993 pertenecen al Ministerio de Economía y Finanzas. El equipo estimó las cifras de 2013 teniendo en cuenta una muestra de 277 municipios. Cobertura de la muestra (población): Área Metropolitana de Buenos Aires (100 %), región Pampeana (76 %), NOA (48 %), NEA (47 %), región de Cuyo (56 %), Patagonia (48 %). 38. Los municipios carecen de fuentes significativas de ingresos propios y la proliferación de tasas municipales genera costos de eficiencia mientras el sistema de transferencias no responde a las necesidades locales. Las principales fuentes de ingresos municipales propios son las tasas municipales, que en la práctica no están vinculadas a los costos de la prestación de servicios. Los municipios dependen de la creación de una amplia gama de tasas diversas y de poco monto para compensar la falta de la facultad de recaudar impuestos, con elevados costos de eficiencia. Menos de la mitad de las provincias ha delegado algún tipo de autoridad impositiva en sus municipios y tan solo siete provincias han descentralizado el impuesto sobre la propiedad al ámbito municipal. Incluso en las provincias en las que la recaudación de este impuesto se ha transferido a los municipios, los impuestos sobre la propiedad no están totalmente descentralizados dado que, con frecuencia, las provincias retienen la facultad de establecer el valor fiscal de las propiedades. En ausencia de una descentralización total de la autoridad impositiva, el aumento de eficiencia derivado de la descentralización de los impuestos sobre la propiedad no se ha materializado22. Por otra parte, los Gobiernos locales reciben financiamiento a través de un régimen complejo y obsoleto de transferencias intergubernamentales. La asignación primaria de las provincias a los municipios varía ampliamente entre el 12 % y el 50 %, y la fórmula utilizada para distribuir las transferencias provinciales a los municipios es obsoleta y carece de flexibilidad, pues se asigna una ponderación baja a las necesidades locales y a los criterios redistributivos. 39. Los elevados gastos corrientes en personal y los escasos recursos para prestar servicios urbanos imponen límites al gasto municipal. A pesar del aumento del gasto en términos reales, el gasto municipal per cápita aún es bajo; los municipios de la zona periurbana del Área Metropolitana de 22En un estudio reciente sobre los efectos fiscales de la descentralización de los impuestos sobre la propiedad se estableció que no se registraban diferencias significativas en la eficiencia de la recaudación entre los municipios y las provincias. López Accotto, Martinez y Mangas (2014) no observaron diferencias en la capacidad de recaudación de los impuestos sobre la propiedad por los municipios y las provincias. 26 Buenos Aires tienen uno de los gastos per cápita más bajos de todos los municipios analizados. Los municipios destinan más de la mitad de sus gastos corrientes a personal, un indicio de la rigidez del presupuesto. Asimismo, asignan una proporción importante de su presupuesto, si bien cada vez menor, a funciones urbanas básicas, con un creciente desplazamiento del gasto hacia los servicios sociales. El gasto más importante en servicios básicos es el que se destina a la recolección de residuos sólidos, con grandes diferencias de una aglomeración a otra: en el Área Metropolitana de Buenos Aires representa el 14 % de los gastos corrientes mientras que en los municipios del NEA asciende al 7 %. A pesar del aumento de las necesidades, las cinco aglomeraciones principales destinan a servicios urbanos básicos, incluida la recolección de residuos sólidos, una proporción de sus gastos menor que la asignada por las aglomeraciones más pequeñas. Estas tendencias parecen indicar que el monto de recursos asignado a las funciones urbanas básicas distaría mucho de ser óptimo. 40. El gasto de capital a nivel municipal es bajo y la falta de recursos previsibles para este gasto plantea dificultades en lo que respecta a la planificación a largo plazo. El gasto en inversión de capital a nivel municipal representa tan solo el 16 % del gasto total, registrándose el nivel más bajo en las cinco aglomeraciones principales (9 %) y el más alto en la ciudad de Buenos Aires (19 %). Asimismo, la falta de fuentes previsibles de financiamiento para gastos de capital es un obstáculo para la planificación plurianual de inversiones. Los municipios reciben transferencias directas ad hoc del Gobierno federal para financiamiento de inversiones públicas; no obstante, es difícil prever cuál será la magnitud del financiamiento y la fecha en que se recibirá debido a que estas transferencias son el resultado de negociaciones directas entre los municipios y el Gobierno federal. En promedio, el Fondo Federal Solidario, constituido con los ingresos volátiles de las exportaciones de soja, financia el 12 % de la inversión pública municipal. Los municipios del NOA y la región de Cuyo, así como las cinco aglomeraciones principales, dependen marcadamente de este fondo para financiar sus gastos de capital. La combinación de esta dependencia y el bajo porcentaje del gasto de capital en las cinco aglomeraciones principales genera preocupación, habida cuenta de la volatilidad de los fondos y las grandes necesidades de infraestructura de estas aglomeraciones. E.9 Vivienda En Argentina se ha registrado un aumento del déficit cuantitativo de vivienda, que ha acrecentado los problemas relacionados con las viviendas informales y la asequibilidad, a pesar de los importantes recursos públicos que se asignaron para aumentar la oferta de vivienda. Si bien las restricciones en materia de financiamiento de viviendas constituyen un grave obstáculo, Argentina también enfrenta limitaciones del lado de la oferta que reducen el acceso al suelo para la construcción de viviendas. 41. El creciente déficit cuantitativo de vivienda, los problemas relacionados con la asequibilidad y el alto nivel de informalidad habitacional son los principales desafíos que enfrenta actualmente el mercado de la vivienda en Argentina. A diferencia de lo que ha sucedido en países comparables de América Latina, en Argentina se ha registrado un incremento del déficit cuantitativo de vivienda, a pesar de los importantes recursos que se asignaron para aumentar la oferta de viviendas a través de programas con asistencia gubernamental. Asimismo, la creciente población que vive en viviendas informales sigue planteando un desafío, en particular en el Área Metropolitana de Buenos Aires. El acceso a una vivienda adecuada es un problema que afecta a la población en general y no solo a los pobres; la asequibilidad genera cada vez más preocupación en las grandes ciudades, donde los salarios no han 27 aumentado al mismo ritmo que los precios de las viviendas. Estas limitaciones, que existen tanto en el lado de la demanda como de la oferta, acrecientan los desafíos. 42. Si bien actualmente los obstáculos más graves se registran en el lado de la demanda, también existen importantes limitaciones en materia de oferta que están relacionadas con la planificación del uso del suelo y el desarrollo urbano. A raíz de la contracción del crédito hipotecario después de la crisis de los años 2001 y 2002, los grandes obstáculos al financiamiento de viviendas en Argentina han dado lugar a que solo los habitantes de ingreso alto tengan acceso al mercado inmobiliario formal. Este mercado también enfrenta grandes limitaciones en materia de oferta relacionadas con la planificación del uso del suelo y el desarrollo urbano. Los graves cuellos de botella en la oferta de terrenos urbanizados asequibles en las ciudades argentinas —que incluyen las reglamentaciones estrictas en materia de uso del suelo, como el tamaño mínimo de las parcelas— han contribuido a incrementar aún más los precios de las viviendas, resultando en un gran número de personas que vive en villas y asentamiento informales. La mayoría de las viviendas populares se construye en la periferia de las ciudades, lo que promueve la expansión urbana de baja densidad. La baja tasa de alquiler en Argentina constituye un obstáculo para el desarrollo de un mercado inmobiliario sostenible y la falta de reglamentaciones eficaces también constituye un impedimento para el desarrollo de mercados formales de alquiler. Argentina debe abordar ahora estas limitaciones en materia de oferta para que no se conviertan en obstáculos graves para el desarrollo del mercado inmobiliario una vez que se logre estabilidad macroeconómica. 43. El Gobierno argentino destina un monto considerable de fondos públicos al sector de vivienda y se enfrenta al desafío de lograr que esos recursos se utilicen de manera eficiente. En 2014, la inversión pública en vivienda y desarrollo urbano representó el 0,77 % del PIB, un porcentaje superior al de países comparables (por ejemplo, el 0,28 % del PIB en Colombia). El financiamiento para la construcción de viviendas con asistencia pública está altamente centralizado, el gasto provincial en viviendas es limitado y no está correlacionado con la magnitud de los desafíos habitacionales. Tradicionalmente, los programas de construcción de viviendas con asistencia pública se han centrado en la entrega de unidades habitacionales y no así en la prestación de servicios de vivienda. Estos programas tenían un doble objetivo: reducir el déficit de viviendas y crear empleo como una medida de recuperación tras la crisis. A pesar de que estos programas fueron muy importantes para reducir el déficit habitacional, no han logrado solucionar eficazmente las necesidades de vivienda de las familias de ingreso bajo. La participación de los municipios, que están más cerca de los beneficiarios durante la ejecución de los programas, es limitada. En consecuencia, los programas rara vez están integrados en las iniciativas locales de planificación. Asimismo, la estrategia de Argentina en materia de vivienda, que consiste principalmente en proporcionar soluciones habitacionales terminadas, no ha promovido la participación del sector privado en la construcción de viviendas para los habitantes de ingreso bajo. 28 E.10 Transporte urbano Las inversiones en transporte público no han aumentado al mismo ritmo que la extensión de las zonas urbanas y el crecimiento demográfico, lo que afecta marcadamente a las economías de aglomeración al limitar la movilidad y la accesibilidad, y contribuye a la segregación y la exclusión social, con la consiguiente disminución de la calidad de vida. 44. El transporte público es la modalidad de transporte más común en las ciudades argentinas; sin embargo, el uso de vehículos privados ha aumentado y las inversiones en transporte público no han crecido al mismo ritmo que la extensión de las zonas urbanas. Las ciudades más grandes de Argentina suelen tener un mayor porcentaje de viajes por transporte público y el Área Metropolitana de Buenos Aires tiene un sistema de transporte público más consolidado que otras áreas metropolitanas comparables en el ámbito internacional. Sin embargo, este patrón está cambiando. El uso de modalidades de transporte privados ha aumentado considerablemente en las zonas urbanas del país, y en particular las motocicletas se están convirtiendo en un modo de transporte cada vez más importante. La focalización del gasto público en la infraestructura vial ha contribuido a aumentar el uso de vehículos privados. Por otra parte, las inversiones en transporte público no han aumentado al mismo ritmo que la extensión de las zonas urbanas y el crecimiento demográfico, lo que ha dejado a algunas zonas urbanas de menor densidad con servicios menos frecuentes y de calidad inferior. El aumento de los vehículos privados y la falta de aplicación de las normas de tráfico han generado un conjunto de externalidades negativas que reducen la calidad de vida en muchas ciudades. A raíz de la falta de aplicación de las mencionadas normas, las motocicletas se han convertido en una nueva fuente de accidentes de tráfico y muertes en las zonas urbanas, contribuyendo a la congestión del tráfico y ejerciendo presión en la infraestructura vial, creando nuevos desafíos para la planificación del transporte. 45. Generalmente, las redes de transporte urbano se crean de forma ad hoc y como reacción al crecimiento ya consolidado de la ciudad, y los subsidios nacionales proporcionan pocos incentivos para que el funcionamiento del transporte público sea más eficiente. Los planes de transporte urbano de las ciudades argentinas no suelen estar coordinados con los planes urbanos de mayor alcance. La falta de mecanismos de cooperación horizontal impide la expansión eficaz y la mejora de los sistemas de transporte público en las áreas metropolitanas. Los Gobiernos locales carecen de fondos para realizar inversiones de capital en el sector de transporte. La mayoría de esos Gobiernos enfrenta graves limitaciones de financiamiento que le impiden planificar y desarrollar sistemas de transporte urbano. Las oficinas municipales encargadas del tránsito y el transporte rara vez tienen la capacidad o los presupuestos para llevar a cabo obras públicas o redefinir las redes existentes. Con pocas excepciones, los municipios no aprovechan los instrumentos de captura de valor del suelo para proyectos de transporte público. Por otra parte, el sistema de subsidios del transporte urbano, en cuyo marco no se han abordado las cuestiones relativas a la asequibilidad, podría tener el efecto no deseado de desalentar las inversiones en transporte público. Los subsidios de facto cubren los niveles más altos de demanda en las áreas con mayor densidad, por lo cual los operadores no tienen incentivos para modificar sus rutas hacia zonas periurbanas de ingreso bajo y con menor densidad debido a que esto podría derivar en una disminución de los pasajeros y los subsidios recibidos. En este marco, se han proporcionado pocos incentivos para racionalizar las rutas. 29 46. La calidad del transporte público está disminuyendo en las grandes ciudades y los sistemas de transporte público todavía no se han desarrollado totalmente en las ciudades intermedias y pequeñas. El servicio de transporte público en el Área Metropolitana de Buenos Aires no ha logrado cubrir el aumento de la demanda generado por la modificación de los patrones de movilidad, lo que ha dado lugar a una disminución del número de pasajeros. Las cinco ciudades principales y las aglomeraciones grandes de Argentina no brindan servicios de transporte de calidad en las zonas periurbanas, mientras que el centro de las ciudades tiene un sistema de transporte público de mejor calidad. En las aglomeraciones intermedias y pequeñas, los sistemas de transporte público son menos adecuados, por lo cual gran parte de la población depende de modos de transporte privados. Estos desafíos están afectando en forma significativa a las economías de aglomeración. Los datos correspondientes al Área Metropolitana de Buenos Aires indican que las deficiencias del transporte público inciden directamente en la economía y el bienestar del área al limitar la movilidad y la accesibilidad, contribuyendo a la segregación y la exclusión social, con la consiguiente disminución de la calidad de vida. E.8 Desarrollo económico local A pesar de las limitaciones, las ciudades han emprendido con éxito iniciativas de desarrollo económico local. Sin embargo, todavía existen problemas para aprovechar el capital humano de la ciudad de Buenos Aires, transformar la economía de las zonas periurbanas del Área Metropolitana de Buenos Aires mediante productos y servicios de mayor valor agregado, reducir la brecha de competitividad entre las cinco ciudades principales y Buenos Aires, diversificar la economía de las ciudades grandes y forjar una asociación más sólida con el sector privado en las ciudades más pequeñas. 47. Con frecuencia, las iniciativas federales para respaldar el desarrollo económico local no están integradas en la visión nacional ni son necesariamente congruentes con ella. A nivel nacional se están llevando a cabo numerosas iniciativas para promover el desarrollo económico local, con la participación de varios ministerios, entre ellos el Ministerio de Industria y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que no están necesariamente integradas ni se ajustan a la visión nacional establecida en el Plan Estratégico Territorial para avanzar hacia un desarrollo económico regional más equilibrado. El Ministerio de Industria ha establecido una sólida política en materia de parques industriales para respaldar el crecimiento de conglomerados industriales: en los últimos años, el número de parques ha aumentado de manera exponencial, de 82 en 2013 a 315 registrados en la actualidad. En la mayoría de los parques, sin embargo, no se aprovechan las oportunidades que brinda el agrupamiento de industrias, dado que generalmente no se especializan en un sector específico. Una de las características comunes a la mayoría de los parques industriales en Argentina es la gran diversidad en términos del número de sectores productivos que contienen. Las intervenciones nacionales para respaldar el desarrollo económico de las regiones del norte se han centrado primordialmente en el mejoramiento de la conectividad y la logística para promover la integración espacial. En esa región, el Gobierno nacional también está respaldando la creación de conglomerados estratégicos con el objetivo de reducir las disparidades económicas territoriales con el resto del país. Históricamente, los incentivos para el desarrollo económico de la Patagonia han sido fluctuantes y esporádicos y han tenido como principal objetivo promover la migración al sur. 48. A pesar de las condiciones macroeconómicas y el marco institucional que limita el papel de los gobiernos locales, los datos indican que los municipios argentinos han emprendido 30 con éxito iniciativas de desarrollo económico local. La ciudad de Buenos Aires destaca debido a sus políticas proactivas para aumentar su competitividad económica. El eje de su política se está desplazando hacia la promoción de la innovación para ascender en la cadena de valor; como ejemplo cabe citar la política de creación de distritos para promover el desarrollo económico que tiene por objeto fomentar el crecimiento en sectores estratégicos, como la tecnología, el diseño y el arte. No obstante, la ciudad debe aprovechar aún más su capital humano para fortalecer su competitividad a nivel internacional. Los municipios de la zona periurbana del Área Metropolitana de Buenos Aires enfrentan el desafío de transformar su economía hacia productos y servicios con mayor valor agregado en ausencia de un mecanismo de coordinación entre el centro y la periferia para promover una estrategia de desarrollo económico integrado. De todos modos, están surgiendo iniciativas prometedoras, como la asociación del municipio General San Martín con la Universidad de San Martín. Las cinco aglomeraciones principales deben aplicar políticas y estrategias adecuadas de desarrollo económico local para acceder al mercado internacional y reducir la brecha de competitividad con el Área Metropolitana de Buenos Aires. Las ciudades grandes deben promover la diversificación económica e impulsar el crecimiento de los sectores emergentes como lo ha hecho, por ejemplo, Mar del Plata. Por último, las ciudades intermedias y pequeñas, donde los Gobiernos locales tienen poca capacidad para influir en el desarrollo económico local, pueden obtener grandes beneficios a través de sólidas asociaciones con el sector privado, como la que ha forjado Rafaela. E.11 Medición de la prosperidad y la habitabilidad La ciudad de Buenos Aires tiene el mejor desempeño en lo que respecta a generar prosperidad y habitabilidad, pero sus zonas periurbanas están muy rezagadas. Asimismo, las grandes ciudades enfrentan importantes problemas de habitabilidad relacionados con la vivienda, el acceso a servicios de agua y saneamiento y la vulnerabilidad ante desastres naturales. Las aglomeraciones del norte enfrentan desafíos especiales de habitabilidad relacionados con la salud y el transporte. 49. La ciudad de Buenos Aires tiene el mejor desempeño en lo que respecta a generar prosperidad, pero sus zonas periurbanas están muy rezagadas. En el marco de este estudio se elaboraron dos indicadores complementarios del desempeño de las ciudades —prosperidad y habitabilidad— con el objeto de comparar las condiciones de prosperidad y habitabilidad de una muestra de 31 aglomeraciones que abarcan el 70 % de la población urbana de Argentina. El estudio permite establecer que las aglomeraciones más prósperas también son las más habitables, lo que indica que las aglomeraciones con el mayor nivel de capacidad y recursos para aprovechar los beneficios de las economías de aglomeración también son las más eficaces para controlar las externalidades negativas derivadas de esas economías. La ciudad de Buenos Aires tiene el mejor desempeño en lo que respecta a generar prosperidad, pero sus zonas periurbanas están muy rezagadas. Las aglomeraciones del NEA tienen los peores resultados en los tres componentes del índice de prosperidad: prosperidad-productividad, empleo y pobreza. En las aglomeraciones de la Patagonia se registra un sólido desempeño. No obstante, se observan grandes variaciones en los resultados de prosperidad dentro de las regiones; esto parece indicar que no solo la región sino también el contexto local desempeña un papel importante en lo que se refiere a determinar la prosperidad de las ciudades. Las aglomeraciones más populosas tienen una mayor proporción de profesionales, un posible indicio de su mayor nivel de capital humano calificado; no obstante, las ciudades más grandes no aventajan a las otras en los resultados educativos, que es uno de los componentes del índice de habitabilidad que se describe más adelante. 31 50. Las aglomeraciones más populosas enfrentan graves desafíos de habitabilidad en lo que respecta al acceso a los servicios, la vivienda y la vulnerabilidad ante desastres naturales. En la ciudad de Buenos Aires, que es la ciudad más próspera y también la más habitable, las disparidades entre el centro y la periferia relacionadas con la calidad de vida son aún más profundas que las disparidades en materia de prosperidad (véase el gráfico E.9). Las aglomeraciones norteñas tienen el índice de habitabilidad más bajo, con un desempeño significativamente inferior al promedio en los componentes de transporte y salud del indicador de habitabilidad. La aglomeración con el peor desempeño en materia de habitabilidad es Corrientes, situada en el NEA, y Posadas, situada en la misma región, ocupa el penúltimo lugar. Aunque las aglomeraciones más populosas tienen un mejor servicio de transporte público, enfrentan igualmente grandes desafíos en materia de habitabilidad: están en desventaja en lo respecta a la prestación de servicios de agua corriente y alcantarillado, tienen peores condiciones habitacionales y son mucho más vulnerables al riesgo de inundación. El recuadro E.3 contiene una comparación internacional de la habitabilidad del Área Metropolitana de Buenos Aires realizada sobre la base del índice de habitabilidad elaborado por Economist Intelligence Unit (EIU) que indica que la ciudad en su conjunto es más habitable que las ciudades utilizadas como comparadores directos, pero está rezagada en varias áreas, entre ellas: estabilidad, infraestructura, cultura y medio ambiente, expansión urbana de baja densidad, conectividad y activos naturales. Gráfico E.9 Comparación del desempeño en materia de prosperidad y habitabilidad, 31 aglomeraciones Fuente: Análisis del equipo basado en los datos de la EPH y datos censales. Nota: La intersección del eje se produce en la clasificación media para las 31 aglomeraciones. Recuadro E.2 Índice de habitabilidad: Comparación internacional utilizando la clasificación de Economist Intelligence Unit (EIU) 32 Buenos Aires es más habitable que las ciudades utilizadas como comparadores directos, pero está rezagada en las áreas de estabilidad, infraestructura y cultura y medio ambiente23. El índice de habitabilidad de EIU permite clasificar a las ciudades de acuerdo con su desempeño en cinco áreas: estabilidad, sanidad, cultura y medio ambiente, educación e infraestructura24. En 2015, Buenos Aires se clasificó en el puesto 62 de las 140 ciudades analizadas, delante de Estambul (113), Bangkok (102) y San Pablo (92), pero detrás de Seúl (58), Londres (53) y París (29). Buenos Aires supera a los comparadores directos en las cinco categorías (véase el gráfico E.10 a). Los indicadores de la ciudad la sitúan al nivel de las ciudades con las mejores prácticas en materia de sanidad y educación, y muestran que está rezagada en las áreas de estabilidad, cultura y medio ambiente e infraestructura (véase el gráfico E.10 b). Gráfico E.10. Indicadores de habitabilidad de EIU, 2015 a) Comparadores directos b) Mejores prácticas Fuente: Economic Intelligence Unit. Clasificación mundial de la habitabilidad 2015. Nota: 100 = mejor, 0 = peor. E.12 Mirando hacia el futuro: Un marco de acción política Argentina enfrenta los desafíos que plantea toda transición a un desarrollo urbano más equilibrado: pasar de ciudades locales a ciudades globales y de la expansión urbana de baja densidad hacia densidades articuladas. Para abordar estos desafíos, Argentina necesita el liderazgo 23 Se seleccionaron tres comparadores directos (San Pablo, Bangkok y Estambul) teniendo en cuenta el PIB per cápita y la estructura económica comparables sobre la base de los datos del empleo, asegurando al mismo tiempo la cobertura de diversas regiones. Asimismo, se seleccionaron tres comparadores de mejores prácticas (París, Londres y Seúl) teniendo en cuenta el tamaño comparable de la población y un PIB per cápita más alto. 24 Cada factor de una ciudad se califica como aceptable, tolerable, incómodo, indeseable o intolerable. En el caso de los indicadores cualitativos, se adjudica una calificación sobre la base de la evaluación de los analistas internos y los colaboradores externos. La calificación de los indicadores cuantitativos se calcula teniendo en cuenta el desempeño relativo de varios puntos de datos externos. Las cinco áreas incluyen lo siguiente: i) estabilidad: prevalencia de los delitos menores y violentos y amenaza de actos terroristas y conflictos militares y civiles; ii) sanidad: disponibilidad de servicios de atención de la salud, tanto privados como públicos, calidad de los servicios de salud privados y públicos, disponibilidad de medicamentos sin receta e indicadores de la atención general de la salud; iii) cultura y medio ambiente: humedad/temperatura, incomodidad del clima para los visitantes, corrupción, restricciones sociales o religiosas, censura, disponibilidad de instalaciones deportivas y culturales, alimentos y bebidas, bienes y servicios de consumo; iv) educación: disponibilidad y calidad de la educación privada e indicadores de la educación pública; v) infraestructura: calidad de la red vial, transporte público, enlaces internacionales, suministro de energía, agua y telecomunicaciones, y disponibilidad de viviendas de buena calidad. La metodología utilizada para la clasificación de 2015 está disponible en http://www.eiu.com 33 del Gobierno federal, el poder de coordinación de las provincias, y municipios empoderados y financieramente sólidos. 51. El diagnóstico pone de relieve tres desafíos importantes que las ciudades argentinas deben abordar para aprovechar su potencial económico. En Argentina, los patrones actuales de desarrollo urbano se caracterizan por (i) la alta primacía y el desequilibrio en el desarrollo regional, (ii) por la limitada huella económica global, dado que las economías urbanas están orientadas en gran medida a la prestación de servicios locales no transables y dependen marcadamente de los precios volátiles de los productos básicos, y (iii) por la expansión urbana de baja densidad no planificada. En consecuencia, las ciudades argentinas enfrentan el desafío moverse hacia un desarrollo urbano más equilibrado, de ciudades locales a ciudades globales y de la expansión urbana de baja densidad a densidades articuladas para aprovechar plenamente los beneficios de las economías de aglomeración.  Hacia un desarrollo urbano más equilibrado. Argentina tiene un sistema de ciudades geográfica y económicamente diversas y debe aprovechar el potencial económico de todo el sistema. Dada la primacía del Área Metropolitana de Buenos Aires, que representa más de la mitad del PIB nacional, Argentina necesita que esta sea competitiva a nivel internacional para hacer la transición a un país de ingreso alto. No obstante, también necesita cerrar la brecha económica entre esa ciudad y las cinco aglomeraciones principales para crear polos secundarios dinámicos de crecimiento económico. Además, para reducir la brecha de prosperidad y habitabilidad entre las ciudades de las regiones norteñas y el resto del país y gestionar el crecimiento reciente de la Patagonia se necesita un patrón más equilibrado de desarrollo regional. Para ello, se deben abordar los cuellos de botella que impiden que las ciudades norteñas alcancen a las más avanzadas y al mismo tiempo promover el crecimiento sostenible de las ciudades del sur del país. El reciente crecimiento del empleo en el norte, impulsado primordialmente por el sector público, ha contribuido a reducir la pobreza; sin embargo, las aglomeraciones del NEA siguen rezagadas y obtuvieron la clasificación más baja tanto en prosperidad como en habitabilidad. El explosivo crecimiento de las aglomeraciones ricas en recursos naturales de la Patagonia como resultado del crecimiento de las industrias extractivas debe gestionarse de manera sostenible para satisfacer las crecientes necesidades de servicios urbanos y vivienda, proteger el medio ambiente y reducir la vulnerabilidad económica.  De ciudades locales a ciudades globales. Las economías urbanas de Argentina no han logrado crear los empleos necesarios para ascender en la escala del valor agregado y ser competitivas a nivel mundial. Las ciudades deben diversificar su base económica de industria manufacturera para reducir la vulnerabilidad a las fluctuaciones en la demanda mundial de productos básicos. Asimismo, es necesario que abandonen los servicios no transables en pequeña escala, dado que es menos probable que se beneficien de las economías de aglomeración, y comiencen a proporcionar servicios transables de mayor valor agregado, como los relacionados con las tecnologías de la información y las comunicaciones, la banca y las finanzas y otros servicios basados en los conocimientos. La aceleración de la transición de una huella económica local a otra global reviste alta prioridad en el caso de las zonas periurbanas de Buenos Aires y las grandes economías urbanas que carecen de la diversificación económica necesaria para aprovechar las economías de aglomeración, donde el empleo se concentra en el sector de 34 servicios no transables y en los servicios con bajo valor agregado, con la notable excepción de la ciudad de Buenos Aires, que está a la vanguardia en materia de innovación. El único sector de bienes transables que impulsa el crecimiento del empleo en las zonas periurbanas de Buenos Aires es el de textiles, mientras que las aglomeraciones norteñas se ven presas en una trampa de baja productividad, donde existe un único sector que impulsa el crecimiento del empleo en el área de bienes transables (la agroindustria). Las ciudades ricas en recursos naturales también enfrentan el desafío de diversificar sus economías debido a que el empleo se concentra en las industrias extractivas.  De la expansión urbana de baja densidad a las densidades articuladas. Las ciudades argentinas enfrentan el difícil desafío generado por la expansión urbana no planificada que ha dado lugar a una expansión desordenada de baja densidad sin conexiones adecuadas con los centros urbanos. La solución de este desafío es aún más difícil debido a la discrepancia entre los límites político-administrativos y las áreas construidas de las aglomeraciones urbanas. El estudio permite establecer que la expansión de baja densidad no permite aprovechar las economías de aglomeración, ocasiona pérdidas de productividad y de bienestar y menoscaba la habitabilidad, lo cual encarece la prestación de servicios y promueve el uso ineficiente del suelo. Las ciudades deben abandonar el patrón actual de expansión de baja densidad con escasa conectividad entre el centro y la periferia y comenzar a crear estructuras espaciales articuladas para reducir los costos de las externalidades negativas asociadas a las economías de aglomeración. 52. La solución de estos problemas exige condiciones institucionales propicias en las que todas las ciudades puedan prosperar. La causa fundamental de los desafíos urbanos de Argentina es institucional. La fragmentación institucional de las responsabilidades en la esfera del desarrollo urbano y la falta de mecanismos institucionales para la coordinación metropolitana son problemas comunes en lo que respecta al desarrollo urbano. En Argentina, sin embargo, estos problemas son especialmente graves y se profundizan a raíz de la debilidad financiera de los municipios. El país debe fortalecer la función de liderazgo del Gobierno federal, empoderar a los municipios y ampliar la función de coordinación de las provincias pues ello creará las condiciones institucionales propicias para que las ciudades prosperen:  Fortalecer el liderazgo del Gobierno federal. El liderazgo del Gobierno federal es fundamental para aprovechar los beneficios económicos de las economías de aglomeración. A raíz de su importancia para el crecimiento económico del país, el programa urbano es una prioridad nacional. Existen, por lo tanto, sólidos fundamentos económicos para fortalecer el liderazgo del Gobierno federal en la labor de orientar el desarrollo urbano dentro del marco jurídico existente.  Empoderar a los municipios. Los municipios son financieramente débiles y es necesario fortalecerlos. Aunque Argentina tiene un alto nivel de urbanización, los Gobiernos municipales desempeñan un papel muy pequeño en el desarrollo urbano. En el contexto del país, el fortalecimiento de los municipios requiere transferir algunas responsabilidades y recursos de los Gobiernos provinciales a los municipales. 35  Ampliar la función de coordinación de las provincias. Argentina tiene provincias fuertes que desempeñan una función crucial en el desarrollo urbano. Sin embargo, con frecuencia no logran coordinar medidas entre diversos municipios y entre niveles de Gobierno. La fortaleza política, económica y financiera de las provincias puede aprovecharse para mejorar la coordinación vertical (entre niveles de Gobierno) y la coordinación horizontal (entre municipios). Para aprovechar el potencial de las ciudades argentinas es necesario adoptar medidas en cinco áreas prioritarias: i) promover el desarrollo espacial sostenible y eficiente, ii) posicionar a los municipios como proveedores de servicios competentes y responsables, iii) promover el desarrollo sostenible y eficiente del sector de vivienda, iv) promover el transporte urbano eficiente, sostenible y equitativo, y v) potenciar el crecimiento económico a largo plazo de las ciudades argentinas, 53. Es necesario adoptar reformas de políticas públicas que abarquen todo el sistema para hacer realidad el potencial de las ciudades argentinas. En esta sección se describe sintéticamente un marco de medidas de política, y se identifican cinco áreas prioritarias que, junto con las tres áreas de desafíos institucionales mencionadas anteriormente, pueden contribuir a impulsar el potencial de las ciudades argentinas. En el marco del estudio se propone un enfoque integrado de las reformas de políticas públicas basado en las cinco prioridades siguientes. 54. Prioridad I: Promover el desarrollo espacial sostenible y eficiente. Argentina necesita el liderazgo del Gobierno federal para promover el desarrollo territorial sostenible y eficiente teniendo en cuenta las grandes disparidades espaciales dentro del país. Las aglomeraciones enfrentan desafíos (como el acceso deficiente a los servicios básicos, el bajo nivel de accesibilidad y la expansión desordenada) que se deben abordar a nivel metropolitano y, por lo tanto, requieren alguna forma de cooperación horizontal entre los municipios. El desarrollo suburbano desmedido, en combinación con el bajo nivel de accesibilidad y el desarrollo segregado, entraña grandes costos en términos del suministro de infraestructura y las economías de aglomeración no aprovechadas. Es necesario adoptar medidas de política que tengan por objeto: i) Elaborar planes territoriales estratégicos e integrados que sean congruentes con la visión nacional, mediante el fortalecimiento del liderazgo del Gobierno federal para promover el desarrollo territorial equitativo y sostenible y la elaboración de planes espaciales metropolitanos integrados que sean congruentes con los planes nacionales y regionales. ii) Realizar cambios institucionales y ofrecer incentivos para que la gestión urbana abarque toda la aglomeración, mediante la creación de observatorios metropolitanos independientes y un repositorio abierto de información y datos geoespaciales metropolitanos, la promoción de la cooperación intersectorial entre los municipios para la prestación de servicios (como la gestión de los residuos sólidos) y suministro de apoyo técnico e incentivos para fomentar la cooperación horizontal entre los municipios. iii) Fomentar la planificación del uso del suelo de manera eficiente y sostenible, mediante la promoción de la densificación y el crecimiento urbano sostenibles, la reforma del marco regulatorio y de incentivos para destrabar la oferta de suelo y la introducción de instrumentos de financiamiento modernos para el desarrollo territorial. 36 55. Prioridad II: Posicionar a los municipios como proveedores de servicios competentes y responsables. Argentina debe empoderar a los municipios y posicionarlos como proveedores de servicios competentes y responsables. La competitividad económica del país depende de la capacidad de los municipios para prestar servicios de alta calidad a sus ciudadanos. Los Gobiernos municipales son financieramente débiles, por lo que es necesario aumentar las facultades de recaudación de ingresos de los municipios para reducir la dependencia de transferencias. Asimismo, la política fiscal municipal debe propiciar un mayor grado de eficiencia y eficacia en la recaudación de ingresos municipales y debe ir acompañada de reformas provinciales que doten a los municipios de más capacidades fiscales. Los municipios necesitan fuentes de financiamiento más previsibles para la prestación de los servicios básicos y el financiamiento de infraestructura urbana. El bajo porcentaje de gastos de capital de los Gobiernos municipales, en particular en las cinco ciudades principales donde las necesidades de infraestructura son mayores, genera especial preocupación. La solución de estos problemas exige un enfoque gradual centrado en las siguientes áreas de política: i) Fortalecer la capacidad de movilización de ingresos municipales para reducir la dependencia de transferencias, mediante la racionalización de las fuentes de ingresos municipales a través de la descentralización de los impuestos sobre la propiedad y otros impuestos que pueden recaudarse a nivel local comenzando con las aglomeraciones más grandes, la eliminación gradual de las tasas municipales y el aumento de la eficiencia de la recaudación del impuesto sobre la propiedad. ii) Racionalizar el sistema de transferencias fiscales intergubernamentales, a través de una revisión de las reglas con el objeto de lograr un mayor grado de eficacia en la asignación y distribución de las transferencias fiscales a los Gobiernos municipales y el análisis de la posibilidad de incorporar un sistema de transferencias directas del Gobierno federal a los municipios con objetivos de equiparación. iii) Fortalecer el marco de financiamiento para la prestación de servicios y la infraestructura a nivel municipal, mediante la codificación de las funciones de los municipios con el objeto de eliminar los mandatos de gasto sin financiamiento y aumentar gradualmente las responsabilidades de los municipios a medida que aumenten sus capacidades. De esta forma se buscaría la institucionalización del principio de pago en función del uso para cubrir los costos de servicios básicos, como la gestión de residuos sólidos, la elaboración de un marco institucional coherente y transparente para el financiamiento de las inversiones de capital de los municipios y la elaboración de planes plurianuales para inversiones de capital en infraestructura vinculados con planes espaciales para el financiamiento sostenible y la mejora de la infraestructura urbana, comenzando con las áreas metropolitanas. 56. Prioridad III: Promover el desarrollo sostenible y eficiente del sector de la vivienda. Generalmente, la vivienda representa entre el 60 % y el 70 % del uso del suelo en las ciudades. La manera en que se planifica y se construye en este sector tiene consecuencias permanentes para la forma urbana, la calidad de vida de los residentes, las finanzas locales y el desempeño económico de las ciudades. Con un déficit de vivienda en Argentina que afecta a la cuarta parte de la población, las políticas en materia de vivienda 37 serán fundamentales para determinar el desempeño y la sostenibilidad a largo plazo de las ciudades. Si bien las condiciones macroeconómicas actuales limitan el desarrollo de un mercado inmobiliario fuerte, el país debe adoptar medidas de inmediato para sentar las bases que permitirán ofrecer opciones de viviendas más adecuadas y asequibles cuando mejoren esas condiciones. Además de la contracción del financiamiento hipotecario, en el sector de vivienda existen varios problemas que deben abordarse para solucionar el déficit. Los problemas más graves incluyen la ausencia de una política integral de vivienda en cuyo marco se defina la estrategia del sector y se coordinen las iniciativas gubernamentales, las escasas soluciones para los hogares de ingreso bajo, que con frecuencia quedan excluidos de los programas impulsados por el sector público, el limitado suelo urbano disponible para la construcción de viviendas, y la falta de incentivos para la participación del sector privado en el segmento de viviendas para población de ingreso bajo. Por lo tanto, deben llevarse a cabo las siguientes reformas institucionales y de políticas: i) Formular una política nacional de vivienda que sea integral y permita coordinar los esfuerzos entre diversos niveles de Gobierno, mediante la formulación de una política nacional de vivienda a nivel federal, coordinada con los niveles provincial y municipal y respaldada por instrumentos regulatorios y presupuestarios adecuados para garantizar su correcta ejecución; la reorientación del papel del Gobierno de proveedor de viviendas a facilitador de mercado, a fin de promover la participación del sector privado y garantizar al mismo tiempo el acceso de la población de ingreso bajo; y, la reforma del marco institucional para articular la política de vivienda de manera más adecuada en los diversos niveles de Gobierno. ii) Elaborar programas y soluciones de vivienda que sean eficientes, equitativos, sostenibles y transparentes, mediante la armonización de los programas de vivienda financiados por el Gobierno con las prioridades y los objetivos nacionales en materia de vivienda; el reemplazo de los subsidios implícitos por otros explícitos y la inclusión de claros mecanismos de selección en los programas financiados por el Gobierno para garantizar que la población de ingreso bajo tenga acceso a la vivienda; la elaboración de modelos alternativos de viviendas para los hogares de ingreso bajo, incluida la promoción de vivienda incremental y la regularización de los asentamientos informales; la facilitación del acceso a los mercados formales de alquiler para todos los grupos de ingresos; la creación de un sistema de información para realizar un seguimiento de los avances y evaluar el impacto de las políticas y los programas de vivienda; y, el suministro de incentivos para que los urbanizadores privados aumenten el ritmo y el volumen de la construcción de viviendas. iii) Fortalecer el mercado de financiamiento para la vivienda, mediante la elaboración de un conjunto de instrumentos “de transición” para abordar la falta de financiamiento. Por ejemplo, algún tipo de indexación de créditos y ahorros, la habilitación de otros bancos para participar en el programa PROCREAR, y la formulación de modelos de financiamiento no tradicionales para viviendas asequibles. iv) Mejorar la articulación de las políticas en materia urbana, de vivienda y de suelo, con especial énfasis en aumentar el acceso al suelo urbano, mediante la coordinación de las políticas en materia urbana y de vivienda para promover el crecimiento urbano sostenible, facilitando medidas para mejorar el acceso al suelo destinado al desarrollo sostenible de viviendas. 38 57. Prioridad IV: Promover el transporte urbano eficiente, sostenible y equitativo. El transporte urbano eficiente, sostenible y equitativo es fundamental para aprovechar los beneficios y gestionar los costos de las economías de aglomeración. La planificación integrada del transporte en el actual marco institucional de Argentina plantea dificultades debido a la fragmentación de las responsabilidades, la discordancia entre los límites administrativos y funcionales de las áreas metropolitanas y las deficiencias de los municipios. Asimismo, los desafíos del transporte urbano varían en gran medida de una región y de una ciudad a otra. El Área Metropolitana de Buenos Aires, por ejemplo, enfrenta desafíos especiales de conectividad intraurbana debido a su tamaño. A fin de promover el transporte urbano eficiente, sostenible y equitativo es necesario llevar a cabo varias intervenciones prioritarias con el siguiente objeto: i) Formular una política nacional en materia de transporte urbano eficiente, sostenible y equitativo, mediante la elaboración de una estrategia nacional sobre transporte urbano y movilidad sostenible que contenga incentivos adecuados para planificar a largo plazo, gestionar e invertir en el transporte urbano; la integración del uso de la tecnología para mejorar la planificación y la eficiencia del transporte público; la redefinición de la política federal vigente en materia de subsidios para el transporte público a fin de aumentar la focalización en los grupos más vulnerables; y, la formulación de principios para institucionalizar y promover la coordinación metropolitana en el sector de transporte. ii) Aumentar la eficiencia del sistema de transporte urbano en el Área Metropolitana de Buenos Aires, a través de la expansión y el mejoramiento de la red de transporte público para mantener bajo control las externalidades negativas de la urbanización, la promoción de la gestión integrada y eficiente del sistema de transporte urbano en el Área Metropolitana de Buenos Aires, y el empoderamiento de la Agencia Metropolitana de Transporte para el Área Metropolitana de Buenos Aires con los recursos necesarios para coordinar las acciones y las inversiones en toda el área metropolitana. iii) Modernizar los sistemas de transporte urbano en las cinco ciudades principales y en las aglomeraciones grandes, mediante la creación de nuevos corredores de transporte público como parte de la estrategia integrada de crecimiento urbano; el análisis de la posibilidad de aplicar estrategias de desarrollo urbano orientadas al transporte para densificar las zonas periurbanas; la implementación de gestión de la demanda de viajes para desalentar el uso de automotores privados en el centro de las ciudades, promoviendo los modos de transporte no motorizado; y, la formulación de políticas en materia de transporte urbano de carga para lograr que la logística de las ciudades sea más eficiente, reduciendo los impactos en el tráfico y la congestión. iv) Mejorar la sostenibilidad del transporte público en las ciudades intermedias y pequeñas, mediante el inicio de la labor de planificación de la expansión de las redes de transporte urbano, el suministro de la infraestructura y los incentivos necesarios para aumentar el uso de transporte no motorizado. 58. Prioridad V: Potenciar el crecimiento económico a largo plazo de las ciudades argentinas. Las ciudades argentinas tienen un gran potencial económico, pero no están aprovechando totalmente los beneficios económicos de las fuerzas de aglomeración. Para potenciar el crecimiento a largo plazo de las 39 ciudades argentinas se requerirá una estrategia diversificada que les permita liberar todo su potencial económico como sistema de ciudades sobre la base de políticas urbanas de “segunda generación”. Los objetivos, las actividades y los mecanismos de aplicación dependerán, entre otros factores, del contexto económico local, los desafíos específicos que enfrenta cada ciudad y la capacidad de los Gobiernos locales y otros actores pertinentes. Por lo tanto, las orientaciones estratégicas se agrupan por categoría de ciudad teniendo en cuenta los desafíos regionales. En las aglomeraciones más grandes, la aplicación de estas orientaciones estratégicas está supeditada a la creación de un mecanismo de coordinación eficaz para el desarrollo económico local a nivel metropolitano. De cara al futuro, las siguientes medidas de política serán fundamentales para potenciar el crecimiento económico a largo plazo de las ciudades argentinas: i) Fortalecer la competitividad económica de la ciudad de Buenos Aires en el ámbito global, mediante el aprovechamiento de las instituciones de educación superior para acrecentar el capital humano y la innovación; la asignación de un papel preponderante a la innovación como eje de las políticas de creación de distritos para promover el desarrollo económico; y, la creación de asociaciones formales con las comunidades empresariales y locales para maximizar los beneficios socioeconómicos de los mencionados distritos. ii) Aumentar la competitividad de las zonas periurbanas del Área Metropolitana de Buenos Aires, a través de la formulación de una estrategia de desarrollo económico y un plan de inversiones que abarquen toda el área metropolitana; el fomento de la revitalización económica de las zonas periurbanas; y, la creación de vínculos perdurables entre el sector académico y la industria como parte del desarrollo de los ecosistemas. iii) Promover la diversificación económica en las aglomeraciones grandes y ricas en recursos naturales, mediante la elaboración de estrategias metropolitanas de competitividad orientadas a la exportación para promover la diversificación económica con alcance internacional en las cinco ciudades principales y las aglomeraciones grandes; la promoción de parques industriales situados estratégicamente para fomentar la diversificación económica e impulsar reformas urbanas en las aglomeraciones más grandes; y, la inversión en recursos humanos para propiciar la diversificación económica impulsada por la innovación en las ciudades ricas en recursos naturales. iv) Aumentar la eficiencia económica en las ciudades intermedias y pequeñas, mediante la creación de asociaciones público-privadas como plataforma para el diseño y la coordinación de iniciativas de desarrollo económico local, y el fortalecimiento de la capacidad municipal para ejecutar iniciativas de desarrollo económico local. v) Promover condiciones propicias para el crecimiento económico sostenible en las aglomeraciones de las regiones norteñas, mediante la elaboración de estrategias regionales integradas en materia de competitividad para aumentar la prosperidad y la habitabilidad de las aglomeraciones norteñas en asociación con el sector privado, y el fortalecimiento de la capacidad municipal para aumentar la eficacia de los programas públicos. 40 59. De cara al futuro, es necesario profundizar las investigaciones aumentando nuestro conocimiento acerca de la forma en que las ciudades pueden contribuir al crecimiento económico de Argentina. En el presente estudio se abarca un primer nivel de políticas públicas que inciden en la prosperidad y la habitabilidad de las zonas urbanas y que, en última instancia, pueden contribuir al crecimiento económico del país. No obstante, existen otras políticas públicas que son igualmente importantes para corregir los fallos de mercado y de coordinación y que requieren nuevos análisis, entre estas políticas se encuentran las relativas a la educación y la formación profesional, la innovación, la salud, el medio ambiente y las redes de protección social. Asimismo, se necesita más información a nivel de las aglomeraciones para enriquecer el actual análisis —incluido el fortalecimiento de los índices de habitabilidad y de prosperidad— y para propiciar el diseño de modificaciones exitosas de las políticas públicas basadas en pruebas empíricas sólidas. 41 Matriz de políticas Prioridad I. Promover el desarrollo espacial sostenible y eficiente I.I Elaborar planes territoriales I.II Realizar cambios institucionales y I.III Fomentar la planificación del uso del suelo de estratégicos e integrados que sean ofrecer incentivos para que la gestión manera eficiente y sostenible congruentes con la visión nacional urbana abarque toda la aglomeración  Fortalecimiento del liderazgo del Gobierno  Creación de observatorios metropolitanos  Promoción de la densificación y el crecimiento urbano federal para promover el desarrollo independientes y un repositorio abierto de sostenible. territorial equitativo y sostenible. información y datos geoespaciales  Reforma del marco regulatorio y de incentivos para  Elaboración de planes espaciales metropolitanos. incrementar la oferta de suelo. metropolitanos integrados que sean  Promoción de la cooperación intersectorial  Introducción de instrumentos de financiamiento congruentes con los planes nacionales y entre los municipios para la prestación de modernos para el desarrollo territorial. regionales. servicios.  Suministro de apoyo técnico e incentivos para fomentar la cooperación horizontal entre los municipios. Prioridad II. Posicionar a los municipios como proveedores de servicios competentes y responsables II.I Fortalecer la capacidad de II.II Racionalizar el sistema de II.III Fortalecer el marco de financiamiento para la movilización de recursos municipales transferencias fiscales prestación de servicios y la infraestructura a nivel para reducir la dependencia de intergubernamentales municipal transferencias  Racionalización de las fuentes de ingresos  Revisión de las reglas con el objeto de lograr  Codificación de las funciones de los municipios para municipales mediante la eliminación un mayor grado de eficacia en la asignación y eliminar los mandatos sin financiamiento y aumentar gradual de las tasas municipales. distribución de las transferencias fiscales a los gradualmente las responsabilidades de los municipios,  Descentralización de los impuestos sobre Gobiernos municipales. según aumenten sus capacidades. la propiedad y otros impuestos que  Análisis de la posibilidad de incorporar un  Institucionalización del principio de pago en función del pueden recaudarse a nivel local sistema de transferencias directas del uso para cubrir los costos de servicios básicos, como comenzando con las aglomeraciones más Gobierno federal a los municipios con la gestión de residuos sólidos. grandes. objetivos de equiparación.  Elaboración de un marco institucional coherente y  Aumento de la eficiencia de la recaudación transparente para el financiamiento de las inversiones del impuesto sobre la propiedad. de capital de los municipios.  Elaboración de planes plurianuales para inversiones de capital en infraestructura vinculados con planes espaciales para el financiamiento sostenible y la mejora de la infraestructura urbana, comenzando con las áreas metropolitanas. 42 Prioridad III. Promover el desarrollo sostenible y eficiente del sector de la vivienda III.I Formular una política III.II Elaborar programas y III.III Fortalecer el mercado III.IV Mejorar la articulación de nacional de vivienda que sea soluciones de vivienda que sean de financiamiento para la las políticas en materia urbana, integral y permita coordinar los eficientes, equitativos, sostenibles y vivienda de vivienda y de suelo, con esfuerzos entre diversos niveles transparentes especial énfasis en aumentar el de Gobierno acceso al suelo urbano  Formulación de una política  Armonización de los programas de  Elaboración de un conjunto  Coordinación de las políticas en nacional de vivienda a nivel vivienda financiados por el Gobierno de instrumentos “de materia urbana y de vivienda para federal, coordinada con los niveles con las prioridades y los objetivos transición” para abordar la promover el crecimiento urbano provincial y municipal y respaldada nacionales en materia de vivienda. falta de financiamiento para sostenible. por instrumentos regulatorios y  Reemplazo de los subsidios implícitos viviendas, como algún tipo de  Medidas para facilitar el acceso al presupuestarios adecuados para por otros explícitos y la inclusión de indexación de créditos y suelo destinado al desarrollo garantizar su correcta ejecución. claros mecanismos de selección en los ahorros. sostenible de viviendas.  Reorientación del papel del programas financiados por el  Habilitación de otros bancos Gobierno de proveedor de Gobierno para garantizar que la para participar en el programa viviendas a facilitador del sector, a población de ingreso bajo tenga PROCREAR. fin de promover la participación acceso a la vivienda.  Formulación de modelos de del sector privado y garantizar al  Elaboración de modelos alternativos financiamiento no mismo tiempo el acceso de la de viviendas para los hogares de bajos tradicionales para viviendas población de bajos ingresos. ingresos, incluida la promoción de asequibles.  Reforma del marco institucional vivienda incremental y la para articular la política de regularización de los asentamientos vivienda de manera más adecuada informales. en los distintos niveles de  Facilitación del acceso a los mercados Gobierno. formales de alquiler para todos los grupos de ingresos.  Creación de un sistema de información para realizar un seguimiento de los avances y evaluar el impacto de las políticas y los programas de vivienda.  Suministro de incentivos para que los urbanizadores privados aumenten el ritmo y el volumen de la construcción de viviendas. 43 Prioridad IV. Promover el transporte urbano eficiente, sostenible y equitativo IV.I Formular una política IV.II Aumentar la eficiencia del IV.III Modernizar los sistemas de IV.IV Mejorar la sostenibilidad nacional en materia de sistema de transporte urbano en transporte urbano en las cinco del transporte público en las transporte urbano eficiente, el Área Metropolitana de Buenos ciudades principales y en las ciudades intermedias y pequeñas sostenible y equitativo Aires aglomeraciones grandes  Elaboración de una estrategia  Expansión y mejoramiento de la  Creación de nuevos corredores  Inicio de la labor de planificar la nacional sobre transporte urbano red de tránsito público para de transporte público como parte expansión de las redes de y movilidad sostenible que mantener bajo control las de la estrategia integrada de transporte urbano. contenga incentivos adecuados deseconomías de urbanización. crecimiento urbano.  Suministro de la infraestructura y para planificar a largo plazo,  Promoción de la gestión integrada  Análisis de la posibilidad de aplicar los incentivos necesarios para gestionar e invertir en el y eficiente del sistema de estrategias de desarrollo urbano aumentar el uso de transporte no transporte urbano. transporte urbano en el Área orientadas al transporte público motorizado.  Integración del uso de la Metropolitana de Buenos Aires. para densificar las zonas tecnología para mejorar la  Empoderamiento de la Agencia periurbanas. planificación y la eficiencia del Metropolitana de Transporte de  Implementación de la gestión de la transporte público. Buenos Aires con los recursos demanda de viajes para desalentar  Redefinición de la política federal necesarios para coordinar las el uso de automotores privados vigente en materia de subsidios acciones y las inversiones en toda en el centro de las ciudades y para el transporte público a fin de el área metropolitana. promover medios de transporte aumentar la focalización en los no motorizado. grupos más vulnerables.  Formulación de políticas en  Formulación de principios para materia de transporte urbano de institucionalizar y promover la carga para lograr que la logística coordinación metropolitana en el de las ciudades sea más eficiente y sector de transporte. así reducir los impactos en el tráfico y la congestión. 44 Prioridad V. Potenciar el crecimiento económico a largo plazo de las ciudades argentinas V.I Fortalecer la V.II Aumentar la V.III Promover la V.IV Aumentar la V.V Promover competitividad económica competitividad de las diversificación económica eficiencia económica en condiciones propicias para de la ciudad de Buenos zonas periurbanas del en las aglomeraciones las ciudades intermedias y el crecimiento económico Aires en el ámbito global Área Metropolitana de grandes y ricas en pequeñas sostenible en las Buenos Aires recursos naturales aglomeraciones de las regiones norteñas  Aprovechamiento de las  Formulación de una  Elaboración de estrategias  Creación de asociaciones  Elaboración de estrategias instituciones de educación estrategia de desarrollo metropolitanas de público-privadas como regionales integradas en superior para acrecentar económico y un plan de competitividad orientadas plataforma para el diseño materia de competitividad el capital humano y la inversiones que abarquen a la exportación para y la coordinación de para aumentar la innovación. toda el área promover la iniciativas de desarrollo prosperidad y la  Asignación de un papel metropolitana. diversificación económica económico local. habitabilidad de las preponderante a la  Fomento de la con alcance internacional  Fortalecimiento de la aglomeraciones norteñas innovación como eje de revitalización económica en las cinco ciudades capacidad municipal para en asociación con el las políticas de creación de de las zonas periurbanas. principales y las ejecutar iniciativas de sector privado. distritos para promover el  Creación de vínculos aglomeraciones grandes. desarrollo económico  Fortalecimiento de la desarrollo económico. perdurables entre el  Promoción de parques local. capacidad municipal para  Creación de asociaciones sector académico y la industriales situados aumentar la eficacia de los formales con las industria como parte del estratégicamente para programas públicos. comunidades desarrollo de los fomentar la diversificación empresariales y locales ecosistemas. económica e impulsar para maximizar los reformas urbanas en las beneficios aglomeraciones más socioeconómicos de los grandes. mencionados distritos.  Inversión en recursos humanos para propiciar la diversificación económica impulsada por la innovación en las ciudades ricas en recursos naturales. 45