75824 Banco Mundial INFORME CONJUNTO DE S�NTESIS ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO Y BANCO MUNDIAL Catálogo de medidas de política adoptadas para hacer frente a la crisis financiera y económica INFORME CONJUNTO DE S�NTESIS Catálogo de medidas de política adoptadas para hacer frente a la crisis �nanciera y económica ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO Y BANCO MUNDIAL Copyright © Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra y Banco Mundial, Washington, 2013 La publicación del presente informe tiene por objeto la difusión de las conclusiones de la recopilación de medidas de política tomadas para hacer frente a la crisis financiera y económica mundial, realizada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco Mundial. Se documentan los resultados de dicha recopilación a fin de presentarlos a la comunidad para el desarrollo a la mayor brevedad. Las conclusiones, interpretaciones y opiniones expresadas en este documento son las de los autores, y no reflejan necesariamente las del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, las del Banco Mundial o las de la Organización Internacional del Trabajo, las de sus miembros u organizaciones afiliadas, ni las de los Directores Ejecutivos, del Banco Mundial, de la Organización Internacional del Trabajo o de los gobiernos a los que representan. El Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo no garantizan la precisión de los datos incluidos en esta obra. Los autores dan fe de que el documento refleja trabajos originales. ISBN 978-92-2-327066-7 (print) ISBN 978-92-2-327067-4 (web pdf ) Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en la que aparecen presentadas, no implican juicio alguno por parte de la OIT o del Banco Mundial sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmadas incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT o el Banco Mundial las sancionen. Las referencias a firmas o procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por parte de la OIT y el Banco Mundial, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna. 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Fotocompuesto en Suiza SCR Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza �ndice Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii 1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2. Políticas macroeconómicas y sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3. Políticas de fomento la demanda de empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 4. Programas para facilitar la correspondencia entre la oferta y la demanda de empleo, y para preservar las calificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 5. Creación de sistemas de protección social y protección de la población . . . . . . . . . . . . . . . 27 6. Salarios mínimos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 7. El diálogo social durante la crisis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 8. Las normas laborales durante la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 9. De cara al futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 iii Prólogo En la Cumbre celebrada en abril de 2009 en Londres, el OIT, y con financiación recibida por el Banco Mundial a G20 pidió a la Oficina Internacional del trabajo (OIT) que través del Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes «trabajando con otras organizaciones competentes, haga (MDTF-SS) sobre «Mercados de Trabajo, Creación de una valoración sobre las medidas tomadas y las que sean ne- Empleo y Crecimiento Económico», constituido por cesarias para el futuro»1. La OIT respondió a esta solicitud Alemania, Austria, Corea, Noruega y Suiza. Tanto el reper- realizando un inventario y una evaluación inicial de las me- torio de medidas tomadas para hacer frente a la crisis didas adoptadas en materia de empleo y protección social expuesto en este documento, como la correspondiente base en 54 países de todas las regiones y grupos de ingresos2. Ese de datos que se da a conocer, son fruto de esta iniciativa estudio fue presentado a la Cumbre de los líderes del G20, conjunta. celebrada en septiembre de 2009 en Pittsburgh. En un mo- mento en el que urgía contar con información en la materia, El presente Catálogo de políticas ha sido ideado como ejer- este fue uno de los primeros intentos de evaluar y comparar cicio pedagógico y didáctico. Resta conocer el efecto de las las medidas adoptadas por los países para hacer frente a la diversas intervenciones gubernamentales durante la crisis, crisis. y hay muchos interrogantes en relación con el diseño y la ejecución de las políticas macroeconómicas y sectoriales, los Además, ante la perspectiva de un incremento prolongado programas activos del mercado de trabajo y la protección del desempleo, de la pobreza y de las desigualdades en el social, la práctica del diálogo social, y la aplicación de las mundo, así como de una persistente tensión para las em- normas internacionales del trabajo. En este clima de incer- presas, en junio de 2009, la Conferencia Internacional del tidumbre, una base de datos con un repertorio de políticas Trabajo, con la participación de delegados de los gobiernos, puestas en práctica durante el punto máximo de la crisis fi- de los empleadores y de los trabajadores de los Estados nanciera, en los años 2008 a 2010, ofrece una herramienta Miembros de la OIT, adoptó por unanimidad el «Pacto analítica importantísima para conocer mejor a qué políticas Mundial para el Empleo», que incluye, entre otras cosas, recurrieron los países, qué intervenciones parecen haber una gama de políticas clave de respuesta a la crisis, en el que dado mejor resultado, y cómo incide este aspecto en el di- se fijó el objetivo específico de reducir el desfase entre la re- seño de los conjuntos de políticas para abordar eventuales cuperación económica y la recuperación del empleo. crisis. Se trata de un ejercicio didáctico, pues permite realizar comparaciones a gran escala entre países, sobre la base de A principios de 2010, la OIT y el Banco Mundial decidieron una muestra de 77 países significativamente afectados por aunar esfuerzos para realizar una encuesta sobre medidas de política adoptadas para hacer frente a la crisis, sobre la base 1 Declaración de los líderes del G20 (Londres), abril de 2009. de la estructura del Pacto Mundial para el Empleo. Para este 2 Proteger a las personas y promover el empleo: Informe de la proyecto se contó con una oferta de fondos directa de la OIT a la Cumbre de los líderes del G-20, Pittsburg, 24 y 25 de Secretaría de Asuntos Económicos (SECO) de Suiza a la septiembre de 2009. v la crisis, que representan el 89% del producto interior bruto alizar análisis más detallados y específicos. La riqueza y el (PIB) mundial y el 86% de la fuerza de trabajo mundial. alcance de la base de datos ofrecen un gran potencial para Así pues, en la base de datos se recogen las políticas más sig- realizar más análisis. Esperamos que no pase mucho tiempo nificativas, su amplitud, su complejidad, el nivel de gasto, antes de que este modesto trabajo dé lugar a un uso exten- y, cuando es perceptible, la cobertura. La muestra grande dido de la base de datos. de países permite comparar las políticas de un conjunto am- plio y diverso de entornos económicos, sociales y políticos. La elaboración de la base de datos y del presente informe corrió por cuenta de equipos competentes y dedicados de No es el objeto del presente informe realizar un análisis a ambas instituciones, la OIT y el Banco Mundial, a los que fondo de la base de datos, sino más bien presentarla, y pro- tuvimos el placer de supervisar. porcionar un panorama inicial y general de las medidas de política adoptadas para hacer frente a la crisis. Al poner la Agradecemos el entusiasta apoyo que dieron a este proyecto base de datos a disposición del público y de las comunidades la Secretaría de Asuntos Económicos (SECO) de Suiza, y más amplias de docentes universitarios y formuladores de el Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes (MDTF-SS), políticas, la OIT y el Banco Mundial desean invitar a las constituido por los gobiernos de Alemania, Austria, Corea, partes interesadas, los particulares y las organizaciones, a re- Noruega y Suiza. Arup Banerji José Manuel Salazar-Xirinachs Director, Protección Social y Trabajo Director Ejecutivo Banco Mundial Sector del Empleo vi Agradecimientos Este informe fue redactado por un equipo mixto integrado por funcionarios de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco Mundial, entre quienes cabe citar a Moazam Mahmood y Catherine Saget, de la Oficina Internacional del Trabajo, y a David Robalino, Friederike Rother y David Newhouse, del Banco Mundial. vii 1 Introducción 3 Tras extenderse desde el mercado de hipotecas de alto riesgo cular en los países desarrollados. En el cuadro 2 se observa en los Estados Unidos hasta el sistema financiero interna- que entre 2007 y 2009 —punto máximo de la crisis— se cional, la crisis financiera mundial de los años 2008 y 2009 perdieron unos 27 millones de puestos de trabajo en el tuvo una apreciable repercusión en la economía mundial. mundo; la mitad de ellos estaban en economías avanzadas, El crecimiento del producto interior bruto (PIB) registró cinco millones en Asia oriental, tres millones en América una significativa desaceleración en todas las regiones, y al- Latina y el Caribe, y un millón en Asia meridional. La tasa gunos países afrontaron una recesión profunda. La crisis mundial de desempleo trepó del 5,5 por ciento en 2007 al tuvo dos consecuencias patentes: el pronunciado aumento 6,2 por ciento en 2009. Las más perjudicadas fueron las del desempleo y el enlentecimiento del crecimiento de los economías avanzadas, donde la tasa de desempleo pasó del ingresos. En los países en desarrollo, con frecuencia se ha 5,8 al 8,3 por ciento en este periodo, pero otras regiones experimentado una caída sustancial del empleo, seguida de también sufrieron. En Europa central y oriental, la tasa de una mayor pobreza, más hambre y desnutrición. desempleo subió del 8,4 al 10,2 por ciento; en Asia oriental, del 3,8 al 4,3 por ciento; y en América Latina, del 7 al Quienes más sintieron las repercusiones de la crisis fueron 7,7 por ciento4. las economías avanzadas (véanse los cuadros 1 y 2), donde el PIB se contrajo en un 3,9 por ciento en 2009, y también Otros dos indicadores de la perturbación del mercado la- en Europa central y oriental, donde ese año la contracción boral han sido particularmente reveladores: la tasa de alcanzó un 5,9 por ciento, seguidas de América Latina y el desempleo juvenil en el mundo subió del 11,7 por ciento Caribe, con una contracción del -1,7 por ciento de creci- en 2007, al 12,8 por ciento en 2009; el aumento más pro- miento del PIB en 2009. Las economías de Asia, �frica y nunciado se registró en las economías avanzadas, donde en Oriente Medio no se contrajeron, pero sus índices de cre- este periodo la tasa pasó del 12,5 al 17,3 por ciento; también cimiento del PIB se redujeron significativamente en 2009. hubo un efecto de desaliento entre los trabajadores, y la re- El crecimiento del PIB en Asia oriental cayó de los dos dí- lación empleo-población descendió a escala mundial del gitos que registraba en 2007, al 7 por ciento 2009; en Asia 61,2 al 60,3 por ciento entre 2007 y 2009 (del 73,6 al 72,6 sudoriental y el Pacífico, dicho índice se redujo del 7 al 2 por ciento en ese periodo; los índices de crecimiento de Asia 3 Las conclusiones del presente informe y de la recopilación se ex- meridional pasaron del 9 al 6,2 por ciento; en el �frica sub- pusieron el 20 de abril de 2012 en las «Reuniones de Primavera» sahariana, del 7 por ciento en 2007, al 3 por ciento en 2009; del FMI, celebradas en Washington, y el 12 de junio de 2012, en en el mismo periodo, en �frica del Norte, el índice de cre- la sesión de información de la Conferencia Internacional del Trabajo, de la Organización Internacional del Trabajo. También cimiento del PIB bajó del 6 al 3,5 por ciento, y en Oriente están siendo publicadas y difundidas en informes más por- Medio, del 7 por ciento en 2007 al 2 por ciento en 2009. menorizados de la OIT y del Banco Mundial. La base de datos está disponible en Internet a la siguiente dirección: Las consecuencias de la crisis sobre el empleo han sido http://www.ilo.org/empelm/projects/lang—es/index.htm. graves, y no se aprecian indicios de recuperación, en parti- 4 OIT: Tendencias Mundiales del Empleo (Ginebra, 2012). 1 por ciento en el caso de los hombres, y del 48,9 al 48,1 por del empleo que sería necesario para lograr el pleno empleo ciento en el de las mujeres). La reducción fue más severa en a nivel mundial. Es evidente que el desfase a largo plazo de el caso de las economías avanzadas, donde la cifra cayó del 177 millones de puestos de trabajo no podría eliminarse 57,1 al 55,5 por ciento (del 65,2 al 62,5 por ciento en el con las tasas de crecimiento del PIB previas a la crisis, de caso de los hombres; y del 49,5 al 48,9 por ciento en el de entre el 4 y el 5 por ciento anual aproximadamente. las mujeres). La caída del crecimiento del PIB y del crecimiento del em- pleo a tendencias inferiores a las que había antes de la crisis Las medidas de política propiciaron una recuperación del provocó un déficit añadido de 27 millones de empleos, re- crecimiento del PIB, pero no un incremento significativo flejado en la brecha entre las proyecciones actuales de de los puestos de trabajo. Nunca antes se había registrado crecimiento del empleo tras la crisis (línea de color naranja) una reacción tan extendida en forma de adopción de me- y dichas proyecciones antes de la crisis (línea verde). Las po- didas de política durante una crisis. Si bien el crecimiento líticas han facilitado la recuperación del crecimiento del PIB del PIB ha registrado cierta recuperación, aunque titube- hacia las tendencias previas a la crisis. Ello también ha pro- ante, sigue habiendo un faltante de 27 millones de empleos piciado la recuperación del crecimiento del empleo a destruidos por la crisis. En la figura 1 puede apreciarse el alrededor del 1,8 por ciento anual, hasta niveles cercanos a porqué de la persistencia de dicha disparidad. El crecimiento los anteriores a la crisis, con lo cual se compensa el factor demográfico de la fuerza de trabajo, indicada por la línea demográfico con la creación de 40 millones de nuevos superior de color negro, cada año añade unos 40 millones puestos de trabajo. Sin embargo, al igual que antes, con este de nuevas incorporaciones al mercado de trabajo mundial. índice de crecimiento del empleo no se podrá colmar la El crecimiento del PIB antes de la crisis, que en el último brecha existente con respecto al desempleo, ni el déficit a decenio iba registrando un aumento de entre el 4 y el 5 por largo plazo de 177 millones de puestos de trabajo, ni el co- ciento anual, arrojó, hasta 2008, una tasa de crecimiento del rrespondiente a los 27 millones eliminados por la crisis. Por empleo del 1,6 por ciento anual, que en la figura se indica consiguiente, es evidente la necesidad de diseñar políticas con la línea inferior de color verde. Esta tasa de crecimiento que aumenten la tasa de crecimiento del empleo por encima del empleo no lograba una buena correspondencia con la de los niveles precedentes a la crisis, inicialmente para so- realidad demográfica en cuanto a la calidad de los puestos lucionar el déficit equivalente a 27 millones de empleos, y, de trabajo y a la brecha de desempleo equivalente a unos ulteriormente, para resolver el problema a más largo plazo 177 millones de puestos, cifra que representa el incremento del faltante de 177 millones. Cuadro 1: Tasas anuales de crecimiento del PIB real (como porcentaje) Región 2007 2008 2009 2010 2011p 2012p 2013p 2014p 2015p 2016p MUNDO 5,4 2,8 -0,7 5,1 4,0 3,5 4,4 4,6 4,8 4,9 Economías desarrolladas 2,7 0,1 -3,9 2,6 1,4 1,1 2,0 2,4 2,5 2,5 y Unión Europea Europa central y sudoriental 7,8 4,3 -5,9 5,3 4,9 3,7 4,0 4,1 4,0 4,0 (no UE) y CEI Asia oriental 12,1 7,8 7,1 9,8 8,7 7,7 8,8 8,4 8,6 8,8 Asia sudoriental y el Pacífico 6,7 4,5 1,6 7,6 5,1 5,2 5,8 6,0 6,0 6,0 Asia meridional 9,4 5,9 6,2 9,2 7,0 6,6 7,6 7,9 7,7 7,9 América Latina y el Caribe 5,8 4,3 -1,7 6,1 4,4 3,7 4,0 4,0 4,0 4,2 Oriente Medio 7,1 4,4 2,2 4,4 5,0 3,7 4,1 4,4 4,5 4,5 �frica del Norte 5,8 5,1 3,5 4,4 2,1 3,1 4,3 5,0 6,0 6,3 �frica subsahariana 7,1 5,6 2,8 5,4 5,1 5,6 5,5 5,4 5,2 5,3 Fuente: Estimaciones de la OIT de 2012 basadas en los Modelos Econométricos de Tendencias, octubre de 2011, de la OIT, y en Perspectivas de la economía mundial, del FMI, septiembre de 2011. 2 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Cuadro 2: Desempleo (en millones) Región 2007 2008 2009 2010 2011p 2012p 2013p 2014p 2015p 2016p MUNDO 170,7 176,4 197,7 197,3 197,3 201,2 204,3 205,7 206,6 207,8 Economías desarrolladas y Unión Europea 29,1 30,8 42,5 44,7 43,5 44,3 44,4 43,5 42,2 41,2 Europa central y sudorienta (no UE) y CEI 14,5 14,7 18,1 17,0 15,5 15,6 15,7 15,6 15,6 15,7 Asia oriental 31,6 35,8 36,7 35,6 35,5 36,0 36,3 36,4 36,6 36,7 Asia sudoriental y el Pacífico 16,1 15,7 15,5 14,7 14,6 14,9 15,2 15,4 15,6 15,8 Asia meridional 23,6 23,3 24,5 25,0 25,0 25,5 26,2 26,7 27,2 27,7 América Latina y el Caribe 18,4 17,9 21,2 20,2 20,5 21,0 21,5 22,0 22,4 22,7 Oriente Medio 6,4 6,6 6,6 6,7 7,1 7,4 7,7 7,9 8,1 8,2 �frica del Norte 6,6 6,4 6,5 6,7 7,9 8,1 8,3 8,4 8,4 8,4 �frica subsahariana 24,5 25,2 26,0 26,7 27,6 28,3 29,0 29,8 30,6 31,4 Fuente: OIT: Modelos Econométricos de Tendencias, de la OIT, octubre de 2011. Figura 1: Crecimiento del PIB y crecimiento del empleo 3700 Fuerza de trabajo y empleo mundial (en milliones) 3600 3500 3400 3300 3200 3100 3000 2900 Observación y proyección del empleo (tasa media anual de crecimiento de 1,8% entre 2002 y 2007) 2800 2006 2007 2008 2009 2010 2011p 2012p 2013p 2014p 2015p 2016p 2017p 2018p 2019p 2020p Brecha causada Tendencias Fuerza de trabajo tasa media por la crisis antes de la crisis anual de crecimiento de 1,6% Fuente: Estimaciones de la OIT de 2012, basadas en Modelos Econométricos de Tendencias, de la OIT, octubre de 2011, y en Perspectivas mundiales del empleo, del FMI, septiembre de 2011, enero de 2012. Los gobiernos de todas partes del mundo han estado bus- miento y a mitigar la pobreza en los países en desarrollo? cando respuestas viables para limitar los costos económicos En segundo lugar, ¿qué lecciones se han extraído de episo- y sociales de la crisis. Dos interrogantes captan toda la aten- dios de crisis anteriores, y de las consiguientes medidas de ción. En primer lugar, ¿cuáles son las posibles políticas e política, que sirvan de orientación a los formuladores de po- instrumentos del mercado laboral que pueden limitar las líticas? El Catálogo de medidas de política y la base de datos consecuencias adversas sobre el empleo y sobre los ingresos que le acompaña pueden proporcionar claridad y dar orien- de los hogares, y que pueden contribuir a relanzar el creci- tación a quienes buscan respuesta a esos dos interrogantes. 3 La encuesta de las medidas adoptadas para hacer frente a la En este informe se expone un resumen de las conclusiones crisis tenía una triple finalidad: i) elaborar un catálogo de generales de esta singular base de datos de la OIT y el Banco base amplia de dichas medidas respecto de una muestra Mundial. Sólo se utiliza una fracción de esta amplia y diversa grande y suficientemente representativa de países, que re- base de datos, y es una suerte de invitación a investigadores sultó en una muestra final de 77 países encuestados; ii) y formuladores, para que utilicen los datos allí incluidos en conferir una dimensión cuantitativa al catálogo; y iii) alma- estudios más a fondo; podrá servir de ayuda a los respon- cenar la información en una base de datos que admitiera sables de formular las políticas a la hora de definir enfoques búsquedas y fuera fácil de utilizar, que se hiciera pública eficaces para mantener y promover el empleo, al tiempo que para uso de los responsables de las políticas, los gobiernos se protege el nivel de vida en época de crisis. Concretamente, y el público en general. Los 23 países añadidos al inventario en el informe se examinan 62 políticas distintas sobre em- inicial de la OIT se eligieron en función de prioridades con- pleo y protección social, diálogo social y normas del trabajo juntas, entre las prioridades de los donantes, de la OIT y en 55 países de bajos ingresos y de ingresos medianos, y en del Banco Mundial. La información destinada a la base de 22 países de ingresos altos. datos se recabó entre mediados de 2008 y mediados de 2010. En el presente informe se realiza un balance de las medidas El Catálogo virtual de la OIT y el Banco Mundial fue ideado de política durante la reciente crisis económica y financiera, como plataforma centrada en los usuarios, para facilitar la y se proponen esferas en las que debieran centrarse los for- interacción entre las partes interesadas, incluidos los minis- muladores de políticas, para mejorar su capacidad de terios, los interlocutores sociales, el sector privado, los respuesta ante eventuales crisis. Se comienza por un repaso organismos de ejecución, las asociaciones de empresas, los de las políticas macroeconómicas y sectoriales (sección 2). particulares y las ONG. Se accede a través de Seguidamente, se pasa a un análisis de las políticas del mer- www.ilo.org/crisis-inventory (en inglés) y de la plataforma cado de trabajo para promover la demanda de empleo jobs Knowledge, en www.jobsknowledge.org. (sección 3), de los programas para facilitar la correspon- dencia entre la oferta y la demanda de empleo y para Los 77 países incluidos en la base de datos (véase el anexo preservar las calificaciones (sección 4), de la protección so- 1) representan a todas las regiones y a un abanico de niveles cial (sección 5), de los salarios mínimos (sección 6), del de desarrollo. La base de datos se estructura en torno a siete diálogo social (sección 7), y de las normas internacionales categorías de políticas: políticas macroeconómicas, medidas del trabajo (sección 8). En la última sección se resumen las para incrementar la demanda de empleo, políticas activas principales conclusiones, y se propone una agenda para la del mercado de trabajo, prestaciones de desempleo, otras labor futura. medidas de protección social, diálogo social y normas del trabajo (véase el anexo 2). 4 2 Políticas macroeconómicas y sectoriales Políticas macroeconómicas 2. Los presupuestos asignados a las políticas, en toda la muestra de países, lo cual indicaría la viabilidad y el Si la gran depresión provocó la formalización de las po- margen político para aplicar una política determinada. líticas macroeconómicas, la actual crisis financiera y 3. El presupuesto destinado a las políticas, por país. económica está escribiendo el capítulo siguiente. De ha- berse elaborado una recopilación de las políticas aplicadas Ante la crisis financiera se optó por dos tipos principales de para abordar ese fenómeno, que hubiese ofrecido la po- políticas: las políticas fiscales y las políticas monetarias. El sibilidad de observar la variedad de políticas aplicadas, la contenido proporciona amplia información sobre las me- gama de países que las aplicaban, y las diferentes reper- didas adoptadas en esas dos esferas. cusiones, hubiese sido más fácil y más congruente formalizar las lecciones extraídas en forma de teoría ma- croeconómica, pues se hubiera podido apreciar el Políticas fiscales panorama con mayor amplitud. Este debiera ser, pues, el De la encuesta se desprende una conclusión importante en modesto objetivo del presente catálogo de políticas: tratar relación con el recurso a políticas fiscales: la mayor parte de de captar una visión de conjunto de las prácticas mun- los 77 países encuestados aplicaron políticas fiscales; sólo diales macro en 77 países, para ayudar a formalizar la una minoría adoptó una política de austeridad. No parece práctica y la teoría macroeconómicas. El repertorio de que el nivel de ingresos de los países incidiera en esa marcada políticas no cubre en grado suficiente la incidencia en el preferencia por los estímulos fiscales. Alrededor del 86 por nivel macro, respecto de la cual se recomienda un estudio ciento de los países de ingresos altos de la muestra recu- de seguimiento más pormenorizado. rrieron a estímulos fiscales, y lo propio hizo el 84 por ciento de los países de bajos y de medianos ingresos (figura 2). Habida cuenta de la necesidad de una visión verdadera- mente global del problema, en este estudio se ha Otra conclusión importante es que la modalidad de estí- observado toda la muestra de países, dividiéndolos en dos mulo fiscal preferida en la mayoría de los países fue un categorías: países de ingresos altos, y países de bajos y de aumento del gasto. La figura 2 revela, sin embargo, una medianos ingresos. Tres elementos particularmente im- mayor tendencia de los países de ingresos altos a optar por portantes del repertorio pueden utilizarse para analizar el recorte de impuestos (el 59 por ciento de la muestra de las medidas de política tomadas durante los años de la países de ingresos altos), seguidos de incrementos del gasto, crisis: en el 36 por ciento de la muestra. Entre los países de bajos y de medianos ingresos hubo una mayor tendencia al au- 1. La incidencia o la utilización en el país de las diferentes mento del gasto (el 71 por ciento de la muestra de esta políticas, elemento que indicaría aspiraciones y prefe- categoría de países), seguido de recortes de impuestos, op- rencias respecto de una política determinada. ción por la que se inclinó el 49 por ciento de la muestra. 5 Figura 2: Número de países que optaron por políticas fiscales (como porcentaje) 71% 59% 49% 36% 14% 11% 9% 5% Recorte de Incremento Incremento de Recorte Recorte de Incremento Incremento de Recorte impuestos del gasto impuestos del gasto impuestos del gasto impuestos del gasto 84% 13% 86% 27% Estímulo fiscal Austeridad fiscal Estímulo fiscal Austeridad fiscal Países de bajos y de medianos ingresos (55 países) Países de ingresos altos (22 países) Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. Figura 3: Presupuesto asignado a políticas fiscales, en miles millones de dólares EE.UU., en PPA (como porcentaje) Países de bajos y de medianos ingresos Países de ingresos altos Estímulo fiscal Estímulo fiscal 99.83% 99.35% Austeridad fiscal 0.17% Austeridad fiscal 0.65% Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. En cuanto a la aplicación de medidas de austeridad, una fiscales, éstos rondaron los 5,5 billones de dólares estadou- proporción aproximadamente similar de países de ingresos nidenses en paridades del poder adquisitivo (PPA)5. Las tres altos optó por recortar el gasto (el 9 por ciento) y aumentar mayores economías del mundo, los Estados Unidos, japón impuestos (el 14 por ciento), mientras que más países de y China, todas afectadas por la crisis, emprendieron los tres bajos y de medianos ingresos optaron por recortar el gasto programas de estímulo fiscal de mayor magnitud, por valor (el 11 por ciento), en lugar de aumentar impuestos (el 5 por de más de un billón de dólares estadounidenses (en PPA) ciento). cada uno (figura 4). Una tercera revelación importante de la encuesta es que, si 5 Se ha utilizado el factor de conversión de la paridad del poder bien los presupuestos deben tratarse como magnitudes apro- adquisitivo de los Indicadores del Desarrollo Mundial, del Banco ximadas, en todos los países que optaron por estímulos Mundial. 6 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Figura 4: Presupuesto asignado a políticas fiscales, por país, en miles de millones de dólares EE.UU., según la paridad del poder adquisitivo Presupuesto para las medidas de estímulo fiscal, Presupuesto para las medidas de estímulo fiscal, en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA 1,600 0 1,400 –2 1,200 –4 1,000 800 –6 600 –8 400 –10 200 0 –12 España Egipto Brasil India China Chile Australia Bahrein Camboya Canadá Francia Alemania Kazajstán República de Corea Malasia México Nigeria Panamá Paraguay Filipinas Polonia Rumania Rusia Rwanda Arabia Saudita Senegal Sweden Suecia Tailandia Turquía Ucrania Reino Unido Reino Unido Viet Nam Perú Kenya Japón Estímulo fiscal Austeridad fiscal Fuente:Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. Políticas monetarias en los Estados Unidos, cuando, ante el debilitamiento del Las políticas monetarias se tornaron bastante más com- crecimiento de Europa, el Banco Central Europeo (BCE) plejas en esta crisis. La gravedad de la situación supuso que compró bonos, y cuando en Suiza se equiparó el franco no sólo se aplicaran medidas monetarias convencionales6 suizo al euro. destinadas a hacer bajar los tipos de interés y facilitar el acceso al crédito, para complementar la política fiscal, sino Entre los principales instrumentos de una política mone- también medidas no convencionales7, según las cuales se taria convencional, cabe citar: la fijación de tipos de interés, redujo y se mantuvo baja la estructura temporal de los la fijación de tipos de cambio, y la ampliación de la dis- tipos de interés en los mercados de capital, y se propició ponibilidad de crédito. Entre los principales mecanismos una mayor circulación monetaria. En gran medida, ello de las políticas monetarias no convencionales cabe citar la adoptó la forma de distensión cuantitativa, según la cual distensión del crédito, la distensión cuantitativa, y el apoyo los bancos centrales esencialmente compraron bonos del a instituciones específicas. La distensión cuantitativa no público mediante la emisión de dinero. La compra de convencional reviste la forma de compras de valores de bonos en el mercado interno por parte del banco central alta calidad en el mercado abierto, concretamente, bonos tiene un efecto doble: el aumento de la demanda de bonos del tesoro, deudas de empresas, respaldadas por el go- aumenta el precio de los mismos y baja su rendimiento; bierno, y valores garantizados por hipotecas. La ayuda no por lo tanto, baja el coste de los empréstitos en los mer- convencional a instituciones específicas consiste en pro- cados de capitales; y comprar bonos del público aumenta la circulación monetaria de que dispone el público. Hay 6 un tercer efecto sobre la economía mundial: como los tipos Loisel, Olivier, y jean-Stéphane Mésonnier. “Unconventional Monetary Policy Measures in response to the crisis�. Banque de de interés locales bajan, la moneda local sufre una depre- France. Abril de 2009. www.banque-france.fr/publications/ ciación respecto de las monedas mundiales. current_issues.htm (consulta de junio de 2011). 7 Bernanke, Ben S, Reinhart Vincent, y Brian P Sack. Monetary El concepto de distensión cuantitativa se afirmó con fuerza Policy Alternatives at the Zero Bound: An Empirical Assessment. en la primera y la segunda ronda de medidas de política Washington D.C., septiembre de 2004. 7 porcionar financiación a instituciones importantes desde instrumentos convencionales: contracción del crédito e in- el punto de vista sistémico8. Puede revestir varias formas: crementos de los tipos de interés, tal como se observa en la proceder a la compra pública de activos problemáticos, figura 5. conceder garantías sobre los activos, capitalizar a los bancos malos, y promover iniciativas para reducir las eje- cuciones hipotecarias prevenibles. Políticas sectoriales El catálogo de políticas permite extraer cinco conclusiones Las políticas sectoriales fueron cruciales en esta crisis finan- en relación con la aplicación de políticas monetarias para ciera y económica, precisamente porque la crisis comenzó luchar contra la crisis fiscal. En primer lugar, la mayor parte en el sector fiscal, y ello supuso una ayuda pública sin pre- de los países encuestados aplicaron una política monetaria cedentes. La crisis del balance se extendió a una crisis del anticíclica para capear la crisis. Una proporción reducida crédito, que luego afectó a la economía real, ya que se registró aplicó también una política monetaria cíclica, pero como una caída de la demanda de las exportaciones, del consumo, complemento de su política monetaria anticíclica. Muy y de la producción en general. De hecho, la crisis se extendió pocos países aplicaron una política monetaria cíclica exclu- desde el sector financiero a los sectores reales de la economía, sivamente. Estos resultados sí se ven afectados por el nivel algunos de los cuales también requirieron y recibieron un de ingresos; en la figura 5 se observa que una proporción grado de apoyo. El catálogo de políticas permite evaluar el menor, el 9 por ciento, de la muestra de países de ingresos apoyo que dieron los países a los sectores. altos optó por una política cíclica, mientras una proporción mayor, el 24 por ciento, de países de bajos y de medianos De la recopilación de políticas se desprenden varias conclu- ingresos optó por una política cíclica. siones en relación con el recurso a políticas sectoriales para mitigar los efectos de la crisis. En primer lugar, en términos En segundo lugar, de los países que aplicaron una política de prioridades de los países respecto de sectores específicos, monetaria anticíclica, la mayoría utilizó instrumentos mo- la mayoría de los países parecen haber respaldado al sector netarios convencionales, si bien una proporción apreciable de las exportaciones, seguido de los de la agricultura, la ma- también aplicó como complemento medidas monetarias no nufactura, la construcción, las finanzas, y la infraestructura convencionales. En la figura 6 se observa que el nivel de in- en forma de comunicación y servicios. Tal como se observa gresos también incide en este resultado, pues es menor la en la figura 7, la amplia mayoría de los países de ingresos proporción de países de bajos y de medianos ingresos, el 33 altos dieron prioridad a las exportaciones, y luego a la ma- por ciento, que optaron por instrumentos monetarios con- nufactura y a las finanzas. La mayor parte de los países de vencionales, y mayor, el 55 por ciento, la de países de ingresos bajos y de medianos ingresos dio prioridad a las exporta- altos que aplicaron medidas no convencionales. ciones, seguidas de la agricultura y la manufactura. En tercer lugar, en los presupuestos se repite esta tendencia; No obstante, la encuesta permite constatar que las asigna- de la figura 6 se desprende que en los países de ingresos altos, ciones presupuestarias reales invirtieron estas prioridades casi el 70 por ciento del presupuesto destinado a la política sectoriales. De un presupuesto sectorial total de aproxima- monetaria corresponde a políticas monetarias no conven- damente 2,4 billones de dólares estadounidenses para los cionales, en comparación con el 37 por ciento de los países 77 países de la muestra, el sector financiero recibió la mitad, de bajos y de medianos ingresos. y, un muy débil segundo lugar correspondió a la manufac- tura, con unos 240.000 millones, seguida de la educación, La siguiente conclusión es que las medidas concretas más con 127.000 millones de dólares estadounidenses (base de aplicadas por los países que optaron por una política mo- datos de la OIT y el Banco Mundial sobre las medidas to- netaria convencional fueron la ampliación de la madas ante la crisis). En todos estos países, ni las disponibilidad de crédito y el recorte de los tipos de interés, tal como se observa en la figura 5, mientras que en el caso de aquellos que optaron por una política monetaria no con- 8 vencional, los instrumentos más aplicados fueron la Bernanke, Ben S. “The Federal Reserve’s Balance Sheet. Speech at the Federal Reserve bank of Richmond 2009 Credit Markets distensión cuantitativa y el apoyo a instituciones específicas. Symposium, Charlotte, North Carolina�. junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal. 3 de abril de 2009. Como última conclusión, cabe señalar que en el caso de las http://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/bst.htm (última políticas monetarias cíclicas, en gran medida se recurrió a consulta en junio de 2011). 8 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Figura 5: Número de países que optaron por políticas monetarias (como porcentaje) 64% 64% 56% 49% 41% 27% 18% 18% 16% 18% 11% 9% 7% 9% 9% 9% 2% 2% 5% 5% 0% 0% Reformas de la regulación Tipos de interés Tipos de cambio Ampliación del crédito Distensión cuantitativa Ayuda a determinadas instituciones Tipos de interés Tipos de cambio Contracción del crédito Tipos de interés Tipos de cambio Ampliación del crédito Distensión cuantitativa Ayuda a determinadas instituciones Tipos de interés Tipos de cambio Contracción del crédito Reformas de la regulación Distensión del crédito Distensión del crédito 71% 33% 9% 24% 82% 55% 5% 9% Ayuda internac., Ayuda internac., Políticas monetarias Políticas monetarias por ej., del FMI por ej., del FMI Políticas monetarias Políticas monetarias Políticas monetarias Políticas monetarias convencionales no convencionales convencionales convencionales no convencionales convencionales 91% 9% 95% 9% Anticíclicas Procíclicas Anticíclicas Procíclicas Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. Figura 6: Presupuesto asignado a políticas monetarias, en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA (como porcentaje) 35.1% 36.2% 33.6% 30.0% 27.5% 15.4% 9.8% 8.5% 0.0% 0.0% 1.2% 0.0% 0.0% 0.8% 1.6% 0.01% 0.0% 0.0% 0.4% 0.0% 0.002% 0.0% Reformas de la regulación Tipos de interés Tipos de cambio Ampliación del crédito Distensión cuantitativa Ayuda a determinadas instituciones Ayuda a internacional, por ej., del FMI Tipos de interés Tipos de cambio Contracción del crédito Tipos de interés Tipos de cambio Ampliación del crédito Distensión cuantitativa Ayuda a determinadas instituciones Ayuda a internacional, por ej., del FMI Tipos de interés Tipos de cambio Contracción del crédito Reformas de la regulación Distensión del crédito Distensión del crédito 44.9% 37.3% 15.4% 2.4% 30.0% 69.6% 0.4% 0% Ayuda internac., Ayuda internac., Políticas monetarias Políticas monetarias por ej., del FMI por ej., del FMI Políticas monetarias Políticas monetarias Políticas monetarias Políticas monetarias convencionales no convencionales convencionales convencionales no convencionales convencionales 97% 3% 99.99% 0% Anticíclica Cíclica Anticíclica Cíclica Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. 9 Figura 7: Número de países que optaron por políticas sectoriales (como porcentaje) 51% 47% 45% 36% 33% 27% 27% 23% 20% 16% 14% 14% 14% 14% 14% 14% 11% 11% 9% 9% 9% 9% 9% 5% 5% 5% 5% 5% 4% 4% 2% 0% Países de bajos y de medianos ingresos Países de ingresos altos Agricultura y pesca Manufacturas Sector inmobiliario No clasificable Transporte, almacenaje y comunicación Intermediación financiera Construcción Minería y metalurgia Hotelería y restauración Educación Comercio mayorista y minorista, reparación de automóviles, de motocicletas y de artículos personales y del hogar Suministro de electricidad, gas y agua Administración pública y defensa Salud y asistencia social Medidas diversas Exportaciones Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. Figura 8: Presupuesto asignado a políticas sectoriales, en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA (como porcentaje) 63% 22% 20% 20% 9% 8% 7% 5% 8% 2% 5% 4% 5% 3% 4% 5% 0% 0% 2% 1% 2% 0% 1% 0% 1% 0% 0% 1% 3% 1% 0% 0% Países de bajos y de medianos ingresos Países de ingresos altos Agricultura y pesca Manufacturas Sector inmobiliario No clasificable Transporte, almacenaje y comunicación Intermediación financiera Construcción Minería y metalurgia Hotelería y restauración Educación Comercio mayorista y minorista, reparación de automóviles, de motocicletas y de artículos personales y del hogar Suministro de electricidad, gas y agua Administración pública y defensa Salud y asistencia social Medidas diversas Exportaciones Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. exportaciones ni la infraestructura recibieron un apoyo tal como se refleja en la figura 8. Los países de ingresos altos significativo en términos de asignaciones presupuestarias. asignaron gran parte de su presupuesto al sector financiero, mientras que los países de bajos y de medianos ingresos En tercer lugar las asignaciones presupuestarias variaron asignaron las mayores proporciones presupuestarias a la claramente en función de la situación en materia de ingresos, manufactura. De los 1,9 billones de dólares estadounidenses 10 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS del presupuesto correspondiente a la PPA de los países de 480.000 millones en PPA, Canadá, con 46.000 millones, ingresos altos, 1,2 billones, casi dos terceras partes, se des- Alemania, con 26.000 millones, y España, con 25.000 mi- tinaron al sector financiero. En los países de ingresos altos, llones. Del presupuesto asignado por los países de bajos y este rescate financiero mermó drásticamente las ayudas a de medianos ingresos en términos de PPA, equivalente a otros sectores; los siguientes niveles más elevados de apoyo 520.000 millones de dólares estadounidenses, una gran fueron: el 8 por ciento al sector salud, seguido de un 7 por parte corresponde a México, que asignó 360.000 millones, ciento a la manufactura, un 5 por ciento tanto para la edu- y a la Federación de Rusia, que asignó 93.000 millones. cación como para el sector inmobiliario, un 4 por ciento para el transporte, y un 3 por ciento tanto para la agricultura Mucho se ha debatido sobre las ofertas de rescate a Wall como para la infraestructura. Street, en comparación con las realizadas a la arteria prin- cipal. Ante esta situación, la causalidad parece cronológica. El modelo de ayuda económica en los países de bajos y de La crisis financiera se desencadenó primero en los países de medianos ingresos no fue el mismo. Del presupuesto sec- ingresos altos, y parece haberse situado por delante de la torial de 520.000 millones de dólares estadounidenses, la mayoría de los presupuestos de rescate sectorial. Cuando la máxima asignación, un 22 por ciento, se destinó a la manu- crisis financiera contaminó la economía real, el margen pre- factura, seguida de la destinada a la agricultura, un 9 por supuestario había sido reducido considerablemente. La crisis ciento, al sector de las finanzas y de la construcción, 5 por económico-financiera se extendió desde los países de in- ciento, y al de la infraestructura, 4 por ciento. gresos altos hasta los de bajos y de medianos ingresos a través de la caída de la demanda de exportaciones, la reducción de Otra conclusión que arroja la encuesta es que, tal como se los flujos de capital, y la reducción del crédito. A conse- observa en la figura 9, los presupuestos cuantiosos de ayuda cuencia de ello, en los países de bajos y de medianos ingresos sectorial se concentran en gran medida en unos pocos países. la crisis perjudicó a la economía real de inmediato, lo cual La asignación de 1,9 billones de dólares estadounidenses en tal vez explique la razón de que en esos países las políticas términos de PPA entre los países de ingresos altos corres- de ayuda sectorial se centraran en sectores reales, como la ponde ampliamente a los Estados Unidos de América, que manufactura y la agricultura. destinó 1,3 billones de dólares, seguidos de Irlanda, con Figura 9: Presupuesto asignado a políticas sectoriales, por país, en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA (como porcentaje) 30 1,400 Presupuesto en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA 25 1,200 1,000 20 800 15 600 10 400 5 200 0 0 Estados Unidos Canadá Irelanda México Rusia Argentina Australia Brasil Colombia Costa Rica República Checa Francia Alemania Ghana Italia Letonia Malasia Países Bajos Nigeria Filipinas Polonia Rwanda Senegal España Suiza Tailandia Trinidad y Tabago Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. 11 3 Políticas de fomento la demanda de empleo La mayoría de los países optó por políticas para fomentar La diferencia entre las dos políticas —de recorte o de sub- la creación de nuevos puestos de trabajo y para proteger los venciones salariales— es que, si se recortan los salarios, en ya existentes. Estas medidas se centraron en asistir a las pe- el nivel micro, merman el consumo y el bienestar de los tra- queñas y medianas empresas (PYME) y a los empresarios, bajadores, lo cual en el nivel macro equivale a un descenso facilitándoles acceso al crédito, dando un trato preferente de la demanda agregada. Por el contrario, en época de crisis, a las licitaciones públicas, o reduciendo impuestos. Entre las subvenciones salariales impiden la pérdida de ingresos y otras políticas, cabe mencionar las subvenciones salariales, del consumo en el nivel micro, y la consiguiente pérdida de los mecanismos de repartición del trabajo, y los programas la demanda agregada en el nivel macro. de obras públicas. En esta obra se centrará la atención en las tres últimas, después de realizarse un breve resumen de Los presupuestos para las políticas reducen la gama de apli- las políticas de fomento de la demanda de empleo. caciones de políticas eficaces (figura 11). Por lo que respecta a los países de ingresos altos, la proporción más importante La mayor parte de los países, tanto de ingresos altos, como del presupuesto, el 56 por ciento, se destinó a fortalecer el de bajos y de medianos ingresos, aplicaron cinco medidas crédito, seguida del 19 por ciento destinado a la creación principales para generar la demanda de empleo: la creación de empleo, del 13 por ciento al apoyo a las PYME, y del 9 directa de puestos de trabajo, la mejora del acceso al crédito, por ciento a subvenciones para que los empleadores preser- las subvenciones a los empleadores para preservar los em- varan los puestos de trabajo. En el caso de los países de bajos pleos existentes, las medidas de apoyo a las PYME, y la y de medianos ingresos, la proporción más importante del reducción de los costos laborales no salariales (véase la presupuesto, más de dos terceras partes, se destinó a la cre- figura 10). ación directa de empleo, otro 15 por ciento, a subvenciones a los empleadores, y el 13 por ciento a fortalecer el crédito. El elemento más notable de toda la gama de políticas apli- cadas es que fue mínimo el número de países que recurrió En la figura 12 se observa además que los países de ingresos a la reducción salarial en ambas categorías de ingresos: países altos con las asignaciones más cuantiosas para generar de- de ingresos elevados y países de bajos y de medianos ingresos. manda de empleo —Alemania, Arabia Saudita, Canadá, Entre los 22 países de ingresos altos encuestados, sólo dos España, los Estados Unidos, japón, los Países Bajos y el aplicaron recortes salariales para incrementar la demanda Reino Unido— fundamentalmente aplicaron dos polí- de empleo. Entre los 55 países encuestados de la segunda ticas: fortalecimiento del crédito y creación directa de categoría, solo tres lo hicieron, aunque sí concedieron sub- empleo. Los países de bajos y de medianos ingresos con venciones salariales para preservar o crear puestos de trabajo. los presupuestos más elevados —India, México, Malasia y 13 Figura 10: Número de países que aplicaron políticas para aumentar la demanda de empleo (como porcentaje) 91% 91% 80% 77% 77% 65% 58% 59% 59% 55% 55% 49% 44% 42% 40% 16% 9% 5% Países de bajos y de medianos ingresos Países de ingresos altos Subvenciones para la creación de empleo Medidas especiales para las PYME Facilidades de crédito o acceso a garantías de crédito Entorno normativo propicio Reducción de los costos laborales no salariales y otras bonificaciones fiscales Facilidades de pago Subvenciones al empleador, para la preservación de los puestos de trabajo existentes Creación directa de empleo e incentivos para el empleo Recortes salariales Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. Figura 11: Presupuesto asignado a políticas para aumentar la demanda de empleo, en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA (como porcentaje) Países de bajos y de medianos ingresos Países de ingresos altos Reducción de los Subvenciones al Recortes salariales Entorno normativo propicio costos laborales empleador, para 0.3% Medidas 0.9% no salariales y la preservación Medidas especiales para las PYME especiales Creación directa Subvenciones otras de los puestos 3.0% para las de empleo e incentivos para la creación bonificaciones de trabajo Entorno normativo propicio PYME para el empleo de empleo fiscales existentes 1.14% 12.7% 18.6% 0.5% 0.5% 14.5% Recortes Facilidades de Creación directa salariales Facilidades de crédito crédito o acceso de empleo e incentivos 0% o acceso a garantías a garantías de para el empleo de crédito 67% Subvenciones 56.1% crédito1 al empleador, 3.0% para la preservación Subvenciones para la creación de empleo de los puestos de 0.6% Reducción de los costos laborales no salariales y otras trabajo existentes bonificaciones fiscales 0.9% 9.4% Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. Viet Nam— optaron sobre todo por la creación directa de subvenciones salariales a empleadores, popularizadas como empleo, mientras que Tailandia apostó por fortalecer el «minitrabajo» en Alemania (Kurzarbeit), fueron: crédito. Los países que, para preservar los empleos exis- Alemania, Australia, Canadá, los Estados Unidos, japón, tentes, asignaron un presupuesto bastante importante a las México y el Reino Unido. 14 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Figura 12: Presupuesto asignado a políticas de activación de la demanda de empleo, por país, en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA Presupuesto en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA 75 600 70 65 500 60 55 50 400 45 40 300 35 30 25 200 20 15 100 10 5 0 0 Canadá Japón México Países Bajos Estados Unidos Australia Bahrein Bangladesh Chile Costa Rica Egipto Estonia Francia Alemania Ghana Hungría India Indonesia Irlanda Kazajstán Kenya Malasia Nigeria Polonia República de Corea Rumania Rusia Arabia Saudita Italia Letonia Pakistán Perú Filipinas Senegal Turquía Serbia España Tailandia Reino Unido Viet Nam Subvencioes para la creación de empleo Facilidades de crédito o acceso a garantías de crédito Recortes salariales Medidas especiales para las PYME Facilidades de pago Subvenciones al empleador, para la preservación de los Creación directa de empleo puestos de trabajo existentes Entorno normativo propicio para Reducción de los costos laborales no salariales las empresas sostenibles y otras bonificaciones fiscales Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. Subvenciones salariales social; a menudo, se destinaron específicamente a las pequeñas empresas o a los grupos desfavorecidos. De los 77 países en- Las subvenciones salariales revisten diferentes formas, y per- cuestados para elaborar el catálogo, 24 rebajaron las siguen objetivos distintos, pero relacionados. Las subvenciones cotizaciones a la seguridad social durante la crisis; diez de a los empleadores pueden concederse para estimular la de- ellos lo hicieron de forma definitiva (Alemania, Bulgaria, manda o para proporcionar incentivos para la reinserción Colombia, España, Hungría, Macedonia, Polonia, laboral. Pueden adoptar la forma de transferencias directas, República Checa, Suecia y Turquía); y el resto de forma bonificaciones sobre las cotizaciones a la seguridad social, provisional (entre cinco y 24 meses). o créditos sobre el impuesto sobre la renta. Pueden desti- narse a trabajadores vulnerables o concederse de manera Francia, por ejemplo, en 2009 redujo las cotizaciones de los generalizada, y, tal como quedó demostrado durante la crisis, empleadores a la seguridad social a empresas con menos de pueden centrarse en las personas ya empleadas o en los 10 empleados, que contrataran a nuevos trabajadores con nuevos empleados exclusivamente. Para contrarrestar la salarios bajos. La deducción tenía su nivel máximo al con- crisis, las subvenciones salariales se concedieron como trans- tratar al trabajador con el salario mínimo, e iba reduciéndose ferencias directas, o se aplicaron mediante bonificaciones hasta que el salario superaba en 1,6 veces el valor del salario sobre las aportaciones a la seguridad social. mínimo. En Alemania, se concedió una bonificación sobre las cotizaciones de los empleados y de los empleadores al Entre 2008 y 2009, muchos países, en particular en Europa, sistema de seguro de desempleo. España redujo las cotiza- optaron por las subvenciones salariales, principalmente me- ciones a la seguridad social a aquellos empleadores que diante bonificaciones sobre las cotizaciones a la seguridad contrataran a personas desempleadas con hijos en proceso 15 Figura 13: Bonificaciones sobre las cotizaciones una empresa como autónomos. En el Reino Unido se aplicó a la seguridad social un enfoque distinto: las empresas recibían 2.500 libras es- terlinas por contratar a trabajadores que hubieran estado 35 desempleados durante más de seis meses. En general, las subvenciones a la contratación comenzaron a quedar sin 30 efecto a principios de 2011. 25 En 13 países (Alemania, Bulgaria, Canadá, Estonia, 20 Hungría, Letonia, Macedonia, México, Perú, República 15 Checa, Suecia, Tailandia y Turquía) las bonificaciones sobre 10 las cotizaciones a la seguridad social tenían un alcance ge- neral; por ejemplo, para todos los empleados o para todos 5 los nuevos contratados. En el caso de 11 países, con los des- 0 cuentos se procuró beneficiar a los desempleados de larga �frica América Asia Europa Total duración (España, los Estados Unidos de América, Rumania y Suecia), a las PYME (Colombia, España, Francia No específicos Específicos Temporarios Permanentes y Polonia), a los jóvenes (España y Suecia), a los trabajadores mayores (España, Italia), a sectores específicos (textiles en Camboya), a empresas específicas (China), a desempleados Fuente: 71 medidas tomadas por 24 países. Nota: Los recortes pueden con responsabilidades familiares (España), o a trabajadores ser permanentes, provisionales, específicos o generales. mal remunerados (República Checa). En el caso de ocho países (Alemania, Bulgaria, Colombia, Hungría, de acceder a un contrato de trabajo permanente a tiempo Macedonia, Polonia, República Checa y Turquía), las bo- completo, durante los dos primeros años. También aplicó nificaciones sobre las cotizaciones a la seguridad social una bonificación sobre las cotizaciones a la seguridad social tuvieron carácter permanente y no tuvieron destinatarios a los jóvenes o las personas con discapacidad que crearan específicos. Recuadro 1: El modelo de Turquía de apoyar el empleo mediante la rebaja de las cotizaciones a la seguridad social. Estudio de caso. Gracias a un decenio de firmes políticas y reformas ma- por la contratación de jóvenes, de mujeres y de desem- croeconómicas, Turquía capeó mejor la crisis financiera pleados de larga duración; bonificaciones específicas a mundial que muchos otros países de la Europa emer- trabajadores que están capacitándose o que participan gente. Pese a que la producción se vio duramente en investigación y desarrollo; e importantes deduc- perjudicada, a que el PIB sufrió una contracción del ciones sobre la seguridad social, el impuesto de 4,7 por ciento en 2009, y a que la tasa de desempleo se sociedades y el impuesto al valor agregado (IVA) a las disparó al 14 por ciento, el país experimentó una fuerte empresas que invirtieran en las regiones menos desarro- recuperación. A principios de 2011, la tasa de desem- lladas. Estas deducciones se compensaron mediante pleo volvió a situarse en el nivel precedente a la crisis, transferencias de las arcas públicas a las instituciones y para marzo de 2011 había bajado a un 10,8 por ciento. de seguridad social. Además de aplicar una política macroeconómica orien- tada a lograr la estabilidad, las medidas encaminadas a En un esfuerzo para animar la contratación y la reten- reducir los costos laborales no salariales, introducidas ción de mujeres y de jóvenes (en edades comprendidas en 2008, animaron a la contratación de trabajadores, entre los 18 y los 29 años), entre mayo de 2008 y mayo incrementaron el empleo no agrícola y ayudaron a re- de 2010, el Fondo de Seguro de Desempleo ha asumido ducir la informalidad. Entre las medidas tomadas por la parte correspondiente al empleador, de las cotiza- el Gobierno, cabe citar: una rebaja general de las coti- ciones a la seguridad social por la contratación de zaciones a la seguridad social; bonificaciones específicas mujeres y de jóvenes. La subvención cubrió el 100 por 16 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Recuadro 1: El modelo de Turquía de apoyar el empleo mediante la rebaja de las cotizaciones a la seguridad social. Estudio de caso (continuar) ciento el primer año, y va reduciéndose gradualmente durante cinco años. En febrero de 2011, 21.647 traba- hasta el 20 por ciento en el quinto año. Para poder per- jadores de la investigación fueron empleados con cibir esta prestación, el empleador debía contratar a sujeción a este plan, un incremento del 150 por ciento, mujeres y/o jóvenes que, antes de la contratación, hu- en comparación con 2008. Además, el Gobierno de bieran figurado como desempleados durante seis meses Turquía estableció incentivos para las regiones menos como mínimo. Esta medida parece haber tenido un rá- desarrolladas. En 2004, por primera vez se ofreció re- pido efecto: en 2009 se crearon 61.615 nuevos puestos cortar las cotizaciones a la seguridad social a las de trabajo, de los cuales 31.482 fueron para mujeres, y empresas del sector textil, la vestimenta y el cuero, de en 2010 se crearon 63.230, de los cuales 33.395 fueron regiones desarrolladas, que estuvieran dispuestas a des- para mujeres. El costo ascendió a 81 millones de liras plazar sus actividades a regiones menos desarrolladas. turcas (38 millones de euros) en 2009, y a 137 millones Desde 2007, todos los sectores disponen de estos in- de liras turcas (63,4 millones de euros) en 2010. centivos regionales, y ya no se requiere desplazar las actividades de regiones más desarrolladas. Se preveía Además, el Fondo de Seguro de Desempleo también que estas medidas se retirarían paulatinamente en 2009, asumió por seis meses las cotizaciones de los emplea- pero el plazo se amplió a 2010 como respuesta a la crisis. dores a la seguridad social correspondientes a nuevos En el marco de este plan, el Estado asumió las cotiza- empleados/as que antes de la contratación hubieran es- ciones a la seguridad social correspondientes al personal tado desempleados durante tres meses como mínimo, existente y a las nuevas contrataciones, por un periodo siempre y cuando el empleado adicional representara de cinco años, y el impuesto de sociedades se redujo del un incremento del nivel de la dotación de personal de 20 al 5 por ciento por un plazo de cinco años. Los tipos la empresa con respecto a abril de 2009. En 2009, de interés sobre los préstamos también se benefician de 64.505 trabajadores se beneficiaron de este programa, subvenciones, y las empresas gozan de exenciones del cifra que en 2010 ascendió a 76.144. El Fondo de IVA y del derecho de aduanas para comprar maquinaria Seguro de Desempleo también asumió las cotizaciones y equipo. La duración exacta de las exenciones de la se- a la seguridad social correspondientes a los empleados guridad social depende del nivel de desarrollo regional: contratados mientras percibían el seguro de desempleo, dos años en la «primera categoría», correspondiente hasta que terminaran de percibir la prestación. En este a las regiones subdesarrolladas, y un aumento a siete programa, para poder solicitar la subvención, los nuevos años para las regiones de la «cuarta categoría». Con contratados debían representar un incremento de la do- este plan de incentivos regionales se empleó a un total tación de personal de la empresa contratante con de 626.649 trabajadores en 2009; de 722.891 en 2010, respecto a abril de 2009. y de 730.000 en los primeros dos meses de 2011 (el 17 por ciento del empleo total en la manufactura en Se han puesto en marcha otros nuevos programas de Turquía). El costo total para el presupuesto central fue incentivos con deducciones de las aportaciones a la se- de 741 millones de liras turcas (322 millones de euros) guridad social, a fin de incrementar el empleo, con en 2009, y de 926 millones de liras turcas (402 millones nuevas condiciones y periodos de prestación para el em- de euros) en 2010. Se necesitará una evaluación más pleador, que varían entre seis y 54 meses, dependiendo precisa del impacto sobre el empleo. de la edad, el estado civil y las calificaciones del em- pleado. Por otra parte, el empleador que ofrece formación pro- Fuente: Esta información se basa en la contribución de la OIT a la publicación conjunta de la OIT y de la Organización para la fesional al personal se beneficia de una cotización Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE): Resumen inferior a la seguridad social, y al empleador que con- informativo sobre Turquía para el G20 (2011), que a su vez trata a trabajadores en el campo de la tecnología y la se basa en el inventario de medidas tomadas ante la crisis. http://www.ilo.org/public/libdoc/jobcrisis/download/g20_2011 investigación y el desarrollo se le reintegra la mitad de /turkey_supporting_employment_through_reduced_social_ las correspondientes aportaciones a la seguridad social security_contributions_web.pdf (en inglés) 17 En América Latina, en enero de 2009, Chile introdujo una ador (parcial o totalmente subvencionado por el Gobierno); nueva subvención para el empleo de jóvenes. Este programa en otros países, como Irlanda, España y el Reino Unido, los ofrecía una subvención equivalente al 30 por ciento del sa- empleados percibían la indemnización pública por las horas lario anual de aquellas personas de edades comprendidas no trabajadas, directamente del sistema de seguro de des- entre los 18 y los 24 años, que habían terminado los estudios empleo. Pese a esta ayuda financiera, los índices de secundarios, tenían un empleo formal, y percibían un salario implantación de la repartición del trabajo fueron algo bajos inferior a 360.000 pesos chilenos (600 dólares EE.UU.) durante la crisis; tal fue el caso de España. Un número re- anuales9. En Colombia, las subvenciones salariales fueron ducido de países, entre ellos, los Países Bajos, impusieron la más amplias, y revistieron la forma de suspensiones de los obligación de que los trabajadores con horario reducido par- impuestos sobre nóminas para las nuevas PYME. ticiparan en cursos de formación. Sin embargo, en la mayor parte de los países, entre ellos, Alemania, japón y Suiza, no había tal obligación. Mecanismos de repartición del trabajo En América Latina, los principales mecanismos de repartición La repartición del trabajo consiste en una reducción del del trabajo tuvieron lugar en Argentina, Colombia, Costa tiempo de trabajo, encaminada a distribuir un volumen re- Rica, México y Uruguay. Argentina reactivó el Programa de ducido de trabajo entre el mismo número (o un número Recuperación Activa, que había sido ideado durante la crisis similar) de trabajadores, para evitar despidos. En épocas de de 2002. Consistía en un suplemento salarial mensual pro- crisis económica, este recurso no solo ayuda a evitar despidos porcionado a los empleados por un periodo de hasta 12 masivos, sino que también permite que las empresas re- meses, sobre la base de acuerdos con los empleadores, para tengan al personal, y, por lo tanto, permite reducir al mínimo no tener que proceder directamente al despido, y más bien el coste de los despidos y de la re-contratación, preservando ajustar los programas laborales. En Costa Rica se aplicó un las empresas en funcionamiento y respaldando el ánimo del enfoque diferente, según el cual la reducción del número de personal. En general, los programas y las medidas de repar- horas de trabajo no suponía una reducción del salario por tición del trabajo constan de cinco elementos principales: hora. En Colombia y México, los programas de acorta- la reducción de las horas de trabajo de todos los trabajadores miento del tiempo de trabajo se complementaron con en una empresa o una unidad de trabajo específica de una formación subvencionada. En todos los casos, la atención empresa, en lugar de los despidos; la consiguiente reducción se centró en empresas formales, pero hay escasa información prorrateada de las ganancias (salarios totales); la provisión sobre los dispositivos de aplicación, e incluso sobre el nú- de suplementos salariales a los trabajadores afectados, para mero de trabajadores que se beneficiaron de los programas. «amortiguar» los efectos de las reducciones temporales de las ganancias; la fijación de plazos concretos para el periodo de repartición del trabajo, para reducir al mínimo el peso Programas de obras públicas muerto potencial y las repercusiones de los desplazamientos; y la vinculación de los programas de repartición del trabajo Los programas de obras públicas incluyen la creación directa con las actividades de formación10. de empleo mediante obras públicas y/o proyectos con fi- nanciación pública, como programas asistenciales para En Europa y japón, los índices de implantación entre los construir infraestructura. Los programas para crear puestos beneficiarios crecieron rápidamente; los más importantes de trabajo para trabajadores de bajos ingresos o sin califica- se registraron en Italia (3,3 por ciento), Alemania (3,2 por ciones a través de obras públicas son bastante comunes en ciento) y japón (2,7 por ciento). El diseño de los programas, los países de bajos y de medianos ingresos, y resultaron ser particularmente por lo que respecta a requisitos para ser ele- importantes herramientas para mitigar las consecuencias de gido, tipo y nivel de apoyo, mecanismos de financiación, y la reciente crisis financiera. Pueden aliviar el desempleo o duración, variaron considerablemente. En pocos países, este recurso solo se utilizaba para reducir las horas de la jornada laboral distribuidas en toda una semana. La mayor parte de 9 Esta Ley también contempla ampliaciones a prestaciones los países europeos ofrecieron ayuda financiera tanto para por maternidad y a las licencias adicionales por actividades de la reducción de las horas semanales, como para la regulación formación. de empleo temporal (por ejemplo, Francia y España, de entre 10 Véase: ILO TRAVAIL. Reseña sobre cuestiones políticas N.o 1, los países comprendidos por la encuesta). En Alemania, 2009; Messenger y Rodríguez, ILO TRAVAIL Reseña sobre Francia e Italia, los empleados recibían los pagos del emple- cuestiones políticas N.o 2, 2010. 18 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Recuadro 2: Mecanismos de repartición del trabajo, con subsidios de desempleo para trabajadores a tiempo parcial Desde el 1º de abril de 2009, en los Países Bajos existe pleo. Este plan se desactivó en julio de 2011, con la la posibilidad de percibir un subsidio de desempleo distensión del impacto de la crisis. por trabajar a tiempo parcial. Los empleadores tienen la opción de reducir el número de horas de trabajo Polonia introdujo un subsidio de desempleo para los hasta en un 50 por ciento como máximo; durante el trabajadores cuya jornada laboral fue reducida. Este periodo en cuestión, los empleados reciben un sub- subsidio se concede en el caso de una reducción de sidio de desempleo por las horas no trabajadas. No hasta la mitad del tiempo de trabajo, por un periodo son aplicables las obligaciones previstas en la Ley de no mayor a los seis meses, en el caso de empresas con subsidios de desempleo sobre reincorporación al problemas financieros transitorios. La financiación trabajo y preaviso. Inicialmente, el plan se aplica du- procede de un Fondo Garantizado de Prestaciones rante un periodo máximo de tres meses tras el alta, para los Empleados, y puede aumentarse hasta un si bien puede ser ampliado dos veces, por un plazo máximo del 70 por ciento del subsidio de desempleo. de seis meses como máximo en cada ocasión. Más de Se procura así preservar los puestos de trabajo 100.000 trabajadores percibieron el subsidio por el existentes. Esta medida fue incluida en un conjunto recorte de la jornada laboral y por desempleo a de medidas contra la crisis, creado a resultas del tiempo parcial. Estos acuerdos contribuyeron diálogo social. significativamente a limitar el aumento del desem- la pobreza de corta duración mediante la creación de empleo venciones: en Kazajstán y en Turquía. En Kazajstán, donde temporal, y pueden ayudar a las personas en situación des- las tasas de crecimiento de la producción y del empleo se favorecida y a los trabajadores pobres y a los desempleados contrajeron en 7,8 y 2.2 puntos porcentuales respectiva- de larga duración, a retomar contacto con el mercado la- mente, las obras públicas se centraron en la construcción y boral. Los gobiernos pueden gestionar estos proyectos el mantenimiento de las redes de agua corriente, electricidad directamente, o subcontratarlos a organizaciones sin fines y gas, en los servicios de alcantarillado, las autopistas y ca- de lucro o a empresas privadas. Un aspecto positivo de estos rreteras locales, las escuelas, los hospitales y otras programas es que pueden dar lugar a la producción de bienes instalaciones de importancia social11. En �frica también se y servicios públicos, y desarrollar la infraestructura física o ejecutaron programas similares. En abril de 2009, Kenya social elemental; de hecho, en muchos casos, este es el ob- puso en marcha el programa Kazi Kwa Vijana (KKV) (en jetivo principal, y no la creación de empleo. A corto plazo, swahili: trabajo para los jóvenes), destinado a emplear a jó- también pueden constituir redes de seguridad efectivas. El venes de zonas rurales y de zonas urbanas, a través de obras aspecto negativo de estos programas es que, a largo plazo, públicas con alta densidad de mano de obra, ejecutadas por suelen tener una repercusión insignificante en el mercado los diferentes ministerios competentes. Para crear empleo de trabajo; en algunos países, los puestos de trabajo para temporario con racionalidad, en 2008, Botswana introdujo obras públicas suelen conllevar el estigma de que, a largo el programa Ipelegeng, que luego fue ampliado a más traba- plazo, puede mermar las posibilidades de empleo de esos jadores y a zonas más amplias que las previstas inicialmente. trabajadores. Por último, una de las medidas adoptadas por Sudáfrica ante la drástica contracción del empleo (-4,2 puntos por- Los países que pudieron emprender obras públicas durante la centuales) fue ampliar su programa de obras públicas. crisis ya contaban con los sistemas para hacerlo. Tal fue el caso, por ejemplo, de México, con su Programa de Empleo Temporal (PET), que en 2009 se amplió para proporcionar 11 La estrategia también contempla crear hasta 63.100 «puestos empleo a unos 250.000 trabajadores (0,5 por ciento de la de trabajo social» (hasta seis meses, con una subvención salarial fuerza de trabajo) por un lapso de entre cuatro y seis meses, del 50 por ciento de los costos salariales), más 34.400 empleos con un salario equivalente al doble del salario mínimo. En para jóvenes recién recibidos, subvencionados al 100 por ciento Europa y Asia central, se ejecutaron dos importantes inter- durante seis meses. 19 Los países que trataron de ejecutar estos programas desde cero haciendo hincapié en la provisión de servicios sociales. no lograron que fueran efectivos en el momento adecuado. También comprendía un componente innovador en cuanto Buen ejemplo de ello es el Programa de Apoyo Temporal a formación, pues apuntaba a mejorar las calificaciones téc- al Ingreso (PATI), de El Salvador. El diseño de PATI era nicas de los beneficiarios, así como sus competencias original en varios aspectos: se garantizaba un nivel mínimo personales y sociales básicas. El Gobierno preveía captar a de ingresos a familias urbanas pobres, y se ofrecía experiencia jóvenes de zonas urbanas de entre 16 y 24 años de edad, y en el mercado laboral a nivel municipal. Contrariamente a también a mujeres cabezas de familia. Lamentablemente, el lo que ocurre con los clásicos programas de apoyo a los in- programa comenzó a funcionar en marzo de 2011, dos años gresos, PATI financiaba la participación de personas que después de que comenzara la crisis; en consecuencia, tuvo trabajaban en proyectos presentados por municipalidades, poco efecto para paliar las consecuencias de la misma. 20 4 Programas para facilitar la correspondencia entre la oferta y la demanda de empleo, y para preservar las calificaciones Entre las medidas tomadas en relación con la oferta, para medianos ingresos también tomaron esos tres tipos de me- facilitar la correspondencia entre la oferta y la demanda de didas, el 53 por ciento de los países de la muestra optó por empleo, así como para preservar las calificaciones, cabe citar los servicios públicos de empleo, el 49 por ciento aplicó me- las referentes a los servicios públicos de empleo y a la esfera didas de formación para los empleados; y el 58 por ciento, de la formación. Los países de ingresos altos prefirieron medidas de formación para los desempleados. Además, los sobre todo las primeras, en las proporciones siguientes: con países de esta última categoría adoptaron, en proporción medidas para los servicios públicos de empleo, el 82 por casi similar, medidas de formación general para los jóvenes, ciento de la muestra; con medidas de formación para los el 44 por ciento, y de formación para los jóvenes desemple- empleados, otro 82 por ciento; y con medidas para los des- ados y los jóvenes en situación desfavorecida, el 35 por ciento empleados, el 77 por ciento. Los países de bajos y de de la muestra (figura 14). Figura 14: Número de países que adoptaron políticas activas del mercado de trabajo (como porcentaje) 82% 82% 77% 58% 53% 49% 44% 45% 35% 32% 11% 9% 9% 5% Países de bajos y de medianos ingresos Países de ingresos altos Servicios públicos de empleo, y administración Formación para empleados Formación para desempleados Medidas para los jóvenes desempleados y en situación desfavorecida Medidas generales de capacitación para los jóvenes Rehabilitación profesional Trabajo para las personas con discapacidad Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. 21 Figura 15: Presupuesto asignado a políticas activas del mercado de trabajo, en miles de millones de dólares EE.UU., en PPA (como porcentaje) Países de bajos y de medianos ingresos Países de ingresos altos Rehabilitación Trabajo para las Formación para profesional personas con empleados 0% discapacidad 18% Formación para Medidas para 0% Formación para Servicios públicos desempleados los jóvenes de empleo, y 31% desempleados desempleados y administración 44% en situación 43% Serv. públ. de desfavorecida emp., y adm. Trabajo para las 43% 16% Formación para personas con empleados Medidas generales discapacidad 20% para la formación 1% Medidas generales para la formación Medidas para los jóvenes Rehabilitación de jóvenes de jóvene desempleados y en situación profesional 6% 2% desfavorecida 1% 3% Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. Los presupuestos representados en la figura 15 reflejan un tratos de corta duración. Varios países también ampliaron cambio en el orden de prioridades de las políticas. Los países la función de los servicios de empleo privados, para que de ingresos altos dieron prioridad a los desempleados, des- prestaran servicios suplementarios (por ejemplo, Francia, tinando a las medidas anejas el 44 por ciento del Italia y la República de Corea). En general, sin embargo, presupuesto; a continuación, a la formación para los emple- dado el elevado número de casos, en 2008 y en 2009, el nú- ados, a la que asignaron el 18 por ciento del presupuesto; mero de colocaciones de desempleados descendió: el mayor seguidamente, a grupos concretos de jóvenes desempleados, porcentaje de descenso se registró en la República de Corea con el 16 por ciento del presupuesto, y finalmente a los ser- (-33,1 por ciento) y en Australia (-20,4 por ciento). vicios públicos de empleo, con el 15 por ciento. Los países de bajos y de medianos ingresos dieron prioridad a los ser- Varios países aumentaron significativamente la financiación vicios públicos de empleo, a los que destinaron el 43 por de programas de empleo «tradicionales» ejecutados a través ciento del presupuesto, y, a continuación, a la formación de de los servicios públicos de empleo (véase el cuadro 3). A juzgar los desempleados y de los empleados, a la que destinaron el por el número de beneficiarios, los programas más aplicados 31 y el 20 por ciento de los presupuestos respectivamente, giraron en torno al asesoramiento y a la orientación profe- siendo muy reducida la asignación destinada a grupos con- sional, a la asistencia para encontrar trabajo, y a la formación cretos de jóvenes. (véase más adelante). En Letonia, por ejemplo, aumentó el número de beneficiarios de los programas de asistencia en Los presupuestos relativos a la oferta que destacan son los la búsqueda de empleo y de orientación, de 65.300 benefi- de los Estados Unidos, que asignó alrededor de 14 mil mi- ciarios en 2008 a 171.800 en 2009, y en Kazajstán, de llones de dólares EE.UU. en términos de PPA; Italia, que 130.000 a 250.000, respectivamente. asignó 10 mil millones; Chile, con 9 mil millones; México, con 8 mil millones; Turquía, con 5 mil millones, y Francia, Para poder atender a más usuarios, varios países aumentaron con 3 mil millones (figura 16). la dotación de personal de los servicios públicos de empleo en 200813. Otros, por el contrario, introdujeron una Ante el aumento del número de desempleados, la mayoría de los países de ingresos altos reaccionó con un incremento de la dotación de personal de los servicios públicos de empleo. En los 12 Véase OCDE, 2010. “Employment Outlook 2010: Moving últimos tres años, dicho incremento fue del 10 por ciento beyond the jobs Crisis�. Organización para la Cooperación y el en Alemania, Hungría y japón12. Austria asignó recursos Desarrollo Económicos, París adicionales a los servicios públicos de empleo, para prestar 13 Por ejemplo, en Estonia, la dotación aumentó de 352 a 455 asistencia a los jóvenes en la búsqueda de empleo. En Francia, empleados en 2009, y en la Federación de Rusia, de 36.400 a se asignaron recursos adicionales para las personas con con- 42.300. 22 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Figura 16: Presupuesto asignado a políticas activas del mercado de trabajo, por país, en miles de millones EE.UU., en PPA 16 Presupuesto en miles de millones de dólares EE.EE., en PPA 14 12 10 8 6 4 2 0 Australia Bahrein Canadá Estados Unidos Chile Colombia República Checa Egipto Francia Alemania Hungría India Irlanda Kazajstán Países Bajos Kenya Letonia Malasia México Pakistán Panamá Polonia República de Corea España Suecia Tailandia Turquía Reino Unido Italia Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. redistribución de funciones, y asignaron más personal a las alrededor del 25 por ciento. En otros países, este porcentaje mesas de entrada (por ejemplo, Bulgaria, Letonia y fue inferior al 5 por ciento14. Moldova). En general, sin embargo, el número estimado de usuarios de los servicios de empleo se mantuvo bajo. En América Latina, al menos cuatro países aplicaron políticas para respaldar la búsqueda de empleo. En la mayoría de los De entre los países sobre los que se disponía de datos, la casos, la intervención consistía en reforzar las funciones fun- proporción más elevada de usuarios de los servicios de em- damentales de las oficinas de empleo, entre ellas, las pleo, en comparación con el número anual de desempleados encargadas de la orientación, la intermediación y la bús- inscritos, se registró en Kazajstán y en Montenegro: queda de empleo. Tal fue el caso, por ejemplo, de Argentina, Chile, Perú y México. México, por ejemplo, asignó fondos presupuestarios adicionales al Servicio Nacional de Cuadro 3: Presupuestos para los servicios de Desempleo, para ampliar las horas de trabajo y mejorar los empleo en países seleccionados de servicios. Europa central y oriental, y de Asia central (como porcentaje del PIB) Preservar las calificaciones mediante País 2008 2009 la formación Estonia 0,04 0,12 Las medidas de formación son complementarias de las re- Letonia 0,06 0,24 lacionadas con los servicios públicos de empleo, y consisten Bulgaria 0,04 0,39 en impartir formación a los interesados, entregándoles los Montenegro 0,39 0,50 certificados de competencias que requieren los empleadores. Armenia 0,03 0,02 Fuente: servicios públicos de empleo de los países; los datos sobre el PIB 14 proceden del Fondo Monetario Internacional (FMI), base de datos Número de desempleados inscritos al año: número de Perspectivas de la economía mundial, abril de 2010. Nota: las estimaciones desempleados registrados por los servicios públicos de empleo del PIB de Bosnia y Herzegovina, Croacia, Montenegro y Eslovenia al comenzar el año, más el número de nuevos inscritos a lo largo corresponden a 2009. del año. 23 Entre las medidas de formación para hacer frente a la crisis En América Latina también fue frecuente el recurso a pro- adoptadas con mayor frecuencia, cabe citar la prestación de gramas de formación, si bien pareciera que la prioridad servicios de orientación profesional, orientación sobre ca- atribuida a los servicios tradicionales fue en función de cuán pacidades básicas para la vida, enseñanza de idiomas, y innovadores eran sus programas. Colombia, por ejemplo, du- capacitación técnica a grupos vulnerables, como los jóvenes plicó el número de puestos relacionados con la formación (véase el recuadro 3). a través de las oficinas de empleo y los institutos de ense- ñanza, y se centró en los jóvenes de entre 16 y 26 años. Chile, En los países de Europa, los programas de formación ocuparon Costa Rica y México introdujeron programas de capacita- un lugar destacado, y se centraron en los desempleados (a me- ción para trabajadores en empresas afectadas por la crisis, al nudo, los jóvenes), y en los trabajadores que corrían el riesgo tiempo que concedieron incentivos para preservar los de ser despedidos. Algunos países, como Alemania y Suecia, puestos de trabajo. El ambicioso plan de estímulo fiscal de ampliaron programas ya en marcha, hasta abarcar al 36 por Chile también preveía créditos fiscales a empresas que or- ciento de la fuerza de trabajo. A menudo, los programas de ganizaran actividades de formación con sus trabajadores. formación formaban parte de los servicios de empleo, y co- rrían por cuenta de instructores debidamente acreditados, En �frica y Asia, fueron más frecuentes los programas dis- al igual que las propias empresas a cargo. En estos casos, los tintos de la formación profesional técnica clásica, la servicios de empleo asumían la totalidad de las cotizaciones formación en el trabajo y los servicios de empleo. Valga el a la seguridad social y los costos de la formación. Además, ejemplo de Mauricio, donde en mayo de 2010, el Gobierno tal como se indicó anteriormente, los mecanismos de repar- anunció que la Fundación Nacional para el Empleo pondría tición del trabajo, como el de Alemania, estaban sujetos a en marcha un plan de «formación y trabajos prácticos». la formación. En Letonia, por ejemplo, el número de par- Los destinatarios del programa eran empresas del sector ma- ticipantes en programas de formación aumentó de 8.600 en nufacturero y del turismo, que experimentaban una 2008 a 29.200 en 2009, y en la Federación de Rusia, de reducción de su facturación; se les animaba a enviar a sus 248.000 a 453.000. Es importante señalar que en algunos empleados a recibir formación en lugar de despedirlos. Los países el sector privado participó activamente en la provisión cursos duraban hasta dos días por semana, y se impartían de servicios para el mercado de trabajo, incluso de forma- por un periodo máximo de 18 meses. Las autoridades pre- ción, como parte integral de la reforma de los servicios veían impedir unos 6.000 despidos, al tiempo que públicos de empleo. Ello redujo la presión sobre los presu- mejoraban las calificaciones de estos empleados15. puestos públicos, y proporcionó una gama más amplia de opciones a la diversidad de usuarios. Según los servicios pú- blicos de empleo nacionales, en 2009 había 51 agencias de empleo privadas en Eslovenia, 63 en Letonia, 531 en 15 S. Cazes, S. Verick y C. Heuer: “Labour market policies in times Bulgaria, 2.176 en la República Checa, y más de 2.800 en of crisis�, Sector del Empleo. Documento de trabajo N.o 35 (Ginebra, Polonia. OIT, 2009). Recuadro 3: Intervenciones centradas en grupos específicos Intervenciones centradas en los jóvenes Los servicios públicos de empleo prestaron asistencia Los países adoptaron medidas en relación con los ser- en la búsqueda de trabajo, asesoramiento y orientación, vicios públicos de empleo y la formación, y concedieron para mejorar la correspondencia entre la oferta y la de- subvenciones destinadas a los jóvenes, para contrarrestar manda de empleo (Arabia Saudita, japón, los Países las elevadas tasas de desempleo posteriores a la crisis. Bajos, Perú y el Reino Unido). Además de la impartir La mayoría de los países aplicaron medidas destinadas formación profesional y de emitir certificados de com- a los jóvenes. Alrededor del 58 por ciento de los países petencias, medidas frecuentes en la esfera de la encuestados aplicaron al menos un tipo de medidas formación, se ejecutaron otros programas destinados para ellos, con inclusión del 53 por ciento de los países especialmente a los jóvenes desempleados. Por ejemplo, de �frica, América y Asia; del 67 por ciento de los se organizaron diversas pasantías en Armenia, Cabo países de Oriente Medio, y del 70 por ciento de los pa- Verde, la República de Corea, Colombia, Ecuador, íses de Europaa. jamaica, Kenya, los Países Bajos, Suiza y Turquía. 24 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Recuadro 3: Intervenciones centradas en grupos específicos (continuar) Las medidas precedentes no solo se centraban en los jó- países determinó que más de las tres cuartas partes pro- venes en general, sino también en el empleo de jóvenes curaban asistir al lado a la ofertab. en situación desfavorecida (Estados Unidos, Francia, Nigeria, Senegal). Más concretamente, en los Estados La mayor parte de las medidas de política catalogadas Unidos se ejecutaron dos programas para este último se ejecutaron en los países de ingresos altos y en los países grupo. La Ley de 2009 de recuperación y reinversión de de ingresos medianos. Además, los países de ingresos los Estados Unidos de América asignó 250 millones de altos disponían de una cartera más amplia de opciones, dólares al programa job Corps, encaminado a mejorar tal como puede apreciarse en la columna «Europa» del los logros educativos de los estudiantes y aumentar la cuadro. En cuanto a los países de bajos y de medianos participación de los graduados en el empleo y la ense- ingresos, sólo seis de 11 países africanos dieron cuenta ñanza. Además, el programa Youth Build destinó otros de medidas en materia de empleo juvenil, centradas en 50 millones de dólares a la formación de jóvenes que tres esferas: formación profesional, apoyo a la iniciativa habían abandonado la escolaridad secundaria y/o que empresarial, y creación directa de empleo. Por lo que habían estado en el sistema judicial de menores. respecta a los presupuestos, el gasto adicional en políticas de empleo juvenil en el periodo 2008-2009 con respecto También se procedió a conceder subsidios de empleo e a los niveles anteriores a la crisis representó un promedio incentivos para la creación de empresas, y para la creación del 0,4 por ciento del PIB en los cinco países africanos de puestos de trabajo. Se ofrecieron subvenciones a los sobre los que se disponía de datosc. Estas políticas per- empleadores, para promover el empleo formal de las per- mitieron dar una protección social valiosa a los jóvenes sonas (la República de Corea, Chile, China, Estonia, vulnerables, mediante obras públicas y pasantías. Hungría, India, Italia y Letonia). Varios países, incluidos Senegal y España, también apoyaron las iniciativas de No todas las intervenciones iban destinadas exclusiva- creación de empresas, para aumentar el autoempleo mente a los jóvenes. Uno de cada cinco programas entre los jóvenes. Sin embargo, la creación directa de admitía beneficiarios de todas las edades, u otros grupos empleo fue una medida menos aplicada durante la crisis. destinatarios. En general, 47 países dieron cuenta de ayuda a los jó- Medidas centradas en la discapacidad venes en el periodo 2008-2009, lo que representa un total de 97 intervenciones de política. Las interven- Durante la crisis, unos pocos países -el 12 por ciento ciones documentadas en el Catálogo conjunto de la OIT de los incluidos en la recopilación- incrementaron el y el Banco Mundial tenían por objeto: i) incrementar gasto en la integración y la rehabilitación de personas la demanda de empleo de los jóvenes mediante incen- con discapacidad. Por ejemplo, Perú y Sudáfrica crearon tivos para el empleo, la creación directa de empleo, y el puestos de trabajo para personas con discapacidad. apoyo al espíritu empresarial; y ii) mejorar la empleabi- japón mejoró la integración de los trabajadores con dis- lidad de los jóvenes mediante la formación, la experiencia capacidad ofreciendo servicios especiales para esos práctica en el lugar de trabajo y un enfoque global en trabajadores. Letonia aumentó las subvenciones para el relación con los jóvenes de difícil colocación. Sobre la empleo de personas con discapacidad, y Estonia im- base de esta tipología, la encuesta reveló diez tipos de partió formación especial para la rehabilitación e medidas, a las que también se añadió la protección social integración de estas personas. de los jóvenes. En tal sentido, cabe citar, por ejemplo, una asignación para alimentos y alojamiento para jó- a venes desempleados, en Camboya. Cabe señalar que aquí la información solo se refiere al número de países. Estas medidas difieren entre sí según el presupuesto asignado y el número de beneficiarios. Por consiguiente, para comparar su Por lo que respecta a la frecuencia, la mayoría de las me- efecto en los distintos países, será preciso evaluar más las políticas. didas buscaban mejorar la empleabilidad de los jóvenes, b Betcherman, Gordon; Godfrey, Martin; Puerto Olga Susana, más que actuar sobre la demanda de trabajadores jó- Rother Friederike, y Stavreska Antoneta, (2007) “Global inventory of interventions to support young workers: Synthesis Report�. venes. Un 78 por ciento de las medidas de políticas se Banco Mundial, Washington, DC. centraron en la oferta del mercado de trabajo. Por otra c C. Saget y j.-F. Yao: “The impact of the financial and economic parte, el 20 por ciento de las medidas apoyaban a la de- crisis on ten African economies and labour markets in 2008–2010: manda. En un contexto distinto de la crisis, una Findings from the ILO/World Bank policy inventory,� Sector del recopilación de políticas de empleo juvenil sobre 84 Empleo, Documento de trabajo N.o 100 (Ginebra, OIT, 2011). 25 Tailandia llevó a cabo otro proyecto interesante para capacitar formación, por haber encontrado un trabajo. Según fuentes a personas desempleadas. El programa de formación intensiva del Gobierno, gracias a Tonkla Archeep, 150.000 alumnos denominado Tonkla Archeep (germinación profesional) se ya habían encontrado trabajo, y entre 20.000 y 30.000 ha- propuso impartir formación a 500.000 personas desemple- bían creado su propia empresa, un porcentaje sustancial de adas, candidatos inminentes al desempleo, y nuevos los 572.000 trabajadores tailandeses desempleados en graduados. El programa ofrecía un mes de formación y una 200916. prestación en metálico durante tres meses, para poner en marcha una empresa o encontrar un trabajo. A septiembre de 2009, de los 550.000 inscritos, 173.000 ya habían com- 16 Véase: http://www.nationmultimedia.com/home/Tonkla- pletado la formación, y 134.000 ya no necesitaban la Archeep-target-to-be-lowered-amid-recovery-30111997.html. 26 5 Creación de sistemas de protección social y protección de la población En casos de crisis, los principales instrumentos para pro- La encuesta revela claramente las tendencias regionales en teger los ingresos de los trabajadores son los programas términos de medidas aplicadas. Los países de ingresos altos del seguro social y de la asistencia social. Entre los pro- se inclinaron más por modificar el sistema de subsidios de gramas de seguro social más habituales cabe citar el seguro desempleo. Los países de medianos ingresos, la mayoría de de salud; las pensiones de vejez, de discapacidad y de so- los cuales carece de un régimen de desempleo establecido, brevivientes; y los subsidios de desempleo. Generalmente, tendieron más a habilitar transferencias de efectivo —que la financiación de los programas procede, al menos en pueden ejecutarse con más rapidez que los planes de segu- parte, de las cotizaciones de los trabajadores y de los im- ridad social, e interrumpirse una vez superada la crisis— y puestos sobre nóminas. Por su parte, los programas de a poner en marcha planes de obras públicas. En los países asistencia social incluyen diversas formas de prestaciones de bajos ingresos, a menudo se optó por conceder subven- generales o específicas para determinados beneficiarios, ciones para alimentos y, en menor medida, por las obras en efectivo o en especie, financiadas con cargo a las rentas públicas. generales. Del análisis de los regímenes de desempleo se desprende Ante el aumento de las necesidades, 69 países ampliaron que 23 países adoptaron medidas expansionistas: relajaron los programas de seguro social y asistencia social, mientras los requisitos de elegibilidad, ampliaron la duración de los que tres se limitaron a adoptar medidas de austeridad17. subsidios de desempleo, o aumentaron el nivel de las ayudas; Hubo una clara tendencia a ampliar los planes existentes, siete países adoptaron tanto medidas de ampliación como en lugar de crear otros nuevos. Excepto con respecto a de austeridad; por ejemplo, redujeron el nivel de las presta- las obras públicas, la frecuencia de las medidas encami- ciones, al mismo tiempo que ampliaron la duración máxima; nadas a cambiar los planes ya existentes superó la creación cuatro países adoptaron principalmente medidas de auste- de nuevos planes en una proporción de seis a uno. Cuando ridad (figura 17); tres países introdujeron un nuevo régimen se produce una necesidad repentina de protección social, la planificación y las inversiones necesarias para crear 17 capacidad dificultan la introducción de sistemas nuevo. Véase: F. Bonnet, C. Saget y A. Weber: “Social protection and Por el contrario, las obras públicas ofrecen la ventaja de minimum wages responses to the 2008 financial and economic crisis: Findings from the ILO/World Bank Inventory�, Sector ser más rápidas de ejecutar, y de que pueden interrumpirse del Empleo. Documento de trabajo N.o 113 (Ginebra, OIT, una vez superadas las necesidades, si bien la ejecución 2012); véase http://www.ilo.org/employment/Whatwedo de las obras públicas más innovadoras también lleva /Publications/working-papers/WCMS_166606/lang— tiempo. en/index.htm. 27 Figura 17: Distribución de las medidas de protección social, por ramas de la seguridad social 70 62 60 59 50 Número de paises 40 38 37 31 31 29 30 23 24 23 25 20 14 9 10 8 10 7 6 7 3 4 2 3 3 1 1 1 0 1 0 0 0 0 Régimen de Régimen de Sistema de Otras ramas de la Asistencia social Obras públicas o desempleo pensiones atención de salud seguridad social aumento de las inversiones públicas en infraestructura Medidas expansionistas Introducción de un sistema nuevo Medidas de austeridad Medidas expansionistas y medidas de austeridad al mismo tiempo Sin adopción de medidas Sin régimen de desempleo Fuente: Calculado sobre la base de la muestra completa de 77 países encuestados para elaborar el catálogo de la OIT y el Banco Mundial de medidas adoptadas para hacer frente a la crisis. de desempleo que ya tenían previsto antes de la crisis; y En la esfera de la asistencia social, la recopilación propor- nueve países no introdujeron ningún cambio. Los 31 países ciona información sobre las medidas adoptadas por 46 restantes no disponen de un régimen de desempleo18. países, entre ellos, 37 que ampliaron la asistencia social, mediante la habilitación de subvenciones para alimentos y Por lo que respecta a las pensiones, 24 países aplicaron me- la ejecución de programas de erradicación de la pobreza. didas expansionistas, por ejemplo, aumentando el nivel de Ocho países pusieron en marcha programas nuevos de asis- la pensión básica o efectuando un pago excepcional; dos tencia social, y un país introdujo medidas de austeridad. países tomaron medidas expansionistas y medidas de aus- teridad; siete países optaron por medidas de austeridad, como el aumento de la edad de jubilación o del periodo Programas y transferencias de obligatorio de cotización (cuyos efectos son, sobre todo, a asistencia social largo plazo); y seis países introdujeron un nuevo plan de pensiones, como el de la pensión mínima no contributiva. En muchos países de ingresos altos, quienes no tenían empleo Los restantes 38 países no introdujeron cambios en sus sis- y que no reunían los requisitos para acogerse a una prestación temas de pensiones vigentes. de desempleo, con frecuencia podían acceder a ayudas sociales (bienestar) y a pagos de ayudas para la vivienda. Por ejemplo, Catorce países dieron cuenta de la adopción de medidas ex- en los Estados Unidos, se proporcionó financiación federal pansionistas en los sistemas de salud, como la ampliación para el pago de ayudas sociales a los desempleados que ha- de la cobertura o las subvenciones para el seguro de salud bían agotado el subsidio de desempleo, mientras que Francia de grupos determinados. Un país, Filipinas, introdujo un realizó un pago suplementario excepcional a los beneficia- nuevo sistema (PhilHealth); el plan no se introdujo a con- rios de la asistencia social. En japón, otra nueva medida secuencia de la crisis; sin embargo, ante la crisis mundial, se amplió la cobertura y se incrementaron las prestaciones. Tres países adoptaron medidas de austeridad en sus sistemas de 18 OIT: Informe mundial sobre la seguridad social (Ginebra, 2012, seguro de salud. de próxima aparición). 28 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS asistencial revistió la forma de asistencia gubernamental a 40.000 pesos chilenos (67 dólares de los Estados Unidos) los empleadores que seguían dando alojamiento a los tra- para familias y particulares beneficiarios de determinados bajadores despedidos. Una intervención interesante tuvo programas sociales (Subsidio Familiar, Asignación Familiar, lugar en el Canadá, donde, como parte del Plan de Acción Chile Solidario, Asignación Maternal). Económico, en enero de 2009, el Programa de Protección del Asalariado (en inglés, WEPP)19 fue ampliado para que En �frica y Asia, la mayoría de los países encuestados inter- diera cobertura a los pagos por rescisión y de indemnización vinieron con transferencias en efectivo o en especie. por despido. Con esta ampliación se procuró fundamental- Aparentemente, las trasferencias en especie fueron más fre- mente proteger a los trabajadores de empresas que no podían cuentes que en otras regiones, y siguieron representando un afrontar el pago de las indemnizaciones. Evidentemente, mecanismo importante para proteger a los trabajadores. No planteó el riesgo moral en relación con la provisión de re- obstante, hubo más países que introdujeron o ampliaron servas para cubrir responsabilidades relacionadas con los programas de ayudas sociales en forma de transferencias en pagos por indemnización. efectivo. En �frica, el Gobierno de Kenya realizó un es- fuerzo y una inversión de fondos considerables para ampliar Las transferencias en efectivo condicionadas fueron más fre- el programa asistencial de transferencias de efectivo vigente, cuente en América Latina, donde 15 países ya las habían para ayudar a los hogares con huérfanos y niños vulnerables puesto en práctica antes de la crisis, para dar cobertura a al- (CT-OVC). Con la financiación adicional se procuraba du- rededor de 22 millones de hogares (más de 90 millones de plicar el número de familias beneficiarias del programa (de personas, o el 16 por ciento de la población de la región). La unas 48.000 en junio de 2009, a alrededor de 115.000 fa- mayoría de los países ampliaron estos programas, por lo que milias a finales de junio de 2010). En Bangladesh, el se protegieron los ingresos de los más pobres. Por ejemplo, Gobierno amplió el programa de transferencias en efectivo en el Brasil, el programa Bolsa Familia respondió rápida- destinado al bienestar de las personas con discapacidad, fi- mente, ampliando la cobertura a 12 millones de familias, y nancieramente insolventes, de las madres lactantes, de los aumentando la cuantía de las transferencias en un 10 por estudiantes huérfanos, de los estudiantes con discapacidad, ciento en 2009. En Colombia, el programa Familias en y de los afectados por desastres. Acción, centrado en mejorar la nutrición y la educación de los niños, se hizo extensivo a 1.500.000 familias más. El pro- Algunos datos indican que los países que estaban mejor pre- grama Oportunidades, de México, aumentó las prestaciones parados para proteger a las personas más vulnerables durante pagadas en 1.500 millones de dólares de los Estados Unidos. la reciente crisis ya contaban con sistemas de seguridad social Paraguay amplió el programa Tekepora, beneficiando así a establecidos que funcionaban bien. Cuando se carecía de otras 120.000 familias pobres, hasta cubrir a un total de estos sistemas, las opciones de los formuladores de políticas 600.000 personas (la mitad de la población del país que vive fueron mucho más limitadas, y se vieron obligados a aplicar en situación de pobreza extrema)20. Un país encuestado que intervenciones menos eficaces, como subvenciones gene- carecía de programas de transferencias de efectivo condi- rales para alimentos, o programas laborales asistenciales cionadas, Barbados, los habilitó en 2009. temporales, que eran costosos y de efectos limitados21. Durante la crisis, también se realizaron otros tipos de trans- ferencias. Los países que disponían de planes de pensiones no contributivas o de sistemas de seguro de salud no con- tributivos ampliaron estos programas. Entre los ejemplos de 19 El Programa de Protección del Asalariado (WEPP) es un pro- países encuestados, cabe mencionar a la Argentina y a El grama específico que entró en vigor el 7 de julio de 2008. Los Salvador. Por el contrario, algunos países, como Panamá, empleados que perdieron el empleo a causa de una quiebra o de optaron por las transferencias en especie (sobre todo, pro- la suspensión de pagos por parte del empleador, reciben una ayuda gramas de alimentos). En el extremo opuesto, Argentina social a través del WEPP. 20 amplió la cobertura de las asignaciones familiares —presta- ECLAC: «La reacción de los gobiernos de las Américas frente ciones ofrecidas de ordinario a los beneficiarios de la a la crisis internacional: una presentación sintética de las medidas de política anunciadas hasta el 31 de mayo de 2009» (Chile, seguridad social— a los trabajadores del sector informal. Si Naciones Unidas, 2009). bien no se dispone de datos sobre la incidencia del programa, 21 Véase Ferreira, Francisco, y David Robalino “Social Protection es una de las pocas intervenciones que podrían haber bene- in Latin America: Achievements and Limitations�. (2011) en: ficiado a trabajadores del sector informal que no eran pobres. josé Antonio Ocampo y jaime Ros (eds.) “Handbook of Latin Chile también introdujo una prestación extraordinaria de American Economics�. Oxford: Oxford University Press. 29 Antes de la crisis, los programas de transferencias de efectivo Subsidios de desempleo condicionadas representaron una importante contribución a la reducción de la pobreza, al menos en algunos de los En la mayoría de los países, la protección contra el desempleo países donde se habían ejecutado. Dicha reducción se consistió, básicamente, en el pago de indemnizaciones por debió fundamentalmente a la correcta selección de los despido. Sin embargo, incluso entre los países que habili- destinatarios de las transferencias, y a que éstas no se taron planes de subsidios de desempleo, la cobertura fue compensaban sustancialmente con los desincentivos a la muy baja. En el mundo, solo el 15,4 por ciento25 de los des- oferta de empleo22. Por lo tanto, una de las principales empleados tenía probabilidades de percibir la prestación; razones de la efectividad de los programas de transferen- ello se debió a tres causas: la primera y más importante es la cias de efectivo condicionadas fue que, para seleccionar ausencia de un sistema de seguro de desempleo que ofreciera a las familias beneficiarias, se combinó el aspecto de la tal prestación (en el mundo, el 57,2 por ciento de los países orientación geográfica de las transferencias, con medidas no dispone de ningún sistema de este tipo, que prevea pres- indirectas para la comprobación de medios económicos. taciones periódicas en efectivo; la proporción asciende al 40 Por ejemplo, el programa Oportunidades, de México, en- por ciento de los 77 países encuestados). En segundo lugar, tregó el 45 por ciento de todos los beneficios al 10 por cuando sí había un sistema de seguro de desempleo, los tra- ciento más pobre de su población, y los programas de bajadores no pasaban el tiempo necesario en un empleo en Chile y jamaica beneficiaron a entre el 35 y el 40 por el sector formal que les permitiera aspirar a la prestación (si- ciento del decil más bajo23. tuación al parecer frecuente entre los jóvenes)26. En tercer Si bien las transferencias de efectivo condicionadas pueden constituir un componente importante como intervención 22 Véanse las evaluaciones de México (Skoufias, Emmanuel, y ante una crisis, ejecutarlas correctamente no es fácil, y son, Vincenzo di Maro. 2006. “Conditional Cash Transfers, Adult fundamentalmente, herramientas de asistencia social. Work Incentives, and Poverty�. Documento de trabajo sobre inves- Todo programa debería incluir, como mínimo, una base tigaciones relativas a políticas 3973, Banco Mundial, Washington, DC.), Ecuador (Edmonds, Eric, y Norbert Schady. 2008. “Poverty de datos fiable de familias inscritas; sistemas de gestión Alleviation and Child Labor�. Documento de trabajo NBER de la información; mecanismos de pago y ejecución; y 15345, Oficina Nacional de Investigaciones Económicas, herramientas elementales de seguimiento, supervisión y Cambridge, MA.) y Camboya (Filmer, Deon, y Norbert Schady. control. Así pues, es preciso abordar tres cuestiones. La 2009. “Are There Diminishing Returns to Transfer Size in primera es mejorar la gestión de las condiciones a las que Conditional Cash Transfers?� Documento de trabajo sobre in- están sujetas las transferencias, y la calidad de las inter- vestigaciones relativas a políticas 4999, Banco Mundial, Washington, DC.). Si bien en un documento (Bourguignon, venciones del lado de la oferta. En países como Ecuador, Francois, Francisco Ferreira, y Philippe Leite. 2003. “Conditional por ejemplo, se prevén condiciones, pero éstas no se cum- Cash Transfers, Schooling, and Child Labor: Micro-Simulating plen. En todos los casos, la mala calidad de la enseñanza Brazil’s Bolsa Escola Program�, World Bank Economic Review 17 y de los servicios de salud constituye una grave limitación (2): 229–54. ), se indica la escasa repercusión del (antiguo) pro- y reducen la repercusión de los programas. En segundo grama Bolsa Escola en el trabajo infantil, Edmonds y Schady lugar, es preciso adaptar los programas a las zonas ur- (2008) señalan un mayor impacto en Ecuador. 23 banas, donde hay probabilidades de que los aspectos Véase el capítulo 3, en Fiszbein, Ariel, y Norbert Schady. 2009. “Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future relacionados con los incentivos y la selección de los des- Poverty�. Informe sobre investigaciones relativas a políticas, Banco tinatarios sean diferentes24. Por último, son cruciales los Mundial, Washington, DC. sistemas de inscripción, de registro y de renovación de 24 Véase Ribe, Helena, David Robalino, e Ian Walker. 2010. la certificación, en particular en una crisis. El objetivo a Achieving Effective Social Protection for All in Latin America largo plazo es disponer de dispositivos más flexibles para and the Caribbean: From Right to Reality. Washington, DC: gestionar los flujos de entrada y de salida del sistema, Banco Mundial. 25 para que las familias pobres no tengan que esperar para Fuente: OIT, 2010: Informe mundial sobre la seguridad percibir las prestaciones, y para que los beneficiarios social 2010/11: Brindar cobertura en tiempos de crisis, y después cuyos ingresos han aumentado hasta superar un umbral de las crisis. http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess /RessFileDownload.do?ressourceId=15263. determinado puedan abandonar el programa. Habida 26 Véase Robalino, David, y Helio Zylberstajn. 2009. “Ex-Ante cuenta de las exigencias administrativas que ello conlleva, Methods to Assess the Impact of Social Insurance Policies on las transferencias de efectivo condicionadas no pueden Labor Supply with an Application to Brazil�. Documento de tra- sustituir adecuadamente los programas de seguro social, bajo sobre investigaciones relativas a políticas 5027, Banco y pueden estar sujetas a la inestabilidad fiscal. Mundial, Washington, DC y Capítulo 2 en Ribe et al. (2010). 30 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS lugar, algunos trabajadores seguían desempleados al agotarse desempleada gozaba de cobertura del seguro de desempleo el plazo de duración de la prestación, y no había provisiones en 2008. En el caso del Brasil, la ampliación de las pres- de desempleo complementarias (por lo general, ayudas para taciones benefició solo a 216.500 trabajadores, de un total el desempleo) para proporcionar ingresos de sustitución (de que oscilaba entre los 7 y los 8 millones de desempleados menor nivel). aproximadamente29. Varios países ampliaron la cobertura de los subsidios de des- empleo, sobre todo, los países de ingresos altos y de ingresos Atención de salud medianos altos. La normativa sobre el subsidio de desempleo cambió en algunos países de Europa oriental y Asia central, Durante la crisis, las revisiones de la política de salud tanto en términos de duración como de nivel del subsidio. En fueron menos frecuentes que las medidas relacionadas con Polonia, el periodo de prestación del subsidio de desempleo el empleo; en tal sentido 14 países introdujeron cambios30. fue ampliado de 12 a 18 meses en 2009, y en Rumania, pasó Entre ellos, cabe mencionar medidas destinadas específi- de seis a nueve meses. En la República Checa, se añadió un camente a los pobres, y otras medidas para proteger a los mes a la duración del subsidio de desempleo, y se favoreció desempleados contra la pérdida del acceso a la atención a los adultos, en comparación con los trabajadores jóvenes de salud. Ghana prestó apoyo estatal para conceder primas (si la persona tenía menos de 50 años de edad, el subsidio de atención de salud a las personas de la franja más pobre se pagaba durante seis meses; si tenía entre 50 y 55 años, se de la población, y asumió el coste de las primas de 28.434 pagaba durante nueve meses, y si era mayor de 55 años, se hogares, además del de las dietas de manutención que éstas pagaba durante 12 meses). La República Checa, al igual que percibían. India hizo extensivo el plan de atención sanitaria la Federación de Rusia, también aumentó el nivel de los sub- al sector informal y a las familias que vivían por debajo sidios (los dos primeros meses, del 65 al 80 por ciento del del umbral de pobreza. japón aumentó los servicios mé- salario mensual medio neto de la persona desempleada; los dicos para los ancianos y para los habitantes de zonas siguientes dos meses, del 50 al 55 por ciento, y los meses remotas. En las Filipinas, PhilHealth otorga el seguro restantes, del 45 al 55 por ciento)27. En América Latina y el Caribe, la mayoría de los países que contaban con un sistema de seguro de desempleo operativo 27 A medida que la recuperación va desarrollándose, unos pocos también lo ampliaron durante la crisis. Tal fue el caso de países están endureciendo la normativa sobre subsidios de desem- Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay. En estos pleo. En Hungría, el Gobierno tiene en marcha un programa países, se amplió la duración del pago del subsidio de des- denominado «Camino al trabajo», que endurece los criterios de empleo en sectores específicos o en todos los sectores, a elegibilidad de las prestaciones de bienestar a los desempleados de larga duración que ya han agotado el plazo de percepción de fin de proteger a los trabajadores del sector formal de pe- dichas prestaciones. Con esta medida se pretende fomentar una riodos de desempleo más prolongados. Brasil, por ejemplo, formación más eficaz y la búsqueda de trabajo. amplió en dos meses la duración del subsidio de desem- 28 Un estudio reciente revela que la cobertura del subsidio de des- pleo, pero solo en los sectores más afectados por la crisis, empleo es incluso inferior a la de las pensiones de vejez. En los como la minería y la metalurgia. En Chile, se amplió el países que han aplicado este sistema, probablemente quede cu- seguro de desempleo para cubrir a trabajadores con un em- bierto menos del 20 por ciento de la fuerza de trabajo. En parte, pleo de duración determinada o con contrato de servicios ello se debe a que la elegibilidad también depende del número de meses de aportaciones continuas al sistema de seguridad social de hasta dos meses, a un índice de sustitución del 35 por (véase Ribe et al., 2010). ciento de los ingresos. México no cuenta con un sistema 29 En otras regiones, la prevalencia de los subsidios de desempleo de seguro de desempleo; sin embargo, durante la crisis, el es muy inferior. En �frica, solo Argelia, Egipto, jordania, Gobierno aprobó normas que facilitaron el retiro de aho- Mauricio, Marruecos y Sudáfrica cuentan con alguna modalidad rros de las cuentas individuales obligatorias de pensiones. de programa de subsidio de desempleo. En Asia, solo Indonesia, Sin embargo, esta medida no sería sostenible a mediano Tailandia y Viet Nam (véase Pham, 2009. “Impact of the Global o a largo plazo. No hay información sistemática para ana- Financial and Economic Crisis on Vietnam: A Rapid Assessment�. OIT (Bangkok), y OIT, 2010, Informe mundial sobre seguridad lizar la incidencia de los subsidios de desempleo en social, OIT (Ginebra). América Latina y el Caribe, pero tal como ocurrió en el 30 F. Bonnet, C. Saget y A. Weber: “Social protection and mi- caso de Asia oriental y central, las tasas de cobertura fueron nimum wages responses to the 2008 financial and economic crisis: bastante bajas28. Por ejemplo, se estima que en Argentina, Findings from the ILO/World Bank Inventory�, Sector del sólo entre el 7 y el 13 por ciento del total de la población Empleo. Documento de trabajo N.o 113 (Ginebra, OIT, 2012). 31 médico a alrededor del 66 por ciento de la población Pensiones (la cobertura es de casi el 100 por ciento para los trabaja- dores del sector formal, y del 50 por ciento para los Otra esfera de la seguridad social en la que se introdujeron trabajadores del sector informal). Ante la crisis, se ordenó varias revisiones fueron las pensiones. Casi en su totalidad, ampliar la cobertura del sistema y mejorar las prestaciones los cambios consistieron en la adopción de medidas ex- concedidas a los miembros. Se puso en marcha la aplica- pansionistas: 14 países incrementaron las prestaciones o ción paulatina del conjunto de medidas propuestas para bajaron el nivel de las cotizaciones, ampliando así las po- aumentar los subsidios en un 35 por ciento, y, se amplió sibilidades de que grupos que antes no estaban cubiertos, la cobertura; las unidades gubernamentales locales cola- pudieran aspirar a las prestaciones, en ocasiones, no sin boraron proporcionando financiación para las primas de reformas estructurales significativas. los seguros de «familias indigentes» seleccionadas. El Gobierno de Trinidad y Tabago aumentó las subvenciones Varios países hicieron reformas, a menudo no como res- de la asistencia pública ideadas para prestar ayuda finan- puesta directa a la crisis, sino con miras a ampliar la ciera a los adultos que no pueden trabajar por razones de cobertura y/o a mejorar la eficacia y la eficiencia31 (tal salud. como ocurrió con la reforma del sistema de pensiones de Uganda, destinado a mejorar la eficiencia). Entre los países Cuando la atención de salud y el seguro de salud guardan que introdujeron reformas estructurales, cabe mencionar relación con el empleo, los trabajadores que quedan des- a Argentina, Chile, Colombia, Malasia y Nigeria. El empleados (y sus familias) no solo pierden su trabajo —y, Gobierno de Argentina puso en marcha un conjunto de por lo tanto, sus fuentes de ingresos— sino que al mismo medidas de estímulo muy amplio, en el que se incluían re- tiempo pierden servicios de salud asequibles cuando los formas estructurales, como la renacionalización del sistema necesitan. Así pues, las medidas para proteger a los des- de pensiones y las reducciones de las cotizaciones a la se- empleados contra la pérdida de acceso a la sanidad y a guridad social. Chile también aprobó, antes de lo previsto, otros servicios sociales son cruciales; sin embargo, suelen algunas de las medidas de reforma estructural previstas pasarse por alto al diseñar los sistemas de protección a los antes de la crisis, y estableció un sistema solidario de pen- afectados por el desempleo. Durante la crisis, algunos de siones, que beneficia a quienes, por diversas razones, no los países abordaron esta cuestión en particular, concre- logran ahorrar lo suficiente para financiarse una jubilación tamente, los Estados Unidos, que ofrecieron una digna. Es evidente que muchos países se propusieron am- subvención del 65 por ciento para ayudar a quienes habían pliar la cobertura a quienes carecían de ella, en particular, perdido su trabajo o cuya jornada laboral se había visto a los trabajadores de la economía informal y a los pobres. recortada, para que pudieran comprarse el seguro de Por ejemplo, el Gobierno de Malasia creó el Plan de salud. De este modo, los beneficiaros pudieron mantener Ahorro de Pensiones de Malasia, administrado por el el seguro médico, pagando solo el 35 por ciento de la Fondo de Previsión para los Empleados, para proporcionar prima. una jubilación a los trabajadores autónomos. Mediante este régimen, el Gobierno proporciona la aportación co- jamaica fue uno de los pocos países en los que se registraron rrespondiente, equivalente al 5 por ciento de las ganancias medidas de contracción relacionadas con el seguro médico, declaradas durante un periodo de cinco años. Nigeria hizo debido a la necesidad de adoptar medidas de austeridad una propuesta para introducir un régimen de pensiones ante las limitaciones financieras provocadas por la crisis. básico universal, con el que se pretende incluir al sector Al mismo tiempo, se previó un incremento del gasto de informal en el sistema de la seguridad social. Colombia al menos un 25 por ciento en el ejercicio financiero 2010– amplió la cobertura del programa de asistencia a los 2011 (el 0,3 por ciento del PIB) en determinados ancianos. programas de asistencia social, entre ellos, algunos com- ponentes como los programas de comedor escolar, y el Programa PATH, de promoción mediante la salud y la educación. 31 Véase un resumen en Robalino, David A., Aleksandra Posarac, Friederike Rother, Michael Weber, Arvo Kuddo, y Kwabena Malí fue el único país que en 2009 ejecutó un nuevo sis- Otoo, 2012. “Towards Smarter Worker Protection Systems: tema de seguro médico. No obstante, esta medida estaba Improving Labor Regulations and Social Insurance Systems while prevista desde 2006, por lo que no puede incluirse entre Creating (good) jobs�. Documento de Discusión sobre la las medidas de respuesta a la crisis. Protección Social. Banco Mundial, Washington, DC. 32 INFORME CONjUNTO DE SINTESIS Varios países incrementaron el nivel de las pensiones, en mensual de 500 bat tailandeses (THB) (7,2 dólares de los particular, el de las pensiones no contributivas destinadas a Estados Unidos) a uno cinco millones de ciudadanos ma- los pobres. Hubo varios casos en los que se incrementó el yores, durante seis meses), el Reino Unido (pago de 60 libras nivel de las pensiones no contributivas (Barbados, Cabo esterlinas, 103 dólares de los Estados Unidos) a todos los Verde, Costa Rica, la Federación de Rusia y Lesotho). Otros jubilados en 2008), y los Estados Unidos (un pago excep- países —en particular, los países desarrollados— como me- cional a los jubilados, las personas con discapacidad y los dida inmediata y provisional, proporcionaron una beneficiarios de asistencia social). prestación única -o al menos provisional- a los ancianos; en ocasiones, en especie (en Paraguay, pensión alimentaria a Algunos países revocaron total o parcialmente las reformas los jubilados). Entre los países que adoptaron este tipo de de las pensiones del decenio de 1990 o principios del si- medidas se cuentan Bulgaria (suplementos de la pensión de guiente, encaminadas a privatizar parte del sistema de vejez), Alemania («ampliación de la garantía de las pen- pensiones de la seguridad social. La contramarcha se debió siones», para mantener el nivel de las pensiones y estabilizar en gran medida al alto costo presupuestario. Ejemplos de así la demanda interna), Italia (bono para los jubilados países que procedieron de este modo son Argentina, «Bonus famiglie»), Tailandia (distribución de un importe Estonia, Hungría, Letonia y Polonia. 33 6 Salarios mínimos Una cuestión que se planteó durante la crisis concierne a la 21 tuvieron tasas de crecimiento negativas en 2009, y 30 relación entre los salarios en un país y su demanda agregada registraron una reducción del crecimiento, de al menos un de bienes y servicios. Por una parte, los salarios bajos, en re- 50 por ciento en 2009, lo cual demuestra el grado hasta el lación con el crecimiento de la productividad, pueden servir cual la crisis afectó a estos países. para reducir los costes laborales unitarios e incrementar las exportaciones. Por la otra, los salarios bajos deprimen el Entre los países que ajustaron el nivel del salario mínimo consumo de los hogares. Las medidas sobre el salario mí- durante el periodo de crisis, 16 lo incrementaron en tér- nimo aplicadas en los países encuestados ilustran estos minos reales; 10 lo aumentaron más o menos en función diferentes aspectos de los salarios. De los 77 países encues- del índice de precios al consumidor (IPC); seis lo aumen- tados, 33 países dieron cuenta de cambios en el salario taron en una proporción menor al IPC; y solo uno lo recortó mínimo en el periodo comprendido entre mediados de de forma temporaria. Por lo tanto, cabe afirmar que la in- 2008 y finales de 2010 (figura 18). Entre los países que tervención en relación con el salario mínimo revistió modificaron el nivel del salario mínimo durante la crisis, importancia entre las medidas adoptadas por los países ante la crisis, contrariamente a lo que ocurrió con crisis anteriores en �frica, Asia y América Latina32. Los países que actuaron en tal sentido tienen diversos niveles de desarrollo, y com- Figura 18: Cambios en el salario mínimo: prenden economías exportadoras, pero también países julio de 2008 a finales de 2010 afectados por una crisis alimentaria, y países que sufrieron una grave recesión. Ello permite apreciar una amplia gama Aumento del salario de experiencias de intervenciones en relación con el salario mínimo>ipc mínimo en respuesta a la crisis. 21% En el periodo inicial de la crisis, tres países, Australia, Canadá (tres provincias), y China, tomaron la decisión de congelar el salario mínimo, ya fuera con miras a contrarrestar los Aumento efectos a la baja de la crisis sobre los mercados de exporta- del salario ción, o por temor a las consecuencias adversas generales mínimo=ipc Países sin un salario 13% Aumento del salario mínimo nacional, o sobre el empleo. Ulteriormente, Australia y China incre- mínimo