45496 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ For Protection and Promotion THE DESIGN AND IMPLEMENTATION OF EFFECTIVE SAFETY NETS Margaret Grosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc, and Azedine Ouerghi with the assistance of Annamaria Milazzo and Christine Weigand Washington, D.C. ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Маргарет Грош, Карло Дель-Нино, Эмиль Теслюк и Азердин Оуэрги При содействии Анны-Марии Милаццо и Кристины Уэйганд Издательство «Весь Мир» Москва 2013 УДК 369.8 ББК 65.272 Г 89 Содержащиеся в издании выводы, интерпретации и суждения являются мнениями его авторов и не обязательно отра- жают взгляды Совета исполнительных директоров Всемирного банка или правительств, которые они представляют. Всемирный банк не гарантирует точности сведений, содержащихся в настоящей публикации, и не несет ни- какой ответственности за последствия их использования. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на картах, включенных в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно юридического статуса какой-либо территории либо одобрения или принятия таких границ. Переводчики: Богданова В.Б., Евтушенко С.П., Клюкин Л.К., Скобелкин А.А., Шахмуратова И.Н. Научный редактор: Васильев В.С. Грош, Маргарет и др. Г 89 Для защиты и содействия: Разработка и реализация эффективных систем социальной под- держки. /Пер. с англ. – М.: Издательство «Весь мир», 2013 – 500 с. ISBN 978-5-7777-0477-1 Системы социальной поддержки (ССП) играют важную роль в социально-экономической политике любой страны. Они способствуют сокращению крайней бедности, облегчают домохозяйствам финансирование потреб- ностей и управление рисками и помогают органам власти принимать и проводить в жизнь обоснованные решения. Авторы книги – специалисты Всемирного банка – рассматривают цели и функции ССП, а также основные задачи и проблемы, связанные с их разработкой и внедрением. Раскрываются механизмы функционирования про- грамм ССП, методы обеспечения их адресности, инструменты мониторинга и оценки результатов. Приводятся многочисленные примеры использования системы, в частности, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, для решения различных задач – преодоления последствий экономических кризисов и стихийных бедствий, содействия проведению экономических реформ и др. Для работников государственных учреждений, экономистов, преподавателей и студентов высших учебных заведений. УДК 369.8 ББК 65.272 Первоначально опубликована в 2008 году на английском языке как «For protection and promotion. The Design and Implementation of Effective Safety Nets». Данный перевод на русский язык осуществлен Издательством «Весь Мир», которое несет ответственность за его точность. В случае каких-либо расхождений следует руководствоваться языком оригинала. This work was originally published by The World Bank in English as «For Protection and Promotion. The Design and Implementation of Effective Safety Nets» in 2008. This Russian translation was arranged by Ves Mir Publishers. Ves Mir Publishers is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. Корректор Платонова Н.С. Верстка: Чернышева М.Е. Подписано в печать 26.06.2013 г. Формат 60х841/8. Усл. печ. л. 62,5. Тираж 600 экз. ООО Издательство «Весь Мир». 125009, Москва, ул. Моховая, 11, стр. 3 «В». Тел./факс: (495) 276-02-92; E-mail: info@vesmirbooks.ru; http://www.vesmirbooks.ru Отпечатано в ЗАО «Новые печатные технологии» Тел.: (495) 223-92-00. e-mail: n.chudaeva@web2books.ru «For protection and promotion. The Design and Implementation of Effective Safety Nets» © 2008 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank «Для защиты и содействия: Разработка и реализация эффективных систем социальной ISBN 978-5-7777-0477-1 поддержки» СОДЕРЖАНИЕ Выражение признательности ....................................................................................... xii Предисловие к русскому изданию .............................................................................. xiii Предисловие .................................................................................................................... xv Список сокращений ........................................................................................................ xvi ГЛАВА 1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 1.1. Каким образом системы социальной поддержки вносят свой вклад в политику развития? ................................................................................................................................................. 1 1.2. Что такое хорошая система социальной поддержки? ................................................................ 2 1.3. Что такое система социальной поддержки? .................................................................................. 4 1.4. Как построена эта книга .................................................................................................................... 6 ГЛАВА 2. Аргументы в пользу систем социальной поддержки . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.1. Почему государства должны обладать системами социальной поддержки? ........................ 9 2.2. Каким образом системы социальной поддержки вписываются в более широкую стратегию развития? ........................................................................................22 2.3. Какие вызовы стоят перед программами социальной поддержки? ......................................25 Примечания.....................................................................................................................................................38 ГЛАВА 3. Финансирование систем социальной поддержки и расходование средств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.1. Теория распределения расходов ....................................................................................................40 3.2. Источники финансирования программ социальной помощи ..............................................44 3.3. В поисках антициклического финансирования систем социальной поддержки .............48 3.4. Цена «всеобщего благоденствия» в развитых странах ..............................................................50 3.5. Уровни и образцы затрат на системы социальной поддержки в развивающихся странах и странах переходного периода ....................................................53 3.6. Развертывание систем социальной поддержки в децентрализованном мире ...................59 Примечания.....................................................................................................................................................72 ГЛАВА 4. Регистрация участников: адресность, соответствие критериям и прием в программу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 4.1. Основные концепции обеспечения адресности ........................................................................75 4.2. Результаты обеспечения адресности .............................................................................................77 4.3. Варианты обеспечения адресности ...............................................................................................86 4.4. Обеспечение адресности зависит от качества работы .............................................................92 Примечания...................................................................................................................................................110 ГЛАВА 5. Размер материальной помощи и механизмы выплаты пособий . . . . 112 5.1. Определение уровня социальной помощи: теория и практика. .........................................113 5.2. Борьба с нежеланием трудиться ...................................................................................................120 5.3. Расширение программ социальной поддержки для поощрения экономической самостоятельности домохозяйств ................................................................................................127 5.4. Управление выплатами ...................................................................................................................136 Примечания...................................................................................................................................................149 Приложение: Щедрость программ социальной поддержки для лиц, находящихся в крайне бедственном положении, в странах ОЭСР (программы последней надежды) ...................151 V VI ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ГЛАВА 6. Использование мониторинга и оценки программ для повышения их эффективности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 6.1. Значимость хорошего мониторинга и оценки ........................................................................158 6.2. Разные, но взаимодополняющие инструменты .......................................................................160 6.3. Разработка системы мониторинга и оценки .............................................................................162 6.4. Мониторинг .......................................................................................................................................174 6.5. Оценка .................................................................................................................................................185 Примечания...................................................................................................................................................206 Приложение 6.1. Стандартные показатели мониторинга и оценки для типичных мероприятий в системе социальной поддержки ..........................................207 Приложение 6.2. Мониторинг программы «Oportunidades» (Мексика) ........................................211 Приложение 6.3. Краткое изложение экспериментальных методов .............................................217 ГЛАВА 7. Основные сведения о наиболее распространенных проблемах социальной поддержки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 7.1. Денежные и квазиденежные трансферты ..................................................................................221 7.2. Продуктовые трансферты и другие программы предоставления продовольственной помощи ........................................................................................................231 7.3. Общие субсидии ..............................................................................................................................242 7.4. Программы общественных работ типа уоркфэр .....................................................................253 7.5. Обусловленные денежные трансферты (ОДТ) ........................................................................264 7.6. Освобождение от оплаты услуг, другие льготы и стипендии ..............................................274 7.7. Заключение ........................................................................................................................................281 Примечания...................................................................................................................................................286 Приложение: Охват программами школьного питания, спонсируемыми Всемирной продовольственной программой, 2005 г. ............................................................288 ГЛАВА 8. Помощь традиционно уязвимым группам населения . . . . . . . . . . . . . . 291 8.1. Материальная поддержка для пожилых людей ........................................................................292 8.2. Материальная поддержка для детей-сирот и уязвимых детей ..............................................300 8.3. Материальная поддержка инвалидов ..........................................................................................306 Примечания...................................................................................................................................................312 ГЛАВА 9. Формирование системы социальной поддержки . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 9.1. Что представляет собой хорошая система социальной поддержки? .................................313 9.2. Необходимо знать свою целевую группу ..................................................................................314 9.3. Оценка результативности отдельных программ ......................................................................322 9.4. Оценка эффективности всей системы социальной поддержки ..........................................330 9.5. От диагностирования к действиям ..............................................................................................333 9.6. Как часто следует пересматривать стратегии в отношении системы социальной поддержки? .................................................................................................................342 Примечания...................................................................................................................................................342 Приложение: Административные расходы в зависимости от типа программы .........................344 ГЛАВА 10. Приспособление систем социальной поддержки к различным условиям . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 10.1. Системы социальной поддержки в странах с очень низким уровнем доходов на душу населения ............................................................................................................................347 10.2. Системы социальной поддержки в странах со средним уровнем доходов на душу населения ............................................................................................................................352 10.3. Системы социальной поддержки в условиях экономического кризиса ............................359 10.4. Системы социальной поддержки после природных катастроф..........................................362 СОДЕРЖАНИЕ VII 10.5. Системы социальной поддержки и содействие реформам...................................................366 10.6. Социальная поддержка в условиях роста цен на продукты питания ..................................369 10.7. Выводы ................................................................................................................................................375 Примечания...................................................................................................................................................376 Приложения А: Основные концепции оценки бедности и управления социальными рисками ..............377 В: Основные характеристики отдельных программ социальной поддержки .......................387 Глоссарий терминов .......................................................................................................419 Библиография ..................................................................................................................427 Предметный указатель...................................................................................................465 Рисунки 1.1. Процессы и участники – части системы социальной поддержки ........................................ 3 2.1. Как системы социальной поддержки вписываются в более обширную политику развития ............................................................................................................................10 2.2. Насколько справедливым ощущается распределение доходов в странах Латинской Америки .......................................................................................................11 2.3. Распределение общих социальных выплат, финансируемых из совокупного дохода, для ряда стран по квинтилю населения .........................................29 3.1. Отношение общества к проблемам бедности и расходам на социальное вспомоществование .............................................................................................52 3.2. Расходы на системы социальной поддержки в процентах от ВВП, отдельные страны и годы ................................................................................................................56 3.3. Социальная помощь и социальное страхование в процентах ВВП по регионам, отдельные годы ........................................................................................................57 3.4. Расходы на социальную помощь, социальное страхование и социальный сектор, по регионам, отдельные годы ..............................................................57 3.5. Расходы, доходы и общественное мнение .................................................................................59 4.1. Доля населения по квинтилям, которые получали пособия по отдельным программам социальной поддержки в Индии в 2004/05 фин. году ...................................77 4.2. Выгода, полученная каждым квинтилем населения от некоторых программ социальной поддержки в Индии за 2004/05 фин. год ...........................................................77 4.3. Ошибочные включения, избранные программы и страны ...................................................78 4.4. Осмысливая административные расходы ...................................................................................81 4.5. Зависимость результатов обеспечения адресности от используемого метода .................91 4.6. От всего населения к получателям социальной помощи: стадии обеспечения адресности ....................................................................................................93 4.7. Доля бюджета на социальную помощь для каждой квинтили, Армения, 1998 и 1999 гг. (%) ........................................................................................................109 5.1. Согласование потребностей при ограниченном бюджете ..................................................115 5.2. Щедрость отдельных программ социальной поддержки, Европа, Центральная Азия, Латинская Америка и страны Карибского бассейна, 2001–2004 гг. ...................................119 5.3. Щедрость отдельных программ ОДТ, отдельные страны Латинской Америки и Карибского бассейна, различные годы ..................................................................................119 6.1. Типичная система мониторинга и оценки ...............................................................................161 6.2. Логическая структура Программы социальной защиты посредством развития производства (Эфиопия) ....................................................................163 6.3. Стратегии мониторинга и оценки – (SIIOP) в программе Oportunidades .......................172 6.4. Основа для выделения различных типов показателей результативности .......................178 VIII ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 6.5. Охват социальными пособиями зависит от предполагаемого уровня потребления на душу населения до выплаты пособий (Республика Йемен, 1999) ................................197 6.6. Прогноз среднего чистого воздействия от реформирования субсидий на топливо в Индонезии .....................................................199 7.1. Планирование и внедрение программ общественных работ..............................................264 7.2. Охват в децилях по отдельным ОДВ и годам..........................................................................269 7.3. Распределение пособий по децилям, избранные программы ОДТ и годы ....................270 8.1. Страны Африки к югу от Сахары с долей детей-сирот от 15% и выше, 2003 год ........301 8.2. Процент детей-сирот, сгруппированных по возрасту, в Азии, Латинской Америке и Карибском бассейне и в странах Африки к югу от Сахары, 2003 год...........................301 8.3. Распространенность инвалидности по различным возрастным группам, отдельные страны Восточной Европы и годы ........................................................................306 8.4. Уровень инвалидности в зависимости от бедности, отдельные страны Восточной Европы и годы ........................................................................307 9.1. Потери домохозяйств, переживших шок, Гватемала, 2000 г. ..............................................319 9.2. Доля административных расходов в бюджете программы, медианное значение по типам программ, отдельные программы и годы ...............................................................327 10.1. Охват населения субсидиями на дизельное топливо, бензин и керосин, Индонезия, 2004 г............................................................................................................................368 10.2. Охват и численность участников программы необусловленных денежных трансфертов, Индонезия, 2005 г. ................................................................................................369 10.3. Цены на продукты питания ..........................................................................................................370 10.4. Меры по смягчению социальных последствий, предпринятые разными странами, начало марта 2008 г.........................................................................................................................373 А.1: Сравнение хронически и временно бедных семей ................................................................378 А.2: Сравнение бедности с болезнью ................................................................................................380 Вставки 1.1. Определение понятий «система социальной поддержки» и «социальная помощь»......... 5 2.1. Движущая сила образовательных стипендий: программа помощи женским средним школам в Бангладеш ......................................................................................13 2.2. Потеря вола .........................................................................................................................................15 2.3. Ловушка бедности в Шинянга .......................................................................................................16 2.4. Разработчик политики делает ставку на экономический рост, равенство и стратегию ....18 2.5. Результаты воздействия елизаветинских Законов о бедных на развитие...........................19 2.6. Всегда ли иждивенчество – это плохо? .......................................................................................30 2.7. Реакция женщин на вопросы о социальных выплатах и рождаемости ..............................34 3.1. Дырявое ведро Оукена .....................................................................................................................41 3.2. Какой налоговый инструментарий должны использовать правительства для поддержки систем социальной поддержки ........................................................................46 3.3. Законы о финансовой ответственности .....................................................................................49 3.4. Литература по уровням расходов на системы социальной поддержки, по данным Government Finance Statistics МВФ .........................................................................54 3.5. Меры по финансированию и стимулированию в Нидерландах .........................................65 3.6. Как обеспечивается качество отбора в Программу продовольственных талонов США .....................................................................................................................................66 4.1. Насколько точным должно быть обеспечение адресности? .................................................79 4.2. Универсальность или адресность .................................................................................................85 4.3. Источники информации по различным методикам обеспечения адресности ................87 4.4. Каким образом причины принятия программы воздействуют на выбор методики обеспечения адресности?...........................................................................92 4.5. Общение и прозрачность при приеме в программу .............................................................100 СОДЕРЖАНИЕ IX 5.1. Размер гранта на обучение в рамках программы ОДТ: теория и практика .....................114 5.2. Формула определения пособий в программе «Bolsa Familia» (Бразилия). .......................117 5.3. Неприменимость сильных отрицательных трудовых стимулов Программы помощи семьям с детьми на иждивении (AFDC, США) в программах социальной помощи в странах с низким и средним уровнем доходов ............................122 5.4. Отрицательные трудовые стимулы в странах с очень низким уровнем доходов: Экспериментальная схема социальных денежных выплат в округе Каломо, Замбия.......123 5.5. Является ли снижение трудовой активности негативным явлением? ...............................125 5.6. Управление отрицательными трудовыми стимулами в Программе гарантированного минимального дохода (ГМД) в Румынии ..............................................126 5.7. Программа «От социальной поддержки к занятости» (Болгария) .....................................128 5.8. Мировой опыт в реализации активных программ рынка труда .........................................129 5.9. Денежные трансферты, направленные скорее на изменение поведения, чем на поддержание дохода...........................................................................................................130 5.10. Внедрение службы «одного окна» в Арзамасе, Россия ..........................................................135 5.11. Программа пособий с сильной психосоциальной поддержкой семей: «Chile Solidario»....136 5.12. Предоставление пособий в натуральной форме ....................................................................137 5.13. Банкоматы и терминалы оплаты: совершение операций в удаленном режиме с использованием электронных карт на выплату пособий ..................................................139 5.14. Управление процессом заключения контрактов ....................................................................141 5.15. Осуществление выплат с использование смарт-карт ............................................................146 5.16. Выплата денег в условиях чрезвычайных ситуаций. ..............................................................147 6.1. Ключевые пути использования показателей результативности .........................................179 6.2. Отслеживание ошибок, мошенничества и коррупции.........................................................180 6.3. Пример наднациональной системы мониторинга: Взаимная информационная система социальной защиты (ВИССЗ) в Европейском Союзе ..........................................184 6.4. Анализ экономической эффективности и эффективности затрат ...................................186 6.5. Заблуждения, связанные со статистикой по адресности ......................................................193 6.6. Неведение стоит дорого. ...............................................................................................................201 6.7. Проблема смещения .......................................................................................................................202 7.1. Классификация типов описываемых программ......................................................................221 7.2. Южноафриканская программа пособий на ребенка .............................................................223 7.3. Использование и эффективность денежных выплат во время чрезвычайных ситуаций ................................................................................................................229 7.4. Помощь развитию уязвимых слоев населения, Бангладеш .................................................232 7.5. От всеобщего – к адресному распределению, Индия и Индонезия .................................233 7.6. Денежные и натуральные трансферты: альтернативы или дополнения? ........................234 7.7. Малоценные предметы потребления и инфрамаргинальное потребление ....................236 7.8. Универсальная система субсидий на хлеб и муку, Египет ...................................................244 7.9. Реформирование ценовых субсидий на продукты питания, Тунис ..................................246 7.10. Снижение стоимости риса: регулирование импортных тарифов или адресные денежные трансферты, Мадагаскар .................................................................248 7.11. Программы общественных работ, Южная Корея ..................................................................254 7.12. Факторы успеха Программы Trabajar в Аргентине.................................................................256 7.13. Изменяющийся характер программ общественных работ, Индия....................................259 7.14. Программа PROGRESA/Oportunidades, Мексика .................................................................266 7.15. Дискуссия: обусловленные или необусловленные денежные трансферты? ...................268 7.16. Программа освобождения от оплаты услуг здравоохранения, Армения .........................276 7.17. Отмена пользовательской платы и освобождения от платы, ЮАР и Уганда ................281 8.1. Включение этнических меньшинств в программы социальной помощи .......................293 8.2. Сложности измерения бедности среди разных возрастных групп ....................................294 8.3. Политэкономические аспекты социальной помощи пожилым людям ...........................299 X ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 9.1.Сезонность уязвимости на примере двух городов в Мозамбике ........................................317 9.2.Обзор государственных расходов: анализ отдельных программ .......................................323 9.3.Новый подход к определению эталонного уровня административных расходов ........328 9.4.Обзор государственных расходов в социальном секторе: общесекторальный анализ ............................................................................................................330 9.5. Обычные ошибки, сопровождающие реформирование систем социальной поддержки..................................................................................................................332 9.6. Коммуникационная стратегия: ключевой компонент реформы ........................................339 10.1. Программы социальной поддержки в Восточной Европе: от централизованного планирования – к вступлению в ЕС ...............................................347 Таблицы 2.1. Системы социальной поддержки для защиты и содействия .................................................22 2.2. Возможные адресные группы, роль систем социальной поддержки и дополнительные меры политики ..............................................................................................24 2.3. Примеры программ социальной защиты на протяжении цикла жизни ............................25 2.4. Как справиться с вызовами в отношении систем социальной поддержки........................37 3.1. Оценка по методу «затраты–выгоды» воздействия программы ОДТ «Bono de Desarrollo» в сфере образования, Эквадор .....................................................42 3.2. Варианты увеличения бюджетов систем социальной поддержки: преимущества и недостатки ...........................................................................................................44 3.3. Восприятие бедности в США, Европе и Латинской Америке, 1995–1997 гг. (в процентах от количества респондентов) ......................................................52 3.4. Корреляция между затратами на социальный сектор и другими факторами ...................58 3.5. Преимущества и недостатки источников финансирования для местных органов власти....................................................................................................................................63 3.6. Варианты регулирования стимулов для местных властей использовать нестрогие критерии отбора в программы социальной поддержки, финансируемые из центра.....64 3.7. Пример функционального анализа программы и уровней власти, наделенных ответственностью: Программа полной занятости сельского населения в Индии ..........68 3.8. Преимущества альтернативного распределения зон институциональной ответственности в системах обеспечения семейной адресности .........................................69 3.9. Решение управленческих задач в контексте децентрализации на примере программы «Bolsa Familia» в Бразилии .................................................................71 4.1. Ошибки включения и исключения..............................................................................................76 4.2. Административные расходы на обеспечение адресности для отдельных программ с проверкой нуждаемости и проверкой по косвенным показателям, разные годы .........82 4.3. Оценки суммарных и годовых расходов на системы обеспечения адресности для домохозяйств, отдельные страны, 2002 ................................................................................83 4.4. Различные подходы к регистрации семей ..................................................................................96 4.5. Институциональная консолидация и программа семейных пособий по бедности в Армении с 1999 по 2004 г..................................................................................110 5.1. Щедрость разных программ денежных трансфертов в разных странах Восточной Европы и Центральной Азии в 2001–2004 годах .............................................120 5.2. Организации-посредники и инструменты выплат.................................................................138 5.3. Стоимость осуществления выплат. По разным программам в разных странах .............148 А5.1. Пособия по программам социальной помощи в отдельных странах ОЭСР (2005) .....152 6.1. Ключевые различия между мониторингом и оценкой .........................................................160 6.2. Логическая структура и отдельные показатели Программы продуктивной социальной защиты посредством развития производства, Эфиопия ..............................164 6.3. Преимущества и недостатки использования административных данных для мониторинга и оценки программ ........................................................................................167 СОДЕРЖАНИЕ XI 6.4. Перечень спецификаций выборочных показателей, адаптированный из программы Bolsa Familia (Бразилия) .....................................................................................175 6.5. Основные принципы сбора показателей по результатам ....................................................177 6.6. Отдельные цели в рамках программы «Red de Oportunidades» (Панама) .........................181 6.7. Примеры выделения подгрупп и контрольных показателей ..............................................182 6.8. Примеры вопросов, анализируемых в ходе оценки процесса реализации программ социальной помощи ...................................................................................................189 6.9. Распространенные количественные показатели адресности ..............................................191 6.10. Некоторые из основных видов оценки адресности ...............................................................196 6.11. Когда следует проводить оценку воздействия: краткая памятка .........................................205 А6.2.1. Отдельные показатели мониторинга, оценки и результатов, использованные в программе «Oportunidades» (Мексика), 1999–2003 гг. .........................................................211 А6.2.2. Показатели, собранные на основе выборки в контрольных медицинских пунктах, по месту жительства, в процентном выражении (программа «Oportunidades», Мексика, 2000–2002 гг.) ...........................................................214 7.1. Сравнение вариантов предоставления дополнительных продуктов .................................234 7.2. Типы социальной помощи в сфере образовании по странам ...........................................277 7.3. Характеристики мероприятий по социальной поддержке ..................................................283 8.1. Процентная доля населения, живущего в бедности, по возрастным группам, в отдельных африканских странах к югу от Сахары..............................................................295 8.2. Процентная доля населения, живущего в бедности, по возрастным группам в отдельных восточноевропейских странах в 1993–1995 гг. ................................................295 8.3. Характеристики программ социальных пенсий, избранные страны и годы ..................300 8.4. Различия по зачислению в школы детей-сирот, избранные страны и годы ..................303 8.5. Критерии адресации для OVC, Бурунди, Малави и отдельные страны, предоставлено World Vision..........................................................................................................304 8.6. Программы социальной или семейной помощи инвалидам, по странам .......................308 8.7. Преимущества и недостатки альтернативных подходов к определению инвалидности с помощью медицинской оценки ...................................................................309 9.1. Неудачные попытки сокращения бедности, несмотря на экономический рост, Чили, отдельные годы ....................................................................................................................315 9.2. Распределение доходов по квинтилям, Индонезия, 1996 (%) .............................................316 9.3. Доля населения, вошедшего в состояние бедности и вышедшего из него, сельскохозяйственные районы Эфиопии, 1989 и 1995 гг. (%)............................................317 9.4. Типы данных, необходимых для различных видов диагностики.......................................321 9.5. Эффективность затрат программ школьного питания, Панама, 2005 г...........................326 9.6. Эффективность затрат на трансферты по сокращению бедности, Гватемала, 2000 г. ...326 9.7. Примеры недавних реформ, разделенных по типу мероприятий .....................................335 9.8. Оценка ежегодных затрат и ожидаемого охвата населения в предложенном пакете реформ системы социальной поддержки, на 2006–2010 гг., Пакистан. ..............336 9.9. Варианты институционального размещения центров управления программами социальной помощи ......................................................................................................................341 10.1. Примеры общественных работ, получивших поддержку по программе PSNP, 2007 г. .....351 10.2. Результаты адресного отбора получателей помощи в программе ГМД, Болгария, 2003 г. ..........................................................................................357 А.1. Примеры стратегий и мероприятий по управлению социальными рисками ................383 B.1. Программы денежных и квазиденежных трансфертов .........................................................387 B.2. Натуральные выдачи продуктов питания и другие программы по обеспечению продовольствием (адресные программы)..................................................................................394 B.3. Программы общих субсидий .......................................................................................................398 B.4. Программы общественных работ ...............................................................................................403 B.5. Обусловленные денежные трансферты ....................................................................................408 B.6. Льготы и освобождение от платы за услуги в сфере образования и здравоохранения ..........................................................................................................................415 Выражение признательности При написании этой книги мы пользовались любезной помощью нашего директора Роберта Холцмана и помощью многочисленных коллег. Существенный вклад в разработку концепции и обрисовку перво- начальных рамок данного исследования внес Руководящий комитет по инициированию программ соци- альной поддержки. Полезные замечания были получены от комиссии по наблюдению за улучшением качества, которую возглавлял Джон Ходдинотт. В состав комиссии входили Ван Адамс, Харольд Алдер- ман, Тамар Мануэлян Атинк, Кати Линдерт, Микаэль Липтон, Мамта Мурти, Шандор Шипош и Каланиди Суббарао. Важнейшие комментарии сделали Джехан Арулпрагасам, Тамар Мануэлян Атинк, Франциско Ферейра, Джон Ходдинотт и Кати Линдерт, выступавшие в качестве официальных экспертов. Замечания по разным главам и разделам предоставили Харольд Алдерман, Франциско Айала, Жаннин Брейтуейт, Бенедикт де ла Бриер, Двид Коуди, Алин Кудуел, Индермит Жилл, Маркус Голдстейн, Тереза Джоунс, Валерии Козел, Маурин Льюис, Дженни Литвак, Даниэл Монт, Деметра Найтингдейл, Гарри Патринос, Роберт Проути, Каролина Санчес-Парамо, Каланиди Суббарао, Корнелия Теслюк, Стивен Уэбб и Уильям Уайзман. В первые годы работы авторского коллектива важную роль в подборе основополагающих мате- риалов для учебных материалов по системам социальной поддержки и подготовке персонала играл Джон Бломквист, что помогло объединить знания, ставшие фундаментом нашей работы. Особенно это касается главы 7. Эмануэль Балдаччи написал черновик одного из разделов главы 3, часть этого материала вклю- чена в таблицу 3.2 и вставки 3.2, 3.3 и 3.4. Джейн Ходдинотт провела основную исследовательскую работу и написала первый черновик раздела 4, глава 5. Лучиан Поп внес вклад в анализ данных «Всемирного обзора ценностей». Асмара Ачкар, Дени Санчез и Калеб Тамиру помогли разместить исходные материалы в главах 9 и 10. Манорама Рани несла ответственность за обработку документов, Элис Фейнтич редакти- ровала их, Нита Конгресс компоновала материалы, а Боб Элвуд подготовил предметный указатель. Паола Скалабрин организовала переводы на русский, испанский и вьетнамский языки и вместе с Элизабет Клайн отслеживала выход книги в свет. Предисловие к русскому изданию Читатель держит в руках уникальную книгу. Для новичка в проблемах социальной защиты книга послужит путеводителем, знакомящим со сложным комплексом проблем управления социальными рисками. Для спе- циалиста-практика или исследователя в данной области книга будет источником богатого фактического ма- териала, ценным библиографическим ресурсом и объективным описанием позиции Всемирного банка по проблематике социальной поддержки в странах с переходной экономикой и в развивающихся странах. В середине 2000-х годов, в период создания авторами этой книги, многие экономисты и политики считали со- циальную защиту роскошью, которую могут позволить себе только богатые страны. После кризиса 2008 года такие взгляды ушли в прошлое. Практически все страны мира прилагают усилия по построению систем со- циальной поддержки для наиболее бедных и уязвимых. Всемирный банк не стоит в стороне от этих пере- мен, и увеличение Банком финансирования для поддержки систем социальной защиты развивающихся стран в годы кризиса в 4 раза, до 10 млрд долл., – свидетельство глубоких и глобальных сдвигов. Задачи построения систем социальной защиты решались на протяжении десятилетий и даже столетий. Многие развивающиеся страны теперь решают эти задачи и пытаются извлечь уроки из накопившегося за ряд лет опыта. Конкретная аргументация, практические и теоретические доводы и советы авторов книги вносят существенный вклад в ре- шение этих задач. Страны с переходной экономикой играли и продолжают играть особую роль в глобальном переосмыслении задач государства по управлению социальными рисками. Программы социальной поддержки населения сыг- рали решающую роль в ходе экономических реформ, хотя и подверглись серьезным изменениям с целью повышения их адресности и эффективности. Преобразования были отнюдь не однозначны (пример монети- зации льгот в Российской Федерации тому наглядное подтверждение), но их всегда отличали масштаб, высо- кая степень общественной мобилизации и непререкаемая убежденность в важности социальных задач. Данная книга послужит повышению действенности социальных программ и поиску новых решений. Не случайно книга уже переведена или переводится на основные языки мира. Настоящая книга демонстрирует, как добиться выполнения основной задачи социальной поддержи – более справедливого распределения доходов – с наибольшей эффективностью. Интересен пример Бразилии, ди- намично развивающейся страны с крайней степенью социально-экономического неравенства. В книге под- робно описано, как формировалась и функционирует самая большая социальная программа страны «Боль- са Фамилия», и как при сравнительно небольших расходах (порядка 0,5% ВВП) она оказывает действенную поддержку наиболее бедной четверти населения. Последние статистические данные показывают, что уровень неравенства в Бразилии снижается – во многом благодаря социальным программам, – а доходы бедных слоев растут быстрее, чем доходы богатых. Подобные сдвиги наблюдаются и в других странах Латинской Америки, активно развивающих программы обусловленной адресной помощи. Программы социальной поддержки нацелены не просто на более справедливое перераспределение, но и на содействие росту и развитию беднейших слоев, создавая условия социального продвижения за счет луч- шего доступа к здравоохранению, программам раннего детского развития и образования. Они способствуют вовлеченности бедных и безработных в производительную деятельность, что ведет к экономическому росту, большей социальной стабильности и обеспечению прав человека. XIII XIV ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Сегодня необходимость объединить социальную защиту и инвестиции в человеческий потенциал («защиту и содействие» в определении авторов этой книги) стоят как никогда остро. Растущие дефициты государст- венных бюджетов в результате глобального экономического кризиса заставляют как развитые страны, так и государства с развивающейся и переходной экономикой пересматривать роль и задачи систем социальной защиты и добиваться их большей эффективности, отдачи и гибкости в условиях экономической нестабиль- ности. Развивающиеся страны стремятся построить свои системы эффективной социальной поддержки малоимущих как производительную силу, способствующую росту экономики, и при этом избежать синдрома иждивенчества. Непростые задачи построения новых систем социальной защиты находятся в центре внимания международ- ных институтов и организаций. Эти вопросы постоянно рассматриваются на встречах стран «Большой двад- цатки», Всемирного банка и Международной организации труда. Новая Стратегия Всемирного банка в сфере социальной защиты и занятости на 2012–2022 гг. «Устойчивость, справедливость, возможности» призывает инвестировать средства в системы социальной защиты и занятости в странах с низким уровнем дохода и ока- зывать им техническую помощь. Российская Федерация играет важную роль в этом процессе. Оказав реши- тельную поддержку многостороннему Фонду быстрого социального реагирования под управлением Всемир- ного банка в 2009 году, Российская Федерация способствует реализации 83 проектов в 42 беднейших странах. Как руководитель Отдела социальной защиты Всемирного банка я приветствую публикацию этой книги на русском языке, способствующей укреплению систем социальной защиты в странах с переходной экономи- кой. Я хотел бы, чтобы публикация этой книги также способствовала более активному вовлечению русскоя- зычных специалистов-практиков в глобальные форумы по обмену идеями и опытом в реализации социальной политики. Книга подготовлена сотрудниками Отдела социальной защиты в составе Сети развития человека Всемирного банка. В настоящее время ее авторы, являясь сотрудниками Всемирного банка, принимают непосредствен- ное участие в содействии странам в разработке и реализации программ социальной поддержки. Маргарет Грош – лидер международной группы экспертов по системам социальной защиты, ведущий экономист в де- партаменте Латинской Америки. Карло Дель-Ниньо работает в департаменте стран Африки и специализиру- ется на вопросах институциональной реформы социальной защиты в странах Центральной Африки, Эмиль Теслюк – старший экономист по вопросам систем социальной защиты в департаменте Восточной Европы и Центральной Азии, Азердин Оуэрги работает в операционном подразделении по странам Сахеля. Группу координации программ систем социальной поддержки в составе Сети развития человека Всемирного банка в настоящее время возглавляет Руслан Емцов, который совместно с Ириной Албеговой, консультантом Все- мирного банка, отвечал за научное редактирование книги со стороны Всемирного банка. Эта работа осуществ- лена при финансовой поддержке Фонда быстрого социального реагирования. От имени Всемирного банка выражаю признательность издательству «Весь Мир» за подготовку и публикацию этой книги. Аруп Банерджи Директор Отдела социальной защиты при Вице-Президенте Сети развития человека Всемирный банк Предисловие Настоящая книга является основой комплексной образовательной Программы по системам социальной под- держки (Safety Net Primer), осуществляемой при содействии Отдела социальной защиты в составе Сети разви- тия человека Всемирного банка. Программа включает в себя разнообразные виды деятельности, направленные на распространение информации по разработке и реализации программ социальной поддержки по всему миру. Учебные материалы по системам социальной поддержки (Safety Nets Primer Papers) служат хорошим отправным пунктом для тех, кто хочет узнать больше о важнейших аспектах работы систем социальной поддер- жки. В некоторых из этих материалов обобщены данные по международной передовой практике, признанной специалистами, что в первую очередь касается наиболее распространенных программ. Ряд материалов посвя- щен новым исследованиям, например, проблемам адресного предоставления социальной помощи. В других представлены точки зрения отдельных экспертов, участвующих в международных дискуссиях на темы, по кото- рым еще не сложилось единого мнения, например, по вопросам создания и роли тех или иных общественных институтов, о значении политической экономии или же о роли программ социальной поддержки в политике развития. Есть материалы, где рассматриваются отдельные практики, например оценка систем социальной под- держки в Латинской Америке. Большинство учебных материалов по системам социальной поддержки под- готовлена по заказу авторского коллектива, в ряде случаев при поддержке Института Всемирного банка или региональных партнеров, для того чтобы заполнить пробелы в знаниях или использовать их для обучения. Другие документы являются результатом работы, финансируемой из нескольких источников или проделанной другими исследователями, и также предоставляют полезную информацию для нашей целевой аудитории. Аналитические записки и методические материалы – краткие пояснительные брошюры, в которых четко излагаются главные идеи учебных материалов, на основе которых они сделаны. Эти заметки предназ- начены для ознакомления с материалом тех, у кого нет времени читать полностью материалы по проблемам социальной помощи, а также в качестве вводного материала для тех, кто захочет прочесть больше материалов по определенной теме. Список учебных материалов и записок приводится в конце книги. Авторский коллектив книги предлагает также ряд курсов обучения, семинаров и конференций, как на базе данных учебных материалов, так и дополняющих их. В сотрудничестве с Всемирным банком авторы проводят в Вашингтоне (США, округ Колумбия) ежегодный двухнедельный курс под названием «Для защиты и содействия: разработка и реализация эффективных систем социальной поддержки», а также периодические удаленные (дистантные) варианты этого курса на английском, французском, русском и испанском языках. Еще один – уже недельный курс «Как богатые защищают своих бедных сограждан: системы социальной поддер- жки в рамках Организации экономического сотрудничества и развития» авторский коллектив проводит по за- просам для небольших групп стран. Время от времени по наиболее важным темам организовываются мно- годневные семинары. В их рамках прошли три международные конференции по одной из разновидностей социальных выплат – программам обусловленных денежных трансфертов. Два семинара были посвящены проблеме защиты детей-сирот и социально уязвимых детей. И один – продовольственной помощи. Кроме того, периодически проводятся внутрифирменные учебные мероприятия и серии семинаров для сотрудников Всемирного банка. Веб-сайт авторского коллектива (www.worldbank.org/safetynets) предоставляет обширные материа- лы по программам социальной помощи. Здесь размещены основные учебные материалы и записки, причем зачастую на нескольких языках. В архивах содержатся повестки дня, презентации и печатные материалы всех обучающих мероприятий и семинаров за последние несколько лет. На этом сайте выложен перечень проектов Всемирного банка, и дается анализ работы в области систем социальной поддержки. Кроме того, приводятся ссылки на большое число работ – с выдержками, перекрестными ссылками – и воспроизведены сотни других печатных материалов, посвященных программам или отдельным темам в области систем соци- альной поддержки. XV Список сокращений AFDC Помощь семьям с детьми-иждивенцами, США ATM банкомат (автоматическая кассовая машина) BULOG Национальное агентство по доставке продуктов питания, Индонезия EFC ошибка, мошенничество и взяточничество (коррупция) JPS Программа социальной помощи, Индонезия JRY Программа трудоустройства населения, Индия M&E мониторинг и оценка MDS Министерство социального развития и борьбы с голодом (Бразилия) MEGS План гарантированной занятости населения штата Махараштра, Индия MIS информационная управленческая система MISSOC Совместная информационная система по социальной защите MPCT предельная склонность к потреблению за счет трансферта (социальных выплат) PDS система общественного распределения POS пункт обслуживания PROGRESA Программа по образованию, здравоохранению и питанию, Мексика PSNP Программа социальной защиты посредством развития производства, Эфиопия ВВП валовой внутренний продукт ГМД гарантированный минимальный доход ВПП Всемирная продовольственная программа НДС налог на добавленную стоимость НПО неправительственная организация ОДТ обусловленные денежные трансферты ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития ГЛАВА 1 Введение се страны финансируют программы социальной поддержки для защиты своих граждан. И хотя число В чрезвычайно привлекательных, искусно внедренных программ, демонстрирующих свою эффектив- ность, растет, есть и такие, которые не отличаются этими свойствами. Данная книга ставит своей целью помочь тем, кто работает в области социальной политики, разобраться в том, почему государствам необхо- димо осуществлять социальную защиту населения, какие виды программ социальной поддержки окажутся наиболее подходящими в конкретных условиях и как разработать такие программы для получения от них максимальной пользы. 1.1. Каким образом системы социальной поддержки вносят свой вклад в политику развития? Системы социальной поддержки являются частью общей стратегии сокращения бедности. Они взаимодей- ствуют и работают рука об руку с социальным страхованием, здравоохранением, образованием и финансо- выми службами, обеспечивают предоставление коммунальных и транспортных услуг, а также играют иные роли в решении политических задач, нацеленных на сокращение бедности и управление рисками. В рамках политики развития программы социальной поддержки могут выполнять четыре функции: • Системы социальной поддержки перераспределяют доход в пользу беднейших и наиболее уязвимых слоев населения, что немедленно отражается на уровне бедности и социального не- равенства. Во многих обществах существует твердое убеждение, что малоимущие нуждаются в соот- ветствующем обеспечении со стороны государства, однако разные страны могут идти к достижению этой цели различными путями. • Системы социальной поддержки в состоянии помочь семьям делать более правильные вло- жения капитала в свое будущее. В этом качестве системы социальной поддержки действуют, по су- ществу, с целью устранить или смягчить отсутсвие доступа бедных к банковским кредитам, позволяя семьям использовать инвестиционные возможности, которые в противном случае они бы упустили – как в отношении человеческого капитала своих детей, так и в отношении заработков кормильцев семьи. • Системы социальной поддержки помогают домохозяйствам управлять риском. Как минимум, программы социальной поддержки помогают домохозяйствам, которые переживают трудные време- на, избегать необратимых потерь. Это позволяет таким семьям поддерживать и себя, и свое хозяйст- во, включая средства для ведения бизнеса, – что обеспечивает их средствами существования, а также позволяет им нормально питаться и давать детям школьное образование. В наилучшем случае, эти программы могут обеспечить подстраховку, позволяя семьям методом проб делать выбор между раз- ными источниками получения доходов, чтобы, в конечном счете, найти более высокие заработки. Таким образом, программы социальной поддержки одновременно и оберегают домашние хозяйства, и содействуют их независимости. • Системы социальной поддержки позволяют правительствам делать выбор в пользу эффек- тивности и роста. Адекватная долговременная система социальной поддержки может выполнять любые задачи по перераспределению ресурсов, которые стоят перед обществом, освобождая другие сектора экономики от этой роли и позволяя им концентрироваться на эффективном предоставлении соответствующих услуг. Таким образом, к примеру, энергетические сектора могут назначать соответ- ствующую цену за увеличение оперативности и эффективности своей работы, а торговая политика может сфокусироваться скорее на росте, чем на сохранении рабочих мест. Краткосрочные программы 1 2 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ социальной поддержки могут послужить компенсацией тем людям, на которых неизбежные реформы оказали негативное воздействие, либо тем, кто может противостоять этим реформам и тормозить их. Но при всей полезности, системы социальной поддержки не являются панацеей. Вопрос, достаточно ли материальных и административных ресурсов для их осуществления и желательны ли они вообще в свете различных негативных стимулов, которые они могут породить, вызывает реальное беспокойство. Во многих случаях, когда должна присутствовать и действовать политическая воля, подобные опасения могут быть раз- решены посредством ряда благоразумных решений на стадии разработки и внедрения. По этим темам нако- пилось много информации и инновационных решений. Данная книга как раз и построена на основе сведения воедино всех этих знаний и имеющейся литературы. Ее задача – помочь выработке адекватных программ и политики социальной помощи. 1.2. Что такое хорошая система социальной поддержки? Системы социальной поддержки обычно сплетены из нескольких программ. В идеале эти программы до- полняют друг друга, а также дополняют другие государственные или социальные меры политики. Но хо- рошая система социальной поддержки – это нечто большее, чем набор искусно спланированных и удачно выполненных программ. Ее отличают следующие неотъемлемые признаки. Она должна быть: • Соответствующей. Спектр используемых программ, а также их баланс и взаимосвязь с другими эле- ментами государственной политики должны отвечать конкретным нуждам данной страны. При этом каждая программа должна быть наилучшим образом приспособлена к конкретным обстоятельствам. • Адекватной. Система социальной поддержки в целом должна охватывать различные группы насе- ления, нуждающегося в помощи: хронически бедных, временно бедных, людей, пострадавших в ре- зультате реформ, а также разные подгруппы этих групп. Отдельные программы должны обеспечивать ощутимые пособия для всего спектра нуждающихся среди тех слоев населения, для которых они пред- назначены. • Справедливой. Система социальной поддержки должна отличаться справедливым и честным от- ношением ко всем получателям пособий. Ее цель, в частности, должна заключаться в том, чтобы обеспечивать одинаковыми пособиями все домохозяйства и индивидуальных получателей, которые одинаковы во всех важнейших аспектах («справедливость по горизонтали») но при этом предостав- лять более щедрые пособия наиболее бедным получателям («справедливость по вертикали»). • Эффективной. Эффективные программы характеризуются тем, что направляют основную часть ре- сурсов программы той целевой группе получателей, для которых они предназначены. Кроме того, эти программы экономят административные ресурсы, выделенные на реализацию программы, и делают это двумя способами. Во-первых, они строятся так, чтобы избежать фрагментации в масштабах всей системы социальной поддержки, поскольку такая фрагментация вызывает необходимость в разработке частных административных систем и не позволяет получить экономию на масштабах. Во-вторых, они реализуются эффективно при вложении минимальных ресурсов, необходимых для достижения тре- буемого эффекта, при условии, что эти ресурсы достаточны для хорошего исполнения всех функций программы. • Стимулирующей. Системы социальной поддержки могут изменять поведение семей в лучшую или в худшую сторону. Чтобы баланс изменений был положительным, вмешательство системы социаль- ной помощи должно быть минимально необходимым. Система социальной поддержки часто содер- жат в себе такие программы, которые явно помогают накапливать средвства или доходы отдельным лицам или общинам за счет того, что выплаты пособий привязаны к обязательными или доброволь- ным условиям программы. Так, программы общественных работ могут обеспечивать материальны- ми средствами ту или иную общину. Программы обусловленных денежных трансфертов (програм- мя ОДТ) позволяют наращивать человеческий потенциал семей, для которых они предназначены. Привязка выплат к финансовому состоянию получателей, к поиску работы, к обучению и услугам социальной помощи может помочь семьям получателей помощи обеспечить себе дополнительные доходы. • Устойчивой. Разумно построенные системы социальной поддержки финансово устойчивы – в том смысле, что они существуют и развиваются в равновесии с другими статьями государственных расхо- дов. Отдельные программы должны быть устойчивы как в финансовом, так и в политическом смы- сле. Их работа должна протекать без циклов задержки и рывков, поскольку такие циклы приводят к 1. ВВЕДЕНИЕ 3 огромным потерям в плане возможностей эффективного управления и достижения созидательных целей, стоящих перед программами. В странах с низкими доходами программы, стартовавшие при поддержке доноров, постепенно передаются на финансирование государственного бюджета. • Динамичной. Хорошая система социальной поддержки должна развиваться во времени. Правиль- ный баланс различных программ также изменяется по мере развития и изменения экономики страны и преобразования различных элементов ее стратегии, а также в случае каких-то потрясений. Способы управления отдельными программами также должны меняться по мере решения поставленных задач и постановки новых целей. Качество системы социальной поддержки во многом зависит от деталей ее внедрения (рис. 1.1). Со- ответствующая потребностям программа социальных трансфертов включает в себя, по меньшей мере, систему, которая необходима для регистрации клиентов, выплат им и со временем – для исключения их из программы. В особых случаях программа может повлечь за собой выполнение значительно большего количества процедур. Например, простейшая регистрация клиентов дополняется эффективными социаль- но-ориентированными мероприятиями, позволяющими уменьшить ошибки исключения людей из числа участников программы. Или включается мощный механизм фильтрации, позволяющий отсекать от реги- страции людей, не имеющих права на получение помощи. Или же задействуется механизм приема жалоб, периодически проводится мониторинг результатов обеспечения адресности и так далее. Процедура выплат может усложниться вследствие введения дифференциальных выплат, более удобных или усовершенствованных платежных механизмов; когда больше внимания уделяется вопросам мошенни- чества, отслеживания ошибок, и т. п. К программе может быть добавлен ряд неденежных пособий, а также требований, которые способны помочь домашним хозяйствам увеличить заработки. Чем сложнее исполь- зуемая программа помощи или чем она обширнее и продолжительней работает, тем все большее значение приобретают в ней функции мониторинга и оценки. Для этого требуются системная организация, исходные данные, а также взаимодействие между различными ведомствами или группами исполнителей. Некоторые из этих взаимосвязей представлены на рис. 1.1. РИСУНОК 1.1. ПРОЦЕССЫ И УЧАСТНИКИ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Поставщики и потребители информации Потенциальные Правительствен- Поставщики Финансовые Гражданское выгодо- ные организации услуг институты общество приобритатели (министерства) Процесс осуществления программы Установление Параметры выгодоприобретателя Регистрация осуществления (порядок) Выплата пособия Контроль Обеспечение База данных Сбор данных Право Анализ жалоб адресности Проверка на получение и подтверждение Порядок Регистрация правильности Проверка Выплата пособия осуществления данных Сортировка Обновление Отбраковка Проверка счетов Воздействие данных программ ИСТОЧНИК: Адаптировано из Arribas-Ban˜os и Baldeo´n, 2007. 4 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ В последние годы системы социальной поддержки и связанные с ними программы были в значительной степени обновлены и пополнились новыми знаниями. В данной книге внимание фокусируется на детальном рассмотрении практических аспектов программ («как сделать…»). Упор делается на двух важнейших и связан- ных друг с другом уроках: • Качество реализации программы жизненно важно. Одних благих намерений недостаточно – необходимо разрабатывать действительно работающие системы. Плохо подготовленную программу не стоит выполнять. Есть много хороших примеров, демонстрирующих, что достойные програм- мы могут существовать в самых различных условиях и ситуациях. И в то же время еще большее чи- сло программ не достигают поставленной цели, а некоторые из них настолько неэффективны, что не окупают затраченных на них денег. • Хорошим программам системы социальной поддержки требуются инвестиционные влива- ния в их административные системы. Чрезмерно высокие накладные расходы, очевидно, нежела- тельны – но системы, в которых накладные расходы вовсе не предусмотрены, также неэффективны. Развивающиеся системы, которые позволяют программам достигать наибольшей эффективности и добиваться наибольшей отдачи от вложенных денег, потребуют некоторого вложения средств. Важной составной частью таких инвестиций по прошествии, быть может, длительного времени, является развитие программы с помощью самокритичных и активно действующих менеджеров. 1.3. Что такое система социальной поддержки? В этой книге используется термин «системы социальной поддержки » (safety net) или «социальная по- мощь» (social assistance) для обозначения программ социальных выплат или трансфертных программ, которые не требуют взносов со стороны получателей помощи, и тем или иным способом нацелены на ма- лоимущие или уязвимые слои населения. Это в значительной мере общепринятое определение ( Вставка 1.1). Отдельные авторы, особенно в США, приравнивают эти термины к понятию « государственное вспо- моществование» (welfare). Иногда, чаще всего в Европе, социальная помощь ассоциируется лишь с про- граммами социальных выплат для тех, кто проверен на нуждаемость. Однако мы трактуем это понятие значительно шире и зачастую используем термин «системы социальной поддержки », чтобы обозначить разнообразные формы, в которых такие программы встречаются в развивающихся странах. Мы понима- ем, что термин «система социальной поддержки » в отношении социальной сферы – не особенно удач- ная метафора*. Скажем, в цирке так зовется страховочная сетка для тех, кто работает на высоте и может упасть. В социальной политике программами социальной поддержки обозначают как помощь, которая позволяет удержаться на плаву и не оказаться в нищете тем людям, кто экономически скатывается на дно, так и оказание помощи или обеспечение минимального дохода еще большему числу тех, кто находится в постоянной нищете. В качестве общих элементов системы социальной поддержки мы включаем следующие виды программ: • Денежные трансферты или продовольственные талоны – независимо от того, относятся ли они к про- граммам с проверкой нуждаемости или к программам для отдельных категорий населения, которые становятся безусловными получателями помощи – как в случае пособий для многодетных семей или социальных пенсий. • Трансферты в натуральной форме, такие как выдача продуктов питания, что наиболее характерно для про- грамм школьного питания или программы дополнительного питания для матерей и/или детей, но пра- ктикуется также в виде выдачи на дом пищевых пайков, школьного инвентаря, школьной формы, и т. д. • Субсидии, чаще всего на продукты питания и энергоносители, предназначены облегчить семейные тяготы. • Рабочие места на трудоемких общественных работах. • Денежные выплаты наличными или натуральные выплаты для бедных семей, выполняющих опреде- ленные условия в отношении образования и здоровья. • Освобождение от оплаты жизненно важных услуг: медицинского обслуживания, образования, комму- нальных услуг или транспорта. * В данном утверждении обыгрывается прямое значение термина «safety net» – «сеть безопасности». В данном издании используется принятый в на- стоящее время перевод термина как «система социальной поддержки». – Примеч. ред. 1. ВВЕДЕНИЕ 5 ВСТАВКА 1.1. Определение понятий «система социальной поддержки» и «социальная помощь» • Азиатский банк развития определяет «социальную помощь» как программы, разработанные для содействия наибо- лее уязвимым отдельным гражданам, семьям и общинам, чтобы они достигли нижнего порога прожиточного минимума и подняли уровень жизни (Howell, 2001). • Британское Управление по международному развитию определяет «социальную помощь» как социальные выплаты или трансферты без предварительных взносов их получателей, которые предоставляются тем, кого общество призна- ет имеющим право на получение такой помощи по причине их уязвимости или бедности. Сюда, в частности, относится право на получение бесплатного образования и медицинского обслуживания, а также на бесплатное школьное пита- ние (DFID, 2005). • Международная организация труда определяет «социальную помощь» как предоставление финансируемых из налогов пособий тем, у кого низкие доходы (ILO, 2000). • Международный валютный фонд определяет «социальную помощь» как инструментарий, нацеленный на смягчение возможного негативного воздействия на малоимущих со стороны проводимых реформ (Chu и Gupta, 1998a). • Организация экономического сотрудничества и развития определяет «социальную помощь» как поддержку се- мьям, располагающимся в нижнем сегменте распределения населения по доходам, которая призвана предотвратить чрезвычайные лишения среди тех, у кого нет иных источников дохода, уменьшить явление социального отторжения, минимизировать снижение стимулов к выполнению оплачиваемой работы и содействовать семейному самообеспече- нию (Adema, 2006). • Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН определяет «системы социальной поддержки» как программы социальных денежных или натуральных выплат с целью сокращения бедности путем перераспределения богатства и/или защиты членов семей от экономического шока. Системы социальной поддержки призваны обеспе- чивать минимальный уровень материального благосостояния, минимальный уровень необходимого питания или же помогать семьям в управлении риском (FAO, 2003). Далее дополнительно разъясняется, что в этой книге рассматривается и что не рассматривается в связи с системами социальной поддержки. • Социальная защита. В книге принято, что системы социальной поддержки не включают в себя остальную часть социальной защиты, а именно программы социального страхования, такие как соци- альные пенсионные выплаты и страхование от безработицы. В тех случаях, когда применяемые схемы выплат основаны на взносах самих получателей помощи, они не являются системами социальной поддержки. Их, скорее, можно было бы определить, как отложенные компенсационные накопления для привлеченных наемных работников. • Рабочая сила. Всесторонние аспекты регулирования трудовой деятельности отделены от системы социальной поддержки. Активная политика на рынке труда и поддержание доходов на определенном уровне для безработных тесно связаны с системами социальной поддержки – и временами действи- тельно напрямую с ними перекрываются. Однако большинство программ, используемых для выше- названных целей, хорошо представлены в других материалах и здесь не обсуждаются. • Социальная политика. В нашей системе обозначений системы социальной поддержки дополняют- ся программами социального страхования с долевым участием, такими как пенсионное обеспечение и страхование от безработицы, а в более широком понимании – всей остальной частью социальной политики, особенно в областях здравоохранения и образования, к которым иногда еще присоединяют- ся существенные элементы жилищной политики или коммунальных услуг. Поскольку мы даем весьма узкое толкование понятию «системы социальной поддержки», то их стои- мость ниже, чем думают многие, когда имеют в виду такие системы. В Уругвае, к примеру, общие затраты, от- носящиеся к социальному сектору экономики (социальная помощь, здравоохранение, образование и прочее), весьма высоки – в период между 2000 и 2005 гг. они составляли от 20 до 25% валового внутреннего продукта (ВВП), тогда как затраты непосредственно на системы социальной поддержки равнялись 0,5% ВВП (World Bank, 2007g). В среднем затраты на системы социальной поддержки – по принятому нами определению – со- ставляют 1–2% ВВП, хотя иногда оказываются значительно меньше или значительно больше. Наконец отметим, что наше определение концентрируется на системах социальной помощи, финанси- руемых обществом, – то есть на таких программах, которые субсидируются центральным или местным прави- тельством или же за счет официальной международной помощи. Чаще всего подобные системы социальной помощи обеспечиваются государством, хотя в них могут быть задействованы также и неправительственные ор- ганизации, а определенные функции на договорных условиях могут быть переданы частному сектору. Но хотя вклад частных межсемейных трансфертов, участие общин, частные церковные пожертвования и другие фор- 6 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ мы благотворительности могут создавать существенные денежные потоки (которые в действительности иногда превосходят государственные фонды), и лица, разрабатывающие политику, должны осознавать масштабы этих форм социальной поддержки, но тем не менее основная часть помощи осуществляется через государственное финансирование программ. По этой причине внимание в книге фокусируется на государственном секторе экономики. В заключение несколько слов о терминологии. С самого начала и до конца в книге предполагается, что читатель знаком с экономической политикой, в которой используются такие понятия как социальная защита, управление социальным риском или сокращение бедности, различные, но связанные друг с другом такие понятия как бедность, уязвимость по причине бедности, уязвимые группы населения; инструментарий для управления социальным риском или мероприятия по защите от риска; системы социальной поддержки, социальная защита или социальная политика. Для тех, кто не знаком с перечисленными понятиями, в При- ложении А дается их краткое описание. 1.4. Как построена эта книга В процессе создания и внедрения эффективных систем социальной поддержки картина в целом и отдель- ные ее детали должны соответствовать друг другу. Поэтому и то и другое необходимо иметь в виду однов- ременно. Традиционно это описывается так: нужно увидеть картину в целом, а затем сфокусировать взгляд на одной из ее деталей. Что касается программ социальной поддержки, то для них более подходящей ме- тафорой могла бы стать « картинка в картинке» на экране компьютерного монитора, где на фоне ярко очер- ченной общей картины также четко видны ее мелкие детали. Последнее обстоятельство ставит авторский коллектив книги в некотором смысле в затруднительное положение, поскольку книжный материал должен быть представлен (хотя и не обязательно прочитан) в последовательном изложении. Мы выбрали такой путь: общая картина дается в начале и в конце книги, то есть в главах 2, 3, 9 и 10. В гла- вах 2 и 3 приводятся аргументы в пользу систем социальной поддержки и их финансирования. Главы с 4-й по 6-ю посвящены ключевым практическим процессам всех систем социальной поддержки, в главах 7 и 8 рас- сматриваются особенности разработки таких программ и проблема выбора того или иного специфического подхода. Таким образом, в главах с 4-й по 8-ю представлена информация, которая способна помочь в оценке сделанного выбора, а глава 9 является кульминацией рассмотрения темы, и в ней обсуждаются важнейшие принципы, используемые в процессах «плетения» системы социальной поддержки и встраивания ее в общую социальную политику. В главе 10 дается иллюстрация того, каким образом рассмотренные конструктивные элементы приводят к различным вариантам построения систем социальной поддержки и программ в различ- ных условиях внутри страны. Хотя при такой структуре построения книги может создаться впечатление, будто общая картина поначалу осталась незавершенной, невозможно мудро принимать важные решения без хоро- шего понимания и учета деталей. Мы осознаем, что одни читатели будут знакомиться с представленным материалом последовательно, тогда как другие могут выбирать отдельные главы или разделы в соответствии со своими интересами. Чтобы помочь обеим категориям читателей, в начале каждой главы даны ее ключевые тезисы, после чего идет изло- жение основных представленных тем. Глава 2: Аргументы в пользу систем социальной поддержки. В главе описываются и поясняются причины, по которым следует иметь системы социальной поддержки, – говорится о том, как с их помощью на- прямую осуществляется перераспределение и сокращается бедность. О том, каким образом такие программы позволяют семьям инвестировать капитал в своих детей и в их обеспечение, как они позволяют семьям управ- лять риском и как за счет программ социальной поддержки можно тщательно регулировать перераспределе- ние финансов, позволяя, таким образом, правительствам делать более эффективный политический выбор в других областях экономики. Затем в главе описывается, каким образом программы социальной поддержки встраиваются в общую политику, направленную на снижение бедности, управление рисками и социальное развитие. Здесь также говорится об основных трудностях и препятствиях в принятии и применении систем со- циальной поддержки – особенно в странах с низкими доходами, а также даются перекрестные ссылки на дру- гие части книги, где подробно прорабатываются детали преодоления таких проблем. В главе подчеркивается, что системы социальной поддержки никогда не становятся окончательным или достаточным ответом на про- блемы, которые связаны с сокращением бедности или управлением риском, однако эти программы должны быть соответствующим образом встроены в существующий политический контекст. Глава 3: Финансирование систем социальной поддержки и расходование средств. Финансирова- ние программ системы социальной поддержки, в принципе, не отличается от финансирования любой другой правительственной программы. И поэтому данный вопрос редко обсуждается в соответствующей литературе. 1. ВВЕДЕНИЕ 7 Тем не менее, лица, ответственные за внедрение и реорганизацию систем социальной поддержки, сталкива- ются с постоянным потоком проблем, относящихся к финансированию. Глава предназначена именно этому кругу лиц и предлагает краткий обзор соответствующей литературы по государственному финансированию – с поясняющими примерами, которые взяты из программ социальной поддержки. В первом разделе этой гла- вы внимание сконцентрировано на теории того, сколько средств правительства должны тратить на системы социальной поддержки. Затем следует обзор, где каждый из возможных источников финансирования таких программ рассматривается по отдельности – перераспределение средств из других расходных статей, повы- шение налоговых сборов, субсидии из федерального бюджета и займы. В главе также обсуждается вопрос, как обеспечить надежное антициклическое финансирование, то есть защиту от чрезмерных колебаний в периоды экономического бума или спада. Приводятся данные из публикаций о том, препятствуют ли экономическому росту затраты на создание «государства всеобщего благоденствия», и свежие данные о том, сколько средств должны выделять развивающиеся страны для достижения необходимого социально-экономического эффек- та. Завершается глава дискуссией на тему, в каких долях следует распределять финансирование по админи- стративным структурам разных уровней. Глава 4: Регистрация участников: адресность, соответствие критериям и прием в программу. Эта глава – первая из трех, которые посвящены техническим методам, общим для всех программ социальной поддержки. В ней приводится краткий обзор выгод и издержек адресности, а также рассматривается выбор методики ее обеспечения. Затем подробно излагается, как сделать четыре важных шага, которые определяют, кто в действительности должен находиться в группе выгодоприобретателей или получателей помощи. Вот эти шаги: точное определение права на участие в программе, или критериев отбора тех, кто имеет право на получение помощи; широкий охват для предотвращения ошибок исключения; тщательная проверка (скри- нинг) для предотвращения ошибочных включений кандидатов, а также повторный скрининг или стратегия выхода, чтобы обеспечить возможность выхода людей из программы если они уже не имеют права на участие. Заканчивается глава обсуждением административных требований, предъявляемых к выполнению указанных задач. Глава представляет собой сжатое изложение обширной литературы и отсылает читателя к ряду других исследований на данную тему. Глава 5: Размер материальной помощи и механизмы выплаты пособий. Глава сводит воедино раз- розненные знания по теоретическим и практическим вопросам предоставления пособий по той или иной программе. Рассматривается вопрос, как определить, какова может быть величина пособий и как их структу- рировать; дается обзор причин, снижающих трудовые стимулы, и сказано, каким образом можно регулиро- вать размер пособия. Описываются программные элементы, призванные продвигать семьи в направлении их материальной независимости путем обязательного либо добровольного их подключения к действиям или услугам, которые, скорее всего, должны помочь усилиям в этом направлении. Также обсуждаются методы предоставления выплат. Глава 6: Использование мониторинга и оценки программ для повышения их эффективности. Обсуждается ценность полученных в процессе мониторинга и оценки результатов и накопленных знаний для повышения их эффективности для программ социальной поддержки. Система мониторинга является суще- ственным инструментом управления, который регулярно поставляет информацию о том, насколько успешно работает программа. Основываясь на этой информации, руководители программного проекта могут предпри- нимать действия, направленные на улучшение исполнения программы. Оценка программы заключается в не- зависимой внешней оценке ее эффективности. Для этого применяют специальные методы, которые позволя- ют выяснить, отвечает ли программа определенным критериям и нормам, оценить полученные с ее помощью результаты и степень ее динамического воздействия в рамках всей программной сети и/или доподлинно уста- новить, перевешивает ли выгода, получаемая от программы, те затраты, в которые она обошлась общест- ву. Основное внимание в главе уделяется наиболее часто встречающимся категориям оценок, используемым для программ социальной поддержки: оценка процесса реализации программ, оценка точности обеспечения адресности и оценка воздействия. Для каждой из этих категорий приводится руководство относительно зна- чимости данного вида оценки и способа ее проведения. Глава 7: Основные сведения о наиболее распространенных проблемах социальной поддержки. Поскольку нет единого рецепта создания системы социальной поддержки, лица, ответственные за разработку политики, должны четко осознавать, с каким диапазоном возможностей они имеют дело. В главе представлен набор таких возможностей: различные виды денежных выплат, бесплатная выдача продуктов питания, общие субсидии на приобретение товаров, оплачиваемые общественные работы, обусловленные денежные тран- сферты, а также освобождение от уплаты за предоставление жизненно важных услуг. Для каждого варианта дано описание его ключевых элементов, конечных результатов, преимуществ, недостатков и извлекаемых уро- ков. Подчеркивается, что даже в пределах одного типа программы существует множество вариантов действий. 8 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ И показано, каким образом, используя эти варианты, можно изменять конкретную программу, подгоняя ее под разные обстоятельства, а также определять степень ее успешности. В главе приведен обзор литературы и даются соответствующие ссылки. Многие из основных выводов не новы, но дается много свежих примеров, а также проводится их зрелый синтез. Глава 8: Помощь традиционно уязвимым группам населения. В главе содержатся материалы, от- носящиеся к помощи людям с ограниченными возможностями, пожилым, детям-сиротам и уязвимым детям. Хотя каждой такой группе в какой-то мере присущи свои, отличные от других, специфические особенности, но существуют и общие проблемы. О них начинают размышлять, когда речь заходит об обслуживании этих людей посредством программ социальной поддержки. Ключевой вопрос – нужны ли программы, специально разработанные для каждой из этих групп, или для их обслуживания следует воспользоваться программами социальной помощи, предназначенными для более широкого круга пользователей. Это трудный вопрос, по- скольку не все члены этих групп бедные люди, однако в целом представители такой группы беднее среднеста- тистического жителя страны, и у них могут быть особые виды уязвимости. Если таким людям следует помогать с помощью общих программ социальной помощи, то сами эти программы, возможно, нуждаются в некото- рой корректировке. Более того, поддержание определенного уровня дохода у представителей этих групп – это не единственная забота общества, а зачастую даже и не самая важная. Таким образом, координация элементов социальной политики – или, в ряде случаев, интеграция социальных выплат и услуг – для этих групп важнее, чем повсеместные разговоры о социальной политике. Глава 9: Формирование системы социальной поддержки. Цель главы – помочь лицам, отвечающим за разработку политики, и специалистам в этой сфере выбрать правильное сочетание программ социальной поддержки и программ, отвечающих национальным интересам. Основа для создания системы социальной поддержки состоит из двух взаимосвязанных компонентов: индивидуальные программы необходимо встро- ить в единую гармоничную конструкцию и добиться того, чтобы сектор системы социальной поддержки дополнял другие социальные системы в стране. В главе представлен четырехступенчатый процесс для оценки сектора системы социальной поддержки: (1) – диагностирование источников бедности и уязвимости, (2) – оценка общей эффективности и результативности вмешательств программы социальной поддержки на ин- дивидуальном уровне, (3) – совершенствование набора программ социальной поддержки и (4) – разработка конкретного плана по выполнению избранной стратегии. Глава 10: Приспособление системы социальной поддержки к различным условиям. Обсуждаются ситуации, характерные для разных стран, и то, каким образом это может отразиться на создании и внедре- нии целесообразной системы социальной поддержки. Описывается шесть характерных ситуаций: низкий до- ход, средний доход, существующий или приближающийся экономический кризис в стране, происходящие стихийные бедствия, использование программ социальной поддержки для содействия реформе и роста цен на продовольствие. Для каждого случая обсуждается вопрос, каким образом следовало бы построить систему социальной помощи – как в рамках набора различных программ, так и в рамках их специального приспосо- бления к ситуации, сложившейся на данный момент. Приводятся примеры действующих программ. Книга также содержит два приложения и глоссарий терминов. Приложение А: Основные концепции оценки бедности и управления социальными рисками, где дается обзор используемых в книге понятий из области социальной политики – чтобы избежать разночтений и добиться общего понимания смысла клю- чевых терминов и понятий. Приложение Б: Основные характеристики отдельных программ социаль- ной поддержки, где описываются наиболее яркие признаки многих принятых во всем мире программ из чи- сла тех, что обсуждались и использовались в книге в качестве иллюстраций. Данный материал предлагается в качестве справочной информации по индивидуальным программам социальной поддержки. Необходимо сказать еще несколько слов по поводу того, каким образом в книге приводятся ссылки на эти программы. Как правило, мы пользуемся названиями программ, под которыми те чаще всего встреча- ются в литературе – независимо от того, является ли данный термин англоязычным, неанглоязычным или же аббревиатурой. Таким образом, мы ссылаемся на аргентинскую программу «Trabajar», различные индонезий- ские программы «JPS» (Jaringan Pengaman Sosial, т. е. Программа социальной поддержки), ямайскую законода- тельную инициативу «PATH» и мексиканскую «PROGRESA», как правило, без перевода или последующего пояснения их значимости для текущего обсуждения. В приложении Б содержится полное описание всех этих программ и, если необходимо, дается перевод названий и аббревиатур. ГЛАВА 2 Аргументы в пользу систем социальной поддержки КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Системы социальной поддержки играют заметную роль в политике развития каждой страны. Они снижают чрез- мерную бедность путем перераспределения денежных средств, помогают семьям вкладывать средства в обеспе- чение их будущего и в управление рисками, а также содействуют правительствам в выборе обоснованных полити- ческих решений в области макроэкономики, торговли, трудовых ресурсов и во многих других секторах экономики. Системы социальной поддержки обращены лицом к жизненным тяготам – и порождают сложные проблемы для исполнительной ветви власти. Они конкурируют за денежные ресурсы, им необходимо компетентное ад- министрирование, а в результате они могут создать негативные стимулы. В силу указанных проблем разработ- чики программ должны делать грамотный выбор относительно роли, плана и порядка внедрения системы со- циальной поддержки. К счастью, есть много путей, которые способны помочь в решении таких сложных задач. Системы социальной поддержки никогда не являются полным или достаточным решением проблемы сни- жения бедности или управления риском. Их задача – работать в рамках существующего политического кон- текста и быть сбалансированными с уже существующими или запланированными программами социальной помощи, социального страхования и политическим курсом на борьбу с бедностью, а также другими соци- альными мерами политики. Не существует единого рецепта, который годился бы при всех обстоятельствах. Оказание одновременной поддержки хронически бедным, временно бедным и уязвимым группам населе- ния – трудноразрешимая задача. И до тех пор, пока система социальной поддержки не окажется адекватной для всех, такая смешанная помощь будет предметом трудной и противоречивой перетасовки решений. «Государственное вспомоществование не нравится никому – ни налогоплательщикам, которые расплачиваются по сче- там за всех; ни государственным и политическим деятелям, которые представляют интересы налогоплательщиков; ни беднякам, которые полагают, что помощь эта недостаточна и унизительна.» – Дэвид Элвуд, «Поддержка бедных: бедность в американских семьях» (David Ellwood, Poor Support: Poverty in the American Family) истемы социальной поддержки вносят свой вклад в уменьшение бедности и в управление социальным С риском1. Тем не менее их истинные возможности – тема для детального обсуждения, порождающего, в частности, споры среди политиков, аналитиков и общественности многих стран. Чтобы понять глубину различий в отношении людей к системам социальной поддержки, достаточно привести следующие образцы повсеместно бытующих точек зрения: «Нам надо думать о своих бедняках – мы не можем позволить, чтобы наши дети голодали, а старики побирались». «Деньги, полученные задарма, расхолаживают в работе и тех, кто их получает, и тех, кто платит налоги на поддержание первых». «Не надо давать людям рыбу – надо дать им рыболовные крючки». В настоящей главе показано, как можно примирить эти, очевидно противоречивые и в то же время в чем-то весьма верные, суждения. Здесь приводятся различные аргументы в пользу того, чтобы системы социальной помощи создавались, описана дополнительная роль таких систем в более широких по охвату стратегиях снижения бедности и в обеспечении бедных и уязвимых групп населения адекватным набором вариантов управления риском. Очерчен круг сложных проблем, стоящих перед системами социальной поддержки как постоянной и неизменной части общей социальной политики в развивающихся странах, и показано, как всем этим можно управлять. 2.1. Почему государства должны обладать системами социальной поддержки? Системы социальной поддержки могут помочь в достижении четырех целей, которые, в свою очередь, яв- ляются частью решения более обширных задач по снижению бедности и управлению риском. • Системы социальной поддержки и социальные выплаты оказывают немедленное воздействие на со- циальное неравенство и крайнюю бедность. 9 10 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Системы социальной поддержки позволяют семьям делать более правильные инвестиции в свое бу- дущее. • Системы социальной поддержки помогают семьям управлять риском. • Системы социальной поддержки помогают правительствам проводить эффективные для общества реформы. Как видно из рисунка 2.1, системы социальной поддержки включены в более обширную матрицу по- литических установок, целями которых является снижение бедности, управление социальным риском и соци- альная защита. Для каждой из этих целей системы социальной поддержки служат лишь частью, но не целым, а политические установки на снижение бедности и управление риском также частично, но не целиком пере- крываются. Системы социальной поддержки – не единственный и даже не главный инструмент для достиже- ния тех целей, которые преследуют эти программы, однако они могут внести значительный вклад в достиже- ние этих целей. Когда люди находятся в ужасающем положении, такие программы способны помочь спасти жизни людей. Когда ситуация не столь мрачная, – а программы особенно хороши, они могут также уберечь или обеспечить бедных средствами к существованию. ↖ РИСУНОК 2.1. Как системы социальной поддержки вписываются в более обширную политику развития Такие сферы как перераспределение земли, соблюдение исполнения договоров и права собственности, всеобщее образование, системы социальной поддержки СПРАВЕДЛИВОСТЬ СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА Включает в себя трудовую политику, накопительное социальное страхование, СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ а также систему социального ПОДДЕРЖКИ обеспечения в совокупности УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМИ с системами социальной РИСКАМИ поддержки СОКРАЩЕНИЕ БЕДНОСТИ Например, для мелких фермеров сюда входят ирригация, микрофинансирование, страхование от неблагоприятных Содействие росту в интересах бедных погодных воздействий, системы с одновременным предоставлением услуг, социальной поддержки которые содействуют участию малоимущего населения в экономическом росте; системы социальной поддержки как часть мероприятий по обеспечению безопасности ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. ПРИМЕЧАНИЕ. См. Приложение А, где дано дальнейшее пояснении этих концепций. СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ОКАЗЫВАЮТ НЕМЕДЛЕННОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА СНИЖЕНИЕ НЕРАВЕНСТВА И КРАЙНЕЙ БЕДНОСТИ Системы социальной поддержки могут сделать состояние бедности совместимым с выживаемостью или более терпимым – такова их минимальная функция, выполняемая простым предоставлением трансфертов беднейшим слоям населения. Человечество поняло и оценило эту функцию на протяжении столетий, зачастую находя для нее под- держку в основных религиозных учениях. К примеру, многие из библейских предписаний, которые имеют отношение к социальной справедливости, изложены в главе 15, стихе 11 Второзакония (пятой, завершающей книге Ветхого завета), гласят: «На земле всегда будут обретаться бедные. Поэтому повелеваю вам быть велико- душными к своим земным братьям, и к бедным, и к нуждающимся на вашей земле». В Новом завете содержатся 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 11 примерно те же самые поучения. В Евангелии от Луки (3:11) сказано: «у кого две одежды, тот дай неимущему, и у кого есть пища, делай то же». Коран предписывает (2:177), что «добродетельность должна простираться до такой степени, чтобы… из любви к Всевышнему делиться своим состоянием с родственниками, и сирота- ми, и нуждающимися, и странниками, и с нищими; и освобождать узников из заточения, и должным образом молиться, и платить оброк в пользу бедных». Более приземленные и формализованные версии аргументов в пользу того, что нищета и/или социаль- ное неравенство требуют излечивания, представлены в современных либеральных экономических теориях. В основу «лечения» они кладут социальную функцию помощи, которая предполагает, что чем человек беднее, тем в большей социальной помощи он нуждается. По существу, эти теории утверждают: обществу выгодней, чтобы бедный получал «от общего пирога» больший кусок, чем богатый. Существует много вариаций на эту тему и много способов взвешивания достатка отдельных личностей и уровня доходов (см. обсуждение в Barr, 2004). Но основное представление сводится к следующей нравственной оценке: для общества выгоды от со- циальной помощи тем важнее, чем беднее человек, которому эта помощь оказывается. Широкая поддержка таких взглядов среди населения многих стран видна из результатов опро- сов общественного мнения и отражена в наиболее важных документах, принятых правительствами этих стран. К примеру, опрос общественного мнения «Latinobarómetro» («Латинский барометр»), проведенный в 2001 году, выявил, что во всех кроме одной из восемнадцати обследованных стран более 80% населения полагают: существующее распределение государственного дохода несправедливо или очень несправедливо (рис. 2.2). Такое отношение со стороны общественности также нашло отражение в международных реше- ниях, подписанных национальными правительствами. Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН в 1948 году, косвенно указывает на меры политики в области социальной защиты и системы социальной поддержки в статье 25-й, гласящей: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай без- работицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к суще- ствованию по не зависящим от него обстоятельствам». Статья 23.3 идет еще дальше: «Каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи, и дополняемое, при необходимости, другими средствами со- циальной помощи». (Хорошее обсуждение вопросов социальной защиты на законодательной основе дано в Piron, 2004.) РИСУНОК 2.2. Насколько справедливым ощущается распределение доходов в странах Латинской Америки Очень Справедливое Несправедливое Очень справедливое несправедливое В среднем Аргентина Боливия Бразилия Чили Колумбия Коста-Рика Эквадор Сальвадор Гватемала Гондурас Мексика Никарагуа Панама Парагвай Перу Уругвай Венесуэла, Боливар. Респ. 0 20 40 60 80 100 Процент респондентов ИСТОЧНИК: Lindert, Skoufias and Shapiro, 2006, р. 24. Ответы на вопрос: «Считаете ли вы, что распределение доходов является …?», заданный в 2001 году организацией «Latinobaro´metro». 12 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ПОЗВОЛЯЮТ СЕМЬЯМ ЛУЧШЕ ИНВЕСТИРОВАТЬ СРЕДСТВА В СВОЕ БУДУЩЕЕ Системы социальной поддержки позволяют домохозяйствам воспользоваться такими инвестиционными воз- можностями, которые при отсутствии этих программ были бы упущены, – это касается как человеческого ка- питала детей в семье, так и средств к существованию работающих ее членов – несмотря на то, что такой семье недоступен кредитный рынок. В частности, программы социальной поддержки способны внести свой вклад в накопление капитала среди малоимущих, предотвращая негативные последствия недоедания и недовложе- ния средств в образование, а также позволяя этим людям инвестировать капитал в производительные активы. Предотвращая недоедание Многие дети в развивающихся странах страдают от недоедания. В странах с низким доходом у 43% детей в возрасте до пяти лет имеют недостаточный вес, тогда как аналогичный показатель в странах со средним доходом составляет 11% (World Bank, 2006m). В каждой стране малоимущие непропорционально сильно страдают от недоедания. Фактически, частота случаев недоедания в квинтиле с минимальным доходом за- частую в два-три раза выше, чем в квантиле с максимальным доходом (Wagstaff и Watanabe, 2000). Недоеда- ние связано примерно с половиной из 10 млн смертельных случаев, отмечаемых в развивающихся странах ежегодно среди детей в возрастной группе до пяти лет (Wagstaff и Watanabe, 2000). Кроме того, есть весомое научное подтверждение, что те, кто в детстве недоедал, но выжил, оказались более болезненными, менее трудоспособными, физически более слабыми, менее образованными и обладающими более низкими по- знавательными способностями по сравнению с теми их сверстниками, которые лучше питались2. Каждое из этих последствий само по себе неприемлемо, а в совокупности они уменьшают экономиче- ский рост. По оценке Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), за счет более продолжительной, более здоровой и более производительной жизни 400 млн людей, освобожденных от опа- сности недоедания, ежегодно можно было бы получать выгоды, исчисляемые, по меньшей мере 120 млрд долл. США, если бы была достигнута первая цель в области развития, сформулированная в Декларации тысячелетия (ЦРДТ) – вдвое сократить голод на планете к 2015 году (FAO 2002). В том же докладе ФАО даются ссылки на ис- следования, проведенные в Индии, Пакистане и Вьетнаме, где показано, что комбинированный эффект задер- жки роста людей и дефицита в их пище йода и железа уменьшают валовой внутренний продукт (ВВП) на 2–4% ежегодно. Поэтому не стоит удивляться, что инвестирование средств в уменьшение недоедания рентабельно. По оценке Бермана и Розенцвейга (Behrman, Rosenzweig, 2001), каждый доллар, вложенный в программу пита- ния в раннем детстве, в развивающейся стране потенциально возвращается, по крайней мере, тремя долларами дохода образования – не говоря уж о других выгодах, которые могли бы при этом возникнуть. Неадекватный доход может отразиться в недостатке питания за счет урезания количества и качества еды и в сокращении доступа к услугам – таким как получение медицинской помощи, образование, водоснабжение и канализация, а также может вызвать нехватку времени, предназначенного правильному кормлению детей младшего возраста. Трансферты через программы социальной поддержки могут позволить семьям повысить количество и качество потребляемой ими пищи. Подобная социальная помощь способна предоставить до- статочно средств, чтобы люди могли правильно питаться и преодолевать затруднения, связанные с приняти- ем таких поведенческих изменений, которые предписаны врачами-диетологами. Социальные выплаты могут, к примеру, позволить семьям закупить контейнеры для транспортировки, хранения и обработки воды. Или просто покупать воду и мыло, чтобы стало возможным содействовать распространению гигиенических навы- ков среди населения. В некоторых случаях дополнительный доход может позволить перераспределить зоны ответственности в семье таким образом, чтобы за детьми был достаточный присмотр. А это, в свою очередь, способствует ежедневному многоразовому кормлению, которое необходимо совсем маленьким детям и тем, кто уже пострадал от недоедания. Многие программы социальной поддержки помимо влияния, оказываемого прямой выплатой, имеют и побочное воздействие. Сооружение или текущий ремонт автомобильных дорог, рынков, оросительных со- оружений, канализации, местных источников водоснабжения, школ, медицинских учреждений и т. п. путем организации общественных работ может помочь малоимущим в росте их средств к существованию, доступно- сти питания и/или услуг. Готовая еда, забираемые домой продовольственные наборы, продовольственные та- лоны и наличные деньги – все эти компоненты могут быть обусловлены потреблением услуг здравоохранения (зачастую так и происходит), которые, как правило, включают в себя медицинское обслуживание беременных, обучение рациональному питанию и мониторинг подрастающего поколения, а могут быть связаны и со шко- лами, находясь в которых дети более доступны для обучения навыкам рационального питания, уничтожения глистов, получения дополнительных витаминов или усиленного школьного питания. 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 13 Предотвращение недостаточного инвестирования в образование Масса примеров постоянно свидетельствует о том, что хронически бедные семьи менее всего готовы к тому, чтобы их дети получили достаточное школьное образование (World Bank, 2005n). Дети, у кото- рых нет возможности посещать школу или которых родители забирают из школы недоучками, потом всю жизнь сталкиваются с проблемой низких заработков (Hoddinott и Quisumbing, 2003). Базовые трансферты могут помочь семьям вынести бремя прямых расходов на оплату школьного обучения, куда входят расходы на учителей и учебники, на перевозку детей, поддержание технического обеспечения школы и школьную форму. Такие затраты могут оказаться весьма существенными. Исследование, проведенное Департамен- том международного развития Великобритании в Бангладеш, Кении, Непале, Шри-Ланке, Уганде и Зам- бии, показало, что затраты на образование в этих странах занимали второе место после затрат на питание (DFID 1999). Школьная плата лишь за обучение может составлять там от 5 до 20% общих расходов семей (World Bank, 2006c). И, разумеется, сверх прямых платежей здесь необходимо учитывать альтернативные затраты детского времени на оплаченный и неоплаченный труд. Хорошие программы социальной поддержки эффективны в том, что помогают семьям создавать чело- веческий капитал. Самое веское подтверждение такой оценки дает новое поколение программ обусловлен- ных денежных трансфертов (ОДТ), когда получение выгоды оговаривается условием, что получатели выйдут на предписанный им (часто весьма существенный) уровень потребления услуг. Есть очень веское подтвер- ждение тому, что эти программы поднимают показатели охвата детей школьным образованием (Вставка 2.1), особенно среди самых малоимущих групп населения, и могут повысить уровень пользования медицинскими услугами. Программы социального пенсионного обеспечения (хоть они явно созданы для защиты малоиму- щих именно пожилого возраста) также продемонстрировали влияние на увеличение человеческого капитала семей – как в отношении пожилых людей, так и детей (Carvalho, 2000a; Case, 2001; Duflo, 2003). ВСТАВКА 2.1 Движущая сила образовательных стипендий: программа помощи женским средним школам в Бангладеш Селине 18 лет. Она родом из деревни Дарагаон вблизи города Чинаругхат Упазила в округе Хабиганг. Селина происходит из бедной семьи, у нее семеро братьев и сестер и она – третий по счету ребенок. Ее отец, Абдур Раззак, – вышедший на пен- сию охранник с чайной плантации в своей деревне. У него есть кусок земли, которую он обрабатывает, но ее слишком мало, чтобы кормить всю семью. Абдур Раззак всю жизнь мечтал дать детям образование. Однако у него не было возможности, чтобы первые двое детей окончили среднюю школу и получили аттестат зрелости. Появление новой Программы помощи женским средним школам возродило его оптимизм и надежду на то, что он сможет дать Селине среднее образование. Селину зачислили в среднюю школу для девочек в 1995 году. Школа находится примерно в пяти километрах от ее дома. Учась в школе с шестого по десятый класс, девушка получала регулярную стипендию. Часть этих денег она тратила на оп- лату проезда до школы. При этом ей приходилось сначала проходить около двух километров до места, где она садилась на автобус, который довозил до школы. Путь был для нее тяжел, но Селина знала: чтобы стипендию платили непрерывно, она должна посещать не менее 75% школьных занятий, поэтому редко их пропускала. Благодаря регулярным занятиям в школе она смогла из года в год повышать свою успеваемость. Так, перейдя в шестой класс, она оказалась на 72-м месте по успеваемости в классе, перейдя в седьмой класс – на 6-м месте, а в восьмом была на 5-м месте. В 2000 году Селина сдала экзамен в своей средней школе и получила аттестат об образовании в области гуманитарных наук со средней оценкой «В» (по российским меркам соответствует оценке «хорошо»). ИСТОЧНИК: Ahmed, 2004a. Инвестируя в производительные активы Растет число свидетельств того, что денежная помощь способна помочь семьям не только сводить кон- цы с концами, но и реально улучшать их материальное положение за счет инвестирования части полу- чаемых ими социальных выплат. Гертлер, Мартинец и Рубио-Кордино (Gertler, Martinez, Rubio-Codino, 2006) сообщают, что получатели помощи по программе обусловленных денежных трансфертов в рамках «Oportunidades» инвестируют около 12% получаемых трансфертов. Это позволяет им после пяти с поло- виной лет участия в программе поднять уровень своего потребления примерно на треть. Ранее Безуни, Дитон и Нортон (Bezuneh, Deaton, Norton, 1988) пришли к выводу, что программы «еда в обмен на работу » в северной части Кении на протяжении неурожайных периодов позволяли домохозяйствам тратить до- полнительные средства на закупки дополнительных сельскохозяйственных средств и повышать чистый доход своих ферм на 52%. Садуле, де-Жанври и Дэвис (Sadoulet, de Janvry, Davis, 2001) сделали аналогичные выводы относительно «PROCAMPO» – Мексиканской программы прямой поддержки в сельском хозяйстве, которая включает в себя денежные трансферты семьям, занятым в сельском хозяйстве. Выплаты рассчита- 14 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ны на то, чтобы компенсировать потери дохода, ожидаемые от принятия Североамериканского соглашения о свободной торговле. Семьи инвестируют получаемые от программы средства на поддержание своего производства, и, кроме того, эти средства служат в качестве залога для получения кредитов. В конечном счете это дает положительный мультипликативный эффект в диапазоне от 1,5 до 2,6. Аналогичный инвестиционный эффект обнаружился также и в результате действия программ социаль- ного пенсионного обеспечения в Боливии, Бразилии и Южно-Африканской Республике. Такие программы представляют собой денежные переводы в чистом виде, предоставляемые людям пожилого возраста в целях потребления, – классический образец программ, которые, по задумке, связаны исключительно с избавлением от лишений. Однако эти программы имели важные социальные последствия, вышедшие далеко за рамки пер- воначально поставленных целей. Они уменьшили бедность (Case и Deaton, 1998), увеличили доступ к креди- там благодаря регулярным пенсионным выплатам (Ardington и Lund, 1995). А в результате это привело к более высокому уровню инвестирования в семейный физический капитал (Delgado и Cardoso, 2000). Более свежие результаты работы боливийской программы «Bono Solidario» свидетельствуют о том, что в сельскохозяйствен- ных районах страны социальные пенсионеры инвестируют получаемые ими пенсионные выплаты в обработ- ку малых участков земли. Как следствие этого, потребление ими пищи в денежном выражении выросло вдвое по сравнению с той суммой, которую они получили в виде трансферта (Martinez, 2005). Чтобы семьи имели возможность инвестировать, программы должны помогать им в течение довольно длительного периода и не исключать из числа получателей помощи, если доход или материальные активы семьи немного подрастают. Не совсем понятно, однако, все ли программы социальной помощи стимулируют среди типичных бедных получателей такое инвестирование, эффект от которого пропорционален размеру получаемой выплаты. Некоторые исследователи например, Картер и Баррет (Carter and Barrett, 2006) приво- дят доводы в пользу того, что существует «пороговый эффект», который заключается в следующем: пока соци- альная помощь семье не достигнет некоего минимального значения («порога»), семья не в состоянии эффек- тивно инвестировать. Литература по данному вопросу только начинает появляться, и окончательного ответа еще нет (см. Lentz и Barrett, 2005). Сама мысль о существовании такого минимума согласуется с тем фактом, что в развивающихся странах программы с сильным воздействием на процесс инвестирования имеют более высокую рентабельность по сравнению со средними показателями других программ. Конечно, не исключено также, что это явление проявляется, по крайней мере, частично, как результат трудности замера подобных эффектов, которые легче наблюдать, когда они значительны. Программы общественных работ способны помочь семьям или общинам длительно получать соци- альную помощь посредством иного инвестиционного канала – путем создания или поддержания в рабочем состоянии инфраструктуры, которая приносит свои плоды в виде дополнительных услуг, полезных семьям. Доступные дороги помогают семьям доставлять товары на рынок, ездить на работу в удаленные от их деревень места или пользоваться медицинскими, образовательными и прочими общественными услугами. В Бангла- деш исследователи Хандкер, Бакт и Кулуал (Khandker, Bakht, Koolwal, 2006) выяснили, что выполнение ряда проектов по развитию дорожной сети привело к росту заработков в сельском хозяйстве на 27% и увеличению потребления в расчете на душу населения на 11%. Улучшение дорог привело также к увеличению числа уча- щихся в школах – как мальчиков, так и девочек. СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ПОМОГАЮТ СЕМЬЯМ УПРАВЛЯТЬ РИСКАМИ Когда семьи, особенно бедные, сталкиваются с сокращением своих доходов или материальных активов, они могут прибегнуть к затратным стратегиям преодоления последствий ущерба (или выживания), напри- мер продать свои наиболее эффективные производительные активы и тем самым увековечить свою бед- ность. Хуже того, когда риск становится чересчур угрожающим, семья может попытаться его уменьшить, выбирая такой вариант существования, который сокращает семейные заработки. Хорошие программы со- циальной помощи способны уменьшить потребность в любой из стратегий поведения, могущих захлоп- нуть семью в ловушке бедности. Уменьшая сферу действия негативных стратегий преодоления Совершенно очевидно, что семьи, страдающие от краткосрочных экономических шоков, могут выну- жденно сократить питание детей: оказывается, родители чаще готовы пожертвовать качеством питания или здоровьем своих детей, нежели отрывать их от получения школьного образования. Именно по этой причине наблюдалась более высокая детская смертность в годы экономического кризиса в Перу в период с 1988 по 1992 год (Paxson and Schady, 2004). В Индонезии процент детей школьного возраста, посещающих занятия, снизился во время экономического кризиса. Особенно заметно это явление проявилось среди ма- 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 15 лоимущих слоев населения и в сельских районах страны (Frankenberg, Thomas and Beegle, 1999). Ходдинотт и Кинси (Hoddinott, Kinsey, 2001) выявили целый ряд негативных воздействий засухи на здоровье зим- бабвийских детей в возрасте от года до двух лет. Эти авторы показали, что страдающие от недоедания до- школьники будут и дальше отставать в росте, позднее поступать в школу и позднее оканчивать ее по срав- нению с остальными своими сверстниками. Масштабы подобного воздействия весьма велики: удары засу- хи в период с 1982 по 1984 год привели к тому, что дети отстали в росте в среднем на 2,3 см, потеряли 0,4 года школы, и имела место задержка с началом школьного образования в среднем на 3,7 месяца. С учетом отдачи от вложения денег в образование и накопление трудового/жизненного опыта в зимбабвийском про- мышленном секторе, исследователи подсчитали, что воздействие засухи скажется в целом на протяжении всей жизни детей в виде потери 7% заработков. Программы социальной поддержки способны помочь пре- дотвратить такие потери. Если системы социальной поддержки отсутствуют, то экономические шоки могут вынудить семьи с низ- кой способностью к их преодолению распродавать свои производительные активы. Семьи, которые вынуждены уменьшать обеспечивающий их существование основной капитал: проедать посевное зерно, распродавать тя- гловый скот или орудия производства своего семейного предприятия, переставать вносить арендную плату или делать выплаты по закладной, в результате чего они теряют свои дома, фермы или мастерские, – такие семьи будут испытывать огромные трудности, чтобы восстановить свои источники заработка. Негативный эффект окажется еще более заметным, если кредитные рынки отсутствуют3. Как показано во вставках 2.2 и 2.3, матери- альные средства, необходимые для восстановления источников существования, относительно велики, вследст- вие чего семьям надо понести значительные затраты, прежде чем они в принципе смогут вернуться к прежним потенциальным заработкам (Carter and others, 2004; Fafchamps, Udry and Czukas, 1998; Jalan and Ravallion, 2002; Lokshin and Ravallion, 2000). К примеру, Картер и другие авторы (Carter and others, 2007) подсчитали на примере с ураганом «Митч» в Гондурасе: потеря 10% активов бедных семей привела бы в течение следующих за урага- ном двух с половиной лет к 18%-ному снижению темпа роста их семейного дохода по сравнению с темпом без потери семейных активов. Аналогичная потеря активов более зажиточными семьями замедлила бы последую- щий темп роста их доходов лишь на 9%. Когда они доступны, системы социальной поддержки уменьшают воздействие негативных стратегий выживания. Например, в ответ на финансовый кризис 1998 года индонезийское правительство развернуло систему бесплатного предоставления медицинских и образовательных услуг для школьников из бедных семей. Оценка обеих этих программ выявила, что в семьях получателей помощи сокращение получаемых услуг оказа- лось меньше, чем было бы при отсутствии таких программ (Cameron, 2002; Saadah, Pradhan and Sparrow, 2001). Дети, которые получают денежную помощь по экспериментальной программе в замбийском округе Каломо (Kalomo District), лучше питаются и меньше недобирают в весе (MCDSS и GTZ, 2007). Программы обуслов- ленных денежных трансфертов (ОДТ), предоставленные хронически бедным на адресной основе, помогли их получателям, пострадавшим от экономических шоков, противостоять ударам стихий (см. de Janvry, Sadoulet and others, 2006). В Никарагуа и Гондурасе семьи – получатели помощи, понесшие потери от кризисного неурожая кофе, смогли дать своим детям возможность продолжать обучение в школе, а не начать трудиться. В Никарагуа ВСТАВКА 2.2. Потеря вола Данный конкретный случай с большой убедительностью иллюстрирует долгосрочное воздействие потери производитель- ного актива: Ато Мухаммед, 55 лет, неграмотный, живет в округе Бати (Bati) в южной части пояса Уолло (South Wollo Zone), Эфи- опия. Он глава семейства из девяти человек. Ато находился в рядах хронически необеспеченных пищей людей уже на протяжении более 10 лет. И вот в результате засухи он лишился своего единственного вола. Он продал это живот- ное, чтоб хотя бы на время обзавестись едой, и у него не было возможности купить другого вола. В настоящее время Ато владеет одним гектаром сельскохозяйственного земельного участка, но пастбищной земли у него нет. Поскольку у него нет вола, то он сдает свою землю по соглашению как издольщик на паритетных началах 50/50. Мухаммед и члены его семьи зарабатывают на жизнь самой разной поденной работой, и его семья систематически получает продовольственную помощь. Мухаммед твердо заявляет, что «волы – решающее средство производства, которое могло бы освободить меня из этой западни необеспеченности». Однако, с другой стороны, он не хочет брать кредит в региональной кредитной ор- ганизации на покупку вола, поскольку не желает залезать в долги и опасается, что если не сможет возвратить долг, тот перейдет на его детей. Мухаммед опасается, что заново купленный вол мог бы умереть от нехватки подходящего корма или от болезней животных, поскольку в их общине нет надежной ветеринарной службы. Он боится не расплатиться с дол- гами еще и потому, что урожай часто гибнет из-за насекомых-вредителей и засух (Carter and others, 2007, стр. 835–836). 16 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ падение потребления в таких семьях было не столь за- метным, как в семьях, не получавших помощь. В Гон- ВСТАВКА 2.3. Ловушка бедности в Шинянга дурасе взрослые смогли увеличить свою трудовую за- В Шинянга разведение крупного рогатого скота – это вы- нятость. В Мексике дети школьного возраста из семей- сокорентабельный бизнес (ежегодный доход 25–30%). получателей помощи смогли продолжить посещать Кроме того, крупный рогатый скот – это ликвидные ак- школу – в отличие от своих сверстников из семей, тивы, которые можно использовать для поддержания равномерного потребления. По этим причинам владеть которые пострадали в той же мере от последствий эко- крупным рогатым скотом там привлекательно. Но это номических шоков, но помощь не получали. требует крупных инвестиций. Поэтому было замечено, что более зажиточные деревенские семьи специализи- руются на разведении крупного рогатого скота, тогда как Управление ожидаемыми рисками семьи победнее получают более значимую долю свое- Семьи, которые настолько бедны, что не имеют воз- го дохода из несельскохозяйственных работ. Различия можности продержаться на плаву в течение неудачно- в сравнительном преимуществе или навыках не дают убедительного объяснения этому явлению. Семьи, ко- го для них года, могут свести к минимуму колебания торые специализируются на несельскохозяйственных своих доходов, но при этом снижая их. Они могут, видах работ, имеют значительно более низкие доходы. к примеру, выращивать неприхотливые малорента- Хотя трудно себе представить, чтобы у них не хватало бельные зерновые культуры, не тратясь на удобрения; навыков заниматься скотоводством, поскольку выращи- вание крупного рогатого скота – традиционное занятие изменить виды своей трудовой деятельности, отказы- в этих местах. ваясь от наиболее рентабельных; и хранить сбереже- Отсутствие кредитных рынков и неделимость крупного ния в виде ликвидных, но малорентабельных активов. рогатого скота на части как имущества подразумева- Трудно достоверно оценить, насколько стоящи такие ют, что семьи должны быть в состоянии вкладывать механизмы управления ожидаемым риском, посколь- относительно большие суммы в разведение крупного ку большинство данных поступает от очень бедных рогатого скота. Однако бедные семьи с малым началь- ным капиталом, из которого можно извлечь только малоземельных сельских хозяйств, занятых неполив- низкие доходы, полагают, что им трудно накопить до- ным земледелием или скотоводством. Интуитивно статочно средств для вложения в разведение крупного можно предполагать, что проблема в равной мере мо- рогатого скота. Проблема осложняется еще и тем, что гла бы относиться и к бедным городским семьям. Под- из-за малых накоплений возможности бедняков совла- дать с экономическим шоком ограничены. В результа- счеты, приведенные в опубликованных исследовани- те такие семьи занимаются низкозатратными, но и ма- ях, показывают весьма существенную роль подобной лорентабельными видами трудовой деятельности, что стратегии (см. обзор Dercon, 2006), поскольку бедные делает для них накопление еще более трудновыполни- жертвуют до четверти своего дохода в обмен на обре- мой задачей. Совокупность всех этих факторов объя- сняет, почему более бедные семьи специализируются тение большей финансовой безопасности. на работах вне фермы или переходят на случайные В основе проблемы, с которой лицом к лицу стол- заработки, которые требует небольшой квалифика- кнулись малоимущие, используя управление риском, ции, но экономически безопасны. Такая линия поведе- лежит недостаточное страхование от риска. Некоторые ния загоняет малоимущие семьи в ловушки бедности, несмотря на то, что в их краях имеются привлекатель- программы социальной поддержки способны выпол- ные инвестиционные возможности. нять такую страховую функцию, чтобы помочь семьям избежать принятия снижающих их доходы решений ИСТОЧНИК: Dercon, 1997. по управлению ожидаемым риском . Если бы семьи зна- 4 ли, что в случае неурожайного года им был бы наверняка обеспечен доступ к программе социальной поддержки, то при построении своего дохода и в принятии инвестиционных решений они могли бы в большей степени полагаться на возврат вложенных средств и меньше заботиться об обеспечении собственной финансовой безопа- сности. Уокер, Сингх и Асокан (Walker, Singh, Asokan, 1986) до некоторой степени смогли оценить этот эффект, наблюдая за потоками доходов безземельных батраков в двух индийских деревнях. В одной из них действовал План гарантированной занятости штата Махараштра (Maharashtra Employment Guarantee Scheme). Оказалось, что в деревне, где действовала программа занятости, доходные потоки семей были на 50% ровнее, чем в деревне, не охваченной этой программой. Равальон (Ravallion, 1991) противопоставляет сильную корреляцию продаж зе- мельных участков голоданием их собственников в бангладешских деревнях отсутствию подобной корреляции в Индии, где действовали программы общественных работ. Чтобы программы социальной поддержки могли создать такой страховой эффект, люди должны в них поверить и относиться к ним, как к надежной гарантии того, что эти программы незамедлительно придут к ним на помощь, как только в ней появится необходимость – на сегодняшний день ряд программ уже сыг- рали такую роль. Скажем, программа могла бы, наподобие Плана гарантированной занятости в штате Маха- раштра, обеспечивать человеку занятость на общественных работах на некое минимальное количество дней, на гарантированной основе. Новый индийский Национальный план гарантированной занятости (National 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 17 Employment Guarantee Scheme) как раз и должен предоставлять такую гарантию. Однако пока еще нет данных, подтверждающих его действенность. Другим подходом могли бы стать денежные трансферты – после про- верки нуждаемости или иного критерия включения в программу помощи, которая выполнялась бы настолько быстро, что нуждающиеся «новобранцы» определялись бы и получали гарантированную материальную по- мощь сразу же после падения их доходов. Ряд программ для Восточной Европы уже справляются с такими задачами. Независимо от подхода, у действующей программы должен быть соответствующий бюджет, так как гарантия предоставления достаточного минимального уровня дохода принципиально важна для поиска пра- вильного поведения в отношении принятия риска. Поскольку на практике такая гарантия семьям предостав- ляется редко и с таким запозданием, что у них не вырабатывается к ней доверие, то роль системы социальной помощи в управлении ожидаемым риском на сегодняшний день в значительной мере не реализована. СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ПОМОГАЮТ ПРАВИТЕЛЬСТВАМ ПРОВОДИТЬ БЛАГОТВОРНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ Система социальной помощи способна в той или иной степени помочь проведению социальной поли- тики. Сильная программа социальной помощи может напрямую заменить собой элементы перераспреде- ления, которые неэффективно работают в других программах. Не столь очевидна непосредственная роль системы социальной поддержки в содействии правительствам по принятию или поддержанию надежного макроэкономического, внешнеторгового и других направлений политического курса. Опосредованно си- стема социальной поддержки способна за короткий срок напрямую сократить социальное неравенство, смягчая чрезмерное неравенство, причиняющее вред развитию прочных общественных институтов, ле- жащих в основе здоровой политики и государственного управления. Замена неэффективно работающих элементов перераспределения в других программах Во многих сферах и программах исторически переплелись задачи достижения и справедливости и эф- фективности. В недалеком прошлом острие политики было повсеместно нацелено на повышение эффек- тивности. Признание необходимости детально осмыслить, каково динамическое воздействие от перера- спределения средств в рамках политических реформ, проявилось в виде призыва к развивающемуся сооб- ществу, чтобы «анализ социального воздействия реформ » стал частью процесса принятия политических решений (см. World Bank, 2003i). Цель такого анализа – подготавливать реформы с меньшими потерями для бедных или так, чтобы компенсировать бедным их потери, иногда с помощью специфических меха- низмов, а зачастую посредством самых общих программ социальной поддержки, о чем будет сказано ниже. Действительно, Канбур (Kanbur, 2005) и Всемирный банк (World Bank, 2005n) считают, что использование специализированного механизма перераспределения – такого как программа долговременных денежных трансфертов – является предпочтительным при построении приемлемого варианта реформы. Возьмем, для примера, рынки труда. Для того чтобы они были эффективными и играли свою роль в установлении инвестиционного климата, ведущего к росту экономики и снижению бедности, эти рынки должны быть гибкими. Более того, они должны ставить своей целью защиту рабочих, которые, скорее всего, поменяют место работы один, а быть может и несколько раз на протяжении жизни, чем стремиться сохранить рабочие места. Такое акцентирование означает снижение регулирующей роли рынка труда в деле защиты рабочих и усовершенствование мер по поддержанию дохода на определенном уровне для безработных. Си- стемы социальной помощи, особенно в виде общественных работ, могут стать существенным инструментом обеспечения поддержания такого дохода. Ими можно пользоваться для дополнительного страхования на слу- чай безработицы, как это было осуществлено в Аргентине и Южной Корее. Или же заменять ими этот вид страхования, как было сделано в Боливии и Перу (Vodopivec, 2004; World Bank, 2004e). Опыт стран Восточной Европы и Средней Азии в отношении цен на коммунальные услуги является еще одним примером того, как предоставление социальной помощи может способствовать проведению эффек- тивной политики в других секторах (Lampietti 2004; Lovei et al., 2000; Saghir, 2005; Shopov (публикация ожи- дается); World Bank, 2000b). В эпоху социализма были установлены очень низкие цены на газ, электричество и теплоснабжение. С переходом к рынку такая практика сделалась нежизнеспособной и к середине 1990-х гг. больше не могла оставаться неизменной. Компании, предоставляющие коммунальные услуги, не могли нести на своих плечах бремя убытков, а у правительств не хватало средств, чтобы покрывать ценовые субсидии. Та- рифы на коммунальные услуги неминуемо выросли. И страны стали экспериментировать, стараясь отыскать пути реформирования этого сектора экономики в целях повышения его эффективности при одновременной, пусть и частичной, защите потребителей. 18 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Некоторые страны предпочли оказывать минимальную поддержку потребителям в сфере коммунальных услуг за счет явной социальной помощи, а не за счет косвенной помощи через ценообразование на эти услуги. В таком подходе много рационального. При этом и величина дотаций, и эффективность работы коммунальных служб более открыты и прозрачны. Это позволяет, если нужно, осуществлять более точную адресную помощь и воспользоваться преимуществом возможности выбора поставщика услуг и платежных систем, используемых в других программах социальной помощи. Данный подход, помимо всего прочего, создает соответствующие экономические стимулы для потребителей, позволяя им экономить за счет снижения пользования коммуналь- ными услугами. В Болгарии, например, один и тот же штат служащих управляет и системой пособий на оп- лату теплоснабжения и Планом гарантированного получения гражданами минимального дохода (Guaranteed Minimum Income Scheme). При этом в обоих случаях широко применяются одни и те же методы, инструментарий и один и тот же бюджетный уровень для каждой из программ – по 0,23% ВВП. Однако пороги права на полу- чение выше для пособий на оплату за теплоснабжение, и помощь предоставляется лишь в холодное время года. Там, где программа социальной помощи существует или может быть легко создана – как бразильская «Auxilio Gás» («Субсидия на газ для приготовления пищи»), там ноша социальных гарантий может быть снята с плеч компа- ний – производителей коммунальных услуг, что позволяет им сфокусироваться на эффективном предоставлении самих услуг5. Способствуя переменам, нацеленным на поддержание экономического роста Реформа будет испытывать меньше противодействия, когда работают механизмы, позволяющие компен- сировать потери пострадавшим или оказывать содействие малоимущим, которые зачастую еще больше беднеют во время экономического спада. В свою очередь, меньшее противодействие реформе позволяет проводить более действенную макроэкономическую политику и ускорять рост экономики. Родрик (Rodrik, 1998) приводит веские практические доводы в пользу такого предположения, рассматривая механизмы раз- решения социальных конфликтов (среди них – социальную помощь и социальное страхование), макроэ- кономические стратегии и устойчивый рост экономики. Во вставке 2.4 рассказано, как председатель Совета управляющих Федеральной резервной системы США недавно разъяснил эти вопросы в контексте бизнеса, а во вставке 2.5 дан экономический отчет о том, как британские Законы о бедных помогли «заправить го- рючим » аграрную революцию в стране, которая, в свою очередь, стала « топливом » для промышленной революции. Вслед за долговым кризисом 1970-х и 1980-х годов в Латинской Америке правительства многих стран этого региона взяли политический курс на перестройку, стратегически нацелившись и в области макроэконо- мики и в отдельных секторах экономики на сворачивание больных отраслей, которые оказались убыточными или держались на плаву лишь благодаря дорогостоящим бюджетным или квазибюджетным субсидиям. Эти ВСТАВКА 2.4. Разработчик политики делает ставку на экономический рост, равенство и стратегию Стивен Перлштейн (Steven Pearlstein, 2007, р. D1) из газеты «Вашингтон пост» обсуждает речь Председателя Совета управляющих Федеральной резервной системы США Б. Бернанке в Торговой палате Омахи: Возможно, лучшей частью вчерашней речи Бернанке была та, где он обрисовал изящный способ компромисса между экономическим ростом и проблемой неравенства. Одна из причин, сказал Бернанке, почему экономика США самая эффективная, самая динамичная и самая про- грессивная в мире, заключается в том, что мы предлагаем самое большое вознаграждение за квалификацию, тру- довые усилия и изобретательность. Кроме того, наша экономическая структура позволяет компаниям и отдельным личностям проявлять гибкость, когда речь идет о приспособлении к технологическим переменам или вкусам потреби- телей, или к конкуренции, и достойно вознаграждает их за участие в этих процессах. По словам Бернанке, изнанкой экономического динамизма стало порождение не только более высокого уровня социального неравенства, но также и более высокого уровня экономической незащищенности. В настоящее время, сказал он, единственный путь сделать такие негативные последствия политически приемлемыми – это «наложить ряд ограничений на риск сползания вниз отдельных граждан, больно задетых экономическими переменами». Одним из путей ограничения указанных рисков могли бы стать торговые ограничения, принятие новых правил на рынках труда и товаров или применение налогового кодекса в целях значительного перераспределения доходов. Но, по мнению Бернанке, издержки в форме замедления экономического роста или повышения уровня безработицы оказались бы слишком высокими. Лучшая альтернатива, считает он, – это сохранить политический консенсус относи- тельно открытых и гибких рынков, предлагая американцам комплекс более сильных экономических программ соци- альной помощи. 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 19 меры могли бы привести к более эффективному использованию ресурсов в среднесрочной перспективе. Од- нако в краткосрочной перспективе, многие трудящиеся в оздоровляемых отраслях потеряли бы работу, смеж- ники и поставщики сырья лишились бы бизнеса, и т. д. Правительства вскоре поняли, что системы социаль- ной поддержки могли бы помочь намечаемым реформам при немедленном вложении денег и отсроченном получении от них отдачи. В Чили, к примеру, в 1975 г. была создана обширная программа общественной заня- тости. Она действовала в течение семи лет, следуя за глубокими реформами в экономике страны (Raczynski and Romaguera, 1995). В Боливии в 1987 г. был учрежден Социальный фонд чрезвычайных ситуаций (Emergency Social Fund). Кредит, выделенный Всемирным банком в поддержку этого фонда, стал первым проектом в рабо- те агентства, специально созданного для защиты малоимущей части населения на время проведения в стране макроэкономической перестройки (Jorgensen, Grosh, Schacter, 1992). С течением времени поддержка такого рода получила широкое распространение. Чу и Гупта (Chu, Gupta, 1998b, р. v), к примеру, подытожили от- ношение Международного валютного фонда (International Monetary Fund) к данному вопросу, отметив, что «единственно разумное решение – продолжать курс необходимой перестройки, однако его необходимо до- полнить внедрением систем социальной поддержки». Логически можно было бы предположить, что система социальной поддержки – временное решение, которое должное внедряться в случае кризиса. Однако практика показала, что во время кризиса начинать про- грамму с нуля, раскручивать ее и выполнять трудно. Одной из характерных особенностей политики в области систем социальной поддержки, с чем большинство согласилось после финансового кризиса в Восточной Азии, является то, что такие программы необходимо запускать в работу в благоприятные для экономики вре- мена и расширять их действие в неблагоприятные. Уроки Азиатско-тихоокеанского экономического соглаше- ния (Asian Pacific Economic Consortium) и комментарии к нему таковы: Системы социальной поддержки должны быть задействованы до того, как кризис разразится. Постоянно дей- ствующие, а не созданные на злобу дня системы социальной поддержки способны эффективнее защищать бедных от неблагоприятного воздействия кризиса, не подрывая при этом долговременные экономические зада- чи. В благоприятные для экономики времена программный инструментарий помогает смягчить бедность среди хронически бедных и тех, кто страдает от воздействия шоков неэкономического характера (APEC, 2001, р. 6). Содействовать более социально-сбалансированному росту Трансферты играют как прямую, так и косвенную роль в снижении социального неравенства. Уменьшение неравенства должно помочь в создании « магического круга», ведущего к росту социальной роли обществен- ных институтов и, таким образом, к улучшению политики и повышению темпов экономического роста. ВСТАВКА 2.5. Результаты воздействия елизаветинских Законов о бедных на развитие Знаменитые британские Законы о бедных были приняты в 1598 и 1601 гг. Они закрепили систему социальной помощи – тем самым, облегчая в натуральном виде участь «беспомощных» бедных (больных, пожилых, детей), предоставляя работу по схеме общественных работ или субсидии, стимулирующие занятость, для трудоспособных, обучая детей ремеслу и воспи- тывая сирот. Законы о бедных предоставляли управляющие полномочия центральной власти, но финансировались целиком из местных налоговых поступлений и исполнялись на приходском уровне. Разумеется, применение законов варьировалось от места к месту и изменилось за прошедшие столетия. Всемирный банк предлагает любопытный обзор воздействия зако- нов о бедных на экономическое развитие государства. Появление всеобъемлющей системы социальной защиты населения, подкрепленной Законами о бедных, имело ряд весьма важных экономических последствий. В сочетании с законами (датируемыми с XIII века), которые предостав- ляли право полного отчуждения земли и передачи ее в собственность другому лицу, вышеупомянутые законы подде- рживали трудовую мобильность и снижали привязанность к земле, как единственной форме защищенности для сель- ского населения. У людей появилась определенная уверенность в завтрашнем дне, и в какую бы область экономики не занесла их новая работа, не имело значения, каков общественный статус их права собственности. Крупные зем- левладельцы, арендодатели и фермеры могли в равной мере пожинать экономические плоды, независимо от того, проистекали те от возросших размеров личных земельных угодий, от огораживания общинных земель, от увольнения трудящихся или от изменения их трудовых контрактов с переходом на более эффективную недельную или поденную работу. Причем эти перемены не вызывали такого же накала крестьянского протеста, как это случалось на континен- те. Но в равной мере и у работодателей в Англии был сильный стимул делать это лишь в том случае, если они видели для себя экономическую выгоду, поскольку, в соответствии с Законом о бедных, им также пришлось бы подсчитывать, во сколько обойдется увольнение работника, семье которого после увольнения они были обязаны выплачивать ком- пенсацию (World Bank, 2005n, р. 120). 20 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Появляются новые подтверждения того, что высокая степень социального неравенства может оказаться затратной для экономического роста и уменьшения бедности (см. De Ferranti et al., 2004; World Bank, 2005n). Сильное неравенство замедляет экономический рост и само развитие общества. Когда неравенство в полити- ческой и экономической сферах велико, это может привести к такому институциональному и политическому отбору, который благоприятствует созданию выгод скорее для определенных групп населения, чем более широкой базы экономического роста. Такое сужение круга выгодоприобритателей, в свою очередь, плохо для процессов инвестирования, инноваций и принятия риска, которые служат опорой долговременного роста. В качестве примера Хабер (Haber, 2001) приводит возникновение экономического разрыва между Сое- диненными Штатами и Мексикой на протяжении ХIХ века из-за разной конкурентоспособности банковских секторов этих двух стран, что отразилось в их политических институтах. В Соединенных Штатах политиче- ские институты в огромной степени способствовали тому, чтобы широкие массы потребителей получили доступ к кредитам и займам, которые они хотели получить. Как следствие этого, правительство допустило свободный выход в банковский сектор – что, в свою очередь, привело к образованию в высшей степени кон- курентоспособного рынка, низких процентных ставок и к высоким темпам роста капиталовложений. В проти- воположность этому мексиканские политические институты предоставили монопольные права на банковское дело небольшой группе политических интриганов, в результате чего в стране возникла олигопольная рыноч- ная структура и более низкие уровни кредитования и инвестирования – с извлечением большой прибыли для немногих избранных. Первоначальные различия двух систем самопроизводились, превращаясь в Соединен- ных Штатах в магический круг, а в Мексике – в порочный. Высокая степень неравенства может также препятствовать способности управлять экономической изменчи- востью (волатильностью рынка) и ухудшать качество макроэкономического отклика на потрясения. При боль- шем неравенстве общественные институты, ответственные за принятие на себя части ноши по регулированию, работают заметно хуже, и им труднее проводить намеченный политический курс. По страновой регрессионный анализ показывает, что картина вялого экономического роста в Латинской Америке после нефтяного кризиса 1973 года объясняется возросшим уровнем неравенства в доходах и земельной собственности и более высоким числом убийств в тот период (Rodrik, 1999). Высокие уровни неравенства могут вести к распространению преступ- лений, связанных с насилием над личностью, а преступность плохо влияет на экономический рост. По оценкам, на Ямайке рост насилия среди молодежи на 1% сократил доходы от туризма на 4% (World Bank, 2003e). Непосредственная роль денежных трансфертов в перераспределении средств очевидна и может быть действенной. Бразильская программа денежной помощи семьям «Bolsa Familia», и мексиканская программа «Oportunidades» охватыват примерно четверть населения каждой страны, привнося в семьи получателей около четверти основного семейного дохода. В результате, соответствующие этим странам коэффициент Джини по- низились на 2,7 пункта, или примерно на 5%. Такое необычайно большое воздействие названных программ было достигнуто благодаря их масштабам и относительной щедрости. В целом по Латинской Америке систе- ма налогов и трансфертов уменьшает коэффициент Джини в части доходов всего лишь на 2 пункта. В Европе коэффициент Джини для располагаемого дохода, остающегося в семье после уплаты налогов, на 15 пунктов ниже показателя для рыночного дохода (Perry and others, 2006). Выявленная особенность наводит на мысль, что в Латинской Америке в сфере налоговой и трансфертной политик больше простора для действий, на- правленных на снижение высокого социального неравенства. Вероятно, такой вывод справедлив и для многих стран вне данного региона, где примерно столь же высоки уровни неравенства. Воздействие в области расширения прав и возможностей Начинают появляться данные о том (хотя пока они больше относятся к случайному, событийному, а не на- учному эконометрическиму подтверждению), что системы социальной поддержки могут оказывать воз- действие в области расширения прав и возможностей, которое простирается за рамки перераспределения дохода. Похоже, эти эффекты, произрастающие из накатанных программ, способны открыть для их участ- ников новые роли. К примеру, как уже было показано, программы обусловленных денежных трансфертов увеличивают число учащихся, особенно в средней школе. В долгосрочной перспективе достижение вы- сокой доступности образования должно привести к снижению неравенства населения по уровню обра- зования и, соответственно, к снижению неравенства в получении личных доходов. Совместное обучение должно также принести пользу для национального единения и, если школы порождают такое чувство связности у людей, то это поможет молодежи избегать дорогостоящего рискованного поведения. Дина- мическое воздействие на посещаемость школ оказывается наибольшим среди самых малоимущих полу- чателей помощи – бедняков, женщин и этнических меньшинств. Из этого следует, что сопутствующие эффекты для названных групп тоже окажутся наибольшими (World Bank, в печати). 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 21 Есть любопытные, хотя пока что не задокументированные должным образом указания на то, что некото- рые программы обусловленных денежных трансфертов могут оказывать качественное воздействие с далекими последствиями. В Колумбии матери – получательницы помощи обязаны регулярно ходить в школы, где учатся их дети, чтобы выполнять там некую канцелярскую работу. Руководители программы сообщают, что участив- шиеся контакты ломают традиционный барьер общения учитель – родитель, в основе которого лежат различия в общественном положении этих людей (Combariza, 2006). Леви (Levy, 2006) сообщает, что общины в Мексике теперь оказывают большее давление на учителей, чтобы уменьшить их абсентеизм. Участвуя в общинных ме- роприятиях, женщины из бедных семей набираются опыта лидерства и общественных выступлений. В Турции женщины регистрируют вступление в брак и рождение детей, которые в противном случае не имели бы соот- ветствующих документов. И, таким образом, дети обретают защиту по семейному праву. Эти женщины также посещают правительственные учреждения, банки и деловую часть города, чтобы оформлять бумаги, связан- ные с программой, – что-то вроде задания, которое многие из курдских матерей никогда до этого не выполняли (Ahmed and others., 2007). Активность избирателей среди бедных слоев населения на втором туре президентских выборов 2006 года в Бразилии была выше, чем ожидалось. Некоторые аналитики (Hunter and Power, 2007) связы- вают это с воздействием программы «Bolsa Familia», отмечая, что политическая мощь сдвигается в том же направ- лении, что и экономическая. Похоже, эти эффекты косвенного воздействия программ социальной поддержки работают на возрастание включенности голосов бедных такими способами, которые дополняют или усиливают рост их дохода и способны внести свой вклад в формирование «магического круга». СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ Роль, отводимая системам социальной поддержки, и цели, поставленные перед ними, говорят о том, что они способны выполнять функции защиты и поддержки. Они защищают малоимущих от крайних лише- ний и падения в еще более глубокую бедность, когда их задевают экономические потрясения. Они также способствуют экономической независимости, позволяя семьям вкладывать деньги в свое будущее и, таким образом, повышать свой жизненный уровень. А правительствам они позволяют выбирать более эффек- тивный политический курс, последствием которого будет усиление экономического роста и, возможно, более высокие уровни потребления для всех семей. Чтобы соответствовать этим различным ролям, целям и функциям, системы социальной поддержки должны обладать рядом конструктивных особенностей (табл. 2.1). Для того чтобы система социальной под- держки могла защитить крайне или хронически бедных людей от всей тяготы их нищеты, чистый трансферт (за исключением налогов, которые его формируют) должен носить распределительный характер, а его воздей- ствие будет тем заметней, чем выше степени перераспределения. Отдельные семьи, которые испытывают эконо- мический шок, можно защитить от необратимых потерь, если эти семьи вовремя получат доступ к программе помощи. Следовательно, критерии и процедура включения в программу должны быть в достаточной мере до- ступными. Выгода окажется пропорциональной количеству охваченных людей из числа нуждающихся – даже если некоторые из нуждающихся не попадут под действие программы, защита окажется эффективной для тех, кто окажется в числе ее участников. Требования более строги для систем социальной поддержки, которые при- званы помочь семьям справиться с ожидаемыми рисками, поскольку в таком случае семьи должны иметь над- ежную гарантию, что помощь к ним придет тогда, когда она будет необходима. Таким образом, и процессы включения в программу, и процессы ее финансирования должны быть гибкими и достаточно наглядными, чтобы семьи могли поверить в нее. Стимулирования, которое возникает как результат помощи в выборе разум- ного государственного политического курса, легче всего достичь посредством постоянно действующей систе- мы социальной поддержки, – но такой программы, которую можно расширять или в которую можно добавлять элементы, когда необходимо иметь дело с конкретными специфическими потрясениями или реформами. Есть много аргументов в пользу того, что хорошие системы социальной поддержки должны содействовать экономическому росту. Однако это положение трудно доказать с помощью надежных эмпирических данных. В тех случаях, когда воздействие должно быть прямым – например, системы социальной поддержки предоставляют се- мьям возможность компенсировать недостатки рынка кредитования и осуществлять инвестирование в производст- во, – там это предположение находит подтверждение на уровне семьи, но не общины или на макроэкономическом уровне. Даже тогда, когда эффекты на уровне семьи значительны, вес этих семей в общем объеме производства мал, поэтому макроэкономические эффекты в целом могут оказаться небольшими, хотя и, безусловно, важными для снижения бедности. Более значимого совокупного воздействия на рост производительности труда или на развитие экономики можно ожидать в том случае, когда социальная помощь способствует реформам в секторах экономики, торговле или макроэкономике. Однако, поскольку причинная связь здесь довольно длинная и косвенная, то нево- зможно дать количественную оценку всей выгоды от политики в области систем социальной поддержки. 22 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 2.1. Системы социальной поддержки для защиты и содействия Роль/цель системы социальной Цель выплаты Элементы программы, необходимые поддержки Защита Содействие для обеспечения выплаты Предоставить денежные трансферты Х Как минимум, прогрессивное перераспределение дохо- с целью перераспределения доходов дов, часто для узкой группы населения Позволить семьям улучшить инвести- Х Может быть условием помощи. Нет, однако, ясности рование в их будущее в вопросах, достаточен ли размер трансферта, чтобы вызвать стимулирующий эффект, или должны ли тран- сферты поднять доходы семьи выше определенного порога, чтобы этот эффект проявился Помочь семьям управлять рисками • избегая необратимых потерь Х • Легкий доступ в программу, как только чувствуется в ней потребность • позволяя заниматься более Х • Надежная гарантия, что помощь окажется доступной, рискованной, но и более доходной когда она понадобится деятельностью Помочь правительству сделать пра- Х Х Желательно, чтобы базовая программа социальной вильный политический выбор помощи действовала постоянно. Ее можно было бы до- полнять во время всеобщих экономических потрясений или же временными компенсаторными программами для проведения определенных реформ ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. Следует также признать, что многие действующие сегодня программы и системы социальной под- держки не соответствуют набору требований, необходимых для извлечения всех потенциальных выгод. Немногие программы действуют с предоставлением надежных гарантий, и потому они с малой веро- ятностью могут влиять на изменение решений семьи по управлению ожидаемым риском. Многие про- граммы недостаточно масштабны или выгодны, чтобы предоставить надежную защиту или обеспечить эффективное содействие. А некоторые из этих программ с начала и до конца являются демонстрацией неприкрытого провала администрирования. Тем не менее, общая тенденция заключается в продвижении к более значимым программам социальной помощи, к более тонкому пониманию, как их проводить, и более надежным оценкам их динамического воздействия. По-видимому, лет через десять и практика систем социальной поддержки, и подтверждение их значимости будут куда более устоявшимися, чем это имеет место на сегодняшний день. Тем временем, наверно без опаски можно сказать, что в наши дни лишь относительно немногие лица, разрабатывающие политику, или избиратели полностью осознают роль систем социальной поддержки в подъеме эффективности экономики и основывают свою поддержку главным образом на разумности пере- распределения доходов. Такая недооценка систем социальной поддержки, возможно, приводит к их недофи- нансированию и недостаточному применению. 2.2. Каким образом системы социальной поддержки вписываются в более широкую стратегию развития? Системы социальной поддержки – при их исключительной полезности – никогда не станут единствен- ным или всеобъемлющим решением проблем бедности и риска. Они, скорее, являются частью стратегии развития государства. Чтобы определить параметры выполняемой ими роли и понять, каким образом про- граммы социальной помощи вписываются в остальной политический инструментарий, используемым прави- тельством в борьбе с бедностью и риском, полезно установить, какие группы семей могут и должны получать выгоду от программ социальной поддержки. Системы социальной поддержки могут обслуживать одну или несколько групп населения из перечи- сленных ниже: • Хронически бедные. Входящие в эту группу испытывают нехватку средств (в широком их пони- мании), чтобы зарабатывать достаточно денег, даже в «удачные» годы. Центр изучения хронической бедности (Chronic Poverty Research Centre, 2004) оценивает общее количество хронически бедных 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 23 в мире в 300–420 млн чел. Это существенная часть – 18% – того миллиарда живущих на Земле лю- дей, которые существуют менее чем на 1 долл. США в день (Chen и Ravallion, 2007)6. • Временно бедные. Входящие в эту группу зарабатывают достаточно денег в благоприятные годы, но оказываются в бедности, по крайне мере, временно, в результате идиосинкразических (уникаль- ных) или ковариантных (сопровождающих) экономических потрясений, диапазон которых прости- рается от болезни в семье или потери работы до засухи и макроэкономического кризиса. Временная бедность, очевидно, очень важный фактор. Баулч и Ходдинотт (Baulch, Hoddinott, 2000) в своем обзоре ряда исследований показывают, что в обычные годы около половины бедняков, живущих на доллар в день, можно отнести к временно бедным. Это означает, что их пребывание в данном положении будет относительно недолгим – менее года, двух или пяти лет – в зависимости от кон- кретного исследования. • Уязвимые группы населения. Числящиеся в этих группах «пересекаются» с теми, кто относится к группам хронически либо временно бедных, поскольку те же самые люди из уязвимых групп могут иметь недостаточно средств или столкнуться с экономическим шоком. Однако отдельные представители внутри уязвимых групп не окажутся в числе бедных. Особенно это касается тех слу- чаев, когда уязвимость относится к человеку из небедной семьи или в целом небедной общины. Некоторые крупные по численности уязвимые группы, которые перечислены ниже, обслуживают- ся системами социальной поддержки, но есть и другие локальные группы, например этнические меньшинства. – Люди с ограниченными возможностями. Статистические данные здесь ненадежны, но к числу инвалидов можно отнести от 10 до 15% населения планеты, при этом от 2 до 3% – это люди с серь- езными нарушениями трудоспособности, что делает их нуждающимися в материальной поддержке (Mont, 2007; WHO, 2008). – Люди пожилого возраста. В настоящее время примерно 10% населения Земли – это люди в воз- расте 60 лет и старше, а среди них 12% составляют те, кому за 80. По оценкам, к 2050 году доля лиц в возрасте 60 лет и старше составит около 21%, а доля среди них 80-летних и старше, как ожидает- ся, вырастет примерно до 19% (UN 2002). – Сироты. В Азии, в странах Африки к югу от Сахары, в Латинской Америке и Карибском бассейне насчитывается 143 млн сирот, лишившихся одного или обоих родителей. Из них 16 млн – кру- глые сироты, потерявшие обоих родителей. Есть страны, где сиротами являются 15% всех детей (UNAIDS/UNICEF/USAID, 2004). – Беженцы. Сегодня насчитывается 20,5 млн международных и внутренних беженцев, возвратив- шихся беженцев, внутренне перемещенных лиц; людей, просящих политического убежища, и лю- дей без гражданства (UNHCR, 2003). • Потерпевшие в результате реформ. Количество таких потерпевших и масштабы их потерь очень зависят от характера самих реформ. Поэтому общее число этих людей неизвестно, и подсчеты необ- ходимо проводить в каждом конкретном случае. А затем уже лица, вырабатывающие политику, смо- гут определить, насколько широко должна распространяться компенсация ущерба и сколько средств на это потребуется. Поскольку численность временно бедных может составлять до половины общего количества бедных, то большинство стран почувствует потребность в системах социальной поддержки как для того, чтобы по- мочь семьям справиться с экономическими потрясениями, так и для того, чтобы предоставить ту или иную помощь хронически бедным. Эти две группы бедствующих частично перекрываются одна с другой и с особо уязвимыми группами населения, еще более усложняя процесс общего ранжирования бедных. Помимо этого, политика предоставления трансфертов зачастую мотивируется желанием компенсировать потери тем, кто по- страдал в результате реформ, повлиявших на их доходы или получаемую социальную помощь. Потерпевшие могут быть и не бедными, тем не менее, им могут быть предоставлены выплаты для компенсации потерянного ими в процессе реформы дохода или имущества. Сложность задачи состоит в установлении верного баланса в определении групп получателей помо- щи, причин для такого действия и необходимого для этого инструментария. В Таблице 2.2 представлено логическое построение этой главы: сформулированы различные мотивы и цели, достижимые с помощью систем социальной поддержки; определены группы охватываемого населения; раскрыта роль и/или цели систем социальной поддержки; а также описаны некоторые из дополнительных мер политики для каждой группы. ТАБЛИЦА 2.2. Возможные адресные группы, роль систем социальной поддержки и дополнительные меры политики Мотивация/цель Группа населения Роль/цель программы Необходимый элемент Дополнительная мера политики социальной помощи программы Смягчение бедности Хронически бедные и/или Предоставить трансферты Прогрессивно нарастающее, Рост доли трудоемкой работы; доступность адекватного крайне бедные или иную поддержку для по возможности узко наце- медицинского обслуживания, образования, водоснабже- уменьшения неравенства ленное адресное перерасп- ния, электроснабжения и транспорта; возможности для и недопустимых лишений ределение микрофинансирования и развития сельского хозяйства; и т. д. Уязвимые группы, включая Вмешательство с целью стимулировать включение се- престарелых, сирот, людей мей в общественную и трудовую деятельность; семейное с ограниченными возмож- право способно оказать помощь в защите вдов, разве- ностями, перемещенных лиц, денных и сирот; услуги по оказанию социальной помощи страдающих от дискримина- ции групп населения Увеличение человечес- Хронически бедные и/или Стимулировать инвестиции До некоторой степени осу- То же, что сказано выше; а также политика в области кого капитала и средств крайне бедные в человеческий капитал ществляется автоматически; здравоохранения и образования (как, например, план существования в домо- и средства к существова- возможен пороговый эф- оздоровления членов общин) хозяйствах нию фект Помощь семьям в уп- Уязвимые к экономическому Предотвратить потерю Для предотвращения потерь Стабильная экономика, хорошо отлаженные рынки труда равлении рисками шоку (зачастую среди них средств к существованию после экономического шока и программы социального страхования по смягчению и самые бедные) или человеческого капи- необходимы своевременные рисков заболевания, потери трудоспособности, безрабо- тала меры тицы или увольнения – все это направлено на снижение количества и тяжести случаев временной бедности, что в особенности относится к работающим в формальном секторе Хронически бедные или хрони- Позволить стратегии пове- Необходимы гарантии для Для занятых в сельском хозяйстве, особенно мелких зем- чески подвергающиеся высо- дения «чем выше риск, тем содействия ожидаемым пе- левладельцев на неполивных землях, организация ирри- кой степени риска выше возврат от средств ременам гации, микрофинансирования, страхования от непогоды; к существованию» хорошо развитые рынки и доступ к дополнительным, несельскохозяйственным видам дохода Помощь правительству Находящиеся в нижней чет- Предоставить компенсации Обеспечение адресности в выборе верных стра- верти или нижней половине за проводимые реформы или в отношении особых тегий распределения доходов или альтернативные спосо- групп потерпевших, или бы перераспределения к находящимся в низкодо- ходной части по распреде- лению доходов ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 25 ТАБЛИЦА 2.3. Примеры программ социальной защиты на протяжении цикла жизни Дополнительная Мера политики в области социальной защиты Обслуживаемая государственная Правовое Социальное Система социальной группа политика или услуга регулирование страхование поддержки Неработающая • Здравоохранение • Законы о детском • Общие пособия на со- • Детские пособия с про- молодежь труде держание ребенка веркой нуждаемости • Образование • Пособия по беремен- • Трансферты, связан- • Семейное право ности и родам ные с программами здоровья матери и ребенка • Школьное питание • ОДТ Работающие • Рост доли трудоемких • Законы • Страхование • Трансферты малоимущие или работ о минимальной от безработицы • Программы безработные зарплате • Экономическая общественных работ стабильность • Нормативы • Общие субсидии по гарантиям на питание, занятости коммунальные • Выходное пособие услуги или жилищное строительство Неработающие • Финансовая • Пенсионный возраст • Накопительные • Трансферты престарелые система, призванная пенсионные планы • Социальные пенсии содействовать со взносами сбережениям Особые группы • Медицинская помощь • Конструктивное • Страхование по не- • Трансферты и обеспечение действие или трудоспособности для безопасности компенсаторные людей с ограниченны- перевозок для инвестиции для ми возможностями предотвращения меньшинств, правила инвалидности безопасности для работающих, • Образовательные семейное право для услуги для защиты жизненных меньшинств, людей средств вдов и сирот с ограниченными возможностями и т. п. ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. Роль систем социальной поддержки в общем наборе стратегий развития за последние двадцать или более лет выросла по двум причинам. Во-первых, движение в направлении рынка и либерализации – не толь- ко в экономиках с центральным планированием, характерным для Восточной Европы, бывшего Советско- го Союза и Кубы, но также для Латинской Америки и Индии – означает, что базовые распределительная или защитная функции в значительной степени переходят к системам социальной поддержки. Это происхо- дит по мере либерализации цен, уменьшения защищенности труда и сокращения гарантий предоставления услуг. Во-вторых, возрастает понимание того, что содействие системам социальной поддержки способствует развитию и защищенности общества, – если такое понимание еще не стало всеобщим. Таким образом, си- стемы социальной поддержки становятся предметом повсеместного серьезного обсуждения, что особенно заметно в странах с низкими доходами и в странах Африки к югу от Сахары. Вместо того чтобы группировать население стран по уровню бедности, лица, разрабатывающие полити- ку и общественность могут воспользоваться другими способами классификации тех, кто нуждается в поддер- жке. Наиболее общий альтернативный прием – проследить за положением конкретного населения в течение его жизненного цикла. В таблице 2.3 даны примеры программ, которые обслуживают сегменты населения, распределенного по возрастным группам от младенчества до старости. Независимо от того, насколько де- тально рассматривается данное население, очевидно, что системы социальной поддержки – всего лишь часть политических мер, необходимых для помощи каждой группе. 2.3 Какие вызовы стоят перед программами социальной поддержки? Несмотря на многочисленные доводы в пользу систем социальной поддержки, финансируемых государ- ством, в развивающихся странах все же высказываются сомнения относительно их осуществимости и же- лательности. В этом разделе собраны подобные опасения и даны краткие пояснения, каким образом раз- 26 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ личные особенности планирования и реализации программ могут помочь направить их действие таким образом, что, при соблюдении баланса, хорошие программы окажутся полезными и выгодными в боль- шинстве случаев. В таком высказывании важны уточнения. За последние 20 лет работа многих систем социальной поддер- жки в мире не была особо успешной. И то, что работает в одних условиях, может не иметь успеха в других. К счастью, недавний инновационный взрыв в системах социальной поддержки открывает дорогу для боль- шого количества многообещающих вариантов. Уже сейчас успешно действуют многочисленные программы, результаты которых могут породить будущие инициативы. Справиться с трудными проблемами нелегко. Зачастую для этого при создании и выполнении програм- мы необходимы многосторонние действия. В следующем ниже обсуждении предлагается лишь краткая сводка проблем, а более полная информация о них представлена, как было сказано, в остальной части книги. МОГУТ ЛИ РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ ПОЗВОЛИТЬ СЕБЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ? Основная причина, по которой системы социальной поддержки не находятся во главе угла социальной по- литики государственного развития – это неуверенность в том, что страны – особенно бедные – могут себе позволить передавать значимые средства своим малоимущим гражданам. Это сложная тема, она включает в себя многие нюансы и компромиссы. В главе 3 дана всесторонняя интерпретация проблемы финансиро- вания систем социальной поддержки. В беднейших странах полная величина затрат, необходимая для обеспечения адекватной системы соци- альной поддержки, когда ее сравнивают с размером экономики в целом, полностью обескураживает. В дан- ном обсуждении внимание фокусируется на долговременных программах социальной поддержки, которые призваны помочь хронически бедным и семьям, напрямую сталкивающимся с идиосинкратическими потря- сениями, – потому что эти группы испытывают постоянную нужду, затраты на них требуются постоянные и связанные с ними бюджетные напряжения наиболее очевидны. Но системы социальной поддержки также необходимы для того, чтобы контролировать и большие ковариантные потрясения – такие как экономическая рецессия (застой или спад производства) или стихийное бедствие. Поскольку в последнем случае затратные требования носят временный характер и, следовательно, менее обременительны, правительства государств и международные организации с готовностью соглашаются, что в таких случаях социальная поддержка необ- ходима. Действительно, гуманитарную помощь странам обычно предоставляют во времена бедствий. В качестве примера рассмотрим экстремальную ситуацию в Эфиопии, где годовой доход на душу на- селения составляет около 100 долл. США (World Bank, 2004a). Чтобы обеспечить достаточным количеством пищи всех жителей этой страны, чье потребление находится ниже границы бедности, потребовались бы еже- годные затраты в 810 млн долл. США. А это 12% ВВП Эфиопии, или примерно треть всех ее государствен- ных расходов (центрального правительства, местных властей и государственных предприятий). Такие затраты по величине могли бы потягаться со многими иными неудовлетворенными потребностями. Ведь всего лишь 52% эфиопских детей младшего школьного возраста посещают начальную школу, детская смертность состав- ляет 117 на 1000 рожденных младенцев (один из наиболее высоких показателей детской смертности в мире). Трудно говорить о необходимости полного или хотя бы частичного финансирования систем социальной поддержки, когда на другой чаше весов находится начальное образование, медицинская помощь или системы водоснабжения. Высокая цена бездействия У высокой стоимости финансирования адекватных систем социальной поддержки в бедных странах есть оборотная сторона медали – высокие издержки бездействия. Сколько потеряет экономика, не обеспечи- вая финансово такие программы? Недоедание, к примеру, может обернуться потерей (за счет снижения производительности), по меньшей мере, 2–3% ВВП (Horton, 1999, для азиатских стран с низким доходом), затягиванием пострадавших детей в порочный круг ослабленного когнитивного развития и недостаточно- го физического роста, снижением производительности, более низким уровнем образованиям и зарплаты и более высокими потребностями в медицинской помощи, то есть, короче говоря, – передачей бедности от поколения к поколению. В Эфиопии задержкой роста страдает 46,5% детей в возрасте до пяти лет (World Bank, 2007r). Бездействие в данной сфере, по существу, обрекает эту нацию в целом на бедность, по край- ней мере, в течение жизни следующего поколения. Недоедание в менее бедных странах, возможно, само по себе не является поводом для озабоченности, однако с этим явлением там может быть связаны низкий процент посещаемости школы или позднее начало обучения, второгодничество, высокий процент бросивших школу, а также детский труд или вопросы социаль- 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 27 ной включенности и интегрированности в целом. Каждая их этих проблем более всего распространена среди бедных слоев населения. И если такие проблемы игнорировать, то дети из бедных семей окажутся обделенны- ми на протяжении всей жизни, а в стране навсегда сохранится социальное разделение. Компромиссы и сбалансированность Когда говорят о явной необходимости выбора, допустим, между вакцинацией населения, получением школьного образования и системами социальной поддержки, то в этом, возможно, есть некоторое преуве- личение или, по крайней мере, неправильный выбор тем для постановки их в один ряд. Системы социаль- ной поддержки зачастую создаются (и обычно могут быть созданы) таким образом, чтобы дополнять тра- диционные затраты на развитие человеческого капитала или инфраструктуру. Поэтому вопрос по боль- шей части состоит не в противопоставлении социальных выплат инвестициям в человеческий капитал или производство, а в сбалансированном использовании механизмов для совместного достижения нужных целей. Каковы должны быть затраты на подготовку преподавателей и аудиторий для учащихся, каковы должны быть затраты на подготовку учеников к занятиям и на занятия в школе? Должны ли отдельные ча- сти инфраструктуры и средств технического обслуживания быть устроены так, чтобы в дополнение к ин- фраструктурным услугам обеспечивать услуги, предусмотренные системой социальной поддержки? Эти темы по встраиванию систем социальной поддержки в другие стратегии социальной политики и борьбы с бедностью обсуждаются в главе 9. Следует также отметить, что « государства всеобщего благоденствия » в Европе финансируют социальную защиту не за счет образования или инфраструктуры, а в дополнение к ним. Таким образом, в этих странах государственные сектора экономики существенно больше и, очевид- но, не столь велики затраты на рост социальной поддержки, о чем говорится в главе 3. В этом смысле, ужасающая бедность Эфиопии представляет собой исключительный случай. Более типич- ны страны, похожие на Бразилию. В Бразилии разрыв в доходах населения в годовом исчислении составляет 1,6% ВВП, или менее 5% от доходов самых богатых 10% бразильцев. Это малая часть по сравнению с сово- купными социальными расходами в стране. Таким образом, теоретически и в целом у Бразилии достаточно средств для решения проблемы бедности в стране за счет одних лишь перераспределительных трансфертов, без увеличения налогов (World Bank, 2001b). Аналогичная ситуация и в других странах с высокой степенью неравенства – Аргентине, на Филиппинах, в Российской Федерации, Южно-Африканской Республике и других. Хотя, конечно, подобные выкладки далеки от реальных проблем достижения адресности, администрирования, стимулирования и вообще от политэкономии систем социальной поддержки, а также от альтернативного ис- пользования финансовых средств. В последние годы среди ученых заметно растет общее понимание той производительной роли, которую системы социальной поддержки могут сыграть в странах с низким доходом как за счет собственной деятель- ности, так и дополняя иные усилия по достижению экономического роста и формированию человеческого капитала (Devereux, 2002a; Lipton, 1997; Sinha and Lipton, 1999; Smith and Subbarao, 2003). Вот пример: Удивительно, как нарастает единодушие по проблеме бедности, принимая во внимание бурный прилив ан- тигосударственнических настроений 1980-х годов. Консенсус состоит в следующем широко распространен- ном согласии: даже страны с очень низким доходом могут и должны «позволить себе» те или иные способы государственного обеспечения малоимущих, чье здоровье или возраст несовместимы с работой или которые стали безработными из-за превратностей климата либо рынка (Lipton, 1997, р. 1006). Расходы на системы социальной поддержки могут заменить собой менее эффективные затраты Системы социальной поддержки могут служить более эффективным способом перераспределения дохода по сравнению с альтернативными стратегиями развития. К примеру, когда Шри-Ланка в 1980-е гг. начала проводить Программу продовольственных талонов, та стала не дополнением к существующему полити- ческому курсу, а более эффективной – с точки зрения затрат – заменой действовавших до того общих ценовых субсидий на продовольствие. Аналогичным образом, новая индонезийская программа денежных трансфертов не ложится дополнительным бременем на бюджет страны, а является менее затратной заме- ной субсидий на энергоносители. Дискуссия о том, могут ли страны позволить себе системы социальной поддержки, по сути, невольно подразумевает противопоставление: на что следует нацелить высоко приоритетные затраты – в пользу мало- имущих слоев населения или же на рост экономики. Такая переориентация обсуждаемой темы ставит дан- ный вопрос исключительно жестко, поскольку лишь немногие правительства расходуют средства достаточно эффективно. Все правительства принимают решения по финансированию плохо продуманных программ, 28 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ и у всех правительств найдутся образцы чрезмерных и непродуктивных затрат. Широко распространены суб- сидии в обрабатывающую промышленность. Однако они играют незначительную роль в росте производства или рабочих мест, а временами оказываются дорогостоящими. Бразилия, например, предоставляет налоговые послабления для компаний-автомобилестроителей на создание дополнительного рабочих мест, каждое из ко- торых обходится стране более чем в 200 тыс. долл. США. В Индии аналогичное мероприятие обходится более чем в 400 тыс. долл. США. На Филиппинах сразу после предоставления компаниям финансовых стимулов эф- фективная ставка корпоративного налога опустилась с номинальных 47 до 21%. В Таиланде аналогичный эф- фект оказался еще сильнее: ставка опустилась с 46 до 7% (World Bank, 2004e). Военные расходы представляют собой еще одну большую статью поглощения средств, никогда не связанную с развитием. Вьетнам расходует на военные нужды 7,1% своего ВВП, Кабо-Верде – 3,2 и Мали – 2,3% (Chamberlin, 2004), а ведь все эти страны бедны и имеют недостаточно развитые системы социальной поддержки. Перераспределение в пользу богатых против перераспределения в пользу бедных Идее, что правительства не могут себе позволить перераспределять доход в пользу бедных, следует про- тивопоставить очевидный факт регулярного перераспределения ими дохода в пользу небедных. Субсидии на энергоносители чрезвычайно регрессивны и зачастую обходятся дороже систем социальной поддержки. Арабская Республика Египет в 2004 г. потратила 4% ВВП на ряд субсидий в сфере энергетики (World Bank, 2005c). Индонезия в период с 2001 по 2005 г. тратила до 4% ВВП на топливные субсидии (World Bank, 2007r). Аналогичным образом, страны жертвуют средства на спасение неплатежеспособных пенсионных фондов, образованных добровольными пайщиками, просто переводя деньги на счета таких фондов. Рас- ширение адресно хорошо выверенной бразильской программы ОДТ «Bolsa Familia» с целью охвата нижне- го по доходам квинтиля населения страны поднимает ряд вопросов. В частности, позволительно ли для страны перераспределять так много средств. Данная программа в 2006 г. обошлась Бразилии в 0,4% ВВП, тогда как покрытие дефицита основной федеральной пенсионной программы из общих доходов составило 3,7% ВВП, причем более 50% этих средств поступило самому богатому квинтилю страны (Lindert, Skoufias and Shapiro, 2006). И приведенный пример – из числа заурядных, во всяком случае, в Латинской Америке. На рис. 2.3 показано распределение общих социальных выплат, финансируемых из государственных до- ходов, для ряда стран в абсолютном выражении. Системы социальных трансфертов – прогрессивное яв- ление, тогда как затраты на них малы по сравнению с заимствованными из общегосударственных доходов затратами на финансирование дефицита накопительных – лишь по названию – пенсионных систем. Другим примером, когда правительства находят деньги для помощи богатым, а не бедным, служит спасе- ние финансовых институтов. Во время финансового кризиса в Юго-Восточной Азии на выручку банковской системы Индонезии пошло 50% ВВП страны (Honohan and Klingebiel, 2000), тогда как затраты на поддержа- ние систем социальной поддержки для бедных в 1998/1999 гг. составили примерно 2,4% ВВП, и это включая дотации на питание, общественные работы, адресную поддержку образования в виде стипендий и освобожде- ние от уплаты медицинских услуг (APEC 2001). В Южной Корее поддержание на плаву банковской системы обошлось в 27% ВВП (Honohan and Klingebiel, 2000), в то время как затраты на системы социальной поддер- жки примерно утроились с 0,6% в 1997 г. до 2,0% в 1999 г. (APEC, 2001). Принятие решения о финансировании систем социальной поддержки Даже тогда, когда системы социальной помощи учитываются при распределении ресурсов, осуществление этих программ столкнется со столь сильным напряжением бюджета, что государственным деятелям при- дется принимать трудные решения относительно того, каким образом распределить деньги, если их явно недостаточно для удовлетворения всех разумных потребностей. Для выхода из этого затруднительного положения существуют три рецепта, которые можно применять в различных комбинациях. • Поддерживать незначительную роль систем социальной поддержки по сравнению со всем заявлен- ным набором потребностей. Тогда пособия окажутся доступными лишь ограниченной части малои- мущих, либо особой категории отдельных граждан (как правило, тех, кто относится к традиционно наиболее уязвимым группам), либо используя порог приобретения права на пособие значительно ниже границы бедности, либо осуществляя лишь сезонные выплаты (в голодное время года в аграр- ных экономиках или в отопительный сезон в регионах с холодным климатом). • По мере возможности обеспечивать дополнительные выплаты с одновременным включением в них элементов создания физического и человеческого капитала. Такой подход позволит сразу «убить двух зайцев», помогая бедным выжить сегодня и сокращая причины их бедности в будущем. Вдохновляю- щими примерами такого подхода служат программы общественных работ и программы ОДТ. 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 29 РИСУНОК 2.3. Распределение общих социальных выплат, финансируемых из совокупного дохода, для ряда стран по квинтилю населения ППС (долл. США) АРГЕНТИНА ППС (долл. США) БРАЗИЛИЯ 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Квинтиль ППС (долл. США) ЧИЛИ ППС (долл. США) КОЛУМБИЯ 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 ППС (долл. США) ГВАТЕМАЛА ППС (долл. США) МЕКСИКА 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 ППС (долл. США) ПЕРУ 70 60 50 40 Социальная помощь 30 Система социального страхования 20 взносов (т.е. объем средств, соответствующих финансируемому 10 из налогов покрытию дефицита в 0 сфере социального страхования) 1 2 3 4 5 ИСТОЧНИК: Lindert, Skoufias and Shapiro, 2006. ПРИМЕЧАНИЕ: ППС – паритет покупательной способности. 1-й квинтиль – 20% беднейших семей, 5-й квинтиль – 20% богатейших семей. 30 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • В странах с очень низким доходом можно воспользоваться содействием мирового сообщества для финансирования социальной помощи. Действительно, со стороны финансирующих организаций и отдельных стран возрастает готовность предоставлять помощь для таких целей. ОПАСЕНИЕ ОТНОСИТЕЛЬНО СНИЖЕНИЯ ТРУДОВЫХ УСИЛИЙ Одним из самых распространенных камней преткновения является опасение, что заинтересованность в трудовой деятельности находится в зависимости от получаемых выплат (вставка 2.6). Это опасение сво- дится к тому, что потенциальные выгодоприобретатели, получив помощь, станут работать меньше вре- мени, или же, если право на получение социальной помощи связано с потерей заработка либо с увольне- нием с работы, перестанут искать работу, чтобы получать такую помощь. Оба эти аргумента и имеющиеся свидетельства реального положения дел существенно разнятся по группам стран, по типам программ и ти- пам выгодоприобретателей. Теоретические доказательства здесь носят интуитивный характер 7. Трансферты предоставляют незара- ботанный доход и, таким образом, непременно понизят трудовые стимулы у получателей помощи, поскольку последние могут выкроить часть дополнительно доставшегося им дохода на свой досуг. Такой исход иногда называют «эффектом дохода». Кроме того, трансферты могут изменить эффективную тарифную ставку по- лучателя помощи, если величина пособия основывается на его суммарном доходе. Такая ситуация возникает в случае контролируемых программ помощи с проверкой нуждаемости, когда уровень пособия сокращается на некую долю от каждой дополнительной денежной единицы получаемого заработка. Такой скрытый налог на доход называется предельной ставкой налога для данной программы. Его иногда называют также «эффек- том цены». В гипотетически совершенной программе, когда размер выплат адекватен достойному минимуму жизненного уровня и снижается, если доход растет, у получателя помощи, чей начальный доход ниже гаран- тированного программой, нет стимула работать. Развитые страны Озабоченность потерей трудовых стимулов традиционно наиболее сильна в благоденствующих странах со щедрыми системами социальной поддержки и высоким уровнем безработицы. Однако практика по- казывает, что участие в программах социальной поддержки оказывает лишь небольшое или умеренное ВСТАВКА 2.6. Всегда ли иждивенчество – это плохо? Озабоченность «иждивенчеством» вот уже длительное время муссируется противниками систем социальной поддержки. Но «иждивенчество» – это эмоционально окрашенное понятие, поэтому на ней следует остановиться и посмотреть, что за ним стоит и в какой мере оно подтверждается на практике. Ленц, Барретт и Ходдинотт (Lentz, Barrett, Hoddinott 2005) предлагают модель проведения подобной оценки, описывая продовольственную помощь при чрезвычайных обстоятельст- вах и делая обзор, в основном, африканской литературы. Эти исследователи считают, что «семья или община попадают в зависимость, когда не могут удовлетворить напрямую свои основные потребности без посторонней помощи». Авторы указывают, что зависимость от помощи не всегда плоха, поскольку альтернативой внешней помощи может оказаться нищета. Они пользуются термином «позитивная зависимость» в отноше- нии помощи, благодаря которой растет благосостояние, и термином «негативная зависимость» в отношении ситуации, когда внешняя помощь помогает справиться с денежными затруднениями, но получатели помощи расплачиваются за нее снижением способности самим удовлетворять свои основные потребности в будущем без внешней помощи (иждивенчества). Рассматривая многочисленные пути, по которым негативная зависимость может сказаться на семьях, названные авторы обнаружили мало свидетельств в пользу того, что продовольственная помощь расхолаживает семьи получателей помощи в отношении их трудовой активности, заменяет собой частные денежные трансферты или же способствует моральному ри- ску (предположение неоправданного риска). Авторы указывают на альтернативное определение зависимости, которое скорее относится не к семьям, а к правитель- ствам, становящимся иждивенцами помощи. Но они же приводят доказательство, что правительства не могут оказаться в зависимости от такой помощи, поскольку она нерегулярна – потоки многосторонней помощи по программе Всемирной продовольственной помощи (World Food Programme) незначительны, хотя и поступают предсказано в случае экономических шоков. А потоки двусторонней помощи из Соединенных Штатов вообще не связаны с шоками, и правительства не могут ориентироваться на них. Кроме того, авторы приходят к выводу, что продовольственная помощь не ведет к устойчивому негативному воздействию на производство продовольствия в странах-получателях. Озабоченность в отношении иждивенчества в других обстоятельствах обычно определена менее четко. Часто обсуждается возможность альтернативного использования фондов, связанных с социальными выплатами, и один или несколько негатив- ных факторов, предположительно сдерживающих трудовую активность на семейном уровне. Поэтому в книге мы предпочли обсудить каждый из таких результатов по отдельности, а не говорить об «иждивенчестве» в целом. 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 31 воздействие на занятость или отработанные часы. В канадской провинции Онтарио получатели доволь- но щедрых программ социальной поддержки в 1990-е гг. ослабили свои трудовые усилия всего на 3–5%, тогда как выплаты им утроились со 185 до 507 канадских долларов (Lemieux and Milligan 2008). Основной источник данных – Соединенные Штаты Америки. Исследования многочисленных программ, предостав- ляющих небольшую помощь в форме продовольственных пайков, продовольственных рационов и заботы о здоровье детей не обнаружили никаких фактов сокращения трудовой активности. Аналогичные резуль- таты получены и для программ помощи в натуральной форме, таким как программы по жилищному стро- ительству и « Медикэйд » (Medicaid) – федеральная программа медицинской помощи малоимущим (Moffitt 2003). Более щедрые пилотные программы, например, эксперименты с негативным подоходным налогом, действительно несколько сократили трудовую активность получателей помощи. Работающие мужчины, получавшие выплаты по пилотным программам с негативным подоходным налогообложением, снизили занятость и свою зарплату в среднем на 7%. У их жен, из которых работали лишь 17%, занятость и зарплата упали на 17% (Burtless 1986). Что касается не-экспериментальных программ США, то лишь одна – « Помощь семьям с детьми-иждивенцами » (Aid for Families with Dependent Children) – вызвала значительное сокраще- ние трудовой активности. Моффитт (Moffitt 2002b) нашел доказательство того, что матери-одиночки, по- лучающие выплаты за счет этой программы, сократили свою трудовую активность на 10–50%. Однако он одновременно обнаружил, что эта программа обладает рядом характерных особенностей, которые делают ее особенно привлекательной для сокращения трудовых стимулов (см. вставку 5.3). Следовательно, было бы неразумным переносить результаты программы « Помощь семьям с детьми-иждивенцами » на другие про- граммы социальной поддержки в развитых странах. Развивающиеся страны Теоретическая модель предсказывает, что сокращение трудовых усилий будет пропорционально разме- ру извлекаемой выгоды (эффект дохода) и предельной ставке скрытого налога на прибыль от программы (эффект цены). Таким образом, теория поддерживает ту точку зрения, что в развивающихся странах дина- мическое воздействие программ социальной поддержки на трудовые стимулы окажется слабее по четырем причинам: • Программы в развивающихся странах не столь щедры; большинство программ социальной подде- ржки скорее дополняют, а не заменяют собой доходы трудоспособных получателей помощи. • Лишь очень немногие программы в развивающихся странах способны эффективно применять выгод- ные формулы получения помощи на основе предельных ставок налога и частой перепроверкой семей- ного дохода. • Во многих развивающихся странах такие программы нацелены лишь на помощь семьям, в кото- рых нет трудоспособных взрослых, как, например, План Каломо в Замбии или Программа прямой поддержки в Эфиопии, либо требуют, чтобы трудоспособные члены семьи отработали предостав- ляемые пособия (все программы общественных работ, а также некоторые из программ денежных трансфертов). • Статическая модель не учитывает того факта, что денежные трансферты помогают семьям делать производительные инвестиции в свое будущее. Жизнь доказывает, что в развивающихся странах программы социальной поддержки редко сокраща- ют трудовые усилия в значительной степени. В Мексике работающие взрослые, которые получают выпла- ты по программе ОДТ «PROGRESA» (в настоящее время получившей название «Oportunidades»), трудят- ся столько же, сколько и представители контрольной группы, отобранные методом случайным выборки. В то же время эта программа достигла своей цели в распространении школьного обучения и сокращении детского труда на 15% (Parker and Skoufias, 2000; Skoufias and di Maro 2006). В Бразилии Лейт (Leite 2006a) смоделировал возможное воздействие программы «Bolsa Familia» на работающих взрослых и обнаружил, что получаемые теми социальные пособия могли бы лишь незначительно повлиять на трудовую актив- ность работников. В Армении уровень занятости и количество рабочих часов у взрослых, участвующих в Программе семейных пособий по бедности, мало отличались от показателей для контрольной группы работающих, которые не участвовали в программе (Posarac, Tesliuc и Urdinola, готовится к печати). В Румы- нии качественный обзор Программы гарантированного минимального дохода обнаружил лишь немного доказательств отрицательного влияния участия в программе на трудовые показатели. Напротив, «посколь- ку программа дает небольшую премию за трудовую занятость, то возможно ее небольшое положитель- ное влияние на занятость, которое сравнимо с более привычными формами поддержки» (Birks Sinclair & 32 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Associates Ltd., 2004). С другой стороны, Сахн и Алдерман (Sahn, Alderman, 1995) в Шри-Ланке исследовали программу субсидий на рис, которая привела к снижению трудовых стимулов за счет воздействия выросших доходов. В результате трудовые усилия участников сократились примерно на 10 процентов. Меры по наращиванию трудовых усилий Растет число подтверждений, особенно из развитых стран, что существуют меры противодействия ижди- венчеству, и они могут быть эффективными. В Соединенных Штатах проведен ряд экспериментов по вза- имосвязи «социальное обеспечение – работа », которые были отслежены Гамильтоном, Гринбергом и соавт. (Hamilton, Greenberg and others 2002). В ходе экспериментов выявлено, что сочетание требований работать, материальных стимулов к выполнению работы и/или услуг по поддержке материального благополучия получателей помощи повысили заработную плату последних и их занятость в среднем на 6–10%. Грог- гер и Кароли (Grogger, Karoly 2006) установили, что получатели социальной помощи (матери-одиночки) реагируют на финансовые стимулы и необходимость выполнения общественных работ в соответствии с предсказанием статической модели принятия решений по трудовым ресурсам. В Канаде получатели со- циальной помощи по Проекту материальной независимости (Self-Sufficiency Project) увеличили полное время своей трудовой занятости и заработки на 15%. В Соединенном Королевстве меры типа « пособие в об- мен на работу », введенные в 1930-е годы для взрослых, сократили уровень безработицы на 6–10 процентов. В распоряжении государственных политиков и администраторов есть разнообразные инструменты, что- бы управлять трудовыми стимулами, включая следующие: • Распространить действие программ лишь на тех, кто традиционно не будет заниматься никакой ра- ботой. Это самые молодые, самые старые, люди с ограниченными возможностями и т. д. Зачастую их всех объединяют под названием «достойных» бедных. Такое ограничение является общепринятым, хотя оно означает создание лишь неполной системы социальной поддержки. (См. главы 8 и 9.) • Выбрать механизм обеспечения адресности, не привязанной напрямую к заработкам, – это оставляет нетронутыми стимулы к труду. Лишь некоторые развивающиеся страны пользуются проверкой ну- ждаемости или принципом обеспечения минимально гарантированного дохода, хотя многие страны с переходными экономиками это делают. Редко проводимая переаттестация также приглушит сдержи- вание трудовых стимулов. Для большинства программ вне Европы переаттестация проводится лишь раз в два-три года, а то и еще реже. (См. главу 4.) • Установить уровни пособия, способные поддерживать трудовые стимулы. Большинство программ в развивающихся странах обеспечивают очень малые выплаты. Зачастую они эквивалентны лишь нескольким процентам от уровня черты бедности. Таким образом, эти выплаты по самой своей сути оставляют массу стимулов для того, чтобы работать. Низкие выплаты обычно скорее проистекают от денежных затруднений, чем от озабоченности возможной потерей трудовых стимулов, хотя ре- зультат получается один и тот же. В странах, где присутствует полный набор программ социальной защиты, выплаты по социальной помощи должны быть меньше, чем по страхованию от безрабо- тицы, и меньше минимальной пенсии, предоставляемой системой пенсионных планов с взносами. (См. главу 5, часть 1) • Когда уровни получаемого пособия приближаются к заработкам, следует обеспечивать сохранение трудовых стимулов – установить порог выхода из программы выше порога на вход, использовать скользящий механизм лишения пособий по мере роста доходов или подоходные налоговые кредиты на зарплату, чтобы работа окупалась. В качестве альтернативы или дополнительно обеспечить еди- новременные пособия при выходе из программы, или делать близкие по смыслу выплаты, такие как пособия по уходу за ребенком или на транспортные поездки в течение некоторого периода времени после начала работы. Надо признать, что подобные варианты предъявляют повышенные требова- ния к деятельности администрации, а пособия получают и те, кто, находится выше черты бедности. (См. главу 5, часть 1) • Связать получение социальных выплат с такими элементами программы как профессиональное об- учение или поступление на работу, получение образования, микрокредита, услуг по социальной поддержке. Включение подобных элементов означает помощь семьям, которая направлена на выход из состояния поддержки в направлении их независимости. Названные звенья также могут предъявлять определенные повышенные требования к управленческому аппарату, однако находятся в полном со- ответствии с целями социальной политики в целом. (См. главу 5, часть 2). 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 33 Озабоченность снижением трудовых усилий окажется наибольшей, когда программы наиболее щедры и очень избирательны или когда уровни пособий зависят от недавней или текущей зарплаты. Поскольку щедрые программы с индивидуальными уровнями пособий все чаще приобретают общий характер, то навер- но чаще следует также использовать средства по управлению трудовыми усилиями. Однако озабоченность трудовыми усилиями, как правило, относится к странам со средним и верхним средним уровнем доходов, где щедрость программ достаточно велика для обоснованности подобного беспокойства. Но такие страны, ско- рее всего, применяют усложненные программные элементы для смягчения данной проблемы. Таким образом, озабоченность относительно трудовых усилий должна приводить государственных деятелей к тщательному рассмотрению различных характерных особенностей построения программы и в нахождении баланса между социальной помощью в качестве последнего средства, страхованием от безработицы и программами нако- пительных пенсий с взносами. Однако лишь в редких случаях отказ от предоставления социальной помощи должен рассматриваться в качестве политического инструмента. ВЫТЕСНЕНИЕ ЧАСТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ВЫПЛАТ Частные социальные выплаты важны для неформальных систем социальной поддержки, которые возни- кают, когда действия государства в этом направлении ограничены или отсутствуют. Если государствен- ные системы социальной поддержки работают правильно, то такие трансферты могли бы сокращаться, – но сначала надо рассмотреть, взвесить и определить, в какой мере выполняется и выполняется ли вообще государственная программа. Чтобы вынести окончательное решение, лица, разрабатывающие политику, должны осознать, насколь- ко адекватна ситуации частная система социальной защиты в конкретных обстоятельствах. В ряде стран или среди определенных групп населения частные системы могут оказаться вполне значимыми и при этом про- являть те же самые черты, что присущи хорошо работающей системе государственной социальной помощи, охватывая группы от более богатых до более бедных семей и семьи, пострадавшие от таких потрясений, как болезнь или безработица. К примеру, Кокс и Хименез (Cox, Jimenez 1997) выяснили, что 40% чернокожих в Южно-Африканской Республике сообщили: они либо получают, либо предоставляют денежные выпла- ты. Но хотя неформальное страхование и межсемейные трансферты, несомненно, полезны, они не являются достаточной системой социальной поддержки. Многие нуждающиеся остаются вне таких программ. А для многих из тех, кто получает частичную помощь, она недостаточна, чтобы выбраться из ловушки бедности и избежать передачи этого состояния следующему поколению. Более того, вся система социальной поддер- жки может пострадать от широкомасштабных шоков и, таким образом, оказаться неспособной предоставить помощь всем нуждающимся именно в тот момент, когда она больше всего необходима. И, наконец, частная поддержка иногда может оказаться частью более широкого круга взаимоотношений типа «начальник–под- чиненный», «патрон–клиент», что не ведет к долговременному росту доходов получателей помощи (Glewwe и Hall, 1998; Morduch, 1999; Skoufias, 2003). Далее, лица, разрабатывающие политику, должны осознать, до какой степени введение в действие го- сударственных трансфертов могло бы повлиять на частные. Одним из наиболее достоверных исследований по данному вопросу является проведенное Йенсеном (Jensen) в 1998 году изучение воздействия расширен- ной программы пенсионного обеспечения по старости в Южно-Африканской Республике. Хотя проверка нуждаемости проводилась, порог включения и уровни пособий в этой программе были весьма щедрыми. По оценке Йенсена для семей, получающих еще и частные социальные пособия, каждый рэнд, выданный по государственной программе, сокращал частные трансферты для пожилых на 0,2–0,4 рэнда. Такое сокра- щение нагрузки на частную поддержку косвенно повышает доход бедных доноров. Государственная пен- сионная программа Южно-Африканской Республики необычна по своей щедрости в части выплат – вдвое превышая медианный в расчете на душу населения месячный семейный доход африканцев. Никарагуанские и мексиканские программы ОДТ тоже относительно щедры, хотя выплаты по ним составляют всего лишь 15–25% семейного дохода. Что касается никарагуанской программы, вероятность того, что семьи, участ- вующие в ней, будут получать еще и межсемейные продовольственные трансферты, снизилась примерно на 10%. В Гондурасе, где выплата по программе ОДТ составляет всего лишь около 4% годовых расходов семьи, не замечено подобного вытеснения частных трансфертов. Ни в одной из этих трех стран денежные переводы семьям действительно не сократились. (Nielsen and Olinto 2006; Teruel and Davis 2000). Програм- мная щедрость, казалось бы, должна влиять на степень вытеснения. Однако результаты оказались весьма спе- цифическими. Ленц и Барретт (Lentz, Barrett 2005) не нашли доказательств того, что подтвержденное кви- танцией получение продовольственной помощи вытесняет частные трансферты в семьях скотоводов на юге Эфиопии и на севере Кении. Гибсон, Оливиа и Роззелл (Gibson, Olivia, Rozzelle 2006) обнаружили лишь 34 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ незначительное подтверждение эффекта вытеснения в Китае, Индонезии, Папуа – Новой Гвинее и Вьетна- ме. Из этого ими был сделан вывод, что проблема вытеснения, на самом деле, не должна вызывать заметного беспокойства у политиков. Чтобы решать проблемы, связанные с вытеснением частных трансфертов, программы государственных социальных выплат должны быть спланированы следующим образом: • Госпрограммы должны быть достаточно масштабными, чтобы включить людей, не охваченных част- ными системами, а также длительными и надежными до такой степени, чтобы не подрывать действие частных систем без предоставления лучшей альтернативы. • Если право на включение в программу определяется с помощью проверки нуждаемости, то доход от частных трансфертов может быть полностью или частично исключен при подсчете семейного дохода. Или, наоборот, при подобном вычислении может быть учтен доход всего семейства и даже не проживающих в данном месте родителей или детей. Такие адаптационные приемы помогают со- хранить стимулы для непрерывного получения дохода в семьях, хотя они могут оказаться администра- тивно трудноразрешимыми и приводить к ошибочным включениям в программу. • При возможности следует рассмотреть, как можно использовать государственные системы для ук- репления частных систем. В Зимбабве вождь племени отводит часть общинной пахотной земли под обработку за счет труда членов общины и/или добровольцев с той целью, чтобы собранный на этой земле урожай можно было распределить между теми, кто живет в их деревне в нужде. Государствен- ные субсидии на нетрудовые затраты по такой программе должны принести дополнительный урожай и содействовать системе частной социальной помощи. ВЕРОЯТНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА РОЖДАЕМОСТЬ Экономической теорией признано: потребность в детях зависит от индивидуальных предпочтений, зна- чимости ребенка для родителей и ограничений семейного дохода. Социальная помощь изменяет значи- мость такого фактора как влияние дохода и, в зависимости от величины пособий, может снизить прямые издержки на воспитание детей. В этой же теории считается, что программы социальной помощи могут приводить к увеличению рождаемости. Экспериментальных подтверждений того, что социальная помощь увеличивает рождаемость, крайне мало. Гофьер и Хатциус (Gauthier, Hatzius 1997) рассмотрели размеры получаемой социальной помощи и ро- ждаемость в семьях по данным стран, входящим в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Авторы пришли к выводу, что хотя такая зависимость и существует, но величина ее незначительна: увеличение семейной помощи на 25% способно увеличить рождаемость всего на 0,07 ребенка на одну женщи- ну. Стеклов и другие (Stecklov and others 2006) приводят оценки воздействия на рождаемость программ ОДТ в Гондурасе и Никарагуа. Авторы нашли заметные, хоть и небольшие по величине положительные эффекты в прошлом, но не в настоящее время. В Турции Ахмед и другие (Ahmed and others 2007) установили, что дей- ствующая там программа ОДТ приводит к сокращению рождаемости на 2–3%. Во вставке 2.7 приводятся от- клики получателей социальной помощи в рамках этой программы при опросе фокус-групп с целью выяснить, каким им представляется воздействие получаемого от программы пособия по беременности. ВСТАВКА 2.7. Реакция женщин на вопросы о социальных выплатах и рождаемости Турецкая программа ОДТ включает в себя небольшое денежное пособие для беременных женщин. Были проведены как количественные, так и качественные исследования для того, чтобы понять, в какой мере данная программа способна вли- ять на рождаемость. Дополнительное анкетирование показало: 97% опрошенных ответили, что получение данного пособия не является для женщины стимулом, чтобы забеременеть. На самом деле, многие из респондентов посчитали задаваемый им вопрос каким-то странным, смешным, абсурдным или даже оскорбительным. Одна из этих женщин (IIlyaskoy, Sengul G.) сказала: «Господи, неужели на самом деле нашлись женщины, которые забеременели за такие деньги? Ха-ха-ха!.. Понимаю, вы обязаны задавать эти вопросы, это ваша работа! Но матери обязаны думать еще и о будущем своих детей» (Ahmed and others 2007, р. 61). Адато и др. (Adato and others, 2007, р. 135) сообщают: женщины понимают, что вынашивание ребенка требует значительных затрат и что такие затраты далеко выходят за рамки той небольшой суммы, которую им дает социальная выплата. Авторы приводят задокументированное обоснование причин, по которым семьи хотели бы иметь много детей, включая и мощные культурные традиции в пользу многодетных семей. Одна из опрошенных (Nafia S. Beyuzumu, Van) пришла к следующему заключению: «Я думаю, женщина не может рожать из-за денег… Если она рожает, то, во-первых, потому, что этого хочет Господь, во-вторых, ее муж. И, в-третьих, потому, что этого хочет ее свекровь». 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 35 Ниже перечислены несколько мер, которые могут быть включены в программы с целью извлечения ряда дополнительных эффектов, связанных с величиной рождаемости, причем некоторые из них непреднамерен- но могут оказывать собственное побочное воздействие: • Поддерживать социальные выплаты на разумно низком или среднем уровне. Поскольку очевидно, что на вынашивание и дальнейший рост ребенка влияют, хоть и в скрытом виде, общее психическое состояние, время и денежные инвестиции, то небольшие выплаты в рамках систем социальной под- держки, скорее всего, не окажут заметного влияния на решение о зачатии ребенка. Опросы общест- венного мнения в странах ОЭСР, предлагающих относительно более стабильные и щедрые програм- мы обеспечения по сравнению с остальным миром, выявили, что такая поддержка могла бы помочь семьям достичь желаемой численности их семей, но не превзойти ее (Gauthier and Hatzius 1997). • Выплачивать одинаковые пособия на одну семью или же, если исходить из расчета на душу населения или на одного ребенка, то устанавливать верхнюю планку общей выплаты или количества детей в се- мье. При таком подходе стимулы для повышения фертильности окажутся минимальными, адресность выплат по бедности ухудшится, поскольку более многочисленные семьи часто оказываются и более бедными (даже с учетом специального отношения к большим семьям). К тому же, там, где имеет ме- сто значительное различие в численности семей разных этнических групп, подобные выплаты могут иметь политические последствия, которые окажутся гораздо более важными по сравнению с воздей- ствием на рождаемость. • Ввести программные элементы, способствующие снижению рождаемости. Реформы типа «От соци- альной помощи к труду» в странах ОЭСР ведут к росту женской трудовой занятости, которая об- ычно отрицательно влияет на рождаемость. Программы ОДТ требуют, чтобы женщины получали хотя бы минимальную профилактическую медицинскую помощь и санитарное просвещение, ко- торое, как правило, включает в себя донесение знаний о пользе для здоровья грудного вскармлива- ния и желательных промежутках между рождением одного и следующего ребенка, а также об услугах по контролю над рождаемостью. Доступность такой информации способна сократить нежелатель- ные беременности среди взрослых. Кроме того, более высокий уровень образованности у девочек, участвующих в этих программах, наверно послужит уменьшению размера их семьи, когда они станут взрослыми. СОМНЕНИЯ В ОТНОШЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ИСПОЛНИМОСТИ И УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММОЙ В то время как опасения относительно административных возможностей весьма значимы, зачастую на- ходятся способы исполнения той или иной программы социальной поддержки, если при этом опереться на творческий потенциал. Надо воспользоваться преимуществами существующего общественного строя в интересах системы социальной защиты, с помощью контрактов привлекать фирмы на стороне, упрощать план программы и предусмотрительно ограждаться от идеального совершенства, которое делается врагом разумных требований. Результатом таких действий обычно становится выполнимость программы. В гла- ве 7 приведено значительное количество примеров разумно руководимых программ, которые действуют во многих странах и обстоятельствах. В главах с 4-й по 6-ю дается более глубокая детализация различных аспектов исполнения и администрирования программ, очерчиваются контуры требований и различные пути их осуществления, – и вновь даются примеры, почерпнутые из практики самых разных стран. Два опасения политического свойства могут скрываться за вполне нейтральным термином «администра- тивная исполнимость». И одно, и другое угрожает тем, кто действительно получает выгоду от программ, про- водимых во имя бедных или уязвимых групп населения. Первое опасение связано с обеспечением адресности помощи и заключается в сомнениях относительно возможности правильно выполнить данную процедуру, особенно в административных образованиях с малым доходом или малочисленным населением. (Эта тема детально обсуждается в главе 4.) Если брать в среднем, то результаты по обеспечению адресности как правило лучше для стран с промежуточной величиной дохода, чем для развивающихся стран с низкими доходами. Однако встречаются и примеры успешного использо- вания всех разновидностей инструментария для обеспечения адресности в территориальных образованиях с низкими доходами (Coady, Grosh and Hoddinott 2004). В целом плохие результаты обязаны, по крайней мере частично, конкретным свойствам отдельных программ (например, общие продовольственные субсидии) и ха- рактерной особенности частого чередования мер то стимулирования, то сдерживания, которые затрудняют разработку хороших программных систем. 36 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Второе опасение связано с возможностью нецелевого использования денежных средств. Некоторые по- лагают, что программы социальной поддержки не должны финансироваться с расчетом на то, что денежные средства утекут от намеченных получателей помощи. Ряд таких программ в значительной мере пострадали от подкупа и взяток. В некоторых странах заслуги таких программ довольно жалки. Однако полный отказ от политики развертывания систем социальной поддержки оказался бы родственен устранению инфраструк- турных проектов из-за сообщений об «откатах» и взятках случайных подрядчиков этих проектов. Решение задачи лежит в том, чтобы находить пути для минимизации таких проблем, о которых уже многое известно. В дополнение к широкому плану мероприятий на правительственном уровне по выполнению надле- жащих правовых процедур, финансовой прозрачности, ответственности и подотчетности, которые в настоя- щий момент в значительной мере анализируются и применяются, существует еще ряд характерных плановых и административных мер, специфических именно для программ социальной помощи и могущих помочь предотвратить мошенничество, ошибки и взяточничество. Главные из предлагаемых мер приведены ниже. • Планируйте программу так, чтобы минимизировать стимулы и возможности для нецелевого исполь- зования денежных средств. – Добейтесь, чтобы бюджеты программ находились в соответствии с критериями отбора. Если средств достаточно для обслуживания всех, кто имеет право на получение помощи, то у получа- телей будет мало причин, чтобы предлагать взятки за включение их в программу. Если же у про- граммы карман так скроен, что лишь немногие из имеющих право заявителей могут быть к нему допущены, то у людей возникает большое искушение давать и брать взятки. – Тщательно рассмотрите критерии получения права на помощь. Чем они проще и чем меньше в них возможностей для произвольной трактовки чиновниками, которые производят отбор кан- дидатов, тем меньше окажется возможности для коррупции. В тех случаях, когда необходимо ис- пользовать комплексные критерии, усильте механизмы контроля. (См. главу 3, раздел 6 и главу 4.) – Сравните уровень пособия участнику программы с зарплатой чиновников, отвечающих за вклю- чение в программу. Не удовлетворяющие критериям отбора претенденты могут предложить чи- новнику класть в карман часть их пособий в обмен на вступление в программу. Если подобное предложение не несет заметной прибавки к заработку чиновнику, то оно будет для него не столь привлекательным. – Если получатели связаны условием обязательного получения ими медико-санитарной помощи, посещения школы или работы, то это может оградить программу от получателей- «мертвых душ». Если программы не ставят получателям никаких условий, то сотрудник, который ведет прием в программу, легко может зарегистрировать подобные «мертвые души». В случае обусловленно- сти включения в программу, другому должностному лицу – в медицинской клинике, в школе или на рабочем месте – пришлось бы вступать в тайный сговор с первым, входным чиновником, под- тверждая якобы посещение своими подопечными присутственного места. Публичное оглашение или вывешивание списка получателей помощи – еще одно средство вскрытия незаконных ее по- лучателей. – Воспользуйтесь такими платежными механизмами, которые прокладывают путь от казны до полу- чателя с помощью минимально возможного количества посредников, поскольку каждое дополни- тельное звено в цепи увеличивает потенциал для увода денег. (См. главу 5, раздел 4.) • Установите порядок делопроизводства, адекватный потребностям. – Обеспечьте, чтобы процесс управления был четко регламентирован, а сотрудники и другие службы были способны справляться со своими обязанностями. Культура исполнения возможна лишь там, где правила ясны и обоснованны. (См. главы 4 и 5.) – Установите набор процедур по контролю за качеством работы. С их помощью добейтесь, чтобы критерии отбора в программу уважались, чтобы выплаты проходили бухгалтерскую проверку, ин- формационные системы имели надежную защиту и т. д. (См. главу 6.) – Будьте благоразумно терпимы при проведении процедур по контролю за качеством. Например, принимая как данное, что трудно измерить величину дохода, при первоначальном определении права на участие в программе и повторной его проверке могут получиться слегка разнящиеся оцен- ки дохода. Такое расхождение следует считать обманом лишь в том случае, когда разница суще- ственная и больше ожидаемой ошибки измерений. Кроме того, данный подход также содействует уважительному отношению к действующим правилам и благодаря этому прилагаются усилия, что- бы сделать программу более эффективной. (См. главу 6.) 2. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 37 – Установите порядок рассмотрения жалоб, заявлений, а также обращений в компетентные органы о нарушении закона для тех просителей помощи, которые считают, что они имеют на нее право, но были отстранены с самого начала; для тех получателей пособий помощи, которым поступают неправильные по величине выплаты или от которых требуют «отката»; для тех исполнителей про- грамм, которых коллеги подозревают в жульничестве; и для широкой публики, которая с подозре- нием относится к любым непорядкам. (См. главу 4, раздел 4.) – Применяйте по отношению к злостным нарушителям чувствительные штрафы. • В должной мере используйте финансовую прозрачность и средства информации. – Добейтесь, чтобы критерии отбора в программу, уровни пособий и правила были ясны как для об- щественности, так и для получателей помощи. Люди ищут исправления чего-то лишь тогда, когда понимают, как должно быть на самом деле и не находят этого. И наоборот, доходчивость способна помочь в устранении неоправданных обращений или обвинений в совершении злодеяний. – Сделайте достоянием гласности обнаруженное мошенничество и последовавшее за ним наказание. Некоторые из вышеназванных методов предполагают уступки в отношении ряда характерных особенно- стей, которые были бы желательны для политики осуществления программ социальной поддержки. К примеру, хотя такая стратагема, как полное финансирование системы социальной поддержки, должен исключить пер- вопричину коррупции, это не всегда осуществимо из-за давления на бюджет. Если придерживаться принципа простоты критериев при отборе кандидатов и для платежных структур, то вероятность жульничества, ошибок и коррупции уменьшится. Но при этом программы станут менее точными в обеспечении адресности и окажут более слабое воздействие на бедность в расчете на каждую денежную единицу, потраченную на законного полу- чателя помощи. Политическим лидерам, возможно, следует заранее предусматривать некоторые из возможных вариантов развития событий, чтобы свести к минимуму обман, ошибки и коррупцию. Но при этом им, соответ- ственно, может понадобиться разработка более сложных управленческих процедур в качестве альтернативных средств для удержания проблем под контролем. И поскольку для разработки подобных систем требуется время, то реализовать их легче или эффективней в долговременных программах социальной помощи. ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ В таблице 2.4 подводится итог проведенному в этой главе обсуждению, как можно справиться с различны- ми вызовами, поставленными системами социальной поддержки. ТАБЛИЦА 2.4. Как справиться с вызовами в отношении систем социальной поддержки Проблема, связанная с программой Стратегия решения проблемы социальной помощи Финансовая приемлемость • Оценить затраты от бездействия • Держать системы социальной поддержки «на скудном пайке» • По возможности совершенствовать финансовые рычаги для развития физического или человеческого капитала Ослабление трудовых усилий • Использовать специализированные критерии, варьировать уровни и структуры пособий, стимулирующих трудовую активность Вытеснение частных трансфертов • Некоторые из них неизбежны и необязательно плохи • Некоторые смягчающие меры могут быть оправданы Стимулирование рождаемости • Свести к минимуму структуру специализированных пособий • Встраивать в программу элементы, учитывающие численность семьи Административная исполнимость • Вводить программные элементы, чтобы минимизировать возможности для и ответственность коррупции • Совершенствовать управленческие системы • Использовать в работе коммуникационные системы и финансовую прозрачность ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. 38 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Примечания 1. Понятие «управление социальным риском» отсылает нас к вопросу о том, насколько умело общество обращается вообще с рисками (а не к тому, как управлять социальными рисками). Концептуальная основа такого подхода пред- ложена Хольцманном и Йоргенсеном (Holzmann, Jorgensen 2000). Ее краткое описание дано в приложении А. 2. Достоверно установлено, что малый вес новорожденнного и недоедание у детей младшего возраста ведут к по- вышенной детской смертности и повышенному риску развития болезней (в совокупности с сопутствующими материальными затратами на оказание медицинской помощи и затратой времени на оказание этой помощи). А впоследствии, на протяжении всей жизни, это приводит к более слабому когнитивному (познавательному, ин- теллектуальному) развитию, более низкому уровню образования и меньшей производительности физического труда. Нехватка йода в организме препятствует когнитивному развитию и увеличивает детскую смертность. Де- фицит витамина А может увеличивать заболеваемость и смертность, а в тяжелых случаях приводить к слепоте. Де- фицит железа у детей может снижать когнитивные возможности и негативно влиять на их школьное образование и будущую производительность труда, а во взрослом состоянии это может препятствовать выполнению работы в тяжелых условиях. В детском возрасте цинк заметно влияет на рост. (Behrman, Alderman, Hoddinott, 2004; Webb, Rogers, 2003; World Bank, 2005n) 3. Разумная доступность кредитов способна помочь семьям избегать негативного опыта в борьбе с бедностью. Одна- ко у бедных зачастую слишком мало возможностей для получения кредитов или же те им доступны лишь на особо невыгодных условиях (например, от ростовщиков). Там, где кредиты доступны, это может привести к значительным долговым обязательствам, которые могут отражаться на семейном благосостоянии в течение многих последующих лет. 4. Важной проблемой является незастрахованный риск. Одно из средств ее решения состоит в том, чтобы наладить страхование. Например, страхование от неблагоприятных погодных условий считается одним из новых способов уменьшения финансового риска для мелких фермеров в случае непомерно обильных или чересчур скудных осад- ков. Такой вид страхования освобождает их от принятия решений по выбору возделываемых сельскохозяйственных культур и величине затрат на них из соображений минимизации риска и склоняет в пользу решений в расчете на по- лучение максимальной прибыли. Хотя погодное страхование теоретически привлекательно, оно пока еще не нашло массового повсеместного применения или слишком молодо для того, чтобы можно было оценить, в какой мере оно влияет на решение данной проблемы. 5. Иные, специфически-секторные стратегии были испробованы в различных местах, начиная с нестрогих денежных сборов, или политики «нет места разобщенности». Но это ведет к малой предсказуемости в отношении потребите- ля, к большей выгоде для небедных, чем для бедных, и к непостоянным денежным потокам в сферу коммунальных услуг. Кроме того, были испробованы всеобщие субсидии, социальное или ограждающее ценообразование, а также программы ограничения финансовой нагрузки. Для проведения этих стратегий также есть существенные препоны и, кроме всеобщих субсидий, все они предъявляют весьма значительные административные требования. 6. Как выяснили Чен и Раваллион, величина дохода, равного 1 долл. США в день на человека, оказалась подходящей для определения черты бедности во многих странах с низким доходом в первые годы после начала подсчетов бед- ности в планетарном масштабе. С помощью таких вычислений пытались на основе общей валюты представить покупательную способность различных национальных валют. Подобные сравнения паритета покупательной спо- собности одновременно и полезны и неточны. В странах со средним доходом величина, равная 2 долл. США в день на человека, лучше отражает черту бедности. 7. Предсказания, что возросшие социальные выплаты приведут к уменьшению трудовых ресурсов, которые связаны с семьями получателей социальной помощи, основаны на статической модели трудовых ресурсов (Moffitt, 2002b). ГЛАВА 3 Финансирование систем социальной поддержки и расходование средств КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Экономическая теория на вопрос, сколько следует тратить на системы социальной поддержки, отвечает так же, как и на вопросы о любых других формах правительственных расходов — то есть, предельная выгода должна быть одинаковой для всех видов затрат и равняться предельным издержкам увеличения государ- ственных фондов. Увеличение расходов, скорее всего, будет оправдано тем больше, чем больше оно будет отвечать следующим условиям: предложенные программы социальной поддержки «хороши» и невелики, альтернативные расходования денежных средств имеют низкий приоритет, налоги в разумных пределах могут быть подняты, а объединенный пакет затрат и финансирования позволяет осуществлять перераспре- деление средств. Если страны хотят увеличить затраты на системы социальной поддержки, то для этого они могут пере- распределить расходы, поднять налоги, получить помощь в виде благотворительных грантов или занять деньги. Перераспределение фондов за счет менее важных позиций является предпочтительным, когда это возможно. Если должны быть подняты налоги, правительство обязано обратить внимание на экономиче- ские и политические издержки такой меры. Если необходимо воспользоваться международными грантами или донорским финансированием, то правительство и доноры должны попытаться обеспечить стабиль- ность поступающих денежных потоков и создать благоприятные условия для долговременного выполне- ния программы. Долговое финансирование подходит для систем социальной поддержки, когда те наце- лены на будущие поколения таким образом, что приведут в свое время к росту производительности труда этих людей и, соответственно, к будущим возросшим доходам от налогов. Такой вид финансирования подходит и в том случае, когда необходимо временное повышение затрат, например, во время рецессии. Системы социальной поддержки должны быть профинансированы в антициклической манере, которой сле- дует пока что незначительное число правительств. Шансы развивающихся стран на решение данной про- блемы представляются слабыми — до тех пор, пока системы социальной поддержки не будут в полной мере финансироваться в стабильные времена, а волатильность рынка не окажется ниже той, что наблюдалась в последнее время. Помогут и такие меры, как перераспределение государственных расходов в пользу си- стем социальной поддержки во время экономического спада совместно с проводимой в целом разумной финансово-бюджетной политикой, и они уже осуществляются, хотя и в недостаточной степени, чтобы реа- лизовать антициклическое финансирование систем социальной поддержки. В литературе, посвященной затратам «государств всеобщего благоденствия», входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), высказывается мнение, что эти страны потратили зна- чительные суммы на свои системы социальной защиты. Но при этом выделяли деньги разумно и в резуль- тате не испытали замедления роста экономики, что зачастую предсказывают экономисты, связывая его со значительным перераспределением государственных расходов. Большинство развивающихся стран тратят на системы социальной поддержки 1–2% своего валового вну- треннего продукта (ВВП). Анализ новых данных показывает, что установление затрат на системы соци- альной поддержки в виде процентной доли ВВП слабо, но несомненно коррелируется с величиной дохода и демократической формой правления. Не удалось выявить никакой связи между затратами на системы социальной поддержки и несколькими важными переменными, включая систему государственного управ- ления, этническую раздробленность и отношение общества к проблеме неравенства. Но когда затраты рас- ширяются до такой степени, что включают в себя покрытие всех социальных расходов (системы социальной поддержки, социальная защита и социальные сектора экономики), то обнаруживается все больше предпо- лагаемых взаимосвязей. Принятая точка зрения, содержащаяся в литературе по государственному финансированию, предпола- гает, что функция перераспределение бюджета больше подходит для верхних эшелонов власти — в силу того, что требует размышлений о равенстве на общегосударственном уровне. Тогда как руководство си- стемами социальной поддержки вполне может быть передано под юрисдикцию местных органов власти, поскольку те лучше знают или больше контактируют с получателями помощи по этим программам. Таким образом, многие программы будут включать в себя разные уровни руководства и разделенной ответствен- 39 40 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ности. Вследствие этого, создание соответствующих систем разноуровневых в административном отно- шении социальных выплат, умелое использование содержащихся в них стимулов, а также совершенство- вание и реализация разделенной административной ответственности могут представлять собой сложные для решения задачи. инансирование программ социальной поддержки в принципе не отличается от финансирования любой Ф другой правительственной программы. Поэтому литература по системам социальной поддержки редко содержит отдельную информацию на эту тему 1, и все же лица, разрабатывающие политику, которые имеют дело с реализацией или реформированием таких программ, непосредственно сталкиваются с постоянным потоком обращений, связанных с борьбой за ограниченные финансовые средства. Эта глава обращена имен- но к таким политикам. В ней дается краткое изложение достойной внимания литературы по государствен- ному финансированию и приводятся иллюстрации, заимствованные из программ социальной поддержки, а также свежие данные по затратам на системы социальной поддержки в развивающихся странах. 3.1. Теория распределения расходов Экономическая теория, относящаяся к вопросу, сколько надо расходовать на системы социальной поддержки, не отличается от рассмотрения такого вопроса в отношении других форм государственных расходов: пре- дельная выгода должна быть одинакова в отношении расходов различных типов и равняться предельным издержкам растущих государственных фондов. Хотя характерные особенности зависят от типа программы, получаемые от программ выгоды имеют тенденцию включать в себя возросшую социальную справедливость и увеличение благосостояния семей благодаря инвестированию или более совершенному управлению риском, а также таким широкомасштаб- ным экономическим эффектам, как ускоренный рост экономики, связанный с успешными реформами, ко- торым, в свою очередь, поспособствовали программы социальной поддержки (см. главу 2). Как правило, возрастание справедливости измеряется показателями неравенства, такими как коэффициент Джини, или степенью снижения бедности среди получателей помощи. Повышение благосостояния измеряется вели- чиной заработков получателей помощи, улучшением благосостояния их детей в показателях получаемого питания, образования, изменения объема детского труда или изменением уровня сбережений получателей помощи и их инвестиций. Предельные издержки, связанные с программами социальной поддержки, вклю- чают в себя стоимость социальных выплат, административные расходы и затраты, связанные с эффектив- ностью. Последние бывают двух типов: они возникают или вследствие изменения в поведении получателей помощи, такому как снижение трудовых усилий с их стороны, или из-за роста скрытых издержек по сбору налогов на финансирование программы. Материал, представленный во вставке 3.1, иллюстрирует все эти виды издержек. По сравнению с другими государственными вмешательствами, такими как строительство дорог и пло- тин или предоставление образования и здравоохранения, измерить в денежном выражении, т. е. количест- венно как выгоды, так и затраты, связанные с программами социальной поддержки, затруднительно по двум причинам. Во-первых, программы других типов в основном или исключительно оцениваются по критери- ям эффективности — то есть, способны ли они создать высокий уровень экономической рентабельности, тогда как программы социальной поддержки в первую очередь оцениваются по их роли в возрастании социальной справедливости. Однако перевод улучшений такого показателя как социальная справедли- вость в денежный эквивалент является академическим упражнением, зависящим от субъективных оценок и предположений, которые невозможно протестировать 2. Во-вторых, программы социальной поддержки как правило воздействуют по целому ряду направлений, для которых количественная оценка затрат и выгод возможна лишь частично. Тогда как для ряда иных общественных действий такая запутанность не столь ха- рактерна. Возьмем для примера строительство прямой дороги общего пользования, соединяющей два круп- ных города. Здесь аналитик может оценить рентабельность проекта величиной сэкономленных средств, сравнивая затраты на перевозку товаров и людей по аналогичным, но более протяженным маршрутам. В противоположность этому программа социальной поддержки по охране здоровья детей породит целую совокупность динамических подвижек, некоторые из которых трудно оценить количественно. Дети могут получать выгоду благодаря более заботливому уходу в домашних условиях, лучшему образованию, лучшему здоровью и, соответственно, дольше оставаться в школе и с большей вероятностью избежать риска или противозаконного поведения в юности. А когда они станут взрослыми, у них появится больше шансов по- лучить работу и хорошо зарабатывать. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 41 ВСТАВКА 3.1. «Дырявое ведро» Оукена В своем классическом трактате Артур Оукен (1975) приводит интуитивное объяснение того, что он называет дырявым ве- дром для переливания денег от более состоятельных налогоплательщиков к тем, кто победнее. Он причисляет к утечкам управленческие расходы, ослабленное или приложенное не к месту трудовое усилие, деформированное поведение в отно- шении экономии и вложения денег, а также возможные изменения в социально-экономических отношениях. Идею Оукена о дырявом ведре часто цитируют те, кто характеризует социальные выплаты как затратные и пригодные лишь для решения небольших политических задач. Однако комментарии Оукена относительно величины утечек в ведре сводятся к тому, что дыры для социальных выплат в нем весьма умеренные. Такой вывод в значительной степени подтверждается недавно про- веденным исследованием в отношении систем социальной поддержки в развивающихся странах. Административные расходы. К ним относятся затраты правительства на руководство налоговым ведомством и на нало- гоплательщиков в таких делах, как ведение бухгалтерского учета. Оукен считает, что те виды затрат, которые легко изме- рить, подлежат политическому контролю. И они от силы составляют лишь несколько процентов от общей суммы затрат. Опыт развивающихся стран подтверждает, что программа социальной поддержки может успешно осуществляться при умеренных управленческих расходах. Здесь полезно воспользоваться правилом, выведенным из практики, — на этот вид затрат прихо- дится около 10% от общей стоимости программы (более подробно на эту тему говорится в главе 9). Трудовое усилие. Оукен (1975, р. 99) обращает внимание на то, что в литературе отмечается «фактически отсутствие воз- действия на трудовое усилие зажиточных людей», ограниченный эффект воздействия трансфертов на трудовое усилие лю- дей с второстепенными по величине заработками в семьях с низкими доходами и практически отсутствие эффекта воздейс- твия на тех, кто приносит основную часть денег в семью с низким доходом. Значительно больший эффект можно обнаружить в уклонении от уплаты налога корпорациями с помощью изменения вознаграждений и набора привилегий таким образом, чтобы сократить свои налоговые нагрузки. Как указывается в кратком обзоре воздействий, связанных со снижением трудо- вых стимулов, который дается в главе 5, разделе 2, недавний опыт в отношении систем социальной поддержки свидетельс- твует о том, что правильно выстроенные программы приводят к умеренному и управляемому снижению трудовых стимулов. Сбережения и инвестиции. Они важны для программ, которые облагают налогом одно поколение для поддержки другого поколения (как это происходит в пенсионных системах со сбором налогов посредством вычетов из заработной платы), и, по-видимому, не столь важны для затрат на системы социальной поддержки. Оукен отмечает, что в Соединенных Штатах нормы сбережения составляли 16% ВВП как в 1929 г., когда налоги были низкими и налоговая шкала была плоской для всех, а система социальной защиты была слабой, так и в 1973 г., когда налоги стали выше и более прогрессивными, а система со- циальной защиты значительно расширилась. Он приходит к выводу, что массированный рост налогов и системы социальных выплат не снизили накоплений. Мы замечаем, что некоторые системы социальной поддержки в действительности помогают семьям получателей делать инвестиции если не в финансовые рынки, то в улучшение своих жизненных средств. Социально-экономические факторы. Они менее осязаемы и имеют отношение к усилиям сбалансировать соотношение между возрастающей социальной включенностью и возможным нанесением вреда трудовой этике. Социально-экономи- ческие отношения — тема, периодически возникающая во всех странах в ходе выработки политики в области социальной помощи. Современные совокупные оценки стоимости привлеченных ресурсов. Экономическая литература, посвященная стои- мости привлеченных ресурсов, использует модели общего равновесия, которые по существу пытаются измерить величину утечек в ведре Оукена. Оценки стоимости привлечения 1,00 долл. США для развитых стран в большинстве случаев состав- ляют от 1,00 до 1,50 долл. США, а в среднем 1,25 долл. США, хотя есть и несколько намного более высоких оценок. Значи- тельно меньше оценок имеется относительно развивающихся стран, но эти оценки также попадают в указанный диапазон, возможно, с тенденцией к небольшому снижению (Devarajan, Theirfelder, Suthiwart-Narueput 2001; Martin, Anderson 2005). Уор- лтерс и Ауриол (Warlters, Auriol 2005) дают для 38 африканских стран в качестве средней величины оценку в 1,17 долл. США. Как бы то ни было, можно попытаться получить приблизительную оценку отношения предельных вы- год и расходов. До сих пор такие оценки были сделаны лишь для немногих программ, по большей части в Соединенных Штатах и в Мексике для программы «PROGRESA» (в настоящее время известной как про- грамма «Oportunidades»). Оценку альтернативных затрат на определенную программу социальной помощи легче всего получить с помощью анализа затраты–выгоды (см. главу 8, раздел 5), когда итоговое воздействие программы социальной поддержки на ее конечные результаты (в идеале определяемые оценкой воздействия) сравнивается с дополнительными расходами, связанными с выполнением программы. Рассмотрим следующие три примера. Бикрофт, Ли и Лонг (Beecroft, Lee, Long 2003) исследуют, как реформа государственного вспомощес- твования 1996 г. в США воздействовала на первую группу вовлеченных в нее получателей помощи в штате Индиана. Эта реформа была сфокусирована на «помощи в обмен на труд», которая стала зависеть от усердия получателей помощи в поиске работы или их активности в повышении образования, причем указанная под- держка дополнялась пособиями по уходу за детьми и транспортными субсидиями. Были установлены огра- ничения на длительность получения выплат, которые для одной семьи равнялись пяти годам выплат в тече- ние всего срока действия программы. Аналитики рассматривают два аспекта реформы: относительно семей, получающих поддержку, и относительно налогоплательщиков. Это нашло отражение в бюджетных затратах 42 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ США в целом и штата Индиана не только в рамках программы выплат «Временная поддержка нуждающихся семей» — ВПНС (Temporary Assistance for Needy Families, TANF), но также и в затратах на продовольственные талоны и медицинскую помощь. Для получения двух последних видов помощи требовалось пройти связан- ные друг с другом процедуры подачи заявок. Согласно Бикрофту, Ли и Лонгу (Beecroft, Lee, Long 2003, р. 104): Экономические выгоды семей от реформы социального обеспечения — происходящие в основном за счет возросшей трудовой занятости — слегка перевешивали потери выплат по социальному обеспечению и дру- гих доходов. Хотя изменения величины дохода разные для разных семей, экономическое положение семей, как правило, очень умеренно улучшалось. Реформа государственного вспомоществования была выгодна на- логоплательщикам, поскольку сберегалось больше, чем расходовалось на проведение такой реформы. На- копления шли изначально, так как налогоплательщики меньше тратили на поддержку в денежной форме, сокращая выплаты страховых сумм на ВПНС, Программы продовольственных талонов и на программы Ме- дикэйд. Сокращения прямых выплат оказывались больше, чем возросшие расходы на борьбу с безработи- цей и профессиональную подготовку, а также на субсидии по уходу за детьми. Образующиеся пополнения в бюджет делились между штатом Индиана и федеральным правительством. Оценка воздействия эквадорской программы Bono de Desarrollo Humano («Обязательство по развитию чело- века») показывает, что благодаря ей включенность детей в школьное образование выросла на 10%, а детский труд сократился на 17%, причем эти эффекты больше проявились среди детей старшей возрастной группы (Schady, Araujo 2006). Номинально являясь программой обусловленных денежных трансфертов, программа ставит целью дать возможность детям в семьях получателей помощи посещать школу и получать опреде- ленные услуги по профилактике заболеваний. Анализ «затраты–выгоды» в отношении данной программы сконцентрировался на ее образовательных пособиях и воздействии возросшего потребления, поскольку до- ступные для оценок данные относятся к таким воздействиям. А возможные эффекты, которые связаны с пита- нием и возросшей вовлеченностью женщин в сферу общественной жизни, еще не изучены. При проведении данного анализа использовалось анкетирование семей в общенациональном масштабе с целью сравнить за- работки среди взрослой части населения с различными уровнями образования; оценить, на сколько лет уве- личилось бы образование каждого ребенка в результате действия этой программы; предсказать будущие зара- ботки получателей помощи и детей, не получающих помощь, распределить эти заработки на весь жизненный цикл и сравнить их с оценками расходов на осуществление программы, анализируя чувствительность системы по отношению к ключевым ее параметрам (World Bank 2006l). Полученный результат меняется в зависимости от темпа экономического роста и от того, становится ли программа эффективней при выполнении усло- вий, что дети включаются в школьное образование и посещают школу (это элемент ее «обусловленности»). Как видно из таблицы 3.1, анализ типа «затраты–выгоды» наводит на мысль, что для большинства сценариев данная программа оправдана при условии получения всего лишь одной образовательной выгоды. Но можно ожидать, что она также привнесет аналогичные улучшения в состояние здоровья и в питание. К примеру, при темпе экономического роста 5% в год и эффективной обусловленности, выгоды от этой программы в области образования более чем вдвое превзойдут суммарные издержки на нее. Образовательные выгоды будут превос- ходить суммарные издержки даже при темпе роста в 1% в год и наличии обусловленности либо без введения условий и темпах роста в 5% в год. Проведенный экономический анализ также моделирует воздействие трансфертного элемента програм- мы на ослабление бедности и предсказывает, что бедность падает примерно на 2,5%, если за черту бедности принять величину в 1 или 2 долл. США в день. Это верхняя граница для краткосрочного воздействия. Если семьи будут сберегать и инвестировать часть социальных выплат, или, если они сократят количество отра- ботанных часов, то прямое воздействие на их выход из состояния бедности уменьшится. Если же сделанные инвестиции принесут прибыль, то в долгосроч- ТАБЛИЦА 3.1. Оценка по методу «затраты–выгоды» ной перспективе воздействие социальных выплат воздействия программы ОДТ «Bono de Desarrollo» в направлении снижения бедности может оказать- в сфере образования, Эквадор ся более сильным (World Bank, 2006a). Вид 1% в год 3% в год 5% в год Заметим, что ни в одном из предшествую- щих примеров вспомоществование в отношении Необусловленные 0,62 0,82 1,13 бедных семей не оценивается выше, чем помощь Обусловленные 1,15 1,50 2,05 небедным семьям, хотя экономисты часто полага- ют, что это должно быть сделано и что перера- ИСТОЧНИК: World Bank, 2006l. спределение является одной из фундаментальных движущих сил трансфертных программ. Алдер- ман и дель Нинно (Alderman, del Ninno 1999) 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 43 приводят относительно редкий пример такого анализа. Они включают точные дистрибутивные веса в анализ потенциальных реформ налога на добавленную стоимость (НДС) в Южно-Африканской Республике. Ав- торы конструируют основанную на величине соотношения «затраты–выгоды» меру эффекта от изменения налога в зависимости от величины снижения персонального потребления. Полученное значение является числителем соотношения, знаменателем которого является увеличение налоговых доходов, с дистрибутивны- ми весами. Чем выше получаемое соотношение, тем выше социальные издержки по сравнению с доходом. Авторы обнаружили, что когда вспомоществование по отношению ко всем семьям имеет одинаковый вес, то НДС на маис, бобовые и сахар является социально самым затратным. Иными словами, получается, что эти продукты — лучшие кандидаты на освобождение от НДС. Когда вспомоществованию в отношении бедных приписываются более значимые веса, то наиболее важным для освобождения от НДС предметом потребления остается маис, однако теперь предпочтительней освободить от налога керосин, а не сахар или бобовые. Значительные трудности стоят на пути количественного измерения всех воздействий от затрат на системы социальной поддержки и сравнения их с затратами на конкурирующие способы расходования средств в различ- ных секторах экономики и программах путем измерения тех и других общей шкалой. Поэтому большинство экономистов признает, что точно количественно измерить предельные выгоды и отделить различные формы за- трат одну от другой и от предельных издержек, как правило, практически невозможно (Besley, Burgess, Rasul 2003; Devarajan, Theirfelder, Suthiwart-Narueput 2001; Gupta и др. 2001). Тем не менее, разработчики бюджетов глубоко уверены в принципе, что названные величины должны быть уравнены, и делают все от них зависящее, чтобы провести его в жизнь, даже если они способны обосновать свои решения только качественными суждениями. Методы качественного анализа позволяют рассмотреть, когда предельные выгоды от дополнительных затрат на системы социальной поддержки, вероятней всего, должны превзойти по важности альтернатив- ное использование средств или предельные издержки. (Для знакомства с теорией обратитесь к работе Коэди и Харриса (Coady, Harris, 2004), а с практическим применением можно ознакомиться, обратившись к мек- сиканской реформе, которая заменила в 1997 году общие продовольственные субсидии программой ОДТ «PROGRESA»). Выгоды от дополнительных затрат на программы социальной помощи, скорее всего, следует оценивать, учитывая влияние следующих обстоятельств: • Когда программа «хорошая». Как показано в главе 2, системы социальной поддержки способны несколько смягчить страдание от лишений, способны помочь семьям инвестировать средства в свои жизненные блага или в будущее их детей и управление рисками, а также могут содействовать рефор- мам в области государственной политики. Одни программы эффективней других для осуществления той или иной задачи. Это зависит от масштабности программ, их слаженности, гибкости, характер- ных особенностей и т. п. В главах 2 и 9 приводятся критерии для более детальной оценки программ, а в остальной части книги даются советы, как добиться хороших конечных результатов. Когда отсутс- твуют точные стоимостные оценки воздействия, предложения по финансированию могут оценивать- ся на основе этой информации. • Когда затраты на программы и/или налоги прогрессивны. Одной из целей программ социаль- ной помощи является перераспределение средств. Таким образом, затраты окажутся более оправдан- ными, если они распределяются прогрессивно. Более того, эффективность результатов, скорее всего, будет наибольшей в отношении беднейших слоев населения. Перераспределение в пересчете на еди- ницу денежного трансферта усилится, если затраты будут сконцентрированы возле дна распределе- ния по благосостоянию и если налоги будут прогрессивны, а не регрессивны. • Когда базовые затраты на программы социальной помощи низкие. Когда затраты низкие, до- полнительное финансирование, возможно, вполне оправдано. Но в том случае, когда программа при- ближается к состоянию, которое можно определить как достаточное финансирование, значимость дополнительного финансирования будет снижаться. Большее финансирование могло бы позволить программе расширить свое действие от самых бедных до менее бедных слоев населения, что подра- зумевает снижение перераспределительного эффекта, а больший бюджет смог бы поднять уровень выплачиваемых пособий, достающихся каждому получателю помощи. Это вновь влечет за собой снижение социальной значимости таких издержек, поскольку каждая дополнительная денежная еди- ница социального трансферта окажется для более состоятельной семьи менее важной, чем для более бедной. • Когда альтернативное использование денежных средств менее важно. Увеличение расходов на системы социальной поддержки, безусловно, имеет большее социальное значение, чем покупка еще одного дворца для какого-нибудь диктатора или его любовницы. И, скорее всего, это социально более 44 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ значимо, чем затраты на регрессивное субсидирование бензина, которое способствует загрязнению окружающей среды. Но вопрос значимости остается открытым, если речь идет о финансировании вак- цинаций или обеспечении противомоскитными сетками для предотвращения малярии среди бедных слоев населения. • Когда дополнительные налоги с целью финансирования затрат наименее эффективны. Каж- дый налоговый инструментарий привносит свои искажения, разнящиеся по величине и значению. Широко принятые в качестве базовых налоговые инструменты — особенно это касается НДС и, время от времени, подоходного налога — вносят меньше искажений, чем такие как налоги на профессию или занятие ремеслом. При выполнении первых трех из вышеуказанных условий, предельные выгоды от программы будут воз- растать. Тогда как выполнение двух последних приведет к снижению предельных издержек. 3.2. Источники финансирования программ социальной помощи Деньги можно с равным успехом тратить на разные цели, и смысл выбора состоит в сравнении, насколько данные затраты более оправданы по сравнению с другими. У правительств, в основном, есть четыре альтер- нативные возможности по финансированию специфических расходов: перераспределить расходные статьи, выделенные на что-то другое; повысить налоги; получить финансирование за счет международной благот- ворительности (грантов) или же взять заем 3. Каждый из названных источников финансирования имеет свои преимущества и недостатки (табл. 3.2). Какой из вариантов или их комбинацию следует предпочесть, зависит от ситуации в стране: у некоторых стран нет возможности увеличить финансирование на оказание помощи; некоторые настолько погрязли в долгах, что дальнейшее долговое финансирование было бы неразумным, а у некоторых налоговые ставки значительно превышают средние; но в то же время некоторые страны дейст- вительно располагают возможностью определенной финансовой гибкости (World Bank 2007e). ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ РАСХОДОВ Часто оказывается возможным перераспределить в пользу систем социальной поддержки расходы на другие программы. Преимущество такого приема, очевидно, состоит в том, что тогда не нужны новые источники фи- нансирования. И, таким образом, расходная часть бюджета остается неизменной. Если при этом средства пе- ТАБЛИЦА 3.2. Варианты увеличения бюджетов систем социальной поддержки: преимущества и недостатки Источник финансирования Преимущества Недостатки Перераспределение • Финансирует программы в рамках • Отсутствие дополнительных фондов расходов бюджетных ограничений относительно данного бюджета • Увеличивает общую эффективность • Многие страны имеют низкие объемы правительственных расходов постатейных расходов Рост налогообложения • Более устойчив в сравнении с другими • Скрытые издержки вариантами • Политически непопулярная мера Международная • Повышает доступность помощи • Негибкость в использовании средств благотворительность • Нестабильность финансирования (гранты) • Проблемы координации донорской помощи • Влияние на государственную независимость Займ • Финансирует инвестиции • Денежное несоответствие в балансовых в производственную деятельность отчетах в странах с низкими государственными • Высокие расходы на обслуживание долга сбережениями • Воздействие висящего долга • Финансирует временное расширение на экономический рост программ во время кризисов • Уязвимость в отношении кризиса неплатежеспособности ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 45 ремещаются от менее эффективных или менее важных программ к хорошим программам социальной помо- щи, общая эффективность государственных затрат может вырасти. Недостатком процесса перераспределения является то, что он может оказаться ограниченным по объему. Государственные расходы могут быть низкими, или направлены на не менее значимые программы, или быть недостаточно трансформируемыми. Кроме того, сам процесс перераспределения может оказаться политически затрудненным. Даже там, где экономисты видят области, в которых перемещение средств могло бы повысить эффективность, разработчики политики могут посчитать, что нет реальной возможности проведения такой замены. Перераспределение средств в пользу финансирования программ социальной помощи заметно больше всего, когда правительство сокращает или исключает всеобщую субсидию и заменяет ее программой адре- сных социальных выплат. К примеру, Ямайка в 1984 г. исключила всеобщие продовольственные субсидии и часть образовавшихся сбережений использовала для финансирования Программы продовольственных та- лонов (Food Stamp Program) (Grosh 1992). Бразилия в 2001 г. сократила субсидии на бытовой газ и в качестве компенсации финансировала программу социальных выплат «Auxilio Gás» (Lindert, Skoufias, Shapiro 2006). В 2005 г. Индонезия провела сильное сокращение субсидий на бензин и половину сэкономленных на этом средств перераспределила в сферу здравоохранения, образования и на проведение новой программы социаль- ных выплат (Indrawati, 2005). Могут также происходить и не столь весомые перераспределения, когда другие сектора начинают работать эффективней и перераспределяются сбережения. Если перераспределение в рамках существующего бюджета невыполнимо, то, возможно, понадобится увеличить бюджет, чтобы хватило средств на желательные расходы на систему социальной поддержки. УВЕЛИЧЕНИЕ НАЛОГОВ Правительства никогда с легкостью не идут по пути увеличения налогов, потому что это способно повлечь за со- бой реальные скрытые экономические издержки, а также очевидные политические последствия (см. вставку 3.2, где обсуждается налоговый инструментарий). Однако в некоторых развивающихся странах налоги заметно ниже, чем в других похожих на них странах. И тогда увеличенный сбор налогов представляется экономически целесооб- разным и даже мудрым. К примеру, Уганда поднимает налоги до величины, когда ее государственные доходы ста- новятся эквивалентны 11–12% ВВП. И это намного меньше 20%-го уровня налоговых сборов в Эфиопии, стране с похожими в чем-то на Уганду финансовыми характеристиками, или же 25%-го уровня в среднем для стран с низким доходом. Уганда могла бы рассмотреть вариант серьезного прироста государственных доходов, и такой прирост даже является характерной особенностью политического диалога в Эфиопии. Чили и Южно-Африкан- ская Республика — страны с более высокими доходами — подняли налоги до величины, когда они составляют 24 и 25% ВВП соответственно, но они имеют намного более высокий потенциал для усиления доходной части бюджета, чем Бразилия (45% ВВП) или Турция (31% ВВП) (World Bank, 2007e). Отметим, что Чили и Южно- Африканская Республика сумели обеспечить системы всеобъемлющих систем социальной поддержки, несмотря на то, что затраты на них оказались относительно низкими. Если для финансирования систем социальной поддержки требуется поднять налоги, то эта мера не должна забирать у тех, кто будет получать пособие от этих программ, больше того, что к ним потом возвратится в виде пособия. Как минимум, суммарное действие должно быть нейтральным. Чу, Девуди и Гупта (Chu, Davoodi, Gupta 2000) провели всесторонний обзор литературы по распределению налогового бремени в развивающихся странах. Результаты 36 исследований по 19 странах показывают: налоговые системы оказались прогрессивными в 13 слу- чаях, нейтральны в 17 и регрессивны в 7 случаях. В других исследованиях получены смешанные результаты или отмечены незначительные эффекты. Отсюда следует, что в большинстве случаев затраты на адресные программы социальной поддержки будут иметь перераспределительный характер, однако в некоторых случаях это будет про- исходить иначе — и здесь мы подчеркиваем, что необходимо проявлять осторожность в отношении финансиро- вания возросших расходов на программы социальной помощи путем повышения налоговых сборов. ПОЛУЧЕНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПО ГРАНТАМ Финансирование по грантам за счет агентств-доноров не полностью разрешает проблему нахождения компро- мисса: использование таких средств все же имеет скрытые издержки. Помощь по грантам и доходы от налогов следует рассматривать так, как если бы они являлись частью одного большого бюджета, который распределя- ется в соответствии с различными назначениями денежных средств, и где гранты лишь увеличивают размер общего финансового пирога, а не твердо устанавливают размер того куска, что идет на системы социальной поддержки. Такие соглашения и встречи как Монтеррейский консенсус, Цели ООН в области развития, сфор- мулированные в Декларации тысячелетия, саммит «Большой восьмерки» в Глениглз и План действий по Афри- 46 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ке выявили единодушие в вопросе увеличения благотворительной, или донорской поддержки стран с низкими доходами. Такая финансовая подпитка может косвенно увеличить объем ресурсов, доступных для программ социальной помощи 4. Некоторые доноры специально настаивали на увеличении поддержки именно программ социальной помощи, то есть их поддержку можно охарактеризовать как прямо нацеленную на программы со- циальной помощи. Например, в «Белой книге» Департамента международного развития Соединенного Коро- левства (DFID 2006) содержится обещание увеличить такие расходы, по крайней мере, в отношении 10 стран Африки или Юго-Восточной Азии с низкими доходами. И одновременно удвоить до 16 млн количество се- мей, переведенных из получателей помощи при чрезвычайных обстоятельствах в участников долговременных программ социальной защиты. ВСТАВКА 3.2. Какой налоговый инструментарий должны использовать правительства для поддержки систем социальной поддержки Правительства могут выбирать налоговые инструментарии нескольких типов (см. таблицу). Эксперты по государственным финансам рассматривают общие доходы, т. е. все собранные правительством доходы, в качестве наиболее подходящего источника финансирования систем социальной поддержки. Поскольку системы социальной поддержки — это пособия, сво- бодные от взносов и нацеленные на бедных, поэтому их финансирование на основе самой широкой из возможных базы способно обеспечить наивысшую степень перераспределения финансов посредством налоговой системы. Использование при этом финансирования с помощью прогрессивного налогообложения позволило бы улучшить такое перераспределение. Налоговый инструмент Преимущества Недостатки Общие доходы (подо- • Большая и стабильная налоговая база • Перекосы в уровнях занятости, ходные налоги, НДС, сбережений и потребления • Прогрессивный характер действия налоги на продажи) (подоходный налог) • Регрессивность (НДС) • Корреляция с экономическим циклом (подоходный налог) Налоги на заработную • Защищены в бюджете • Регрессивное распространение плату • Связаны с размером пособий • Сегментация рынка труда • Корреляция с экономическим циклом Адресные налоги • Политически жизнеспособные • Обычно дают ограниченные по величине доходы • Налог может быть социально желательным Перекрестное субсиди- • Перераспределительный эффект • Стимулы для сверхпотребления рование в рамках программы • Недостаточная финансовая прозрачность • Потенциальная угроза образования финансовой задолженности ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. Налоги на заработную плату — классический инструмент для финансирования программ по социальному страхованию. Поэ- тому зачастую возникает вопрос, должны ли эти налоги использоваться для финансирования систем социальной поддержки. В целом, ответ на него отрицателен по следующим причинам: • Если данное предложение подразумевает, что, как и с социальным страхованием, выгода ограничена теми, кто делал взносы, то такой порядок исключил бы именно тех, кто больше всего нуждается в программе социальной помощи. При высоких уровнях неформальной или самостоятельной занятости мелких собственников или владельцев некорпора- тивных предприятий (а это половина всей экономики Латинской Америки и значительно более высокая доля в эконо- мике Африки и Юго-Восточной Азии) тем, кто находятся вне официального сектора, помощь окажется недоступной. Но именно у них, как правило, более низкие доходы, и при этом им недоступна возможность смягчать риски при помо- щи социального страхования. • Налоги на заработную плату способствуют сегментации рынка труда на формальный и неформальный сектора эко- номики. Таким образом, желательно сохранить данный вид налогов настолько низким, чтобы они соответствовали социальным взносам в частные системы социального страхования. • Налоги на заработную плату зачастую менее прогрессивны, чем подоходные налоги. Результирующее воздействие программ тем сильнее, чем прогрессивней финансирование затрат на программы социальной помощи. • Расчет на адресное использование налогов на заработную плату порождает негибкость бюджета и может способ- ствовать неэффективности его использования. Некоторые программы социальной поддержки в Колумбии получают гарантированное финансирование, что, по мнению критиков, вызвало там появление неэффективной смеси программ (World Bank 2002d). 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 47 Возникают три основные проблемы, связанные с тем способом, каким обычно предоставляется финан- сирование с помощью грантов (см. World Bank 2005e, глава 3, где представлен убедительный анализ резуль- татов по данной теме, богато проиллюстрированный примерами из сфер здравоохранения и образования). Во-первых, гранты часто бывают негибкими, покрывая лишь часть расходов на программы. Во-вторых, пото- ки благотворительной финансовой помощи могут быть переменчивыми, и большинство доноров действуют на базе одно- или двухгодичных обязательств. В худшем случае это может вылиться в программы, которые появляются, короткое время маячат на горизонте и исчезают, не пройдя дальше начального этапа и этапа ди- агностирования недостатков. Даже при не столь драматическом развитии событий проблема может вылиться в нежелание предпринимать какие-либо административные исправления и улучшения, на выполнение кото- рых или на получение отдачи требуются годы. В-третьих, помощь развитию может быть связана с высокими операционными издержками. Многие доноры могут быть представлены в одной стране, и зачастую каждый донор финансирует отдельные, часто аналогичные программы, что препятствует реализации экономии, об- условленной ростом масштабов. Кроме того, доноры часто настаивают на собственном наборе процедур для проведения бухгалтерских операций или закупок. И таким образом, стране-получателю помощи приходится иметь дело с двумя параллельными административными системами и прилагать усилия скорее к работе с до- норами, нежели к оказанию услуг. Поскольку предоставление помощи особенно значимо для стран с низким доходом, то подобная неэффективность заслуживает особого сожаления. Опыт Эфиопии в поддержке программы социальной поддержки до 2005 г. служит иллюстрацией про- блем, общих для благотворительной помощи. Финансирование названной программы с 1997 по 2002 г. было значительным, составляя в среднем 265 млн долл. США в год. Но оно осуществлялось по системе ежегодных обращений о чрезвычайной помощи, и поэтому было непостоянным по величине, варьируясь от 152 млн долл. США в 1998 г. до 449 млн в 2000 г. 80% этой политически обусловленной помощи отдавалось на про- граммы общественных работ. Но эти программы столкнулись с проблемами, осложненными порядком предо- ставления помощи. Всемирный банк (World Bank, 2004a, р. 135) подводит итог таким проблемам: Продовольственная помощь доставляется слишком поздно. Количество распределенного продовольствия настолько мизерно, что каждой семье достается слишком мало, чтобы заметно повлиять на ее благосостоя- ние. Что касается программ общественных работ, то сама их сущность, состоящая в старт-стопном режиме работы, препятствует продолжительному воздействию на доходы бедняков. А отсутствие местных фондов и интеграции с местным финансированием означает, что такие программы зачастую не приводят к созда- нию постоянных и прочных производительных активов. Реорганизация программ социальной помощи с целью увеличения их эффективности, проведенная в Эфиопии в 2005 году, направлена на преодоление ряда таких проблем путем создания управляемой правитель- ством системы предоставления помощи с многолетним обеспечением и изменение административной струк- туры, чтобы проложить путь для более сильного воздействия. Для реформы нужна решительная политическая воля, чтобы эффект был действительно существенным, проводить ее необходимо на протяжении ряда лет. ЗАИМСТВОВАНИЕ, ИЛИ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ДЕФИЦИТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ Здоровое благоразумие в отношении государственного бюджета состоит в том, что дефицитное финансиро- вание может быть рекомендовано лишь тогда, когда финансирование дополнительных расходов с помощью заимствования повысит возможность государства расплатиться по долгам в будущем. Таковы, например, за- траты на инфраструктуру или образование. Заимствование для финансирования текущих расходов без его ди- намического воздействия на будущую способность порождать увеличенные объемы доходов и рост произво- дительности способно привести к неоправданному росту процентных выплат по долгам, слабой финансовой устойчивости и к большей вероятности финансовых кризисов (Ter Rele, Westerhout 2003). Системы социаль- ной поддержки традиционно считаются непроизводительными и способными всего лишь на перераспреде- ление средств. Хотя в главе 2 приводились доводы, что подобная точка зрения может оказаться незаслуженно грубой, по крайне мере в тех случаях, когда системы социальной поддержки работают эффективно и адресно. Финансирование за счет заемных средств может оказаться особенно подходящим для систем социальной поддержки, когда те рассчитаны на создание выгод для будущих поколений путем повышения их производи- тельности труда и, соответственно, будущих налоговых сборов, или когда необходимо временно увеличить расходы — как, например, после экономического кризиса или стихийного бедствия. Оба таких условия совпа- ли в 2001 г., когда Колумбия и Турция заимствовали деньги у Международного банка реконструкции и разви- тия, чтобы учредить свои программы ОДТ, которые должны были гарантировать, что экономические кризисы 48 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ в этих странах не подорвут возможности бедняков наращивать человеческий капитал их детей. В то же время, такие программы не всегда автоматически сокращаются после кризиса. Правительства могут брать деньги взаймы у международных банков развития частично для того, чтобы получить техническую помощь и надзор, что зачастую является одним из условий предоставления займов международного развития, или чтобы подать сигнал заинтересованным сторонам о многолетних обязатель- ствах предоставлять средства, или указать на вероятность поддержания технического качества и т. п. Заимс- твование у банков международного развития может повлечь за собой некоторые из проблем, свойственных благотворительному финансированию, хотя зачастую в меньшем масштабе, поскольку финансирование че- рез заимствование чаще оказывается многолетним и интегрированным в государственный бюджет, а сами программы выполняются правительственными организациями. 3.3. В поисках антициклического финансирования систем социальной поддержки Особое беспокойство при финансировании систем социальной поддержки вызывает проблема, как гаранти- ровать наличие достаточных материальных ресурсов во времена макроэкономических кризисов или следу- ющих за ними бедствий. Эта проблема чрезвычайно важна для развивающихся стран. Феррейра, Преннуши и Раваллион (Ferreira, Prennushi, Ravallion 1999) указывают, что кризисы, при которых ВВП снижается более 12 месяцев кряду и/или инфляция за месяц выходит на уровень свыше 40% в расчете на год, в экономике стран ОЭСР редки, но являются вполне обычным явлением в развивающихся странах. В такие кризисы жизненный уровень многих людей, — в число которых почти всегда попадают беднейшие слои населения, — будет па- дать в течение некоторого времени. Если системы социальной поддержки призваны защищать малоимущих во время экономического спада, то на них, очевидно, потребуется больше средств, чем во времена экономи- ческого роста, чтобы предоставить пособия возросшему количеству бедных и предоставить более высокие пособия тем, кто уже входил в категорию малоимущих и стал еще беднее. Когда финансирование увеличивается во времена такой нужды, оно называется антициклическим (см. Alderman, Haque 2006, где идет обстоятельный разговор о том, во что обходится обеспечение антициклической системы соци- альной поддержки, куда входит не только ее финансирование, но и соответствующие правила обеспечения адресно- сти, а также возможность быстрого увеличения масштаба оказания помощи). Такой термин, быть может, несколько скучноват в контексте развивающихся стран. Он возник в жаргоне государственного финансирования промышлен- но развитых стран, где подъемы и спады экономики проходят мягко и ассоциируются, скорее, с циклами деловой активности, чем со значительно большей экономической волатильностью развивающихся стран. К сожалению, на практике расходы на системы социальной поддержки имеют тенденцию становиться скорее проциклическими, чем антициклическими (Braun, Di Gresia 2003). Де Ферранти и др. (De Ferranti and others 2000), к примеру, указывают: несмотря на то, что латиноамериканские страны проделали значительную работу по поддержанию доли адресных и социальных затрат в бюджете во время кризиса, на каждый 1% па- дения ВВП расходы на одного малоимущего сокращались на 2%. Правительства часто пытаются защитить финансирование программ социальной поддержки путем увеличения их доли в общем бюджете и снижения долей других расходов, однако такое перераспределение не сможет в полной мере сохранить расходы в пересчете на одного малоимущего в кризисные времена. Даже в том случае, когда правительства придают затратам на программы социальной помощи высокий приоритет, суммарно расходы упадут. Кризису непременно сопутствует спад реальной заработной платы и трудовой за- нятости, что снижает доходы. Более того, стабилизационные пакетные меры, которые предпринимаются в по- пытке вытащить экономику из кризиса, зачастую включают в себя снижение бюджетного дефицита, и важным средством выполнения такой задачи обычно служит сокращение затрат. Одновременно растет количество малоимущих, так же как и степень нуждаемости среди хронически бедных слоев населения. Таким образом, именно в то время, когда потребности возрастают, средств на их удовлетворение становится меньше. Очевидным решением данной проблемы является предварительное целевое финансирование программ социальной поддержки. Некоторые фонды страхования по безработице работают на этом принципе резер- вирования, собирая взносы в специальный фонд, пока трудящиеся имеют работу, и осуществляют выплаты из этого фонда во время рецессий или экономических спадов. Но такие мероприятия, естественно, носят ог- раниченный характер. В начале 1990-х гг. некоторые страны Восточной Европы сократили компенсационные выплаты и продолжительность получения пособий по безработице, отчасти по причине финансовых труд- ностей, возникших в переходный период (Vodopivec, Wörgötter, Raju 2003). Некоторые страны попытались сохранить резервные запасы зерна, но результаты оказались слабее, чем хотелось (World Bank 2005h). 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 49 Ряд стран, такие как Индия, Мексика и Филиппины имеют резервные фонды для программ по оказанию материальной помощи (Gurenko, Lester 2004). Индийский штат Махараштра установил специальный налог в фонд антициклических общественных работ. Но если подобное финансирование может оказаться адекват- ным при локальных чрезвычайных ситуациях, то при значительных и разнонаправленных потрясениях — та- ких как наводнение в Бангладеш в 1998 г. или азиатское цунами в 2004 г. — невозможно обойтись без внешней поддержки и/или макроэкономических последствий (Alderman, Haque 2006). Резервное финансирование до- вольно редко применяется для программ социальной поддержки. Вместо этого можно добиться антицикли- ческого финансирования за счет низких (в разумных пределах) совокупных затрат во времена экономической устойчивости и возросших затрат либо заимствования в пору, когда необходимость в деньгах возрастает. Чили и Колумбия находятся в ряду стран, которые пошли именно по такому пути. Давление, оказываемое на правительства, чтобы те тратили доходы по мере их поступления, затрудняет накопление денежных сбережений, которые могли бы использоваться в случае необходимости. Типичным примером этому служит проциклическое накопление денег от продажи нефти (Alesina, Tabellini 2005; Davis, Ossowsky, Fedelino 2003). Такова общая тенденция, но она реализуется полностью в случае систем социальной поддержки. Правительства воспользовались законами о финансовой ответственности как способом укрепления об- ширной антициклической финансово-бюджетной политики. Эти законы призваны помочь поддерживать финансовую дисциплину и, что не менее важно, сигнализировать кредиторам и другим заинтересованным сторонам, что бюджетные дефициты во время рецессии следует рассматривать не как знак безответственнос- ти, а как часть спланированной антициклической политики. Результативность применения законов о фи- нансовой ответственности в целом оказалась неоднозначной и разнородной. Очевидно, что законы не были ни обязательны для исполнения, ни достаточными для финансовой дисциплины в целом, к тому же результа- ты оказались значительно менее действенными именно в отношении единственной графы расходов — сис- тем социальной поддержки (вставка 3.3). Желание добиться антициклического финансирования систем социальной поддержки исходит из наме- рения оказывать услуги тем, кто нуждается в помощи. Но здесь уместно напомнить, что даже в хорошие време- на лишь немногие программы социальной поддержки в развивающихся странах финансируются полностью. В промышленно-развитых странах большинство программ социальной поддержки действует по принципу «всем, кому положено по закону», другими словами, вхождение в такую программу гарантировано всем семьям, которые удовлетворяют критериям отбора, и это обещание поддерживается административным процессом и наличием финансов (или бюджетной гибкостью). В развивающихся странах у подавляющего большинства программ присутствует некий механизм нормированного распределения. Его назначение — сделать так, что- бы бюджеты удерживались в дозволенных рамках: случается, что списки получателей помощи открываются однажды и затем закрываются на годы. Или же открываются ежегодно для определенного числа получателей помощи, на которых расходуется фиксированный бюджет, и затем списки закрываются. В Восточной Ев- ВСТАВКА 3.3. Законы о финансовой ответственности Законы о финансовой ответственности могут быть двух типов: • Законы, которые по большей части устанавливают количественные финансовые цели (Kopits, Symansky 1998), такие как общий дефицит бюджета или верхний предел для уровней определенных затрат, имеющих высокий приоритет. Как, например, закон о финансовой ответственности в Индии. • Законы, которые концентрируются на повышенной финансовой прозрачности и управлении государственными расхо- дами, как, например, в Новой Зеландии. Опыт разных стран убеждает: до тех пор, пока не выполнены важные предварительные условия в области финансовой прозрачности, бюджетной отчетности, общеполитического согласия и механизмов принуждения, законодательство в отно- шении финансовой ответственности по самой своей сути недостаточно для того, чтобы гарантировать проведение надежной фискальной политики. Кроме того, у предписаний в отношении денежных сборов есть тенденция становиться менее эффек- тивными, если они имеют отношение лишь к центральному правительству, чересчур специфичны и не побуждают к перерас- пределению государственных расходов между программами. К странам, в которых фискальные правила работают успешно, относятся Бразилия, где закон благоприятствовал росту дове- рия к политике правительства, и Чили, где фискальные правила сыграли свою роль в защите расходов на социальные нужды в 2004 г. Автоматические стабилизаторы оказываются наиболее действенными в промышленно-развитых странах. Провалы фискальных правил в Аргентине и ряде других стран Латинской Америки относятся к факторам, которые следует отнести на счет макроэкономической нестабильности (Singh and others 2005). Примером фискальных правил, которые не были пол- ностью претворены, служит Пакт о стабильности и экономическом росте стран Евросоюза. 50 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ропе действует несколько программ, для которых существуют правила включения и разработаны админи- стративные процедуры, достаточные для программы типа «всем, кому положено по закону», но денег иногда не хватает, и тогда программы вынуждены работать в долг. Стоит заметить, что даже страны Европейского Союза с верхним средним уровнем дохода, не могут внедрить систему «всем, кому положено по закону». Более крупные по размерам и более частые спады в экономиках развивающихся стран подразумевают, что финан- совый риск, который был бы понесен ими при смещении в направлении «всем, кому положено по закону», оказался бы больше, чем для аналогичной системы, порожденной в странах ОЭСР, где принцип «всем, кому положено по закону» распространен повсеместно. Что касается программ помощи «всем, кому положено по закону», то число получателей такой по- мощи и смета расходов целевого назначения, естественно, сокращаются, как только общеэкономическая ситуация улучшается. Люди получают работу, их заработки растут и выводят получателей помощи из про- граммы. Или те становятся настолько обеспеченными, что делают выбор в пользу социальных программ с открытым участием, то есть по самостоятельному выбору. Когда программы действуют не по принципу «всем, кому положено по закону», то снижение издержек на них не будет полностью автоматическим. Неко- торые семьи выйдут из программы в результате роста своего достатка, но их место смогут занять другие нуждающиеся семьи, которые отвечают критериям нуждаемости, но из-за квотирования мест в программе дожидались своей очереди. Сокращение программных затрат может означать введение более жесткого нор- мирования, что может оказаться трудновыполнимым с политической точки зрения. Исполнители программ и защитники малоимущих укажут на неудовлетворенные потребности и наличие ресурсов и будут удив- ляться, почему между тем и другим нет должного соответствия. Таким образом, конечное желание — по- мочь нуждающимся — в экономически благоприятные времена частично вступает в конфликт с желанием добиться антициклического экономного расходования ресурсов, чтобы помогать нуждающимся в тяжелые для экономики времена. Надежды на реализацию антициклического финансирования систем социальной поддержки в разви- вающихся странах представляются слабыми — до тех пор, пока такие программы не будут финансироваться в полной мере во времена экономической стабильности, а волатильность окажется ниже, чем это имело место в последнее время. Перераспределение расходов в пользу систем социальной поддержки во время экономического спада и разумная бюджетная политика в целом способны помочь и уже приносили по- мощь, но в такой степени, которая недостаточна для антициклического финансирования систем социаль- ной поддержки. 3.4. Цена «всеобщего благоденствия» в развитых странах Один из выводов фундаментальной теории оптимизации расходов состоит в том, что стране, которая слиш- ком много тратит на программы социальной помощи, придется за это расплачиваться: ей не хватит средств для инвестирования в другие, более важные дела, и/или страна при этом будет напрягаться под неоправданно обременительными налогами. Но если присмотреться к печатным материалам, в которых излагается практи- ческий опыт по затратам на такие программы, появляется возможность по-другому осмыслить, сколько усилий страны могли бы прикладывать в отношении систем социальной поддержки. Литература, посвященная расходам на поддержание «государства благоденствия», преимущественно относится к странам ОЭСР, поскольку именно там такие расходы впечатляюще грандиозны и наиболее обременительны. Аткинсон (Atkinson 1999), Барр (Barr 2004) и Линдерт (Lindert 2004) критикуют бо- лее раннюю литературу и с помощью аргументов во многом снимают выраженное в ней беспокойство по поводу того, что высокие расходы на хорошо разработанные системы социальной защиты замедляют экономический рост. Они выдвигают доводы, каким образом страны могут позволить себе иметь со- лидные системы трансфертов, которые традиционно рассматривались как непродуктивные, в результате чего ожидалось замедление экономического роста из-за тяжелого налогового бремени на их поддержку и возникновение эффекта падения трудовых стимулов среди получателей помощи. Приводимые этими авторами доводы таковы: • Упрощенные модели, которые используются в налоговой и трансфертной политике для описания эффектов сокращения трудовых стимулов, слишком примитивны и относятся к крайним ситуациям. Поэтому такое рассмотрение вводит в заблуждение. • Оценки расходов на создание социального благоденствия концентрировались на потерях для эконо- мического роста и не пытались посчитать выгоды, которые проистекают от работы таких программ, а потому ошибочны. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 51 • Данные говорят о том, что на практике экономический рост и состояние благоденствия слабо зависят один от другого. Линдерт (Lindert 2004, р. 234) пишет: «На всем протяжении реального исторического опыта не обнаруживается явного снижения ВВП при увеличении социальных трансфертов» 5. Все три вышеназванных автора приводят примеры того, что опробованные на практике стратегии соци- альной защиты обладают характерным свойством ограничивать возможные перекосы. К этим голосам присо- единяется Бланк (Blank, 2002). Она классифицирует пути, по которым создатели программ могут минимизи- ровать течи в «ведре Оукена». Это достигается поддержкой тех, кто, скорее всего, не будет работать (пожилых, детей, инвалидов); принуждением искать работу и работать или учиться тех, кто может работать (такие меры часто именуют стимулированием или реформами «от социального обеспечения к труду») в развитых странах, с помощью программ ОДТ в странах со средним доходом или с помощью общественных работ в странах с низким доходом; или же путем инвестирования, как это делается во многих программах для малолетних детей, безусловно включая те программы, что связаны со здоровьем или образованием, а также, возможно, и общие пособия на детей. Хотя точные количественные показатели отсутствуют, но существенная доля за- трат на социальную помощь в действительности идет на такие программы. Выводы, приведенные в литературе ОЭСР относительно развивающихся стран, сводятся к следующему: • В литературе обращается внимание на целый пакет мер по социальной защите или социальной защи- те и медицинскому страхованию, когда трансферты составляют в среднем 21% ВВП для стран ОЭСР, доходя до максимального уровня расходов в 30% ВВП. Такая величина на порядок больше диапазона затрат на системы социальной поддержки в развивающихся странах. Отсюда следует, что развиваю- щиеся страны с малыми затратами на системы социальной поддержки могли бы несколько увеличить такие затраты без вреда для своих экономик. • Страны ОЭСР по существу добавили свои системы социальной защиты к списку других социальных услуг и инфраструктурных обязательств правительств. Социальная защита не стала здесь прямой аль- тернативой, допустим, осуществлению всеобщего образования или созданию хорошей дорожной сети, но дополнила их. В большинстве стран с низким доходом обсуждения на тему систем соци- альной поддержки зачастую выстраиваются как противопоставление трансфертов и экономического развития. Возможно, данную тему следовало бы выразить иными словами: являются ли системы соци- альной поддержки важной (дополнительной) составной частью политики развития. • Страны с наибольшими затратами на социальную защиту выбрали относительно эффективную схе- му налогообложения — во всяком случае, более эффективную, чем те, у кого такие затраты меньше (Lindert 2004). Воздействие социальной защиты на рост экономики зависит не только от величины затрат, но и от способа их финансирования. • Поскольку литература ОЭСР охватывает долго действующие программные системы, то выгоды от них, возможно, осознаются и фиксируются по воздействию на рост экономики в противовес за- тратам на них. Это предполагает, что полученные данные могли быть с легкостью применимы к раз- вивающимся странам с хорошо спланированными системами социальной поддержки и в меньшей степени к странам, где такие системы работают неэффективно. Ответ на вопрос, сколько средств может «позволить» себе страна тратить на системы социальной поддер- жки, является техническим. Он включает в себя выбор между ценностными ориентирами общества и, таким образом, в значительной мере является политическим. В литературе по политической экономии, посвящен- ной социальным затратам или системам социальной поддержки, показано, что взгляды общества на данную проблему разнятся внутри каждой конкретной страны и что преобладающие точки зрения также разнятся между странами. «Обзор мировых ценностей» (World Values Survey) и аналогичное издание Latinobarómetro приводят доказательства убежденности в том, что бедность в значительной мере обусловлена поведением индивидуума, таким как леность, или вызвана внешними силами, не поддающимися индивидуальному контролю, например, невезению, недостатком семейных связей; или же является виной общества 6. Подобные свидетельства могут быть увязаны с фактами, относящимися к программам вспомоществования при соответствующих политиче- ских строях, как показано на рис. 3.1. Из рисунка видно, что расходы на социальное вспомоществование — в процентных долях ВВП — намного выше в тех странах, где общественное мнение отражает точку зре- ния, согласно которой бедность вызвана силами, не управляемыми отдельной личностью. Алесина и Глезер (Alesina, Glaeser 2004) приводят данные, что в американских штатах явно наблюдается подобная корреляция между представлениями о причинах бедности и уровнях максимальной выгоды, предоставляемой программой 52 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ РИСУНОК 3.1. Отношение общества к проблемам бедности «Пособие многодетным семьям» (Aid to Families и расходам на социальное вспомоществование with Dependent Children), прежней основной про- граммой вспомоществования в США. Линдерт, Затраты на социальное вспомоществование в процентах ВВП Скуфис и Шапиро (Lindert, Skoufias, Shapiro 2006) 20 Результирующие показатели сообщают, что в Латинской Америке, в целом, Швеция представления о причинах бедности, перераспре- делении средств и межпоколенческой мобильно- Германия сти повторяют европейские шаблоны и, таким 15 Испания образом, обеспечивают существенную поддер- Норвегия жку системам социальной поддержки (табл. 3.3). Финляндия Однако важны также и другие политиче- 10 ские факторы. Солидная работа была посвящена Япония изучению роли этнической однородности и ее Австралия США воздействию на поддержку программ социаль- 5 ной помощи. Большинство аналитиков сходят- 0,4 0,6 0,8 ся в том, что такая однородность способствует Бедность – это вина общества поддержке программ социальной помощи, а ге- терогенность, или разнородность им вредит ИСТОЧНИК: Alesina и Glaeser 2004/ (Alesina, Glaeser 2004; Lee, Roemer 2004; Lindert 2004). Уровень развития демократии, по мнению Линдерт (Lindert 2004) и форма общественных институтов — например, представительство интересов, пропорциональное численности групп населения, — по всей видимости, также имеет значение (Alesina, Glaeser 2004). Общественное мнение по вопросу о причинах бедности определяет тех, кто «заслуживает» быть бедным. Такой взгляд, в свою очередь, влияет на выбор трансфертных программ и их содержание. «Заслуженно бед- ные» — это обычно та подгруппа малоимущих, которые бедны не по своей вине. Представление о том, кого из малоимущих воспринимать как заслуживающих государственные социальные выплаты, разнится от страны к стране и даже меняется со временем в одной и той же стране. Возьмем, для примера, Болгарию. В 1996 и 1997 гг. Болгария пережила глубокий экономический кри- зис. За два года ВВП страны упал на 15%, безработица выросла с 10% в 1995 г. до 14% в 1997 г. Все боль- шее распространение получало мнение, что страна пострадала от перехода к рыночной экономике. Чтобы задержать распространение негативных последствий кризиса на беднейшие слои населения, правительство повысило порог своей Программы гарантированного минимального дохода (Guaranteed Minimum Income Program). Программа социальных выплат предполагала поддержку каждому, чей доход упал ниже определен- ТАБЛИЦА 3.3. Восприятие бедности в США, Европе и Латинской Америке, 1995–1997 гг. (в процентах от количества респондентов) Они бедные, потому что… Отклик правительства У бедных мало шансов Регион и страна общество на проблему бедности они ленивые избежать бедности несправедливо неадекватен Континентальная Европа 63,3 17,1 60,2 64,5 Латинская Америка и Карибский 65,8 28,3 62,0 67,7 бассейн (в среднем) Аргентина 74,0 26,0 74,5 81,7 Бразилия 75,7 20,5 70,5 — Чили 55,6 36,9 58,5 58,7 Колумбия — — 55,8 — Доминиканская Республика 68,6 24,5 61,2 89,0 Мексика 65,8 24,6 56,9 71,1 Перу 56,5 34,2 47,1 44,8 Уругвай 77,2 12,4 73,5 80,8 Венесуэла, Болив. Респ. 52,9 47,1 59,6 79,9 США 38,8 61,2 29,5 41,8 ИСТОЧНИК: Lindert, Skoufias, Shapiro, 2006, table 3. ПРИМЕЧАНИЕ: –– = данные отсутствуют. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 53 ного порога. Таким образом, реальные доходы поднимались до установленного минимума. Эта процедура «доливки до горлышка» означала, что все семьи — получатели помощи обеспечивались только до установ- ленного минимума. И это позволяло наиболее экономно расходовать средства. Подобная программа должна была, по крайней мере, теоретически, в огромной степени снижать трудовые стимулы. Зачем людям, которые зарабатывают меньше порогового значения, работать, если их доход и так поднимут до порога, независимо от того, будут они работать или нет? Принимая во внимание резкий подъем безработицы в то время, мож- но понять, что подобные опасения не были тогда центральной темой политических споров. Безработица не несла клейма лености. Скорее, люди жалели тех, кого покинула удача. По прошествии пяти лет после кризиса картина выглядела совершенно иначе. В Болгарии был зафикси- рован неуклонный пятилетний значительный рост (доходов) на уровне 5–6% в год на человека. Но при этом безработица была высокой и продолжала оставаться на уровне 18%. И тогда опасения относительно негатив- ного воздействия Программы гарантированного минимального дохода на трудовые стимулы стал центральной темой политических дебатов. В 2002 г. правительство привело в действие программу общественных работ. Она была нацелена на тех, кто оставался безработным в течение длительного времени и теперь получал социальные выплаты из этой программы, которая насчитывала половину всех прежних получателей социальной помощи. На общественных работах, предоставляемых программой, платили минимальную зарплату плюс премии. Сфе- ра охвата программы и расходы упали на треть, тогда как ее показатели обеспечения адресности существенно улучшилась. Реформы 2002 г. принесли с собой изменение политической позиции относительно суждения, кого следует считать заслуженно бедным. Они повлияли на программы социальной поддержки и изменили их в сторону сокращения тех предпосылок, которые уменьшали трудовые стимулы. 3.5. Уровни и образцы затрат на системы социальной поддержки в развивающихся странах и странах переходного периода Поскольку, основываясь на теории, весьма трудно указать точно, сколько страны должны тратить на системы социальной поддержки, аналитики зачастую ведут поиск ответа на основании сравнительной оценки эффек- тивности, основываясь на накопленном опыте. Выбор на основе сравнительной оценки, конечно, не идеа- лен, поскольку нет мерила, чтобы понять, тратят ли страны, которые используется при подобном оценочном сравнении, «правильные» суммы. Кроме того, выбор стандарта для сравнения является искусством. Часто страны сравниваются с их соседями, у которых могут быть аналогичные исторически сложившиеся и инсти- туциональные средства — и у которых по той же самой причине могут преобладать тенденции к «неправиль- ным» расходам. При более углубленном подходе к отбору отправных точек рассматривают широкий круг стран, находящихся на одинаковом уровне экономического развития и имеющих сходные демографические характеристики. Или же те страны, которым рассматриваемая страна надеется подражать или с которыми надеется конкурировать в будущем. Чтобы облегчить выбор, авторы разработали новую базу данных по затратам в развивающихся странах и странах переходного периода и постарались понять, какие действующие факторы могут быть связаны с от- носительно высокими или низкими затратами на системы социальной поддержки. К числу таких факторов от- носятся уровень дохода, степень неравенства, форма правления и степень демократизма, наличие различных этнических групп и разнообразие общественного мнения. Мы приводим полученные данные, а также не об- работанные данные Уейганд и Грош (Weigand, Grosh 2008), так что аналитики могут ими воспользоваться для собственного сравнения эффективности. Подсчитать затраты на системы социальной поддержки в денежном выражении трудно. Концептуальное определение, используемое в этой книге, не подходит некоему отдельному ведомству, поэтому наиболее легко доступные и регулярно получаемые наборы величин государственных расходов не пригодны для отслежи- вания затрат на системы социальной поддержки. В Перу, например, основные программы социальной под- держки выполняются в полудюжине министерств и на трех различных уровнях правительства. А ведь в Перу действует всего лишь около 20 важных программ социальной поддержки, что намного меньше, чем принято повсюду. У Болгарии 34 такие программы, у Мексики их около 100, раскиданных по десяткам ведомств и трем уровням правительства. Данные базы данных Международного валютного фонда (МВФ) Government Finance Statistics доступны, часто публикуются, и выпускающие стараются их представлять в сравнительном виде. Однако у такого пред- ставления нет категории, которая вплотную подходила бы к концепции систем социальной поддержки, ис- пользуемой в этой книге (IMF 2001). Получается нагромождение кусков социального обеспечения и социаль- ного страхования в попытке придать единое очертание «социальному страхованию и вспомоществованию». А другие виды социальной помощи в таком случае могут подпадать под категорию «социальные выплаты се- 54 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 3.4. Литература по уровням расходов на системы социальной поддержки, по данным Government Finance Statistics МВФ Затраты на системы социальной поддержки в развивающихся странах составляют 1–2% ВВП или еще меньше. Тогда как в промышленно-развитых странах их доля составляет 2–4% ВВП (Atkinson 1995). Средние уровни затрат в странах со сред- ним доходом, в основном, выше, чем в странах с низким доходом. В этом находит отражение более низкая доходная база для последней из названной группы стран, однако вариабельность здесь велика (Fox 2003). Кроме того, уровни затрат разнятся по регионам. Так южно-азиатские страны и страны Африки к югу от Сахары тратят меньше, чем латиноамериканские и стра- ны Карибского бассейна. Тогда как в Восточной и Центральной Европе, а также на Ближнем Востоке эти затраты больше (Besley, Burgess, Rasul 2003). Многие авторы проверили и обнаружили различные факторы, которые могут влиять на уровень затрат по системам социаль- ной поддержки или, в более широком смысле, на затраты в социальной сфере. Оказалось, что более высокие доходы в рас- чете на душу населения, как правило, связаны и с более высокими расходами на программы социальной защиты. Тогда как предсказать уровень затрат на такие программы по степени распространения бедности и социального неравенства возмож- но не всегда. Это происходит потому, что во многих регионах — например, в Латинской Америке и Карибском бассейне, — действующая система социальной защиты разделена на социальное страхование для работающих в формальном секторе экономики (более богатых) и на захудалое социальное обеспечение для тех, кто трудится в неформальном секторе (более бедных) (Fiszbein 2004). Швабиш, Смидинг и Осберг (Schwabish, Smeeding, Osberg 2004) выяснили, что неравенство между средним классом и малоимущими (по измеренному соотношению благосостояния находящихся в 50-м процентиле и тех, кто находится в 10-м процентиле) приводит всего лишь к небольшому положительному воздействию на социальные затраты. Но при этом неравенство между краями распределения и средним классом (по измеренному соотношению благосостояния находящихся в 90-м процентиле и тех, кто находится в 50-м процентиле) ведет к большому и негативному динамическому воздействию. Кроме того, уровни затрат имеют тенденцию оказываться выше для стран, у которых лучше показатели управ- ления (Baldacci, Hillman, Kojo 2004). Но эти уровни не обязательно отличаются для стран с децентрализованной и центра- лизованной экономиками (Ter-Minassian 1997). Расходы на системы социальной поддержки имеют тенденцию к корреляции с размерами управленческого аппарата, однако обычно имеют отрицательную связь с бюджетным дефицитом и инфляцией, потому что у стран с нестабильными макроэкономическими показателями, скорее всего, окажется недостаточно ресурсов для финансирования системы социальной поддержки (de Ferranti and others 2000). мьям и иным организациям» 7, а еще об этом будет сообщаться в отчетах министерств, которые используются в качестве зонтичных организаций для различных программ, особенно когда эти программы предоставляют помощь в натуральном виде. Но несмотря на все недостатки, именно данные МВФ послужили основой для литературы по затратам на системы социальной поддержки, что в итоговом виде представлено во вставке 3.4. Чтобы заполнить пробел в знаниях о затратах на системы социальной помощи в развивающихся стра- нах, мы полагаемся на информацию, представленную Уейганд и Грош (Weigand and Grosh 2008), которая точнее соответствует используемому в книге концептуальному определению систем социальной поддержки. Эту информацию мы дополняем данными по целому ряду стран ОЭСР, заимствованными в Базе данных со- циальных расходов ОЭСР (OECD Social Expenditure Database) (OECD 2004b), и данными Всемирного банка (World Bank 2007c). Уейганд и Грош (Weigand and Grosh 2008) собирают данные из обзоров государствен- ных расходов, выпускаемым Всемирным банком, и из других аналогичных аналитических источников. В этих работах, которые выходят в виде одноразовых или периодических обзоров социальной политики, делается попытка целенаправленного отбора государственных бюджетов и программируемых структур с целью сбора всеобъемлющих количественных данных. То есть проделывается нечто принципиально отличное от того, что обычно представляют как часть годового бюджетного процесса для конкретной страны. Дальше приведем три необходимых пояснения или предостережения в отношении этих данных: • Неполный географический охват. Уейганд и Грош представляют данные для 87 стран в период между 1996 и 2006 гг 8. Полнота охвата меняется в зависимости от региона. Она высока для Европы и Центральной Азии, представленными 25 из 29 стран (и 96% населения этих регионов). Намного меньше охвачены страны Африки к югу от Сахары, представленные 9 из 47 стран (и 18% населения). • Сопоставимость результатов. Поскольку цифры по расходам, собранные Уейганд и Грош, пред- ставлены различными авторами по сообщениям из многих стран, строгое определение того, что сле- дует включать в системы социальной поддержки или в сектор социального обеспечения в целом, варьируется. Уейганд и Грош приводят комбинированные результаты по большей части так, как они представлены в собранных сообщениях, доверяя решениям авторов отдельных сообщений включать то, что те считают относящимся к делу и является доступным в данной стране. По расходам на здра- воохранение и образование Уейганд и Грош использовали данные Всемирного банка (World Bank 2007c), которые имеют меньше проблем с сопоставимостью результатов. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 55 • Интерпретация результатов. Совсем необязательно, что страны тратят именно столько, сколько они действительно должны были бы тратить. Официальные сообщения, лежащие в основе приведен- ных здесь данных, выполняли определенную государственную функцию, поскольку уровень затрат в ту пору, когда исследования проводились в отдельных странах, относился к числу политических вопросов. Это наводит на мысль о том, что, по мнению некоторых, указываемый уровень затрат не со- ответствовал действительности. Величина расходов на системы социальной поддержки, выраженная в процентах ВВП, представляет собой упрощенную, но единую меру усилий правительства по обеспечению систем социальной поддержки. Мы, к тому же, расширяем наше поле зрения, чтобы дать более полное представление о затратах. Мы опре- деляем социальную защиту как совокупность всех систем социальной поддержки (социальной помощи) и со- циального страхования (пенсионного, по безработице). Социальный сектор мы определяем как совокупность затрат на социальную защиту, здравоохранение и образование. Из имеющихся данных следует: • Средняя величина затрат на системы социальной поддержки составляет 1,9% ВВП, а медианная, или срединная величина — 1,4% ВВП. Примерно половина стран расходуют 1–2% ВВП (рис. 3.2) 9. Заме- тен некоторый разброс величин. Например, Босния и Герцеговина, Пакистан и Таджикистан тратят намного меньше 1% ВВП. На противоположном конце распределения затрат на системы социальной поддержки находятся Эфиопия и Малави, где с учетом международной помощи затраты составля- ют приблизительно 4,5% ВВП. Но если учитывать лишь внутреннее финансирование на эти цели, то окажется, что доля их затрат будет ближе к 0,5%. Другие страны с высоким уровнем таких расхо- дов — Маврикий, Южно-Африканская Республика и Словацкая Республика — финансируют свои программы социальной помощи самостоятельно. • Картина распределения по регионам примерно такая, как и следовало ожидать: наибольшие расходы на Ближнем Востоке и в Северной Африке (в среднем 2,2%), затем следует Европа и Центральная Азия (в среднем 1,7%) и Латинская Америка с Карибским бассейном (в среднем 1,3%). Недостаточ- ное количество данных по другим регионам делает усредненные значения по ним менее надежными. К примеру, среднее значение в 3,5% для стран Африки к югу от Сахары основано всего лишь на трех измерениях, и сюда включены еще и внешние источники финансирования. • Величины расходов на системы социальной поддержки имеют меньший разброс по сравнению с рас- ходами на социальную защиту или на весь социальный сектор (рис. 3.3 и 3.4). Пытаясь понять причины разбросов в картине затрат, мы рассмотрели представленные данные в их взаимосвязи со следующими факторами, о которых, как правило, идет речь в литературе, посвященной раз- витым странам: • Доход страны, измеряемый величиной ВВП, приходящийся на душу населения с учетом паритета покупательной способности. Предположение заключается в том, что более богатые страны будут тратить больше. • Неравенство, измеряемое с помощью коэффициента Джини. Здесь гипотеза меняется в зависимо- сти от предложенной модели движущей силы общества. Экономика, работающая по принципу: один человек — один голос, в случае сильно выраженного неравенства будет испытывать большее давление в сторону перераспределения, поскольку будет больше людей с доходами ниже среднего значения. В модели, где фактически управляет элита, эта элита может воспользоваться частными поставщиками социальных услуг, оказывая слабую поддержку государственным социальным услугам. В результате более высокая неоднородность может приводить к более низким затратам. • Общественное мнение, значимость которого измерялась Кауфманом, Краайем и Маструззи (Kaufmann, Kraay, Mastruzzi 2005) с помощью индекса мнения. Мы предполагаем, что чем громче выражено мнение, тем сильнее оно скажется на величине затрат на системы социальной поддержки, социальную защиту и/или на всю социальную сферу. • Этническая разобщенность, измеряемая по методике Алесины и др. (Alesina and others 2002). Предпо- ложение состоит в том, что более сильная этническая фрагментация общества приводит к более низким затратам на системы социальной поддержки, социальную защиту и/или на всю социальную сферу. • Уровень демократии, измеряемый по методике Polity IV Project (Polity IV Project 2008). Предположе- ние заключается в том, что более высокий уровень демократии приводит и к более высоким затратам на системы социальной поддержки, социальную защиту и/или на всю социальную сферу. 56 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ РИС. 3.2. Расходы на системы социальной поддержки в процентах от ВВП, отдельные страны и годы Сенегал Мальдивы Филиппины Босния и Герцеговина Ливан Парагвай Пакистан Китай Уругвай Таджикистан Колумбия Венесуэла, Болив. Респ. Чили Киргизская Респ. Мексика Бангладеш Перу Ямайка Мадагаскар Сальвадор Сент-Китс и Невис Шри-Ланка Йемен, Респ. Польша Румыния Никарагуа Эквадор Вьетнам Гватемала Болгария Албания Индонезия Иордания Латвия Монголия Сербия Бразилия Македония, БЮР Аргентина Коста-Рика Грузия Азербайджан Гренада Египет, Араб. Респ. Молдова Панама Доминиканская Респ. Хорватия Российская Федерация Марокко Черногория Узбекистан Боливия Сент-Люсия Турция Армения Доминика Казахстан Индия Сент-Винсент Тунис Чешская Респ. Косово Гондурас Иран, Исламск. Респ. Украина Южно-Африканская Респ. Словацкая Респ. Алжир Малави Эфиопия Джибути Маврикий 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Процент ВВП ИСТОЧНИК: Weigand и Grosh, 2008. ПРИМЕЧАНИЕ: данные по Косово приведены за 2003 год. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 57 РИС. 3.3. Социальная помощь и социальное страхование в процентах ВВП по регионам, отдельные годы Процент ВВП 14 Социальная помощь Социальное страхование 12 10 8 6 4 2 0 Восточная Восточная Латинская Ближний Южная Африка Страны Азия Европа Америка Восток Азия к югу ОЭСР и Тихо- и Центра- и Карибский и Северная (n = 5) от Сахары (n = 23) океанский льная бассейн Африка (n = 9) регион Азия (n = 25) (n = 13) (n = 9) (n = 25) ИСТОЧНИК: Weigand and Grosh 2008; OECD 2004b. ПРИМЕЧАНИЕ: Не во всех материалах Уейганд и Грош содержатся данные по всем видам расходов. Мы использовали данные по 23 странам ОЭСР, поскольку такие страны как Мексика и Польша уже учтены при усреднении по их регионам. РИСУНОК 3.4. Расходы на социальную помощь, социальное страхование и социальный сектор, по регионам, отдельные годы Процент ВВП 20 Здравоохранение 18 Образование 16 Социальное страхование Социальная помощь 14 12 10 8 6 4 2 0 Восточная Восточная Латинская Ближний Южная Африка Страны Азия Европа Америка Восток Азия к югу ОЭСР и Тихо- и Цент- и Кариб- и Северная (n = 5) от Сахары (n = 23) океанский ральная ский Африка (n = 9) регион Азия бассейн (n = 13) (n = 9) (n = 25) (n = 25) ИСТОЧНИК: Weigand and Grosh 2008; OECD 2004b. ПРИМЕЧАНИЕ: См. примечание к рис. 3.3 58 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 3.4. Корреляция между затратами на социальный сектор и другими факторами Затраты на системы Затраты на социальную Затраты на социальный Показатель социальной поддержки защиту как% ВВП сектор как% ВВП как% ВВП ВВП на душу населения (ППС) 0,0768 0,5045** 0,5460** Коэффициент Джини –0,1104 –0,3410** –0,2686* Общественное мнение 0,0678 0,2294** 0,2607** Этническая разобщенность 0,1628 –0,0204 –0,0972 Демократичность 0,1733 –0,0533 0,1907 Мнения относительно неравенства 0,1234 –0,1694 –0,1559 ИСТОЧНИК: Вычисления авторского коллектива. ПРИМЕЧАНИЕ: ППС — паритет покупательной способности. Показатели измерялись по методике, описанной в тексте. Значок * означает, что коэф- фициенты существенны при уровне 10% или выше; ** означает, что коэффициенты существенны при уровне 5% или выше. • Отношение к неравенству, основанное на вопросе, задаваемом с 1990 по 2004 г. в опросниках «Об- зор мировых ценностей» (World Values Survey). Респондентов просили дать оценку их отношения к неравенству по шкале, где на одном конце стояло «доходы людей необходимо уравнять», а на дру- гом — «нам необходима более сильная дифференциация как источник стимулов для индивидуальных усилий». Мы предполагаем, что расходы окажутся выше, когда большее количество людей уверено в необходимости достижения большего равенства. В тех случаях, когда взаимосвязи просты, большинство названных факторов действуют в предполагае- мом нами направлении. Однако величина корреляции, как правило, тем больше, чем шире используемая кон- цепция затрат (табл. 3.4). Если учитывать расходы на одни лишь системы социальной поддержки, то ни один из проанализированных факторов не выявляет значительной корреляции с другими. Однако расходы на социальную защиту и социальную сферу заметно выше там, где доходы больше или мнение на этот счет выражено ярче. И ниже там, где неравенство проявляется сильнее. Результаты измерений величины неравенства стоит прокомментировать. Все корреляции отрицатель- ные, то есть более высокие значения коэффициента Джини связаны с более низкими расходами на системы социальной поддержки, социальную защиту и социальную сферу в целом. При детальном рассмотрении полученных данных выяснилось, что большинство стран с низкими коэффициентами Джини находятся в Ев- ропе и Центральной Азии, где исторически сложились значительные сегменты сектора социальной защиты. Страны с высоким значением этого коэффициента расположены в Латинской Америке и Карибском бас- сейне, где вспомоществование оказалось исторически усеченным. Поскольку именно эти два региона доми- нируют в базе данных, то использование такой переменной величины как неравенство в данном случае может оказаться в большей степени выражением исторического наследия, нежели реального воздействия неравенст- ва на принятие решения. На рис. 3.5 при расширенном толковании такого понятия, как затраты проявляются более сильные кор- реляции. Отмечена значительно более сильная взаимосвязь с ВВП для социального сектора в целом по срав- нению с одними лишь системами социальной поддержки. Вглядываясь в отношения к неравенству, мы видим, что полученные данные относительно социального сектора перекликаются с результатами Алесиной и Глезе- ра (Alesina, Glaeser 2004) для экономик ОЭСР, приведенными в разделе 3.4. В противоположность этому, пред- ставленная картина для систем социальной поддержки не является статистически значимой и имеет результат, противоположный ожидаемому. Мы объясняем общую картину представленных результатов — учитывая, что корреляции социальных расходов при широком рассмотрении выражены более определенно по сравнению с определяющими фак- торами затрат на системы социальной поддержки, — следующим образом: общество в целом согласно с тем, что необходим определенный нижний предел для финансирования систем социальной поддержки, но при этом также остаются опасения создания чрезмерных систем социальной поддержки. Таким образом, когда поддержка социальной политики в обществе возрастает, это находит тенденцию не в росте затрат на системы социальной поддержки, а в увеличении расходов на близкие по духу социальные стратегии, относящиеся к социальному страхованию, здравоохранению и/или образованию. Такая интерпретация находится в соот- ветствии с примерами расходов, которые представлены на рис. 3.5. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 59 РИСУНОК 3.5. Расходы, доходы и общественное мнение Расходы на социальную помощь Расходы на социальные нужды как доля ВВП как доля ВВП 8 25 Маврикий Маврикий Польша 6 20 Беларусь Хорватия Украина Бразилия Словацкая Македония, БЮР Респ. Джибути Эфиопия Болгария 4 Малави 15 Джибути Румыния Турция Уругвай Алжир Словацкая Боливия Российская Украина ЮАР Респ. Монголия Чили Федерация Иран, Исламск. Респ. Малави Никарагуа Колумбия Гондурас Казахстан Коста-Рика 2 Узбекистан Тунис Российская Федерация 10 Армения Сент-Китс и Невис Хорватия Грузия Перу Коста-Рика Гренада Мексика Монголия Польша Аргентина Мадагаскар Эквадор Доминиканская Респ. Мадагаскар Румыния Ямайка Ямайка Мексика Сенегал Таджикистан Китай Таиланд 0 Сенегал Филиппины Уругвай 5 Камбоджа 0 5000 10 000 15 000 0 5000 10 000 15 000 ВВП на душу населения (ППС в долл. США) ВВП на душу населения (ППС в долл. США) Расходы на социальную помощь Расходы на социальные нужды как доля ВВП как доля ВВП 4 25 Алжир Польша ЮАР Украина Хорватия 3 20 Беларусь Иран, Исламск. Респ. Чешская Респ. Украина Бразилия Чешская Респ. Македония, БЮР Индия Болгария Армения 2 Турция Черногория Российская 15 Румыния Уругвай Российская Хорватия Федерация Турция Аргентина Федерация Молдова Аргентина Грузия Чили Албания Колумбия Иордания Армения Сальвадор 1 Румыния Вьетнам Сальвадор 10 Индия Азербайджан Чили Мексика Бангладеш Мексика Иран, Исламск. Респ. Уругвай Бангладеш Китай Пакистан Пакистан Босния и Герцеговина 0 Филиппины 5 2 4 6 8 10 2 4 6 8 10 Доходы надо Нужны более значимые различия Доходы надо Нужны более значимые различия сделать равными в величинах дохода в качестве сделать равными в величинах дохода в качестве стимула для индивидуальных стимула для индивидуальных трудовых усилий трудовых усилий Ранжированные мнения Ранжированные мнения ИСТОЧНИК: Weigand and Grosh (2008). ПРИМЕЧАНИЕ: ППС — паритет покупательной способности. Для удобочитаемости отмечены не все данные. Зона затенения показывает 95%-ный доверительный интервал регрессии. В общем, расходы на системы социальной поддержки, выраженные в долях ВВП, не сильно разнятся и для большинства стран находятся в диапазоне 1–2% ВВП. Возможно, странам с расходами ниже указанного диапазона, имеет смысл войти в него, а странам с низким доходом повысить свои расходы на социальную помощь. Однако многим странам ясно, что даже самая неотложная проблема не изменит наполнение систем социальной поддержки из бюджета, но заставит наиболее рационально расходовать средства. Эта тема — предмет обсуждения в оставшейся части книги. 3.6. Развертывание систем социальной поддержки в децентрализованном мире Общепринятая точка зрения, высказываемая в литературе по государственным финансам, предполагает, что перераспределение средств сподручнее всего выполнять центральным правительствам, поскольку они по сво- ей природе находятся в наиболее выгодном положении для урегулирования межрегиональных неравенств и создания резервных фондов по управлению рисками. А вот на субнациональном уровне можно с успехом вести дела по администрированию систем социальной поддержки, так как властные структуры этого уровня 60 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ лучше знают или больше контактируют с людьми, подпадающими под действие программ (Musgrave 1959; Oates 1972), ведь в основе призыва осуществлять государственное финансирование программ социальной поддержки лежит мысль о том, что к людям, находящимся в аналогичных жизненных обстоятельствах, следует относиться одинаково. Кроме того, определенная роль отводится установлению национальных стандартов. Причем не только в отношении критериев приемлемости, т. е. отбора людей, имеющих право на получение помощи, но и уровней выплат, а также для определения характерных особенностей предоставления социаль- ных услуг. Децентрализация круто изменила развивающиеся страны. За последние 25 лет более 75 стран передали дополнительные полномочия на более низкие уровни управления. Большинство таких руководящих орга- нов более низкого уровня являются выборными. Поэтому децентрализация — одновременно и политическое и административное явление. Притом, что действуют разные мотивации. В Восточной Европе и бывшем Советском Союзе децентрализация стала частью реакции на прежнюю систему централизованного планиро- вания. В Латинской Америке это послужило ступенью перехода к демократии. В таких странах как Индонезия и Шри-Ланка это был путь к урегулированию местных и этнических конфликтов. А в других странах, таких как Чили или Уганда, задачи были явственней связаны с повышением качества оказываемых услуг. Реальность сегодняшнего дня состоит в том, что значительная доля программ социальной поддержки включает в себя деятельность многих этажей государственного управления, порождая при этом проблему, ко- торую экономисты именуют проблемой «заказчик–исполнитель». Центральное правительство — заказчик — хочет, чтобы программы, которые оно обеспечивает деньгами, работали определенным образом. При этом оно возлагает на местные органы управления — исполнителей — задачу по выполнению функций, связанных с программами, но не в силах отследить и проконтролировать каждое действие, предпринимаемое этими агентами. Решение состоит в создании сочетания стимулов и механизмов надзора, которое организует работу агентов в соответствии с целями заказчика по приемлемой стоимости. ЦЕНТРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ГЛАВНЫЙ ФИНАНСИСТ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Межрегиональные неравенства внутри страны могут быть значительными и представлять серьезную про- блему. Действительно, у наиболее бедных территорий будет и самый высокий уровень бедности и на- ибольшая потребность в социальной помощи хронически бедным. Но в то же время здесь почти нет возможности поднимать налоги для постоянных жителей, чтобы увеличить доходы для их последующе- го перераспределения. Например, уровни бедности по территории Российской Федерации варьируются от 3 до 56%. Люди с одинаковыми уровнями образования и составом семьи в Дагестане или Туве могут оказаться в три раза беднее, чем в Тюменской области или в Москве (World Bank 2005l). Это не столь удивительно в такой большой стране с федеральным устройством. Очень похожая ситуация наблюдается в Бразилии, Китае, Индии и Нигерии. Однако такая же диспропорция существует также и в значительно меньших по размеру унитарных странах. В Латвии оценки бедности в 2004 г. оказались в диапазоне от 4% в Риге до 12% в Латгале (World Bank 2007i). Поскольку именно местные власти и финансируют и проводят латвийскую Программу гарантированного минимального дохода, то относительно богатые районы могут позволить себе тратить на это значительно больше средств, чем бедные районы. Это приводит к искажен- ному итогу, когда более 40% общих выплат по социальному обеспечению в Латвии направляется жителям Риги несмотря на то, что жители столицы, в среднем, значительно состоятельней тех, кто проживает в дру- гих частях страны (World Bank 2007o). Опыт Боснии и Герцеговины, Болгарии и Румынии вскрывает еще более острую проблему, могут ли местные власти разумно финансировать системы социальной поддержки. В 1995 г. Румыния как последнее средство надежды развернула программу социального обеспечения «Социальная помощь» (Social Aid). В тече- ние первого года работы программа финансировалась из государственного бюджета, а ее исполнение было передано местным органам власти. Программа охватила около 10% населения страны — именно такая вели- чина примерно соответствовала количеству чрезвычайно бедных. В период с 1996 по 2001 г. ответственность за финансирование этой программы была передана местным властям, и при этом из бюджета центрального правительства не выделялось никаких дополнительных средств. За этот период количество обслуживаемых по программе людей резко упало до 6% населения в 1996 г. и до 2% в 2001 г. Причем наибольшее сокращение числа получателей помощи пришлось на самые бедные муниципалитеты (World Bank 2003h). За коллапсом программы стояли два ключевых фактора: неспособность беднейших муниципалитетов помогать имеющим на то право, и нечеткая правовая база программы. Центральное правительство переработало и сделало более ясными программные установки, однако финансовые проблемы и малая эффективность программы сохра- нялись до тех пор, пока она вновь не стала централизованной в 2003 г. В Боснии и Герцеговине механизмы 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 61 децентрализации финансирования привели к существенным межобластным диспропорциям в охвате населе- ния, когда на беднейшие края приходилось наименьшее количество предоставляемых социальных услуг. Пе- ред лицом ограниченных ресурсов критерии для получения помощи в большинстве случаев определялись спонтанно по усмотрению местных чиновников, распоряжавшихся доступными им денежными средствами. Подобные проявления неравенства на местах в получении социальной помощи вызывают особенную тревогу, когда они связаны с этническим делением или социальным неравенством. Программы, призванные защищать тех, кто пострадал от потрясений, должны учитывать всевозможные риски и должны финансироваться из центра. Большинство пенсионных и программ страхования на случай безработицы должны финансироваться централизированно. Кроме того, центральное правительство долж- но финансировать социальные выплаты в связи со стихийными бедствиями. Мексиканский Фонд по защите от стихийных бедствий выделяет деньги местным органам власти в районах, которые пострадали от стихийных бедствий. Деньги направляются на создание и функционирование временных программ занятости, чтобы по- мочь получателям помощи компенсировать потерянные доходы, бедным семьям — перестроить свое жили- ще, а также содействовать местным органам власти в восстановлении коммунальных услуг и инфраструктуры (Government of Mexico 2003). Недостатки субнационального резервного фонда защиты от риска видны на при- мере США. До 1988 г. федеральное правительство выплачивало пособия по безработице тем, кто потерял рабо- ту в результате стихийного бедствия. Но позднее данная функция была возложена на отдельные американские штаты. Чтобы справиться с предполагаемым финансовым риском, многие штаты воспользовались схемой, при которой в том случае, когда их резервный фонд истощался ниже определенного порога, они автоматически срезали выплаты и повышали налоги. Штат Луизиана попал в подпороговую ситуацию после ураганов «Катри- на» и «Рита» в 2005 г., когда его резервный фонд оказался слишком мал по сравнению с ущербом от стихийного бедствия. В результате именно в тот момент, когда трудящиеся и бизнес нуждались в поддержке, схема оказалась по отношению к ним менее щедрой (Washington Post 2005). Ряд наблюдателей считают, что территориальное перемещение государственного вспомоществования служит еще одной причиной, по которой центральное правительство обязано играть главную роль в финан- сировании систем социальной поддержки и установлении стандартов. Хотя эта причина не столь убедительна, как задача установления социальной справедливости в масштабах всей страны и создание общегосударствен- ного резерва по защите от риска. В экономической литературе и многих политических дискуссиях в странах с федеральным устройством системы социального обеспечения выражена обеспокоенность тем, что малои- мущие будут мигрировать из одного района в другой, чтобы получать помощь от более щедрых региональ- ных программ вспомоществования. Если такое произойдет или всего лишь покажется происходящим лицам, разрабатывающим политику, или избирателям, то это может привести каждое самостоятельное администра- тивное формирование к необходимости законодательно установить не столь щедрую программу, какой она оказалась бы при отсутствии миграции. Если миграция из-за социальной помощи имеет место, то полная сто- имость увеличения пособия не окажется всего лишь равной приросту пособия, умноженному на количество текущих получателей помощи, поскольку к этому еще надо добавить полную величину выплаты на человека, умноженную на количество мигрантов — получателей социальной помощи, которые окажутся привлеченны- ми в данную местность. Подобным образом, снижение пособия одновременно понизит как затраты в расчете на одного получателя помощи, так и количество получателей, поскольку вынудит некоторых из них выйти из программы. Избиратели или законодатели, пытаясь отыскать баланс между затратами и воспринимаемым удовлетворением от оказания помощи малоимущим, столкнутся с искаженными результатами. Такую ситуа- цию часто именуют «гонкой на дно» — броский, хотя, возможно, и преувеличенный термин. В развивающихся странах данная тема мало изучена. Что касается Соединенных Штатов Америки, то су- ществует обзор Брукнера (Brueckner 2000), посвященный исследованиям результатов работы программы «По- мощь семьям с детьми-иждивенцами», — основной децентрализованной федеральной программы вспомоще- ствования в этой стране до начала реформ 1996 г. В рассмотренных исследованиях не дается четкого ответа на вопрос, приводит ли значительная социальная помощь к миграции. Хотя авторы указывают, что американ- ские штаты в проведении своей социальной политики стремились учитывать стратегии своих соседей. Это может свидетельствовать о том, что высокопоставленные политики беспокоились о результате. Харрисон (Harrison 2006) анализирует данную проблему в Канаде и делает вывод, что там почти не просматриваются «гонка на дно». Далберг и Идмарк (Dahlberg, Eadmark 2004) изучали поведение беженцев, просящих о предо- ставлении политического убежища в Швеции, и пришли к выводу, что те мигрировали из поселений, куда их направили для начального проживания, в три крупнейших города, где предоставляли более щедрое соци- альное обеспечение. Разумеется, в этих городах было и больше рабочих мест, и более интернациональная атмосфера, что могло оказаться желанным для этих иммигрантов. 62 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Что касается последствий миграции для других стран, то Канада и США экономически так тесно интег- рированы, что переезд отдельных граждан из одной страны в другую несколько раз на протяжении жизни — совершенно нормальное явление и в экономическом, и в культурологическом смысле. Но даже для этих стран мало доказательств миграции из-за социальной помощи. Шведское исследование вызывает интерес, но оно относится к весьма специализированной подгруппе получателей социального обеспечения. Мы предпола- гаем, что во многих развивающихся странах экономические и социальные затраты на перемещение людей окажутся намного выше, чем в Канаде и США. Но в целом, миграция из-за социальной помощи вызывает незначительное беспокойство. Возможны три варианта действий, чтобы противодействовать уменьшению программной щедрости. Все эти действия могут вызываться озабоченностью относительно миграции из-за социальной помощи и сводятся к следующему: (1) финансировать эти программы в национальном масштабе; (2) установить национальные стандарты в отношении щедрости программ; и (3) воспользоваться подходящей системой грантов для сов- местного финансирования и при этом сделать долю государства достаточно большой, чтобы компенсировать уменьшение программной щедрости, если оно вызвано решениями местных властей. МЕСТНЫЕ ВЛАСТИ КАК РЕАЛИЗУЮЩЕЕ ЗВЕНО ДЛЯ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ В литературе по государственному финансированию отмечается, что законодательные решения на субнацио- нальном уровне могут хорошо отразиться на внедрении систем социальной поддержки. В частности, можно ожидать, что чиновники, представляющие власть на местах, должны быть лучше осведомлены или больше контактировать с клиентской базой программ и, таким образом, могут с помощью местных уложений дости- гать желаемых результатов и отбрасывать все ненужное. Власти на местах могут также применять стратегии, которые отражают местные предпочтения, как, например, предоставлять по программам школьных завтраков пищу, которую предпочитает местное население. Далее, децентрализация социального обеспечения способна облегчить муниципалитетам установление связей между социальными службами и программами социальной помощи или добиться желаемых шагов по совместному обслуживанию. Для одних программ это окажется более важным, чем для других. Что касается программ ОДТ, то для них это может быть важным, если местные власти отвечают за образование и/или за предоставление медицинских услуг. Что касается общественных работ, то здесь муниципалитет или округ могут оказаться наиболее разумным органом, определяющим, какие работы следует выполнять. В то же время, расширение административной децентрализации ограничивается целесообразностью установления национального стандарта, эффектом экономии от масштаба, а также небольшими финансовы- ми ресурсами, что вполне вероятно на местных уровнях. ПРИНЦИПЫ И МЕХАНИЗМЫ ДОЛЕВОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ Рекомендации, как правильно организовать на практике управление государственным финансированием в со- четании с внедрением на местах программ социальной поддержки, в настоящее время все еще разрабатыва- ются. В последнее десятилетие накоплен опыт децентрализации социальной помощи и одновременно с этим в управлении программами проявились тенденции, подчеркивающие важность отслеживания качества этого управления и результатов финансирования с целью их дальнейшей коррекции, а также использования новых технологий, которые увеличивают возможность получать и анализировать данные о потребностях, о получа- телях помощи и о поставщиках услуг, по разумной цене. Как видно из данных, представленных в таблице 3.5, для осуществления программ социальной поддер- жки используются разные механизмы наполнения программных фондов, простирающиеся от общегосударст- венного до местного уровня власти. Причем у каждого механизма есть свои характерные достоинства и недо- статки 10. В большинстве стран с многоуровневыми программами социальной поддержки, финансирование начинается с государственного уровня и спускается на нижестоящие уровни, отличающиеся теми или иными признаками. Это приводит к тому, что на субнациональных уровнях финасируются минимально затратные системы социальной поддержки, что находится в разумном согласии с финансированием систем социальной поддержки на общегосударственном уровне. Общепринятый механизм, используемый центральными прави- тельствами для обеспечения финансирования социальной помощи, — это использование не ограниченных временем и суммой накопления грантов, которые полностью покрывают все затраты на местном уровне по за- данной программе. В одной из широко распространенных моделей компенсация рассчитывается по формуле как величина среднего пособия на одного получателя помощи. Эта величина определяется центральным пра- вительством и к ней добавляются административные расходы. В подобных схемах у местных исполнителей 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 63 ТАБЛИЦА 3.5. Преимущества и недостатки источников финансирования для местных органов власти Источник финансирования Преимущества Недостатки Выделение неоговоренных условиями источников общецелевого финансирования субнациональным ветвям власти Нефинансируемый • Передает все решения на местный уровень • Средств в результате может оказаться мандат недостаточно Право на повышение • Обеспечивает связь между • Увеличивает налоговое бремя местных доходов (на- налогоплательщиками и получателями • Может приводить к двойному пример, за счет налогов помощи налогообложению и центральным на собственность, допол- • Создает стимул для финансовой правительством, и местными ветвями власти нительных сборов и нало- ответственности гов с частных лиц) • Может вылиться в малые денежные сборы • Местные налоговые поступления зачастую растут не так быстро, как совокупный доход Заимствование • Позволяет инвестировать в проекты • Может вызывать уязвимость налоговых для повышения производительности сборов, высокую стоимость обслуживания в будущем долга и процентных выплат, и тем самым способствовать возникновению макроэкономической нестабильности Совместные налоги • Служат предсказуемым источником • Недостаточный контроль местной власти дохода вместе с техническими критериями за выполнением налоговых требований и прозрачностью распределения финансов и налоговой базой • Не требуют административных расходов • Поступления проциклические на сбор местных налогов Передача целевых финансовых ресурсов для систем социальной помощи на субнациональный уровень Дотации в расчете • Обеспечивают справедливое • У местных властей есть стимулы для на душу населения финансирование снисходительности при определении права на помощь Единовременные гранты • Их можно перераспределять • Нет стимула для увеличения собственных доходов • Обеспечивают равновесие по вертикали • Расчетная формула может оказаться сложной • Предоставляют финансирование, и недостаточно прозрачной рассчитанное по формуле Равные гранты • Обеспечивают стимулы для программ • Ограничены доступными денежными софинансирования средствами Специальные гранты • Помогают перераспределять средства • Идентификация программ может пострадать между регионами от политических интересов • Устраняют необходимость в местных • Нет стимула для повышения собственных фондах доходов • Подвержены использованию по политическим мотивам ИСТОЧНИК: de Neubourg 2002; авторский коллектив. есть стимулы для того, чтобы как можно большее число людей получало социальную помощь, независимо от денежных затрат на это. Конечный результат будет зависеть от уровня разграничения групп соискателей по- мощи, что определяется критериями отбора, и компенсирующих механизмов надзора за процедурой отбора. Мастерство заключается в нахождении соответствующего баланса между тем и другим (табл. 3.6). Простейший случай в отношении определения права на получение помощи относится к программе всеобщих пособий, таких как пособие на детей. Они выплачиваются родителям или опекунам всех детей в данной стране. Пособие распределяется на основе простого критерия, который легко применять и отслежи- вать. У исполнителей на местах будет стимул вести дело так, чтобы все постоянные жители, имеющие право на пособие, его получали. И не будет возможности чрезмерно раздувать количество получателей помощи, поскольку критерии отбора простые, а пособие для всех одинаковое. В программах с проверкой нуждаемости решения о распределении пособий основываются на относи- тельно сложных критериях, что требует от исполнителей предварительных суждений, а тут может проявиться тенденция к проявлению мягкотелости или снисходительности. У тех, кто предоставляет пособия, нет матери- альной заинтересованности в ограничении расходов на программу. Поэтому они могут предоставлять посо- бия в пограничных случаях, чтобы увеличить масштаб своей деятельности и количество участников програм- 64 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 3.6. Варианты регулирования стимулов для местных властей использовать нестрогие критерии отбора в программы социальной поддержки, финансируемые из центра Критерии права на получение Средства и методы управления Пример помощи Простая и незначительная роль • Требуется незначительный надзор • Всеобщие детские пособия по отбору на местах Комплекс мер, таких как проверка • Большой набор процедур по контролю • Программа продовольственных талонов нуждаемости или освидетельство- качества в США вание инвалидности • Стимулы к хорошей работе на местах • Программа «Bolsa Familia» в Бразилии Процедуры, определяемые • Жесткое ограничение бюджета или • Индонезийская программа содействия на местах «потолок» для числа получателей образованию (JPS Scholarship and Grant помощи, определяемые местным Program) законодательством Прочие • Требуются средства местных • Программа гарантированного бюджетов, причем они больше там, где минимального дохода в Румынии местные власти принимают больше решений ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. мы. Для работников социальной сферы лично, как правило, более приемлемо помочь нуждающимся людям, чем отказать в помощи заявителям. К тому же, местные общины будут приветствовать такие дополнительные денежные вливания. Это не коррупционная ситуация, а естественная реакция исполнителей на стимулы, зало- женные в саму программу. Пример приводится на вставке 3.5. Когда местные власти имеют широкие возможности определять право на получение, центральному правительству необходимо внимательно отслеживать рабочие процессы или контролировать конечные результаты. Это можно осуществлять тремя способами: контролем качества исполнения программы; ис- пользованием механизмов исполнения, основанных на стимулировании, и с помощью бюджетных по- толков. Программа продовольственных талонов в США (U. S. Food Stamp Program) включает в свой арсе- нал комплексные проверки нуждаемости. Программа исполняется на местном уровне при федеральном финансировании посредством неограниченных временем субсидий, которые исчисляются в определён- ной сумме на человека. Таким образом, данная программа становится кандидатом на чрезмерные затра- ты. Федеральное правительство управляет этим риском при помощи строгих мер по контролю качества (вставка 3.6). Бразильская Программа семейных пособий («Bolsa Familia») сталкивается с похожими рисками, с кото- рыми она справляется при помощи стимулов, основанных на практических результатах. Центральное прави- тельство отслеживает результаты работы муниципалитетов, пользуясь показателем, базирующимся на четырех составляющих: качество данных, собранных для определения права на получение помощи; своевременность проведения переаттестации; в какой мере дети получают соответствующие услуги в области здравоохранения; и в какой мере они получают соответствующие образовательные услуги. У муниципалитетов есть стимул для хорошей работы, поскольку доля административных расходов на выполнение данной программы, выплачи- ваемая муниципалитетам федеральным правительством, зависит от оценки результатов их работы по выпол- нению данной программы. Проблема включения избыточного количества людей в число получателей социальной помощи ста- новится актуальной, если местные власти получают право определять собственные критерии бедности или права на пособие и получать финансирование на каждого, кто отвечает этим критериям, поскольку при та- ком порядке возникают стимулы устанавливать критерии, которым могли бы соответствовать многие люди. Следовательно, там, где местные законы полностью автономны в выборе входных критериев, необходимо нормировать предельное общее количество получателей помощи таким образом, чтобы местные законодате- ли оказались под жестким бюджетным давлением. Такое нормирование должно осуществляться на базе оце- нок уровня бедности в каждой административной единице, обладающей законодательным правом. Подобная схема используется в работе индонезийской программы содействия образованию «JPS Scholarship and Grant Program», которая должна смягчить последствия азиатского финансового кризиса в рамках систем социальной поддержки. Каждому учебному заведению было сообщено, сколько стипендий оно может назначить, а мест- ный комитет распределял эти стипендии среди конкретных учащихся. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 65 ВСТАВКА 3.5. Меры по финансированию и стимулированию в Нидерландах Нидерландская Программа национальной помощи (Netherlands’ Alegemene Bijstandswet), т. е. программа денежных тран- сфертов как последнее средство помощи, предоставляется управлением социального обслуживания в местных муниципа- литетах. До 2001 г. 90% денег для деятельности этих управлений предоставлялось за счет неограниченных временем дота- ций центрального правительства, исчисляемых в определенной сумме на человека. Оставшиеся 10% поступали из пакета грантов, предоставляемого Национальным фондом развития муниципалитетов. Рабочая экспертная группа, проводившая оценку такой системы, пришла к выводу: финансовые стимулы, относящиеся к деятельности муниципалитетов, недостаточны для того, чтобы подталкивать местные власти к сокращению количества получателей помощи либо за счет сокращения числа вновь подключаемых к программе, либо путем убеждения получателей помощи выйти из числа участников программы. Причина крылась в том, что муниципалитеты не несли расходов по предо- ставлению услуг и не получали вознаграждения ни за ограничение расходов, ни за увеличение эффективности программы. В январе 2001 г. была принята новая схема финансирования, при которой вклад центрального правительства в финансиро- вание сокращался до 75%, все еще оставаясь в форме дотаций прежнего вида. Остальные 25% средств предоставлялись в качестве все того же пакета грантов. Однако правила расходования бюджета были изменены таким образом, что муниципа- литет, который тратил не всю сумму, заключенную в пакете, мог использовать оставшуюся часть денег по своему усмотрению на иные местные нужды. Первые оценки выявили, что муниципалитеты не проявили большого усердия в проведении полити- ки, которая бы помогала получателям помощи покинуть накатанную колею социального обеспечения и устроиться на работу. В 2004 г. порядок финансирования был вновь изменен, для того чтобы у муниципалитетов появилось еще больше стимулов к сокращению участия людей в программе. Теперь получаемый муниципалитетами годовой бюджет делился на две части. Одна предназначалась для выплаты денежных пособий по социальной помощи, другая — для обеспечения услуг по акти- вации трудовой деятельности. Если муниципалитеты превышали рамки бюджета на пособия, то дополнительные средства на эти цели они могли испрашивать лишь в исключительных обстоятельствах и только начиная с расходов выше 110% пер- вичного бюджета. Если муниципалитеты расходовали не весь бюджет, то сэкономленные средства они могли израсходовать по своему усмотрению. Это привело к трем изменениям в работе муниципалитетов: во-первых, они направили свои усилия на людей, которым, по всей вероятности, было легче всего отыскать работу. Как правило, это были молодые безработные. Во-вторых, муниципалитеты стали тверже придерживаться стратегии «работа прежде всего», в соответствии с чем безра- ботных обязывали в первую очередь браться за любую в целом приемлемую для них работу, а не ждать предложения, кото- рое бы соответствовало их опыту или профессиональной подготовке. И, в-третьих, муниципалитеты стали обращать больше внимания на выполнение своей роли как контролирующего органа (van Berkel, 2006). ИСТОЧНИК: de Neubourg 2002; van Berkel 2006. Другой путь предоставить местным органам стимул для более строгого подхода к принятию решений от- носительно права на помощь — требование вносить свой вклад в финансирование программы. Обычно доля вклада назначается в диапазоне 10–20%, однако иногда местные взносы в финансирование доходят до 50%. Слишком малый вклад на местном уровне будет давать и соответственно малый вклад в укрепление дисци- плины, поэтому такой подход может быть применим для программ с небольшим местным влиянием или при наличии бюджетного потолка. Более высокие вклады уместны, когда власти на местах могут сильнее влиять на программу или получают от центрального правительства соответствующее финансирование без ограниче- ния срока действия. Равные вклады используются лишь в тех случаях, когда у местных властей есть и возмож- ность распоряжаться расходами независимо от центра, и свои налоговые органы, и когда им не надо решать проблемы межрегионального неравенства11. При разделении финансовой ответственности между уровнями власти, независимо от варианта финан- сирования важно, чтобы программы получали достаточное финансирование. На практике большинство тех программ, о которых идет речь в книге, финансируются центральным правительством. Это, в частности, от- носится ко всем программам ОДТ и основным продовольственным субсидиям. В других случаях местные влас- ти покрывают незначительную долю программных затрат, часто это около 20%. В качестве примера можно назвать эфиопскую «Программу социальной защиты посредством развития производства» (PSNP) и румын- скую «Программу гарантированного минимального дохода». Примером программ, которые финансируются, в основном, на местном уровне и, как правило, действуют в крупных федеративных государствах, могут слу- жить План гарантированной занятости в индийском штате Махараштра и программы денежных трансфертов в нескольких бразильских штатах. Кроме того, в некоторых мегаполисах наряду с общенациональными про- граммами действуют еще и широкомасштабные муниципальные программы. Например, программа социаль- ных пенсий в городе Мехико. Финансирование должно осуществляться справедливо и предсказуемо. Этого можно добиться, исполь- зуя соответствующую формулу для определения величины трансфертов с общегосударственного на местные уровни. В лучшем случае такая формула учитывает численность населения, уровень бедности или иногда объ- ем налогов. В Колумбии, например, конституцией установлены существенные выплаты муниципалитетам. Это 66 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ делается по формуле, когда 60% средств отдается малоимущим, а 40% — остальному населению, на повы- шение эффективности налоговой и административной систем и на улучшение качества жизни (Ahmad, Baer, 1997). В менее удачных вариантах величина финансирования из центра прописана не столь четко. Например, в китайской Программе городских социальных выплат di bao (минимально гарантированный уровень жизни) распределение источников центрального финансирования по провинциям и не прозрачно, и не стабильно, а определяется каждый год по особой методике, на основе установленной в порядке договоренности сово- купности факторов, относительная значимость которых изменяется со временем. Дальнейшее продвижение средств из провинций в муниципалитеты также характеризуется недостаточной прозрачностью и предсказу- емостью. На сегодняшний день результаты такого распределения лишь грубо соответствуют соображениям социальной справедливости: ряд состоятельных провинций вообще не получали центрального финансиро- вания за последние годы, тогда как менее состоятельные провинции в это время получали из государственной казны намного больше: — северо-западная провинция Нинся (Ningxia) 88% средств, а Тибет – 100%. Однако подобная неопределенность затрудняет планирование в органах социального обеспечения (World Bank, 2007q). Трансферты с общегосударственного или национального на субнациональный уровень могут произво- диться с целью поддержать широкий спектр местных мероприятий, за которые ответственны власти на ме- стах, и в этом случае такие трансферты не ограничены никакими условиями. В противном случае трансферты могут быть связаны со специальными программами, и тогда они являются обусловленными или целенаправ- ВСТАВКА 3.6. Как обеспечивается качество отбора в Программу продовольственных талонов США Поскольку пособия по Программе продовольственных талонов США целиком финансируются из федерального бюджета, а право на их получение определяется на местном уровне, то по поручению федерального правительства разработана и осу- ществляется система тщательного контроля качества, которая призвана отслеживать и устранять ошибки в определении права на участие в программе. При таком контроле измеряется, насколько точны решения в масштабе отдельных штатов относительно отбора участников и начисления размеров пособий. Каждый месяц в штатах делается случайная выборка определенного количества дел двух видов. В первую «папку» дел попадают все те, кто получил пособие в данном месяце («активные дела»). Во вторую «папку» попадают те, кому было отказано в пособии или для кого пособие в данном месяце оказалось завершающим («негативные дела»). Власти штатов рассматривают такие случайные выборки, куда ежегодно попадают в общей сложности около 50 тыс. активных и 30 тыс. негативных дел. Федеральное правительство тоже методом случайной выборки проводит перепроверку примерно 30% всех дел, проверенных штатами, чтобы убедиться в надлежащем исполнении штатами контроля над качест- вом их работы по программе. Цель просмотра активных дел — определить, действительно ли семьи, получающие пособия, имеют на это законное право и получили ли они в течение месяца правильное количество продовольственных талонов. Эксперты, или контролеры по ка- честву, в каждом из штатов проводят детальную проверку папок с именными делами и исчерпывающую проверку на местах, включая интервью с взрослыми членами каждой семьи, попавшей в выборку, а также с теми, кто со стороны знаком с по- ложением дел в этой семье. Если проверяющий сотрудник решит, что семья попала в программу не по правилам, то данное дело помечается резолюцией «выплата ошибочна». Эксперты определяют два типа ошибочных выплат: (1) ошибки, связан- ные с переплатой; сюда входят пособия, выплаченные семьям, не имеющим на них права, и пособия, выданные семьям, име- ющим на это право, но в размере, превышающем положенную норму (которая, в свою очередь, изменяется в зависимости от размера семьи и ее дохода); (2) ошибки, связанные с недоплатой, когда семьи получали пособия по праву, но меньше по размеру, чем им положено (сюда не включаются те пособия, которые были бы выплачены отказным семьям или семьям, исключенным из программы по причине окончания положенного им срока выплат). Эти ошибки затем складываются, чтобы в результате получить значение комбинированной частоты появления ошибок, которое приводится в виде доли от общей суммы пособий, выплаченных в данном месяце. При проверке дел с негативным решением определяется доля семей, которым ошибочно присвоили статус не имеющих право на пособия или ошибочно вычеркнули из общего списка получающих пособие. Такие проверки не столь скрупулезны и обычно состоят в просмотре канцелярских записей, сделанных сотрудниками, которые изучают условия жизни лиц, нужда- ющихся в материальной помощи. Программа продовольственных талонов таким образом сочетает в себе материальное стимулирование с точной адресно- стью социальной помощи. Штаты подвергаются финансовым санкциям, если у них комбинированная частота появления ошибок (переплата + недоплата) превышает среднее по стране значение. И, наоборот, они имеют право на получение по- вышенного финансирования, если комбинированная частота появления ошибок у них меньше 6% и нет высокой частоты ошибок в делах с негативным решением. Это значит, что даже в том случае, когда у всех американских штатов будут до- стижения по части снижения частоты появления ошибок, примерно половина от общего числа штатов все равно может быть финансово наказана, если их частотные показатели окажутся выше среднего значения по стране. В 2002 г. среднее по стра- не значение комбинированной частоты появления ошибок составило 9,9%. При этом «провинившиеся» штаты выплатили федеральной казне штрафы в размере около 46 млн долл. ИСТОЧНИК: Lindert 2005a. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 67 ленными. Некоторые комментаторы считают, что обусловленные дотации из центра ограничивают местное самоуправление, другие же приветствуют их как способ, позволяющий обеспечить минимальный набор об- щественных благ, и особенно систем социальной поддержки. Отметим, что воздействие грантов на принятие решений по расходованию средств на местах может и не вызывать увеличения расходов на номинально финансируемую статью по принципу «один к одному». Там, где власти на местах дополняют финансирование централизованно субсидируемых программ местными доходами, увеличение или уменьшение финансирования из центра может не в полном объеме относиться к целевым программам, а быть направленным лишь на смягчение изменений в распределении возросших местных бюджетов. Теоретически передача необусловленных грантов в местное распоряжение могла бы по- зволить потратить часть местного дохода на насущные товары и услуги, а часть — на другие цели, такие как инвестирование и налоговые послабления. К примеру, исследования в США реального воздействия различ- ных типов федеральных грантов на расходы штатов и субъектов более низкого уровня наводят на мысль, что почти все дотационные средства тратятся на общественные блага и услуги (Hines, Thaler, 1995). Данное явле- ние известно под названием «эффект липучки для мух». Понятие было введено в обиход экономистом Арту- ром Оукеном и выразилось фразой «деньги прилипают там, куда попадают». Предлагались многочисленные гипотезы для объяснения этого явления, включая следующее: государственные деятели набирают больше по- литических очков от увеличения расходов, чем от незначительного урезания налогов на граждан. В результате чего дотации от центрального правительства могут оказывать большее воздействие на увеличение местных расходов, чем предсказывает теория. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ФУНКЦИЙ МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНЫМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ И НИЖЕСТОЯЩИМИ ВЕТВЯМИ ВЛАСТИ Несмотря на то что финансирование может быть в основной части централизованным, реально этот про- цесс может осуществляться через центральные органы власти, местные организации или через сочетание тех и других. На практике разнообразие велико, так что в двух из большинства положительно оцененных программ за последние годы использованы прямо противоположные подходы. Мексиканская программа ОДТ «Oportunidades» в высшей степени централизована, хорошо поставлена и смогла улучшить предостав- ление услуг в области здравоохранения и образования. В аргентинской программе социального обеспече- ния «Trabajar», нацеленной на стимулирование трудовой активности, огромная роль принадлежала муни- ципалитетам, адресность этой программы была даже лучше, чем у мексиканской, и она создала полезную инфраструктуру. Решения о том, какой уровень правительства должен отвечать за ту или иную функцию, зачастую не определяется принципом «всё или ничего». Поэтому в данном разделе обсуждаются различные факторы, которые необходимо учитывать при рассмотрении конкретных ситуаций в принятии решения о том, какая ветвь власти и в какой мере должна отвечать за исполнение той или иной функции. Экономия, обусловленная ростом масштабов деятельности Мысль о том, что возможна экономия благодаря росту масштабов деятельности, основана на предположении, что затраты могут и не быть в точности пропорциональны количеству получателей помощи. Классическим примером этому служит оценка, поскольку расходы на проведение оценки, подготовку программы сбора дан- ных и последующий анализ совокупности полученных данных не зависят от размера базы данных. Более того, благодаря статистической выборке затраты на сбор данных растут не пропорционально количеству обследо- ванного населения, а значительно медленнее. Таким образом, экспертиза программы с участием 10 млн чел. окажется не намного дороже, чем та же процедура для программы с участием 10 тыс. человек. Главное, почерпнутое из опыта, правило состоит в том, чтобы сохранять те функции, которые дают значительную экономию от масштаба деятельности на уровне всей страны. В таблице 3.7 показано, каким образом Всемирный банк (World Bank, 2006f) распределяет функции, относящиеся к программам оплачива- емой трудовой занятости в Индии. Приведенный пример представляет собой результат анализа децентра- лизованной Программы полной занятости сельского населения (Village Full Employment Program), одной из наиболее обширных индийских программ по предоставлению оплачиваемой работы. Из таблицы со всей очевидностью следует то, что зачастую остается за рамками теоретических работ по проблеме децентрали- зации. Это: (1) могут быть задействованы многие уровни власти, а не только два из них; и (2) в любой анализ относительно того, каким образом должны исполняться или исполняются функции, необходимо включать все уровни власти, имеющие отношение к исполнению этих функций. 68 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 3.7. Пример функционального анализа программы и уровней власти, наделенных ответственностью: Программа полной занятости сельского населения в Индии Ответственность на уровне: Функция Вид деятельности Сельского Сельского Центра Штата Района Квартала совета схода Выработка страте- Правила выполнения X X гии и стандартов Обеспечение адресности X X Наполнение бюджета X X Установление стандартов X X Планирование Назначение приоритетов, план X X действий Отбор видов деятельности X X Создание активов Человеческий капитал Профессиональное обучение Общественный капитал Распространение X информации Физический капитал Общественные работы X Отбор получателей помощи Операции Идентификация получателей X X помощи Улучшение осведомленности X X X Проведение повторных проверок Обеспечение зарплатой X и пищей Наблюдение и контроль X качества Подбор кадров Найм на работу и увольнение X Поддержание рабочего процесса Бухгалтерский учет X и управление финансами Исправление недочетов X X Наблюдение Активы и оценка Регистрация активов X X X Физическая проверка X X созданных активов Аудит Финансовая ревизия X Социальный аудит X X ИСТОЧНИК: World Bank, 2006e. Функции должны быть разбиты на отдельные шаги и затем распределены по каждому уровню ответст- венности за программу. Следует рассмотреть решение вопроса о критериях отбора в программу, который, как правило, используется в качестве примера функции, которая может исполняться на местном уровне и в боль- шинстве случаев объявляется причиной того, почему местным властям следует передавать управление систе- мами социальной поддержки. Определение приемлемости или права на получение помощи требует личного контакта с каждым получателем помощи. И, таким образом, значительная часть расходов на выполнение этой 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 69 ТАБЛИЦА 3.8. Преимущества альтернативного распределения зон институциональной ответственности в системах обеспечения семейной адресности Зона ответственности Децентрализованный способ Централизованный способ Разработка программы • Дополнительная включенность • Дополнительная прозрачность в проведении местных властей в социальную правительственного курса выработки критериев политику отбора, других конструктивных параметров программы • Система может учитывать • Общая платформа для мониторинга и оценки местные предпочтения и обстоятельства • Общие средства программного (компьютерного) обеспечения национальной базы данных • Стандартные опросные листы (анкеты) более эффективны и финансово прозрачны • Меньшая затратность (экономия на масштабах) Сбор данных • Предоставление полномочий • Улучшенный контроль качества, согласованность местным властям методик сбора данных • Может оказаться более • Низкий риск, что местные власти смогут эффективным манипулировать полученными данными • Интервьюеры знакомы с местной • Лучше, когда административные полномочия культурой и языками местных властей ограничены • Инфраструктурная сеть с местными чиновниками будет быстрее налажена Управление базой дан- • Базы данных должны быть • Содействует присвоению единого ных приспособлены для их идентификационного номера использования совместно с другими местными программами • Улучшение контроля качества и проверки баз данных • Способствует созданию общенациональной объединенной базы данных • Более низкие затраты (экономия на масштабах) • Способствует перекрестным проверкам совместно с другими автоматизированными системами • Снижается риск коррупции на местных уровнях • Лучше, когда административные полномочия местных властей ограничены ИСТОЧНИК: Castan˜eda и др., 2005. операции пропорциональна охвату программы. Однако некоторые аспекты развития системы обеспечения се- мейной адресности подчиняются принципу экономии на масштабах. К таковым относятся разработка и под- держание программного обеспечения или проведение перекрестных проверок учетных записей в масштабе страны для контроля достоверности содержащейся в них информации. Следовательно, отдельные стороны определения права на помощь могут проводиться более эффективно на общегосударственном уровне, тогда как другие — на нижележащих уровнях (таблица 3.8). Децентрализацию можно довести до состояния, когда потеряется экономия на масштабах деятельнос- ти. В Соединенных Штатах Америки, например, управление программой «Временная помощь нуждающимся семьям» (TANF program) почти полностью децентрализовано и передано администрациям штатов, а зача- стую и округам, входящим в отдельные штаты. Поскольку система информационной поддержки и соглаше- ния о выплатах созданы, чтобы находиться, скорее, в ведении штатов, чем на общенациональном уровне, управленческие расходы на эту программу выше, а сама программа страдает от существенной нехватки ин- 70 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ формации. Поэтому трудно удостовериться в том, что семьи не получают пособий в нескольких штатах, или превысили пятилетний лимит на участие в программе. У значительно более централизованной Программы продовольственны талонов (Food Stamp Program) меньше подобных проблем и заметней экономия, обуслов- ленная ее масштабами. Административные функции Местные органы власти могут обладать ограниченными административными функциями или в отношении всех программ, или в отношении какой-нибудь определенной программы. Примеры общих административ- ных функций — обеспечение электроэнергией и полным набором офисного оборудования, куда входят те- лефонные аппараты, копировальная техника, факсимильные аппараты и компьютеры. К функциям, кото- рые непосредственно связаны с программами, относятся наличие достаточно числа сотрудников, хорошо подготовленных к выполнению поручаемой им работы. Со временем и то и другое можно обеспечить, если принято решение децентрализовать некую программу или создать новую, используя децентрализованную структуру. Обычные начальные трудности будут возникать, пока идет подгонка функций под зоны ответст- венности. Данному процессу можно помочь с помощью достаточного финансирования и профессиональ- ной подготовки, а также благодаря активной работе руководства, хотя все это может вылиться в многолетние усилия. Однако иногда исполнение программы сталкивается с дополнительными ограничениями, которые носят не переходный, а структурный характер. К примеру, в Мексике правила муниципальной гражданской службы слабы, и на посту мэра можно находиться лишь в течение одного срока. И поскольку после каждого такого избрания происходит смена значительной части муниципального персонала, то возможности для его подготовки или для создания профессионального коллектива весьма ограничены. А это, в свою очередь, ог- раничивает задачи, которые можно ставить перед сотрудниками муниципалитета. Ясность и слаженность Как бы ни были распределены зоны ответственности, они должны быть четко определены и поняты всеми участвующими сторонами. В противном случае часть поставленных задач не будет выполнена или же окажется продублированной расточительными и зачастую внутренне противоречивыми способами. Выпол- няемые роли также должны находиться в соответствии с механизмами финансирования и административ- ными функциями. Диагностика плохо исполняемых программ полна примеров недостаточной ясности, кто именно что делает и кто именно за что отвечает, и вытекающих отсюда проблем. Материал, содержащийся в таблице 3.7, служит иллюстрацией анализа, проведенного в попытке определить четкие и ясные функции персонала от противоречивых и не соответствующих ответственности. Как справиться с разнородностью в управлении программой Всякий раз, когда программа выполняется в различных местах, ее исполнение будет варьироваться. Органи- зация управления в условиях разнородности реализации программы является непременной чертой всех боль- ших программ. Получаемый результат наиболее ярко выражен в децентрализованных программах, поскольку разнородность, по всей видимости, выше, когда действующими структурными элементами выступают, скорее, муниципалитеты с их особыми предпочтениями и функциональными возможностями, чем местные офисы национальных ведомств. Когда имеют дело с разнородностью, существенны две грани проблемы. В первую очередь необходимо обеспечить минимальный стандарт оказания услуг. Это можно выполнить либо с помощью установления строгих правил и отслеживания их выполнения (как в случае американской Программы продовольственных талонов). Или же создавая стимулы для того, чтобы программы отвечали таким стандартам (как в случае бра- зильской программы «Bolsa Familia» с ее индексом качества муниципальных услуг и централизованной выпла- той административных расходов на основании этого индекса). Другая грань управления разнородностью состоит в том, чтобы из всего разнообразия выявить тех, кто является хорошим исполнителем, и понять, что на самом деле заставляет их работать лучше средних испол- нителей. В Соединенных Штатах Америки с этой целью существует целая отрасль определения качества, внедренная в децентрализованные программы. В бразильской программе «Bolsa Familia» практикуется сорев- нование за внедрение инноваций или удачные практические подходы, посредством чего муниципалитеты предлагают идеи, которые затем подхватываются другими муниципалитетами. У британской Программы службы занятости (Job Centre Plus) есть небольшая мобильная команда, члены которой помогают неудачным исполнителям отыскивать причину их затруднений и предлагают отличных исполнителей, который исполь- зуется для решения проблем. 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 71 МНОГОГРАННЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ ПРОГРАММАМИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ В УСЛОВИЯХ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ Приближаясь к концу главы, предлагаем краткое описание того, как Бразилия справляется с проблемами, кото- рые связаны со сложной многоуровневой структурой управления программой «Bolsa Familia», для того чтобы показать, каким образом с помощью разнообразных инструментов, используемых одновременно, можно реаги- ровать на различные сложные проблемы 12. «Bolsa Familia» — одна из программ ОДТ, и поэтому относительно сложна. Кроме того, Бразилия — страна с федеративным устройством, где насчитывается 5564 автономных муниципалитета, отличающихся большой степенью разнородности своих возможностей. Более того, в ряде муниципалитетов действуют и свои собственные программы денежных трансфертов. Предполагается, что основным предназначением программы «Bolsa Familia» является следующее. Пра- во на участие в программе определяется величиной дохода, указанного заявителем, которая верифицируется с помощью сочетания многомерных косвенных показателей и перекрестных проверок внутри и вне семьи заявителя. Муниципалитеты отвечают за сбор данных, необходимых для регистрации потенциальных полу- чателей помощи. Федеральная организация сбережений и кредитования (Caixa Econômica Federal) на осно- ве муниципальных данных создает единую национальную регистрационную базу данных, а министерство социального развития принимает окончательное решение о включении заявителей в программу. Выплаты осуществляются через банковскую систему по договору с «Caixa». Муниципалитеты играют ведущую роль в регистрации потенциальных получателей помощи, в отслеживании выполнения условий по образованию и здоровью и в организации наблюдательных советов. Три главных бразильских агентства по аудиту проводят дополнительный контроль. Учитывая уровень сложности самой программы и широкий круг заинтересованных в ней лиц, необхо- димы дополнительные меры и хорошо разработанные инструментальные средства, чтобы добиться согла- сованного управления и решения проблемы «заказчик — исполнитель». Основные используемые для этого подходы в обобщенном виде представлены в таблице 3.9. ТАБЛИЦА 3.9. Решение управленческих задач в контексте децентрализации на примере программы «Bolsa Familia» в Бразилии Проблема Решение Дилемма «заказчик — исполни- • От муниципалитетов требуется подписать совместные соглашения с Министерством тель», характерная для выполне- социального развития (которое распределяет роли и зоны ответственности каждого ния федеральных программ через ведомства, включенного в программу, и устанавливает минимальные стандарты автономные муниципалитеты обслуживания) еще до получения субсидий на покрытие административных расходов по программе. • Обеспечить, чтобы контроль и аудиторские проверки охватывали все виды деятельности, осуществляемой муниципалитетами. Разнородность в качестве испол- • Оценка качества работы муниципалитетов при помощи количественного индекса нения программы муниципалите- децентрализованного управления, который базируется на четырех ключевых тами из-за различия их возмож- аспектах качества. ностей • Обеспечить финансовые стимулы, основанные на практических результатах (субсидирование административных расходов). Результаты оцениваются в зависимости от вышеназванного индекса, достигнутого муниципалитетами. • Подготовка персонала по обеспечению адресности и придание дополнительных возможностей муниципалитетам с низкими значениями индекса. Дилемма «заказчик — исполни- • Использование договора с «Caixa», базирующегося на практических результатах, тель», вызванная обязательства- с возможными санкциями за несоответствие стандартам качества. ми по платежам и реестру в базе • Обеспечение контроля и аудиторских проверок, включающих также и проверку данных деятельности «Caixa». Возможность дублирования с суб- • Обеспечить вертикальную интеграцию субнациональных программ с программой национальными программами «Bolsa Familia» на основе совместных соглашений о сотрудничестве. ОДТ Потребность в механизмах рас- • Награждение в 2006 году программы «Bolsa Familia» премией за инновации, которая пространения опыта и новаторс- должна содействовать распространению опыта разных муниципалитетов, причем ких разработок среди муниципа- частью процесса присуждения наград являются посещения муниципалитетов литетов для обмена опытом. • Публикация описаний инновационных наработок в качестве ситуационных исследований. ИСТОЧНИК: Lindert and others, 2007. 72 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Разные страны могут выбрать для себя различные наборы инструментов, однако при этом остается неиз- менной мысль о том, что необходимо критически подходить к отбору требуемого инструментария и пред- лагать всеобъемлющий подход к управлению сложными проблемами децентрализации. Похоже, что в от- ношении вышеназванной бразильской программы в инструментальном плане сбалансировано и выполнено все, что соответствует ее содержанию. Качество предоставления программных услуг, кажется, улучшилось после введения в действие индекса децентрализованного управления, хотя окончательные исследования еще не проведены (Lindert and others, 2007). Проблемы остаются, особенно в отношении различных аспектов предоставления услуг, которые не охвачены названным индексом. И в такой большой и многоликой стране разнородность никогда не будет вырвана с корнем. Примечания 1. Немногочисленными исключениями из общей ситуации отсутствия данных служат работы Бозе, Холмана и Неа- нидиса (Bose, Holman and Neanidis, 2004), а также Коади и Харриса (Coady и Harris, 2004). Чу и Гупта (Chu и Gupta, 1998b) приводят пример реализации программы социальной поддержки, которая сопровождалась налоговой рефор- мой для финансирования этой программы. 2. Экономика благосостояния возводит в моральный принцип утверждение, что значимость денежной единицы, пере- данной бедному, превышает значимость этой единицы, переданной представителю среднего класса и существенно выше значимости денежной единицы, переданной богатому. Выгоды, получаемые от программ, которые способст- вуют социальной справедливости за счет перераспределения средств, оцениваются опытным путем. Для этого де- нежным единицам, получаемым семьями с различными уровнями благосостояния, присваиваются соответствующие дистрибутивные весовые значения. По существу, такие весовые значения представляют собой способ перевода цен- ностного суждения (о том, насколько общество ценит справедливость, а значит, и перераспределение как средство достижения справедливости) в математическую форму. Однако не существует четко обозначенного опытного пути для оценки всего набора дистрибутивных весов, определяемых обществом. Отсутствие такого пути некоторые иссле- дователи рассматривают как форму проявления определенной функции (Squire and van der Tak, 1975) и выполняют анализы чувствительности с различными ценностными значениями, выявляя склонность к перераспределению. 3. Формально существует пятый вариант — выпустить в обращение новые деньги для покрытия дефицита. Однако подобный опыт Латинской Америки в 1970-е и в начале 1980-х показал: печатание денег — это настолько инфля- ционный, неэффективный и несправедливый источник финансирования, что все благоразумные правительства от- казались от этого варианта. 4. Монтеррейские соглашения были согласованы на Международной конференции по финансированию развития, состоявшейся в мексиканском городе Монтеррей в марте 2002 года. Цели тысячелетия в области развития были согласованы на Саммите ООН по Целям развития тысячелетия, состоявшемуся в Нью-Йорке в сентябре 2000 года. Саммит Большой восьмерки состоялся в шотландском городе Глениглз в 2005 году. План действий по Африке был согласован в канадском местечке Кананаскис на саммите Большой восьмерки в 2002 году. 5. Линдерт (Lindert, 2004) предлагает ряд объяснений этой «загадки бесплатного завтрака», приходя к следующим выво- дам. Страны, расходующие больше, имеют пакеты налогов, более способствующих экономическому росту. Страны всеобщего благоденствия свели к минимуму отрицательные стимулы в отношении работы совершеннолетней моло- дежи. Раннее прекращение выплаты субсидий слабо отражается на ВВП — отчасти потому, что это в большей сте- пени касается менее производительных работников. Программы по борьбе с безработицей усиливают безработицу, но увеличивают производительность труда у работающих и поэтому мало сказываются на величине ВВП. А многие программы денежных трансфертов увеличивают ВВП в расчете на одного человека — даже с учетом действия нало- говых сборов для поддержки расходов на эти программы. 6. Всемирный обзор ценностей — общемировое исследование социокультурных и политических перемен, проводи- мое некоммерческой ассоциацией и финансируемое научными фондами со всего мира. Были проведены интервью с представителями всего общества более чем в 80 странах на всех шести обитаемых континентах. Дополнительная информация содержится на интернет-сайте www.worldvaluessurvey.org/. «Латинобарометр» (Latinobarómetro) — это ежегодный обзор общественного мнения, проводимый неправительственной организацией «Latinobarómetro Corporation» со штаб-квартирой в столице Чили, городе Сантьяго. Обзор включает в себя опросы 19 тыс. интервью- ируемых из 18 латиноамериканских стран, представляющих мнения более 400 млн человек. Дополнительная ин- формация — на сайте www.latinobarometro.org/. 7. «Социальная помощь и вспомоществование» включает в себя выплаты пособий (в том числе и в натуральном виде), чтобы компенсировать получателям этой помощи снижение или потерю дохода либо недостаточный потенциаль- ный доход в случае болезни, беременности и родов, инвалидности, старости и в качестве пособия по утере кор- мильца. Сюда входят различные виды пенсионных выплат государственным служащим, компенсационные выплаты 3. АРГУМЕНТЫ В ПОЛЬЗУ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 73 и пособия по безработице, пособия многодетным семьям, а также иные виды социальной помощи для отдельных ка- тегорий граждан и выплаты социальным учреждениям с постоянным проживанием на содержание и уход за детьми и престарелыми. «Денежные трансферты домашним хозяйствам и другим организациям» включают в себя денежные трансферты частным общественным организациям, таким как больницы и школы, научные общества, ассоциации, а также спортивные клубы, которые не занимаются предпринимательской деятельностью. Сюда же входят текущие денежные выплаты семьям, которые добавляются к семейному располагаемому доходу без одновременного эквива- лентного удержания дохода получателя помощи, то есть не создают и не исключают претензий на финансовую помощь, и обычно предназначаются для покрытия издержек, понесенных семьями из-за конкретных рисков или необходимых затрат. 8. При проведении анализа и обсуждении в этом разделе из массива используемых данных был исключен Ирак по той причине, что он представляет собой уникальный случай, поскольку тратит на социальное обеспечение 15% ВВП. 9. Расходы страны при этом вычислении округляются с точностью до полпроцента. 10. В разделе использованы материалы Денейбурга (de Neubourg, 2002). 11. Долевые субсидии (гранты) фактически способны углублять различия по горизонтали. Рассмотрим долевые суб- сидии по схеме наполнения 90–10. Это значит, что там, где местные власти смогут выделить на программу 10 еди- ниц финансирования из своих средств, они, в конечном счете, получат полные 100 единиц (10 + 90) под общее финансирование программы. А там, где власти на местах смогут выделить 5 единиц, они получат в итоге бюджет, наполненный лишь на 50 единиц (5 + 45). Таким образом, начальная разница в 5 единиц бюджетного наполнения приводит к конечной разнице его наполнения в 50 абсолютных единиц, разница в относительном исчислении со- ставит 2 к 1. 12. Раздел составлен по материалам Линдерта и соавторов (Lindert and others, 2007). ГЛАВА 4 Регистрация участников: адресность, соответствие критериям и прием в программу КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Концентрируя средства на бедных или уязвимых слоях населения, можно увеличить размеры пособий, которые эти люди смогут получать при заданном бюджете, или добиться заданного эффекта при мини- мальном бюджете. Теоретически выгода от обеспечения адресности может оказаться большой. Напри- мер, если все пособия, предоставляемые по программе денежных трансфертов, адресно направить бед- нейшему квинтилю населения, а не распределять равномерно среди всего населения, то экономия бюд- жетных средств или разница в воздействии на фиксированный бюджет составит пять к одному в пользу адресного предоставления помощи. На практике теоретические выкладки не реализуются в полной мере, поскольку адресность никогда не бывает абсолютно точной, а расходы зависят от качества адресности. Такие расходы включают в себя административные издержки, связанные с реализацией программы; тран- закционные и социальные издержки, связанные с непосредственным осуществлением программы; за- траты на создание стимулов, которые могут оказывать влияние на общую выгоду от таких программ для общества; и политические издержки, способные влиять на поддержку конкретной программы. Величина ошибок при обеспечении адресности и величина расходов будет разной в зависимости от места действия и используемых методик обеспечения адресности, поэтому требуется тщательная оценка этих величин. Достоверные свидетельства указывают на то, что большинство программ способны в умеренной или значи- тельной степени концентрировать ресурсы на малоимущих, не приводя к неприемлемо высоким ошибочным исключениям кандидатов и столь же высоким административным издержкам, частным издержкам и/или стимулирующим издержкам, хотя это происходит не всегда. Принимать во внимание суждения о социальных и политических затратах трудно, частично из-за того, что показатели по таким расходам сильно разнятся, а частично потому, что дискуссии на эти темы зачастую носят скорее полемический, нежели подтвержден- ный цифрами характер. Однако широко распространенный и растущий интерес со стороны лиц, разрабаты- вающих политику, к проблеме обеспечения адресности говорит о том, что подобные расходы не являются непреодолимым препятствием. Некоторые методики обеспечения адресности и типы программ идут рука об руку. Например, программы с самоотбором и ценовые субсидии на товары широкого потребления. Однако для программ определенного типа могут применяться зачастую несколько различных методик. К примеру, трансферты в форме денежных выплат или продуктов питания могут быть адресованы с помощью проверок нуждаемости, по косвенным по- казателям, состоянию здоровья или факторам риска, географической принадлежностью, демографическим характеристикам или же самоотбором. Обычно для одной программы используют несколько методов, что, как правило, приводит к более точной адресности, чем использование одного метода. Проверка нуждаемо- сти и проверка по косвенным показателям являются наиболее затратными, однако в большинстве случаев позволяют свести число ошибок включения в программу к минимуму и зачастую являются хорошим вложе- нием средств. Самоотбор кандидатов с помощью низкой заработной платы и обеспечение адресности по ге- ографическому признаку также являются мощными и испытанными временем инструментами обеспечения адресности социальной поддержки. Детали и качество выполнения программы окажут существенное воздействие на конечные результаты обес- печения адресности. У программ должен быть обширный охват, чтобы количество ошибочных исключений при отборе кандидатов удерживать на низком уровне. Для сокращения ошибочных включений в программу необходимо проводить такую процедуру определения права на участие в программе, при котором малои- мущие выделяются из общей массы небедных. Причем задача состоит в том, чтобы на выполнение такой процедуры требовались небольшие расходы. Системы обеспечения адресности должны быть динамичными, позволяя новым или снова ставшими бедными домохозяйствам получать доступ к программе и исключать из нее те домохозяйства, которые больше не удовлетворяют критериям права на получение помощи. Затраты на обеспечение хорошей итоговой адресности включают в себя расходы на содержание достаточного штата сотрудников, создание четких правил игры, распределение четко сформулированных и разумных институ- циональных ролей, соответствующие информационные системы, накладные и производственные расходы, мониторинг и оценку результатов. Кроме того, для систем обеспечения адресности требуется время и усилия на их разработку. 74 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 75 Хорошая система обеспечения адресности в отношении домохозяйств может оказаться трудной для разра- ботки, зато она может использоваться во многих программах. Причем не только в случае прямых денежных трансфертов или натуральных выплат, но и для вхождения в программы, которые обеспечивают бесплат- ную или дотационную схему медицинского обслуживания, образования, профессиональной подготовки, предоставления социального жилья, коммунальных услуг и т. п. Общие для разных программ накладные расходы не только эффективны, но способны приводить к более последовательной всеобъемлющей соци- альной политике. инансовые средства, выделяемые на программы социальной поддержки, скудны, а статей расходов Ф госбюджета, которые конкурируют с этими программами, множество. Таким образом, лица, разра- батывающие политику, всегда сталкиваются с давящей на них необходимостью использовать бюджет- ные деньги как можно эффективней и поэтому обычно вынуждены идти на значительные компромиссы. Должна ли программа обслуживать многих людей, но при этом ограничивать уровень пособий или дли- тельность их предоставления? Или, с другой стороны, должна ли программа осуществлять более строгий отбор, но быть щедрее к тем, кого она действительно обслуживает? Ответы на эти вопросы являются частью более обширного диагностического процесса, который описан в главе 9 и связан с обеспечением адресности (обсуждаемой в настоящей главе), уровнем пособий (глава 5, раздел 1) и выбором специфи- ческих программ (главы 7 и 8). 4.1. Основные концепции обеспечения адресности Обеспечение адресности – инструмент, который лица, разрабатывающие политику, иногда используют для того, чтобы сделать программу эффективной. Но это не самоцель. Адресная точность и способ ее достижения зависят от конкретной программы и ответа на вопрос, перевешивают ли выгоды от программы затраты на ее осуществление. ВОЗМОЖНЫЕ ВЫГОДЫ ОТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ Путем адресного предоставления социальной помощи можно увеличить размеры пособий, получаемых ма- лоимущими при заданном бюджете (максимизация воздействия), или добиться заданного воздействия на бед- ность при минимальных бюджетных расходах (минимизация расходов). Это достигается за счет направления ресурсов в целевую группу, каковой обычно являются бедные слои населения или некая их часть. Обеспече- ние адресности – привлекательный вариант для многих видов программ по сокращению бедности и затрат. Это особенно важно именно для систем социальной поддержки, поскольку в противовес, допустим, образова- тельным программам, трансферты представляют собой пособие, которое в значительной мере предназначе- но для индивидуального потребления в домохозяйстве – получателе помощи, и не существует естественной верхней границы величины той суммы, которую домохозяйство хотело бы получать. Основные аргументы в пользу обеспечения адресности просты. Представим себе страну с 100-милли- онным населением, в которой 20 млн бедных, а бюджет на программу денежных трансфертов равен 200 млн долл. США. Тогда без учета адресности программа сможет предоставить каждому жителю по 2 долл. США. Если весь программный бюджет распределить только среди бедных, то каждому из них достанется по 10 долл. США, что означало бы максимизацию воздействия при одном и том же бюджете. С другой стороны, можно было бы дать каждому бедному по 2 долл. США при бюджете 40 млн долл. США, что позволило бы миними- зировать расходы при заданном воздействии. Теоретически выгода от обеспечения адресности представляется большой. На практике она меньше той, что рассмотрена выше, поскольку адресность никогда не бывает абсолютно точной и к тому же требует затрат, в том числе административных, частных, стимулирующих или косвенных, а также социальных и по- литических. ЗАТРАТЫ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ АДРЕСНОСТИ Чтобы безошибочно отделять тех, кто материально нуждается, от тех, кто не нуждается, нужно потратить средства. Ниже указаны различные типы таких затрат, а данные по их значимости рассматриваются в следу- ющем разделе. • Административные расходы – это издержки на программу в части сбора информации, которая помогает принять решение, кого следует включить в программу. 76 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Частные издержки – это издержки претендента, подавшего заявку на участие в программе, вклю- чая затраты его времени или денег на сбор необходимой информации, дороги до регистрационного пункта, нахождения в очереди на регистрацию, выполнения любых предварительных условий и так далее. Частные расходы всегда сокращают для получателя помощи выгоду от участия в программе. Если эти издержки достаточно велики, то они могут вообще оттолкнуть человека, имеющего право на получение социальной помощи, от участия в программе. • Стимулирующие (или косвенные) затраты возникают, когда критерии права на участие выну- ждают домохозяйства изменять свое поведение в попытке оказаться в числе получателей помо- щи. Такие расходы иногда оказываются негативными, например, если программа открыта лишь для тех, чей доход ниже минимального уровня. Это приводит к тому, что некоторые семьи начи- нают меньше работать, чтобы их доход опустился ниже этого минимума. Иногда такие расходы можно считать позитивными. Например, если рационированное или ежедневное питание пре- доставляется только тем детям, которые посещают школу, то это может вдохновить некоторые семьи направить большее число своих детей на учебу или сделать так, чтобы их дети посещали школу каждый день. • Социальные издержки могут возникать, когда участие в программе влечет за собой стигматизацию. Такое явление способно повлиять на принятие домохозяйствами решения о своем участии в про- грамме. Для тех же, кто участвует в программе, стигматизация может снизить уровень их семейного психологического благополучия, если не сами доходы. • Политические затраты могут возникать, если уровень обеспечения адресности таков, что негативно влияет на бюджет программы. ОШИБКИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ На практике у исполнителей программ нет точной информации о том, кого считать бедными, поскольку сбор такой информации требует много времени и денег. Но если право на участие в программе основы- вается на несовершенной информации, тогда должностные лица – независимо от правил или в соответ- ствии с используемыми правилами обеспечения адресности, – могут ошибочно принять небедных людей за бедных и допустить их к участию в программе (так называемое ошибочное включение). Или может происходить обратное явление, когда бедных людей ошибочно принимают за небедных и не допускают к участию в программе (так называемое ошибочное исключение). Рассмотрим матрицу в таблице 4.1. Из общего числа домохозяйств, равного 100, бедными (имеющими право) названы 20 на основе черты бедности (порога включения). Теперь обратимся к про- ТАБЛИЦА 4.1. Ошибки включения и исключения грамме, которая предлагает предоставить пособия 20 до- мохозяйствам, выбранным по несовершенным критериям Статус благосостояния обеспечения адресности. Из них 15 действительно бедные Домохозяйства Бедные Небедные Всего (их доходы ниже черты бедности) и 5 небедные (их доходы превышают черту бедности). В результате отбора 15 бед- 15 5 20 Включены ных домохозяйств включены в программу и 75 небедных верная ошибочное в программу адресность включение исключены из участия в программе, причем то и другое сделано благодаря верному обеспечению адресности. 5 75 80 Исключены Но при этом 5 бедных домохозяйств исключены ошибоч- из программы ошибочное верная но, а 5 небедных ошибочно включены. исключение адресность Несложный и предпочтительный способ распро- Всего 20 80 100 странения этого подхода состоит в том, чтобы представить ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. одинаковую информацию по всему спектру распределе- ния социальной помощи. Это можно сделать, показывая на графиках и в таблицах, сколько людей попадает в каждый дециль или квинтиль и сколько людей в каждом из них получают пособия 1. Так можно понять, доходят ли средства до беднейших слоев или до умеренно бедных, происходит ли утечка денег тем, кто стоит на краю бедности, или состоятельным людям и т. д. Наглядность представления позволяет дифференцировать размеры получаемой помощи. Подача информации по всему распределению помогает сравнивать и сопоставлять эффективность, по- скольку у различных программ разные пороги включения. На рисунках 4.1 и 4.2 представлена информа- ция по всему спектру распределения социальной помощи и то, каким образом можно сравнивать одну программу с другой. 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 77 Дальнейшее расширение базисной РИСУНОК. 4.1. Доля населения по квинтилям, схемы состоит в учете разных размеров по- которые получали пособия по отдельным программам собий. В большинстве программ все еще социальной поддержки в Индии в 2004/05 фин. году предлагаются одинаковые пособия участ- никам. Однако теперь есть немало и таких Процент программ, в которых размер пособия опре- 14 Школьные стипендии деляется в зависимости от степени нуждае- 12 10 План Аннапурна (программа мости или от размера и состава семьи – по- пенсионного обеспечения 8 лучателя помощи (дополнительная инфор- 6 за счет нанимателя) мация дается в главе 5, раздел 1). Такие спе- 4 SGRY и Государственная программа «Продовольствие в обмен на работу» циализированные пособия до некоторой 2 Пенсия по нетрудоспособности степени осложняют оценку фактического 0 1 2 3 4 5 обеспечения адресности, но не сильно. (беднейшая) (богатейшая) Что касается измерения ошибок Квинтили обеспечения адресности, то информация по обеспечению адресности обычно при- ИСТОЧНИК: Основано на данных из публикации World Bank, 2007a. водится в процентах от величины програм- ПРИМЕЧАНИЕ: SGRY = Sampoorna Grameen Rozgar Yojana мных пособий, которые попадают к мало- (Программа полной занятости сельского населения). имущим или определенному децилю либо группе децилей. Такие данные поступают РИСУНОК 4.2. Выгода, полученная каждым в результате опросов семей с целью из- квинтилем населения от некоторых программ мерения их благосостояния и выяснения социальной поддержки в Индии за 2004/05 фин. год вопроса, получает ли домохозяйство в це- лом или отдельные члены семьи выгоду от программы, а в идеальном случае какую Процент именно выгоду (методологическая инфор- 50 Школьные стипендии мация представлена в главе 6, раздел 5). Из- 40 меренная величина благосостояния может, План Аннапурна (программа 30 пенсионного обеспечения однако, не точно совпадать с измерением за счет нанимателя) того же параметра, когда это делается для 20 SGRY и Государственная программа того, чтобы выработать критерии приема «Продовольствие в обмен на работу» 10 в программу, или определение домохозяй- Пенсия по нетрудоспособности ства при обследовании может не соответ- 0 1 2 3 4 5 ствовать «единице социальной помощи» в (беднейшая) (богатейшая) программе. Таким образом, информация, Квинтили обычно получаемая на основе опросов, укажет, попадают ли выделенные средства к более бедным слоям общества, но из нее ИСТОЧНИК: Основано на данных из публикации (World Bank, 2007a). не удастся узнать, хорошо ли при этом вы- ПРИМЕЧАНИЕ: SGRY = Sampoorna Grameen Rozgar Yojana (Программа полной занятости сельского населения). полняются программные критерии. Для этого требуется процедура внутреннего контроля качества, описанная во вставке 3.6. Если в опросах использу- ются одни и те же определения благосостояния и единиц социальной помощи, что и в программных критериях права на помощь, то можно провести экспериментальное моделирование, чтобы выяснить, кто мог бы иметь право на помощь, и хороши ли разработанные правила, если им неукоснительно следовать. 4.2. Результаты обеспечения адресности Принимая во внимание вышесказанное, есть все основания полагать, что программы способны в умеренной степени концентрировать средства на малоимущих без неприемлемо высокой степени исключения этих лю- дей или без столь же высоких административных, частных и/или стимулирующих затрат, хотя и не все про- граммы действуют таким образом. Разложить по факторам оценки социальных и политических издержек труднее, частично из-за того, что их исходные параметры слишком различны, а частично из-за того, что споры вокруг них носят зачастую скорее полемический, нежели фактологический характер. Однако распро- страненный и растущий интерес разработчиков политики к вопросу обеспечения адресности позволяет пред- положить, что эти затраты не могут стать непреодолимым препятствием. 78 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ОШИБКИ ВКЛЮЧЕНИЯ Коуди, Грош и Ходдинотт (Coady, Grosh, Hoddinott, 2004) обобщили результаты обеспечения адресности 122 программ социальной помощи в 48 странах. Программа, занимающая срединное, или медианное поло- жение в их подборке, предоставляет малоимущим на четверть больше средств, чем им досталось бы при рас- пределении по случайной выборке. Лучшие программы смогли сконцентрировать высокий уровень ресурсов для малоимущих граждан и семей. Аргентинская программа общественных работ «Trabajar» в этом отношении лучшая из рассмотренных – смогла обеспечить передачу 80% программных пособий беднейшему квинтилю. Это вчетверо превышает ту долю, которую эти люди получили бы при случайной выборке. Десять программ с наилучшим охватом обеспечили малоимущим доли, которые вдвое – вчетверо превышают то, что они смо- гли бы получить при случайной выборке. Прогрессивное распределение средств оказалось возможным во всех странах, и в государствах с заметно отличающимися уровнями дохода и для большинства типов программ. Более свежий пример выборочного сравнения (рис. 4.3) подтверждает, что, по крайней мере, для стран со средним уровнем дохода у программ могут быть (хотя это и не гарантировано) столь же низкие величины ошибочного включения, как обнаруживаются в некоторых программах таких стран, как Соединенные Штаты Америки. Во вставке 4.1 обсуждаются задачи адресности в гораздо более бедных странах. Обеспечение адресности не всегда ра- РИСУНОК 4.3. Ошибочные включения, избранные программы и страны ботает . Достигнутый на сегодняшний день в мире уровень этого показателя очень неод- «Программа продовольственных Соединенные Штаты Америки нороден. Согласно Коуди, Грошу и Ходди- талонов» нотту (Coady, Grosh, Hoddinott, 2004), несмо- «Временная помощь нуждающимся семьям» тря на то, что медианные выходные данные Латинская Америка и Карибский бассейн Бразилия по этому показателю хорошие, в четверти Чили случаев , рассмотренных этими авторами, Ямайка обеспечение адресности оказалось регрес- Мексика сивным, и, таким образом, распределение Аргентина средств по случайной выборке оказалось бы Европа и Центральная Азия более выгодным для малоимущих. Для всех Румыния рассмотренных методик обеспечения адре- Болгария сности, за исключением обеспечения адре- Литва сности на основе требования выполнять Венгрия работу, конкретные примеры программ Эстония включали, по крайней мере, один обра- Польша зец регрессивной программы. Принимая Молдова во внимание, что хороший адресный охват Киргизская Респ. населения достижим во многих местностях Албания и что плохие показатели работы программ Беларусь также обнаружены во многих местах, следу- Сербия ет полагать, что плохие результаты не явля- Армения Российская Федерация ются неизбежными. И, следовательно, там, Грузия где плохие результаты присутствуют, они Босния и Герцеговина могут быть значительно улучшены. Узбекистан Македония, БЮР ОШИБКИ ИСКЛЮЧЕНИЯ Азербайджан Показатели участия по данным семейных Таджикистан опросов – наиболее распространенный 0 20 40 60 80 100 источник информации об ошибочных Количество получателей помощи в беднейшем квинтиле (%) исключениях, однако они отражают лишь результат, но не причину, тогда как у этих ИСТОЧНИК: Соединенные Штаты: Lindert, 2005a; Латинская Америка и Карибский ошибок много источников. Там, где про- бассейн: Lindert, Skoufias, Shapiro, 2006; Европа и Центральная Азия: Tesliuc and граммы социальной помощи финансиру- others, forthcoming. ются неполно, что и относится к большин- ПРИМЕЧАНИЕ: Для Европы и Центральной Азии упомянутые программы в каждой стране представляют собой программы социальной помощи последней надежды – ству действующих программ, ошибочные с проверкой нуждаемости и с проверкой по косвенным показателям. В Латинской исключения будут происходить постоян- Америке и Карибском бассейне программы являются программами ОДТ для каждой представленной страны, кроме Аргентины, для которой рассмотрена программа об- но. Причина – ограничения на включение щественных работ «Jefes de Hogar». в программы, стиснутые рамками бюджет- 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 79 ных средств. Например, аргентинская программа «Trabajar» охватывает лишь 7,5% безработных. Несмотря на то что у нее оказалась самая низкая в мире величина ошибочных исключений, Коуди, Грош и Ходдинотт (2004) все равно отмечают в этой программе высокую ошибочность исключений. Ошибочные исключения включают в себя и влияние самовыбора. В их число входят как желательный аспект самостоятельного отказа от участия в программе состоятельных домохозяйств, так и менее желательный аспект неучастия нуждающихся, которые потеряли всякую надежду. Узбекская программа социальной поддер- жки использует методику обеспечения адресности на общинной основе при помощи традиционного исполь- зования местных групп старейшин. Миклрайт, Кудуэл и Марни (Micklewright, Coudouel, Marnie, 2004) распреде- ляют конечные результаты по различным факторам: осведомленность домохозяйств о конкретной программе; кто из числа осведомленных домохозяйств принимает решение просить или не просить о пособии; процент тех заявителей, которые добились получения пособия, и размер самого пособия. Предложенная схема показы- вает довольно хороший результат относительно осведомленности, поскольку 85% людей, из числа находящих- ся в беднейшей квинтили, знают о существовании такой программы. Заявление с просьбой о приеме подава- лись по собственному выбору домохозяйств. Оказалось, что находящиеся в беднейшей квинтили претендовали на пособия более чем вдвое чаше отнесенных к верхним трем квинтилям. Тем не менее, лишь половина знав- ших о программе домохозяйств из беднейшей квинтили подавали заявление с просьбой о приеме в нее. ВСТАВКА 4.1. Насколько точным должно быть обеспечение адресности? Часто возникает вопрос, насколько точным должно быть обеспечение адресности, в особенности, когда уровни бедности высокие. Надо ли добиваться того, чтобы пособия шли в первую очередь на удовлетворение нужд как можно большего числа малоимущих, или же их следует направлять в подгруппу самых бедных, допустим, нижних 10% распределения? Даже в том случае, когда общая бедность высока, надо стараться продвигать пособия по кривой распределения в направле- нии беднейших слоев настолько, насколько это возможно. Тому есть две причины. Во-первых, из-за расходов. Там, где много бедных, бюджет под обеспечиваемые налогами программы будет ограничен, поскольку совокупность людей, способных заплатить налоги, будет небольшой. В таких случаях международная помощь может обеспечить значительное наполнение бюджета на социальную помощь, но этого все равно всегда оказывается недостаточно для всех основных приоритетов в стране. Таким образом, бюджеты на системы социальной поддержки имеют тенденцию быть ниже, чем потребность в этих бюджетах. И такое расхождение тем больше, чем беднее страна. Вторая причина, почему надо стараться, насколько возможно, продвигать пособия по кривой распределения в сторону бед- нейших, состоит в том, что этика в большинстве случаев придает большее значение благосостоянию наибеднейших, чем менее бедных слоев населения. Приведем пример различия в благосостоянии среди малоимущих, взятый из практики в Бур- кина-Фасо. Если посмотреть на всю кривую распределения благосостояния, которая показана на рисунке А, то видно, что бедность там высока и само распределение выглядит весьма плоским. Но когда мы пристально вглядываемся в тот край спектра, который отведен самым бедным, то из рисунка Б видно, что для нижнего дециля распределения уровни потребле- ния составляют половину или даже меньше того, что потребляют просто бедные. Таким образом, группа наиболее бедных нуждается значительно сильнее, и она же намного больше выиграет от социальных выплат. Когда уровни бедности высоки, то концептуально лучше обеспечить адресность в отношении беднейших домохозяйств, а не всех малоимущих. Однако наиболее бедные страны могут столкнуться с отсутствием административных ресурсов, кото- рое в значительной мере затруднит использование методик точного обеспечения адресности. Поэтому при выборе опреде- ленной методики обеспечения адресности более важен практический аспект, а не умозрительное представление. А. Все домохозяйства Б. Бедные домохозяйства Годовое потребление на душу населения Годовое потребление на душу населения (в тыс. франков КФА) (в тыс. франков КФА) 2000 125 100 1500 75 1000 50 500 25 0 0 0 10 20 30 46 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 46 Индекс благосостояния домохозяйства (%) Индекс благосостояния домохозяйства (%) ИСТОЧНИК: Основано на данных: 3rd Priority Survey, National Institute of Statistics and Economic Studies, Ouagadougou, Burkina Faso. ПРИМЕЧАНИЕ: Точечная вертикальная линия – граница бедности. Наиболее богатые 0,5% домохозяйств на рисунке не отмечены. 80 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Число ошибочных исключений зачастую измеряется лишь приблизительно, поскольку во многих вопросниках для домохозяйств нет достаточно детальной информации для точного определения, отвеча- ют ли они критериям для включения в программу. Чаще всего из анкет следует, участвуют ли в некой про- грамме семьи, относящиеся к беднейшей квинтили населения. При этом многие из них могут не отвечать каким-то критериям другой программы, которая не связана с проблемой бедности. В исследовании дотаций на жилье в Российской Федерации (Struyk, Petrova, Lykova, 2006) такое разграничение делается, и авторы приходят к выводу, что когда охват программы оценивался скорее как процентная доля имеющих право на дотацию семей, а не как доля общего количества семей, то степень охвата увеличивалась на 40% и более. Например, в Омске индекс участия составил 5,3% от общего числа семей, но 9,4% от числа приемлемых домохозяйств. Если считать проведенное измерение степени охвата достоверным, то остается неясным, каковы при- чины этих результатов и что в таком случае следует предпринять. Возможно, причины здесь кроются в том, что об ошибочных исключениях сообщают не столь часто, как об ошибочных включениях. В двух недавних исследованиях, проведенных в Латинской Америке (Lindert, Skoufias, Shapiro, 2006), а также в Восточной Ев- ропе и Средней Азии (Tesliuc и др., готовится к печати) приводятся данные о степенях охвата домохозяйств из низшей квинтили. В Латинской Америке исследование 40 адресных программ показало, что среднее значе- ние степени охвата беднейшего квинтиля составляет 19%. Это выше, чем в России, но далеко от идеала и даже от хорошо известных программ, включенных в стратегию социальной помощи многих стран, – например, мексиканской программы «PROGRESA» (ныне известной как «Oportunidades») с ее 32% охвата. Во втором исследовании средний показатель охвата населения для беднейшей квинтили составил 42%. В еще одном исследовании, где освещается опыт небольшого числа стран – участниц Организации экономического со- трудничества и развития (ОЭСР), предпринята попытка более точно смоделировать количество отдельных граждан, которые имеют право на получение помощи. В результате обнаружено, что характерная степень охвата населения программами социальной помощи и строительства социального жилья находится там в ди- апазоне 40–80% (Hernanz, Malherbet, Pellizzari, 2004). Несмотря на то, что лишь в немногих исследованиях сделана попытка разобраться в основополагающих причинах низкого охвата имеющего права на помощь населения, мы полагаем, что основным и самым значи- тельным по масштабу источником ошибочного исключения являются бюджеты. Они недостаточны, чтобы поддерживать всех, кому следовало бы помогать. Вторая важнейшая причина может заключаться в недоста- точном внимании со стороны политиков к социально-ориентированным программам и слишком слабом фи- нансировании административных расходов, которое не дает возможности прилагать значительные усилия для расширения охвата. Третья и, наверно, наименее значимая причина ошибочных исключений может состоять в неточной сортировке и отсеве тех заявителей с просьбой о предоставлении помощи, которые имеют на нее право. Здесь вина ложится на руководителей программы 2. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РАСХОДЫ Данные об административных расходах на обеспечение адресности скудны, а их интерпретация затруднена. Проблемы измерения возникают во множестве, поскольку персонал и учреждения обычно разделяют между собой выполнение различных функций одной, а зачастую и нескольких программ. К примеру, работник сфе- ры социального обслуживания мог бы определять право кандидатов на участие в программе, консультировать по данному вопросу, осуществлять выплаты и контролировать итоги рассмотрения прошений по одной или нескольким программам. Следовательно, определение административных расходов на обеспечение адресно- сти требует детализации данных по финансированию и зачастую наличия большого количества вводимых данных, расчетов или специальных операций, связанных с необходимостью решить, каким образом разде- лить расходы на функционирование программы и содержание персонала, который выполняет более одной функции и/или работает более чем с одной программой. Кроме того, нет точного определения, что такое затраты на обеспечение адресности. Понятно, что время, потраченное на проверку сообщенных уровней до- хода, определенно должно быть оплачено, но ведь требуется еще выполнять и регистрационные процедуры, и составлять базы данных по участникам даже для универсальных программ. Приемные собеседования и под- держание баз данных сложнее вести в случае программ с комплексными критериями обеспечения адресности. К тому же не все затраты связаны непосредственно с обеспечением адресности. При интерпретации административных расходов необходима внимательность. Для выполнения об- ширной программы, в которой усилиям по обеспечению адресности уделяется мало внимания, потребуются более низкие административные расходы – как доля всех затрат на программу – по сравнению с тем случа- 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 81 ем, когда обеспечивается более точ- РИСУНОК 4.4. Осмысливая административные расходы ная адресность и сама программа, соответственно, менее масштабна. D E Расходы на обеспечение адресности { C Причина в том, что в первом слу- F I Прочие административные расходы { B G J чае прилагается относительно мало { усилий для обеспечения адресности, а общие расходы на программу вы- Пособия Бедные Все дети дети соки. Но это вовсе не означает, что деньги, вложенные в обеспечение A H K адресности, дали незначительный вклад в полную эффективность та- кой программы. Обратимся к рисун- ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. ку 4.4, иллюстрирующему структуру затрат на универсальную, то есть всеобщую программу денежных пособий по содержанию ребенка и на про- грамму адресных детских пособий. Для программы с адресным обеспечением, отношение общих администра- тивных затрат к полным затратам на программу (BDEG/ADEH) выше, чем для универсальной программы (BCIJ/ACIK). Однако дополнительные административные расходы на обеспечение адресности (CDEF) малы по сравнению с экономией на пособиях, выплаченных детям из небедных семей (HGJK). В этой нехитрой иллюстрации, возможно, присутствует недооценка значения того, в какой мере административные расходы могут влиять на результаты обеспечения адресности. Во-первых, здесь не учтена важность использования дополнительных усилий в соответствующем направлении, которые способны приводить к снижению числа ошибочных исключений. Во-вторых, дается пример с детскими пособиями, а такая программа чаще бывает всеобщей, чем адресной. Тенденция ограничивать пособия для беднейших слоев населения зачастую прояв- ляется сильнее в других программах. Для тех программ, где административные расходы на обеспечение адресности были измерены, они ока- зывались, как правило, весьма низкими. В таблицах 4.2 и 4.3 приведены данные ряда недавних исследований, где сделана попытка подтвердить такой вывод документально на примере нескольких хорошо обоснованных программ с проверкой нуждаемости и проверкой по косвенным показателям. В таблице 4.2 объектом наблю- дения являются специальные программы. Средняя величина расходов на обеспечение адресности у них около 4% от общей суммы расходов на программу. Это составляет 25–75% суммарных административных расходов, а в абсолютных единицах выражается величиной в 8 долл. США или меньше в расчете на одного получателя помощи во всех рассмотренных случаях, за исключением одного. Доля суммарных затрат несколько выше, чем отмечает Грош (Grosh, 1994) в отношении ряда более старых и не так хорошо обеспеченных адресно про- грамм в пяти латиноамериканских странах, где использовались аналогичные механизмы обработки инфор- мации для обеспечения адресности, но вряд ли данный факт меняет общую картину. В таблице 4.3 объектом исследования служат системы обеспечения семейной адресности, которые использовались для параллельно действующих программ в пяти латиноамериканских странах. Расходы при групповом анкетировании или со- беседованиях составили 3–8 долл. США в расчете на одного получателя помощи, а доля затрат на обеспече- ние адресности оказалась менее 1,5% от суммы выплаченных пособий. Указанные расходы относятся к наибо- лее сложным и затратным методикам, а именно проверке нуждаемости и проверке по косвенным показателям. Расходы при других методиках обеспечения адресности, почти по определению, существенно ниже, но, как правило, они хорошо не измеряются. Размышляя о том, окажутся ли системы обеспечения семейной адресности, вроде тех, что представ- лены в таблице 4.3, доступными в иных условиях и в другом месте, необходимо принимать во внимание три фактора. Во-первых, некоторые изменения в ценообразовании могут оказаться разумными, поскольку затраты на сотрудников – исполнителей программ обычно составляют львиную долю расходов, а величина таких затрат весьма изменчива. Кастанеда и Линдерт (Castañeda, Lindert, 2005) попытались разрешить эту проблему путем экстраполяции опыта США по определению права на помощь на Латинскую Америку сле- дующим образом. В Соединенных Штатах Америки приблизительное количество времени, которое требу- ется социальному работнику для обеспечения адресности в своей стране, оценивается затратами в 86 долл. США (на одного получателя помощи – Примеч. перев.). Названные выше авторы, сделав ценовой пересчет с учетом уровней зарплаты, типичных для стран Латинской Америки со средним доходом, получили вели- чину, равную 25 долл. США. Во-вторых, важно обратить внимание на размер той социальной выплаты, которая должна быть на- правлена адресно. Административные расходы исчисляются в абсолютном значении, а не пропорциональ- 82 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 4.2. Административные расходы на обеспечение адресности для отдельных программ с проверкой нуждаемости и проверкой по косвенным показателям, разные годы Расходы на обеспечение адресности как доля общих расходов… Долл. США на одного Страна, программа и год Административные Программные получателя помощи расходы расходы Албания: Ndihme Ekonomika, 2004 88 6,3 7 Армения: Family Poverty Benefits Program, 2005 26 0,6 3 Болгария: Guaranteed Minimum Income Program, 2004 64 6,3 7 Киргизская Республика: Unified Monthly Benefit 24 2,3 1 Program, 2005 Литва: Social Benefit Program, 2004 41 2,7 8 Румыния: Guaranteed Minimum Income Program, 2005 71 5,5 25 Колумбия: Familias en Accio´n, 2004 34 3,6 — Мексика: PROGRESA, 1997–2000 40 2,4 — ИСТОЧНИК: Колумбия: Lindert, Skoufias, Shapiro, 2006; Мексика: Calde´s, Coady, Maluccio, 2004; другие страны: вычисления авторского коллектива. ПРИМЕЧАНИЕ: – данные недоступны. В расходы на обеспечение адресности включены те средства, что должны поступить получателям, расходы на определение права на участие в программе, надомные посещения, проверка информации и поддержание баз данных. но размеру пособия. К примеру, затраты в 10 долл. США для обеспечения адресности в расчете на одного получателя помощи окажутся неэффективными, если величина пособия для него будет тоже 10 долл. США. А вот потратить 10 долл. США на обеспечение адресности при пособии в 40 долл. США может иметь смысл. И уж конечно такая затрата оправдана при величине пособия в 100 долл. США. Сказанное объясняет низкую долю административных расходов по сравнению со всеми расходами на Аргентинскую программу «Jefes de Hogar» (Главы семей) или на обширные программы обусловленных денежных трансфертов (про- граммы ОДТ) в Бразилии и Мексике, где размеры выплат значительны. Другой путь добиться высокого экономического показателя затраты/эффективность – использовать одни и те же механизмы обеспечения адресности для многих программ. Колумбия, например, первой разработала свою проверку по косвенным показателям для обеспечения адресности субсидированного медицинского страхования и затем использо- вала этот метод для обеспечения адресности при освобождении от уплаты за больничные услуги, а также для программ ОДТ, программ общественных работ, обучения молодежи и социального пенсионного обес- печения. Армения, Чили и Ямайка тоже применили свою методику проверки по замещающим средним показателям для ряда программ. Такой подход дает не только выигрыш за счет экономии на масштабах деятельности при использовании одной методики обеспечения адресности, но может приводить и к более интегрированному пакету поддержки семей, что помогает им лучше управлять рисками и оказывает более эффективное содействие выходу из бедности. В-третьих, суммарные административные расходы, особенно если они выражены в процентах относи- тельно общего бюджета программы, имеют тенденцию оказываться более высокими в период запуска про- граммы. В течение семилетнего срока действия мексиканской программы «PROGRESA», административные расходы в ней снизились с 51 до 6% ее общего бюджета. Это произошло из-за действительно больших на- чальных расходов на различные программные системы (закупка оборудования, разработка самой программы, определение выполняемых процедур и тому подобное). Но такие расходы приносят свои плоды в течение многих лет вместе с постепенным выходом из программы последовательно растущего числа клиентов, кото- рым этими системами была предоставлена помощь (Lindert, Skoufias, Shapiro, 2006). ЧАСТНЫЕ РАСХОДЫ Частные расходы всегда сокращают эффективность программного пособия для его получателя. Если эти расходы значительны, то они могут совершенно оттолкнуть людей, имеющих право на получение помо- щи, от участия в программе. Численные величины расходов частных лиц редко измеряются систематически, и о них мало сообщается в том виде, в котором можно было бы проводить сопоставление по разным странам. 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 83 ТАБЛИЦА 4.3. Оценки суммарных и годовых расходов на системы обеспечения адресности для домохозяйств, отдельные страны, 2002 зарегистрированных (млн) Стоимость опроса одного Количество получателей обеспечения адресности на зарегистрированного Адресные пособия (млн на получателя помощи человека (долл. США) человека (долл. США) Затраты на адресные Годовые затраты Годовые затраты Страна, система помощи (млн) пособия (%)б (долл. США) долл. США)а Количество Бразилия, Cadastro Unico 29,0 19,1 3,90c 0,40 0,60 877 1,4 Чили, Ficha CAS 5,6 1,9 8,40d 1,20 3,60 526 1,3 Колумбия, SISBEN 27,0 12,9 1,80 город; 0,20 0,40 941 0,5 2,90 сельская местность Коста-Рика, SIPO 1,0 0,21 4,20 город; 1,00 4,80 116 0,9 7,00 сельская местностьe Мексика, регистр 36,9 21,0 4,90 город; 0,40 0,70 2300 0,7 Oportunidades e 6,80 сельская местность Соединенные Штаты Аме- — — 86,00f, g — 86,00g — — рики, регистры TANF ИСТОЧНИК: Castan˜eda Lindert, 2005. ПРИМЕЧАНИЕ: – данные недоступны; CAS = Comite´ de Accio´n Social (Комитет социального действия); SISBEN = Sistema de Seleccio´n de Beneficiarios (Система отбора получателей помощи); SIPO = Sistema de Informacio´n de la Poblacio´n Objetivo (Информационная система обеспечения адресности для населения); TANF = Temporary Assistance for Needy Families (Временная помощь нуждающимся семьям). A. Общее количество получателей помощи по всем программам, использующим данную систему обеспечения адресности/регистрации для отбора получателей. B. Стоимость данной системы обеспечения адресности как доля общего бюджета программы или программ. C. Промежуток времени между переаттестациями не установлен. D. Переаттестация раз в два года (требуется провести новый опрос). E. Переаттестация раз в три года (требуется провести новый опрос). F. Ежегодная переаттестация. G. Величина приблизительно равна 25 долл. США, когда речь идет об уровнях зарплаты, типичных для латиноамериканских стран со средним доходом. Однако оценки таких расходов часто позволяют руководителям программ почувствовать масштаб проблемы и ее причины. Подобная оценка была предпринята в Армении в 1998 году, чтобы заложить основу для ряда реформ в стране. Тогда выяснилось, что одной из причин отказа малоимущих от регистрации с целью по- лучения пособий оказалась их недостаточная информированность о принципе функционирования системы социальной поддержки. Люди данной категории зачастую не могли заплатить за проезд на автобусе, за офор- мление регистрации, а иногда и дать взятку, чтобы получить все необходимые документы. Порой им было трудно подолгу выстаивать в очередях по причине ограниченных физических возможностей, беременности или необходимости ухода за ребенком (World Bank, 1999d). Расходы оказывались особенно неподъемными для тех, кто нуждался в медицинском освидетельствовании инвалидности. Кроме того, люди терялись в до- гадках, не понимая, должны ли они в полном объеме погасить задолженность по налогам или счетам за ком- мунальные услуги прежде, чем обновлять документы, удостоверяющие их постоянное место жительства, если последнее требовалось для участия в программе. Это общие для всех преграды, встроенные в программы со- циальной помощи почти по самой их природе. Но в армянской программе учли это и предприняли ряд по- следовательных шагов для уменьшения подобных недочетов. Наибольшие по величине частные расходы относятся к программам, в которых прописаны требова- ния, связанные с работой. Многие их тех, кто участвует в программах общественных работ, обязаны хоть сколько-нибудь зарабатывать. Обычно под этим подразумевается временная работа или же самостоятель- ная занятость мелких предпринимателей, если они в то время не заняты на общественных работах. Таким образом, выплачиваемая им сумма в целом (валовая заработная плата) превышает тот дополнительный доход, который они получают от выполнения общественной работы (чистая заработная плата). Потеря 84 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ дохода, когда человек не в состоянии подыскать для себя случайную работу или работать как мелкий частный предприниматель, и представляет собой расходы частного лица в программе данного вида. За- частую это составляет значительную сумму – в диапазоне от четверти до половины получаемого пособия (см. главу 7, раздел 4). СТИМУЛИРУЮЩИЕ ЗАТРАТЫ Основные вопросы, связанные со стимулирующими затратами, очерчены в главе 2, раздел 3. Более подробно данная тема рассмотрена в главе 5, раздел 2. Отметим, что стимулирующие затраты в большинстве случаев на- прямую относятся лишь к двум методикам обеспечения адресности. Это проведение проверки нуждаемости, которая основана на текущем доходе, и обеспечение адресности в программах с открытым участием (по са- моотбору) при условии участия в общественных работах, поскольку требование выполнять определенную работу может сократить время, доступное для работы вне данной программы. СОЦИАЛЬНЫЕ ИЗДЕРЖКИ Получение помощи от государства может породить чувство стыда у тех, кто ее получает, – или оттого, что они получают подобную помощь, или оттого, что всем вокруг видно, что они ее получают. Значимость этого фактора сильно разнится среди людей. Похоже, в первую очередь это зависит от позиции общества по отно- шению к самому факту получения помощи от государства. Так, Рейнуотер (Rainwater, 1982) показывает, что в Соединенном Королевстве стигматизация, похоже, важнее для отказа от участия в программе, чем, например, в Италии. Программы могут многое сделать для того, чтобы раздуть или свести к минимуму стигматизацию. Один из путей, ведущий в нужном направлении, это широкое публичное оповещение о программе. В Ямайке пра- вительство воспользовалось рекламой, чтобы сделать стигматизацию минимальной в той части своей преж- ней Программы продовольственных талонов, которая касалась материнства и здоровья детей. Программа была открыта для всех беременных и кормящих матерей, а также для детей в возрасте до пяти лет, которые пользовались услугами государственных медицинских лечебных учреждений (обращение в такие учреждения само по себе становилось исходным моментом самовыбора для участия в данной программе). Однако когда программа начинала внедряться, стресс был всеобщим. Вот тогда с целью устранить стигматизацию по теле- видению запустили рекламу, где беременная жена одного из членов кабинета министров расписывалась за по- лучение своих продовольственных талонов (Grosh, 1992). В противоположность этому в Армении во время реформирования Программы семейных пособий по бедности (Family Poverty Benefits Program) рекламная кампания сконцентрировала внимание на том, что пособия носят адресный характер. При этом подчеркива- лось: пособия предназначены бедным и только бедным. Власти таким способом надеялись обеспечить луч- шую адресность при самовыборе, то есть при помощи стигматизации хотели отсеять не-бедных от желания поучаствовать в программе. В программах, помимо всего прочего, применяются совершенно разные стратегии в отношении того, могут или нет те, кто не участвует в программе, распознавать ее участников. Исходное предположение состоит в том, что если не участвующие в программе не могут идентифицировать участвующих в ней, то последние, скорее всего, будут меньше подвержены стигматизации. В некоторых случаях весь список получателей помощи засекречивается или же информационная система в программе включает в себя меры безопасности, позволяющие социальным работникам или руководителям программы иметь доступ лишь к той части дел, которую они ведут. В других случаях список получателей помощи остается открытым, яв- ляясь частью механизма обеспечения прозрачности и законности. И тогда тому, кто не беден, может быть неудобно встретить свое имя среди бедняков, и он сразу откажется от попытки участвовать в программе. А если такие люди все-таки подадут заявление и будут включены в программу, на них может быть оказано давление со стороны общественности или выдвинуто открытое обвинение со стороны властей, и они бу- дут вычеркнуты из списка. Участников программы можно распознать и другими способами. В Болгарской программе общественных работ предусматривается, что ее участники должны носить жилеты безопасно- сти со светоотражателями при работе вне помещения. Хотя данная мера предназначена для обеспечения безопасности людей на работе, некоторые из них считают, что это приводит к стигматизации. В настоя- щее время укрепляется тенденция выплачивать пособия наличными, а не в натуральной форме или через банковские системы, почтовые переводы или банковские чеки. Такая форма поступления пособий делает их менее заметными для окружающих, то есть уменьшает стигматизацию по сравнению с прежними поко- лениями программ. Платежная карта, используемая в бразильской программе «Bolsa Familia», внешне очень 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 85 напоминает любую другую кредитную или дебетовую карту, которой пользуются представители среднего класса. Подобный подход резко отличается от того, который испытали на себе бедные боливийцы, участ- вовавшие в продовольственных программах 1980-х, когда им приходилось тащить домой мешки с зерном и канистры с маслом, на которых стоял логотип «U. S. PL 480» американской продовольственной помощи. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПОДДЕРЖКА Как отмечалось ранее, техническое обоснование для финансирования процесса обеспечения адресности за- ключается в том, что за счет более точного обеспечения адресности – при заданной величине бюджета про- граммы – можно добиться наибольшего воздействия программы на бедные слои населения. Или при опреде- ленной величине можно минимизировать размер программного бюджета. Однако при этом не учитывается, каким образом величина бюджета определяется в действительности. А это уже связано с политическими про- цессами. Вопросы обеспечения адресности и конечных результатов будут играть в таких процессах опреде- ленную роль. Подтверждения тому, что существует политический отклик на степень или методику обеспечения адре- сности, довольно ограничены, и поэтому дебаты на данную тему продолжаются (вставка 4.2). Большинство теоретических работ сконцентрировано на моделях, в которых бюджет программы определяют избиратели. И тогда заинтересованность избирателей в финансировании программы коррелируется с тем, какую выгоду непосредственно для себя они предположительно могут получить от этой программы (Gelbach, Pritchett, 2002; Pritchett, 2005). В подобных моделях прогнозируется, что более универсальные программы, то есть имеющие отношение к большему числу участников, получают более масштабную бюджетную поддержку. По многим модельным предсказаниям те программы, где адресность определяется точно, в конечном счете, прекратят свое существование, поскольку у них не будет финансовой поддержки. Авторы ряда исследований (Esping- Anderson, 1990), в которых дается более доходчивое толкование, придерживаются аналогичной цепочки ло- гических построений. Другие исследователи указывают на то, что источники политической поддержки могут оказаться более разнообразными. Избиратели могут поддержать программу, потому что они ценят социальную справедли- вость или осознают необходимость косвенных выплат для оказания помощи бедным. Ведь тогда их самих ВСТАВКА 4.2. Универсальность или адресность Обеспечение адресности – чрезвычайно спорная тема, и одни предают ее анафеме, тогда как другие считают панацеей. Впрочем, как и со многими другими темами, вызывающими дискуссии, истина, скорее всего, находится где-то посередине. Что касается социальной защиты, то универсальный подход к предоставлению помощи предполагает, что все граждане страны получают от государства равные по величине пособия. Напротив, обеспечение адресности предполагает, что го- сударственные пособия разные и зависят от обстоятельств, в которых находится конкретное лицо. Приверженцы обоих подходов понимают, что в большинстве развивающихся стран текущий бюджет не позволяет осуществлять значимые соци- альные выплаты всем гражданам и что обеспечение адресности на практике тоже далеко от совершенства. Снова получа- ется история про два стакана молока, один из которых наполовину пуст, а другой – наполовину полон, так что «противники» расходятся лишь в том, какой из этих стаканов может быть наполнен до краев. Универсалисты питают надежду, что социальное единение, возникающее в результате равного распределения пособий, поможет собрать достаточно средств (за счет государственного финансирования в странах со средним доходом и донорской помощи в странах с низким доходом), чтобы обеспечить значимую социальную защиту. Эти люди полагают, что накоплен- ный опыт работы по обеспечению адресности как способа повысить эффективность перераспределенных затрат на сегод- няшний день оказался неудовлетворительным, не оставляющим надежду на будущее и пагубным для усилий увеличить программный бюджет. У противоборствующей стороны, то есть поборников адресности, оценки накопленного опыта по обеспечению адресности более оптимистичны. Они полны надежд, что негативный опыт можно заменить примерами позитивных наработок, которые, к тому же, могут совершенствоваться. Пессимизм у сторонников адресности вызывают вопросы наполнения программных бюджетов, поскольку они видят как политические, так и технические препоны для того, чтобы финансирование было доста- точным для обеспечения весомых универсальных, т. е. всеобщих пособий. На самом же деле различия между позициями сторон весьма условны. Даже в благоденствующих европейских странах, которые прошли дальше других по пути всеобщего предоставления детских пособий, образования и медицинского стра- хования и где действуют всесторонние законы о минимальной заработной плате, меры активизации рынка труда и т. п., – даже здесь программы применяются как последнее средство спасения от нужды, причем они имеют строгую адресность. Таким образом, хотя у этих стран есть возможность более или менее широкого выбора программ с различной степенью обеспечения адресности или пользоваться различными наборами программ, всем странам необходимо постигать приемы обеспечения адресности. 86 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ будут меньше донимать нищие, и они будут реже сталкиваться с воровством или политической нестабиль- ностью. А быть может, к этому решению их подтолкнет ощущение, что таким образом они выполняют свой гражданский долг, и им не придется отвечать на бесчисленные личные к ним обращения или обращения от имени неправительственных организаций с настойчивыми просьбами о поддержке. Для таких избирателей окажется ценным, если изъятие их средств на указанные непрямые выплаты происходит при минимально низ- ком налоговом бремени, насколько это возможно при повышении точности в обеспечении адресности. Что касается выхода программ социальной помощи на внешние источники финансирования, то большинство агентств по экономическому развитию также стремятся к максимальному воздействию на социальные пока- затели при минимальном бюджете. И это также благоприятствует более точному обеспечению адресности. Политическая поддержка может исходить также от заинтересованных групп, которые обеспечивают на- полняемость программы, т. е. являются ее действующими или потенциальными участниками. Или же от тех, кто оказывают поддержку получателям помощи в рамках этой программы. Ассоциации фермеров и учителей могут поддерживать программы школьных завтраков в своих краях. Кроме того, политическая поддержка мо- жет возникать и накапливаться благодаря искусному смешиванию интересов. Прошедшему недавно увели- чению бюджетов на социальную помощь в Латинской Америке, по всей видимости, в значительной мере помогло появление там программ ОДТ, так как это позволило увязать социальную помощь с более широко поддерживаемыми в обществе целями добиваться всеобщей медицинской помощи и всеобщего образования. И поскольку программы ОДТ требовали от получателей помощи «правильного поведения», эти программы набрали значительно более сильную политическую поддержку, чем программы-предшественницы, хотя те были намного эффективней и зачастую обеспечивали более точную адресность. Захватывающий пример доказательства вышесказанного вытекает из анализа результатов муниципаль- ных выборов на северо-востоке Бразилии. Дежанври с соавторами (De Janvry and others, 2005) обнаружил, что мэров там чаще выбирали на свои посты повторно, когда выполнение ими программы «Bolsa Familia» можно было охарактеризовать следующим образом: полноценный охват населения, низкая величина ошибочных включений, работа советов общественного контроля и сильное влияние программы. Избиратели выбрали для себя в качестве значимых несколько характерных признаков из числа тех, что вносят вклад в техническую эффективность программы. 4.3. Варианты обеспечения адресности Для направления денежных средств определенным группам населения существуют различные методики обес- печения адресности. Одни из них требуют оценки права на получение помощи в отношении каждого заяви- теля (индивидуума или домохозяйства). Для других методик право на помощь имеют многие категории людей, например, все, проживающие в определенной местности, или все, достигшие определенного возраста. Третьи методики сконструированы так, чтобы небедным самим не хотелось участвовать в программе, хотя фактически запрета на это не накладывается. В настоящем разделе представлены некоторые из общепринятых методик, а также суммируются основные достоинства и недостатки каждой из них. Многие из представленных методик характеризуются значительным количеством технических тонкостей, относящихся к деталям их выполнения. Ссылки на них даются во вставке 4.3. ПРОВЕРКИ НУЖДАЕМОСТИ Подтвержденная проверка нуждаемости на основе дохода обычно рассматривается в качестве золотого стандарта обеспечения адресности. Она заключается в сборе (по возможности) полной информации о семейном доходе и/или достатке семьи с последующей проверкой собранной информации по неза- висимым источникам. В тех случаях, когда существуют соответствующие базы данных и организовано межведомственное взаимодействие, информацию можно проконтролировать общими базами данных различных ведомств, таких как органы социального обеспечения, отделения департамента имущества, налоговые органы, учреждения социального страхования и т. п. Если такое межведомственное взаимодей- ствие не реализуется, то можно попросить семьи представить копии документов об операциях в финан- совой или хозяйственной сфере. Допустим, корешки квитанций, коммунальные платежки или справки об уплате налогов. Довольно часто полагаются на простые проверки нуждаемости без подтверждения величины дохода из независимых источников. Иногда в программе попросту не предусмотрена независимая проверка. В таком случае служащий, выполняющий в программе функцию регистратора, просто записывает то, что ему говорит заявитель. Временами социальный работник посещает такое домохозяйство и проводит проверку нуждаемости 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 87 «на глазок», сравнивая, насколько ее видимый достаток (который отражает доход или благосостояние) совпадает с данными, которые сообщил заявитель. Хотя, с другой стороны, оценка конкретного социального работника может оказаться совершенно субъективной, поскольку ему приходится одновременно учитывать многие факто- ры, связанные с потребностями и возможностями данного домохозяйства, но у него нет инструмента для количе- ственного их выражения. Такие способы простых проверок нуждаемости используют как в программах прямых социальных выплат, так и в программах освобождения от уплаты сборов, как с посещениями семьи, так и без них. В лучших своих образцах проверка нуждаемости может дать исключительно точный результат. Однако метод сам по себе лучше всего работает в обстановке высокого уровня грамотности и документирования эко- номических операций. Проверки нуждаемости административно необходимы, когда они сочетаются с серьез- ным контролем. Но в то же время проверка нуждаемости является такой формой обеспечения адресности, при которой больше всего снижаются трудовые усилия, поскольку право на получение помощи увязано с текущим доходом. Лучше всего данный метод подходит там, где возможна проверка величины заявленного дохода, где некоторые модели программ с участием по самовыбору ограничивают количество заявок от представителей неадресных групп населения, где велика роль управленческих функций и/или где уровни пособий достаточно большие, чтобы оправдать расходы на организацию и проведение проверок нуждаемости. Некоторые страны начали работу с простейших систем, но со временем довели их до совершенства. ПРОВЕРКА ПО КОСВЕННЫМ ПОКАЗАТЕЛЯМ При проверке по косвенным показателям домохозяйствам, которые претендуют на участие в программе, начисляют баллы. Это делается на основе довольно простых для наблюдения характеристик домохозяйства, таких, например, как месторасположение и качество жилища, наличие товаров длительного пользования, демографическая структура домохозяйства, а также уровень образования и, по возможности, род занятий взрослых членов домохозяйства. Показатели, которые используются для начисления баллов при соответ- ствующих весовых коэффициентах, берутся из статистического анализа (как правило, это регрессионный анализ или факторный анализ) данных, полученных во время детальных обследований домохозяйств. Об- ВСТАВКА 4.3. Источники информации по различным методикам обеспечения адресности Всемирный банк внес свой вклад в сбор большого объема материала, относящегося к обеспечению адресности. Некоторые ключевые моменты этих методик перечислены ниже. Обзор. Коади, Грош и Ходинот (Coady, Grosh и Hoddinott, 2004) представляют всесторонний обзор материалов по результа- там и методикам обеспечения адресности и проводят их сопоставление в мировом масштабе, основываясь на рассмотрении 122 программ в 48 странах. Оценка отдельных лиц или домохозяйств. Кастаньеда и Линдерт (Castaneda and Lindert, 2005) тщательно анализируют детали выполнения различных систем обеспечения семейной адресности, базируясь на изучении конкретных случаев, от- носящихся к неподтвержденной проверке нуждаемости в Бразилии, косвенным проверкам нуждаемости в Чили, Колумбии, Коста-Рике и Мексике, а также к контролируемым проверкам нуждаемости в Соединенных Штатах Америки. Работа очень богата подробнейшим описанием сбора данных, управления базами данных и т. п. Теслюк с соавторами (Tesliuc, готовится к печати) дает исчерпывающую информацию по реализации систем проверок нуж- даемости, которая базируется на изучении конкретных примеров в Албании, Болгарии, Киргизии, Литве и Румынии, а также на методике проверки по представительным показателям в Армении. Коннинг и Кевейн (Conning and Kevane, 2001) собирают воедино то немногое, что известно о системах обеспечения адрес- ности социальной помощи с помощью общины. Обеспечение адресности по территориальному признаку. Хентшель и соавторы (Hentschel and others, 2000) приводят одно из ранних описаний, как следует создавать карты бедности с использованием методики оценки малых областей, ил- люстрируя изложение примерами из Эквадора. Информация о методике, применяемой Всемирным банком при создании карт бедности с оценкой малых географических областей, содержится на специализированном сайте Всемирного банка: worldbank.org/poverty. Хеннинджер и Снел (Henninger and Snel, 2002) рассматривают, как используются карты в формировании мировой политики проблемы картографирования бедности на примере 14 стран, и как институциональные детали могут воздействовать на это. Обеспечение адресности самовыбором. В свете простоты такой методики, нет нужды рассматривать подробности ее выполнения. В основополагающей статье по общественным работам, написанной Суббарао (Subbarao, 2003), дается об- зор характерных особенностей конструирования методики и накопленного опыта в ее применении для программ с откры- тым участием (самоотбором), когда отбор проводится по величине заработной платы. В статье Алдермана (Alderman, 2002) по продовольственным субсидиям рассматривается методика обеспечения адресности самоотбором, когда отбор определя- ется выбором товаров. 88 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ следования такого рода слишком затратны, чтобы их можно было проводить для всех, кто подал заявку на участие в программе. При этом информация, предоставленная заявителем, как правило, проверяется частично – либо должностным лицом, который в программе выполняет функцию сборщика информа- ции, посещая заявителя на дому. Либо приглашая заявителя явиться в административный офис с письмен- ным подтверждением результатов проверки той информации, которая необходима для принятия решения по участию в конкретной программе. Право на участие определяется путем сравнения набранных семьей баллов с заранее установленной границей отсечения. Преимущество методики проверки по косвенным показателям состоит в том, что для нее требуется меньше информации, чем для точного выполнения проверки нуждаемости, и в то же время она объектив- на. Более того, поскольку в данной методике в действительности не измеряется величина дохода, то та- кая проверка должна в меньшей степени снижать трудовые усилия заявителей, чем проверка нуждаемости. Но и у методики проверки по косвенным показателям есть недостатки. Ее применение требует большо- го штата грамотных и обученных работать на компьютере сотрудников, а также от среднего до высокого уровень информационного обеспечения и технической культуры. Методике также присуща собственная неточность на уровне семьи, поскольку заключительная формулировка имеет прогностический, т. е. ве- роятностный характер. Хотя в среднем эта методика дает верные прогнозы. Формулы, используемые при обработке данных, обычно опираются на показатели, которые довольно стабильны. Поэтому во многих случаях они способны хорошо распознавать состояние хронической бедности, но одновременно могут быть нечувствительны к быстрым переменам семейного благосостояния или располагаемого дохода, что случается часто и в большом масштабе, когда экономика страны страдает от спада. Более того, результаты, которые получаются при вычислениях по формуле, некоторым домохозяйствам и общинам могут казаться загадочными или случайными. Проверки по косвенным показателям лучше всего использовать в тех странах, где хорошо налажено исполнение административных функций; для программ, предназначенных иметь дело с хронической бедно- стью, когда страна находится в состоянии экономической стабильности; там, где проверки по такой методике используются, чтобы обеспечить адресность одной единственной программы, в которой большие пособия, или же обеспечить адресность нескольких программ для того, чтобы получить максимальную отдачу при фиксированных общих расходах. ОБЕСПЕЧЕНИЕ АДРЕСНОСТИ НА ОСНОВЕ РЕШЕНИЯ ОБЩИНЫ Для обеспечения адресности на основе решения общины прибегают к помощи группы людей, состоящей из членов общины или ее лидеров, чьи основные функциональные обязанности в общине не связаны с про- граммными выплатами. Именно эти люди решают, кто в их общине должен получать пособие. Школьная администрация или ассоциация учителей и родителей могут определять, кого включить в программу, связан- ную со школьным образованием; старейшины деревни могут определять, кто будет получать зерно, чтобы облегчить людям тяготы, вызванные засухой. Или могут быть сформированы особые комитеты из членов общины или нескольких общин и местной администрации специально для определения тех, кто имеет право на участие в программе денежных выплат. Преимущество такой методики обеспечения адресности заключается в том, что она полагается на мест- ную информацию об индивидуальных обстоятельствах, собрать которую можно точнее и дешевле, чем ины- ми способами. В дополнение к этому, методика позволяет давать местные определения таким понятиям, как нуждаемость и благополучие. В то же время, обеспечение адресности социальной помощи с помощью общи- ны может столкнуться с рядом проблем. У функционеров на местах помимо желания обеспечить адресность программы на хорошем уровне могут оказаться еще и другие побудительные мотивы. Например, предоставле- ние пособий или, наоборот, отказ в них тем или иным членам общины могут ослабить властные полномочия или спаянность тех представителей местных комитетов, которые участвуют в принятии решений. Кроме того, подобная система способна дополнить известные примеры или дать более яркие образцы социальной неспра- ведливости. И, наконец, если материальное благополучие определяется по местным меркам, то оценка того, насколько качественно проведено определение адресности с помощью общины, становится более сложной и спорной. Определение адресности на основе решения общины лучше всего подходит для тех случаев, когда мест- ные общины четко определены и сплочены, когда действуют программы, в которых предусмотрено участие лишь небольшой доли населения, и когда программы действуют временно или располагают столь малыми средствами, что не могут самостоятельно поддерживать еще и административные структуры. 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 89 ОБЕСПЕЧЕНИЕ АДРЕСНОСТИ ПО ТЕРРИТОРИАЛЬНОМУ ПРИЗНАКУ При обеспечении адресности по территориальному признаку само местоположение определяет право на по- лучение социальных пособий: люди, которые живут на определенных географических пространствах, попа- дают в числе имеющих право на помощь, а все остальные – нет. Немногие программы действуют, базируясь на территориальном принципе, зато многие программы используют территориальный признак для обеспе- чения адресности наряду с другими методиками, применяемыми в тех же целях. Это особенно характерно для программ с неполным финансированием. В таких случаях карты бедности помогают сконцентрировать действие программы лишь на некоторых территориях страны или же отводить средства для определенных субнациональных административных образований. Преимущество обеспечение адресности по территориальному признаку состоит в простоте админист- ративного исполнения такой процедуры и отсутствии необходимости привлекать технические средства для использования программ индивидуальной оценки, о которых говорилось выше. При этом не происходит пря- мой потери стимулов к труду и маловероятно возникновение стигматизации, поскольку и бедные и небедные соседи будут получать одинаковые субсидии. Обеспечение адресности по территориальному признаку будет выполняться плохо, когда бедность территориально не сконцентрирована. Еще это зависит от точности кар- ты бедности. Но опасение на сей счет уменьшается, поскольку техника оценки малых территорий совершенс- твуется и применяется все шире 3. Однако здесь могут потребоваться политические компромиссы, поскольку руководители каждого самостоятельного в юридическом отношении административного образования будут «обрабатывать» политиков, стремясь включить свои административные единицы в сферу действие программ. И тогда может получиться, что социальные пособия будут получать только проживающие на определенных территориях страны, а не все беднейшие районы. Наиболее подходящие обстоятельства для обеспечения адресности по территориальному признаку сле- дующие: большие различия между жизненным уровнем по регионам страны. Слишком ограниченные ад- министративные возможности или чересчур малые суммы социальных выплат, чтобы можно было восполь- зоваться методиками индивидуальной оценки, которые дают более точные результаты. И/или когда можно использовать методику обеспечение адресности самоотбором, дополнительно подключая к ее проведению ряд государственных служб, которыми в основном пользуются бедные. ОБЕСПЕЧЕНИЕ АДРЕСНОСТИ ПО ДЕМОГРАФИЧЕСКОМУ ПРИЗНАКУ Самые обычные и простые формы обеспечения адресности по демографическому признаку базируются на возрасте. Среди них наибольшее распространение имеют детские пособия и социальные пенсии. Здра- вый смысл состоит в том, что люди оказываются особенно уязвимыми в детстве и в старости. Но такая ло- гика до некоторой степени затуманивается самой реальностью, ведь большинство граждан, особенно дети, а в большинстве стран и подавляющая часть пожилых людей, живут в домохозяйствах, состоящих из несколь- ких человек, из которых обычно кто-то получает доходы. И поскольку в семье ресурсы ее членов, как правило, складывают в общий котел, хотя бы частично, то многие дети и пожилые не бедствуют, хотя сами при этом ничего не зарабатывают. В административном отношении обеспечение адресности по демографическому признаку легко выпол- нимо. Более того, оно несет на себе черты универсализма или всеобщности. И отсюда зачастую проистекает его популярность с политической точки зрения. К тому же те, кто участвует в программах, где адресность обеспечивается таким способом, не подвергаются стигматизации. Ограниченность данной методики состоит в том, что возраст сам по себе бывает слабо взаимосвязан с бедностью. Исследование показывает, что на- блюдаемые корреляции сильно зависят от предположений, сделанных относительно экономии на масштабах программы и принятых эквивалентов при измерениях материального достатка. Это та область, где экономис- ты приходят к согласию, что полезно бы внести некоторые поправки, но не знают точно, как это сделать (см. вставку 8.2, где обсуждается данная тема) 4. Обеспечение адресности по демографическому признаку требует малых затрат. Оно особенно полезно, когда возраст и вспомоществование в значительной степени взаимосвязаны, или для программ, в которых включен элемент самоотбора для осуществления данной формы обеспечения адресности. Например, допол- нительное питание может предоставляться детям, которые пользуются услугами общественного здравоохра- нения в тех краях, где представители частной медицины удовлетворяют значительную долю потребности в медицинском обслуживании для групп населения, находящихся в верхней части распределения доходов. Или где социальная пенсия способна обслуживать тех пожилых, которые исключены из пенсионного плана с взносами, то есть им недоступна накопительная часть пенсии, которая обычно составляет главную часть денежных поступлений для тех, кто находится в верхней части распределения материального достатка. 90 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АДРЕСНОСТИ САМООТБОРОМ Программы с открытым участием, или по самоотбору, формально доступны для каждого желающего. Но они сконструированы с надеждой на то, что среди их участников количество бедных намного превзойдет количе- ство небедных. Или в предположении, что уровень пособий для бедных окажется выше. Один из наиболее распространенных способов применения самоотбора при оказании социальной по- мощи заключается в использовании низких зарплат по программам общественных работ. Это делается для того, чтобы стимулировать участие в таких программах лишь малоимущих. Те же, кто не столь беден, смогут подыскать себе более высокие заработки где-то в другом месте. Административные расходы на обеспечение адресности в рассматриваемом случае весьма низкие, хотя руководить программами общественных работ не просто. Но в то же время, такие программы приучают людей работать и, по определению, могут иметь политическию поддержку. Однако суммы, которые люди получают наличными в качестве зарплаты за учас- тие в общественных работах, как правило, существенно ниже социального пособия. И при этом необходимо учитывать связанную с этим стигматизацию. Другое общераспространенное применение самоотбора при оказании социальной помощи заключается в том, чтобы субсидировать покупки тех продуктов питания, которые бедные употребляют в большем количе- стве, чем небедные. Но на практике лишь немногие продукты малоимущие потребляют больше в абсолютных единицах, поскольку в целом они потребляют меньше, и, таким образом, получаемые выгоды зачастую имеют регрессивный или, в лучшем случае, лишь слегка прогрессивный характер. При этом методе сопутствующие ошибочные исключения и стигматизация встречаются редко. РУКОВОДСТВО ПО ВЫБОРУ МЕТОДИКИ Большинство методик обеспечения адресности применимо почти ко всем программам, однако некоторые программы обычно пользуются определенными методиками. Как мы уже отмечали, обеспечение адресности самоотбором при предложении низкого заработка применимо лишь для программ общественных работ и ис- пользуется большинством таких программ. Аналогичным образом, для программ продовольственных субси- дий требуется отбор соответствующих продуктов. Помимо названных примеров, всегда приходится делать выбор. К примеру, в программах денежных выплат адресность обеспечивалась фактически с помощью всех методик и многочисленных их комбинаций. Коуди, Грош и Ходдинотт (Coady, Grosh, Hoddinott, 2004) провели оценку, какие методики дают луч- шие результаты по части ошибочных включений. В рассмотренных программах, 80%-ный разброс резуль- татов обеспечения адресности по измерениям ошибочного включения был обусловлен расхождениями, присущими самим методикам, и лишь 20%-ный разброс был связан с различиями между используемы- ми методиками. Ошибки, которые имели место при использовании методик с проверкой нуждаемости, обеспечения адресности по территориальному признаку и программ с самовыбором на основе требования участвовать в общественно полезном труде, были целиком связаны с повышенной долей пособий, посту- пающих в две нижних квинтили населения, в отличие от методики обеспечения адресности самоотбором, основываясь на величине потреблении. Обеспечение адресности с проверкой по косвенным показателям 5, выбор отдельных участников с обеспечением адресности с помощью общины и обеспечение адресности в отношении детей по демографическому признаку показало, в среднем, неплохие результаты, но при этом в них имелся значительный разброс. Обеспечение адресности по демографическому признаку для пожи- лых людей и самоотбором, основываясь на потреблении, выявило ограниченные возможности методики в получении правильных результатов по обеспечению адресности. Рисунок 4.5 предоставляет удобную возможность для сравнения выгод по каждой из методик. Использование составных, или комбинированных методик обеспечения адресности в пределах одной программы дает, как правило, лучший результат, чем использование одной-единственной методики. Ранжирование, произведенное Коуди, Грошем и Ходдиноттом (Coady, Grosh, Hoddinott, 2004), не сле- дует принимать как безоговорочное предпочтение одной методики перед другими, поскольку в нем не учтены ошибочные исключения, различные детали ценообразования и трудности технического исполнения. И у нас нет надежной информации, чтобы дифференцировать рассмотренные методики с учетом названных элемен- тов. По всей вероятности верны следующие наблюдения: • Методики можно ранжировать по-разному, если учесть ошибочные исключения. К примеру, обес- печение адресности самоотбором с предоставлением заработка в программах с привлечением к об- щественным работам может оказаться среди методик с наиболее низкими ошибочными включени- ями, зато имеет тенденцию к значительным ошибочным исключениям, поскольку такие программы 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 91 малы по сравнению с потребностями РИСУНОК. 4.5. Зависимость результатов обеспечения адресности и не годятся для семей, бедных трудовы- от используемого метода ми ресурсами. Принимая во внимание значительный бюджет, который при- 75 я процентиль сущ программам с обеспечением адре- Медианное сности по демографическому признаку, значение Индекс Коуди Грош Ходдинотта 25 я процентиль ошибочные исключения для них будут, 2,5 по определению, наименьшими, как 2,0 и для программ, субсидирующих при- 1,5 обретение товаров широкого потребле- ния или предоставление повсеместно 1,0 используемых услуг. 0,5 • Проверки нуждаемости и проверки 0,0 по косвенным показателям требуют, Любой метод Любой С проверкой нуждаемости С проверкой попредставительным показателям С оценкой с помощью общины Любой метод По территориальному признаку Обеспечение адресности для пожилых людей Обеспечение адресности для молодых людей Другие методы Любой метод Общественные работы Потребительские товары По самовыбору по всей видимости, самых больших административных расходов, но они не могут сильно увеличить расходы на регистрацию получателей помощи. И системы таких проверок, безусловно, были рассчитаны на обширные про- граммы или комбинацию программ, что приводит к низким издержкам на них по сравнению с величиной пособий. Грош (Grosh, 1994) представляет дан- ные, которые показывают, что допол- нительные расходы, как правило, сба- лансированы достигаемым при этом более точным обеспечением адресно- Индивидуальная По категориям Любой сти. Издержки самих участников для оценка метод отбора таких программ, вероятно, также выше, но опять же, не являются запретительно высокими. ИСТОЧНИК: Coady, Grosh, and Hoddinott 2004, table 3.4. • Любые социальные выплаты способны ПРИМЕЧАНИЕ: Индекс Коуди-Грош-Ходдинотта (Coady-Grosh- сокращать трудовые усилия, потому что Hoddinott index) показывает долю выгод, которую получает исследуемая группа населения, выраженная как доля исследуемой группы во всем насе- приносят домохозяйствам нетрудовой лении. Например, доля выгод, попадающих самым бедным 40% населения, доход. Выплаты с проверкой нуждае- делится на 40. Для большинства наблюдений этот индекс отражает распре- деление выгоды для двух беднейших квинтилей населения, или же для са- мости будут оказывать до некоторой мой бедной квинтили или малоимущих. степени более сильное влияние на тру- довую занятость, поскольку связывают право, а иногда и величину пособий напрямую с доходом. На сегодняшний день опубликовано мало материалов по развивающимся странам, в которых указы- валось бы на то, что такие эффекты велики. Возможно, причиной тому служат маленькие социальные выплаты, и поэтому их воздействие на трудовые усилия воспринимается как неопределенное. • Такое явление как стигматизация может иметь место в любой специфической программе, но это силь- но зависит от построения программы и ее выполнения. • Во многих литературных источниках выражается озабоченность по поводу того, что неполитические затраты могут оказаться выше для программ с более точным обеспечением адресности. Однако труд- но прийти к обобщающему мнению относительно таких затрат. Что касается затрат, то системы с проверкой нуждаемости и с проверкой по косвенным показателям, несомненно, окажутся самыми дорогостоящими, поскольку у них высоки административные расходы на про- грамму, операционные издержки, а также социальные и политические затраты. Но пока еще все эти затраты не препятствовали работе многих программ и, похоже, действительно оказывались плодотворными инвести- циями в эффективные программы социальной помощи – особенно в те их них, что жестко связаны с хрони- чески бедными (вставка 4.4). 92 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 4.4. Каким образом причины принятия программы воздействуют на выбор методики обеспечения адресности? Значительная часть литературы и, в частности, эта глава тесно связаны с обеспечением адресности в отношении хрониче- ски бедных. Накоплен большой опыт, касающийся обеспечения адресности для этой группы населения, и в большинстве случаев можно воспользоваться несколькими хорошими вариантами. Когда программы задуманы для содействия тем, кто испытал то или иное экономическое потрясение, то диапазон наиболее приемлемых вариантов и их выполнения в каждом случае слегка меняется. Обеспечение адресности при проверке по кос- венным показателям – одна из «рабочих лошадок» обеспечения адресности в отношении хронически бедных – обычно вычеркивается, поскольку используемые в методике наблюдаемые характеристики изменяются медленно. Теоретически можно использовать обеспечение адресности с проверкой нуждаемости, но это повлечет за собой как открытые регистра- ционные процедуры, так и перерегистрации, повторяющиеся через каждые несколько месяцев. А это до некоторой степени обескураживает людей. Таким образом, в данном случае методика обеспечение адресности в программах с открытым уча- стием, или самоотбором окажется даже предпочтительней, чем обычно. Методики обеспечения адресности по категориям населения также могут оказаться пригодными. Ураганы, смерчи и оползни могут стать причиной территориального воздейст- вия, поэтому помощь очень важна для всех, кто оказался в зоне действия стихии. Еще более масштабные неблагоприятные явления – такие как засуха или наводнение – могут вызывать столь обширные первичные и вторичные эффекты, что по- требуется обеспечивать адресность по территориальному признаку или же адресность по территориальному признаку плюс долгосрочную социальную помощь по защите от риска. К примеру, потери зерновых на обширных территориях напрямую окажут воздействие на большинство фермеров. И, помимо этого, с большой вероятностью в пострадавшей области проявят- ся значительные вторичные эффекты в виде спроса на работу со стороны безземельных неквалифицированных работников и на мелкомасштабные услуги. Когда же побудительным мотивом для принятия программы служит компенсация тем, кто пострадал в процессе реформы, тогда важно найти способ распознать тех, кто действительно оказался в проигрыше, и определить масштаб их потерь. Если представляется возможным выполнить и то и другое в полном объеме, то может быть предложена особая компенсация. Например, когда государственные предприятия сокращают свою деятельность, уволенных работников определить неслож- но, и им может быть предоставлено выходное пособие, профессиональная переподготовка, доступ к получению кредита и т. п. Обеспечение адресности в случае подобной, особой компенсации не стоит на повестке дня, хотя при этом может потребоваться разработка соответствующего компенсационного пакета. Когда реформы носят более общий характер, как, например, сокращение продовольственных субсидий или субсидий на коммунальные услуги, цель программы социальной помощи состоит не в том, чтобы компенсировать потери каждому лицу, а в том, чтобы оказать содействие как можно более широкому кругу малоимущих и, по возможности, представителям среднего класса, а также добиться политической устойчи- вости подобных реформ. В таких случаях порог приема в программу может оказаться выше, чем для программ, ориентиро- ванных на хронически бедных, но их временной диапазон – относительно коротким. Как правило, такие реформы нацелены на продвижение от программ, лишенных адресности, к большему числу адресных программ. Поэтому наверно имеет смысл продумать и разработать какой-нибудь механизм обеспечения семейной адресности. Такие механизмы, как и сами програм- мы, в первоначальном варианте могут оказаться весьма далекими от совершенства. Однако это позволит реформам быстро продвигаться вперед и по ходу движения совершенствовать систему обеспечения адресности. Все накопленные нами знания в этой области подтверждают, что воплощение программы в жизнь иг- рает исключительно важную роль в получении итоговых результатов. Из сравнений, проведенных Коуди, Грош и Ходдиноттом (Coady, Grosh, and Hoddinott, 2004) вытекает, что специфика стран объясняет многое, но далеко не все наблюдаемое разнообразие. Обеспечение адресности улучшалось параллельно с повышени- ем доходов страны (косвенный признак роста административного потенциала), усилением ответственности правительства за свои действия и ростом социального неравенства. Однако многие достижения в обеспече- нии адресности должны быть отнесены на счет неучтенных факторов. Следовательно, существует огромный потенциал для совершенствования методик обеспечения адресности и их выполнения. Если бы показатели программ, демонстрирующих плохие результаты в обеспечении адресности, удалось довести до медианного уровня, то доля программных пособий, которые поступают к малоимущим, смогла бы вырасти на 10 процен- тных пунктов. 4.4. Обеспечение адресности зависит от качества работы Конечные результаты дела во многом зависят от его исполнения, и даже одну-единственную методику можно использовать различными способами, поэтому так важно детально обсудить процесс выполнения работы. В настоящем разделе обобщаются некоторые из ключевых уроков, извлеченных из литературных данных, представленных во вставке 4.1. При этом внимание концентрируется на результатах, общих для разных ме- тодик. Руководителям программ советуем прочитать справочные материалы, относящиеся непосредственно к тем методикам, которые представляют интерес для каждого из них. На Рисунке 4.6 описаны последовательные шаги, предпринимаемые в процессе обеспечения адресно- сти, начиная от населения в целом до получателей помощи по данной программе. 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 93 РИСУНОК 4.6. От всего населения к получателям социальной помощи: стадии обеспечения адресности } Все население Политический выбор: формулирование права на социальную помощь } Целевое население Входной уровень: определяется самоотбором Просители Получатели помощи } Уровень права на социальную помощь: определяется уровнем отсева и критериями отбора Бывшие получатели помощи } Уровень выхода из программы: определяется отсевом и частотой переаттестаций ИСТОЧНИК: Адаптировано из: de Neubourg, Castonguay и Roelen, 2007. ОТ ВСЕГО НАСЕЛЕНИЯ К АДРЕСНОЙ ГРУППЕ Один из первых шагов в реализации политики социальной помощи заключается в том, чтобы определить, какую выгоду сможет предоставить программа: какова величина пособия, на каких условиях оно предостав- ляется, в течение какого времени и кому. Этот шаг комплексный. Он опирается на многие факторы, которые обсуждаются на протяжении всей книги и сведены воедино в главе 9. Следующий шаг состоит в том, чтобы определить специфику права на помощь, переведя ее из области интуитивных представлений на конкретный и точный язык воплощения в жизнь. Детали такого процесса мо- гут оказаться весьма сложными. Допустим, принято решение определить в качестве адресной группы пожилых людей. Кого следует отнести к пожилым? Это все, кому за 60? За 70? За 80? Должен ли возрастной порог быть одинаковым для мужчин и женщин? Должен ли возрастной порог назначаться лишь с учетом потребностей только этой программы или принимая во внимание возраст выхода на полную пенсию по старости? Ана- логичные вопросы возникают и относительно программы, ориентированной на категорию нуждающихся. Почему тот или иной человек относится к бедным и до какой степени он беден? Должен ли порог зависеть от размеров семьи, от ее состава, от различий прожиточного минимума в разных областях страны? Или да- вайте рассмотрим некую программу предоставления помощи работающим матерям-одиночкам. Интуитивно нетрудно себе представить, кому необходимо помочь. Но предложить в данном случае точное определение может оказаться трудно выполнимым чисто технически. Каков тот минимальный объем труда, чтобы челове- ка можно было считать работающим? Подходят ли под определение те, кто работает сезонно или на дому? В каком возрасте ребенок переходит в разряд взрослого, и таким образом его мать начинает числиться просто взрослой женщиной? Когда мать считается матерью-одиночкой? Когда ее следует считать незамужней? Как быть, если она получает формально положенные ей алименты или существенные денежные переводы от отца ребенка? Что делать, если она формально замужем, но муж ее бросил или переехал в другое место? Каким образом в соответствии с требованием программы официально контролировать часы сезонной или надомной работы или же наличие поддержки со стороны отсутствующих отцов? Поскольку диапазон программ различного рода широк, а жизненных обстоятельств в разных странах великое множество, трудно разработать перечень критериев права на пособие, который можно было бы ис- пользовать во всех таких случаях. Вместо этого в следующем подразделе рассматриваются некоторые общие факторы, способные помочь руководителям программ отыскать то, что отражает специфику их ситуации. Бюджетные факторы Чем менее жесткое определение права на социальную помощь, тем шире круг желающих получать ее и тем выше расходы на программу (конечно большое значение здесь также имеет и размер и длительность получе- ния пособий). Скажем, в Непале возраст выхода на всеобщую социальную пенсию по старости начинается с 75 лет. Это высокая планка по сравнению с большинством определений старческого возраста, однако она 94 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ позволяет всем, кто отвечает названному возрастному критерию, находиться на социальном обслуживании в пределах выделенного бюджета. Аналогичным образом, в странах, где велико количество бедных, помогать каждому из них практически нереально. Поэтому порог включения в программу там может быть установлен значительно ниже черты бедности. К примеру, в Замбии Экспериментальный проект по программе социаль- ных выплат в округе Каломо нацелен на оказание помощи лишь 10% беднейшего населения в каждой деревне. Несмотря на то, что каждый третий житель этой страны – хронически бедный, в Каломо их доля скорее всего еще выше. Согласованность политического курса В стране, где взят курс на всестороннюю справедливую социальную защиту, определенная согласованность разных форм такой защиты может оказаться особенно полезной. Так, определение старческого возраста, ко- торое используется для назначения социальной пенсии, могло бы совпадать с определением, используемым в пенсионном плане для накопительной его части. Аналогично этому, определение безработицы в программе социальной помощи могло бы быть тем же самым, что и при страховании от безработицы, или удостоверять- ся по записи в отделении трудовой занятости населения. Административные возможности и точность исполнения Понятно, что управлять легче всего, следуя простым критериям. И, возможно, по этой причине стоило бы призывать идти именно по такому пути, хотя здесь также таится опасность совершения ошибок. Поэтому следует находить баланс между простотой и точностью исполнения. Рассмотрим, к примеру, национальный порог входа в программу с проверкой нуждаемости. Здесь используется простой критерий, однако если про- житочный минимум в городах намного выше, чем в сельской местности, то программа по самой своей сути неминуемо будет смещена в пользу сельского населения. В таком случае было бы справедливее иметь террито- риально разные пороги входа. Возможность осуществления такого варианта будет зависеть от общих админи- стративных полномочий в стране и от того, насколько доступным, хотя бы периодически, окажется получение данных о различиях в величине прожиточного минимума на территории страны. Прозрачность деятельности и административные возможности государства Для прозрачности программы ее простота опять же может оказаться ценной. Но помимо этого, прозрачность позволяет каждому убедиться в том, что программа осуществляется честно. Если же программа упрощена до та- кой степени, что представляется общественности несправедливой, то она может подвергнуться скорее критике, чем одобрению. Кроме того, программы должны пользоваться политической поддержкой, и в этом отношении выбор критериев обеспечения адресности может оказаться решающим. ОТ АДРЕСНОЙ ГРУППЫ НАСЕЛЕНИЯ К КРУГУ ЗАЯВИТЕЛЕЙ Чиновники могут дать определение, кто входит в конкретную адресную группу населения, но только сами семьи определят, кто из них входит в круг просителей о помощи, поскольку они и только они сами при- нимают решение, надо ли им обращаться с такой просьбой. Но прежде чем обратиться, домохозяйства должны узнать о существовании программы и понять, что она собой представляет. Затем им надо провести собственные подсчеты и взвесить, что перевешивает: потенциальные выгоды от помощи или возможные разнообразные личные затраты на участие в программе, включая и социальные издержки. Программы могут в значительной степени стимулировать обеспечение адресности самоотбором – в надежде на то, что состо- ятельная прослойка той части населения, которая отвечает критериям права на участие, не станет подавать прошение о помощи. И в то же время, если предполагается поддерживать низкий уровень ошибочных исключений, то следует принять меры для того, чтобы наиболее нуждающаяся часть населения подала та- кие заявления. Подобные меры необходимы независимо от того, какой механизм обеспечения адресности используется. В процессе принятия решения, стоит ли им подавать заявление, участники этого процесса оценивают весь спектр своих затрат и предполагаемых выгод от программы. Они учитывают величину пособия и опе- рационные издержки не только в процессе оформления, но также и при получении пособия и при выпол- нении любых требований, связанных с участием в программе, таких как необходимость где-то работать. Та- ким образом, многие части программы и порядка ее выполнения имеют отношение к величине ошибочных исключений. Ниже мы концентрируем внимание на том, что имеет отношение к процессу подачи заявления с просьбой о приеме в программу. 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 95 Для адекватного охвата и приема необходим адекватный бюджет Одна из основных причин, по которой домохозяйства могут проявлять недостаточное желание участвовать в программах (хотя и подходят для этого по критериям приемлемости), состоит в нехватке денег на адми- нистративные расходы для реализации различных стратегий, которые описаны в следующих подразделах. Чтобы иметь такую возможность, программе требуется достаточное количество сотрудников, офисных по- мещений и средств на покрытие дорожных расходов, которые сотрудники тратят, добираясь до офисов. Нужны соответствующие деньги на литературу, на поддержку в средствах массовой информации, на адрес- ное распространение информации среди тех посредников, которые могут помочь в привлечении клиентов, и так далее. Необходимо обеспечить достаточно широкое распространение информации о программе Всем потенциальным участникам программы нужно узнать о ней, а также о том, могут ли они попасть в нее по критерию права на участие, какую выгоду они могли бы при этом иметь, как подать заявление на участие, и вообще им следует знать как можно больше о программе. Для попадания в число претендентов людям может понадобиться проявить и старание, и творческое начало. Программы социальной помощи нацелены на тех, кто может столкнуться со значительными преградами на пути получения информации: такие люди, скорее всего, окажутся менее образованными, менее приученными общаться на канцелярском языке, у них меньше телевизоров и радиоприемников. И у них меньше возможностей читать газеты, используемые для проведения широкомасштабных информационно-рекламных кампаний. Эти люди, как правило, живут в от- даленных районах, и они недообслуживаются государственными органами. И они с большей вероятностью принадлежат к социальным группам, исключенным из общественной жизни страны. Правительства могут использовать различные средства, чтобы донести свои послания до людей. Хоро- шие результаты обычно приносят брошюры и плакаты, написанные доходчивым для всех языком или хорошо проиллюстрированные. Всю эту информацию следует распределить по многочисленным каналам распро- странения, а не отдавать такой процесс на откуп одним лишь службам, которые заняты программами соци- альной помощи. К этому делу следует привлекать и других поставщиков услуг, такие как школы, медицинские клиники, почтовые отделения связи и муниципальные управления, а также пользоваться помощью автори- тетных лиц, например, священнослужителей в местных приходах, деятелей общинных структур и неправи- тельственных организаций. А еще можно размещать информацию через торговые учреждения, допустим, в помещениях местных магазинов, баров и на рыночных площадях. В равной мере тут могут помочь кампании в средствах массовой информации, повышение образова- тельного уровня населения и/или периодически повторяющиеся информационные сообщения для тех, кто работает в местах, где заняты распространением информации, либо для групп населения в общинах, распо- ложенных в самых бедных районах страны. Данные по странам ОЭСР со всей очевидностью свидетельствуют о том, что недостаточные затраты на информирование служат существенной преградой для участия в про- грамме и что устранение этих преград приводит к росту уровня привлечения в программу (Hernanz, Malherbet, Pellizzari, 2004). Необходимо обеспечить низкие операционные издержки для получателей помощи Чтобы подать заявление на участие в программе, заявитель обычно должен прийти в определенное место с набором определенных документов. Чтобы затраты на дорогу до пункта приема были низкими, нужно ор- ганизовать дело так, чтобы добираться туда было удобно. Как правило, это означает, что отделы регистра- ции территориально должны находиться в местах, куда семьям легко добираться. Этого можно добиться раз- ными способами. Если государственные районные отделы регистрации находятся в городах, где есть рынки, которые регулярно посещает большинство потенциальных заявителей, то этого может быть достаточно. С другой стороны, можно шире развернуть сеть приемных офисов. Обычно это дорогое удовольствие, поэтому здесь может оказаться полезным промежуточное решение, которое заключается в периодическом создании пунктов приема в местах проживания. При подобной организационной системе программный персонал проводит регулярный прием по известному расписанию, допустим раз в неделю или раз в месяц в каком-то определенном месте, – может быть, в сельсовете, школе или поликлинике. Пределом удобства в предоставлении этих услуг может явиться сплошной охват бедных областей с целью уведомить потенци- альных получателей помощи о новой программе и оценить их приемлемость. Для ряда обширных новых программ с проверкой по косвенным показателям в Латинской Америке был использован такой подход – по крайней мере, это было сделано в самых бедных округах страны для первичной регистрации кандидатов на получение помощи. У разных подходов есть свои преимущества (табл. 4.4). Для удобства прохождения 96 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 4.4. Различные подходы к регистрации семей На основе обследованных домохозяйств На основе обращений Определение • Все семьи в определенной местности • Семьи приходят в местный отдел социальной опрашиваются и анкетируются, поддержки или в специально назначенный пункт а затем вносятся в систему с почти для подачи заявления на получение пособий исчерпывающей информационной полнотой Преимущества • Удобный способ охвата самых бедных • Более низкие суммарные расходы, поскольку слоев населения, которые, вероятно, благодаря самовыбору небедные находятся вне информированы меньше других регистрационного процесса (уменьшается количество опрашиваемых небедных семей) • Более низкие регистрационные затраты благодаря экономии на проездных • Динамичный доступ в режиме реального времени расходах • Более демократичный: каждый желающий имеет право быть опрошенным в любое время • Постоянный процесс способствует построению и поддержанию институциональных структур Лучше всего подхо- • Территорий с высокой бедностью • Территорий с умеренным или низким уровнем дит для… населения (где более 70% населения – бедности бедные) • Территорий с однородным • Территорий с неоднородным распределением бедных распределением бедности (сельские слоев населения районы, городские трущобы) • Новых программ, когда требуется быстро получить результат • Программа, которая хорошо известна и прорекламирована Примеры систем • Бразилия: Cadastro U´nico • Чили: Ficha CAS с начала 1990-х гг. обеспечения адре- • Чили: Ficha CAS до 1990-х гг. • Колумбия: SISBEN сности, где исполь- зован такой подход • Колумбия: SISBEN • Коста-Рика: SIPO • Коста-Рика: SIPO в бедных районах • Мексика: регистрационные списки для программы «Oportunidades» в городах • Мексика: регистрационные списки для программы «Oportunidades» в сельских районах ИСТОЧНИК: Castan˜eda, Lindert, 2005. ПРИМЕЧАНИЕ: CAS = Comite´ de Accio´n Social (Комитет социального действия); SISBEN = Sistema de Seleccio´n de Beneficiarios (Система отбора полу- чателей помощи); SIPO = Sistema de Informacio´n de la Poblacio´n Objetivo (Информационная система отбора адресной группы населения) подобной процедуры необходимо, чтобы еще и временные затраты были не слишком обременительны, по- этому очереди в местах регистрации должны быть короткими, а приемные офисы открытыми в такие часы, которые позволяли бы работающему населению контактировать с персоналом этих офисов без потери своего рабочего времени. Важно также сократить до необходимого минимума набор документов, требующихся для регистрации, поскольку получение каждого из них, скорее всего повлечет за собой новый виток поездок и выльется в до- полнительные затраты для заявителей. В программах могут быть предусмотрены различные средства, чтобы облегчить эту ношу для заявителей. Вместо предоставления официальных документов, когда это сделать непросто или связано с затратами времени, можно разрешить воспользоваться некими более доступными их заменителями. К примеру, в непальской программе выплат социальных пенсий в качестве документа, удостоверяющего возраст просителей, если у последних отсутствует свидетельство о рождении, принима- ются гороскопы. Программы могут включать в себя также предоставление помощи заявителям в получении необходимых документов. Так, частью программ ОДТ в Доминиканской Республике и Сальвадоре является помощь семьям в получении свидетельств о рождении детей. В самих программах может быть предусмо- трена процедура бесплатного для заявителей обеспечения документами, как это сделано в армянской Про- грамме семейных пособий по бедности (Family Poverty Benefits Program). Или же заявители могут получать нужную информацию непосредственно в других правительственных учреждениях, что недавно было орга- низовано в Албании. Необходимо учитывать ограниченные физические возможности инвалидов, пожилых людей и матерей с малолетними детьми. Это особенно важно, поскольку названные группы оказываются более многочислен- 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 97 ными в своей адресной части населения, чем среди всего населения. Здесь может помочь разрешение офици- ально назначенным доверенным лицам вести дела от имени отдельных людей из вышеназванных групп. Или работникам, которые заняты приемом в программу, возможно, следовало бы взять на себя груз посещения тех людей, которые по состоянию здоровья не имеют возможности выйти из дома. В Албании по программе «Ndihme Ekonomika» деревенским старостам поручено получать социальные выплаты, которые они затем раздают этим беспомощным. Сделайте процесс подачи заявления открытым Наилучшая организация процедуры регистрации состоит в том, чтобы предоставить людям возможность по- дать заявление на участие в программе в любой момент. Идеалом социальной помощи служит программа ком- пенсационных выплат, которая опознает каждого, кто соответствует критериям приема в программу, сразу же после подачи заявления на участие и немедленно предоставляет ему пособие. Если бюджетные ограничения нормируют количество обслуживаемых участников, то в таком случае желательно переопределить критерии. Допустим, снижая порог для получения пособий с проверкой нуждаемости или по косвенным показателям. Или устанавливая возрастное ограничение для критерия права на получение в отношении социальной части пенсии до такого уровня, когда меньше людей будет отвечать данному критерию. Или же ограничивая дей- ствие программы лишь определенными территориальными образованиями, которые выбраны на основе карт бедности. Однако программы зачастую не следуют намеченным маршрутом. Список участников программы открыт для обозрения до тех пор, пока не достигнут потолок, определяемый бюджетом программы, после чего прием и список закрываются. Это очевидно приведет к ошибочным исключениям. Образуются новые семьи, некоторые перебираются в другие места. Третьи снова впадают в бедность, тогда как четвертые узнают о существовании программы с опозданием. Все эти группы будут исключены из сферы действия программы, как только закроется система регистрации. Поэтому имеет смысл позволить семьям регистрироваться даже в том случае, если они не смогут сразу получать пособие. В особенности это касается программ, где ожидается относительно большая текучесть участников. ОТ ЗАЯВИТЕЛЕЙ К ПОЛУЧАТЕЛЯМ ПОМОЩИ Для социальных программ с открытым участием (самоотбором) или для программ, где адресность определяется лишь по демографическому или территориальному критериям, такие понятия как подача заявления и прием в программу являются синонимами. У методик обеспечения адресности, в которых используется оценка заявите- ля, есть дальнейшая стадия обеспечения адресности, для которой необходим значительный объем информации. Двадцать лет назад такие методики были редкостью в развивающихся странах, но сегодня они применяются повсеместно. Особенно в странах со средним уровнем дохода и переходной экономикой. Первичным элементом механизма индивидуальной оценки служит набор критериев, который позволяет надежно оценить благосостояние каждого заявителя и породить как можно меньше эффектов, снижающих трудовую активность. Следующими элементами в системах обеспечения адресности служат средства сбора – и обычно проверки – информации о заявителях и затем принятие окончательного решения. Механизмы индивидуальной оценки позволят провести наиболее точное обеспечение адресности в том случае, если информация, на основе которой проводилось определение права на включение в программу, окажется точной. Существуют различные способы достичь этой цели. Без проверки заявителя Наиболее простой вариант обеспечения адресности – вообще не проверять информацию. Но у семей есть очевидный стимул сообщать о себе ложную информацию, чтобы оказаться в числе получателей помощи. Более того, некоторые определения, например, общего дохода, являются неоднозначными. Люди, занятые на нескольких или на сезонных работах, а также индивидуальные мелкие собственники или владельцы некор- поративных предприятий, когда семейные и бизнес-бюджеты переплетаются, могут действительно не знать, какова величина их дохода. Или же, во всяком случае, представляют ее себе не такой, какой она оказалась бы по подсчетам чиновников программы. Семейные опросы, в которых делается серьезная попытка собрать вое- дино и в полном объеме информацию о доходе, могут включать в себя сотни вопросов за длительный период времени, по различным видам предпринимательства, работе и смешанным источникам получения дохода (McKay 2000a). Целесообразность проверки подтверждается опытом американского штата Мэриленд и Бразилии. В Мэ- риленде в течение небольшого отрезка времени в 1970-х гг. проводился эксперимент по самодекларации до- хода с возможностью аудиторской проверки (как это практикуется в американской системе сбора подоходных 98 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ налогов). В результате эксперимента частота случаев появления ошибки быстро выросла до 53%, а частота ошибочных выплат поднялась до 23% (в настоящее время частота ошибочных выплат равна 13%) (Lindert, 2005). В Бразилии система проверки нуждаемости применялась для нескольких программ, наиболее известные из которых «Bolsa Familia» и ее предшественницы, когда самозаявленная величина дохода не проверялась 6. При этом бедных домохозяйств, крайне бедных домохозяйств и домохозяйств с самозаявленным нулевым до- ходом оказалось больше, чем их предполагалось по результатам общих обследований домохозяйств или сле- довало из узкого опроса зарегистрированных семей (Castañeda, Lindert, 2005). Однако бывают ситуации, когда нет возможности провести проверку. Это меньше всего повредит в том случае, когда основная собранная информация не имеет отношения к финансовой сфере, поскольку при этом у людей не возникает соблазна исказить сообщаемую информацию в свою пользу. Или когда выгода небольшая либо одноразовая. Или если важнее всего получить быстрый ответ, например, в отделении экстренной медицинской помощи, когда сроч- но решается вопрос, насколько серьезная помощь должна быть оказана пациенту и, соответственно, сколько ему придется за нее заплатить. Заявители предоставляют документы Заявителей можно попросить предоставить письменные документальные подтверждения их доходов, расхо- дов, имущества. Или, по крайней мере, той их части, которая имеет отношение к документам, предоставля- емым по программным требованиям и в какой-то мере отражающих экономическое благосостояние семей. Можно попросить их предоставить корешки квитанций, счета по оплате за коммунальные услуги, налоговые декларации, документы, подтверждающие, что они не получают помощь ни по каким другим социальным программам в стране, или какие-то иные аналогичные документы. В соответствии с правилами Единой про- граммы месячных пособий в Киргизской Республике, от семьи, в зависимости от конкретных обстоятельств, могут потребовать предъявить до 25 подобных документов. Хотя аналитики подсчитали, что в среднем тре- буется примерно пять документов. Получение всей необходимой подтверждающей документации может оказаться тяжелым бременем для заявителей. Таким образом, пользу от документальной проверки для снижения ошибочных включений следу- ет взвешивать на одних весах с ростом операционных издержек для заявителей и возможностью увеличения ошибочных исключений из программы. Более того, выдача ряда документов способна порождать дополни- тельные административные расходы, связанные с канцелярской работой чиновников, занятых таким делом. Но поскольку подобные затраты не всегда связаны непосредственно с деятельностью управлений по соци- альной помощи, то они не всегда засчитываются на баланс этих ведомств. Во всяком случае, такие допол- нительные расходы не засчитываются, когда речь идет о регулярно предоставляемых документах, вроде сче- тов по оплате коммунальных услуг. Но если семья должна предоставить документальное подтверждение, что не владеет землей или автомобилем или не получает пенсию, то соответствующее ведомство обязано выдавать подобные документы лишь для использования в целях обеспечения адресности в программах социальной по- мощи. Албанская программа «Ndihme Ekonomika» подключена к проверке третьей стороной в электронном виде для того, чтобы исключить необходимость получения таких дополнительных документов. Документальное подтверждение материального благосостояния, предоставляемое заявителем, выполня- ет свою функцию лучше всего, когда клиентская база программы регулярно используется для выполнения зна- чительной части регистрируемых финансовых операций. Хуже схема работает в тех случаях, когда источники дохода по большей части неофициальные и незадокументированы, когда недвижимое имущество столь мало, что не облагается налогом; в тех местах, где недостаточно развита система сбора налога на собственность, или там, где бедные слои населения не пользуются коммунальными услугами. Или пользуются, но счета за комму- нальные услуги при этом не выписываются должным образом. В странах со средним доходом и с переходны- ми экономиками, напротив, вполне возможно составление полезной, хотя бы и неполной, картины благосо- стояния домохозяйства с помощью такой документации. Работники, ведущие прием в программу, посещают дома Проверки по косвенным показателям построены в значительной степени на сборе данных, которые легко проконтролировать, посещая клиентов на дому. К таким данным относятся месторасположение и качество жилья, пользование коммунальными услугами и обладание потребительскими товарами длительного поль- зования. Проблема посещений домов заключается в том, что они требуют от персонала дополнительных затрат времени и, скорее всего, наличия переносных компьютеров или иного портативного оборудования. Тут опять же выгоду от снижения ошибочных исключений следует сравнивать с дополнительными админи- стративными расходами. Время, дополнительно затрачиваемое персоналом программы, до некоторой сте- 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 99 пени можно сократить, если воспользоваться подходом с поголовным охватом населения, который описан в таблице 4.4. Ведь тогда посещают дома, компактно расположенные на одной территории, что сокращает время на передвижение. К сожалению, пока недостаточно информации о том, способны ли систематиче- ские проверки в отдельно выбранных местах или с использованием случайной выборки домов для посеще- ния привести к такой точности в отчетах, которая окажется достаточной для полноценной замены 100%- ных посещений домов. Проверка благосостояния третьей стороной: выбор делает община Обеспечение адресности социальной помощи с помощью общины основывается на представлении о том, что членам общины в процессе повседневной жизни известно, кто среди них малоимущий. Они видят, кто, сколь- ко и на что тратит, кто чем владеет и какими стратегиями по обеспечению средств существования пользуется семья. Таким образом, если передать решение о признании права на социальную помощь в руки разумно подобранной общинной комиссии или достойному представителю общины, то отпадает вопрос о затратах на проверку и в отношении программы, и в отношении заявителя. Однако деятельность представителей об- щины может повлечь за собой не предусмотренные расходы. Иногда представители общины проводят опросы или посещают семьи на дому, что приводит к существенным неучтенным и невозмещаемым административ- ным расходам. Разумеется, люди тратят свое время в процессе принятия решения. Вопрос о том, несут ли они при этом некие социальные издержки в виде выраженного в их адрес негодования или чувства обиды по поводу вынесенных ими решений или по поводу того, что именно они выполняют руководящую социальную роль, пока еще недостаточно изучен и предположительно зависит от конкретной ситуации. Но он может оказаться существенным в отношении точности, затратности и устойчивости подобных систем обеспечения адресности. Проверка благосостояния третьей стороной: выбор делает электроника Для семей возможен и другой путь сбора документации, удостоверяющей их экономическое положение, и пере- дачи ее в отделения по оказанию социальной помощи. Это получение органом социальной помощи нужной ему информации непосредственно из баз данных других ведомств. Проверка благосостояния третьей стороной при- обретает все более широкое распространение в странах со средними доходами и переходными экономиками, где достаточно развиты информационные системы отдельных ведомств. Чтобы ими воспользоваться в целях провер- ки третьей стороной, необходимо сделать официальный запрос на законное использование конфиденциальной информации, и должны также существовать технические средства для перекрестных проверок баз данных по лич- ным идентификационным номерам, адресам или пофамильно. Обычный подход в подобных случаях заключает- ся в электронной проверке путем слияния и сверки баз данных, которые выполняются либо периодически, либо непрерывно. При этом техническое решение не обязательно должно быть высокотехнологичным. В Албании в отдел по оказанию социальной помощи поступает ежеквартальная распечатка о безработных, зарегистриро- ванных в службе занятости. Такая распечатка служит хорошим подспорьем при обработке поданных заявлений на получение социальной помощи по программе «Ndihme Ekonomika». Независимо от того, какие средства используются для проверки, важно еще и качество опросных листов или интервью с подателями заявлений. Собранная информация должна быть точной, полной, результатив- ной и вежливой по форме. Проводя опрос, сотрудник, который связан с определением права заявителя на помощь, должен не просто вытягивать из него информацию, но также и предоставлять ему необходимую информацию (вставка 4.5). ОТ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ПОМОЩИ К БЫВШИМ ПОЛУЧАТЕЛЯМ ПОМОЩИ Программы социальной помощи редко создаются в расчете на постоянную поддержку отдельных лиц или се- мей (хотя могут быть и такие программы социального страхования). Следовательно, как правило, в программе должна предусматриваться возможность выхода получателей помощи из ее списков. Отметим, это означает не совсем тот же самый результат, что и помощь в достижении семьей состояния экономической независимос- ти, которое обсуждается в главе 5, раздел 3. Получатели помощи могут покинуть программу в результате естественных причин. Скажем, ежегодно огромное количество детей переходит возрастную границу, установленную для получения детских пособий, а некоторое число пожилых людей, получающих социальные пенсии или пособия, умирает. В результате чего в программе остается свободное пространство для следующей волны народившихся детей и тех предста- вителей старшего поколения, которые достигают возрастного порога, дающего им право на получение соци- альной помощи. Хотя теоретически в обоих этих случаях все представляется простым и аналогичным, однако в административном исполнении, то есть на практике, все не так однозначно. Для включения в программу 100 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 4.5. Общение и прозрачность при приеме в программу Полноценное общение «лицом к лицу» с желающими попасть в программу и теми, кто получает социальные пособия, важны по ряду причин: этим выказывается уважение к клиенту и, таким образом, уменьшаются социальные издержки. Непос- редственная передача информации может помочь в обеспечении адресности и налаживании правильного поведения семьи, повышая, таким образом, эффективность программы. Еще она может помочь тому, чтобы программа была оценена как справедливая. А это придаст ей дополнительную политическую устойчивость. Персонал, который работает с программой, должен: • объяснить конфиденциальность политики в отношении информации, касающейся данных, которые содержатся в заяв- лении о приеме, и о пособиях; • вести себя уважительно и культурно; • при необходимости предоставить для контакта сотрудников, которые могут общаться на многих языках, или услуги по переводу; • предоставить всем заявителям информацию о правах клиента и об ответственности в отношении переаттестации, о продолжительности права на помощь, а также о том, с кем и каким образом заявитель может контактировать, если у него возникнут вопросы, как ему должным образом оформить заявление и т. п.; • позволить клиентам задавать вопросы сотрудникам. ИСТОЧНИК: Castan˜eda, Lindert, 2005. детских пособий достаточно лишь установить возраст младенца и затем прекратить выплату пособий через определенное количество лет. То есть в данном случае можно просто разместить данные непосредственно в информационной системе или без труда вести учет по старинке, пользуясь системой «карандаш и бумага». Исключение же умершего пожилого человека из числа получателей социальной помощи выполнить слож- нее, поскольку это как минимум требует того, чтобы программная администрация узнала о смерти. И хотя, как правило, семья обязана извещать администрацию о смерти получателя помощи, но если пособие по случаю смерти представляет собой не столь значимую сумму, то у родных нет стимула сообщать об этом руководите- лю программы. Поэтому они могут этого и не сделать или сделать с большой задержкой. Более того, у неко- торых пожилых нет семьи и ближайших родных, а у соседей не возникает никакого желания обременить себя дополнительными обязанностями и сообщить о смерти в социальную программу. Конечно персонал программы, связанной с социальными пособиями, может самостоятельно получить информацию из офици- ального регистра умерших. Но такие записи зачастую оказываются неполными. Есть еще одна, третья по сче- ту стратегия, когда программы социальных пенсий или пособий настроены так, что система автоматически временно прекращает выплаты тем, кто в течение двух или трех месяцев подряд не забирает причитающиеся ему деньги. При этом предполагается, что причиной может стать смерть получателя, которая таким образом окажется известной администрации. Разумеется, выплаты могут не забираться и по другим причинам. Скажем, не смертельно опасная болезнь, или инвалидность, или более высокие, чем обычно, операционные издержки для индивидуальных получателей. И при этом могут быть обстоятельства, когда эти люди больше всего ну- ждаются в помощи. Получатели помощи могут выйти из программы и по собственной инициативе, если обстоятельства из- меняются для них в лучшую сторону. Один из моментов, который является привлекательным в программе об- щественных работ, где адресность обеспечивается низкой зарплатой, состоит в том, что когда экономическое положение страны улучшается – или в результате сезонных перепадов, или после выхода из глубокого эко- номического спада, – количество работающих, которые желают трудиться за низкую зарплату, падает, и тогда программа сама по себе ужимается. Подобным образом, некоторые из получателей помощи по программам иного типа могут покинуть их или перестать регулярно получать причитающиеся пособия в том случае, когда величина пособия невелика по сравнению с операционными издержками на ее получение. И опять, хотя, оче- видно, в данном случае у получателя также нет заинтересованности официально извещать социальные служ- бы о своем выходе из программы. Программы зачастую устроены так, чтобы блокировать начисление пособия тем, кто не забирает их регулярно. Это позволяет принять в программу другую нуждающуюся семью. И вновь, сам по себе факт неполучения пособия может иметь место по причинам, отличным от выхода из программы. Механизмы индивидуальной оценки следует строить, исходя из требований периодической переатте- стации. Обычно такая процедура бывает двух видов. В первом случае от семей требуется сообщать в про- грамму социальной помощи обо всех материальных изменениях, которые влияют на их благосостояние – это изменения дохода, состава семьи или местожительства – всякий раз, когда случается подобная перемена. Во втором случае семьи обязаны периодически участвовать в процессе повторных обследований. Такой процесс до настоящего времени был одним из слабых мест многих систем обеспечения семейной адресно- 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 101 сти. Часто такие системы настраиваются под новые программы, и это делается в спешке в силу экономиче- ских или политических причин, когда все внимание сконцентрировано на том, чтобы набрать людей. Лишь по прошествии ряда лет после запуска программы в работу начинают действительно обращать внимание на то, сколько времени люди уже получают пособия. В идеале правила переаттестации должны быть четко определены в тот момент, когда программа начинает работать, и их необходимо объяснить людям, которые включены в программу. А сами системы должны быть устроены так, чтобы процесс переаттестации прохо- дил как рутинная часть работы. Частота проведения переаттестаций во многом определяется на глазок в зависимости от того, насколько быстро семьи впадают в бедность и выходят из нее, насколько чувствительна к этим явлениям система обеспе- чения адресности и каковы затраты на проведение переаттестации. На практике такие исследования обычно не дают никакой пищи для принятия политических решений, связанных с переаттестацией. Хотя учет резуль- татов подобных исследований оказался бы при этом весьма разумным в материальном плане. В европейских и среднеазиатских программах с проверкой нуждаемости переаттестацию проводят весьма часто: по крайней мере, раз в год или чаще. В латиноамериканских программах с проверкой по косвенным показателям переатте- стация проводится, как правило, один раз в два-три года. Для программ с проверкой нуждаемости переаттеста- цию разумно проводить чаще, чем для программ с проверкой по косвенным показателям, поскольку провер- ки нуждаемости более чувствительны к краткосрочным переменам благосостояния. Измерения с проверкой по косвенным показателям хорошо скоррелируются с долгосрочными изменениями благосостояния, поэтому результаты таких измерений, скорее всего, мало изменятся, даже если материальное положение на короткий срок изменилось. Чтобы уменьшить административное бремя и операционные затраты на переаттестацию получателей помощи, программы могут менять периодичность такой процедуры в зависимости от типа семьи. К примеру, в соответствии с Единой программой месячных пособий в Киргизской Республике семьи в городской местно- сти, как правило, получают пособие в течение всего лишь трех месяцев, тогда как в сельской местности посо- бия предоставляются в течение года. Это сделано исходя из предположения, что у сельских жителей меньше возможностей поменять работу. А если их благосостояние каким-то образом изменилось, то в маленьких по- селках или деревнях подобное изменение оказывается на виду. И в этом случае социальный работник сможет обнаружить любое нарушение требования к получателю пособия сообщать об изменении соответствующих обстоятельств. В Албании за основу принята ежемесячная переаттестация. Но если при этом частых измене- ний в материальном положении не предвидится, то можно перейти на ежегодную переаттестацию. Напри- мер, в том случае, когда глава семьи – инвалид, или ему за 70, или это многодетная мать-одиночка. В обеих названных странах социальные работники обладают некими полномочиями в установлении периодичности переаттестации для определенных категорий семей. Кроме того, программы могут также создаваться для действия в строго заданных временных пределах. Временные границы способны выполнять две функции. Самая очевидная и важная – возможность распре- делять ресурсы среди большего количества людей. Это становится особенно важным, когда финансирова- ние программы значительно ниже того уровня, который необходим, чтобы программа поддерживала всех, кто отвечает критериям приема в программу. Такова, к примеру, основная мотивация 18-месячного вре- менного лимита получения помощи по Программе развития уязвимых групп населения (Vulnerable Group Development Program) в Бангладеш. Даже в более щедро финансируемых программах, таких как мексикан- ская «Oportunidades», применяются ограничения по времени получения пособий. Это делается в дополнение к медленному демографическому «износу», то есть выбыванию участников программы в соответствии с кри- териями по демографическому признаку, и чтобы уменьшить среднесрочные трения, способные возникать на почве переаттестации, которая проводится раз в три года с проверкой по представительным показателям. Семьи получают пособия в полном объеме в течение четырех лет в городах и в течение шести лет в сельской и полугородской местности. А в течение последующих трех лет величина пособий снижается. Даже в пол- ностью финансируемых программах, где не ставится задачи нормировать количество участников, временные ограничения иногда используют для того, чтобы у получателей социальной помощи были стимулы стать экономически самостоятельными. Вот почему существует предельный пятилетний срок на участие в амери- канской программе «Временная помощь нуждающимся семьям» (U. S. Temporary Assistance for Needy Families Program) и предельный двухлетний срок интенсивной социально-психологической поддержки по чилийской программе «Chile Solidario». Администрирование длительностью участия в программе отражается на системе управления програм- мными данными. Для проведения перекрестных проверок будет необходима общенациональная база данных или, по крайней мере, местные базы данных. К примеру, у программы «Временная помощь нуждающимся семьям» отсутствует федеральная база данных, поэтому в ней трудно ограничиться пятилетним сроком дейст- 102 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ вия 7. Жители страны могут перемещаться из одного штата в другой, и всякий раз начинается новый отсчет их участия в этой программе. Некоторая перекрестная проверка происходит, но она далеко не полная. Если же в программах установлен пожизненный срок возможного участия, то это требует, чтобы базы данных содер- жали информацию не только о текущих, но и о прошлых получателях помощи. Кроме того, предельные сроки получения социальной помощи создают дополнительные проблемы при определении адресатов. Если семья, которая состоит из матери, отца и одного ребенка, получает по- мощь в течение двух лет, а затем супруги разводятся и каждый из них обретает новую семью, следует ли считать, что каждая из вновь образованных семей получала социальную помощь эти два года? А может быть, лишь та, в которой остался ребенок? Или помощи не получал никто из них? Вот другой пример. Если мать и ее ребенок получают социальную помощь, а затем мать умирает или передает ребенка полностью на воспитание бабушке, должна ли бабушка считаться новым и законным получателем помощи? Вариации на данную тему почти бесконечны, но они представляют не только академический интерес, поскольку состав семей и домохозяйств переменчив во многих общественных формациях, и зачастую такое явление более характерно для малоимущих слоев населения. МЕХАНИЗМЫ ОБРАБОТКИ ЖАЛОБ И ОБРАЩЕНИЙ В любой операции, связанной с программой, случаются ошибки. Причем чаще происходит так, что люди видят ошибку там, где ее на самом деле нет. Поэтому важно иметь в своем распоряжении соответствующие ме- ханизмы и для исправления ошибок и для понимания истинного положения вещей. Программа, где не пред- усмотрены подобные механизмы, рискует со временем приобрести дурную репутацию. Проблемы, которые требуется решать по поступившим заявлениям, могут возникать по любому вопро- су, связанному с работой программы, но львиная их доля обычно концентрируется вокруг вопроса об участии, поскольку это первое столкновение клиента с программой и зачастую оно оказывается для него наиболее запутанным. По этой причине в настоящей главе обсуждается именно данная проблема, хотя те же самые ме- ханизмы окажутся полезными при разрешении жалоб, связанных с выплатами, с некими ограничивающими условиями и т. п. Методически обоснованные, профессионально исполняемые и базирующиеся на правилах проце- дуры обработки жалоб и обращений являются отличительным признаком современности, ответствен- ности и демократичности программы социальной защиты. Именно этих качеств недостает большинству программ социальной помощи в развивающихся странах. Поэтому там люди чаще выражают свое недо- вольство друзьям и соседям, не предпринимая никаких действий, чтобы разрешить возникшую у них проблему, связанную с программой. Или же они лично либо через посредника, имеющего нужные связи, стараются обратиться к чиновнику самого высокого уровня, до которого могут дотянуться. Такие обра- щения, основанные на личных связях, а не на строгих правилах, открывают двери для возникновения проблем управления и учета. При этом можно еще потратить массу времени на то, что чиновники будут разбираться с каждым случаем персонально, тогда как менеджеры должны быть заняты работой по управ- лению процессами, которые едины для всех. В некоторых программах предусмотрена тщательная работа по совершенствованию систем обработки заявлений. Однако до настоящего времени проведено очень мало социологических исследований или обзоров по данному вопросу, которые были бы предприняты с той целью, чтобы помочь странам делиться друг с другом накопленным опытом (в качестве примера подобного исследования обратитесь к работе «Planning and Development Collaborative International 2001»). По названной причине информация, приводимая в данном разделе, в значительной степени не столь обоснована, как в остальной части главы. Механизмы по обработке жалоб и обращений должны решать следующие три задачи: • Решения должны приниматься в соответствии с правилами программы. • Минимизировать затраты как участников, так и самой программы. • Принимаемые решения должны быть доступными для простого, прозрачного, честного и быстрого исполнения. И должны восприниматься именно такими. Работа с обращениями и жалобами включает в себя многоуровневые процессы. Чем выше уровень, тем больших затрат он требует как от заявителя, так и от программы. Поэтому переход на более высокий уровень должен осуществляться лишь тогда, когда на предыдущем уровне конкретную проблему разре- шить не удалось. 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 103 На переднем крае работы с клиентами Основная масса жалоб разрешается легко. Допустим, в запись вкралась канцелярская ошибка, которую можно поправить без промедления. Бывает пропущена информация, полученная от клиента или государственного ор- гана и необходимая, например, для того, чтобы провести перекрестную проверку данных относительно прием- лемости или проконтролировать их соответствие условиям программы. Всегда можно разъяснить действующие правила, если люди что-то в них недопонимают. Социальный работник, который находится на переднем крае общения с клиентами, зачастую может самостоятельно и быстро разрешить подобные проблемы при непос- редственном контакте с клиентом. Это нижний уровень предоставления услуг. Если проблема здесь решается, то это имеет ряд преимуществ, а именно: данный уровень и самый доступный для клиента, а часто он и самый дешевый для программы. И при этом социальный работник или же первичный поставщик услуг, который до- пустил ошибку или плохо исполнил работу по передаче информации, как правило, замечает последствие этого и может не только зафиксировать конкретное обращение, но и разобраться, в чем была допущена ошибка, чтобы исключить ее возникновение в будущем. Запустить в работу эту часть апелляционной системы довольно просто: нужно всего лишь, чтобы согласно правилам программы служащие, которые заняты приемом в программу, имели возможность повторить опрос или анкетирование с любым заявителем, который этого пожелает, и чтобы эти служащие имели доступ к записям, относящимся к клиенту. В тех случаях, когда на переднем крае обслуживания клиентов работают представители не одного, а нескольких ведомств или организаций, важно заранее определить, кто из них будет получать информацию и кому будет предоставлена возможность решать возникающие проблемы. И важно довести эти сведения до участников. К примеру, в некой программе ОДТ муниципалитет мог бы заняться рассмотрением вопро- сов приема кандидатов в программу и жалоб по поводу работы программы, тогда как школы могли бы взять на себя функцию контроля посещаемости, а банки – заключенных соглашений о выплатах. Те, кто подал заявление на участие в программе и не попал в нее, очевидно, сначала обратятся в муниципалитет с просьбой проверить правильность такого решения. Но к кому им обращаться, если, по их мнению, размер выплаты был неверным? Они могут обнаружить такую проблему после получения денег. Но банковский служащий, как правило, не тот человек, к которому следует адресоваться с жалобами, поскольку он или она знает лишь сумму, которую причитается выплатить, но не знает, почему именно такую сумму. Таким образом, в тех случаях, когда приходится иметь дело с принятием решений по специфическим жалобам, должны быть установлены адек- ватные правила для той организации, которая исправляет ошибки или действует на основе данных, получен- ных от другой организации. Должны быть созданы информационные системы и выстроены правила для тех, чья функция заключается в передаче сообщенных сведений в форме, ясной для персонала и общественности. Более высокий или более независимый уровень обращения Следующий, второй уровень обращений, необходим сторонам, которые остались неудовлетворенными на нижнем, первом уровне. Это может быть обращение в ту же самую организацию или ведомство, но на более высокий уровень. Например, обращения могут быть переданы на рассмотрение областного, а не районного управления. Или это может быть специализированное отделение в структуре той же организации, например, отдел обращений (причем в его ведении могут находиться обращения по нескольким программам) того же министерства или муниципалитета. И напротив, это может быть независимый комитет или назначенный пра- вительством посредник по жалобам на действия госучреждений. Второй уровень обращений окажется особенно важным, когда причина, породившая проблему, заключает- ся в некоторой некомпетентности, халатности или злонамеренности на низшем уровне обслуживания клиентов. Но он также будет полезен и во всех остальных случаях. Если жалобы возникают из-за систематического брака в построении программы или ее выполнении, то у руководителей на втором уровне работы с обращениями за- частую есть более сильные рычаги воздействия на руководящий персонал программы, чем у служащих низшего звена, которые заняты определением права на включение в программу. К тому же, более высокое руководство может оказывать содействие в том, чтобы поменять тактику поведения или процедуры, которые причиняют бес- покойство и вызывают нарекания. И на этом уровне у тех, кто подает жалобу, может возникнуть ощущение, что они не зря обратились за помощью – когда они остались неудовлетворены результатом ответа на их обращение на первом уровне – даже в том случае, если в отношении них были соблюдены все правила, предписанные программой. Это может иметь особенно важное значения для принятия решений о включении в программу, по- скольку правила обеспечения адресности лишь приближенно соответствуют понятию справедливости, которо- му пытается следовать программа. Следовательно, бывают ситуации, в которых податели заявлений с просьбой о приеме в программу могут быть признаны не удовлетворяющим критериям согласно действующим правилам, хотя многие люди согласились бы с тем, что эти заявители должны быть приняты в программу. 104 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ В отношении обращений к администраторам должны действовать четкие стандарты их обработки, пред- полагающие, что каждый такой случай будет рассмотрен и по нему принято решение в течение определен- ного промежутка времени, а податели прошений и жалоб получат подробное объяснение обоснованности соответствующего решения. Обращения в судебные органы Когда исчерпаны иные возможности, жалобщики могут обратиться к правовой системе. Очевидно, это самый до- рогостоящий путь для решения проблемы. Поэтому к нему не следует прибегать по любому поводу. Обращения в судебные инстанции могут оказаться исключительно мощным инструментом для установления или изменения действующих правил или их толкования. Например, в Южно-Африканской Республике на основании конститу- ции имел место судебный прецедент в отношении программы социальных пенсий. Тогда было принято поста- новление, что назначение пенсии женщинам с 60 лет, а для мужчин с 65 лет, несправедливо. На этом основании программа снизила возраст порогового уровня для мужчин, уравняв его с этим показателем для женщин 8. Многообещающие примеры из практики Мы заканчиваем этот раздел некоторыми многообещающими примерами, которые взяты из практики. Они пока что не получили всесторонней оценки, но краткое их описание помогает проиллюстрировать диапазон средств, доступных для работы с жалобами. Общение с клиентами и канцелярская аккуратность. Работа с жалобами – это своего рода искусство предотвращения их появления. Сделайте правила программы ясными для каждого, и тогда клиенты смогут по- нять, обращались ли с ними согласно этим правилам, и затем будут решать, стоит им или не стоит обращаться с жалобой. Общедоступные и хорошо написанные брошюры и плакаты, проведение групповых информаци- онных бесед с разъяснением действующих правил, наличие у сотрудников, отвечающих за определение права заявителя на помощь, достаточного времени для всестороннего и тщательного общения с ними, полностью заполненные и подписанные заявителями анкетные листы и заявления, использование так называемого двой- ного слепого метода ввода данных, – все это может помочь делу. Решения о праве на участие в программе утверждаются общинными комитетами. Есть несколько программ, к примеру, мексиканская «Oportunidades», в которых предусмотрены механизмы официальных кон- сультаций, когда черновые списки тех, кто может быть принят в программу, представляются на официальных собраниях общин. Это дает общинам возможность выявить как ошибочные исключения, так и ошибочные включения. Практика показывает, что в результате вносится мало изменений, и в большинстве случаев они представляют собой добавление новых семей. И в этом нет ничего удивительного: помочь нуждающейся семье, пропущенной в процессе начального набора, –акт доброй воли, который все в общине оценят с благо- дарностью. И наоборот, предположение, что семья включена в программу ошибочно, вызывает жаркие споры и может обернуться социальными издержками для человека, который пришел к подобному выводу и высказал его. Если семья лишь чуть-чуть побогаче, чем того требуют критерии приема, то, скорее всего, никто не за- хочет отнимать у нее пособие. Но даже если семья выделяется в общине тем, что живет «богато» и процветает на общем фоне, то и тогда немногие осмелятся предложить такую процедуру, как исключение из списка. Чтобы уменьшить размер этой проблемы, в сальвадорской программе ОДТ разрешено неправительственным организациям проверять и оспаривать включение в программу небедных, по их мнению, семей. Затем пред- ставители программы проводят проверку. Для этого они пользуются специально разработанной методикой разграничения между реально и мнимо нуждающимися участниками программы. Общинные посредники. У некоторых программ ОДТ есть так называемые старейшины или родо- вые лидеры. Под этим термином имеются в виду получатели помощи, которые обычно избираются среди таких же, как и они, участников программ. Такие лидеры обучаются правилам программы, чтобы затем по- могать, передавая остальным полученные знания и становясь посредником между клиентами программы и ее персоналом. У этих людей нет права принимать решения относительно права на участие и выплат пособий. Но они могут приносить пользу, помогая клиентам уяснить правила и проверяя полноту и точность инфор- мации, которая используется в программе. Центры обслуживания по телефону. Сообщение информации по телефону (или даже в режиме он- лайн, через компьютер) может оказаться эффективным, когда телекоммуникационная инфраструктура хоро- шо развита и дешевая. Клиентам намного легче позвонить, чем отправиться в офис и выстаивать в очереди. Помимо этого, для сотрудников обширной программы организовать такой вспомогательный информацион- ный отдел и поддерживать его работу может быть и безопасней, и дешевле. Однако здесь важно предусмотреть тщательно продуманный доступ к информации и чтобы сотрудники центра знали свои права и то, какие из- 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 105 менения они могут вносить в данные. В одном из вариантов работы центра его сотрудникам разрешают лишь объяснять действующие правила. При другом варианте им предоставляется доступ к записям, касающимся всех клиентов, что позволяет вносить пропущенную и исправлять неверную информацию о клиентах. При необходимости сотрудники такого центра могут даже отыскивать информацию в базах других правительс- твенных организаций. Хорошие центры обслуживания по телефону могут принести пользу, хотя они никогда не заменят прямого общения с клиентом, поскольку часть клиентской базы посчитает телефонный разговор в подобной ситуации для себя невозможным или некомфортным. Еще необходимо, чтобы эти центры были в должной мере укомплектованы персоналом и оборудованием, а их работа хорошо контролировалась. Центр обслуживания по телефону, который не отвечает на звонки или, что еще хуже, отвечает неправильно, лишь навредит репутации программы. Общественные комитеты по апелляциям. В Армении существуют местные советы социальной защи- ты, состоящие из пяти представителей отделений социальной защиты местной администрации и пяти пред- ставителей неправительственных организаций. Среди функций, относящихся к деятельности этих советов, находится выслушивание жалоб от тех, кого сочли не соответствующим критериям по результатам проверки по косвенным показателям и кто из них считает себя нуждающимся в помощи. У советов есть право вводить в списки участников программы до 5% от общего количества клиентов. Это позволяет принимать семьи в ар- мянскую Программу семейных пособий по бедности (Family Poverty Benefits Program) в тех случаях, когда правила и критерии приема не вполне отвечают понятию справедливости, причем делается это открыто. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПОДДЕРЖКИ СИСТЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ Эффективный отбор и прием заявителей в число участников программы социальной помощи требуют, что- бы администрации были предоставлены значительные возможности и средства. Конкретные требования для реализации данного условия будут зависеть от выбранной методики обеспечения адресности и несметного числа деталей, которые связаны с ее выполнением. Более того, системы приема, выплат и других услуг могут переплетаться друг с другом, так что администрациям необходимо предоставлять более широкие возможно- сти, чем те, что требуются всего лишь для обеспечение адресности. Поэтому данный раздел не может быть всеобъемлющим по охвату, но в нем наглядно представлены некоторые из результатов, которые имеют отно- шение к административным возможностям по определению права на участие для программ, и показано, как эти результаты влияют на расходы и исполнение программ. Кадровое обеспечение Очевидно, что необходим адекватный штат сотрудников, обладающих общепрофессиональной квалифика- цией. Удивительно мало печатных материалов посвящено кадровому обеспечению работы в социальных про- граммах. Поэтому трудно дать точное определение, что в данном случае подразумевается под термином «адек- ватный». Документирование даже такого базового факта, как количество людей, обслуживаемых в единицу времени, встречается редко и, к тому же, эти показатели плохо подходят для проведения сравнений, поскольку диапазон рабочих задач может оказаться несравнимым. В Арзамасе, Россия, каждый сотрудник многоцелевых организаций с обслуживанием в режиме «одного окна», где проведение проверок нуждаемости объединено с процедурой приема заявлений на получение нескольких видов пособий, прежде выдаваемых раздельно, обрабатывает ежемесячно в среднем 127 таких заявок (Institute for Urban Economics, Independent Institute for Social Policy, Urban Institute, 2006). Кастанеда и Линдерт (Castañeda, Lindert, 2005) сообщают, что проведение опроса с проверкой по косвенным показателям в Чили, Колумбии и Коста-Рике занимает от 15 до 20 ми- нут. Такие опросы проводились у заявителей на дому. Оказалось, что за день кадровый сотрудник может опросить примерно 15 семей (или около 300 семей в месяц), которые проживают в городской местности, если воспользуется методом поголовного охвата населения в том случае, когда график посещений составлен заранее, а места посещений концентрируются в районах с высокой бедностью населения. Если же опросы проводятся по выборочному принципу, тогда их число в городской местности сокращается до 8–9 в день (или от 160 до 180 в месяц), потому что сотрудник тратит больше времени на перемещение от одной семьи до дру- гой. Пожалуй, системы обеспечения адресности, которые используются для программ в Латинской Америке, позволяют ежемесячно опрашивать больше заявителей, чем где бы то ни было. Частично это связано с тем, что опросные листы для проверок по косвенным показателям могут быть небольшими. А частично, возмож- но, еще и потому, что в других местах, например, в Арзамасе кадровые сотрудники одновременно решают и другие задачи, такие как ввод данных в информационную систему. Если сотрудники, проводя опрос, оказы- вают также и серьезные консультационные услуги, то количество людей, которое они обслуживают за опре- деленный период времени, будет меньше. 106 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Официально подтвержденные уровни образования у служащих, которые работают на приеме в програм- му, отличаются по странам. В большинстве стран программный персонал окончил общеобразовательную шко- лу или имеет, по крайней мере, неполное среднее образование. В странах с высоким доходом некоторые сотруд- ники получили диплом об окончании университета или колледжа или прослушали курсы по ряду предметов на университетском уровне. В странах ОЭСР многие из них имеют ученые степени в сфере социальной работы. Набор минимально необходимых навыков для сотрудников определяется используемой методикой обеспечения адресности и тем, как организован сбор данных. В случае проверок по косвенным показателям выполнение значительной части работы по сбору данных, когда требуется совершать множество переездов, заказывается на договорной основе третьей стороне – команде профессиональных интервьюеров, которые хорошо разбираются и в опросниках, и в технике проведения опросов, но при этом могут иметь смутное пред- ставление о самой программе и проводимой социальной политике. В их задачу, по существу, входит собрать данные, определяющие соответствие критериям отбора в программу. Для методик обеспечения адресности с помощью общины существенным является требование, чтобы ее члены знали ситуацию в семьях членов общины. Этим людям потребуется в какой-то мере разобраться в кон- кретной программе. Тогда они смогут принимать эффективные решения и помогать кандидатам, которых они отобрали из своей среды, попасть в списки программы. Обычно в таких случаях достаточно ограничиться элементарными знаниями, поскольку члены общины, по определению, не являются штатными сотрудниками программы. В варианте, приближенном к классическому, право на помощь определяют сотрудники на основе проверок по косвенным показателям. При этом они должны в полном объеме понимать и хотя бы механиче- ски определять все «за» и «против» приема в программу, которые входят в правила программы. Желательно, но не выполнимо повсеместно, чтобы сотрудники, которые работают на приеме, помимо действующих правил еще бы понимали цели и общие идеи, ради которых программа была создана. Когда они имеют это в виду, им легче принимать действенные решения в пограничных случаях и быть надежными посредниками между программой и желающими принять в ней участие. Это важный момент. Если рабо- тающие на приеме в программу принимают неверные решения относительно отбора, то эффективность программы сразу падает. У людей возникает ощущение, что слова, относящиеся к программе, расходятся с ее делами. Так рождается недоверие, которое, в свою очередь, может реально ослабить политическую устойчи- вость программы. Важно, чтобы клиенты не просто знали, а понимали смысл критериев отбора и то, как эти критерии применяются по отношению к ним. И опять же, такое понимание соотносится с тем, насколько общественное мнение воспринимает работу конкретной программы как справедливую. Общеизвестно, хотя и не всегда учитывается при наборе сотрудников для работы по приему в програм- му, что у них должна быть профессиональная коммуникативная подготовка, то есть подготовка к общению с людьми. Это необходимо для улаживания возникающих конфликтов. Неотъемлемая составляющая их ра- боты – сказать «нет» заявителям, чьи заявки были отклонены. А такую новость и произносить и выслушивать всегда неприятно. Более того, среди подателей заявлений могут оказаться душевнобольные или злостные хулители, поскольку подобная ущербность часто приводит к бедности. Поэтому так важно искусно нахо- дить правильный тон для разговора в подобных ситуациях, чтобы всегда оставаться в хорошем, общительном контакте с людьми. Помимо всего прочего, это будет снижать производственный стресс, который способен приводить к психическому истощению и текучке кадров. Поскольку основные знания, необходимые сотрудникам для определения права на помощь, очень силь- но зависят от конкретной программы, то их следует приобретать в процессе своего рода обучения, предо- ставляемого в соответствии с программой. Профессиональная подготовка персонала – одна из областей вы- страивания его компетентности, на которую необходимо обращать внимание. Зачастую обучение на рабочем месте состоит лишь в том, чтобы присматривать за сотрудниками, приучая их терпеливо и как можно доль- ше выполнять свои производственные обязанности. В некоторых программах официально предусмотрено обучение персонала, осуществляемое соответствующей организацией. Но значительная часть таких курсов финансируется из внешних источников. И в результате группа новых сотрудников может оказаться чему-то обученной, но не вполне пригодной для продолжения профессиональной подготовки, необходимой для ула- живания конфликтных ситуаций и замены работающих в программе сотрудников. Правила игры Правила и инструкции по работе в программе должны быть ясными и хорошо сформулированными. Безу- словно, необходим компромисс между чересчур многословным и чересчур кратким их изложением. В про- граммах, где правила разработаны недостаточно полно, могут возникать вопросы относительно принятия того или иного решения, причем они будут повторяться от раза к разу и особенно часто проявляться в тех слу- 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 107 чаях, когда нет ясности, какое решение верное. В то же время, избыточная детализация может привести к тому, что сотрудники узнают, запомнят или поймут не все правила. Или окажется так, что эти правила, скорее всего, не удастся должным образом довести до общественного сознания. К тому же, правила должны быть изложены таким образом, чтобы они были внутренне непротиво- речивы, но не избыточны, и составляли единое целое, а также поддавались гибкому толкованию, но в пра- вовых рамках. Есть небольшое число программ, которые закреплены в конституции страны, что делает их вообще чрезвычайно негибкими и почти наверняка негибкими с точки зрения грамотного экономического управления. Правила, прописанные в законах, периодически можно менять, но для этого еще необходима политическая воля и время для приведения их в порядок. Наиболее гибки те правила, что содержатся в ру- ководящих материалах, издающихся от имени правительства, т. е. исполнительными ветвями власти. Оче- видно, что в правилах существуют некоторые региональные отличия, как это практикуется в программах Восточной Европы и Средней Азии, которые поддерживаются на законодательном уровне, в то время как в Латинской Америке более широко распространена поддержка программ на уровне административных решений и инструкций 9. В этом частично отражается относительная роль, которую разные ветви власти играют в различных общественных системах. Но это же отличие может вносить свой вклад в тенденцию, характерную для программ Латинской Америки: перестроиться и идти в ногу с новой государственной ад- министрацией. Информационные системы и технический уровень Программы будут более адресны, если они технически будут оснащены не только карандашами и бумагой, как это практиковалось до недавнего времени в местных офисах камбоджийского отделения японского фон- да «Образовательная программа для девочек по сокращению бедности» (Cambodia’s Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program). Или как еще совсем недавно работали по «Единой программе месячных пособий» в Киргизской Республике. Компьютеризация подобной работы разумна, поскольку способствует созданию более сложных и отвечающих современным требованиям программ, услуг и методов наблюдения. Объединенная национальная база данных помогает избежать дублирования и отслеживать получателей по- мощи. Компьютеризация – существенная предпосылка для перекрестной с другими базами данных проверки информации о праве на помощь, например, сверки списков участников разных программ с перечнем людей, которые находятся на обеспечении органов социальной защиты, и списками налоговых органов. Компьютери- зация записей может помочь в отслеживании услуг, предоставленных семьям, и того, на получение каких еще услуг эти семьи могли бы законно претендовать. Кастанеда и Линдерт (Castañeda, Lindert, 2005) анализируют опыт работы современных компьютерных систем обеспечения адресности ряда латиноамериканских программ путем проверки нуждаемости и проверки по косвенным показателям. Авторы приходят к следующим заключениям: • Решающим звеном является правильная идентификация отдельных лиц. Для этого необходимо ис- пользовать их неповторимые индивидуальные данные – лучше всего те, что занесены в общенаци- ональную базу данных. Именно они связывают официальную информацию о получателе помощи и самого получателя с другими системами и программами. Подобные перекрестные проверки могут уменьшить и количество ошибочных включений и мошенничества. • Программное обеспечение и системы кодирования необходимо создавать такими, чтобы индивиду- умы могли быть информационно связаны со своими семьями или другими структурами поддержки. Подобная идентификация оказалась камнем преткновения во многих развивающихся странах. Одна- ко эти трудности преодолимы. В идеале страна должна присваивать человеку индивидуальный иден- тификационный номер еще при его рождении. В том случае, когда отсутствует такая единая общена- циональная система регистрации, органы учета собирают сведения по многим идентификационным номерам, а затем после регистрации присваивают новый социальный идентификационный номер (в также коды связей индивидуумов с семьями). Такое решение осуществимо при условии, что сведе- ния объединяются и перекрестно проверяются в системе с единой базой данных и учетную систему можно обновлять, чтобы происходящие изменения находили в ней отражение, и чтобы в ней храни- лась историческая информация за длительный период времени. • Обновление данных и переаттестация важны для отслеживания возможных махинаций и для того, чтобы избегать нежелательных ситуаций, таких как появление среди получателей помощи «мертвых душ». Подобные вещи обычно всплывают при обновлении списков. Это дает возможность другим бедным семьям входить в программы вместо выбывших семей. 108 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Управление базой данных должно быть таким, чтобы оно могло гибко реагировать на появление но- вых стратегий и обновлений, основываясь при этом на стандартном программном обеспечении (даже в том случае, когда ввод данных осуществляется децентрализовано). При этом необходима предвари- тельная отработка систем, наличие толковых руководств и соответствующая профильная подготовка для персонала. Материальные затраты Подобно школам и поликлиникам программы социальной помощи для эффективной работы нуждаются в материальном обеспечении самого различного рода. Слишком много примеров, когда ошибочные исклю- чения были велики из-за нехватки справочных материалов, бланков заявлений, денег на поездки штатных сотрудников и т. п. Аналогично, обслуживание клиентов и оперативный контроль зачастую недостаточны из-за отсутствия компьютеризации. Институциональные роли Как сказано в главе 3, раздел 6, в программах социальной помощи зачастую объединяются усилия общена- циональных и местных органов власти. Возникает вопрос, кто из них должен выполнять какие функции? Самое важное, чтобы все роли были четко прописаны. Но здесь не существует шаблона, по которому можно было бы это сделать. В таблице 3.8 представлены преимущества разных организационных структур для раз- личных сторон работы систем обеспечения семейной адресности. При руководстве на местном уровне лучше удается сбор данных, хотя, безусловно, этим процессом можно управлять также и из центра. На центральном уровне относительно больше преимуществ в управлении базой данных, однако подобное заключение частич- но основывается на идее оптимизации управления отдельных программ по вертикали. Если руководство мно- гочисленными различными программами осуществляется на местном уровне, особенно в тех случаях, когда финансирование программ на местном уровне является важной составной частью общеполитического курса, тогда лучшей общей координации и интеграции услуг для клиентов можно добиться при различных вариан- тах более децентрализованного управления базой данных. Мониторинг и контроль Надежные механизмы мониторинга и контроля имеют решающее значение для работы всех систем. Особенно они важны при децентрализованном сборе данных. Нет систем, полностью защищенных от мошенничества или утечки информации, поэтому необходимо использовать многочисленный инструментарий, чтобы мини- мизировать такой недостаток. Существует ряд широкодоступных механизмов защиты, включая наблюдение за проведением опросов, сверку предоставленной информации, сравнение списков зарегистрированных участ- ников программы с данными других источников, проведение контрольных опросов методом случайной выбор- ки, а также поощрение гражданского контроля (или общественного контроля). Использование разнообразного инструментария укрепляет систему сбора данных. Сроки Построение и выполнение программы существенно влияют на распределительные результаты предоставления пособий. Однако властям слишком часто хочется поскорей запустить программу в работу, и они не обращают должного внимания на существенные детали, которые являются составной частью построения и выполнения эффективных систем обеспечения семейной адресности. Для таких систем нужно время на их создание, проб- ные испытания и дальнейшее широкомасштабное применение. Обычно на это требуется, по меньшей мере, 18 месяцев. Чтобы получить от системы все лучшее, на что она способна, возможно, понадобится 5–10 лет или же потребуются последовательные циклы критических разборок (внутренних и внешних), соответствую- щая доработка и снова критические отзывы. ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕФОРМА И СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ: ПРИМЕР АРМЕНИИ Как показано в этой главе, конечные результаты обеспечения адресности зависят от всей расстановки поли- тических предпочтений относительно того, кто входит в адресную для конкретной программы группу насе- ления, и от тех факторов, которые окажут влияние на принятие семьями решений, подавать ли им заявление на получение пособия. А также от массы деталей, которые связаны с качеством исполнения выбранного меха- низма обеспечения адресности. Заканчивается глава обсуждением реформы социальной помощи, проведен- ной в Армении, и описанием построения используемых там систем обеспечения адресности. 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 109 На момент получения независимости в 1991 г. Армения представляла собой страну в Закавказье с трех- миллионным населением, которая унаследовала от Советского Союза щедрую и регрессивную систему денеж- ных социальных выплат плюс систему полугосударственных организаций, призванных обеспечивать субси- дии на товары и услуги для таких «привилегированных» категорий граждан, как ветераны, военнослужащие, многодетные матери и люди с ограниченными возможностями. Период, последовавший за приобретением независимости, оказался трудным для этой страны. Он сопровождался разрушением торговых связей из-за распада Советского Союза, сильнейшим землетрясением, которое смело с лица земли значительную часть промышленных производственных мощностей в стране, и ее военным конфликтом с Азербайджаном, при- ведшим к взаимной торговой блокаде. К 1993 г. ВВП Армении упал вдвое по сравнению с этим показателем до приобретения страной независимости. К 1998 г. ее система социальной помощи состояла из 26 неболь- ших и несогласованных программ социальных выплат, которые охватывали 15% населения и предоставляли маленькие пособия различным категориям отдельных граждан (сиротам, матерям-одиночкам, многодетным семьям, одиноким пенсионерам и т. п.). Система социальной помощи в целом распределяла в виде пособий меньший объем средств, чем регрессивная схе- ма субсидий на оплату электричества. В 1999 г. правительство Армении рефор- РИСУНОК 4.7. Доля бюджета на социальную помощь мировало эту систему, объединив большинство для каждой квинтили, Армения, 1998 и 1999 гг. (%) программ в единую Программу семейных посо- Доля пособий (%), полученных квинтилями бий по бедности. Программа по своему замы- 35 слу соответствовала лучшим международным образцам, которые прошли обкатку на практике, 30 и стала выполняться при непосредственном уча- 25 стии руководства страны. Программа была на- целена на помощь семьям с низкими доходами, 20 а не на размытые категории бедных и небедных 15 людей. Право на пособие определялось на ос- новании проверок по косвенным показателям, 10 приспособленных к условиям страны, где боль- 5 шой доход приносил теневой сектор экономики, 0 и в проведении проверок нуждаемости не было 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 смысла. Поначалу правительственная программа (беднейшая) (богатейшая) (беднейшая) (богатейшая) охватила 27% жителей страны. Примерно та- 1998 1999 кой была доля населения, жившего ниже черты крайней бедности. Эта программа предоставляла ИСТОЧНИК: Tesliuc and others., готовится к печати; World Bank, 2002a. более щедрые пособия по сравнению с теми про- граммами, которые она собой заменила. В то же время правительство отменило неэффективные субсидии на опла- ту электроэнергии. Новая схема оказалась удачной. Оценка ее эффективности при обеспечении адресности показа- ла, что доля пособий, поступающих к 20% беднейшего населения, увеличилась с 16% при старой системе в 1998 г. до 32% в 1999 г. (рис. 4.7). Столь быстрый успех программы, в то время единственной в Кавказском регионе, заинтересовал бла- готворительные организации. И тогда американское Агентство международного развития при поддержке Международной организации совместных действий по планированию и развитию профинансировало мно- голетнюю программу технического содействия Армении. Начиная с 1999 г. программа получала огромную техническую помощь для расширения своей деятельности. Особенно важной была ее роль в обучении пер- сонала и в оценке реализации программы. Согласно Международной организации совместных действий по планированию и развитию, наиболее эффективными элементами помощи оказались: (1) рекомендации по совершенствованию проведения аудита в полевых (периферийных) отделениях; (2) подготовка операци- онных инструкций и руководств для персонала по работе с клиентами, которые охватывают сферы обработки жалоб, соблюдения прав человека, норм общественного поведения, а также управления офисом; (3) оценка претворения социальной политики, сконцентрированной на интересах ребенка; (4) ежегодный обзор степени привлечения общественности к работе программы, степени осведомленности общества и восприятия им со- циальных услуг; (5) организация и оценка работы двух отделений, работающих по принципу обслуживания «одно окно»; и (6) всеобъемлющая кампания внешней поддержки, включающая в себя использование разно- образных средств массовой информации (пресса, телевидение, радио, плакаты и листовки, информирующие людей об их правах). 110 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Межведомственная консолидация программы (табл. 4.5) позволила обеспечить обслуживание получа- телей помощи на более высоком уровне и в значительной мере сократить частоту мошенничеств и ошибок. Согласно опросу по Программе социальных преобразований в Армении (Armenia Social Transition Program), осведомленность общества о программе социальной помощи поднялась с 50% в 2001 г. до 78% в 2004 г. А ка- чество услуг, предоставляемых ее 55 областными и районными центрами в период с 2000 по 2004 г., выросло на 25%. Улучшилась подготовка ее штатных сотрудников, и была введена единая база данных для определения критериев приема в программу. Это помогло уменьшить частоту мошенничеств и ошибок. Доля пособий, которые поступали беднейшим слоям населения, с 2004 по 2006 г. возрастала. Благодаря экономическому росту уровень крайней бедности, или нищеты в стране в период с 1999 по 2003 г. упал с 23 до 14%. И одновременно с этим 40% семей, первоначально участвовавших в про- грамме, ее покинуло. Таким образом, денежные затраты на программу за тот же период времени снизились на 30%, несмотря на рост величины пособий и порога для участия. Если бы в стране осталась прежняя система обеспечения адресности по категориям населения, подобное сокращение количества получателей помощи оказалось бы невозможным. ТАБЛИЦА 4.5. Институциональная консолидация и программа семейных пособий по бедности в Армении с 1999 по 2004 г. Причина улучшения Предпринятое действие Снижение числа ошибоч- • Проведение кампаний по информированию общественности. ных исключений • Перенесение пунктов обслуживания ближе к получателям помощи. • Введение механизма апелляций – в данном случае это Совет по социальной помощи (Social Assistance Board), играющий важную роль при отборе получателей помощи. Снижение числа ошибоч- • Совершенствование критериев приемлемости (больше заботы уделяется детям и пожилым). ных включений • Усовершенствование формулы для определения величины пособия (более высокие пособия предоставляются детям и пожилым). • Перекрестная проверка информации относительно семейного имущества и затрат с использованием баз данных. Снижение числа ошибоч- • Сокращение ошибок при вводе данных благодаря методу двойной посемейной записи. ных включений и исклю- • Перекрестная проверка выполнения процедуры определения приемлемости. чений • Наличие соответствующего штата для регулярного проведения аудита и других проверок. Уменьшение расходов • Бесплатное предоставление документов, необходимых для определения приемлемости. частных лиц • Перенесение офисов или пунктов приема заявлений в места, приближенные к получателям помощи. • Система комплексного выполнения многих процедур «через одно окно». Улучшение администри- • Организация обучения персонала. рования • Предоставление во всей полноте документации, необходимой для работы программного персонала. • Введение в действие усиленного мониторинга и системы оценок. Увеличение экономии • Использование инструментария по обеспечению адресности для других программ, на масштабах деятель- сконцентрированных на проблеме бедности. ности ИСТОЧНИК: Авторский коллектив. Примечания 1. Существует ряд показателей, которые дают полную картину распределения в виде единой статистической сводки, и иногда оказываются полезными. Раваллион (Ravallion, 2007) приводит обзор этих показателей. 2. В случае обеспечения адресности по территориальному признаку, когда ряд областей, районов или штатов исклю- чается из сферы действия программы, очевидно, что и малоимущие жители таких территорий автоматически выпа- дают из-под действия программы. Поскольку немногие программы социальной помощи используют в работе лишь один критерий – территориальный признак (обычно одновременно используется еще элементы самоотбора или индивидуальной оценки), то обеспечение адресности по территориальному признаку и вызываемые этой методикой ошибочные исключения, как правило, являются симптомами недостаточного финансирования. 3. По методике оценки малых территорий, данные переписей населения объединяются с результатами детального семейного анкетирования, что позволяет создавать карты бедности для малых территорий. Сложной проблемой, 4. РЕГИСТРАЦИЯ УЧАСТНИКОВ: АДРЕСНОСТЬ, СООТВЕТСТВИЕ КРИТЕРИЯМ И ПРИЕМ В ПРОГРАММУ 111 которая изначально присуща картографированию бедности, является получение точных данных. В переписях на- селения есть данные по каждой семье, поэтому они представительны для малых территорий, но в этих данных ог- раниченное количество деталей. Поэтому переписи не могут служить чутким индикатором благосостояния семьи. Более детальные опросы, такие как анкетирование семейных расходов или опросы по изучению благосостояния, значительно лучше выполняют задачу измерения семейного благосостояния. Но при этом они представительны лишь для небольшого числа очень агрегированных территорий, где однородное население сильно сконцентриро- вано. При оценке малых территорий величина благосостояния, которая наблюдается при детальном сборе данных, разбивается на подмножество переменных величин, проявляющихся также и в переписи населения. Затем пользу- ются специально выведенной формулой, которая предсказывает благосостояние для каждой семьи, представленной в переписи. И такие предсказания объединяются в более детализированные и более точные карты бедности, чем те, что могли бы получиться при использовании лишь данных семейных опросов или одних только данных переписи населения. 4. Экономия на росте масштабов деятельности отсылает нас к мысли о том, что вдвоем можно прожить дешевле, чем одному. К примеру, при этом не возрастают расходы на теплоснабжение. Аналогичным образом, можно делить- ся некоторыми товарами длительного пользования. Экономия, обусловленная эквивалентностью, строится на том факте, что в отношении товаров, которые в меньшей степени поддаются совместному использованию, требования могут меняться от человека к человеку. Детям, например, требуется менее калорийная пища, чем взрослым. Дитон и Зайди (Deaton, Zaidi, 2002), а также Ланьяу, Миланович и Патерностро (Lanjouw, Milanovic, Paternostro, 1998) дали сравнительно простое техническое объяснение и привели примеры чувствительности профилей бедности и поли- тических последствий в зависимости от того, каким образом определяется экономия, обусловленная масштабами деятельности и эквивалентностью. 5. Когда Коуди, Грош и Ходдинотт (Coady, Grosh, Hoddinott, 2004) предприняли свое исследование, конечные резуль- таты были известны лишь для нескольких, ранее не существовавших проверок по косвенным показателям. С тех пор появились данные еще по ряду программ, каждая их которых весьма неплохо обеспечена адресностью. Если бы эти измерения оказались частью первоначального исследования, то проверки по косвенным показателям, вероятно, попали бы в число тех методик, которые надежно выдают прогрессивно улучшающиеся результаты. 6. Позднее была проведена дополнительная проверка. Если сообщается о потреблении, которое на 20% превыша- ет заявленный доход, то менеджер, ведущий программу на местах, обязан провести расследование и разобраться в причинах расхождения, прежде чем отправлять информацию в центр для принятия решения. В некоторых штатах информация подвергается перекрестной проверке по базам данных министерства труда, которые сверяются с регис- трационными записями министерства транспорта о собственниках автомобилей (Lindert и др., 2007). 7. Согласованность мнений относительно ограничений по времени была достаточно сильной, чтобы в законодатель- ном порядке установить временной предел. Но она оказалась недостаточной для того, чтобы провести тривиальную процедуру выделения бюджетных ассигнований, которые потребовались бы для создания общенациональной базы данных, которая позволила бы строго укладываться в установленный временной предел. 8. Из беседы Даниэля Плаатжиеса (Daniel Plaatjies, Executive Manager, Strategy and Business Development, South African Social Security Agency), исполнительного директора департамента стратегии и развитии бизнеса Управления по со- циальной защите Южно-Африканской Республики, с Маргарет Грош (Margaret Grosh), 3 марта 2008 г. 9. Примеры некоторых законов и операционных руководств приведены на странице «Implementation Matters» по элек- тронному адресу: www.worldbank.org. ГЛАВА 5 Размер материальной помощи и механизмы выплаты пособий КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Для достижения желаемых результатов объем материальной помощи, предоставляемый в рамках про- граммы, должен соответствовать поставленным целям. Однако нехватка бюджета зачастую затрудняет достижение баланса между охватом программы и уровнем материальной помощи. Программы, подра- зумевающие выплату небольших пособий, не оказывают сильного влияния на положение получателей выплат, а административные затраты будут велики по сравнению с объемом предоставляемой матери- альной помощи. Программы с высоким уровнем социальных выплат оказывают более значимое влия- ние на получателей пособий, но влекут за собой большую налоговую нагрузку, требуют более тщатель- ного планирования и обеспечения адресности социальной помощи, а также могут повлечь за собой большее снижение стимулов к труду. В целом, для развивающихся стран более характерны программы со слишком низким размером пособий, нежели программы, подразумевающие значительную матери- альную помощь. Пособия могут различаться в зависимости от таких характеристик семейств, как уровень бедности, числен- ность и состав семьи, а также специфические потребности и формы поведения. Подобная классифика- ция позволит повысить влияние программы на уровень бедности из расчета на каждую единицу выплат, но в то же время усложнит администрирование программы и коммуникации с населением. Учитывая это, такая схема распространена только в регионах с высоким уровнем развития. Участие в программах системы социальной поддержки может оказать лишь незначительное или косвен- ное влияние на занятость или количество наработанных часов в развитых государствах, и еще меньший эффект – в развивающихся странах. Кроме того, разработчики политики располагают различными ин- струментами минимизации негативных трудовых стимулов. Они могут ограничить целевую аудиторию программы лицами, неспособными к труду; применить механизм обеспечения адресности программы, не привязанный напрямую к уровню доходов; гарантировать такой уровень социальной помощи, который позволит сохранить стимулы к труду; сохранить стимулы к труду за счет баланса между уровнем социаль- ной помощи и уровнем доходов населения; и/или увязать пособия с такими элементами программы, как обучение на рабочем месте или трудоустройство, образование, микрокредитование и услуги по социаль- ной поддержке населения. Порой программы социальных выплат реализуются в сочетании с другими услугами (добровольными или обязательными), разработанными для того, чтобы делать домохозяйства экономически независимыми. По- добная практика создает много возможностей для экспериментов. Согласно предварительным выводам, обязательная увязка должна быть ограничена случаями, когда необходимые услуги могут предоставляться в достаточном объеме, и быть полезны для всего населения, или же если большинство получателей соци- альной помощи уже используют эти услуги. В остальных случаях возможны связи посредством предостав- ления информации, рекомендаций, а также обслуживание по принципу «одного окна». Механизмы выплат должны быть доступными, безопасными, надежными и открытыми для всех по- лучателей помощи. Существует ряд инструментов для осуществления выплат, в том числе наличные деньги, чеки, ваучеры и пособия в натуральной форме, которые могут выплачиваться через банки, банкоматы, мобильные терминалы для оплаты, частные или общественные магазины и т. д. Выбор подходящих механизмов для выплат зависит от целей, оперативных потребностей, административных возможностей и состояния инфраструктуры в регионе. Инвестиции в развитие административных си- стем и закупку оборудования, необходимого для осуществления выплат, могут повысить стандарты обслуживания, снизить коррупцию и утечку денежных средств, а также сократить издержки в долгос- рочной перспективе. 112 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 113 5.1. Определение уровня социальной помощи: теория и практика В этой главе рассматривается одна из основ любой социальной программы – выплаты людям. В следующем параграфе описаны теоретические методы определения размера пособий, изложены критерии адаптации уровня социальной помощи в зависимости от конкретных характеристик семей, а также приведены практиче- ские примеры щедрости программ социальной поддержки. РАЗМЕР ВЫПЛАТ Основной вопрос в отношении любой программы социальной поддержки – насколько щедрыми должны быть выплаты, то есть, сколько нужно платить. На этот вопрос нет точного ответа. В конечном счете, уровень социальной помощи – один из результатов итеративного процесса разработки программы, в рамках которого ее создатели выби- рают уровень социальных выплат, который будет соответствовать бюджетным, административным и политическим границам программы и одновременно максимизирует ее положительные результаты для получателей помощи. Од- нако эта формулировка является слишком общей и поэтому не может служить полезным руководством для практи- ческой деятельности. В этом разделе мы попытались классифицировать возможные решения и обозначить ключе- вые элементы и альтернативы, проявляющиеся при определении уровня социальной помощи в рамках программы. Прежде всего, уровень социальной помощи зависит от цели программы и, следовательно, от ее типа. Уровень пособий должен соответствовать теоретической основе программы, то есть стилизованной модели того, как, по мне- нию разработчиков политики, итоги программы повлияют на результаты, которых они пытаются достичь. Уровень социальной помощи, соответствующий теоретической основе программы – это минимальная величина пособия, необходимая для оказания желаемого влияния на целевые показатели (объем потребления, доходы и заработки насе- ления, обучение детей в школе, пользование медицинскими услугами или услугами, связанными с питанием). Программы для людей, находящихся в крайне бедственном положении, нацелены на ограничение бедности и, соответственно, уровень социальной помощи устанавливается в зависимости от разрыва в доходах выбранных получателей пособий. Такой принцип применяется для программ, в которых получатели помощи отбираются с использованием проверки по косвенным показателям (например, в Армении и Грузии). Этот принцип можно реализовать по-разному. В странах с низким уровнем доходов величина пособий зачастую устанавливается в со- ответствии со стоимостью «адекватной» продовольственной корзины или продовольственной чертой бедности. В программах по обеспечению минимального гарантированного дохода, распространенных в Европе, Централь- ной Азии и странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), уровень социальной по- мощи представляет собой разницу между пороговой величиной для входа в программу и доходом каждой семьи. В программах, которые возмещают малоимущим потребителям один из видов расходов (так называемые «форму- лы разрыва»), используются, например, социальные выплаты семьям, имеющим детей (такие выплаты покрывают часть расходов на воспитание детей), оплата отопления, покрывающая сезонный рост стоимости отопления зи- мой, а также продовольственные талоны, покрывающие только продовольственную черту бедности. Программы обусловленных денежных трансфертов, стимулирующие малоимущих получателей помо- щи инвестировать в детский человеческий капитал за счет потребления на должном уровне услуг, связанных со школьным образованием, питанием и/или медицинским обслуживанием. В этом случае уровень социальной помощи отражает две задачи: снижение текущего уровня бедности среди получателей выплат и создание сти- мулов для накопления человеческого капитала. Принципы, применимые для выполнения первой задачи, схожи с принципами программ для лиц, находящихся в крайне бедственном положении. Для второй задачи устанав- ливается уровень социальной помощи, который позволит семьям компенсировать альтернативные издержки на пользование услугами. Общие выплаты семье будут включать несколько составляющих. Грант на обучение компенсирует семье альтернативные затраты, понесенные за то время, которое дети проводят в школе и не ра- ботают, а также прямые расходы на обучение. Субсидии на лечение и питание компенсируют семье расходы, понесенные в то время, когда дети проходили медицинские осмотры и/или обучались рациональному питанию. Некоторые программы, как например, «Programa de Asignación Familiar II» (Программа социальной помощи се- мьям) в Гондурасе и « Red de Protectión Social» (Программа социальной защиты) в Никарагуа, предлагают гран- ты поставщикам услуг – школам и медицинским учреждениям – для покрытия стоимости более качественных услуг. Как показано во вставке 5.1, основная цель грантов на образование, здравоохранение и питание – повыше- ние спроса на услуги в данных областях. Порой программы могут предлагать гранты, выдаваемые без предвари- тельных условий любой малоимущей семье, причем право семьи на социальную помощь определяется теми же принципами, которые действуют в рамках программ для тех, кто находится в крайне бедственном положении. В рамках программ общественных работы уровень социальной помощи соответствует заработной плате. Для отбора малоимущих получателей помощи самоотбором, ставка заработной платы должна быть 114 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 5.1. Размер гранта на обучение в рамках программы ОДТ: теория и практика «Programa de Asignacio´n Familiar»– это программа ОДТ, реализуемая в Гондурасе и предлагающая стипендии на обучение детям из бедных семей при условии посещения ими школы. Размер гранта определялся правительством на основе техниче- ских рекомендаций со стороны консалтинговой организации – Международного исследовательского института продовольст- венной политики, которые опирались как на экономическую теорию, так и на микроэкономические факты. Согласно экономической теории, каждая семья нуждается в определенном уровне услуг, таких как образование, до момен- та, когда фактическая ценность будущих выгод от образования благодаря отправке детей в школу сравняется с предельной стоимостью обучения ребенка в школе. Ожидаемая ценность будущих выгод, помимо прочего, зависит от ожиданий семьи по поводу будущего дохода ребенка и соотношения между образованием и уровнем дохода. Предельные издержки, связанные с обучением ребенка в школе, включают прямые затраты, возникающие, когда ребенок отправляется в школу, и альтерна- тивные издержки, обусловленные тем, что ребенок посвящает время учебе, а не созданию доходов. Исходя из этих расходов и выгод, каждой семье требуется такой уровень обслуживания, который позволит максимизировать семейное благосостояние с течением времени. Процесс максимизации доходов приводит к изменению кривой спроса, которая отражает соотношение между уровнем спроса на услуги и ценами, при условии, что предпочтения и доходы потребителей и цены на другие продукты остаются неизменными. Набор всех услуг, приобретаемых каждой семьей, создает кривую совокупного спроса, которую можно охарактеризовать как соотношение цен на услуги к числу семей, желающих заплатить такие деньги за пользование ими. Разработчики программы ОДТ в Гондурасе использовали данные из обследования домашних хозяйств и подсчитали, что на детей приходится примерно 3% рабочего времени и 2% доходов семей, или примерно 326 лемпиры (примерно 22 долл. США) в год на ребенка (около девяти дней работы во время сбора урожая кофе). Прямые затраты на обучение в школе составили 6 лемпир (примерно 40 центов) в год за зачисление и разные взносы; 241 лемпиру (около 16 долл. США) в год на покупку книг, школьной формы и других вещей, и 25,5 лемпир (около 1,70 долл. США) в месяц в течение 10 месяцев на питание и транспорт. Таким образом, общая стоимость (с учетом упущенного дохода на каждого ребенка и прямые затраты на обучение в школе) составила около 828 лемпир (примерно 56 долл. США) на каждого ребенка в год. ИСТОЧНИК: IFRPI, 2000. чуть ниже уровня зарплаты, установленного для неквалифицированных работников. Если по каким-либо со- ображениям (например, исходя из требований закона о минимальной заработной плате) невозможно уста- новить столь низкий уровень зарплаты, разработчики программ вынуждены ограничивать спрос за счет ог- раничения общего числа рабочих дней, предоставляемых индивидуальным работникам. Так, в Аргентине, в рамках программы общественных работ «Trabajar», фактический размер заработной платы находится чуть ниже установленного законом минимального уровня заработной платы. По мере развития экономического кризиса, начавшегося в Аргентине в 1996 году, уровень безработицы вырос, размеры заработной платы снизи- лись и ее уровень, установленный в рамках программы, был пропорционально снижен. Участие в программе было ограничено 90 днями для каждого рабочего. В Эфиопии, в рамках « Программы социальной защи- ты посредством развития производства », из-за недостаточного развития рынка труда в некоторых областях, сложно установить размер заработной платы, который был бы ниже преобладающего уровня оплаты труда, и одновременно приносил бы достаточные выгоды населению. Таким образом, общий пакет социальной помощи рассчитывался с целью обеспечения населения продовольствием в необходимом объеме на протя- жении трех месяцев сезона голода. В этом случае заработная плата может оказаться слишком высокой, и будет препятствовать созданию стимулов для самоадресности, поэтому допустимое число рабочих дней ограничено пятью в месяц на одного работника. Пособия в натуральной форме преследуют различные цели. Если задача программы – обеспечение школьников дополнительным питанием, то уровнем материальной помощи станет стоимость продовольствен- ного пакета. Если натуральное пособие выступает в качестве механизма перераспределения доходов в пользу малоимущих, то при определении надлежащего размера материальной помощи применяются те же принципы, что и при денежных трансфертах, только в чуть более сложной форме. Если объем натурального пособия меньше, чем объем продуктов, потребляемого семьей в нормальных условиях (то есть ниже маргинального), то субсидия, согласно экономической теории, должна быть эквивалентна денежной выплате соответствующего размера, хотя с учетом административных издержек она может быть значительно выше. Если пособие в на- туральной форме больше, чем объем потребления семьи в нормальных условиях, то семья может повысить потребление полученного продукта и/или продать его часть (зачастую со скидкой), что позволит снизить реальную ценность пособия. Второй фактор, принимаемый во внимание при определении уровня пособия, – ограничения, свя- занные с общим бюджетом программы. Например, рассмотрим программу социальной помощи, нацеленную на снижение уровня бедности. Процесс, скорее всего, начнется с оценки уровня бедности в стране и продол- 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 115 жится выбором подгруппы малоимущих семей, на которые распространится действие программы (тех, кто «заслуживает» помощь в соответствии с ценностями, принятыми в данном обществе). Прежде всего, необходимо определить, можно ли приблизить уровень потребления среди малои- мущих семей к уровню бедности. Используя информацию о числе малоимущих и разрыве в доходах1, разработчики политики могут определить общий дефицит ресурсов среди малоимущих слоев населения. Зная уровень общего дефицита ресурсов, они смогут понять, можно ли покрыть этот дефицит за счет определенных мер. Предположим, что 16% населения живут в бедности, средний уровень потребления среди малоимущих на 25% ниже черты бедности, а черта бедности представляет собой 70% доли ва- лового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения. В этом случае общий дефицит ресурсов среди малоимущих согласно грубой, минимальной оценке составит 2,8% ВВП (16%  25%  70%). Аналитики должны учитывать, что недопустимы утечки денежных средств в пользу лиц, не относящихся к мало- имущим слоям населения. Если в рамках программы недостаточно развиты необходимые институты и невозможно определить получателей помощи по критерию дохода, допускается использование менее «плотных» механизмов. Например, при условии, что малоимущим достанется лишь 66% выплат, общий объем финансирования, необходимый для приближения всех малоимущих к уровню бедности, возрастет до 4% ВВП (2,8% разделить на 0,66). Аналитики редко ограничиваются расчетами финансовых вложений, необходимых для снижения бед- ности, выраженных в абсолютных или относительных величинах. Эта первоначальная оценка зачастую выше, чем бюджет программы. Допустим, что максимальный бюджет, предоставленный для новой программы, со- ставляет 1, а не 4% ВВП. Устранение этого дисбаланса обычно требует итеративного процесса, изображенно- го на рисунке 5.1. Одним из решений может стать пересмотр щедрости пособий. Лишь немногие программы социаль- ной поддержки нацелены на поднятие уровня потребления среди получателей помощи до уровня бедности. В рамках многих программ пособия предоставляются для того, чтобы приблизить получателей помощи к относительной черте бедности или некоторому условному уровню, значение которого ниже черты бед- ности. Однако применение такого подхода ограниченно. Слишком незначительные пособия не защитят получателей выплат от бедности, то есть будут неэффективными с точки зрения затрат, а также не будут обосновывать связанные с ними административные издержки, то есть окажутся неэффективными. В Перу подобная модель была использована в 2004 г. и охватила огромную долю населения программой про- довольственной помощи, включающей небольшие пособия на каждого получателя продуктов питания. Линдерт, Скоуфиас и Шапиро (Lindert, Skoufias, and Chapiro 2006, р. 26) в своем исследовании свойств перераспределения, характерных для программ социальной защиты в Латинской Америке, назвали перуан- скую модель социальной помощи «раздачей арахиса массам». Неудивительно, что в рамках исследований Всемирного Банка (World Bank 2007m) по отдельным странам было обнаружено, что подобные программы практически не оказывают влияния на масштабы крайней нищеты или уровень и качество питания. Другое решение проблемы – ограничение масштабов программы или ужесточение требо- РИСУНОК 5.1. Согласование потребностей ваний к получателям помощи. Если разработ- при ограниченном бюджете чики программы решают ограничить масшта- бы предоставления помощи, они могут попро- бовать охватить как можно больше беднейших Их средний уровень Малообеспеченные получателей пособий при условии адекватного группы составляют потребления на 25% ниже черты бедности уровня пособия в рамках выделенного бюдже- 16% населения та. Если на такую программу выделен бюджет в размере лишь 1% ВВП, то программа сможет Пересмотреть уровень охватить лишь четверть малоимущего населе- материальных выплат ния, а именно беднейшие 4% населения. Согла- и масштабы программы сно экономической теории, при определенных обстоятельствах, перераспределение ресурсов Для устранения этого в пользу беднейших слоев населения является Доля бюджета, пробела в структуре выделяемого на лучшим решением для улучшения благососто- программы социальной потребления необходимо 4% ВВП яния, поскольку предельная стоимость денеж- поддержки, составляет ной единицы выше для беднейших граждан. лишь 1% ВВП Разновидностью такого распределительного процесса является сосредоточение на отдель- ных уязвимых группах населения (см. Главу 8) ИСТОЧНИК: авторы. 116 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ или же на семьях, терпящих лишения в ряде областей (например, бедных, или живущих в условиях ниже приемлемого стандарта). Если разработчики программы решают ужесточить требования к получателям по- мощи, они могут сузить охват программы до подгруппы малоимущих граждан, признанных заслуживающими помощи. Как уже отмечалось в Разделе 4 Главы 2, понятие малоимущих граждан, заслуживающих помощи, варьируется от общества к обществу, однако чаще всего это понятие определяется так: семьи или отдельные граждане, неспособные поддержать себя за счет труда. Таким образом, масштабы некоторых программ могут ограничиваться семьями с более чем тремя детьми и/или людьми пожилого возраста, которые вместе пред- ставляют около 50% бедных во многих странах. В рамках многих программ эти альтернативы сочетаются, ограничивая одновременно и щедрость предоставляемой помощи, и охват программы, как правило, до бед- нейших слоев населения и лиц, наиболее нуждающихся в поддержке. В конечном счете, надлежащий уровень материальной помощи определяется компромиссным путем – нужен размер пособий, который не будет слишком высоким, чтобы вызвать у получателей выплат зависи- мость, но и не окажется слишком низким и неспособным дать позитивные результаты. Если материальная помощь весьма незначительна, программа не достигнет поставленных целей. Если программа подразумевает слишком щедрые пособия, последствия могут быть противоположными. В частности, такие программы могут снизить стимулы к труду или вытеснить помощь со стороны частных лиц, что способно ограничить или даже свести на нет положительное влияние программы. Во всем мире более распространены программы с низким уровнем материальной помощи, нежели с более щедрыми социальными выплатами. ДРУГИЕ ЭЛЕМЕНТЫ ФОРМУЛ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОСОБИЙ Помимо определения среднего размера пособий разработчики программ должны решить, следует ли увязать уровень пособий с характеристиками семейств, то есть использовать формулу определения пособий. Использование постоянных или переменных формул определения пособий Формулы определения пособий могут быть плоскими (если все получатели материальной помощи имеют одинаковые выплаты), или же могут различаться в зависимости от характеристик домашнего хозяйства, полу- чающего пособие. Вот некоторые из этих характеристик: • Пособия различаются в зависимости от размера или состава семьи (размер пособий зависит от общей численности семьи или числа нетрудоспособных членов семьи). • Пособия различаются в зависимости от возраста членов семьи. Так, детям старшего возраста вы- плачиваются более крупные субсидии на обучение с учетом более высоких альтернативных затрат времени на обучение или значительных затрат, которые им приходится нести, например, на покупку учебников. • Пособия различаются по половому признаку. Так, пособия на обучение девочек могут быть выше в странах, где в сфере образования существует неравенство по признаку пола. • Пособия различаются по временному признаку. Так, размер пособий может повышаться во время отопительного сезона или в период голода или же в начале учебного года с целью покрытия затрат на вступительные взносы при зачислении в школу, покупку школьной формы и обуви. • Пособия различаются по регионам и отражают различия в уровне прожиточного минимума в разных областях. • Пособия различаются в зависимости от продолжительности осуществления выплат в рамках про- граммы, сокращаясь по истечении определенного срока, чтобы заставить семьи выйти из про- граммы. • Пособия различаются в способах стимулирования определенных форм поведения, реализуемых даже вне базовых условий программы. Например, программа обусловленных денежных трансфертов (ОДТ) может требовать от получателей помощи посещения школы в течение всего года в качестве ус- ловия для получения базового пособия, но в тоже время в конце учебного года обеспечить небольшие дополнительные выплаты в качестве вознаграждения за хорошие оценки. В целом переменные формулы определения пособий повышают эффективность программы, то есть по- зволяют предоставлять уровень материальной помощи, необходимый для улучшения благосостояния большин- ства семей относительно линии бедности и/или стимулировать желаемые изменения в поведении при мини- мальных расходах на осуществление выплат. В то же время дифференциация влечет за собой как очевидные 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 117 административные издержки, так и некоторые менее очевидные расходы из-за усложнения расчетов. Необходи- мо приложить гораздо больше усилий для объяснения формул получающим помощь семьям, общественности и контролерам программы, а также затратить дополнительные ресурсы на процедуры контроля качества при установлении уровня пособия. Частные затраты кандидатов в участники программы также могут повыситься. Вставка 5.2. показывает, как эти противоречащие друг другу задачи были согласованно решены в Бразильской программе «Bolsa Familia» путем использования сравнительно сложной формулы. ВСТАВКА 5.2. Формула определения пособий в программе «Bolsa Familia» (Бразилия). Разработчики политики обсуждали разные схемы определения уровня материальной помощи перед запуском программы «Bolsa Familia» в октябре 2003 (см., например, Camargo and Ferreira (2001), Ferreira and Lindert (2003), Lindert and others (2007)). Неко- торые выступали за более высокие пособия для семей с детьми старшего возраста, объясняя это необходимостью отразить их высокие вмененные издержки, связанные с обучением в школе и более высоким риском исключения из школы старших детей. Другие предлагали дифференцировать пособия по признаку пола. Нашлись и те, кто утверждал, что размеры пособий должны различаться в зависимости от региона, чтобы отразить региональные особенности с точки зрения стоимости жизни. В итоге раз- работчики программы остановили свой выбор на практичном наборе пособий, который (1) был легко управляем; (2) улучшал по- ложение людей, живущих в крайней бедности; (3) был нацелен на семьи с детьми, но имел ограничения, чтобы не поощрять рост рождаемости; (4) гарантировал, что участники программ не получат пособия в рамках предыдущих программ, которые были замещены в результате реформы. Последнее соображение особенно важно с политической точки зрения. В действительности многие семьи выиграли от внедрения нового пакета пособий в рамках программы «Bolsa Familia», поскольку средний размер пособий был значительно выше, чем в реализованных ранее программах. Для нуждающихся, получавших больше денежных средств, участвуя в программах, предшествующих «Bolsa Familia», за счет многообразия предлагаемых пособий, в рамках но- вой программы был сохранен избыточный объем помощи, названный дополнительным изменяющимся пособием. Это пособие сохранялось до тех пор, пока семьи, получающие такие пособия, не теряли право на помощь в рамках новой программы. Новые участники программ не получат дополнительных пособий. Лишь 411 579 из 11,1 млн семей получали данные пособия. В рамках программы «Bolsa Familia» предоставляются пособия двух видов: базовые пособия, предоставляемые всем се- мьям, живущим в крайней бедности, независимо от их демографического состава, и изменяющиеся пособия, зависящие от состава семьи и уровня дохода. Для относительно бедных и крайне бедных семей это переменное пособие рассчитывает- ся исходя из числа детей в семье (но не более трех) и в зависимости от того, беременна ли мать или кормит детей грудью. Как показано в таблице, доходы в виде социальной помощи составляют от 15 до 95 реалов (от 7 до 45 долл. США) на семью в ме- сяц. Средний размер пособий, выплаченных в период с января по май 2006 года, составил около 62 реалов (30 долларов США). Ежемесячное Число детей в возрасте пособие Уровень бедности до 15 лет и/или беременных Объем/тип помощи (в бразильских или кормящих грудью женщин реалах) Бедные (ежемесячный доход 1 1 изменяемое пособие 15 в расчете на каждого члена 2 2 изменяемых пособия 30 семьи = 60–120 реалов) 3 или более 3 изменяемых пособия 45 Живущие в крайней бед- 0 базовое пособие 50 ности (ежемесячный доход 1 базовое пособие + 1 изменяемое 65 в расчете на каждого члена пособие семьи >60 реалов) 2 базовое пособие + 2 изменяемых 80 пособия 3 или более базовое пособие + 3 изменяемых 95 пособия ИСТОЧНИКИ: Law 10.836, January 2004 and Decree 5.749 of April 11, 2006. В конце 2003 г. средний размер пособий упал с изначального уровня в 75 реалов (25 долл. США), поскольку со временем программа охватила не только людей, живущих в крайней бедности, но и постепенно распространилась на относительно бедные группы населения. В отличие от некоторых других программ социальной поддержки, реализованных в Бразилии, пособия в рамках программы «Bolsa Familia» не индексировались автоматически в зависимости от уровня инфляции или роста минимальной заработной платы. Номинальный уровень пособий оставался неизменным в период с 2003 по июль 2007 г., несмотря на то, что стоимость жизни выросла на 16,7%. В июле 2007 г. Декретом 6.157 размеры пособий были повышены на 17–20% (в зависимости от ка- тегории), что позволило вернуться к их исходной величине. ИСТОЧНИКИ: Lindert and others, 2007; www.mds.gov.br/bolsafamilia/. 118 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Определение получателя выплат В рамках большинства программ в разные времена во всем мире получателем выплат становился глава семьи или другой член семьи, прошедший процедуры, связанные с его регистрацией как участника программы. Однако в последнее время разработчики программы более вдумчиво относятся к выбору получателя посо- бий внутри семьи. Это отражает все более распространенное в экономической литературе мнение о том, что у членов одной семьи разные потребности, предпочтения и степень влияния, и разные члены семьи могут по-разному распорядиться денежными средствами. В литературе существует единое мнение о том, что в срав- нении с мужчинами женщины тратят, по меньшей мере, столько же, а иногда и больше, на благосостояние детей, а также при распределении расходов менее склонны отдавать предпочтение мальчикам по сравнению с девочками. Степень обоснованности этой точки зрения различается в зависимости от региона и от исследо- вания к исследованию (Haddad, Hoddinott and Alderman, 1997; Quisumbing and Maluccio, 2000), однако все-таки господствует убеждение, что пособия, поступившие в распоряжение женщины, способствуют улучшению благосостояния детей, по меньшей мере так же, а порой и намного лучше, чем в случае, если денежными средствами распоряжается мужчина. С учетом этих выводов, многие новые программы, особенно обусловленных денежных трансфертов, напрямую выплачивают пособие матери или ее доверенному лицу 2. Это делается исходя из убеждения, что, по сравнению с мужчинами, женщины более склонны вкладывать дополнительные денежные средства в обес- печение благополучия своих детей. Кроме того, разработчики таких программ признают, что в большинстве стран и семей именно женщины, как правило, берут на себя косвенные временные затраты, необходимые для приобретения требуемых медицинских услуг и санитарного просвещения, а также делают большую часть работы по дому, которую могли бы делать дети, если бы не посещали школу. В рамках некоторых программ (чаще всего это стипендии на образование) деньги выплачиваются напрямую студентам. Эти выплаты долж- ны стимулировать их учебу, и гарантировать, что они смогут распоряжаться деньгами так же свободно, как если бы они их заработали. Сдерживание инфляции Для защиты семей от инфляции необходимо периодически повышать размер социальных выплат. В рам- ках многих программ это делается в отдельных случаях каждые несколько лет и требует издания специ- альных законодательных актов или постановлений. В этих случаях реальная ценность социальных выплат и позитивный эффект от программы на некоторое время до момента восстановления резко снижается. Более предпочтительна процедура, включающая регулярную, скажем, ежегодную, оценку уровней матери- альной помощи как часть бюджетного цикла или даже автоматическое индексирование пособий. В любом случае руководители программ должны принимать во внимание не только то, насколько изменились цены, но и то, как изменилась заработная плата низкоквалифицированных работников. УРОВНИ ПОСОБИЙ НА ПРАКТИКЕ На вопрос, сколь щедрыми должны быть программы социальной поддержки на практике, можно ответить по- разному, и вероятно именно поэтому найдется немного реальных фактов для сравнения. Чаще всего щедрость программы выражается следующими характеристиками: • Оценка уровня пособия в местной валюте. Сделать это, однако, не всегда просто, поскольку зача- стую программы подразумевают предоставление разных материальных пособий отдельным людям или семьям в зависимости от обстоятельств. В таких случаях информация об уровне материальной помощи может быть представлена в виде таблицы, как показано во вставке 5.2. • Оценка уровня пособия по покупательной способности денег (например, оценка по паритету покупательной способности доллара). Этот способ применяется для сравнения ситуации в разных странах, однако полученную информацию сложно сопоставить, так как одно и то же пособие может предоставляться разным объектам поддержки (отдельным людям или домохозяйствам) в разных стра- нах. Кроме того, поправок на различия в покупательной способности денег может быть недостаточно для того, чтобы охарактеризовать пособие, выплачиваемое в разных странах, как щедрое, поскольку щедрость – относительное понятие. Например, в Соединенных Штатах Америки пособие в размере 10 долл. США на человека в месяц будет признано недостаточным, тогда как в бедной стране, где большая доля населения живет меньше чем на 1 долл. США в день, такое пособие сочтут довольно щедрым. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 119 • Оценка уровня пособия по сравнению с уровнем бедности или другим показателем, таким как минимальная заработная плата, средняя зарплата, минимальная пенсия, социальная пенсия или уровень пособий по безработице. Так, в ОЭСР щедрость программ социальной поддержки опреде- ляется как доля заработной платы среднестатистического производственного рабочего в обрабатываю- щей промышленности (см. Приложение к этой главе). Подобные сравнения полезны для сопоставления размеров щедрости по данной програм- ме с щедростью по другим программам РИСУНОК 5.2. Щедрость отдельных программ социальной поддержки, или другими формами дохода внутри Европа, Центральная Азия, Латинская Америка и страны страны, например, чтобы проверить, Карибского бассейна, 2001–2004 гг. способен ли уровень материальной по- мощи ограничить мотивацию к труду. Для сравнения ситуации в разных стра- Семейные пособия нах такая оценка менее полезна. (n = 15) Программы для лиц, Мы рекомендовали бы определять ще- находящихся в крайне дрость программы путем оценки доли соци- бедственном положении альных пособий в общем объеме потребления (n = 20) домохозяйств. Этот показатель может быть программы ОДТ (n = 8) получен по результатам обследований семей, содержащих данные по затратам домохозяйств Социальные пенсии и объему социальных пособий, полученных (n = 14) за определенный период. Использование это- 0 20 40 60 го показателя предпочтительно потому, что он Трансферт, выраженный в процентах рассчитывается с учетом многих сложностей, от уровня потребления семей возникающих при предоставлении социальных до выплаты пособия пособий, и преобразует пособия в единый ин- декс, сопоставимый и по семьям, и по разным ИСТОЧНИКИ: Tesliuc and others (forthcoming); World Bank (forthcoming). странам. С этой целью пособия суммируются ПРИМЕЧАНИЯ: n = число программ. Медианное значение показано линией внутри закрашенного прямоугольника; 25-й процентиль соответствует самому на уровне домохозяйства – той единицы, в рам- низкому значению прямоугольника, а 75-й процентиль – высшему значению ках которой они распределяются и использу- закрашенного прямоугольника. Исключены программы с величиной пособий в 1,5 раза больше (или меньше) медианного значения. ются для финансирования потребления 3. Этот показатель, однако, не учитывает один из эле- ментов уровня щедрости программы: период, РИСУНОК 5.3. Щедрость отдельных программ ОДТ, отдельные в течение которого граждане, имеющие право страны Латинской Америки и Карибского бассейна, на социальную помощь, получают выплаты. различные годы Чтобы продемонстрировать, как величина материальной помощи различается в зависимо- Никарагуа, программа сти от типа программы, мы использовали данные, «Red de Proteccio´n Social» (2000) полученные на уровне домохозяйств по 55 про- Мексика, программа «Oportunidades» (2004) граммам денежных трансфертов в 27 странах со средним уровнем доходов (рисунок 5.2). На ри- Колумбия, программа «Familias en Accio´n» (2002) сунке 5.3 показаны семь программ обусловленных Ямайка, программа денежных трансфертов в семи странах Латинской «PATH» (2004) Америки и района Карибского бассейна, а в та- Гондурас, программа «Programa блице 5.1 представлены данные по 49 програм- de Asignacio´n Familiar» (2000) мам, реализованным в 20 странах Европы и Цен- Эквадор, программа «Bono тральной Азии. de Desarrollo Humano» (2006) На рисунке 5.2 обозначены ключевые пока- Бразилия, программа затели, демонстрирующие распределение стати- «Bolsa Familia» (2004) стических данных по щедрости программ, а так- 0 5 10 15 20 25 30 же максимальный и минимальный показатели. Трансферт Медианное значение материальной помощи как (в процентах от доходов семей) доли потребления домохозяйств, являющихся получателями выплат, составляет для программ ИСТОЧНИК: На основе издания World Bank (forthcoming). в Европе и Центральной Азии 13% для семейных ПРИМЕЧАНИЕ: Для Бразилии в качестве единицы измерения дано пособие пособий, 13,5% для программ для находящихся в процентных долях от дохода семьи до начала выплат. 120 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 5.1. Щедрость разных программ денежных трансфертов в разных странах Восточной Европы и Центральной Азии в 2001–2004 годах Программы для лиц, Программы социальных Программы семейных находящихся в крайне Другие программы пенсий пособий Страна и год бедственном положении Беднейший Беднейший Беднейший Беднейший В целом В целом В целом В целом квинтиль квинтиль квинтиль квинтиль Трансферт как процент от объема потребления семей до начала выплат Албания, 2002 9 16 н. а. н. а. 15 11 14 16 Армения, 2003 н. а. н. а. 26 18 26 18 24 18 Азербайджан, 2003 15 14 3 2 3 2 8 6 Беларусь, 2002 45 26 20 13 21 14 15 9 Босния 40 н. а. н. а. 27 16 58 30 и Герцеговина, 2001 89 Болгария, 2003 13 8 17 10 24 13 13 9 Эстония, 2004 н. а. н. а. 25 12 45 34 28 13 Грузия, 2002 40 23 н. а. н. а. 122 44 43 24 Венгрия, 2002 12 12 40 21 24 19 41 22 Казахстан, 2003 н. а. н. а. н. а. н. а. 15 11 27 19 Киргизская н. а. н. а. н. а. н. а. 12 7 2 3 Республика, 2003 Литва, 2003 43 33 22 13 25 21 28 17 Македония, ФРЮ, н. а. н. а. 53 51 53 51 111 77 2003 Молдова, 2003 18 13 13 9 13 9 18 15 Польша, 2004 65 59 18 13 36 31 31 28 Румыния, 2003 21 16 13 7 35 31 18 11 Российская 32 23 6 3 5 3 16 14 Федерация, 2002 Сербия 53 41 13 18 12 9 29 32 и Черногория, 2003 Таджикистан, 2003 3 7 1 1 2 1 5 7 Узбекистан, 2003 н. а. н. а. 28 16 22 13 19 11 Медианное 27 20 18 13 23 14 22 16 значение ИСТОЧНИК: Основано на работе Tesluc and others (в печати). ПРИМЕЧАНИЕ: н. а. = неприменимо. Щедрость программы определяется отношением величины трансфертов к объему потребления семьи. Указан объем текущего потребления (за вычетом предметов длительного использования, платы за жилье и медицинских расходов). в крайне бедственном положении, 9,0% для программ ОДТ и 19,5% для социальных пенсий. В то время как уро- вень щедрости семейных пособий и обусловленных денежных трансфертов сконцентрирован в узком интервале, щедрость других программ колеблется гораздо больше. Неудивительно, что уровень щедрости социальных пенсий выше, поскольку такие программы нацелены на поддержку домохозяйств, неспособных работать. 5.2. Борьба с нежеланием трудиться Наиболее распространенный камень преткновения при получении политической поддержки программ тран- сфертов – опасения по поводу возникновения отрицательных стимулов к труду или формирования зависи- мости от материальной помощи. Эти опасения, в частности, возникают в связи с тем, что получатели соци- альной помощи будут работать меньше, поскольку трансферты уменьшают необходимость труда, а также по причине того, что по мере роста трудовых доходов семей социальные пособия для них будут сокращаться. Теоретические аргументы по поводу отрицательных стимулов к труду скорее интуитивны (Ellwood, 1988). Во-первых, любой трансферт дает получателю нетрудовой доход и, таким образом, по определению 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 121 снижает потребность в работе. Согласно типовой модели, получатели социальной помощи смогут «продать» часть дополнительного дохода в обмен на время для досуга 4. Получателям выплат не придется срочно ис- кать работу или заставлять работать всех трудоспособных членов своих семей. В результате люди не будут нуждаться в работе столь остро, как было бы в отсутствие программы трансфертов. Этот принцип порой называют «эффектом дохода». Во-вторых, если размер пособия зависит от уровня дохода получателя выплат (чем беднее домохозяй- ство, тем больше денег оно получает), то трансферты могут изменить размер вознаграждения за труд. Такая ситуация возникает в рамках программ помощи с проверкой нуждаемости, когда при увеличении дохода на ка- ждую дополнительную денежную единицу уровень материальной помощи уменьшается на долю денежной единицы. Такой косвенный налог на доход известен как предельная ставка налога в рамках программы, и иног- да называется «эффектом цены». В рамках наивной гипотетической Программы гарантированного минималь- ного дохода (ГМД), когда социальные выплаты повышают доходы домохозяйства до уровня прожиточного минимума и уменьшаются по мере роста доходов семьи, получатель помощи, чей первоначальный доход оказывается ниже гарантированного, не имеет стимула к труду. Таким образом, согласно теоретической модели, снижение трудовых усилий пропорционально изме- нению размера выплат (эффект дохода) и косвенной предельной ставки налога на доход (эффект цены). Эффект цены проявляется только в программах помощи с проверкой нуждаемости, которые подразумевают точное и регулярное подтверждение уровня дохода домохозяйства. Описанная выше теоретическая модель применима, в частности, к ряду программ и получателей по- мощи в развитых странах – а именно к отдельным программам ГМД с проверкой нуждаемости, нацеленным на семьи с трудоспособными членами. В рамках таких программ и с учетом условий внутри страны, получа- тели помощи сталкиваются со 100%-ными предельными ставками налога, и семейства, зарабатывающие без программы помощи меньше гарантированного размера дохода, не вознаграждаются за труд. Для функцио- нирования в соответствии с теоретическими принципами программы ГМД должны включать точную оценку нуждаемости кандидатов в участники программы, а затем – постоянное или регулярное отслеживание уровня дохода домохозяйств в целях согласования уровня материальной помощи с изменениями уровня доходов. Это осуществимо только в тех странах, где масштаб неформальной экономики невелик, а доходы домохозяйств фиксируются в денежном выражении, документируются и поддаются контролю. В развивающихся странах лишь некоторые программы функционируют в подобных условиях. Озабоченность по поводу отрицательных стимулов к труду нельзя недифференцированно применять ко всем видам программ социальной поддержки и всем получателям выплат. Во-первых, подобные опасения в меньшей степени касаются программ, нацеленных на нетрудоспособных граждан (например, социальные пенсии, пособия по инвалидности и иногда пособия для родителей-одиночек). Во-вторых, данная модель неверно описывает поведение типичного получателя помощи в стране с низким уровнем дохода, то есть ма- лообеспеченного предпринимателя, живущего на заемные средства5. Для таких получателей помощи выплата наличных денег при нулевой норме процента может создать условия для повышения ликвидности, необходи- мой для небольших инвестиций, и это может привести к росту стимулов к труду. Кроме того, модель не может применяться к целому классу программ трансфертов – например, к программам общественных работ, в рамках которых выплаты производятся только когда получатели работают. ОПЫТ РАЗВИТЫХ СТРАН Опасения по поводу возникновения отрицательных стимулов к труду традиционно сильны в богатых стра- нах с щедрыми программами социальной помощи и высокими уровнями безработицы. Однако, несмотря на то, что подобные опасения чаще всего возникают в самых развитых странах, большая часть исследова- ний и практических примеров касается лишь Соединенных Штатов. Некоторые примеры возникновения отрицательных стимулов к труду зафиксированы в двух программах с щедрыми социальными трансферта- ми и тщательным отбором с помощью налаженной проверки нуждаемости: Программой помощи семьям с детьми на иждивении (AFDC – Aid for Families with Dependent Children) и экспериментами с негативным подоходным налогом. Программа AFDC (вставка 5.3) – относительно щедрая программа, обеспечивающая замещение дохода для одиноких матерей. Она содержала специфические элементы, сделавшие ее особенно подверженной влиянию отрицательных стимулов к труду из-за сокращения выплат на доллар при повыше- нии доходов на каждый доллар. Эксперименты с негативным подоходным налогом, реализованные в период с 1968 по 1979 годы, по- полнили доходы малоимущих работающих семей за счет их приближения к черте бедности и одновременно позволили получателям помощи сохранить часть дополнительных доходов, позволивших им подняться выше 122 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 5.3. Неприменимость сильных отрицательных трудовых стимулов Программы помощи семьям с детьми на иждивении (AFDC, США) в программах социальной помощи в странах с низким и средним уровнем доходов Программа помощи семьям с детьми на иждивении действовала в США с 1935 по 1996 год. Согласно некоторым неэкспе- риментальным исследованиям, проанализированным Моффиттом (Moffitt, 2002 а), матери-одиночки, получавшие пособия в рамках Программы, снизили трудовые усилия на 10–50%. Программа AFDC содержала ряд мер, способствовавших сни- жению стимулов к труду, в частности: это была программа по замещению дохода, предоставляющая относительно щедрые пособия; 1) предельная налоговая ставка на доходы получателей пособий по программе была установлена на уровне 100%; 2) целевой группой были матери-одиночки – та группа, которая должна была прекратить работу и заботиться о детях (по меньшей мере, на начальной стадии программы). 3) целевой группой были матери-одиночки – та группа, которая должна была прекратить работу и заботиться о детях (по меньшей мере, на начальной стадии программы). В 1996 году на смену программы AFDC пришла программа «Временная поддержка нуждающихся семей» (ВПНС), в которую вошли многие уже использованные практики по поощрению занятости среди получателей помощи. Необходимо проявлять осторожность при экстраполировании этих результатов на другие программы социальной поддержки в развитых и развивающихся странах, где принудительные программы помощи лицам, доходы которых находятся ниже чер- ты бедности, редки и не столь щедры. ИСТОЧНИКИ: Moffitt, 1992, 2002a. черты бедности 6. Согласно некоторым оценкам, использование негативного подоходного налога лишь отча- сти снизило интенсивность труда участников программы. Среди мужчин – получателей пособий показатели трудовой активности и заработков снизились в среднем на 7%. Среди участвовавших в экспериментах женщин, из которых лишь 17% имели работу, показатели занятости и уровня заработка упали на 17% (Burtless, 1986). За исключением двух этих программ, опыт США подтверждает, что участие в программах социальной по- мощи оказывает лишь незначительное или умеренное влияние на уровень занятости или количество отработан- ных часов. В Соединенных Штатах некоторые исследования не обнаружили доказательств снижения стимулов к труду в рамках многих программ, подразумевающих сравнительно небольшие выплаты населению (например, Программа выдачи продовольственных талонов, программы рационального питания или пособия на социаль- ную помощь детям) (Blau, 2003; Currie, 2003). Похожие результаты получены и в ходе исследования программ социальных выплат, таких как жилищные программы или медицинская помощь неимущим – программы, предо- ставляющей услуги медицинского страхования малоимущим (Gruber, 2003; Olsen, 2003). За пределами США обнаружено совсем немного примеров возникновения отрицательных стимулов к труду в результате действия программ социальной поддержки. Так, в континентальной Европе исследования были сосредоточены на влиянии щедрых программ по борьбе с безработицей на трудовую активность среди безработных (LaLonde, 2003), а не на программах социальной помощи. Относительно низкий интерес к про- граммам социальной поддержки, скорее всего, объясняется тем, что программы ГМД – основная причина возникновения отрицательных стимулов к труду – менее распространены в данном регионе (в странах Евро- пейского Союза большинство таких программ оценивается в 0,2–0,4% ВВП и охватывает лишь 1–3% общего населения), тогда как в рамках других программ используются категориальные критерии для охвата нетрудо- способных групп населения, (пожилые люди, люди с ограниченными возможностями, дети) (OECD, 2004 а). В канадской провинции Онтарио была проведена еще одна приблизительная оценка отрицательных стимулов к труду, возникающих за счет выплаты пособий лицам, чьи доходы находятся ниже черты бедно- сти. В Онтарио получатели выплат в рамках довольно щедрой программы социальной поддержки в течение 1990-х годов, когда размер пособий утроился и составил 507 канадских долларов вместо 185, снизили трудо- вую активность на 3–5% (Lemieux and Milligan, 2008). ОПЫТ РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАН В отношении развивающихся стран теоретики придерживаются мнения, что влияние программ социальной поддержки на возникновение отрицательных стимулов к труду в таких странах должно быть слабее, чем в раз- витых государствах по следующим четырем причинам: • Во многих развивающихся странах программы нацелены только на домохозяйства, в которых нет тру- доспособных взрослых, (в таких случаях аргументы несущественны – например, элемент прямой под- держки в «Программе социальной защиты посредством развития производства» в Эфиопии и в Эк- 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 123 ВСТАВКА 5.4. Отрицательные трудовые стимулы в странах с очень низким уровнем доходов: Экспериментальная схема социальных денежных выплат в округе Каломо, Замбия В округе Каломо (Замбия) в рамках схемы денежных трансфертов при поддержке Департамента международного разви- тия Великобритании и Германского Агентства по техническому сотрудничеству нуждающимся семьям выплачивается около 10 долларов США в месяц. Сумма 10 долларов США рассчитана, исходя из цены 50-килограммового мешка маиса, что позволяет семьям поесть второй раз в день. Поддержка должна быть значимой, но не настолько, чтобы породить зависть со стороны тех, кто не получает помощь, или подвергнуть риску финансовую стабильность программы после того, как она охватит всю страну. Семьи с детьми получают бонус в размере 2,5 долларов США, который отражает более высокие расходы в таких семьях. Для простоты расчетов число детей не учитывается. Оценка программы не выявила появления каких-либо отрицательных трудовых стимулов. Вот одна из таких оценок (GTZ, 2008): Пособия, получаемого семьями раз в месяц, достаточно только для обеспечения второго приема пищи в день. Таким образом, пособие позволяет компенсировать лишь малую часть того, что семьи могут приобрести самостоятельно с учетом ограниченных возможностей, и, разумеется, не создают стимулов для отказа от продуктивной работы. Мно- гие из семейств, получающих пособия, в какой-то момент вложили часть денег в приобретение скота или сельско- хозяйственных продуктов. Это говорит о том, что семьи сильно заинтересованы в формировании дополнительных доходов и участии в отдельных продуктивных видах деятельности. Следовательно, социальные выплаты такого типа должны служить дополнительным источником дохода, но одновременно помочь избежать негативных стратегий прео- доления трудностей. Уровень трансфертов – вопрос, требующий тщательного рассмотрения и анализа. ИСТОЧНИК: GTZ, 2008. спериментальной схеме социальных денежных выплат в округе Каломо в Замбии) или заставляют трудоспособных участников программы работать в обмен на пособия, как в случае всех программ общественных работ и некоторых программ денежных выплат. • В развивающихся странах программы не столь щедры. Большинство программ социальной поддер- жки скорее дополняет, нежели заменяет доходы трудоспособных получателей помощи (вставка 5.4). • В развивающихся странах редко реализуются программы помощи с проверкой нуждаемости. Лишь некоторые программы используют и способны эффективно применять формулы социальной по- мощи с использованием предельной ставки налога и регулярной повторной проверкой доходов семей. • Статическая модель не учитывает, что трансферты помогают семьям осуществлять продуктивные вло- жения в собственное будущее. По развивающимся странам известны лишь немногие эмпирические исследования потенциальных от- рицательных стимулов на рынке труда, связанных с программами социальных трансфертов. Однако, как по- казано ниже, в рамках нескольких исследований было изучено влияние программ социальной поддержки на трудовую активность взрослого населения, и в них влияние отрицательных стимулов к труду признается ограниченным: • В Армении Позарак, Теслюк и Энджел-Урдинола (Posarac, Tesliuc and Angel-Urdinola, forthcoming) не обнаружили, что получатели помощи по Программе выплаты пособий малоимущим семьям ра- ботают меньше. Авторы, используя регрессионный анализ, сравнивают уровень занятости и отрабо- танных часов среди взрослого населения в двух одинаковых группах (принятые в программу и лица, которым было отказано в участии в ней) с полученной в результате проверки нуждаемости по косвен- ным показателям суммой баллов, близкой к границе входного порога в программу. • Для Бразилии Лейте (Leite, 2006b) смоделировал потенциальное влияние программы «Bolsa Escola» (гранты на обучение в школе) на трудовую активность взрослого населения и обнаружил, что раз- меры трансфертов незначительно влияют на этот показатель. Даже десятикратный рост величины трансферта каждому получателю в рамках этой программы имел бы ничтожное влияние на трудовую активность взрослого населения. • Согласно исследованию Абдулаи, Барретта и Ходдинотта (Abdulai, Barrett and Hoddinott, 2005), в сельских районах Эфиопии получение продовольственной помощи не связано с более низкой трудовой активностью в сельском хозяйстве, наемном труде или самостоятельной предпринима- тельской деятельности. Негативная корреляция между продовольственной помощью и предложе- нием труда, за счет которой предположительно могут возникать отрицательные стимулы к труду 124 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ввиду наличия продовольственной помощи, в действительности отражает правильную адресность, заключающуюся в том, что продовольственная помощь попадает беднейшим слоям населения и наименее трудоспособным членам сообщества. Согласно полученным данным, в случае, если предоставление помощи находится под контролем, продовольственная помощь способствует росту предложения рабочей силы. • Согласно трем исследованиям, проведенным в Мексике, у взрослого населения, участвующего в про- грамме «PROGRESA», существуют незначительные отрицательные стимулы к труду. Во-первых, в ходе эмпирических исследований выявлено, что обусловленные трансферты в рамках программы «PROGRESA» действительно оказали значительное влияние на снижение детского труда, однако не дали измеримых результатов с точки трудовой активности взрослого населения. В частности, согласно оценкам Паркера и Скоуфиаса (Parker, Skoufias, 2000), программа «PROGRESA» способ- ствовала росту среднего дохода семей – участниц программы на 22% и снижению доли детского труда на 15–25%. Ученые не обнаружили фактов, доказывающих снижение доли взрослых в общей численности трудоспособного населения, или снижение трудовой активности взрослого населе- ния. Скоуфиас и ди Маро (Skoufias and di Maro, 2006) обнаружили, что программа «PROGRESA» не изменила мотивацию к труду среди взрослых людей, которые проживают в семьях, охвачен- ных программой, но не получивших права на социальную помощь. Наконец, Фрейе, Бандо и Арсе (Freije, Bando and Arce, 2006) путем моделирования поведенческих реакций выявили, что программа «Oportunidades» (продолжение программы «PROGRESA»), видимо, не повлияла на объем предло- жения рабочей силы среди взрослого населения. Согласно оценкам ученых, подобные трансферты должны значительно вырасти (более чем вдвое), прежде чем возникнут какие-либо отрицательные стимулы к труду. • Проведенное в Румынии качественное обследование Программы гарантированного минимального дохода (Birks Sinclair & Associates, 2004) обнаружил мало фактов, свидетельствующих об отрица- тельном влиянии программы на трудоспособное население. Скорее всего, снижение отрицательных стимулов к труду было достигнуто за счет двух элементов программы. Один из них – требования к квалификации, действующие для всех трудоспособных получателей помощи. Другой элемент – по- рог для выхода из программы, установленный на более высоком уровне, чем для вступления в число участников. Вывод: «поскольку для трудящихся предусмотрен небольшой бонус, возможно некоторое позитивное воздействие на трудоспособное население по сравнению с традиционными системами социальной помощи» (Birks Sinclair & Associates, 2004, р. 27). • В Шри-Ланке Сан и Алдерман (San and Alderman, 1996) изучили программу субсидий рисом, которая спровоцировала возникновение отрицательных стимулов к труду за счет эффектов изменения дохо- да. Они выявили снижение численности рабочей силы примерно на 10 процентов. ПУТИ МИНИМИЗАЦИИ ОТРИЦАТЕЛЬНЫХ ТРУДОВЫХ СТИМУЛОВ Как уже упоминалось в Главе 2 (Раздел 3), разработчики политики и чиновники могут использовать раз- личные инструменты для минимизации отрицательных трудовых стимулов. В этом разделе мы рассмотрим пять из них, и сосредоточимся на том, как минимизировать отрицательные трудовые стимулы, создаваемые формулой расчета трансфертов (четвертый и пятый варианты). В то же время снижение трудовой активности не всегда имеет однозначно негативные или позитивные последствия (вставка 5.5). Первый возможный метод – ограничение круга участников программ теми, кто в любом случае традиционно не может работать (очень молодые, очень пожилые люди и т. д.). Зачастую таких людей относят к заслуживающим помощи со стороны государства. Этот инструмент используется довольно ши- роко, однако позволяет оказать социальную помощь лишь частично (см. Главы 8 и 9). Для обеспечения полноценного охвата малообеспеченного населения можно дополнить такие программы программами общественных работ. Один из примеров – «Программе социальной защиты посредством развития про- изводства» в Эфиопии. Она распространяется на всех крайне бедных и сочетает программу обществен- ных работ для тех, кто может работать, денежными выплатами для семей, не имеющих трудоспособных членов. Второй инструмент – использование механизма адресности, напрямую не привязанного к заработной плате трудящихся, и потому сохраняющего стимулы к работе. В действительности лишь в некоторых раз- вивающихся странах проводится проверка нуждаемости и устанавливается минимальный гарантированный уровень дохода, хотя во многих государствах с переходной экономикой эти методы используются. Редкие 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 125 ВСТАВКА 5.5. Является ли снижение трудовой активности негативным явлением? Согласно многим исследованиям, «чувствительность» трудовых усилий вторичных работников (замужних женщин и детей) к стимулам намного сильнее, чем «чувствительность» мужчин (Deaton and Muelbauer, 1980). Снижение трудовой активности вторичных работников может быть приемлемым, а иногда и ценным результатом действия программы. Ограничение детского труда обычно рассматривается как желаемое явление, а не проблема, особенно если дети, способные уделить больше внимания обучению в школе, работают меньше. Это стало результатом обусловленных денежных тран- сфертов, когда условием получения пособий является посещение школы. Эти выплаты позволяют снизить интенсивность труда детей и молодежи, но не взрослых, получающих пособия. Аналогичным образом, в отношении женщин (особенно для беднейших женщин и матерей с маленькими детьми) меньшее количество рабочих часов может снизить их расход энергии и, следовательно, улучшить состояние их здоровья. Кроме того, это дает больше времени для заботы о детях и за счет этого снижает процент бедности, передаваемой из поколения в поколение (Engle, Menon and Haddad, 1999). Согласно исследованию питания среди детей в бедных странах, дети могут только выиграть от того, что их матери работают, при условии, что возраст ребенка больше 1 года, воспитанием ребенка вместо матери занимается другой взрослый человек, мать получает хорошую зарплату и контролирует расходование денег (Smith and others, 2003). Это сложный набор условий, который не всегда соблюдается. Там же, где данные условия не соблюдаются, снижение трудовой активности среди женщин не всегда оказывается негативным явлением. Даже в Со- единенных Штатах оценки реформы Программы по временной поддержке нуждающихся семей показали, что трудовая активность среди женщин возросла, что обычно признается позитивным явлением. Но их дети-подростки показали неко- торые негативные результаты с точки зрения поведения и достижений, очевидно, за счет снижения контроля со стороны матерей (Blank, 2004). Кроме того, дети работающих матерей, как правило, питаются менее качественно, чем дети, чьи матери не работают (Crepinsek and Bernstein, 2004). проверки также могут способствовать минимизации отрицательных трудовых стимулов. Многие програм- мы, реализуемые вне Европы, перепроверяют получателей помощи лишь раз в каждые два или три года, и даже реже (см. Главу 4, Раздел 4). Третий вариант – обусловить выплаты трудоспособным участникам программы обязательством ра- ботать, что, по сути, и делается в рамках программы общественных работ. Применение этого принципа не ограничивается исключительно программами общественных работ. В странах с переходной экономикой в рамках реализации большинства программ денежных трансфертов для находящихся в крайне бедствен- ном положении экономически неактивные кандидаты на социальную помощь должны зарегистрироваться на бирже труда и активно искать работу. Некоторые программы для находящихся в крайне бедственном положении, например, «Ndihme Ekonomika» в Албании или программа ГМД в Румынии расширили этот принцип, потребовав, чтобы получатели выплат работали в течение определенного количества дней в ме- сяц (один день в неделю в Албании и одна неделя в месяц в Румынии). Отказ работать приводит к пре- кращению выплат. В Болгарии, в 2003–2005 годах, когда большой процент получателей выплат в рамках программы ГМД составляли долгосрочные участники программы, в стране была реализована временная программа общественных работ «От социальной поддержки к труду», нацеленная на то, чтобы заставить трудоспособных участников долгосрочной программы ГМД работать (de Koning, Kotzeva and Tzvetkov, 2007). За счет сочетания программ для находящихся в крайне бедственном положении с необходимостью работать, разработчики программы могут использовать преимущества обоих способов: они получают воз- можность свободно устанавливать уровни социальной помощи на основе критерия снижения бедности без угрозы возникновения отрицательных трудовых стимулов. Четвертый метод – установление более низкого уровня пособия по сравнению с возможным заработком. В развивающихся странах многие программы подразумевают крайне низкие выплаты, зачастую покрывающие лишь часть доходов ниже черты бедности. Таким образом, они по определению оставляют массу стимулов для трудоустройства. Небольшой размер пособий, как правило, обусловлен налогово-бюджетными ограниче- ниями, а не опасениями насчет возникновения отрицательных стимулов к труду, но результат один и тот же. В странах с полным пакетом программ социальной защиты это правило выражается в пособиях по социальной помощи, которые меньше по сравнению и со страховыми выплатами по безработице, и с минимальной пен- сией, формируемой счет взносов работников и предпринимателей. Чаще всего при необходимости частичного ограничения отрицательных трудовых стимулов размер пособий устанавливается на уровне значительно ниже минимальной заработной платы, например, в Болга- рии и Румынии (World Bank, 2002b, 2003g), или заработка низкоквалифицированных сельскохозяйственных рабочих, например, в Республике Киргизия (World Bank, 2003g). Концептуально желательно сохранить та- кую структуру стимулирования, когда с помощью пособий по социальной помощи труд вознаграждается на уровне более низком, чем размер пособий по безработице и минимальная заработная плата. В то же вре- мя любые выплаты меньше минимальной зарплаты могут оказаться лишь чуть выше минимального уровня 126 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 5.6. Управление отрицательными трудовыми стимулами в Программе гарантированного минимального дохода (ГМД) в Румынии Программа ГМД основана на простой идее. Гарантированный минимальный доход (зачастую называемый социальным минимумом) определяется в соответствии с размером и составом семьи. Семьи затем получают право на социальную поддержку, соответствующую разнице между социальным минимумом и их фактическими доходами из других источников, включая вмененный доход от таких активов, как земля и скот. Это означает, что некоторые члены семьи могут трудиться на низкооплачиваемой работе или на условиях неполной занятости и по-прежнему иметь право на социальную поддержку. Действительно, наличие работающего члена семьи повышает размер причитающихся выплат на 15% (порог вступления в программу – социальный минимум, порог исключения из программы – социальный минимум, увеличенный на 15%). Трудоспособные члены домохозяйств обязаны принимать участие в деятельности общины, если они не заняты другой работой. Если они не выполняют назначенную общественную работу, то теряют право на индивидуальную поддержку, хотя остальные члены семьи будут по-прежнему получать свои пособия. Таким образом, программа ГМД представляет собой сочетание негативного подоходного налога, социальной поддержки и системы стимулирования к труду. ИСТОЧНИК: Birks Sinclair & Associates, 2004. выживания. Как уже отмечалось ранее, одних пособий по социальной помощи редко хватает для выжи- вания, однако зачастую они становятся вспомогательным ресурсом, помогающим достичь минимального уровня жизни. При анализе уровней пособий и возможного снижения трудовых стимулов необходимо учитывать цен- ность любых безденежных форм социальной помощи. В ряде стран (например, в Китае, Ямайке и Румынии) получатели социальной помощи на основании имеющихся потребностей также получают субсидированные или бесплатные услуги по медицинскому страхованию или освобождаются от платы за медицинское обслу- живание. Такие формы помощи могут значительно увеличить ценность социальной помощи и, следователь- но, усилить возможные стимулы к снижению трудовой активности или уменьшению дохода с целью получе- ния права на социальную помощь. Пятый инструмент ограничения отрицательных стимулов к труду – использование формулы опре- деления величины пособий, в соответствии с которой при увеличении заработка на одну денежную еди- ницу пособие снижается меньше чем на одну денежную единицу. Это означает, что увеличение трудового участия приводит к росту уровня дохода. На практике это достигается путем установления более высокого порога для выхода из программы по сравнению с требованиями на вступление в программу. С этой целью пособие перестает выплачиваться не сразу после повышения трудового дохода, предоставляются налого- вые льготы на трудовые доходы, чтобы работающий почувствовал эффект своего труда, и единовременные пособия при выходе из программы, а также инициируются или продолжаются выплаты в рамках схожих программ социальной поддержки, таких как социальная помощь ребенку или доплаты на транспортные расходы на некий период после начала работы. Эти меры заведомо влекут за собой административные сложности и сказываются на получателях помощи, живущих выше черты бедности, но получающих соци- альные пособия. Подобный подход применяется в государствах ОЭСР, но гораздо менее распространен в развивающих- ся странах, где для расчета пособий используются более простые формулы. В рамках Программы ГМД, реали- зуемой в Румынии, применяется упрощенная версия этого подхода (вставка 5.6). Для мотивации семей к поддержанию трудовой активности также применяются пособия с ограничен- ным сроком действия или пособия, размер которых со временем уменьшается. Оба этих инструмента находят применение, в частности, в рамках программ «Chile Solidario» в Чили и «Oportunidades» в Мексике. Наконец, для минимизации отрицательных стимулов к труду можно связать трансферты с отдельными элементами программы, такими как профессиональное обучение или устройство на работу, образование, ми- крокредитование или услуги по социальной поддержке, помогающие семьям отказаться от помощи и обрести независимость. Подобная стратегия также может повлечь за собой административные сложности, но полно- стью отвечает целям более широкой социальной политики. Озабоченность снижением трудовой активности может разработчиков политики пересмотреть различ- ные компоненты программы и баланс между социальной поддержкой находящихся в крайне бедственном по- ложении, страхованием по безработице и программой пенсионного обеспечения за счет взносов работников и предпринимателей. Однако подобные изменения редко подразумевают отказ от социальной поддержки как политического инструмента. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 127 5.3. Расширение программ социальной поддержки для поощрения экономической самостоятельности домохозяйств Последние дискуссии по расширению программ социальной поддержки и некоторые инновации в этом направлении были нацелены не только на предоставление выплат, но также на обеспечение других форм поддержки семей для увеличения их доходов в ближайшей перспективе. Для обозначения этой концепции используются такие выражения как «постепенный переход», «освобождение» и «пути выхода из бедности». Идея оказания помощи домохозяйствам в увеличении их индивидуальных доходов привлекательна по следующим причинам: • она нацелена на решение основополагающей проблемы бедности, а не просто ограничивает ее по- следствия; • она напрямую решает проблему зависимости от социальной помощи; • она объединяет и адаптирует к требованиям разнообразные услуги, предоставляемые малообеспечен- ным или уязвимым семьям, и способствует достижению позитивных синергических результатов. В этом разделе рассмотрены некоторые инструменты и проблемы, связанные с компонентами програм- мы помимо базовых трансфертов. Они сгруппированы в две широкие категории: методы модернизации, из- начально включенные в план программы социальной поддержки, и инструменты, связывающие программу социальной помощи с другими мерами. Ниже перечислены три основных подхода, делающие программы социальной поддержки более дейс- твенными, а не просто защитными: • Минимизация любых стимулов к зависимости от социальной помощи. Как уже говорилось ра- нее, для поощрения и облегчения выхода из числа участников программы социальной поддержки формула определения пособий может быть скорректирована различными способами. • Установление требований. Получение выплаты может быть привязано к таким формам поведения семей, которые помогут им обрести независимость. • Создание необусловленных связей с другими услугами. Получатели выплат поощряются, но не принуждаются к пользованию услугами в обмен на выполнение требований, которые помогут им обрести независимость. ВЫПЛАТЫ ЗА ВЫПОЛНЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ Идея о необходимости введения условий, согласно которым домохозяйства должны совершить некие дейст- вия, чтобы получать доход независимо от социальной поддержки, давно обсуждается во всем мире – вначале в форме стратегий активации трудовых ресурсов в Соединенных Штатах и Европе, а затем в рамках волны программ ОДТ в развивающихся странах. Программы активизации трудовых ресурсов Многие государства ОЭСР связывают пособия по социальной помощи с активными программами развития рынка труда, нацеленными на рост уровня профессионализма, занятости населения и долгосрочных перспек- тив заработка участников программ за счет обучения, стажировок, помощи в поиске работы, субсидировании трудоустройства и т. п. Во многих случаях участие в подобных процессах является условием получения со- циальной помощи. В других случаях участие в программах активизации трудовых ресурсов необязательно, но предпочтительно. Программы активизации трудовых ресурсов нацелены на более стремительный рост независимости домохозяйств по сравнению с предназначенными детям программами обусловленных денеж- ных трансфертов, поскольку они затрагивают скорее сегодняшних, а не завтрашних работников. В качест- ве примеров можно привести Программу «Seguro de Capacitacion» (Страхование при обучении) в Аргентине и болгарскую Программу «От социальной поддержки к занятости» (Вставка 5.7). В рамках некоторых из наиболее сложных версий таких программ, реализуемых в странах ОЭСР, пред- усмотрена поддержка в поиске дошкольных детских заведений и предоставление транспортных субсидий и определенной поддержки отдельным гражданам и семьям в выявлении и преодолении барьеров на пути к трудоустройству. Так, социальный работник может помочь тем потенциальным работникам, которые живут слишком далеко от общественного транспорта или вынуждены добираться на работу в такое время, когда общественный транспорт не работает. В частности, он может помочь в поиске партнера для совместных пое- здок на работу или в приобретении велосипеда или мотороллера. Социальные работники могут организовать 128 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 5.7. Программа «От социальной поддержки к занятости» (Болгария) В 2002 году в Болгарии началась реализация программы «От социальной поддержки к занятости» в ответ на постоянный рост среди населения трудоспособного возраста числа длительно безработных, живущих за счет социальной поддержки. Цель программы состояла в том, чтобы дать трудоспособным безработным, зависящим от социальной поддержки, возмож- ность трудиться, получать свои собственные доходы, и вновь вступить на рынок труда. Программа включала следующие элементы: – предоставление временной занятости на общественных работах; – предоставление участникам программы работы в сфере социального обслуживания в некоммерческих социально от- ветственных проектах (например, работа в общественных местах отдыха и развлечений или поддержка людей с огра- ниченными возможностями); – обучение взрослых грамоте и повышение квалификации параллельно с работой для повышения их шансов найти работу. В рамках программы работодателям предоставляется субсидия для компенсации зарплат, выплаченных участникам про- граммы, на протяжении до девяти месяцев. Результаты промежуточной оценки оказались неоднозначными (de Koning, Kotzeva and Tzvetkov, 2007). Действительно, программа предоставила рабочие места значительному числу безработных, которые в противном случае оставались бы без работы гораздо дольше. Участие в программе снизило продолжительность состояния безработицы в среднем в два раза. Программа достигла значительных успехов с точки зрения повышения уверенности в себе, способности к социаль- ным контактам и мотивации к поиску работы среди безработных. Наконец, очевидно, что программа способствовала росту и развитию видов услуг, полезных для населения районов, где проводились проекты. В то же время, в целом влияние про- граммы на занятость незначительно. Так, лишь 8% участников программы нашли себе постоянную работу после выхода из нее, в то время как для сравнительной группы среди людей, не участвовавших в проекте, эта доля составила 16%. Более того, согласно некоторым фактам, 14% процентов проектов в рамках программы представляли собой мероприятия, которые были бы реализованы даже в отсутствие программы. Исследование, проведенное среди работодателей показало, что они, как правило, не обучали работников ни до, ни во время работы. специальные разовые платежи для компенсации затрат на получение лицензии или покупку рабочей одежды, а также обеспечить помощь пожилым или неспособным к труду членам домохозяйства. Идея связи с программами активизации трудовых ресурсов весьма привлекательна, однако такие про- граммы могут иметь сложную структуру и оказаться трудно выполнимыми, а результаты прошлых попыток увеличения занятости или уровня дохода неоднозначны (вставка 5.8). Некоторые сторонники таких программ ценят вовлеченность участников в общественно-полезную деятельность (социальная включенность) даже в случае, если их доходы не растут за счет участия в программе. Обусловленные денежные трансферты Обусловленные денежные трансферты (ОДТ) приобрели широкое распространение в мире в последнее деся- тилетие. Типичная программа ОДТ увязывает получение денежных средств с такими условиями, как регуляр- ное посещение детьми школы и/или регулярное посещение медицинского центра для определенного круга членов семьи (как правило, детей, беременных и/или кормящих матерей), хотя в некоторых случаях денежные выплаты использовались для мотивации к другим изменениям поведения (вставка 5.9). Суть обусловленных денежных трансфертов состоит в следующем. В то время как денежная помощь частично снижает бедность уже сегодня и компенсирует расходы на образование детей, выставляемые условия позволяют гарантировать, что дети – члены данной семьи – будут обладать лучшим человеческим капиталом, когда станут полноправ- ными работниками, и, следовательно, смогут легче избежать распространения бедности на другие поколения. На сегодняшний день результаты таких программ признаются позитивными, хотя по-прежнему непонятно, зависят ли они от выполнения условий, к которым привязаны выплаты, от фактического размера пособий или широко распространенного назначения матерей в качестве получателей выплат. В Разделе 5 Главы 7 дано бо- лее подробное описание схемы подобных программ и практических примеров их применения, а также анализ политических дебатов вокруг них. Для увязки трансфертных платежей с определенными формами поведения их получателей необходимо, чтобы в краткосрочной и долгосрочной перспективе условия способствовали достижению желаемых пози- тивных результатов с точки зрения благосостояния домохозяйств и имели негативные последствия лишь для некоторых из них или же не имели их вовсе. Для отслеживания соблюдения условий и наложения санкций за их несоблюдение в программе должны быть предусмотрены достаточные административные ресурсы. Кро- ме того, выставляемые условия должны получить политическую поддержку. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 129 ВСТАВКА 5.8. Мировой опыт в реализации активных программ развития рынка труда Программы развития рынка труда зачастую нацелены на длительно безработных, работников из бедных семей и особо уязвимые группы населения, у которых есть препятствия для участия в рынке труда (например, молодежь, пожилые люди и люди с ограниченными возможностями). В развитых странах особенное внимание уделялось идеям повышения активнос- ти трудоспособных участников социальных программ. Это делалось в попытке снизить зависимость участников программ от социальных выплат и противодействовать отрицательным трудовым стимулам. В результате анализа 72 подобных про- грамм можно сделать следующие общие выводы в отношении самых распространенных в индустриальных странах мер воздействия: • Службы занятости. Эти службы консультируют, поддерживают в трудоустройстве, подбирают подходящие рабочие места, регистрируют на биржу труда и оказывают другие аналогичные услуги. В целом они позитивно влияют на за- нятость и уровень дохода получателей помощи после выхода из программы. Издержки относительно невысоки, так что соотношение «затраты–выгоды», как правило, благоприятно. Однако службы занятости, особенно сами по себе, не всегда могут использоваться в условиях структурной безработицы и низкого спроса на рабочую силу. Сомнительны также масштабы и эффективность таких служб в развивающихся странах, где многие перемещения на рынке труда происходят неорганизованно. • Обучение безработных. Такие программы зачастую полезны для участников с точки зрения более высокого уровня занятости, но не повышения уровня дохода. Согласно некоторым оценкам в развивающихся странах складывается менее благоприятная ситуация. Похоже программы более эффективны при наличии обучения на рабочем месте и по- мощи со стороны работодателей. Результаты исследований среди женщин более позитивны, чем среди мужчин. • Переобучение работников во время массового сокращения. Такие программы в целом не приносят положительных результатов, хотя есть исключения. Успешным, как правило, оказывается предоставление полного пакета услуг по по- ощрению занятости в сочетании с переобучением, но такие меры зачастую являются дорогостоящими. • Обучение молодежи. Такие программы редко способствуют развитию рынка труда, по крайней мере, в развитых странах. Гораздо более полезным представляется снижение доли бросивших учебу и решение других проблем, свя- занных с обучением. Хотя доступны результаты лишь нескольких исследований по развивающимся странам, в Латин- ской Америке позитивные результаты дали программы, сочетавшие профессиональную подготовку с исправительным обучением, помощью в поиске работы и предоставлением социальных услуг. • Дотации на зарплату и/или на трудоустройство. Многие из подобных дотаций не оказывают позитивного влияния на работников и представляются довольно неэффективными. Это можно исправить путем более эффективной адре- сности, но за счет снижения числа участников программ. • Программы общественных работ. Такие программы могут быть полезны для оказания краткосрочной социальной помощи, но общественные работы не улучшают перспективы работников на рынке труда в будущем. • Развитие микропредприятий и поддержка занятости. Согласно некоторым фактам, такие меры могут приносить пользу людям старшего возраста и образованным работникам. В то же время, уровень охвата здесь невысок. ИСТОЧНИК: Betcherman, Olivas and Dar, 2004. СВЯЗИ МЕЖДУ ПРОГРАММАМИ ТРАНСФЕРТОВ И ДРУГИМИ СОЦИАЛЬНЫМИ ПРОГРАММАМИ И УСЛУГАМИ Разработчики некоторых программ трансфертов пробуют создать связи между своими получателями и дру- гими программами, которые могут помочь людям обрести большую независимость. Природа подобных свя- зей (предоставление информации, рекомендаций, льготных условий и т. п.), а также типы программ, которые можно связать между собой, будут во многом зависеть от обстоятельств и характеристик адресной группы. В данном разделе представлен неполный перечень таких программ и кратко рассмотрены возможности дру- гих программ. Документация и другие юридические услуги Отсутствие правильно оформленных официальных документов, удостоверяющих личность, зачастую стано- вится одновременно причиной и следствием социальной маргинализации. Участие в большинстве государ- ственных программ зависит от наличия необходимой документации, и программы трансфертов – не исклю- чение. Поскольку малообеспеченные и уязвимые граждане чаще всего не имеют документов и в то же время составляют целевую группу получателей многих услуг, на пути эффективной реализации программы возни- кают сложности. Программы, требующие наличия документов, могут легко исключить из числа участников наиболее нуждающихся в помощи людей, тогда как программы, не требующие от участников удостоверения личности, могут спровоцировать возникновение спорных моментов, связанных с неаккуратным ведением за- писей и возможным мошенничеством. 130 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 5.9. Денежные трансферты, направленные скорее на изменение поведения, чем на поддержание дохода В ряде программ была использована идея выплаты наличных денег или полуликвидов в качестве стимула для изменения пове- дения людей в различных сферах жизни, помимо здравоохранения детей и/или образования. Такие программы не воздейству- ют напрямую на уровень бедности, хотя проблемы, на решение которых они нацелены, могут возникнуть у малообеспеченных семейств или в семьях, которые с большой вероятностью могут обеднеть. Выделяются следующие основные проблемы. Гендерное неравенство. В Южной Азии реализуется ряд программ в области обучения в средней школе, распространя- ющихся на девочек и нацеленных на решение проблемы гендерного неравенства за счет развития образования. Такие программы разработаны в расчете на незамужних девушек. Однако существуют и программы, организованные по принципу обусловленных денежных трансфертов и направленные на улучшение статуса женщин в обществе в более широких мас- штабах, например, программа «Наши дочери – наше богатство» в Хариане (Индия). В рамках данной программы девочкам из малообеспеченных семей с рождения и до наступления совершеннолетия предоставляются денежные выплаты. В тече- ние 15 дней с момента рождения девочки мать получает 500 рупий (около 12 долл. США) наличными, чтобы она могла обес- печить насущные потребности ребенка в питании и медицинском обслуживании. В течение трех месяцев после рождения ребенка программа вкладывает 2500 рупий (около 60 долл. США) в «Схему мелких сбережений» – фонд, который посте- пенно возрастет до 25 тыс. рупий (около 600 долл. США) и который будет передан девушке по достижении ею 18-летнего возраста при условии, что она еще не вышла замуж. Наконец, каждые два дополнительных года, в течение которых девушка не использует деньги из этого фонда и остается незамужней, она получает дополнительные 5 тыс. рупий (около 60 долл. США) (Population Council, 1999). Поскольку программа стартовала в 1994 году, достоверно оценить ее результаты невозможно до 2012 года, когда первой группе девочек, ставших участницами программы, исполнится 18 лет. В то же время, оценка участниц программы, проведен- ная в 2000 году (Mode Research Private, Ltd., 2000), уже выявила хорошие результаты: – более 90% представителей общественности признали, что эта схема помогла ограничить убийство новорожденных матерями и дискриминацию по половому признаку, а также способствовала росту посещаемости в школах; – более 97% представителей общественности посчитали, что программа мотивирует девочек подождать до наступления совершеннолетия, прежде чем выходить замуж; – 34% матерей поверили, что денежные средства помогут скопить приданое для дочерей; – и 77% матерей подтвердили, что их стали больше уважать в обществе. Семьдесят два процента матерей также сообщили, что их мужья и свекрови проявили себя лучше, чем они ожидали, с точки зрения ухода за ребенком в постнатальный период. ВИЧ/СПИД и другие инфекции, передающиеся половым путем. Для ограничения распространения ВИЧ в Буркина-Фа- со, Малави и Танзании было разработано несколько экспериментальных программ. Механизм состоит в выплате денежных пособий людям, которые не заражены распространенными инфекциями, передаваемыми половым путем и не требующими дорогого лечения. Участники программы проходят обследование каждые три месяца. Если у них обнаруживают передавае- мые половым путем инфекции помимо ВИЧ/СПИД, выплата пособия им прекращается, они незамедлительно подвергаются лечению и затем возвращаются в программу. В основе этих программ лежит идея о том, что распространение ВИЧ долж- но ограничиваться по двум каналам. Во-первых, создание нужных стимулов может ограничить рискованное сексуальное поведение. Во-вторых, поскольку число зараженных ВИЧ больше среди носителей других передаваемых половым путем инфекций, лечение снизит риск заражения ВИЧ для людей, вступающих в сексуальный контакт с носителями ВИЧ. В рамках некоторых программ ОДТ делаются попытки напрямую решить эту проблему за счет ор- ганизации просветительских кампаний для информирования и помощи людям в получении документов. В некоторых случаях даже нанимаются адвокаты для помощи в процессе получения документов, например, в рамках программы «Red de Proteccion Social» в Никарагуа. Наличие необходимых документов может стать позитивным внешним эффектом программы даже в случае, если не предусмотрены конкретные меры для поощрения или принуждения участников программы к получению документов, удостоверяющих личность, в установленном порядке. Первая качественная оценка Проекта по снижению социальных рисков, реали- зованного в Турции (Kudar, 2006), выявила, что за счет того, что предоставление таких документов стало обязательным требованием для регистрации в программе, женщины, которые ранее не регистрировали свой брак и не получили свидетельства о рождении своих детей, сделали это в процессе регистрации. Чинов- ники и средства массовой информации признали, что одним из важных результатов программы ОДТ стал рост процента зарегистрированных браков, числа свидетельств о рождении детей и карточек, удостоверя- ющих гражданство. Программы трансфертов также способны обеспечить доступ к другим юридическим услугам и как в рам- ках программы, так и в качестве побочного эффекта от реализации программы. В случае с Программой вре- менной помощи нуждающимся семьям (ВПНС) в Соединенных Штатах получатели выплат получают бес- платный доступ к Программе обеспечения пособий на детей, другие участники которой должны платить взносы. Последняя предоставляет помощь неполным семьям в поиске отсутствующего родителя, установле- 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 131 нии отцовства, присуждении алиментов и их взыскании. Штаты, желающие получить федеральное финан- сирование в рамках ВПНС, по закону обязаны проводить свою программу предоставления пособий на детей. Это гарантирует, что родители, не содержащиеся под стражей, будут способствовать благосостоянию своих детей и за счет этого снизят финансовую нагрузку на государство (U. S. House of Representatives, Committee on Ways and Means, 2000). Другие программы социальной помощи Семьи с уровнем дохода, достаточно низким для участия в одной программе социальной помощи, зачастую настолько малообеспечены, что имеют право на участие и в других программах. Поскольку во многих странах существуют различные программы, реализуемые разными ведомствами, может быть сформирован достаточ- ный пакет мер по поддержке семей за счет всех форм социальной помощи, на которые они имеют право. Так, участники программы трансфертов могут также иметь право на жилищные субсидии и/или частичное финансирование коммунальных услуг, а также на получение документов об отмене платы за медицинские и образовательные услуги. В некоторых случаях процесс оценки кандидатов в участники программы носит унифицированный характер, однако гораздо чаще семьи вынуждены регистрироваться отдельно в каждом агентстве, предоставляющем конкретный вид помощи. Наиболее часто устанавливается зависимость между основной программой социальной помощи и до- ступом к медицинскому обслуживанию за счет отмены платы или субсидирования взносов на медицинское страхование. Так, в Армении в 2001 году правительство расширило доступ к программе по отмене платы за медицинское обслуживание, распространив ее действие на все семьи, получающие пособия в рамках Про- граммы по предоставлению помощи бедным семьям (Angel-Urdinola and Jain, 2006). На Ямайке семьи, участву- ющие в Программе ОДТ (PATH) также имеют право на бесплатный доступ к медицинскому обслуживанию, а в Колумбии для семей, получающих помощь в рамках программы «Familias en Accion», предусмотрено суб- сидированное медицинское страхование (World Bank, forthcoming). Связь между доступом к медицинскому обслуживанию и денежными выплатами потенциально имеет большое значение, поскольку чаще всего семьи попадают в категорию бедных (или становятся еще менее обеспеченными) из-за неожиданных заболеваний, требующих расходов на медицинские услуги, что зачастую влечет за собой упущенное рабочее время и от- сутствие дохода. Службы социальной помощи Уязвимые группы и люди, живущие в хронической бедности, особенно подвержены риску возникновения таких проблем, как нарушенное психическое здоровье, домашнее насилие или злоупотребление алкоголем и наркотиками. Хотя с такими проблемами сталкиваются не только малообеспеченные или уязвимые груп- пы населения, они зачастую вынуждены преодолевать более серьезные барьеры на пути к их преодолению по сравнению с обеспеченными людьми (например, барьеры, связанные с ограниченной информацией и недостаточными ресурсами). Для эффективной помощи этим группам населения в решении обозначенных проблем и устранения их предпосылок, получения дохода лишь за счет программы трансфертов недостаточ- но. Им нужен адекватный доступ к службам социальной помощи. Увязать социальное обеспечение и социальную помощь можно разными способами – от предоставле- ния получателям информации о доступных услугах, до выделения социального работника, который может представлять участников программы в службах социальной помощи и координировать предоставление ус- луг. Хотя в развивающихся странах редко применяется метод интенсивного и постоянного взаимодействия с социальными работниками, на чем основана программа «Chile Solidario», в рамках ряда программ предприни- маются попытки использовать услуги социальных работников на различных стадиях реализации программы. В Сальвадоре сотрудник местной неправительственной организации, занимающийся социальными вопроса- ми и нанятый для этих целей в рамках программы обусловленных социальных выплат «Red Solidaria», посеща- ет семьи, члены которых согласно отчетности не выполняют условия программы. Социальный работник отве- чает за выявление причин невыполнения условий программы и предоставление помощи домохозяйству в их устранении. В Бразилии в рамках программы ОДТ «Bolsa Familia» была инициирована похожая инициатива. Благодаря ей семьи, дети в которых не соблюдают условия программы в области образования и здравоохра- нения, могут зарегистрироваться в центрах социальной помощи, где социальные работники смогут провести анализ ситуации и разработать план действий для каждой семьи, включающий их направление в подходящие программы помощи. 132 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Генерирование доходов Растет интерес к увязке социальной помощи и микрофинансированием. В настоящее время реализуется ряд экспериментальных (пилотных) проектов, таких как программы «Консультативная группа по поддержке беднейшего населения» и «Фонд Форда» на Гаити и в Индии, а также программы, запланированные в Эфи- опии и Пакистане. В рамках некоторых более масштабных программ ОДТ, таких как «Bolsa Familia», «Bono de Desarrollo Humano» (Грант на развитие человеческого потенциала) в Эквадоре и «PROGRESA» в Мекси- ке, рассматриваются или уже начинают осуществляться планы, нацеленные на установление связей между участниками программ и учреждениями, занимающимися микрофинансированием. Основная идея состоит в том, что трансферты в рамках программы социальной поддержки необходимы для скорейшего ограни- чения бедности, однако доступ к средствам для хранения сбережений и кредитования, зачастую сопрово- ждаемый начальным обучением финансовой грамотности и развитию бизнеса, может помочь участникам программы увеличить свои личные доходы и отказаться от социальной поддержки. На настоящий момент зафиксированы некоторые многообещающие результаты с точки зрения потенциала таких комплексных программ для того, чтобы участники программы могли перейти от социальной помощи к микрофинанси- рованию. Существуют две модели того, как программы трансфертов и учреждения микрофинансирования могут сочетаться для достижения таких результатов. В рамках первой модели программа социальной помощи явля- ется значимым элементом подготовки участников программы к доступу к микрофинансированию. В случае с «Программой поддержки сельского хозяйства» в Бангладеш, женщины, имеющие право на социальную по- мощь и нанятые для поддержания деревенских грунтовых дорог в надлежащем состоянии, должны участвовать в реализации плана по обязательному накоплению денежных средств и пройти обучение умению считать, а также навыкам формирования доходов и управления малым предприятием. Они получают информацию об учреждениях микрофинансирования и доступе к их услугам. Их участие в общественных работах ограни- чено четырьмя годами, однако организация CARE, управляющая реализацией программы, продолжает пре- доставлять рекомендации по управлению бизнесом в течение еще одного года. Через три года после выхо- да из программы 79% участниц были по-прежнему заняты в управлении микропредпрятиями (Hashemi and Rosenberg, 2006). В Малави результаты похожих общественных работ в сочетании с программой микрофи- нансирования («Программа поддержания инфраструктуры Центрального региона») оказались гораздо более противоречивыми. В этом случае правительство потерпело неудачу в установлении связи с учреждениями микрофинансирования. В результате сохранившиеся ограничения в получении кредитов не позволили реа- лизоваться преимуществам, полученным за счет сбережений в рамках программы, а меры по формированию доходов не привели к возникновению устойчивых микропредприятий (Hashemi and Rosenberg, 2006). В рамках второй модели учреждения микрофинансирования напрямую участвуют в программах соци- альной помощи, разрабатывая планы сбережений и подготавливая получателей помощи к роли своих клиен- тов после их выхода из программы. В Бангладеш Программа генерирования доходов для социально незащи- щенных групп населения, распределяющая продовольственное зерно среди сильно нуждающихся женщин, объединяет получателей помощи в группы, руководит реализацией плана сбережений и предоставляет воз- можности для профессионального обучения, а затем предоставляет женщинам небольшие субсидированные займы для деятельности, приносящей доходы. Примерно две трети из 1,6 млн женщин, принявших участие в программе, смогли выйти из состояния бедности и стать клиентами учреждений микрофинансирования (Hashemi and Rosenberg, 2006). Опыт, полученный на настоящее время, говорит о том, что ключевым фактором успеха в сочетании про- граммы трансфертов с программой финансирования на микроуровне является существование отдельных и хо- рошо отлаженных программ социальной поддержки и микрофинансирования, а также четкое информирование участников о роли каждой программы и обычно раздельное управление трансфертами и займами. Наиболее продуктивна такая последовательность действий. Прежде всего участники программ должны получить возмож- ность делать сбережения и обучиться арифметике и ведению бизнеса, а также профессионально овладеть навы- ками, необходимыми для деятельности по извлечению доходов. Затем участникам предоставляются небольшие ссуды, вероятно, меньшие по размеру, чем стандартные займы на микроуровне, и они постепенно переходят в категорию постоянных клиентов учреждений микрофинансирования. Увязка программ с другими услугами также может помочь семьям достичь независимости и стабиль- ности в получении дохода или управлять своими денежными средствами и хозяйством более эффективно, например, с помощью программ образования для взрослых, обучения финансовой грамотности и распро- странения сельскохозяйственных знаний. Тем не менее, в развитых странах существует не так много литерату- ры, касающейся практических примеров сочетания подобных услуг с программами трансфертов. Программа 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 133 «Chile Solidario» предоставляла возможности образования для взрослых с неполным средним образованием и способствовала как росту темпов повышения грамотности среди взрослых и расширению программ обра- зования примерно на 4–5%, так и росту уровня грамотности взрослых примерно на 5–10% после двух лет уча- стия в программе. В Сальвадоре и Эфиопии программы обучения нацелены на те же географические области, что и программы социальных выплат, но могут распространяться и на другие семьи. ВАРИАНТЫ СОЧЕТАНИЯ ПРОГРАММ ТРАНСФЕРТОВ С ДРУГИМИ ПРОГРАММАМИ И УСЛУГАМИ Социальные программы могут функционировать с разной степенью их близости или интеграции. Ниже пред- ставлено краткое описание возможных вариантов сочетания программ и практических примеров их использо- вания. В этой сфере определенно есть простор для инноваций, и в настоящее время разработчики программ пытаются творчески подойти к интеграции услуг для помощи малообеспеченным группам населения. По-видимому, чем теснее связи между программами, тем вероятнее отдельные домохозяйства получат фактические выплаты и получат ожидаемый эффект синергии. В то же время этот принцип имеет свои ог- раничения. Более тесные связи между программами требуют гораздо больших усилий для достижения по- ставленных целей. Кроме того, ценность взаимосвязей между программами будет различаться от человека к человеку. Так, программа развития сельского хозяйства, основанная на получении урожая мало поможет безземельным, а уроки грамоты для взрослых будут бесполезны для тех, кто уже умеет читать. Таким образом, в целом попытки создания более тесных связей между трансфертами и другими программами целесообразны тогда, когда группы получателей помощи относительно однородны или же если дополнительные услуги бу- дут полезны для большинства (если не для всех) участников базовой программы трансфертов. Помимо про- чего, тесная взаимосвязь между программами должна создаваться в тех случаях, когда обе программы функци- онируют эффективно. Опыт реализации программ ОДТ и взаимосвязанных программ социальной помощи и финансирования на микроуровне свидетельствует о том, что программы трансфертов и услуги, к которым привязаны участники программ, должны быть хорошо скоординированными и функционировать эффектив- но с надлежащей долей независимости друг от друга. Увязка двух программ, эффективно функционирующих по отдельности, обещает лучшие результаты, нежели связь между неэффективными программами или попыт- ки создать одну программу, предлагающую разные услуги и потому требующую чрезвычайно разнообразного опыта и значительных административных ресурсов. Реализация в рамках одной географической области Отдельные услуги должны предоставляться, по меньшей мере, в пределах одной географической области, обеспечивая потребности одной или похожих групп населения. Поскольку это не требует установления ника- ких дополнительных связей и создания справочных систем или значительных изменений в обмене инфор- мацией между двумя программами, такая концепция определенно является простым и недорогим способом одновременного предоставления различных услуг целевой группе. Один из недостатков такого подхода – воз- можность многочисленных ошибок исключения, дублирование некоторых функций программы и упущен- ные возможности получения хороших результатов за счет интегрированных услуг. Тем не менее, такой подход все же может быть полезен в условиях ограниченных ресурсов и низкого научного потенциала. Один из примеров применения данного подхода – «Программа эффективной социальной поддержки» в Эфиопии. Она нацелена на предоставление домохозяйствам не только трансфертов за участие в общественных работах или прямую поддержку семей, не имеющих в составе трудоспособных взрослых, но включает и более широкий набор инициатив, разработанных для повышения уровня продовольственной безопасности, включая развитие сельского хозяйства и кредитование на микроуровне. На практике программы социальной поддержки и программы продовольственной безопасности реализуются параллельно в одних и тех же регионах, однако ка- ждая из программ по-прежнему только начинает уверенно функционировать, и тесные связи пока не установлены. Предоставление информации Информационные кампании по каждой отдельной услуге могут помочь семьям узнать о полном спектре программ, на участие в которых они могут претендовать. Офисы программ трансфертов, где претенденты могут подать за- явку на получение пособия, или платежные точки, где участники программы получают пособия, могут разрабо- тать плакаты, брошюры и бланки заявлений, подходящие для ряда других социальных программ и услуг. Кроме того, специалисты по работе с населением из других программ могли бы посещать собрания участников данной программы. Многие программы применяли этот метод редко или в отдельных случаях, и одним из позитивных изменений может стать более четкое и целенаправленное предоставление такой информации. 134 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Пример применения такого подхода можно найти в Южной Африке, где мобильные группы сотрудни- ков Африканского агентства по социальной защите направляются в отдаленные районы страны, чтобы пре- доставить их жителям информацию и обеспечить проведение процедур регистрации на все программы, реа- лизуемые Агентством. Зачастую такие команды объединяются с подобными мобильными группами из других агентств, занимающихся предоставлением удостоверяющих личность документов, медицинской помощью и тому подобным. Размещение различных служб в одном офисе Офисы программ, которые получатели помощи должны посетить, чтобы подать заявку на пособие и/или получить выплаты и услуги, могут быть организованы по принципу «одного окна». Такой способ орга- низации может способствовать распространению информации и снижению трансакционных издержек участников программы, которым потребуется приехать только в одно место, а не тратить время и деньги, посещая офисы разных программ. Принцип «одного окна» может также повысить осведомленность участ- ников программ о других услугах, на которые они могут претендовать, и, следовательно, еще больше пос- пособствует расширению охвата программы и более быстрому привлечению новых участников. В идеале объединение различных программ означает не только физическую близость офисов программ, но и то, что специалисты, работающие в разных программах, будут работать в одни и те же рабочие часы, будут обладать базовыми знаниями по различным услугам и, таким образом, будут лучше удовлетворять пот- ребности получателей помощи и направлять их в соответствующие программы. Такая схема обязательно потребует некоторых структурных и поведенческих изменений в рамках программ и задействованных ус- луг. В дополнение к логистическим требованиям, связанным с перемещением офисов в одно место и их работой в одинаковом режиме, специалисты разных программ должны иметь возможность и желание об- щаться друг с другом и узнавать обо всем спектре предоставляемых услуг. В США такой подход уже ис- пользуется в разных штатах, а на Ямайке разрабатывается экспериментальный проект. Интеграция процедур приема в программы Согласованные или унифицированные процедуры приема заявок на участие в программах способны дать еще больше, так как могут значительно уменьшить время, затрачиваемое персоналом и участниками про- граммы на заполнение заявок, а также обеспечить программам лучший охват и сократить случаи исключения из программы, поскольку право на участие во всех программах оценивается в рамках одного процесса. Для полноценной интеграции услуг необходимо, чтобы сотрудники всех представленных программ согласовали и соблюдали единые процедуры приема в число участников и делились информацией по всем случаям. Интересный пример организации офиса по принципу «одного окна» с унифицированными процеду- рами и системами обмена информацией – экспериментальное бюро комплексного обслуживания в Арзама- се (Россия) с населением 110 тыс. человек. Ранее четыре различных ведомства руководили распределением 10 различных видов пособий, для большинства из которых проводилась проверка нуждаемости. В 2002 году в рамках экспериментального проекта службы «одного окна» был введен унифицированный бланк заявки на участие во всех основных программах социальной поддержки в городе. Претенденты на участие в програм- мах должны были посетить только одну контору и предоставить один пакет документов, подтверждающих их право на социальную помощь, независимо от числа программ, на участие в которых они претендовали. Обра- ботка заявок также носила унифицированный характер. Эта реформа способствовала значительной экономии времени как для специалистов программ, так и их участников, снижению административных затрат и лучшему охвату населения (вставка 5.10). Однако интеграция услуг имеет и некоторые недостатки. Когда в 1996 году в США была внедрена основная Программа временной помощи нуждающимся семьям (ВПНС), это привело к значительному падению числа претендентов на участие в двух других программах по борьбе с бедностью – Программе продовольственных талонов и программе «Medicaid». Это произошло из-за того, что процедура подачи заявок на участие была унифицирована для всех трех программ, однако рост ограничений на вступление в программу ВПНС означал, что многие семьи больше не претендовали на участие в ней и, следовательно, не подавали заявок на участие в двух других программах, даже если по-прежнему имели право на социаль- ную помощь. С учетом того, что в 1998 году лишь 50% граждан, имеющих право на социальную помощь, получали талоны на льготную покупку продуктов (до реформы эта цифра составляла 70%), многие штаты предприняли дополнительные усилия по расширению охвата программ, смягчили критерии для участия в некоторых программах и упростили документооборот и процедуры приема в число участников. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 135 ВСТАВКА 5.10. Внедрение службы «одного окна» в Арзамасе, Россия Этот пример иллюстрирует значительный рост эффективности программы путем оценки проекта программы и процесса ее реализации. В 2002 году администрация по социальной защите населения города Арзамас представила экспериментальную схему «одного окна» для предоставления пособий по социальной помощи. Старая система включала 10 видов пособий, 7 предоставлялись на основе проверки нуждаемости, а пособия предоставлялись четырьмя различными ведомствами. В та- блице показано, какие виды информации необходимо учесть для выплаты трех основных видов пособий, и четко обозначена степень дублирования и возможности для гармонизации процесса. Жилищное Пособие Пособие на школьное Информация по клиентам, нуждающаяся в уточнении пособие на ребенка питание Доход от работы X X X Пенсионный доход X X X Алименты X X X Стипендии X X X Данные управления жилищного хозяйства X X X Платежные ведомости за оплату жилья X и коммунальных услуг за последние 3 года Данные центра занятости X X X Паспортные данные X X X Подтверждение того, что ребенок учится в школе X X Номер банковского счета X X В рамках реорганизованной системы претенденты на получение пособий могут обратиться к одному специалисту со всеми запросами на социальную помощь, заполнить только одно заявление и предоставить один комплект документов, чтобы под- твердить свое право на различные виды пособий. При старой схеме клиенты должны были посетить четыре разных места, чтобы подать заявления, отказаться от пособий или вновь записаться на получение пособий в зависимости от вида соци- альной помощи. В рамках нового подхода все заявления направляются в небольшие отделения, открытые в каждом районе города, и обрабатываются в центральном управлении. В процессе оценки выявлено, что программа способствовала экономии ресурсов. Во-первых, за счет унифицированной сис- темы обработки заявлений была достигнута экономия времени сотрудников. Так, сотрудники управления получали на 40% меньше запросов на получение пособий, а из расчета на каждых 100 претендентов на получение жилищных пособий они тратили на 31% меньше времени на расчет социальных выплат. Во-вторых, повысилась производительность работы персо- нала. В рамках старой системы каждый сотрудник обрабатывал 85 пособий в месяц, тогда как при системе «одного окна» каждый сотрудник обрабатывает 127 пособий в месяц. В-третьих, общие административные расходы на каждое заявление на выплату пособия снизились на 32%. В рамках новой схемы клиент экономит 1,3–2,4 часа за счет снижения затрат време- ни на сбор необходимых документов, ожидание в очереди, заполнение заявлений, получение пособий. Кроме того, клиент может доехать до своего местного отделения «одного окна», а не до центрального офиса, как ранее. Наконец, эксперимент способствовал информированию населения: 29% клиентов подтвердили, что смогли узнать о допол- нительных пособиях, посетив отделение «одного окна». ИСТОЧНИК: Gallagher, Struyk and Nikonova, 2003. Социальные работники обеспечивают постоянную поддержку Уязвимые группы населения и люди, живущие в хронической бедности, сталкиваются с множеством барьеров на пути выхода из этого состояния, и потому могут извлечь наибольшую пользу из постоянной и длительной поддержки со стороны социального работника. Это не исключает применение любого из ранее описанных подходов, но требует разработки дополнительных процедур обмена информацией и рекомендациями между социальными работниками и программами, в которых участвуют их клиенты, или поставщиками услуг, на по- лучение которых последние имеют право. Несмотря на то, что использование услуг социальных работников может показаться весьма затратным методом, известно лишь несколько оценок экономической эффективно- сти использования социальных работников в сравнении с другими подходами. В рамках программы «Chile Solidario» (Вставка 5.11) семьям предоставляется активная поддержка со сто- роны социальных работников для выявления барьеров на пути к независимости и разработки планов действий для их преодоления. Расходы на персонал выше, чем во многих других программах денежных трансфертов, однако размер пособия невелик, и это отчасти компенсирует расходы на оплату труда сотрудников. Програм- ма приносит в целом позитивные результаты. С учетом этих результатов и, возможно, более широкого при- знания того, что уязвимые и живущие в экстремальной бедности группы населения сталкиваются с многочи- сленными барьерами, которые неспособна устранить ни одна программа, другие страны (например, Бразилия и Колумбия) анализируют чилийскую модель и пытаются ее превзойти. 136 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 5.11 Программа пособий с сильной психосоциальной поддержкой семей: «Chile Solidario» Несмотря на то, что в течение 1990-х годов в Чили наблюдался устойчивый экономический рост, способствовавший снижению масштабов бедности с 33% населения в 1990 году до примерно 15% к 2000 году, крайняя бедность практически стабильно оставалась на уровне 5,2% (World Bank, 2002g). В 2002 году правительство внедрило Программу «Chile Solidario», специально нацеленную на семьи, живущие в условиях крайней бедности, и использующую подход, который позволил выйти за рамки совершенствования адресности действующих государственных программ или только предоставления денежной поддержки. План программы. Программа разработана с целью воздействия и на спрос на общественные услуги, направленные на по- мощь людям, живущим в экстремальной бедности, и на их предложение. Она состоит из двух элементов. Первый элемент программы выявляет семьи, живущие в крайней бедности, с помощью проверки по косвенным показателям, и в течение двух лет таким семьям предоставляется психосоциальная поддержка через социальных работников на местах. Социальные работники общаются с семьями, чтобы оценить их потребности и помочь выработать стратегию выхода из крайней бедности с помощью конкретных действий, которые члены семьи обязаны предпринять, и которые становятся условием для получения пособия. В эту программу действий могут войти любые из 53 так называемых «минимальных условий», устанавливаемых для семей, стремящихся выйти из состояния крайней бедности. Такие условия можно сгруппировать по семи категориям: наличие удостоверения личности и других юридических документов, динамика роста семьи, образование, медицинское обслуживание, жилищные условия, занятость и доходы. В течение первых шести месяцев между семьей и социальным работником имеет место тесное взаимодействие, начинающееся с еженедельных встреч на протяжении первых двух месяцев, которые затем постепенно сводятся к встречам раз в неделю и, наконец, раз в месяц. По истечении первых шести месяцев социальный ра- ботник встречается с семьей каждый месяц в течение следующего полугодия и, наконец, каждые три месяца на протяжении второго года действия программы. В течение этого двухгодичного периода семьи получают прямые денежные трансферты, размер которых постепенно снижается, а также льготный доступ к ряду других социальных программ. После первых двух лет интенсивного взаимодействия домохозяйства продолжают получать прямые денежные выплаты и льготный доступ к програм- мам социальной помощи на протяжении еще трех лет, однако социальный работник с семьями больше не взаимодействует. Второй элемент программы направлен на регулирование предложения общественных услуг за счет координации между различными программами. Он основан на идее о том, что изолированные программы, действующие в отдельных секторах, не могут ни разрешить множественные взаимосвязанные проблемы крайне бедных семей, ни преодолеть их психологическое отчуждение от общества. Долгосрочная цель – создание системы социальной защиты, которая включала бы пакет программ, разработанных для удовлетворения специфических потребностей «трудных» семей. Результаты. После первых двух лет реализации программы были бесспорно достигнуты значимые результаты в различных направлениях. В сфере образования был зафиксирован значительный рост посещаемости дошкольных детских учреждений, посещения школы детьми в возрасте от 6 до 15 лет, участия взрослых людей в программах по обучению грамоте и повы- шению уровня грамотности среди взрослых на 4–9%. Наиболее стремительный рост (на 3–7%) был зафиксирован в сфере здравоохранения, посещения государственных медицинских учреждений, а также профилактических осмотров среди жен- щин и детей до шести лет. Результаты программы также свидетельствуют о более активном участии в программах по трудо- устройству. Доходы семей из расчета на душу населения сильно не изменились. Факты свидетельствуют о том, что в целом участники программы повысили свою осведомленность о социальных услугах, предоставляемых в рамках их общины, и, как правило, настроены более оптимистично в отношении своего будущего социально-экономического положения. ИСТОЧНИК: Galasso, 2006. 5.4. Управление выплатами Цель системы платежей – успешное распределение надлежащего объема пособий нужным людям в нужное время и с надлежащей частотой в сочетании с минимизацией расходов, как в рамках программы, так и для по- лучателей помощи. Поскольку обстоятельства различаются в зависимости от страны или региона, не сущест- вует универсальной системы доставки платежей. Сложность состоит в том, чтобы выбрать наилучшую систему доставки с учетом потребностей программы, местных особенностей и текущих и будущих нужд получателей помощи. Во вставке 5.12 рассмотрены основные проблемы предоставления пособий в натуральной форме, что требует дополнительных расходов и логистических решений по сравнению с выплатой денег. ПРИНЦИПЫ И ЦЕЛИ Хотя выбор механизма предоставления денежных пособий должен определяться конкретными обстоятельс- твами, все системы предоставления помощи преследуют общие цели: • Обеспечение бесперебойных и регулярных выплат. Бесперебойность снижает транзакционные издержки, поскольку люди не должны возвращаться несколько раз за одним и тем же платежом. Кро- ме того, получатели помощи способны более эффективно обеспечить баланс между доходами и рас- ходами, если они рассчитывают на пособие, выплачиваемое в определенное время в определенном месте. Даже небольшие выплаты полезны, если они предоставляются бесперебойно и регулярно. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 137 ВСТАВКА 5.12. Предоставление пособий в натуральной форме В рамках нескольких программ социальной поддержки участникам предоставляются пособия продовольствием с целью обеспечения участников пищевыми наборами, которые они могут забрать домой, или продуктами, готовыми к употребле- нию. В качестве примеров таких программ, более подробно рассмотренных в Главе 7, можно привести программы пищевых пайков, дополнительного питания, школьного питания и чрезвычайные программы распределения продуктов питания. Каковы требования? Распределение продовольственных пайков представляет ряд трудностей, поскольку продовольствие объемно и требует больших затрат на хранение и транспортировку, а также подвержено риску краж и истечения сроков год- ности продуктов. В некоторых странах распределение пайков ведется через правительственные учреждения, как например, в Бангладеш и в Индии, где создана развитая инфраструктура для транспортировки и хранения продуктов. В других случаях распределением пайков могут заниматься частные компании или неправительственные организации. В разделе логисти- ки на официальном сайте Всемирной продовольственной программы (www.wfp.org/operations/), касающемся чрезвычайных программ распределения продовольствия, сообщается, что Верховный комиссар ООН по делам беженцев и Всемирной про- довольственной программы «превратили сложный бизнес по доставке продуктов питания в высокое искусство». На сайте описана сложная схема логистики, необходимая для доставки необходимого количества продуктов питания нужным людям в нужное место и в нужное время. Приготовление продуктов для употребления на месте создает дополнительные трудности. Для этого продукты питания необ- ходимо приобрести, хранить и приготовить. В некоторых случаях местные рабочие, учителя, работники здравоохранения или добровольцы отвечают за приготовление и выдачу продуктов. В попытке ослабить нагрузку на местные государственные учреждения в деле обеспечения продуктами ответственность за это может делегироваться частным организациям, которые доставляют продукты питания в школы и больницы, или предоставляют полуфабрикаты и продукты быстрого приготовления. Дель Россо более подробно излагает подход к упрощению реализации программ школьного питания (Del Rosso, 1999). Где они предоставляются? Для реализации всеобщих и адресных программ предоставления продовольствия необходима сеть государственных и частных магазинов для его выдачи получателям помощи. В начале 1990-х годов в таких странах как Бангладеш и Мозамбик были распространены специальные государственные магазины реализации продуктов по талонам, однако сейчас они используются редко. Вместо них гораздо чаще используются частные розничные магазины, которые мо- гут снизить издержки обращения за счет существующей розничной сети и системы сбыта (например, в Арабской Республике Египет и в Индии). Розничные магазины, как правило, получают вознаграждение за осуществление операций и управление счетами. Программы должны отслеживать качество используемых продуктов и гарантировать, что магазины предоставляют надлежащий объем продовольствия получателям помощи и не подменяют его на продукты более низкого качества. В по- следние годы больше внимания уделяется регистрации операций и повышению контроля в рамках программ. Это связано с использованием электронных карт, впервые примененных в рамках Программы продовольственных талонов в США и те- перь используемых в Мексике в программе «Tortivales (Free Tortilla)» и опробованных в Египте, а также в индийских штатах Гуджарат и Махараштра. Поликлиники и школы используются для предоставления продовольствия и пищевых добавок женщинам и детям для улуч- шения состояния их здоровья, поощрения успехов в обучении и посещения школы. Таким образом, участвующие в програм- ме медицинские учреждения и школы должны обладать надлежащим оборудованием для приготовления пищи и хранения продуктов, чтобы соблюсти дополнительные требования к распределению продовольствия. Лагеря беженцев и полевые кухни используются для предоставления продовольствия людям, пострадавшим от стихийных бедствий или перемещенным в результате военных действий. В этих случаях основная сложность состоит в том, чтобы обеспечить всех пострадавших с учетом их потребности в питательных веществах, поскольку они могут не иметь доступа к другим продуктам (Sphere Project, 2004; UNHCR and WFP, 1999). • Обеспечение подотчетности. Это означает, что необходимо обеспечить учет всех деловых опера- ций и распределение всех выделенных денежных средств только зарегистрированным получателям помощи. Эффективные системы предоставления помощи должны предотвращать незаконное при- своение денежных средств чиновниками программы, мошенниками и людьми, не имеющими права на пособие. Если в ходе программы деньги теряются, уменьшится размер выплат для получателей помощи и будет подорвана политическая поддержка программы. • Снижение расходов для получателей помощи. Получатели помощи несут различные расходы при получении пособий, в том числе транспортные расходы, взносы на обслуживание банковских сче- тов, затраты на получение удостоверений личности, альтернативные издержки, связанные со време- нем, затраченным на дорогу до пункта выплаты пособий и ожидание в очереди, и, вероятно, затраты на взятки и взносы, необходимые для получения пособия. В рамках программ необходимо пытаться сделать получение выплат доступным для участников. • Минимизация стоимости доставки (эффективность). Это одна из основных целей любого меха- низма предоставления помощи, поскольку стоимость доставки может составить большую часть рас- ходов в рамках программы. Поскольку расходы на доставку ложатся на программу или ее участников, увеличение затрат приведет к сокращению выплат для получателей помощи. Для снижения таких расходов разработчики программы должны учитывать конкретные условия при создании самой эф- 138 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ фективной, но как можно менее затратной системы выплат. Хотя менее технически совершенные си- стемы платежей зачастую требуют меньше затрат в краткосрочной перспективе, инвестиции в более современные механизмы предоставления помощи могут принести позитивные долгосрочные выгоды. • Обеспечение прозрачности. Для этого необходимо убедиться, что размер пособия известен как получателям помощи, так и лицам, не участвующим в программе. Прозрачность выплат создает у их получателей и общества в целом чувство уверенности в программе. Эта уверенность может быть уси- лена за счет таких простых методов, как предоставление информации населению и использование эффективной процедуры рассмотрения жалоб. • Обеспечение безопасности. Схема системы выплаты пособий должна обеспечивать безопасность. Проблема безопасности встает как перед сотрудниками программы при транспортировке и распре- делении пособий, так и перед участниками программы после получения выплат. Разработчики про- граммы должны предпринимать определенные меры, чтобы исключить потери в результате краж или нападений. Для этого могут потребоваться вооруженные эскорты, а программа может включать страхование для покрытия возможных потерь. Это обретает особое значение в странах, где ведутся военные действия или высок уровень преступности. ОРГАНИЗАЦИИ-ПОСРЕДНИКИ И МЕХАНИЗМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ВЫПЛАТ Методы осуществления платежей, представленные в данном разделе, охватывают различные ведомства-по- средники и способы, используемые для выплаты пособий (таблица 5.2). Организации-посредники и их месторасположение Как показано в таблице, пособия можно распределять в разных точках. Банки, передвижные банки, банкоматы и банки, не имеющие отделений. Частные и государствен- ные банки могут быть использованы для выплаты пособий несколькими способами. Денежные средства в них могут выдаваться получателям помощи по спискам отдельных граждан или семей. Банки могут обналичивать чеки и ваучеры, выданные участникам программ. Наконец, банки могут обслуживать счета, открытые на имя получателя помощи, на которые агентства социальной помощи или сотрудники программ перечисляют де- нежные средства. Нормативно-правовые акты, регулирующие открытие банковских счетов, сильно различаются в зависи- мости от банковского учреждения и страны. В целом различают личные банковские счета, используемые для хранения, изъятия денежных средств и т. п., и консолидированные банковские счета, на счет которых некото- рые или все получатели помощи со стороны местного агентства получают пособия с одного общего счета. Личные банковские счета дают получателям выплат большую свободу в использовании дополнительных бан- ковских услуг, однако они одновременно являются более дорогими с точки зрения открытия и обслуживания. Преимущество консолидированного банковского счета состоит в том, что он дает агентству, реализующему программу, возможность отзывать средства, которые в течение некоторого периода не были сняты со счета адресными пользователями. Банки также предоставляют различные возможности осуществления выплат в дополнение к обслужива- нию в своих офисах, чтобы удовлетворить потребности людей, живущих в районах, где отсутствуют банковские подразделения. Они могут расширить географический охват за счет передвижных банков, сети банкоматов, дру- гих центров оплаты или предоставления банковских услуг посредством мобильной связи. Передвижные банки ТАБЛИЦА 5.2. Организации-посредники и инструменты выплат Организации-посредники Инструменты, используемые получателями помощи • Банки, передвижные банки, банкоматы и сетевые банки • Наличные деньги • Почтовые отделения • Банковские счета • Официальные магазины реализации продуктов • Чеки и ваучеры по талонам, частные розничные магазины • Дебетовые карты, смарт-карты и мобильные телефоны • Государственные ведомства и конторы, бюро социальных программ и неправительственные организации • Центры выплат ИСТОЧНИК: Авторы. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 139 ВСТАВКА 5.13. Банкоматы и терминалы оплаты: совершение операций в удаленном режиме с использованием электронных карт Банкомат – это компьютеризированное телекоммуникационное устройство, предоставляющее клиентам финансового уч- реждения безопасный метод совершения финансовых операций в общественных местах без участия чиновника или бан- ковского служащего. Существуют различные виды банкоматов – от портативных автономных аппаратов весом в несколько сотен фунтов до настенных аппаратов из стали и бетона весом в несколько тысяч фунтов и мобильных аппаратов, вмонти- рованных в различные транспортные средства. Изначальная цена банкомата составляет от 10 до 40 тыс. долл. США. Кроме того, операционные издержки и затраты на тех- ническое обслуживание могут составлять до 6 тыс. долл. США в год. Производство и распространение карт, необходимых для доступа к банкоматам, также требует затрат, хотя они постепенно снижаются. Обычно программа не берет на себя рас- ходы на установку банкоматов и тратит средства только на покупку карт для участников. Иногда существование масштабной программы, выплачивающей пособия через банкоматы, стимулирует частные магазины устанавливать аппараты в своих помещениях для повышения привлекательности бизнеса. Терминалы оплаты – это коммуникационные устройства, не предназначенные для хранения денежных средств, но способ- ные авторизовать операции, осуществляемые в розничных магазинах, ресторанах, отелях или мобильных станциях. Опе- рации могут осуществляться в реальном времени за счет связи с центральным компьютером через телефон или Интернет, либо же записываться на смарт-карту или в компьютер. Магазины и агентства социальной помощи могут хранить записи по операциям и затем предоставлять копии в банки, почтовые отделения или органы социальной помощи для последую- щего возмещения расходов. Такие терминалы, в том числе портативные модели, также могут подсоединяться к другим устройствам, таким как приемные устройства для работы с глобальной навигационной спутниковой системой, устройства для считывания штрихового кода, считыватели смарт-карт, мобильные телефоны, спутниковые телефоны, биометрические считыватели отпечатков пальцев, портативные принтеры и аудио- и видеоустройства. Стоимость таких устройств варьирует- ся от 300 до 700 долл. США, в зависимости от модели. представлены банковскими сотрудниками, которые передвигаются по районам, где отсутствуют обособленные подразделения банка, и раздающими наличные деньги их жителям. Таким образом, достигается больший охват социальной помощью, способствующий снижению транспортных расходов для получателей выплат, которые в противном случае были бы вынуждены ездить в ближайшее подразделение банка. В Бангладеш используются мобильные пункты расчетов в тех районах, где участники Программы стипендий на начальное образование живут дальше, чем за пять километров до местного банковского подразделения (Ahmed, 2005). Один из недо- статков подобной услуги состоит в том, что она требует больших затрат от банка, который впоследствии может их переложить на получателей выплат или на бюджет программы. В случае с мобильными банками более веро- ятны случаи вымогательства или взяточничества, поскольку за пределами обычных офисов ослаблен контроль над расчетами 7. Кроме того, необходимо оценить потенциальный риск возникновения проблем безопасности на пути транспортировки и на месте осуществления расчетов. Банкоматы дают все преимущества осуществления расчетов напрямую, но одновременно минимизиру- ют возможности для свободы действий и вымогательства. Среди преимуществ использования банкоматов – наличие контроля над выплатами, автоматизм расчетов и потенциал для снижения операционных издержек, а также дополнительные плюсы, связанные с более широким охватом и мобильностью действия программы. Во вставке 5.13 описаны возможные варианты использования банкоматов и связанных с ними расходов, а так- же терминалов в точке обслуживания (терминалов в месте совершения покупок). Возможности применения таких терминалов в конкретном районе будут определяться в совокупности состоянием инфраструктуры (осо- бенно электричества), соображениями безопасности и величиной затрат. Растет число стран, где новые возможности для осуществления денежных расчетов и предоставления финансовых услуг людям, не имеющим банковских счетов, через почтовые отделения и розничные торго- вые точки (например, заправочные станции) открывают сетевые банки, зачастую называемые мобильными банками. Для передачи информации между агентом и клиентом или банком сетевые банки используют ин- формационные и коммуникационные технологии, такие как дебетовые и предоплаченные банковские карты, смарт-карты и мобильную связь. Сетевые банковские системы могут дополнять традиционную банковскую сеть (как например, в Бразилии, Индии или Южной Африке) или функционировать независимо от тради- ционных банков, как например, в Кении и на Филиппинах (Lyman, Ivatury and Staschen, 2006; Lyman, Pickens and Porteous, 2008; Porteous, 2006). В Бразилии в рамках государственного банка «Caixa Económica Federal» участникам предлагается возможность открытия упрощенного текущего счета в любом подразделении или банке-корреспонденте с предъявлением только удостоверения личности и номера налогового документа и подтверждения места проживания или предоставления домашнего адреса. Владельцы счетов имеют доступ ко всем подразделениям банка «Caixa Económica Federal» и сети банков-корреспондентов (Ivatury, 2006). В ре- зультате работы государственного банка создана внушительная сеть банковских корреспондентских отделе- 140 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ний, охватившая 5,5 тыс. муниципальных образований в Бразилии. В 2004 году в Caixa насчитывалось около 14,3 тыс. таких отделений, в число которых вошли лотерейные киоски, супермаркеты, аптеки и заправочные станции, в то время как в 2001 году их число составило около 9 тыс. За счет общего числа банковских по- дразделений и лотерейных киосков из 170-миллионого населения Бразилии 160 млн человек имеют доступ к банковской системе «Caixa». Те, кто не имеет доступа к системе, живут в среднем в 24 километрах от ближай- шего подразделения или лотерейного киоска. Если при оценке числа корреспондентских отделений учесть супермаркеты и аптеки, то можно заключить, что все жители страны имеют доступ к банкам «Caixa» (Kumar and others, 2006). В программе «Bolsa Familia» эта внушительная по масштабам сеть используется для выплаты пособий получателям программы (Lindert and others, 2007). В целом, банки приносят много пользы в качестве инструмента для выплаты пособий. Они облада- ют значительным опытом в хранении и учете наличных денег, имеют тщательно продуманные системы контроля и владеют методиками сквозных аудиторских проверок, необходимых для минимизации мошен- ничества, в сочетании с культурой управления, активно противодействующей ему. Банки характеризуются автоматизмом, то есть используют компьютерное оборудование и программное обеспечение, необходимые для внутренних проверок денежных переводов и платежей. Кроме того, использование банков гарантирует, что неполученные средства не будут украдены. Так, в Бангладеш в рамках Программы поддержки сель- ского хозяйства неполученные денежные средства направляются обратно на центральный счет (Ahmed, 2005). Банки также обладают опытом в решении проблем безопасности. Колумбийские банки, привыкшие к функционированию в небезопасных условиях, взяли на себя полную ответственность за безопасность программы «Familias de Accion», помогая программе избежать дополнительных расходов на страхование (Lafaurie and Velasquez, 2004). Дополнительное преимущество состоит в том, что участники программы, вынужденные сталкиваться с банковской системой при получении социального пособия через банк, об- ретают финансовую грамотность и уверенность в работе с банками. Экономия на масштабах достигается за счет банков, благодаря их опыту в управлении денежными средствами, что позволяет копить сбережения. Дальнейшее развитие техники и рост конкуренции в банковском секторе, скорее всего, еще более улучшит соотношение затрат и выгод в будущем. В то же время использование банков в качестве основного инструмента для выплаты пособий может привести к некоторым негативным последствиям. Для начала, в бедных сельских районах банковские учрежде- ния не всегда имеются или легкодоступны. Издержки, возникающие за счет недостаточного географического охвата, можно проследить на примере Мозамбика, где демобилизованным солдатам выдавали ваучеры или чеки для предъявления в подразделениях банка или в почтовом отделении. Не во всех округах имелись подра- зделения или почтовые конторы, и в результате треть получателей помощи были вынуждены тратить на до- рогу от 2 до 4 долларов США из 14-долларового пособия (Hanlon, 2004). Кроме того, удаленные банковские подразделения могут не обладать достаточным запасом наличных денег и создавать сложности для монито- ринга операций (см. Save the Children, 2001). Малообеспеченные граждане также могут испытывать трудности при общении с банками, не понимать специфики транзакций или взносов за ведение счета (Ahmed, 2005). Банковские взносы за открытие счетов и ведение операций, покрываемые за счет средств получателя помощи или самой программы, снизят размер пособия для получателей. Поскольку подобные взносы могут привести к большому удержанию из пособия, в рамках программы необходимо установить как можно более низкий размер взноса. Процесс переговоров по этому вопросу зачастую длителен и сложен и требует специальных навыков (вставка 5.14). Внеофисное банковское обслуживание обещает решить ряд проблем банковского сектора, однако нор- мы, применяемые при его использовании, а также величины выплат и операции лишь разрабатываются. Так, в Бразилии ежемесячные объемы операций (дебетовых и кредитных) не могут превышать 1 тыс. реалов (при- мерно 140 долл. США) на каждого клиента. Клиентам разрешается совершить четыре операции по снятию денег со счета и получить четыре выписки со счета в месяц, а стоят эти операции 0,50 реала каждая. Услуги по депозитному обслуживанию и запросы по состоянию баланса бесплатны. Почтовые отделения. В некоторых странах почтовые отделения предлагают финансовые услуги, схо- жие с банковскими, и используются скорее в качестве мест оплаты товаров и услуг, нежели почтовых услуг, и также позволяют людям осуществлять финансовые переводы и хранить депозиты. Если почтовое отделение используется для выплаты пособий участникам программы социальной поддержки, то в нем обычно осущест- вляются платежи согласно списку получателей, предоставленному сотрудниками программы, или обналичи- ваются чеки или ваучеры, предъявляемые участниками программы. Таким образом, во многих случаях почтовые конторы функционируют как банки и являются хоро- шей альтернативой банковской системе, поскольку имеют опыт обращения с деньгами и уже располагают системами транспортировки, контроля, охраны денежных средств и ведения их учета. В некоторых странах 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 141 ВСТАВКА 5.14. Управление процессом заключения контрактов на выплату пособий Агентства социальной помощи зачастую предпочитают передавать обязанности по обработке и выплате пособий третьей стороне, нежели управлять этими процессами напрямую. Это говорит о дальновидности таких агентств, поскольку такая схема позволяет программам использовать опыт и экспертные знания специалистов финансового сектора, а не создавать параллельные структуры своими силами. Однако при заключении контрактов с третьей стороной необходимо учитывать несколько проблемных моментов. Эффект опыта и знаний. В странах, где в прошлом не были реализованы масштабные программы денежных выплат, поставщики финансовых услуг могут решить, что услуги будут очень дорогостоящими, и, следовательно, или не захотят заключать сделку или представят предложения с высокими ценами. Так, в Колумбии на начальной стадии реализации Программы «Familias en Accion» чиновники программы знали, что стандартная стоимость использования банкомата со- ставляет 1,3 долл. США за каждую операцию, и планировали платить около 2 долл. США за операцию. В первых предло- жениях частных банков была обозначена стоимость 10 долл. США за операцию. Поскольку чиновники, ведущие перего- воры от имени программы, обладали знаниями о банковской индустрии, они понимали, что означает предложение сдать на депозит денежные средства за пять дней до начала выплат. Это привело к пересмотру заявленного операционного сбора со стороны государственного банка до 1,74 долл. США за операцию. Сотрудники программы продолжили перегово- ры с частными банками, способными обеспечить более широкий охват по сравнению с государственным банком, и опера- ционные сборы были установлены на уровне 1,31–1,52 долл. США (Lafaurie and Velasquez Leiva, 2004). В других странах, например в Кении, были применены похожие стратегии с использованием эффекта демонстрации (экспериментальная программа Денежных трансфертов для сирот и Программа помощи социально незащищенным детям), чтобы доказать возможность установления относительно низкой цены и затем открыть процесс торгов. Особенности контрактов и проблемные моменты. Помимо финансовых условий, в контракте должны быть освещены различные проблемные вопросы, в том числе право собственности на базу данных по участникам программы. В идеале база данных должна принадлежать агентству социальной помощи, которое занимается выплатой пособий и учетом операций. Агентство должно, как минимум, иметь право полного доступа к базе данных и при необходимости быть открытым для про- верки в случае, если оно управляется другим учреждением, как в случае с программой «Bolsa Familia» в Бразилии (Lindert and others, 2007). Необходимо уточнить и вопросы, связанные с техническими характеристиками базы данных. Контракт должен отражать желательные, но реалистичные стандарты обслуживания. Например, он может: • дать клиентам программы право выбора среди альтернативных точек оплаты, в которых они могут получать пособия, или дать им доступ к многочисленным точкам оплаты (так, если выплаты осуществляются через кассовые аппараты в розничных магазинах, это позволит, по крайне мере, некоторым участникам программы, сравнить магазины и сни- зить вероятность обмана в ценах); • содержать условие о создании 24-часовой горячей линии для того, чтобы клиенты могли задавать вопросы по поводу платежей, утерянных или украденных карт, забытых кодов безопасности и т. п.; • установить максимально допустимое время ожидания в очереди, которое может быть сокращено, например, за счет использования банкоматов, а не услуг кассира, а также за счет распределения дней платежей в течение месяца, а не установления единственного дня для выплат всем клиентам. Для повышения эффективности системы выплат через контрагентов и другие агентства также может быть использован поощ- рительный договор, основанный на оценке результатов работы. В 2006 году в Бразилии Программа «Bolsa Familia» повторно обсудила с банком «Caixa» условия ведения базы данных и выплаты пособий. Новый контракт включал 17 показателей про- изводительности для оценки уровня и качества услуг, предоставляемых банком «Caixa», включая показатель дублирования элементов реестра, продолжительность доступа к услугам и задержку в доставке карточек для перечисления пособий (Lindert and others, 2004). Наибольший риск может возникнуть в случае заключения договора с контрагентом по поводу услуг, которые обозначены нечетко или не были приняты во внимание. Например, если вознаграждение дифференцируется по видам предоставляемых услуг, некоторые затраты могут оказаться упущенными из виду. В результате конечная стоимость системы выплаты пособий может оказаться завышенной. Комиссия в размере 2–3% за каждую операцию кажется обоснованной, но если она сочетается с другими взносами за использование карточки, поддержание программного обеспечения и базы данных, а также предостав- ление поддержки клиентам, то взносы в сумме составят более 10% за каждую операцию. Срок действия контракта. С одной стороны, более длительный контракт позволяет агентам по выплате пособий аморти- зировать затраты на предварительные капиталовложения в технологии, системы обработки данных и обучение клиентов, а также позволит постепенно снизить удельные издержки и обеспечить высокие стандарты качества услуг. С другой сторо- ны, если в программе задействовано немного контрагентов, то работа по контракту в течение длительного периода создаст конкурентное преимущество. Программа не должна зависеть от монопольного поставщика услуг по выплате пособий. почтовые отделения обеспечивают широкий географический охват и имеют обустроенные пути и системы доставки, что позволяет им предоставлять выплаты участникам социальных программ. Кроме того, полу- чатели помощи, незнакомые с более формальными учреждениями, такими как банки, или опасающиеся ими пользоваться, могут лучше знать принципы работы почтовых отделений, делая их более доступными. Пример этому можно найти в Индии, где почтовые конторы используются для выплаты пенсий по старости (Farrington and others, 2003). 142 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ В некоторых случаях почтовые отделения, несмотря на широкий охват, могут быть не столь эффектив- ными по сравнению с банками при переводе ресурсов из центральных или местных учреждений. Так, в Лесото почтовые отделения используются для выплаты пенсий по старости. Для получения своих денег пенсионеры предъявляют в местном подразделении почтовой службы в качестве удостоверения свои пенсионные книжки, в которых имеется фотография владельца. Однако денежные средства не переводятся в местные подразде- ления в электронной форме. Напротив, почтовые чиновники отзывают денежные средства из центральных подразделений и физически развозят их по 291 точкам оплаты. Это приводит к дополнительным расходам, включая затраты на обеспечение этих чиновников охраной. Кроме того, выплаты денежных средств порой откладываются, и пенсионеры обнаруживают, что после оплаты поездки до почтового отделения или много- часовой прогулки они будут вынуждены вернуться в отделение снова, если на текущий момент их пенсии еще недоступны (Devereux and others, 2005). Розничные магазины. В рамках некоторых программ предусмотрены пособия продовольствием с ис- пользованием талонов или ваучеров (например, государственная система сбыта в Индии и Программа про- довольственных талонов в США). Участники программы получают выделенный им объем продовольствия путем предъявления соответствующих документов – ваучеров, сберегательных книжек, удостоверений лично- сти или электронных карточек. Если в рамках программы используются карточки, государственные магазины реализации продуктов по талонам или частные розничные магазины позволяют авторизовать или записать операции через кассовые аппараты или терминалы (см. Вставку 5.13). Данные магазины ответственны за управление запасами продуктов и финансовые операции. Это по- дразумевает предоставление государственным чиновникам отчетности по операциям с товарами, предостав- ленными правительством, или передачу ваучеров банкам для погашения платежей за приобретенные товары. Государственные органы и учреждения, бюро социальных программ и неправительственные организации. В распределение пособий могут быть напрямую вовлечены и другие агентства. Для этого под- ходят государственные органы, обладающие опытом в совершении денежных выплат и ведении учета, свя- занного с платежами. В частности, к таким органам относятся местные правительственные и социальные уч- реждения, если они обладают достаточным числом сотрудников для выполнения поставленных задач. Так, в Эфиопии кассиры из муниципальных финансовых департаментов или местных подразделений Министер- ства сельского хозяйства осуществляли платежи в рамках «Экспериментальной схемы денежной помощи». Для хранения денег использовались муниципальные сейфы. Хотя изначальные подозрения по поводу коррупции и неэффективного управления оказались необоснованными, кассиры рассматривали необходимость осущест- вления таких платежей как ненужную дополнительную нагрузку, и местные чиновники порекомендовали в бу- дущем для работы в таких программах нанимать кассиров специально. Муниципальные служащие также реко- мендовали в будущих проектах использовать отдельные сейфы (Save the Children, 2001). Неправительственные организации также могут быть использованы как пункты выплаты денег, если у них более разветвленная региональная сеть, чем у банков и правительственных учреждений, или же если они напрямую вовлечены в управление программой. В то же время, такие организации могут оказаться не столь эффективными в хранении денег, как банки или правительственные учреждения (Ahmed, 2005). Другими возможными точками выплаты денежных средств являются места проведения общественных работ в рамках соответствующих программ. Их использование целесообразно в тех случаях, когда деньги вы- плачиваются напрямую получателям помощи. В этом случае работники получают выплаты согласно списку участников, в котором также обозначен объем выполненных работ. Такая система наиболее удобна для полу- чателей выплат, однако она создает некоторые логистические и управленческие сложности для руководителей программ, так как они вынуждены предпринимать меры по обеспечению безопасной перевозки денежных средств на площадки и учету всех операций. Центры выплат. Пункты обслуживания граждан, организованные правительственными учреждениями или переданные частным агентствам, являются попыткой сократить транспортные расходы получателей по- мощи. В этой ситуации правительство, менеджеры программы или контрагенты выплачивают пособия с ис- пользованием простейшей системы учета «карандаш и бумага» или электронных устройств, таких как кассовые аппараты или мобильные телефоны. В Замбии участники «Схемы социальных денежных трансфертов в округе Каломо», живущие более чем в 15 километрах от официально назначенного банка, посещают ближайший районный пункт обслужива- ния, который, как правило, организуется в школе или в медицинском центре. Специалисты пунктов отвечают за получение денежных средств и выплату их участникам программы (Devereux and others, 2005). Это не толь- ко облегчает получение денег семьями, участвующими в программе, но и помогает упростить схему выплат и сократить численность банковских сотрудников. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 143 В Бразилии 65% участников программы «Bolsa Familia» в 2005 году получали свои пособия в лотерейных киосках. Под управлением банка «Caixa» находились примерно 9 тыс. пунктов розыгрыша лотерей. В этих пунктах для проведения операций использовались банковские терминалы, подсоединенные к банковской сети (Lindert and others, 2007). Пункты выплат целесообразно использовать там, где нет доступа к банкам, и когда их использование по- могает сократить транзакционные расходы получателей помощи. В то же время их использование невозмож- но без безупречных механизмов планирования и контроля. Если учет операций ведется в бумажной форме, контроль могут осуществлять местные наблюдатели, такие как местные старейшины и чиновники, которые могут помочь в предотвращении коррупции, обеспечивая получение выплат людьми, имеющими на это пра- во. Использование электронных систем, таких как кассовые аппараты и мобильные телефоны, может повы- сить прозрачность и четкость операций. Инструменты выплат Пособия в денежной и натуральной форме могут выплачиваться получателям различными способами, с исполь- зованием одного из двух основных методов. Первый метод – прямые выплаты денежных или натуральных посо- бий одним из распределительных учреждений. Второй метод – предоставление получателям доступа к пособиям с использованием чеков, ваучеров, прямых переводов средств на личные банковские счета, смарт-карт, мобиль- ных телефонов и других инструментов, которые могут быть погашены через распределительные учреждения. Наличные деньги. Прямые выплаты пособий в наличной форме широко распространены в странах с низким уровнем доходов, особенно в рамках программ «деньги в обмен на работу» или программ чрезвы- чайной помощи. Для осуществления выплат необходим только список получателей или платежная ведомость. Получатели пособий должны предъявить некий документ, удостоверяющий личность, сберегательную книжку или чековую книжку для регистрации операций, подписать некоторые документы и получить деньги. Платежи могут осуществляться в разных местах, включая банки, государственные учреждения и рабочие площадки. Системы прямых выплат активно развиваются. Они могут оказаться единственным возможным вари- антом в бедных странах. Так, в Эфиопии в рамках «Проекта Мекет» получатели пособий собираются в день платежа вдоль дороги или на рынке. В отдельных группах по 10 человек называются фамилии, и первому названному в группе человеку выдается список, в котором отмечаются все 10 человек, обычно ставя отпечат- ки пальцев (это позволяет решить проблему безграмотности, и, кроме того, чернильные пятна исключают повторные выплаты). Первый человек в списке также забирает деньги для всей группы, каждый получатель выплат информируется о размере пособия, и затем деньги распределяются (Devereux and others, 2005). Прямые выплаты пособий официально назначенными агентами создают две проблемы. Во-первых, при переводе денежных средств не через банки требуются меры обеспечения безопасности, и, во-вторых, необхо- дима система удостоверения личностей получателей пособий. Банковские переводы. В рамках некоторых программ есть договоренности по прямым переводам де- нежных средств на банковские счета получателей помощи. Участники программ могут сами решить, хра- нить ли деньги в банке или снять их со счета. Прямые (электронные) переводы на банковские счета получателей пособий имеют свои преимущества, поскольку они помогают избежать посредников, злоупотреблений, задержек платежей и возможным мошен- ничеством. Так, если центральное правительство переводит денежные средства, предназначенные для оказа- ния социальной помощи, местным органам власти, то любой из последних в период какого-либо финансово- го кризиса сможет временно позаимствовать эти средства, откладывая таким образом их выплату получателям. Прямые выплаты участникам программ позволяют избежать таких ситуаций. Прямые денежные переводы также могут стать эффективным методом в решении проблем безопасности. Небольшие, но более частые выплаты могут облегчить условия жизни получателей пособий после получения пособий. Еще одно преимущество такой формы платежей состоит в том, что она знакомит получателей помощи с банковской системой, давая им возможность открыть банковский счет и управлять им, что они не смогли бы себе позволить при других обстоятельствах. Разумеется, банки могут ввести взносы за открытие и обслужи- вание счетов. Для сокращения подобных расходов в рамках программы могут быть установлены некоторые ограничения для банков или несколько участников программы, могут пользоваться одним счетом. Так, в Бан- гладеш в рамках Программы поддержки сельского хозяйства одна выплата предназначается для десяти лиц, получающих деньги с одного счета. Чеки и ваучеры. Иногда участники программ вместо того, чтобы напрямую получать пособия в денеж- ной или натуральной форме, получают чек или ваучер, дающий им право, спустя некоторое время, получить пособие наличными или в натуральной форме. Ваучер – это, как правило, документ, который может быть 144 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ использован как чек, или его можно обменять на наличные деньги, товары и/или услуги в официально назна- ченном месте. Этот метод выплаты пособий чаще используется в странах со средним уровнем доходов с более совершенными системами печати и распространения чеков и ваучеров. Использование таких инструментов также требует наличия эффективной сети банков и почтовых отделений для обмена чеков и ваучеров на на- личные деньги или же сети местных магазинов для получения продовольствия в обмен на ваучеры. Отсутствие эффективной системы погашения чеков и ваучеров может подорвать успех системы выплаты пособий, как показал экспериментальный проект, реализованный в 2001 году в Кундимарке (Колумбия). В рамках этого проекта использовались ваучеры, которые получатели могли обменять на наличные деньги или использовать для покупки продуктов в специальном магазине. Одна из проблем заключалась в том, что в розничных точках не всегда было достаточное количество наличных денег, чтобы оплатить ваучеры. Это привело к недовольст- ву со стороны большинства получателей помощи (Lafaurie and Velasquez Leiva, 2004). Чеки и ваучеры обладают множеством преимуществ перед наличными деньгами, в частности, их легко переводить, они не портятся и не требуют много места для хранения. В то же время они создают те же проблемы, что и деньги (хотя с этой точки зрения они менее схожи), и не могут переводиться в электронной форме. Они также являются более дорогим средством за счет затрат на печать ваучеров, которые программа вынуждена брать на себя. Риск состоит в том, что может возникнуть параллельный рынок, если владельцы ваучеров будут перепродавать их по более низкой цене, что приведет к сокращению величины пособий, пре- доставляемых участникам программы. Существует также опасность, что торговцы могут ввести сборы за пога- шение ваучеров или завышать цены на свой товар, поэтому менеджеры программ должны предпринять меры, чтобы не работать с такими посредниками. Наконец, нефинансовая стоимость ваучеров состоит в том, что их владельцы могут быть «заклеймены». Харви в своей книге (Harvey, 2005) отметил, что в Великобритании про- грамма по выдаче ваучеров претендентам на политическое убежище была прекращена, поскольку в обществе участники подвергались унижениям и преследованиям. Успех любой программы по выдаче ваучеров зависит от договоренностей с торговцами по вопросам ло- гистики в процессе погашения ваучеров. Эффективность программы будет значительно ниже, если торговцы не возвращают себе деньги за принятые ваучеры или же если стоимость ваучеров не возмещается вовремя. Программа также должна решать проблемы с ваучерами, которые не полностью потрачены после выкупа. Дебетовые карты, смарт-карты и мобильные телефоны. В рамках некоторых программ использу- ются новые методы перевода денежных средств, нацеленные на снижение транзакционных издержек и огра- ничение использования чеков и ваучеров. Среди таких методов – несколько видов дебетовых карт и предо- плаченных банковских карточек, смарт-карты и мобильные телефоны. Так, в 1993 году в рамках «Программы продовольственных талонов» взамен бумажных ваучеров была внедрена система использования смарт-карт, известная как система электронного перевода пособий. К декабрю 2002 года через эту систему были выпла- чены пособия 90% из 19 млн получателей помощи через 145 тыс. розничных магазинов с установленными терминалами оплаты (O’Connor and Silbermann, 2003). На дебетовых картах есть магнитная полоса, содержащая информацию о счете получателя пособия. Они могут использоваться для снятия денег в банкоматах или для совершения покупок через терминалы опла- ты. Каждый раз, когда карта используется, необходимая сумма снимается с банковского счета владельца кар- ты. Учитывая, что это электронные переводы, они менее дороги, чем денежные переводы в местных банках. В то же время дебетовая карта должна быть привязана к банковскому счету, и взносы за обслуживание счета могут свести на нет все или некоторые сбережения (Lafaurie and Velasquez Leiva, 2004). Поскольку для исполь- зования дебетовых карт необходимы банкоматы или терминалы оплаты, подключенные к телефонной линии, эта система не может обеспечить необходимый географический охват, так как высокие капитальные затраты обусловливают установку оборудования только в тех районах, где оно будет использоваться достаточно часто, чтобы приносить прибыль. Но, несмотря на это, сети банкоматов и кассовых аппаратов стремительно расши- ряются во многих странах (Ivatury, 2006). В то же время получатели пособий могут посчитать такое оборудо- вание слишком сложным для понимания или использования. Предоплаченные банковские карточки похожи на обычные дебетовые карты. Единственное различие состоит в том, что на них положена определенная сумма, и деньги снимаются напрямую с центрального счета. Таким образом, личные счета не нужны. Эти карты менее рискованны для банков с точки зрения хранения денег, поскольку доступный объем денежных средств на карте ограничен и может быть заблокирован в случае утери или кражи карты. Процесс распределения платежей происходит быстрее, поскольку денежные средства изначально распределены, и для операций может быть использован любой банкомат или платежный терми- нал в рамках сети. Уровень безопасность повышается, поскольку требуется персональный идентификацион- ный номер или пароль, а получатели пособий могут сами решать, когда снять деньги, и, следовательно, могут 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 145 избежать очередей и ожидания (Lafaurie and Velasquez Leiva 2004). Транзакционные издержки, оплачиваемые банком, а, следовательно, и социальной программой, для предоплаченных банковских карточек значительно ниже, чем для личных дебетовых карт, поскольку банку не требуется обслуживать личные счета. Смарт-карты содержат электронный чип, который может хранить, а иногда и обрабатывать большой объем информации. Простые смарт-карты после использования выбрасываются (например, предоплаченные телефонные карточки), но некоторые карты могут применяться несколько раз. Более сложные смарт-карты могут использоваться в терминалах торговых точек и банкоматах, а также для хранения записей, таких как информация о здоровье (Gallagher, 2005). Операции могут осуществляться через банкоматы или терминалы оплаты в отдаленных местах. Поскольку необходимая информация сохранена на карте, банковского счета не требуется, и кассовый аппарат не должен иметь связи с банком. Сведения об операциях могут быть получены с карты. Хотя транзакционные издержки от использования смарт-карт даже ниже чем для предоплаченных банковских карточек, их основной недостаток – более высокая стоимость. В настоящее время изготовление смарт- карты обходится примерно в 3 долл. США, в то время как стоимость стандартной дебетовой карты со- ставляет лишь 20 центов. Мобильные телефоны также эффективно используются для совершения финансовых операций. Дейст- вительно, мобильные телефоны содержат микропроцессорную карточку и позволяют легко связаться с сете- выми банками, не имеющими отделений, или с другими телефонами или другими удаленными устройствами для оплаты. Разрешенная для операций через мобильный телефон денежная сумма ограничена, хотя многие люди имеют мобильные телефоны, которые они могут использовать для доступа к финансовому учрежде- нию, совершающему платежные операции. На Филиппинах специальные банковские правила позволяют лю- дям переводить и хранить небольшие денежные суммы с помощью мобильных телефонов. В Южной Африке компания «Celtel» дает людям возможность владеть счетом на мобильном телефоне и совершать операции внутри сети «Celtel» (Porteous, 2006). Мобильные телефоны также могут использоваться для регистрации получения наличных денег или натуральных пособий любым авторизованным агентом. В Демократической Республике Конго мобильные телефоны используются для выплаты пособий участникам проекта по демобилизации с использованием 100 пунктов по выдаче пособий, среди которых небольшие киоски, в каждом из которых сидит человек с мобильным телефоном и сейфом для хранения наличности. Получатели пособий предъявляют служа- щему государственные удостоверения. Служащий вводит идентификационный номер в мобильный теле- фон и отправляет текстовое сообщение в центральную финансовую базу данных, которую ведет оператор «Celtel». Через десять секунд служащий получает текстовое сообщение, подтверждающее, что деньги были перечислены на счет получателя, и содержащее информацию о причитающейся сумме, и выплачивает эти деньги получателю. ВЫБОР МЕХАНИЗМА ВЫПЛАТ Система, выбранная для выплаты получателям пособий наличными деньгами и натуральными продуктами, должна представлять собой эффективный набор агентств-посредников и инструментов выплат, а также со- четаться с другими операционными процессами. Кроме того, подобная система должна быть реализуемой, чтобы со временем совершенствоваться с учетом существующих препятствий и трудностей. Учет страновой специфики и политэкономических аспектов Механизмы осуществления выплат с использованием банковской системы и в частности банкоматов и кассо- вых аппаратов в сочетании с новейшими техническими инновациями (например, смарт-картами или мобиль- ными телефонами) обладают значительными преимуществами в тех регионах, где они гарантируют широкий охват территории и относительно низкие удельные издержки. Хотя каждый инструмент обладает некоторыми позитивными свойствами, не все из них могут функционировать надлежащим образом в любых обстоятель- ствах. Поэтому при выборе системы необходимо учитывать специфические для конкретной страны препятст- вия с точки зрения финансовой и технической инфраструктуры, необходимой для поддержки предлагаемой системы платежей. Оценка надлежащих условий включает следующие элементы: • Обзор финансовой инфраструктуры страны для оценки географического охвата и эффективности государственного и частного банковского сектора и почтовой системы, включая анализ затрат на от- крытие и обслуживание индивидуальных и групповых счетов. 146 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 5.15. Осуществление выплат с использование смарт-карт На блок-схеме показан возможный способ организации действий, связанных с процессом осуществления платежей и вы- веркой платежей. 1. Управленческая информационная система (УИС) создает список получателей пособий. Этот список содержит инфор- мацию о величине выплат и требованиях, которые должны быть соблюдены. 2. Список получателей пособий отправляется в банк, мобильную систему или к поставщику услуг, от которых участники программы получат выплаты. 3. Осуществляется платеж. Участники программы получают пособия в банке или через другую мобильную систему или поставщика услуг. Для подобной операции они могут использовать карту, содержащую идентификационные данные или биометрические характеристики владельца карты. 4. Подтверждение операции отправляется в банк, мобильную систему или к поставщику услуг и затем загружается в УИС и регистрируется администратором программы. Администратор программы ОДТ Список участников с информацией 1 по предъявляемым требованиям 4 Автори- зованный УИС поставщик 2 услуг 2 Может быть 4 2 4 оборудован: • Считывателем информации с карт Традиционная • Спутниковым Мобильная система телефоном банковская банкоматов • Биометрическим система Может быть считывателем оборудована: • Считывателем Участники информации с карт программы, • Биометрическим имеющие право считывателем на пособия 3 Владельцы 3 карт 3 Эта система может быть полностью автоматизирована в интерактивном режиме и способна обрабатывать информацию посредством Интернета или спутниковой связи в режиме онлайн (в реальном времени). В качестве альтернативы возможно совершение операций в режиме офлайн, когда информация об операции загружается в главную систему на ежедневной или еженедельной основе по телефону, через спутниковую связь или Интернет. ИСТОЧНИКИ: Адаптировано из исследований Галлахера (Gallagher, 2005) и Датта (Datta, 2006). • Анализ коммуникационной инфраструктуры, включая оценку доступности электричества, частоты аварий в энергосистеме, доступности и надежности телефонных линий и мобильных телефонов, в том числе затрат на их использование. • Анализ уровня развития сети розничных магазинов с точки зрения выкупа талонов и ваучеров, обме- ненных на продукты. Кроме того, система должны быть совместима и интегрирована с другими операционными процессами, такими как выбор получателей помощи и проверка счетов. Информация по обработанным платежам, включая число людей, получивших пособия, и объем выплаченных денежных средств, должна быть сверена (согласована) с текущим списком получателей помощи в рамках программы с использованием системы мониторинга. Таким образом, уровень развития общей системы мониторинга в рамках программы будет влиять на выбор системы и ее развитие. Если используется эффективная компьютеризованная система управления информацией и существует развитая система коммуникаций, программы могут осуществлять частые платежи с использованием индивидуаль- ных счетов и быстро согласовывать выплаты. Во вставке 5.15 описано, как обусловленные денежные трансферты могут осуществляться с использованием смарт-карт. Если система мониторинга не слишком развита, проще ис- пользовать консолидированный учет и системы групповых платежей для ведения учета и передачи информации. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 147 ВСТАВКА 5.16. Выплата денег в условиях чрезвычайных ситуаций Выплаты денег и любых других видов помощи в условиях чрезвычайных ситуаций могут оказаться более сложным процес- сом, чем обычно, поскольку финансовые учреждения, базовая инфраструктура, транспортные системы и коммуникацион- ные системы могут оказаться разрушенными. Крети и Джаспарс (Creti and Jaspars, 2006) выделяют три возможных схемы для выплаты денежных средств: • Использование местной банковской системы. Если в регионе по-прежнему функционирует надежная банковская система, доступная для участников программы, то денежные переводы на индивидуальные и групповые банковские счета безопаснее для получателей пособий и сотрудников проекта, поскольку они не должны сами управлять денежны- ми средствами. Так, в Иране после землетрясения в Баме в 2004 году банковская система по-прежнему функциониро- вала, и правительство создало счета для получателей помощи и переводило денежные средства напрямую на создан- ные счета. После наводнений в Мозамбике в начале 2000 года получателям денежных трансфертов выдавались чеки на специально выделенных площадках для выдачи пособий, а сотрудники коммерческого банка здесь же под охраной службы безопасности обналичивали чеки (Harvey, 2005). Аналогичным образом, Британский Красный Крест исполь- зовал банк, предоставляющий услуги по осуществлению операций через банкоматы, для выплаты пособий в городе Банда-Ачех (Индонезия) после цунами в 2004 году (Adams and Harvey, 2006). • Использование местных компаний, занимающихся денежными переводами. Использование традиционных мест- ных систем для перевода денежных средств может оказаться целесообразным в случае, если финансовые учрежде- ния, особенно банки, не существовали до чрезвычайной ситуации или были разрушены в результате бедствия. Так, в ответ на беспорядки на Гаити в 2004 году организация «Oxfam» использовала местные магазины для выплаты денег получателям помощи. Местные системы денежных переводов также были использованы в Афганистане в рамках про- граммы «Чрезвычайная помощь населению, пострадавшему от засухи и конфликтов» (с 1 ноября 2001 до 15 марта 2003) и в 2004 году в Сомали в рамках «Чрезвычайной программы денежных выплат семьям, пострадавшим от засу- хи» (Creti and Jaspars, 2006). Кроме того, программы могут использовать страхование для снижения рисков нарушения безопасности при выплате денежных средств. Например, в Эфиопии программа «Спасите детей» использует страхо- вание для покрытия риска потерь при переводе денег в районы, где нет банковских отделений (Harvey, 2005). • Осуществление прямых платежей ведомством по реализации программы. Прямые выплаты могут быть целесоо- бразны в случае, если невозможно использование банков или местных систем. Зачастую такой метод осуществления выплат может оказаться наиболее оперативным, но в то же время подразумевает высокие административные и управ- ленческие нагрузки. Различные доноры, работавшие в районах Шри-Ланки, пострадавших от цунами в 2004 году, использовали данный метод в большинстве своих программ общественных работ и перечисляли денежные средства путем прямых выплат участникам программы на месте (Aheeyar, 2006). Принципы управления процессом выбора механизмов выплат, описанные в этом разделе, также при- менимы в особых обстоятельствах, например в процессе распределения денежных пособий в чрезвычайных ситуациях, даже несмотря на то, что в случае стихийного бедствия инфраструктура оказывается разрушен- ной, а время для оценки возможных вариантов и разработки альтернативных моделей ограничено. Во встав- ке 5.16 изложены наиболее распространенные схемы выплаты наличных денег в таких обстоятельствах. Оценка затрат на выплату пособий – сложный процесс, и оценивать расходы на альтернативные мето- ды осуществления платежей нужно крайне осторожно. Данные о фактических расходах, требующихся для выплаты пособий, невозможно сравнить по отдельным странам и программам. Это объясняется тем, что об- щие административные расходы зачастую не разбиваются по однородным подкатегориям затрат или же они агрегируются разными способами. В других случаях расходы национальных банков или почтовых отделений не оплачиваются государственным учреждением, ответственным за программу, или же они слишком низкие, как, например, в Албании и Литве. Если ответственность за выплату пособий передается частным компаниям и банкам, и государственные институты не используются, фактические затраты на осуществление платежей, оплачиваемые программой, зачастую выше в номинальном и процентном выражении. Иногда для снижения административных расходов и общих затрат на осуществление платежей из расчета на одного получателя помощи пособия фактически выплачиваются раз в два месяца и даже реже. В таблице 5.3 представлены расходы на осуществление выплат по некоторым странам и программам. Если фактические расходы на выплату пособий из расчета на каждую операцию низки, как в Восточной Европе, пособия могут выплачиваться ежемесячно. Если расходы выше, как в Латинской Америке, платежи осуществляются каждый месяц или раз в 2 месяца. Если они очень высоки, как в Бангладеш, пособия выплачиваются раз в квартал. При выборе новой системы выплаты пособий и в ходе ее воплощения или модернизации существую- щих механизмов выплат нельзя игнорировать политэкономические аспекты. Модернизация существующих механизмов выплат может оказаться непростой задачей из-за сопротивления новым методологиям и техно- логиям, которые могут посчитать слишком сложными. Кроме того, нововведения могут потребовать крупных капиталовложений еще до того, как какие-либо пособия будут выплачены. Необходимо четко обосновать 148 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 5.3. Стоимость осуществления выплат. По разным программам в разных странах Средний размер Расходы на операцию Страна, программа и год ежемесячного пособия % от величины Частота выплат (в долларах США) Доллары США пособия Албания, Ndihme Ekonomika, 2004 26,0 0,13 0,5 Ежемесячно Бангладеш, Программа стипен- 1,80 0,15 8,3 Ежеквартально дий на начальное образование, FY2002/03 Бразилия, Bolsa Familia, 2007 42,0 1,10 2,6 Ежемесячно Болгария, Программа обеспече- 25,00 0,07 0,3 Ежемесячно ния минимального гарантирован- ного дохода, 2004 Колумбия, Familias en Accion, 2004 50,0 0,60–10 1,2–2,0 Раз в 2 месяца Эквадор, Bono de Desarrollo 15,0 0,45 3,0 Ежемесячно Humano, 2004 Ямайка, PATH, 2004 45,0 0,30–0,60 0,7–1,3 Раз в 2 месяца ИСТОЧНИКИ: Расчеты авторов основаны на исследованиях Ахмеда (Ahmed 2005); дель Нинно и Айалы (del Ninno and Ayala 2006); Ханда и Дэвиса (Handa and Davis 2006); Колпейи (Kolpeja, forthcoming); Шэйди и Араухо (Schady and Arauho 2006); Шопова (Shopov, forthcoming); личном общении с Джоанной Мостафа (Joana Mostafa) – консультантом бразильского офиса Всемирного банка (22 апреля 2008). возможные преимущества с точки зрения безопасности и эффективности и создания стратегических альянсов с системами, используемыми другими государственными структурами и частным сектором. Так, в Колумбии Управление социальной помощи создает на основе интернет-технологий новейшую базу данных и платеж- ную систему для получателей пособий в рамках всех социальных программ. Управлению удалось снизить расходы на первоначальную организацию системы за счет взаимодействия с частным сектором. Правительст- во помогло создать платежную систему для работников формального сектора экономики с использованием небольшого числа банков или специализированных компаний, которые координируют платежи фирм согла- сно платежной ведомости с индивидуальными взносами сотрудников в пенсионный фонд и фонд здравоох- ранения. Это помогло значительно снизить расходы на осуществление расчетов. Если программа финансируется международными или двусторонними организациями, то могут суще- ствовать дополнительные требования к отчетности, которые влияют на выбор механизма выплат и частоту платежей. Так, в Колумбии, Ямайке и Кении в рамках программ ОДТ платежи осуществляются раз в два меся- ца, чтобы дать программам больше времени на процесс согласования и предоставление отчетности согласно требованиям. Адаптация к местным условиям и предотвращение нежелательных последствий Основная сложность при создании безопасной и надежной системы выплаты пособий для программ соци- альной поддержки связана с достижением правильного баланса между обеспечением выполнимости проекта, снижением расходов в рамках программы и сокращением затрат получателей помощи. При принятии реше- ний менеджеры программы должны помнить о следующих принципах: • Менеджеры должны максимально использовать уже существующие системы выплат и местную ин- фраструктуру, включая банковские счета, базы данных и системы национальной идентификации. В этом случае программы могут использовать преимущества экономии на масштабах деятельности и не повышать начальные капитальные расходы, а также сосредоточиться на усовершенствовании существующей структуры, а не на создании абсолютно новой. Так, в Сомали распространены ком- пании, специализирующиеся на денежных переводах, и в настоящее время международные агентства создают партнерства с такими компаниями для выплаты пособий в рамках гуманитарных программ (Ahmed, 2006). Использование или усовершенствование существующей системы может помочь при проверке личности получателей помощи или перекрестной проверке записей о них в базах данных. Использование существующих систем также предпочтительно в период после стихийных бедствий или в других чрезвычайных ситуациях. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 149 • Менеджеры должны помнить о необходимости сравнения альтернативных вариантов и поиске ком- промиссов. Наиболее очевидные альтернативы – затраты и эффективность, с одной стороны, и по- дотчетность и частота платежей – с другой. Так, менее дорогая система может оказаться неспособной проверить личности получателей помощи и создаст предпосылки для мошенничества. Аналогичным образом, хотя участники программ могут предпочесть более частые платежи, чтобы облегчить себе покупку продуктов, более частые выплаты могут привести к росту административных и операцион- ных расходов, если только предельные издержки по каждой операции не будут удерживаться на чрез- вычайно низком уровне. • Менеджеры должны выбрать такую систему денежных выплат, которая будет действовать в рай- онах, доступных для большинства участников программы, и позволит получателям помощи со- кратить затраты времени и денег на дорогу до пункта выдачи пособий. Снижение транспортных и операционных издержек особенно важно в сельских районах с низким уровнем доходов. Еще один вариант – организовать выплаты параллельно с другими видами деятельности (например, осуществление выплат на рабочих площадках). Наконец, менеджеры могут рассмотреть возмож- ность использования нескольких агентств для осуществления платежей в целях снижения опера- ционных издержек. • Менеджеры должны экспериментировать с новыми технологиями. Внедрение новых систем, та- ких как смарт-карты и мобильные телефоны, могут повысить качество платежных систем и зна- чительно снизить расходы в долгосрочной перспективе, а также могут быть использованы в ре- гионах с низким уровнем доходов и слабо развитой инфраструктурой. Так, при отсутствии те- лефонных линий и электричества могут быть использованы смарт-карты, платежные терминалы и пункты оплаты мобильной связи. Более того, даже если первоначальные инвестиции окажутся большими, в случае если операционные издержки получателей будут низкими, общие расходы в рамках программы могут с течением времени снизиться (как например, в рамках Программы продовольственных талонов в США). • Менеджеры должны рассмотреть возможность функции осуществления платежей контрагентам (под- рядчикам) и/или вовлечь другие ведомства. В этом случае сложность состоит в том, чтобы вовлечь в процесс как можно больше агентств и затем обсудить с ними условия контракта. Процесс переговоров усложнится, если лишь несколько агентств могут выполнить поставленную задачу. Примечания 1. Глубина бедности представляет собой соотношение между средним уровнем благосостояния бедных и чертой бед- ности. Если, как это часто встречается в литературе на темы бедности и социальной помощи, уровень благососто- яния измеряется как потребление на душу населения, то разрыв доходов в 25% будет означать, что средний объем потребления на душу населения среди малообеспеченных граждан будет на 25% ниже черты бедности. 2. Исключением стала экспериментальная программа, разработанная в Республике Йемен и напрямую оценившая эф- фект от пособий, выплачиваемых матерям, по сравнению с выплатами отцам, а также последствия от выплаты посо- бий напрямую молодым людям. 3. Возможность сравнения данных по разным странам возрастает, если используется информация из обследований за один период времени, и показатели совокупного потребления сопоставимы, то есть включают одни и те же ком- поненты и пересчитываются в зависимости от размера домохозяйств или их покупательной способности одина- ковым способом. В то же время аналитики должны проявлять осторожность при проведении подобного сравни- тельного анализа, если у них отсутствует четкое понимание критериев отбора участников программы и возможных различий между обследованиями. 4. Прогнозы, что рост величины пособий снизит предложение рабочей силы среди домохозяйств, получающих по- мощь, основаны на статической модели предложения рабочей силы (Moffitt, 2002 а). 5. Бедные домохозяйства в странах с низким уровнем доходов сталкиваются с серьезными ограничениями в доступе к кредитованию. Они не могут получить банковские ссуды по рыночным процентным ставкам из-за того, что их биз- нес слишком мал (что подразумевает значительные накладные расходы для банков), из-за отсутствия обеспечения под кредит, неформального характера бизнеса и отсутствия знаний по поводу взаимодействия с банками. Поэтому они предпочитают обращаться на серые кредитные рынки, обслуживаемые ростовщиками, устанавливающими го- раздо более высокие процентные ставки, чем банки. 150 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 6. В Соединенных Штатах было реализовано четыре таких эксперимента: в городах Нью-Джерси и Пенсильвании в 1968–1972 годах (1300 семей); в сельских районах Айовы и Северной Каролины в 1969–1973 годах (800 семей); в Гэри (Индиана) в 1971–1974 годах (1800 семей) и в Денвере и Сиэтле в 1970–1978 годах (4800 семей). Негатив- ный подоходный налог стал зеркальным отражением традиционной системы налогообложения. Вместо налоговых обязательств, растущих параллельно с доходом в соответствии со шкалой налоговых ставок, размер пособий был обратно пропорционален уровню дохода с учетом шкалы негативной налоговой ставки (или уменьшения посо- бия). Если, например, пороговая величина для уплаты позитивного налога для семьи из четырех человек состав- ляла 10 тыс. долл. США, то семья с годовым доходом 8 тыс. долл. США получала с учетом негативной налоговой ставки 25% чек от министерства финансов на 500 долл. США (25% от 2 тыс. долл. США – разницы между дохо- дом 8 тыс. долл. США и пороговой величиной 10 тыс. долл. США). Семья, не имевшая доходов, получала чек на 2,5 тыс. долл. США. 7. В экономической теории «погоня за рентой» означает злоупотребление государственной властью или ресурсами. 5. РАЗМЕР МАТЕРИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ И МЕХАНИЗМЫ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ 151 Приложение: Щедрость программ социальной поддержки для лиц, находящихся в крайне бедственном положении, в странах ОЭСР (программы последней надежды) В таблице А5.1 представлены основные элементы программ социальной поддержки, предназначенных для находящихся в крайне бедственном положении жителей стран ОЭСР (ОЭСР, 2007). Эти программы, часто называемые программами «социальной поддержки» или «социального вспомоществования», представляют собой схемы по поддержанию уровня доходов, не требующие взносов со стороны участников и включение в которые не определяется трудовым стажем или прошлыми заработками. Величина пособий зачастую устанавливается исходя их базовых потребностей населения страны, и при этом программы социальной поддержки являются основными инструментами в программах борьбы с бед- ностью. Максимальный размер выплат одному получателю варьируется как доля средней заработной платы рабочего от 5% в США до 34% в Исландии. Претендент на пособия обычно получает дополнительные выпла- ты на супруга(у) и детей, находящихся у него/нее на иждивении, в зависимости от числа детей и их возраста. В некоторых странах, таких как Финляндия, Япония и Республика Словакия, пособия могут быть увеличены, чтобы покрыть расходы на жилье, медицинское обслуживание и образование. Особенно интересно сравнить размеры выплат основному получателю помощи и пособий для остальных членов его семьи, поскольку для таких выплат необходимо оценить относительные финансовые потребности разных членов домохозяйства. Для второго взрослого члена семьи, получающего пособия (обычно это партнер или супруг(а)), размер до- полнительных выплат к максимальному уровню пособий варьируется от нуля в Польше до 100%-ной доплаты в Дании, Венгрии и Португалии. На детей величина выплат варьируется от нуля в Венгрии, Исландии, Нидер- ландах, Польше и Соединенным Королевстве, до более чем 70% в Чехии, Финляндии, Швеции и Соединен- ных Штатах. В таблице А5.1 представлены и другие элементы программы – наличие неучтенных доходов (доля об- щего трудового дохода семейства или социальной поддержки, не принятой во внимание при оценке уровня дохода), уровень уменьшения выплат (по мере роста дохода домохозяйства), а также некоторые пособия по со- циальной помощи, не включенные в оценку нуждаемости. В большинстве стран пособия по социальной помощи могут дополнить (или внести вклад в) уровень доходов, независимо от их источников. Следовательно, относительная щедрость схем социальной поддер- жки в отдельных странах невозможно оценить без учета взаимосвязи между социальной помощью и дру- гими льготами, а также доходами от работы. Так, в некоторых странах получатели пособий по безработице автоматически лишаются пособий по социальной помощи. ТАБЛИЦА А5.1. Пособия по программам социальной помощи в отдельных странах ОЭСР (2005) Максимальная сумма пособия (% от средней заработной платы) Параметры проверки нуждаемости Страна пособияa выплаты безработице? положении положении Пособия, не пособий для Глава семьи находящихся при проверке нуждаемости находящимся учитываемые выплачиваемые критерии отбора Другие пособия, Категориальные Способно ли пособие в зависимости от Щедрость других пополнить пособие по Определение размера изменения дохода Изменения пособия на дополнительные Неучтенные доходы На каждого ребенка в крайне бедственном Дети, имеющие право в крайне бедственном Супруг(а) или партнер Австрия Среднее 15 7 4 На оплату Никаких 100 Семейные Да по стране жилья пособия Бельгия Среднее 20 7 Зависит 4–9 310 евро чи- 100 Семейные Редко по стране от возраста стого дохода пособия и числа для семей с детей детьми, 250 евро для се- мей без детей Канада (Онтарио)b По региону 16 12 Зависит 4–5 На оплату Зависит 75 Рост наци- от возраста жилья от размера ональных и числа семьи пособий детей на детей Чехияc Среднее 23 16 Зависит 13–17 На иждивенцев 16 Никакие по стране от возраста и числа детей Дания Среднее Старше 32 32 Первый 10 На оплату 25 896 дат. 100 Нет по стране 25 ребенок жилья крон по про- грамме трудо- устройства Младше 21 25 Финляндия Среднее 14 10 Зависит от 7–10 Оплата жилья, 20% чистого 100 Никаких Да по стране возраста медицинское дохода (макс. и числа обслуживание, 1800 евро) детей расходы, связан- ные с работой Францияd Среднее > 25 17 8 Неполная 8 6 месяцев – 100 Специфичес- по стране семья 100% дохода; кие семейные затем 9 ме- и жилищные сяцев – 50% пособия дохода Максимальная сумма пособия (% от средней заработной платы) Параметры проверки нуждаемости Страна пособияa выплаты безработице? положении положении Пособия, не пособий для Глава семьи находящихся при проверке нуждаемости находящимся учитываемые выплачиваемые критерии отбора Другие пособия, Категориальные Способно ли пособие в зависимости от Щедрость других пополнить пособие по Определение размера изменения дохода Изменения пособия на дополнительные Неучтенные доходы На каждого ребенка в крайне бедственном Дети, имеющие право в крайне бедственном Супруг(а) или партнер Францияd Первый 5 ребенок в семье Второй 5 ребенок в семье Еще один 7 ребенок в семье Венгрия Рекомен- Безра- 11 11 Никаких 100 Никаких нет дуется ботные и не полу- чающие выплат, стар- ше 18 Исландия По реги- Старше 34 21 Безработные 17 Никаких 100 Пособия (Рейкьявик) ону 17 18–24 лет, жи- на ребенка, вущие с родите- семейные лями и на аренду жилья Затраты на похо- роны, оплата стоматолога и т.п. Ирландия Рекомен- 27 18 3 Совершенно- 18 100 Семейные Редко дуется летние ижди- пособия венцы На аренду и проценты по закладной Продолжение таблицы  Продолжение таблицы Максимальная сумма пособия (% от средней заработной платы) Параметры проверки нуждаемости Страна пособияa выплаты безработице? положении положении Пособия, не пособий для Глава семьи находящихся при проверке нуждаемости находящимся учитываемые выплачиваемые критерии отбора Другие пособия, Категориальные Способно ли пособие Щедрость других в зависимости от пополнить пособие по Определение размера изменения дохода Изменения пособия на дополнительные Неучтенные доходы На каждого ребенка в крайне бедственном Дети, имеющие право в крайне бедственном Супруг(а) или партнер Япония (Осака, По реги- Зависит 20 11 Зависит 6 Пособия на Чистый доход 100 Да Токио)c ону от разме- от возраста длительное минимум ра семьи и числа медицинское 100 080 иен детей обслуживание, (до 398 280 связанные иен для зара- с профессией батывающих и образованием, больше) по беременно- сти и родам, оплата расхо- дов на похо- роны Затраты 3 на жилье Республика Среднее 14 10 Зависит 8–9 Затраты на 30% зарабо- 100 Родитель- Нет Корея по от числа медицинское танного дохо- одиночка стране детей обслуживание, да в рамках образование, отдельных рождение программ детей, похо- роны, жилье и пособия для самостоятельно занятых Люксембург Среднее Старше 30 15 3 Дополнитель- 9 30% уровня 100 Семейные по 25 ные пособия пособия пособия стране для взрослых (не членов се- мьи) Нидерланды Среднее Старше 25 11 Дополнитель- 7 Никаких 100 Семейные и по 22 ные пособия жилищные стране для родителей- пособия одиночек Максимальная сумма пособия (% от средней заработной платы) Параметры проверки нуждаемости Страна пособияa выплаты безработице? положении положении Пособия, не пособий для Глава семьи находящихся при проверке нуждаемости находящимся учитываемые выплачиваемые критерии отбора Другие пособия, Категориальные Способно ли пособие Щедрость других в зависимости от пополнить пособие по Определение размера изменения дохода Изменения пособия на дополнительные Неучтенные доходы На каждого ребенка в крайне бедственном Дети, имеющие право в крайне бедственном Супруг(а) или партнер Норвегия По реги- 13 8 Зависит от 2–6 Пособие на 13–29 Никаких 100 Семейные (Тронхейм) ону возраста жилье в зависи- пособия мости от ситуа- ции в семье Дополнительное возмещение расходов на отопление и праздничное по- собие в декабре Польша Среднее Постоян- 19 0 0 Периодическая Никаких 100 Редко по стране, ное посо- поддержка, вре- право со- бие менные пособия циального в зависимости работника от ситуации в на опре- семье деление пособия Португалия Среднее Старше 15 15 7 Взрослые 10 После начала 100 Семейные и по стране 17 работы 50% жилищные дохода за год пособия Республика Среднее 8 6 Только 5–12 Пособия на 25% чистого 100 Семейные Да Словакия по стране на певого медицинское дохода пособия ребенка + обслуживание, дополни- жилье, защит- тельные ные и акти- выплаты, визирующие если в се- пособия мье больше 4 детей Продолжение таблицы  Окончание таблицы Максимальная сумма пособия (% от средней заработной платы) Параметры проверки нуждаемости Страна пособияa выплаты безработице? положении положении Пособия, не пособий для Глава семьи находящихся при проверке нуждаемости находящимся учитываемые выплачиваемые критерии отбора Другие пособия, Категориальные Способно ли пособие Щедрость других в зависимости от пополнить пособие по Определение размера изменения дохода Изменения пособия на дополнительные Неучтенные доходы На каждого ребенка в крайне бедственном Дети, имеющие право в крайне бедственном Супруг(а) или партнер Испания По реги- Старше 23 4 4 На четвертого 3 Никаких 100 Семейные Редко (Мадрид) ону 24 иждивенца в пособия семье Швеция Рекомен- 13 8 Зависит от 6–10 Медицинские Никаких 100 Никаких Редко дуется. возраста и и транспортные В помощь числа детей расходы, затра- направля- ты на содержа- ется со- ние детей циальный работник Жилищные расходы Швейцария Рекомен- 16 9 5 Поддержка 5 100 (Цюрих) дуется. начиная с тре- В помощь тьего лица воз- направля- растом старше ется со- 16 лет циальный работник Первый 9 Возмещение ребенок расходов родителя- на жилье, одиночки базовое ме- дицинское обслуживание, содержание ребенка Максимальная сумма пособия (% от средней заработной платы) Параметры проверки нуждаемости Страна пособияa выплаты безработице? положении положении Пособия, не пособий для Глава семьи находящихся при проверке нуждаемости находящимся учитываемые выплачиваемые критерии отбора Другие пособия, Категориальные Способно ли пособие Щедрость других в зависимости от пополнить пособие по Определение размера изменения дохода Изменения пособия на дополнительные Неучтенные доходы На каждого ребенка в крайне бедственном Дети, имеющие право в крайне бедственном Супруг(а) или партнер Соединенное Ср. по Старше 10 6 Семейные 3 260 евро оди- 100 Затраты на Да Королевство стране, 24 лет премии нокому лицу, жилье и му- индиви- или роди- 520 евро се- ниципальный дуальные тель-оди- мейной паре, налог, семей- выплаты + ночка 1040 евро ные пособия семейные родителю-оди- премии ночке Не со- 8 стоящие в браке 19–24 лет СШАe Среднее 5 5 4 Аренда жилья Случай- 100 Льготы на по- по стране ный доход доходный до 120 долл. налог США ИСТОЧНИК: OECD, 2007. ПРИМЕЧАНИЕ: Все показатели даны в пересчете на год. a Обозначение «Ср. по стране» указывает, что показатели одинаковы по всей стране; обозначение «Рекомендовано» – что показатели по стране являются рекомендацией, а не строгой директивой, и в этом случае эти ориентиры применяются в целях сравнительного анализа. Если величина выплат варьируется в зависимости от региона, то при расчете размера пособий могут быть использованы два подхода: используется известный средний уровень по стране или применяется показатель по отдельному репрезентативному региону, и в этом случае указывается «По региону». b Базовое пособие плюс жилищное пособие. c Пособие состоит из двух частей: индивидуальной выплаты в зависимости от возраста ребенка (и иногда родителя или попечителя) и пособия, величина которого зависит от размера семьи. d Пособие также доступно для лиц моложе 25 лет с детьми на иждивении. e Указаны только данные по продовольственным талонам. ГЛАВА 6 Использование мониторинга и оценки программ для повышения их эффективности КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Наличие систем мониторинга и оценки (СМО) – основной признак эффективного государственного управ- ления. Несмотря на это, подобные системы по-прежнему редко используются в программах социальной поддержки в развивающихся странах. В то же время, в рамках новых программ, ориентированных на до- стижение результатов, были разработаны и используются интегрированные системы мониторинга и оценки, которые, в свою очередь, помогли твердо убедиться в том, что программы реализуются эффективно и до- стигают поставленных целей. Среди таких проектов – программы обусловленных денежных трансфертов (программы ОДТ) в странах Латинской Америки и Карибского бассейна и программы общественных работ в Аргентине и Эфиопии. Эти программы свидетельствуют о том, что развитые системы мониторинга под- держивают достоверную оценку программ и обратную связь, необходимую для повышения производитель- ности, эффективности и воздействия. Система мониторинга является необходимым инструментом управления, который позволяет регулярно по- лучать информацию о том, как функционирует программа, и дает возможность руководителям программы принимать меры для более эффективной реализации проекта. Мониторинг – это непрерывный процесс, действующий на протяжении всей жизни проекта, и выступающий неотъемлемым компонентом любой программы. Эффективная система мониторинга должна быть всеобъемлющей, активно использоваться и адаптироваться к конкретной ситуации в стране и особенностям программы. Такие системы нуждаются в особых стратегических мерах и политической поддержке даже больше, чем в дорогостоящих инвестициях в информационные технологии. Они требуют наличия необходимых навыков, внимания со стороны руково- дителей, и финансирования, но для их разработки и совершенствования необходимо время. Оценка программы – это внешняя оценка ее эффективности с использованием специализированных мето- дов, позволяющих понять, отвечает ли программа некоторым стандартам, оценить ее конечные результаты и влияние на адресные группы и/или определить, перевешивают ли выгоды от программы, расходы на нее со стороны общества. Наиболее часто используются такие типы оценки программ социальной помощи, как оценка процесса их реализации, точности их адресности и воздействия. Оценка программ дает значительные позитивные результаты, однако до последнего времени в развива- ющихся странах оценка программ социальной помощи предпринималась довольно редко. На протяжении последних 10 лет стала более доступной, по крайней мере, минимальная оценка точности адресности. Все чаще оценивается воздействие программ обусловленных денежных трансфертов и программ обществен- ных работ, хотя для других видов программ такие виды оценок пока редки. 6.1. Значимость хорошего мониторинга и оценки Мониторинг важен для программы, поскольку помогает руководителям вносить изменения в процесс реали- зации программы. Пример этому – программа обусловленных денежных трансфертов «Familias en Acción» в Колумбии. В рамках этого проекта проводится выборочный мониторинг или выборочные проверки. Ка- ждые шесть месяцев сотрудники программы проводят интервью в 20 муниципальных округах со случай- но выбранными участниками проекта, специалистами программы и местными государственными чинов- никами. Для интервью используется специальный вопросник для оценки 400 показателей по различным аспектам программы, включая процессы включения в программу, проверку соблюдения условий программы, систему платежей, подачу жалоб и просьб и качество санитарного просвещения в рамках программы. Резуль- таты помогли понять, какие элементы программы работают эффективно, насколько различается управление программой от региона к региону и какие изменения необходимы с точки зрения процедур, обучения, уком- плектования персоналом и/или других ресурсов. Так, в ходе мониторинга обнаружилась проблема длинных 158 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 159 очередей за получением пособий, причем некоторые люди были вынуждены стоять на улице под дождем. В результате специалисты программы вошли в контакт с банками, чтобы найти пути решения этой пробле- мы. Мониторинг показал, что некоторые дети нерегулярно получают помощь вследствие разрыва в приме- нении дошкольного и школьного возраста для выплаты пособий из-за несоответствия требованиям отбора даты рождения к началу школьного года. Для решения этой проблемы был увеличен возраст дошкольников, чтобы обеспечить непрерывный охват пособиями. Кроме того, в ходе мониторинга было обнаружено, что сотрудникам программы необходимо пройти обучение некоторым навыкам, необходимым для эффектив- ной реализации проекта. В отсутствие системы мониторинга финансисты, руководители и представители общественности не смогут понять, действительно ли программа реализуется продуктивно и эффективно, а государственные средства, которые могли бы пойти на другие цели, могут тратиться впустую. Дополнением системы мониторинга служит оценка. Программы социальной помощи подвергаются оценке по трем важным причинам: необходимость совершенствования программы, информирования заинте- ресованных лиц о достигнутых результатах, извлечение уроков для других программ. Как правило, программы оцениваются в ответ на запрос информации со стороны руководителей проекта или контролирующего орга- на, например, министерства или парламента; в рамках выполнения плана достижения определенных резуль- татов, действующего для всех государственных учреждений; как реакция на озабоченность населения (напри- мер, обвинения в коррупции или неэффективном управлении). На протяжении последнего десятилетия программы социальной помощи, особенно программы ОДТ, находились в авангарде новой культуры оценки программ. Из 36 программ обусловленных денежных тран- сфертов, осуществлявшихся в 2007 г., по 29 была проведена оценка их воздействия на репрезентативные адресные группы или планировалось ее провести (World Bank, forthcoming). Обычно оценке подвергается значительно меньшая часть программ. Кроме того, в некоторых странах оценка была непростым процессом и не ограничилась одним этапом: различные аспекты десятки оценок различных аспектов программ ОДТ были проведены в Бразилии и Мексике. Новые методы оценки приобрели большое значение для обоснования отдельных новых программ и программ социальной поддержки в рамках общей социальной политики. Так, в Колумбии, на Ямайке и в Мексике программы ОДТ продолжили осуществляться, несмотря на изменения в составе правительств и остались наилучшими образцами социальных программ. Это довольно редкий случай для региона, где со- циальные программы, как правило, возникают и исчезают вместе с главами правительств или министрами. Оценка программ ОДТ в Бразилии и Мексике позволила повысить интерес к таким программам в других регионах. Позитивная оценка результатов программ в Колумбии, на Ямайке и в Никарагуа заставила многие страны задуматься о необходимости разработки политики трансфертов, и, в особенности, о пользе программ ОДТ. В действительности, успех этих программ заинтересовал даже политиков в развитых странах, причем настолько, что мэр Нью-Йорка Майкл Блумберг с 2006 г. начал финансировать пилотную программу соци- альных выплат «Возможности в Нью-Йорке» (NYC Opportunity), а в Великобритании в начале 2008 г. была инициирована похожая программа «Революция возможностей». Оценка программ по выплате социальных пенсий в Боливии, Бразилии и Южной Африке, а также программ общественных работ в Аргентине, Бо- ливии и Индии, позволила получить очередные доказательства тому, что программы социальной помощи действительно приносят выгоду. Помимо обоснования бюджета программ, оценка программ ОДТ может иметь большое значение для повышения качества предоставляемых услуг. Так, оценка, проведенная в 2000 г., показала, что в Мексике Про- грамма «PROGRESA» (теперь известная как «Oportunidades») не уменьшила числа страдающих анемией по- лучателей пособий до ожидаемого уровня (Behrman and Hoddinott, 2000). Для выяснения причин была орга- низована серия обследований, в ходе которых выяснилось, что содержание железа в обогащенных пищевых добавках, предоставляемых в рамках программы, было ниже необходимого уровня. Кроме того, члены семей, участвовавших в программе, как правило, делили добавки между собой, и за счет этого дети получали меньше полезных веществ, чем требовалось. В результате были изменены пищевые добавки, и стало уделяться боль- ше внимания обучению рациональному питанию (Neufeld, 2006). На Ямайке в ходе оценки, проведенной в 2007 г., было выявлено, что темпы роста посещаемости средней школы за счет действия программы обуслов- ленных денежных трансфертов PATH оказались разочаровывающими (Levy and Ohls, 2007). Правительство, пришедшее к власти через некоторое время, приняло решение повысить размер выплат и дифференцировать их по классам и половому признаку. Демонстрационный эффект этих оценок имел важное значение. В Мексике было положено начало про- ведению оценки программ обусловленных денежных трансфертов, а другие страны последовали ее примеру. Оценки также начали проводиться в отношении других видов программ. В 2004 г. по Закону о социальном развитии в Мексике оценка всех новых программ стала обязательной, и был учрежден Национальный совет 160 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ по оценке политики социального развития. Отдельный Закон о прозрачности требует, чтобы результаты оценки программ публиковались. Внешние оценки уже осуществляются, а отчет по результатам предоставляется руково- дителям программ, которые должны ежегодно уведомлять Конгресс о мерах, предпринимаемых с учетом резуль- татов оценки (Hernandez, 2006). Министерство социального развития Мексики, которое ответственно за реали- зацию программы «Oportunidades» и многих других проектов, внедрило систему мониторинга по результатам. Министерство планирует осуществлять оценку пяти национальных программ в год и внедрить такую систему в половине из своих субнациональных агентств в течение шести лет (Rubio, 2007). Колумбия также продвигает культуру систематического проведения оценки (Guerrero, 1999; McKay, 2007). Несмотря на значимость мониторинга и оценки, эффективные системы их проведения до недавней волны инициатив по оценке программ ОДТ редко встречались среди программ социальной помощи. Зачастую возникает порочный цикл, который заключается в следующем. Если программы не очень масштабны и/или располагают небольшим административным бюджетом, то создание систем, необходимых для эффективного проведения мо- ниторинга и оценки, затруднительно. В то же время в отсутствие эффективных механизмов мониторинга и оценки, программы могут не дать позитивные результаты, или же, если они функционируют эффективно, не будет воз- можности продемонстрировать это перед распорядителями фондов и за счет этого получить средства на совер- шенствование программы или ее расширение. Программы с развитой системой мониторинга и оценки, напротив, могут в результате функционировать более эффективно и более четко обосновывать потребности в фондах. Мы надеемся, что эта глава, предназначенная для руководителей программ и финансистов, поможет распространить культуру мониторинга и оценки на многие программы социальной помощи в развивающихся странах. 6.2. Разные, но взаимодополняющие инструменты Мониторинг и оценка – это отдельные инструменты, используемые для определения того, в нужном ли направлении реализуется программа и достигает ли она намеченных результатов. В таблице 6.1 изложены ключевые различия между мониторингом и оценкой. Мониторинг дает информацию о том, сколько денег тратится, скольким участникам программы удается оказать помощь, и насколько эффективно программа их обслуживает. Информация, полученная в результате мониторинга, состоит из показателей, которые соотносятся с поставленными задачами. Это необходимо, чтобы удостовериться, что программа реализуется в нужном направлении. Руководители используют эту информа- цию для корректировки и совершенствования мер в рамках программы. В отличие от мониторинга, оценка программы зачастую производится однократно и направлена на поиск ответов на несколько ключевых вопро- сов о реализации программы, точности адресности и/или воздействия. Оценка реализации программы, или оценка процесса, определяет, действительно ли программа реализуется в соответствии с планом. Оценка точ- ности адресности помогает понять, успешна ли программа с точки зрения помощи бедным. В ходе оценки воздействия программы на целевые группы можно определить, как программа влияет на ключевые результаты – например, в рамках программы общественных работ можно оценить, насколько выросли доходы участников за счет действия программы. Как показано в таблице 6.1, выводы, полученные в результате оценки программы, влияют на ключевые решения по поводу реализации программы в будущем. Для обеспечения объективности оценки и с учетом того, что оценка программы требует наличия специальных навыков, подобная оценка, как правило, проводится внешними консультантами или фирмами. ТАБЛИЦА 6.1. Ключевые различия между мониторингом и оценкой Параметр Мониторинг Оценка Частота Последовательный, рутинный процесс, кото- Редко проводимое мероприятие рый должен являться неотъемлемой частью любой программы Охват Охватывает большинство программ Охватывает лишь некоторые программы Глубина инфор- Выявляет, действительно ли программа реа- Выявляет изменения в результатах программы и по- мации лизуется согласно плану, и есть ли прогресс могает понять, получает ли целевая группа социаль- в достижении результатов программы, или нет ные пособия в рамках программы Стоимость Требует небольших годовых расходов Требует высоких затрат на каждое обследование Полезность Направлена на постоянное совершенствова- Предоставляет информацию для принятия таких ние программы и повышение ее подотчетности важных решений, как инициирование, приостановку, расширение или свертывание программы ИСТОЧНИК: Burt and Hatry, 2005. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 161 Процессы мониторинга и оценки программ дополняют друг друга по двум направлениям. Во-первых, оценка дает ответы на ключевые вопросы, которые не затрагивает мониторинг (например, каково воздействие программы на целевые группы или способна ли программа помочь бедным). Хотя развитая система мониторинга способна собирать и отслеживать информацию по ключевым результатам программы, она не позволяет определить, дей- ствительно ли произошедшие изменения напрямую зависели от программы, или этому способствовали другие факторы. Так, в Никарагуа фермеры, выращивающие кофе, и участвовавшие в Программе обусловленных денеж- ных трансфертов «Red de Protección Social» (Сеть социальной защиты), в период с 2001 по 2003 г. потеряли 2% в объеме потребления (стоимость всего, что они приобретали в течение месяца), несмотря на получение щедрого пособия, равного примерно 30% их объема потребления. Возник вопрос, объяснялись ли эти потери снижением стимулов к труду фермеров или же внешними воздействиями на доход. Оценка воздействия (World Bank, 2005m) показала, что другие выращивающие кофе фермеры, отличающиеся от первых только тем, что они не участвова- ли в программе «Red de Protección Social», столкнулись с падением объема потребления на 31% из-за серьезного кризиса в кофейной отрасли, ударившего по всем странам Центральной Америки в 2003–2004 гг. Участники программы в ее отсутствие столкнулись бы с таким же падением уровня потребления. Только оценка воздейст- вия программы на целевые группы, при которой используются специализированные методы для разграничения влияния программы на изменения и влияния других факторов, позволяет точно определить эффект от програм- мы. Подобным образом, эффективная система мониторинга может дать подробную характеристику участников программы, однако не позволяет определить, насколько они бедны по сравнению с людьми, не получающими помощь, поскольку по последним данные не собираются. Только оценка точности адресности, основанная на об- следовании репрезентативных домохозяйств, в ходе которого собирается информация по благосостоянию семей и участию в программе, может дать точный ответ на этот вопрос. Интеграция мониторинга и оценки создает значительный синергический эффект. Так, оценка воздействия требует надежных данных мониторинга по трем причинам. Во-первых, система мониторинга поможет оценщику понять, соблюдаются ли условия, необходимые для реализации программы. Для программ обусловленных денеж- ных трансфертов такие условия включают обязательное получение пособий адресными группами и реализацию программы в соответствии с проектом. Система мониторинга позволяет ответить на эти вопросы за счет выяснения того, кто относится к участникам программы, когда они присоединились к программе, какие пособия фактически выплачены, и насколько участники программы соблюдают поставленные условия. Во-вторых, без эффективной системы мониторинга, затрагивающей все ключевые параметры программы, в ходе оценки воздействия РИСУНОК 6.1. Типичная система мониторинга и оценки программы на целевые группы влияние программы будет определяться без понимания сути запланиро- ванных изменений. Это затрудняет воспроизведение программы и увеличение ее масштабов. В-третьих, УИС: наличие системы мониторинга, позволяющей со- Включает все базы данных, хранимые различными отделениями программы; создает брать данные по результатам программы, снижает отчеты по использованным ресурсам, достигнутому затраты и повышает качество оценки воздействия прогрессу и уровням производительности; сравнивает программы на целевые группы. Так, если система показатели по различным отделениям программы, по различным характеристикам клиентов мониторинга постоянно отслеживает информацию на протяжении действия программы по результатам программы в сфере детского пита- ния, то для оценки влияния программы на питание в целом потребуется только информация по резуль- Оценка татам питания контрольной группы. процесса, В рамках многих программ социальной по- оценка Система Стандарты адресности мониторинга и оценки обслужи- мощи существуют разнообразные системы сбора и оценка вания и обработки информации, такие как база данных воздействия по получателям помощи, система платежей, систе- ма обработки жалоб и просьб, система контроля качества и внутреннего аудита, управленческая ин- формационная система (УИС), а также финансо- Внутренний аудит, контроль качества и объекты выборочной проверки: вые, бухгалтерские и кадровые системы (см. рис. 6.1). периодический обзор мероприятий, значимых Значительная доля этой информации используется для достижения целей программы на том уровне, где она собирается, то есть оператив- ными работниками или специализированным де- партаментом, и редко передается на верхние уровни руководства программы. Система мониторинга вы- ИСТОЧНИК: Авторы. 162 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ деляет из этих данных те, которые затрагивают только важнейшие аспекты функционирования программы и ее влияния на участников. Затем эти данные передаются руководителям более высокого уровня, которые используют ее в качестве основы для принятия стратегических решений по программе, а также внешним заинтересованным ли- цам в целях обеспечения подотчетности (министерство, предоставляющее финансирование или осуществляющее планирование, парламент или владельцы счетов – например, Национальное финансово-ревизионное управление в Великобритании или Главное бюджетно-контрольное управление в США). В дополнение к информации, пос- тоянно получаемой в рамках программы, высшему руководству и внешним заинтересованным лицам необходима информация о влиянии программы на ее участников. Такие данные получают, как правило, в ходе специализиро- ванных процедур по сбору информации, используемых для оценки различных аспектов программы (интервью, фокус-группы, обследование уровня удовлетворенности, многоцелевые обследования домохозяйств). 6.3. Разработка системы мониторинга и оценки Разработка эффективной системы мониторинга и оценки должна начинаться с четкого понимания, на дости- жение каких целей направлена программа, а также того, как в рамках программы используются ресурсы для достижения запланированных результатов. Понимание этих аспектов всеми ключевыми участниками проекта принципиально необходимо для обеспечения сбора всей информации, необходимой для принятия решений, ее анализа и использования, а также отсева ненужной информации. В этом разделе рассмотрен процесс раз- работки общей системы мониторинга и оценки. ПОНИМАНИЕ ЦЕЛЕЙ ПРОГРАММЫ Первым шагом в разработке системы мониторинга и оценки должно стать четкое понимание цели и стра- тегии программы, для этого разрабатывается логическая структура программы. Логическая структура – это графическое изображение того, как программа должна улучшить положение получателей помощи в со- ответствии с цепью последовательных результатов. Это означает, что программа использует определен- ные ресурсы « на входе», обрабатываемые для получения « на выходе» некоторых результатов относитель- но участников программы. Ресурсы « на входе» используются для выплаты трансфертов наличными или в натуральном виде (например, трудовые или финансовые ресурсы). « Выход » (отдача) – это объем денеж- ных средств, товаров и социальных услуг, которые программа предоставляет в течение отчетного периода, в частности число участников программы, получивших помощь, или количество рабочих часов, предо- ставляемых в рамках программ общественных работ. Результаты « на выходе» – это события, условия или формы поведения, свидетельствующие о прогрессе на пути к достижению целей программы. Общеприз- нанным показателем результативности для программ социальной помощи является рост уровня доходов среди участников программы. Основное различие между « выходом » и результатами программы состоит в том, что первый находится под ее полным контролем, в то время как результаты зависят не только от вли- яния со стороны программы, но и от внешних факторов. В приложении 6.1 приведены конкретные приме- ры видов информации и показателей, необходимых для различных видов программ социальной помощи. Логическая структура программы поможет выявить другие внешние факторы, влияющие на ее результаты, и риски, которые могут препятствовать достижению этих результатов. В качестве примера разработки системы мониторинга и оценки мы использовали Программу социаль- ной защиты посредством развития производства (PSNP), реализованную в Эфиопии 1. Программа финанси- рует общественные работы для трудоспособных получателей помощи, живущих в районах с неблагополучной продовольственной ситуацией, и предоставляет денежные пособия бедным семьям, живущим в этих районах и неспособным работать. Общественные работы, в свою очередь, создают ресурсы для общины, необходимые для улучшения условий жизни бедных семей. Анализ документов программы выявил логическую иерархию целей программы – от «выхода» (отдачи) программы до промежуточных и конечных результатов (см. рис. 6.2). В то же время планирование мониторинга и оценки требует гораздо большей детализации, нежели краткий обзор, продемонстрированный на рисунке 6.2. Бюро по координации усилий в области продовольственной без- опасности (Эфиопия) детально проработало схему логической структуры программы PSNP, особенно с точки зрения отдачи программы, ее результатов и ее воздействия на участников программы, как показано в таблице 6.2. Логическая структура программы также должна содержать перечень основных положений и рисков, способ- ных повлиять на ход программы, причем реализацию этих исходных положений и возникновение рисков также необходимо отслеживать в ходе мониторинга, поскольку успех программы зависит от четкости некоторых исходных предположений и отсутствия определенных рисков. В основу PSNP были положены следующие предположения: 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 163 РИСУНОК 6.2. Логическая структура Программы социальной защиты посредством развития производства (Эфиопия) Итоговые результаты • 1 млн семей, постоянно испытывавших недостаток продовольствия, обрел продовольственную безопасность • Еще 2 млн семей повысили свою продовольственную безопасность Промежуточные результаты • Доступность продовольствия повысилась за счет роста урожайности сельскохозяйственных продовольственных и кормовых культур и продуктивности домашнего скота • Доступность продовольствия была облегчена за счет увеличения доходов от продажи товарных культур и домашнего скота, а также генерирования несельскохозяйственных доходов • Потребление продовольствия повысилось за счет мероприятий в области здравоохранения и питания (в основном вне рамок PSNP) • Уязвимость к экономическим потрясениям благодаря защите активов и своевременному осуществлению мер в области социальной помощи PSNP Другие программы Благодаря своевременной и последовательной социальной помощи акти- • Программа вы были защищены, а общественные ресурсы накоплены в 263 из 550 ис- трудоустройства пытывающих недостаток продовольствия округах по стране • Программа формирования Отдельные результаты доходов; • Семьи, в которых имеются трудоспособные члены, участвуют • Другие программы в программах общественных работ в зависимости от приоритетов и экономических возможностей в отдельном районе • Продовольствие предоставляется, и пособия выплачиваются своевременно • Семьи, не имеющие трудоспособных, получают поддержку в форме прямых денежных выплат или продовольствия • Экономические потрясения смягчаются за счет своевременного предоставления продовольствия или денежных выплат Вводимые ресурсы • Общественные работы, денежные выплаты, административные расходы ИСТОЧНИК: Food Security Coordination Bureau, 2004. • Инфраструктура и некоторые услуги, в частности здравоохранение, образование и дорожная сеть, предоставляемые правительством, а не за счет средств PSNP, будут предоставляться сельским жителям в необходимом объеме в целях надлежащей поддержки уровня продовольственной безопасности до- мохозяйств, живущих в сельских населенных пунктах. • Сотрудники PSNP должны обладать необходимыми возможностями, материалами и финансовой поддержкой для своевременного и эффективного осуществления мероприятий в рамках програм- мы. • Выход из программы в течение периода от трех до пяти лет для большинства домохозяйств пред- полагает, что не будет экстраординарного продовольственного кризиса. Тяжелый кризис замедлит продвижение многих семей к продовольственной безопасности. • Продолжится децентрализация правительства, и позиции на всех административных уровнях будут надолго заняты способными людьми. В то же время, успеху PSNP могут угрожать определенные риски, такие как воздействие на окружающую среду в результате общественных работ или негативные рыночные явления в результате раздачи продовольст- венных товаров. Эти риски также необходимо отслеживать. 164 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 6.2. Логическая структура и отдельные показатели Программы социальной защиты посредством развития производства, Эфиопия Цель Показатель Воздействие 1 млн семей, испытывающих • Процент семей, не испытывающих недостатка в продовольствии, то есть хронический недостаток продо- имеющих достаточное количество пищи для удовлетворения своих потребностей вольствия, и 2 млн незащищенных на протяжении всех 12 месяцев в году, включая поддержку со стороны семей, которые должны обрести программы продовольственную безопасность • Процент семей, нуждающихся в продовольственной помощи, в среднем за в течение 3–5 лет каждый год в течение трехлетнего периода Результаты Семьи, испытавшие хронический • Процент участников программы, которые, согласно отчетности, дефицит продовольствия, обеспе- на протяжении 12 месяцев имели доступ к продовольствию, включая чили продовольственное потребле- полученное в программе ние в период действия программыа • Среднее количество месяцев, в течение которых перебои в снабжении продовольствием перекрывались программой Защищены активы семей (в крат- • Выраженное в процентах среднее изменение объема активов домохозяйств, косрочной перспективе снизилась испытывающих хронический дефицит продовольствия уязвимость семей перед экономи- • Процент домохозяйств, вынужденных, согласно отчетности, продать свои активы, ческими потрясениями) • Процент домохозяйств, сообщивших об использовании семенного фонда для еды Общественные активы продук- • Процент домохозяйств, подтвердивших свою удовлетворенность или получение тивно используются и устойчиво прямой выгоды от развития активов общины управляются • Процент домохозяйств, регулярно использующих три или более вида общественных активов, созданных в рамках программы • Процент общественных работ, для которых создан механизм постоянного управления Развитие рынков стимулируется • Процентное изменение числа оптовых/розничных продавцов на местных рынках за счет перехода от продовольс- • Процентное изменение объемов торговли зерном твия к использованию наличных денег • Разнообразие товаров, доступных на местных рынках Показатели отдачи Общественные работы Надлежащие выплаты (продоволь- • Процент участников программы, ежемесячно получающих продовольствие и/или ствием и/или наличными деньгами) денежные выплаты, в сравнении с запланированным числом участников, которые предоставляются участникам про- должны получить продовольствие и/или деньги граммы своевременно и регулярно • Процент предоставленных продуктов питания и/или наличных денег в сравнении с запланированным объемом • Процент округов, завершивших к концу июля выплаты на 70% Обеспечить адресность программы • Процент членов общины, понимающих критерии адресности в соответствии с установленными процедурами Общественные активы Разработать надлежащие и качес- • Число разработанных видов общественных работ, включая число километров твенные формы общественных построенных или отремонтированных дорог на каждый целевой округ работ • Количество объектов, сооруженных в каждом целевом округе (пункты медицинского обслуживания, классные комнаты, склады зерна, рыночные структуры, общественные туалеты) • Процент общественных работ, соответствующих установленным стандартам Внедрить меры по охране почв • Пришедшие в упадок и восстановленные пахотные земли и пастбищные угодья и восстановить земли, находящие- ся в упадке • Площади земель, охваченные мерами по охране почв и водных ресурсов • Число посаженных деревьев • Число общин, участвующих в восстановлении окружающей среды 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 165 Цель Показатель Показатели отдачи Разработать, улучшить или внедрить • Площади земель, выделенных под ведение сельского хозяйства и пастбища, технологию маломасштабного оро- восстановленные в каждом целевом округе шения и сбора поверхностных вод • Число систем орошения и сбора поверхностных вод, разработанных в каждом целевом округе • Площадь земель, обрабатываемых с помощью маломасштабного орошения Информационная кампания • Число семей, проинформированных о ВИЧ/СПИД по теме ВИЧ/СПИД Внедрить системы управления ак- • Процент общин, в которых разработаны принципы или постановления тивам общины по управлению и защите активов общины • Ежегодное число визитов групп технической поддержки на места по каждому округу в год • Процент отчетов по мониторингу фактически предпринятых мер в сравнении с планом на местном, окружном и региональном уровнях • Процент округов, где план мониторинга и оценки полностью понят и реализуется в полном объеме Прямая поддержка Соответствующая и предоставлен- • Процент участников программы, ежемесячно получающих продовольствие ная своевременно именно адре- и деньги, в сравнении с запланированным числом получателей такой помощи сным пользователям программы помощь продовольствием или на- личными деньгами • Процент предоставленных продуктов питания и/или наличных денег в сравнении с запланированным объемом помощи • Процент округов, осуществивших к концу июля выплаты на 70% ИСТОЧНИК: Food Security Coordination Bureau, 2004. a Данные разбиты на семьи, возглавляемые или женщинами, или мужчинами, а также на получающих поддержку напрямую, или за счет участия в общественных работах. РАЗРАБОТКА ПЛАНА МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ Создание системы мониторинга и оценки, как правило, требует разработки плана мониторинга и оценки, те- стирования и доработки предложенной системы и привлечения внутренних и внешних экспертов для под- готовки периодических отчетов. Руководители программы могут разработать план мониторинга и оценки проекта на основе логической структуры программы. Этот план определит информацию, нужную основным заинтересованным лицам, показатели, которые будут отслеживаться в соответствии с этой потребностью, ме- тоды анализа данных, а также ответ на вопрос, как и кем будут использоваться результаты оценки. В ходе про- цесса планирования руководители программы определят, какая информация будет доступна за счет внутренней управленческой информационной системы, выборочных проверок и т. п., а также то, какие данные должны быть получены путем использования специальных техник сбора данных и анализа информации, таких как специализированная оценка. Результатом этого процесса становится письменный документ – план мониторинга и оценки. В плане из- ложены соглашения, достигнутые сотрудниками программы и ключевыми заинтересованными лицами, и кратко описаны способы реализации намеченных мер. План мониторинга и оценки должен включать раздел, описы- вающий институциональные основы системы мониторинга и оценки, структуру подразделения мониторинга и оценки и его общие задачи, восходящие и нисходящие взаимосвязи этого подразделения, и его связи с другими заинтересованными лицами, а также диаграмму, показывающую, какие виды информации необходимо собирать, и кому необходимо предоставлять эти данные. Эффективный план должен затрагивать следующие аспекты: • Информационную потребность заинтересованных сторон по ключевым аспектам отдачи и резуль- татам программы. • Несколько ключевых показателей по каждой из целей программы в соответствии с логической цепоч- кой предоставления помощи, ее использованием, масштабами программы, воздействием на адресные группы и эффективностью. 166 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Источники информации и инструменты сбора данных по каждому показателю, в том числе частота сбо- ра информации, ответственное за сбор данных агентство, система выборочных обследований, хранение данных и документирование, а также ответ на вопрос, кому понадобятся эти данные, и как они будут ис- пользованы. • План анализа информации, описывающий каким образом, как часто и кем будет анализироваться информация; как результаты анализа будут представлены, рассмотрены и использованы для принятия решений внутри программы, и какая информация будет предоставлена внешним заинтересованным организациям. • Ресурсы, необходимые для проведения мониторинга и оценки, например, трудовые ресурсы подразде- ления, а также ресурсы для обучения сотрудников, участвующих в сборе, представлении и анализе ин- формации. Эффективный план мониторинга и оценки – это результат взаимодействия между различными заинтере- сованными лицами, в том числе компетентными сотрудниками программы; экспертами из учреждений, задей- ствованных в финансировании, контроле и управлении в рамках программы; донорами; неправительственны- ми организациями в данной сфере; а также экспертами мониторинга и оценки. Процесс, широко используемый для достижения взаимопонимания между этими сторонами, называется планированием на основе участия. Для разработки плана мониторинга и оценки проектная команда приглашает эти заинтересованные сто- роны на семинар по планированию. На этой стадии все работают над разработкой различных элементов пла- на, описанных выше, в идеале под контролем координатора, понимающего концепции мониторинга и оценки. Участие заинтересованных лиц и их взаимодействие необходимо для разработки эффективного плана мони- торинга и оценки, который оценивается по тому, насколько активно менеджеры и заинтересованные лица ис- пользуют для совершенствования операций в рамках программы информацию, предоставляемую системой мо- ниторинга и оценки. Если ключевые пользователи информации не будут вовлечены в процесс, система мони- торинга и оценки не сможет обеспечивать обратную связь по некоторым аспектам программы, что не позволит обнаружить потенциальные угрозы на пути реализации программы и/или выявить серьезные факты, которые необходимо устранить для минимизации негативного восприятия программы. Многие эксперты рекомендуют внедрять функцию мониторинга и оценки с начала реализации программы. Это подразумевает выделение ресурсов на подразделение мониторинга и оценки; применение механизмов мо- ниторинга и оценки к операциям в рамках программы для гарантий того, что информация, предоставляемая раз- личными департаментами и подразделениями, постоянно и беспрепятственно поступает в систему мониторинга и оценки; включение в должностные инструкции сотрудников программы обязанностей по сбору, обработке и представлению информации, относящейся к их сфере ответственности; обучение сотрудников программы. Наличие системы мониторинга и оценки, функционирующей уже на начальной стадии программы, имеет ряд преимуществ, в том числе сбор базовых показателей по характеристикам получателей помощи еще до нача- ла действия программы, и особенно данных, относящихся к промежуточным и конечным результатам, на улуч- шение которых нацелена программа. Это гарантирует накопление полного объема данных по ключевым показа- телям, необходимым для отслеживания результатов программы. Однако многие системы мониторинга и оценки внедряются пошагово. Некоторые программы, например, программа «Bolsa Familia» в Бразилии, начинались с пересмотра информации, собранной в рамках предшест- вующих программ, с последующим совершенствованием или расширением системы. Программы, не внедрив- шие систему мониторинга и оценки в самом начале процесса реализации, могут внедрить систему позже, или испытав такую потребность, или под давлением со стороны заинтересованных сторон. Независимо от того, когда руководители или заинтересованные лица решают это сделать, они будут использовать те же принципы, что описаны в данной главе. В то же время, неудачи при разработке плана мониторинга и оценки в начале про- граммы приводят к отсутствию исходных данных, необходимых для оценки воздействия программы на адре- сные группы. СБОР ДАННЫХ ДЛЯ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ Система мониторинга и оценки подразумевает использование набора методик для сбора информации. Ад- министративная информация может обеспечить большую часть данных о введенных ресурсах, полученной отдаче и результатах программы, а также о показателях эффективности проекта. Получение информации о результатах и охвате программы требует данных обследования. Выяснение мнения получателей помо- щи и сотрудников программы, а также получение информации о предпринятых мерах может потребовать использования методов экспресс-оценки или опросов участников. При разработке системы мониторинга 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 167 и оценки проектная команда должна провести ревизию доступных баз данных (например, администра- тивных данных) и обследований (например, обследований домохозяйств, а также обзоров государственных расходов) и определить, какие показатели уже известны или могут быть легко рассчитаны благодаря этим источникам, и в каких случаях нужны дополнительные инвестиции в сбор информации. Административный учет В рамках большинства программ социальной помощи на постоянной основе собирается административ- ная информация, в частности данные по ресурсам, процессам и результатам. Отделы кадров управляют данными по сотрудникам программы и учету ресурсов, а финансовые департаменты отслеживают финан- совые потоки, в том числе административные издержки и размеры пособий, выплачиваемых в рамках про- граммы. Другие системы отслеживают информацию по различным действиям, предпринимаемым в рам- ках программы, например, данные по оценке соответствия требованиям программы, повторной сертифи- кации, совершенным платежам и проверке соблюдения правил программы сотрудниками и клиентами. Многие программы социальной помощи лишь отчасти используют административный учет, который, несомненно, является самым доступным источником информации для мониторинга. Многие программы недо- статочно используют эти данные в целях отслеживания результатов программы, и ограничиваются рассмотрени- ем тенденций в использовании ресурсов, и в полученных результатах. Некоторые программы не раскрывают та- кую информацию, а некоторые не собирают такие данные во избежание проблем, связанных с подотчетностью. Многие программы не вкладывают средства в создание тщательно смоделированной системы мониторинга или развитие необходимой инфраструктуры (соответствующих специалистов, процедур и информационных техно- логий) и используют системы, которые собирают не слишком значимые и надежные данные. При любой возможности мониторинговые показатели необходимо извлекать из административной ин- формации, сгенерированной программой, поскольку такая информация стоит относительно недорого. Стои- мость таких данных невысока, независимо от того существует ли учет, так как информацию легко представить. Учетные записи, скорее всего, используют и сотрудники программ, знающие систему сбора информации и процедуры преобразования исходных данных в показатели. Подобная информация может комбинироваться для расчета показателей динамики в процессе мониторинга эффективности или производительности различных блоков программы, и может быть оценена за счет совмещения данных о ресурсах и результатах программы, или путем сравнения показателей действия программы в динамике по времени или по отношению к исходным данным. В качестве примера таких показателей можно привести число получателей помощи, приходящихся на одного сотрудника программы, уровень административных издержек на ка- ждую 1 тыс. долл. США, выплаченных в качестве пособия, и число заявок, обработанных меньше чем за неделю. Использование административной информации имеет несколько общих преимуществ и недостатков (табл. 6.3). В учетных записях агентства, как правило, не содержится достаточной информации о результатах программы, и поэтому отслеживание результатов зачастую требует особых мероприятий по сбору данных. Именно это обусловливает важность поиска информации по результатам в учетных записях агентства. Так, по программам ОДТ собирается информация о соблюдении получателями помощи поставленных условий, например, о проценте детей, получивших прививки, или о доле детей школьного возраста, регулярно посе- щающих школу или получающих хорошие оценки. Таблица 6.3. Преимущества и недостатки использования административных данных для мониторинга и оценки программ Преимущества Недостатки • Предоставляют детальную информацию • Качество административных данных и их потенциальное по участникам, итогам программы (выплаты или применение значительно варьируют услуги) и ее результатам • Включают данные длительного наблюдения • Регулярная и систематическая проверка качества информации по участникам отдельных программ проводится нечасто • Собираются данные при небольших затратах • Стандартизированные процедуры сбора данных на различных на протяжении многих лет действия программы объектах программы могут не соблюдаться • Позволяют изменять и обновлять данные • Проблемы, связанные с обеспечением конфиденциальности быстрее, чем, скажем , в обследованиях и получением разрешений, могут отсрочить доступ к данным и их домашних хозяйств передачу ИСТОЧНИК: Heinrich, 2004. 168 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Оценка качества административной информации – полезная практика, поскольку подобные данные за- частую оказываются неполными, устаревшими или недостоверными. Необходимо наличие контроля качества в какой-либо форме, чтобы определить, охватывает ли информация все важные объекты программы (напри- мер, все семьи) и насколько точно фиксируется информация. Кроме того, полезно сформулировать четкие инструкции и определения того, какую информацию необхо- димо собирать, и как можно рассчитать необходимые показатели. Информация, генерируемая административной системой, не всегда нужна менеджерам, и поэтому системы сбора данных могут нуждаться в совершенствовании. Например, Программа по обеспечению минимального гарантированного дохода в Румынии отслеживает число операций, совершенных за определенный период, но не число получателей помощи (ведь на одного получате- ля пособий может осуществляться более одной операции в месяц) (Pop, Florescu and Tesliuc, в печати). Томпсон (Thompson, 2004) отметил ту же проблему в Программе выплаты пособий на детей в Российской Федерации. Обследования получателей помощи и отчетные бланки для граждан Обследования получателей помощи и использование отчетных бланков – достаточно простые инструменты, применяемые для своевременной обратной связи с клиентами программ. Оценка удовлетворенности получа- телей помощи позволяет определить результативность программы на основе опыта ее участников. Подобные обследования служат важным источником информации о качестве обслуживания, результатах, препятствиях в доступе к государственным услугам и оперативности работы государственных чиновников. Так, участники программы могут оценить конкретные показатели качества обслуживания, например, часы работы служб, продолжительность ожидания в очередях и отзывчивость персонала. Обследование также позволяет собрать данные о промежуточных результатах программы, например, о действиях, предпринятых получателями по- мощи благодаря программе, и об общем уровне удовлетворенности участников. Такие обследования должны четко выявлять препятствия, с которыми сталкиваются клиенты программы, а также получать предложения клиентов по совершенствованию услуг. Широко применяется сбор информации по нескольким ключевым характеристикам получателей помощи (доход, занятость, пол, возрастная группа и т. п.) для разбивки резуль- татов по группам. Вопросники, как правило, составляются в соответствии с особыми организационными условиями программы. Подразделение мониторинга и оценки разрабатывает проектное задание для обсле- дования и передает ответственность за его проведение исследовательскому агентству. В ряде стран неправительственные организации и научно-исследовательские институты используют от- четные бланки для граждан. Подобно оценке уровня обслуживания, они позволяют выявить масштабы кор- рупции, с которой сталкиваются рядовые граждане. Следует особо отметить, что результаты таких обследова- ний широко публикуются. Обследования репрезентативных домашних хозяйств Обследование выгодополучателей программы не позволяет определить полноту охвата целевой аудитории и адекватность адресности в отношении бедного населения. Для ответа на эти вопросы необходимо про- водить обследования репрезентативных домашних хозяйств. В развивающихся странах наиболее широко используются два подхода – многоцелевые обследования домохозяйств и вопросники по основным пока- зателям благосостояния. Обследования репрезентативных домохозяйств обладают тремя ключевыми преимуществами: 1) они обеспечивают достаточно точную оценку, которая дает представление об отдельной ключевой группе (например, об участниках данной программы или об адресной группе); 2) они требуют гораздо меньших затрат по сравнению с переписью населения; 3) они предоставляют данные по широкому кругу участников программы и различным характеристикам программы Для анализа эффективности мер социальной поддержки, такие обследования должны собирать инфор- мацию об участии в программе, о требованиях, которым должны соответствовать домохозяйства для участия, и о результатах, на которые нацелена программа. В некоторых случаях подобные обследования неспособны надлежащим образом собрать информацию по программам с малым охватом. Для получения репрезентативной оценки таких программ необходимо обследовать дополнительную подгруппу из целевой группы программы. Обследования домохозяйств могут быть использованы для анализа отдельных программ путем выявления ха- рактеристик участников программ; сферы действия программы с точки зрения распределения пособий по группам доходов или другим группам; а также степени вовлеченности бедных в программу, и, если она недостаточна, то по- чему. Подобные обследования зачастую позволяют собрать информацию по участию в различных программах 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 169 социальной помощи, применяющих принципы экономии на масштабах при сборе данных. В таких случаях обсле- дования могут быть использованы для определения сферы действия, охвата и достаточности пособий в рамках раз- личных программ социальной помощи; для оценки и характеристики групп населения, не охваченных социальной поддержкой; и для определения групп, получающих помощь за счет участия в разных программах. Обследования для оценки воздействия Оценка воздействия программы на ее участников зачастую требует проведения специального обследова- ния домохозяйств, которое отличается от других описанных выше обследований в нескольких отношени- ях. Во-первых, обследование для оценки воздействия охватывает репрезентативную выборку участников программы – группу воздействия, – а также контрольную группу, полностью сходную с группой воздейс- твия, однако представители последней не являются участниками программы. В отличие от обследований репрезентативных семейств, обследования оценки воздействия не позволяют получить представление обо всем населении. Во-вторых, обследования в целях оценки воздействия собирают информацию об ожида- емых результатах программы, возможных негативных последствиях (например, отрицательных трудовых стимулах) и по многим характеристикам отдельных людей и семейств, чтобы понять, действительно ли группы воздействия схожи с контрольными группами по всем параметрам. В-третьих, выборка должна быть достаточно многочисленной, чтобы определить минимальные ожидаемые изменения с точки зрения последствий программы, которые дадут руководителям понять, насколько успешной она была. Наконец, достоверность оценки повышается, если данные собираются за счет панельных обследований, которые позволяют оценить участников программы в исходный период, то есть до начала реализации программы, а затем повторить обследование через некоторое время. Повторные обследования должны проводиться с промежутками, достаточными для того, чтобы программа оказала воздействие на получателей помощи. Поскольку сбор данных – наиболее дорогостоящий процесс в рамках оценки воздействия программы, сбор информации по как можно более широкому спектру последствий и результатов программы повышает экономическую эффективность программы. Предельная стоимость добавления нескольких вопросов по ре- зультатам программы, скорее всего, будет невысокой. Однако если последствия будут варьироваться в зависи- мости от группы населения (например, различия в воздействии программы обусловленных денежных тран- сфертов на сферы питания и образования), может потребоваться увеличение выборки и объема вопросника, и предельные издержки возрастут. Качественные методы Качественные методики сбора информации зачастую являются полезным дополнением для обследований, а временами становятся единственно возможным способом для получения ответов на ключевые вопросы по поводу процесса реализации и результатов программы. Чаще всего используются такие методики, как интервью с ключевыми информантами, непосредственные наблюдения и дискуссии в фокус-группах (или в общинных группах). Качественная информация собирается за счет всесторонних, зачастую повторяю- щихся интервью с отдельными людьми, которые, как правило, позволяют получить более глубокую оценку, чем из готовых вопросников, и понять, как совершаются какие-либо действия или почему люди придержи- ваются какого-то мнения или реагируют или ведут себя определенным образом в результате осуществления программы. Когда информация, необходимая для принятия решения носит скорее технический характер и требует специализированных знаний, принципиальным становится качество информанта, а не репрезентативность данных. В ходе интервью с ключевыми информантами используется ряд открытых вопросов, которые задают- ся людям, выбранным для интервью в силу их знаний и опыта в исследуемой теме. Интервью носят всесторон- ний, глубокий и слабоструктурированный характер и опираются на руководство по проведению интервью, в котором содержится перечень тем и вопросов для беседы. Эта техника обретает особенно большое значение при оценке программы внешними экспертами. Интервью с ключевыми сотрудниками – самый быстрый и де- шевый способ получить информацию о программе. Непосредственное наблюдение, также известное как оценка обученным наблюдателем, – это техника сбора информации с применением подробного формуляра наблюдений для записи всего, что наблюдатели слышат и видят на месте проведения программы. Информация может касаться текущих мероприятий, процес- сов, дискуссий, социального взаимодействия и наблюдаемых результатов. Для получения сопоставимой и до- стоверной информации наблюдатели нуждаются в четкой шкале оценок, в которой устанавливается, какой уровень показателей соответствует каждому уровню шкалы. Эта техника применяется при анализе контроля качества, когда необходимо убедиться, что отдельные процедуры реализуются согласно плану. В России эта 170 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ техника использовалась, чтобы удостовериться в том, что процесс подачи заявлений на участие в программах денежных выплат для тех, чьи доходы находились ниже черты бедности, осуществлялся согласно плану. Кро- ме того, эта техника помогла определить, действительно ли программа реализовывалась одинаково разными сотрудниками и разными офисами по реализации программы. Вопросы по мероприятиям в рамках программы и их результативности не всегда могут быть включены в вопросники или получены за счет анализа административной информации. Если команда, проводящая мо- ниторинг и оценку, только начинает понимать, как программа воздействует на своих клиентов, и формулирует ключевые вопросы по логической структуре программы, то могут оказаться полезными дискуссии с опреде- ленными группами, называемыми фокус-группами. Обсуждение в фокус-группе – это управляемая дискуссия с 8–12 тщательно отобранными участниками с одинаковым уровнем квалификации (например, участниками или сотрудниками программы). Координатор дискуссии использует руководство по проведению фокус-групп, а секретари записывают комментарии и наблюдения. Интервью с группой представителей общины – одна из разновидностей этой техники, в рамках которой в дискуссии могут участвовать любые члены общины. Хотя качественным методам не хватает репрезентативности и точности, они дают более подробное представление о причинных связях (как участники реагируют на программу и почему) и о том, как функци- онирует программа, чем при использовании только обследований. Подобные методики могут быть исполь- зованы до разработки и применения количественных методов сбора информации, чтобы сформулировать ключевые гипотезы или вопросы, на которые необходимо ответить, применяя количественные методы, или после количественных оценок для глубокого обследования экстремальных ситуаций или реакций. В целом рекомендуется использовать сочетание этих методик (такой процесс называется триангуляцией) для подтвер- ждения ответов, полученных в ходе различных процессов по сбору информации. ПЕРЕСМОТР ПЛАНА И СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ После разработки плана мониторинга и оценки и определения источников информации, следующим ша- гом необходимо провести пилотные испытания системы мониторинга и оценки, и при необходимости пересмотреть инструменты сбора информации. В ходе применения системы письменный план монито- ринга и оценки преобразуется в руководство по его реализации, которое задает практическое направление для использования инструментов, а также методов, разработанных для конкретной программы. На этой стадии ключевое значение приобретает предоставление сотрудникам программы и команде мониторинга и оценки обучения, необходимого для управления системой. Ее использование в тестовом режиме помо- жет адаптировать ее к местным реалиям и проблемам. После внедрения, систему мониторинга и оценки необходимо периодически модифицировать в соот- ветствии с изменением условий, в которых функционирует программа, переменами в схеме программы, или в результате пересмотра системы. Так, со временем могут измениться характеристики участников программы (например, если местная отрасль промышленности, такая как добыча полезных ископаемых, приходит в упа- док, семьи шахтеров беднеют и получают право на участие в программе социальной помощи). В этом случае необходимо изменить как концепцию программы, так и саму систему мониторинга и оценки для лучшего обслуживания нуждающихся. Кроме того, с течением времени менеджеры смогут оценить, какие показатели полезны, каких нехватает, а какие индикаторы бесполезны и должны быть исключены из процесса оценки. Периодический пересмотр системы мониторинга и оценки позволит выявить области, нуждающиеся в кор- ректировке, и определить необходимые изменения. Такая периодическая проверка системы заимствует ин- формацию, полученную из постоянных систем мониторинга, однако носит исчерпывающий и всесторонний характер. Периодический пересмотр системы мониторинга и оценки должен дать ответы на следующие вопросы: • Является ли логическая структура (обоснование причинно-следственных связей) программы по-пре- жнему целесообразной? • Подтвердились ли предположения, сделанные на стадии разработки программы, или ключевые усло- вия изменились? • Проходит ли реализация программы по плану, или были допущены значительные позитивные или негативные отклонения? Приносит ли программа результаты? Соблюдается ли график и бюджет при реализации программы? • Были ли решены важные проблемы, связанные с закупками или технической помощью? 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 171 • Насколько эффективно работает проектная команда в рамках своего подразделения и во взаимодей- ствии с партнерами и заинтересованными лицами? • Настолько ли активно участие в программе, как планировалось изначально? • Предпринимаются ли меры, позволяющие обеспечить стабильное предоставление помощи в рамках программы? • Осуществляется ли сбор информации согласно плану? А именно, будут ли доступны данные, необхо- димые для демонстрации эффективности и действенности программы, после ее завершения? АДАПТАЦИЯ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ К РЕАЛИЯМ ПРОГРАММЫ В данном подразделе показано, как применять общие принципы системы мониторинга и оценки в раз- личных условиях – плохого и хорошего исполнительного потенциала, в рамках отдельной программы или в программах, реализуемых в сложных условиях в масштабах всей страны и/или при участии мно- жества учреждений. В качестве примеров приведены три программы с эффективными системами мони- торинга и оценки – «Bolsa Familia» в Бразилии, « ППСП » в Эфиопии и «Oportunidades» в Мексике. Все три программы обладают несколькими общими характеристиками: они внедрили сильные, ориентированные на результат системы мониторинга, дополненные одним или несколькими элементами оценки программы ( реализации, адресности и воздействия программы). Хотя все три программы обрели известность, прежде всего благодаря оценке их воздействия, эффективные системы мониторинга серьезно способствовали осу- ществлению этих программ с оказавшим сильное влияние на получателей помощи. Разработке системы мониторинга и оценки способствует ряд условий. Разработка подобной системы для программ, реализуемых одним агентством или министерством, проще, чем для программ, управляемых совмест- но несколькими учреждениями. В дополнение к этому программы, реализуемые на федеральном уровне, имеют более сложную структуру: мониторинг нужен в частности для гарантии того, что реализующие программы учре- ждения будут преследовать цели, определенные федеральным центром, но такие системы сложнее разработать, чем для программ, управляемых одним агентством. Программы, реализуемые в условиях слабого исполнитель- ного потенциала, зачастую сталкиваются с дополнительными трудностями, связанными с более низким уровнем квалификации, менее развитыми УИС, отсутствием доступа к информационным технологиям или даже отсут- ствием в офисах электричества и телефонной связи. Разработке системы мониторинга и оценки также способ- ствуют требования контролирующих органов программы в отношении отчетности, и наличие или отсутствие культуры мониторинга и оценки в государственном секторе в целом. Программа «Oportunidades» в Мексике обладает превосходной системой мониторинга, которая функци- онирует в хорошо развитой социальной среде. С самого начала программы была задумана система монито- ринга, обеспечивающая многочисленные потребности заинтересованных лиц (Рисунок 6.3). Оперативный мониторинг оповещает специалистов на местах и менеджеров среднего звена о том, достигаются ли запла- нированные результаты с точки зрения объема и качества предоставляемых услуг и эффективности програм- мы. Стратегический мониторинг, ориентированный на результат, информирует менеджеров высшего звена и внешних партнеров о том, улучшаются ли условия жизни получателей помощи. Информация, необходимая разным заинтересованным лицам, обеспечивается за счет различных инстру- ментов сбора информации и предоставления отчетности, включая УИС, систему обработки обращений от гра- ждан и контроля, системы социальной ответственности и оценку участников программы. С начальной стадии разработки программы в рамках «Oportunidades» были три созданы структуры для отслеживания процесса реа- лизации и результатов программы. Первая структура – система мониторинга и управленческих показателей – получает данные из УИС и от поставщиков образовательных и медицинских услуг для отслеживания числа участников программы и их состава, соблюдения участниками поставленных условий, выплаты грантов в рамках программы, промежуточных показателей по результатам в сфере образования и здравоохранения и управленче- ских показателей по мониторингу различных стадий реализации программы. Система мониторинга и управлен- ческих показателей применяется с 1998 года и выдает набор из 64 показателей мониторинга и управления каждые два месяца (см. Приложение, таблица А6.2.1 по отдельным показателям). Вторая структура – обследование полу- чателей помощи и организаторов программы, названное «обследованием по сигнальным меткам», проводится дважды в год, начиная с 2000 года, и позволяет отслеживать мнения о качестве услуг (см. Приложение, таблица А6.2.2). Третья структура складывается из серии регулярных оценок реализации программы внешними эксперта- ми с использованием данных мониторинга и управленческой информации. Население может получить доступ ко всей информации и результатам оценки на веб-сайте Программы – www.oportunidades.gob.mx. 172 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ РИСУНОК 6.3. Стратегии мониторинга и оценки – (SIIOP*) в программе «Oportunidades». ТИПЫ ИНДИКАТОРОВ И ИХ ИСТОЧНИКИ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИНДИКАТОРОВ Результаты (особенно промежуточные результаты) Зачисление в школу и посещаемость SIIOP Использование медицинских услуг Охват целевой аудитории, точность адресности Измерение воздействия и последствий Показатели отдачи (каждые два месяца) Привлечение новых получателей помощи SIIOP Предоставление услуг в области Стратегический здравоохранения и образования уровень Выплаты получателям помощи Измерение Показатели результативности результативности Показатели эффективности для локальных офисов Оперативный мониторинг Качество учетных записей об условиях и выявление проблемных областей SIIOP Активное использование муниципальных связей sentinel Степень соблюдения правил реализации программы (каждые два месяца points Выход из списка участников программы или дважды в год) Обработка информации по соблюдению требований в области образования и здравоохранения Краткосрочные индикаторы (ежедневно, Управленческий Мероприятия и текущее управление еженедельно уровень Количественные контрольные показатели MIS или ежемесячно) Число семей, нуждающихся в повторной сертификации Обучение представителей общины ИСТОЧНИК: Alvarez, 2004. * SIIOP = Система показателей для мониторинга и управления. Пример Эфиопии свидетельствует о сложностях, связанных с использованием системы мониторинга и оценки в странах со слабым потенциалом (финансовым, материальным, кадровым и т.д.) и низким уровнем доходов, и о необходимости постоянной адаптации и упрощения системы. Проект ППСП, реализованный в 2004 году через Бюро по координации мер по продовольственной безопасности, представляет собой еще один пример программы с качественной системой мониторинга и оценки. В 2004 году рабочая группа, со- зданная внутри Бюро по координации мер по продовольственной безопасности, координировала разработку плана мониторинга и оценки для вновь созданной ППСП. Система мониторинга программы была нацелена на отслеживание прогресса в отношении ресурсов, мероприятий и результатов для обеспечения контроля и для того, чтобы предпринять корректирующие действия для устранения выявленных узких мест. Ключевые пока- затели мониторинга были выбраны на основе логической структуры программы. Государственные служащие на местах собирают данные мониторинга с использованием стандартизированных форм. Затем информация накапливается и обобщается на окружном, региональном и федеральном уровнях. Федеральные и региональ- ные служащие прошли специальное обучение. На местном и окружном уровне информация собиралась в бу- мажном виде, а затем переводилась в электронную форму на региональном уровне, подвергалась обработке и передавалась в Бюро по координации мер по продовольственной безопасности. Система ставила задачу упростить процесс, чтобы компенсировать низкую производительность отделений программы на местах. Однако на пути реализации плана по мониторингу возникли многочисленные логистические трудно- сти. В частности, лишь 40 из 232 округов предоставляли отчетность (с задержками) на протяжении первого года функционирования программы, а остальные округа не отчитывались вообще. Основными проблемами стали недостаток местного персонала (25% вакансий в течение первого года оставались не заполненными), низкая квалификация сотрудников, высокая текучесть персонала и слабо развитая инфраструктура в отдель- ных округах (например, в 20% округов отсутствовало электричество). Для сбора минимального объема дан- ных мониторинга были созданы дополнительные системы. Во-первых, для оценки программы с точки зре- ния числа участников и фактически выплаченных сумм, в программе была внедрена выборочная система реагирования в чрезвычайных ситуациях, в рамках которой сотрудники программы получали информацию из 80 округов дважды в неделю по телефону. Во-вторых, были сформированы группы быстрого реагирования из 4–6 человек для проведения выборочных проверок (четыре раза в год на федеральном уровне и восемь 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 173 раз в год на уровне регионов). В-третьих, Бюро по координации мер по продовольственной безопасности внедрило систему мобильных аудитов для обследования соответствия платежных операций и выплат финан- совым правилам, а также просьб и жалоб, в целях предоставления более своевременной информации, чем при использовании стандартной системы ежегодных аудитов. Наконец, около 80 проектов общественных работ в рамках ППСП проверялись дважды в год для отслеживания качества их планирования и реализации. Одновременно программа еще больше упростила систему мониторинга за счет таких мер, как сокращение Руководства по мониторингу и оценке с 160 до 80 страниц и осуществление бóльших инвестиций в обучение персонала, задействованного в процессе мониторинга и оценки. Меры по упрощению системы мониторинга и оценки и созданию менее амбициозной системы реаги- рования в чрезвычайных ситуациях помогли компенсировать слабый административно-кадровый потенци- ал. Хотя система формального мониторинга сейчас начинает показывать некоторые позитивные результаты и предоставляет больше достоверной информации по базовым операциям в рамках программы, используют- ся дополнительные инструменты мониторинга, предоставляющие более глубокую и зачастую более качест- венную информацию по результатам программы в целом. Третий пример – Программа «Bolsa Familia», реализованная в Бразилии Министерством по социаль- ному развитию и борьбе против голода. В рамках программы была создана мощная система мониторинга и оценки, несмотря на две основные трудности. Во-первых, программа координировалась многочисленны- ми агентствами (Министерством по социальному развитию и борьбе против голода, Министерством обра- зования и Министерством здравоохранения); во-вторых, реализация программы осуществлялась 5,564 му- ниципалитетами (Lindert and others, 2007; Vaitsman, Rodrigues and Paes-Sousa, 2006). Успех программы был обеспечен сочетанием трех факторов: сильной политической поддержкой, постоянным и непрерывным стимулированием расширения и совершенствования системы мониторинга и оценки, а также ресурсами для инноваций. Изначально команда, разработавшая программу, была вынуждена бороться с институциональной культурой в правительстве, вследствие которой инструменты мониторинга и оценки в широких масштабах не применялись и не использовались, а также не получили распространения в качестве неотъемлемого инструмента государственной политики. В то же время программа «Bolsa Familia» стала одной из главных инициатив администрации президента страны Луиса Инасиу Лула да Силва, который вместе с министром социального развития хотел доказать, что программа была реализована эффективно и повысила уровень благосостояния ее получателей. Для того чтобы подчеркнуть значимость мониторинга и оценки, и обеспе- чить наличие соответствующих специалистов для осуществления этой функции, министерство по социаль- ному развитию и борьбе против голода создало секретариат по оценке и управлению информационными потоками, в котором был соблюден такой же иерархический статус, как и в других секретариатах. Большая часть информации, необходимой для мониторинга программы, должна была поступать из других секретариатов, министерств и агентств, лишь немногие из которых функционировали на на- циональном уровне, а большинство действовали локально (например, школы и медицинские центры). Решение, предложенное для системы мониторинга и оценки, было прагматичным: построить систему на основе информации, доступной для получения от других агентств – участников программы; наста- ивать на использовании уникального социального идентификационного номера для каждого человека; создать список спецификаций и базу данных по показателям; предоставить поддержку поставщикам ин- формации (например, обучение или установку программного обеспечения); и одновременно осуществ- лять функцию контроля качества. Постепенно в рамках программы была построена впечатляющая система мониторинга и оценки. Главной инновацией с точки зрения системы мониторинга и оценки в программе «Bolsa Familia» ста- ло создание стимулов к достижению хороших показателей муниципалитетами. Последние играли важную роль в реализации различных аспектов программы и предоставлении информации. Изначально программа столкнулась с рядом сложностей, связанных со своевременностью и качеством информации, предоставля- емой муниципалитетами, существенно различавшимися своими ресурсами. Для решения этой проблемы программа выработала показатель децентрализованного управления, который позволял оценить качество реализации программы каждым муниципалитетом. На основе оценки показателей работы на базе этого показателя, министерство по социальному развитию и борьбе против голода выплачивает муниципалитету субсидию, покрывающую некоторые административные расходы на реализацию программы. При этом бо- лее щедрые субсидии предназначены муниципалитетам, набравшим больше баллов согласно показателю децентрализованного управления. 174 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 6.4. Мониторинг ОПРЕДЕЛЕНИЕ НЕОБХОДИМОЙ ДЛЯ СБОРА ИНФОРМАЦИИ После разработки логической структуры, описанной в предыдущем разделе, в качестве следующего шага необходимо точнее определить, какие показатели будут использоваться. Определение показателей Каждая категория информации, признанная важной для принятия решений, должна быть трансформи- рована в отдельный показатель. Как показано в таблице 6.4, такие индикаторы – это количественные по- казатели ресурсов, процессов, результатов и последствий программы, обычно выражаемые через уровни (например, число получателей помощи в рамках программы на определенную дату), процентное соотно- шение (например, процент участников программы, вовремя получивших пособия) или коэффициенты (например, число занятий по рациональному питанию в расчете на определенный объем выплаченных пособий). Эффективные показатели должны быть применимыми (должны измерять аспект программы, в котором заинтересовано лицо, принимающее решение) и достоверными (выводы, сделанные на основе показателя, должны быть одинаковыми при проведении оценки разными людьми). Кроме того, показатель будет полезен только в случае, если он достаточно «чувствителен», чтобы помочь при оценке важных изменений в наблю- даемой ситуации, и рассчитывается своевременно (сбор и анализ информации должен производиться доста- точно быстро). Более того, процесс преобразования полученной информации должен быть экономически целесообразным. Это означает, что собранная информация должна оправдывать затраты времени и денежных средств, необходимые для ее сбора, и соответствовать возможностям и объему ресурсов, имеющихся на мест- ном уровне. Эффективные системы мониторинга начинают работу с переработки уже существующей инфор- мации, полученной за счет уже проведенных мероприятий по сбору информации или работы с показателями, использованными в рамках других программ. Для обеспечения точности показатели должны указывать на то, к какой группе населения они от- носятся, какой период они затрагивают, или когда они были рассчитаны. Во многих программах исполь- зуется шаблон или реестр показателей, похожий на ведомость в бразильской программе «Bolsa Familia», представленную в таблице 6.4 и уточняющую, какие данные должны быть собраны, проанализированы и представлены для отчетности. В частности, в ведомости обозначают формулу для расчета показателя, его ожидаемую (или пороговую) величину, источник информации, необходимый для расчета показателя, частоту расчетов, уровни разбивки на составляющие основных пользователей и способы использования информации. Всесторонняя система мониторинга отслеживает целый набор показателей, касающиеся ресурсов, ре- зультатов, промежуточных и конечных результатов и результативности программы. Показатели вложенных ресурсов и отдачи. Основная часть вложенных ресурсов представляет собой бюджет, выделенный на выплату пособий, который в целом составляет примерно 90% стоимости программы и, как правило, относительно легко поддается оценке на уровне программы с использованием бюджетных документов. Однако точность информации зависит от того, какое учреждение внедряет программу и управ- ляет ею. Например, программы, реализуемые донорами и неправительственными организациями, могут быть исключены из правительственных бюджетных процессов, и доступ к информации об этих программах может быть ограничен. Временны´е затраты сотрудников и другие административные ресурсы играют ключевую роль в реали- зации программы, однако эти вводимые ресурсы гораздо сложнее оценить, поскольку специалисты, как пра- вило, работают по множеству программ внутри одного агентства, и осуществление программ может зависеть от нескольких агентств. Кроме того, операционные издержки зачастую не разбиваются по видам деятель- ности, в которых участвуют сотрудники, например на постановку целей или на совершение выплат. Таким образом, менеджеры часто не владеют базовой информацией, необходимой для принятия решений по совер- шенствованию административных систем. Показатели отдачи оценивают число получателей помощи и объем пособий и услуг, предоставленных участникам программы. Хорошая система мониторинга должна быть способна зарегистрировать число и ка- тегории участников программы, получивших помощь, объем фактически оказанных им услуг, а также срав- нить реальные результаты с запланированными показателями. ТАБЛИЦА 6.4. Перечень спецификаций выборочных показателей, адаптированный из программы Bolsa Familia (Бразилия) Категория Показатель 1 Показатель 2 Показатель 3 Показатель 4 Название показателя • Уровень охвата • Средний объем денежной • Общий объем денежных • Процент семей, преодолевших черту выплаты средств, выплаченных в рамках бедности программы Описание Процент семей с ежемесячным • Средний ежемесячный объем • Общий объем наличных денег, • Процент семей, участвующих в программе, доходом до 100 реалов на душу, выплат на каждую семью в рам- выплаченных в рамках про- где ежемесячный доход на члена семьи которые получают денежные ках программы, осуществленных граммы в определенном месте на момент регистрации в программе состав- выплаты в рамках программы в определенном месте и за опре- и за определенный референт- лял >50 реалов и <100 реалов и преодолев- в определенном районе и на про- деленный референтный период ный период ших черту бедности (ежемесячный доход тяжении определенного референ- на душу населения 100 реалов) благодаря тного периода денежной выплате (в определенном месте и за определенный ссылочный период) Вид показателя • Промежуточный результат • Отдача • Отдача • Результат Формула для рас- • Число семей, получающих • Суммарный объем денежных • Суммарный объем денежных • Число семей, участвующих в программе, где четов денежные выплаты в рамках выплат, предоставленных семьям выплат, предоставляемых семь- ежемесячный доход на члена семьи на мо- «Bolsa Familia», поделенное в рамках программы, поделенный ям в рамках программы мент регистрации в программе составлял на подсчитанное число семей на число семей, получающих >50 реалов и <100 реалов, и преодолевших с ежемесячным доходом на душу помощь по программе черту бедности благодаря денежным выпла- населения < 100 реалов, умно- там, поделенное на число семей, участвую- женное на 100 щих в программе, где ежемесячный доход на члена семьи на момент регистрации в про- грамме составлял >50 реалов и <100 реалов, умноженное на 100 a Источник информа- • Краткий отчет по расчетным • Расчетная ведомость по участ- • Расчетная ведомость по учас- • Унифицированная регистрационная система ции листкам участников программы, никам программы (Национальный тникам программы, подготов- для социальных программ, реализуемых фе- подготовленный муниципальным Секретариат по доходам граждан ленная муниципальным органом деральным правительством (Caixa Economica органом (Национальный и МСРБГ) (Национальный Секретариат Federal, Национальный Секретариат по дохо- Секретариат по доходам по доходам граждан и МСРБГ) дам граждан и МСРБГ) граждан и МСРБГ) • Подсчитанное число малоимущих семей (Институт прикладных экономических исследований и МСРБГ) Возможный уровень • Бразилия, основные регионы, • Бразилия, основные регионы, • Бразилия, основные регионы, • Бразилия, основные регионы, штаты, округа, разукрупнения штаты, округа, муниципальные штаты, округа, муниципальные об- штаты, округа, муниципальные муниципальные образования образования разования образования Продолжение таблицы  Окончание таблицы Категория Показатель 1 Показатель 2 Показатель 3 Показатель 4 Частота • Ежемесячно • Ежемесячно • Ежемесячно • Ежегодно Ограничения • Индикатор рассчитывается с ис- • Отклонения данных • Недоступно • Показатель рассчитывается на основе дан- пользованием имеющихся дан- и существование экстремальных ных по доходам, предоставленных самими ных о числе семей, а не данных значений (значительно ниже или участниками. переписи выше средних) может подорвать • Методология для расчета индикатора ис- способность индикатора ходит из того, что информация об уровне отражать реальную ситуацию. дохода, предоставленная в момент регистра- • Показатель не дает ции в программе, оставалась неизменной представление о воздействии на протяжении определенного периода и из- пособия на каждого отдельного менилась только под влиянием денежных члена семьи, поскольку выплат. Таким образом, колебания дохода, не учитывается информация которые могут произойти с течением време- о размере семей ни, не учитываются. • Интерпретация этого индикатора как одного из измерителей воздействия программы, требует осторожности, поскольку доход семьи на момент его расчета может отли- чаться от уровня дохода, зафиксированного в момент регистрации в программе. Интерпретация Уровень охвата программы • В марте 2005 года средняя еже- В марте 2005 года общая величи- • В марте 2005 года число семей, получа- в 2001 году составил 58,4% бед- месячная величина денежного на денежных пособий составила ющих помощь, где ежемесячный доход ных семей со значительными пособия, полученного каждой се- более 430 млн реалов в месяц, на душу населения в момент регистрации колебаниями (от 28,9 до 63,4%) мьей, участвующей в программе, причем месячное пособие варьи- составлял >50 реалов, но <100 реалов, со- в зависимости от региона страны составляла 65,56 реалов по стра- ровалось от 2 млн до 58 млн реа- ставило 1,5 млн, из которых 169,500 (11,2%) не в целом, варьируясь в зависи- лов в зависимости от штата перешагнули через черту бедности за счет мости от региона и штата пособий. ИСТОЧНИК: MDS, 2007. МСРБГ – Министерство социального развития и борьбы с голодом (Бразилия) (Ministry for Social Development and the Fight against Hunger – MDS). a. Декрет 5749, принятый 11 апреля 2006 года, изменил величины, характеризующие бедность и крайнюю бедность среди семей, и установил их на уровне 120 и 60 реалов в месяц соответственно. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 177 Мониторинг показателей вводимых ресурсов и отдачи позволяет избежать различных промахов в про- цессе реализации программы, то есть ситуаций, когда услуги не предоставляются так, как было намечено. Среди таких промахов чаще всего встречается невозможность предоставить все или часть услуг в полном объеме, предоставление услуг ненадлежащего качества, а также предоставление невостребованных услуг. Фак- торы, способные привести к провалу в реализации программы, включают отсутствие доступа к программе, на- пример, из-за плохого месторасположения офисов, неудобных часов работы, а также требований или затрат, связанных с подачей заявки на участие в программе. Показатели для оценки полученных результатов. Программы социальной поддержки нацелены на улучшение положения участников с точки зрения объемов потребления, уровня доходов, заработной платы, инвестиций в развитие человеческого капитала и т. п. Система мониторинга должна оценивать эти показатели максимально подробно, поскольку они дают важную информацию заинтересованным сторонам и руководите- лям программы. Мониторинг результатов программы определит, улучшаются ли социальные условия, на которые наце- лена программа, но он фактически не отразит суммарного воздействия программы на ее участников, возник- шее благодаря программе. Оценка степени влияния программы требует сопоставления положения получате- лей помощи в результате программы и в ее отсутствие – для чего существует методика оценки воздействия, которая будет рассмотрена чуть позже. Тем не менее, мониторинг результатов программы полезен в случае, если ее руководители твердо уве- рены в том, что предоставление услуг в рамках программы будет иметь значительное позитивное воздействие на достижение запланированных результатов. Это возможно при условии, что влияние других факторов, по- мимо программы, минимально или незначительно. Например, программа общественных работ, нацеленная на восстановление школьной инфраструктуры, напрямую воздействует на функциональность и эстетику шко- лы. В отсутствие природных катаклизмов, которые могут повредить здание, позитивные изменения могут быть отнесены на счет программы. Хотя программа предоставляет большую часть данных, необходимых для мониторинга эффективности программы по вложению ресурсов и достигнутым результатам, и хранит эти данные в своей управленческой информационной системе, сбор информации по результатам программы зачастую требует дополнительных мероприятий, например, проведения обследований среди участников программы. Исключения составляют, например, программы обусловленных денежных трансфертов, которые на постоянной основе отслеживают информацию или проводят обследования для отслеживания оценок за тесты среди учащихся, участвующих в программе. В таблице 6.5 обозначены основные принципы по сбору показателей для оценки результатов програм- мы. Сложно выработать единый подход в отношении числа таких показателей. Желание сократить затраты на сбор информации может привести к тому, что система будет фокусироваться лишь на нескольких показа- телях и, следовательно, не позволит обеспечить полноценного достижения целей программы. Несмотря на свою полезность, в рамках программ социальной помощи редко используется одна из кате- горий промежуточных показателей по результатам программы – а именно информация о качестве услуг. По- добные показатели дают представление о том, насколько хорошо была оказана услуга на основе характеристик, значимых для потребителей данной услуги (Hatry, 1999). Как правило, среди характеристик качества, которые полезно отслеживать в рамках программы, называют время ожидания, отзывчивость и квалифицированность персонала, удобство получения услуги (доступ к месту оказания услуги, часы работы офиса), осведомленность ТАБЛИЦА 6.5. Основные принципы сбора показателей по результатам Добросовестная практика Недобросовестная практика • Сбор показателей по участникам программы • Фокус на одном или нескольких показателях, которые не охватывают полностью цели программы • Разработка показателей по изменению ситуации • Игнорирование возможной неточности показателей до и после реализации программы по всем возможным в случае, если сотрудники программы могут свободно аспектам, но с учетом того, что изменения могут проис- интерпретировать показатели ходить не только благодаря программе • Сбор информации по удовлетворенности участников • Неправильная интерпретация показателей: изменения действием программы в результатах программы не всегда происходят благодаря действию программы ИСТОЧНИК: Rossi, Freeman and Lipsey, 1999. 178 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ об услугах в рамках программы, состояние инфраструктуры, используемой получателями помощи, а также общая удовлетворенность получателей помощи. Показатели результативности или эффективности. С точки зрения руководителей, системы мониторинга, которые отслеживают информацию только по вводимым ресурсам, отдаче и результатам программы, лишь в малой степени используют свой потенциал. Эта же информация может быть исполь- зована для разработки показателей оценки результативности – показателей, позволяющих оценить об- щую экономическую эффективность программы или эффективность подгруппы мероприятий в рамках программы. В качестве показателей результативности могут выступать разные индикаторы, такие как эффектив- ность, действенность и производительность. Иногда они применяются на равных основаниях, однако в этой книге мы присваиваем специфическое значение каждому из показателей. Мы структурируем и клас- сифицируем различные показатели результативности, выведенные из логической структуры или цепочки результатов программы, как показано на рисунке 6.4. Здесь мы различаем полный анализ экономической эффективности, или анализ эффективности затрат, который позволяет сравнить выгоды, приносимые про- граммой с затратами на их получение, и оценку показателей, дающих представление об отдельных пара- метрах, влияющих на экономическую эффективность программы. В рамках любой программы существует цепочка движения средств – от обеспечения ресурсов через их реорганизацию с целью выплаты пособий или предоставления услуг до, в конечном счете, достижения желаемого воздействия. Любой шаг в этой це- почке важен для обеспечения рационального соотношения затрат и выгод, а провалы в ходе ее реализации окажут негативное влияние на финальный результат. Если программа экономически неэффективна, важно понимать, какое звено цепочки спровоцировало возникновение проблемы. Кроме того, зачастую бывает достаточно оценить результативность по выборочным или косвенным показателям, нежели по уровню эко- номической эффективности в целом. Цепочку движения денежных средств можно разбить на три элемента: • Эффективность закупок – оценка того, насколько рационально используются денежные средства при приобретении необходимых ресурсов. В качестве примеров показателей эффективности закупок можно привести среднюю стоимость продовольственных продуктов, приобретаемых для программ школьного питания, затраты на основные средства и материалы в рамках программы общественных работы, а также затраты на привлечение персонала требуемой квалификации. • Эффективность предоставления услуг – показатель, позволяющий оценить, насколько эффективно привлекались ресурсы для достижения результатов за счет предоставляемых услуг. Примером показателя эффективности предоставления услуг может служить количество обработанных заявок в расчете на каж- дого сотрудника или на каждую 1 тыс. долларов административных расходов. • Результативность позволяет оценить результаты программы (изменение в положении участников про- граммы) на единицу отдачи программы. Среди примеров показателей результативности – сокращение разрыва бедности в расчете на каждую 1 тыс. долларов, выплаченную в качестве пособия, или снижение масштабов неполноценного питания среди получателей помощи благодаря предоставленному продо- вольственному пакету или обучению рациональ- РИСУНОК 6.4. Основа для выделения различных типов ному питанию, проведенному в рамках програм- показателей результативности мы обусловленных денежных трансфертов. Мониторинг результативности програм- Результаты мы – это непрерывная деятельность, нацеленная программы на понимание и повышение эффективности, Результативность производительности, своевременности и целе- Отдача сообразности мероприятий в рамках програм- программы мы в соответствии с поставленными задачами. Анализ экономической Эффективность предоставления эффективности Во вставке 6.1 перечислены ключевые пути ис- услуг Анализ эффективности пользования информации, полученной в ходе Вводимые ресурсы затрат мониторинга результативности программы. Эффективность Системы мониторинга также должны от- снабжения слеживать соблюдение программой правил Расходы и положений, и предоставлять механизмы для контроля над уровнем распространения ошибок, ИСТОЧНИК: Авторы мошенничества и коррупции (EFC). Эффектив- 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 179 ная система мониторинга ставит задачу сокращения масштабов ошибок, мошенничества и коррупции ВСТАВКА 6.1. Ключевые пути использования различными способами. Качественная система мо- показателей результативности ниторинга и управления должна как минимум вы- • Выявление проблемных областей и соответствующая являть проблемные области и ликвидировать их. корректировка действий. Среди важных методов предотвращения, выявления • Выявление основных причин возникновения про- и ограничения ошибочных действий, мошенниче- блем, разработка планов действий и отслеживание ства и коррупции – горячие линии для получения прогресса. сигналов от общественности; системы сопостав- • Выявление потребности в технической помощи, пре- доставление технической поддержки и отслеживание ления данных для проверки документов, удостове- прогресса. ряющих личность, и информации по благососто- • Ужесточение процедур и стандартов финансирова- янию, сообщаемой для определения адресности; ния, а также сокращение или прекращение финанси- и внешний и внутренний контроль, например, рования программ, не приносящих результатов. в форме аудитов. Мониторинг также позволяет на- • Выявление необходимости политических или законо- прямую отслеживать ошибки и случаи мошенниче- дательных изменений. ства и коррупции, выявленные за счет внутренних • Выявление групп, не заслуживающих социальной помощи. и внешних систем аудита. Мониторинг в этих целях • Выявление и распространение успешных практик. по-прежнему встречается довольно редко (вставка • Мотивация сотрудников, а также признание и возна- 6.2), но может быть полезен для обеспечения эф- граждение успешных агентств, учреждений и отде- фективного использования государственных ресур- льных работников. сов, предотвращения политических манипуляций • Распределение ресурсов, расстановка приоритетов, и демонстрации эффективности программы. Все разработка планов и постановка целей. это принципиально важно для сохранения общест- ИСТОЧНИК: Hatry, 1999. венной поддержки. Отслеживание показателей во времени После утверждения перечня показателей, их отслеживают во времени. Частота предоставления отчетности по показателям значительно различается в зависимости от того, насколько легко информация может быть получена, от стоимости сбора данных, восприимчивости показателей к изменениям и от динамики на- блюдаемого процесса. Например, число детей с одинаковыми оценками можно определить только в конце учебного года, в то время как посещаемость школы может отслеживаться на ежедневной, еженедельной и ежемесячной основе. Такие показатели, как число получателей помощи и объем выплаченных пособий, также можно отслеживать еженедельно или ежемесячно. Другие показатели, особенно те, что оцениваются путем проведения специальных обследований (например, охват целевой группы), очевидно, будут рассчи- тываться только на ежегодной основе. Показатели вводимых ресурсов и отдачи более восприимчивы к из- менениям, чем показатели оценки результатов, а среди последних показатели промежуточных результатов более чувствительны, чем показатели по финальным результатам. Постановка целей Программы зачастую ставят перед собой четкие цели, чтобы оценить, каковы уровень и тенденция дви- жения показателя – позитивные или негативные. Для постановки целей в рамках программ социальной помощи используется несколько подходов. Так, цели могут ставиться, исходя из предположительного соот- ношения вводимых ресурсов, отдачи и возможных результатов, или на основе прогноза событий на каждой стадии логической структуры программы. Использование результатов других программ может оказаться полезным для обоснования целей, например, при постановке задач достичь запланированного соотноше- ния трудовых и нетрудовых затрат в рамках программы общественных работ или при определении того, является ли 5-процентное изменение числа участников в программе обусловленных денежных трансфер- тов хорошим или плохим результатом. Так, в Панаме в программе «Red de Oportunidades» целевой пока- затель числа детей, зачисленных и посещающих школу и улучшивших питание, был установлен, исходя из показателей, признанных выполнимыми в рамках других программ обусловленных денежных выплат (табл. 6.6). Целевые показатели зачастую устанавливаются на основе текущих результатов программы. Например, может ставиться задача по улучшению отдельных показателей до определенного уровня, скажем, на 10 про- центов. Более дифференцированный способ постановки подобных задач – выполнимость достижения пока- зателей за счет оценки результативности отдельных наиболее эффективных подразделений. 180 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 6.2. Отслеживание ошибок, мошенничества и коррупции Учитывая, что в программах социальной помощи задействованы значительные общественные ресурсы, важно удостове- риться, что эти ресурсы направляются целевым пользователям. Случаи ошибок, мошенничества и коррупции снижают эко- номическую эффективность мер социальной помощи, уменьшая объем денежных средств, направляемых целевым участни- кам программы, и подрывая политическую поддержку программы. Определения. Хотя в основном программы социальной помощи стараются направить все ресурсы, выделенные для участ- ников программ, по назначению в запланированном объеме и в надлежащее время, часть средств теряется за счет ошибок, мошенничества и коррупции. Ошибка – это непреднамеренное нарушение хода про- граммы или правил предоставления пособий, из-за ко- Намеренные действия торого пособия выплачиваются в ненадлежащем объ- еме или выплаты направляются получателям, не соот- Мошенничество Коррупция ветствующим требованиям программы. Официальные ошибки происходят за счет неправиль- Предъявитель Персонал ных действий сотрудников программы, а клиентские права ошибки случаются тогда, когда клиенты программы Ошибка Ошибка случайно предоставляют некорректную информацию. клиента организации Преднамеренные нарушения со стороны претендентов на участие в программе признаются мошенничеством, а нарушения со стороны ее сотрудников – коррупцией. Мошенничество имеет место в том случае, если канди- Ненамеренные действия дат на участие в программе умышленно делает лож- ИСТОЧНИК: National Audit Office, 2006. ное заявление, а также скрывает или искажает важную информацию в отношении соответствия требованиям программы или уровня пособий. Коррупция, как прави- ло, подразумевает манипуляции со списками получа- телей помощи (например, регистрация в программе претендентов, не соответствующих предъявляемым требованиям, для получения политической поддержки; получение сотрудниками программы незаконных выплат со стороны граждан, соответ- ствующих и не соответствующих требованиям программы; или распределение денежных средств в пользу несуществующих участников программы или по другим незаконным каналам). Потери. Выявлено немного фактов, доказывающих случаи ошибок, мошенничества и коррупции, и основная масса таких свидетельств зафиксирована в развитых странах. Согласно недавно проведенному исследованию (National Audit Office, 2006), даже эффективно управляемые программы в высокоразвитых странах страдают от мошенничества и ошибок. В пяти странах Организации экономического сотрудничества и развития – Канаде, Ирландии, Новой Зеландии, Объединенном Королевстве и Соединенных Штатах – мошенничества и ошибки в рамках всей системы социальной защиты составляли Некоторые цели ставятся исходя из административных, юридических, этических или професси- ональных стандартов. Например, в некоторых случаях стандарты обслуживания предопределяют такие параметры, как доступ в конторы по обслуживанию участников программы (часы работы, минимальная площадь приемной и/или наличие пандусов, чтобы облегчить доступ в контору людям с ограниченными возможностями). ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛЕЗНОСТИ ДАННЫХ МОНИТОРИНГА Поскольку внедрение системы мониторинга требует затрат, необходимо собирать только ту информацию, которая может понадобиться при принятии решений или для предоставления отчетности по программе заинтересованным сторонам. Другими словами, система мониторинга не должна стать своего рода бюро- кратией, собирающей данные ради самого сбора данных. Чтобы быть полезной, информация, полученная в ходе мониторинга, должна быть разделена на состав- ляющие, сопоставлена с некоторыми исходными данными и предоставлена в удобном формате. Показатели по вводимым ресурсам, результатам и эффективности должны быть разбиты по различным подгруппам участ- ников программ и характеристикам услуг, чтобы убедиться в единообразии процесса. В таблице 6.7 представ- лены некоторые из наиболее часто встречающихся подгрупп, используемых для разбивки показателей монито- ринга. Если целевые группы в программе представлены высоко приоритетной и наименее значимой целевой группой, то отчет по мониторингу должен содержать информацию об этих категориях. В Перу, в рамках про- граммы «Vaso de Leche», ежедневно предоставляющей по стакану молока каждому ребенку в возрасте до 13 лет, приоритетной группой были признаны дети дошкольного возраста, однако система мониторинга, использо- ванная в программе, не позволила правильно разбить получателей помощи на категории (World Bank, 2007m). 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 181 2–5% от общих расходов на социальную защиту. Коррупция не коснулась этих стран. В рамках системы социальной защиты среди программ социальной помощи для групп с уровнем дохода ниже черты бедности было зафиксировано самое большое число случаев мошенничества и ошибок (5–10% расходов на социальную помощь). Чуть ниже показатели среди программ по выплате пособий по безработице и пенсий по инвалидности (1–2%). Для программ по выплате пенсий по старости зафик- сированы самые низкие показатели по случаям мошенничества и ошибок (0,1–1,0%). Эти цифры следует рассматривать как нижние оценки распространенности ошибок, мошенничества и коррупции, поскольку они рассчитаны по небольшой выборке стран и программ, располагающих значительными административными ресурсами и надлежащими процедурами для мини- мизации ошибок, мошенничества и коррупции. Информации по развивающимся странам гораздо меньше, поскольку лишь некоторые программы и страны предприняли попытку оценить масштабы ошибок, мошенничества и коррупции, а меры по борьбе с этими явлениями не унифицирова- ны. В отчетных документах программ обусловленных денежных трансфертов в странах Латинской Америки и Карибского бассейна (World Bank, 2007 с) нет данных об ошибках, мошенничестве и коррупции как таковых, однако было зафик- сировано широкое использование ряда эффективных инструментов контроля. В других регионах результаты не столь обнадеживающие. В ходе анализа Программы развития для уязвимых групп населения в Бангладеш, Ахмед и другие авторы (Ahmed and others, 2004) подсчитали, что участники программы в целом получают 92% полагающейся им пшеницы. Изначально в рам- ках программы участникам выдавался определенный объем пшеницы из больших контейнеров. Около 2,5% пшеницы было утеряно в ходе хранения и транспортировки, что признается нормальным и неизбежным явлением при торговле пше- ницей. В нарушение правил программы чиновники продали еще 2,5% пшеницы для компенсации издержек по транспор- тировке пшеницы со складов к получателям помощи. Еще часть зерна пропала в результате мошенничества или случаев предоставления пайков получателям, не нуждающимся в помощи (3%). Как только эти результаты были опубликованы, сотрудники Всемирной продовольственной программы попытались снизить масштабы утечки ресурсов за счет перехода от выдачи пшеницы в зернах к выдаче пшеничной муки в герметичных пакетах вместимостью 15–25 кг в целях предотвра- щения выдачи пайков меньшего веса или частями. Кроме того, получателям помощи начали предоставлять больше ин- формации по программе. Наконец, выдаваемая пшеничная мука была витаминизирована, что повысило результативность программы с точки зрения улучшения питания. В Индии Дев и другие авторы (Dev and others, 2004) показали, что значительная доля товаров, продаваемых через госу- дарственную систему сбыта, направляется на открытый рынок, при этом число мошеннических действий зависит от товара и региона страны. Было перенаправлено более 30% риса и пшеницы и 23% сахара. Учитывая, что более обеспеченные люди гораздо реже, чем бедные, забирают свои пайки в рамках субсидий рисом и пшеницей, владельцы магазинов могут свобод- но продать эти товары на открытом рынке и подчистить записи. Нецелевое использование товаров более распространено в северных и восточных регионах, нежели в южных и западных. В настоящее время правительство планирует ввести систему смарт-карт (см. Главу 5, раздел 4) для улучшения подотчетности и предотвращения мошенничества. Два случая в Южной Азии подтверждают преимущества оценки ошибок, мошенничества и коррупции. Как только были произведены расчеты и найдены источники и причины нарушений, в обеих программах было обнаружено, что стало гораздо проще проявить политическую волю и применить для решения проблемы технические знания. В конечном счете, расследование, проведенное Аудиторским управлением, выявило, что доля дошкольников в программе сокращается, что способствовало пересмотру правил для вступления в программу. Если бы этот показатель был признан одним из плановых изначально, проблема могла бы быть выявлена и устранена гора- здо раньше. ТАБЛИЦА 6.6. Отдельные цели в рамках программы «Red de Oportunidades» (Панама) Начальный Показатель результатов 1-й год 2-й год 3-й год 4-й год 5-й год показатель Процент домашних хозяйств коренного населения, жи- 50 50 55 60 65 70 вущих в местных административно-территориальных образованиях и получающих пособия Процент детей в возрасте 4–17 лет, выполнивших ус- 50 60 70 80 85 90 ловия, связанные со школьной частью программы Процент детей в возрасте до 2 лет, зарегистрирован- 0 0 20 40 65 90 ных в программе и пользующихся расширенным паке- том медицинских услуг Снижение в процентных пунктах хронического недое- – – – 2 – 5 дания среди детей в возрасте до 2 лет, живущих в ма- лочисленных общинах и зарегистрированных в программе ИСТОЧНИК: World Bank, 2007l, annex 3. ПРИМЕЧАНИЕ: – = нет данных. 182 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА 6.7. Примеры выделения подгрупп и контрольных показателей Данные, разбитые по характеристикам Информация, разбитая Контрольные показатели для сравнения клиентов по характеристикам услуг • Возрастная группа • Регион (городской или сельский) • С прошлым опытом • Пол • Учреждение или организация, • С целями агентства предоставляющее услугу • Раса или этническая принадлежность • По категориям потребителей • Уровень поддержки, • Доход семьи • По географическим областям предоставляемой клиентам • Размер домохозяйства • По организационным единицам • Способ предоставления услуги • Расположение (городская или (особенно полезно для испытания • По типу и объему услуги сельская местность, округ, различных подходов) • С результатами похожих программ город и т. д.) в других странах • Отдельный руководитель группы или • Сложности улучшения положения социальный сотрудник • С результатами работы организаций получателей помощи (например, частного сектора очень, в некоторой степени или совсем не сложно) ИСТОЧНИК: Hatry, 1999. Еще одним способом повышения полезности информации, полученной в ходе мониторинга, являет- ся сбор показателей для оценки эффективности и результативности программы. Эти показатели позволя- ют измерить результаты, и, таким образом, фокусируют внимание руководителей на реализации ключевых задач программы и на отслеживании прогресса на пути их достижения. Возьмем в качестве примера про- стую программу по выплате денежных пособий, миссия которой состоит в защите домохозяйств от бедности по уровню доходов и оказанию поддержки семьям в достижении экономической независимости. Система мониторинга, ориентированная на вводимые ресурсы и отдачу, очевидно, будет отслеживать объемы посо- бий, выплачиваемых за определенный период (вводимые ресурсы), и число обслуженных клиентов (отдачу). Система, ориентированная на результат, помимо прочего будет отслеживать число участников, покинувших программу. Система, ориентированная на экономическую эффективность, не поможет определить, успеш- на ли программа в поддержке клиентов на пути к экономической независимости, и не скажет о том, какие учреждения социальной помощи работают наиболее успешно. Игнорируя такие вопросы, программа рискует упустить из внимания случаи низкой результативности программы и администрирования. Использование информации, полученной в ходе мониторинга, требует обоснования. Во-первых, по- скольку показатели для оценки последствий программы только частично находятся под контролем програм- мы, решения не могут приниматься лишь на основе этих показателей. Во-вторых, концентрация внимания лишь на узком наборе показателей результатов может поставить под угрозу реализацию более широкой мис- сии программы, поскольку специалисты программы будут отдавать больше своего времени достижению узких целей за счет других значимых показателей. Наконец, система мониторинга, ориентированная в основном на показатели результатов, и не учитывающая показатели последствий программы, может создать ложные стимулы. Например, программа обусловленных денежных трансфертов, оценивающая только посещаемость школ, а не уровень успеваемости, создает стимулы для привлечения учеников в школы, но не позволяет повы- сить уровень их знаний и навыков. СОЗДАНИЕ УСПЕШНО РАБОТАЮЩЕЙ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА В следующих подразделах рассматривается ряд факторов, способствующих успешно работающей систе- мы мониторинга. Подразделение мониторинга и оценки должно быть независимым Поскольку подразделение мониторинга и оценки осуществляет функцию контроля, оно должно обладать достаточными полномочиями и иметь прямой доступ к вышестоящему руководству. Для обеспечения мак- симальной объективности информации, получаемой в ходе мониторинга, подразделение мониторинга и оценки должно быть защищено от влияния других департаментов программы, и подчиняться напрямую руководителю программы или министру. На этом уровне подразделение должно отвечать за все програм- мы, реализуемые соответствующим министерством или агентством, а это означает, что оно может приме- нять одинаковые стандарты оценки в различных программах и обеспечивать экономию на масштабах де- ятельности в использовании высококвалифицированного и специализированного персонала. Например, 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 183 в Бразилии подразделение мониторинга и оценки Министерства по социальному развитию и борьбе про- тив голода (Секретариат по оценке и управлению информационными потоками) было создано на том же иерархическом уровне, что и другие, более крупные департаменты, реализующие различные программы трансфертов. Это было сделано для того, чтобы подчеркнуть значимость этого подразделения и гаранти- ровать его независимость и объективность (Vaitsman, Rodrigues and Paes-Sousa, 2006). Это стало иннова- ционным решением в государственной политике Бразилии, и до сих пор является скорее исключением, нежели нормой, в большинстве программ социальной помощи и в министерствах по социальной защите населения. Хотя подразделения мониторинга и оценки зачастую подчиняются напрямую главам агентств и министрам, как во всех программах, реализуемых Министерством труда и социальной защиты в Арме- нии и в эфиопской PSNP, гораздо чаще такие подразделения возглавляются руководителями более низкого уровня. К сожалению, многие подразделения мониторинга и оценки находятся в ведении руководителей программ, которые могут скрывать информацию, свидетельствующую о плохих результатах, тем самым снижая объективность и беспристрастность подразделения мониторинга и оценки. Координация и коммуникации принципиально важны, особенно для программ со сложной структурой Создание эффективной системы мониторинга и оценки может оказаться сложной задачей для программ с участием многих поставщиков услуг (например, для программ обусловленных денежных трансфертов) и программ, реализуемых на различных уровнях правительства (в частности, в программах, разработанных и финансируемых на федеральном уровне, но реализуемых на более низких уровнях управления). Прин- ципиально важным компонентом любой системы мониторинга и оценки является желание различных ис- полнителей обмениваться информацией, необходимой для отслеживания результатов программы. Также необходимо решить проблемы, препятствующие обмену информацией. Например, этому могут мешать различия или несоответствия в управленческих информационных системах, участие в программах учре- ждений, отслеживающих разные показатели или отслеживающих одни и те же показатели по-разному, а также информационные системы, которые несовместимы. Чрезвычайная важность прозрачности Еще один подробно описанный пример системы мониторинга (и оценки) – это Пилотная схема социаль- ных денежных выплат в округе Каломо, Замбия, реализуемая при технической поддержке со стороны Гер- мании. Пилотный проект включал в себя создание внешней системы мониторинга и оценки, применяемой донорами для определения экономической эффективности и выполнимости проекта, а также для оценки результатов по сравнению с планом. Мониторинг был направлен на отслеживание качества управления программой, эффективности адресности, выплат пособий и использования пособий получателями. Благодаря инвестициям во внешнюю систему мониторинга и оценки, стали известны сильные и сла- бые стороны программы, и разработчики политики получили информационный ресурс для принятия реше- ний по поводу будущего программы. В то же время схема помогла установить стандарты для других программ, особенно в странах, расположенных к югу от Сахары, из-за их повышенного внимания к обеспечению про- зрачности, охвата и подотчетности программ. Так, все пособия и отчеты по мониторингу и оценке, а также данные, полученные в ходе обследований, доступны любой третьей стороне на веб-сайте программы (www. socialcashtransfers-zambia). Хотя это был лишь пилотный проект, программа получила бóльшую известность, чем другие более масштабные инициативы в странах Африки к югу от Сахары за счет своей развитой системы мониторинга и оценки, а также высокой прозрачности. Дорогие, высокотехнологичные системы не гарантируют успеха Хотя информационные технологии ускоряют внедрение программы, сокращают затраты, снижают частоту ошибок и расходы на сбор информации, их применение не является обязательным. Качественные системы мониторинга существовали и до изобретения компьютеров, и во многих странах с низким уровнем доходов системы мониторинга потребуют сочетания бумажных записей и компьютеризованных систем. В странах с низким уровнем доходов и ограниченным количеством ресурсов использование менее слож- ных систем может быть особенно полезным из-за нехватки квалифицированного персонала и отсутствия раз- витых информационных технологий в операционных подразделениях программ. Страны с низким уровнем доходов могут устранить эти барьеры за счет сокращения объемов собираемой и предоставляемой информа- ции, снижения частоты сбора информации, сбора данных только в отдельных операционных подразделениях и/или использования системы бумажных записей. Приведенный ранее пример Эфиопии иллюстрирует этот принцип. В рамках проекта PSNP упрощение системы мониторинга и оценки, и создание менее впечатляю- 184 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ щей системы реагирования в чрезвычайных ситуациях позволили преодолеть проблему ограниченности ре- сурсов. Доноры могут попробовать сфокусировать свою помощь на создании функций мониторинга и оцен- ки в рамках таких программ, но обязательно в сочетании с необходимым обучением. Хорошая управленческая информационная система (УИС) поддерживает и совершенствует систему мониторинга Основная функция УИС в рамках программы – помочь программе совершать многочисленные операции, необходимые для ее реализации. УИС содержит списки людей, подавших заявки на участие в программе; список получивших право на получение пособий; тех, кто соблюдает условия в рамках программы; тех, кто уже получил пособия; и т. п. Ее фундаментальная задача – обеспечить надлежащее оказание услуг каждому. Если информация из УИС группируется надлежащим образом или сопоставляется с данными, получен- ными из других источников, то такая система может предоставить ценную информацию для мониторин- га. Таким образом, хотя мониторинг не является ее основной задачей, управленческая информационная система выступает широко используемым инструментом для получения информации, необходимой для мониторинга. РАСШИРЕНИЕ МАСШТАБОВ: СИСТЕМА МОНИТОРИНГА ВСЕГО СЕКТОРА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ Система мониторинга, охватывающая всю систему социальной поддержки или сектор социальной защи- ты, основана на системах, созданных на уровне отдельных программ. Существование развитой системы мониторинга и оценки на уровне программ (особенно в рамках крупных ключевых программ) способству- ет проведению оценки в масштабах всего сектора. На уровне сектора применимы схемы и методы, исполь- зующиеся и в отдельных программах (Habicht, Victora and Vaughan, 1999). Всеобъемлющая система должна показать, предоставляются ли услуги, используются ли они получателями, обеспечивается ли должный охват адресной аудитории, и в нужном ли направлении меняются результаты. По сравнению с системами мониторинга в рамках отдельных программ, системы, охватывающие весь сектор социальной защиты, уделяют больше внимания отслеживанию показателей результатов, нежели вво- димых ресурсов и процессов. Системы мониторинга, создаваемые на уровне сектора и сфокусированные на промежуточных и конечных результатах, все чаще создаются как в развитых странах (Канада, Новая Зелан- дия, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты), так и в странах со средним уровнем доходов (Брази- лия, Чили, Мексика, Филиппины). Два примера приведены ниже, а во вставке 6.3 описан пример координации между государствами Европейского Союза. В Великобритании Департамент по труду и пенсиям создал всеобъемлющую систему мониторинга результатов. Он координирует работу четырех агентств, реализующих программы помощи семьям, людям с ограниченными возможностями и пожилым людям (пенсии, выплачиваемые из накопительных фондов работников и предпринимателей, или социальные пенсии). Правительство подписывает соглашения, ори- ентированные на достижение определенных результатов, и известные как «соглашения об общественных услугах», с этим департаментом и отраслевыми агентствами. В этих соглашениях обозначен минимальный уровень результатов и изменений, которые должны быть получены за счет предоставленных бюджетных ВСТАВКА 6.3. Пример наднациональной системы мониторинга: Взаимная информационная система социальной защиты (ВИССЗ) в Европейском Союзе Европейский Союз внедрил Взаимную информационную систему социальной защиты (ВИССЗ) в 1990 году для поддержки постоянного обмена информацией по социальной защите среди членов ЕС (информацию о ВИССЗ можно найти по ссылке: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/missoc_en.htm). ВИССЗ содержит базовую информацию об организации социаль- ной защиты в каждой стране и о финансировании мер по социальной защите, представленную в виде структурированных и сопоставимых данных по более чем 300 категориям. Эта информация доступна в базе данных ВИССЗ, которая содержит данные с 2004 года по настоящее время. База данных позволяет выбирать, какие отдельные категории данных, и по каким странам необходимо отобразить согласно тому или иному запросу. ВИССЗ является результатом взаимодействия между Европейской Комиссией и официальными представителями от каж- дого государства, входящего в ЕС. Система стала центральным источником информации по законодательству в области социальной защиты, пособиям и финансированию в странах Евросоюза. Граждане используют ее для получения базовой информации о системах социальной защиты в различных странах и их сравнения с социальной защитой своих стран (на- пример, при планировании переезда в другую страну). Исследователи и студенты также используют ВИССЗ для детального сравнения систем социальной защиты и отдельных решений, а также для изучения происходящих изменений в области социальной защиты с течением времени. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 185 ресурсов. Например, одна из задач – обеспечение лучшего начала жизненного пути для детей и ликвидация бедности среди детей к 2020 году. Прогресс на пути достижения этих целей измеряется за счет выполнения двух поставленных задач: • сокращение числа домохозяйств, у которых есть дети, с низкими доходами (общая задача совместно с Министерством финансов); • повышение доли родителей, участвующих в программах на основе проверки доходов, которые полу- чают выплаты на детей. Второй пример – система мониторинга, используемая на Филиппинах. В рамках «Проекта по обеспечению микроэффектов макроэкономической политики и регулирования политикам, руководителям программ и обще- ственности предоставляется информация по уровню благосостояния населения, в частности по уязвимым груп- пам. Система собирает результаты обследований и административную информацию на нескольких уровнях: – добровольцы в общинах собирают и обрабатывают информацию по отдельным показателям на мест- ном уровне; – координаторы по планированию и развитию на муниципальном уровне предоставляют данные для муниципальных органов власти; – координаторы по планированию и развитию на уровне провинций собирают информацию для сво- их правительственных органов власти; – Национальное статистическое бюро собирает данные по провинциям и дополняет их результатами национальных обследований, проведенных среди домохозяйств, подпадающих под действие проекта. На уровне сектора основной акцент делается на то, чтобы определить, является ли сектор социальной по- мощи фрагментированным, неоднородным или же четко структурированным. На этом уровне проще решаются некоторые проблемы, например, задачи по выявлению малообеспеченных или незащищенных групп, не охва- ченных действующими программами социальной помощи, устранению нерационального взаимного наложения программ, а также преодолению низкого охвата отдельными программами. Таким образом, система мониторин- га должна помочь выявить любые синергические эффекты, возможности для комплементарности среди различ- ных программ, и определить, за какие функции отвечает каждая программа. Например, в Мексике программа «Oportunidades» была единой программой обеспечения доступа к услугам в области здравоохранения, питания и образования и предоставления этих услуг. В Чили такую же функцию выполняла программа «Puente». 6.5. Оценка Оценка выполняет несколько важных функций. Во-первых, проведение оценки позволяет повысить эффек- тивность социальной помощи за счет обратной связи, существующей на протяжении жизненного цикла программы. Оценка также помогает в принятии решений по расширению, корректировке или ликвидации отдельной программы или политики. Во-вторых, проведение оценки позволяет сделать программы подо- тчетными перед общественностью. В-третьих, оценка предоставляет информацию для принятия прави- тельственных решений по распределению расходов в рамках более широкой системы управления програм- мой, ориентированной на достижение результатов. Несмотря на преимущества оценки, лишь относительно недавно некоторые программы социальной помо- щи в развивающихся странах были точно оценены. Постепенно ситуация меняется. Сейчас доступны результаты всесторонней оценки, по меньшей мере, нескольких программ различных видов, и проведено гораздо больше оценок программ обусловленных денежных трансфертов. Некоторые из стран со средним уровнем доходов провели реформы по внедрению управления по результатам на правительственном уровне, санкционировав- шие проведение регулярной оценки программ и их стратегий, и создавшие для этого ряд позитивных стимулов. В развивающихся странах доноры повышают спрос на проведение оценки, запрашивая доказательства того, что программы, в финансировании которых они участвуют, дают результаты. Существует много типов оценки программ. Например, Росси, Фриман и Липси (Rossi, Freeman and Lipsey, 1999) выделяют следующие: оценка потребностей, оценка процессов, оценка воздействия, анализ эффективно- сти затрат или анализ экономической эффективности, оценка точности адресности. Мы остановимся на трех са- мых распространенных видах оценки программ социальной помощи: оценке процесса (или реализации), оценке точности адресности и оценке воздействия. Оценка эффективности затрат и экономической эффективности также полезна, но она применяется достаточно редко, и мы не будем рассматривать ее подробно (см. вставку 6.4). 186 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 6.4. Анализ экономической эффективности и эффективности затрат В отношении любой программы важно определить, оправдывают ли затраты получаемые выгоды, или эффективно ли рас- ходуются средства. Затраты и выгоды в рамках программы сравниваются с использованием двух основных методов. Анализ эффективности затрат позволяет одновременно оценить вводимые ресурсы и отдачу в денежном выражении, чтобы опреде- лить, приносит ли программа чистые выгоды участникам и обществу в целом. Анализ эффективности затрат используется в том случае, если выгоды не могут быть оценены в денежном выражении, что свойственно многим социальным програм- мам. Анализ экономической эффективности позволяет оценить вводимые ресурсы в денежном выражении и результаты в неденежных количественных показателях. Это по определению сравнительная процедура, подразумевающая оценку удельных издержек в рамках конкретной программы, и сопоставление их с удельными издержками в других программах. В принципе анализ экономической эффективности и анализ эффективности затрат подразумевают точные расчеты. Все за- траты на реализацию программы сверяются и вычитаются из оцененных в денежном выражении выгод участия в программе. Как правило, издержки на программу оцениваются с использованием административных данных по зарплатам сотрудников, накладным расходам и операционным издержкам, а также на основе расчетов доходов участников до начала программы или упущенной выгоды или альтернативных издержек, связанных с участием в программе. Выгоды оцениваются на основе оценки воздействия. На практике в ходе такого анализа могут возникать многие административные препятствия, недостаток информации и сложности в ходе оценки. Всесторонняя, широкомасштабная оценка может включать и анализ экономической эффективности, однако этим видом анализа зачастую пренебрегают в случае, если у оценщиков нет доступа к необходимым данным, и он более распростра- нен в развитых странах, нежели в развивающихся государствах. В развивающихся странах полноценный анализ экономи- ческой эффективности затрат проводится редко. Хороший пример полного анализа эффективности затрат можно найти в издании Коуди (Coudy, 2000), исследовавшего программы «PROGRESA» и «Econometría Consultores» в Мексике, а так- же в исследовании колумбийской программы «Familias en Accion», проведенном Институтом фискальных исследований и «Sistemas Especializados de Informacíon» (2006). В колумбийской программе, выгоды представляют собой дисконтированную стоимость заработков получателей помощи на протяжении жизни за счет снижения числа младенцев с пониженной массой тела, сокращения масштабов недоедания и заболеваемости среди детей в возрасте до 6 лет, а также увеличения срока обучения в средней школе. Влияние програм- мы «Familias en Accion» на эти результаты были оценены на основе исследования воздействия программы и затем переве- дены в денежное выражение с использованием ряда источников (например, с учетом коэффициентов отдачи Минсериана (Mincerian rates of return) фактический дополнительный год обучения в средней школе предположительно должен увеличить будущий доход на 8%; с учетом международного опыта увеличение веса новорожденного на 0,4 кг может увеличить будущий доход на 5%). Были проанализированы: (1) затраты программы на пособия и управление ими; (2) частные издержки домашних хозяйств для приобретения дополнительного продовольствия, и затраты на образование; (3) частные затраты домохозяйств, связанные с получением выплат; (4) затраты на инфраструктуру и ввод ее в строй, связанные с дополнительным снабжением школ и медицинских центров; (5) государственные расходы на финансирование обусловленных денежных трансфертов. Сопоставляя показатели затрат и выгод, авторы оценили коэффициент рентабельности, который составил 1,59 – это до- статочно высокий показатель по сравнению со стандартами соотношения выгод и затрат, согласно которому обусловлен- ный социальный трансферт оправдывает свою стоимость. Данный коэффициент также означает, что даже если в модели использованы неточные предположения, расходы должны будут вырасти на 59% по отношению к выгодам, чтобы достичь точки, когда выгоды не оправдывают затраты. Следует отметить, что такой анализ не учитывает другие выгоды, такие как сокращение бедности или неравенства в результате выплаты пособий. Все три типа оценки позволяют ответить на различные, но взаимодополняющие вопросы. Оценка про- цесса отвечает на вопрос, реализуется ли программа согласно плану, и если – нет, то почему. Оценка точности адресности позволяет определить, действительно ли в программе участвуют беднейшие представители общест- ва. Оценка воздействия измеряет влияние программы на изменения, на которые она нацелена, то есть определя- ет, достигает ли программа, реализуемая определенным способом, своих целей. Многие программы, особенно программы обусловленных денежных трансфертов и программы общественных работ в развивающихся стра- нах, а также программы социального вспомоществования в Соединенных Штатах, были подвергнуты всем трем видам оценки, что привело к возникновению термина «всесторонняя оценка» (Greenberg and Shroder, 2004). Программы социальной поддержки все чаще подвергаются оценке различных видов. Впервые эта практика нашла применение в Соединенных Штатах. Из 146 оценок воздействия программ, проведенных в США в пери- од с 1962 по 1996 год и проанализированных Гринбергом и Шродером (Greenberg and Shroder, 2004), половина была дополнена параллельной оценкой процесса социальной помощи. В последнее время страны со средним уровнем доходов все чаще применяют практику проведения экспертиз различных видов в рамках конкретной программы. В частности, в ходе программ обусловленных денежных трансфертов в Колумбии, Никарагуа, Тур- ции и на Ямайке была проведена оценка процесса социальной помощи в дополнение к более узконаправленным оценкам точности адресности или воздействия. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 187 ОЦЕНКА ПРОЦЕССА СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ Оценка процесса социальной помощи (также известная как формативная оценка, исследование реализа- ции, анализ процесса реализации или описательная оценка) является, пожалуй, самым распространенным видом анализа программы (Rossi, Freeman and Lipsey, 1999) и документирует, оценивает и объясняет то, как программа реализуется. Она может быть использована на протяжении всего жизненного цикла програм- мы (от начала реализации до завершения) и при любых изменениях в процессе реализации, требующих корректировки программы. Этот вид оценки может ответить на некоторые или все основные вопросы (Werner, 2004): 1) Что происходит? 2) Это то, чего хотели или ожидали разработчики программы? 3) Почему все складывается именно так? Во многих случаях решение о проведении оценки процесса социальной помощи принимается по- сле выявления в ходе мониторинга какой-либо операционной проблемы. Руководители программы узнают о проблемах из отчетов по мониторингу, например, из отчетов по жалобам и просьбам со стороны граждан, анализа контроля качества или аудиторской отчетности. Проблема может возникнуть в отношении отдель- ной группы получателей помощи (скажем, малый охват социальных меньшинств), в отношении отдельного подразделения по предоставлению услуг (например, высокий процент жалоб, приходящийся на конкрет- ный офис или регион), или же применительно к проблемному вопросу на уровне программы (например, снижение нагрузки на сотрудников ниже запланированного уровня). Однако система мониторинга только выявляет проблему. Она не позволяет понять, почему возникла проблема или как ее разрешить. Для ответа на последний вопрос руководители могут потребовать проведения внутреннего расследования или иниции- ровать процесс внешней оценки. В других обстоятельствах оценка процесса социальной помощи компенсирует отсутствие или неэффективную работу системы мониторинга и внутреннего анализа. Оценка процесса должна дополнять, а не заменять внутренние системы мониторинга. Например, в рамках Пилотной схемы социальных денежных выплат в округе Каломо, Замбия, анализ процессов был проведен внешними оценщиками. При этом внешний оценщик также оказывал поддержку министерству в построении внутренней системы мониторинга. В отличие от оценки воздействия программы, анализ процесса реализации не может установить при- чинно-следственные связи с известной допустимой погрешностью. Оценка процесса позволяет выявить воз- можные причины того, почему программа работает или нет, и, следовательно, помогает построить гипотезы и теории, которые могут быть проверены с помощью оценки воздействия программы. При построении гипо- тез в отношении причинных связей оценка процесса реализации программы будет осуществляться с исполь- зованием одного из следующих методов: 1) использование отчетов заинтересованных сторон о том, почему они предприняли или не предприня- ли конкретные действия, влияющие на ход программы и достижение ее целей; 2) сопоставление различных схем управления, стратегий, операций, услуг и других факторов с наблюда- емыми отклонениями в результатах программы; 3) сравнение реальных результатов с показателями, спрогнозированными или ожидаемыми в рамках ос- новополагающей модели или теории реализации программы. Выводы, полученные в результате оценки процесса реализации программы, во многих случаях способ- ствуют повышению эффективности и действенности программ социальной помощи. Так, в Армении ряд отдельных мероприятий по оценке процесса социальной помощи способствовал последовательным мерам по наращиванию потенциала, которые привели к значительному повышению точности постановки целей в рамках Программы выплаты пособий бедным семьям (более подробное описание содержится в Главе 4, Разделе 4). Еще один пример – российский город Арзамас, где городские власти в сотрудничестве с Ин- ститутом Города попробовали изучить, нет ли в многочисленных реализуемых программах дублирования функций и параллелизма. Обнаружив значительную степень дублирования различных аспектов программ, городские власти решили заменить существующую систему обслуживания системой «одного окна», что привело к снижению числа ошибок исключения из программ социальной помощи, сокращению админи- стративных расходов и снижению транзакционных издержек для участников программ (Глава 5, Раздел 3). В ходе запуска программы оценка процесса используется для мониторинга начальных стадий реализа- ции программы с целью быстрого устранения препятствий и документации эффективных методов работы для будущих проектов. После стабилизации и развития программы результаты оценки процесса реализации могут быть использованы для предоставления непрерывной обратной связи с руководством, особенно в случае, если система мониторинга выявила операционные проблемы или если факторы, влияющие на эффективность 188 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ программы, изменились, и тем самым вызвали сомнения в необходимости некоторых компонентов програм- мы. В целом оценка процесса реализации программы социальной помощи используется: 1) на временной основе для анализа отдельной операционной проблемы; 2) в дополнение к оценке воздействия программы; 3) для информирования заинтересованных сторон о ходе программы, то есть в целях обеспечения подотчетности программы; и 4) в качестве замены неадекватной или отсутствующей системы мониторинга. Вновь запускаемые программы могут использовать оценку процесса реализации для поддержания ин- тереса к программе, и/или чтобы обеспечить поддержку для расширения ее масштабов. В странах, где пра- вительство или парламент одобрили внедрение системы управления по результатам, подобная оценка может быть санкционирована для проведения в плановом порядке в целях расчета показателей результативности программы, отслеживаемых в динамике во времени. Плановый анализ процесса реализации программы может быть использован и в других целях. На Ямайке в рамках программы ОДТ PATH, совместно финансируемой правительством страны и Всемирным банком, для проведения оценки была привлечена третья сторона – в це- лях отслеживания соблюдения условий программы и определения частоты появления ошибок в процессе оп- ределения соответствия граждан требованиям программы. Процент ошибок, в свою очередь, влияет на долю средств Всемирного банка в бюджете программы. Если законодательство требует проведения плановой оценки, то программы подвержены постоянному контролю со стороны общественности, что создает надлежащие стимулы для повышения эффективности. Однако оценка, предписанная сверху, может быть ненужной, если она не будет способствовать решению реальных оперативных проблем. Спонсоры проведения оценки могут потерять интерес к ней или, что хуже, испугаться того, что результаты санкционированной оценки могут негативно повлиять на ход программы, и ограничиться оценкой незначительных аспектов программы. Оценка процесса реализации программы, основанная на постоянном соблюдении требования законодательства о регулярном проведении оценки, обла- дает малой ценностью или вообще не приносит пользы. Вопросы, рассматриваемые в ходе оценки процесса реализации программы, столь же разнообразны, как и проблемы, с которыми сталкиваются руководители программы. В таблице 6.8 представлены примерные во- просы, которые, как правило, затрагиваются в ходе оценки процесса реализации программ социальной помощи. Оценка процесса реализации программы зачастую проводится в дополнение к оценке воздействия на целевую аудиторию. Оценка процесса реализации может значительно обогатить выводы оценки воздейст- вия по следующим причинам (Greenberg and Shroder, 2004): • Описательная оценка процесса реализации программы играет важную роль при воспроизведении или расширении масштабов успешного проекта, оказавшего желаемое влияние на целевую аудито- рию. Это особенно важно в отношении таких сложных программ, как «Chile Solidario». • Выводы, полученные в результате анализа процесса реализации программы, важны для понимания резуль- татов оценки воздействия программы на целевую аудиторию. Если оценка воздействия программы не вы- явила изменений в положении адресных групп, это может объясняться плохо продуманной схемой про- граммы или просто неэффективной реализацией хорошей программы. Степень воздействия программ, реализуемых с различной степенью качества в разных местах и регионах, будет в среднем довольно скром- ной, несмотря на хорошие результаты там, где программа была реализована надлежащим образом. Спе- циалист по оценке узнает об этой проблеме, только собрав данные по качеству реализации программы. • Важно получить понимание того, как и насколько эффективно в действительности внедряются и осуществ- ляются те или иные изменения, прежде чем будет принято решение скорректировать ход программы. • Эксперту по оценке программы потребуются результаты анализа процесса реализации программы, если ее повторение в других местах дает другие результаты. Ему придется оценить, почему и насколь- ко места, где воспроизводится программа, отличаются от тех, где проводилась программа, по которой уже есть результаты оценки. Наиболее часто используемыми инструментами сбора данных в интересах оценки процесса реализа- ции программы выступают интервью, наблюдение, фокус-группы и изучение учетных записей программы, агентства или министерства. Интервьюирование является преобладающей техникой сбора информации, и проводится на различных уровнях – индивидуально или в группах. Индивидуальные интервью предпочти- 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 189 ТАБЛИЦА 6.8. Примеры вопросов, анализируемых в ходе оценки процесса реализации программ социальной помощи Оцениваемый аспект Вопросы Организация • Хорошо ли организована программа? программы • Подчинено ли внедрение программы четкой организационной структуре? • Насколько эффективно вовлечены различные группы в процесс предоставления услуг (с точки зрения разных сотрудников в командах по предоставлению помощи, а также различных программ и агентств, с которыми должна взаимодействовать оцениваемая программа)? Ресурсы программы • Используются ли для реализации программы надлежащие ресурсы? • Достаточно ли имеющихся трудовых и финансовых ресурсов для соблюдения принятых стандартов? • Используются ли вложенные в программу ресурсы эффективно и действенно? • Обоснованы ли затраты (из расчета на каждого получателя помощи, на выплаченное пособие и т. д.)? Доступность • Как люди узнают о программе? программы • Каков уровень осведомленности о программе среди тех, кто соответствует предъявляемым и участие в ней требованиям и потенциально может стать участником программы? • Понятны ли ключевые элементы программы тем, кто соответствует предъявляемым требованиям и потенциально может стать участником программы? • Все ли соответствующие предъявляемым требованиям люди являются участниками программы? • Кто участвует в программе и почему? Кто не участвует в программе и почему? Бывает ли, что отдельные группы в рамках целевой аудитории не получают помощи по программе и почему? • Могут ли те, кто не соответствует предъявляемым требованиям, стать участниками программы? Если – да, означает ли это, что целевая аудитория определена неточно и реализация программа контролируется недостаточно эффективно? Предоставление • Получают ли участники программы полагающиеся им пособия и услуги в достаточном объеме услуг и выплата и надлежащего качества? пособий • Соответствует ли предоставление услуг и пособий предназначению программы? • Все ли компоненты программы реализуются последовательно и надлежащим образом? • Многое ли изменилось за счет реализации программы? • Соответствует ли программа профессиональным и правовым стандартам? Например, существуют ли надлежащие процедуры рассмотрения жалоб? Опыт получателей • Как получатели помощи взаимодействуют с программой (например, как их пригласили к участию помощи в программе)? Как часто и в какой форме они контактировали с сотрудниками программы? Каковы были продолжительность и содержание их контактов? • Удовлетворены ли участники своим общением с сотрудниками программы, процедурами в рамках программы и получаемыми услугами? • Участвуют ли получатели помощи в ожидаемых или запланированных последующих мероприятиях? Проблемы, • Предоставляются ли услуги и пособия с использованием различных моделей или различными связанные организациями? Например, бывает ли так, что в некоторых районах денежные средства с результатами выплачивают через банки, тогда как в других регионах этим занимаются почтовые пункты или программы частные подрядчики? Если – да, как в таком случае проводится сравнение? • Действительно ли ресурсы программы используются и доставляются в выделенных объемах и надлежащим образом во всех географических областях? • Существуют ли модификации программы в различных регионах или модели, представляющие собой передовые практики, или являющиеся важными мерами, применимыми в других случаях? Возникают ли модификации с течением времени, или для различных групп? • Может ли программа фокусироваться на тех, кому проще оказать помощь, за счет тех, кому сложнее предоставить поддержку? Если – да, то какое влияние это оказывает на природу предоставляемых услуг и финальные результаты этой поддержки? Какой результат даст изменение баланса между теми, кому проще и труднее оказать помощь? ИСТОЧНИКИ: Purdon and others, 2001; Rossi, Freeman and Lipsey, 1999; Werner, 2004. 190 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ тельны в случае, если специалист по оценке стремится узнать об аспектах программы, которые люди не хотят обсуждать в присутствии других. Групповые интервью рекомендуется проводить в случае, если необходимо узнать противоположные точки зрения. Наблюдение помогает понять, как фактически осуществляются дей- ствия на практике. Фокус-группы – это управляемые дискуссии с участием действующих и бывших участ- ников программы, претендентов на участие в ней и клиентов, признанных имеющими право на помощь, которые нацелены на получение мнения участников по поводу программы и ее пользы для них. Админи- стративные записи являются важным источником информации о числе получателей помощи, числе людей, с которыми связывались специалисты программы, и количестве принятых в программу или выбывших из нее, и т. п., а также информации по графику реализации программы, возникших препятствиях и т. п. ОЦЕНКА ТОЧНОСТИ АДРЕСНОСТИ Все программы социальной помощи напрямую или косвенно нацелены на предоставление помощи всем малообеспеченным гражданам или определенной подгруппе среди бедных (как правило, беднейшим). Оценка точности адресности, зачастую называемая оценкой адресности, помогает определить, достигну- та ли эта цель, и ответить на следующие вопросы: – Какая доля участников программы социальной помощи действительно является бедной? – Какой процент бедных охвачен или обслуживается программой социальной помощи? – Помогли ли изменения в требованиях к потенциальным участникам программы снизить долю полу- чателей помощи, не являющихся представителями бедного населения? – Насколько повысился охват среди бедного населения после расширения масштабов программы? Оценка адресности – более дешевая, но менее точная (по сравнению с полноценной оценкой воздействия) альтернатива для оценки роли программы в сокращении бедности. Снижение бедности за счет действия програм- мы будет функцией охвата программы, ее щедрости и создаваемых ею отрицательных стимулов, тогда как ошибки включения и административные расходы повысят затраты на осуществление желаемых изменений. Оценка адре- сности позволяет рассчитать охват программы и выявить ошибки при включении в нее новых участников, и тем самым помогает получить полезное понимание того, почему программа может или не может оказать сильное воз- действие на целевую аудиторию. Кроме того, оценка адресности выполнима в гораздо более разнообразных ситу- ациях, чем полноценная оценка воздействия программы, и даже частичная оценка программы поможет политикам понять, могут ли они надеяться на получение желаемых результатов или должны принять корректирующие меры. Если использовать аналогию с медициной (Habicht, Victora and Vaughan, 1999), то можно сказать, что не нужно заново оценивать действие вакцины после того, как ее начали применять, и она оказалась действенной во многих случаях. Если проведенная ранее оценка показала, что вакцина работает, для последующих изменений нам нужно просто продемонстрировать, что вакцина была предоставлена адресным группам – именно это и достигается оцен- кой адресности. Заметим, что не все разделят наш довольно позитивный взгляд на оценку точности адресности. Так, Раваллион (Ravallion, 2007) предлагает напрямую оценивать уровень бедности, желательный в свете задач, поставленных в рамках программ. К тому же, хотя оценку воздействия программы на целевую аудиторию и жела- тельно проводить, это не всегда возможно и достаточно для успеха программы. В этом подразделе данный тип оценки рассмотрен столь подробно по двум причинам. Во-первых, по- скольку в рамках любой программы социальной помощи ставятся определенные цели и, по меньшей мере, косвенно ставится задача по снижению бедности, оценка точности адресности принципиально важна для программ такого типа 2. Во-вторых, в отличие от других видов оценки программ этот тип оценки редко рас- сматривается в учебниках и других источниках. Измерение точности адресности Существует много показателей точности адресности, но все начинается с определения тех, кто получает выго- ду от реализации программы, и тех, кого она не коснется. Эта информация может быть представлена графи- ком распределения доходов и путем расчета количественных показателей в целом по населению или по раз- личным подгруппам. Наиболее часто используемые показатели перечислены в таблице 6.9. В литературе по оценке программ социальной помощи под оценкой зачастую понимается именно определение точности адресности. Если речь идет не о социальной помощи, эта техника известна как анализ распределения матери- альной помощи. В оставшейся части этого подраздела рассмотрены различные аспекты оценки адресности. Изначально необходимо определить, кто входит в адресную группу. Будут ли это бедные граждане или люди, живущие в крайней бедности (по отношению к установленной черте бедности)? Или же это опре- 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 191 ТАБЛИЦА 6.9. Распространенные количественные показатели адресности Измерение Определение Кривая концентрации Доля общего объема пособий, направленных беднейшему населению и ранжированных по уровню дохода на каждого члена семьи Доля пособий, Доля пособий, направляемая тем людям, которые изначально признаны бедными (или выплачиваемых бедным другой группе, исходя из уровня дохода) Нормализованная доля Доля пособий, направляемых X% беднейшего населения и разделенная на эту долю. (Например, если 30% пособий направляются 20% беднейшего населения, то нормализо- ванная доля будет равна 30/20 = 1,5.) Индекс концентрации Область между кривой концентрации и диагональю, вдоль которой все получают одина- ковый объем помощи. Показатель охвата Число участников программы среди бедного населения Отклонение адресности Разница между показателем охвата и числом участников среди небедного населения Ошибки адресности Доля участников программы, которые не являются бедными 1-го типа Ошибки адресности Доля бедных, которые не получают выгод от программы 2-го типа ИСТОЧНИК: Ravallion, 2007. деленный процент беднейших граждан из общей численности населения? Оба показателя представляют ценность, но мы в целом предпочитаем последний, поскольку он позволяет получить информацию по всем уровням благосостояния. Например, полезно знать, не перераспределяются ли пособия, не дошедшие до бед- ных, в пользу почти бедных или очень богатых групп населения. Также важно понимать, что в установлении черты бедности присутствует элемент произвольности, и бедность редко бывает сопоставима по странам или внутри страны с течением времени, и по этому вопросу часто возникают споры. Политикам, не согласным с определением черты бедности, сформулированным аналитиком, будет сложно определить, правильно ли поставлены цели в рамках программы, если информация предоставляется только относительно этой установ- ленной черты бедности. Напротив, представление результатов по различным уровням благосостояния будет полезно для разработчиков политики независимо от их мнения о черте бедности и понадобится аналитикам и руководителям программ, реализуемых спустя 10 лет в этой же стране, а также пригодится руководителям и аналитикам по всему миру и сегодня, и через 10 лет в качестве основы для сравнения. Разумеется, выбор одной альтернативы не исключает использование другой. Оба показателя могут быть легко рассчитаны с ис- пользованием одних и тех же исходных данных и могут быть представлены одновременно. Усредненная оценка распространения пособий в рамках программы социальной помощи В простейшей форме оценка адресности описывает, как государственные расходы распределяются среди различных групп населения, и выражается или через децили, или через соотношение числа бедных и не- бедных граждан. Требования к информации. Для оценки точности адресности аналитик должен провести обследова- ние среди домохозяйств, дающее представление обо всем населении и о целевой группе программы, а также обладать данными по благосостоянию семейств и денежным поступлениям в рамках программы. Не во всех странах проводятся репрезентативные обследования, собирающие информацию о благосостоянии домохо- зяйств и выплате пособий. Иногда информация по выплатам пособий отсутствует, а в других случаях, ког- да эта информация доступна, она оказывается недостаточно репрезентативной, чтобы дать представление о подгруппе получателей помощи. Это особенно вероятно в случае, если речь идет о программе социальной помощи с небольшим охватом. Если эту информацию нельзя получить за счет национального обследования, в качестве альтернативных вариантов можно провести увеличение объема выборки участников программы или сопоставить результаты обследования домохозяйств с репрезентативным национальным обследованием домохозяйств. Черногория дает пример увеличения объема выборки участников программы. Обследование домохозяйств в 2004 году правительство захотело сделать небольшим, одновременно собирая репрезентативную информацию по «Семейной программе поддержки матерей» – программе социальной помощи с малым охватом. Учитывая, что общая численность населения Черногории составляла около 600 тыс. человек, национальное обследование 600 се- 192 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ мей казалось достаточным для диагностики других проблем в рамках обследования, но не давало достаточной вы- борки по участникам программы. С учетом заинтересованности руководителей программы в ее результативности, обследование было дополнено выборкой из 200 домохозяйств, участвующих в программе и случайным образом отобранных из ее списков. Для 800 домохозяйств использовался один и тот же вопросник. Показатели, оцени- ваемые в рамках обследования, были откорректированы с учетом увеличенной выборки участников программы (Institute of Strategic Studies and Prognosis, 2004). На Ямайке было принято решение совместить обследование среди участников программы с национальным обследованием домохозяйств. Для оценки точности адресности в рамках новой программы PATH в 2003 году Статистический институт Ямайки провел обследование среди 936 семей спустя год после регулярного обследо- вания условий жизни, охватившего 6976 домохозяйств (Levy and Ohls, 2004). В рамках обследования 2003 года был использован тот же модуль потребления, что и в ходе обследования годом ранее, и имеющаяся методология была применена для расчета суммарного показателя благосостояния. Кроме того, обследование было проведено непосредственно перед выплатой пособий участникам программы, чтобы рассчитать сопоставимые показатели по объемам потребления, дающие представление об уровне благосостояния среди получателей помощи до вне- дрения программы. Для оценки распределительного охвата программы консультанты, нанятые для проведения обследования, сравнили данные за 2003 год с границами квантилей, откорректированными с учетом инфляции на 2002 год. Для выявления ошибок, связанных с включением в программу и исключением из нее, информация за 2003 год была сопоставлена с современным показателем черты бедности (Levy and Ohls, 2004). Иногда программы обслуживают только часть населения, например, только жителей городских или сель- ских районов, или только районов, известных своим уровнем бедности. Тем не менее, для оценки эффективно- сти программы необходимо обратиться к распределению доходов на национальном уровне. Но использование для анализа квантилей, характерных для данной подгруппы населения, может дезориентировать исследователя. Рассмотрим страну, где бедные живут в сельских районах, в то время как программа по борьбе с бедностью фун- кционирует только в городах, где она успешно обслуживает наименее состоятельные домохозяйства. При оцен- ке программы с учетом распределения доходов всего населения будет выявлена высокая интенсивность утечки средств, но если разрабатываются отдельные квантили для сельских и городских районов, программа будет при- знана прогрессивной. Такие результаты сложно точно интерпретировать (вставка 6.5). Для программ, реализуе- мых в национальном масштабе и финансируемых на национальном уровне, мы рекомендуем всегда представлять распределение пособий на основе национальных квантилей и оценивать результаты по квантилям, рассчитан- ным по отдельным подгруппам, таким как отдельные регионы, или городские и сельские районы. Исключением может стать анализ программ, реализуемых субнациональными организациями, в частности обладающими соб- ственными денежными средствами. Так, в федеративных государствах анализ программ федерального уровня (как например, в Бразилии, Индии и США) для нужд политиков будет проводиться по всему населению страны. Методология. Аналитик будет оценивать распределение пособий (или получателей помощи) в четыре шага. Эти шаги концептуально просты, но результаты могут в большой степени зависеть от того, как они реализованы (Demery, 2000; van der Walle, 2003). Таким образом, чрезвычайно полезным представляется про- ведение анализа чувствительности по некоторым из выбранных параметров, и предоставление отчетности о том, насколько восприимчивы конкретные результаты или политические выводы по отношению к этим параметрам. Предоставление подробных отчетов по выбранным параметрам также важно для правильной интерпретации результатов и сравнительного анализа отдельных показателей, а также воспроизведения ре- зультатов аналитиками. Первый шаг – измерение уровня благосостояния, которое требуется для правильной классификации домохозяйств в соответствии с их уровнем жизни. Наиболее распространенными показателями благососто- яния являются объем потребления или уровень дохода на душу населения. Хороший индикатор благосо- стояния должен иметь всесторонний характер и быть сопоставимым в зависимости от региона и времени проведения оценки, а также типов домохозяйств. Чтобы носить всеобъемлющий характер, индикатор потре- бления должен учитывать все составляющие последнего, такие как продукты питания, непродовольственные продукты и услуги, а также стоимость продуктов, произведенных и приобретенных семьей и условно-начи- сленную стоимость товаров с длительным сроком службы или условную арендную плату за жилую площадь, занимаемую собственником. Аналогичным образом, всеохватывающий показатель дохода должен покрывать все виды доходов, получаемых членами семьи из формальных и неформальных источников, и стоимость продуктов, произведенных и приобретенным домохозяйством. Вся информация по уровню дохода и объему потребления домохозяйства должна суммироваться в денежном выражении по каждой семье. Из-за разли- чий в цене, в зависимости от места и времени покупки, покупательная способность определенного уровня дохода или потребления будет различаться. В целях сопоставления показатели должны корректироваться 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 193 ВСТАВКА 6.5. Заблуждения, связанные со статистикой адресности Использование обследований домохозяйств, которые не репрезентативны обо всем населении, для оценки адресности на- циональной программы социальной помощи, может ввести в заблуждение. Об этом свидетельствуют два противоположных примера из России и Эфиопии. Пример из России показывает, как программа с плохой адресностью может показаться программой с хорошей адресностью за счет проведения анализа только в состоятельных городских районах. С 1995 года в России проводилась программа де- нежных выплат, получившая название «Программа жилищных пособий», представляющая компенсации малообеспеченным потребителям высоких расходов на отопление. Для получения пособий семьи должны предоставить документальное подтвер- ждение своего дохода и расходов на отопление. Поскольку такие документы могли получить только городские жители мно- гоквартирных домов, связанных с городской системой отопления, многие жители сельской местности не смогли принять учас- тие в программе. За счет того, что большинство малообеспеченных граждан сосредоточено в сельских районах, программа не смогла охватить большую часть бедного населения. Всемирный Банк (World Bank 2006) зафиксировал крупные ошибки, связанные с исключением из программы, и низкую адресную направленность, используя данные национального обследования. Струйк, Петрова и Лыкова (Struyk, Petrova and Lykova, 2006j) пришли к противоположному выводу, основанному на обследова- нии домохозяйств, живущих в трех городах с высоким уровнем дохода. Они обнаружили, что программа качественно выявила менее обеспеченные домохозяйства в этих трех городах, и поэтому заключили, что программа имела хорошую адресность. Пример из Эфиопии показывает, как программа, которая очевидно имеет хорошую адресность, может оказаться програм- мой с плохой адресностью. Программа PSNP реализуется в районах с неблагополучной продовольственной ситуацией, где предоставляет трудоспособным гражданам возможность работать в обмен на продовольствие, а нуждающимся семьям, чле- ны которых не могут работать, денежные пособия. Государственные органы постоянно заботила эффективность программы с точки зрения ее адресности. Согласно ряду качественных оценок, участники программы были менее обеспеченными, чем другие жители общин, с точки зрения земельных владений и поголовья скота. Исследование домашних хозяйств было проведено в районах, где реализовывалась программа, в 2005 году. Деверо и другие авторы (Devereux and others, 2006) использовали его результаты для разработки стандартных таблиц распространения пособий. Поскольку выборка включала только беднейшие регионы страны, результаты оценки охвата были в лучшем случае среднего качества: участники програм- мы в равной степени входили во все квинтили. Неосведомленный читатель, ознакомившись с этими результатами, может ошибочно заключить, что программа имела низкую адресную направленность. До настоящего времени оценка адресности программы с точки зрения распределения национального дохода так и не проведена. в соответствии с индексом цен и выражаться в реальных величинах. Для сравнения уровня благосостояния разных людей, уровень реального потребления или дохода на душу населения, как правило, выражается в эквивалентных величинах на душу населения или из расчета на каждого взрослого. Руководство по расче- ту показателя благосостояния на основе объемов потребления можно найти у Дитона и Заиди (Deaton and Zaidi, 2002). Правила расчета показателя благосостояния с использованием уровня доходов населения можно найти в изданиях ЕВРОСТАТа (Eurostat, 2003) и Бюро переписи США (U. S. Census Bureau, 2005). Объясне- ние по поводу эквивалентных величин для взрослого населения изложено во вставке 8.2. Второй шаг – построение квантилей. Как демонстрирует Демери (Demery, 2000, 2003), результаты оцен- ки адресности подвержены влиянию индивидуальных или групповых квантилей, используемых аналитиком. Предпочтительно использование квантилей, содержащих одинаковое число людей, а не домашних хозяйств, за исключением случаев, когда в распоряжении аналитика имеется предыдущая оценка адресности на основе квантилей домашних хозяйств (поскольку в целях сопоставления необходимо использовать одинаковые мето- ды). Это упрощает интерпретацию результатов 3. На третьем шаге аналитик должен рассчитать пособие, предоставляемое каждому получателю помощи (или поддержки) – отдельному человеку, семье или домохозяйству. Способы сбора этих данных зависят от типа про- граммы. Для программ денежных и квазиденежных выплат, а также программ общественных работ, эта инфор- мация будет собираться напрямую путем проведения обследований. Зачастую эти данные получают в результате многоцелевого обследования домашних хозяйств, в рамках которого каждое из них (или отдельные его члены) отчитывается по денежным средствам, полученным из бюджета программы за отчетный период. Для других типов программ, в частности программ по выдаче документов об отмене взносов за услуги, выплате субсидий и пособий в натуральной форме, многие обследования предоставят информацию только по выплатам в рамках программы (были ли они совершены, или нет), но не дадут представление о размере выплат, особенно в случае, если получа- тели помощи не могут оценить полученные продукты и услуги в денежном эквиваленте (McKay, 2006b). Если обследование нацелено на сбор информации по размеру пособий, получаемых участниками про- граммы, аналитик может построить таблицы распределения пособий по получателям и отдельным видам по- собий. Если размер пособия одинаков для всех участников, распределение получателей помощи будет совпа- дать с распределением пособий. Если пособие меняется в зависимости от характеристик домашних хозяйств, между распределением получателей помощи и распределением пособий будут серьезные различия. 194 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Иногда, даже если обследование сосредоточено на участии в программе, а не на размере выплачиваемых пособий, эти показатели можно получить следующим образом: • Некоторые обследования могут намеренно пренебрегать сбором информации о пособиях, если фор- мула для расчета размера пособий проста и отсутствуют задолженности по платежам. Например, если в рамках программы по выплате пособий на детей размер пособий устанавливается на едином уровне для всех детей до 16 лет, достаточно собрать информацию по участию в программе. Аналитик может приписать размер пособия каждому семейству, в котором живут дети подходящего возраста. • Некоторые обследования собирают информацию об обстоятельствах, характерных для отдельных людей или домашних хозяйств, и дающих представление об уровне пособий. Например, размер суб- сидии на оплату отопления, уровень которой зависит только от вида жилого помещения (квартира или отдельный дом) и местонахождения (муниципального образования), может быть получен, если в ходе обследования выявляется получатель пособий и выясняется тип его жилья и муниципальное образование, в котором он проживает. Если важно различие между распределением получателей помощи и пособий (например, в рамках про- грамм по предоставлению ценовых субсидий) 4, аналитик может попытаться подсчитать размер субсидии, ум- ножив число приобретенных субсидированных продуктов и услуг (как это показано в обследовании) на опре- деленную отдельно от обследования цену единицы товара, предоставляемого в форме субсидии. Альтернативные определения получателя помощи могут значительно повлиять на результаты про- граммы. В зависимости от типа программы и целевой группы, прямым получателем пособий в рамках программы социальной помощи может выступать отдельный человек, семья или домохозяйство. Однако в более широком смысле все члены домохозяйств получают выгоду от дополнительных ресурсов, предо- ставляемых программой, и это служит серьезным экономическим обоснованием для выделения пособий на все домохозяйство при оценке распределения пособий в рамках программы. Рассмотрим программу по выплате пособий на детей, реализуемую в стране, где дети составляют 25% населения, а семьи с детьми – 60% населения. Если брать в расчет только прямых получателей помощи, то охват программы составит 25% населения, но если подсчитать число всех участников программы (как непосредственных, так и косвенных), то охват составит 60% населения. Учитывая отрицательную корреляцию между размером домохозяйства и уровнем благосостояния, использование домохозяйства в качестве единицы определения числа получате- лей пособий в рамках программ социальной помощи, в которых единицей поддержки является отдельный человек, способствует расширению охвата и улучшению статистики по точности адресности. Аналитик должен по возможности предоставлять отчетность по обоим показателям. Если в отчет должен включаться только один набор результатов, мы предпочли бы показатели по косвенным пользователям программы, по- скольку это единственный способ сравнить программы, обслуживающие различные типы единиц оказания поддержки. Сравнение качества информации, полученной в ходе обследований, с данными из административных источников является хорошей практикой, и для ее использования доступен ряд простых тестов. Аналитик мо- жет оценить различия между числом получателей помощи или уровнем доходов, рассчитанным в рамках об- следования, с аналогичными показателями из административных источников. Значима ли эта разница с точки зрения статистики? Если нет, то это необходимое, но недостаточное условие, помогающее определить качест- во данных, предоставляемых в рамках обследования. Совпадает ли уровень пособий, предназначенный полу- чателями помощи, с показателем, содержащимся в графике выплаты пособий в рамках программы? Если – да, то это еще один признак надлежащего качества данных, полученных в ходе обследования. Аналитик должен по возможности повторять эти тесты по отношению к подгруппам, для которых обследование является репре- зентативным (например, сельские или городские районы или регионы). Аналитик всегда должен проявлять осторожность, используя одинаковый отчетный период при сравнении параметров потоков, например, расхо- дов программы или числа получателей помощи. Пример сравнения результатов обследования и администра- тивных данных для оценки репрезентативности обследования можно найти у Галассо и Раваллиона (Galasso and Ravallion, 2004). Программы малого масштаба, охватывающие небольшую долю населения, сложно оценить за счет про- ведения репрезентативных обследований на национальном уровне. Расчет охвата такими программами будет неточным, поскольку размер выборки в типичном обследовании домохозяйств не настолько велик, чтобы зафиксировать достаточное число получателей помощи. В таких случаях аналитики не могут определить, чем объяснить различие между результатами обследования и административными данными – ошибками в оцен- ках, утечкой информации или случаями мошенничества. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 195 В таких случаях возможно несколько решений. Первая возможность заключается в добавлении допол- нительной выборки в существующее обследование домохозяйств, чтобы обеспечить надлежащее число по- лучателей помощи для оценки, как уже говорилось выше. Также можно провести небольшую перепись семей в деревне или зоне действия системы регистрации до отбора участников программы для проведения интервью. Финальная выборка получателей пособий будет достаточно велика для получения приблизительных данных по характеристикам участников программы, а небольшая перепись населения поможет более точно оценить степень участия в программе. Если различие между результатами обследования и административными дан- ными сохраняется, аналитик может провести небольшое обследование на местном уровне среди участников программы (обследование в целях отслеживания и обнаружения данных), чтобы определить, проживают ли все участники программы в конкретных районах. Например, результаты небольшой переписи населения на на- чальной стадии обследования в рамках Программы продовольственной поддержки в Пакистане говорили об охвате 0,6% населения, в то время как административные данные зафиксировали охват почти 4% (World Bank, 2007k). Последовавшее за переписью обследование в целях отслеживания показателей обнаружило более 85% получателей помощи, что позволило поднять зарегистрированный показатель охвата программы до 3,4%. Четвертый и последний шаг – это расчет, представление и интерпретация результатов. Измерения адре- сности рассчитываются с использованием собранных данных по одной или нескольким схемам, представлен- ным в Таблице 6.9. После базовых расчетов полезно сравнить отдельную программу с точки зрения достиже- ния поставленных целей и с другими программами. Для этого можно сравнить базовые показатели, поскольку они представляют собой альтернативные направления использования денежных средств в рамках страны или используют в некоторой степени различные системы адресности и, следовательно, дают представление о воз- можных вариантах действий. При выборе показателей адресности также учитываются измерители, доступные для сравнения предложенных базовых показателей. Поскольку невозможно обеспечить абсолютную точность адресности программы, и программы зача- стую не достигают желаемых результатов в этом отношении, необходимо определить базовые показатели для сравнения. Для сопоставительного анализа отдельных показателей в рамках программ социальной помо- щи Коади, Грош и Ходдинотт (Coudy, Grosch and Hoddinott, 2004) приводили всеобъемлющие данные по адресным трансфертам для 122 программ в 48 странах. Линдерт, Скоуфиас и Шапиро (Lindert, Skoufias and Shapiro, 2006) дают чуть более новую информацию по 56 программам в 8 странах Латинской Америки и стра- нах Карибского бассейна. Предостережения. Важно иметь адекватные ожидания в отношении результатов оценки адресности программы. Оценка адресности программы – это описательный, аналитический инструмент. Она не дает представления, почему помощь распределяется так, а не иначе, и какие аспекты программы следует изменить, чтобы устранить разрыв между фактическим и желаемым распределением ресурсов. Этот тип оценки не объ- ясняет результаты распределения пособий и не позволяет сделать точные выводы для изменения экономи- ческой политики, хотя заинтересованные стороны смогут понять, справедливо ли распределяются пособия в рамках программы и насколько эти результаты далеки от запланированного распределения или желаемых результатов, а также смогут получить представление об условиях, в которых программа реализуется, и других аспектах программы, чтобы разработать решения для устранения выявленных проблем. В то же время этот метод дает неполную картину воздействия программы с точки зрения уровня благосостояния. Так, он не учи- тывает влияние пособий на другие компоненты благосостояния, такие как здоровье, грамотность и питание. Аналогичным образом, он не учитывает долгосрочные последствия трансфертов по социальной помощи. Для некоторых изменений с положительными внешними эффектами (например, меры в области здравоох- ранения, обычно характерные для программ обусловленных денежных трансфертов) в результате оценки де- лаются неправильные выводы о том, что стоимость предоставления пособий отражает выгоду для конечного пользователя, (что не всегда верно) (например, стоимость иммунизации невысока, а выгоды велики). Применение более сложных методов оценки адресности Преимущество базовой оценки адресности состоит в ее простоте: такая оценка занимает немного времени, если доступны необходимые данные; она не требует наличия специальных аналитических навыков и дает ре- зультаты, которые сравнительно несложно понять и интерпретировать. В то же время эта простота создает ряд ограничений, некоторые из которых могут быть устранены за счет использования более сложных форм оценки адресности программ (таблица 6.10). Учет поведенческих реакций получателей помощи. В идеале оценка адресности программы должна классифицировать домохозяйства в зависимости от уровня дохода или объемов потребления в отсутствие программы. Только если аналитик знает, насколько бедными были бы получатели помощи в отсутствие про- 196 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ граммы, он сможет оценить реальное распределение выгод. Проблема, разумеется, заключается в том, что невозможно напрямую определить, каким было бы благосостояние получателей пособий в отсутствие про- граммы, и поэтому приходится давать только приблизительную оценку этого показателя. Можно использовать два простых (так называемых «наивных») вида оценки. Один из методов заключа- ется в уменьшении объема потребления после выплаты пособий на размер пособия. Приблизительная оценка такого типа основана на предположении о том, что дополнительный доход не влияет на уровень заработной платы и/или денежную помощь, получаемую домохозяйством, и полностью расходуется, то есть не хранит- ся в качестве сбережений и не инвестируется. Если получение пособий снижает уровень заработной пла- ты и объемы переводов средств, получаемых домохозяйством, этот метод приведет к недооценке ошибок включения в программу. Значимость ошибки будет зависеть от масштабов поведенческих изменений. Второй метод приблизительной оценки состоит в использовании объемов потребления после выплаты пособий, ис- ходя из предположения о том, что весь дополнительный доход, получаемый за счет пособий, способствует пропорциональному уменьшению других доходов в форме заработка и/или денежной помощи. Если вы- плачивается большое пособие, снижающее уровень заработка и объемы денежных переводов, получаемых домохозяйством, то ошибки включения в программу могут быть переоценены. Например, рассмотрим идеаль- но разработанную и реализованную программу по предоставлению гарантированного минимума зарплаты, в рамках которой каждое малообеспеченное домохозяйство получает пособие, достаточное для того, чтобы оказаться выше черты бедности. До выплаты пособия все участники программы причислялись к бедным сло- ям населения, после выплаты они перестали быть бедными. Оценка адресности программы с использованием показателей потребления после выплаты пособий покажет неудачу программы в оказании помощи бедным, хотя фактически программа была успешной. Хотя ни одна из «наивных» оценок не является точной, они по- могают оценить верхние и нижние пограничные значения для определения результатов адресности. Для наиболее точной оценки благосостояния семьи в отсутствие программы аналитик должен смоде- лировать изменения с точки зрения трудовых ресурсов, денежной помощи, сбережений и заемных средств или же в качестве альтернативы получить эти данные за счет изучения сопоставимой контрфактуальной груп- пы. Второй способ обычно используется в рамках оценки воздействия программы. Эти изменения позволяют оценить благосостояние семей в отсутствие пособий и дают возможность правильно классифицировать до- мохозяйства по уровню благосостояния. ТАБЛИЦА 6.10. Некоторые из основных видов оценки адресности Вид оценки Вопрос по стратегии исследования Объяснение адресности Было ли оценено контрфактуаль- Учетная Домохозяйства группируются в квантили на основе уровня ное распределение социальной потребления после выплаты социальных пособий помощи? Поведенческая Домохозяйства группируются в квантили на основе уровня контрфактуального потребления за вычетом социальных выплат (до выплат) Какое распределение пособий Средняя Описывает, какая доля пособий выплачивается каждому представляет интерес? из квантилей по данной программе Маргинальная Описывает или оценивает, как пособия при росте или сни- жении общих выплат по программе, распределяются или будут распределяться Классифицируются ли домохозяй- Статическая Классифицирует домохозяйства по квантилям на основе ства на основе их текущего уровня их уровня благосостояния на протяжении определенного благосостояния или же на основе периода их доходов и убытков на протяже- нии определенного периода? Динамическая Классифицирует домохозяйства по квантилям на основе изменений их уровня благосостояния за определенный период Когда была проведена оценка – Фактическая Описывает, как пособия распределяются среди групп на- до или после реализации про- селения граммы? Прогнозируемая Оценивает, как пособия будут распределяться, если изме- нятся определенные параметры программы ИСТОЧНИК: Авторы. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 197 Зависимость результатов оценки от РИСУНОК 6.5. Охват социальными пособиями зависит оценки благосостояния до выплаты пособий от предполагаемого уровня потребления на душу населения наглядно проиллюстрирована в расчетах, до выплаты пособий (Республика Йемен, 1999) произведенных Ван дер Валле (Van der Walle, 2002a) по Республике Йемен (рисунок 6.5). Рас- Процент населения в домохозяйствах, пределение пособий по децилям относитель- получивших пособия 65 но равномерно, если для расчетов использу- 60 ется объем расходов на душу населения после 55 выплаты пособий, но становится редко про- грессивной, если объем расходов на душу насе- 50 ления уменьшатся на полный размер пособий. 45 Согласно расчетам Ван дер Валле, предельная 40 склонность к расходованию полученных посо- 35 бий (MPCT) составляет примерно 0,5. Это оз- 30 начает, что объем потребления вырос на 50% 25 величины полученного пособия. В рамках 20 этого анализа учитываются все виды трансфер- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 тов: социальная поддержка, пенсии и частные (беднейшие) (богатейшие) Децили населения трансферты, включая денежную помощь. По- скольку последние составляют большую долю Расходы на душу населения за вычетом пособий трансфертов, они позволяют эффективно вы- Расходы на душу населения за вычетом 50% пособий талкивать получателей трансфертов из состоя- Расходы на душу населения, пособия полностью включены ния бедности. При этом изменение показателя благосостояния этих домашних хозяйств на- много больше по сравнению с большинством ИСТОЧНИК: Van der Walle, 2002a. программ социальной поддержки. Согласно немногим доступным оценкам, в результате программ социальной помощи средней щедрости рост уровня доходов или объема потребления близок к величине пособий. В рамках пяти программ ОДТ, об- следованных Всемирным Банком (издание готовится к публикации), объем потребления среди домохозяйств вырос почти на полную величину пособий (MPCT = 1). Более щедрые программы, в которых пособия заме- няют получателям другие доходы (такие как программы общественных работ или программы по выплате со- циальных пенсий, а также программы социального страхования, например, выплаты пособий по безработице или пенсий из фонда с участием взносов работников), скорее всего, позволят повысить объем потребления семей значительно меньше, чем на 100%. Это объясняется тем, что в отсутствие программы эти семьи, чтобы выжить, были вынуждены получать другие виды доходов. Например, в Аргентине в рамках программы обще- ственных работ «Trabajar» полученные напрямую выплаты в среднем составляли около половины заработной платы до удержания налогов (Jalan and Ravallion, 2003) при MPCT равном 0,5. Все методы, используемые для учета поведенческих реакций семей на трансферты, требуют обработки большого объема данных. Большая часть оценок, проведенных Всемирным банком в отношении программ ОДТ (издание готовится к публикации), представляет собой рандомизированные оценки, полученные пу- тем сбора данных в обслуживаемых и контрольных группах. Джалан и Раваллион (Jalan and Ravallion, 2003) использовали сопоставление показателей предельной склонности для оценки распределительных резуль- татов программы «Trabajar» в Аргентине. В работах Раваллиона, Ван дер Валле и Гаутама (Ravallion, Van der Walle and Gautam, 1995) и Ван дер Валле (Van der Walle, 2003) использованы панельные данные и модели инструментальных переменных для расчета приведенного уравнения потребления семей при получении пособий. В большинстве случаев данные для оценки адресности программы используются данные перекрестного обследования, и их оказывается недостаточно для достоверной оценки МРСТ. В таких случаях можно прове- сти анализ чувствительности, чтобы оценить контрфактуальное потребление до выплаты пособий с исполь- зованием ряда возможных значений МРСТ. Теслюк (Tesliuc, 2004) дает пример такого подхода в рамках про- грамм социальной защиты в Республике Киргизия. Как и ожидалось, он обнаружил, что результаты щедрых программ, таких как выплата пенсий или пособий по безработице, во многом зависят от предполагаемого уровня МРСТ, а программы социальной защиты со средним размером пособий (например, «Единые ежеме- сячные пособия») менее чувствительны к показателю МРСТ. 198 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Мы интерпретируем имеющиеся скудные факты следующим образом. Для щедрых программ, прово- цирующих сильные поведенческие реакции со стороны получателей помощи, статичная оценка адресности программы может неправильно рассчитать контрфактуальное потребление, что, в свою очередь, может при- вести к ошибочным выводам в отношении адресности программы и распределения выгод (см. иллюстрацию этого принципа на примере Республики Йемен, Van der Walle, 2002 а). Таким образом, для этих программ важно рассчитывать уровень МРСТ. Если доступная информация не позволяет провести устойчивую оценку, аналитики должны, по меньшей мере, провести анализ чувствительности. Для программ социальной помо- щи со средним уровнем щедрости пособий результаты оценки адресности программы несильно изменятся в случае, если поведенческие реакции не принимаются во внимание. В этом случае лучшей приблизительной оценкой контрфактуального дохода или потребления станет уровень дохода или объем потребления за ми- нусом величины пособий. Понимание динамической оценки адресности программы. Динамический охват – это термин, ис- пользуемый для описания случаев, когда квантили основаны не на текущем уровне благосостояния семей, а на том, как менялось их благосостояние с течением времени. Поэтому этот вид распределения используется для того, чтобы понять, оказывает ли программа реальную помощь наиболее пострадавшим от экономическо- го шока. Динамическое распределение требует наличия панельных данных. Суматро, Сурьяхади и Притчетт (Sumatro, Suryahadi and Pritcher, 2003) изучили статическое и динами- ческое распределение в рамках двух индонезийских программ социальной помощи: Программы специаль- ных рыночных операций JPS (Operasi Pasar Khusus) по продаже субсидированных партий риса адресным домашним хозяйствам, и Программы по созданию занятости, осуществлявшейся в 1997–1998 годах по время финансового кризиса в Южной Азии. В ходе первой программы адресность носила административный ха- рактер, в то время как во второй программе использовалась самоадресность по уровню заработной платы. Авторы классифицировали домохозяйства по статичным квинтилям на основании уровня потребления в мае 1997 года (до кризиса) и динамичным квинтилям с учетом изменений в уровне потребления в период с мая 1997 по август 1998 года. Авторы обнаружили, что схема создания занятости гораздо более восприимчива к проблемам, возникающим у семейств, чем предоставление субсидий рисом. Например, семья, до кризиса находившаяся на среднем уровне с точки зрения распределения расходов и наиболее пострадавшая во время кризиса, в четыре раза вероятнее стала бы участвовать в программе создания занятости, чем семья, испытавшая позитивный шок, но лишь в полтора раза больше желающая получать помощь рисом. В результате авторы сделали вывод о том, что в период кризиса эффективнее функционируют схемы самоадресации. В ходе анализа венгерских программ (Ravallion, Van der Walle and Gautam, 1995) оценивались изменения уровней бедности и денежных пособий в переходный период. В результате было обнаружено, что социаль- ная поддержка была полезна для сокращения бедности в период изменений, вызвавших кратковременную бедность, хотя основные результаты были достигнуты скорее за счет роста расходов, нежели благодаря улуч- шению адресности программ. Согласно результатам анализа, проведенного во Вьетнаме в 1992–1997 годах (Van der Walle, 2002b), в этот период стремительного роста и значительного сокращения бедности социаль- ная помощь была неэффективна из-за небольшого бюджета, малого охвата и плохой адресности программ. В основном люди попадали в разряд бедных и преодолевали бедность сами, а программы социальной помо- щи оказались неспособными помочь тем, кто пережил потрясения, хотя в этом случае качество адресности было не намного хуже адресности в отношении хронически бедных. Эти результаты анализа подтверждают необходимость использования динамического анализа для оценки того, насколько эффективно программы выплаты пособий в действительности защищают участников от экономических потрясений. Моделирование того, как изменение программы влияет на ее охват. В рамках многих оценок адре- сности программ описывается охват, фактически наблюдаемый в программе, то есть средний охват, но поли- тики зачастую хотят знать, как будут распределяться выгоды или потери в результате изменений в программе. В качестве простейшего примера можно привести оценку возможности пропорционального роста или сокращения уровня материальной помощи в рамках программы. В этом случае стандартная оценка адресности программы с использованием метода предельных величин, дает приближение первого порядка при оценке последствий изменений в уровне пособий с точки зрения распределения (Younger, 2003) 5. Изменение формулы предоставления пособий также может оставить долю адресных участников програм- мы почти неизменным, так что для анализа охвата адресных получателей помощи можно использовать стандар- тную методику оценки адресности. Однако эти изменения могут повлиять на объем пособий, предоставляемых различными квантильным группам. Для правильной оценки охвата пособиями аналитики вынуждены исполь- зовать более сложные методы, моделирующие участие в программе, и применять эти методы при составлении новой схемы выплаты пособий (Sahn and Younger, 2000; Younger, 2003). 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 199 Гораздо сложнее действовать при измене- РИСУНОК 6.6. Прогноз среднего чистого воздействия нии критериев отбора в участники программы. от реформирования субсидий на топливо в Индонезии Аналитики могут оценить результирующий охват адресных групп с разными уровнями де- тализации. Чаще всего используется простой Процент средних расходов на душу населения подсчет числа тех, кто получит пособия, без 20 Сценарий 1 учета их поведенческих реакций. Страны, пла- 15 нирующие проводить проверку нуждаемости по косвенным показателям, как правило, моде- 10 Сценарий 2 лируют распределение пособий при условии 5 полного охвата программой без моделирования 0 изменений в предложении трудовых ресурсов, Сценарий 3 сбережениях или других подобных параметрах. -5 Подобный метод может применяться и в отно- -10 шении других изменений в рамках программ. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 На Рисунке 6.6 графически изображены расче- (беднейшие) Децили населения (богатейшие) ты, произведенные в период, когда политики обсуждали предложения по замене энергетиче- ских субсидий денежными пособиями (см. бо- лее подробное описание в Главе 10, в Разделе 5). ИСТОЧНИК: Arulpragasam, 2006b. Еще одним вопросом, вызывающим жи- ПРИМЕЧАНИЕ: Сценарий 1: Обеспечение идеальной адресности денежных пособий для 28% вой интерес, является расширение или свер- беднейшего населения. тывание программы. Предельный охват будет Сценарий 2: Некоторые ошибки при распределении помощи, низшие 40% бедно- го населения получают выборочные денежные пособия. отличаться от среднего, если те, кто вступит в Сценарий 3: Еще больше ошибок при распределении помощи, 60% бедного насе- программу или выйдет из нее, относятся к более ления получают выборочные денежные пособия. или менее бедным слоям населения по сравне- нию с теми, кто уже участвует в программе. Рассмотрим программу социального страхования, охватывающую при- мерно 70% населения, относящегося к верхней части диапазона распределения. Согласно прогнозам, расширение охвата до 80% населения позволит оказать помощь только группам, находящимся в нижней трети распределения доходов. Таким образом, при таком расширении масштабов социальной помощи предельный охват будет более ориентирован на помощь бедным, чем средний охват в рамках существующей программы. Для программы соци- альной помощи, нацеленной строго на беднейшие группы, составляющие 10% населения, расширение охвата до 20% беднейшего населения также скорее приведет к изменению предельного, нежели среднего охвата, однако в этом случае предельный охват будет в меньшей степени ориентирован на бедных, чем средний. Ланьяу и Раваллион (Landjouw and Ravallion, 1996b) разработали политэкономическую модель, в кото- рой бедные и обеспеченные граждане в разной степени обладают политической властью влиять на распреде- ление ресурсов в рамках программы, и в которой определенный объем государственных расходов приносит разные издержки и выгоды. Ланьяу и Раваллион применили эту модель к анализу трех программ ограничения бедности с использованием данных, полученных в Индии в 1993–1994 годах в ходе Национального выбороч- ного обследования. В ходе анализа рассматривались (1) Программа общественных работ; (2) Схема кредито- вания на основе проверки нуждаемости – «Интегрированная программа развития сельского хозяйства»; и (3) Государственная система продовольственной помощи. Ученые обнаружили, что дополнительные расходы принесли бы гораздо больше выгод бедному населению, чем при существующих расходах. Ван де Валле (Van der Walle, 2003) дает общие рекомендации и руководство по методике расчета предельно- го охвата, используя только перекрестные, повторяющиеся перекрестные или панельные данные. Янгер (Younger, 2003) проводит сравнительную оценку различных техник оценки предельной адресности программы, используя в качестве примера посещаемость школ в сельских районах Перу в 1994 и 1997 годах, и анализирует возможности применения различных техник и точность разных показателей в рамках оценки адресности программ. Понимание добавленной стоимости оценки адресности Оценка адресности программы позволяет оценить важный промежуточный результат программ социальной помощи и ответить на вопрос: достигают ли пособия бедных и уязвимых групп населения? Если пособия до них не доходят, то программа не сможет изменить их положение. Если пособия выплачиваются не толь- ко бедным и уязвимым гражданам, но и многим другим, расходы на реализацию программы могут сильно возрасти. Оценка адресности программ не дает столь же подробной информации, как оценка воздействия 200 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ программы, но помогает политикам понять, были ли соблюдены некоторые необходимые условия для ока- зания воздействия на целевую аудиторию. Поскольку оценка адресности программ зачастую проводится без сбора дополнительных данных или только с использованием дополнительных выборок в рамках регулярно проводимых обследований, и поскольку аналитические методы, применяемые для такой оценки, не слишком специализированы, оценку адресности можно проводить гораздо чаще, чем полную оценку результатов. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОГРАММЫ Оценка воздействия программы позволяет оценить причинно-следственное влияние программы на измене- ния, на которые она стремится повлиять, то есть такая оценка позволяет проанализировать изменения в благо- состоянии получателей социальной помощи, которые могут быть отнесены на действие программы6. Специ- фические методы, применяемые для оценки результатов программы, выбираются в зависимости от конкретных условий, но фундаментальная концептуальная методика остается неизменной. Результаты программы оцени- ваются путем сравнения положения участников программы и положения, в котором находились бы эти люди в отсутствие программы. Разумеется, на практике такой эксперимент не представляется возможным, и поэтому все методологии сосредоточены на поиске достоверной группы сравнения или контрфактуальной группы. Так, программа обусловленных денежных трансфертов, предоставляющая денежные пособия домохозяйствам при условии, если их дети посещают школу или получают регулярное медицинское обслуживание, могут преследо- вать три основных цели: повысить посещаемость в школах, снизить процент смертности и ограничить масшта- бы бедности среди участников программы. Оценка результатов программы позволит понять, действительно ли программа способствует улучшению качества выпускников школы, снижению темпов заболеваемости среди детей и ограничению бедности по сравнению с ситуацией, когда программа не реализуется. В этом случае оценка результатов программы покажет качество выпускников среди участников программы и сопоставит ее с подсчитанными показателями, которые наблюдались бы в отсутствие программы. Влияние программы на контингент учащихся может быть оценено за счет подсчета разницы между этими показателями. Заинтересованные стороны могут считать оценку воздействия полезной в нескольких отношениях. На- пример, оценка результатов программы по выплате денежных пособий семьям с низким уровнем доходов позволит проанализировать влияние программы на заработную плату, общий доход, сбережения, продоволь- ственную безопасность и уровень бедности участников программы (главные цели); на благосостояние детей и реализацию других программ социальной помощи (промежуточные цели); на занятость, денежную помощь, рождаемость и количество браков (ожидаемые побочные позитивные или негативные результаты). Оценка программ ОДТ в странах Латинской Америки позволила определить их вклад в увеличение чи- сла учащихся в школах и улучшение оценок школьников, снижение масштабов детского труда и недоедания, облегчение доступа к медицинским услугам и более интенсивное использование медицинских услуг, а также улучшение состояния здоровья населения. Оценка результатов программы общественных работ, как правило, предполагает анализ выгоды в отно- шении чистого дохода в форме заработной платы, а также косвенные выгоды, приносимые общине за счет активов, создаваемых программой. Поскольку программа может влиять на многие изменения в различные временные периоды и для различных подгрупп населения, оценка результатов программы редко проводится однократно. Зачастую разрабатывается набор отчетов об оценке, анализирующих различные аспекты программы. Каждая волна сбора информации может завершаться созданием нескольких отчетов по оценке, а различные запросы могут потребовать сбора новых данных. Таким образом, хотя мы используем термин «оценка», скорее все- го, будут получены различные результаты, иногда как первоначально запланированные как единый пакет результатов, а иногда не запланированные, но становящиеся полезными результатами с течением времени. Так, первая оценка программы «PROGRESA» началась с издания нескольких взаимосвязанных отчетов о воздействии программы на объем потребления (Hoddinott, Skoufias and Washburn, 2000), состояние здоро- вья населения (Gertler, 2000), питания (Behrman and Hoddinott, 2005) и образование (Schultz, 2000, 2004). Последующие циклы сбора информации и изданные впоследствии отчеты содержали уже более подроб- ные сведения – в них исследованы другие результаты, такие как число работающих взрослых (Skoufias and di Maro, 2006), масштабы миграции и уровень рождаемости (Stecklov and others, 2005, 2006) и инвестиции, осуществляемые домохозяйствами (Gertler, Martinez and Rubio-Codino, 2006). Многие другие исследования искали ответы на ряд вопросов, заданных руководством программ, в частности, по поводу того, как еще больше сократить заболеваемость анемией, или по каким причинам изменения в результате программы в меньшей степени коснулись коренного населения. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 201 Выводы, полученные в ходе оценки результатов программы, позволяют разработчикам политики и ру- ководителям программы ответить на вопросы: 1) Достигает ли программа поставленной цели или целей? 2) Являются ли конечные результаты следствием действия программы или же они произошли благодаря синхронному действию других факторов? 3) Различаются ли результаты программы в зависимости от целевой группы получателей помощи, реги- она или момента времени? 4) Привела ли программа к каким-либо неожиданным последствиям – позитивным или негативным? Обладая такими фактами, политики могут решить, необходимо ли расширить, модифицировать или ликвидировать отдельную программу. Для анализа доступно множество примеров полноценной и тщательно спланированной оценки результатов программы, оказавшейся чрезвычайно полезной (два примера приве- дены во вставке 6.6). Многие другие примеры создают основу для понимания потенциала различных видов программ. Однако оценки не могут ответить на все вопросы, могущие возникнуть у разработчиков политики в от- ношении отдельной программы. В частности они не могут ответить на многие вопросы, начинающиеся с «А что произойдет, если …». А что если программы будут проводиться на национальном уровне? А что если изменить формулы проверки нуждаемости по косвенным показателям? Подобные вопросы могут быть проа- ВСТАВКА 6.6. Неведение стоит дорого Программа «PROGRESA» (Мексика). В Мексике изменения в составе правительства создают серьезную угрозу выживанию социальных программ. Программы, тесно связанные с публичным имиджем президента, особенно уязвимы, так же, как и программы, распрогандированные отдельными политическими партиями с целью получения голосов на выборах (Levy and Rodriguez, 2005). Для предотвращения этих рисков в рамках программы ОДТ «PROGRESA» были выделены средства на проведение досто- верной оценки воздействия и разработку стратегии прозрачного распространения помощи. Для обеспечения достоверности результатов предпочтение было отдано выборочной оценке, проведенной внешним оценщиком. Была издана серия отчетов об оценке. Оценка воздействия показала, что программа была эффективна с точки зрения затрат, правильно определила целевую группу населения и оказала позитивное влияние на сферы образования, здравоохранения и питания. Результаты оценки, в том числе данные, собранные в ходе исследования, были размещены на публичном ресурсе в Интернете. Ре- зультаты получили широкую огласку, и были предприняты особые усилия для того, чтобы у мексиканского конгресса была полная информация по целям, методологии и результатам программы. Были предприняты особые меры для того, чтобы программа «PROGRESA» не ассоциировалась с отдельной политической партией. В 2000 году, когда администрация Зедилло ушла, вновь избранная команда Фокса могла принять решение по поводу про- должения программы на основе убедительных фактов. С учетом доказанной эффективности программа была продлена, и распространена помимо сельской местности и на городские районы. Только название программы не пережило изменений в правительстве: теперь она известна под названием «Oportunidades». Программа приобрела такой авторитет, что в ходе выборов 2006 года все главные кандидаты ее поддержали, и программа выжила в еще одном избирательном цикле. Национальные партнерские программы профессиональной подготовки (США). В середине 1980-х годов Министерство труда США начало исследование Закона о национальном партнерстве в сфере профессиональной подготовки для оценки эффективности программ, финансируемых по этому закону. Данный анализ-оценка стал одним из крупнейших и всеобъем- лющих исследований такого рода, проведенных когда-либо. Около 20 тыс. участников программы со всей страны были вовле- чены в экспериментальную оценку для оценки влияния программы на заработки, занятость и получение пособий. Проведение этой оценки было обусловлено неоднозначными результатами, полученными в ходе ранее проведенных неэксперименталь- ных исследований, и выделенным на эти программы большим бюджетом. Результаты были опубликованы в 1994 году. Одним из выводов, полученных в результате исследования, стал тот факт, что закон оказал разное воздействие на взро- слых людей и молодежь. Благодаря программам, среди взрослых уровень доходов вырос на 7–11%, и выплаты составили примерно 1,5 долл. на каждый инвестированный в программы доллар. Однако программы не оказали значительного вли- яния на уровень дохода молодежи, и здесь общественные издержки превысили выгоды. После опубликования выводов исследования Конгресс США сократил бюджетные ассигнования, предназначенные молодежи, на более чем 80% (500 млн долл. США ежегодно) и повысил бюджет на выплаты взрослым на 11%. Хотя на проведение оценки потребовалось 8 лет и 23 миллиона долларов США, оно было признано успешным, поскольку денежные средства были перенаправлены на более эффективные программы за счет компонентов, не дающих результата. Исследование также принесло долгосрочные выгоды с точки зрения новых знаний и базовых исследований. Научные ра- ботники и другие авторы использовали этот массив данных для изучения ряда тем, начиная от различных аспектов мер в области профессиональной подготовки и заканчивая самой методологией оценки. ИСТОЧНИКИ: Greenberg and Shroder, 2004; Levy and Rodriguez, 2005; Оrr, 1998. 202 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ нализированы, пусть даже не полностью, за счет использования разнообразных методов прогнозного моде- лирования на основе предполагаемых величин, которые, как правило, не являются элементами стандартного процесса оценки. Оценка результатов программы нацелена на анализ уже реализуемой программы. Что произошло бы с участниками в отсутствие программы Главная загвоздка в процессе оценки состоит в том, что эксперты по оценке хотят знать, что произошло бы с получателями помощи в отсутствие программы, но могут наблюдать за участниками только в контексте программы. Ключевым фактором для обеспечения достоверности оценки является поиск надлежащего контрфактуального элемента – контрольной группы, которая была бы схожа с целевой группой во всех отношениях, кроме получения пособий в рамках программы. Достоверная оценка требует использования надежных статистических методов для создания контрфак- туального состояния. Среди таких методов – рандомизация или планирование эксперимента; квази-экспери- менты (например, сопоставление с эталоном, регрессионный анализ или использование двойных разниц), а также неэкспериментальные методы инструментальных переменных (приложение 6.3). Все эти техники на- целены на обеспечение сопоставимости целевой и контрольной групп, чтобы избежать того, что в статистике называют смещением (вставка 6.7). Все большее число программ социальной помощи оцениваются с использованием надежных методов создания контрфактуального элемента, в то время как ряд быстрых и простых методов, использованных в прошлом, быстро теряет своих сторонников. В частности, речь идет о сравнении условий до и после реали- зации программы, или сравнении получателей помощи и людей, не участвующих в программе. Последний метод использовался в двух вариантах: в форме сравнения с теми, кто решил не участвовать в программе, и сравнения с теми, кому участие в программе не было предложено. Выбор контрфактуальной группы мож- но осуществлять по принципам «до и после» или «с и без», однако эти группы редко полностью схожи с це- левыми группами в рамках программы социальной помощи, поскольку мы не можем знать наверняка, почему некоторые люди участвуют в программе, а некоторые – нет. Сопоставление условий до и после программы может терять свою объективность из-за событий, происходящих в ходе реализации программы и влияющих на ее результаты. Например, программа денежных выплат может повысить уровень доходов по сравнению ВСТАВКА 6.7. Проблема смещения Определение воздействия программы на целевые группы связано с учетом максимального числа личностных, социальных, экономических и других факторов, влияющих на результаты, интересные для выделения изменений, ставших результатом участия в программе. Обычно эта проблема решается путем сравнения результатов в группе испытуемых с результатами, зафиксированными в контрольной группе, причем группы одинаковы по всем параметрам, кроме участия в программе. Поэ- тому сходство двух групп в отсутствие программы принципиально важно. Различия между группой испытуемых и контрольной группой может привести к смещению в оценке результатов программы по двум направлениям: • Различия по наблюдаемым характеристикам. Если группа испытуемых и контрольная группа сильно отличаются друг от друга по измеримым параметрам, таким как возраст, уровень образования или экономический статус, то опре- деление влияния этих переменных на участие в программе становится затруднительным. • Различия по ненаблюдаемым параметрам. Две группы могут различаться по признакам, которые не поддаются оценке, но связаны с участием в программе. Например, отдельные люди, решившие участвовать в программе, могут быть более мотивированы или способны к участию в ней, чем те, кто отказался от программы. Поэтому они с большей вероятностью продемонстрируют позитивные результаты даже в отсутствие программы. Аналитики припишут получен- ные результаты действию программы, тогда как на самом деле они могут объясняться ненаблюдаемыми различиями между группами. Это явление зачастую называют смещением отбора. Единственный способ устранить оба источника предвзятости – выборочно включить отдельных людей или семьи, добро- вольно принимающие участие в программе, в группы испытуемых и контрольные группы. Такой подход гарантирует, что при наличии достаточно большой выборки две группы будут статистически схожи с точки зрения видимых и незаметных характеристик. Однако плановые эксперименты по оценке являются дорогостоящими и требуют улучшенного планирования и взаимодейс- твия между государственными органами. Тщательный неслучайный выбор контрольной группы может значительно снизить предвзятость по наблюдаемым характеристикам, а достаточная информация может помочь сократить величину смещения отбора в некоторых обстоятельствах, но невозможно полностью его исключить и заранее определить, насколько серьезные проблемы оно может спровоцировать. Поэтому существует оптимальное соотношение между предпочтительной методоло- гией планового эксперимента и менее дорогостоящим своевременным способом применения стратегий сравнения групп. ИСТОЧНИКИ: Baker, 2000; Оrr, 1998; Ravallion, 1999, 2008. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 203 с уровнем доходов в отсутствие программы. Но она не может устранить рецессию, влияющую на доходы всего населения. Именно это произошло в случае со Второй программой по выплате семейных пособий (Programa de Asignación Familiar II) в Гондурасе. В период с 2000 по 2002 годы по стране ударила экономическая рецес- сия, сократив объемы потребления среди бедных примерно на 14%. Участники программы получали пособие, эквивалентное примерно 6–6,5% их объема потребления, недостаточное для полной ликвидации последствий экономического кризиса. Оценка результатов программы показала, что объем потребления среди участвую- щих в программе семейств был на 7% выше, чем в сопоставимой контрольной группе, отобранной случайным образом. Сопоставление условий до и после реализации программы показало падение уровня потребления среди получателей помощи в 2000–2002 годах на 6,5%, что и могло привести к ошибочному выводу о нега- тивном влиянии программы на объемы потребления. Один из основных недостатков быстрых и простых оценок состоит в том, что они, как правило, дают разные результаты с течением времени. Например, в Перу две отдельно проведенных оценки в отношении фонда социального развития, осуществленные в разные годы и с использованием разных методологий, при- вели к разным выводам по поводу ключевых результатов. Этот и другие подобные примеры подтверждают мнение о том, что принципиально важно разработать схему оценки. Оценка воздействия программы Для оценки воздействия программы используются четыре основных метода: • Сравнение средних значений – это метод оценки результатов с использованием планового экспе- римента со сравнением средних показателей по целевой и контрольной группе. Случайное распре- деление помощи среди участников программы, признанных нуждающимися, приводит к возникно- вению целевой и контрольной группы. Влияние программы на конечные результаты, подвергаемые оценке, может быть измерено разницей между средними показателями, рассчитанными для выборок внутри целевой и контрольной групп. Этот метод может быть использован только в том случае, если контрфактуальный элемент был создан с использованием планового и квази-эксперимента. Заметим, что в рамках этого метода используются только наблюдения, полученные в определенный момент времени, и поэтому делается вывод о том, что результаты программы для целевой и контрфактуаль- ной групп будут развиваться одинаково с течением времени. • Метод двойной разницы, или различий в различиях – это еще один метод оценки, который может быть использован в схемах экспериментов, квази-экспериментов и не-экспериментов. Результаты оце- ниваются путем сравнения последствий программы для целевой и контрольной групп до внедрения изменений (первая разница) и после него (вторая разница). Этот метод требует наличия исходных и контрольных данных, полученных от тех же целевых и контрольных групп, в идеале это должны быть панельные данные. Если выборки, используемые в рамках контрольного обследования, отли- чаются от использованных в исходном обследовании, то они должны относиться к одним и тем же географическим кластерам или стратам с точки зрения какой-либо другой переменной. • Многомерная регрессия используется в сочетании с неэкспериментальными схемами для контроля над возможными наблюдаемыми характеристиками, которые отличают участников программы от ос- тальных людей. Если возможно проконтролировать все возможные причины различий между резуль- татами, то этот метод подходит для оценки результатов программы. Различия в средних показателях по двум группам – участникам программы и остальным людям – зависящим от набора переменных, способствующих получению результатов и увеличению числа участников, называют эффектом про- граммы, или эффектом помощи. • Инструментальные переменные используются в схемах не-экспериментов для контроля над сме- щением отбора. Эти переменные определяют решение по участнию в программе, но не влияют на ко- нечные результаты от участия. Специалисты по оценке часто могут использовать географические различия при оценке доступа к программе и характеристики программы в качестве инструментов, особенно если такой самоотбор может стать источником ошибки. Оценка воздействия Оценка воздействия программы состоит из нескольких этапов. Это (1) постановка задач оценки; (2) определе- ние надлежащих методов оценки; (3) сбор информации; и (4) получение и распространение выводов. Основ- ной фактор, влияющий на каждый из этих этапов, – их стоимость. 204 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Для максимальной пользы план оценки воздействия программы должен включать следующие ключевые элементы: • Четкие цели. Вопросы, задаваемые в ходе оценки, должны быть подготовлены задолго до самого процесса оценки, и должны быть как можно более простыми и измеримыми. • Заслуживающий доверия специалист по оценке. Оценщик должен обладать требуемыми специа- лизированными навыками. Для обеспечения объективности и независимости обследования предпоч- тительно использовать внешнего оценщика по отношению к агентству или правительству. • Точная методология. В идеале необходимо использовать экспериментальные оценки, однако для сравнения может хватить и тщательно отобранных, сопоставимых групп. • Надлежащий объем выборки. Выборка должна быть достаточно большой, чтобы можно было правдоподобно определить результаты программы. Кроме того, объем выборки должен при необ- ходимости допускать оценку результатов программы для подгрупп целевого населения. Минимально заметные возможные последствия должны быть определены до осуществления оценки. • Исходные данные. Эти данные необходимы для создания подходящей сравнительной группы и для контроля над наблюдаемыми критериями отбора в программу. • Повторный сбор данных. После того как пройдет достаточно времени, впоследствии должны быть получены новые данные и вновь оценены соответствующие результаты программы. Расходы на оценку воздействия программ социальной помощи и других социальных проектов значи- тельно различаются и могут составлять от 200 тыс. до 1 млн долл. США, причем стоимость всесторонней оценки будет варьироваться в среднем от 300 до 400 тыс. долл. США. На общие расходы влияют такие факторы, как количество и типы вопросов, на которые необходимо ответить, используемая методология, объемы собираемых данных, размер и масштабы оцениваемой программы, а также уровень возможностей на местном уровне. Наиболее затратной статьей расходов, как правило, является сбор данных, который мо- жет проводиться по-разному в зависимости от размера выборки, сложности обследования и числа этапов сбора информации. Проанализировав результаты 125 оценок, проведенных в рамках проектов Всемирного Банка в сфере здравоохранения, образования и социальной защиты, Физбейн (Fiszbein, 2008) пишет, что затраты на сбор информации составили половину или даже большую часть расходов на оценку. Принятие решения о необходимости проведения оценки воздействия Оценка результатов программы требует наличия большого объема информации, времени и ресурсов, по- этому для проведения оценки необходимо тщательно отбирать социальные программы. Это может быть сделано путем ответа на три базовых вопроса. Если хотя бы на один из этих вопросов будет получен утвер- дительный ответ, то это подтвердит потребность в тщательной оценке результатов программы: • Обладает ли программа социальной значимостью для национальной социальной политики? • Могут ли результаты оценки повлиять на схему программы? • Сможет ли полученная оценка способствовать совершенствованию знаний об отдельном виде про- грамм? Обладает ли полученная информация потенциальной ценностью для будущих исследований? Важным предостережением является замечание о том, что значимая оценка может быть проведена только для достаточно зрелых программ. Хотя программы могут использоваться для тестирования инно- вационных подходов, до начала процесса оценки необходимо четко определить задачи, правильно обри- совать планируемые меры, а также построить стабильную организационную схему осуществления оценки. Многие программы оказываются неготовыми к оценке воздействия, а для некоторых программ полная оценка никогда не понадобится. До принятия решения о проведении оценки программы важно понимать, поддается ли программа оценке. Такой вывод позволит сэкономить значительные финансовые и челове- ческие ресурсы. Программа должна соответствовать ряду критериев, прежде чем подвергнуться оценке (таблица 6.11). Поддающаяся оценке программа стабильна по сравнению с все еще развивающимися или склонными к из- менениям проектами по нескольким параметрам; в такой программе четко поставлены цели; программа достаточно однородна, независимо от места реализации программы; ее достаточно для получения резуль- татов; в ней участвует достаточно большое число людей для достижения результатов; и она может быть задокументирована. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 205 ТАБЛИЦА 6.11. Когда следует проводить оценку воздействия: краткая памятка Проблема Критерий Вопрос Правильно определены задачи Ясно ли определены задачи программы? или нет Кратко- или долгосрочные Могут ли конечные результаты быть оценены до окончания про- Природа цесса оценки? результатов Единичные или многократные Разумна ли оценка воздействия программы с использованием не- скольких результатов? Количественные Являются ли результаты качественными по своему характеру или качественные или трудно оцениваемыми? Разнородность Является ли программа разнородным набором различных мер? Природа Реализация Различается ли процесс реализации в рамках программы? программы Единица анализа Направлена ли программа на отдельные районы или общины и/или не является ли выборка слишком маленькой? Эффект масштаба Возможно ли, что потенциальное воздействие на результаты бу- дет незначительным по сравнению с масштабами проблемы? Внешнее влияние Возможно ли, что потенциальное влияние на результаты програм- Контекст мы будет незначительным по сравнению с другим внешним влия- нием на результаты? Активные или пассивные Зависит ли действенность программы от того, как на нее реагиру- участники программ ют участники? ИСТОЧНИК: Авторы. ПРИМЕЧАНИЕ: Для продолжения программы на первые три вопроса необходимо ответить «да», а на остальные – «нет». Политика и политэкономия играют важную роль в принятии решения по проведению оценки програм- мы. Проблемы возникают в отношении заказчиков и исполнителей, участвующих в реализации программы, включая правительство, финансирующее программу агентство, реализующее программу агентство и получа- телей помощи, которые не имеют сильных стимулов, чтобы поддержать оценку. Несколько факторов могут воспрепятствовать решению о проведении оценки воздействия программы: • Руководители крайне ограниченных и неэффективно функционирующих программ могут опасать- ся документирования своих низких результатов (Pritchett, 2002). Негативные выводы о результатах программы могут подорвать планы по социальному развитию и загубить политическую карьеру, поэтому для политиков может оказаться проще и безопаснее не давать такого оружия в руки своим недоброжелателям. Даже руководители эффективных программ могут бояться рассказать о резуль- татах, которые могут быть признаны неоднозначными или сложно преобразуемыми в политические действия. • Временные горизонты для политиков, руководителей программ и процессов оценки, различают- ся. Национальные правительства, как правило, действуют на протяжении только четырех или пяти лет, а местные правительства – только в течение одного или двух лет, тогда как оценка может занять несколько лет с начала планирования до получения результатов. Руководители с множеством проти- воречивых приоритетов могут фокусировать свое внимание на действиях, подразумевающих более быстрые результаты. • Оценка – это общественный товар, позволяющий извлечь уроки, важные не только для отдельной оцененной программы, но и для похожих программ (Duflo, Glennerster and Kremer, 2008). Поскольку отдельные политики и правительство не могут воспользоваться всеми выгодами, получаемыми в ре- зультате оценки, у них нет стимула инвестировать в нее что-либо. В то же время руководители программ могут поддержать проведение оценки своих программ, чтобы совершенствовать их или задокументировать свои успехи и использовать эти документы для получения до- полнительного финансирования; министерства финансов и доноры могут поддерживать оценку, чтобы упро- стить процесс распределения ресурсов; а группы гражданского общества могут поддерживать проведение оценки для усиления подотчетности правительства. 206 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Правительства и их международные партнеры могут предпринимать ряд мер на уровне программы для поощрения оценки ее воздействия, или расширения мониторинга и оценки. Правительства могут предло- жить помощь руководителям программ в финансировании расходов на мониторинг и оценку за счет субси- дирования этих бюджетов в денежной форме или материально-технической поддержки. Они также могут предоставлять руководителям программ с качественными системами мониторинга и оценки большие объемы финансирования или большую самостоятельность в принятии решений. Правительства могут утвердить регу- лярное проведение мониторинга и оценки для всех программ законодательно или в качестве одного из этапов анализа бюджета или экспертизы законодательства. Кроме того, они могут ввести практику предоставления публичной информации, которая значительно усилит необходимость предоставления информации о соци- альных программах. Наконец, значимость управления и поддержки процессов мониторинга и оценки могут формулироваться в публичных заявлениях главы правительства и доводиться до сведения нижестоящих дол- жностных лиц (McKay 2007). Примечания 1. PSNP является частью более масштабной программы социальной помощи – Программы продовольственной безопасности, реализованной правительством Эфиопии для защиты семей, живущих в условиях хронически неблагоприятной продовольственной ситуации. Программа продовольственной безопасности включает три инициативы: PSNP, Программу переселения и Программу генерирования доходов. Государственное агентство, координирующее Программу продовольственной безопасности – Координационного бюро по продовольствен- ной безопасности – разработало концепцию мониторинга и оценки для всей Программы продовольственной безопасности. Однако для упрощения изложения концепций мониторинга и оценки в этом разделе представлена только логическая структура PSNP. 2. Оценка адресной направленности программы не столь важна для других государственных программ, которые мо- гут быть нацелены на обеспечение всестороннего охвата (например, предоставление услуг в области образования и здравоохранения), хотя проблема вовлечения бедных в такие программы по-прежнему остается, и оценка адресно- сти поможет ее решить. 3. Если охват программы представлен с использованием квантилей по домохозяйствам, то без дополнительной ин- формации будет трудно определить, каким является характер распределения пособий – прогрессивным или регрес- сивным. Например, если мы обнаружим, что 40% пособий, выплачиваемых по программе, направляются населению, принадлежащему к беднейшему квинтилю, то мы немедленно поймем, что в среднем каждый получатель помощи в этом квинтиле получил вдвое больше денежной помощи, чем если бы средства распределялись случайным обра- зом. Если выводы относятся к квинтилям по домохозяйствам, мы не узнаем, насколько эффективно обеспечивается адресность программы. Если семьи, входящие в беднейший квинтиль, имели бы вдвое большее количество членов, чем средняя семья, то первые представляли бы 40% населения. В этом случае адресность программы была бы ничуть не лучше, чем слепое случайное распределение. Мы предпочитаем разбивать население на квантили. 4. В отношении нормальных товаров, потребление которых растет по мере роста доходов участника программы, бо- гатые потребители получат большую часть (и долю) общей субсидии. Значит, охват получателей недооценивает охват выгодами. 5. Мы называем это приближением первого порядка, поскольку получатели помощи, соответствующие требованиям программы, могут отреагировать на снижение или рост уровня пособий различным образом. Например, более щед- рые пособия могут привести к тому, что семьи, минимально соответствующие требованиям, станут подавать заявки на участие в программе. 6. Этот подраздел во многом основывается на работах Бейкера (Baker, 2000); Блумквиста (Blomquist 2003); и Преннуши, Рубио и Суббарао (Prennushi, Rubio and Subbarao, 2002). 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 207 Приложение 6.1 Стандартные показатели мониторинга и оценки для типичных мероприятий в системе социальной поддержки I. Денежные переводы Показатели вводимых ресурсов • Бюджетные ассигнования и смета расходов. • Число сотрудников программы (по уровням). Показатели отдачи Получатели выгоды • Число выгодополучателей (общее, и в процентной доле от расчетной целевой группы). • Ключевые характеристики выгодополучателей: пол, возраст, число материально зависимых лиц, уровень образования, статус по отношению к занятости (или история занятости лица, в зависимости от требова- ний допуска в программу), доход домохозяйства, местоположение. Пособия и услуги • Величина выплачиваемых пособий (общая за период выплаты, по территориям). Промежуточные показатели результатов Доступ и удовлетворенность • Эффективность постановки целей, измеренная ошибками включения участников в программу и исключения из нее. • Среднее время участия в программе. • Удовлетворенность участников доступом к программе и предоставлением услуг. Показатели результатов В зависимости от цели программы • Повышение потребления в домохозяйствах получателей пособий. • Увеличение потребления выгодополучателями определенного продукта (например, пищи). • Снижение степени охвата бедностью или ее глубины. Показат ели, связанные с процессом реализации программы и эффективностью (ставятся в соот- ветствие целям, производительности программы в прошлом, или другим единицам измерения) Присоединение к программе (охват, адресность, регистрация и т. д.) • Величина среднего промежутка времени (а также возможный временной диапазон), необходимого для обработки заявки на участие в программе, в календарных днях с момента подачи заявки. • Количество выплат, произведенных за месяц каждым сотрудником организации, реализующей программу. Выплаты • Стоимость совершения выплаты на одного получателя. • Процент получателей, сталкивающихся с задержкой выплат (от общего числа получателей). • Процент получателей, не забирающих свои выплаты (от общего числа получателей). • Размер помощи, предоставленной отдельным клиентам; офис или учреждение, предоставившее по- мощь; метод осуществления услуги (полезно для тестирования различных подходов); отдельный контр- олирующий сотрудник или социальный работник. Выход из программы • Величина среднего промежутка времени (а также возможный временной диапазон), необходимого для отмены предоставления пособия (в календарных днях с момента обнаружения несоответствия лица тре- бованиям, мошенничества и т. д.). • Процентная доля лиц, для которых получение пособия отменено (процент от общего числа получате- лей пособия, группировать по причине отмены). Администрирование • Средняя величина административных расходов программы (а также возможный диапазон расходов) на одного получателя пособий. • Средний размер пособия (а также возможный его диапазон) на одного получателя (в зависимости от условий программы). 208 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Общий объем выплаченных пособий в процентной доле от общей стоимости данной программы для правительства. • Сумма выплат в процентной доле от выделенных на выплаты средств. II. Продовольственные трансферты Показатели вводимых ресурсов • Бюджетные расходы. • Число сотрудников программы (по уровням). • Доступное количество продовольствия. Показатели отдачи Получатели пособий В программах типа «еда в обмен на обучение», программах школьного питания или программ, предостав- ляющих забираемые домой пайки. • Число школ, охваченных программой. • Число детей, получающих пайки или обед (по полу). • Число распределенных пайков или обедов. В программах питания, связанных с детским и материнским здоровьем. • Общее число участвующих в программе медицинских центров, общинных центров, а также деревен- ских добровольцев. • Число беременных и кормящих матерей, получавших ежемесячный забираемый домой обогащенный добавками паек. • Число детей возрастом от 6 до 59 месяцев, получавших ежемесячный забираемый домой обогащен- ный паек. • Число беременных и кормящих женщин, участвовавших в занятиях по охране здоровья и детскому питанию. • Число распределенных забираемых обогащенных пайков. Промежуточные показатели результатов Программы типа «еда в обмен на обучение»; школьного питания или забираемых домой пайков • Число зачисленных в школу детей из бедных семей, охваченных программой. • Качество предоставляемого в школах питания. Программы питания, связанные с детским и материнским здоровьем • Преобладание среди участвующих малообеспеченных матерей. • Качество предоставляемого обслуживания (время ожидания). Показатели результатов Программы типа «еда в обмен на обучение»; программы школьного питания или забираемых домой пайков • Показатель школьной посещаемости (по полу и году обучения). • Показатель отчисляемости (по полу и возрасту). • Состояние питания детей. Программы питания, связанные с детским и материнским здоровьем • Снижение распространенности индекса низкой массы тела среди женщин от 2 до 6 месяцев после родов. • Снижение распространенности железодефицитной анемии среди беременных и кормящих женщин, а также детей возрастом от 6 до 59 месяцев. • Снижение распространенности недоедания (средней и тяжелой степени) среди детей. Показатели, связанные с процессом реализации программы и эффективностью Программы типа «еда в обмен на обучение» • Общее число людей, вовлеченных в программу в школах (на одного обслуженного выгодополучателя). • Средняя частота распределения (а также возможный диапазон частот) пайков и приемов пищи. • Средняя стоимость (а также ее диапазон) пайков и обедов (должным образом разделенная по регионам и другим характеристикам). • Средняя стоимость программы (на одного получателя пособия). Программы питания, связанные с детским и материнским здоровьем • Средняя стоимость (а также возможный ее диапазон) пайков, забираемых домой. • Средняя доля в затратах на витаминизированную комбинированную пищу. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 209 • Средняя стоимость (а также возможный ее диапазон) занятий по охране здоровья и детскому питанию. • Средние издержки на одного получателя пособия (на одного ребенка и беременную или кормящую женщину). III. Программы общественных работ Показатели вводимых ресурсов • Бюджетные расходы на оклады, промежуточные вводимые ресурсы и управление. • Доступный в бюджете стоймостной объем продуктов (проекты типа «еда в обмен на работу»). • Число сотрудников программы (по уровням). Показатели отдачи Проекты • Число проектов программ общественных работ, сгруппированных по типу (например, с финансиро- ванием приобретения материалов и без него) и по области или региону. • Специфика проекта: действительно построенные или поддерживаемые в рабочем состоянии дороги и системы канализации (в километрах). • Зарплата работников (в день, в месяц, по области, в целом). • Объем продуктов питания, выданных в качестве оплаты за работу (проекты «еда в обмен на труд»). Получатели помощи • Число работников участвующих в программе. • Общее число получателей помощи, участвующих в каждом типе деятельности. • Ключевые характеристики получателей: пол, возраст, предшествующая экономическая активность, уро- вень образования, количество детей, предшествующее участие в программе по трудоустройству или обучению, уровень дохода домохозяйства, подтверждение подлинности документов об образовании и медицинских документов. • Действительное число безработных, получавших минимальную заработную плату. Промежуточные показатели результатов Проекты • Размещение проектов в бедных районах (корреляция числа проектов и общих расходов с распростра- ненностью бедности, количеством безработных малообеспеченных лиц, и т. д. в стране и ее районах). • Качество завершенных проектов. • Использование созданной, расширенной или восстановленной инфраструктуры бедными сообществами. Получатели помощи • Количество малообеспеченных работников, привлеченных в проект (общая цель, гендерно-ориенти- рованная цель). • Получатели, сталкивающиеся с задержками выплат (процентная доля от общего числа выгодопо- лучателей). Показатели результатов • Увеличение объема чистых поступлений отдельного получателя помощи. • Число получателей помощи, переместившихся из программы общественных работ в сектор фор- мального трудоустройства. • Если цель состоит в борьбе с сезонным голодом: процентная доля выгодополучателей, чье питание улучшилось. • Усиление вторичных эффектов проектов: например, увеличение числа людей, имеющих доступ к до- рогам, или другой созданной или поддерживаемой инфраструктуре. Показатели, связанные с процессом реализации программы и эффективностью Проекты • Средние временные затраты на выбор жизнеспособного проекта. • Число оцененных проектов (за месяц) в целом, и по области. • Число оцененных проектов в процентной доле от общего числа проектов (за месяц) в целом, и по области. • Число контролируемых проектов (на одно контролирующее лицо за месяц). • Число посещений контролирующего лица (на один проект за месяц) в целом, и по области. • Среднее число посещений контролера в ходе осуществления проекта (на один проект) в целом, и по области. 210 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Число мероприятий по программе общественных работ, осуществленных в области (с финансирова- нием приобретения материалов и без него). • Число посещений контролером базовых образовательных занятий и обучающих курсов. • Процентная доля проектов, размещенных в бедных областях (квинтили 1 и 2) (цель = 100%). • Выплаченная заработная плата в процентной доле от стоимости контракта. • Средние издержки (а также возможный ее диапазон) на один раздел проекта. • Средняя доля стоимости труда (а также возможный ее диапазон) на один раздел проекта. • Средняя доля стоимости заработной платы в продовольственной форме (для проектов типа «еда в об- мен на работу»). Дополнительные цели, связанные с проектом • Доля проектов (в %) с участием неправительственных организаций, организаций гражданского обще- ства и т. д. (в целом, и по области). • Доля проектов (в %), спонсируемых неправительственными организациями, муниципалитетами и т. д. (в целом, и по области). Рабочие места • Предоставленные рабочие места (для определенной адресной группы), в целом, и по области. • Доля бедных работников (в%) (нижний квинтиль) среди участников общественных работ. Администрирование • Потраченная сумма в процентной доле от средств, выделенных областью. • Эффективность программы трудоустройства (стоимость заработной платы работников в процентной доле от общей стоимости программы для правительства). • Трудоемкость проектов. • Себестоимость единицы продукции, например, километра построенной дороги. • Средние издержки на одного получателя выгоды (по типу проекта). IV. Обусловленные денежные трансферты Показатели, используемые для наблюдения за денежными выплатами, применимы и для обусловленных денежных трансфертов. В дополнение к ним отслеживаются еще несколько параметров. Показатели отдачи Выплаты и услуги • Показатель школьной посещаемости для детей. • Использование услуг здравоохранения детьми от рождения до 6 лет, не учащимися в школе. Промежуточные показатели результатов Доступ и удовлетворенность • Удовлетворенность получателей помощи возможностью обучения и доступом к школам. • Удовлетворенность получателей помощи возможностью получения медицинских услуг и доступом к учреждениям здравоохранения. Показатели результатов Требования, основанные на обучении • Перемены в посещаемости школ (начальная и средняя школы). • Изменения в зачислении учащихся в среднюю школу. Требования для взрослых и детей, основанные на охране здоровья • Изменения процентной доли детей, приводимых в медицинские центры для проведения профилак- тических мероприятий. • Изменения числа детей (от новорожденных до 6 лет), не обучающихся в школе, но вовремя прошед- ших полную иммунизацию. • Изменения числа малообеспеченных беременных и кормящих женщин, посещающих медицинские центры для периодической проверки состояния здоровья. • Изменения числа малообеспеченных пожилых людей, лиц с ограниченными возможностями, и дру- гих категорий получателей помощи, посещающих медицинские центры. Показатели, связанные с процессом реализации программы и эффективностью • Административные издержки на отбор получателей помощи, доставку им денежных средств и про- верку жалоб. 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 211 Приложение 6.2. Мониторинг программы «Oportunidades» (Мексика) ТАБЛИЦА А 6.2.1. Отдельные показатели мониторинга, оценки и результатов, использованные в программе «Oportunidades» (Мексика), 1999–2003 гг. 1999 2000 2001 2002 2003 Январь – Январь – Январь – Январь – Февраль Февраль Февраль Февраль Июль – Июль – Июль – Показатель Август Август Август Процент участвующих в программе 95,95 97,44 97,98 97,95 97,75 97,97 97,62 семей, подвергнутых мониторингу (84,80– (88,71– (94,49– (93,78– (91,34– (91,63– (93,26– 120,23) 100,00) 100,00) 100,00) 100,00) 100,00) 100,00) Процент детей в возрасте до 2 лет, – 73,94 90,85 92,53 93,08 94,27 95,08 подвергнутых диетологическому (47,19– (74,50– (69,09– (65,61– (83,04– (81,25– контролю 100,00) 100,36) 100,00) 125,09) 100,00) 99,99) Процент детей в возрасте от 2 до 4 лет, – 72,76 90,37 91,54 92,93 94,00 95,12 подвергнутых диетологическому (43,28– (78,15– (68,57– (74,86– (82,77– (79,90– контролю 100,00) 100,00) 100,00) 122,70) 100,00) 100,00) Процент детей в возрасте до 2 лет, 7,38 20,20 16,12 16,29 15,75 16,46 15,48 страдающих от недоедания (0,00– (3,61– (2,22– (4,40– (4,73– (5,95– (5,14– 16,52) 33,55) 31,89) 32,87) 32,66) 32,61) 31,63) Процент детей в возрасте от 2 до 4 лет, 10,87 35,82 28,03 27,16 25,33 25,96 24,52 страдающих от недоедания (0,00– (5,93– (5,52– (5,98– (5,69– (7,77– (7,85– 24,09) 52,94) 50,33) 50,48) 50,03) 49,53) 47,76) Процент беременных матерей, 215,04 87,42 92,82 93,76 95,76 96,78 97,38 зарегистрированных в учреждениях (129,18– (65,28– (67,98– (70,47– (76,58– (84,36– (83,44– по наблюдению за беременными 498,11) 100,90) 100,00) 101,03) 125,37) 100,00) 100,00) Среднее число предродовых визитов 5,18 1,78 1,62 1,81 1,73 1,81 1,79 к врачу из расчета на одну беременную (4,02– (1,30– (0,85– (1,12– (0,89– (0,98– (1,28– женщину 6,32) 2,24) 3,09) 2,49) 2,22) 2,45) 2,57) Процент кормящих матерей, 78,85 89,26 93,43 92,70 94,66 96,16 97,13 подвергнутых мониторингу (49,37– (73,33– (70,02– (63,19– (72,61– (68,62– (80,89– 239,23) 100,00) 100,00) 100,44) 122,12) 99,98) 100,00) Процент детей в возрасте до 2 лет, 289,40 87,61 51,87 76,34 76,19 76,56 77,55 получавших дополнительное питание (34,04– (41,76– (20,54– (42,40– (35,32– (44,48– (53,41– 857,12) 127,09) 94,05) 95,92) 104,39) 101,12) 101,19) Процент детей в возрасте от 2 до 4 лет, 132,83 130,97 80,06 121,53 125,67 117,79 114,81 получавших дополнительное питание (30,50– (70,80– (40,00– (78,07– (51,17– (46,83– (62,50– 386,00) 363,96) 373,35) 462,50) 862,35) 322,33) 363,60) Процент беременных женщин, 308,45 94,88 64,65 83,60 83,96 83,85 84,57 получавших дополнительное питание (133,16– (69,66– (25,12– (44,23– (59,15– (55,21– (62,48– 2,083,90) 130,47) 98,91) 99,66) 104,54) 107,41) 109,95) Процент кормящих женщин, 238,60 72,29 58,07 79,90 81,24 79,63 88,32 получавших дополнительное питание (106,07– (50,25– (33,46– (30,17– (49,71– (47,26– (63,93– 1,407,35) 98,46) 98,52) 99,56) 104,46) 109,14) 140,48) Процент детей в возрасте до 2 лет, 16,53 6,36 6,72 6,06 5,40 4,28 5,02 восстановившихся после недоедания (2,17– (2,35– (2,10– (2,14– (0,00– (0,00– (1,05– 542,86) 50,00) 274,42) 80,00) 64,39) 12,27) 15,08) Процент детей в возрасте от 2 до 4 лет, 19,74 6,52 35,97 6,05 4,96 4,42 4,76 восстановившихся после недоедания (1,81– (3,10– (2,57– (1,72– (2,10– (1,68– (1,94– 879,41) 77,9) 111,34) 85,87) 31,77) 11,71) 14,09) Продолжение таблицы  212 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Окончание таблицы 1999 2000 2001 2002 2003 Январь – Январь – Январь – Январь – Февраль Февраль Февраль Февраль Июль – Июль – Июль – Показатель Август Август Август Процент детей в возрасте до 2 лет, – 15,41 12,54 12,47 12,17 12,53 11,85 страдающих от умеренного недоедания (3,61– (1,78– (4,40– (3,96– (5,24– (4,55– 23,92) 23,51) 23,79) 23,82) 23,26) 22,59) Процент детей в возрасте от 2 до 4 лет, – 28,46 22,66 22,02 20,69 21,01 19,87 страдающих от умеренного недоедания (4,78– (4,14– (5,56– (5,40– (7,25– (7,10– 42,67) 41,22) 39,61) 38,05) 37,34) 35,98) Процент детей в возрасте до 2 лет, – 4,28 3,24 3,43 3,25 3,55 3,25 страдающих от средней степени (0,00– (0,43– (0,00– (0,35– (0,63– (0,55– недоедания 8,49) 7,30) 9,16) 7,88) 8,27) 7,94) Процент детей в возрасте от 2 до 4 лет, – 6,79 4,95 84,77 4,31 4,60 4,29 страдающих от средней степени (0,83– (0,50– (0,31– (0,29– (0,50– (0,58– недоедания 13,99) 11,8) 11,86) 10,89) 11,81) 10,75) Процент детей в возрасте до 2 лет, – 0,51 0,35 0,39 0,33 0,38 0,39 страдающих от острого недоедания (0,00– (0,00– (0,00– (0,00– (0,00– (0,00– 1,13) 1,08) 1,47) 1,09) 1,33) 1,37) Процент детей в возрасте от 2 до 4 лет, – 0,58 0,42 0,37 0,33 0,35 0,36 страдающих от острого недоедания (0,00– (0,00– (0,00– (0,00– (0,01– (0,00– 1,38) 1,30) 1,13) 1,09) 1,13) 1,19) Процент новорожденных с малым весом, – 4,02 3,27 3,93 3,31 3,04 2,61 родившихся у участниц программы (0,90– (0,40– (0,00– (0,00– (0,00– (0,00– в роддомах 9,74) 33,33) 6,94) 15,79) 14,29) 5,63) Среднее число семей, обслуженных – 581 504 615 534 641 680 в каждом пункте выплаты пособий Процент общего числа участвующих – – 2,04 2,02 2,82 0,83 2,01 в программе семей, которые не забрали (0,75– (0,00– (1,71– (0,00– (0,003– свои пособия 5,48) 8,52) 14,70) 3,69) 4,48) Получатели пособий на образованиеa Число получателей в возрасте 8–17 лет, – – 38,46 61,42 – получающих базовое образование, как (36,63–40,17) (58,35– 66,62) процент общего числа детей в возрасте 8–17 лет в реестре на начало учебного года Число получателей в возрасте 14–20 лет – – 5,17 13,27 – в старших классах учреждений среднего (1,85– 9,25) (7,13– 23,46) образования, как процент общего числа детей в возрасте 14–20 лет в реестре на начало учебного года Число получателей пособий, получив- – – 95,72 94,80 – ших базовое, низшее, среднее и стар- (92,04– 97,41) (85,83– 96,38) шее школьное образование, как про- цент общего числа получателей, зарегистрированных в последних клас- сах каждой ступени образования на начало учебного года Число получателей пособий, продол- – – 71,68 85,05 – живших обучение в школе, как процент (67,63– 75,66) (80,77– 88,54) общего числа получателей, обучавшихся в прошлом году, по состоянию на начало учебного годаb 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 213 1999 2000 2001 2002 2003 Январь – Январь – Январь – Январь – Февраль Февраль Февраль Февраль Июль – Июль – Июль – Показатель Август Август Август Получатели пособий на образованиеa Число получателей пособий, окончивших – – 96,58 95,12 – учебный год, как процент общего числа (91,70– 98,22) (87,99– 96,74) получателей, начавших учиться в этом годуb Число получателей пособий, перешед- – – 83,94 84,19 – ших в следующий класс, как процент (76,21– 92,22) (80,26– 90,53) общего числа получателей, окончивших предыдущий учебный год, по состоянию на начало учебного года ИСТОЧНИК: Levy and Rodriquez, 2005. ПРИМЕЧАНИЕ: – не доступно. Данные – средние по стране; диапазоны указаны в скобках и представляют собой минимальные и максимальные значения на уровне штатов. Если диапазон превышает 100%, это отражает расширение масштабов программы, когда новые или будущие участники включаются в отчет как воспользовавшиеся медицинскими или образовательными услугами, и эта цифра выше, чем текущее число участников программы. a Данные за период с сентября по октябрь каждого года. b Данные за 2001 г. относятся к начальному образованию, а за 2002 г. – к низшей и старшей ступени среднего образования. ТАБЛИЦА А6.2.2. Показатели, собранные на основе выборки в контрольных медицинских пунктах, по месту жительства, в процентном выражении 214 (программа «Oportunidades», Мексика, 2000–2002 гг.) 2000 2001 2002 Показатель Среднее Среднее Среднее 1-я панель 2-я панель 1-я панель 2-я панель 1-я панель 2-я панель Сельские области (Институт социального обеспечения и Министерство здравоохранения) Человеческие Имеет личного врача 96,01 94,70 95,35 96,05 98,50 97,28 98,15 99,20 98,68 ресурсы Имеет личную медсестру 91,90 92,65 92,28 92,65 96,00 94,33 95,75 – 95,75 Снабжение Получает S2 84,09 86,77 85,43 88,70 86,60 87,65 92,15 95,80 93,98 Достаточный объем пищевых добавок для детей 95,49 86,74 91,11 96,90 97,30 97,10 98,10 86,00 92,05 Достаточный объем пищевых добавок 95,03 87,82 91,42 96,70 96,30 96,50 98,20 – 98,20 для женщин Доступность инструментов 87,80 84,97 86,39 87,00 91,10 89,05 90,25 – 90,25 Располагает учебными материалами 81,94 84,67 83,31 88,80 90,20 89,50 87,80 – 87,80 Достаточный объем материалов для лечения 85,52 75,69 80,61 79,90 83,30 81,60 81,95 – 81,95 Достаточный объем медикаментов 72,11 73,41 72,76 71,15 75,35 73,25 72,55 76,80 74,68 Записи Медицинское обслуживание 92,24 94,15 93,20 94,40 94,15 94,28 94,65 – 94,65 Мониторинг предоставления пищевых добавок 91,61 93,06 92,33 95,05 96,70 95,88 96,80 – 96,80 Посещение учебных занятий 92,94 95,50 94,22 94,70 98,05 96,38 97,75 94,40 96,08 Контроль над мероприятиями по здравоохранению 95,01 95,35 95,18 92,30 96,45 94,38 96,40 – 96,40 за счет информационной системы, доступной для всего населения Подготовка требований к пищевым добавкам раз 89,99 90,37 90,18 90,60 92,95 91,78 92,35 – 92,35 в два месяца Обновленные формы S1 75,24 71,00 73,12 81,45 85,85 83,65 85,45 – 85,45 Пропущенные визиты в S2 в течение двух месяцев 95,79 97,95 96,87 97,95 97,95 97,95 97,60 – 97,60 Своевременное предоставление S2 97,22 97,50 97,36 98,75 99,45 99,10 99,45 – 99,45 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 2000 2001 2002 Показатель Среднее Среднее Среднее 1-я панель 2-я панель 1-я панель 2-я панель 1-я панель 2-я панель Продовольствие Мониторинг состояния питания менее 5 лет 90,33 91,87 91,10 92,90 94,45 93,68 95,30 – 95,30 Обучение матерей приготовлению добавок 95,11 94,85 94,98 94,95 98,40 96,68 97,95 – 97,95 Общие показатели Ожидание в течение 1 часа и более при визите в клинику – – – – 65,00 65,00 58,60 62,10 60,35 Беременные или кормящие женщины, – – – – 8,00 8,00 4,70 4,94 4,82 не получившие пищевых добавок Признаны не получившими пищевых добавок – – – – 4,00 4,00 3,80 4,90 4,35 для детей, нуждающихся в них Были вынуждены заплатить за пищевые добавки – – – – 12,00 12,00 17,30 1,30 9,30 (наложенные условия) Острые респираторные заболевания признаны об- – – – – 57,00 57,00 64,40 – 64,40 щей проблемой со здоровьем среди детей их общины Острые желудочно-кишечные заболевания признаны – – – – 37,00 37,00 28,50 – 28,50 общей проблемой со здоровьем среди детей их общины Городские районы (Институт социального обеспечения и Министерство здравоохранения) Человеческие Имеет личного врача – – – 96,00 94,70 95,35 98,90 99,47 99,19 ресурсы Имеет личную медсестру – – – 91,90 92,65 92,28 98,43 98,10 98,27 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ Снабжение Получает S2 – – 83,75 86,75 85,25 85,25 95,57 96,04 95,81 Достаточный объем пищевых добавок для детей – – 95,50 86,75 91,13 91,13 89,42 95,20 92,31 Достаточный объем пищевых добавок для женщин – – 95,00 87,80 91,40 91,40 88,22 95,71 91,97 Доступность инструментов – – 87,80 84,95 86,38 86,38 63,80 70,97 67,38 Располагает учебными материалами – – 82,80 84,65 83,73 83,73 64,41 73,46 68,94 Достаточный объем материалов для лечения – – 85,45 75,70 80,58 80,58 75,29 62,97 69,13 Достаточный объем медикаментов – – 73,35 73,40 73,38 73,38 49,68 56,33 53,00 215 Продолжение таблицы  Окончание таблицы 216 2000 2001 2002 Показатель Среднее Среднее Среднее 1-я панель 2-я панель 1-я панель 2-я панель 1-я панель 2-я панель Записи Медицинское обслуживание – – – 92,55 94,15 93,35 93,27 95,97 94,62 Мониторинг предоставления пищевых добавок – – – 91,55 93,05 92,30 93,51 98,94 96,22 Посещение учебных занятий – – – 92,90 95,50 94,20 96,15 99,10 97,63 Контроль над мероприятиями по здравоохранению – – – 94,30 91,90 93,10 84,85 97,68 91,11 за счет информационной системы, доступной для всего населения Подготовка требований к пищевым добавкам раз – – – 90,00 90,25 90,13 93,24 95,30 94,27 в два месяца Обновленные формы S1 – – – 76,10 71,00 73,55 82,66 89,19 85,92 Пропущенные визиты в S2 в течение двух месяцев – – – 95,80 97,95 96,88 94,80 96,33 95,57 Своевременное предоставление S2 – – – 97,20 97,50 97,35 99,33 99,77 99,55 Продовольствие Мониторинг состояния питания менее 5 лет – – – 90,20 91,81 91,03 95,03 93,94 94,49 Обучение матерей приготовлению добавок – – – 95,50 49,85 72,68 98,31 98,11 98,21 Общие показатели Ожидание в течение 1 часа и более при визите в клинику – – – – – – 42,40 30,30 36,35 Беременные или кормящие женщины, – – – – – – 9,90 5,70 7,80 не получившие пищевых добавок Признаны не получившими пищевых добавок – – – – – – 13,00 14,00 13,50 для детей, нуждающихся в них Были вынуждены заплатить за пищевые добавки – – – – – – 13,20 16,70 14,95 (наложенные условия) Острые респираторные заболевания признаны об- – – – – – – 62,50 64,30 63,40 щей проблемой со здоровьем среди детей их общины Острые желудочно-кишечные заболевания признаны – – – – – – 30,70 30,30 30,50 общей проблемой со здоровьем среди детей их общины ИСТОЧНИК: Levy and Rodriquez, 2005. ПРИМЕЧАНИЕ: – не доступно. Панели проводились в разные двухмесячные периоды в течение года. После регистрации в клинике участники программы получают буклет, содержащий график визитов к врачу для каж- дого члена семьи. Эта информация заносится в форму S1, которую приносит с собой участник программы, что позволяет гарантировать хранение записей о визитах в клинике. Форма S2 предназначена для регистрации соблюдения/несоблюдения семьей санитарно-гигиенических требований. Она должна заполняться медсестрой или врачом медпункта каждые два месяца, чтобы подтвердить соблюдение членами семьи графика визитов. ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ 217 Приложение 6.3. Краткое изложение экспериментальных методов Методы, используемые для выбора контрфактуальной или контрольной группы, известные как планы оценки, могут быть разделены на три категории: экспериментальные, квази-экспериментальные и неэк- спериментальные. Три данных оценки различаются с точки зрения выполнимости, стоимости, степени ясности, обоснованности и меры ошибок выбора. Это адаптированное из работы Раваллиона (Ravallion, 2008) приложение кратко рассказывает об упомянутых методах. Экспериментальное (рандомизированное) построение оценки подразумевает набор ряда субъектов (или других единиц анализа), подходящих по характеристикам и одновременно желающих участвовать в программе. Они произвольно делятся на две группы: те, кто подвергается воздействию, и те, на кого не воздействуют (контрольная группа). Среди всех методов оценки экспериментальные схемы считаются в целом наиболее надежными. Произвольно локализуя воздействие среди подходящих индивидов, процесс оценки сам по себе создает сравнимые между собой группы воздействия и контрольные группы, статистиче- ски эквивалентные друг другу и имеющие соответствующие заданные размеры выборки. Это значительный результат, поскольку теоретически контрольные группы, созданные посредством произвольного назначе- ния, служат идеальными контрфактуальными группами, свободными от смещения выбора, мешающего дру- гим оценкам. Квазиэкспериментальный метод включает создание группы сравнения с использованием сравнения по подобию или рефлексивного сравнения. Сравнение по подобию включает в себя определение людей, не участвующих в программе, сравнимых в отношении существенных характеристик с участниками програм- мы. Группы сравнения по подобию могут быть выбраны перед реализацией проекта (перспективное исследо- вание) или после нее (ретроспективное исследование). Для выбора контрфактуальной группы с использованием методов сравнения по подобию доступны раз- ные методы – более или менее надежные. С помощью трех следующих методов можно создать устойчивую контрфактуальную группу с большей вероятностью: • Отбор подобного по вероятности. Наиболее часто используемым типом сравнения является отбор подобного по вероятности, в котором группа сравнения сопоставляется с группой воздействия с ис- пользованием показателя вероятности (склонности) (прогнозируемая возможность участия с учетом наблюдаемых характеристик). Этот метод позволяет аналитику выделить группу сравнения из выборки лиц, не участвующих в программе, но по своим наблюдаемым характеристикам находящихся ближе всего к выборке участников программы. Метод отбора подобного по вероятности хорош в случае, ког- да аналитику нужно сопоставить много потенциальных характеристик между выборкой из участников программы и выборкой из не участвующих в ней. Вместо того чтобы ставить целью удостовериться в том, что сопоставленная контрольная цифра каждого участника имеет точно такое же значение, что и контрольная переменная X, этот же результат может быть получен путем сопоставления предсказан- ной вероятности участия в программе, P, с заданной переменной X, известной как индекс соответс- твия X. Диапазон этих индексов, вычисленных для группы воздействия, должен тесно соответствовать таковому для сохраненной выборки лиц, не участвующих в программе. Чем теснее соответствие, тем качественнее подбор. Хорошая группа сравнения берется из того же экономического окружения, что и группа воздействия, в работе с ней используются та же анкета и сходно обученные интервьюеры. • Сопоставление по временному периоду. Это еще один широко распространенный тип сопос- тавления, в котором группы получателей помощи, уже претерпевшие воздействие, сопоставляются с группами получателей, отобранных для похождения программы в ближайшем будущем. • Модель разрывной регрессии. Это сочетание традиционных рандомизированных экспериментов и квазиэкспериментов. В моделях разрывной регрессии участники определяются в программу или группу сравнения на основе границы отсечения, установленной до внедрения программы, например предел для применения оценки дохода по косвенным показателям для основанных на потребностях «программ последней надежды» или возрастной рубеж для получения детского пособия или социаль- ной пенсии. Обычно тому, кто достигает определенного предела (или преодолевает его) будет позво- лено участвовать в программе, а тому, кто не достигает значения предела – нет. Основное допущение заключается в том, что те, кто находятся немного ниже или выше установленного предела, будут иметь похожие характеристики, чего нельзя сказать об их участии в программе. Рефлексивное сравнение – еще один тип квазиэкспериментального структурирования. В нем контр- фактуальная группа создается на основе ситуации с участниками программы до ее начала. Таким образом, 218 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ участники программы сравниваются до и после воздействия и выполняют роль как группы воздействия, так и группы сравнения. Этот тип планирования полезен в оценке крупномасштабных воздействий, таких как вне- дрение национальных проектов и программ с участием всего населения. Однако метод рефлексивного срав- нения обладает и существенным изъяном: положение участников программы до и после воздействия может измениться по многим причинам, не зависящим от программы. Например, участники программы обучения могут по ее окончании иметь больше шансов на трудоустройство. В то время как это улучшение может про- изойти благодаря программе, оно может также быть связано с посткризисным восстановлением экономики и растущим спросом на труд. Будучи недостаточно тщательно выполненными, рефлексивные сопоставления могут оказаться неспособными различать программные и «посторонние» эффекты, дискредитируя при этом надежность результатов. Неэкспериментальное построение оценки использует статистические эконометрические множествен- ные методы для оценки различий между двумя группами. В этом случае инструментальные переменные – одна из эконометрических техник, которые можно использовать для сравнения участников программы и людей, в ней не участвующих, с поправкой на ошибку выборки. Она включает использование одной и более пере- менных (инструментов), значимых для участия, но не для его последствий. Это выявляет экзогенные вариации в результатах, относимых к программе, отмечая, что их распределение не произвольно, но преднамеренно. Сначала инструментальные переменные используются для предсказания участия в программе, затем воздейст- вие программы оценивается с использованием предсказанных значений из первого уравнения. Как и квазиэк- спериментальные методы, этот тип построения оценки относительно дешев и легок во внедрении, поскольку может использовать имеющиеся источники данных; однако он ставит ряд трудностей. Во-первых, надежность результатов нередко снижена, так как методология менее надежна статистически. Во-вторых, данная методоло- гия содержит некоторые статистические сложности, что может потребовать экспертизы в построении оценки, анализе и интерпретации результатов. В-третьих, хотя и возможна небольшая поправка по ошибке выборки, полная коррекция представляется проблематичной. ГЛАВА 7 Основные сведения о наиболее распространенных проблемах социальной поддержки КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Существует множество различных типов программ социальной поддержки: денежные и натуральные тран- сферты, общие субсидии, программы общественных работ, обусловленные денежные трансферты (ОДТ) и отмена платы за услуги здравоохранения и образования. В данной главе описываются ключевые осо- бенности структуры, правильный контекст, проблемы внедрения и финансовая история таких программ. Они должны быть хорошо поняты, чтобы политики могли правильно определить, какие именно программы использовать для достижения желаемых целей и охвата конкретных групп людей. Общая классификация или обозначение подобных программ, таких, как например, обусловленные денежные трансферты или программы общественных работ, скрывает различия, поскольку программы с одинаковым названием можно разработать и внедрить разнообразными способами, делая их более подходящими для конкретных условий. Выбор особенностей будет влиять на то, какие слои населения программа будет обслу- живать, и определит типы воздействий, которые она может оказывать. Поэтому те, кто внедряет программы, не должны лишь копировать программы, используемые в другом месте: они должны понять принципы, ле- жащие в основе программы каждого типа, и то, как правильно адаптировать ее к конкретным потребностям и условиям. Качество и тщательность, с которой программы разрабатываются и внедряются – от выбора получателей помощи до обеспечения выполнения условий, выплат пособий и мониторинга, оказывают большое воздей- ствие на эффективность и действенность данной программы. Ни одна программа не гарантирует успеха, а некоторые из них неизбежно будут неудачными. Невозможно переоценить роль хороших систем и умелых менеджеров в получении максимальной отдачи от программы. Всегда возможно усовершенствование программы: новые идеи могут появиться в ходе продуманного уп- равления программой, в результате наблюдений того, как иначе действуют другие программы, в результате инноваций или новых технологий. Постоянно возникают новые идеи о том, как спланировать программы и как разрешать постоянно возникающие проблемы адресности, систем платежей, мониторинга и так далее. Менеджеры программ должны быть информированными и сохранять критический взгляд в оценке того, как новшества, используемые в другом месте, могут быть применимыми к конкретной программе. азвивающиеся страны используют большое количество инструментов социальной помощи, чтобы умень- Р шить влияние бедности и других рисков на уязвимые домашние хозяйства. Тип используемых программ, их цели, специфические особенности проекта и их внедрение варьируются в зависимости от уровня развития страны; объема средств, которые страна распределяет на социальные программы; и региональных особенно- стей, включая как экономические, так и политические условия. Совершенствуются и типы программ социальной помощи, внедряемых в развивающихся странах. За про- шедшие 20 лет наблюдается заметный переход от продовольственных субсидий к более адресным программам, и от использования продуктов питания к выплатам наличными деньгами. Например, до начала 1990-х гг. уни- версальные программы раздачи продуктов питания были популярны в Северной Африке, Южной Азии и стра- нах в Африке к югу от Сахары, но потом было доказано, что они слишком дороги и неэффективны в охвате малоимущих, особенно в сельских районах (см. Alderman and Lindert 1998 and Tuck and Lindert 1996 о процессе реформы в Африке, а также Dev and others 2004 and Mooij 1999b об Индии). После финансовых кризисов конца 1990-х гг. Аргентина и Республика Корея приняли программы общественных работ, которые ранее использо- вались в крупном масштабе главным образом в Южной Азии. Теперь их также используют и некоторые другие страны, такие как Эфиопия, Малави и Уганда. В 1980-х и 1990-х гг. начали действовать системы освобождения от оплаты услуг здравоохранения и образования, сопровождая программы возмещения затрат на услуги, но се- 219 220 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ годняшняя тенденция направлена от возмещения затрат на услуги к свободному доступу к образованию и стра- хованию здоровья. Недавним нововведением стали программы ОДТ, которые обеспечивают денежные пособия семьям, требуя от них осуществлять необходимые инвестиции в здравоохранение и образование своих детей. Для успеха той или иной программы социальной помощи в достижении целей, подчеркнутых в главе 2, критическими являются три фактора. Первый фактор – выбор правильной программы, чтобы она соответ- ствовала потребностям адресных получателей помощи, с учетом политических условий и административных возможностей, или, другими словами, выбор адекватного инструмента для работы. Второй фактор – адапта- ция структуры выбранной программы. Третий фактор – адекватное внимание деталям во всех аспектах внедре- ния программы, от отбора получателей до распределения и мониторинга выплаты пособий. В главе 2 показано, как с помощью программ социальной помощи в общем можно разделить защиту хрони- чески бедных и временно бедных, и как они могут способствовать инвестициям семей, а также другим правитель- ственным стратегиям, которые помогают уменьшить бедность. В данной главе показано, как этих целей можно до- стичь с помощью различных программ и насколько хорошо они подходят для решения конкретных проблем раз- личных групп населения по глубине и типу бедности, по уязвимости или по другим соответствующим категориям. Подобным образом в главах с 4-й по 6-ую описываются ключевые структурные функции програм- мы – осуществление адресности, механизмы оплаты, мониторинг и оценка – являющиеся общими для всех программ. Данная глава переориентирует наш взгляд на конкретную для данной программы форму, чтобы исследовать структуру и особенности внедрения программы каждого типа и то, как могут использоваться про- граммы для достижения предусмотренных целей в отношении определенных групп населения. Кроме того, в главе рассматриваются ключевые преимущества и недостатки каждой программы и проблемы, присущие функционированию успешных и эффективных программ. Для того чтобы организовать отдельные типы программ в представительные группы, можно использо- вать несколько критериев. В этом обзоре мы объединили программы в три основные категории (Вставка 7.1). • Программы денежных и натуральных трансфертов включают программы, способствующие за- щите бедных семей, предоставляя им средства, на которые они могут сохранять минимальный уро- вень потребления. При правильном использовании эти программы могут обеспечить средства к су- ществованию для очень бедных и помочь им в случае экономических потрясений. В их число входят программы, которые обеспечивают семьи необусловленными выплатами в форме наличных денег или квазиденег, включая ваучеры, купоны и марки, обеспечивающие почти ту же покупательную спо- собность, что и наличные деньги. Это самые гибкие программы, они могут быть приспособлены для достижения любой из четырех целей систем социальной поддержки. Другие программы обеспечива- ют доступ к продуктам питания, распределяя нормированные и субсидированные продовольственные товары по адресным группам через продовольственные магазины, доставку продуктов на дом или дополнительные программы питания напрямую для матерей, детей, учащихся и/или перемещенного населения в ситуациях кризиса. Программы выдачи продуктов питания могут обеспечить ту же соци- альную защиту, что другие программы выплат и могут также помочь улучшить питание детей и ма- терей. Наконец, некоторые программы используют ценовые или налоговые субсидии на предметы первой необходимости, чтобы гарантировать или увеличить уровень потребления продуктов питания и других товаров первой необходимости бедными семьями. • Главная задача программ формирования доходов заключается в обеспечении малоимущих неква- лифицированной работой в сфере строительства, ремонта или улучшения местной инфраструктуры. Эти программы обеспечивают низкую заработную плату наличными или в натуральной форме чле- нам бедных семей, желающих работать за такую зарплату. Таким образом, они обеспечивают неко- торую форму социальной защиты хронически бедным и незащищенным семьям от потерь дохода, являющихся результатом экономических потрясений. В то время как главная задача этих программ состоит в обеспечении общественных работ, другие вмешательства в рынок труда, например, профес- сиональное обучение, направление на работу и программы микрокредитов также могут способство- вать доступу к деятельности, приносящей доход. Программы генерирования доходов могут дополнять выплаты и предоставлять возможности для последующего выхода из таких программ. • Программы, обеспечивающие защиту человеческого капитала и доступ к базовым услугам для бедных домохозяйств, обеспечивают обусловленные выплаты, поощряющие использование услуг образования или здравоохранения, или другие стимулы, снижающие стоимость доступа к базо- вым услугам здравоохранения и образования для малоимущих. Таким образом, они также играют важ- ную роль в стимулировании инвестиций в человеческий капитал и обеспечивают жизнеспособную альтернативу в случае проведения правительственных реформ. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 221 ВСТАВКА 7.1. Классификация типов описываемых программ Программы, обеспечивающие необусловленные денежные и натуральные выплаты (трансферты) • Обусловленные денежные трансферты (ОДТ), включающие полуликвиды (ваучеры, купоны и т. п.). Социальные пособия на основе потребностей, социальные пенсии (выплачиваемые без предварительных взносов), выплаты по ин- валидности, пособия многодетным семьям, продовольственные талоны. • Выдача продуктов питания. Целевая выдача продуктов питания и продовольственных наборов, другие продовольс- твенные программы, пищевые добавки для матерей и детей, школьные программы выдачи питания. • Общие субсидии. Субсидии на продукты питания, энергоресурсы, оплату жилья и коммунальные услуги. Программы формирования доходов • Программы общественных работ. Программы общественных работ, в которых малоимущие работают за продукты питания или деньги. Программы, которые защищают и увеличивают человеческий капитал и доступ к базовым услугам. • Обусловленные выплаты (трансферты). Денежные выплаты или натуральные выдачи бедным семьям, зависящие от выполнения конкретных условий в отношении образования и (или) здоровья. • Отмена платы за услуги здравоохранения и образования. Механизмы, обеспечивающие доступ к важным обще- ственным услугам, например, отмена платы за услуги здравоохранения, школьные ваучеры или стипендия. Некоторые программы имеют характеристики, делающие их уникальными, и потому трудно классифи- цируемыми, в то время как другие могут попадать в более чем одну категорию. Например, программы выдачи продовольственных талонов – это программы трансфертов, подразумевающие выдачу талонов, которые могут использоваться как наличные деньги, но в то же время могут ограничивать покупки определенными продоволь- ственными товарами. Поэтому данные программы можно классифицировать также как программы натуральных трансфертов. Еще одним примером являются программы продовольственных пайков, доступ к которым не ог- раничен определенным слоем населения, поэтому они могут рассматриваться как программы трансфертов про- дуктов питания или как общие ценовые субсидии. Подобным образом, Программу помощи женским средним школам в Бангладеш можно классифицировать как программу обусловленных трансфертов, или как программу стипендий. В конце концов, имеет значение не искусственная классификация, а схема и особенности внедрения конкретных программ, которые будут гарантировать их успех и эффективность в отношении их широких целей. В оставшейся части этой главы дается систематический обзор конкретных программ, основанных на ше- сти типах, описанных во вставке 7.1. В Приложении B в конце книги кратко описывается множество программ, упорядоченных по тем же шести группам социальной поддержки и странам, а также указывается уровень рас- ходов и охвата программами. 7.1. Денежные и квазиденежные трансферты Программы денежных трансфертов включают предоставление помощи в форме наличных денег и других ин- струментов, подобных наличным деньгам, которые могут использоваться для передачи средств малоимущим или тем, кто, в отсутствии таких трансфертов, сталкивается с вероятным риском впасть в бедность 1. Список денежных и квазиденежных программ см. в таблице B.1 в Приложении B. ОПИСАНИЕ ПРОГРАММЫ Главная цель денежных и квазиденежных программ состоит в том, чтобы повысить реальные доходы бедных и незащищенных домашних хозяйств. Главное различие между денежными и квазиденежными трансфертами (например, выдачей продовольственных талонов, купонов или ваучеров, которые могут использоваться для покупки продуктов питания), а также выдачей продуктов в натуральном виде состоит в предоставляемом по- лучателям этих трансфертов выборе типов товаров, которые они хотят потребить. Очевидно, что денежные выплаты позволяют их получателям покупать все, что они пожелают; квазиденежные трансферты, напри- мер продовольственные талоны, могут ограничивать выбор конкретными типами предметов потребления; в то время как натуральные трансферты ограничивают выбор полученными предметами потребления. Неко- торые программы осуществляют трансферты, являющиеся частично денежными, частично – натуральными; другие обеспечивают ваучерами, купонами или талонами, которые являются чем-то средним между денежны- ми и натуральными средствами. 222 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Истоки денежных и натуральных трансфертов восходят, по крайней мере, к временам Древнего Рима (Brown 2002; Hands 1968). Программа «Alimenta» (Пищевая), первоначально начатая Нервой и расширен- ная его последователем Траяном, обеспечивала продуктами питания бедных детей. Первым примером про- граммы продовольственных талонов является американская программа (USDA 2008), которая действовала с 1939 по 1943 год и была повторно запущена в 1964 году. Развивающиеся страны, такие как Шри-Ланка в 1979 г. (Edirisinghe, 1987) и Ямайка в 1984 г. (Grosh, 1992) ввели продовольственные талоны, чтобы облегчить краткосрочные экономические трудности, связанные с устранением общих субсидий на продовольственные товары или пищевых рационов. ТИПЫ ПРОГРАММ В этом подразделе обсуждаются четыре основных типа программ: первые три – это чистые денежные выплаты бедному населению, основанные на потребностях, или особым незащищенным группам населения, напри- мер, пожилым людям или семьям с детьми (описание различий между регулярными и особыми группами бедных и незащищенных групп населения дано в Главе 8). Четвертая программа – продовольственных тало- нов – обеспечивает средства с целью повышения уровня потребления продуктов питания 2. Социальная помощь на основе потребностей Программы социальной помощи на основе потребностей – это, по большей части, программы с косвенной проверкой нуждаемости, распространенные в странах ОЭСР, Восточной Европе и республиках бывшего Советского Союза. Некоторые программы трансфертов дохода, основанные на потребностях, обнаружива- ются также в других местах в бедных странах в Африке к югу от Сахары, например, в Мозамбике и Замбии (Devereux and others, 2005; Schubert, 2005) и в Пакистане в Южной Азии (ADB, 2006). Уровень пособий и охват программы сильно зависят от доступных финансовых средств. Пособия обычно весьма маленькие, часто со- ставляющие приблизительно 5–25% стоимости корзины потребления на уровне черты бедности. Некоторые программы обеспечивают регулярные ежемесячные трансферты, например Программа продовольственных субсидий в Мозамбике, в то время как другие предоставляют только случайные выплаты в ответ на экономи- ческие потрясения (описание использования денежных выплат в экстремальных ситуациях см. Harvey, 2005). Кроме того, выплаты могут быть одинаковыми для всех получателей, как первоначально происходило в Пи- лотной схеме социальных денежных выплат в округе Каломо в Замбии 3; могут варьироваться в зависимости от средств, которыми располагают домохозяйства, как в случае Программы гарантированного минимального дохода в Румынии (Pop, Florescu, and Tesliuc, forthcoming); или могут варьироваться в зависимости от размера семьи, как в Мозамбике, где выплаты колеблются от 3 до 6 долл. США в месяц в зависимости от количества детей (Devereux and others, 2005). Социальные пенсии (без предварительных взносов) Тем людям, которые не подпадает под программу пенсионного обеспечения за счет предварительных взно- сов, во многих странах предоставляются пенсии, выплачиваемые без предварительных взносов; в некоторых случаях такие пенсии выплачиваются всем, кто старше определенного возраста. Согласно этим безвзносовым схемам, пособия выплачиваются без учета прошлого трудового стажа. Эти схемы, которые более подробно обсуждаются в главе 8, почти всегда финансируются за счет общих налогов и обычно адресуются малоиму- щим. Уровень пособий варьируется от 3 долл. США в месяц в Бангладеш (примерно 10% среднего дохода на душу населения в 2003 г.) до 106 долл. США в месяц в ЮАР (половина дохода средней семьи и более чем в два раза больше среднего дохода на душу населения в 1993 г. (Bertrand, Sendhil, and Miller, 2003; Duflo, 2003) 4. Программы пособий семьям Программы пособий семьям распространены в европейских странах ОЭСР, Восточной Европе и республиках бывшего Советском Союзе. Пособия часто бывают маленькими (несколько долларов США месяц), представ- ляя лишь часть стоимости продовольственной корзины, хотя в некоторых странах с переходной экономикой со средним доходом, включая Чешскую республику и Венгрию, они обеспечивают более существенный денеж- ный вклад в воспитание ребенка. Пособия семьям могут принимать различные формы, например, пособия на со- держание ребенка с проверкой нуждаемости, подобные трансфертам на основе потребностей, как в Чешской республике, Польше и ЮАР (Вставка 7.2) 5; пособия при рождении ребенка или универсальные трансферты на всех детей младше фиксированного возраста (часто это дети в возрасте до 2–3 лет или дети моложе 16–18 лет), которые наиболее распространены в Европе и республиках бывшего Советского Союза; и программы для ра- 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 223 ВСТАВКА 7.2. Южноафриканская программа пособий на ребенка В южноафриканской программе пособий на ребенка с проверкой нуждаемости пособия выдаются ежемесячно главным по- печителям детей, живущим в бедности. Главная цель программы состоит в том, чтобы обеспечить материальную поддержку малоимущим матерям и малоимущим семьям, чтобы они могли заботиться о своих детях (Monson and others 2006; Samson, MacQuene, and van Niekerk, 2006). Программа была введена в 1998 г. с целью замены государственного пособия на содер- жание ребенка. В 2006 г. программа обеспечивала ежемесячные пособия в 190 рэндов (28 долл. США) 7,4 миллиона бедных детей младше 14 лет; первоначально программа охватывала бедных детей в возрасте до 7 лет. За последние несколько лет возраст был постепенно поднят, и размер пособий увеличился из-за инфляции, в то время как ограничения в проверке материального положения остались теми же самыми. Внедрение. Программу по этим пособиям внедряет и реализует самостоятельное государственное Агентство социального обеспечения ЮАР. Чтобы получить право участвовать в программе, попечители должны представить документы, доказыва- ющие, что они несут основную ответственность за заботу о детях, свидетельство о возрасте детей, и официальное подтвер- ждение места работы и дохода претендента и его супруги (ее супруга). Чтобы получить право на пособие, доход попечителя и его супруга (супруги) не должен превышать 1100 рэндов (170 долл. США) для сельских домохозяйств (или семей, живущих в неофициальных поселениях в городских районах или трущобах, включающих группы самовольных построек с неясным режимом землевладения), или 800 рэндов (120 долл. США) для городских семей, живущих в официальных жилых домах. Два пороговых уровня дохода предназначены для того, чтобы учитывать более высокий средний размер домохозяйств в сель- ских районах, и большее количество зависимых детей в сельских районах (Rosa, Leatt, and Hall, 2005). Во многих областях претенденты на пособие могут получить необходимые свидетельства подтверждения факта состояния в браке или развода, а также официальное подтверждение дохода претендента и супруги (супруга) в полицейском участке. Однако в некоторых районах Восточного Кейпа статус претендента подтверждают руководители программы или лидеры об- щины. Административные расходы программы низкие: регистрация нового претендента в программе стоит лишь 19 рэндов (3 долл. США), то есть менее 1% ежегодных выплат получателям (Budlender, Rosa, and Hall, 2005). Платежи распределяются и контролируются на национальном уровне, но выплачиваются независимыми субконтракторами на местном уровне. Воздействие. Согласно некоторым оценкам (Leatt, 2006), 65% всех детей в Южной Африке живут в семьях, имеющих право на участие в программе, фактически в ней участвуют 80% таких семей. Когда программа только началась, показатели включен- ности в нее были ниже — из-за нехватки административного потенциала местных органов власти и трудностей получения доку- ментов на детей и попечителей. Несмотря на то, что было сделано множество улучшений для уменьшения процента исключенных детей, нехватка документации все еще может представлять ограничение для включения в программу детей из бедных семей. Воздействие программы в целом оказалось положительным. Это связано со снижением уровня бедности, более высоким уровнем занятости, и повышением успеваемости в школе. Дети, получающие пособие, с гораздо большей вероятностью будут зачислены в школу в течение нескольких лет после получения гранта, чем малоимущие дети того же возраста, не по- лучавшие его (Samson and others, 2004). Уроки. Правительство предприняло значительные усилия и смогло повысить уровень участия детей из малоимущих семей в программе, но остается проделать дополнительную работу для того, чтобы охватить неимущие семьи без надлежащей документации. Также предстоит больше поработать над уменьшением числа случаев исключения из программы, что проис- ходит обычно, когда главный попечитель ребенка меняется, часто по причине смерти от СПИДа. ботающего населения, часто со специальной системой для служащих государственного сектора, которые попу- лярны в странах ОЭСР и в некоторых странах со средним доходом, такими как Аргентина (Linden, Skoufias, and Shapiro, 2006). Кроме того, трансферты могут быть либо денежными, либо натуральными, например, в форме субсидий на школьную форму или детские товары. Программы продовольственных талонов, ваучеров и купонов Продовольственные талоны, ваучеры и купоны являются квазиденежными инструментами, адресованными бедным домохозяйствам (Castaneda 1998; Grosh 1992; Hoddinott 1999; Rogers and Coates, 2002), которые могут использовать их для того, чтобы купить продукты питания в авторизованных точках розничной продажи. Роз- ничные торговцы, принявшие эти платежные инструменты, могут обналичить их через банковскую систему. Ценность продовольственных талонов опирается на обязательство правительства оплатить их. Такие программы реализованы в Колумбии, Гондурасе, Ямайке, Мексике, Румынии (где программа была предназначена для помо- щи фермерам после посевного сезона 1997 г.), Шри-Ланке, США и некоторых других странах. Нарицательная стоимость талонов в разных программах варьируется: в одних случаях она имеет денеж- ный эквивалент, в других – натуральный. Размер трансфертов часто обосновывается разрывом между суммой, затрачиваемой на продукты питания, и суммой, на которую можно приобрести минимальную продовольст- венную корзину. На практике пособия часто стоят лишь несколько долларов США и представляют малую долю стоимости продовольственной корзины. Например, на Ямайке, стоимость продовольственных талонов составляет лишь 12% бюджета питания самого низшего квинтиля населения, по сравнению с США, где про- довольственные талоны покрывают 56–70% расходов на питание средних домохозяйств (Castañeda, 1998). 224 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Некоторые программы ограничивают выбор домохозяйств только несколькими конкретными продуктами питания, в то время как другие позволяют семьям покупать любые продукты, какие они пожелают. Продукты питания, разрешенные для покупки в ямайской Программе продовольственных талонов включают рис, куку- рузную муку, обезжиренное молоко и пшеничную муку, составляющие базовую местную продовольственную корзину (Ezemenari and Subbarao, 1999; Grosh, 1992). На те же продукты питания ранее распространялись общие ценовые субсидии. КЛЮЧЕВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОГРАММЫ Ключевые проблемы в реализации программ денежных и квазиденежных трансфертов связаны с гарантией того, что программы охватывают своих предусматриваемых получателей помощи и что денежные средства не исчезнут по пути. В целях эффективности обеспечение адресности и доставка средств должны осуществ- ляться надежно и эффективно, с использованием современных технологий. Отбор получателей помощи Получатели программ денежных трансфертов выбираются с использованием разнообразных адресных ме- тодов. Трансферты на основе потребностей обычно выбираются с помощью проверки или доходов, или нуждаемости, как например, в Болгарии, Венгрии и Румынии; проверки нуждаемости по косвенным показа- телям, как в Армении; или сочетания косвенной и прямой проверок нуждаемости, как в Мозамбике и Замбии. В этом отношении заметим, что Мозамбик также использует показатели состояния здоровья, такие как хрони- ческие болезни или плохое питание (Devereux and others, 2005). Некоторые государства, например, отдельные страны ОЭСР и Маврикий, выделяют специальные средства для того, чтобы идентифицировать инвалидов (Tabor, 2002). Критерии отбора, которые затем применяются на местном уровне, может установить централь- ное правительство, либо эти критерии могут быть определены на местном уровне с учетом местных условий, предпочтений и приоритетов. В Албании и Узбекистане общины используют местную информацию, чтобы достичь лучшего отбора бедных, чем можно было бы ожидать на основе только проверки по косвенным по- казателям (Alderman, 2001, 2002a). Получатели социальных пенсий, не требующих взносов, и участники программ семейных пособий ча- сто определяются по возрасту и месту проживания – как в пенсионных программах Боливии и Лесото, или в программах семейных пособий в Венгрии и Румынии. Выбор может быть также основан на проверке нужда- емости, как происходит в ЮАР в пенсионной программе и программе семейных пособий, или в Болгарии и Польше – в программе пособий многодетным семьям. Выбор может быть также основан на проверке нужда- емости по косвенным показателям, как в пенсионной программе в Чили. Наконец, программы продовольственных талонов могут включать элементы самоадресации. В Гонду- расе пособия по Программе продовольственных талонов для школьников (Bono Escolar) распределяются в выбранных районах через начальные школы, а пособия по Программе продовольственных талонов для ма- терей и маленьких детей (Bono Materno Infantil) распределяются в бедных районах через поликлиники: таким образом, адресность помощи достигается через посещаемость детьми школы или использование поликлиник матерями. С другой стороны, такие программы могут альтернативно накладывать ограничения на круг предме- тов потребления, которые можно купить с помощью талонов, как происходит на Ямайке. Методы выплат Механизмы, используемые для распределения денег и ваучеров получателям, включают банковские системы, почтовые отделения, местные учреждения, такие как школы, и мобильные точки распределения. Программы семейных пособий в Восточной Европе и Программа «Zakat» (Вспомоществование) в Пакистане – схема де- нежных трансфертов, управляемая Министерством по делам религии, – чаще всего используют чеки и бан- ки. Надежный механизм распределения часто обеспечивают почтовые отделения – для Программы пенсий по возрасту в Индии (Farrington and others, 2003), Программы продовольственной поддержки в Пакистане, Программы пенсий по возрасту в Лесото и других программ в иных местах. Другие механизмы выплат вклю- чают использование учителей в Замбии, лотерейных киосков в Бразилии и офисов «Вестерн Юнион» в Сома- ли. Намибия и Южная Африка для доставки наличных денежных средств напрямую получателям используют бронеавтомобили. По сравнению с выплатами наличными деньгами, распределение и погашение продоволь- ственных талонов требует большего объема планирования и подготовки, включая создание надежной системы печати и распределения талонов, и хорошей банковской системы, чтобы розничные торговцы могли быстро их погасить. В последнее время в США и Латинской Америке стали популярными электронные системы вы- 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 225 плат пособий, что дает надежду на снижение затрат и коррупции. Но подобные механизмы, более подробно обсуждавшиеся в главе 5, требуют эффективного административного управления процессом распределения и стартовых капиталовложений. Некоторые программы продемонстрировали, что распределение наличных денег эффективно выпол- нимо даже в трудных ситуациях и в отдаленных местах. Например, в 1990-е годы в Мозамбике распределялись платежи демобилизованным солдатам и осуществлялись разовые платежи жертвам наводнений в форме че- ков, и сельские жители без всяких трудностей их обналичивали (Hanlon, 2004). Масштаб и охват Количество распределяемых фондов и число людей, охваченных денежной программой, зависят от размера трансфертов и типа программы. За исключением Венгрии и ЮАР, большинство развивающихся стран обыч- но распределяют через государственные программы обусловленных денежных трансфертов менее 2% валового внутреннего продукта (ВВП), в то время как западноевропейские страны тратят на программы социальной по- мощи в среднем более 2% ВВП, а на все социальные программы гораздо больше. Охват населения варьируется от 1%, как в Программе продовольственных субсидий в Мозамбике, до 8%, как в Программе гарантированного минимального дохода в Румынии, до 16%, как в Программе экономической помощи в Албании, и до 34% всего населения, как в Программе необусловленных денежных трансфертов в Индонезии. Участие в безвзносовых схемах социальных пенсий по старости в некоторых странах с высоким и средним доходом варьируется в зави- симости от места жительства претендента и критериев адресности. Две наиболее крупные программы проводят Бразилия и ЮАР. Программа сельских пенсий по старости Бразилии нацелена на сельских жителей и охваты- вает 4,6 млн получателей, в то время как городские программы охватывают лишь 0,7 млн пожилых получате- лей. В 1998 г. программа ЮАР охватывала в национальном масштабе 1,8 млн людей разных рас. В Бангладеш недавно была развернута новая для страны с низкими доходами программа помощи бедным сельским жителям, охватывающая ежегодно 1,2 млн получателей (World Bank, 2005a). Охват программами семейных пособий в доле всего населения намного больше, поскольку участие в них является универсальным и основано на возрасте детей, как, например, в Венгрии и Румынии. Однако в Евро- пе в 1990-е гг. наблюдалась тенденция к сокращению и размера пособий и количества охватываемых детей (Rostgaard, 2004). Количество получателей помощи и общие расходы на нее уменьшаются, когда регистрация в программе ограничивается путем использования проверок нуждаемости, как по Программе семейных посо- бий в Болгарии или Программе поддержки детей в ЮАР. Последняя, например, охватывает приблизительно 7,1 млн из 13,5 млн детей, несмотря на то, что 8,8 млн детей имеют право на пособие на основании критерия бедности по доходу (Leatt, 2006). Затраты на программы и охват ими еще более уменьшаются, если право на получение пособий ограничивается семьями, работающими в государственном секторе или в формальном секторе, как в Аргентине и большинстве стран ОЭСР. Охват программой продовольственных талонов сильно зависит от используемых критериев адресности и бюджета программы. В Гондурасе в 1992 г. охват составлял 3% населения, в Ямайке в 1998 г. – 11% населе- ния, и в Шри-Ланке в 1989 г. – 48% населения. Программа продовольственных талонов США (U. S. Food Stamp Program) служит в качестве страхового механизма, поскольку законодательно установлено, что право на по- лучение такой социальной помощи имеют все, кто за ней обратился и отвечает ее критериям. Поэтому охват из года в год варьируется: от 27,5 миллиона человек в 1994 г. до 17,2 млн человек в 2000 г., и 26,5 млн человек (приблизительно 9% всего населения) в 2007 г. Размер пособий в расчете на одну семью варьируется. Напри- мер, в Шри-Ланке размер трансфертов упал с 32% от затрат на продукты питания в 1978 г. до 20% в 1982 г. В США продовольственные талоны соответствуют 25–50% бюджета семьи с двумя детьми (Castañeda, 1998). Административные расходы Административные расходы на программы чистых денежных выплат обычно ниже, чем на любую другую программу трансфертов и составляют чуть более 2% от всей стоимости Программы пособий бедным семьям в Армении до приблизительно 10% затрат на Программы гарантированного минимального дохода в Болгарии и Румынии. Эти затраты ниже таковых на распределение продовольственных талонов из-за стоимости изготов- ления талонов и налаживания механизма получения денег розничными торговцами от правительства в обмен на продовольственные талоны, которые они приняли, что может на 2–5% увеличить затраты по сравнению с денежными трансфертами. Стоимость распределения продовольственных талонов составляет 2,0% всего бюджета этих программ в Шри-Ланке (Castañeda, 1998), 3,0% – в Румынии (Castañeda, 1998), 10,0% – в Ямайке (Grosh, 1994) и 13,5% – в США (Castañeda, 1998). Эти затраты могут быть снижены, если проведение программы и распределение продовольственных талонов будут больше опираться на рыночные механизмы, что сделает 226 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ продукты питания более доступными, а правительствам не нужно будет участвовать в дорогостоящих марке- тинговых операциях. Стоимость программ продовольственных талонов ниже, чем стоимость программ распре- деления натуральных продуктов питания, потому что транспортировка, хранение и распределение объемных продуктов питания обходятся дороже, чем перемещение продовольственных талонов. Денежные программы также дешевле, чем программы общественных работ, поскольку первые не требуют ни материалов, ни инстру- ментов. Наконец, денежные программы не требуют сертификации соблюдения условий, необходимых для программ обусловленных трансфертов. Организации-исполнители Министерства социальной защиты часто проводят в жизнь программы трансфертов на основе потребностей с проверкой нуждаемости и проверкой по косвенным показателям, включая программы пособий по старо- сти, инвалидности и семейные пособия. Например, Министерство социальной политики Польши проводит в жизнь Программу семейных пособий, а национальные и местные отделения социального развития в ЮАР – Пенсионную программу. Иногда пособия многодетным семьям распределяются непосредственно на рабочих местах или, для тех, кто не работает, через местные агентства. В некоторых случаях агентство, которое зани- мается программой пенсий по старости с обязательными взносами, часто также проводит в жизнь дополни- тельные программы социальных пенсий, как в случае Лесото, где этой программой занимается Пенсионное отделение Министерства финансов (Devereux and others, 2005). Программами продовольственных талонов часто руководит Министерство соцобеспечения, как на Ямай- ке до 2002 года, или Министерство сельского хозяйства, как в США. Некоторые страны используют комбина- цию министерств, включающую министерство здравоохранения, как при распределении некоторых пособий, распределяемых по Программе семейных пособий в Гондурасе. Многие программы финансируются централизованно, но содержат некоторые элементы децентрали- зации, которые могут включать внедрение (кадровые ресурсы), финансирование или планирование (крите- рии и цели). Некоторые восточноевропейские страны финансируют программы из центра, но реализуют их на местах. Функция регулирования пенсий по старости часто децентрализована и передается местным офи- сам, которые могут быть частью дополнительных субнациональных органов (местных органов власти), как в ЮАР и Шри-Ланке (Barrientos and others 2003, Annex C). Подобным образом, в Болгарии система адресной социальной помощи содержит штат (местные управления социальной помощи) на местном уровне в муни- ципалитетах (Shopov, forthcoming). РЕЗУЛЬТАТЫ, ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ Несколько исследований и оценок программ денежных трансфертов показали, что, в целом, такие программы эффективно охватывают предусматриваемых получателей помощи и оказывают положительное воздействие на их потребление. Большинство результатов таких исследований применимы и к другим программам тран- сфертов и к оценке эффективности адресности. Охват Оценочные исследования показывают, что программы денежных трансфертов могут эффективно охватить предусматриваемые бедные семьи. Данные из Восточной Европы показывают, что 50–80% трансфертов на основе нуждаемости попадают к самым бедным 40% семейств (Tesliuc and others – в печати). Предваритель- ные исследования Программы детских пособий в ЮАР указывают на то, что эти пособия хорошо достигают детей в бедных семействах (Barrientos and Dejong 2004; Case, Hosegood, and Lund 2005; Samson and others 2004). Программы семейных пособий обычно немного более успешны, чем нейтральное распределение, потому что среди семейств с детьми, особенно с большим количеством детей процент бедности, как правило, выше сред- него. В случае программ продовольственных талонов, 40% беднейших семейств получают 50–80% пособий. На Ямайке 20% беднейших семей получают 31% пособий; в Шри-Ланке 20% беднейших семей получают 40% пособий (Castañeda, 1998; Coady, Grosh, and Hoddinott, 2003). Воздействие Результаты оценок воздействия программ денежных трансфертов были повсеместно позитивными для домохо- зяйств получателей помощи, и частые опасения насчет многих отрицательных внешних эффектов, не подтвер- дились. Данные исследований программ необусловленных денежных трансфертов в развивающихся странах показывают положительное воздействие на потребление и на человеческий капитал детей. В Эфиопии, Лесото, 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 227 Мозамбике и Замбии дети получают пользу от трансфертов, несмотря на то, что не они являются главными объ- ектами программ (Devereux and others, 2005). В ЮАР пенсии, когда их получали женщины, оказывали большое воздействие на антропометрию (вес по отношению к росту и рост по отношению к возрасту) девочек, но слабое влияние на антропометрию мальчиков; положение менялось, когда пособия получали мужчины (Duflo, 2003). Отсюда следует предположение, что эффективность государственных программ трансфертов может зависеть от пола получателя. В Боливии Мартинес (Martinez, 2005) наблюдал положительное влияние программы «Bono Solidario» на потребление семейств и человеческий капитал детей. Значительная часть увеличения потребления происходила от потребления сельскохозяйственной продукции домашнего производства, например, мяса и ово- щей, в результате трансфертов, инвестируемых в производственную деятельность. Пособия на детей и семейные пособия в странах с переходной экономикой эффективно справляются со структурными изменениями семей с детьми, и поэтому эти программы были преобразованы так, чтобы они могли служить в качестве программ социальной помощи (Barrientos and Dejong, 2004). Программы продовольственных талонов показали, что являются эффективными способами перера- спределения дохода, увеличивая доход семейств на 20–25% (Castañeda, 1998). Без Программы продовольст- венных талонов разрыв в доходах на Ямайке был бы намного больше в начале 1990-х гг., когда обесценился ямайский доллар: именно тогда семьи с пожилыми людьми и маленькими детьми получали от программы наибольшую пользу (Ezemenari and Subbarao, 1999). Данные указывают также на то, что программы продо- вольственных талонов, как правило, увеличивают потребление продуктов питания больше, чем программы денежных выплат (Breunig and others 2001; Fraker 1990; Fraker, Мартини, and Ohls, 1995). Одна из возмож- ных причин этого заключается в том, что в домохозяйствах к продовольственным талонам относятся не так, как к наличным деньгам. Еще одна причина состоит в том, что талоны могут оказываться в руках женщин, которые гораздо более склонны увеличивать расходы на питание и другие базовые потребности. Трудно по- казать воздействие продовольственных талонов на состояние питания. В нескольких случаях использование продовольственных талонов было связано с повышенным потреблением белка и питательных микроэлемен- тов (Butler and Raymond, 1996). Возможное отрицательное влияние денежных трансфертов включает их отрицательное воздействие на желание работать; неправильное использование всей суммы денег; изменение желаемого количества детей; и потребление продуктов, не связанных с питанием, например, алкогольных напитков и табачных изделий. Од- нако в то время как пенсии по старости могут оказывать некоторое отрицательное влияние на решение рабо- тать (более подробно это обсуждалось в главе 5), люди, похоже редко используют обусловленные денежные трансферты в антисоциальных целях, например, для потребления сигарет и спиртных напитков, и женщины не обязательно испытывают неудобства, пользуясь наличными деньгами, а не натуральными продуктами. В кон- фликтных ситуациях чаще могут возникать проблемы коррупции и ненадежности (Harvey, 2005). Эмпирические данные показывают (и иногда этого требуют условия программы), что программы пособий на содержание ре- бенка не повышают вероятность появления новых детей, а скорее способствуют более длительному обучению в школе, что приводит к росту образованности и не увеличивает размер семьи. Страх перед снижением трудовой активности преувеличен. В Замбии большинство людей согласны с тем, что трансферты недостаточны, и поэ- тому стремятся также обеспечить дополнительный доход, но на сокращенном уровне (Wietler, 2007). Программы денежных трансфертов обычно не приводят к устойчивому повышению цен, даже когда они успешно стиму- лируют местную экономику. Шуберт и Голдберг (Schubert and Goldberg, 2004) обнаружили, что в Пилотной социальной программе денежных трансфертов в округе Каломо в Замбии дополнительные закупки продуктов питания, мыла, одеял и сельскохозяйственных материалов не привели к повышению цен на местном рынке. Преимущества Денежные выплаты – это наименее опосредованный тип помощи, созданный для поддержки неимущих и име- ющий ряд преимуществ: • Когда административная инфраструктура уже создана, стоимость действующих программ денежных выплат часто незначительна и гораздо ниже стоимости обеспечения натуральными пособиями. • С точки зрения получателей, денежные выплаты предоставляют большую свободу выбора того, как воспользоваться пособиями для увеличения своего благосостояния, и приводят к большей удовлет- воренности при любом исходном уровне дохода, нежели натуральные трансферты. Получатели по- мощи также считают, что при получении и использовании наличных денег они испытывают меньше стыда, чем при получении натуральных пособий. 228 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Адресные денежные трансферты непосредственно не искажают цены. На изолированных и слабых рынках продуктов питания в сельских районах, денежные трансферты могут вызвать увеличение цен на продукты питания, но если рынки продуктов питания функционируют хорошо, наличные деньги и продовольственные талоны могут укрепить местные розничные институты. • Продовольственные талоны могут защитить потребителей от повышений цен и их можно получить путем самоадресации. Если их можно использовать легко, часто и в небольших количествах в мест- ных магазинах, то они могут помочь стимулировать розничные рынки, в противовес местным по- ставщикам продуктов питания, которые могут понизить местные рыночные цены. Если продоволь- ственные талоны номинируются в натуральных единицах, то они не подвержены инфляции так, как продовольственные талоны, номинированные в деньгах. Самоадресация может быть более широкой, чем в случае с денежными выплатами, если использование купонов ограничено низкокачественными, менее предпочтительными пищевыми продуктами. Недостатки Хотя большинство недостатков программ денежных трансфертов является общими для программ трансфер- тов, возникают некоторые проблемы относительно возможного использования денежных трансфертов, и необходимо позаботиться о том, чтобы ограничить следующие недостатки: • Некоторые утверждают, что женщинам, возможно, трудно сохранять контроль над полученными средствами и использовать их на благо своих детей, вместо того, чтобы способствовать такому анти- социальному поведению, как употребление сигарет или алкогольных напитков мужчинами. • Программы необусловленных денежных трансфертов могут исказить предпочтения. Так как програм- мы денежных выплат строго адресованы на основе уровня доходов, они могут привести к большему негативному влиянию на желание работать, чем натуральные трансферты или программы общест- венных работ. • Изменения цен на продукты влияют на ценность программ денежных выплат. Если уровень денеж- ных выплат не регулируется в ответ на неожиданные колебания инфляции или цен на продукты, то помощь может утратить свое значение и эффективность. • Затраты на распределение для программ продовольственных талонов, как правило, более высоки, чем для программ денежных выплат. Кроме того, продовольственные талоны с большей вероятностью подвержены воровству и мошенничеству, чем продукты питания или наличные деньги, а поскольку использование продовольственных талонов ограничено, они менее желательны, чем наличные деньги. • Денежные выплаты привлекательны для местных элит и непредусмотренных получателей помощи. В результате этого они могут быть более трудными для эффективной адресности, и необходимы хо- рошие механизмы контроля (как подчеркивается в главе 5) для обеспечения, чтобы помощь достигла предусматриваемых получателей. УРОКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ Программы денежных трансфертов – это самый основной тип программ социальной помощи, и они легко могут быть приспособлены к различным ситуациям для широкого круга получателей помощи. Наиболее вероятные получатели помощи Денежные выплаты эффективно используются для удовлетворения многих потребностей бедных людей. В число предусмотренных получателей помощи входят те, кто беден и имеет низкий уровень потребления в силу множества различных причин. Некоторые домохозяйства могут просто иметь в своем составе слиш- ком мало людей, работающих за заработную плату, которая является слишком низкой, и поэтому нуждают- ся в дополнительной материальной поддержке, которая может быть обеспечена за счет семейных пособий, распространенных в Восточной Европе, и за счет продовольственных талонов, как в США. В число других предусмотренных получателей помощи входят семьи, в которых нет никого, кто мог бы работать, по причине возраста или инвалидности. Эти семьи обычно могут получать пенсии, как в Бангладеш, и семейные пособия или продовольственные талоны, как в ЮАР. Программы денежных выплат также могут обеспечить времен- ные денежные трансферты тем, кто пострадал из-за потери активов, дохода и/или снижения потребления в результате незастрахованного экономического потрясения, как это, например, произошло после стихийных 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 229 ВСТАВКА 7.3. Использование и эффективность денежных выплат во время чрезвычайных ситуаций Рентабельность и гибкость денежных пособий, в противоположность поддержке в натуральной форме, крайне важны во вре- мя чрезвычайных происшествий, когда критически важно быстро оказать помощь и адаптироваться к потребностям конкрет- ных получателей. Наличные деньги могут также оказывать положительное влияние на местные рынки и торговлю; однако, и для чрезвычайных ситуаций характерны те же недостатки, которые присущи всем программам денежных трансфертов. В частности, риск недостаточного обеспечения безопасности перевозки наличных денег может быть более реальным, чем в нормальных обстоятельствах (Peppiatt, Митчелл, and Holzmann, 2001). План программы денежных трансфертов должен учитывать все эти факторы и приспосабливаться к конкретному проис- шествию. С точки зрения целей программы, использование наличных денег предоставляет возможность связывать выда- ваемое пособие с вопросами долговременного развития, но непосредственная цель при бедствии состоит в том, чтобы помочь наиболее социально уязвимым и наиболее пострадавшим людям — обычно перемещенным лицам, вдовам, сиротам и пожилым. Как в 2005 г. в Программе эвакуации во время цунами в Шри-Ланке, адресация помощи может сочетать геогра- фические критерии (наиболее сильно пострадавшие от наводнения районы) и категориальные критерии (снесенные дома) с дополнительной идентификацией получателей помощи на местном уровне. Виллибалд (Willibald, 2006, p. 332) предлагает, например, в случае денежных выплат бывшим участникам воюющих сторон после конфликта, «отдать приоритет тем, кто хочет разоружиться, но не исключать тех, у кого нет оружия». Размер трансфертов и выбор времени для них зависят, прежде всего, от цели и могут включать стоимость потерянных активов и более регулярные трансферты в поддержку средств к существованию. После стихийных бедствий на Мальдивах, в Пакистане и Шри-Ланке, денежные трансферты в первую очередь были направлены на цели восстановления активов, но также связывали трансферты с состоянием восстановления жилья. Независимая международная организация Оксфам (Oxfam) разработала множество мер для того, чтобы создать для использо- вания наличных денег более безопасную среду, включая ограничение местной информации о перемещении денежных средств; закрытие доступа к банковским транзакциям; осуществление небольших по объему денежных переводов между банками; де- централизация ответственности за распределение платежей и вовлечение множества сотрудников; выплаты наличных денег на специальных условиях; маленькие, частые денежные выплаты; распространение информации для всех заинтересованных сторон (старейшин общин, комитетов, политических деятелей и лиц, не получающих помощь), использование надежного пер- сонала из местных сотрудников, которым доверяют глава офиса и команда; и гарантия того, что члены общины выбирают безопасные места для своих денежных расходов (Creti and Jaspars 2006; Khogali and Takhar, 2001). Воздействие. Основываясь на опыте использования денежных трансфертов в экстремальных ситуациях, Харви (Harvey 2005, p. 36) заключает: «Люди разумно тратят деньги, которые они получают, денежные проекты обычно не приводят к устой- чивому повышению цен, а женщины могут участвовать в процессе принятия решений и иметь право голоса относительно выгод от ваучеров и денежных средств». Уроки. Даже в трудных ситуациях денежные трансферты могут быть безопасно переданы, и таким образом быстро и эффек- тивно можно поддержать социально уязвимые группы населения после бедствия. Например, Программа помощи в экстре- мальных ситуациях (внедренная норвежским фондом Horn Relief and Norwegian People’s Aid и финансируемая нидерландской компанией Oxfam Novib Netherlands) смогла распределить в общей сложности 691 500 долларов США 13 830 пострадавшим от засухи семьям в Сомали в 2003–2004 годах — самые масштабные денежные меры, когда-либо предпринятые в Сомали (Ali, Toure, и Kiewied, 2005). бедствий в Индонезии, Мозамбике и Пакистане. См. также вставку 7.3 об эффективности и гибкости денеж- ных выплат во время чрезвычайных ситуаций. Должный контекст и политэкономические соображения Денежные выплаты – самые очевидные и простые инструменты для того, чтобы облегчать проблемы бедно- сти в большинстве обстоятельств, пока продукты питания есть на рынке, в противном случае цены на про- довольствие вырастут. Поэтому не удивителен тот факт, что денежные трансферты являются главным типом социальной помощи в странах ОЭСР, которая потенциально доступна в той или иной форме более чем 80% населения промышленно развитых стран (International Labour Office, 2000). Но в развивающихся странах су- ществует гораздо меньше программ денежных трансфертов, а те, что реально существуют, предоставляют, как правило, лишь небольшие пособия, главным образом тем, кто не может работать, и они эквивалентны менее чем 2% ВВП этих стран. В развивающихся странах по ряду причин меньше программ социальной защиты реализуются в форме денежных трансфертов. Во-первых, сумма денежных средств правительств в бедных развивающихся странах ограничена, поскольку они с большей вероятностью получают ресурсы в форме продовольственной помо- щи. Во-вторых, поддержка чистых денежных трансфертов затруднена из-за недостатка опыта обеспечения адресности программ. Наконец, правительства и доноры могут уделять первостепенное значение программам, способным ослабить структурные ограничения с пользой для своего роста и развития, а не программам, уве- личивающим доход от трансфертов или потребительский спрос. 230 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Несмотря на эти ограничения, потребность в программах социальной помощи, в которые встроена ка- кая-то форма денежных трансфертов, в развивающихся странах растет. Об этом говорит возродившийся ин- терес со стороны некоторых организаций-доноров в продвижении использования программ денежных тран- сфертов как ответной меры на хроническую бедность, небезопасность продуктов питания и СПИД в странах Восточной и Южной Африки с высокой распространенностью ВИЧ-инфекции, таких как Эфиопия, Малави и Замбия (DFID, 2005; Devereux and others, 2005). Цель состоит в том, чтобы частично ответить и на растущую неудовлетворенную потребность в социальной защите с использованием предсказуемых денежных трансфер- тов, а также подтвердить, что регулярные предсказуемые гранты в форме денежных трансфертов идентифи- цированным социально уязвимым группам населения являются эффективным способом сокращения бедно- сти и реализации основных прав человека (Schubert and Beales 2006). Они могут также помочь уменьшить неравенство и гарантировать, что выгоды экономического развития достанутся тем, кто живет в хронической бедности как в обычные времена, так и во времена экстремальных ситуаций 6. Программы денежных и квазиденежных трансфертов могут также эффективно использоваться во время кризиса или для помощи временно бедным, когда тем приходится сталкиваться с изменяющимися экономи- ческими условиями. Охват может быть расширен либо установлением размера трансфертов без ограничения количества их получателей в ходе действия текущих программ, либо путем обеспечения продуктами, чтобы быстро расширить количество временных или краткосрочных получателей помощи. Первая стратегия реа- лизована в Программе продовольственных талонов США, которая не ограничивает количество получателей, хотя им приходится часто повторно регистрироваться. Среди доступных инструментов социальной помощи, семейные пособия и продовольственные тало- ны, по-видимому, наиболее политически приемлемы. Политики часто рассматривают семейные пособия как важный инструмент для предотвращения передачи бедности из поколения в поколение. Продовольственные талоны часто необходимы как хороший компромисс между денежными и натуральными трансфертами, пото- му что они учитывают «репутацию» потребляемых продуктов, иногда – специфических продуктов питания. Конечно, государственная поддержка, вероятно, будет больше, если на включенные в программу предметы потребления будет накладываться меньше ограничений. Продовольственные талоны обеспечивают также способ, помогающий отменить общие субсидии на продукты питания, как например, в Ямайке и Шри-Ланке. Кроме того, сельскохозяйственный сектор и пищевая промышленность частного сектора часто поддерживают программы продовольственных талонов, потому что они расширяют спрос на продукты питания и могут быть поддержаны продовольственной помощью. Использование программ денежных и квазиденежных трансфертов требует, чтобы функционирующие рынки и базовая инфраструктура услуг гарантировали, что снабжение будет достаточным для удовлетворения повысившегося спроса (Barrientos and Dejong, 2004). Действительно, такие программы эффективны только там, где продукты питания легко доступны на частном рынке, где проблема бедных связана только с их поку- пательной способностью, а не отсутствием доступа на рынки, и где потребители покупают большую часть продуктов питания по рыночной цене, розничный рынок функционирует адекватно, а тип предлагаемых про- дуктов питания отражает предпочтения бедных людей. Адаптация к местным условиям и предотвращение незапланированных эффектов Далее описывается, как сделать программы денежных и квазиденежных трансфертов более эффективными в помощи бедным людям, учитывая местные условия, и обеспечить, чтобы трансферты попадали предусмо- тренным получателям помощи, чтобы их не перехватывали не заслуживающие социальной помощи люди, а программы денежных трансфертов не были подвержены коррупции: • Определите четкие цели программы и размеры пособий, которые повсеместно поняты и которые большинство людей считают нормальными, справедливыми и эффективными, чтобы настроить широкую общественность в пользу программы денежных трансфертов 7. Программы денежных трансфертов в развивающихся странах не должны быть чрезмерно ще- дрыми. Учитывая, что бедные домохозяйства часто получают некоторый доход в неформальном секторе или в форме денежных переводов от частных лиц, денежные трансферты могут исполь- зоваться для того, чтобы частично ликвидировать разрыв между текущим уровнем потребления и минимальным уровнем желательного потребления, а не обеспечить полное возмещение дохода. Кроме того, ограничение получателей трансфертов теми, кто не может работать больше, чем они уже работают (временно или постоянно), содержит в себе стоимость трансфертов и уменьшает неблагоприятное влияние на трудовую активность, чему могут способствовать более крупные пособия. Стоимостная величина продовольственных талонов может быть меньше или больше, 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 231 чем текущие расходы домохозяйства на продукты питания в зависимости от целей программы от- носительно питания. Однако если стоимость денежных трансфертов и продовольственных тало- нов не выражена количественно, ее необходимо периодически обновлять, чтобы предотвратить снижение пособий из-за инфляции. • Используйте по возможности наилучший метод адресности, учитывая административный потенциал, чтобы охватить предусмотренных получателей помощи. Подход по категориям, ге- ографический и подход на основе мнения общины могут быть эффективными альтернативами при обстоятельствах, когда проверка формального дохода и нуждаемости является непрактичной (под- робнее о методах улучшения адресности см. главу 4). • Используйте эффективные механизмы платежей. Адекватные механизмы платежей могут варь- ироваться в зависимости от административного потенциала и наличия финансовых каналов, от ис- пользования банковских систем, как например, в Бразилии и Колумбии, до почтовых отделений в Индии и сочетания стационарных и мобильных банков в Бангладеш. Появляющиеся технологии и механизмы платежей (подробнее см. главу 5) могут облегчить осуществление платежей и умень- шить расходы – как для их получателей, так и для руководства программы. Коррупция может угрожать самому существованию программы (пример Мозамбика см. Dan and others, 1997); она может быть уменьшена путем обеспечения умелого администрирования и мониторинга и сохранения небольшой величины трансфертов (Farrington and others 2003). 7.2. Продуктовые трансферты и другие программы предоставления продовольственной помощи Трансферты продуктами питания и другие программы продовольственной помощи обеспечивают людей про- дуктами, когда в этом возникает нужда, – чаще всего в форме пищевых пайков, дополнительных и школьных программ питания или распределения продуктов питания в чрезвычайных обстоятельствах 8. Главное различие между продовольственными программами и денежными программами заключается в том, что для первых ре- сурсом выступают продукты питания и получателям предоставляется ограниченный выбор продуктов. Список натуральных трансфертов продуктов питания и других программ на основе продуктов питания приведен в та- блице B.2 в приложении B. ОПИСАНИЕ ПРОГРАММЫ Главная цель программ продовольственной помощи состоит в том, чтобы обеспечить адекватное потребле- ние продуктов питания, и таким образом помочь неимущим потребителям достичь и поддержать хороший уровень питания. В отсутствие помощи, люди, вероятно, сократили бы потребление продуктов питания, что привело бы к недоеданию, заболеваниям и, возможно, даже смерти. В то же время, программы продоволь- ственной помощи, как правило, улучшают вовлечение уязвимых семей в социальные программы, такие как первичная медико-санитарная помощь (включая пренатальную и послеродовую помощь, а также уход за ре- бенком) и образование. Использование трансфертов в форме продуктов питания восходит к Древнему Египту и Римской импе- рии. Примеры более современной продовольственной помощи можно обнаружить в Южной Азии, начиная с бенгальского голода 1944 г. (анализ причин голода, в котором подчеркивается роль неравного распределе- ния доходов, дан в работе Sen, 1981). ТИПЫ ПРОГРАММ Описываемые в этом разделе программы продовольственной помощи включают программы помощи пищевы- ми пайками и другими продуктами питания, а также программы дополнительного питания, школьного питания и распределения продуктов питания в чрезвычайных обстоятельствах. Продовольственные пайки и трансферты Программы продовольственных пайков и трансферты предназначены, чтобы обеспечить доступ к продук- там питания незащищенным семьям и семьям с ненадежным обеспечением питанием 9. В большинстве слу- чаев семьи, включенные в программу, получают свои пайки в определенных государственных или частных распределительных центрах – бесплатно или по сниженной цене. Например, в Индии прошедшие отбор 232 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ бедные потребители, то есть потребители с доходом ниже черты бедности, могут купить пшеницу и другие продукты по сниженной цене через государственную систему распределения (PDS). Продовольственные пай- ки представляют собой особый случай нормирования, когда нормированные количества продуктов питания доставляют непосредственно семьям-получателям. Многие такие программы действуют в Африке, Латинской Америке и Южной Азии, в том числе: Программа развития незащищенных слоев населения в Бангладеш (вставка 7.4), Бесплатная программа помощи в Эфиопии, и Программа общественных кухонь в Перу. Главное различие между этими программами и общими ценовыми субсидиями, которые обсуждаются ниже, состоит в том, что они ограничивают охват только отобранными в программу получателями помощи 10. Некоторые программы продовольственных пайков ведут свое происхождение от реформ предыдущих программ общих субсидий на продовольствие. Именно так произошло с программой PDS в Индии, когда она начала предоставлять продукты по сниженным ценам семьям, находящимся ниже черты бедности, и с вмеша- тельством с целью стабилизации рыночных цен, осуществлявшимися Национальным агентством обеспечения продуктами питания Индонезии (BULOG), когда оно внедрило новую программу адресного отбора получа- телей помощи (вставка 7.5). Многие люди высказывают серьезные аргументы против использования помощи продуктами питания по сравнению с денежными выплатами. Программы распределения продуктов питания сыграли важную роль в социальной политике и экономическом развитии, частично по причине возможности предоставления про- довольственной помощи из Австралии, США и других стран ОЭСР (del Ninno, Dorosh, and Subbarao, 2007). Но в последние годы возобновились дискуссии по вопросу помощи наличными деньгами, а не продуктами питания (исчерпывающее рассмотрение этих дискуссий см. Gentilini, 2007), частично из-за проблем вокруг использования субсидий на продукты питания в Европе и США, приведших к большим нехваткам продуктов питания, которые раньше распределялись в форме продовольственной помощи. Поэтому уменьшение до- ступности ресурсов продовольственной помощи для экономического развития привело к отходу от исполь- зования продовольственной помощи (Barrett and Maxwell, 2005). Однако ключевой вопрос состоит в способности определить обстоятельства, при которых адекватными являются трансферты продуктами питания, и то, как максимизировать их воздействие. Вставка 7.6 описывает четыре ключевых аспекта, которые следует иметь в виду при такой оценке: функционирование рынков про- дуктов питания, стоимость транзакций, тип и размер трансфертов и предпочтения получателей помощи. ВСТАВКА 7.4. Помощь развитию уязвимых слоев населения, Бангладеш Программа развития уязвимых слоев населения, которая возникла в форме программы помощи в 1975 г., совместно управ- ляется и осуществляется Министерством по делам женщин и детей, а также Мировой продовольственной программой, и адресована примерно полумиллиону крайне бедных сельских женщин. Главная цель состоит в том, чтобы объединить продовольственную безопасность и обеспечение питанием с развитием семей и генерированием доходов. Реализация программы. Местные отборочные комитеты, состоящие из правительственных чиновников, выбранных пред- ставителей местных органов власти и представителей неправительственных организаций, используя предписанные кри- терии, отбирают женщин — получательниц помощи. Поскольку программа функционирует в национальном масштабе, она фокусируется на областях с ненадежной продовольственной ситуацией. Отбор получательниц помощи проводится на ос- нове карты районов ненадежного обеспечения продовольствием, и в соответствии с этим в более ненадежных по питанию районах назначается больше получательниц помощи. Эти женщины в течение 24 месяцев получают ежемесячно по 30 кг пшеницы. С 2002 г. в трех районах вместо зерна выдавалось по 25 кг обогащенной муки из цельного пшеничного зерна (атта). От получательниц помощи также требовалось посещать занятия по обучению генерирующим доход видам деятель- ности, например, выращиванию домашней птицы, содержанию домашнего скота, рыболовству и шелководству; участвовать в просветительных занятиях по социальным и юридическим вопросам, а также по вопросам здоровья и питания; научиться элементарной грамотности и умению считать; получить доступ к кредиту. Кроме того, получательницы помощи обязаны вно- сить ежемесячный сберегательный депозит в 25 Тк (менее 0,5 долл. США), что соответствует примерно 10% продуктового трансферта, на приносящий проценты счет, поддерживаемый неправительственными организациями, обеспечивающими выполнение Программы помощи развитию уязвимых слоев населения в этих районах. Воздействие. Оценки показали, что программа была чрезвычайно успешной в адресном отборе малоимущих женщин в возрасте 15–49 лет. Однако только две трети этих женщин, по-видимому, вышли из абсолютной бедности, став уверенны- ми клиентами микрофинансирования, и уже не опустятся до потребности в правительственном подаянии. Уроки. Программа показала, что сочетание трансфертов продуктами и обучения — это эффективный способ избежать бед- ности в краткосрочной перспективе и уменьшить ее в будущем. ИСТОЧНИКИ: Ahmed, del Ninno, and Chowdhury, 2004; Ahmed, 2005; Malin and Hulme, 2003. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 233 ВСТАВКА 7.5. От всеобщего – к адресному распределению, Индия и Индонезия В июне 1997 г. в Индии, в ответ на результаты нескольких исследований (например, Radhakrishna and others, 1997), согласно которым программа страдала плохой адресностью и высокой стоимостью предоставления одного килограмма зерна, существующая программа PDS была преобразована в адресную PDS. Новая программа дифференцирует коли- чество зерна, которое позволено купить бедным семьям, и цены на него в зависимости от статуса бедности этих семей. Программа PDS ранее предоставляла всем потребителям доступ к рису, пшенице, сахару, маслу, керосину, углю и стан- дартной ткани по субсидированным ценам через сеть зарегистрированных магазинов. С 1997 г. только семьи, прожива- ющие ниже определенной государством черты бедности, имеют право на продовольственную карточку, позволяющую им купить большее количество риса и/или пшеницы, чем раньше (в 1997 г. – 10 кг, в 2000 г. – 20 кг, в 2001 г. – 25 кг) по суб- сидированной цене, равной приблизительно 50% его стоимости. С 2001 г. семьи, живущие выше черты бедности, могут купить продовольственное зерно по льготной цене (равной 70% его стоимости). Индия также увеличивала количество государственных квот карточек для неимущих в пользу более бедных штатов, отказавшись от формулы распределения, по которой предпочтение отдавалось штатам с наибольшим дефицитом продуктов питания, независимо от того, были ли они относительно бедными. До 1997 г. включительно Индонезийская государственная корпорация BULOG, обладая монопольным контролем над международной торговлей рисом, поддерживала на него минимальную и максимальную цены. В 1998 г. Индонезия отка- залась от этой стратегии и заменила ее Программой специальных рыночных операций, переименовав ее в 2001 г. в Про- грамму «Рис для малоимущих семей» – программу субсидий на рис, адресованную малоимущим потребителям (Kitano, Ariga, and Shimato, 1999; McCulloch 2004; Pritchett, Sumarto, and Suryahadi, 2002; World Bank, 2006f). Причиной этого стало изменение валютного курса после азиатского финансового кризиса 1997 г., в результате чего стратегия субсиди- рования производителей риса была преобразована в стратегию, требующую громадных и слишком затратных для бюд- жета потребительских субсидий на рис. По новой программе, BULOG продавала рис 3,4 млн семей по субсидированной цене 1 тыс. индонезийских рупий (0,1 долл. США) за килограмм, по сравнению с рыночной ценой в 3 тыс. индонезийских рупий (0,3 долл. США) за килограмм в августе 1998 г. Программа охватила 10,4 млн семей в 1999 г. и 12 млн семей в 2003 г. Каждая семья, идентифицированная Национальным агентством координации планирования семьи с помощью географических и категориальных показателей, получила право на 10 кг (позже – на 20 кг) риса в месяц. В целом, эта операция была осуществлена успешно. В короткое время рис стал распределяться относительно хорошо управляемым и подотчетным образом. Главные проблемы состояли в следующем: некоторые нуждающиеся семьи были исключены из программы помощи, так как не имели удостоверяющих документов, или отсутствовали в существовавших ранее спи- сках, используемых для адресного определения получателей помощи по данной программе; семьи должны были внести маленький взнос за месячный рацион риса, что означало, что они должны были найти способ профинансировать вы- плату, которая была больше, чем их обычные однодневные затраты; некоторые общины предпочли сами распределять продовольствие, а не использовать предусмотренную схему адресации получателей (SMERU Research Institute, 1998). Опыт Индии и Индонезии показывает, что изменение базового способа помощи возможно; однако все еще необходимы усовершенствования программы. Дополнительную информацию о реформах в Индии см.: Ahluwalia (1993), Dev and others (2004), Government of India (2001, 2007b), Mooij (1999b), Radhakrishna and others (1997), and Tritah (2003); for Indonesia, see ADB (2006), Ahmad and Leruth (2000), Daly and Fane (2002), Perdana and Maxwell (2004), Tabor and Sawit (2001), Timmer (2004), World Bank (2006f), and Yonekura 2005. Программы дополнительного питания Программы дополнительного питания предназначены для обеспечения продуктами конкретно матерей и маленьких детей. Пища может готовиться и потребляться на месте, например, в центрах питания детей, как в Бангладеш, Индонезии и Таиланде, или предоставляться в виде сухих пайков с доставкой на дом, как в Чили, где пищевые добавки распределяются на ежемесячной основе через систему первичной медико-са- нитарной помощи. Боливия, Колумбия, Республика Конго, Гватемала, Индонезия, Ямайка, Перу, Сенегал и Таиланд также имеют программы дополнительного питания (Gillespie, 1999). В таблице 7.1 сравниваются выгоды и затраты этих двух систем. Пищевые продукты, обеспечиваемые на месте, обычно представляют собой дешевую смесь зерновых и бобовых с добавлением жира или масла: типичная диета может состоять из 500–700 Ккал на ребенка в день (UNHCR and WFP, 1999). Потребление пищи на месте представляет некоторые преимущества перед продуктами с доставкой на дом. В частности, пища потребляется предус- мотренными получателями, а ее приготовление контролируется; однако затраты при этом намного выше. Программы питания в школе Программы питания в школе обеспечивают пищей школьников, что стимулирует их зачисление в школу, улучшает их питание и способность оставаться внимательными на занятиях. Программы могут варьировать- ся и обеспечивать завтраком и обедом, как в тайском Проекте школьных завтраков, или легкой закуской, как в Бангладеш (Ahmed, 2004b), до их сочетания, как в Колумбии, Коста-Рике, Гватемале и Перу. Программы 234 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 7.6. Денежные и натуральные трансферты: альтернативы или дополнения? В каких случаях программы трансфертов продуктами питания адекватны? Какие критерии следует иметь в виду, решая, сколь- ко средств распределять в форме продовольствия, а сколько — в форме денег? Разработчики программы, решая, адекватны или необходимы программы трансфертов продуктами питания, должны учитывать четыре ключевых соображения: • Функционирование рынков продуктов питания, включая доступ, транспортировку и хранение, и то, как это отражается на ценах на основные продукты питания. Если рынки в регионах хорошо интегрированы, то денежные выплаты имеют преимущество из-за превосходящей способности частного сектора более эффективно перемещать продукты питания и другие товары по сравнению с государственным сектором. Кроме того, некоторые утверждают, что предоставление наличных денег может оказывать положительное воздействие на мелкую торговлю и другую хо- зяйственную деятельность (Devereux, 2000). Однако, если рынки слабые, плохо интегрированы в регионах или моно- польные, то предоставление денежных средств может повысить цены, что уменьшит ценность трансфертов и может вызвать дополнительные затруднения для тех бедных семей, которые не получают никаких трансфертов (Devereux, Mvula, and Solomon, 2006). Для того чтобы оценить ситуацию, необходим тщательный мониторинг цен, а не продукции. • Стоимость транзакций для программы и для получателей помощи. Большая часть дискуссий о стоимости тран- закций относится к высокой стоимости распределения продуктов питания, поставляемых донорами, по сравнению с относительно более низкой стоимостью распределения наличных денег. Распределение продуктов питания требует времени на организацию, а также хранения и транспортировки; продукты подвержены потерям и хищению, а госу- дарственный сектор, как правило, неэффективен в вопросе снижения затрат. Однако в некоторых местах, где рынки и транспортные каналы не развиты, только государственный сектор может обеспечить адекватные поставки на мест- ные рынки. Также должна быть приняты во внимание затраты получателей помощи, включающие время и расходы на передвижение на местные рынки, которые могут увеличиться, если они удалены или дорога туда опасна. • Влияние формы и размера трансфертов на определение уровня потребления продуктов питания. Бедные семьи с большей вероятностью будут потреблять продукты и хорошо питаться, если они будут получать небольшие тран- сферты. Некоторые утверждают, что мужчины могут использовать денежные трансферты для того, чтобы купить такие предметы потребления, как сигареты или спиртные напитки, и в литературе указывается на то, что небольшие тран- сферты продуктами питания приводят к более высокому потреблению продуктов, чем денежные трансферты (del Ninno and Dorosh, 2003; Fraker, 1990). Кроме того, Ходдинотт и Ислам (Hoddinott and Islam, 2007), а также Якоби (Jacoby, 2002) показывают, что семьи с большей вероятностью привержены (так называемый эффект «липкой ленты для мух») мо- делям потребления и внутрисемейным распределениям, которые оказывают положительное воздействие на питание детей, если они имеют доступ к небольшим трансфертам хороших продуктов питания. • Предпочтения получателей помощи. Предпочтения получателей могут варьироваться в зависимости от обстоя- тельств. Несмотря на то, что получатели помощи могут предпочесть наличные деньги просто потому, что это более гибкий инструмент, они также стремятся максимизировать величину трансферта и степень своего контроля над ним. Вот почему женщины при определенных обстоятельствах могут предпочесть продукты питания деньгам (см. о Бангла- деш: Ahmed, Quisumbing, and Hoddinott, 2007; и о Шри-Ланке: Sharma, 2006). ТАБЛИЦА 7.1. Сравнение вариантов предоставления дополнительных продуктов Вариант/вопрос Пищевые пайки, забираемые домой Питание на месте выдачи Потребление продуктов Нет никакой гарантии того, что паек съедает Все пайки съедаются под наблюдением, питания получателем только предусмотренный получатель – ребе- и можно оказывать помощь больным нок, беременная или кормящая мать.Обычно и недоедающим детям. Однако дома по- семья делит паек, продает его, отдает живот- лучателям могут давать меньше пищи ным или выбрасывает. (что называется замещением). Ответственность Семьи несут ответственность за питание полу- Ответственность за питание может быть и образование семей чателей, и существует меньше возможностей снята с семьи, но в небольших програм- для обучения. Попечители тратят меньше вре- мах питания попечители могут помогать мени и усилий, поскольку им нет необходимо- готовить пищу и кормить получателей. сти идти на участки питания. Можно выявить и решить проблемы питания. Логистика, организация Может быть охвачено большее количество Необходимо много ресурсов, включая и затраты людей с использованием меньших ресурсов хорошо обученный персонал и тщатель- и средств обслуживания. Затраты ниже. ный надзор. Затраты более высоки, включая издержки неиспользованных возможностей попечителей при регу- лярном посещении объекта питания. ИСТОЧНИК: Gillespie, 1999. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 235 школьного питания часто объединяются с другой помощью, такой как просвещение в вопросах здоровья и питания, лечение от паразитов, медосмотр, а также обеспечение водопроводом и канализацией 11. В некоторых программах школьного питания продукты доставляются на дом. Эфиопская программа школьного питания в рамках Всемирной продовольственной программы (WFP) обеспечивает дневной нормой продуктов и забираемым домой пайком растительного масла тех девочек, которые живут в скотоводческих рай- онах и посещают школу, по крайней мере, 80% школьных дней (WFP, 2005). Программа «Продукты для обра- зования» в Бангладеш обеспечивала пшеницей или рисом семьи, которые посылали своих детей в начальную школу, до 2001 г., когда эта программа была преобразована в программу денежных стипендий (Ahmed and del Ninno, 2002; Ahmed, del Ninno, and Chowdhury, 2004). В таком случае паек приносит пользу не только зачислен- ным в школу детям, но может быть разделен среди членов семьи. Распределение продуктов питания в чрезвычайных ситуациях Распределение продуктов питания в чрезвычайных ситуациях включает прямую поставку продуктов пи- тания; дополнительное питание для уязвимых слоев населения; и лечебное питание во время кризисов, чрезвычайных происшествий и в ситуациях, когда люди вынуждены переезжать. (Руководящие принципы определения пищевых рационов для питания на месте и с доставкой на дом см.: UNHCR and WFP, 1999). В некоторых случаях для распределения пищевых пайков могут использоваться школы. Программы экс- тренной продовольственной помощи обеспечивают систему социальной поддержки последней надежды, цель которой состоит в том, чтобы спасти жизни, предотвратив голод, недоедание, заболеваемость и воз- можную гибель в тех случаях, когда государственные и частные институты не в состоянии защитить право людей на питание. Во многих экстремальных ситуациях, например, в лагерях беженцев или лагерях для лиц, перемещенных внутри страны, трансферты продуктами питания – это единственный источник снабжения продуктами питания и они могут быть единственными средствами поддержания жизни, которые имеют семьи. В настоящее время чрезвычайные операции составляют бóльшую долю официальной помощи раз- вивающимся странам, чем когда-либо ранее. Процент всей официальной помощи развивающимся стра- нам, в связи с гуманитарными катастрофами, повысился с 4% в конце 1980-х гг. до 10% в последние годы (Development Initiatives, 2006; OECD Development Assistance Committee, 2001). Кроме того, вмешательства во время чрезвычайных обстоятельств представляют собой важный компонент продовольственных программ в целом и продовольственной помощи в частности, поскольку продукты питания обычно представляют более половины гуманитарной помощи. В 2005 г. спасательные операции во время чрезвычайных ситуаций в форме продовольственной помощи составляли 64% всей продовольственной помощи по сравнению с 26% в 1991 г. (Wahlberg, 2008), и сюда включена помощь после военных конфликтов в Афганистане, Ираке и Либерии; после засухи в ЮАР в начале 2000 и 2001 гг.; после наводнений в Бангладеш в 1998 г.; и после урагана «Митч» в Центральной Америке в 1998 г. КЛЮЧЕВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОГРАММЫ Внедрение программ продовольственной помощи, помимо обычных проблем любой другой программы трансфертов, ставит некоторые логистические проблемы, а также проблемы их осуществления. Это связано с заготовкой и хранением продуктов, включая продовольственную помощь, а также местные и международ- ные закупки; транспортировку продуктов питания на места и их распределение (Jaspars and Young, 1995); а также поиск способов уменьшения потерь, порчи и хищения. Также крайне важным является выбор потре- бляемых продуктов и географических областей, которые должны быть охвачены программой, чтобы избежать непредусмотренных последствий и достичь намеченных целей. Отбор получателей помощи Те же факторы, которые определяют успех адресности в случае денежных трансфертов в целом определяют и эффективность адресности программ продуктовых трансфертов (о Шри-Ланке см. Edirisinghe, 1987). Допол- нительные механизмы адресности могут использоваться для улучшения питания матерей и детей. Наилучшие механизмы адресности в программах продуктовых трансфертов включают использование механизмов индивидуальной адресности, таких как проверка нуждаемости и проверка нуждаемости по косвен- ным показателям; методы самоадресности с помощью малоценных предметов потребления (вставка 7.7); или методы, основанные на критериях, относящихся к риску недостаточного питания, например, таких как по воз- расту или в связи с беременностью 12. Отобранные домашние хозяйства обычно получают карточки, которые 236 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ дают им право на определенное количество продуктов питания по субсидированной цене, как в Арабской республике Египет и в адресной программе PDS в Индии. Прогрессивность трансфертов зависит от того, насколько хорошо они адресованы, а также от времени ожидания помощи и возможной стигматизации семьи из-за ее участия в программе для бедных домохозяйств. Типичными адресными группами программ дополнительного питания являются беременные и кормя- щие женщины, а также дети младше трех-пяти лет. Многие программы предоставляют больше пособий тем, кто плохо питается (пониженная масса тела или недостаточный рост), или тем, кто отстает в росте от нормы. Использование общественных учреждений и выбор бедных районов с ненадежным обеспечением питания может привести к значительной степени самоадресности в странах, где группы со средним и высоким доходом пользуются услугами частного здравоохранения. Выбор получателей программ школьного питания представляет дополнительные трудности, так как от- бор детей в школах затруднителен, так как может вызывать у них чувство стыда и поэтому ограничивать вы- полнимость программы, эффективность и желание участвовать в ней 13. Иногда школы прибегают к диффе- ренцированному возмещению затрат на адресные продукты питания, как в Ямайке и США, или кормят только некоторых детей во внешкольное время, как ранее делалось в Чили. Поэтому выбор школ (институциональ- ных адресных объектов), участвующих в программах питания в школе, является главным критерием, который может использоваться для адресных программ школьного питания, как в Коста-Рике, хотя есть примеры таких программ, как например, Программа школьных обедов США, благодаря которой удалось избежать появления чувства стыда у ее получателей. Может также использоваться гендерная адресность, если регистрация и посе- щаемость девочек особенно низки. Питание в экстренных ситуациях обычно осуществляется в лагерях беженцев или в областях, постра- давших от стихийных бедствий. Проблемы, связанные с механизмами адресности в таких ситуациях, зависят от типа помощи. Программы дополнительного питания могут принести пользу всем лицам конкретного воз- раста (например, всем детям младше двух лет) или пола, в зависимости от уровня недоедания, а также могут ВСТАВКА 7.7. Малоценные предметы потребления и инфрамаргинальное потребление В экономической литературе товары, которые бедные люди потребляют в большем количестве, чем другие сегменты на- селения, определяются как «малоценные товары». Это определение относится к структуре покупок (или отрицательной эластичности дохода), а не к физическим признакам товара. Например, грубое зерно может быть малоценным товаром в том смысле, что семьи с более высоким доходом, скорее всего, не будут потреблять его, но с точки зрения пищевой ценности такое зерно фактически превосходит более популярное шлифованное или очищенное зерно. В экономической литературе количество товара, передаваемого или продаваемого по субсидированной цене, определяется как инфрамаргинальное, если оно меньше, чем количество, которое потребители хотели бы купить по общей рыночной цене. Воздействие субсидий для неимущих лиц на какой-либо товар в значительной степени будет зависеть от того, малоценен ли он, и является ли уровень потребления инфрамаргинальным. Поскольку субсидии на малоценные предметы потребления самоадресуются, выгоды от трансфертов для бедных людей бу- дут больше, чем для небедных лиц. Так как пособия пропорциональны количеству товара, который покупает семья, субсидии на предметы потребления с низкой в идеале отрицательной эластичностью будут прогрессивными (при предположении, что такие предметы потребления есть в наличии). Если программа более узконаправленна, а закупки выбранного товара пред- ставляют сравнительно меньшую долю потребительского бюджета, то уровень дохода, который может быть передан через субсидию на самоадресованный товар, уменьшается. Кроме того, даже программы распределения самых предпочтительных самоадресованных предметов потребления предоставляют самым бедным 40% населения только от половины до двух тре- тей пособий, в то время как самые успешные программы трансфертов с проверкой нуждаемости имеют потенциал предо- ставления самым бедным двум квинтилям более 80% пособий (Coady, Grosh, and Hoddinott 2004; Grosh, 1994). Масштаб воздействия трансфертов на уровень потребления рационированного товара будет больше в том случае, если уровень трансфертов товара не инфрамаргинален, то есть больше, чем обычный уровень потребления. Действительно, для инфрамаргинальных трансфертов уровень потребления увеличивается в соответствии с увеличением дохода семей, по- скольку потребители обосновывают свое решение тем, сколько нужного товара можно купить по цене, доступной на рынке. В случае с трансфертами, превышающими обычный уровень потребления, последнее увеличится намного больше, и будет основываться на ценовой реакции. Меньшая цена покупки (учитывая трансферты) приведет к более высокому уровню по- требления субсидированного товара. Полное воздействие на общее потребление продуктов питания, измеряемых в потребленных калориях, как правило, увели- чивается с размером дохода. Хотя нельзя предположить, что весь прирост дохода тратится на повышенное потребление про- дуктов питания, их потребление может увеличиться более, чем пропорционально росту дохода (см. данные из ЮАР: Alderman and del Ninno, 1999; из Бангладеш: del Ninno and Dorosh, 2003; и результаты исследования программы продовольственных карточек: Fraker, Martini, and Ohls, 1995). ИСТОЧНИКИ: Alderman, 2002b; Alderman and Lindert, 1998. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 237 адресоваться с помощью антропометрических критериев (дополнительные подробности см.. Sphere Project, 2004; Taylor and Seaman, 2004). Методы распределения В большинстве случаев правительства используют свои собственные каналы распределения, чтобы достав- лять, хранить и транспортировать продукты питания, необходимые для программ продовольственной помо- щи. Не удивительно, что вовлечение правительства в маркетинг продуктов питания может привести к неэф- фективности. В Индии, например, зерно для программы помощи продовольствием закупается на северо-за- паде страны, а не ближе к тем местам, где оно распределяется получателям. Широко распространено и встре- чается, например, в Египте, Индии и Ираке, привлечение частных розничных торговцев, которые получают право продавать как ненормированные, так и нормированные товары. Такие розничные торговцы заменили магазины, предназначенные для распределения пайков, и таким образом увеличили доступность продуктов и уменьшили затраты. Из-за длительного процесса распределения и большого количества происходящих транзакций, часть про- дуктов питания, возможно, не доходит до предусмотренных получателей, что приводит к потерям из-за мо- шенничества или порчи. Часть потерь может происходить на складах или в розничных магазинах. В индий- ской адресной программе PDS наблюдатели сообщают о разрыве между официальными оценками количества предоставленных продуктов питания и потребления домохозяйств в 20–35% в зависимости от места и товара (Ahluwalia, 1993; Dev and others, 2004; Mooij, 1999a). Рао (Rao, 2000) обнаружил свидетельства того, что некоторые розничные торговцы просто продают субсидированное зерно по цене свободного рынка, увеличивая так свою прибыль. Это не удивительно, поскольку тайные продажи встроены в любую двухуровневую ценовую систему. Общинная организация и информированность местного населения могут помочь предотвратить потери и мошенничество. Глубокий анализ проблем, связанных с потерями в программах распределения продуктов питания в Бангладеш, проведенный Ахмедом и др. (Ahmed and others, 2004), показал, что потери в Программе развития уязвимых слове населения составляют только 8%, по сравнению с более высокими потерями, харак- терными для других программ в Южной Азии, частично благодаря мониторингу и оценке, проводимыми в си- стеме, а частично благодаря праву женщин на местном уровне требовать отчетности от менеджеров программ. Как уже ранее отмечалось, дополнительное питание может распределяться или путем использования продуктов дома или потреблением их на месте выдачи. Питание на месте выдачи может быть более эффек- тивным в обеспечении того, что адресное население действительно потребляет пищевой паек, хотя это может и не дать дополнительной добавки к обычному рациону, если питание дома будет уменьшено. Хотя органи- зация лечебного питания относительно дорога, оно полезно для детей с существенным дефицитом питания и для питания социально уязвимых матерей (Gillespie, 1999). Главные механизмы поставок для программ школьного питания включают пищу, приготовленную на ме- сте; пищу, приготовленную заранее; комбинацию первых двух; а также купоны. Каждая модель связана со своим набором проблем. Приготовление пищи на месте в развивающихся странах связано с несколькими пробле- мами: большие расстояния, преодолеваемые для того, чтобы принести воду и топливо для ее приготовления, медленно действующие устройства для приготовления пищи и нехватка обученного персонала, что часто пре- одолевается привлечением добровольцев. Во многих случаях необходимость выдерживания времени приема пищи, чтобы максимизировать воздействие программы на образовательные цели, приводит к дополнительным проблемам. Новые подходы с целью повышения эффективности таких программ включают использование за- кусок и продуктов быстрого приготовления, а также отказ от использования частного сектора (Del Rosso, 1999). В чрезвычайных ситуациях, получатели полностью зависят от обеспечения едой и должны получать полноценный рацион. В общем, процесс определения размера и состава порции, частота предоставления и критерии для принятия в программу и выхода из нее подчиняется таким же принципам, как и в других про- ектах дополнительного питания матерей и детей, с учетом той проблемы, что, когда рацион недостаточен или неадекватен, это может привести к авитаминозам, например, пеллагре, если диета базируется главным образом на кукурузе (Taylor and Seaman, 2004). Масштаб и охват Программы предоставления производственных пайков важны в Индии, где по Программе PDS нормирован- ные количества основных продуктов питания распределяяются приблизительно 160 млн семей (примерно 70% населения); в Египте, в котором имеется более 48 млн получателей (более 80% населения); и в Индонезии, где продукты питания получают приблизительно 12 млн семей (примерно 23% населения). Однако некоторые про- граммы пищевых пайков были прекращены, как, например, программа «Tortivales» (Бесплатная маисовая лепеш- 238 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ка) в Мексике; другие были реорганизованы, как, например, программа «JPS Operasi Pasar Khusus» (Специальные рыночные операции) в Индонезии (Yonekura, 2005); а некоторые были заменены другими программами. Так, например, Программа рисовых пайков в Шри-Ланке была заменена Программой продовольственных талонов (Edirisinghe, 1987; Tabor, 2002). Ценность трансфертов варьируется от крайне низкой до 6% общих расходов домашних хозяйств для самого бедного квинтиля населения в Индонезии (Pritchett, Sumarto, and Suryahadi, 2002; Sumarto, Suryahadi, and Pritchett, 2000). Общий охват программами питания сильно варьируется, в пределах от 1–2% населения в Гондурасе до 6% в Чили и 15% населения в Перу. Однако охват определенных слоев населения может быть намного бо- лее высоким. В Чили программами питания охвачены 80% детей до 2 лет и 70% дошкольников, беременных женщин и кормящих матерей (Kain and Uauy 2001). По сравнению с другими типами программ, обсуждавшимися в этом разделе, охват программами школь- ного питания обычно более ограничен. В основном, есть несколько крупных программ, как например, в Бан- гладеш, где Программа школьного питания охватывает 1,2 млн учеников начальной школы из общего чи- сла более чем 15 млн в 6 126 школах, и в Кении, где Всемирная продовольственная программа обеспечивает продуктами питания приблизительно 1,5 млн детей из бедных семей в 3 800 школах, и множество программ, которые имеют меньший охват. Во всем мире в 2004 г. пособия по программам школьного питания в рамках Всемирной продовольственной программы получали в общей сложности 16,6 млн детей в 72 странах (WFP, 2005) (список таких программ дан в приложении к данной главе). Административные расходы Административные расходы программ трансфертов продовольствия относительно высоки, потому что тран- спортировка и хранение продуктов питания на складах дорогостоящи, и к этим затратам прибавляются также расходы на персонал и на информационные системы, требующиеся на программы денежных трансфертов. В Индии стоимость получения зерна получателями Программы PDS была почти на 50% выше цены зер- на для обычных потребителей (Radhakrishna and others, 1997; World Bank, 2001e). Это, возможно, происходило из-за неэффективности, присущей правительственной бюрократии и высокой стоимости государственной распределительной сети. Административные расходы программ дополнительного питания высоки и колеблются в диапазоне от 5 до 25% общих издержек таких программ. В программах школьного питания административные расходы составляют 10–55% общих затрат на эти программы. Затраты на обеспечение ученика 1 тыс. калорий в сутки в течение года колеблются в диапазоне от 20 долл. США в Гватемале и Гондурасе до более чем l00 долл. США в таких странах, как Боливия и Тунис, и до 200 долл. США в Парагвае (Del Rosso, 1999). Организации-исполнители В зависимости от типа программы и страны в программах продовольственной помощи участвуют разные учреждения. В некоторых программах предоставляемых на дом пищевых пайков участвуют департамент со- циального обеспечения и/или правительственное агентство хранения продуктов питания. Так обстоит дело в Программе развития уязвимых слоев населения в Бангладеш, управляемой Министерством по делам жен- щин и соцобеспечению, которое распределяет продукты питания с местных складов, управляемых Мини- стерством продовольствия. В других случаях правительства делегируют распределение частным магазинам или специальным магазинам пайков, как в Программе PDS в Индии, использующей сеть государственного распределения и частных магазинов, чтобы обеспечить получателей помощи продуктами питания. Программами дополнительного питания, как правило, руководят министерства здравоохранения, в то время как системы образования руководят программами питания в школе, которые предоставляют про- дукты питания на месте их потребления. Некоторые программы обеспечения питанием опираются на част- ный сектор. РЕЗУЛЬТАТЫ, ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ Общий показатель успешности программ социальной помощи продовольствием имеет смешанный характер, в зависимости от типа программы и условий ее реализации, в том числе от типов используемых товаров, раз- мера предоставляемых трансфертов и используемых механизмов их предоставления. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 239 Охват Охват малоимущих зависит от используемых в программе товаров, механизма адресности и маркетингового канала. В Эфиопии, несмотря на то, что трансферты продуктами питания доходят лишь до части семей, в ко- торых главой является женщина, и лишь части пожилых людей, они не достаются самым бедным людям, которые живут вне областей, где традиционно не хватает продуктов питания (Clay, Molla, and Habtewold, 1999; Quisumbing, 2003). Индийская программа PDS не отличается хорошим охватом бедных групп, однако те, кто имеет доступ к адресной помощи, потребляют продуктовые субсидии полностью (Tritah, 2003). В сельских программах в индийских штатах Андхра-Прадеш и Махараштра бедные получают 49 и 41% всех трансфертов, соответственно. Соответствующие показатели для городских программ в этих штатах составляют 33 и 31%, соответственно (Dutta and Ramaswami, 2001). Это можно объяснить различными причинами. Согласно Коуди (Coady, 2004), ограниченные в денежных средствах бедные домохозяйства часто не в состоянии использовать свое право на полные пайки, потому что обязаны покупать большее количество, чем они обычно покупают за один раз (Alderman and von Braun, 1984; Rao, 2000). В Программе специальных операций на рынке, Индоне- зия, адресованной «постоянно» бедным (Pritchett, Sumarto, and Suryahadi 2002; Sumarto, Suryahadi, and Pritchett, 2000), низшие 20,0% населения получают 26,4% трансфертов. Программы школьного питания обычно имеют прогрессивный распределительный эффект. Некоторые данные указывают на то, что эти программы охватывают предусмотренных получателей, используя географи- ческую адресность. В программах школьного питания в Чили 53% пособий попадают в низший квинтиль; в Коста-Рике и Ямайке 33% пособий попадают в низший квинтиль, а беднейшие 20% населения получают 30–50% трансфертов (Grosh, 1994). В некоторых случаях, как в Гватемале, пособия получают представители среднего класса (Lindert, Skoufias, and Shapiro, 2006). Воздействие Главная проблема относительно программ помощи продуктами питания состоит в том, чтобы гарантировать, что дополнительные затраты на доставку продуктов питания приведут к увеличению потребления и продук- тов питания вообще и конкретных продуктов, которые улучшат состояние питания получателей помощи 14. Теоретически, эффект программ помощи продуктами питания эквивалентен эффекту программ денежных выплат, поскольку семейства могут полностью заменить полученными продуктами продукты питания, куплен- ные за свои деньги. На практике же воздействие на состояние питания в семьях зависит от того, являются ли распределяемые продукты питания нетто-дополнением к потреблению семей, если, к примеру, размер тран- сфертов является инфрамаргинальным, и относится ли используемый товар к группе малоценных (Ahmed, Haggblade, and Chowdhury 2000; Barrett 2002). Несколько исследований показывают, что воздействие программ продовольственной помощи определя- ется эффективностью адресности, размером трансфертов и выбором предоставляемых потребительских това- ров. Программа «Стакан молока» в Перу хорошо адресована на бедные семьи и семьи с плохим питанием, но воз- действие субсидий не выходят за рамки их ценности как трансфертов дохода в той степени, в которой товарные трансферты являются инфрамаргинальными (Stifel and Alderman 2006). Дель Ниньо и Дорош (Del Ninno and Dorosh 2003) показали, что маленькие трансферты пшеницей в Бангладеш после наводнения 1998 г. оказали положительное воздействие на потребление пшеницы и общий уровень потребления в калориях, и большее воздействие, чем денежные трансферты эквивалентной ценности. Принимая во внимание воздействие на рынки продуктов, исследователи также показали, что увеличение спроса на пшеницу уменьшило на треть потенциально отрицательное влияние программ помощи продуктами питания на цену пшеницы. Этого может не наблюдаться в очень больших с недостаточной адресностью программ, таких как Программа PDS в Индии. Действительно, Радхакришна и др. (Radhakrishna and others, 1997) предположили, что выгоды от пособий PDS как трансфертов дохода была незначительной, а воздействие на бедность и питание – минимальным. Некоторые данные говорят о том, что программы школьного питания способствуют уменьшению крат- косрочного голода и улучшению регистрации в школе и посещаемости, но лишь немногие данные указы- вают на какое-либо воздействие на питание школьников или на результаты их учебы. Множество разных исследований, обобщенных Ахмедом (Ahmed 2004b) и Дель Россо (Del Rosso 1999), выявило, что программы школьного питания оказывают положительное воздействие на посещаемость школы. Например, в Бангладеш посещаемость школ увеличилась на 14%; в Буркина-Фасо, Ямайке и Малави небольшие пилотные программы привели к увеличению показателя зачисления в школы и улучшению посещаемости школ иногда на 36%. Однако в исследовании, проведенном в Кении (Meme and others, 1998), не обнаружились различия в показате- лях посещаемости между школами с программами школьного питания и без них. Правда, трудно обеспечить, чтобы программы школьного питания оказали влияние на зависящее от питания долгосрочное состояние 240 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ детей, поскольку эти программы слишком поздно вступают в действие. Ахмед (Ahmed 2004b), однако, выявил, что в течение одного года действия Программа школьного питания в Бангладеш повысила индекс массы тела участвующих в программе детей на 4%, а их отметки повысились на 15,7%. Преимущества Следующие преимущества программ социальной помощи продуктами питания возникают главным образом благодаря непосредственному улучшению уровня потребления и благополучия получателей помощи: • Трансферты продуктами питания не подвержены инфляции в той же степени, что денежные выплаты. • Трансферты продуктами питания имеют потенциал самоадресации, пока предметы потребления ог- раничиваются малоценными, менее предпочтительными продуктами (пример с желтой кукурузой в Мозамбике см.: Alderman and Lindert, 1998). • Данные указывают на то, что связанные с питанием трансферты способствуют повышенному потребле- нию, возможно, из-за изменений в доле семейных средств, которые контролируют женщины. • Программы распределения продуктов питания могут помочь удовлетворить потребность в обновле- нии запасов продуктов питания правительствами, которые сохраняют такие запасы в целях безопа- сности, как в Бангладеш и Индии. • Пища, предоставляемая в программах школьного питания, может способствовать улучшению успева- емости и посещаемости школы. • Дополнительные выгоды появляются, когда программы дополнительного питания связаны с адекватным уходом за детьми, женщинами, готовящимися стать матерями, или молодыми матерями в поликлиниках. Недостатки Программы помощи продуктами питания имеют следующие недостатки, связанные главным образом с труд- ностью охвата предусмотренных получателей этой помощи и высокими затратами на внедрение и осущест- вление этих программ: • Прямая поставка продуктов питания ограничивает потребительский выбор получателей помощи только доступными продуктами. • Затраты на програмы помощи продуктами питания широко варьируются в зависимости от размера трансфертов, размера адресной группы и логистических трудностей распределения пособий. Затраты на распределение, как правило, более высоки для программ, распределяющих реальные продукты пи- тания в противоположность наличным деньгам или продовольственным талонам. • Закупка, транспортировка и распределение продуктов питания могут потенциально вызывать искаже- ния на рынках продуктов питания. • Программы питания могут дестимулировать питание детей дома, а продукты питания, съедаемые в месте их приготовления, могут заменить продукты питания, приготовленные дома. • Когда программы питания используют программы пищевых рационов, забираемых домой, невозмож- но установить, получают ли от них пользу лица, предусмотренные программой. • Программы дополнительного питания могут иметь тенденцию применяться в городах из-за более высоких затрат распределения в сельских районах. • Программы школьного питания могут быть восприняты как решение всех проблем детей школьного возраста и поэтому могут удерживать от инициативы обращения к другим определяющим факторам питания, учебы и здоровья. • Программы школьного питания могут вызвать у бедных получателей помощи чувство стыда, поэтому их участие в программе не должно афишироваться. УРОКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ Программы помощи продуктами питания, обсуждавшиеся в этом разделе, удовлетворяют различные потреб- ности, обслуживают различные группы населения и поэтому, когда их адаптируют к местным условиям, долж- ны рассматриваться как дополнение одной к другой, а не как альтернативы. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 241 Наиболее вероятные получатели В число наиболее вероятных получателей помощи входят бедные семьи, которые не имеют достаточного дохода, чтобы купить достаточное количество надлежащих продуктов питания, и которые с большей вероят- ностью достигнут улучшения в питании, если смогут получать конкретные продукты или покупать их по суб- сидированной цене; беременные или кормящие женщины; дети младшего возраста, плохо питающиеся дети, зачисленные в школу. Программы питания представляют собой необходимость для людей, которые оказыва- ются перемещенными и попадают в лагеря беженцев или оказываются в других ситуациях без доступа к рын- кам продуктов питания или средствам к существованию, которые могли бы позволить им платить за продукты питания, если они доступны для покупки. Должный контекст и политэкономические соображения Часто правительства используют трансферты продуктами питания, потому что обеспокоены высокими це- нами на продукты питания или потому что товарные рынки неадекватны, и поэтому они должны гарантиро- вать доступ к продуктам питания самым бедным. Ситуация может быть результатом хронической бедности, которую в Индии была предназначена сократить Программа PDS, например, либо результатом стихийного бедствия в виде засухи. Последнее произошло в Эфиопии в 1980-е гг., когда из-за плохой инфраструкту- ры, труднопроходимой местности и ряда государственных мер, которые серьезно ограничили торговлю, то- варные рынки были недостаточно развиты для того, чтобы базировать стратегию борьбы с голодом прежде всего на денежных пособиях, не обеспечивая одновременно с этим достаточно зерна (von Braun, Teklu, and Webb, 1999). Данные из Эфиопии за более поздние годы говорят о положительном воздействии программ помощи продуктами питания, финансируемых за счет иностранной продовольственной помощи, (Derconand Krishnan, 2004; Quisumbing, 2003) на уменьшение социальной уязвимости домохозйств и на защиту их активов (Hoddinott, Cohen, and Bos, 2003). Поэтому продовольственные трансферты могут оказаться необходимыми на изолированных и слабых рынках продуктов питания в сельских районах, где денежные трансферты могут привести к дополнительному росту цен на продукты питания, или же в экстремальных ситуациях заменить нефункционирующие рынки. Один из крайне важных аспектов, который следует учитывать, когда правительства и международные ор- ганизации действуют на рынке, заключается в опасности отрицательного влияния на местные рынки. Напри- мер, можно вызвать обвал местных сельскохозяйственных цен на сырьевые товары и таким образом оказать дестимулирующее влияние на производство, или же можно оказать отрицательное влияние на развитие част- ных рынков. Последнее демонстрирует ситуация в Замбии, где правительственный импорт вытеснил импорт частного сектора (del Ninno, Dorosh, and Subbarao 2005, 2007). Программы помощи продуктами питания – это эффективные инструменты, когда показатели здоровья матерей и детей низки и могут быть повышены путем обеспечения продуктами питания. Берман, Алдерман и Ходдинотт (Behrman, Alderman, and Hoddinott 2004) показали, что уменьшение голода и недоедания важно не только с моральной точки зрения, но и потому, что повышение эффективности здравоохранения и со- кращение затрат на него окупают такие расходы. В то же время использование программ школьного питания может быть смещено в сторонуболее состоятельных семей, когда зачисление в школе детей из малоимущих семей на низком уровне, существование таких программ может помочь повысить этот показатель. Государственное обеспечение продовольствием и программы питания политически обычно более приемлемы, чем денежные трансферты, потому что продукты питания – это товары, заслуживающие потре- бления, и поэтому обеспечение ими может получить национальную и международную поддержку. Сектор сельского хозяйства и пищевая промышленность частного сектора часто поддерживают программы соци- альной помощи продуктами питания, потому что они расширяют спрос на продукты питания, как в случае Программы продовольственных талонов США, поскольку предоставляемые товары закупаются на местных рынках. Необходимость обновлять правительственные запасы продуктов питания, поддерживаемые из со- ображений безопасности, может также обеспечить дополнительную поддержку на местах. Международная или донорская помощь может быть обеспечена, если программы предназначены для распределения продо- вольственной помощи. Адаптация к местным условиям и предотвращение незапланированных эффектов Внедрение программ социальной помощи на основе продуктов питания требует решения следующих основ- ных проблем с затратами на обеспечение, хранение и доставку продуктов питания, а также предотвращением их утечки к непредусмотренным получателям: 242 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Типы распределяемых продуктов должны быть приемлемыми для местного населения. Такие продукты могут быть малоценными предметами потребления с высокой питательностью, но должны учитываться местные экономические условия, вкусы и сезонные характеристики. • Выбор времени для программ распределения продуктов питания крайне важен для спасения жизней и поддержания средств к существованию после выхода из кризисной ситуации. Такие программы должны обеспечивать во время кризиса больше ресурсов, чем в другое время. Например, программы питания в экстренных ситуациях являются самыми эффективными в острой фазе кризи- са, обеспечивая питанием в центрах питания или лагерях для перемещенных лиц или беженцев, где люди намного более уязвимы из-за заболеваемости и смертности от инфекций. Выбор времени важен также после начальной острой фазы, чтобы дополнительная помощь в форме пищевых пайков или трансфертов не увеличила на местных рынках предложение продуктов питания после следующего урожая (если предположить, что он будет нормальным) и таким образом не оказала отрицательного влияния на местные цены и будущее производство. Именно так произошло в Эфиопии в 2001 г., ког- да средства продовольственной помощи прибыли слишком поздно. • В качестве стимула участия в программе женщин предлагается, чтобы продукты питания пере- давались напрямую женщинам одновременно с оказанием услуг первичной медицинской помо- щи и образования. Очевидно, предоставление пособий женщинам делает программы предоставления продовольствия более эффективными в части достижения питательности. Согласно Роджерсу (Rogers, 1996), предоставление трансфертов домашним хозяйствам, где главой является женщина, имеет более высокое связанное с питанием воздействие на отдельных членов семьи, чем предоставление их мужчи- нам. Когда программы распределения дополнительных продуктов питания обеспечиваются в контексте более комплексной программы здравоохранения и просвещения, то они могут оказать большее воз- действие на показатели здоровья. Это может быть достигнуто, например, путем предоставления услуг здравоохранения всем членам семьи, когда они забирают продукты питания, или путем разрешения им забрать продовольственную помощь, как только они продемонстрируют адекватную заботу о здоро- вье. Интеграция школьного питания, распределения продуктов питания и дегельминтизации улучшает показатели детского здоровья, питания и посещаемости школы. В Индии ученики начальных классов школы, питающиеся в школе и проходящие лечение от кишечных паразитов, показывают сокращение паразитарной инфекции на 40–71% при минимальных дополнительных затратах. В Индонезии соче- тание дегельминтизации с питанием в школе оказало большее воздействие на увеличение роста детей, чем в том случае, когда обеспечивалось только питание (Del Rosso, 1999; Del Rossoand Marek, 1996). • Особого внимания требует необходимость избежать появления чувства стыда из-за участия в программах помощи продуктами питания. Например, невозможно предоставлять школьные завтраки только одному ребенку, и не предоставлять их другим детям. 7.3. Общие субсидии В качестве общих мер, направленных на контроль над ценами продуктов питания и других важных предметов потребления используются общие ценовые субсидии и неадресные продажи субсидированных предметов потребления 15. Список программ общих ценовых субсидий дан в Таблице B.3 в Приложении B. ОПИСАНИЕ ПРОГРАММЫ В противоположность адресным программам распределения предметов потребления, субсидированные цены или продажи таких товаров не являются административно адресными. Это означает, что все потребители имеют доступ к одним и тем же товарам по одинаковой цене, хотя иногда и на фиксированную сумму, одна- ко даже в этом случае вмешательство в рынок может до некоторой степени «отбитать» малоценные товары, а именно такие, спрос на которые падает, когда доходы растут (описано во вставке 7.7). Главная цель субсидий состоит в обеспечении доступа к продуктам питания и другим товарам первой необходимости по ценам, которые потребители могут себе позволить. Контроль над ценами на основные предметы потребления очень важен не только для малоимущих домохозяйств с ненадежным питанием, но также отвечает политической необходимости воспрепятствовать росту цен. Действительно, реформы, от- меняющие существующие субсидии, обычно трудно осуществить, и часто они искажаются из-за общего недовольства, политической оппозиции, а иногда и бунтов. В качестве примеров можно назвать голодные бунты, последовавшие за выборочным повышением цен на предметы потребления в Египте в 1977 г., а позже 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 243 голодные бунты, которые произошли вслед за девальвацией валюты и последующими увеличениями цен на продаваемые предметы потребления в Индонезии и Зимбабве в 1997 г. Усилия правительств по контролю цен на продукты питания и другие товары первой необходимости уходят корнями, по крайней мере, на 4 тыс. лет назад во времена Древнего Египта, Вавилона, Греции и Рима16. Всеобщее рационирование применялось главным образом в военное время с целью обеспечения доступа го- родских потребителей к минимальному количеству определенных товаров в отсутствие функционирующих рынков. Общие субсидии на продукты питания были распространены в Северной Африке, Южной Азии и странах Африки к югу от Сахары с XIX века вплоть до 1990-х гг. В нескольких странах Латинской Америки и бассейна Карибского моря – например, в Аргентине, Бразилии, Ямайке и Мексике – также пытались реали- зовать общие субсидии на продукты питания (Grosh, 1994). Многие страны до сих пор обеспечивают явные и неявные субсидии на нефтепродукты и электроэнергию, иногда с высокими издержками, когда мировые цены повышаются так, как в 2005 г. ТИПЫ ПРОГРАММ В этом разделе описываются три типа стратегий и программ: это, во-первых, программы, обеспечивающие универсальное, косвенное поддержание цен на продукты питания; во-вторых, программы, способствующие продажам по субсидированным ценам неограниченного или нормированного количества продуктов питания; и, в-третьих, программы, которые обеспечивают всеобщие субсидии на энергоносители 17. Таким образом, этим рядом программ охватываются разные предметы потребления от основных продуктов питания, таких как рис, пшеница и кукуруза (кукурузная мука), до осветительного топлива и топлива для приготовления пищи и бензина для транспорта. Некоторые программы включают также напитки и мыло, но они не описываются подробно в этом разделе. Универсальная косвенная поддержка цен на продукты питания Универсальная косвенная поддержка цен на продукты питания – это бессрочные, неадресные субсидии, цель которых состоит в снижении цен, которые население платит за основные продукты. Часто эти стратегии являются частью общих усилий правительства по стабилизации цен, как в Индонезии, которая серьезно вмешивалась в рынок риса с 1960-х гг. по 1997 г. Такое вмешательство осуществляется через косвенные на- логи или субсидии производителям, включая закупки, торговые квоты или другие рыночные интервенции для того, чтобы стабилизировать цены, а также через искусственное смещение валютного курса (Krueger, Schif J and Valdes, 1991) или освобождение от налогов, как например, освобождение от 14%-ного налога на добавленную стоимость (НДС) на кукурузу и керосин в ЮАР. Но большинство усилий по стабилизации цен, в конечном счете, потерпели неудачу из-за высоких бюджетных затрат. Однако Индонезия успешно стаби- лизировала цены с начала 1970-х до середины 1990-х гг. благодаря сочетанию внутренних закупок, прави- тельственного импорта и субсидированных продаж предметов потребления через Национальное агентство материального обеспечения продуктами питания BULOG (Timmer, 1991, 1996) 18. Субсидируемые неадресные продажи Правительства могут также обеспечить всеобщий доступ к продуктам питания или другим предметам по- требления через субсидируемые, неадресные продажи через государственные центры распределения или назначенные частные магазины на основе принципа «первый пришел – первый обслужен». Так обстоит дело в отношении субсидий на хлеб и муку в Египте (вставка 7.8). Когда правительство не хочет субсидиро- вать все продажи какого-то товара, количество может быть нормировано посредством установления лимита на то количество товара, которое может купить семья. В таких случаях правительства устанавливает лимит на количество для того, чтобы сократить потребительский спрос и ограничить стоимость субсидий, в то время как продажи на свободном рынке остающегося количества лимитируемых товаров часто разрешены (Pinstrup-Andersen, 1988). Субсидии на энергию и коммунальные услуги Субсидии на энергию и коммунальные услуги включают регулирование рынка и субсидированные продажи нефтепродуктов и электричества 19. Чаще всего субсидируемые нефтепродукты включают бензин и дизельное топливо, используемые для транспорта и для генерирования электричества для использования в сельском хозяйстве; керосин, используемый для освещения и обогрева, а иногда и для приготовления пищи; и сжижен- ный газ, используемый для приготовления пищи. Главное оправдание таких субсидий состоит в гарантиро- 244 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 7.8. Универсальная система субсидий на хлеб и муку, Египет Система субсидий на продукты питания в Египте – важный компонент социальной помощи бедным и основа долгосрочной стратегии правительства по обеспечению социальной справедливости и политической стабильности. Главная цель состоит в том, чтобы гарантировать доступность основных продуктов питания, способствуя, таким образом, уменьшению детской смертности и недоеданию и смягчая неблагоприятные эффекты экономической реформы и структурной реформы. Система субсидий на продукты питания начала осуществляться в 1941 г. и за много лет подверглась нескольким измене- ниям. Нынешняя программа охватывает несколько предметов потребления. Хлеб baladi (круглые, плоские лепешки, испе- ченные из муки из цельной пшеницы) и fino (батоны, испеченные из хорошо очищенной муки), а также пшеничная мука, на которые соответственно приходится 62% и 15% субсидий, доступны всем потребителям, независимо от их уровня дохода. Что касается сахара, кулинарного жира и других предметов потребления, которые составляют менее 25% субсидий, то субсидии на них предоставляются тем домохозяйствам, у которых есть продовольственные карточки (домохозяйства с бо- лее высоким доходом получают красные карточки с низкими субсидиями, а малообеспеченные домохозяйства – зеленые карточки с высокими субсидиями). Общая стоимость системы достигла своего пика в 1977 г. Реформы хлебных субсидий начались в начале 1980-х гг., когда цена наbaladi впервые поднялась с 1 до 2 пиастров из-за введения в употребление более высококачественного хлеба за 2 пиастра наряду с хлебом за 1 пиастр. В 1989 г. с помощью такого же метода цена была вновь повышена, уже до 5 пиастров. В результате расходы на хлебные субсидии значительно уменьшились. После девальвации египетского фунта в январе 2003 г. стоимость пшеницы увеличилась, и в апреле 2004 г. правительство ввело в потребление хлеб fino, который продавался в гораздо меньшем количестве, чем прежде, и общая стоимость субсидий снова увеличилась. Реализация. Потребители могут купить любое количество хлеба и муки в местных, частных, лицензированных розничных фир- менных магазинах по фиксированной цене. Субсидии составляют 67% на хлеб baladi, 47% на хлеб fino и 66% на пшеничную муку. Воздействие. Нынешняя система не адресована бедным так, как это необходимо. Исследования показывают: несмотря на то, что бедные семьи потребляют больше субсидированного хлеба baladi, чем небедные, и что потребление муки нем- ного увеличивается с повышением дохода (Adams 2000; Ali and Adams, 1996), пособия распределяются среди групп дохода примерно одинаково. Эта ситуация, однако, намного лучше, чем она была в начале 1980-х гг. перед реформами, когда рас- пределение пособий было немного смещено к состоятельным (хотя, как часть дохода, пособия больше помогали бедным) (Alderman and von Braun 1984). Однако, плохая адресность на бедных вкупе с потерями внутри системы (28% субсидирован- ной пшеничной муки и 12% хлеба baladi никогда не доходят до предусмотренных получателей) означает, что к нуждающимся людям попадает лишь приблизительно одна треть субсидий. Уроки. Нынешние субсидии на хлеб baladi в состоянии обеспечить пособия большинству бедных (75% из находящихся в низшем квинтиле), особенно городской бедноте (90%-ный охват), помогая им сохранять минимальный уровень потре- бления, хотя субсидии – это дорогой способ обеспечения продовольственной безопасности и питания бедных. Стоимость передачи всем потребителям хлеба baladi стоимостью в 1 египетский фунт составляет 1,16, но поскольку 61% выгод от субсидий на хлеб baladi перепадает не-нуждающимся, стоимость охвата нуждающихся домохозяйств увеличивается до 2,98 египетских фунтов. ИСТОЧНИКИ: Ahmed and others, 2001; World Bank, 2005c. вании того, что домохозяйства имеют доступ к этим предметам по разумным ценам; однако, стоимость таких субсидий может быть крайне высокой, иногда выше субсидий на продукты питания, в то время как эффектив- ность их адресности, как правило, намного ниже, чем для продуктов питания. Субсидии на энергию отличаются от субсидий на продукты питания в нескольких важных отношениях. Во-первых, субсидии на объединённые в сеть коммунальные услуги, такие как электричество, требуют того, чтобы получатели помощи были связаны с сетью услуг. Там, где энергосети не развиты, многие будут исклю- чены. Для тех же, кто подключен к сетям, регулирование множественными ценами путем взимания незначи- тельного тарифа за первые использованные киловатты и более высокого – за использование электричества выше определенного порога, проще, чем применение субсидий на энергию. Цены могут также устанавливать- ся с учетом географического местоположения. Как и в отношении продуктов питания, гарантирование воз- можности использовать какое-то минимальное количество энергии может быть важно, как, например, в случае обеспечения минимумом электричества и обогревом в районах с холодным климатом. Вопросы рыночных искажений и плохой адресности остаются актуальными, как и для других программ трансфертов, но в отно- шении энергетических субсидий часто более заметны. КЛЮЧЕВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОГРАММЫ Использование общих ценовых субсидий связано с финансовыми, административными и логистическими проблемами. Косвенное вмешательство в рынок может иметь низкие административные затраты, но может оказать неблагоприятное воздействие на рынки и привести к тому, что правительства понесут большие фи- нансовые потери, как это происходит в результате налоговых и тарифных льгот, например, льгот на НДС в ЮАР (Aldermanand del Ninno, 1999) и тарифных льгот в Мадагаскаре. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 245 Субсидии на энергию могут также быть предоставлены путем регулирования цен по цепи производства и распределения без компенсации регулируемым компаниям их убытков (Baigandothers, 2007;Coadyandothers, 2006). Такие неадресные, прямые рыночные интервенции легче осуществить, чем адресные программы, но они сопровождаются теми же затратами на транспорт и распределение, а также логистическими проблемами, как и другие программы товарных трансфертов. Отбор получателей помощи В силу природы программ общих субсидий, их получатели не выбираются напрямую, и могут использоваться только косвенные методы, чтобы гарантировать, что бедные получат больше выгод, чем состоятельные. Как уже объяснялось выше, выбор малоценных предметов потребления является крайне важным для того, чтобы достичь некоторой формы самоадресации. Тунис в начале 1990-х гг. служит одним из самых успешных при- меров сдвига от общих субсидий к выбранным потребителями товарам (вставка 7.9). Для увеличения доли пособий, получаемых малоимущими может использоваться географическая адре- сность: с этой целью доступ к фиксированным пищевым пайкам, продаваемым по субсидированным ценам через государственные продовольственные магазины, ограничивается точками, расположенными в районах, признанных зонами с дефицитом продуктов питания, или в районах, в которых более высокие цены или боль- шее количество социально уязвимых домохозяйств. Однако географическая адресность потребителей энер- гоносителей может исключить малоимущих из программы помощи, поскольку они могут быть не связаны с энергосистемой. Иначе дело обстоит в большой части республик бывшего Советского Союза и Восточной Европы (World Bank, 2000b), где субсидии на энергию распределяются лучше. Так же дело обстоит в Арген- тине, где Фостер (Foster, 2004) обнаружил, что субсидирование подсоединения к сети важнее географической адресности. Напротив, в Индии существуют большие различия в моделях потребления между городскими и сельскими районами: 60% сельских домохозяйств не имеют доступа к электричеству и используют для ос- вещения керосин (Gangopadhyay, Ramaswami, and Wadhwa, 2005). В некоторых странах правительства уста- новили различные цены для различных районов в зависимости от их уровня процветания. Так, в Колумбии в разных районах существуют разные тарифы на электроэнергию, а в Чили – на воду. Другие методы адресации помощи включают открытие магазинов в неудобное время и длинные очере- ди, исходя из того, что хотя доступ к товарам, в принципе, открыт для всех, но состоятельные домохозяйства имеют более высокую стоимость неиспользованных возможностей во времени. Однако, поскольку рознич- ные торговцы получают только деньги, и не возмещают стоимость затраченного времени, то это приводит к экономическим потерям для общества в целом (часто называемым в экономических терминах «потерей пол- ной эффективности»). Возможно, что и малоимущие не извлекают выгоду из нормирования, потратив время на ожидание в очереди, потому что доступ к рынку и денежные ограничения могут ограничить покупаемое количество, в то время как богатые потребители могут рассчитать время вступления в очередь. Это наблюда- лось в Египте (Alderman and von Braun, 1984) и в случае с субсидиями на рис – в Буркина-Фасо (Delgado and Reardon, 1988), когда малоимущие городские семьи не имели денег, чтобы купить количество, необходимое на весь месяц. Потребность делать небольшие закупки может также влиять на выбираемый рынок и вынуждать малоимущих платить относительно высокие цены на несубсидированных рынках (Rao, 2000). Ценовая дискриминация на энергоносители возможна в том случае, когда все потребители имеют доступ к одному и тому же товару. Например, там, где доступно подключение к электросети, субсидии на электро- энергию могут быть нормированы путем обеспечения минимального для выживания уровня потребления и повышения тарифов, когда потребление электричества увеличивается, как это делается в Иордании. За- метим, однако, что в этом случае необходимо наличие счетчиков, чтобы облегчить внедрение ступенчатого ценообразования. Методы распределения субсидий Внедрение косвенных ценовых субсидий на продукты питания, возможно, не создает административных про- блем, когда это не связано с физическим распределением. Так обстоит дело, когда такие субсидии предо- ставляются на ранних этапах маркетинговой цепи с использованием обменных курсов, тарифных ставок или налогов. Так было с рисом в Мадагаскаре в 2004 г. (вставка 7.10) и с продуктами питания и керосином в ЮАР (Alderman and del Ninno 1999). В других случаях правительства шире участвуют в маркетинговых операциях, чтобы достигнуть стабилизации цен или субсидий, как в Пакистане, где правительство субсидирует транспор- тировку и хранение зерна, прежде чем оно будет продано мукомольным заводам (Dorosh and Salam, 2008). Внедрение субсидированных продаж и пищевых рационов сталкивается с теми же проблемами, что и программы распределения продуктов питания. Рационы могут распределяться через продуктовые магазины 246 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 7.9. Реформирование ценовых субсидий на продукты питания, Тунис С 1970 г. Тунисское правительство обеспечило всеобщую доступность субсидий на некоторые продукты питания (крупы, кулинарный жир, сахар, молоко и мясо) для всех потребителей. В конце 1980-х гг. правительство субсидировало 20-50% стоимости различных круп, более 70% стоимости гранулированного белого сахара и 30-40% стоимости молочной продук- ции. В результате аналитических исследований, проведенных в 1980-е гг., был сделан вывод, что, при оценке субсидий на душу населения, группа наиболее состоятельных домохозяйств получала пособий почти в два раза большие, чем группа самых малоимущих. Однако, к середине 1980-х гг. программа субсидий на продукты питания оставалась важной частью системы социальной помощи правительства, и субсидии составляли 10% всех правительственных расходов и 4% ВВП. В начале 1990-х гг. правительство начало ряд реформ, призванных улучшить адресность субсидий. Базовые компонен- ты программы реформы включали постепенное повышение цен на некоторые предметы потребления, отмену субсидий на определенные продукты, а также сокращение издержек производства и распределения субсидированных продуктов. Главным стратегическим изменением стала самоадресация, достигнутая частично благодаря инновациям в подготов- ке продукции к транспортировке и в маркетинге. Например, правительство дифференцировало уровень субсидий на различные виды молока, которые все были эквивалентны в отношении питательности. Самые большие субсидии были даны на восстановленное порошковое молоко, продаваемое в маленьких полиэтиленовых пакетах, которые не храни- лись в холодильнике. Более низкие субсидии были определены на восстановленное порошковое молоко в маленьких картонных пакетах, которые хранились в холодильнике. Самые низкие субсидии были предоставлены на свежее молоко в бутылках. Поскольку спрос на свежее молоко не образовался, правительство немного повысило субсидии на него, и довольно много потребителей переключилось с продуктов со средними субсидиями на продукты с низкими субсиди- ями, из-за чего общая стоимость субсидий уменьшилась. Что касается жиров, то в Тунисе принимались европейские телепередачи с рекламой замечательных жиров, в которой подчеркивалась польза для здоровья оливкового масла и часто показывались изображения внешне привлекательных бутылок. Правительство сохраняло свои субсидии на кулинарный жир, который оно распределяло в личную тару потребителей из оптовых емкостей, помеченных только надписью «Кулинарный жир» без ссылки на содержание в смеси оливкового масла. В то же время разливное масло, по- меченное как оливковое, продавалось по рыночным ценам. В результате многие потребители переключились на более привлекательные и удобные несубсидированные продукты. Действуя в таком же духе, правительство так же отменило субсидии на хлеб из очищенной муки. Реформы привели к уменьшению затрат на субсидии на продукты питания приблизительно с 4,0% ВВП в 1984 г. до 1,5% в 1998 г. Доля общих трансфертов, получаемых самам бедным квинтилем населения, увеличилась с 8% до 21%, хотя пред- варительный анализ потребления указывал на общее снижение калорийности и содержания белков. ИСТОЧНИКИ: Alderman and Lindert, 1998; Tuck and Lindert, 1996. (общинные магазины в Пакистане) или частные розничные магазины, как в Египте. В этом случае распреде- ление требует дополнительных логистических и административных расходов и может влиять на маркетинг и цепочку снабжения. Правительства используют два главных способа регулирования внутренних цен на нефтепродукты и обеспечения субсидий на энергию. В некоторых случаях правительства обеспечивают явные (заложенные в бюджете) субсидии, уменьшая прибыль или обрекая на потери принадлежащие государству предприятия, например, нефтезаводы, или частный сектор. В других случаях частный сектор может свободно импортиро- вать и распределять нефтепродукты, но правительство управляет ценами в цепи производства и распреде- ления, не выплачивая компенсаций участвующим компаниям. Правительство может установить внутренние цены с помощью формулы, связывающей внутренние цены с импортными ценами, включая предельную при- быль и налоги, или может установить их на особом основании, особенно после того, как в 2005 г. произошло серьезное повышение цен на мировом рынке, которые подняли в нескольких странах цены до непопулярного уровня, (Baig and others, 2007; Coady and others, 2006). Некоторые страны распределяют товары через магазины нормированных товаров. В Индии керосин распределяется по Программе PDS с помощью сложного механизма, С участием государственных и окруж- ных чиновников, оптовых торговцев и розничных продавцов (Gangopadhyay, Ramaswami, and Wadhwa, 2005; Rehman and others, 2005). Исполнительные учреждения В регулировании цен, их стабилизации, а также в закупке и доставке предметов потребления участвуют разные учреждения. Часто это квазигосударственные организации, которые осуществляют операции на рынке, напри- мер, Программа BULOG в Индонезии или Пакистанская корпорация по предоставлению сельскохозяйствен- ных услуг и хранению продукции. В других случаях в управлении операциями, связанными с закупкой, хране- нием и распределение предметов потребления могут участвовать министерства, как например, Министерство продуктов питания в Бангладеш и Министерство торговли и поставок в Египте. Учреждения, занимающиеся 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 247 предоставлением топливных субсидий часто являются теми же, что используются для распределения субси- дий на продукты питания, с добавлением нефтеперерабатывающих заводов. Масштаб и охват Использование программ общей поддержки в последние годы подверглось некоторым изменениям и рефор- мам, хотя охват этими программами весьма значителен. В то же время это не обязательно означает, что все могут в одинаковой степени использовать в своих интересах такие программы. Это зависит от типов выбран- ных предметов потребления. Хотя большая часть мер по стабилизации цен и косвенных ценовых интервенций на рынках про- дуктов питания была реформирована под воздействием тенденций последнего времени в сторону либера- лизации рынка, остаются исключения. В Пакистане местные неадресные субсидии на продукты питания в 2002—2003 финансовом году достигли 6,8 млрд рупий — то есть величины, на 12% большей, чем весь бюджет Программы развития государственного сектора здравоохранения. В период с 2001—2002 фин. г. по 2004—2005 фин. г. закупки правительством пшеницы составляли в среднем 3,8 млн тонн в год, или 19,5% национального производства. Правительство продавало эту пшеницу мукомольным заводам по ценам ниже совокупных затрат на закупку и администрирование. Мукомольные заводы обычно продавали пшеничную муку, полученную из правительственной пшеницы на открытых рынках; субсидированные продажи через общинные магазины составляли только небольшой процент от совокупных продаж (Dorosh and Salam, 2008; World Bank, 2007j). В последнее время правительства стали интересоваться другими способами ре- гулирования продуктовых рынков, используя, например, НДС в ЮАР (Pricewaterhouse Coopers, 2005) и сокращение налогов и тарифов в Мадагаскаре (вставка 7.10). За прошедшие 20 лет произошли многочисленные реформы в использовании и распространенности программ пищевых пайков, которые все еще остаются распространенными в нескольких странах, например, в Египте, где субсидированный хлеб и мука доступны для всех египтян в неограниченном количестве, а вот нормированные товары доступны в ограниченных количествах и только для тех домашних хозяйств, которые имеют продовольственные карточки (World Bank, 2005c). Некоторые страны отменили свои программы или постепенно вывели из использования пайки, на- пример, перестали действовать Схема нормирования продуктов Палли (Ahmed, Haggblade, and Chowdhury, 2000), сельская программа нормирования Пакистана, а также система распределения продуктов питания в Замбии. Другие страны решительно реформировали программы пищевых пайков, изменив и типы рас- пределяемых продуктов и охватываемые группы населения (пример Туниса см. во вставке 7.9). В Индии доступ к пшеничным пайкам был ограничен только лицами, находящимися ниже черты бедности. В неко- торых странах, включая и Египет, и Индию, есть и адресные и неадресные программы, в зависимости от предметов потребления. Программы субсидий на нефтепродукты все еще распространены в двух третях развивающихся стран, включая как импортеров, так и экспортеров нефтепродуктов. Во множестве стран топливные субсидии пре- вышают 2% их ВВП с 2004 г., например, в Азербайджане в 2005 г. они составили 12,7%, в Боливии в 2004 г. – 4,3%, в Эквадоре в 2005 г. – 3,6%, в Египте в 2004 г. – 4,4%, в Индонезии в 2004 г. – 3,0%, в Иордании в 2005 г. – 6,6% и в Республике Йемен в 2005 г. – 9,2%. В Индонезии и Республике Йемен совокупные энергетические субсидии были выше, чем объединенный бюджет здравоохранения и образования (Coady and others, 2006; World Bank, 2005f). Административные затраты Административные затраты на общие ценовые субсидии зависят от методов регулирования. Административ- ные затраты на установление валютного курса и тарифов весьма незначительны. Подобным образом, в то время как потери доходов от НДС и других программ освобождения от налогов могут быть значительными, предельные издержки осуществления таких программ весьма низка. В программе НДС в ЮАР льготные цены на кукурузу и молоко стоили казначейству в 1994 г. более чем 600 млн рэндов, в то время как льготные цены на мясо, если бы они применялись, в случае реализации обошлись бы казначейству в 1,8 млрд рэндов (Alderman and del Ninno, 1999). Издержки вмешательства в рынки продуктов питания могут быть существенными, поскольку это свя- зано с приобретением, хранением и распределением продуктов питания. Правительство Пакистана закупает во время уборки урожая большую часть зерна для государственной системы распределения в Пенджабе, а через шесть месяцев распределяет его в другие отдаленные северо-западные области. Таким образом, пра- вительство субсидирует и транспортировку, и хранение зерна (Minten and Dorosh, 2006). Отказ Индонезии 248 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 7.10. Снижение стоимости риса: регулирование импортных тарифов или адресные денежные трансферты, Мадагаскар В 2004 г. стоимость импортного риса в Мадагаскаре резко возросла из-за повышения мировых цен на рис и сильного обес- ценивания малагасийского франка. Столкнувшись также с неурожаем и нехваткой риса внутри страны, правительство по- пыталось стабилизировать внутренний рынок риса с помощью субсидированных продаж риса по официальной цене ниже паритетной импортной (включая тарифы). Эта стратегия фактически подорвала стимулы частного сектора к импорту риса и, в конечном счете, привела к тому, что внутренние цены на рис стали значительно выше уровня паритетных импортных. Гораздо лучшие результаты для малоимущих дали бы альтернативные варианты стратегии, например, изменение таможен- ных пошлин на ввозимый рис и содействие торговле в частном секторе, или же распределение прямых адресных денежных трансфертов, по отдельности или в сочетании с незначительным изменением таможенных пошлин. Воздействие. Используя простую модель частичного равновесия между спросом на рис и его предложением, Минтен и До-рош (Minten and Dorosh, 2006) показали, что снижение тарифа на импортный рис на 10% оказало бы лишь незначи- тельное влияние на общие собираемые доходы, потому что даже при неэластичном общем потребительском спросе спрос на импорт эластичен по ценам. Сокращение тарифа повышает спрос на рис на 14–24%, в зависимости от эластичности спросапо ценам данной страны. Если производители риса внутри страны также чувствительны к цене, то уменьшение об- щих доходов от снижения тарифа будет равно всего лишь 6%. Чистая выгода этой стратегии для нетто-потребителей риса может составить 8,5–8,8 млн долл. США, хотя чистая выгода для всех бедных, включая производителей риса, составляет лишь 0,6–1,3 млн долл. США. Прямые адресные денежные трансферты, стоящие столько же, сколько чистая выгода от снижения цены (8,5-8,8 млн долл. США), могли бы помочь избежать потерь для нетто-производителей, обеспечивая те же пособия нетто-потребителям. Однако административные издержки адресности и распределения, а также вероятность перетекания пособий к небедным повышают стоимость такой программы пособий сверх 8,5-8,8 млн долл. США или уменьшают ценность этих трансфертов. Уроки. В результате исследования сделан вывод о том, что пока стимулы для конкурентоспособной торговли в частном секторе поддерживаются, прозрачны и объявлены заранее, для стабилизации рыночных цен может использоваться сокра- щение импортных тарифов, лишь с небольшой потерей тарифных доходов. Согласно оценкам, при такой стратегии выгоды для малоимущих нетто-потребителей риса превысят объем теряемых тарифных доходов в 2,0–8,7 раза. Этот пример показывает, что в некоторых случаях можно использовать общие ценовые субсидии, чтобы защитить бедных потребителей от повышения цен на основные предметы потребления. В странах, где внутренние цены определяются ценами на пересекающий границу импортируемый товар, регулирование таможенных тарифов, которое может быть эффективной политикой при низких бюджетных затратах. Кроме того, такие результаты могут быть достигнуты без высоких администра- тивных затрат, которые возникают при реализации новой программы прямых трансфертов продуктами питания. Однако снижение тарифов ниже нулевого уровня создало бы проблемы из-за потенциального выставления избыточных счетов или других форм мошенничества, которые могут значительно повысить издержки. ИСТОЧНИКИ: Coady, Dorosh, and Minten, 2008; Minten and Dorosh, 2006. от использования продаж на свободном рынке, чтобы стабилизировать цены после девальвации 1997 г., не удивителен, так как оказалось, что субсидирование риса до цен значительно ниже импортных оказалось в фи- нансовом отношении нежизнеспособным и способствовало контрабанде и реэкспорту. Издержки распределения пищевых пайков также могут быть высокими и определяются главным образом различием между тем, сколько правительство платит за единицу товара, включенного в программу распреде- ления, и по какой цене товар достается потребителям. Совокупная стоимость часто оказывается намного более высокой, если учесть также субсидирование производства, хранения и транспортировки. Стоимость субсидирования топлива также высока. Уровень административных издержек зависит от того, как реализуется программа. В большинстве случаев, когда страны не занимаются переработкой нефтепродук- тов и их реализацией, административные издержки относительно невысоки. Дополнительными издержками для общества, являются потери трансфертов, которые не доходят до предусмотренных получателей. Всякий раз, когда субсидии вводятся с использованием длинной цепи распре- деления, возникает много возможностей для утечек и хищения ресурсов. В Исламской республике Иран су- ществование официальных и неофициальных рынков и официальные множественные валютные курсы при- вели к погоне за прибылью и утечке субсидий на продукты питания, которые в конце 1990-х гг. оценивались в 15–40%. Погоня за прибылью может привести к тому, что продукты по программам помощи направляются в частные магазины по рыночным ценам, как было в случае с мукой в Марокко, где наблюдаемая розничная цена на 25–50% выше официальной цены (World Bank, 1999c). То же самое происходит и с керосином в Индии, где оценки указывают на то, что 50% керосина, поставляемого по Программе PDS, не попадает к предусмотрен- ным потребителям. Несмотря на попытки регулировать распределение путем добавления синей краски, чтобы отличить субсидированный керосин, его часто смешивают с дизельным топливом и продают на свободном рынке как автомобильное топливо (Gangopadhyay, Ramaswami, and Wadhwa, 2005; Rehman and others, 2005). 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 249 РЕЗУЛЬТАТЫ, ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ Несколько исследований показывают, что общие субсидии редко оказываются эффективной помощью для малоимущих потребителей. Охват Поскольку общие программы субсидирования цен не предназначаются специально ни одной группе на- селения, участие в программе зависит от доли бюджетов малоимущих, потраченных на субсидированные товары. Эта доля определяются структурой потребления, ценами и доступом к нужным товарам. Домашние хозяйства с более высоким доходом могут предпочесть покупать продукты питания на свободном рынке по более высоким ценам, если посчитают, что качество продаваемых там продуктов питания выше, или если использование системы пищевых пайков связано с ощущением унижения социального достоинства. Самые бедные потребители, возможно, не используют свой продовольственный паек, если у них нет наличных де- нег для выкупа полной квоты. В целом, охват программами пищевых пайков и распределения, популярных в 1980-е гг., был не в пользу малоимущих. И квоты программ, и прием в них до недавних реформ программы пайков в Египте почти не различались по группам дохода (Alderman and von Braun, 1984). То же самое верно для нескольких предметов потребления во многих других странах, включая Алжир в 1991 г., Шри-Ланку до реформ в 1990-е гг. и Пакистан (Alderman, 1988b; World Bank, 1999c). Процент лиц с низкими доходами, извлекающих выгоду от топливных субсидий, относительно низок, поскольку более богатые домохозяйства потребляют больше энергии. Доля общих выгод, полученных от топливных субсидий 40% самых бедных семейств, колеблется от 15,3% в Боливии до 25,1% в Шри-Ланке. В странах, исследованных Коуди и его соавторами (Coady and others, 2006), 75–85% выгод от субсидий доста- ется 60% наиболее обеспеченных домохозяйств. Исследование в Индонезии (World Bank, 2006f) показало, что до повышения цен в 2005 г. лишь 20% топливных субсидий попали самым бедным 30% домохозяйств: в це- лом, пособия, доставшиеся наиболее состоятельным 10%, более чем в пять раз превышали те, что достались самым бедным 10% домохозяйств. Различие в воздействии программ субсидий зависит от выбранного для субсидирования товара. Это на- глядно видно на примере льгот на НДС в ЮАР (Alderman and del Ninno, 1999). В случае с кукурузой 65% льгот получают бедные 40% населения. Однако в случае с молоком только 15% льгот получают самые бедные 40% населения, что отражает структуру потребления бедных, которые тратят намного больше на кукурузу, чем на молоко. Доступ к «магазинам справедливых цен», карточкам или электричеству может также оказывать боль- шое воздействие на использование малоимущими людьми субсидируемых товаров. Очевидно, субсидии на электричество не будут оказывать никакого влияния на те сельские домохозяйства, которые не подключены к электросети (Komives and others, 2005). Воздействие Воздействие программ субсидирования цен на реальный доход потребителей эквивалентно сумме прямого и косвенного уменьшения цен потребляемых товаров, что сильно зависит от участия в этих программах раз- личных по уровню потребления групп населения. Непосредственное воздействие субсидий измеряется сбережениями потребителей, возникающими в ре- зультате снижения цен на субсидированный товар, и зависит от того, какую часть своего бюджета они тратят на этот товар и от изменения цены 20. Косвенное воздействие субсидий измеряется сбережениями, возникаю- щими в результате воздействия на цены других предметов потребления, и на предметы потребления, которые домохозяйства потребляют, когда в ответ на повышение цен переключаются на альтернативные предметы потребления. Это особенно важно в случае нефтепродуктов, которые могут составлять высокий процент из- держек производства многих других предметов потребления. Освобождение от налогов влияет на потребителей подобно субсидиям. Эффект может быть либо прогрес- сивным, либо регрессивным, в зависимости от того, накапливаются ли относительные сбережения главным обра- зом малоимущими или состоятельными домохозяйствами. Оценка выгод и издержек ценовых субсидий, финан- сируемых косвенными налогами на производителей, включая закупки и торговые квоты, или искажения обменно- го курса, может быть осложнена, поскольку следует принять во внимание (косвенные) эффекты второго порядка (Krueger, Schiff, and Valdes, 1991), и она будет зависеть от того, являются ли малоимущие нетто-производителями или нетто-потребителями. Например, Дитон (Deaton, 1989) и Трайратворакул (Trairatvorakul, 1984) указывают на то, что и самые маленькие, и самые большие фермерские хозяйства в Таиланде получают выгоду от экспортного налога, тогда как налог приводит к чистому убытку дохода для фермеров со средними земельными наделами. 250 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Некоторые исследования сообщают о воздействии топливных субсидий на доход. Коуди и др. (Coady and others, 2006) в своем исследовании пяти стран (Боливия, Гана, Иордания, Мали и Шри-Ланка) обнаружи- ли, что увеличение топливных цен в среднем на 50% приводит, в среднем же, к уменьшению реального дохода на 4,6%. Анализ отмены субсидий может дать представление о масштабе воздействия программы субсидий. Ценовая реформа электроэнергии в Восточной Европе в 1990-е гг. повысила долю дохода бедных, которую они тратят на электричество, в то время как потребление осталось на том же уровне (Lampietti, 2004). Подоб- ным образом, исследование Гангопадхьяя, Рамасвами и Уодхвы (Gangopadhyay, Ramaswami, and Wadhwa, 2005) влияния уменьшения субсидий на сжиженный газ в Индии показало, что, несмотря на то, что субсидии на керосин являются неэффективным средством субсидирования использования топлива бедными семьями, лю- бые сокращения этих субсидий должны компенсироваться другими экономическими методами, которые огра- ничат неблагоприятные воздействия на бедные семьи. Преимущества Несмотря на трудности применения эффективных программ ценовых субсидий, их использование связано и с некоторыми преимуществами: • Если малоимущие люди имеют доступ к субсидированным предметам потребления, они могут ис- пользовать в своих интересах программы, поэтому ошибки или исключения из программы имеют низкий уровень. Кроме того, общие ценовые субсидии можно легче применить и быстрее реализо- вать, чем трансферты дохода. Вмешательства, которые требуют изменения тарифов или обменных курсов, могут быть более быстрыми в реализации и более эффективными, чем индивидуальные трансферты (см. пример Мадагаскара во вставке 7.10). • Квоты могут ограничить общую стоимость программы субсидий. Внезапное повышение местных или мировых цен на субсидированные товары может привести к незапланированному увеличению бюджета субсидий. Этот финансовый риск уменьшается, если объем субсидируемых товаров зафик- сирован. • Субсидии могут использоваться для стимулирования минимального потребления определенных то- варов. Такие товары иногда упоминаются как «товары, достойные потребления», и в экономических расчетах им придается дополнительный вес. • Получение политической поддержки для товарных субсидий иногда легче, чем для прямых тран- сфертов дохода. Однако одна из причин этой поддержки, тем не менее, состоит в том, что впослед- ствии этими субсидиями смогут воспользоваться домохозяйства с более высоким доходом. Недостатки Большинство нижеперечисленных недостатков общих программ субсидий связано с плохой адресностью на малоимущих и высокими бюджетными затратами: • Высоки ошибки включения в программу. Если более богатые семьи потребляют субсидированных товаров больше, чем бедные семьи, то в программе не только участвует слишком много небедных людей, но они даже могут получать большую часть пособий. Так дело обстоит в отношении топ- ливных субсидий в нескольких странах, включая Египет и Индонезию(Coady and others, 2006). • Субсидированные продажи искажают стимулы и к сбыту на рынке, и к производству. Когда прави- тельство стремится к тому, чтобы создать параллельную рыночную инфраструктуру, оно вытесняет частную торговлю или тормозит ее развитие, что часто создает неэффективную сеть распределения. Это может также оказывать отрицательное влияние на производителей, искажая их стимулы. • Программы могут быть ориентированы в большей степени на городских жителей. Если программа основывается на структуре потребления городских жителей, это может привести к неявному налогу на мелких сельских производителей, удерживая местные цены намного ниже, чем они были бы в от- сутствие субсидий. • Программы стабилизации цен дороги, потому что они связаны с крупными операциями, а их бюджет трудно контролировать. Если правительство посвятит себя защите определенного уровня цен, то увеличение мировых цен потребует больших расходов, как это происходило после увеличения цены на нефть в 2005 г. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 251 • Популярные общие субсидии трудно реформировать и тем более отменить. Бедные городские груп- пы своими бунтами часто показывают недовольство реформами и снижением ценовых субсидий. Недавний пример – бунты, которые произошли в Республике Йемен в июле 2005 г. после повышения цен на топливо; в результате этих бунтов погибли 22 человека и сотни получили ранения (Baig and others, 2007). • Общие программы субсидий уязвимы с точки зрения мошенничества и утечки средств к непредусмо- тренным программой лицам. В ситуациях, когда цена товара на свободном рынке выше цены для пайка, дилеры и розничные продавцы получают стимул продать часть товара на свободном рынке. Так про- исходило во многих старых программах, включая программы в Пакистане в 1980-е гг. и в Мозамбике в начале 1990-е гг.(Alderman, 1988b; Dorosh, del Ninno, and Sahn, 1996), а позже – в связи с керосиновой программой в Индии (Gangopadhyay, Ramaswami, and Wadhwa, 2005; Rehman and others, 2005). УРОКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ Программы общих субсидий могут сыграть важную роль для бедных домохозяйств, когда доступу к товарам первой необходимости угрожают высокие цены; однако, их эффективная адаптация к местным условиям затруднительна. Наиболее вероятные получатели помощи В число предусмотренных получателей помощи входят работающие и безработные бедные домохозяйства, которые не имеют достаточно средств, чтобы купить товары первой необходимости и продукты питания, а также другие товары– такие как топливо для приготовления пищи и освещения, или электроэнергию. Факт того, что потребители в городских районах с большей вероятностью получают большую часть трансфер- тов, чем потребители в сельских районах, не удивителен, поскольку люди в сельских районах, как правило, либо производят свои собственные продукты питания, либо получают то, в чем нуждаются от соседей, и на небольших местных рынках. Что касается электричества, то эти семьи могут быть не подключены к сетям. Однако субсидии можно использовать и в сельских районах, как это делается в отношении продуктов питания в Пакистане и Шри-Ланке, и в отношении керосина в Египте и Индии для тех, кто не имеет доступа к альтер- нативным источникам энергии для приготовления пищи и освещения. Однако вопрос, являются ли общие субсидии наилучшим инструментом для удовлетворения потребностей людей в продуктах питания и других товарах первой необходимости, оставляет сомнения. Должный контекст и политэкономические соображения Использование общих субсидий наиболее уместно, когда цены на товары первой необходимости слишком высоки и могут оказывать отрицательное влияние на потребление бедных семей. В некоторых случаях цены могут быстро повыситься из-за неурожая, стихийного бедствия или изменившихся условий торговли на международных рынках. В Мадагаскаре в 2004 г. сочетание плохого урожая риса и увеличения стоимости его импорта вызвало быстрое повышение местных цен на рис. Многие правительства называют стабилизацию цен целью использования субсидий и программ норми- рования продуктов, хотя во многих случаях их беспокоит снижение общей стоимости потребления продуктов питания, так как высокие цены могут привести к недовольству, бунтам и отрицательному мнению о власть имущих. Другая причина того, почему политики могут способствовать ценовым потребительским субсидиям, а не денежным трансфертам, состоит в том, что субсидии могут стимулировать потребление товаров, кото- рые улучшают питание (Lavy and others, 1996) или стимулируют увеличение инвестиций семей в здоровье и образование. Но сочетание высокого уровня бюджетных ассигнований на субсидии, низких цен на основные про- дукты питания и международное давление ослабляют политическую поддержку программам ценовых субси- дий. Это приводит к сокращению правительственного вмешательства на рынках продуктов питания, а также к реформе или отмене некоторых программ субсидий. Опыт Бангладеш и Пакистана, которые постепенно отменили программы пищевых пайков и заменили их адресными продовольственными программами (Ahmed, Haggblade, and Chowdhury, 2000), и опыт Туниса (вставка 7.9), где были решительно уменьшены охват и мас- штабы программы пищевых пайков, показали, что возможно изменение программ и сокращение общих рас- ходов при сохранении предоставления некоторых наиболее важных предметов потребления бедным домохо- зяйствам. 252 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ В последние годы в секторе энергетики прошла новая волна реформ. После ряда серьезных повышений цены на мировом рынке нефти, которые начались в конце 2003 г. и в январе 2004 г., большинство стран, кото- рые регулировали цены на топливо и продукты их переработки, столкнулись либо с высокими внутренними ценами, либо с невозможностью поддержать расходы. Первая реакция правительств состояла в том, чтобы приостановить автоматическое повышение цен, связанных с ценами на мировом рынке, чтобы удержать мест- ные цены на низком уровне. Через некоторое время оказалось, что эта стратегия нежизнеспособна, что побу- дило правительства поднять цены и найти другие способы компенсации потребителям. Именно это сделали правительства, например, Чили, Китая, Ганы и Индонезии (Bacon and Kojima, 2006; Baig and others, 2007). В 2004 г. в Индонезии топливные субсидии составляли 14% бюджетных ассигнований и были боль- ше, чем совокупные расходы на здравоохранение и образование. В 2005 г. правительство решило повысить топливные цены, сначала на 29% в марте, а затем, поскольку топливные цены продолжали повышаться, еще на 114% в октябре. В то же самое время правительство ввело новую программу денежных трансфертов для 16 млн бедных семей, в рамках которой каждая из них получала 300 тыс. рупий каждые три месяца (около 30 долл. США). Общая ежегодная стоимость программы оценивалась почти в 0,7% ВВП страны (Baig and others 2007; World Bank 2006f, 2007h). В таких бедных странах, как Индия, необходимы другие реформы, чтобы предоставить бедным домо- хозяйствам альтернативы керосину и топливу из биомассы для приготовления пищи и освещения, которые могли бы быть более доступными и более безопасными и меньше загрязнять окружающую среду. Такие реформы включают продвижение использования в качестве топлива сжиженного газа, внедрение сельской электрификации и продажу осветительных фонарей на солнечных батареях. Мишра и другие (Misra and others, 2005) показали, что фонари на солнечных батареях с максимальной мощностью 5 ватт могут обеспе- чить такой же уровень освещения, что и лампы на 40 ватт). Адаптация к местным условиям и предотвращение незапланированных эффектов Две самых серьезных проблемы на пути успешного внедрения программ общих субсидий – охват предусмо- тренных получателей помощи и сохранение бюджета под контролем. Эти цели могут быть достигнуты мно- жеством разнообразных способов. Среди них: • Улучшение адресности. Улучшение адресности. Чтобы улучшить эффективность адресности про- грамм общих субсидий, следует субсидировать только малоценные предметы потребления. Это мо- жет быть достигнуто благодаря учету предпочтений и структуры расходов групп и с более низкими, и с более высоким доходами. Альтернативные подходы включают нормирование количества товара, доступного на субсидию. Например, адресность субсидий на электричество может быть улучшена путем обеспечения скидок только на незначительный, определенный уровень потребления (необхо- димый для жизни), который гарантировал бы, что домохозяйство получает минимальное количество электричества (Lampietti and others, 2004). • Обеспечение доступа в программу. Малоимущие должны иметь доступ к субсидируемому товару, например, быть подсоединенными к электросети или иметь возможность купить субсидированные продукты питания по предусмотренной цене, а не на параллельном рынке по более высокой цене. • Реформирование программ. Если бюджет для общих субсидий становится слишком большим, правительство должно реформировать программу и использовать взамен нее средства для того, чтобы обеспечить прямые трансферты, как это было недавно сделано в Гане, Индонезии и Иорда- нии (Baig and others, 2007). Учитывая деликатную политическую ситуацию в отношении этих про- грамм, выбор характера и времени реформ зависит от многих факторов, включая взаимодействие разнообразных интересов, выражаемых местными группами и международными организациями. Опыт разных стран показал, что общество с большей вероятностью принимает реформы (если за- ранее объясняются суть и цель этих реформ) вместо программ неэффективных субсидий, и взамен им внедряются новые программы социальной помощи, не имеющие прямой связи с первыми; когда цены повысятся, внедряются эти новые программы. 7.4. Программы общественных работ Трудоемкие программы общественных работ имеют две главные цели: во-первых, предоставить источник дохода бедным рабочим 21, и, во-вторых, создать или восстановить общественную инфраструктуру 22. Часто в литературе такие программы социальной помощи называются «общественными работами» 23. Иногда ис- 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 253 пользуется термин «система социального обеспечения в обмен на работу», хотя некоторые эксперты резерви- руют этот термин за программами, более тесно связанными с активизацией трудовой деятельности, поиском работы, обучением или периодом ученической практики, чем тот вид тяжелых строительных работ, которые традиционно являются основой трудоемких общественных работ. Список программ системы социальной по- мощи в обмен на труд см. в таблице B.4 Приложения B. ОПИСАНИЕ ПРОГРАММ Программы общественных работ часто являются хорошим методом в странах, переживших кризис, как в Корее после экономических кризисов 1997 г. (вставка 7.11) и в Аргентине после кризисов песо, которые начались в 1999 г. Они также важны, когда восстановление инфраструктуры и обеспечение занятости по- лучают приоритетное значение после стихийного бедствия, как в Шри-Ланке после цунами 2005 г. В стра- нах, где социальное страхование по официальной безработице неосуществимо или недоступно, функцию страхования часто выполняют именно обеспечивающие занятость программы общественных работ. Кро- ме того, обеспечивая обучение в ходе работы, программы общественных работ могут помочь объединить людей, которые находятся вне рынка труда, потому что им не хватает необходимых навыков. Программы могут быть разработаны таким образом, чтобы учитывать половые различия и увеличить участие в работе женщин; например, женщины могут предпочесть сдельную заработную плату, а не дневную заработную плату, из-за гибкого, графика характерного для первой схемы. Общественные работы стали важным элементом социальной помощи как в развитых, так и в развиваю- щихся странах, начиная сохватившего Англию голода в 1817 г. 24 Разные западные страны приняли различные типы программ общественных работ в годы депрессии (1931–1936) и в послевоенные годы, а также снова во время умеренных экономических спадов. В значительной части Африки и Южной Азии программы обще- ственных работ стали применяться с начала XX века и расширились в 1950-е гг. в форме программ «питание за работу», когда рабочим платили за их труд продуктами питания, поступавшими в значительной степени в форме продовольственной помощи (Dejardin, 1996). ТИПЫ ПРОГРАММ Программы общественных работ отличаются по типу связанной с ними деятельности и типу обеспечиваемой работы, а также по интенсивности труда. Выбор выполняемого вида деятельности определяет и тип выполня- емой работы, а также интенсивность труда. Традиционно, программы общественных работ связаны с такими видами деятельности, как строительст- во и ремонт дорог, которые обычно требуют высокой интенсивности труда. Другие виды деятельности часто включают уход за общественными помещениями и зданиями, а также охрану и работы по сохранению почв, чтобы они отвечали потребностям местного населения, а их отдача увеличивалась. Малави, ЮАР и Зимбабве, например, использовали новые методы, чтобы включить в программы группы более слабых людей, обеспе- чив их более легкой работой, которая связана с обслуживанием, например, уходом за детьми (Oxfam, 2002; Southern African Labour and Development and Research Unit, 2005). Критически важным фактором является трудоемкость, потому что он определяет долю затрат програм- мы, которая используется на заработную плату. Высокая трудоемкость увеличивает сумму денег, которая по- падает к бедным в краткосрочной перспективе, но нетрудовые вложения важны для обеспечения качества проектов и их конечной экономической окупаемости. На практике затраты на труд составляют 40–50% общих издержек для проектов дорожного строительства и 70–80% для проектов поддержания дорог или дренажного водостока, работ по охране и правильному использованию почв, а также проектов восстановления лесных массивов (Subbarao, 2003). Например, в Программе «Питание за работу» в Бангладеш, Системе гарантиро- ванной занятости Махараштры (MEGS) в Индии, Программе общественных работ в Корее, Программе на- ционального содействия в Марокко и Программе Trabajar Urbano в Перу, фонд заработной платы составлял 60–75% общей стоимости программ. В Программе общественных работ Trabajar в Аргентине доля стоимости рабочей силы находится в диапазоне 30–70%. Общим моментом для всех описанных в этом обзоре программ является упор на создание занятости и обеспечение доходов для выбранной группы бедных потенциальных получателей помощи. Многие про- екты, связанные с инфраструктурой в сельских районах, называются программами общественных работ и со- здают занятость для низкоквалифицированных рабочих, но для них не важны характеристики участников; поэтому они не должны рассматриваться как программы социальной помощи и не описываются в этом разде- ле. (Хорошее описание различия между программами общественных работ системы социальной поддержки 254 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 7.11. Программы общественных работ, Южная Корея Южная Корея была особенно сильно поражена азиатским финансовым кризисом 1997 г., который начался в ноябре того же года. Кризис привел к значительным нарушениям на рынке труда в 1998 г.; в частности, количество безработных повы- силось более чем на 1,5 млн человек, уровень безработицы повысился на 4,3%, реальная заработная плата упала на 9%, повысилась ненадежность трудовой занятости, увеличились бедность и неравенство в доходах. Ответные меры правитель- ства были предприняты по пяти стратегическим направлениям: (1) предоставить денежные пособия, увеличив социальное страхование по безработице, (2) развернуть программы общественных работ, (3) обеспечить профессиональное обучение, (4) сохранить рабочие места и (5) расширить государственные службы занятости. Будучи запущенной в мае 1998 г., про- грамма общественных работ в течение трех месяцев обеспечивала занятость в сфере разнообразных трудоемких работ, таких как строительство или поддержание дорог, развитие парков и природных зон и создание других типов общественной инфраструктуры. Внедрение. Заработная плата по программе общественных работ была установлена на уровне немного ниже, чем прео- бладающая заработная плата на рынке малоквалифицированной рабочей силы, чтобы в программе участвовали только самые нуждающиеся. В ходе кризиса преобладающий уровень заработной платы на рынке снизился, и заработная плата на общественных работах также понижалась несколько раз, чтобы оставаться ниже заработной платы на рынке для обес- печения самоотбора в программу со стороны самых бедных членов общества (Hur, 2001). Вначале зарплата находилась в диапазоне 22 000–35 000 вон (16–25 долл. США) в день, что было намного выше минимальной зарплаты. В ответ на мнение консультативных групп, правительство несколько раз урезало уровень заработной платы, пока она не оказалась в диапазоне 19 000–29 000 вон (14–21 долл. США) в день. Воздействие. В первом квартале 1999 г. программа обеспечила 832 тыс. временных рабочих мест, хотя количество пре- тендентов на такие рабочие места было более 1 млн. Пользу от программы общественных работ получило примерно в 2,5 раза больше людей, чем от социального страхования по безработице. Общая стоимость программы в 1999 г. была около 2 300 млрд вон (около 1,9 млрд долл. США). Уроки. Программа общественных работ обеспечила эффективный и своевременный механизм социального страхования в ответ на потребности незащищенных, здоровых, безработных людей. ИСТОЧНИК: Hur, 2001; Kwon, 2002. и трудоемкими программами общественных работ см.: Devereux, 2002b, а широкое определение обществен- ных работ см.: Keddeman, 1998.) КЛЮЧЕВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОГРАММ Наиболее важными особенностями успешных программ общественных работ являются выбор получателей помощи и осуществление подходящих работ в нужное время года. Многие факторы влияют на выбор полу- чателей, и, следовательно, на участие в программах бедных, включая географическое распределение средств; уровень заработной платы; типы выполняемой деятельности и соответствующая трудоемкость; а также дли- тельность существования созданных рабочих мест, которые могут варьироваться от временной работы, для- щейся три-шесть месяцев, до долгосрочной работы, длящейся год-два. Кроме того, планирующие программу должны уделить особое внимание особенностям, необходимым для достижения социальных целей, например, обеспечению возможности занятости для женщин и увеличению вероятности того, что бедные люди найдут работу в конце действия проекта общественных работ. Отбор получателей помощи Отбор участников программ общественных работ требует сочетания прямых и косвенных методов, которые иногда выполняются в несколько этапов. Сюда включаются географическая адресность, выбор проектов и схем, основанных на трудоемкости, механизмы самоотбора, связанные с уровнем заработной платы, и – если привлекается больше заинтересованных рабочих, чем есть рабочих мест, – то и некоторое нормирование. В Болгарии, например, используются проверки нуждаемости, а в Малави используется адресный выбор с по- мощью общин 25. Первый этап состоит в том, чтобы выбрать районы, где будут осуществляться программы общественных работ. Проведение этих программ в бедных районах и общинах с высоким уровнем безработицы увеличивает количество и прямых пособий (в форме трансфертов) и косвенных выгод (в форме физических объектов, которые программа создает или поддерживает), которые достаются малоимущим. Это может быть достигнуто путем распределения бюджетов на программы общественных работ среди местных органов власти пропор- ционально уровню бедности в подчиненном им районе, как это делается в Аргентине и Индонезии (Sumarto, Suryahadi, and Pritchett, 2000). В Программе Trabajar формула распределения ресурсов основана на распреде- лении по районам малоимущих безработных. Уровень бедности охватываемых проектом областей также учи- 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 255 тывается в выборе проекта и в определении итогового распределения бюджета среди охватываемых проектом областей (Ravallion, 2002). Второй этап состоит в том, чтобы выбрать проекты с максимальной трудоемкостью, чтобы программа была экономически эффективной. Департаменты общественных работ обычно больше поддерживают при- менение технических средств, а не высокую трудоемкость, потому что считают, что первые лучше и спо- собствуют более быстрому завершению проекта. Однако, проекты, требующие технического оборудования, могут создать больше возможностей для стремления к получению незаконной прибыли (Stock and de Veen, 1996), и если работа была поручена частным подрядчикам, то трудоемкость будет непредсказуемой. В то же время, проекты общественных работ также могут пострадать, если обеспечение материалами и оборудова- нием окажется недостаточным, как произошло в Программе создания занятости в Эфиопии, где нехватка материальных ресурсов помешала завершить какой-либо значимый проект (Subbarao and Smith, 2003). Таким образом, для достижения целей проектов желательна гибкость уровня трудоемкости. Например, в Программе занятости Jawahar Rozgar Yojana в Индии доля стоимости рабочей силы с 1980-х гг. по 2001 г. упала с 70 до 50%, обеспечив успешное строительство местной инфраструктуры. В отличие от этого, в Аргентине нехватка финансовых средств на оборудование, которое должны были обеспечить муниципалитеты, создала стимул для внедрения более трудоемких проектов. Третий, и очень важный, этап состоит в установлении ставки заработной платы. Для того чтобы рабочие сами «отобрали себя» для участия в программе, заработная плата должна быть несколько ниже, чем преобла- дающая в данной местности заработная плата низкоквалифицированных рабочих. Низкая ставка заработной платы привлечет только тех людей, которые не имеют никаких других источников заработка, и кто в наиболь- шей степени нуждается в доходе, и таким образом уменьшит общее количество участников и исключит из программы более состоятельных. С другой стороны, более низкая ставка заработной платы сократит уровень общих трансфертов малоимущим лицам. На практике способность установить ставку заработной платы, которая совместима с самоотбором, за- висит от условий и ситуации в стране, включая трудовое законодательство, относящееся к узаконенной ми- нимальной зарплате. Некоторые страны смогли установить в своей программе заработную плату на уровне, способствующем самоотбору, и в то же время найму за несколько более высокую заработную плату необхо- димого числа квалифицированных рабочих. В Буркина-Фасо, Сенегале и Шри-Ланке заработная плата в про- граммах общественных работ была ниже, чем рыночная ставка заработной платы за низкоквалифированный труд. В бывшей Программе «Деньги за труд» в Чили в 1987 г. заработная плата поддерживалась на уровне примерно 70% минимальной зарплаты по стране. В Программе Trabajar в Аргентине выплаты удалось сделать ниже ставки минимальной зарплаты, поскольку платежи рабочим назывались «экономической помощью», а не заработной платой (вставка 7.12). В южно-корейской программе в 1998 г. заработная плата была уста- новлена немного ниже преобладающего на рынке уровня оплаты (последний был в несколько раз выше, чем минимальная зарплата) низкоквалифицированного труда и эта ставка снижалась, поскольку заработная плата на рынке из-за экономического кризиса упала (вставка 7.11). В некоторых случаях заработная плата по программам общественных работ была выше, чем заработная плата на рынке труда. В Ботсване и Танзании заработная плата в программе поддерживалась на более высоком уровне, чем заработная плата на рынке за сопоставимый труд низкой квалификации, и рабочие места при- шлось нормировать, особенно во время засухи, когда потребность бедных семей в участии в общественных работах была наибольшей (Teklu, 1994). В Кении в 1992–1993 гг. заработная плата в программе была равна ми- нимальной зарплате, которая обычно намного выше, чем преобладающая на рынке заработная плата 26. В Ин- донезии размер заработной платы за общественные работы был равен минимальной зарплате или был выше нее. На Филиппинах заработная плата в программе, представлявшая собой сочетание выплаты наличных де- нег по минимальной ставке зарплаты и оплаты в натуральной форме, была на 25% выше, чем заработная плата сельскохозяйственных рабочих. Не удивительно, что программа привлекла к себе значительное число небедных (Subbarao, Ahmed, and Teklu, 1995). В большинстве республик бывшего Советского Союза и странах Восточной Европы правительства оплачивали все расходы на зарплату участников программ общественных работ, чтобы поощрить частных предпринимателей и государственные предприятия нанимать больше рабо- чих по рыночным ставкам и способствовать решению проблемы безработицы. В других странах размер заработной платы для программ общественных работ изменяется в соответст- вии с заработной платой на рынке труда. В Программе гарантированной занятости MEGS Индии заработная плата была первоначально равна минимальной, которая была достаточно низкой, чтобы привести к самоот- бору в эту программу бедных людей. В 1988 г. минимальная зарплата по стране и заработная плата по про- грамме удвоились, это заставило нормировать число рабочих мест и подорвало ожидаемую от программы 256 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 7.12. Факторы успеха Программы Trabajar в Аргентине В Аргентине в 1996 г. правительство приняло меры в ответ на высокий уровень безработицы, введя Программу обществен- ных работ Trabajar, направленную на обеспечение временной занятостью малоимущих участников этой программы. Приня- тый механизм адресности помощи состоял в использовании низкой ставки заработной платы, что дополнялось процессом выбора проектов, географически нацеленных на бедные районы. По этой программе более 400 тыс. человек участвовали в 16 тыс. проектов, многие из которых были осуществлены в бедных районах. Первоначальная ставка заработной платы и более поздние ее изменения обеспечили правильный механизм самоотбора. Для этого ставка заработной платы в 2000 г. была понижена с 200 аргентинских долларов в месяц до 160 аргентинских дол- ларов в месяц (в долларах США - приблизительно те же числа), что было ниже минимальной зарплаты. Это стало возможно потому, что эти платежи рассматривались не как заработная плата, а как социальные трансферты, и таким образом не под- падали под закон о минимальной зарплате. Оценочное исследование (Jalan and Ravallion, 1999) подтверждает самоадресный характер программы и указывает, что бо- лее половины получателей помощи находятся в самом бедном дециле, а 80% из них – в наиболее бедном квинтиле. Второй фактор, определяющий, является ли программа общественных работ эффективным средством помощи бедным, – это доля трудозатрат. Для Программы Trabajar, в зависимости от типа проекта, доля стоимости рабочей силы находилась в пределах 30–70% общих издержек. Средняя доля стоимости рабочей силы для программы в целом была 40–50% от общих затрат проекта. Поскольку федеральное правительство покрывало только расходы на зарплату, а муниципалитеты покры- вали стоимость материалов, более бедные муниципалитеты имели особые стимулы предложить более трудоемкие проекты. Другие факторы сделали возможным эффективное внедрение программы. Во-первых, правительство обеспечило ясные и прозрачные руководящие принципы, предоставив местным и муниципальным властям заниматься деталями внедрения. Во-вторых, денежные средства были распределены среди муниципалитетов в соответствии с распределением бедных и безработных на основе прозрачных и объективных критериев. Наконец, мониторинг, оценка и надзор гарантировали, что адресность собдюдается и можно выявить любые проблемы. Trabajar является примером успешно внедренной программы общественных работ, которая, используя низкую ставку зара- ботной платы и высокую трудоемкость, обеспечила, чтобы бедные домохозяйства получали от программы значительную часть выгод. Trabajar просуществовала до 2001 г. В 2002 г. правительство запустило новую Программу Jefesde Hogar («Главы хозяй- ства»), предназначенную для охвата более широкого сегмента населения, которое обеднело за время экономическо- го кризиса 2001 г., и предоставившую прямые денежные пособия главам семей (см. Главу 10, раздел 3; Galasso and Ravallion, 2004). В период 2003–2005 гг. экономика страны быстро пришла в норму, достигнув среднего ежегодного темпа роста в 9%, и программа постепенно была отменена. Алмейда и Галассо (Almeida and Galasso, 2007) оценили краткосроч- ное влияние программы и установили, что получатели помощи по Программе Jefesde Hogar вышли из нее, обеспечив себе способность к индивидуальной трудовой деятельности. гарантию занятости. Эффективность адресности уменьшилась, некоторые бедные люди были исключены из программы, и общее количество отработанных человеко-дней уменьшилось (Datt and Ravallion 1994; Gaiha 2000; Subbarao 1993, 1997). В ЮАР некоторые районы были более успешными, чем другие в установлении низкой заработной платы в проектах общественных работ; например, в проектах по озеленению заработная плата предлагалась меньше, чем заработная плата на рынке, но в строительных проектах – наоборот, выше (Adato and others, 1999; Subbarao, 2003). В больших странах со значимыми географическими вариациями в заработной плате необходимы до- полнительные анализ и стратегии выстраивания проектов. Это опять же может быть проиллюстрировано на примере Аргентины, где некоторые области использовали в своих интересах возможность платить более низкую заработную плату, чтобы расширить участие в программе малоимущих, поскольку выплачиваемая заработная плата отражала местные условия труда. В отличие от этого, в некоторых областях Индонезии в Программе JPS Padat Karya («Трудоемкие общественные работы») ставка заработной платы была установлена выше, чем преобладающая ставка заработной платы на местном рынке труда, чтобы привлечь в программу ра- бочих, побуждая таким образом уже работающих переключиться на работу в программе или взяться за такую работу дополнительно (Sumarto, Suryahadi, and Pritchett, 2000). Для отбора в программы могут понадобиться дополнительные критерии, чтобы отобрать получателей помощи, когда заработная плата не может быть установлена достаточно низкой, а самоотбора, основанно- го только на разнице в заработной плате, оказывается недостаточно для исключения не-бедных из участия в проектах общественных работ, или же потому, что больше людей хотят работать за ту заработную плату, что может предложить программа. Решение состоит в том, чтобы использовать проверку нуждаемости по кос- венным показателям, как в Программе Empleoen Accion в Колумбии («Занятость в действии»), или положиться на отбор домохозяйств – участников программ с помощью местных общин, как в Эфиопии, Кении, ЮАР и других местах (Adato and Haddad 2002; Government of Ethiopia, 2004; Oxfam, 2002). 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 257 Последним рассматриваемым аспектом в установлении величины заработной платы является выбор ме- тода вознаграждения между повременной и сдельной заработной платой. Сдельная оплата может обеспе- чить участникам программы больше гибкости и поэтому привлечь больше женщин (Dev 1995; Subbarao and others, 1997), или же позволить разделять одно рабочее место нескольким членам домохозяйства. Однако опыт показывает, что сдельную оплату может оказаться трудно применить, она может запутывать участников, и ею могут незаконно воспользоваться бригадиры, – как это происходит в Национальной системе гарантии занятости в Индии (Pellissery, 2006), – препятствуя тем самым участию бедных в программе. Наконец, программы, в которых люди нанимаются для участия в долгосрочных проектах и явно адресо- ванные конкретным группам населения, требуют прямого отбора выгодополучателей. Так обстоит дело в та- ких программах, как Программа поддержки села в Бангладеш; Центральная программа поддержки региональ- ной инфраструктуры в Малави 27; а также Интегрированная программа WFP (Всемирной продовольственной программы – прим. ред.) по обеспечению продовольственной безопасности в Бангладеш, поддерживающая создание общественных активов, таких как строительство убежищ от наводнений и циклонов, посадка дере- вьев, рытье прудов для разведения рыбы и каналов для дренажа и ирригации. Методы оплаты Метод оплаты – наличными деньгами или натуральный – влияют на эффективность отбора в программу бед- ных вообще, и женщин в частности. Общественные работы в Африке и Южной Азии возникли как програм- мы типа «питание за работу», опиравшиеся на продовольственную помощь как основной источник помощи участникам. В настоящее время многие программы, особенно за пределами Африки, выдают заработную пла- ту наличными. В дополнение к проблемам, возникающим в случае трансфертов товарами, оплата товарами и услугами представляет дополнительную проблему из-за большого количества продуктов питания, которые получатели должны получить, транспортировать и хранить. Отсюда неудивительны случаи продажи получа- телями продуктов питания, иногда еще до их получения, как это происходило в нескольких проектах общест- венных работ в Бангладеш (del Ninno and Dorosh, 2003). В отличие от этого, в Лесото и Замбии, оплата 50% заработной платы продуктами питания привлекла на строительные площадки больше женщин, чем мужчин (Subbarao and others, 1997). Платежи наличными также не обладают иммунитетом к правильному распределе- нию и обеспечению безопасности. Когда деньги выплачиваются на рабочем месте, организационные пробле- мы включают транспортировку и распределение больших сумм наличных денег (Oxfam, 2002). Эта проблема не возникала в Аргентине и Чили, где деньги выплачивались получателям напрямую первоначально через почтовые отделения, затем – через банки, а потом – с помощью дебетовых карточек (обсуждение методов оплаты см. главу 5, раздел 4). Частота и надежность платежей могут отстранить бедных людей от участия в программах общественных работ. Например, люди в значительной степени предпочитают участвовать в программах общественных ра- бот, финансируемых донорами, а не правительством, потому что в первых финансы поступают гарантирован- но, а в последних, как правило, задерживаются (Subbarao and others, 1997). Люди, которые не имеют никаких сбережений и полагаются на ежедневную зарплату, не могут позволить себе ждать оплату за выполненную работу (Islam, 2006). Однако независимо от того, какой выбран механизм оплаты, программы общественных работ сталкива- ются с риском того, что не все деньги будут доставлены участникам. Это может происходить из-за недоплаты рабочим, наличия фиктивных рабочих, чрезмерного раздувания объемов работы и приобретения материалов. Олкен (Olken, 2005) в своем исследовании показывает, что в Индонезии в среднем 28% денежных средств, предусмотренных для проектов сельской инфраструктуры, до получателей не доходят. Случаи такой недобро- совестной практики многочисленны, включая манипуляции со списками личного состава; якобы построенные дороги, когда фактически не сделано ничего, и т. п. В некоторых странах плохая организация часто дискреди- тировала программы общественных работ. Масштаб и охват Масштаб и охват программ общественных работ варьируются в разных странах в зависимости от целей пра- вительства. Некоторые программы были осуществлены после кризиса, чтобы обеспечить помощь безработ- ным в национальном масштабе, как например, в Аргентине и Корее. Некоторые программы в Африке были предприняты в ответ на стихийные бедствия, как например, в Эфиопии, Мозамбике и Замбии, и предназнача- лись для конкретных пострадавших районов. В третьих странах программы общественных работ гарантируют занятость и антирисковые выплаты, подобные обеспечиваемым социальным страхованием по безработице. Так обстоит дело с новой Национальной системой гарантий занятости в Индии (краткая история программ 258 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ общественных работ в Индии дана во вставке 7.13) и в Бангладеш, где большинство проектов предлагается в межсезонье. В некоторых странах масштаб программ общественных работ расширяют или уменьшают в за- висимости от потребности, как в Программе национального содействия (Promotion Nationale) в Марокко. Данные о фактическом количестве отработанных дней и задействованных работниках найти трудно, по- скольку результаты в одних случаях измеряются числом участников, а в других случаях – человеко-днями или человеко-месяцами; поэтому сравнивать программы иногда трудно. Некоторые более ограниченные во вре- мени программы бывают весьма масштабными. В общенациональной программе трудоустройства населения JRY в Индии в 1990-е гг. участвовало более 40 млн людей ежегодно; а в проектах общественных работ в Корее в 1999 г. – более 1,5 млн человек, или приблизительно 7% экономически активного населения. Производи- тельная программа социальной помощи в Эфиопии в 2006 г. охватывала приблизительно 20% экономически активного населения, программа «Главы хозяйства» в Аргентине в 2003 г. – приблизительно 11,3% населения, а Программа временной занятости (Programa de Empleo Temporal) в Мексике в 2004 г. – приблизительно 1 млн человек или 2,5% экономически активного населения. Ежегодно обеспечиваемая занятость исчисляется 15–30 днями в программе JRY, до 100 дней – в Системе гарантий занятости в штате Махараштра, и 6 месяцами в Программе Trabajar в Аргентине. Программы, кото- рые действуют в течение долгого времени, как правило, охватывают намного меньшее количество участни- ков, – к примеру, всего 42 тыс. женщин в каждом цикле Программы поддержки села в Бангладеш и 1600 жен- щин в Программе поддержания инфраструктуры Центрального региона в Малави. Административные издержки Внедрение программы общественных работ обходится дорого, потому что в дополнение к стоимости зара- ботной платы программы необходимо спланировать, осуществить, проконтролировать и обеспечить матери- альными ресурсами. Раваллион (Ravallion, 1999a) иллюстрирует стоимость трансферта дохода в 1 долл. США малоимущим через программу общественных работ в стране со средними доходами с уровнем бедности 20% и в стране с низкими доходами с уровнем бедности 50%. Если рассматривать только текущие выгоды, то согласно его оценкам, стоимость трансферта 1 долл. США малоимущим составляет 5 долл. США в стране со средними доходами и 3,6 долл. США в стране с низкими доходами; если учесть будущие выгоды от со- зданных активов, то стоимость трансферта 1 долл. США малоимущим снижается до 2,5 долл. США как для страны со средними доходами, так и для страны с низкими доходами. В то же время общественные работы имеют сравнительно боле низкую стоимость отбора участников, поскольку программы основаны на самоот- боре и имеют высокий уровень эффективности адресности. Организации-исполнители Успешное внедрение проектов общественных работ требует административного потенциала для планиро- вания и контроля. Такие страны как Бангладеш и Индия постепенно создали свой потенциал для внедрения программ общественных работ, но в африканских странах этот потенциал несколько ограничен. Это ограни- чение может быть ослаблено, если доноры координируют свою деятельность и обеспечивают техническую помощь, необходимую для создания местного потенциала внедрения. Несмотря на то, что такие междуна- родные агентства, как МПП (WFP), МОТ и двусторонние агентства, активно участвовали во внедрении про- грамм общественных работ во многих африканских странах, отчеты об их эффективности имеют смешанный характер (von Braun, Teklu, and Webb, 1992). Например, в проекте борьбы с последствиями засухи в Кении в 2001 г. небрежность со стороны технической команды означала, что строительные объекты придется снести и построить повторно (Oxfam, 2002). Администрирование и осуществление проектов очень централизовано, например, в Программе «Пита- ние за работу» в Бангладеш, Национальной системе гарантий занятости в Индии, Программе JPS Padat Karya в Индонезии и Программе временной занятости в Мексике. В некоторых случаях местные органы власти представляют на рассмотрение проектные предложения, которые рассматриваются и контролируются на на- циональном уровне техническими отделами (дорожными, сельскохозяйственными отделами и т. д.); в других случаях выбор проектов и надзор за ними остается за местными органами власти, как в программе JRY в Ин- дии и Trabajar Urbano в Перу. Международный опыт показывает, что местные органы власти способны выби- рать и внедрять проекты – с интересом к обеспечению их качества, если им нужно было внести свой вклад в часть расходов, – но не имеют потенциала реализовывать большие и более сложные проекты. Например, в программе JRY панчаятам не хватает технической экспертизы, чтобы обосновать и осуществлять сложные проекты, препятствуя таким образом привлечению в них очень бедных людей и представителей низшей касты (Deshingkar, Johnson, and Farrington, 2005; Islam, 2006). В некоторых странах во внедрении проектов участвует 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 259 ВСТАВКА 7.13. Изменяющийся характер программ общественных работ, Индия В Индии с 1960-х гг. усиленно использует программы общественных работ, чтобы обеспечить помощь бедным домохозяйс- твам, особенно в период плохого урожая, после засухи и других природных бедствий, или для того, чтобы поддержать без- работных сельских бедняков. Проекты и характеристики программы варьируются, чтобы удовлетворять изменяющиеся пот- ребности сельского населения и повысить эффективность программы. В 1965 г. в штате Махараштра, Индия, была экспериментально введена Схема гарантии занятости (Maharashtra Employment Guarantee Scheme – MEGS), которая была подкреплена законодательно после принятия в 1978 г. Закона о системе гарантий занятости (Gaiha, 2005). Программа предоставляла низкоквалифицированную работу по сдельным расценкам всем взрос- лым людям в сельских районах, желающим работать за заработную плату, которая обычно ниже заработной платы в сель- ском хозяйстве. К 1988 г. оказалось, что MEGS – это очень успешная программа, хотя она и испытала огромный спад в числе участников после того, как увеличение заработной платы заставило нормировать количество рабочих мест и адресовать программу малоимущим (Gaiha, 1997; Ravallion, Datt, and Chaudhuri, 1993). Положительный опыт с MEGS привел в 1989 г. к запуску программы JRY. Она была внедрена на национальном уровне во всех деревнях по всей стране через панчаяты (выбираемые местные органы власти). Главная цель программы состояла в том, чтобы создать оплачиваемые рабочие места для полностью и частично безработных мужчин и женщин в сельских районах. Дополнительная цель состояла в том, чтобы создать общинные и социальные активы (Government of India, various years). Наряду с внедрением JRY, в 1993 г. правительство ввело Систему гарантий занятости, первоначально –- в засушливых, пустынных районах, местах проживания племен и холмистых местностях, постепенно распространив ее в национальном мас- штабе. Главным отличием новой программы от JRY стала гарантия, что бедные безработные будут гарантированно заняты 100 дней в году ручным трудом в неактивные периоды сельскохозяйственного года с получением установленной законом минимальной зарплаты. Схема была ориентирована на спрос, и целью ставилась способность начинать проекты всякий раз, когда возникает спрос на работу. Дополнительная цель состояла в том, чтобы создать экономическую инфраструктуру и общинные активы в сельских районах. Критики указывали на то, что эти две программы ежегодно распределяли слиш- ком скудные ресурсы на деревенском уровне и создавали для людей неадекватные рабочие места, и только на 15–30 дней (Nayyer, 2002), плюс, что эти программы не могут предложить работу всем, кто хотел бы работать за данную заработную плату, особенно внеурожайные годы. Были также свидетельства коррупции в системе панчаятов (Gaiha, 2000; Gaiha and Kulkarni, 2001; Lieten and Srivastava, 1999). В 1999 г. правительство реструктурировало программу JRY в Программу процветания сел (Jawahar Grameen Smaridhi Yojana), которая была направлена на развитие сельской инфраструктуры с дополнительной целью – создать в деревнях рабочие места. В 2001 г. правительство объединило эту программу с Системой гарантий занятости в Программу полной занятости в селах (Sampoorna Grameen Rozgar Yojana), цель которой состояла в том, чтобы обеспечить дополнительные рабочие места с заработной платой и надежность обеспечения продуктами питания в сельских районах наряду с созданием устойчивой общинной, социальной и экономической инфраструктуры. В августе 2005 г. Парламент Индии одобрил Национальную систему гарантий занятости, чтобы обеспечить 100 дней рабо- ты ежегодно в проектах общественных работ с минимальной зарплатой в деревнях в вялые сезоны, с целью постепенной замены существующих программ общественных работ. Сторонники этой схемы подчеркивают ее самоадресность из-за ее правила об обязательном выполнении работы; критики подвергают сомнению ее финансовую устойчивость и ссылаются на ее недостаточное влияние на бедность (Dreze 2004; Murgai and Ravallion, 2005). несколько учреждений. Так обстоит дело на Филиппинах, где ирригационные ассоциации получателей помо- щи и местные муниципалитеты отвечают за внедрение проектов водоснабжения. Другие внедренческие учреждения включают частный сектор (мелких подрядчиков), а также неправи- тельственные организации и общественные фонды. Неправительственные организации сыграли значитель- ную роль в проектировании и внедрении программ общественных работ в Бангладеш (CARE) и в нескольких странах Африки. Общественные фонды начали участвовать в программах общественных работ в Латинской Америке и странах Карибского бассейна в 1980-х гг., включая Эквадор, Гватемалу, Никарагуа и Перу. То же самое происходит в Африке в Мадагаскаре, Малави, Танзании и Замбии. Местные общины предоставляют список потенциальных проектов администрациям общественных фондов, которые анализируют их на пред- мет выполнимости, используя анализ по методу затраты/эффективность. Когда различные министерства или ведомства внедряют проекты общественных работ в крупном масштабе, и когда участвует много доноров, отсутствие координации может «растянуть» недостаточный административный потенциал; это часто означает, что охват программы не является ни обширным, ни глубоким (пример – Программа социальной помощиJPS (Padat Karya) в Индонезии, которая фактически является аморфным, некоординируемым набором из нескольких трудоемких программ, которыми управ- ляет несколько ведомств, см.:Pritchett, Sumarto, and Suryahadi 2002; Sumarto, Suryahadi, and Pritchett, 2000). Одна из проблем со многими проектами общественных работ в некоторых странах Африки состоит в том, что поскольку их часто финансировали доноры, они были непродолжительными, не создавая какого-либо потенциала внутри страны. Это резко контрастирует с опытом Южной Азии, где правительства финанси- 260 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ руют большинство программ общественных работ и управляют ими на длительной основе как с помощью донорских фондов, так и без них. Как указывают Суббарао и др. (Subbarao and others, 1997), доноры пред- ставляют собой часть проблемы, в той степени, что деньги не отпускаются предсказуемым образом, и что их проекты являются главным образом непродолжительными. Такая ситуация была особенно вызывающей в Эфиопии, где перед началом осуществления Программы производительной социальной помощи при- сутствовало большое количество доноров и насчитывалось много действующих проектов (McCord, 2004a; Subbarao and Smith, 2003). Кроме того, когда агентство, внедряющее программу, не является источником ее финансирования, основные интересы получателей помощи или успешность программы могут и не являть- ся главными критериями разработки проекта. Программы, которые полностью финансируются внутри страны, по-видимому, имеют большую от- носительную свободу действий в реализации проекта программы, и с большей вероятностью создадут внутренний потенциал. Рассмотрим пример Системы гарантий занятости штата Махараштра (MEGS). Она финансировалась за счет социального налога работающих в городе людей, которые осознавали, что MEGS принесет им пользу, поскольку поможет предотвратить в случае бедствия миграцию малоимущих из сельских районов в города. Адекватный потенциал для внедрения был накоплен в течение 30 лет работы с надежными фондами. Кроме того, когда штат Махараштра был поражен сильной засухой в 1987 г., не произошло ни одного смертельного случая, вызванного засухой, а программа общественных работ стала основой выживания для малоимущих рабочих, когда ничего другого не было (Rao, Ray, and Subbarao, 1988). В отличие от этого, в Эфиопии засуха намного меньшего масштаба часто приводила к смертности среди людей и гибели домашнего скота в значительной степени из-за неспособности быстро и эффективно запустить программу. РЕЗУЛЬТАТЫ, ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ Есть лишь немного строгих оценок программ общественных работ в развивающихся странах, которые ох- ватывают воздействие трансфертов ресурсов и созданных физических и социальных активов. Однако, до- ступные данные говорят о том, что хорошо спланированные общественные работы могут быть успешными и в адресном предоставлении пособий, и в передаче социальных благ наиболее нуждающимся и обществу в целом (Subbarao, 2003). Охват Имеющиеся оценки говорят о том, что правительства могут использовать программы общественных работ, чтобы помогать домохозяйствам. Действительно, 60–70% домохозяйств, которые участвовали в программах JRY и MEGS в Индии (Lanjouw and Ravallion, 1999) и в Программе Trabajar в Аргентине, относятся к бедным семьям; 80% получателей помощи по последней программе принадлежат к самым бедным 20% домохозяйств в Аргентине (Jalan and Ravallion, 1999a). В некоторых случаях результаты имели смешанный характер, как например, в Индонезии, на Филип- пинах и в ЮАР. В Индонезии Программа трудоемких общественных работ предназначалась для постра- давших от финансового кризиса, и, поскольку заработная плата была слишком высокой, участвовало мно- жество друзей администраторов, и возникла проблема с фиктивными рабочими (Pritchett, Sumarto, and Suryahadi, 2002; Sumarto, Suryahadi, and Pritchett, 2000). В Филиппинах места реализации проектов гаранти- ровали участие в них малоимущих, несмотря на то, что относительно высокий размер заработной платы означал, что участвовали также небедные, исключая таким образом из проектов сверхбедные семьи (Islam, 2006; Subbarao and others, 1997). В ЮАР Адато и Хаддад (Adato and Haddad, 2001) обнаружили, что в неко- торых районах с высоким уровнем бедности и безработицы не было никаких проектов общественных ра- бот, в то время как другие с низким уровнем бедности извлекали выгоду от некоторых проектов. (Они действительно обнаружили, что, в целом, проекты общественных работ в Западном Кейпе обычно были эффективнее, чем фиктивные, неадресованные денежные трансферты.) Воздействие Воздействие программ общественных работ может быть измерено в терминах сокращения бедности и другом положительном влиянии на бедные семьи. Так, оценки указывают на то, что для семей, которые участвуют в про- грамме MEGS, степень бедности снизилась с 5,0% в 1979/80 фин. году до 3,2% в 1984/85 фин. году. (Datt and Ravallion, 1992). В Программе Trabajar в Аргентине доход участников, получаемый от работы в программе, соответствовал приблизительно 60% дохода не участвовавших в программе домохозяйств. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 261 Программы общественных работ оказали положительное влияние на создание краткосрочных рабо- чих мест. Некоторые данные указывают на увеличение количества рабочих дней, как в Программе времен- ной занятости в Мексике, и увеличение количества рабочих часов, например, на 36% в Программе «Заня- тость в действии» в Колумбии. Кроме того, получатели помощи в программе прямой занятости в Чили увидели, что их шансы на получение работы увеличиваются с 11 до 38% в зависимости от того, когда они присоединились к программе (Economic Commission for Latin America and the Caribbean, 2006). Хотя общественные работы – это дорогой способ трансферта дохода малоимущим людям и создания местной инфраструктуры, любой анализ их экономической эффективности должен учитывать ценность косвенных выгод от них и оценить, как они соотносятся с выгодами от других программ. Косвенные вы- годы включают в первую очередь создание инфраструктуры, встроенной в экономику местных общин, и потенциал этих активов, создающих – во вторую очередь –возможность рыночной занятости. Они также включают краткосрочные и среднесрочные воздействия программы на рост заработной платы в сельской местности из-за увеличения заработной платы, получаемой более бедными рабочими, которые заполняют вакансии, созданные для получателей социальных пособий в обмен на работу. Мургаи и Раваллион (Murgai and Ravallion, 2005) подтверждают, что если новая Национальная система гарантий занятости в Индии будет функционировать только в течение 100 дней в неурожайный сезон, реальные выгоды программы могут быть ограничены социальной ценностью созданных активов, так как уровень бедности немного снизится с 34 до 31% при финансовой стоимости, эквивалентной значению, меньшему, чем 1,5% ВВП. Gaiha (2000) оценил косвенное воздействие программы MEGS и обнаружил, что если ставка заработной платы в ней повысится на 1 рупию, то заработная плата на сельской ферме в краткосрочном периоде увеличится на 0,17 рупии, и, в дли- тельной перспективе – на 0,28 рупии. В дополнение к экономическим (трансфертным) выгодам, общественные работы могут поощрить к уча- стию в них женщин. Например, программа MEGS была разработана для поощрения участия женщин, обес- печивая занятость в пределах до пяти километров от мест проживания участников программы, предоставляя учреждения для ухода за детьми и устраняя дискриминацию в отношении заработной платы между мужчина- ми и женщинами. В результате женщины составляют почти половину всех участников программы, что обес- печивает для них благоприятные возможности и гендерное равенство. Дев (Dev, 1995) отмечает, что Система гарантий занятости также препятствовала проявлению гендерных барьеров и неравенства. Женщины стали лучше одеваться, а их экономическая сила придала им более высокий семейный статус. В Корее, несмотря на то, что программа общественных работ была первоначально предназначена, прежде всего, для домашних хо- зяйств, главой которых был мужчина, проекты все же привлекли множество женщин-рабочих, а на более позд- них этапах явный приоритет стал отдаваться домохозяйствам, главами которых были женщины (Hur, 2001). Но в ЮАР, хотя женщины являлись одной из главных адресных групп, они занимали лишь 23% рабочих мест, созданных в соответствии с программой. Наконец, программы временной занятости, похоже, не помогают получателям помощи находить ста- бильные рабочие места, если они не обеспечивают профессиональное обучение и услуги службы занятости (Acosta and Ramírez, 2004; Sojo, 2003). Преимущества При правильном внедрении программы общественных работ имеют следующие преимущества: • Они обеспечивают денежными пособиями, не унижая при этом достоинство работников. • Они могут улучшить статус социально незащищенных групп, женщин и маргинализированных людей. • Они могут опираться на самоотбор и таким образом не увеличивать расходы по финансовым опера- циям по отбору получателей помощи. • Они могут быть контрциклическими, поскольку самоотбор, вероятно, привлечет больше людей, ког- да не хватает обычных, лучше оплачиваемых рабочих мест, и меньше людей, когда экономика снова оживает. • Они могут обеспечить социальными благами всю общину. • Они могут укрепить способность общины управляться со своими собственными делами, укрепляя местные органы власти и другие местные учреждения. • Они могут помочь появлению и росту мелких частных подрядчиков. • Они популярны и в обществе, и среди политиков. 262 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Недостатки Недостатки программ общественных работ следующие: • Если они не создают полезные общественные блага, то могут быть дорогим способом передачи ре- сурсов малоимущим, поскольку количество средств, переданных их получателям, обычно эквивален- тно половине средств, направленных в проекты. • Они требуют администрирования. Проекты должны быть хорошо спланированы и осуществлены, материалы и оборудование для них должны быть подобраны и обеспечены должным образом, и ра- бота должна контролироваться, чтобы гарантировать, что все делается правильно. • Если нет адекватной системы мониторинга и контроля, общественные работы, как правило, страда- ют от утечек ресурсов из-за приписки фиктивных рабочих и из-за неверной отчетности (приписок) об объеме выполненной работы. • Программы общественных работ могут оказать отрицательное влияние на рынок труда и могут оттолкнуть людей от участия в них, если они осуществляются в неправильном месте или в неправильное время года. УРОКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ Программы общественных работ могут сыграть важную роль в обеспечении возможности заработать вре- менный доход, при условии, что выбраны правильные проекты и правильно установлена величина зара- ботной платы. Наиболее вероятные получатели помощи Наиболее подходящими получателями помощи по программам общественных работ являются безработные, а также те, кто хочет в них участвовать. Самая большая адресная группа включает безработных со средней и низкой квалификацией, которые испытывают трудности с поисками работы или после экономического кризиса, как это произошло в Аргентине и Корее, или в неурожайные годы. Целью программ общественных работ может быть обеспечение участия женщин и других социально незащищенных групп на рынке труда, что может быть достигнуто либо путем создания подходящих условий для этого, либо путем использования определенных механизмов адресности, как, например, было сделано в Программе поддержки села в Бангла- деш и Центральной программе поддержки региональной инфраструктуры в Малави. Общественные работы не совсем подходят для улучшения доходов частично безработных, поскольку транзакционные издержки для таких лиц, чтобы они ушли со своих рабочих мест и поучаствовали в кратко- срочной программе общественных работ, могут оказаться слишком высоки (Scandizzo, Gaiha, and Imai, 2005). Не удивительно, что Маккорд (McCord, 2004a, 2005) относительно Африки и Ло Вуоло (LoVuolo, 2005) отно- сительно Латинской Америки утверждают, что в бедных странах с широко распространенной безработицей и неполной занятостью, стандартные, краткосрочные программы общественных работ не способны вывести хронически бедных из бедности. Вместо этого, поощряется участие в программах людей не из числа эконо- мически активного населения, с которыми не связаны никакие транзакционные издержки, но которые едва ли будут конкурентоспособны на официальном рынке труда. Хандлер (Handler, 2003) относительно ОЭСР и Рейнеке (Reinecke, 2005) относительно Латинской Америки обнаружили, что воздействие программ общест- венных работ на вероятность нахождения работы ограничено. Должный контекст и политэкономические соображения Программы общественных работ хорошо действуют в ситуациях кризиса, результатом которого является вы- сокий уровень открытой и заметной безработицы и когда, по-видимому, правильно было бы нанимать без- работных людей, чтобы создавать полезные проекты. Это также означает, что программы не должны быть постоянными, но должны длиться лишь до тех пор, пока сохраняется особая ситуация. Корея, например, интенсивно использовала общественные работы в 1970-е гг. для строительства дорог, затем прекратила их действие после экономического бума, когда в них участвовали лишь пожилые и неработоспособные люди, которым было лучше помочь денежными трансфертами, но повторно запустила эти программы в 1997 г. по- сле восточноазиатского финансового кризиса. Другая очевидная роль программ общественных работ состоит в смягчении сезонного падения спроса на рабочую силу . В сельскохозяйственных экономиках с доминиро- ванием одной главной культуры как в Бангладеш и некоторых частях Индии, образуется большее количество сезонных безработных. В таких обстоятельствах крайне важным является выбор времени действия программ 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 263 общественных работ, чтобы предоставить возможность зарабатывать поденным рабочим и помочь им под- держать потребление. Наконец, в отсутствие социального страхования по безработице, общественные работы могут обеспечить защиту бедных от риска и предложить им гарантию занятости. Так обстоит дело с новой Национальной системой гарантий занятости в Индии. Для того, чтобы такие программы защиты от рисков были эффективными, они должны спланировать серию проектов, готовых к реализации, как только возник- нет потребность в обеспечении занятости. Программы общественных работ обладают политической поддержкой, потому что удовлетворяют этиче- скому принципу, согласно которому люди должны работать, чтобы получать пособия, и потому что они могут обеспечить общественные блага, которыми все могут пользоваться. Самая большая политэкономическая про- блема состоит в способности удерживать заработную плату на достаточно низком уровне, чтобы это способ- ствовало самоотбору. Эта трудность возникает из-за стремления передать бедным достаточный доход, чтобы обеспечить средства к существованию, но иногда – из-за исторических традиций страны. Например, в прошлом акцент в восточноевропейских и центральноазиатских странах делался на права рабочих; профсоюзы были сильны, и отношение к снижению заработной платы обычно было враждебным. В отличие от этого, в более децентрализованных странах, таких как Аргентина и ЮАР, когда общины полностью информированы о целях программы, сопротивление снижению заработной платы намного слабее (Adato and others, 1999; Subbarao, 2003). При всех обстоятельствах, процесс установления величины заработной платы должен быть прозрачным, чтобы он был приемлем и для рабочих, и для организаций финансирующих программы, и для внедряющих агентств. Если общественные работы в целом приветствуются, возникает вопрос: почему в некоторых странах они играют столь малую или несущественную роль? Возможными причинами является недостаток очевид- ных признаков открытой безработицы, последствия неудачного опыта или коррупции, или недостаточный потенциал. Например, в сельских районах Пакистана наличие крупных землевладельцев может маскировать наличие открытых периодов безработицы, и поэтому спрос на такие программы низок. Адаптация к местным условиям и предотвращение незапланированных эффектов Программы общественных работ можно сделать более эффективными в конкретной ситуации, охватить са- мых бедных и социально незащищенных и оказать положительное воздействие на общины, сохраняя их эко- номическую эффективность, следующим образом: • Выбирайте получателей помощи прежде всего путем установления размера заработной платы на уровне, который не выше, чем преобладающая на рынке заработная плата для ручного тру- да низкой квалификации в условиях, в которых вводится программа. В то же время, заработная плата по программе не должна устанавливаться на таком низком уровне, что будет ущемлять челове- ческое достоинство, вынуждая таким образом некоторых бедных людей голодать, но не принимать участие в общественных работах; это было одной из проблем с английскими работными домами по Закону об оказании помощи бедным в XIX в. (Lipton, 1996). Дополнительные критерии отбора участ- ников включают географическую адресность бедных районов и участие общин, если требуется нор- мирование. Максимально возможный уровень трудоемкости для данного проекта (доля расходов на заработную плату по отношению к общим издержкам) максимизирует доход бедных по сравнению с выгодами от созданных активов. • Убедитесь, что работа по проекту ведет к созданию и поддержанию активов и обеспечению услуг, приносящих пользу самым бедным, и тесно связанных с общими программами и про- ектами сельского развития. В то время как типы проектов будут зависеть от технического уровня страны, вовлечение местного населения в процесс принятия решения будет гарантировать, что проек- ты будут обращены к его нуждам (пока их не захватят местные элиты). (Gaiha, 2000; Gaiha and Kulkarni, 2001; Islam, 2006; Lieten and Srivastava, 1999). • Сохраняйте низкую стоимость транзакций для участников и увеличьте пособия для выравни- вания потребления бедных, тщательно выбирая время и продолжительность работы по про- ектам. Это может быть достигнуто путем выбора места осуществления проектов близко к местам про- живания людей, своевременных выплат рабочим, обеспечения присмотра за детьми и синхронизации работы со временем межсезонья или начала проектов после стихийных бедствий. Наличие комплекса готовых к внедрению проектов ускорит начало работ. • Удостоверьтесь в наличии финансирования, участия общин, разумной технической поддер- жки и надлежащем понимании социального состава общин в месте осуществления проекта. Это может помочь преодолеть ограничения возможностей и значительно повысить эффективность 264 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ РИСУНОК 7.1. Планирование и внедрение программ общественных работ Этапы Соображения Источник финансирования: Требования: При финансировании из общих налогов, • Капитал рассмотрите конкурирующий спрос • Продукты питания в отношении других общественных благ и / или наличные деньги • Организации-исполнители Рассмотрите спрос на другую помощь и другие учреждения при ограниченных институциональных и административных ресурсах Выбор проектов, вовлечение местной общины Проекты общественных работ Техническая выполнимость, трудоемкость Ставка заработной платы, способ оплаты Эффективность адресности Влияние на рынки труда Немедленные результаты: Выгоды от трансфертов занятость Выгоды от стабилизации и улучшенного управления рисками Экономическая эффективность Среднесрочное воздействие: Распределительное влияние созданных активов активы Вторичное влияние на занятость Качество активов, поддержание активов Гендерное воздействие, включая полномочия женщин Другие сопутствующие Надежность обеспечения продуктами питания, результаты улучшенное питание Мобилизация общин Источник: Subbarao, 2003. программ системы социальной помощи в обмен на труд, уменьшить издержки транзакций и защи- тить трансферты бедным от утечек. На рисунке 7.1 показаны этапы, необходимые для планирова- ния и внедрения программы общественных работ. Страны, вводящие в действие новые программы общественных работ, могут начать с экспериментальной программы, чтобы проверить потенциал внедряющих агентств и выявить уроки, которые можно использовать, чтобы расширить масштабы программ. Надлежащие механизмы мониторинга могут помочь уменьшить коррупцию и потери ка- питала и улучшить интеграцию программ. 7.5. Обусловленные денежные трансферты (ОДТ) Обусловленные денежные трансферты снабжают деньгами бедные семьи, предоставляя им возможность де- лать инвестиции в человеческий капитал, такой как обучение детей в школе или посещение медицинских центров на регулярной основе 28. Они являются все более популярным инструментами социальной помощи. Список избранных программ ОДТ см. в табл. В.5 в приложении В в конце этой книги. ОПИСАНИЕ ПРОГРАММ Программы ОДТ имеют две явные цели: уменьшить текущий уровень бедности и содействовать инвестирова- нию в человеческий капитал бедняков с тем, чтобы уменьшить их уровень бедности в будущем. Баланс между этими целями варьируется в зависимости от программы к программе и влияет на их особенности. Классические программы ОДТ, образцовым примером которых является Программа PROGRESA (те- перь известная как Oportunidades) в Мексике (вставка 7.14), фокусируются на кратковременном снижении бедности и социальной помощи посредством охвата детей от рождения до десяти лет (в некоторых случаях). Условия получения помощи заключаются в зачислении в школу и минимальной посещаемости начальной школы и хотя бы младших классов средней школы. Эти программы также ставят условием использование минимального пакета профилактических медицинских услуг, по крайней мере, для детей от рождения до пяти или шести лет. Из-за того, что программы охватывают все бедные семьи с детьми в широком возрастном диа- пазоне, они служат в качестве общей программы социальной помощи, а также как субсидия, стимулирующая спрос на медицинские и образовательные услуги. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 265 Не все программы охватывают в равной мере социальную помощь, здравоохранение и образователь- ные цели. Некоторые программы, например, в Аргентине, Бангладеш, Бразилии (Программа по искоренению детского труда) и Коста-Рике, фокусируются исключительно на образовательных задачах, хотя граница меж- ду программами ОДТ и образовательными программами размыта. Некоторые образовательные программы, особенно для средней школы, такие, как Программа помощи женским средним школам в Бангладеш, рабо- тают как программы ОДТ и часто объединяются с ними в обзорах оценки воздействия. По своей структуре образовательные программы для средней школы являют собой гораздо менее распространенный инструмент социальной помощи, чем более многосторонние программы ОДТ: меньше семей имеют детей подходящего возраста, и многие дети в бедных семьях бросают школу раньше, чем поступят в среднюю школу. Программы ОДТ задуманы как новые и инновационные, но идея выдвижения условий для участия в такой программе не является совершенно новой. Все программы по питанию в школе, по сути, обусловлены, многие продовольственные программы были связаны с первичным здравоохранением, и первой из них, возможно, является чилийская Национальная программа дополнительного питания (Programa Nacional de Alimentación Complementaria), стартовавшая еще в 1923 г. Программа «Питание для образования» в Бангладеш, которая предоставляет значительную помощь бедным семьям, имеющим детей школьного возраста, зачисленных и посещающих школу, запущена в качестве эксперимента в 1993 г., а затем была расширена. Программа до- полнительных продовольственных карточек, стартовавшая в Гондурасе в 1990 г., имеет в качестве условий пользование профилактическими медицинскими услугами для детей дошкольного возраста и посещение на- чальной школы. Но увязывание здравоохранения, образования и социальной помощи в долгосрочный пакет помощи, однако, менее распространено. Хорошо известные программы ОДТ заслуживают признания – как благодаря своим новым стандартам адресности, системам платежей, менеджменту и оценке, так и благодаря обновлению своей базовой концеп- ции. В целом, программы ОДТ хорошо работали и, в некоторых случаях, были лидерами в модернизации практики социальной помощи. Конечно, техническая надежность не является ни неотъемлемой частью, ни исключительной чертой программ ОДТ. Лица, ответственные за принятие решений по всему спектру соци- альной политики, нуждаются в понимании того, что те, кто работает по программам ОДТ и другим типам программ, должны перенимать что-либо из практики тех, кто добился успеха в лучших программах ОДТ. Большинство программ предоставляет социальные выплаты, однако такое же воздействие наблюдалось в бангладешской программе «Продовольствие для образования», в которой зерно распределялось по семьям 2,1 млн учащихся вплоть до 2002 г. (Ahmed and del Ninno, 2002; Ahmed, del Ninno, and Chowdhury, 2004; Galasso and Ravallion, 2005). В дальнейшем это пособие было заменено на денежную форму; программа превратилась в Программу стипендий на начальное образование и была расширена до более чем 5 млн детей. КЛЮЧЕВЫЕ ОСОБЕННОСТИ Программы обусловленных денежных трансфертов распространились за последние 10 лет так быстро, что сложно делать обобщения. Наиболее известными остаются прошедшие тщательную оценку самые старые ла- тиноамериканские программы – в Бразилии, Гондурасе, Колумбии, Мексике, Никарагуа и на Ямайке – а также в Турции. Разработчики первой волны программ ОДТ уделили большое внимание их адресности, методам проверки нуждаемости и механизмам оплаты. Внимание к улучшению деталей и вовлеченность на местном уровне также помогли успеху программ ОДТ 29. Отбор получателей помощи Для того чтобы отобрать в программу отдельные домохозяйства, разработчики программ ОДТ уделили глав- ное внимание сочетанию тщательных механизмов определения адресности, обычно основанным на картах бедности и проверке нуждаемости по косвенным показателям, а также иногда определению адресности с по- мощью общины. Как это обычно случается в системах определения адресности, детали реализации критиче- ски важны для достижения желаемых итогов социальной помощи (см. главу 4). Использование обусловленности и последствия выполнения условий программ ОДТ против исполь- зования только простых денежных пособий является предметом дискуссии (de Janvry and Sadoulet, 2006; Samson, 200; Schubert and Slater, 2006) (вставка 7.15). Во многих программах ОДТ условием выплаты пособия является поступление детей в школу и регулярное ее посещение, а также регулярные визиты в медицинские учреждения маленьких детей и беременных женщин. Условия, относящиеся к образованию, могут определяться в зависимости от возраста, как в Доминиканской ре- спублике и на Ямайке или в зависимости от класса, как в Камбодже или Сальвадоре. Почти все программы ОДТ 266 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 7.14. Программа PROGRESA/Oportunidades, Мексика Мексиканская программа PROGRESA, начатая в 1997 г. и представляющая интегрированный подход к снижению бедности, является одним из флагманов адресных программ человеческого развития в Латинской Америке и Карибском регионе. Целью программы является искоренение крайней бедности в сельской местности посредством содействия инвестированию бедняками в человеческий капитал путем усиления спроса на образование и медицинские услуги, а также предоставлением определенной поддержки школьного обучения и предоставления медицинских услуг. Женщины в семьях-получателях помо- щи получают денежные пособия, школьные принадлежности и дополнительное питание при условии посещения их детьми школы и регулярных профилактических визитов в медицинские центры. В 1999 г. программа охватывала 2,5 млн домохозяйств в 53 тыс. населенных пунктов, находящихся в 2 156 муниципалите- тах. Несмотря на значительный охват, расходы на программу составляли около 0,2% ВВП. Позже программа была распро- странена на национальный уровень и в 2002 г. переименована в программу Oportunidades, когда были внесены некоторые изменения в цели программы и операционные характеристики, в том числе она была распространена и на города. В 2007 г. программа охватывала 5 млн семей, или 25 млн человек (примерно четверть населения), и общие затраты составляли 3,3 млрд долл. США, или около 0,4% ВВП. Программа развивалась как замена нескольких предназначенных для бедняков продовольственных субсидий. Внедрение. В Программе Oportunidades адресность достигается в три этапа. На первом этапе определяются населенные пункты, должные быть включенными в программу, с использованием индекса маргинальности, который создается с исполь- зованием социоэкономических переменных, связанных с неудовлетворенными базовыми потребностями. На втором этапе отбираются домохозяйства-выгодополучатели внутри этих населенных пунктов, с использованием методов проверки ну- ждаемости по косвенным показателям. Наконец, община рассматривает список получателей помощи, чтобы убедиться, что в нем собраны действительно наиболее нуждающиеся, и исключить «лишних». Платежи производятся каждые два месяца наличными во временных платежных пунктах. Выполнение условий тщательно проверяется и их строго требуется выполнять. Программа в целом управляется федеральным агентством, собирающим все необходимые данные, применяющим системы баллов для отбора подходящих кандидатур, производящим выплаты, заключающим договоры о внешней оценке и коорди- нирующим оказание услуг с другими федеральными министерствами и агентствами. Государство несет ответственность за прямое обеспечение услуг по здравоохранению и образованию. Добровольные «лидеры» выбираются и обучаются тому, как снабжать участников информацией о правилах программы, о том, когда и где будут осуществляться выплаты, какую клинику посещать, что делать при возникновении проблем и так далее. Одной из отличительных особенностей программы было использование информации в стандартизованном виде и достовер- ная оценка воздействия. В резком противоречии с общей в то время практикой, с самого начала разработчики программы создали компонент оценки воздействия, основанный на экспериментальных разработках и поддержанный внешними и не- зависимыми оценщиками, ввели участие в программе разных заинтересованных сторон, а также обеспечили значительное финансирование за счет национальных ресурсов. Данные, использованные для оценок, были сделаны доступными для об- щественности. Эта попытка окупилась, так как со временем программа улучшилась, устояла во время политических тран- сформаций и способствовала внедрению подобных программ в других странах. Воздействие. Главным достижением программы стал охват самых бедных групп, свыше половины из которых до введения Программы PROGRESA никогда не получали никакого вида правительственных пособий. Достигнуты следующие результаты: • На 24% выросло поступление в школу в сельской местности (на 28,7% для девочек и на 15,7% для мальчиков, если сравнить показатели в 1996–1967 школьном году и в 2002–2003 г.) • На 35% уменьшилась вероятность того, что 10-летний мальчик будет работать, и на 29% – что будет работать 14-лет- ний мальчик (за период 1997–2003). • На 30–60% выросла посещаемость медицинских центров с целью обследования физических данных и качества пи- тания для младенцев в возрасте до 2 лет и на 25–45% для детей 3–5 лет (между 1997 и 1999 гг., всего за два первых года действия программы). • На 8% выросло количество первичных визитов беременных женщин в медучреждения с целью пренатального наблю- дения на первом триместре беременности (между 1997 и 1999 гг.) • На 10,6% увеличилось потребление продовольствия на душу населения в семьях, охваченных программой, и на 13,5% – среди наиболее бедных семей по сравнению с семьями, не охваченными программой (за период март 1998 – ноябрь 1999 г.) Уроки. Опыт программ PROGRESA/Oportunidades показывает, что возможно и сочетание нескольких целей в одной про- грамме, и достижение большей эффективности социальных расходов, когда свертываются другие программы, адресован- ные бедным. ИСТОЧНИКИ: Behrman and Skoufias, 2006; Handa and Davis, 2006; Levy, 2006; World Bank, forthcoming; www.oportunidades.gob.mx требуют записи в школу и посещения ее в течение 80–85% учебных дней, хотя Программа помощи средним школам для девочек в Бангладеш является исключением, требуя лишь 75%-ного посещения. Лишь несколько стран ставят условия, регулирующие те или иные аспекты поведения. К их числу относится Никарагуа, которая требует перехода в следующий класс в конце учебного года, и Турция, которая позволяет один раз остаться на второй год. В отношении здравоохранения условия обычно выдвигаются по отношению к детям от рождения 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 267 до 5–6 лет, обеспечивая их право на пособие вплоть до достижения школьного возраста. Около половины ОДТ- программ, ставящих условия, связанные со здоровьем детей, также ставят условия для беременных и кормящих женщин. Условия, относящиеся к здоровью других взрослых, встречаются не так часто, хотя присутствуют и хорошо выполняются в Мексике; имеются, хотя и не настолько хорошо выполняются, на Ямайке Условия охраны детского здоровья сильно варьируются. Например, в Бразилии требуется, чтобы дети прошли полную вакцинацию, в то время как другие страны требуют соблюдения графика регулярных визитов в медицинские центры для обследования. В некоторых странах, таких, как Ямайка, виды медицинских услуг, которые матери и дети должны получать, определены до мелких подробностей; в Гондурасе и в других стра- нах единственным условием является регулярное посещение матерями и детьми медицинских центров. Боль- шинство программ с условиями, относящимся к детям, требуют отслеживания их развития два-шесть раз в год. Посещение лекций о здоровье и питании являются отличительной чертой многих программ в Латинской Америке, реже это требуется в других регионах. Действительно, все латиноамериканские программы ОДТ ставят те или иные условия, относящиеся к здравоохранению, хотя в Южной Азии и странах Африки к югу от Сахары такие условия встречаются значительно реже. Даже при том обстоятельстве, что плохое питание и иммунизация в этих регионах представляет большую проблему, возможность предоставления услуг здесь более ограничена, и поэтому программы не сфокусированы на этих условиях. Некоторые программы допускают исключения или освобождают от соблюдения условий. Наиболее частым является подтверждение отсутствия в школе в течение определенного периода времени по причине болезни. На Ямайке освобождаются от требований посещать занятия дети-инвалиды и те, кто признан неспо- собным получать пользу от посещения школы (Mont, 2006). Кения снимает требование посещения для детей, которые не имеют доступа к школам или клиникам (Office of Vice President and Ministry of Home Affairs, 2006). Усердие, с которым проверяется выполнение поставленных условий, сильно различается. В Мексике это осуществляется быстро и автоматически. В Сальвадоре система проверки соответствия условиям требу- ет больше времени; так, требуется два месяца для расследования и возможного исправления информации о несоответствии, прежде чем пособие будет сокращено или приостановлено. В Бразилии семьи сначала получают предупреждения, а социальные работники стараются нанести визит, чтобы определить, не мешает ли какой-либо барьер данному домохозяйству получить доступ к услугам. В Эквадоре программа называется обусловленной, и семьям сообщают об этом, но адекватная система проверки соответствия пока не разработа- на. В большинстве стран пособия сокращаются после действительной даты наступления несоответствия из-за времени, необходимого для сбора информации и из-за расписания периодичности выплат. Например, в Мек- сике, если ребенок пропускает школу слишком много дней в марте и апреле, пособие семье будет сокращено в выплатах за июль и август. Семья получит уменьшенное общее пособие на различных членов семьи и под различные условия. Одной из отличительных черт современных программ ОДТ является необходимость значительных ин- формационных потоков для выяснения соответствия поставленным условиям и определения размера выпла- чиваемого пособия. Предшествующие программы делали это менее интенсивно; например, они требовали записаться в программу, но не ежедневного выполнения условий. Для современных программ ОДТ, с их более определенно выраженными условиями, проверка соответствия им более сложна. Она требует интерактивной системы взаимодействия с образовательными и медицинскими центрами, сбора записей и обмена ими между представителями программы и соответствующей системой управления информацией. Сохранение записей и отслеживание соответствия может быть сделано также с помощью бумаги и карандаша, как в бангладешской Программе стипендий для начального образования, или с помощью сложных компьютерных баз данных, как в большинстве латиноамериканских программ. Способы выплаты Текущее распределение денег сталкивается с теми же типами ограничений и проблем, которые обсуждались в главе 5, раздел 4. На сегодняшний день, большинство программ в Латинской Америке осуществляют выпла- ты через банки и почтовые системы, тем самым выплаты доведены до высокой степени автоматизма и в необ- ходимой степени поддаются учету. Страны с доходами ниже средних используют другие средства платежей. Например, Программа стипендий для начального образования в Бангладеш использует мобильные банки, когда школы находятся более чем в пяти километрах от банков. Масштаб и охват В 1997 г. программы действовали в Бангладеш, Бразилии и Мексике. С тех пор они были внедрены в боль- шинстве стран Латинской Америки. Одна из первых программ была осуществлена в Турции, и несколько пи- 268 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 7.15. Дискуссия: обусловленные или необусловленные денежные трансферты? Если одной из главных целей программы является увеличение пользования доступным образованием и медицинскими услу- гами, то программы ОДТ должны иметь более сильное воздействие, чем необусловленные программы. Хотя выплаты и сами по себе до некоторой степени увеличивают доход и пользование услугами, экономическая теория предсказывает, что некое условие может увеличить последующее пользование услугами, потому что изменяет «цену» пользования ими. Действитель- но, большинство из имеющихся скудных данных показывает, что выставленные в программах ОДТ условия увеличивают пользование услугами значительно больше, чем эквивалентные необусловленные выплаты (de Brauw, and Hoddinott, 2008 для Мексики; Schady and Araujo, 2006 для Эквадора). То же самое показывают и результаты моделирования (Bourguignon, Ferreira, and Leite, 2003). В настоящее время проводятся контролируемые эксперименты, в которых напрямую сравниваются обусловленные и необусловленные выплаты одинакового объема для одних и тех же слоев населения, и они предоставят дополнительные данные о величине ожидаемых эффектов. Большая часть экономических теорий, лежащих в основе социальной помощи, больше озабочена снятием ограничений с бедных семей, чем накладыванием на них ограничений, которыми и являются условия. Чем же тогда оправданы нала- гаемые условия? Теория указывает на некоторые оправдания: например, когда семьи недооценивают важность обучения в школе или медицинского ухода за детьми; когда семьи существенно недооценивают будущую пользу своим детям от лучшего питания, здоровья и образования; и когда внешние обстоятельства таковы, что общество получает больше выгод, чем расходует на социальную помощь отдельным детям. Некоторые только еще начинающиеся эмпирические работы под- держивают существование этих факторов, хотя их значимость неочевидна (World Bank, forthcoming). Многие исследователи программ ОДТ уверены, что выставляемые условия важны для получения политической поддержки программам, что привело к гораздо большим бюджетам социальной помощи, чем это было бы в ином случае. Таким обра- зом, даже если условия не необходимы для изменения мотивации семей, они могут понадобиться для убеждения публики и политиков. Если программа должна быть обусловленной, то предполагаются следующие административные функции: • Снабжение семейств информацией о требованиях программы. • Наблюдение за соблюдением условий в школах и\или медицинских учреждениях. • Контакт с семьями, не соблюдающими поставленные условия, для предупреждения их о последствиях невыполнения условий и помощи в устранении любых причин недостаточного пользования услугами, не связанных с доходом (фа- культативно). • Разработка системы наказаний за несоблюдение условий, варьирующихся от временного уменьшения пособия до полного исключения из программы. Предельные издержки и выгоды от каждого шага в процессе принуждения к соблюдению условий пока не известны, хотя медианные административные издержки составляют 7% в программах ОДТ, 9% в других типах денежных выплат, и 10% в целом ряде из 55 программ социальной помощи, перечисленных в приложении к главе 9. Представляется, что масштаб и разнообразие зрелых программ ОДТ были достаточными для объяснения присущей им наименьшей доли административ- ных издержек, несмотря на дополнительные административные требования, выданных контролем над выполнением постав- ленных условий. лотных проектов сейчас разворачивается в Южной Азии и странах Африки к югу от Сахары. Более 30 стран имеют сейчас активные или пилотные программы, и гораздо больше рассматривают вопрос о добавлении их к набору своих программ социальной помощи. Охват программами варьируется как в абсолютных, так и в относительных значениях (рис. 7.2). Относи- тельный охват максимален в Эквадоре, где 5 млн человек участвуют в Программе «Субсидии на человеческое развитие» (Bonode Desarrollo Humano), что составляет около 40% всего населения. Крупнейшими программами по абсолютной численности получателей являются Программа семейных субсидий (Bolsa Familia) в Бразилии с 46 млн получателей (около 24% населения) и Программа Oportunidades в Мексике с 25 млн получателей (око- ло 24% населения). Программа стипендий для начального образования в Бангладеш охватывает более 5 млн получателей (4% населения); Проект уменьшения социальных рисков в Турции – 5 млн получателей (около 4,5% населения). Другие программы в Аргентине, Коста-Рике и Никарагуа охватывают около 2% их населения. Административные затраты Административные издержки предоставления обусловленных денежных выплат бедным домохозяйствам включают в себя затраты на доставку денег, адресное определение получателей помощи и проверку их соот- ветствия программе. В целом, в сформировавшихся программах эти расходы были весьма низкими: около 6% от общих затрат для Программы Oportunidades в Мексике, и около 12% для Программы Bolsa Familia в Брази- лии. Административные издержки могут быть выше во время пробного запуска, или если они включают в себя продовольственную помощь или распределение продовольствия. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 269 Организации-исполнители Программы ОДТ часто были приоритетными программами, напрямую связанными с офисом исполнитель- ного директора или обеспеченными его\ее персональной поддержкой и подчиняющимися министерству социального обеспечения или социальной защиты. Программы разрабатываются «сверху вниз», централизо- ванным образом, хотя внедрение в значительной степени опирается на координацию на местах школ, кли- ник, местных офисов социального обеспечения и\или муниципалитетов. Координация между центральными органами, включая министерства, и персоналом на местах неизбежно сталкивается с проблемами. Программа- ми первой волны управляли с высокого уровня. Для программ ОДТ в целом характерны лучшая адресность, мониторинг, оценка, управление и решение проблем и урегулирование конфликтов, хотя это не уникально для них, и не имманентно присуще им. Во многих странах финансирование таких программ полностью или в значительной части осуществ- ляется из бюджета. В некоторых случаях ресурсы поступали от свертывания менее эффективных программ общих субсидий, или из других программ социальной помощи. Сумма, расходуемая на социальную помощь, в некоторых случаях увеличивалась. В нескольких странах важным источником финансирования являются кредиты от многосторонних агентств или субсидии от доноров. РЕЗУЛЬТАТЫ, ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ Первые программы ОДТ отличались гораздо более интенсивной и надежной оценкой воздействия, чем многие другие типы программ (обзор см. в World Bank, forthcoming). Вообще говоря, они показывают хо- рошие адресность и воздействие на бедность, пропорциональные охвату программы и размеру выплат, воз- растание пользования услугами, но не столь заметное улучшение конечных результатов в здравоохранении и образовании. РИСУНОК 7.2. Охват в децилях по отдельным ОДТ и годам Охваченное население по децилям доходов 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Потребление на душу населения за вычетом социального трансферта Эквадор, Bono de Desarollo Humano (2006) Бразилия, Bolsa Familia (2004) Мексика, Oportunidades (2004) Ямайка, PATH (2004) Чили, Subsidio Unitario Familiar (2003) Гондурас, Programa de Asignación Familiar (2004/5) Бангладеш, Female Secondary School Assistance Program (2000) Чили, Solidario (2003) Камбоджа, Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program (2000) ИСТОЧНИК: World Bank, forthcoming. ПРИМЕЧАНИЕ: Уровень благосостояния ранжирован с использованием потребления на душу в домохозяйствеза вычетом стоимости полученных выплат. Указанные годы – это годы выхода проанализированных обследований. 270 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Охват Адресность программ ОДТ в целом является чрезвычайно хорошей, так что напрямую беднейшим группам поступает наибольшая доля пособий (см. рис. 7.3). За исключением Бангладеш, все программы ОДТ, для ко- торых доступны результаты адресности помощи имеют явно прогрессивный охват, когда беднейшему децилю поступает гораздо более высокая доля пособий, чем верхнему децилю распределения социальной помощи. Среди наилучших программ ОДТ, в Камбодже нижнему децилю предоставляется почти 60% пособий, в Мек- сике – более 45%, по чилийской Программе единой семейной субсидии (Subsidio Unitario Familiar) – немно- гим более 40%. Хотя точное измерение охвата выплатами серьезно затруднено, простейшие сравнения лати- ноамериканских программ ОДТ с другими программами выплат заставляют предположить, что программы ОДТ лучше справляются с задачей концентрации пособий среди самых бедных. РИСУНОК.7.3. Распределение пособий по децилям, избранные программы ОДТ и годы Доля пособий, поступивших данному децилю, % 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Потребление на душу населения за вычетом трансферта Эквадор, Bono de Desarollo Humano (2006) Бразилия, Bolsa Familia (2004) Мексика, Oportunidades (2004) Ямайка, PATH (2004) Чили, Subsidio Unitario Familiar (2003) Бангладеш, Female Secondary School Assistance Program (2000) Чили, Solidario (2003) Камбоджа, Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program (2000) ИСТОЧНИК: World Bank, forthcoming. ПРИМЕЧАНИЕ: Уровень благосостояния ранжирован по потреблению на душу вдомашнем хозяйствае за вычетом стоимости трансферта. Указанные годы – это годы выхода проанализированных обследований. Воздействие Исследования программ в Бразилии, Колумбии, Мексике, Никарагуа и нескольких других странах, основан- ные на строгой, основанной на проводимых обследованиях оценке воздействия, предоставляют ясные данные о воздействия программ ОДТ, особенно в следующих областях: • Потребление и бедность. Воздействие на потребление и снижение бедности было значительным (Morley and Coady, 2003. В главе 5 обсуждается, как измерить воздействие на бедность). В Мексике в общинах, вовлеченных в Программу PROGRESA бедность уменьшилась на 17%, и такие семьи получили на 7% больше килокалорий, в основном за счет овощей и животных продуктов, и лучше питались (данные по 48% респондентов), а также ели больше (19% респондентов) (Hoddinott and Skoufias, 2004). В Колумбийской программе Familiasen Accion общее потребление в семьях в сельских местностях возросло на 19% и в городских местностях – на 9%, а результатом стал улучшенный раци- он, поскольку большая часть роста потребления пришлась на еду (Attanasio and others, 2005). Данные из Никарагуа заставляют предположить рост потребления на 17%. • Детский труд. Наблюдаемый рост посещения школ является, скорее всего, результатом уменьшения вероятности того, что дети будут работать. В Никарагуа относительная распространенность детского 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 271 труда в местностях, охваченных программой ОДТ, среди детей возрасте с 7 до 13 лет, которые еще не закончили 4 класс начальной школы, упала на 2,5% в 2001 г. и на 4,9% в 2002 г. (Maluccio and Flores, 2004). Аналогичные результаты отмечены в Бангладеш, Бразилии, Колумбии и Мексике (Ravallion and Wodon, 2000; Yap, Sedlacek, Orazem, 2001; World Bank, forthcoming). • Образование. Практически все из многих оценок воздействия программ ОДТ на образование пока- зали воздействие на зачисление в школы и\или их посещаемость. В Мексике вырос уровень зачисле- ния как в начальную, так и среднюю школу, с более значительным воздействием на среднюю школу и на девочек: девочек зачислили в школу на 7–9% больше, а мальчиков – на 3–6% по сравнению с базовым уровнем зачисления в среднюю школу, равным в сельских местностях 67% для девочек и 73% для мальчиков (Attanasio, Meghir, and Santiago 2005; Schultz, 2004). В Колумбии среди детей сред- него школьного возраста уровень зачисления в школу поднялся на 5% с базового уровня примерно в 65% в городских местностях и на 5–10% с базового уровня в 50% в сельских местностях (Attanasio and others 2005). В Никарагуа в первые два года действия программы ОДТ чистое воздействие на зачи- сление в первый–четвертый классы составило около плюс 18% с низкого начального уровня в 68% и плюс 6% после 4-го класса, даже несмотря на то что переход из 4-го класса в 5-й не был формальным требованием программы. Что касается распределения воздействия программы в Никарагуа, то данные говорят о гораздо большем эффекте (+24%) для чрезвычайно бедных, чем для бедных (+13%) и не- бедных (Maluccio, 2001, Maluccio and Flores, 2004). В Бангладеш оценки прироста зачисления в началь- ную школу в результате действия Программы «Еда для образования» варьируются от 9 до 17% (Ahmed and del Ninno, 2002; Ahmed, del Ninno, and Chowdhury, 2004; Ravallion and Wodon, 2000). В Чилийской Программе Solidari oзачисление в дошкольные учреждения увеличилась на 4–5%, а вероятность того, что все дети в возрасте 6–14 лет будут зачислены в школу, увеличилась на 7% (Galasso, 2006). • Питание и здравоохранение. Мексика продемонстрировала значительное улучшение контроля над питанием и уровнем иммунизации и более низкое общее число тяжелых заболеваний. Данные также указывают на значительное воздействие на развитие и снижение вероятности задержки роста у детей в возрасте 12–36 месяцев, а также 11%-ное снижение младенческой смертности в сельской местности (Barham, 2005a, 2005b; Behrman and Hoddinott, 2005; Gertler, 2000; Gertler and Boyce, 2001). В Колум- бии доля детей до 6 лет, вовлеченных в наблюдение за развитием, выросла на 37%, а случаи острой диареи в городской местности у детей младше 6 лет уменьшились на 10% и на 11% для детей младше 4 лет (Attanasio and others 2005). В Никарагуа участие детей до 3 лет в программе наблюдения и со- действия росту и развитию – что является требованием Программы Red de Protección Social – выросло на 11%; своевременная иммунизация детей 12–23 месяцев выросла как минимум на 18% (IFPRI, 2002; Maluccio and Flores, 2004). В Гондурасе программа ОДТ, как сообщается, увеличила охват дородовым уходом и медицинским осмотром детей на 15–20%, а охват контролем за развитием детей увеличился на 15–21% (Morris and others, 2004). На Ямайке, по оценке Ливая и Олса (Levy and Ohls, 2007), про- грамма ОДТ PATH оказала большое воздействие на количество профилактических визитов детей в здравоохранительные центры, число которых возросло на 17–31%. • Анти-стимулы к труду. Пока исследования не показали уменьшения стремления трудиться среди взрослых даже в Мексике, где программа ОДТ характеризуется более высокими пособиями, охватом и продолжительностью, чем большинство других программ. Связь между пособиями и пользовани- ем услугами представляется достаточной для того, чтобы избежать значительного противодействия стремлению трудиться (World Bank, forthcoming). • Уровень фертильности. Некоторые специалисты озабочены тем, что программы ОДТ могут ока- зать отрицательное воздействие на уровень фертильности. Данные показывают, что это, возможно, произошло в Гондурасе, где такая программа могла вызвать увеличение уровня рождаемости на 2–4%. Но этого не случилось в Мексике и Никарагуа (Stecklov and others, 2006); в Турции было обнаруже- но, что программа уменьшила вероятность того, что женщина забеременеет, на 2–3% (Ahmed and others, 2007). Преимущества Всеобъемлющие программы ОДТ имеют несколько очевидных преимуществ: • Они служат в качестве основанной на потребностях программой социальной помощи для хрониче- ски бедных с детьми. 272 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Они поощряют формирование человеческого капитала среди детей как средство разрушения пороч- ного круга бедности, повторяющегося из поколения в поколение. • Их обусловленность изменяет отношение между программой и ее получателями: теперь они несут ответственность и обязаны отчитываться за свои действия. Эта объединенная ответственность, оче- видно, была критически важна для обретения политической приемлемости программ выплат. • Они создали мост между социальными услугами, пытаясь реализовать совместные усилия в челове- ческом развитии посредством фокусирования на взаимодополнении инвестиций в здравоохранение, питание и образование. Недостатки Несмотря на эти первые многообещающие результаты, наблюдатели высказывают определенные претензии к программам ОДТ: • Эти программы сложны для развертывания, потому что они требуют сложного взаимодействия между центром и местными властями , и вовлекают многие ведомства. К тому же контроль за выполнением поставленных условий требует информации и должен осуществляться своевременно. • Они могут повысить пользование услугами, но обучение и лечение детей улучшатся только в том случае, если качество услуг, которые они получают, будет адекватным, а программы ОДТ не нацелены на это. Критики отмечают, что программы ОДТ могут отвлечь от более трудной задачи реформиро- вания неэффективных общественных служб здравоохранения и образования, хотя защитники этих программ утверждают, что как минимум на местном уровне рост пользования услугами увеличивает давление на местный персонал и техническую оснащенность с тем, чтобы они функционировали лучше. • Они не могут быть полноценной системой социальной поддержки. По определению такие програм- мы будут исключать семьи без детей подходящей возрастной группы и те бедные семьи и общины, которые не имеют доступа к услугам здравоохранения и образования (эта группа также включает в себя отдельных лиц-инвалидов, если соответствующие учреждения не готовы их принять). Кроме того, механизмы адресности помощи, в настоящее время используемые в программах ОДТ, являют- ся индикаторами долговременного социального благосостояния и не реагируют на внезапные или временные снижения потребления, поэтому эти программы не могут быть полезными для временно бедных, хотя и могут помочь уже зарегистрированным семьям пережить экономический шок (Sadoulet and others, 2004). УРОКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ Использование программ обусловленных денежных трансфертов быстро расширяется. Ключ к их успеху ле- жит в определении и соблюдении условий участия в этих программах. Наиболее вероятные получатели помощи От программ ОДТ больше всего выигрывают бедные семьи с детьми с низким уровнем медицинского ухода и образования. Это семьи, которые не могут сделать правильные инвестиции в человеческий капитал своих детей, не приводя их в медицинские центры для проверки и вакцинаций и/или не отправляя их в школу. К по- лучателям помощи должны относиться не только семьи, где есть дети, не получившие иммунизации или не посещающие школу, но и все, кто нуждается в финансовой поддержке и информации, чтобы вдохновить их на правильные инвестиции. Если этого не делать, программа может создать неверные стимулы. Должный контекст и политэкономические соображения Прежде чем решить, внедрять ли программу обусловленных денежных трансфертов, важно установить, на какие элементы социальной политики необходимо направить внимание. Состоит ли основная цель в осущест- влении или в реформировании программы социальной помощи? Должна ли она решить проблему спроса на услуги здравоохранения и образования? Или же дело в отсутствии доступа или в плохом качестве услуг здравоохранения и/или образования? В тех случаях, когда целью является программа социальной помощи и услуги доступны, но где бедняки с меньшей вероятностью посещают школу или пользуются услугами здравоохранения из-за недостаточно- 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 273 го дохода, программы ОДТ могут подойти. Поскольку услуги широко доступны, поставленные условия не исключат много людей из участия в социальной помощи, но в значительной мере помогут с пользой увели- чить потребление услуг здравоохранения и образования. Этот сценарий применим в большинстве стран со средними доходами и высоким уровнем неравенства, где программы ОДТ наиболее распространены. В случаях, когда доступ к медицинским или образовательным услугам чрезвычайно ограничен, обуслов- ливание социальной помощи пользованием ими исключит тех – обычно наиболее нуждающихся, – кто не имеет доступа к этим услугам. Это известная проблема в наиболее бедных и удаленных сельских местностях Бразилии, Колумбии и Мексики; в более бедных странах с менее распространенными услугами, это потенци- ально гораздо более серьезная проблема. Она будет особенно значима для программ, адресованных не детям в широком диапазоне возрастов (от новорожденных до 16 лет), а только ученикам средней школы, поскольку именно на этом уровне, особенно в беднейших странах, многие бедные дети окажутся вне школы. В таких случаях программы ОДТ могут быть полезным орудием увеличения вклада в рост человеческого капитала, но будут менее полезными в качестве социальной помощи. Для того чтобы программы ОДТ были эффективны- ми в качестве программ социальной помощи в странах с доходом ниже среднего, они должны обслуживать широкий спектр возрастов и может потребоваться увязать их с усилиями по развитию сферы услуг – все более частая тенденция в программах ОДТ. На противоположном конце спектра, где пользование услугами практически всеобщее, добавление ус- ловий участия в программе социальной помощи несет небольшой риск ошибочных исключений, но потен- циал для извлечения выгод от выполнения поставленных условий невелик; таким образом, дополнительные административные издержки на проверку того, что условия выполняются, могут не оправдываться. В таких случаях программа может поставить условия, связанные с поведением получателей помощи, а не просто с пользованием услугами. И доноры программ помощи, и местные политики в последние 10 лет выразили энтузиазм и интерес к программам ОДТ. Доноры и общество предпочитают предоставлять выплаты достойным беднякам с детьми, будучи уверены, что получатели будут делать для своих детей правильные вещи. Исследователи рассматривают узкую адресность программ и отсутствие утечек как показатель их эффективности, и это способствовало их национальной и международной поддержке. Более того, почти все программы ОДТ первого поколения стали объектами тщательных оценок. Предоставление обоснованных, эмпирически подкрепленных данных помогло установить и сделать достоянием публики эффективность этих программ и облегчить продолжение некоторых программ и расширение масштаба других перед лицом финансовых ограничений и политических перемен. Адаптация к местным условиям и предотвращение незапланированных эффектов Для достижения таких же хороших результатов, как и результаты известных программ первого поколения, новым программам придется достичь того же уровня эффективности адресности, использовать хорошие си- стемы платежей, потребовать выполнения нужного типа условий и установить эффективные системы мони- торинга и управления программами. Подробная разработка плана внедрения, однако, должна быть особой в каждой стране, и в странах с низким уровнем дохода уже готовится ряд пилотных проектов, которые вскоре могут дать некоторые полезные уроки того, как лучше адаптировать программы. Разработка новых программ должна принимать во внимание следующие наблюдения: • Новые программы должны играть четкую роль в более широкой повестке дня в области соци- альной политики для того, чтобы обеспечить предоставление качественного обслуживания и эф- фективной координации подходов со стороны спроса и предложения. Программы обусловленных денежных трансфертов не смогут одни прервать передачу бедности из поколения в поколение, если качество медицинских клиник и школ будет недостаточным или если рабочие места или достойные средства к существованию не будут доступны, когда дети, которым оказывается помощь, станут взро- слыми и сами будут зарабатывать деньги. • При выборе условий участия и достигаемых целей следует принимать во внимание недоразвитие конкретного человеческого капитала, которое надо преодолеть, будь то зачисление в начальную или среднюю школу, пользование первичной медицинской помощью или какой-либо другой аспект. В Мексике воздействие образования могло бы быть сильнее, если бы были увеличены гранты для учащихся средней школы, и отменены гранты для учащихся начальной школы, но это значительно снизило бы способность программы служить программой основной социальной помощи. Другие страны могут обдумать, должны ли гранты на обучение дифференцироваться в зависимости от ступе- ни образования или же по гендерной принадлежности учащихся. 274 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Особое внимание необходимо уделить административным возможностям программы и ее раз- работке и внедрению, с учетом дополнительных сложностей, представляемых проверкой соблюде- ний условий, присущих программам обусловленных денежных выплат. 7.6. Освобождение от оплаты услуг, другие льготы и стипендии Несколько типов программ субсидий помогают бедным семействам поддерживать минимальный социально приемлемый уровень жизни, что требует сохранения доступа к медицинским и образовательным учрежде- ниям 31. Некоторые из этих субсидий предоставляются в форме освобождения от оплаты и дают льготы для пользования учреждениями здравоохранения, тогда как другие включают ваучеры и стипендии, чтобы по- мочь бедным семьям посылать детей в школы и продолжать их обучение. В некотором роде эти программы подобны программам обусловленных денежных трансфертов (программы ОДТ), обсуждавшимся в предыду- щем разделе. Тонкое различие между двумя типами программ состоит в том, что освобождение от оплаты и ваучеры обычно возмещают семьям и/или тем, кто предоставляет услуги, их действительные расходы, тогда как программы ОДТ предоставляют дополнительные ресурсы, чтобы облегчить семьям пользование услугами здравоохранения или образования. Список программ, включающих освобождение от платы за образование и здравоохранение, см. в табли- це В.6 в приложении В. ОПИСАНИЕ ПРОГРАММ С позиции задач социальной помощи, главной целью освобождения от оплаты, других льгот и стипенди- альных программ является обеспечение бедняков финансовыми ресурсами для пользования медицинскими учреждениями или для того, чтобы отправлять детей в школы. С точки зрения тех, кто предоставляет услуги, сочетание возмещения оплаты пользователям и освобождения от этой оплаты может оказаться приемлемым методом сохранения эффективности системы там, где ограничения бюджета могли бы затруднить адекватное предоставление услуг или достаточный охват населения. Освобождения от оплаты и ваучеры являются относительно недавними программами, внедренными в Африке во второй половине 1990-х гг., чтобы уравновесить негативное воздействие на бедняков внедрения платного здравоохранения и образования в 1980-е гг. В ответ на сокращение бюджетов и рост спроса многие развивающиеся страны ввели плату за использование государственных медицинский учреждений для всех ви- дов медицинских услуг, включая вакцинацию, чтобы улучшить их эффективность и финансирование. Неко- торые из стран, которые ввели в то время ту или иную систему платного пользования медициной, находились в Африке, в их числе Кения, Танзания и Уганда (Nolan and Turbat, 1995; Russell and Gilson, 1995). В 1994 г. ЮАР стала одной из первых африканских стран, предоставивших освобождения от платы за медицинские услуги для беременных женщин и детям в возрасте до 5 лет (Witter, 2005). В 1998 г. предоставление бесплатных услуг было распространено на всех пользователей первичной государственной медицинской помощью. Оплата разного рода также широко употребляется в сфере образования, даже за начальное образование. Эта оплата может быть официальной и неофициальной и может покрывать обучение, учебники, обязатель- ную школьную форму, взносы общины в заработную плату учителей (в странах Африки к югу от Сахары), членство в ассоциациях учителей и родителей (часто используемое для увеличения скудной заработной платы учителей) и\или другие школьные мероприятия. Неофициальное исследование Всемирным Банком 79 стран- клиентов показывает, что оплата в какой-либо форме взималась в государственных начальных школах во всех исследованных странах кроме двух – Алжира и Уругвая (Kattan and Burnett, 2004) 32. ТИПЫ ПРОГРАММ Два основных типа программ, обсуждаемых здесь, это освобождение от оплаты услуг и льготы для пользова- телей медицинской помощью, а также стипендии на школьное образование. Освобождение от оплаты медицинской помощи и льготы Освобождения от оплаты медицинской помощи – это программы, предоставляющие беднякам возможность получить бесплатную медицинскую помощь, даже когда плата за нее взимается. Льготы могут покрывать сто- имость дорогого медицинского обслуживания и/или лекарств. Освобождения от оплаты определенных услуг предоставляются всем и дают возможность людям получать эти услуги бесплатно. К таким услугам относятся 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 275 медицинское обслуживание беременных, вакцинации, лечение туберкулеза и обслуживание в учреждениях первичной медико-санитарной помощи или посещение учреждений первичной помощи, расположенных, на- пример, в сельских районах. С другой стороны, льготы предоставляются и некоторым отдельным лицам, обычно для прохождения специальных медицинских процедур, которые, даже составляя незначительную долю в системе здравоохранения, образуют бóльшую часть расходов. Освобождения от платы и школьные стипендии Освобождения от оплаты за школьное образование и школьные стипендии включают ряд форм по- мощи семьям в покрытии их расходов на образование, такие как стипендии, ваучеры на образование, целе- вые стипендии и мероприятия, связанные с обучением и покупкой учебников. Уровень пособий варьиру- ется от покрытия всех или некоторых прямых расходов на школьное образование, таких как плата за учебу (в Зимбабве и некоторых других африканских странах), школьную форму (Индия), книги (Индонезия) или транспорт (Колумбия), чтобы компенсировать значительную часть полной стоимости образования. Некоторые программы специально нацелены на то, чтобы улучшить образовательные достижения де- вушек; к примеру, Бангладеш, Гватемала и Пакистан имеют стипендиальные программы для девушек (Braun- Munzinger, 2005). В некоторых случаях программы дополняются грантами для школ для обеспечения нужного качества предлагаемого обучения, как, например, по Программе городских и сельских стипендий в Пакис- тане 33. Некоторые страны, такие как Кения и Малави, вообще отменили прямую плату за начальное образова- ние для всех учащихся (Wilson, 2006; World Bank, 2007f). КЛЮЧЕВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОГРАММ Способ осуществления программ предоставления льгот и ваучеров очень важен. Тщательно продуманные и осуществленные меры, такие как системы льгот в сфере здравоохранения в Индонезии и Таиланде, пока- зали себя намного более успешными в охвате льготами, чем меры, созданные экспромтом, как в Гане, Кении и Зимбабве. Выбор получателей льгот и достижение баланса между внесением оплаты и компенсацией для учреждений и тех, кто предоставляет услуги, являются важными проблемами планирования. Отбор получателей льгот Отбор участников программ здравоохранения может варьировать от предоставления льгот небольшому чи- слу лиц, до освобождения от оплаты более крупных групп. Программы могут быть разработаны для охвата определенных групп населения, таких как девушки, беременные и/или кормящие женщины, или же пожилые люди. За исключением Камбоджи, все прочие страны, ситуация в которых была проанализирована Битраном и Гьедионом (Bitrán and Giedion, 2003), – а это Чили, Гана, Индонезия, Кения, Танзания и Зимбабве – проводят четкую национальную политику льгот и четкую политику освобождения от оплаты определенных категорий профилактических услуг для всех граждан. В то же время большинство этих стран сталкивалось с проблемами, связанными с критериями определения права на получение таких льгот, и, по-видимому, главной проблемой является недостаток точных критериев отбора. В отношении программ здравоохранения используются три основных способа отбора получате- лей льгот, которые приводятся здесь в приблизительном порядке частоты их применения. Первый способ представляет собой грубую проверку нуждаемости, основанную на интервью в медицинских учреждениях, проводимых социальными работниками, клерками или медицинским персоналом, как в Камбодже. Второй способ состоит в предварительной сертификации министерством социального обеспечения, часто связывае- мой с установлением права на участие в других программах, как в Армении, Чили и на Ямайке. В программе льготной оплаты услуг в Армении (см. вставку 7.16) пакет основных льгот доступен для получателей помощи по Программе пособий бедным семьям. На Ямайке получатели помощи по программе ОДТ с проверкой нуждаемости по косвенным показателям также включены в программу льгот на услуги здравоохранения, как и люди с карточками министерства социальной защиты в Суринаме (World Bank 2002g, annex N). В Чили получатели социальной пенсии автоматически имеют возможность бесплатного доступа к национальной си- стеме общественного здравоохранения. Третий способ отбора получателей помощи включает отбор группой представителей общины или комитетом пользователей медицинским обслуживанием. В Таиланде, например, медицинские карты беднякам выдают деревенские старосты (Giedion, 2002). Механизмы распространения информации необходимы для того, чтобы уведомить бедняков о том, что они имеют право на бесплатное или субсидированное обслуживание, и о существовании определен- ных услуг, от оплаты которых они освобождены. Такие механизмы надо приспосабливать для бедняков, 276 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ поскольку они часто живут вдали от крупных городских центров, имеют плохой доступ к официальным средствам массовой информации, мало образованы и много работают. Системы в Индонезии и Таиланде представляют собой хорошую модель, по сравнению, к примеру, с недостатком доступной информации в Замбии (Tien and Chee, 2002). Следует также предотвратить возможность стигматизации, которая может удержать бедняков от требо- вания обеспечить их льготами. Лица, подающие заявления на получение льгот в крупной общественной кли- нике в Камбодже, например, были подвергнуты общественной проверке нуждаемости в приемном зале. Стыд часто вынуждал потенциальных кандидатов отказаться от своих прав на льготы. Выбор получателей льгот на образование обычно осуществляется в два или более этапа, начинаясь с географической адресности, для того чтобы сконцентрировать бюджетные ресурсы на районах с большим количеством бедных учащихся. В программах с низким уровнем дохода вторым этапом обычно является комитет школы или общины, определяющий, какие дети должны получить пособие, как это делается в сти- пендиальной программе Индонезии. В нескольких странах, включая Индонезию, может быть установлена точная квота стипендий для девочек, согласно которой девочки должны получить не менее 50% стипендий, а зачастую и больше. В программах, включающих значительные трансферты наличных денег, орган соци- ального обеспечения будет участвовать в проверке нуждаемости по косвенным показателям. Способы выплаты Компенсация за обучение может выплачиваться либо поставщикам услуг, либо самим учащимся. В Индонезии стипендии выплачивались непосредственно учащимся (или их семьям) дважды в год переводами наличными деньгами через местные почтовые отделения. Уровень компенсации критически важен для обеспечения ка- чественными услугами. Программы, компенсирующие поставщикам услуг потерянные ими доходы целиком, как в Камбодже, Индонезии и Таиланде, более успешны, чем те, которые предоставляют только частичную компенсацию, как в Кении. Если компенсация недостаточна или несвоевременна, органы здравоохранения могут продолжить взи- мать неофициальные платежи с пациентов, включая бедняков и незащищенное население, как это случилось в Армении (вставка 7.16). ВСТАВКА 7.16. Программа освобождение от оплаты услуг здравоохранения, Армения В 1998 году правительство Армении ввело пакет основных льгот, чтобы предоставить бесплатный доступ к некоторым меди- цинским услугам уязвимым группам населения, имеющим на это право. Основной целью программы было помочь бедным семьям справиться со сниженным уровнем государственного финансирования и приватизацией услуг здравоохранения, по- следовавшей за введением в 1993 г. оплаты клиентами пребывания в больницах. Эта плата была введена с целью обеспе- чения необходимого финансирования тем, кто стал предоставлять услуги после разрушения прежней системы, предостав- лявшей, как было распространено в советскую эпоху, всем бесплатные услуги. В январе 2001 г. правительство расширило право пользования пакетом основных льгот на тех, кто получал пособие по Программе пособий бедным семьям, пройдя про- верку нуждаемости по косвенным показателям (World Bank, 2002 а). (Обратите внимание на то, что первичное медицинское обслуживание в поликлиниках по-прежнему остается бесплатным для всех, бедных и небедных, тогда как те, кто не охвачен пакетом основных льгот, должны платить за лабораторные анализы). Внедрение. Государственное агентство здравоохранения осуществляет платежи больницам и поликлиникам от имени бед- няков. Эти платежи покрывают лишь 45% стоимости медицинского обслуживания, и больницы, как правило, собирают остав- шуюся часть платежей с пациентов (Lewis 2000, World Bank, 2003c). Воздействие. Первоначальный анализ показал, что, несмотря на введение пакета основных льгот, дополнительные из- держки, которые несут пользователи услугами здравоохранения, привели между 1996 и 1999 гг. к снижению пользования ими самой крупной уязвимой группой населения – семьями с четырьмя детьми и более, – на 21%, а также к небольшому, но статистически важному положительному воздействию на доступ к медицинскому обслуживанию других уязвимых групп (Chaudhary, Hammer, and Murrugarra, 2003). Более того, неофициальные платежи пациентами непосредственно врачам оказали негативное воздействие на финансовые фонды для инвестирования в здания и оборудование и привели к ухуд- шению их состояния. Более поздний анализ, проведенный после расширения круга пользователей пакетом основных льгот на все бедные семьи, показывает, что получатели пакета основных льгот платят примерно на 45% меньше, чем те, кто не имеет такого пакета, и пользуются медицинским обслуживанием на 36% больше, хотя уровень пользования медицинским обслуживанием остает- ся низким (Angel-Urdinola and Jain, 2006). В последние годы изменение в критериях отбора в программу повысило пользова- ние медицинским обслуживанием и сократило его стоимость для бедняков. Уроки. Опыт Армении показывает важность предоставления местным учреждениям альтернативных источников дохода, как только оплата за медицинские услуги была отменена или пользователи были освобождены от нее; в противном случае здра- воохранительные учреждения имеют значительный стимул получать неофициальную плату непосредственно от пациентов. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 277 Масштаб и охват Охват льготников программ здравоохранения является или всеобщим, как в ЮАР, или относительно высок в отношении лиц, имеющих право на льготы, как в некоторых странах со средним уровнем доходов, таких как Чили, Индонезия и Таиланд. В Чили в 1995 г. около 24% всего населения имело бесплатный доступ к Национальному фонду здравоохранения (Fondo Nacional de Salud); в Индонезии в 2000 г. 18% населения имело карточки Программы здравоохранения JPS Kartu Sehat; в Таиланде в 1997 г. Системой карточек для людей с низким доходом было охвачено около 25% всего населения. Напротив, в некоторых странах охват чрезвычайно низок, как в Колумбии в сфере образования (в 1997 г. около 0,3% населения) и в Замбии в сфере здравоохранения (в 1999 г. около 0,6% населения). (Другие примеры расходов на базовое медицинское обслу- живание в странах Африки к югу от Сахары см. в работе Keith and Shackleton, 2006). Многие страны предоставляют различные формы поддержки для облегчения доступа к образованию и сокращению издержек на образование посредством предоставления стипендий и грантов, чтобы помочь компенсировать расходы на обучение. Другие предоставляют опосредованную поддержку в форме учебников и других учебных материалов. В таблице 7.2 показаны типы помощи и страны, использующие их. Административные издержки Информация об административных издержках на программы, рассмотренные в данном разделе, не является легко доступной. Есть данные, что административные издержки в целом низки. Например, в Доминиканской республике больничные льготы на стационарное лечение составляют лишь 3,6% общих расходов; в Бели- зе – лишь 0,4% общих расходов (Grosh, 1994). Однако действительные административные издержки могут представлять значительную долю затрат на программу. Для льгот по оплате школьного обучения админи- стративные издержки составляют примерно 3–5% общей стоимости программы, и 5–10% общей стоимости программ с крупными трансфертами и более сложными механизмами (World Bank 2002g, annex N). Организации-исполнители Программы, связанные со здравоохранением, обычно находятся под надзором министерства здравоохранения или системы социального страхования и, если финансируются общиной, то управляются на местах. Отдель- ТАБЛИЦА 7.2. Типы социальной помощи в сфере образовании по странам Мероприятие Примеры стран Мероприятия, связанные с обучением – Сокращение или Джибути, Иордания, Китай, Лесото, Эфиопия отмена платы за обучение для бедняков и инвалидов Стипендии, регулярные денежные пособия – Бангладеш, Бразилия, Гватемала, Гамбия, Гана, Индия, Предоставление грантов, часто сопровождаемое Индонезия, Мавритания, Малави, Марокко, Мозамбик, требованиями к успеваемости Непал, Никарагуа, Пакистан, Панама, Сенегал Эфиопия Целевые стипендии – предоставление денежных грантов Замбия, Индия, Индонезия, Китай, Колумбия, Мексика, Ни- нуждающимся студентам карагуа, Танзания Помощь в обеспечении учебниками • Замена платы за временное пользование учебниками Вьетнам, Гамбия системой проката книг • Предоставление бесплатных учебников с 1 по 7 классы • Предоставление бесплатных учебников целевым Мали, Нигерия, Руанда, Сенегал, Пакистан группам, к примеру, беднякам или девушкам • Предоставление денежных пособий на учебники бедным Армения, Китай, Чили, Эфиопия, Гвинея, Индия, Малайзия, семьям Марокко, Непал, Таджикистан, Турция Болгария Учебные материалы – Предоставление других учебных материалов, таких как канцелярские принадлежности. Школьная форма – Предоставление бесплатной школьной Индия формы. Мероприятия, связанные с транспортом. – Предоставление Таиланд велосипедов бедным учащимся из сельских районов для того, чтобы они ездили в школы. ИСТОЧНИК: Kattan and Burnett, 2004. 278 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ным пунктам обслуживания (амбулаториям или больницам) их издержки на услуги, предоставленные клиен- там с льготами, из центрального бюджета могут и не возмещаться. Широко распространены неофициальные освобождения от оплаты услуг, предоставляемые их поставщиками и основанные на субъективном принципе «робингудства». Образовательные программы, непосредственно покрывающие расходы на образование, как правило, ведутся министерствами образования. РЕЗУЛЬТАТЫ, ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ Информация об участии в программах и эффекте программ по-прежнему скудна. Недостаток мониторинга сделал невозможной оценку эффекта льгот и освобождения от оплаты услуг или введения корректирующих мер (относительно адресности программ см. Bitran and Munoz, 2000). Охват Несколько стран столкнулось с проблемами определения критериев отбора, особенно в отношении разгра- ничения бедных и небедных. К примеру, в Кении национальное правительство предложило поставщикам общественных услуг освободить пациентов-пауперов (неимущих, живущих на социальные пособия) от опла- ты услуг, но недостаток инструкций и разъяснений привел к тому, что каждое учреждение стало по-своему трактовать, кто относится к неимущим пациентам. В дополнение к этому, как представляется, крупные ошибки исключения из программ широко распространены там, где бедняки незнакомы с системой освобождений от оплаты услуг, и поэтому даже не обращаются за медицинской помощью. Программа адресности медицин- ских услуг неимущим в Таиланде была признана слабой, с большим количеством ошибок в исключения и включения в программу из-за проблем с критериями отбора по доходу. Третья национальная оценка Системы карточек низкого дохода в 1996 г. показала, что 1/3 опрошенных семейств были бедными и что лишь 32% из них имели карточки (Donaldson, Pannar-unothai, and Tangcharoensathien, 1999). Слабый охват беднейших семей в некоторых странах с низким уровнем доходов может быть вызван недостатком стимулов для поставщиков услуг из-за недостаточной компенсации за предоставление субсиди- рованных услуг. Поставщики государственных услуг в Кении, к примеру, не получили никакой компенсации вообще; общественные поставщики Ганы получили компенсацию, но финансирование было неравномерным и часто задерживалось (Nyonator and Kutzin, 1999). Воздействие Влияние оплаты клиентами услуг здравоохранения сложно подсчитать, поскольку следует принять во внима- ние совокупный эффект и программ освобождения от оплаты и мобилизации ресурсов, полученных благо- даря взиманию оплаты. Например, в Камеруне и Мавритании улучшенное качество услуг и доступность ле- карственных средств компенсировали возможное негативное воздействие введения оплаты услуг пациентами (Audibert and Mathonnat, 2000; Litvack and Bodart, 1993). В Армении, напротив, введение программы льготной оплаты услуг не предотвратило значительного спада в использовании услуг со стороны большинства незащи- щенных больших семей (Chaudhury, Hammer, and Murrugarra, 2003). Некоторые данные показывают, что освобождение от оплаты услуг пациентами сопровождалось увели- чением числа обращений за услугами здравоохранения и усилением стремления к лечению, а также привело к раннему диагностированию заболеваний. В Судане самые большие изменения наблюдались в медицинских центрах с наибольшим числом освобождений от оплаты услуг (Zeidan and others, 2004). По данным из Уганды, отмена оплаты пациентами первичной медицинской помощи вкупе с увеличением бюджета по восполнению неполученных доходов от оплаты услуг привели к большому увеличению пользования ими: после отмены оплаты в 2000 году доступ к медицинским услугам упростился, пользование ими увеличилось, из-за болезней было потеряно меньше рабочих дней, а зажиточные семейства стали уклоняться от пользования обществен- ными услугами (Deininger and Mpuga, 2004; Yates, Cooper, and Holland, 2006). В целом по стране число новых пациентов, которые лечились в медицинских учреждениях, выросло в среднем на 15% для детей до 5 лет и на 31% для детей от пяти лет и старше; число направлений к врачу увеличилось на 26%. В то же время увеличе- ние потребности в услугах увеличило нагрузку на систему. Необходимо оценить влияние льгот на способность поставщиков услуг приспособиться к выросшим потребностям. Некоторые данные позволяют предположить, что введение льгот создало дополнительное на- пряжение в районах, где возможности были уже ограничены. Отмена оплаты начального образования так- же имело огромное влияние на число детей, посещающих школу, и, таким образом, на необходимое число учителей и учебников. В то время как некоторые страны, например Кения, успешно возместили потерянные 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 279 доходы, другие, например Малави, не смогли этого сделать (Wilson, 2006; World Bank, 2007f). В Колумбии введение ваучеров для средних школ привело к дополнительной нагрузке на школы, уже достигших предела своих возможностей. В то время, в 1992 г., доля зачисления в средние школы составляла повсеместно лишь 75% и лишь 55% для беднейшего квинтиля населения. Ограничение по возможностям было преодолено по- средством уникального партнерства между частным и общественным секторами (Braun-Munzinger, 2005) 34. Преимущества Хорошо разработанная и хорошо финансируемая система льгот и освобождений от оплаты имеет следующие преимущества: • Льготы обеспечивают поддержку и со стороны спроса и со стороны предложения, поскольку обеспе- чивают ресурсы для учреждений и доступ для бедняков. • Стимулирующий эффект школьных программ спланирован так, чтобы поощрить зачисление в шко- лы и их посещение, или сократить число бросающих школу. Недостатки При планировании программ необходимо избежать следующих распространенных «подводных камней»: • Школы и клиники часто не получают компенсации за потерю дохода, происходящую от введения льгот и освобождения от оплаты услуг, что приводит к недостатку средств на предоставление необ- ходимых услуг. • Сокращение платежей из кармана получателей пособий может быть недостаточным для расширения доступа к медицинской помощи. Бедняки часто должны нести затраты на доступ к медицинскому ухо- ду, помимо самой медицинской услуги это затраты на транспорт, жилье и еду, а также потери дохода от того, что они не работают, или находятся далеко от дома. Фонд справедливого здравоохранения Камбоджи не только отменяет оплату медицинских услуг бедными пациентами, но также компенси- рует их расходы на транспорт и питание, связанные с получением медицинской помощи (Bitran and others, 2003; Hardeman and others, 2004). • Воздействие льгот на уровень посещения школ и процент отсева не совсем ясно, поскольку в боль- шинстве случаев от получателей пособий не требуется посещать занятия. В то же время воздействие на результаты учебного процесса также может быть преувеличено, поскольку большинство получате- лей могут быть в любом случае записаны в школу. УРОКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ Льготы и освобождение от оплаты используются в первую очередь для облегчения доступа к образованию и здравоохранению, когда за эти услуги с пользователей взимается плата. Наиболее вероятные выгодополучатели Льготы, освобождения от оплаты и стипендии обеспечивают поддержку лицам с доходами ниже средних, ко- торые не могут себе позволить воспользоваться услугами здравоохранения или отправить детей в школу, когда эти услуги не бесплатные и их стоимость все время растет. К числу лиц, получающих пользу от программ, связанных со здравоохранением, относятся дети и другие члены бедных семейств, которые в противном слу- чае наверняка не смогли бы воспользоваться этими услугами. Стипендиальные и образовательные программы в основном направлены на бедные семьи, которые в противном случае не отправляли бы детей в школы. Также они часто бывают направлены на то, чтобы содействовать посещению школ девушками, как в случае со стипендиальной программой для девушек в Бангладеше (Khandker, Pitt, and Fuwa, 2003). Подходящий контекст и политэкономические соображения Применение льгот для пользования услугами здравоохранения и образования рекомендуется в регионах, где есть хороший доступ к учреждениям здравоохранения и образования, но где последние слишком дороги для бедных людей, и поэтому они мало пользуются этими услугами. Такие программы могут работать, только если поставщики услуг имеют альтернативные источники доходов, когда оплата за услуги отменяется или от неё освобождают, как в Камбодже, Индонезии и Таиланде, где поставщикам услуг компенсировали их прежние доходы (Kattan and Burnett, 2004). 280 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Политическую поддержку программы льготной оплаты невозможно оценить отдельно от существова- ния оплаты, вносимой пользователями. С одной стороны, оплата медицинского обслуживания представляет собой очень дискуссионный вопрос (см.Hutton, 2004, где описывается установление оплаты и необходимость освобождения от нее), и системы льгот лишь редко замышлялись как решение проблем здравоохранения. С другой стороны, льготы и стипендии для учащихся популярны, особенно среди международных организа- ций по развитию, поскольку здравоохранение и образование обеспечивают связь между кратковременными выгодами от социальных трансфертов и долговременным формированием человеческого капитала. Поэтому государства хотят использовать плату за упомянутые услуги с целью повышения их качества и одновременно ищут пути, чтобы не лишить бедняков доступа к этим услугам. Критика оплаты, вносимой пользователями, подтолкнула несколько неправительственных организаций к тому, чтобы потребовать отмены платы за услуги здравоохранения (Witter, 2005), и некоторые государства в последние годы так и сделали. Накопленный опыт отмены оплаты услуг здравоохранения (вставка 7.17) по- казывает необходимость в тщательном планировании для того, чтобы сохранить качество услуг, и обеспечив сохранность доступа поставщиков услуг и оборудования к прежним уровням финансирования (Gilson and McIntyre, 2005; Pearson, 2004). Это же относится к отмене оплаты начального образования. Государства и их партнеры-доноры должны сконцентрироваться на планировании; возмещении потерянных доходов на мест- ном уровне; и обеспечении возможностей справиться с ростом спросана образование путем предоставления дополнительных книг, подготовки большего числа учителей, предоставления большего количества классных комнат для занятий и так далее (Wilson, 2006). Адаптация к местным условиям и предотвращение незапланированных эффектов Ключевыми проблемами успешного внедрения программ льготной оплаты услуг и стипендий является спо- собность охватить предусматриваемых получателей помощи, а также поддержание качества услуг и эффек- тивности без разрушения принципов справедливости в отсутствие доходов, получаемых от платы, вносимой пользователями. Эти проблемы можно решить следующим образом: • Гарантируйте, что критерии предоставления освобождения от платы за услуги прозрачны и понятны. Это снизит путаницу и среди лиц, ответственных за управление системой, и среди потен- циальных получателей помощи. Поставщикам нужны ясные письменные руководства относительно того, как будут работать льготы и освобождение от оплаты услуг при сохранении при этом достаточ- ной гибкости программ, чтобы позволить вводить региональные или локальные правила, если это будет необходимо. • Широко распространите информацию о доступности льгот и освобождения от оплаты услуг в здравоохранении среди потенциальных получателей услуг. Последние должны быть осведом- лены о критериях присуждения льгот и получения финансовой поддержки в отношении других из- держек, таких как питание и проезд, как в случае со здравоохранением в Камбодже. Предоставление информации о льготах и финансовой поддержке по части других издержек, а также о мотивации предоставления такой поддержки также необходимо для того, чтобы противостоять стигматизации, связываемой с предоставлением бесплатных медицинских услуг. • Обучите ответственных за обеспечение льготной оплаты услуг сотрудников и предоставьте им средства для выполнения их работы. Лица, осуществляющие отбор в программу, должны быть осведомлены о критериях отбора, и обладать полной информацией о любых ограничениях, опреде- ляющих процесс предоставления льгот, например, знать, какое количество льгот может быть предо- ставлено в каждом конкретном месяце. • Обеспечьте достаточное финансирование персонала и медицинских центров после того как оплата услуг будет отменена. В противном случае у сотрудников появится искушение неофици- ально собирать плату непосредственно с пациентов, как это случилось в Армении, и не расходовать средств на ремонт и оборудование. 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 281 ВСТАВКА 7.17. Отмена пользовательской платы и освобождения от платы, ЮАР и Уганда На протяжении последних лет оплата услуг пользователями в сочетании с льготами и освобождением от этой оплаты яв- ляются предметом обширной дискуссии, и несколько стран приняли решение отменить все оплаты услуг пользователями. Введение оплаты услуг пользователями в 1980-х и 1990-х гг. предназначалось для увеличения финансирования и улучшения качества услуг общественного здравоохранения и образования. К сожалению, потребовавшиеся после этого дополнитель- ные средства не всегда снова инвестировались в улучшение качества услуг, и пользование услугами среди бедняков снизи- лось из-за того, что они не всегда могли получить необходимые льготы. Южная Африка. В 1994 г. новое правительство Африканского национального конгресса, выполняя свой мандат об уничтоже- нии неравенств эпохи апартеида, ввело бесплатное медицинское обслуживание для беременных женщин и детей до пяти лет. В 1998 г. правительство расширило это положение на всех, кто пользуется общественной первичной медицинской помощью. Отмена оплаты медицинских услуг привела к росту пользования ими, однако работники здравоохранения почувствовали, что не готовы к таким изменениям, что в свою очередь привело к ненужной напряженности между работниками и пациентами. Уганда. Оплата пользователями медицинского обслуживания в общественных учреждениях была введена в 1993 г. и отме- нена в 2001 г. Отмена оплаты повлекла за собой взрыв в пользовании услугами, особенно среди бедняков (Xu and others, 2005). Результатом стало положение, когда лекарства в государственных учреждениях были часто недоступны, иногда из- за медленной работы службы доставки, что вынуждало пациентов покупать лекарства в частных аптеках, но также из-за заметного ухудшения отношения медицинских сотрудников к пациентам. Обслуживание сильно не пострадало, поскольку исчезнувшие доходы были в основном возмещены увеличенными ассигнованиями из государственного бюджета на лекарс- твенные препараты, в первую очередь для пунктов первичной медицинского помощи в бедных сельских районах; недавние улучшения в системах поставки лекарственных средств, по-видимому, явились важными факторами в продолжении удов- летворения спроса. (Yates, Cooper, and Holland 2006). Уроки. Когда сочетание платы и льгот не приводит к росту качества услуг без исключения бедняков, возможна отмена оп- латы услуг пользователями. Опыт ЮАР и Уганды показывает, что отмена пользовательской платы должна быть тщательно спланирована для того, чтобы сохранить непрерывность и качество услуг. 7.7. Заключение В этой главе, а также в таблицах в приложении В, дается представление о том, что надо искать в программах социальной помощи и какой реакции ожидать в конкретных обстоятельствах. В таблице 7.3 приводится крат- кий перечень аспектов разных типов программ социальной помощи. Все программы сталкиваются с основными проблемами, подробно обсужденными в главах с 4-й по 6-ую: регистрация предполагаемых получателей помощи, определение структуры их пособий и выплата по- следних, предоставление неденежных пособий, недопустимость злоупотреблений вфинансировании про- грамм, а также эффективное осуществление программы. Помимо того, каждая программа сталкивается с кон- кретными проблемами, и её потенциал может быть разным в зависимости от контекста. Обзор часто используемых способов предоставления социальной помощи в этой главе позволяет обо- значить следующие пять общих уроков: • Цели программы должны быть направлены на потребности текущей или планируемой адре- сной группы с учетом конкретной политической обстановки. Некоторые способы предоставле- ния социальной помощи очень гибки: денежные трансферты и пособия в натуральной форме могут быть использованы для любой группы населения. Другие виды помощи легче сфокусировать на кон- кретных группах; к примеру, общественные работы лучше всего подходят для временно безработных, способных работать или оставшихся без работы в результате процесса реформирования; программы ОДТ лучше всего подходят для хронически бедных детей и их семей. Искусство выбора подходящего сочетания видов помощи разбирается в главе 9. • Большое значение имеет план программы. К примеру, объем трансферта должен быть доста- точным, чтобы удовлетворить потребности на уровне семьи, а масштаб программы должен быть до- статочным, чтобы она выполнила ожидаемую функцию. В дополнение к этому, любые неденежные элементы должны быть вовремя предоставлены: средства для эффективного использования труда в общественных работах, предоставление услуг образования и здравоохранения в программах ОДТ, средства по возмещению медицинским учреждениям их прошлых доходов, когда уже применяются льготы, и т. п. Защиты уязвимых групп населения от потрясений можно достичь благодаря реакции администрации, способной быстро расширить программу, включать и исключать из нее выгодопри- обретателей в зависимости от их меняющегося экономического статуса. 282 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Общую эффективность программы определяют механизмы внедрения и осуществления, а также адекватность управления. Для того чтобы программы внедрялись правильно, необходи- ма сильная и хорошо информированная административная система. Если этой возможности нет, её следует создать, используя существующие структуры и координацию между учреждениями. Было бы полезно начать с небольших пилотных программ и постепенно увеличивать их масштаб, хотя неко- торые программы были начаты с большим масштабом, а их системы были тонко настроены позднее. И тот, и другой способ может сработать, но в обоих случаях требуется политическая воля, время и достаточное финансирование административных систем. • Имеют значение конкретная ситуация и политическая обстановка в стране. Многие програм- мы, как оказалось, хорошо работают в отдельных странах и в конкретных обстоятельствах, но для того, чтобы эффективно работать везде, они должны быть адаптированы к местным условиям. • Государство всегда должно быть открыто для знаний о новых программах и искать пути к улучшению текущих программ. Представленный здесь обзор программ ни в коей мере не явля- ется исчерпывающим. Предоставленная информация основана на литературе о программах, которые контролировались и оценивались, и не включает информацию о программах, которые не оценива- лись или не получили большого освещения. В некоторых странах продолжаются запуск и внедрение новых идей и программ, а также продолжаются разработка и внедрение новых достижений в методах определения получателей помощи и доставки ее. Ключом к этому является постоянная информиро- ванность и критическая оценка инноваций. ТАБЛИЦА 7.3. Характеристики программ социальной поддержки Тип мероприятия Цели социальной Предусмотренные Подходящий Преимущества Недостатки Проблемы внедрения (программы) защиты получатели помощи контекст Денежные и квазиде- • Снижение • Хронически бедные • Имеют меньшие • Методы адресности • Когда доступны базисные • Надо четко нежные выплаты: риска бедности работающие семьи административные могут требовать потребительские товары определить цели и стремление издержки, чем многие обширной программы и уровни • Основанные • Те, кто обычно • Когда потребители могут к равенству другие программы информации пособий на потребностях не работает: дети, покупать продовольствие • Управление шоками престарелые, • Не искажают цены • Пособия на рынке • Надо достичь • Продовольственные талоны инвалиды взаимозаменямы, намеченных • Помощь реформам • Пособия могут напря- а потому могут получателей • Социальные пенсии • Те, кому нужна мую удовлетворять использоваться временная помощь самые важные пот- • Необходимо (без взносов) семьями ребности семей объективное • Семейные пособия не по назначению. и эффективное • Пособия могут быть распределение дифференцированы пособий. по уровню нуждае- мости, размеру семьи или ее составу и т. д. Выдачи продуктов • Снижение • Хронически бедные • Могут быть • Хранение и транспор- • Когда продовольственная • Организация питания и другие риска бедности люди, не имеющие эффективными для тировка продоволь- помощь доступна, а фи- эффективной программы, и содействие возможности уменьшения голода ствия значительно нансовая – нет, или когда транспортировки, нормирование пайков равенству покупать пищу, увеличивают адми- правительству нужно хранения • Могут повысить и продуктовые необходимую для нистративные изде- обновить стратегические и распределения • Управление шоками посещаемость школ трансферты улучшения их ржки запасы продовольствен- продовольствия • Инвестирование бедными детьми питания ного зерна. • Дополнительное • Группа получателей • Выбор товаров в человеческий питание • Те, кто обычно помощи ограничена. • Когда цены на продоволь- капитал и питание • Охват нуждающихся и продовольствие. не работает: ствие слишком высоки • Возможны сущест- матерей и детей • Содействие престарелые, из-за нехватки или из-за • Школьное питание венные ошибки вклю- проведению реформ инвалиды, неэффективных рынков. чения в программу, • Раздача продуктов школьники, а также в зависимости от ме- • Когда программы не ока- в чрезвычайных плохо питающиеся, тода адресности. зывают негативного влия- 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ситуациях беременные ния на рынки. и кормящие матери • Часто акцентируются на городском насе- • Когда необходима продо- • Те, кому нужна лении. вольственная интервен- временная ция для защиты уязвимых помощь, беженцы, • Питание на месте в отношении продовольс- перемещенные лица увеличивает адми- твия людей. нистративные из- держки программы и транзакционные из- держки получателей помощи. Продолжение таблицы  283 Продолжение таблицы Тип мероприятия Цели социальной Предусмотренные Подходящий Преимущества Недостатки Проблемы внедрения (программы) защиты получатели помощи контекст Общее субсидирова- • Снижение • Хронически • Потенциально низкие • Высокая доля оши- • Когда цены на основные • Адресный отбор ние цен: риска бедности бедные и временно административные бочных включений потребительские товары бедного населения и содействие бедные семьи, как издержки, зависящие небедных, в зависи- слишком высоки с использованием • Субсидирование равенству работающие, так от механизма мости от от структу- низкокачественных цен на продукты • Когда используется и неработающие доставки ры потребления. товаров питания в определенный период • Могут быть быстро • Часто акцентиру- времени • Поддержание • Субсидированные внедрены или ются на городском разумного бюджета распродажи расширены после населении. продуктов питания наступления кризиса, • Искажают цены • Субсидирование если существуют на потребительские энергопотребления соответствующие товары и их исполь- маркетинговые зование. структуры • Дороги и сложны для отмены, будучи од- нажды введены под давленем заинтере- сованных групп. Общественные • Снижение • Хронически бедные • Создается или подде- • Требует • Когда безработица • достижение работы: риска бедности безработные рживается необходи- административных высока после коллапса беднейших домашних и содействие на обочинах рынка ма инфраструктура. усилий. на рынке труда в случае хозяйств путем • обычно это равенству труда. кризиса или катастро- самоадресности, трудоемкие проекты • Самоотбор может • Компромисс по развитию • Управление шоками • Временно бедные быть эффективным, между развитием фы. например, инфраструктуры краткосрочно если средный зара- инфраструктуры • Когда высока сезонная посредством безработные боток достаточно и стремлением безработица установки и сезонные рабочие низкий. снизить бедность. правильного уровня • Когда адресной яв- зарплаты • Могут увеличиться • Соотношение нетто- ляется индивиду- дополнительные вы- выплат к общим альная безработица • Построение полезной годы при управлении затратам низкое в отсутствие страхования инфраструктуры рисками, если про- из-за высокой от безработицы при эффективных грамма гарантирует доли незарплатных затратах, используя трудоустройство. расходов и из- как можно больше за потерянных людей • Политически привле- кательны, т. к. можно заработков • Поддержание низких избежать отрица- транзакционных тельных стимулов издержек к труду, а получатели получателей помощи помощи могут под- • Предотвращение держивать «достоин- утечек фондов ство труда» Окончание таблицы Тип мероприятия Цели социальной Предусмотренные Подходящий Преимущества Недостатки Проблемы внедрения (программы) защиты получатели помощи контекст Обусловленные де- • Снижение • Хронически бедные • Материальная • Эффективность • Когда должны быть • Объективное нежные трансферты: риска бедности и незащищенные помощь бедным программ зависит достигнуты цели, и эффективное и содействие бедные семьи от существующей относящиеся к развитию распределение • Адресные выплаты • Могут улучшить равенству с низким уровнем инфраструктуры человеческого капитала пособий при условии посещаемость человеческого образования посещения • Инвестирование школы и/или • Когда доступны услуги • Необходима ясная капитала, особенно и здравоохранения. школы или в человеческий пользование услугами здравоохранения цель социальной дети и матери профилактической капитал и питание здравоохранения • Административно и образования политики заботы о здоровье сложна из-за • Упрощение • Когда административные • Выставление условий необходимости проведения реформ ограничения не слишком обеспечения • Проверка выполнения велики поставленных условий точной адресации и отслеживания участия в программе соответствия. Льготы, освобождение • Сокращение • Хронически • Может • Сложны • Когда общественные • Определение от оплаты и стипендии: бедности бедные и уязвимые способствовать с административной услуги предоставляются критериев и содействие бедные семьи развитию точки зрения за плату и могут предоставления • Оплата медицинских равенству с низким уровнем человеческого и должны не распространяться льгот (освобождения услуг человеческого капитала управляться на бедных от платы) • Инвестирование • Плата за школу капитала, которые напрямую службами в человеческий • Когда доступны услуги • Наличие хороших • Стипендии не могут позволить здравоохранения капитал и питание здравоохранения информационных себе затрат и образования • Упрощение и образования систем на здравоохранение • Эффективность проведения реформ и образование • Когда поставщики • Обеспечение зависит услуг имеют доступ хорошего исполнения • Бедные учащиеся, от существующей к альтернативным поставщиками услуг которые иначе инфраструктуры источникам дохода и администраторами бросили бы школу образования и здравоохранения • Наличие фондов ИСТОЧНИК: Авторы 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 285 286 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Примечания 1. Этот раздел в значительной степени основан на работе Rogers and Coates (2002) и Tabor (2002). 2. Заметим, что некоторые программы денежных трансфертов требуют от получателей помощи выполнения неко- торого объема общественных услуг. Это не полноценные программы пособий в обмен на труд, но нечто среднее между денежными выплатами и общественными работами. 3. В ответ на жалобы, первоначальный уровень выплат в размере 6 долл. США был увеличен до 8 долл. США для семей с детьми, независимо от их количества (Devereux and others 2005). 4. После распространения программы на все население в 1993 г., правительство ЮАР несколько раз поднимало уро- вень выплат (Legido-Quigley, 2003). В 2005 г. размер пенсии был равен примерно 780 рэндов (123 долл. США) в месяц (Samson, Mac Quene, and van Niekerk, 2006). 5. Общие пособия на детей были распространены в Болгарии до 2002 г., когда они были заменены программой на ос- нове проверки нуждаемости, имеющей условием посещение школы. 6. Харви (Harvey, 2005) показывает, что подходы, использующие деньги и ваучеры, остаются недостаточно используемы- ми в секторе гуманитарной помощи, несмотря на их эффективность и растущий опыт использования этих подходов. 7. Иногда может также потребоваться предоставление пособия некоторым небедным домашним хозяйствам для того, чтобы создать твердую основу в поддержку программ денежных трансфертов(Tabor, 2002). 8. Этот раздел в значительной степени основан на работах (Alderman, 2002b) и (Rogers and Coates, 2002). 9. Программы общественных работ часто предоставляют распределение продовольствия в натуральном виде в рамках программ «работа за еду». Они обсуждаются ниже в этой главе. 10. Различение между этими двумя типами программ часто затруднено. Например, в Египте система продовольствен- ных субсидий предоставляет ограниченный доступ к маслу и сахару только для бедняков, но доступ к субсидируемым хлебу и муке открыт всем. 11. Отметим, что во многих отношениях программы школьного питания идентичны программам обусловленных де- нежных трансфертов, поскольку они предоставляют поддержку питания детям, а также увеличивают доступ к обра- зованию. Однако эти два типа программ различаются в других аспектах, таких, как выбор получателей помощи. 12. Очереди и долгое время ожидания часто используются как механизмы самоотбора для того, чтобы предотвратить участие в программе более обеспеченных потребителей, но вместо этого они могут удерживать в стороне нуждаю- щихся людей. 13. Некоторые свидетельства также указывают на то, что поставленное условие плохо выполняется, так как во многих случаях учитель или служащий, управляющий программой, просто делит еду на маленькие порции для того, чтобы могли участвовать все дети (Sahn, Rogers, and Nelson, 1981). 14. Дополнительные выгоды могут быть получены, если полученные продукты являются обогащенными (содержат до- полнительные добавки). Например, по инициативе Всемирной продовольственной программы в Бангладеш постав- щики обогащали выдаваемую получателям пшеницу. 15. Этот раздел в значительной степени основан на работе Alderman (2002b). 16. Правительственное регулирование и контроль над ценами в Египте, Вавилоне, Греции и Риме были, в большинс- тве случаев, направлены на то, чтобы гарантировать потребителям доступ к основным потребительским товарам. Эти меры часто было трудновыполнимыми, даже когда наказанием за нарушение законов была смерть. Например, в 284 г. н. э. римский император Диоклетиан попытался установить контроль над ценами на говядину, зерно, яйца и другие товары. В результаты производители прекратили поставлять на рынок эти продукты до тех пор, пока закон не был отменен (DiLorenzo, 2005, Schuettinger and Butler, 1979). 17. Относящиеся к делу проблемы и меры, по регулированию высоких ценна базовые товары, сложны, так как включают в себя внутреннее производство, тренды международных цен и природные катастрофы. Таким образом, для базовых продуктов питания программы сетей социальной помощи могут по необходимости дополняться широким набором вмешательства в продовольственную политику (del Ninno, Dorosh, and Subbarao, 2007,World Bank, 2005h, особенно гл.7). 18. Тиммер (Timmer, 2004) описывает политэкономические изменения, которые положили конец стабилизационной политике после азиатского финансового кризиса 1997 г., несмотря на возросшие цены на зерно и возможное нега- тивное воздействие на бедных потребителей. Однако Программа BULOG продолжает продавать рис на открытом рынке при наличии одобрения министра торговли и по запросу региональных правительств. Одобрение может быть получено, только если цена выросла на 25% по сравнению со средней ценой за предыдущие 3 месяца. 19. Субсидии на энергию часто рассматриваются отдельно от остальных субсидий, таких, как продовольственные, от- части из-за масштаба субсидий на энергию, а отчасти из-за разницы в наборе инструментов, используемых для этих субсидий (Alderman, 2002b). 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 287 20. Если цена на товар снижается на 30%, а потребители тратят на этот товар лишь 5% своего бюджета, то экономия составляет менее 2% от общей суммы, которую они расходуют. 21. Отметим, что это пособие уменьшается из-за затрат на участие, которые несут участники, включая все доходы, кото- рые они могли бы получить, если бы не участвовали в программе. 22. Это обсуждение общественных работ в значительной степени основано на работе Суббарао (Subbarao, 2003). 23. По-французски такие программы называются haute intensité de main d’oeuvre, или кратко HIMO (общественные работы с высокой трудоемкостью). 24. В это время парламент принял Закон о занятости бедняков, который разрешил правительству предоставлять круп- ные суммы денег корпорациям или частным лицам с целью инвестиций в проекты, которые позволят нанимать много поденных рабочих. Эти проекты были сфокусированы на сооружении каналов, дорог и осушении болот, и за- ложили фундамент индустриальной революции. С этого времени программы общественных работ стали обычным явлением не только британских мер социальной помощи, но и экономической политики (Flinn, 1961; Webb, 2002). Более поздний закон – Закон о поправке к Закону о бедных 1834 года – однозначно способствовал самоотбору бедных, предусматривая и предоставляя оплату труда и условия работы хуже, чем худшая из возможных альтернатив (Himmelfarb, 1984). 25. В Болгарии в программе общественных работ могут участвовать лишь текущие получатели Программы гарантиро- ванного минимального дохода, проходящие проверку нуждаемости. Если их просят участвовать, и они отказывают- ся от этого, то исключаются из Программы гарантированного минимального дохода. 26. Во многих бедных странах обычное явление, что типичная рыночная оплата за неквалифицированную работу на неофициальном рынке ниже, чем официальный минимум заработной платы. 27. См.: www.caremalawi.org/crimp.htm 28. В этом разделе рассматриваются в основном обусловленные денежные трансферты, потому что, за исключением Программы «Продовольствие для образования» в Бангладеш, большинство программ предоставляют деньги, и имен- но так известны по всему миру. Для дополнительной информации об программах ОДТ, см.Coady (2002),Coady and Ferreira (2003), Coady, Grosh, and Hoddinott (2004), Handa and Davis (2006), Morley and Coady (2003), Patrmos (2002), Rawlings (2005), Rawlings and Rubio (2005), World Bank (в печати). 29. Морли и Коуди (Morley and Coady, 2003, р. 4) пишут: «Например, даже централизованные программы, которые в основ- ном обходят правительства на уровне штатов, устроены так, что ключевую роль играет организация на уровне общины. Например, в мексиканской Программе PROGRESA получателем является представитель общины, который выбирается другими получателями. Она (выплаты обычно производятся напрямую матерям) играет роль «связного» между руководи- телями программы и общинами получателей, организуя регулярные встречи общины с получателями, информируя полу- чателей об их правах и обязанностях по данной программе, передавая просьбы получателей руководителям программы». 30. Воздействие программы на образование в Мексике может быть нижней границей оценки, поскольку в работе Бо- бониса и Финана (Bobonis and Finan, 2005) указывается, что мероприятия в области образования, направленные на поощрение посещения школы, могут создать большой социальный мультипликатор воздействия на ровесников, не участвующих в программе. 31. Этот раздел в значительной степени основан на работе Битрана и Гьедиона (Bitrán and Giedion, 2003). 32. Типы взимаемой оплаты могут значительно варьироваться от региона к региону. В странах Африки к югу от Са- хары наиболее распространенным типом оплаты (81% исследованных стран) являются вклады общины и взносы в ассоциации родителей и учителей. Другие вида платы менее распространены, но все же значительны: это плата за обучение (41% исследованных стран), за учебники (37%), за школьную форму (48%) и другие виды платы (41%). 33. Оразем (Orazem, 2000) описывает пилотную программу в провинции Белуджистан, которая пытается создать част- ные школы для бедных. В исследовании описывается успех программы в городах и относительная ее неудача в сель- ской местности. 34. Эта программа должна была использовать избыточные мощности частного сектора. Правительство Колумбии выпу- стило ваучеры для частных школ, предназначенные для учащихся, перешедших в 6-й класс – начало средней школы. Ваучеры предназначались для беднейшей трети населения и заменялись новыми все время, пока их получатели продвигались к окончанию средней школы (Bettinger, 2005). 288 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Приложение Охват программами школьного питания, спонсируемыми Всемирной продовольственной программой, 2005 г. Общее количество детей, Дети, получающие еду Дети, получающие Процент которым оказывает помощь в школе рационы, уносимые домой питающихся ВПО Страна в школе Соотношение Соотношение и берущих еду Соотношение Количество мальчиков Количество мальчиков домой Количество мальчиков и девочек и девочек и девочек Восточная и Центральная Африка Бурунди 72 870 1,14 33 991 0,00 46,65 72 870 1,14 Демократическая 165 647 0,83 0 н/д 0,00 165 647 0,83 Республика Конго Джибути 10 884 1,49 1 052 0,00 9,67 10 884 1,49 Кения 1 822 529 1,14 286 0,65 0,01 1 822 611 1,14 Республика Конго 21 084 1,12 0 н/д 0,00 21 084 1,12 Руанда 255 667 0,96 41 000 0,00 16,04 255 667 0,96 Сомали 10 000 2,33 0 н/д 0,00 10 000 2,33 Судан 481 331 1,12 0 н/д 0,00 481 331 1,12 Танзания 191 770 1,10 0 н/д 0,00 191 770 1,10 Уганда 450 193 1,07 27 042 0,00 6,01 450 193 1,07 Эритрея 94 295 1,52 37 384 0,00 39,65 94 295 1,66 Эфиопия 638 032 1,30 67 702 0,00 10,61 638 032 1,30 Юг Африки Ангола 163 437 1,06 0 н/д 0,00 163 437 1,06 Замбия 164 196 0,97 28 679 0,92 17,47 164 196 0,97 Зимбабве 1 110 674 0,92 0 н/д 0,00 1 110 674 0,92 Лесото 155 404 0,89 34 471 0,92 1,75 186 613 0,89 Мадагаскар 61 376 0,91 0 н/д 0,00 61 376 0,91 Малави 213 894 0,92 122 043 0,12 57,06 213 894 0,92 Мозамбик 217 238 1,83 148 117 0,90 10,00 332 155 1,50 Свазиленд 65 707 0,92 0 н/д 0,00 65 707 0,92 Западная Африка Бенин 32 825 1,31 0 н/д 0,00 32 825 1,31 Буркина-Фасо 85 118 1,30 4 000 0,00 4,70 85 118 1,30 Камерун 73 670 1,50 7 200 0,00 9,77 73 670 1,50 Кабо-Верде 102 975 1,16 0 н/д 0,00 102 975 1,16 Кот – д’Ивуар 1 008 160 1,39 0 н/д 0,00 1 008 160 1,39 Гана 0 н/д 44 710 0,00 0,00 44 710 0,00 Гамбия 112 979 0,98 0 н/д 0,00 112 979 0,98 Гвинея 218 848 1,44 40 300 0,00 18,41 218 848 1,44 Гвинея-Бисау 130 756 1,09 62 488 0,00 47,79 130 756 1,09 Либерия 475 306 1,15 3 453 0,00 0,73 475 306 1,15 7. ОСНОВНЫЕ СВЕДЕНИЯ О НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 289 Общее количество детей, Дети, получающие еду Дети, получающие Процент которым оказывает помощь в школе рационы, уносимые домой питающихся ВПО Страна в школе Соотношение Соотношение и берущих еду Соотношение Количество мальчиков Количество мальчиков домой Количество мальчиков и девочек и девочек и девочек Мали 95 323 1,20 31 759 0,00 33,32 95 323 1,20 Мавритания 114 996 0,82 0 н/д 0,00 114 996 0,82 Нигер 52 556 1,38 7 472 0,00 14,22 52 556 1,38 Сан-Томе 28 671 1,08 0 н/д 0,00 28 671 1,08 и Принсипи Сенегал 258 857 1,14 0 н/д 0,00 258 857 1,14 Сьерра-Леоне 385 461 1,22 0 н/д 0,00 385 461 1,22 Центральноафри- 178 040 1,47 0 н/д 0,00 178 040 1,47 канская Республика Чад 91 177 1,31 17 040 0,00 18,69 91 177 1,31 Азия Бангладеш 805 356 0,98 0 н/д 0,00 805 356 0,98 Бутан 41 396 1,23 0 н/д 0,00 41 396 1,23 Восточный Тимор 1 731 1,00 0 н/д 0,00 1 731 1,00 Индия 818 383 1,11 0 н/д 0,00 818 383 1,11 Индонезия 585 551 1,06 0 н/д 0,00 585 551 1,06 Камбоджа 544 296 1,11 11 820 0,47 1,27 549 158 1,09 Китай 0 н/д 10 820 0,00 0,00 10 820 0,00 Лаосская Народно- Демократическая 55 404 1,18 29 784 0,17 53,76 55 404 1,18 Республика Мальдивы 25 000 1,01 0 н/д 0,00 25 000 1,01 Мьянма 0 н/д 226 451 0,93 0,00 226 451 0,93 Непал 477 731 0,95 129 759 0,00 27,16 477 731 0,96 Республика Корея 1 647 253 1,00 830 684 1,00 50,43 1 647 253 1,00 Таиланд 11 255 0,86 0 н/д 0,00 11 255 0,86 Шри-Ланка 144 955 1,10 0 н/д 0,00 144 955 1,10 Латинская Америка и Карибский бассейн Боливия 107 600 1,05 0 н/д 0,00 107 600 1,05 Гаити 293 390 0,92 0 н/д 0,00 293 390 0,92 Гватемала 75 701 1,04 0 н/д 0,00 75 701 1,04 Доминиканская Рес- 49 186 1,20 0 н/д 0,00 49 186 1,20 публика Колумбия 150 044 1,03 0 н/д 0,00 150 044 1,03 Куба 412 787 1,04 0 н/д 0,00 412 787 1,04 Гондурас 364 690 1,04 0 н/д 0,00 364 690 1,04 Никарагуа 380 089 1,06 221 142 1,07 58,14 380 089 1,06 Перу 4 243 1,04 0 н/д 0,00 4 243 1,04 Продолжение таблицы  290 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Окончание таблицы Общее количество детей, Дети, получающие еду Дети, получающие Процент которым оказывает помощь в школе рационы, уносимые домой питающихся ВПО Страна в школе Соотношение Соотношение и берущих еду Соотношение Количество мальчиков Количество мальчиков домой Количество мальчиков и девочек и девочек и девочек Сальвадор 126 440 1,08 0 н/д 0,00 126 440 1,08 Ближний Восток, Центральная Азия и Восточная Европа Афганистан 1 213 947 1,50 957 807 0,42 28,80 1 686 175 1,50 Алжир 31 323 1,10 0 н/д 0,00 31 323 1,10 Армения 29 640 1,01 0 н/д 0,00 29 640 1,01 Азербайджан 0 н/д 5 892 1,15 0,00 5 892 1,13 Арабская Республи- 257 894 0,99 3 530 0,00 0,88 259 133 0,98 ка Египет Грузия 4 644 1,04 0 н/д 0,00 4 644 1,04 Исламская Респуб- 0 н/д 7 000 0,47 0,00 7 000 0,47 лика Иран Ирак 1 223 655 1,38 142 043 0,00 11,61 1 223 655 1,38 Йемен 1 400 1,22 136 300 0,00 0,00 137 700 0,01 Пакистан 110 000 1,00 326 874 0,00 0,00 436 874 0,14 Российская Феде- 154 381 1,01 0 н/д 0,00 154 381 1,01 рация Таджикистан 307 821 1,18 18 557 0,00 0,00 326 378 1,05 Всего 20 265 432 1,13 3 818 652 0,38 11,16 21 666 573 1,07 ИСТОЧНИК: WFP 2006b. ПРИМЕЧАНИЕ: н/д = нет данных. ГЛАВА 8 Помощь традиционно уязвимым группам населения КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Ряд уязвимых групп, вероятно, сталкивается с трудностями в получении хорошего дохода. В первую очередь к таким относятся лица с низким уровнем образования, слабо интегрированные в рынок труда и владеющие лишь небольшими средствами. Также они могут сталкиваться с дискриминацией, которая усложняет их спо- собность получать независимые доходы. К тому же каждая группа наталкивается на проблемы, специфиче- ские именно для данной группы: у пожилых людей может ухудшаться здоровье; люди с ограниченными воз- можностями сталкиваются с физическими и социальными преградами на пути к участию в жизни общества; лица, перемещенные внутри страны, могут быть ограничены в выборе места проживания определенными территориями; бывшие участники боевых действий могут иметь проблемы с психическим здоровьем, свя- занные с их военным опытом и/или могут отталкиваться сообществом; иммигранты могут не иметь доступа к полному набору услуг, а если они нелегалы или не имеют документов, то могут сомневаться, пользоваться им предоставляемыми услугами или нет. Перечень групп, которые могут оказаться особенно уязвимыми, длинен, хотя размеры этих групп и степень их уязвимости могут различаться. Существуют особые проблемы, связанные с обеспечением уязвимых групп социальной помощью, в особенности престарелых, сирот и незащищенных детей, а также людей с ог- раниченными возможностями. Домашние хозяйства с уязвимыми членами часто бывают более бедными, чем семьи без них, но это верно не всегда. Таким образом, адресность помощи по категориям населения может оказаться весьма неточной по отношению к уязвимым/незащищенным людям. Вечный вопрос, касающийся уязвимых групп и социальной помощи, заключается в том, как лучше действо- вать – посредством специальных программ или в рамках программ социальной помощи, предназначенных для более широких слоев населения. Как правило, предпочтение отдается обслуживанию уязвимых групп посредством отдельной, хорошо работающей программы социальной помощи на основе справедливого включения и эффективных мер, но это не всегда осуществимо. Решение должно зависеть, в частности, от технических критериев, таких, как масштаб альтернативных программ общей социальной помощи, точ- ность адресации по категориям населения для отделения уязвимых от бедных в данной ситуации, и от сте- пени уменьшения административных затрат при совмещении программ. Важными факторами при приня- тии решения также являются и другие качественные факторы: различается ли политическая поддержка различных уязвимых групп, улучшат ли намеченные денежные трансферты положение членов уязвимых лиц в их домашних хозяйствах, окажутся ли специальные программы большим или меньшим «позором», чем общая социальная помощь. Материальная помощь это не только общественное мероприятие, необходимое для поддержки упомянутых групп и, конечно, часто не самая главное, – роль поддержания доходов поэтому не должна переоцениваться. Интеграция денежных трансфертов и других услуг семьям в целевой категории, для уязвимых групп часто более важна, чем для многих других получателей социальной помощи. яд уязвимых групп, вероятно, сталкивается с трудностями при получении хороших доходов из-за какой-либо Р специфической особенности своего положения. Перечень групп, которые могут быть особенно уязвимы- ми, длинен, хотя величина и степень уязвимости могут варьироваться от места к месту и от группы к группе. Обычно в число уязвимых групп включают пожилых людей, сирот и незащищенных детей, людей с огра- ниченными возможностями; лиц, перемещенных внутри страны; лиц, находящихся в детских и других учре- ждениях, страдающих некоторыми заболеваниями, такими, как болезнь Хансена (проказа) или ВИЧ/СПИД; иммигрантов; ветеранов войны и бывших участников боевых действий; вдов/вдовцов; членов этнических или мигрантских групп. Эти группы могут пересекаться, в число перемещенных лиц входят сироты и престарелые, а некоторые из престарелых имеют ограниченные возможности, и так далее. Часто члены этих групп страдают от ситуаций, особенно часто случающихся с людьми, имеющими низ- кий уровень образования, плохо интегрированных в рынок труда и обладающих лишь небольшим капиталом. 291 292 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Они могут сталкиваться с дискриминацией, усложняющей их способность получать независимый доход. К тому же каждая группа имеет свои специфические проблемы: у пожилых может ухудшаться здоровье; люди с ограничен- ными возможностями наталкиваются на психологические и социальные барьеры на пути к участию в жизни обще- ства; лицам, перемещенным внутри страны, может быть отказано в проживании в определенных местах; бывшие участники боевых действий могут иметь проблемы с психическим здоровьем, связанные с их боевым опытом, или отталкиваться сообществом; иммигранты могут не иметь доступа ко всему диапазону услуг, а если они нелегалы или не имеют документов, то могут колебаться, пользоваться им предоставляемыми услугами или нет. Первым шагом при размышлении о том, как системы социальной поддержки должны обслуживать ка- ждую группу, является осознание их величины и уровня бедности. Является ли группа большой или малень- кой? Ее члены беднее, чем в среднем по стране, или нет? Следующий вопрос – являются ли специальные программы социальной помощи для данной группы необходимыми или желательными, либо они должны осуществляться посредством общих программ социальной помощи. Если эти группы должны быть включены в общие программы, важно понять, произойдет ли это естественно, или некоторые характеристики общих программ нуждаются в коррекции, и что именно в таком случае может быть сделано. • При взгляде на положение уязвимых групп, обсуждаемых в настоящей главе, возникают некоторые общие темы, которые, по всей вероятности, также могут быть отнесены и к другим особенно уязви- мым группам населения. Группы и, до некоторой степени, их проблемы, обычно можно выявить ин- туитивно, но определение и измерение их положения являются сложными задачами и/или для этого не хватает соответствующих данных. • Государственная поддержка этих групп не только включают в себя поддержку доходов – часто это не самое важное действие. Таким образом, координация мероприятий, или, в некоторых случаях, интегра- ция выплат и услуг, для этих групп даже более важна, чем для других получателей социальной помощи. • Можно ожидать, что члены этих групп не работают; и таким образом, помощь им не создает стимулов к труду. • Политическая поддержка помощи этим группам варьируется; например, она может быть весьма высо- кой для пожилых людей, но низкой для этнических меньшинств. В этой главе внимание фокусируется на двух уязвимых группах – на пожилых и на людях с ограничен- ными возможностями, – которые важны для всех стран и в отношении которых многие страны проявляют специальную заботу в своих программах социальной помощи. Мы так же рассматриваем помощь сиротам и уязвимым детям, потому что это важная группа в странах, страдающих от конфликтов или серьезных эпи- демий ВИЧ/СПИДа, послуживших катализатором для программ социальной помощи, например, в странах Африки к югу от Сахары. Эти три группы – не единственные важные в каждой стране, но, обсуждая их, мы даем примеры диагностики и для отдельных стран, и для разных групп. Этническая принадлежность является комплексной проблемой (вставка 8.1). 8.1. Материальная поддержка пожилых людей Забота относительно поддержания доходов для пожилых людей остается темой социальной политики в те- чение десятилетий. В последние годы неудовлетворенность неполным охватом схемами социального стра- хования во многих странах вызвала интерес к предоставлению не предусматривающей взносов помощи пожилым людям. РАСТУЩАЯ ЧИСЛЕННОСТЬ ПОЖИЛЫХ ЛЮДЕЙ Количество пожилых людей заметно растет. По оценке ООН, в мире насчитывается 606 млн человек старше 60 лет, или примерно 10% населения планеты, а к 2050 г. это число, вероятно, увеличится более чем вдвое, до 1,6 млрд, пожилые люди будут составлять тогда 19% населения планеты. Шестьдесят два процента пожи- лых людей живут сейчас в развивающихся странах, но к 2050 г. в таких странах будут жить 80% пожилых лю- дей на планете. Среди пожилых людей доля тех, чей возраст превышает 80 лет, сейчас около 12%, и ожидается ее рост примерно до 19% к 2050 г. (UN, 2002). В то время как число пожилых людей увеличивается, перспективы их собственной поддержки в старости не выглядят сильно улучшающимися, либо не являются единообразными и надежными. Возможны несколько способов социальной поддержки, каждый из которых характеризуется различными факторами, влияющими на их эффективность, как показано ниже: 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 293 ВСТАВКА 8.1. Включение этнических меньшинств в программы социальной помощи Справедливые программы социальной помощи включают в себя этнические группы пропорционально их доле среди бедных. Если этническая группа признана недостаточно представленной, то причина этого должна быть найдена и исправлена. Ниже приведены некоторые вопросы, которые могут оказаться полезными при подобной диагностике. • Физический доступ – Охватывает ли программа территории, где живет данная этническая группа, например, преимущественно сельские или отдаленные регионы, или городские пригороды? – Затрудняет ли программа, явно или косвенно, участие в ней для тех, кто недавно переместился или делает это час- то – например, для иммигрантов, внутренне перемещенных лиц, рабочих-мигрантов или кочевников? • Культурный доступ – Являются ли образы и язык, используемые в информационных материалах программы, культурно уместными и не- дискриминационными? – Существуют ли языковые барьеры при доступе к информации, или между персоналом программы и ее потенциаль- ными участниками? – Привлекает ли программа членов группы для отбора и приема в программу? – Показывает ли мониторинг удовлетворенности программой разницу в отношении к этническим группам, особенно в части уважения, выражаемого по отношению к участникам? • Правила программы и выгоды от нее – Соответствует ли определение получателя помощи (отдельное лицо, семья, домохозяйство, община) с культурой данной группы? – Является ли тип пособия подходящим, особенно для пособий, выплачиваемых в натуральной форме? Например, поставка кровельных материалов для кочевников или школьных завтраков, содержащих свинину – для детей мусульман, не принесут пользы. – Не являются ли условия получения помощи дискриминирующими? Например, ведется ли обучение в школе на язы- ке данной группы? Доступны ли услуги здравоохранения на языке, используемом в данной группе, и распростране- на ли наряду с этим традиционная медицина? – С одинаковой ли полнотой формы дохода или активов, используемая в качестве критерия адресности, учитывает материальное благосостояние применительно к различным этническим группам? – Если объектом помощи выступают общины, являются ли гомогенными или гетерогенными по этнической принад- лежности? • С возрастом способность человека к труду уменьшается, хотя он может продолжать заниматься неформальной работой или возделывать небольшой земельный участок. Когда люди стареют, их способность полагаться на свои собственные заработки снижается, и в то же время, затраты на под- держание здоровья, как правило, увеличиваются. Формализация рынка труда делает постепенное уменьшение усилий, затрачиваемых на работу, все более трудным, а потому уход на пенсию стано- вится нормой. • Пожилые люди традиционно получали поддержку за счет объединенного дохода своих семей, состо- явших из представителей нескольких поколений. Этот традиционный источник поддержки никогда не был совершенной системой социальной помощи, а в будущем станет менее актуальным по мере того, как в результате демографических изменений уменьшается количество детей, на которых мо- гли бы надеяться пожилые люди. Урбанизация и рост числа отделенных семей увеличивают число пожилых людей, не являющихся частью семьи, состоящей из представителей нескольких поколений, а также приводят к росту затрат на поддержку пожилых людей, потому что содержание двух отдель- ных жилищ обходится дороже, чем одного, и в данном случае экономия от масштаба не действует. Более того, если отдельные семьи отдалены друг от друга, становится труднее предоставлять не свя- занные с доходом аспекты поддержки, и может потребоваться нанимать посторонних лиц, что еще более увеличивает затраты на поддержку. • Желательным способом поддержки для пожилых людей являются сбережения. Способность тех, кто сейчас находится в трудоспособном возрасте, делать сбережения может возрастать в тех ситуациях, когда бедность уменьшается, а финансовые рынки и инструменты улучшаются, однако многие из тех, кто уже являются пожилыми людьми или станут ими в скором будущем, не имеют достаточных сбере- жений по причине низких заработков в течение жизни или нехватки безопасных и надежных средств управления сбережениями. • Официально введенные пенсионные схемы являются первым ответом социальной защиты на старе- ние, предназначенным устранить все прежние недостатки, но их охват остается весьма низким в боль- шинстве регионов, и перспективы существенных улучшений сомнительны. 294 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ СТАТУС БЕДНОСТИ ПОЖИЛЫХ ЛЮДЕЙ В поисках программы действий, которая стала бы ответом на проблему поддержания доходов для пожилых людей, политики должны рассматривать как потребности пожилых людей по сравнению с другими группа- ми, так и выбор инструментов помощи. Хотя сегодня вполне уместно размышлять о том, что делать с ростом числа пожилых людей в будущем, политики должны учитывать, что пожилые люди не всегда беднее других групп населения, хотя подобные диагнозы связаны с техническими проблемами (вставка 8.2). ВСТАВКА 8.2. Сложности измерения бедности среди разных возрастных групп Измерение статуса бедности пожилых людей по сравнению с группами населения других возрастов является сложным де- лом. Большинство пожилых людей живут в семьях, состоящих из представителей нескольких поколений, и это создает такие общие проблемы, как то, следует ли измерять доходы или имущество, принадлежащие именно пожилым людям, или домохо- зяйству в целом, а также практические проблемы, связанные с тем, насколько мало данных из обследований домохозяйств доступно в настоящее время на индивидуальном уровне. На практике во многих исследованиях бедности (см. приложение А) общее потребление домохозяйства делится на число его членов, чтобы определить объем потребления в семье в расчете на человека. Важным может оказаться и учет сложности структуры затрат домохозяйств разного состава и размеров. Если дети нуждают- ся в меньшем количестве пищи, чем взрослые, потому что едят меньше, а еда составляет значительную долю расходов се- мьи, измерения в расчете на одного члена семьи будут, при прочих равных условиях, преувеличивать бедность семей с боль- шим количеством детей. Поправки на этот фактор называются шкалой эквивалентности. Некоторые расходы, – на обогрев, освещение и, до некоторой степени, на жилье, относятся скорее к общим расходам домохозяйств, а не к индивидуальным. Для подобных случаев совместное проживание большого количества людей обходится дешевле, чем их проживание по от- дельности. Поправки на это относятся к категории «экономии на масштабах». Большинство экономистов признает прин- ципиальную желательность этих поправок, но дискуссии об адекватных коэффициентах для правильной оценки все еще продолжаются. В работе Ланьяу, Милановича и Патерностро (Ланьяу, Milanovic, and Paternostro, 1998) показана важность тщательного рас- смотрения, как шкалы эквивалентности, так и шкалы экономии на масштабах при исследовании семи стран Восточной Ев- ропы и бывшего Советского Союза. В отсутствие шкал эквивалентности, во всех семи странах пожилые люди менее бедны, чем население в среднем, и домохозяйства с тремя и более детьми оказываются беднее средних семей, иногда значительно. Даже скромная поправка по шкале эквивалентности (исходя из предположения, что потребность потребления для детей со- ставляет 70–90% от потребления для взрослых) приводит к тому, что ранжирование по бедности должно быть обратным. Это сильно влияет на принимаемые решения: должны ли деньги идти на пенсии или на детские пособия и услуги для детей? В работах Дитона и Заиди (Deaton and Zaidi, 2002) и Ланджува, Милановича и Патерностро (Lanjouw, Milanovic, and Paternostro, 1998) представлены отличные исходные материалы по конструированию шкалы эквивалентности и шкалы экономии на мас- штабе. Их обобщенное уравнение имеет вид Y = (A+K), где А – количество взрослых, К – количество детей,  – коэффи- циент эквивалентности по возрасту, а  – коэффициент масштаба. Измерение благосостояния семьи в расчете на одного человека предполагает, что нет экономии на масштабе (=1), и что дети и взрослые имеют одинаковые потребности (=1). Если потребление семьи в основном сводится к продовольствию, как в случае сверхбедных людей в очень бедных странах, экономия на масштабе невелика, и поэтому   1. Поскольку дети потребляют пищи меньше, чем взрослые, становится важной шкала эквивалентности, которая для маленьких детей значительно отличается от единицы, отсюда  < 1. По мере того, как семьи становятся все более обеспеченными, доля ресурсов, затрачиваемых на продовольствие, падает, а доля «об- щих» товаров домохозяйства, таких как жилье и товары длительного пользования, возрастает, соответственно, экономия на масштабе увеличивается, что приводит к  < 1. В то же время, дети потребляют больше непродовольственных товаров, таких, как одежда и игрушки, которые прибавляются к затратам на поддержание детей, и уменьшают важность основанной на продовольствии шкалы эквивалентности, в результате чего   1. Нам не известно о каких-либо проведенных в мировом масштабе сравнениях бедности среди пожилых людей и групп другого возраста, которые удовлетворяли бы минимальным техническим критериям по отно- шению к шкалам экономии на масштабе и эквивалентности, и тем более нет сравнимых сводных показателей доходов. В таблицах 8.1 и 8.2 представлены данные по бедности по возрастным группам по регионам. Эти таблицы показывают, что пожилые люди не всегда бедны по сравнению с другими возрастными группами, что в некоторых случаях противоречит обычным ожиданиям. Технические показатели можно примирить с интуицией двумя способами. Один из них связан с определением домохозяйства, где пожи- лые люди в действительности могут иметь небольшой независимый доход и зависеть от большой семьи, но до тех пор, пока это большее домохозяйство не относится к бедным, по техническим показателям эти пожилые люди не будут рассматриваться как бедные. Если кто-то гордится своими собственными дохо- дами, или если распределение среди членов домохозяйства не равное, то технические показатели могут недооценивать реальное благосостояние пожилых людей. Другое объяснение относится к домохозяйствам, состоящим только из пожилых людей. Часто думают, что они должны быть очень бедными. Конечно, 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 295 недостаток поддержки семьи иногда бывает при- ТАБЛИЦА 8.1 Процентная доля населения, чиной того, почему пожилые люди живут одни, живущего в бедности, по возрастным группам, и это может ассоциироваться с крайней нищетой. в отдельных африканских странах к югу от Сахары Однако пожилые люди могут жить одни и по дру- гим причинам. Например, они могут предпочитать Дети Пожилые Все Страна 0–14 лет люди население именно это, и жить так, когда могут себе это позво- лить. Это подтверждается исследованиями Органи- Буркина-Фасо, 1998 54,5 56,3 52,0 зации экономического сотрудничества и развития Бурунди, 1998 62,5 59,2 61,2 (ОЭСР) и является общей ситуацией для квинтилей Гамбия, 1998 65,5 68,2 62,2 с наиболее высоким уровнем дохода в развиваю- Гана, 1998 47,0 45,5 43,6 щихся странах (Schwarz, 2003). С другой стороны, Гвинея, 1994 40,5 44,0 38,1 пожилые люди могут быть частью крепких домо- Замбия, 1998 67,8 79,4 66,7 хозяйств, состоящих из представителей нескольких Камерун, 1996 63,6 64,2 60,9 поколений, в которых пожилые люди и дети оста- Кения, 1997 53,5 53,8 49,7 ются в сельской местности, в то время как родители трудоспособного возраста мигрируют в местность Кот – д'Ивуар, 1998 39,1 46,7 36,7 с лучшими возможностями для заработка, и присы- Мадагаскар, 2001 66,4 55,3 62,0 лают деньги тем, кто остался. Малави, 1997 65,4 71,6 63,9 Доля относительной бедности среди различ- Мозамбик, 1996 71,4 65,8 68,9 ных групп – возрастных и выделенных по другим Нигерия, 1996 66,6 59,5 63,4 категориям, таким, как безработные, работающие Уганда, 1999 50,1 52,2 48,2 бедняки и тому подобное, поможет определить, на- Эфиопия, 2000 41,6 43,7 40,9 сколько велика должна быть роль поддержки для по- жилых людей в общей системе социальной помощи. ИСТОЧНИК: Kakwani and Subbarao 2005. После установления этого, встает задача организа- ПРИМЕЧАНИЕ: Использована шкала эквивалентности, основанная на ка- ции такой поддержки. лорийности питания, а коэффициент для шкалы экономии на масштабе принят равным 0,7. ТАБЛИЦА 8.2. Процентная доля населения, живущего в бедности, по возрастным группам в отдельных восточноевропейских странах в 1993–1995 гг. Киргизская Российская Возраст, годы Болгария Венгрия Польша Эстония Респ. Федерация 0–4 29,0 30,0 35,3 46,4 47,9 33,3 5–9 28,2 26,0 31,6 46,0 42,9 32,0 10–14 24,2 20,9 27,6 41,1 40,5 34,1 15–24 24,1 19,7 23,6 41,8 36,6 26,4 25–34 23,5 21,7 26,2 43,3 41,6 27,6 35–44 18,8 17,1 21,3 38,2 34,7 28,6 45–54 20,2 13,7 16,0 35,2 29,7 24,1 55–64 27,6 15,6 14,5 42,6 41,7 31,6 65–74 35,0 23,6 18,3 47,6 45,0 37,0 75+ 47,5 37,7 22,1 41,4 45,9 47,9 Всего 26,1 20,6 23,0 42,5 39,4 30,5 ИСТОЧНИК: Braithwaite, Grootaert, and Milanovic, 1999. ПРИМЕЧАНИЕ: использованы шкалы эквивалентности ОЭСР, где вес первого взрослого равен 1, вес второго взрослого равен 0,7, а вес ребенка равен 0,5. МЕРЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПОДДЕРЖКИ БЕДНЫХ ПОЖИЛЫХ ЛЮДЕЙ Доступны четыре варианта обеспечения поддержки доходов пожилых неимущих людей: 1) расширение пенсий за счет работодателя и отчислений из заработка сотрудников; 2) предоставление всеобщих пенсий, т.е. выплачиваемых без взносов, или так называемых социальных пенсий; 3) предоставление адресных соци- альных пенсий; 4) помощь пожилым неимущим людям в рамках общих программ социальной помощи или 296 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ программ системы социальной поддержки. Многие бедняки могут также нуждаться в помощи для доступа к услугам здравоохранения, и социальной защиты. Пенсии, выплачиваемые за счет накопительных взносов Программы накопительных пенсий (трудовые пенсии) часто рассматриваются как долговременное решение, способное обеспечить поддержание доходов пожилых людей, но на деле оно далеко от универсальности. В типичной стране с уровнем дохода от низкого до среднего охват населения варьируется от однозначных цифр примерно до 50%, в среднем – около 20% (Holzmann and Hinz, 2005). Большая доля занятости в нефор- мальном частном секторе экономики в развивающихся странах до сих пор представляет существенное огра- ничение программ государственных пенсий из накопительных фондов в значительной части развивающегося мира, и эта ситуация вряд ли скоро изменится. Даже в более формализованных экономиках Европы и Цен- тральной Азии, где в эпоху централизованного планирования был почти стопроцентный охват пенсиями, доля работников, участвующих в пенсионных схемах упала до 75% и продолжает уменьшаться по мере того, как уменьшается доля государственного сектора экономики, а самостоятельная предпринимательская деятель- ность и неформальный сектор растут. Даже если бы охват трудовыми пенсиями был всеобщим, это не стало бы окончательным решением, поскольку те, кто всю жизнь были бедными, и те, кто работал на рынке труда время от времени, получат пра- во на пенсию слишком маленькую, чтобы поддерживать себя. Многие из пенсионных реформ, прошедших во всем мире за последние 15 лет, создали более тесную связь между взносами и величиной пенсии, а также увеличили период уплаты взносов и/или уменьшили долю заработной платы, которую заменяет пенсия, тем самым усугубив проблему. Другой целью многих из этих пенсионных реформ было расширение охвата и уве- личение взносов, но улучшения были незначительными. Дополнительную информацию о пенсиях из накопительных взносов можно найти, например, в работе Холцмана и Хинца (Holzmann and Hinz, 2005), или в документах, предоставленных на Конференции «Устра- нение разрыва в доходах» (Closing the Gap), проведенной в Токио в 2008 г. 1 Здесь мы обратимся к другим схемам, которые подпадают под определение социальной помощи, используемое в этой книге (не предусма- тривающие взносов трансферты, предназначенные для бедных). Всеобщие социальные пенсии Проблемы, свойственные расширению пенсий из накопительных фондов, особенно в странах с низким уров- нем охвата, приводят к большой заинтересованности в политике обеспечения пожилых людей социальными пенсиями, или пенсиями, выплачиваемыми из накопительных взносов, как отмечается, например, в «Глобаль- ной кампании МОТ по социальной помощи и всеобщему охвату» (International Labour Organisation’s Global Campaign on Social Security and Coverage for All, Cichon and Hagemejer 2006; ILO, 2001) и в докладе о позиции Всемирного банка относительно пенсий (Holzmann and Hinz, 2005). Все большее число стран вводит всеоб- щие социальные пенсии без взносов. Главным очевидным преимуществом является явная простота: охват ограничен людьми пожилого возраста, проблема снижения стимулов к труду не стоит, как могло бы случиться с более общей программой социальной помощи, а по причине всеобщности административные и полити- ческие задачи обеспечения адресности отпадают; однако по причине всеобщности, такие программы будут дороги, и много денег уйдет небедным. Различные авторы подсчитали бюджетные затраты на всеобщие пенсии, чаще всего для стран Африки к югу от Сахары, поскольку именно там менее всего развиты как схемы пенсий из взносов, так и более об- щие программы социальной помощи, способные составить альтернативу пенсиям. В работе Шварца (Schwarz, 2003) подсчитана стоимость предоставления 1 доллара США в день всем, кто старше 65 лет, в сорока странах Африки к югу от Сахары, и по его оценкам затраты составляют от 0,1% ВВП для Сейшелл и до 10,6% ВВП для Эфиопии. Если ограничить выплату пенсий только людьми старше 75 лет, то расходы уменьшатся, напри- мер, в Эфиопии до 3,0%. В работе Каквани и Суббарао (Kakwani and Subbarao, 2005) смоделировано влияние выплат, откалиброванных так, чтобы они составляли 70% от черты бедности в конкретной стране для всех, кто старше 65 лет в 15 странах, расположенных в Африке к югу от Сахары, и показано, что затраты на это колеблются от 0,7% на Мадагаскаре до 2,4% в Эфиопии. В развивающихся странах, которые ввели всеобщее пенсионное обеспечение, оно обычно ограниченно очень старыми людьми и предоставляет мало выгод. Это удерживает затраты в рамках и поощряет некоторую самоадресность, поскольку менее бедные люди могут решить, что получение такой пенсии не стоит затра- ченного времени. Например, Непал выплачивает 150 непальских рупий в месяц (2 долл. США, или около 10% среднего дохода на душу населения) всем гражданам в возрасте 75 лет и старше – около 1,3% населения 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 297 страны – на что тратится около 0,1% ВВП (Palacios and Rajan, 2004). Напротив, всеобщая социальная пен- сия в Намибии достаточна для поддержания семьи из трех человек на продовольственном уровне бедности. Однако, итоги обеспечения адресности социальных пенсий, согласно таблице международной программы трансфертов, не очень позитивны. Согласно Коуди, Грош и Ходдинотту (Coady, Grosh, and Hoddinott, 2004), программы, адресованные целевой группе пожилых людей, предоставляют беднякам лишь на 15% больше ресурсов, чем полностью всеобщие программы. Регрессивный анализ результатов разных методов распре- деления помощи показывает, что только адресность по демографическому принципу «только престарелым» не позволяет получить статистически значимые результаты. Всеобщие социальные пенсии не лишены административных проблем. Они позволяют избежать про- блемы определения нуждаемости, но остается проблема установления возраста, которая нелегка в странах, где гражданские записи были неполными в те времена, когда родились нынешние пожилые люди. Это распро- страненное явление, особенно для неимущих в бедных странах, оно может уменьшить охват или потребо- вать нетривиальных способов улучшения документации. Например, в Непале программа требует сертификата о гражданстве, однако 20% претендентов не имеют такого сертификата, и поэтому должны собрать вспомога- тельные документы о месте рождения и возрасте. Чтобы обеспечить высокий охват населения, правительство позволило предъявлять как альтернативные доказательства определения возраста карточки избирателей тем, кому они выданы избирательной комиссией, или гороскопы. Всеобщая программа пенсий это нечто большее, чем схема, основанная на потребностях. Благодаря сво- ему размаху, она требует административных ресурсов, позволяющих охватить большее количество пожилых людей, которые, в среднем, более бедны, менее образованы, менее мобильны и чаще живут в сельской мест- ности, чем население в целом. К тому же, поскольку пенсия в расчете на одного участника низка, администра- тивные затраты могут составить более высокую, чем обычно, долю общих расходов, либо, если такие затраты ограничены, это затруднит оказание помощи. Подходы к реализации и накопленный опыт разнятся. Непальская схема охватывает около 3/4 целевой группы с помощью деревенских комитетов. Некоторые из потенциальных претендентов могут не подать за- явки из-за низкой выгоды, что делает эффективное включение целевой группы еще более высоким. Паласиос и Раджан (Palacios and Rajan, 2004) указывают на незначительные проблемы с коррупцией и относительно низкие транзакционные издержки для получателей помощи, и делают вывод о хорошем функционирова- нии программы в стране с настолько рассеянным и децентрализованным населением. Напротив, в Намибии программа предоставления социальной помощи в сельских местностях была проблематичной в течение ряда лет, и общий охват системы был около 50–60%, – при этом более низким в более бедных и удаленных реги- онах. Когда была внедрена система мобильных банкоматов для удаленных местностей, охват вырос до 88%, хотя это потребовало увеличения административных расходов с 7% до 14% от общих расходов на программу (Subbarao, 1998). Адресные социальные пенсии Учитывая высокие бюджетные затраты на всеобщие пенсии, логичной является идея ограничения выплат только беднякам. Каквани и Субарао (Kakwani and Subbarao, 2005) отмечают, что при ограничении социаль- ных пенсий затраты составляют чуть более половины от расходов на всеобщую пенсию для большинства из 15 стран Африки к югу от Сахары, включенных в их модель. Точный размер экономии зависит от уровня бедности и баланса между широтой охвата и размером пенсии. Обеспечение адресности социальной пенсии связано со всеми проблемами, свойственными обеспече- нию адресности вообще (см. главу 4). Хотя эти проблемы нетривиальны, в большинстве случаев их обычно можно разрешить. Более того, растущее количество хорошо выполненных во всем мире проверок на нужда- емость и проверок нуждаемости по косвенным показателям, дает основание предположить, что как минимум в странах со средним доходом с различными административными возможностями подходящий вариант досту- пен и, как представляется, политически жизнеспособен. Методы обеспечения адресной социальной помощи посредством общины, когда местные группы и представители гражданского общества решают, кто в общине должен получать пенсию, могут работать так же удовлетворительно, хотя доступно относительно мало свиде- тельств об их работе или о том, как лучше организовать отбор. Любой способ адресности социальных пенсий столкнется с проблемой того, какие нужды рассматри- вать – относящиеся лишь к пожилым людям, или ко всему домохозяйству, в котором они живут. Существуют различные мнения, в основном зависящие от отношения к роли семейной поддержки. Например, при отборе кандидатов на пенсию в Германии, Италии, Португалии и Испании во внимание берется доход их детей; в Бельгии, Франции, Нидерландах, Швеции и Великобритании это не происходит (de Neubourg, 2008). 298 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Если принято решение учитывать только средства пожилых людей, дополнительным усложнением ста- нет задача разделить совместную собственность внутри домохозяйства и приписать доли его членам. Возмож- ное участие пожилых людей в программах может побудить домохозяйства перераспределить свое имущество в ответ на правила адресации. Хорошо это или плохо для экономики и для пожилых людей, будет зависеть от конкретной ситуации, но проблема заслуживает внимания. Если рассматриваются только средства пожи- лых людей, повторная аттестация может проводиться менее часто, чем для населения трудоспособного воз- раста. Например, в Программе продовольственных талонов США повторная аттестация для домохозяйств, состоящих только из пожилых людей, требуется каждые два года, в то время как для домохозяйств с людьми трудоспособного возраста она требуется, в зависимости от их состава, каждые 3–12 месяцев. Другой возможностью является адресация только на домохозяйства, состоящих из пожилых людей или пожилых людей и детей, без взрослых трудоспособного возраста. Привлекает то, что обычно такие домо- хозяйства охватывают малую долю пожилых людей, что понижает общую стоимость пенсионной програм- мы, а также, по-видимому, решает проблемы отрицательных стимулов к работе и определения долей средств в семье, состоящей из представителей нескольких поколений. Однако этот подход содержит в самом себе и обратный стимул: возможность, что семьи будут держать своих пожилых людей в отдельных домохозяйст- вах вместо того, чтобы взять их к себе, как они могли бы сделать в отсутствие внешней поддержки. В некоторых случаях может считаться позитивным, что больше пожилых людей, которые желают жить одни, будут в состоянии делать это более длительное время, но сюда также входят менее благоприятные слу- чаи, когда семьи ставят пожилых членов семьи в рискованное положение с целью получить социальную поддержку. Если пенсия мала, ее воздействие на решения относительно состава домохозяйства и соответству- ющей заботы о пожилых людях также будет слабым, учитывая дополнительные экономические, культурные и эмоциональные факторы. Как при всеобщей, так и при адресной социальной пенсии важной задачей по разработке стратегии яв- ляется уровень пенсии по сравнению с той, которая предоставляется через программы накопительных пенсий. Чем выше пенсия в программах без взносов, тем больше это будет уменьшать стимулы к участию и согласо- ванность с системой паевых взносов. Отсюда следует, что надо выплачивать низкие пенсии, но существует порог, ниже которого не стоит запускать саму программу. Проблемы возникают, если система социальных пенсий обеспечивает доход, который не намного ниже, чем минимум, предоставляемый накопительной пен- сией. Иллюстрируя ловушку как слишком высокой, так и слишком низкой пенсии, Шварц (Schwarz, 2003) приводит следующие примеры. В Уругвае минимальная пенсия из паевых взносов, выплачиваемая в возрасте 65 лет человеку, проработавшему 35 лет, оказывается меньше, чем социальная пенсия без взносов, доступная в 70 лет. Поэтому, согласие на участие в программе накопительных пенсий за счет взносов относительно низ- кое. Напротив, программы социальных пенсий в Аргентине и Турции предоставляют такой низкий доход, что они не вносят своего вклада в уменьшение бедности. Включение в общую систему социальной помощи Если социальную пенсионную программу решено сделать адресной, встает вопрос, включать ли эту поддер- жку в более широкую программу социальной помощи, или – в случае, если подобных программ не существу- ет – развивать ли программу общей социальной помощи вместо адресной социальной пенсии. Технически, общая помощь, предоставляемая всем, кто нуждается в равной степени, – это предпочтительная политика, а отход от этой первоначальной предпосылки имеет смысл лишь тогда, когда существуют причины для пре- доставления различным группам различных услуг. Кроме того, наличие единой программы исключает дубли- рование функций и минимизирует административные расходы. Несколько факторов, в основном нематериальных, действуют против этого варианта: • Критики социальной политики и политические деятели часто считают, что всеобщее моральное убеждение в том, что пожилые люди нуждаются в поддержке, сильнее, чем убеждение, что в подде- ржке нуждаются бедные вообще, хотя, как это обсуждается во вставке 8.3, это не всегда так. • Стигматизация получателей пенсии может быть меньше для социальной пенсии, чем для общей про- граммы, основанной на потребностях, особенно если социальными пенсиями управляет агентство социальной защиты, а не благотворительная организация. • Сторонники пенсий для пожилых людей утверждают, что получение пенсии на свое собственное имя может укрепить положение пожилых людей в семье, и эта возможность особенно привлекательна там, где предполагается существование проблемы плохого обращения со стариками, хотя доступно слишком мало реальных свидетельств того, чтобы определить как то, насколько распространено пло- хое обращение, так и то, до какой степени независимая пенсия может его предотвратить. 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 299 Администраторы программы общей социальной помощи могут подкорректировать некоторые свойства программы для того, чтобы включить в нее больше пожилых людей или дать им пенсии большего размера. Формулы для проверки по косвенным показателям часто берут в расчет демографический состав домашних хозяйств, и пожилые люди получают больше зачетных очков «нуждаемости», чем люди трудоспособного возраста. Таким образом, семьи, членами которых являются пожилые люди, с большей вероятностью будут объявлены нуждающимися. К числу других возможных коррекций относится установление для одних семей более высокого порога отбора, чем для других, или игнорирование какого-либо дохода при подсчете дохода домохозяйства. В Болгарии порог для рассмотрения заявки на Программу гарантированного минимального дохода корректируется в зависимости от характеристик семьи, так что для семей с пожилыми людьми он выше (Shopov, forthcoming). В Программе PATH на Ямайке формулу для проверки по косвенным показателям пришлось скорректировать таким образом, чтобы понизить вес, приписываемый имеющемуся жилью, для того, чтобы допустить к участию в программе значительное количество пожилых людей, живущих отдельно. Пожилые люди получают полную выплату, даже если дети в домохозяйстве не соответствуют выдвинутым в отношении их требованиям и не могут быть квалифицированы как получатели собственных пособий. ВСТАВКА 8.3. Политэкономические аспекты социальной помощи пожилым людям Некоторые ставят под сомнение приоритет, отдаваемый заботе о престарелых бедняках и пенсионным программам, по срав- нению с заботой о других уязвимых группах и другими программами помощи по критерию их эффективности. Например, Джеймс (James, 2000) отмечает, что теория человеческого капитала ставит инвестирование в маленьких детей выше, чем в пожилых людей. Ван дер Берг (Van der Berg, 2002) полагает, что для уменьшения бедности в ЮАР было бы более правильно сфокусироваться на безработице; Паес де Баррос и Карвальо (Paes de Barros and Carvalho, 2004) доказывают пользу для Бразилии сдвига общественных расходов от пенсий к семьям с детьми. Прямые свидетельства, полученные с помощью опросов в различных обществах и возрастных группах, показывают, что забота о бедняках в пожилом возрасте сильна и широко распространена. Аткинсон (Atkinson, 1995) предполагает, что боль- шинство населения более склонно поддерживать бедных пожилых людей, потому что пожилой возраст легче проверить, с ним связана также меньшая угроза недобросовестности, по сравнению, например, с пособием по безработице. К тому же большинство людей ожидают, что однажды они станут старыми, но, возможно, не безработными, одинокими родителями или людьми с ограниченными возможностями (Lund, 1999). По-видимому, четыре основных фактора определяют развитие программы пенсий по старости без взносов в Бразилии (пен- сия для стариков, проживающих в сельской местности) и ЮАР. Во-первых, в обеих странах правительственные чиновники были преданны идее универсализации институтов социального обеспечения (Delgado and Cardoso, 2000; van der Berg, 1997). Во-вторых, в обеих странах программы пенсий без взносов открыто предусматривали перераспределение от местностей к сельским с целью уменьшения внутренней миграции. Денежные трансферты бедным пожилым людям казались поли- тически приемлемым, если не самым эффективным, инструментом для усиления покупательной способности в сельских местностях, потому что в отличие от других типов трансфертов, пенсии, видимо, в меньшей степени склонны создавать отрицательные стимулы к работе. В-третьих, в обеих странах непопулярные режимы рассматривали пенсии без взносов как инструмент уменьшения социального недовольства, возникающего из-за либерализации сельского хозяйства и безземелья в Бразилии, и системы резерваций («хоумлэндов») в ЮАР. В-четвертых, обновление социальных контрактов в Бразилии посредством Конституции 1988 г. после двух десятилетий диктатуры и в Южной Африке после постепенного демонтажа и окончательного падения апартеида было ключевым фактором при расширении программ пенсий без взносов. Эти события вдохновили обсуждение и привели к консенсусу относительно необходимости установления и сохранения права каждого на социальную защиту. ИСТОЧНИКИ: Barrientos 2004; World Bank 2005n. Социальные услуги и уход Доход – не единственная потребность пожилых людей. Очевидной и дорогой потребностью является меди- цинский уход. Его финансирование и организация выходит за рамки темы этой книги, но отметим, что раз- личные страны, такие как Аргентина, Китай и Ямайка предоставляют участникам программ общей социаль- ной помощи льготы по оплате услуг здравоохранения. Этот подход имеет преимущество единого механизма определения адресности для удовлетворения двух основных потребностей пожилых людей, и таким образом экономит административные ресурсы. Некоторые пожилые люди также нуждаются в социальных услугах по уходу, для того, чтобы получить помощь в ведении домашнего хозяйства и/или ухода за собой. В большинстве случаев такую помощь пре- доставляют члены семьи или общины, но в странах-участниках ОЭСР также наблюдается растущее число общественных или частных поставщиков подобных услуг. По общему мнению, услуги на основе общины, помогающие поддерживать одиноких пожилых или пожилых людей, живущих в семье, состоящей из пред- ставителей многих поколений, в принципе гораздо предпочтительнее институционализации, поскольку пре- 300 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ доставляют лучшее качество и меньше стоят, но такие услуги часто предоставляются в недостаточном объеме, особенно в развивающихся странах. РАЗНООБРАЗИЕ НА ПРАКТИКЕ Практика социальных пенсий варьируется по всему миру в широчайших пределах (таблица 8.3). Такие страны, как Боливия, Ботсвана, Маврикий, Намибия и Непал имеют всеобщие пенсии, в то время как Австралия, Банг- ладеш, Индия, Италия, Новая Зеландия, Южная Африка, а также многие страны Латинской Америки исполь- зуют адресные социальные пенсии. Пожилые люди по определению включены в схемы общей социальной помощи, и такие программы существуют почти повсеместно, хотя часто настолько плохо финансируются, что не являются эффективными. Достаточное финансирование и системное развитие является общим в Ев- ропе и Центральной Азии, и обнаруживается в некоторых других местах, например, в Китае и Шри-Ланке. ТАБЛИЦА 8.3. Характеристики программ социальных пенсий, избранные страны и годы % от населения Число получателей Ежемесячная пенсия Страна и программа в возрасте 65 лет Расходы (% ВВП) (год) (долл. США) и старше Аргентина, социальная пенсия 13 113 006 (2000) 153 0,2 по старости и инвалидности Бангладеш, пособие по старости 5 403 110 (2002) 2 н/д Боливия, 6 н/д 20 0,9 Программа Bono Solidario Ботсвана, общая пенсия 5 71 000 (1999) 24 0,4 по старости Бразилия, Программа Beneficio 8 1 215 988 (2000) 87 0,3 de Prestaça˜o Continuada Бразилия, пенсия по старости н/д 6 024 328 (2000) 87 1,0 в сельской местности Чили, Pensiones Asistenciales 11 163 338 (2001) 60 0,4 de Ancianidad y de Invalidez Индия, Национальная 8 2 200 000 (2000) 2 … пенсионная схема по старости Маврикий, пенсия по старости 9 112 000 (2001) Возраст: 60–89, 50; 2,0 90–99, 220; 100+, 252 Намибия, пенсия по старости 6 82 000 (1994) 26 0,7 Непал, программа пособий 6 191 953 (2001–2002) 2 н/д по старости Уругвай, пенсия по старости 17 64 600 (2001) 90 0,6 и инвалидности Шри-Ланка, общественная 10 425 477 (2000) 1,25, не более н/д помощь 4 получателей на домашнее хозяйство ЮАР, пенсия по старости 6 2 002 320 (2003) 93 1,4 ИСТОЧНИК: Holzmann and Hinz, 2005 ПРИМЕЧАНИЕ: … ничтожно мало; н/д – нет данных 8.2. Материальная поддержка детей-сирот и уязвимых детей Дети считаются сиротами, если у них умер один или оба родителя. Уязвимыми могут являться и другие дети. Определения сирот и уязвимых детей обычно включают больных детей и тех детей, у которых больны ухажи- вающие за ними лица, а иногда и другие группы, такие, как уличные дети, дети-заключенные, дети-солдаты, дети, занимающиеся проституцией, и другие группы, в основном те, кто не получает ухода в семье, или те, кто вовлечен в худшие формы детского труда. Мы фокусируемся на детях, которые в настоящий момент живут в семейной обстановке, потому что остальные группы детей нуждаются в гораздо более специализированной и широкомасштабной помощи, чем та, которую они получают посредством программ поддержания доходов, вошедших в этот доклад 2. 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 301 МАСШТАБЫ ПРОБЛЕМЫ РИСУНОК 8.1. Страны Африки к югу от Сахары с долей детей-сирот от 15% и выше, 2003 год Доля детей-сирот достигла колоссальной ве- личины во многих странах из-за конфликтов СПИД Все иные причины и ВИЧ/СПИДа. В странах Африки к югу Ботсвана от Сахары 11 стран имеют свыше 15% детей- Зимбабве сирот (рис. 8.1), а еще 24 страны – свыше 10% Лесото детей-сирот, средняя величина по региону со- Замбия ставляет 12%. Задача адекватной поддержки Свазиленд детей-сирот и уязвимых детей, таким образом, Руанда в этих странах стоит в повестке дня; и внима- Демократическая Республика Конго ние сконцентрировано на задаче социальной Центральноафриканская Республика помощи вообще. Как бы то ни было, данная Мозамбик проблема относится не только к Африке. Аф- Бурунди ганистан, Гаити, Лаос и КНДР также имеют Ангола уровень детей-сирот свыше 10%. 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 Чаще всего дети-сироты и уязвимые дети Процент детей сирот относятся к детям старшего возраста: более половины из них – в возрасте от 13 до 17 лет ИСТОЧНИК: Подсчеты авторов на основе UNAIDS, UNICEF, and USAID, 2004, (рис. 8.2). Это проистекает от трех факторов. appendix 1, table 1. Во-первых, если смерть родителей была выз- вана ВИЧ/СПИД, то родители, инфициро- РИСУНОК 8.2. Процент детей-сирот, сгруппированных по возрасту, ванные приблизительно во время появления в Азии, Латинской Америке и Карибском бассейне ребенка на свет или позже могли прожить и в странах Африки к югу от Сахары, 2003 год много лет после рождения ребенка. Во-вто- рых, ожидаемая продолжительность жизни детей, рожденных с ВИЧ/СПИД, коротка. 0–5 В-третьих, дети, осиротевшие в раннем детст- лет 12% ве, особенно, если умирают их матери, имеют низкий процент выживаемости. 12–17 лет 6–11 лет Традиционно детей-сирот брали в прием- 55% 33% ные семьи или включали в структуру общины. Более 90% детей-сирот в Африке находятся под присмотром приемной семьи. Этот вариант го- раздо предпочтительней институционализации, как по качеству ухода, так и по стоимости; од- нако когда доля детей-сирот превышает 5–6%, ИСТОЧНИК: UNAIDS, UNICEF, USAID, 2004. в странах, не имеющих вооруженных конфлик- тов или ВИЧ/СПИД, традиционные меры под- держки семьи достигают критического предела (UNAIDS, UNICEF, and USAID, 2004). НЕБЛАГОПРИЯТНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ДЕТЕЙ-СИРОТ В литературе, посвященной бедности, утверждается, что семьи с более высоким числом иждивенцев с боль- шей вероятностью будут бедными, и это так же верно для семей, воспитывающих детей-сирот. В той степени, в которой дети-сироты принимаются теми ветвями семьи, которые в наибольшей степени способны содер- жать их, этот эффект может быть ослаблен, но проблема высокого числа иждивенцев остается. Дейнигер, Громменлинк и Кемпака (Deininger, Crommelynck, and Kempaka, 2002) обнаружили, например, что когда до- мохозяйства в Уганде принимают ребенка на воспитание, риск бедности для них возрастает, а их инвестиции уменьшаются примерно на четверть. Дети-сироты и уязвимые дети обычно подвергаются большему риску неудачного применения челове- ческого капитала, чем прочие дети. В работе Кейза, Паксона и Аблейдингера (Case, Paxson and Ableidinger, 2004) показано, что дети-сироты реже ходят в школу, чем не-сироты того же домашнего хозяйства. Величи- на сиротства варьируется в зависимости от страны и от определения сиротства. Эванс и Мигель (Evans and Miguel, 2007) показывают, что в западной Кении смерть матери снижает вероятность поступления в школу 302 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ на 9%, по сравнению с 4% в случае смерти отца. Эйнсуорт и Филмер (Ainsworth and Filmer, 2002) дают такую же разницу для странах с высоким уровнем сиротства (таблица 8.4). Также важно политическое окру- жение. Ямахо (Yamano, 2007) показывает, что до 1974 г., когда в Кении еще платили за обучение в началь- ной школе, дети, проживавшие в сельской местности и потерявшие мать ранее пятнадцатилетнего возраста, имели образование на 1 класс меньше, чем не-сироты, а после 1974 года, когда Кения ввела бесплатное начальное образование, сироты больше не страдали от подобного неблагоприятного положения. Тем не ме- нее, беспокойство о том, что дети-сироты и уязвимые дети могут столкнуться с неблагоприятными обстоя- тельствами по сравнению с другими детьми, является интуитивным и в большинстве случаев подтверждается эмпирически. ВАРИАНТЫ ПОЛИТИКИ В той степени, в которой высокий уровень числа иждивенцев является причиной бедности и ухудшенного формирования человеческого капитала для детей в домашних хозяйствах, предоставление поддержки доходов семьям, воспитывающим или усыновившим сирот и уязвимых детей, является правильной политикой, хотя поддержание доходов – это лишь часть необходимых действий общества. Сироты и уязвимые дети также ну- ждаются в медицинском уходе, образовании, законодательстве в семейной сфере, службе защиты детей и дру- гой юридической защите; профессиональном обучении; психологической защите. В работе Суббарао и Коу- ри (Subbarao and Coury, 2004) содержится восьмистраничный список мер помощи, которые могут относиться к тем или иным аспектам данной проблемы. Гертлер и соавторы (Gertler and others, 2004) показывают, что зачисление детей-сирот в школу снижается, даже когда экономическое воздействие сиротства не является фак- тором, который снижает нужду, как в дополнительных услугах, так и в услугах помимо поддержания доходов. Среди программ поддержания доходов наиболее подходящими для детей-сирот и уязвимых детей яв- ляются социальные выплаты в денежном и натуральном виде, как обусловленные, так и нет, а также льготы на медицинские услуги и образование. Программы общественных работ не затрагивают детей-сирот и уяз- вимых детей напрямую, а семьи, которые осуществляют уход за ними, могут испытывать нехватку взрослой рабочей силы, особенно если там также ухаживают за членами семьи, больными ВИЧ/СПИД. Таким образом, программы общественных работ могут быть не эффективными для этих детей и косвенным образом. Дру- гие меры, призванные помочь улучшить способность семьи зарабатывать деньги, такие, как предоставление микрофинансирования и помощь в сельском хозяйстве, могут быть полезными, хотя те же недостатки могут возникнуть и у семьи с нехваткой рабочей силы, которой может оказаться затруднительно извлечь пользу от подобной помощи. Как было замечено выше, более половины детей-сирот и уязвимых детей находятся в возрасте 12–17 лет, то есть в возрастной группе, для которой могут быть высокими как уровень ухода из школы, так и затраты на школу. Таким образом, программы для детей-сирот и уязвимых детей часто концентрируются на обес- печении доступа к образованию и/или профессиональному обучению. В своем обзоре инноваций в сфере социальной защиты для детей, исключенных из системы образования, Мобильная целевая группа (Mobile Task Team, 2005) определяет 48 различных типов помощи на уровне ребенка, семьи, школы, сектора или страны, в некоторых из них получение образования ставится первоочередной целью, в других – вторичной. Примеры варьируются от предоставления различных форм пособий или льгот до изменения учебного пла- на, предоставления неформального обучения, улучшения школьной инфраструктуры и управления и вплоть до законодательных инициатив, которые улучшают воспитание в семье или права детей, поскольку все пере- численное влияет на получение образования. Важным делом является поддержка, оказываемая организациями и отдельными лицами программам со- циальных пенсий в расположенных к югу от Сахары странах Африки с целью помочь в решении проблем де- тей-сирот и уязвимых детей (см. например HelpAge International, 2007). Бабушки и дедушки являются важным источником заботы о детях-сиротах и уязвимых детях. В Намибии доля детей-сирот, потерявших одного или обоих родителей и не живущих с оставшимся родителем, за которыми ухаживают бабушки и дедушки, выро- сла с 44% в 1992 году до 61% в 2000 году. То же было отмечено в Танзании и Зимбабве (HelpAge International, 2004). Оценка воздействие программ социальных пенсий в Бразилии и ЮАР показывают, что пенсии распре- деляются внутри домашних хозяйств, и что внуки получают существенную часть дохода, в том числе и по- средством улучшения накопления человеческого капитала (Case, 2001; Case and Deaton, 1998; Carvalho, 2000a; Duflo, 2003). Предоставление помощи бабушкам и дедушкам представляется интуитивно привлекательным, потому что домашние хозяйства, состоящие только из бабушек, дедушек и детей, без взрослых трудоспособ- ного возраста, скорее всего, будут ограничены в возможностях заработка. 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 303 ТАБЛИЦА 8.4. Различия по зачислению в школы детей-сирот, избранные страны и годы Общая доля детей, зачисленных в школу Степень различия Низкая (<50%) Средняя (50–80%) Высокая (>80%) в зачислении Все дети-сироты имеют • Бенин, 1996 • Камбоджа, 1999 • Бразилия, 1996 более низкий уровень за- • Центральноафриканская • Кения, 1998 числения республика, 1994/5 • Кот д’Ивуар, 1994 • Гватемала, 1999 • Мадагаскар, 1997 • Малави, 1992 • Никарагуа, 1997/98 Более низкий уровень • Гвинея, 1999 … • Доминиканская зачисления имеют только республика, 1996 дети-сироты, потерявшие • Уганда, 1999/2000 мать Более низкий уровень … … зачисления имеют только дети-сироты, потерявшие отца Только дети-сироты, поте- … • Мозамбик, 1997 … рявшие обоих родителей, • Замбия, 1998 имеют более низкий уро- вень зачисления Более низкий уровень • Буркина-Фасо, 1992/93 • Камерун, 1998 • Зимбабве, 1999 зачисления имеют дети- • Гаити, 1994/95 сироты, потерявшие мать и потерявшие обоих роди- телей, Более низкий уровень • Сенегал, 1992/93 • Того, 1998 • Гана, 1998 зачисления имеют дети- сироты, потерявшие отца и потерявшие обоих роди- телей, Дети-сироты, по видимос- • Чад, 1996/97 … • ЮАР, 1998 ти, зачисляются в школы • Мали, 1995/96 наравне с не-сиротами • Нигер, 1998 Дети-сироты, по видимос- … • Нигерия, 1999 … ти, зачисляются в школы • Танзания, 1996 чаще, чем не-сироты ИСТОЧНИК: Ainsworth and Filmer, 2002 ПРИМЕЧАНИЕ: … – отсутствует в выборке. Когда указано более одного года, это соответствует годам выборки. Логика предоставления социальных пенсий для поддержки детей-сирот и уязвимых (незащищенных) детей, однако же, иногда имеет дефекты. Если проблема заключается в социальном обеспечении детей, то де- нежные пособия на ребенка, которые могут быть всеобщими или адресными, находящимися в зависимости от уровня бедности или от статуса сироты и/или уязвимого ребенка (OVC – Orphan or Vulnerable Child), явля- ются логичными. Они охватят всех детей из адресной группы, в том числе и тех, за кем не ухаживают бабуш- ки и дедушки, которые оплачивают значительную часть расходов на детей-сирот и уязвимых детей (иногда основную часть). Однако пособия на детей должны начисляться на ребенка, а не на старика. Это могло бы быть лучшим решением в типичной ситуации, при которой пожилая женщина воспитывает полдюжины или больше внуков. Относительно детей-сирот и уязвимых детей возникает тот же вопрос, что и относительно престарелых: адресовать ли помощь по категориям или по потребностям? С точки зрения точности, определение адресной группы по категориям – для детей-сирот или детей, взятых на воспитание, – страдает от большого количества ошибок включенияй и исключений. Летальные случаи, особенно связанные со СПИДом, не сконцентрирова- ны среди бедняков, но распределены по всем имущественным слоям; таким образом, дети-сироты и уязвимые дети обнаруживаются в семьях с любым уровнем дохода. Конечно, многие страны, сильно пострадавшие 304 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ от СПИДа, уже были бедными, поэтому в них имеется очень много бедных детей, которые не являются ни си- ротами, ни уязвимыми. Адресность помощи по статусу OVC на первый взгляд кажется привлекательной, поскольку моральный повод поддерживать этих детей весьма убедителен; оказание поддержки детям в посещении школы или непо- средственно подросткам кажется полезным для решения проблемы с их нахождением в семье. Однако средства поощрения, связанные с воспитанием, стигматизацией и проблемами их нахождения в семье лишь особенно относятся к детям-сиротам и уязвимым детям. Программы должны избегать прямого или непрямого влияния на приемные семьи таким образом, чтобы ребенок там не остался без присмотра после того, как он был при- знан нуждающимся в помощи – такой риск может возникнуть, если пособие предназначено для семей во главе с ребенком. Международные активисты в этой области настолько озабочены тем, что помощь, предоставляемая только детям-сиротам, может быть стигматизирующей, и вызывать ревность со стороны детей не-сирот в се- мьях, где воспитываются сироты, что руководство по программе для детей-сирот и уязвимых детей (UNAIDS, UNICEF, and USAID, 2004) предостерегает от выделения детей, ставших сиротами в результате ВИЧ\СПИД, в отдельную категорию и таким образом от многих случаев определения адресности по статусу OVC. Там, где критерии адресности связаны не со статусом OVC, а с общей бедностью, уместны общие ме- тоды определения адресности (глава 4), хотя в бедных странах, где проблемы детей-сирот, особенно сильны, методы для проверки нуждаемости по доходу или по косвенным показателям не созданы. Таким образом, адресации с помощью общины часто является методом, используемым несмотря на ограниченное понимание того, как сделать это наилучшим образом, где это уместно, и каких последствий от этого можно ожидать. Несмотря на то, что опыт многих агентств рекомендует обратное, многие программы нацелены исклю- чительно на детей-сирот и уязвимых детей или отдают им приоритет по сравнению с остальными бедными детьми. В странах с высоким уровнем OVC, уровень бедности высок, а бюджеты социальной защиты низки. Поэтому не удивляет использование критериев, связанных со статусом OVC для того, чтобы легче было спра- виться с трудной задачей отбора получателей помощи. В обзоре программ социальной помощи для детей, исключенных из системы образования «Мобильная целевая группа» (Mobile Task Team, 2005) сообщается, что те программы, которые поставили образование как первоочередную цель, действительно в некоторой степени затронули детей-сирот и уязвимых детей. Суббарао и Коури (Subbarao and Coury, 2004) приводят несколько примеров использования определения адресности по критериям OVC (таблица 8.5). ТАБЛИЦА 8.5. Критерии адресности для OVC, Бурунди, Малави и отдельные страны, предоставлено World Vision. Место Критерии адресации OVC Бурунди, 2002 г. OVC ранжированы по приоритетности следующим образом: (страна, пережив- • Категория 1 – круглые сироты, которые не получают никакой внешней поддержки; семьи, шая конфликт, состоящие из сирот и возглавляемые ребенком. ВИЧ/СПИД) • категория 2 – дети, отлученные от родителей, живущие в лагере для беженцев или перемещенные. • Категория 3 – сироты, не получающие поддержки от живого родителя. • Категория 4 – круглые сироты, живущие в очень бедных семьях. Малави (регион Отобраны нуждающиеся OVC, и список наиболее нуждающихся отсортирован по следующим кри- Эртембери), 1998 г. териям: (ВИЧ\СПИД) • Дети-сироты • Дети, не имеющие пищи, одежды, постели и одеял. • Дети, не посещающие школу. • Дети с безработными родителями, которые занимаются мелкой работой на соседей. • Дети родителей с психическими или физическими увечьями, не получающих пособий по инвалидности. • Дети, живущие с бабушками, не имеющими права на получение государственной пенсии. Различные страны, Помощь оказывается следующим детям: обслуживаемые • Сироты организацией World Vision, 2002 • Дети, чьи родители хронически больны (ВИЧ/СПИД) • Дети, живущие в семьях, приютивших детей-сирот • Другие дети, признанные общиной уязвимыми ИСТОЧНИК: Subbarao and Coury, 2004 ПРИМЕЧАНИЕ: Круглыми сиротами называются дети, потерявшие обоих родителей. Дети, потерявшие одного родителя, называются сиротами с од- ной стороны. 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 305 В Кении проводится пилотная программа денежных выплат, предназначенных для детей-сирот и уязви- мых детей. Домашние хозяйства в пилотных округах могут претендовать на пособие, если они соответствуют 14 из 18 критериев бедности и имеют детей-сирот и уязвимых детей, определенных как сироты, хронически больные дети и дети с хронически больными опекунами, осуществляющими уход за ними. Когда программа заработает в полную силу, по этим критериям в указанных округах будет охвачено больше детей, чем бюджет будет способен позволить, поэтому приоритет отдается семьям, возглавляемым детьми (а среди них – наибо- лее крупным семьям), затем идут семьи, возглавляемые престарелыми, (а среди них – тем, в которых больше всего детей-сирот и уязвимых детей), а затем семьям с опекунами трудоспособного возраста (а среди них – тем, в которых больше всего детей-сирот и уязвимых детей). Предварительная оценка адресности показывает, что отбор домашних хозяйств был недостаточно ориентирован на бедных (Hurrell and Ward, 2008). В указанной работе предполагается, что выбор пилотных округов с географической точки зрения был неудачным. Обыч- но в качестве критериев при выборе регионов для пилотной программы используются их легкодоступность или легкость внедрения туда на первых порах, поскольку географическую адресность можно улучшить в ходе расширения программы. Не все указанные 18 критериев бедности полезны при выделении бедных семейств, и можно было бы пересмотреть их, не усложняя необходимые административные требования, и такие из- менения сейчас рассматриваются. Приоритетность семей, возглавляемых детьми и престарелыми, оказалась эффективной мерой при определении приоритетов распределения ресурсов среди тех, кто соответствовал критериям бедности и определению OVC. Частота ошибочных исключений из программы соответствовала предсказанной, учитывая ограниченные ресурсы. Кроме того, пилотная программа показал сложность помо- щи сиротам и уязвимым детям в условиях распространения бедности и слабых административных возмож- ностей. Кроме того, он продемонстрировал полезность ранних практических оценок программы и внесения в нее соответствующих поправок. В 2001 г. в Зимбабве был внедрен Модуль помощи начальному образованию – с целью улучшения по- сещаемости школ детьми. Это общенациональная программа школьных субсидий для уязвимых детей в воз- расте от 6 до 19 лет, финансируемая центральным правительством. Она помогает примерно миллиону детей оплатить год учебы, облегчает другие расходы на школу и оплату экзаменов. Комитеты отбирают внутри об- щины выбирают студентов, освобождаемых от уплаты за учебу. Эти комитеты выбираются ежегодно и состоят из руководителей местных школ, двух других членов местного комитета по развитию местной школы и ше- сти представителей общины. Каждая школа получает бюджетные отчисления, которые определяют, сколько детей могут получить льготы, и компенсируют школе недополученные доходы. Критерии отбора включают в себя сиротство, непосещение школы из-за трудностей и жизнь на улице. Эти списки отобранных учеников публикуются для обеспечения прозрачности. Для дальнейшей информации об этой программе см. работу Mararike (2006). В ЮАР выплачиваются пособие на детей с проверкой нуждаемости, дотация на поддержку детей с це- лью предоставления дополнительного дохода бедным родителям, а также дотация на приемных детей, детей- сирот и прочих детей, находящихся без родительского ухода, с целью замены дохода, который могли бы иметь родители. Дотация на приемного ребенка выплачивается ежемесячно приемным родителям, и это посо- бие примерно втрое больше, чем дотация на поддержку ребенка. В 91% случаев приемный родитель является родственником, в 41% случаев – дедом или бабушкой, в 30% – теткой (Department of Social Development, 2006). В 2006 г. дотацию получили примерно 300,000 из примерно 1 млн детей-сирот, хотя многие из ос- тавшихся могли получить дотацию на поддержку ребенка. Дотация на приемного ребенка не определяется на основе проверки нуждаемости, потому что приемный ребенок не рассматривается как источник бедности (Pauw and Mncube, 2007). Дотация на приемного ребенка представляется подходящим ответом на сиротство, вызванное эпидемией ВИЧ/СПИД, но сталкивается с рядом операционных проблем. Процесс подачи заявки требует, чтобы на пла- ны по усыновлению была получена санкция суда, но судебные инстанции не успевают предоставлять такие ре- шения и задержки с выдачей документов увеличиваются. К тому же административные затраты на получение дотации на усыновленного ребенка высоки. По подсчетам Мейнджеса и соавторов (Meintjes and others, 2003), затраты на взятие под опеку и заявку на дотацию составляют 666 рэндов по сравнению с 30 рэндами на дота- цию по поддержке ребенка. Условия взятия под опеку предписывают постоянное проживание с назначенным опекуном, хотя обычная структура африканского домохозяйства текуча: оба взрослых и дети перемещаются между домохозяйствами в пределах приемной семьи, реагируя на возникающие ограничения и возможности. К тому же, в соответствии с правилами программы, когда дети меняют опекунов, весь процесс взятия под опеку должен начинаться заново. Критики подобной системы говорят, что государство должно обеспечивать большинство детей деньгами, а не уходом, то есть дополнительный доход необходим для помощи семьям с большим числом иждивенцев, но большинство детей-сирот не нуждаются в службах защиты детей. Они 306 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ полагают, что даже хотя дотации на приемного ребенка кажутся направленными напрямую на проблему ухода за детьми, больными ВИЧ/СПИД, модификации дотаций на уход за ребенком могут быть более практичным решением проблемы (Meintjes and others, 2003). Этот аргумент поднимает вопрос о том, должно ли пособие на детей-сирот и уязвимых детей рассматриваться как дополнение к доходу семьи, или же как попытка заме- стить доход родителей. Пока не удалось опытным путем точно установить, как лучше всего организовать материальную поддер- жку детей-сирот и уязвимых детей, а также ухаживающих за ними семей. Государственная поддержка все еще отстает по своему масштабу от масштаба проблемы, а также от отсутствия общей системы социальной поддер- жки в большинстве затронутых стран, и предстоит провести еще много экспериментов и исследований. До тех пор, пока не будет разработано больше процедур и оценок адресности как в системах адресности и на OVC, и бедных, руководители программ будут вынуждены руководствоваться и вдохновляться имеющейся практикой, на ее основе осуществлять инновации и обеспечивать быструю оценку и тонкую отладку своих инноваций. 8.3. Материальная поддержка инвалидов Развивающиеся страны не уделяют должного внимания проблемам инвалидности и социальной помощи. Хотя информированность о потребности в таком внимании постоянно увеличивается, накопленный опыт, из которого можно было бы извлечь окончательные уроки, еще не доступен 3. ОПРЕДЕЛЕНИЯ ИНВАЛИДНОСТИ Инвалидность часто определяется как физическое, душевное или физиологическое состояние, ограничива- ющее деятельность человека. В медицинской модели инвалидности основное внимание обращается на рас- стройство здоровья, вызванное медицинским состоянием; поэтому политическая реакция имеет тенденцию обращать основное внимание на медицинское обслуживание, а когда не получается восстановить функции тела – на паллиативную социальную помощь или социальный уход. Эта социальная модель, которая недавно стала доминирующей в исследованиях по инвалидности и политических обсуждениях, уделяет особое вни- мание способности людей функционировать в их специфическом физическом и социальном окружении. Таким образом, инвалидность возникает, когда те или иные барьеры не позволяют людям с функциональ- ными ограничениями, вызванными возрастом, болезнью, травмой или другими причинами в полном объеме участвовать в жизни общества. Подобный подход ведет к широкой гамме возможных мероприятий с особым вниманием обеспечению доступности транспорта, строений, образования и работы. Доклад ВОЗ «Международная классификация функционирования, нетрудоспособности и здоровья» (International Classification of Functioning, Disability and Health, WHO, 2001) следует этому пониманию и включает градации инвалидности, а не фокусируется на дихотомии ее наличия или отсутствия. Трудности при определении инвалидности ведут к серьезным проблемам при ее измерении, и это касает- ся и аналитических работ, которые могли бы привести к хорошему пониманию взаимоотношений между ин- валидностью и бедностью, и операционных проблем, встречающихся при направлении помощи инвалидам. Примерно 10–15% населения развивающихся стран – инвалиды, а 2–3% обычно имеют тяжелые увечья, исключающие для них возможность работать и таким образом ставят их в зависимость от долговременной материальной помощи. Эти цифры соответ- РИСУНОК 8.3. Распространенность инвалидности по различным ствуют оценкам ООН и обследованием, про- возрастным группам, отдельные страны Восточной Европы и годы веденным в нескольких странах с использова- нием новых методов, согласованных с Вашин- Процентная доля в группе населения гтонской группой ООН по статистике инва- 35 лидности (Mont, 2007; WHO, 2008). 30 Польша Инвалидность чрезвычайно разнообраз- 25 Болгария на и может варьироваться от легкой до средней 20 Босния и Герцеговина и тяжелой степени. Она может быть психиче- 15 Молдова ской , физической, сенсорной или психосоци- 10 5 Грузия альной . Она может быть приобретена в лю- 0 Румыния бом возрасте, но обычно наиболее высокий 16–25 26–35 36–45 46–55 56–65 66+ уровень наблюдается среди пожилых людей Возрастная группа (рис. 8.3). ИСТОЧНИК: Mete, 2008. 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 307 БЕДНОСТЬ И ИНВАЛИДНОСТЬ: УЛИЦА С ДВУСТОРОННИМ ДВИЖЕНИЕМ Бедность может стать причиной инвалидности, например, из-за недостатка профилактической и лечебной медицинской помощи, плохой охраны труда и небезопасной транспортной системы; таким образом, можно ожидать, что среди бедных будет больше новых инвалидов, чем среди небедных (Elwan, 1999). Также инва- лидность ведет к бедности среди тех, кто не был бедным до того, как стал инвалидом, из-за следующих трех основных причин: • Инвалиды не способны зарабатывать столько же, сколько до своей инвалидности, как по причине действительного ухудшения их физического состояния, так и из-за таких факторов, как отсутствие подходящего средства передвижения, чтобы попасть на работу, отсутствие доступа к профессиональ- ной переподготовке, трудности с адаптацией на работе, или дискриминация (Braithwaite and Mont, 2008c; Mont, 2004). • Семья инвалида может тратить значительную часть своего времени на уход за ним, а не на работу. Таким образом, опекун может зарабатывать меньше, чем мог бы в ином случае, или даже вынужден перестать работать вовсе. • Инвалидность вызывает дополнительные семейные расходы. В дополнение к очевидным расходам на медицинское обслуживание и вспомогательные приспособления, семья может нести дополнитель- ные расходы на услуги. Например, инвалид может быть не в состоянии пользоваться обществен- ным транспортом, а вынужден пользоваться такси или не расставаться с сопровождающим лицом, тем самым удваивая расходы на каждую поездку. Измерение таких дополнительных расходов слож- но и в большой степени зависит от обстоятельств. В Великобритании, по оценкам Тиббла (Tibble, 2005), такие затраты составляют до 69% дохода семьи. В Индии, как сообщает Мохапатра (Mohapatra, 2004), текущие расходы, такие, как медицинское обслуживание и ремонт вспомогательных средств и устройств эквивалентны доходу семьи, находящейся на грани бедности, а плата за обслуживающий персонал и одноразовые затраты, такие как получение свидетельства об инвалидности, приобретение вспомогательных средств и аппаратов и перестройка дома добавляются к общим расходам. В Бангла- деш средняя стоимость дополнительного ухода за детьми-инвалидами, по сообщениям, эквивалентна четырехмесячному заработку (Chowdhury, 2005). В нескольких работах предпринимались попытки подробно измерить связи между бедностью и инвалид- ностью. Например, Брэйтуэйт и Монт (Braithwaite and Mont, 2008c) сделали обзор всех 154 оценок бедности, проведенных Всемирным банком за последние 20 лет, и обнаружили, что лишь в 11 был измерен уровень бед- ности семей, имеющих инвалидов, и что эти исследования были в основном сконцентрированы в Восточной Европе и Центральной Азии, и что использованные определения инвалидности часто были связаны с получе- нием пенсии по инвалидности, а не с прямым измерением инвалидности. Элван (Elwan, 1999) дал широко цити- руемую «приблизительную оценку»: инвалидами могут быть 20% бедняков, но имеется мало надежных данных для подтверждения этого числа. Хотя инвалиды могут с меньшей вероятностью, чем остальные, иметь высокий личный доход, большинство из них, вероятно, являются членами семей, относящихся ко всему спектру доходов. Таким образом, даже притом, что инвалид- ность концентрируется среди бедноты, не все инвалиды или семьи с членами-инвалидами яв- РИСУНОК 8.4. Уровень инвалидности в зависимости от бедности, ляются бедными. Мете (Mete, 2008) показывает, отдельные страны Восточной Европы и годы что если измерять бедность по потреблению Процент населения (рис. 8.4) или собственности, то уровень инва- 12 лидности в пяти странах Восточной Европы Босния лишь незначительно выше среди бедных, чем и Герцеговина 8 среди не-бедных; как бы то ни было, эти ис- Болгария следования основаны на понятии черты бедно- Молдова сти, не скорректированной с учетом бóльших 4 Грузия потребностей семей, в которых имеются инва- Румыния лиды. Брэйтуэйт и Монт (Braithwaite and Mont, 0 2008c) утверждают, что когда эти дополнитель- 1 2 3 4 5 ные расходы принимаются во внимание, уро- (самые бедные) (самые богатые) вень бедности среди домохозяйств, содержа- Квинтили населения щих инвалидов, становится выше, как показал Куклис (Kuklys, 2005) по Великобритании. ИСТОЧНИК: Mete 2008. 308 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВАРИАНТЫ ПОЛИТИКИ Инвалидам предоставляются два основных вида материальной помощи: в рамках специальных программ, адресованных инвалидам (на основе паевых взносов и без взносов), и/или посредством включения их в об- щие программы социальной помощи. К этим способам могут добавляться другие услуги. Программа адресной социальной помощи инвалидам Программы социального страхования на основе взносов обычно предусматривают помощь инвалидам; одна- ко, в мире подобными программами охвачено менее 30% рабочей силы. Большая часть из этих участников работает в официальном секторе экономики. Те, кто работает в сельской местности, мелкие предприниматели и низкооплачиваемые работники охвачены слабо. Охват был относительно постоянным многие годы или снижался в некоторых странах (Mete, 2008). Таким образом, программы пенсионного обеспечения по ин- валидности со взносами сами по себе недостаточны для решения проблемы предоставления материальной помощи инвалидам. В дополнение к программам пенсионного обеспечения по инвалидности со взносами, в некоторых странах действуют программы для инвалидов, которые не требует предварительного участия в социальном страховании (см. табл. 8.6). ТАБЛИЦА 8.6 Программы социальной или семейной помощи инвалидам, по странам Тип Проверка Охват Страна Тест на инвалидность Пособие программы нуждаемости Взрослые Дети Азия Гонконг (Китай) Социальная 100% утрата способности Да Да Нет Два вида пособий помощь зарабатывать деньги или по плоской шкале полная глухота Киргизская Социальная Неработоспособность, Нет Да Нет Плоская шкала Республика помощь потребность в сиделке, (% от минималь- потеря подвижности ной зарплаты) Туркменистан Социальная Неработоспособность, Да Да Да Плоская шкала помощь необходимо для полной обслуживающее лицо и частичной неспособности Латинская Америка и Карибский бассейн Барбадос Социальная Неспособность работать Да Да Нет Плоская шкала помощь из-за дефектов зрения или серьезных проблем со слухом/речью Бермуды Социальная Неработоспособность Да Да Нет Плоская шкала помощь Бразилия Социальная Неработоспособность Да Да Да Плоская шкала помощь или неспособность жить (минимальная самостоятельно зарплата) Тринидад Социальная Возраст свыше 40 лет, если Да Да Нет Плоская шкала и Тобаго помощь признан слепым или нуждающимся Африка к югу от Сахары Либерия Социальная Неработоспособность Да Да Нет – помощь ЮАР Социальная Неработоспособность Да Да Да Плоская шкала помощь ИСТОЧНИК: Mitra, 2005. ПРИМЕЧАНИЕ: – НЕТ ДАННЫХ. Критически важной операционной задачей для программ, предназначенных для инвалидов (как с паевы- ми взносами, так и без них), является оценка инвалидности. Большинство программ справляется с этим путем медицинской оценки – сложного и долгого процесса. Проблемы, связанные с определением инвалидности, имеют большое значение (табл. 8.7). Такая оценка также требует значительных ресурсов. Мы не располагаем 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 309 надежными оценками затрат, но медицинская оценка инвалидности, по всей вероятности, стоит дороже, чем проверка нуждаемости, хотя бы потому, что врачи, обычно занимающиеся оценкой, и другие медицинские работники, вовлеченные в процесс, являются более высокооплачиваемыми специалистами, чем работники социальной защиты. ТАБЛИЦА 8.7 Преимущества и недостатки альтернативных подходов к определению инвалидности с помощью медицинской оценки Определение Преимущества Недостатки Основано на общих и резуль- • Концептуально соответствует • Свобода вынесения определений тирующих оценках, таких, как • Позволяет рассмотреть весь комплекс подразумевает разные мнения среди «неработоспособность» медицинских и прочих обстоятельств экспертов и/или использование дорогих систем с целью минимизации разброса • Определение учитывает окружающие определений привлечением разных обстоятельства (доступность транспорта экспертов или их групп и зданий, доступные типы работы и жилья) Основано на списке увечий • Проще гарантировать равное отношение • Не отображает разницы в степени или диагнозе к людям в одинаковом состоянии нездоровья при одинаковом диагнозе • Не отображает взаимодействий различных обстоятельств • Могут быть политические сложности с согласованием списка ИСТОЧНИК: Авторы. Многие ориентированные на инвалидность программы социальной помощи также прибегают к провер- ке нуждаемости. Так, из 18 описанных в работе Митры (Mitra, 2005) программ, предоставляющих социальную помощь инвалидам в развивающихся странах, по 16 проводится проверка нуждаемости, но лишь в половине из них – проверку инвалидности. Из-за того, что целью программ по страхованию от инвалидности является замена дохода инвалидам, пособие часто составляет относительно высокую долю от среднего дохода. В латиноамериканских програм- мах страхования от инвалидности, например, выплаты варьируются по размеру от 35% до 70% от среднего дохода, с наиболее распространенным уровнем около 50% (Grushka and Demarco, 2003). Это гораздо более щедро, чем в большинстве программ социального обеспечения (рис. 5.2. и. табл. 5.1). Более того, пособие обычно назначается до конца жизни получателя, а не на определенный период, как в программах, ориенти- рованных на бедняков. Сочетание относительно высокого уровня пособий и сложностей с оценкой уровня инвалидности оз- начает, что пособия по инвалидности особенно часто становятся предметом злоупотреблений. На практике, программы по инвалидности часто служат заменой пособий по безработице. Трудящиеся могут предпочесть пенсии по инвалидности, поскольку они не имеют срока действия и часто выше, чем выплаты по безрабо- тице. Эти проблемы достаточно распространены в Европе, причем Нидерланды (de Jong, 2003) и Польша (Hoopengardner, 2001) обычно приводятся как страны с проблемами, которые потребовали последующих реформ по ограничению охвата такими программами (Mont, 2004). Разное распространение инвалидности в странах с более или менее одинаковыми доходами и условиями жизни позволяют предположить, что зада- ча ограничения действительно является проблемой. В Хорватии более 8% рабочей силы получают пособия по инвалидности, в то время как в бывшей Югославской республике Македония эта цифра близка к 2% (Mete, 2008). В начале 1990-х годов – и это был самый высокий уровень – около 11% рабочей силы в Нидерландах были признаны инвалидами (de Jong, 2003) по сравнению с 0,4% в Швейцарии (Hoopengardner, 2001). Страны-участники ОЭСР расширили свои усилия по обеспечению занятости среди людей, получающих пособия по инвалидности, в том числе посредством ряда мер по повышению их активности, таких, как профес- сиональное обучение, субсидии работодателям или предоставление поддерживающих мер – от инструкторов по труду до транспортных услуг. Там, где стараются добиться возвращения инвалидов на работу, правила, регу- лирующие получение пособий по инвалидности, требуют позволить тем, кто получает эти пособия, попробо- вать работать, не теряя немедленно пособия или права на него; например, правила могут позволять частичную занятость или пробный период занятости. В Бельгии допускается трехмесячный пробный период, в то время как Нидерланды, Норвегия и Швеция предоставляют три года. Даже если денежные пособия во время пробного периода не выплачиваются, право возврата к получению пособий без прохождения новой проверки на ин- 310 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ валидность должно уменьшить риск при попытке вернуться к работе. В США пособия могут выплачиваться до 9 месяцев в течение пробного периода, а право на них может сохраняться в течение трех лет. Канада не со- храняет права на пособие, но предлагает ускоренную процедуру его нового назначения (Mont, 2004). Низкая распространенность страхования от инвалидности в развивающихся странах означает, что с проблему инвалидности будут вынуждены разрешать другие программы обеспечения социальной помощи. Однако трудности с ограничением программ страхования от инвалидности и тот факт, что инвалиды могут жить не только в бедных семьях, предполагают, что адекватные и эффективные программы, ориентированные на инвалидов будет трудно внедрить. Включение инвалидов в программы общей социальной помощи Альтернативным подходом является включение лиц с ограниченными возможностями в программы общей социальной помощи. Там, где эти люди бедны, такое включение должно происходить без дополнительных мероприятий, но, возможно, понадобится обратить особое внимание на подтверждение того, что программы охватывают всех бедных. Как обсуждалось в главе 4, доступ к информации и транзакционные издержки, связанные с участием в программах социальной помощи, значительно влияют на охват, и эти проблемы, по всей вероятности, еще более значимы для инвалидов. Для содействия включению этих групп, администраторы программы должны удвоить усилия по снижению транзакционных издержек. Например, они должны быть особенно чувстви- тельны к уменьшению числа поездок инвалидов, расстоянию и времени на ожидание рассмотрения бумаг и получение пособий. Они также должны принимать во внимание физическую доступность соответствую- щих зданий и транспорта. Вероятно, будет также полезно позволить доверенным лицам производить многие операции. Охват программ особенно важен, поскольку инвалиды с меньшей вероятностью будут грамотными, если они приобрели инвалидность в начале жизни, и с большой вероятностью привязаны к дому; у некоторых имеются недостатки зрения и слуха, которые ограничивают использование средств информации, обычно ис- пользуемых для охвата. Программы социальной помощи могут обнаружить, что кооперация с организациями инвалидов полезна в целях обеспечения известности программ, и облегчения записи в них. Программам помощи может потребоваться внесение некоторых изменений для удобства инвалидов. На- пример, программы социальных выплат могут предоставлять более высокие выплаты получателям-инвалидам, для того чтобы компенсировать более высокую стоимость их жизни. Программа гарантированного мини- мального дохода в Румынии работает именно так, установив более высокий порог включения и предоставляя гарантии для семей с членами-инвалидами. В программах обусловленных денежных трансфертов, если обучение в школе является обязательным условием, дети-инвалиды могут на практике быть исключены из-за требований записаться в школу и посе- щать ее. Хотя обязательное обучение является правильным долгосрочным решением этой проблемы, вре- менно такое условие для детей-инвалидов может быть отложено. Например, на Ямайке в Программе PATH обусловленных денежных трансфертов требование посещать школу отменяется, если инвалидность ребенка подтверждена и служащий программы решил, что школа недостаточно приспособлена для ребенка-инвалида и пользы от нее не будет. Программы общественных работ могут по-разному приспосабливаться под инвалидов. Для начала необ- ходим обзор того, какие виды работы могут выполняться инвалидами. Традиционные общественные работы обычно требовали тяжелого ручного труда и не подходили для лиц с физическими недостатками и испыты- вающими трудность с передвижением, но могли подойти для глухих или имеющих умственные недостатки. Даже традиционные общественные работы могут потребовать иных видов труда, например, ведение учета за- пасов и/или платежной ведомости. Такая работа требует меньшего труда, но необходима грамотность, и она возможна при различных видах инвалидности. Этот подход предполагает, чтобы государство требует зарезер- вировать определенный процент рабочих мест для инвалидов, – так называемая система квот. В ЮАР по Рас- ширенной программе общественных работ целевым образом выделено 2% мест, зарезервированных для ра- бочих-инвалидов; в результате инвалидами являются лишь около 0,5–0,6% рабочих (Marriott and Gooding, 2007). В Индии 3% рабочих мест по Программе полной занятости в сельской местности (Sampoorna Grameen Rozgar Yojana) зарезервированы для имеющих свидетельства об инвалидности. Хотя данные показывают, что эта цель не достигнута, государственные отчеты показывают, что от 0,3% до 1,7% рабочих мест были дейст- вительно зарезервированы за рабочими-инвалидами (World Bank, 2006h). Во многих странах с переходной экономикой работодатели предпочитают платить штрафы, но не нанимать инвалидов. В некоторых странах со средним уровнем доходов общественные работы или предоставление обще- ственных услуг предусмотрены для таких видов деятельности, как работа в библиотеках, помощь учителям 8. ПОМОЩЬ ТРАДИЦИОННО УЯЗВИМЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИЯ 311 и работа клерками в службах здравоохранения. Это предоставляет работу, физически менее трудную, чем традиционные общественные работы, но все же требует определенной мобильности и часто большей грамот- ности и образованности, чем ручной труд. Поэтому такие виды работы могут подойти для людей с разными ограничениями возможностей. Но даже если и имеется соответствие возможностей потенциальных получателей пособий – инвалидов рабочим местам, может оказаться трудным найти работу по программе общественных работ в соответствии с долей инвалидов в адресной части населения. Поэтому некоторые программы отказываются от требований относительно работы. Программа гарантированного минимального дохода в Болгарии предусматривает это для лиц, имеющих официальное свидетельство об инвалидности (Shopov, forthcoming). В Эфиопии Про- грамма производительной социальной поддержки (ППССП) допускает, чтобы до 20% получателей помощи принадлежали к семьям с нехваткой рабочей силы; от таких получателей пособия не требуют работы. Инва- лидность включена в число причин нехватки рабочей силы в данной семье. Как было отмечено ранее, некоторые программы в дополнение к материальной помощи предоставляют стимулы к труду. В таких случаях меры активации рынка труда должны учитывать специфику инвалидности. Служащие должны уметь координировать действия не только с потенциальными рабочими, но и с потенци- альными работодателями с тем, чтобы понять, требуются ли на рабочем месте какие-либо приспособления по отношению к оборудованию, структуре работы, технологическому маршруту или времени работы. Такой подход сейчас активно используется в Нидерландах и Великобритании. Противоречием приспосабливанию общих программ социальной помощи к максимально полному включению в них людей с инвалидностью является тот факт, что это требует знаний о том, кто имеет инва- лидность, и именно это делает адресность инвалидности сложной. В некоторых случаях поправки делаются только для тех, у кого есть официальные свидетельства об инвалидности, используемые в программах, адре- сованных инвалидам. В других случаях оценка инвалидности без выполнения требований программы общей социальной помощи гораздо менее формальна, чем программа проверки инвалидности, и может быть про- изведена служащим социальной помощи, другим персоналом местного офиса программы или общиной. Это может быть менее надежно, зато требует меньше затрат; к тому же, потенциальные получатели пособия всегда должны удовлетворять критериям программ, определяющим отбор по критериям бедности. Таким образом, ошибочный отказ от выполнения таких условий, как посещение школы или работа, для бедняка, не имею- щего инвалидности, просто приведет к необусловленному переводу ему денег, что само по себе не является неприемлемым итогом, хотя, возможно, неправильно с точки зрения других бедняков, сталкивающихся с не- обходимостью выполнения условий получения помощи. Худшим результатом была бы неспособность опре- делить инвалидность неимущего, и исключить его или ее из программы вовсе. В нескольких работах исследовались оценки инвалидности, произведенные общинами. В Программе производительной социальной помощи в Эфиопии общинам передана ответственность за выбор всех по- лучателей помощи, страдающих от недостаточного потребления продовольствия более трех месяцев в году, и разрешено освобождать до 20% домашних хозяйств от требования работать на основании нехватки в них рабочих рук. Сюда относятся не только взрослые-инвалиды, но и женщины, которые должны родить в бли- жайшие три месяца или родили в последние 10 месяцев, а также семьи без взрослых трудоспособного возраста (Sharp, Brown, and Teshome, 2006). Оценка адресности показала, что домашние хозяйства, освобожденные от работы, были, несомненно, беднее работавших, что показывает разумную точность адресности, обеспечен- ной общиной. 20% семейств, освобожденных от требования работать, имели члена семьи – инвалида (Sharp, Brown, and Teshome, 2006). ЮАР являет собой обратный пример. По причине трудностей с медицинской оценкой, особенно с предоставлением такой оценки в сельской местности, правительство поставило эксперимент, разрешив общинам с 2001 г. оценивать инвалидность самим. Оценочные группы включали 6 членов, которые, как ожи- далось, имели некоторое знакомство с инвалидностью или уходом за инвалидами, а также с местными соци- ально-экономическими условиями: служащими системы социального обеспечения, специалистами по реа- билитации, членами общины, служащими агентств, предоставляющих услуги или защищающих инвалидов, или профессиональными медиками. Результаты были разными. Потенциальные получатели пособий имели лучший доступ к оценочным группам, но усугубились проблемы сравнения оценок, поскольку в некото- рых провинциях использовались медицинские оценки, а в некоторых оценки общинных групп, но ни у кого не было эффективных способов удостовериться, что одинаковые случаи были одинаково оценены (Marriott and Gooding, 2007). Оценки общинных групп представляются более мягкими, чем медицинские оценки. Это привело к настолько значительному росту уровня подтверждений инвалидности, что правительство верну- лось к медицинской оценке 4. 312 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Другие государственные меры Государственной политике по отношению к инвалидам предстоит еще сделать многое в дополнение к про- стому предоставлению им социальной помощи. Для профилактики, реабилитации, в том числе с предо- ставлением вспомогательных устройств, и удовлетворения текущих медицинских потребностей инвалидов требуется медицинский уход. Для разрыва связи между инвалидностью и бедностью требуются недискри- минирующее образование, профессиональное обучение и занятность. Транспорт и общественные здания должны быть доступны для всех инвалидов, чтобы они могли в полной мере участвовать в общественной жизни, и отношение включенности, а не дискриминации является фундаментальным принципом отноше- ния к инвалидам. Меры на этом фронте должны предприниматься независимо от формы материальной по- мощи, получаемой инвалидами. В той степени, в какой меры социального охвата окажутся успешными, они снизят риск того, что инвалиды окажутся неимущими и уменьшат их нужду в социальной помощи. Внутри сообщества инвалидов, их защитников и поставщиков услуг отношение к социальной помощи противоречиво. Некоторые считают ее нежелательной благотворительностью или боятся, что она усилит проблему исключенности инвалидов. Другие рассматривают прагматическую выгоду материальной поддер- жки как часть более широкого пакета мер государственной политики. Некоторые даже считают растущее предоставление социальной помощи средством, полезным для достижения прогресса в других областях по- литики по отношению к инвалидам (Marriott and Gooding, 2007). Примечания 1. http://cis.ier.hit-u.ac.jp/English/society/conferences01.html. 2. Руководство по проблемам OVC, включающее те, что относятся к детям, не живущим в семье, предоставлено Все- мирным Банком (World Bank, 2005i). ЮНИСЕФ (UNICEF Innocenti Research Centre, 2003a, 2003b, 2003c) охватывает другой набор проблем OVC и дает руководство по уменьшению институционализации детей в Восточной Европе и Центральной Азии. 3. Цепочка умозаключений и выводов в этом разделе выстроена под существенным влиянием работы Митры (Mitra, 2005) и усилена работой Марриота и Гудинга (Marriott and Gooding, 2007). 4. Daniel Plaatjies, Executive Manager, Strategy and Business Development, South African Social Security Agency, conversation with Margaret Grosh, March 3, 2008. ГЛАВА 9 Формирование системы социальной поддержки КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Политики и отраслевые специалисты должны выбрать правильную комбинацию мер в области политики и программ системы социальной поддержки, чтобы достичь национальных целей, связанных с сокращением бедности и уязвимости, поставленные в стратегиях на государственном или секторальном уровнях. Хорошей системой социальной поддержки мы считаем такую систему, которая отвечает нуждам бедных и уязвимых людей в данной стране; которая является адекватной, справедливой, экономически эффектив- ной, поддерживающей стимулы к труду, устойчивой и динамичной и которая хорошо приспособлена к усло- виям и ограничениям, существующим в стране. Общая структура оценки сектора социальной помощи состоит из трех элементов. Это: (1) диагностика источ- ников бедности и уязвимости с использованием ключевых инструментов оценки бедности, рисков и уязви- мости и/или анализа бедности и социальных последствий. (2) Оценка отдельных вмешательств в рамках системы социальной поддержки, согласно перечисленным критериям. (3) Оценка комбинации программ согласно перечисленным критериям. Ключевым инструментом диагностики, который мы используем, явля- ется обзор государственных расходов в секторе социальной помощи. Оценки такого рода весьма полезны в тех случаях, когда планируются значительные реформы или возника- ют какие-то новые потребности. Более того, эти оценки необходимо проводить регулярно, поскольку старые стратегии могут устаревать с появлением новых проблем и приоритетов, либо просто потому, что в мире появляются новые, более эффективные способы решения старых проблем. Продвижение вперед от состояния статус-кво к формированию хорошей системы социальной поддержки требует преодоления ряда трудностей в части финансовых ограничений, политической приемлемости и ад- министративных ресурсов. Различные виды реформ сталкиваются с различными комбинациями этих про- блем, и то, насколько серьезной окажется тот или иной вызов, зависит от изменения условий и конкретной ситуации, хотя иногда положительные изменения происходят в несколько этапов и на протяжении нескольких лет. В большинстве случаев будет оставаться возможность некоторого совершенствования, хотя иногда оно потребует постепенного прохождения нескольких этапов в течение нескольких лет. 9.1. Что представляет собой хорошая система социальной поддержки? Системы социальной поддержки обычно «сплетаются» из нескольких программ, которые в идеальном случае дополняют одна другую, а также другие элементы государственной и социальной политики. Тем не менее, хоро- шая система социальной поддержки – это нечто большее, чем подборка разумно спроектированных и хорошо реализуемых программ; помимо этого, такая система должна быть: • Соответствующей. Спектр используемых программ, а также их баланс и взаимосвязь с другими эле- ментами государственной политики должны отвечать конкретным нуждам данной страны. При этом каждая программа должна быть наилучшим образом приспособлена к конкретным обстоятельствам. • Адекватной. Система социальной поддержки в целом должна охватывать различные группы населе- ния, нуждающегося в помощи: хронически бедных, временно бедных, людей, пострадавших в результате реформ, а также разные подгруппы этих групп. Отдельные программы должны обеспечивать ощутимые пособия для всего спектра нуждающихся среди тех слоев населения, для которых они предназначены. • Справедливой. Система социальной поддержки должна отличаться справедливым и честным отно- шением ко всем получателям пособий. Ее цель, в частности, должна заключаться в том, чтобы обеспе- чивать одинаковыми пособиями все домохозяйства и индивидуальных получателей, которые одинаковы во всех важнейших аспектах («справедливость по горизонтали»), но при этом предоставлять более щедрые пособия наиболее бедным получателям («справедливость по вертикали»). 313 314 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Эффективной. Эффективные программы характеризуются тем, что направляют основную часть ресур- сов программы той целевой группе получателей, для которых они предназначены. Кроме того, эти про- граммы экономят административные ресурсы, выделенные на реализацию программы, и делают это двумя способами. Во-первых, они строятся так, чтобы избежать фрагментации в масштабах всей системы социальной поддержки, поскольку такая фрагментация вызывает необходимость в разработке частных ад- министративных систем и не позволяет получить экономию на масштабах. Во-вторых, они реализуются эф- фективно при вложении минимальных ресурсов, необходимых для достижения требуемого эффекта, при условии, что эти ресурсы достаточны для хорошего исполнения всех функций программы. • Стимулирующей. Системы социальной поддержки могут изменять поведение семей в лучшую или в худ- шую сторону. Чтобы баланс изменений был положительным, вмешательство системы социальной помощи должно быть минимально необходимым. Системы социальной поддержки часто содержат в себе такие программы, которые явно помогают накапливать средства или доходы отдельным лицам или общинам за счет того, что выплаты пособий привязаны к обязательным или добровольным условиям программы. Так, программы общественных работ могут обеспечивать материальными средствами ту или иную об- щину. Программы обусловленных денежных трансфертов позволяют наращивать человеческий потен- циал семей, для которых они предназначены. Привязка выплат к финансовому состоянию получателей, к поиску работы, к обучению и к услугам социальной помощи может помочь семьям получателей получить дополнительные доходы. • Устойчивой. Разумно построенные системы социальной поддержки финансово устойчивы – в том смысле, что они существуют и развиваются в равновесии с другими статьями государственных расхо- дов. Отдельные программы должны быть устойчивы как в финансовом, так и в политическом смысле. Их работа должна протекать без циклов задержек и рывков, поскольку такие циклы приводят к огромным потерям в плане возможностей эффективного управления и достижения созидательных целей, стоящих перед программами. В странах с низкими доходами программы, стартовавшие при поддержке доноров, постепенно передаются на финансирование государственного бюджета. • Динамичной. Хорошая система социальной поддержки должна развиваться во времени. Правильный баланс различных программ также изменяется по мере развития и изменения экономики страны и пре- образования различных элементов ее стратегии, а также в случае каких-то потрясений. Способы управ- ления отдельными программами также должны меняться по мере решения поставленных задач и по- становки новых целей. 9.2. Необходимо знать свою целевую группу Чтобы выбрать подходящую комбинацию мер в области социальной поддержки лицам, разрабатываю- щим политику, и отраслевым специалистам нужно прежде всего четко осознать потребности тех групп населения, которые нуждаются в программах социальной поддержки на постоянной основе: хронически бедное население или его подгруппа, временно бедное население или его подгруппа, а также другие уязви- мые группы населения. Аналитическими инструментами, которые помогают лучше понять потребности групп, нуждающихся в программах социальной поддержки, являются анализ бедности и анализ рисков и уязвимости. Анализ бедно- сти дает информацию об уровне, остроте и глубине бедности; описывает признаки бедных и выявляет факторы, связанные с бедностью. Повторный анализ, проведенный спустя некоторое время, позволяет выявить тенден- ции, продолжительность и динамику бедности конкретных групп населения и определить факторы, влияющие на бедность. Анализ рисков и уязвимости дополняет картину, полученную в ходе анализа бедности, предостав- ляя информацию о рисках, которые угрожают бедным, а также о численности и характеристиках той части населения, которая может перейти в состоянии бедности в результате какого-либо потрясения. Многие страны постоянно сталкиваются с множеством взаимосвязанных рисков, которые подпитывают друг друга; к примеру, стихийные бедствия разрушают системы питьевого водоснабжения и канализации, что может привести к эпи- демии. Бедное население и группы, находящиеся в непосредственной близости к черте бедности, особенно уязвимы перед лицом таких рисков. Такая степень уязвимости вкупе с отсутствием активов, высоким непостоян- ством доходов и отсутствием эффективных инструментов управления рисками могут оказать разрушительное воздействие на средства существования людей. С помощью анализа рисков и уязвимости можно выявить меры профилактики рисков и смягчения их последствий, что поможет предотвратить переход состояния бедности от поколения к поколению (более подробно анализ рисков и уязвимости рассматривают Хугевеен и соавторы (Hoogeveen and others, 2004)). Эти два вида анализа дополняют друг друга и вместе являются мощным инструмен- 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 315 том, которое государство использует для создания наиболее подходящих ответных мер, включая программы, от- личающиеся от программ социальной поддержки. Анализ бедности и уязвимости перед бедностью показывает, правильно ли выбраны существующие программы социальной поддержки, учитывая масштаб, глубину, призна- ки и причины бедности и уязвимости. ОПРЕДЕЛЕНИЕ РАЗМЕРА АДРЕСНОЙ ГРУППЫ На первом этапе создания системы социальной поддержки необходимо определить масштабы проблемы, которую предстоит решить. Какова численность бедных или уязвимых людей? Определение числа бедных и уязвимых людей способствует определению масштаба системы социальной поддержки в вопросах охвата населения и бюджета. Другим важным и простым показателем бедности, ко- торый влияет на построение программ социальной поддержки, является глубина бедности – средний де- фицит средств бедного населения относительно черты бедности. Когда творцы политики создают новые программы, показатель глубины бедности информирует их о том, насколько щедрым должен быть бюджет программы, чтобы устранить данный дефицит или его часть. В отношении уже существующих программ, показатель глубины бедности используют для подсчета остаточного дефицита потребления бедных, кото- рый продолжает существовать, несмотря на деятельность этих программ. Однако, как уже говорилось в раз- деле 1 главы 3, глубина бедности является лишь одним из факторов, которые учитываются при установлении размера пособия в рамках конкретной программы. Не менее важное значение имеют такие факторы, как тип программы и ее цель, бюджетные ограничения, институциональные возможности, позволяющие управлять программами с различным размером пособий, а также политические и экономические факторы. В общем, разработчики программ пытаются достичь правильного баланса между предоставлением достаточного уров- ня защиты от бедности и сохранением адекватных стимулов к достижению самодостаточности и труду. Как бедность изменяется со временем? Когда в распоряжении аналитиков программ имеется информация, включающая результаты повторных пере- крестных обследований, они могут проследить изменения уровня и глубины бедности в целом по стране или в отдельных подгруппах 1. Эта информация, в свою очередь, может использоваться для оценки того, предо- ставляют ли существующие программы эффективную защиту от бедности. Например, в ходе подобных срав- нительных исследований выяснили, что общее экономическое процветание в Чили в 1990-е гг. не повлияло на уровень достатка бедного населения (табл. 9.1.) С 1987 по 1992 г. Чили удалось значительно сократить уровень бедности в стране. Однако после 1992 г. наблюдалось сокращение уровня бедности в целом по стране, а не уров- ня нуждающихся. Таким образом, в период устойчивого экономического роста нуждающиеся были забыты. Ответом чилийского правительства на эти результаты сравнительных исследований стала программа «Chile Solidario», которая помогает нуждающимся выйти из состояния бедности благодаря комбинации денежной по- мощи, приоритетного доступа к государственным услугам и индивидуальной поддержки (World Bank, 2005g). Как много людей уязвимы перед бедностью? Недавние кризисы в Восточной Азии (1997), Российской Федерации (1998) и Аргентине (2002) продемон- стрировали, что страны нуждаются в гибких системах социальной поддержки, масштаб которых может быть увеличен в случае необходимости оказания поддержки наиболее бедным и наиболее пострадавшим ТАБЛИЦА 9.1. Неудачные попытки сокращения бедности, несмотря на экономический рост, Чили, отдельные годы Показатель 1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Средний доход (песо) 90 598 101 075 122 353 126 644 142 892 159 821 160 441 Индекс Джини 0,5468 0,5322 0,5362 0,5298 0,5409 0,5465 0,5457 Численность бедных (%) 40,0 33,1 24,2 23,1 19,9 17,0 15,7 Численность крайне бедных (%) 12,7 9,0 4,7 5,1 4,2 3,9 4,2 ИСТОЧНИК: World Bank, 2005g. 316 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ людям, чтобы они справились с трудностями, вызванными кризисом. Анализ бедности и анализ рисков и уязвимости могут помочь выделить тех людей, кто может стать бедным в результате сильного потрясения и кто уже на грани бедности. Для выявления возможных угроз уровню жизни населения могут исполь- зоваться даже приблизительные оценки на основе перекрестных исследований. Оценка численности на- селения, чей уровень жизни находится чуть выше черты бедности в непосредственной близости к черте бедности, может показать, какая часть населения рискует стать бедным в периоды экономических спадов. Таблица 9.2 иллюстрирует это на примере Индонезии как раз накануне Восточноазиатского кризиса 1997 г. В 1996 г. малоимущие составляли 15,7% всего населения, но уровень жизни еще большего числа людей приближался к черте бедности, о чем свидетельствовало равенство доходов второго и третьего квинтиля населения. Когда произошел кризис, многие из тех, чей уровень жизни был близок к черте бедности, стали бедными. В 1999 г. бедные составляли уже 27,1% населения страны. ОПИСАНИЕ АДРЕСНОЙ ГРУППЫ Параметры бедности, основанные на обследовании домохозяйств, показывают, кто входит в адресные группы, и могут быть полезными в части внесения предложений по удовлетворению нужд этих групп и определения характера помощи, в которой они нуждаются. Мы приведем четыре типичных примера того, как разработчики программ социальной поддержки используют информацию, полученную на осно- ве параметров бедности. Выделите легко идентифицируемые признаки бедных, которые можно использовать для обеспечения адресности по категориям населения Совокупность параметров бедности показывает аналитикам программ, сконцентрирована ли бедность в группах, которые можно выделить по легко определяемым признакам, например по этнической принад- лежности или месту проживания. Когда бедное население сосредоточено в группах, легко выделяемых из об- щей массы населения, удовлетворить нужды этих групп людей довольно просто. Например, оценка бедности в Камбодже в 1997 г. показала, что бедные составляют 90% сельского населения и что основная часть бедных живет в сельской местности (World Bank, 1999b). В таких условиях, если право на пособие ограничить населе- нием, проживающим в сельских районах, результатом станет высокий охват бедного населения и низкая сте- пень «утечки» средств. В ситуации, когда бедные проживают в разных районах страны, может потребоваться система обеспечения адресности по домохозяйствам, которая в свою очередь требует большего числа админи- стративных и финансовых ресурсов. Проведите различие между хронической и временной бедностью Если в распоряжении есть панельные данные – сведения, полученные в результате повторных обследо- ваний одних и тех же домохозяйств в разные периоды времени, – то они могут рассказать о динамике бедности, что в свою очередь подскажет выбор и план подходящей программы социальной поддержки. Домохозяйства обычно классифицируют по длительности их пребывания в состоянии бедности и ча- стоте периодов их пребывания в состоянии хронической или временной бедности. Классификация до- мохозяйств по продолжительности их пребывания в состоянии бедности может подсказать содержание программ и мер социальной поддержки. Когда основная часть бедных пребывает в состоянии хрони- ческой бедности, правительство может остановить свой выбор на более продолжительных программах социальной поддержки, которые требуют менее частой повторной сертификации. В таких ситуациях более приемлемы специфические инструменты ТАБЛИЦА 9.2. Распределение доходов по квинтилям, обеспечения адресности, в частности проверка Индонезия, 1996 (%) по косвенным показателям. Дерсон (Dercon, 1999) использует результаты Доля Квинтили двухэтапного панельного исследования для анали- 1 2 3 4 5 за перемещения населения Эфиопии в состояние Доходов 8,0 11,3 15,1 20,8 44,9 бедности и выхода из него в 1990-е гг. (табл. 9.3). Населения В период с 1989 по 1995 г. общий уровень бедно- 15,7 84,3 сти снизился с 61 до 46% населения. Однако со- бедные не бедные вокупное снижение уровня бедности не отразило массовых перемещений людей в состояние бед- ИСТОЧНИКИ: World Bank, 2000e, 2001i. ПРИМЕЧАНИЯ: 1-й квинтиль – самое бедное население; 5-й квинтиль – ности и выхода из него, которые стали очевидны самое богатое. лишь после изучения панельной структуры дан- 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 317 ных. Общее снижение уровня бедности на 15% ТАБЛИЦА 9.3. Доля населения, вошедшего в состояние бедности стало результатом двух противоположных тен- и вышедшего из него, сельскохозяйственные районы Эфиопии, денций. С одной стороны, большое число лю- 1989 и 1995 гг. (%) дей, составляющее 30% общей численности на- селения, были бедными в 1989 г., но перестали Состояние в 1995 г. быть ими в 1995 г. С другой стороны, еще 15% Состояние в 1989 г. Бедные Небедные Всего граждан не были бедными в 1989 г., но стали ими Бедные 31 30 61 в 1995 г. Перемещение больших групп людей в состояние бедности и выход из него указыва- Небедные 15 24 39 ют на то, что население страны уязвимо перед Всего 46 54 100 бедностью. ИСТОЧНИК: Dercon 1999. Учитывайте сезонные колебания в уровнях бедности или уязвимости Бедность и/или уязвимость носят выраженный сезонный характер, что означает, что средства существо- вания привязаны к сезонным событиям; климатические условия влекут за собой дополнительные расходы, например, на отопление жилья, а обострение заболеваний происходит в определенные времена года, что снижает интенсивность труда и требует затрат на медицинское обслуживание. Это явление рассмотрено на примере Мозамбика во вставке 9.1. ВСТАВКА 9.1. Сезонность уязвимости на примере двух городов в Мозамбике Ангош. Маленький городок Ангош раньше был важным рыболовецким городом, в котором работали заводы по обработке кешью, риса и подобных продуктов. В 1990-е гг. все заводы, за исключением одного, были закрыты. Закрытие заводов при- вело к резкому росту безработицы и неполной занятости, вследствие чего местная экономика оказалась на грани кризиса. Многие семьи занялись рыболовством, частной и мелкой торговлей и натуральным сельским хозяйством. Более удачливые сохранили свои места в формальном секторе экономики в государственных учреждениях, в магазинах и на небольшом не- давно открывшемся заводе по обработке креветок. Период с декабря по март совпадает с периодом защиты креветок, когда лов креветок тралами и рыболовными сетями запрещен. Материальное благосостояние населения начинает ухудшаться в январе и феврале, а март и апрель являются са- мыми критическими месяцами. В этот период поставка рыбы опускается до минимального уровня, а цены на товары первой необходимости, особенно на высушенную маниоку, достигают максимума. Кроме того, начало школьного года подрывает семейный бюджет за счет платы за обучение (в средней школе), расходов на учебные материалы и школьную форму. В этот период также обостряются проблемы со здоровьем, вызванные малярией, диареей, а в наиболее тяжелые годы и холерой. Ситуация улучшается в мае-июне, когда появляется изобилие рыбы, креветок и гребешков, как для употребления в пищу, так и на продажу, а продукты сельского хозяйства (свежая и высушенная маниока, маис, сорго и рис) можно купить по весьма низким ценам. Уровень достатка остается высоким в июле и августе благодаря благоприятным условиям для рыбной ловли. Ситуация начинает снова ухудшаться в ноябре-декабре из-за плохих условий для лова рыбы, начала периода запрета на вы- лов креветок и роста цен на сельскохозяйственную продукцию. Шилембени. Шилембени представляет собой населенный пункт, примыкающий к городу. Богатая история Шилембени свя- зана с его важной ролью в развитии сельского хозяйства Мозамбика в колониальные времена, а также с тем фактом, что здесь родился первый президент страны Самора Машел. До недавнего времени преимуществом Шилембени была развитая и сложная система ирригационных каналов, которые растянулись вдоль большей части южного Мозамбика, однако инфра- структура, поддерживающая сельское хозяйство в регионе, которая раньше включала в себя несколько обрабатывающих заводов, фабрику по производству сельскохозяйственных семян и несколько кредитных организаций, постепенно пришла в упадок по причине недостаточного технического обслуживания и финансирования. Ирригационная система находится в со- стоянии постоянной неисправности после наводнений 2000 г., поэтому сотни домохозяйств не имеют прямого и постоянного доступа к воде. Постепенный спад сельскохозяйственного производства и торговли привел к разорению местных фермеров, занимающихся натуральным сельским хозяйством. Тем не менее, семьи, проживающие в Шилембени, противостоят более сглаженным и менее суровым изменениям в уровне благосостояния в течение года, чем семьи, проживающие в Ангоше. Сентябрь знаменует собой конец благополучного времени. Ситуация на рынке продовольствия ухудшается в конце октября и остается такой до февраля-марта. В этот период семьи могут едва ли позволить себе два приема пищи в день. Наиболее уязвимые группы населения, среди которых сироты и матери-одиночки, редко могут позволить себе больше одного приема пищи в день. Этот период совпадает также с теплым и дождливым сезоном, который приносит с собой малярию и диарею. В январе жизнь многих семей осложняется расходами на образование. Зимние месяцы с апреля по июль являются временем изобилия, когда урожай обеспечивает достаточно еды для большинства населения. В урожайные годы излишки производ- ства отправляют на экспорт. ИСТОЧНИК: World Bank, 2008b. 318 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Вычислите доли различных подгрупп населения в общем уровне бедности В процессе изучения структуры бедности в разных странах выявлены схожие качественные данные: со- стояние бедности чаще или в более серьезной форме присуще более крупным домохозяйствам с более высоким числом иждивенцев, а также находится в отрицательной зависимости от уровня образования взрослых, уровня их физического и финансового состояния, качества жилья и/или их обеспеченности товарами длительного пользования. Во многих странах сельские жители, включая фермеров, в большей степени рискуют стать бедными, чем население в целом. В то время как рассматриваемые признаки бедных сходны в разных странах, относительная важность этих признаков индивидуальна в каждой отдельной стране. Например, значительная часть бедных домохо- зяйств в Чили и Замбии представлена семьями, главы которых неграмотны. В то время как уровень бедности этой подгруппы высокий в обеих странах, доля подгруппы в общем числе бедных будет невелика в Чили, где неграмотные взрослые граждане малочисленны, и высокой в Замбии, где ситуация прямо противоположна. Фактические доли каждого признака в общей бедности или части бедных, которой присущи приведенные признаки, являются таким образом важным элементом планирования или пересмотра программы социальной поддержки. Параметры бедности и уязвимости подсказывают ответы на вопросы о том, кого считать бедными и как их выделить из общей массы населения, часто основываясь на таких показателях, как, например, отсутствие в жилье электричества. И, тем не менее, это не укажет нам на истинную причину их бедности. ПОНИМАНИЕ ПРИЧИН БЕДНОСТИ И УЯЗВИМОСТИ Для выбора мер и программ, нацеленных на сокращение или искоренение бедности, включая системы соци- альной поддержки, крайне важно понимать причины бедности и уязвимости. В широком смысле бедность возникает вследствие отсутствия ресурсов, незастрахованной подверженности шокам или комбинации этих факторов. Анализ бедности и анализ риска и уязвимости подскажут, какую программу выбрать: есть ли пот- ребность в программе социальной поддержки и какой тип программы будет наиболее подходящим. Каких ресурсов бедным недостает больше всего? Очень часто элементы политики, которые формируют ресурсы бедного населения, находятся за предела- ми сектора социальной защиты в таких секторах как здравоохранение, образование, микрофинансирова- ние, земельные реформы, инфраструктура для обеспечения основных видов услуг. Как уже упоминалось в главах 2 и 7, все более очевидным становится то, что программы социальной поддержки весьма эффек- тивны в формировании ресурсов для бедных: программы общественных работ способствуют построению инфраструктуры, необходимой для увеличения доходов тех, кто работает в настоящее время, тогда как программы обусловленных денежных трансфертов создают человеческий капитал на будущее. Если бед- ные больше всего нуждаются в инфраструктуре и человеческом капитале, тогда программы социальной поддержки могут не только помочь им справиться с проблемой недостатка этих ресурсов, но и стать частью решения этой проблемы. Каковы основные источники рисков? Еще одним каналом , порождающим бедность, является подверженность незастрахованному риску. Для выявления основных источников риска , который угрожает бедным , используют различные средства. В нескольких странах Латинской Америки проведены аналитические исследования, в рамках которых население разделили по возрастным группам , перечислили риски, с которыми теоретически может стол- кнуться каждая из групп, выстроили данные по основным показателям для каждого риска и использо - вали эти данные для оценки того, какая из потенциальных проблем , представленная каждым из рисков, заслуживает пристального внимания. Например, чтобы понять существует ли угроза здоровью и разви- тию детей, надо изучить показатели питания. Если численность населения, испытывающего недостаток питания , невелика , можно переключить внимание на другие риски. Подобный анализ можно дополнить систематическим разделением населения на группы по половому признаку и этнической принадлеж- ности, где это имеет значение, а также по уровню бедности. Достоинства данного подхода заключаются в том , что он понятен для любой аудитории и что программы по исправлению неприемлемых резуль- татов хорошо согласуются с элементами данного подхода. Его недостаток заключается в том , что объ- единяя в группы людей различного возраста и с различными потребностями, он полностью игнорирует роль семьи. 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 319 Каковы основные признаки рисков? После того, как определены источники риска, нужно оценить каждый вид риска по таким параметрам как его серьезность, распространение (по численности и группам людей, пострадавших от риска), а также тип воздей- ствия и их предполагаемая частота в условиях конкретной страны. В ходе данной аналитической оценки важ- но определить, воздействуют ли обозначенные риски на отдельных людей или домохозяйства, являясь, таким образом, идиосинкразическими (такие риски включают незаразные заболевания, краткосрочную безработицу отдельных лиц и распад семьи), или они угрожают целым регионам и группам домохозяйств, являясь кова- риационными (засуха, сезонная ценовая неустойчивость, война или финансовый кризис, влияющий на всех членов общины одновременно). Риски могут представлять собой единичные или повторяющиеся события; примером повторяющихся событий являются засухи и наводнения. Ковариационным шокам, повторяющимся шокам и шокам смешанного типа (одновременно и ковариационным и повторяющимся) сложно противостоять при помощи неформальных средств, таких как сбережения, займы или подарки, а подходящим ответом на ката- строфические потрясения могут стать долгосрочные социальные выплаты. И наоборот, не катастрофические события, которые происходят часто, но без серьезных последствий, такие так скоротечные болезни или времен- ная безработица, не всегда требуют долгосрочных социальных выплат, потому как пострадавшие домашние хозяйства могут сами справиться при помощи накоплений, займов, взаимных подарков и, в некоторых случаях, личного страхования. На крайне бедные домохозяйства, однако, даже такие события могут оказывать разруши- тельное воздействие. На рисунке 9.1 приведен один этап анализа риска и уязвимости на примере Гватемалы. Являются ли программы социальной поддержки подходящей мерой в борьбе с бедностью и уязвимостью? После того как определены группы населения, которые по разным причинам стали бедными, и их при- знаки, можно приступать к изучению роли системы социальной поддержки, в увязке с программами, реа- РИСУНОК 9.1. Потери домохозяйств, переживших шок, Гватемала, 2000 г. Утраченный доход Утраченное имущество Утраченный доход и имущество Нет потерь Пожар Снижение уровня дохода Банкротство Потеря работы Смерть кормильца Неурожай Потеря условий торговли Несчастный случай с кормильцемr Потеря денежных переводов Заключение в тюрьму кормильца Массовые увольнения Уход из семьи кормильца Ураган Нападение насекомых-вредителей Закрытие бизнеса Оползень Засуха Drought Смерть одного из членов семьи Сильный шторм Наводнение Семейный спор Общественные беспорядки, гражданская война Лесной пожар Земельный спор 0 20 40 60 80 100 Потеря как доля потребления одного члена домохозяйства ИСТОЧНИК: Tesliuc and Lindert 2004, fig. 4. 320 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ лизуемыми в других секторах, а также на макроэкономическом уровне. Не менее важны и другие програм- мы в области социальной защиты населения, в частности, программы в сфере занятости и пенсионного обеспечения, программы по обеспечению макроэкономической стабильности, развитию сельскохозяйст- венных районов и формированию человеческого капитала. Программы социальной поддержки обычно применяют в тех сферах, где другие элементы политики не могут обеспечить необходимых результатов в короткие сроки. ИЗМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ ДИАГНОСТИКИ В СЛУЧАЕ, КОГДА ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ИСПОЛЬЗУЮТСЯ В ЦЕЛЯХ СМЯГЧЕНИЯ ОТРИЦАТЕЛЬНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ НЕОБХОДИМЫХ РЕФОРМ Существует особый случай, когда реализация программ социальной поддержки требует внесения неболь- ших изменений в методику диагностики, представленную в остальной части данного раздела – это когда программы используют в целях компенсации потерь тем, кто пострадал в результате необходимых эконо- мических реформ. В этом случае они выступают в качестве программ социальной поддержки не только для бедных, но и для политиков. В качестве аналитического подхода, применяемого для определения подходящего механизма компенса- ции потерь, используют один из видов дистрибутивного анализа, который в последнее время стал известен как анализ бедности и социального воздействия (см. Coudouel and Paternostro 2006a, 2006b, 2006c; World Bank, 2004b). Анализ бедности и социального воздействия представляет собой изучение дистрибутивного воздей- ствия политических реформ на благосостояние и социальное обеспечение различных затронутых групп, в особенности бедных и обездоленных людей. Этот тип анализа все чаще применяют в целях содействия политическому выбору, основанному на доказательствах, и стимулирования дискуссий об альтернативах по- литических реформ, что помогает: • изучить связи между политическими реформами и их воздействием на бедность и социальную сферу; • рассмотреть компромиссы среди реформ, основываясь на их дистрибутивном воздействии; • усилить положительное влияние реформ и минимизировать их отрицательные последствия; • разработать меры по смягчению последствий реформ и системы управления рисками; • оценить риски, сопровождающие политические реформы; • создать в стране заинтересованность и ресурсы, необходимые для анализа. В отличие от анализа бедности и анализа рисков и уязвимости, анализ бедности и социального воздействия не является обособленным аналитическим методом. Вначале проводят анализ прогнозиру- емой бедности и социальных воздействий политических реформ, что помогает создать план реформ. В идеальном случае затем необходимо провести мониторинг результатов по ходу реализации реформ. В заключение, по возможности, проводят оценку бедности и социального воздействия реформ. Анализ бедности и социального воздействия может стать исключительно важной составляющей процесса созда- ния и реализации реформ, которые, как ожидается, будут иметь большое распределительное воздействие, уже занимают важное место в государственной повестке дня и, вероятно, станут предметом оживленных дискуссий. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДИАГНОСТИКИ ТРЕБУЕТ БОЛЕЕ КАЧЕСТВЕННЫХ ДАННЫХ Диагностика бедности будет более информативной для специалистов программ социальной помощи, если она охватывает наибольшее возможное число аспектов бедности, что, в свою очередь, зависит от доступа к качественным данным. Простая диагностика обычно сосредоточена на финансовых аспектах бедности, выделяя бедных на основе уровня их доходов, потребления и обеспечения имущественными ресурсами. Более комплексная диагностика включает в себя нефинансовые показатели бедности, которые выделяют людей, страдающих тяжелыми заболеваниями, испытывающих недостаток питания, мало образованных или безграмотных, не имеющих доступа к основным видам услуг, испытывающих социальное отчужде- ние и чувство незащищенности перед насилием, преступными бандами или политическими репрессиями и/или не имеющих свободы и права голоса и не принимающих полноправного участия в жизни общества. Более тщательная диагностика включает в себя временные рамки бедности. В случае изучения динамики благосостояния домохозяйства, этот тип диагностики определяет продолжительность бедности среди раз- личных подгрупп населения, отделяет хронически бедных от временно бедных и может также включать 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 321 ТАБЛИЦА 9.4. Типы данных, необходимых для различных видов диагностики Показатель Требования к данным Тип анализа Измерение бедности: Перекрестное обследование на основе вы- • Уровень и глубина бедности денежное борки, содержащее информацию о денеж- • Параметры бедности ном достатке (потребление, доход, имущест- венные ресурсы) • Факторы, связанные с бедностью Панельные данные (временные ряды), • Хроническая бедность в сравнении содержащие информацию о денежном с временной бедностью достатке • Переход в состояние/из состояния бедности • Продолжительность бедности • Факторы, порождающие бедность Измерение бедности: Перекрестное исследование, содержащее • Уровень денежной и неденежной бедности денежное, неденежное информацию о денежном и неденежном • Домохозяйства, обделенные в различных достатке аспектах (например, питании, здоровье, образовании, жилищных условиях, социальном капитале) • Параметры бедности для уязвимых групп Повторное обследование на основе выбор- • Тенденции развития бедности, общие ки, содержащее информацию о денежном и по подгруппам и неденежном достатке Уязвимость перед Обследование на основе выборки, содер- • Основные источники риска, угрожающего бедностью жащее информацию о достатке, шоках, благосостоянию домохозяйств а также о стратегиях и инструментах • Домохозяйства, в высокой мере управления рисками подверженные риску • Домохозяйства, имеющие недостаточную способность к преодолению риска Обследование на основе выборки, содер- • Представительные факторы уязвимости: жащее информацию о достатке, шоках, низкий уровень потребления а также о стратегиях и инструментах в противопоставлении с меняющимся управления рисками потреблением • Факторы, способствующие уязвимости ИСТОЧНИК: авторы. анализ бедности и уязвимости, возникшие в результате риска. В таблице 9.4 подсчитана добавленная сто- имость сбора подробной информации, касающейся различных аспектов благосостояния домохозяйства, чтобы понять сколько необходимо средств для создания программ по борьбе с бедностью, включая про- граммы социальной помощи. Помимо прочего, для проведения диагностики программ требуются данные трех видов: подробная ин- формация о конкретных программах, обзор всего множества программ социальной помощи и всесторонняя информация обо всех дополнительных программах в сфере социального страхования, здравоохранения, об- разования и сокращения бедности. Проведение глубокого анализа возможно только для выборочного набора программ, в который следует включить программы, получающие существенные бюджетные ассигнования или которые оказывают влияние на большие группы населения; менее крупные программы, нацеленные на удовлетворение важных потребно- стей, во многом неудовлетворенных нужд; а также программы, по которым уже есть хорошие оценки. Необходимо сделать всесторонний обзор всех программ социальной поддержки, хотя он может пре- доставить лишь частичную информацию о бюджете и структуре программ, таких как планируемая адресная группа и размеры пособий, и недостаточно сведений о фактической эффективности программ. Тем не ме- нее обзор должен охватить все основные государственные программы социальной поддержки, реализуемые всеми министерствами и на различных уровнях государственной власти. Кажущийся простым на словах, этот процесс может оказаться весьма сложным на практике, потому что «сектор» социальной поддержки включает в себя множество программ, реализуемых различными ведомствами и на различных уровнях власти. Если 322 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ в стране существует множество малых или средних программ, они могут быть малозначительными по отдель- ности, но все вместе играть важную роль. Например, на Мадагаскаре в 2004 г. 18 различных международных агентств по оказанию помощи финансировали и/или осуществляли социальную поддержку, что в целом составляло около 74% общего бюджета системы социальной поддержки. Остальные программы получали финансирование от пяти министерств из основных доходов государства, включая Инициативу в отношении бедных стран с крупной задолженностью. В разделе 5 главы 3 мы продемонстрировали, что это не редкость, когда в странах, которые не так бедны, одновременно осуществляется множество программ. Второй слож- ный случай, это когда в стране реализуются программы социальной поддержки, стоимость которых трудно оценить, такие как квази-бюджетные субсидии, которые вероятнее всего не будут учитываться в анализе. Ти- пичными примерами занижения сведений являются программы субсидирования льготных категорий граждан в странах бывшего Советского Союза и квази-бюджетные субсидии, такие как субсидии на энергию и воду. Отсутствие этих программ в диагностике приведет к недостоверности информации, поскольку они могут отвечать за большой объем неэффективных трат. Например, бюджетная стоимость субсидий, предоставлен- ных льготным категориям гражданам в России в 2002 г. составила 2% ВВП России или около трети всего бюджета на статью социальной помощи населению. В то время как система социальной поддержки требует встраивания в более широкую социальную поли- тику, важно понимать охват и адекватность других видов социальных услуг, таких как система трудовых пен- сий на основе взносов, медицинское страхование, плата за образование, жилищная политика и т. п. (см. раздел 2 главы 2). Во всестороннем обзоре стратегии социальной защиты населения страны эти элементы могут рас- сматриваться параллельно с программами социальной поддержки. В оценке системы социальной поддержки, основным элементом будут программы социальной поддержки, хотя она может включать также и некоторую дополнительную информацию, связанную с реализацией программ. 9.3. Оценка результативности отдельных программ Основным элементом оценки отдельно взятой программы является определение того, является ли она « хо- рошим » вариантом программ подобного рода. Целесообразность программы общественных работ в сопо- ставлении с программой денежных трансфертов, основанной на проверке нуждаемости, зависит от кон- кретной страны, но очевидно, что хорошая программа, будь то программа общественных работ или про- грамма денежных трансфертов, основанная на проверке нуждаемости, всегда лучше плохой. В идеальном случае можно осуществить полный анализ экономической эффективности программы, чтобы убедиться в том, хороша она или нет. Во многих случаях, когда это невозможно, можно пересмотреть отдельные аспекты программы, часто путем сравнения с другими подходящими вариантами или с передовой практи- кой (в главе 7 суммированы некоторые элементы передового опыта для каждого типа программ). Подобную оценку необходимо дополнить обзором фактической эффективности программы. Инструменты и стан- дарты, используемые в диагностике фактической эффективности, являются более четкими, чем использу- емые в диагностике систем в целом. Результативность программы многогранна, поэтому очень полезно признать это и рассмотреть ее от- дельные аспекты, явно отличные от других. В данном разделе рассматриваются четыре аспекта программы: адекватность, социальная справедливость, эффективность и устойчивость. Аналитики могут работать с раз- личным числом характеристик, по-разному их называть и разбивать по группам и/или выделять факторы, которые способствуют улучшению этих характеристик (например, качество систем организации выплат), а также добавлять дополнительные показатели (например, прозрачность). В действительности, адекватность, справедливость и эффективность вместе определяют, достигает ли программа желаемого результата или нет, поэтому некоторые авторы объединяют их в одну группу. Мы разделяем эти факторы, чтобы продолжить мно- гоаспектную дискуссию о многостороннем воздействии программ, начатую в главе 6, что помогает понять, какое свойство или свойства более эффективны, а какие менее эффективны, и сделать некоторые выводы о слишком частых случаях, когда политические решения должны приниматься в отсутствие надежной инфор- мационной базы. В данной книге мы даем только краткое объяснение того, что мы понимаем под каждым из четырех аспек- тов. Более подробную информацию можно найти в главе о социальной защите «Инструментария по подготовке обзоров расходования государственных расходов», размещенном на сайте по адресу: www.worldbank.org/hdpers. Инструментарий предлагает перечень тем для анализа (которые представлены во вставке 9.2), заметки с объясне- нием или ссылками на методические материалы, а также базы сопоставления и примеры некоторых предложен- ных видов анализа. 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 323 ВСТАВКА 9.2. Обзор государственных расходов: анализ отдельных программ Обзор государственных расходов обеспечивает оценку работы ряда наиболее важных программ, и обосновывает предложе- ния по проведению любых необходимых или предполагаемых реформ. Такой анализ обычно должен затрагивать элементы в каждой из следующих областей: • Адекватность. – Охват, который может быть разделен на отдельные части по принципу места проживания (сельская местность или город), статуса, возраста, формального или неформального сектора занятости и т. д. Может включать демографи- ческие прогнозы на будущее пенсионное обеспечение. – Адекватность пособий. Ставки пособий в разных программах отличаются; например, уровень социальных пенсий можно сравнить с чертой бедности, пособие по безработице со средней заработной платой и чертой бедности, со- циальную помощь с чертой бедности, уровень оплаты общественных работ с рыночной заработной платой на по- добной работе и т. д. – Продолжительность выплаты пособия. • Социальная справедливость. – Охват пособиями, уровень участия и исключения должны по возможности всегда быть представлены по группам благосостояния, например, по квинтилям потребления. – Если подсказывают параметры бедности или цели программы, а также если недоступна полная информация о рас- пределении благосостояния, полезным может оказаться представление по другим подходящим категориям – воз- расту или половой принадлежности, месту проживания (город или сельская местность), охваченному или неохва- ченному сектору. – Там где это уместно, обзор должен сопоставлять число участников программы с числом осуществленных выплат там, где пособия не являются едиными. • Экономическая эффективность или отношение затраты/эффективность (конкретные показатели сильно отличаются в различных программах и здесь мы приводим только несколько примеров). – Согласуется ли структура программы с эффективной международной практикой? Соответствуют ли отдельные па- раметры контрольным показателям или ориентирам? – Является ли уровень административных расходов приемлемым, т. е. достаточно высоким, чтобы обеспечить адек- ватную административную работу, но достаточно низким, чтобы обеспечить эффективность программы? – Достигают ли бюджетные средства получателей или есть данные о том, что их «сливают» на незапланированные или нелегальные цели? – Каков размер удельных издержек? Например, какова доля неквалифицированного труда в общих расходах на про- граммы общественных работ? Какова стоимость обеспечения одной калории в продовольственных программах? Какова стоимость обучения одного человека в обучающих программах? Каким образом удельные издержки сравни- вают с соответствующими местными показателями или эффективной международной практикой? – Оказывает ли программа значительное влияние на рынки труда, например, в какой степени пособия социальной помощи обусловливают отрицательные трудовые стимулы? • Устойчивость – Выдержит ли бюджет нагрузку? Как любые прогнозируемые тенденции, вызванные изменениями в уровнях бедно- сти или состоянии бюджета, определяют ответ на этот вопрос? – Какова доля бюджета или выделенных средств на каждую программу социальной защиты в общих государственных расходах и расходах на социальную защиту? – Какой источник финансирования имеет каждая программа (внешний или внутренний)? Являются ли средства целе- выми? Имеют ли место межгосударственные финансовые потоки? – Какова вероятность того, что этот источник будет выделять в соответствии с нуждами больше или меньше средств? – Не противоречит ли программа существующей политике, юридическим или законодательным рамкам, которые мо- гут подорвать ее устойчивость? – Каков уровень удельных издержек мероприятий, например, на выплату 1 долл. США целевой группе в рамках про- граммы социальной помощи? ИСТОЧНИК: Адаптировано из: www.worldbank.org/hdpers. АДЕКВАТНОСТЬ Программа является адекватной, если она предоставляет пособия в « достаточном » объеме « достаточному » числу людей и на протяжении « достаточно» продолжительного времени. Все эти понятия, конечно, относи- тельные. Параметры бедности и уязвимости указывают на уровень нуждаемости. Оценка возможного сни- жения стимулов к труду может в некоторой степени ограничить щедрость программы; оценка бюджетных ограничений может сделать это еще в большей степени. В слегка упрощенном виде это означает, что оценка щедрости программы в целом требует учета охвата населения, размера пособий и длительности программы. 324 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Охват населения В самом простом виде охват населения означает общее число людей, получающих пособие в рамках от- дельного вмешательства в рамках системы социальной поддержки. Осмысленный анализ способен улуч- шить охват населения, приняв во внимание конкретные условия, например, подсчитав общий охват насе- ления относительно числа людей в одном или двух наиболее бедных квинтилях населения и/или включив в анализ географический фактор (город или сельский район, отдельный регион) или социальные призна- ки (этническую принадлежность, возраст, пол). В ходе анализа следует оценить, охватывает ли существующая система социальной поддержки или дру- гими видами социальной защиты все бедное население. Более точная оценка пробелов в охвате бедного на- селения потребует данных обследований, содержащих информацию о достатке домохозяйства и получении программных пособий. Располагая этой информацией, аналитик может оценить пробелы в охвате населения как в системе социальной поддержки в целом, так и в отдельных видах социальной защиты (учитывая взаимо- дополняемость пособий, замещающих доход, таких как трудовые пенсии и пособие по безработице), а также степень, в которой многочисленные программы социальной поддержки перекрывают друг друга. Даже в отсутствие данных обследований о получении пособий аналитик может оценить, является ли про- грамма достаточно масштабной, чтобы охватить все бедное население страны путем сравнения численности населения, которое является бедным, с числом получателей пособий в рамках существующих программ в опре- деленный период. Например, если 20% населения является бедным, а существующие программы охватывают только 10% населения, мы знаем, что система социальной помощи не удовлетворяет нужд значительной части населения. Cравнение числа бедных с числом получателей пособий может, однако, являться грубым способом оценки числа бедных, не охваченных системой социальной поддержки по двум причинам. Во-первых, не все получатели пособий программ социальной помощи являются бедными. В некоторых программах критерии, определяющие право на получение пособия, могут иметь опосредованную связь с бедностью, и даже если связь с бедностью есть, некоторые кандидаты, чтобы получить пособие, могут предоставить ложные сведения, в то время как другие люди на грани бедности могут быть случайно включены в программу или исключены из нее. Во-вторых, некоторые участники программ социальной поддержки могут иметь право на получение пособия в рамках более одной программы и поэтому объединение административных данных всех программ может привести к переоценке общей численности населения, охваченного системой социальной помощи. На- пример, в начале 1990-х гг. власти Болгарии испытывали воодушевление по поводу запуска Программы мини- мального гарантированного дохода, потому что число участников программ и число крайне бедных людей, являвшихся целевой группой данной программы, были равны и составляли около 10% всего населения. По- следующий анализ на основе материалов обследования (World Bank 2002b), однако, показал, что более трети получателей пособий не относились к крайне бедным, и, соответственно, треть населения, которое действительно было крайне бедным, помощи не получило. Хороший анализ учитывает также и охват другими программами. Адекватность нужно оценивать в соответ- ствии с нуждами: если социальная политика имеет только одно слабое место, будет достаточно одной небольшой программы. Социальная пенсионная программа Чили, основанная на проверке по косвенным показателям, охва- тывает только 13% населения, однако 64% населения уже включены в программу трудовых пенсий, и, предполо- жительно, не все, кто не охвачен последней, являются бедными. Таким образом, хотя программа невелика в абсо- лютных величинах, она является хорошим стартом по удовлетворению нужд (Rofman, 2005). Сравнение динамики бедности с динамикой охвата программой – для программ, нацеленных исключи- тельно на удовлетворение нужд бедного населения, – может выявить проблему неэффективной адресности, как в случае с российской программой детских пособий. Пособие на ребенка предоставляется после проверки уровня дохода, в случае если доход на члена семьи ниже уровня бедности. В 2000–2005 гг. уровень бедности среди детей сократился на половину, однако общее число получателей пособия уменьшилось только на 20%. Такие результаты подтолкнули власти начать тщательное исследование причин, по которым эффективность обеспечения адресности программ, основанных на уровне дохода, остается на среднем уровне. Величина пособий Основной проблемой, связанной с величиной пособий, является установление их оптимальных размеров, достаточных, чтобы удовлетворить основные потребности получателей. Адекватность пособия можно оце- нить по нескольким показателям в зависимости от типа пособия и его целей. Сумму денежной выплаты или стоимость натуральных выдач можно сравнить с разрывом между уровнем дохода получателя пособия и чертой бедности. Таким же образом, программа по обеспечению продуктами питания может оценить дополнительную питательную ценность, которую она обеспечивает, относительно дефицита питания ре- 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 325 бенка, а достаточность пособия программы общественных работ можно оценить по уровню заработной платы, который она предлагает, в сравнении с преобладающим минимальным уровнем заработной платы на рынке труда или обеспеченным числом дней занятости в сравнении с числом дней бездействия в пери- од спада экономической активности. Заметим, что домашнее хозяйство может получать пособия в рамках нескольких программ одновременно или на протяжении года, и поэтому анализ может потребовать учета комбинации различных программ для оценки адекватности программ социальной поддержки. И наконец, качественный анализ величины пособий должен также включать возможные риски возникновения отри- цательных трудовых стимулов. Продолжительность Еще одной характеристикой адекватности является продолжительность срока выплаты пособия. Некото- рые программы осуществляют сезонные или эпизодические выплаты, благодаря чему их можно оценить относительно длительности сезона обострения нужды. Например, выплачивают ли пособие на отопление в течение всей зимы или ограничиваются только шестью неделями? Не заканчиваются ли продукты пи- тания, выдаваемые в рамках программы школьного питания раньше, чем учебный год? Другие программы призваны осуществлять продолжительную поддержку, хотя иногда и ограниченную временными рамка- ми. В таких случаях полезно определить вероятность изменения основных потребностей семьи до срока завершения программы, т. е. выяснить, предоставляет ли программа достаточно времени участникам, что- бы накопить средства или устроиться на работу, так что им больше не понадобится помощь? СОЦИАЛЬНАЯ СПРАВЕДЛИВОСТЬ Анализ справедливости изучает распределение выплат среди групп получателей и учитывает и тех, кто включен в программу, и тех, кто из нее исключен. Одной из самых общих целей программ социальной поддержки является перераспределение ресурсов, поэтому изучение моделей включения и исключения в рамках процесса распределения вспомоществования, измеряемого по уровню потребления (или дохода, или имущества) является уместным всегда. Важно также изучить уровни участия и исключения среди дру- гих групп, анализируя их по возрастному и половому признакам, этнической принадлежности, террито- риальному признаку, экономическим секторам и т. д., чтобы понять, удалось ли избежать других вариантов исключения, кроме как по уровню дохода или потребления. Кроме того, некоторые программы социаль- ной поддержки ставят своей целью помощь людям, пострадавшим в результате воздействия специфиче- ских шоков, для которых некоторые из этих признаков могут быть косвенными. Показатели, используемые в оценке приемлемости схем помощи, не являются абсолютными. Во-пер- вых, они зависят от определения целевых групп. Программы социальной поддержки обычно предназначены для оказания помощи определенным группам общества, таким как бедные, пострадавшие в результате спе- цифических шоков, считающиеся уязвимыми и т. д. Определение адресных групп отличается в зависимости от места и времени и иногда носит весьма условный характер, чтобы находить поддержку среди сторонников различных групп (см. раздел 2 главы 4 для более подробной информации о показателях, касающихся ошибок включения, связанных с уровнем достатка, и раздел 5 главы 6 о методологии анализа). Во-вторых, показатели должны касаться реальных альтернатив. Например, удовлетворение нужд какой- то конкретной группы населения потребует бóльших расходов, если члены данной группы рассредоточены по всей стране, а не проживают в нескольких местах. Стране, в которой значительная часть населения прожи- вает в удаленных районах, сложнее охватить все бедное население, чем стране, население которой более скон- центрировано или которая имеет более развитые транспортные сети. Страна, в которой этнические группы и женщины длительное время не были охвачены системой социальной помощи, может использовать опыт стран, преодолевших дискриминацию. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ Хорошие программы экономически эффективны: они увеличиваюи благосостояние получателей пособий с использованием минимального объема средств. Как уже упоминалось в разделе 4 главы 6, можно оценить коэффициент эффективности (или отношение затраты/выгоды, в случае если результаты можно выра- зить в денежном выражении) программы в целом или различных компонентов функции отдачи отдельной программы. Этот подраздел иллюстрирует полезность данных показателей и изучает связанную с этим проблему достаточности ресурсов для осуществления программой своих функций. 326 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Эффективность и результативность Применительно к системе социальной поддержки редко проводят всесторонний анализ ее результатив- ности или эффективности. Чаще рассматривают отдельные аспекты, которые способствуют общей эко- номической эффективности программы, а именно: (1) эффективность закупок, оценивая, обеспечила ли программа разумное соотношение « цена-качество»; (2) эффективность предоставления услуг, сравнивая результаты программы с вкладом ресурсов, использованных для достижения этих результатов; и (3) резуль- тативность, изучая результаты программы (изменения в результатах) на единицу вклада в программу. Эти показатели логически охватывают различные функции программы и их результаты. Эффективность закупок очень важна для программ натуральных выдач продуктов питания (таких как рас- пределение продовольствия и обеспечение школьного питания) и программ общественных работ. Например, нетрудовые и материальные затраты должны составлять от 30 до 50% расходов эффективной программы обще- ственных работ, и соблюдение принципа «цена-качество» может сократить общие затраты программы и увели- чить объем средств, поступающих получателям пособий. Чтобы получить наилучший результат необходимо изучить, как расходы и качество зависят от места закупок: например, осуществляют ли их на региональном, наци- ональном или международном рынке, а также следовать прозрачной политике закупок. Как правило, предпочте- ние отдается местным товарам, нежели импортируемым из-за рубежа, особенно если речь идет о продуктах пита- ния, так как их стоимость ниже благодаря экономии на доставке, это также не оказывает отрицательного воздей- ствия на местное производство. Это, однако, не всегда выполнимо или оправданно. Результативность программ школьного питания повышается за счет обогащения продуктов витаминами, а это труднее осуществить, закупая продукты на местном рынке. Для всех ТАБЛИЦА 9.5. Эффективность затрат программ школьного питания, Панама, 2005 г. видов программ также важны прозрач- ные процедуры закупок и мониторинга расходов и вложенных средств. Показатель Молоко Каша Печенье Обед Еще одним аспектом изучения мо- жет стать степень эффективности прев- Субсидия на паек (бальбоа) 0,21 0,09 0,13 0,13 ращения вложенных средств в резуль- Энергетическая ценность 159 161 150 645 таты. В таблице 9.5 приведен пример одного пайка, Ккал анализа экономической эффективности, Субсидия на 1000 Ккал в день 1,33 0,55 0,84 0,20 в котором мерой измерения является (бальбоа) стоимость предоставления в рамках раз- Количество белка в граммах 8,1 4,0 2,2 16,3 личных программ школьного питания на паек продуктов, имеющих энергетическую Субсидия на 100 г белка в день 2,62 2,22 5,70 0,80 ценность в 1000 килокалорий. Это весь- (бальбоа) ма простой пример, имеющий близко сравнимые результаты «затраты-выпуск» ИСТОЧНИК: World Bank 2000c, table A16.1. в различных программах. ПРИМЕЧАНИЕ: Субсидии исчислены в панамских бальбоа. В таблице 9.6 приведен более ком- плексный и реже встречающийся анализ ТАБЛИЦА 9.6. Эффективность затрат на трансферты по сокращению бедности, Гватемала, 2000 г. рентабельности, в котором сравнивают- ся расходы на уменьшение глубины бед- ности в различных программах (отно- Программа Расходы в кетсалях шение стоимости программы к единице на каждый кетсаль снижения ее отдачи). Здесь потребовалось допу- Все программы социальной помощи 1,4–2,0 щение , что общие и чистые выплаты равны. Чтобы рассчитать разницу между Школьное питание 1,5 общими и чистыми выплатами требу- Субсидии на школьный транспорт 6,0 ется полное моделирование изменений Школьные стипендии 3,0 в поведении, что больше напоминает Субсидии на электроэнергию 8,0 оценку воздействия (раздел 5 главы 6). Если нет возможности построить пол- Социальное страхование 5,0–9,0 ную модель, то результаты моделирова- ния похожих программ в похожих усло- ИСТОЧНИК: World Bank 2003f. виях могут дать представление о возмож- ПРИМЕЧАНИЕ: Приведенная в таблице эффективность затрат на сокращение бедности представлена как статический показатель и поэтому не подходит для сравнения программ ных последствиях. с различными ожидаемыми выгодами в будущем, например, программ, связанных с образо- ванием, но подходит для программ денежных трансфертов. 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 327 Если проведение полного анализа эффективности невозможно, можно дать оценки на основании того, включает ли в себя план программы хороший практический опыт и имеется ли достаточно средств для реализации (глава 7). Этих элементов может оказаться и недостаточно для создания эффективной про- граммы, но вероятно они являются необходимыми. Проведенный в 2003 г. анализ Бесплатной программы помощи бедным в Эфиопии, по которой продукты питания выдаются в обмен на труд, показал неэффек- тивность и незначительность ее воздействия, потому что слишком мало нетрудовых ресурсов было вложе- но, работы не были интегрированы в плановые мероприятия, а контроль за выполнением работ был слабым (World Bank, 2004a). Поскольку продукты питания часто поступали с опозданием и в дождливый период, когда выполнение работ было затруднено или невозможно, то часто работать не заставляли, но продовольствие, тем не менее, выдавали во избежание гуманитарного кризиса. Таким образом, ни один из обычных элементов хо- рошей программы общественных работ (приведенных в разделе 4 главы 7) не был реализован в полной мере. Достаточность средств на административные расходы Для понимания эффективности программы важно понимать суть административных затрат. Чтобы до- стичь максимального уровня выплат наиболее очевидным желанием является сведение к минимуму ад- министративных расходов. В то же самое время, осуществление денежных выплат или выдач продуктов питания похоже на обычный производственный процесс: чтобы желаемая выплата или услуга достигла предполагаемого получателя, программы вынуждены финансировать ряд важных функций, таких как при- ем и обработка заявок, рассмотрение жалоб, осуществление платежей, проведение мониторинга и оценки, а также контроль за использованием программных средств. Программы, которые выделяют недостаточно средств на реализацию этих функций, как правило, малоэффективны. В результате, специалистам часто приходится решать вопрос об оптимальном уровне административных расходов. Проведя тщательный анализ всех доступных исследований (см. приложение к данной главе) и приняв во внимание различия в методах сбора данных по административным расходам и расходам на планирова- ние и реализацию программ 2, мы пришли к выводу, что административные расходы хорошо реализованных программ денежных выплат и неденежных пособий составляют 8–15% общих расходов (рис. 9.2). Более низ- кий уровень расходов может привести к недовыполнению административных функций, хотя он может по- дразумевать значительную экономию на масштабе и/или крайне высокую щедрость программы. Например, оба этих фактора обусловливают низкий уровень административных расходов в Мексиканской программе «Oportunidades» (около 6% общих расходов программы) и Армянской программе пособий бедным семьям (около 2%). Если административные расходы достигают 12–15%, требуется тщательно изучить, почему они столь высоки. Высокий уровень расходов может быть оправдан, если программа предоставляет хорошие услу- ги узкой целевой группе или не-денежные услуги, которые аналитик может счесть за ад- РИСУНОК 9.2. Доля административных расходов в бюджете министративные, хотя по сути они являются программы, медианное значение по типам программ, прямой выплатой, или же это может означать, отдельные программы и годы что программа требует усовершенствования В среднем, доля административных рас- % ходов выше в программах, связанных с выда- 25 чей продуктов питания, из-за расходов на тран- спортировку, хранение, подготовку и сопрово- 20 ждение перечисленных этапов подобных про- грамм. В 19 продовольственных программах, 15 перечисленных в приложении к данной главе, средний уровень административных расходов 10 составляет 22%. Над этим стоит задуматься. Как было 5 сказано в разделе 2 главы 4, бывает сложно рассчитать оптимальный уровень админи- 0 стративных расходов в отдельной программе, Денежные Программы Осво Программы, Общест и квази обуслов бождение связанные венные а достичь сравнимых показателей по про- денежные ленных от платы с выдачей работы граммам, реализуемых в разных странах, еще выплаты денежных за услуги продуктов (n = 6) сложнее. Во вставке 9.3 мы предлагаем вари- (n = 16) трансфертов (льготы) питания ант показателя, который позволяет сравнивать (n = 9) (n = 5) (n = 19) результаты программ, реализуемых в одной стране, или программ, реализуемых в разных ИСТОЧНИК: См. приложение к этой главе. 328 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 9.3. Новый подход к определению эталонного уровня административных расходов Если уровень щедрости в разных программах отличен, то сравнение доли административных расходов в общих расходах с об- ычной долей административных расходов может привести к неверным заключениям, как видно на российском примере, приве- денном в тексте. Чтобы оценить, укладываются ли административные расходы в нормальные рамки, мы предпочитаем сравнить административные расходы на одного получателя пособия, по паритету покупательной способности. Мы призываем аналитиков делать такие расчеты в процессе рассмотрения административных расходов программы. В качестве альтернативы, аналитики могут умножить щедрость программы, вычисленной как доля выплат к потреблению домохозяйства, получающей пособие, основываясь на обследовании домохозяйств, на долю административных расходов, и сравнить этот показатель в однотипных программах социальной помощи, например, программах денежных выплат, обще- ственных работ и программах школьного питания. На диаграмме ниже этот показатель представлен на примере программ, реализуемых в Европе и Центральной Азии, а также Латинской Америке и странах Карибского бассейна. Ямайка: PATH, 2005 Российская Федерация: Программа детских пособий, 2005 Армения: Программа помощи бедным семьям, 2005 Колумбия: Familias en Acción, 2004 Албания: Ndihma Ekonomika, 2004 Медианное значение Болгария: Программа минимального гарантированного дохода, 2004 Литва: Программа социальных пособий, 2004 Российская Федерация: Программа жилищных пособий, 2005 Бразилия: Bolsa Família, 2004 Румыния: Программа минимального гарантированного дохода, 2005 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 Индекс административных расходов (%) ИСТОЧНИК: Tesliuc и др. (в печати) ПРИМЕЧАНИЕ: Индекс административных расходов = Щедрость выплат  доля административных расходов в общем бюджете программы. странах. Даже если имеются данные, которые можно сравнить приближенно, результаты сравнения можно интерпретировать с некоторыми допущениями. При изучении уровня административных расходов, следует задаться следующими ключевыми вопросами: • Что является причиной высокого уровня административных расходов: небольшой охват про- граммы или тот факт, что программа только начинается? Этот вопрос часто поднимают по отно- шению к уровню административных расходов в Никарагуанской программе ОДТ или к результатам первых двух лет действия программы «Oportunidades» (Caldés, Coady and Maluccio, 2006). Теперь, когда некоторые программы ОДТ набрали обороты и прошли надежные оценки воздействия, результа- ты которых оказались положительными, мы знаем, что доля административных расходов в хорошей программе ОДТ может составлять 6–12% (Lindert, Skoufias, and Shapiro, 2006). • Каким образом уровень щедрости программы влияет на вывод о доле административных расходов? В 2000–2007 гг. в России административные расходы в программе выплат пособий на де- тей составляли около 10%, что выглядит приемлемым, однако пособия были низкими, составляя приблизительно 25% размера медианного пособия в 22 европейских и центрально-азиатских стра- нах. По сравнению с другими похожими программами в данном регионе сотрудники российской программы должны были сводить концы с концами, поскольку имели в распоряжении лишь чет- верть бюджета, которым располагали в других странах. Низкий уровень административных расходов программы был обусловлен недофинансированием некоторых функций программы, крайне важных для точной адресности, таких как проверка третьим лицом дохода и имущества кандидатов, повтор- 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 329 ное подтверждение права на пособие, адекватные мониторинг и оценка. В результате, объем работы сотрудника стал просто огромным: на каждого сотрудника приходилось по 1655 получателей по- собий. Для сравнения, в программах с хорошим обеспечением адресности в Армении и Румынии на каждого сотрудника программы приходилось по 180 и 93 получателя пособия соответственно. Сотрудники российской программы в интервью о качестве работы называли недостаток времени главной причиной поверхностного выполнения важных функций. Не удивительно, что точность адресности в программе оставалась низкой: свыше 60% детей, получавших пособие, не входили в адресную группу. • Не встроен ли высокий уровень административных расходов в структуру программы? С этой проблемой столкнулись в Мексике в процессе реализации предыдущей Национальной программы промышленного снабжения молоком (Leche lndustrializada Compania Nacional de Subsistencias Pop- ulares), в рамках которой осуществлялись поставки молока по сниженным ценам малоимущим горо- жанам через специализированные магазины. Эта схема была более затратной, чем другие возможные варианты, потому что продажа молока в специализированных, а не в коммерческих магазинах, требо- вала больших физических и человеческих ресурсов для относительно небольшого объема продаж. Продажа скоропортящегося продукта была также сопряжена с проблемами заморозки, поддержания запаса и порчи продукта, с которыми магазины, специализирующиеся на продаже зерновых продук- тов сталкиваются в меньшей мере. Обеспечение питательной ценности с помощью молока обходит- ся неизбежно дорого (Grosh 1994). • Является ли высокий уровень административных расходов результатом утечки или потерь? Высокий уровень административных расходов в программах выдачи продуктов питания в Южной Азии обусловлен тем, что они связаны с закупкой, хранением и перевозкой продовольствия; более того, там имеют место утечки и потери в результате хищения и порчи груза. В Индии приблизитель- ная стоимость трансферта зерна стоимостью в одну рупию по системе государственного адресного распределения в 1999/2000 финансовом году составляла 1,11 рупий без учета потерь и 1,59 рупий с их учетом. (World Bank, 2001e). • Могут ли дополнительные административные расходы обеспечить бóльшую эффективность или воздействие? По оценкам правительства Великобритании, оно потратило около одного миллиона фунтов стерлингов на работу телефонной «горячей линии» в целях сокращения мошенничества во всех программах социальной защиты и в результате были выявлены переплаты в 21 млн ф. ст. (Barr 2007). УСТОЙЧИВОСТЬ Устойчивость имеет бюджетное, политическое и административное измерение: • Бюджетная устойчивость зависит одновременно от уровня и источников финансирования. Менее дорогостоящие программы и программы в странах с меньшим числом бюджетных ограничений будут более устойчивыми. Программы, финансирование которых происходит полностью за счет текущих на- логовых поступлений, скорее всего будут устойчивее, чем программы, реализуемые в условиях бюджет- ного дефицита или получающие займы от агентств международной помощи и гранты от донорских ор- ганизаций. Страны с низким уровнем дохода и низкими налоговыми базами обычно полагаются на до- норское финансирование программ социальной помощи, что уменьшает устойчивость этих программ. • О политической устойчивости сложно говорить с уверенностью, поскольку отношение общества к проблемам бедности и программам социальной помощи в разных странах отличаются, так же как и спе- цифические элементы властных структур и динамика партийной деятельности. Вопрос о том, какая программа более устойчива – программа помощи наиболее бедному населению или более общая про- грамма, нацеленная на удовлетворение нужд больших групп населения являющихся бедными в общей массе – остается спорным и вероятно зависит от страны. Тем не менее, программа эффективно управляе- мая, демонстрирующая хорошие результаты и эффективно предоставляющая отчеты об этих результатах вышестоящим органам, заинтересованным группам сторонников, СМИ и общественности, значительно более устойчива, чем программа, которая голословно утверждает, что она «работает эффективно». • Административная устойчивость требует создания и поддержания минимального административ- ного аппарата (или ресурсов) и достаточного административного бюджета. Минимальные админи- стративные ресурсы необходимы, если есть потребность в наращивании объемов программы или со- хранении программного ноу-хау при смене политических циклов. Исходя из изложенного в главах 4–8, 330 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ эффективное осуществление программ невозможно без вложения необходимых средств и ресурсов. Заключение контрактов со сторонними организациями или передача функций другим организациям помимо головного исполнителя программы социальной поддержки может уменьшить численность сотрудников программы непосредственно в платежной ведомости, но требует, чтобы договоры с под- рядными организациями были устойчивыми и чтобы использовались подходящие стимулы и монито- ринговые меры. Это может даже повысить уровень совершенства требуемых систем. 9.4. Оценка эффективности всей системы социальной поддержки Оценка отдельных программ помогает понять, какие программы эффективны , а какие нет, и в ка- ких областях возможны улучшения . Работа систем обеспечения адресности может быть более точно настроена , ставки пособий пересмотрены , а системы мониторинга и управления улучшены. Рассма- тривая возможность реформирования существующих программ , необходимо изучить всю систему социальной поддержки. Возможно, более оправданным шагом является не реформирование каждой существующей программы в отдельности , а завершение или объединение одних программ и добав - ления других . Хорошая система социальной поддержки зависит не только от качества отдельных программ, но и от ком- бинации программ, соответствующих общей политике сокращения бедности, управления рисками и элемен- там социальной политике. В целом, данные, приведенные во вставке 9.4, могут помочь аналитику в данном вопросе. Анализ сопоставляет потребности, выявленные в ходе оценки бедности и уязвимости, о чем говори- лось в начале данной главы, с тем, что мы узнали о достоинствах и недостатках различных типов программ из глав 7 и 8 и оценок конкретных программ 3. ВСТАВКА 9.4. Обзор государственных расходов в социальном секторе: общесекторальный анализ В этой части анализа рассматривается общая структура расходов на социальную защиту и дается ответ на вопрос, явля- ется ли комбинация программ и их масштаб адекватными и разумными, учитывая ограничения. Здесь обычно решаются следующие проблемы: • Составьте общую картину. – Составьте список основных государственных программ в стране: детские пособия, социальные пенсии, социальная помощь, основанная на учете потребностей, продовольственные программы, общественные работы, адресное ос- вобождение от платы за услуги и другие программы социальной помощи, страхование безработных и помощь или активные меры на рынке труда, трудовые пенсии, и т. д. – Перечислите соответствующие неправительственные программы: частные пенсии, широкомасштабные программы неправительственных организаций, непривычно крупные международные денежные переводы и местные трансфер- ты между домохозяйствами. • Соберите общие сведения о распределении, тенденциях и процессах бюджета. – Перечислите государственные расходы на каждую программу и подсчитайте долю расходов на систему социальной помощи и сектор социальной защиты по отношению к ВВП и к общим государственным расходам и в абсолютных величинах. – Оцените межправительственные финансовые договоры, включая определение и описание операций любых меха- низмов субсидирования. – Получите информацию о тенденциях, чтобы показать, носят ли расходы программы анти-циклический характер и из- меняется ли со временем баланс между программами. – Рассмотрите вопросы, касающиеся составления бюджета, осуществления ассигнований и проведения аудита, а так- же формируемых при этом стимулов, которые влияют на социальный сектор или его подсекторы. • Выявите пробелы, совпадени и неэффективность. – Является ли программа адекватной комбинацией социального страхования и социальной помощи, а также охвата населения, работающего в формальном и неформальном секторах экономики? – Соответствует ли комбинация государственных и частных программ сложившейся ситуации? – Обеспечивает ли комбинация программ достаточное соотношение мер помощи хронически бедным, временно бед- ным и другим особым группам населения, которые могут нуждаться в помощи, даже если общий уровень бедности невысок? – Учитывая параметры риска бедности, существуют ли большие пробелы в программных областях? Значительные совпадения? Дублирование? Фрагментация? – Является ли общий уровень мер достаточным? Не слишком ли он высок или низок? ИСТОЧНИК: Адаптировано из: www.worldbank.org/hdpers. 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 331 ПРАВИЛЬНЫЙ ВЫБОР ПРОГРАММ Первый блок вопросов касается правильности выбора программы социальной помощи, а именно: являет- ся ли программа наилучшим ответом на проблему, существующую в стране, насколько хорошо она допол- няет другие элементы политики в сфере социальной защиты и сокращения бедности, воплощает ли она в себе эффективный способ адресовать помощь основным группам и является ли вложение бюджетных средств оправданным. Вот эти вопросы: • В какой степени системы социальной поддержки решают проблемы бедности и уязвимости? Сокращение бедности и уязвимости часто требует реализации иных государственных программ, неже- ли система социальной поддержки, или применения многочисленных политических инструментов. Например, обзор сельскохозяйственной политики в странах Африки, расположенных к югу от Са- хары (Krueger, Schiff, and Valdes 1991), показал, что несколько стран, применяя комбинацию экспор- тных тарифов и рыночных инструментов, облагали налогом фермеров, которые в большинстве своем были беднее, чем жители городов. Скрытый налог на добавленную стоимость в сельскохозяйственном секторе использовался для финансирования нужд правительства и инвестиций в развитие городов и, по сути, являлся передачей денег от бедных к богатым. Более эффективным инструментом в борьбе с бедностью сельского населения в таких условиях является устранение диспропорций цен на сель- скохозяйственную продукцию, а не реализация систем социальной поддержки в сельских районах. Элементы политики социальной поддержки могут выступить в качестве дополнения к этому подходу, например, в виде выплаты пособий бедным, безземельным домохозяйствам, расположенным в сель- ской местности. Подобная политика компромиссов часто используется также и в других секторах эко- номики. Чтобы сократить уровень безработицы, государство может использовать финансирование программ общественных работ в районе хронической безработицы или развитие инфраструктуры для зоны свободной торговли. Если численность принятых в начальную школу детей мала, государство может построить школы в особо бедных районах, предоставить возможность получения бесплатного начального образования для всех детей или школьные стипендии бедным детям. Если высокий уровень цен на медицинские услуги не позволяет бедным воспользоваться ими, государство может построить здравпункты в бедных районах, обеспечить бедных пакетом бесплатных услуг медицинской помощи или освободить бедных от платы за медицинские услуги. Оптимальным вариантом часто становится не выбор одного-единственного варианта, а использование комбинации нескольких вариантов. • Вписывается ли система социальной поддержки в ряд дополняющих мер в сфере социального страхования и сокращения бедности? Не является ли система разбалансированной, предоставляя недостаточно средств программам социальной поддержки и слишком много сфере социального стра- хования? Способствует ли баланс программ со стороны спроса (социальная защита) и предложения (здравоохранение и образование) формированию человеческого капитала? Достаточно ли согласова- ны между собой программы; например, насколько скоординирована деятельность систем социальных пенсий и трудовых пенсий, чтобы обеспечивать престарелым людям достаточный уровень доходов? Или система социальных пенсий необоснованно уменьшает стимулы к осуществлению взносов в пен- сионную систему, основанную на трудовом стаже? Не снижает ли социальная помощь по программе «последней надежды» стимулы к поиск работы или работе в неформальном секторе экономики? • Охватывают ли программы все необходимые группы населения? Обеспечивает ли комбинация программ адекватный баланс мер помощи хронически бедным, временно бедным и другим особым группам населения, которые могут нуждаться в помощи, даже если общий уровень бедности низкий? Например, социальную политику бразильского правительства 1990-х гг. часто критиковали за выде- ление намного большего объема средств на оказание помощи престарелым людям, а не детям, несмо- тря на значительно более высокий уровень детской бедности и очевидность того факта, что обеспе- чение детей достаточными средствами играет важную роль в формировании человеческого капитала и влияет на будущее детей. Эти упущения были частично исправлены путем расширения программы семейных пособий (Bolsa Familia). Другие страны используют единую программу «последней надежды» для удовлетворения нужд различных групп населения, каковыми являются программы минимального га- рантированного дохода в странах с переходной экономикой, предоставляющие пособия детям, пожилым людям, инвалидам и другим членам бедствующих семей. • Направляются ли средства на создание эффективной комбинации программ в рамках системы социальной поддержки? Помимо осуществления контроля за максимальной эффективностью каждой программы, важно следить за балансом программ. Например, в 2004 г. Египет потратил сумму, равную 332 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 10,5% ВВП, на общие субсидии на продукты питания и энергию, в результате чего небедное население страны выиграло больше, чем бедное (World Bank 2005e), а стимулы для производства и потребления данных видов продукции были нарушены. Между тем, средства, выделенные на адресные программы социальной поддержки, составили только 0,3% ВВП, а бедность осталась на прежнем уровне в 20%. Оче- видно, что результаты программы социальной поддержки могли бы быть лучше, если бы средства, вы- деленные на общие субсидии, что выгодно прежде всего небедному населению, были перенаправлены на реализацию адресных вмешательств по линии системы социальной поддержки. • Насколько обоснованно расходование средств? Редко средств бывает достаточно, чтобы воплотить в жизнь все задумки государства в социальной сфере. Оценить обоснованность выделения средств мож- но при помощи сравнения их расходования с общей глубиной бедности или с глубиной бедности самых бедных 10–15% населения. Бывает полезным сравнение средств, вкладываемых в адресные про- граммы социальной поддержки, с вложениями в социальное страхование на основе взносов и субси- диями в другие секторах: на электроэнергию, топливо, воду, здравоохранение, образование и т. д. При этом стоит задуматься о том, будут ли выплаты так же или даже более эффективны в качестве средства достижения справедливости или целей управления рисками, чем другие варианты, и будет ли продвиже- ние к другим целям и услугам более или менее ограниченным, чем с системой социальной поддержки. Во вставке 9.5 мы приводим список типичных ошибок, совершаемых при реформировании систем со- циальной поддержки. СОВМЕСТИМОСТЬ СТИМУЛОВ Второй блок вопросов изучает, стимулирует ли взаимодействие различных программ социальной подде- ржки получателей пособий к трудовой и экономической независимости, вырывая их из « тисков бедности ». Вот эти вопросы: • Содержит ли программа социальной поддержки элементы, которые помогают домохозяйст- вам избежать необратимых потерь? Одним из наиболее неопровержимых доводов в пользу систем социальной поддержки является то, что она способствует предотвращению невосполнимого ущерба долгосрочному достатку домохозяйств или отдельных граждан, являющегося результатом краткосроч- ВСТАВКА 9.5. Обычные ошибки, сопровождающие реформирование систем социальной поддержки При разработке планов реформ важно избегать распространенных ошибок, таких как перечислены ниже: • Нереалистичные ожидания. Программы социальной поддержки никогда не смогут полностью компенсировать мак- роэкономическую нестабильность или искоренить причины бедности, хотя они могут помочь при условии, что будут сопровождаться политическими мерами, направленными на решение коренных проблем. • Предотвращение конфликтов между политикой и программами. Нельзя ожидать, например, что программы соци- альной помощи смогут решить проблему безработицы, возникшую в результате излишне ограничивающих законода- тельных инициатив на рынке труда, или проблему бедности в сельскохозяйственных районах, вызванную искажениями на сельскохозяйственных рынках. • Предотвращение избытка программ. Международный опыт изобилует примерами стран, имеющих слишком много программ, для каждой из которых характерны небольшой охват населения, низкий уровень выплат, неадекватные административные системы и высокие накладные расходы. Уменьшение числа программ и расширение их охвата поз- волило бы достичь экономии за счет их масштаба. В странах, имеющих слишком много программ, часто происходит их перекрытие, а координация программ недостаточна для достижения наилучшей возможной синергии. • Предотвращение дисбаланса в целевых группах. Программы могут быть излишне сконцентрированы в формаль- ном секторе или благоприятствовать «добродетельным группам», таким как дети и пожилые люди, но при этом недо- статочно охватывать другие группы населения, такие как меньшинства или инвалиды. • Ограничение числа участников программы бюджетными рамками, а не критериями получения права на по- собие. Когда программа располагает недостаточными средствами, чтобы принять всех, кто соответствует установ- ленным критериям на получение пособий, создается несправедливость «по горизонтали», снижается прозрачность и создаются возможности для манипуляций, когда чиновники, ведающие приемом лиц, претендующих на пособие, могут брать взятки или благоприятствовать тем, с кем они связаны интересами или дружбой. • Недостаток административных усилий, мониторинга и оценки. Программы часто создаются в спешке и имеют лишь рудиментарные административные системы. Они могут полностью прекратить существование или стать неэф- фективными через несколько лет, особенно в случае смены правительства. Развитие и усовершенствование наиболее эффективных систем социальной помощи требует времени. 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 333 ной стратегии преодоления трудностей. Недостаточное питание детей – вот, пожалуй, самый яркий пример необратимости нанесенного ущерба здоровью и будущему детей и наибольшей стоимости социальных программ противодействия этому. В отношении программ обусловленных денежных трансфертов в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, примечательным является то, что основные предложения и дискуссии фокусируются только на том, что связано с образовательной си- стемой, несмотря на существенный рост числа детей, принимаемых в начальную школу, в то время как уровень недоедания среди детей остается высоким и продолжает расти дальше 4. В любой стране важно позволить домохозяйствам сохранить свои земельные участки, скот, орудия труда и другие ресурсы для поддержания уровня жизни, поэтому минимальной целью является предотвращение подобных потерь. • Является ли вклад системы социальной поддержки достаточным для долгосрочного сокраще- ния бедности? Как говорилось в главе 7, несколько программ системы социальной поддержки спо- собствуют сокращению бедности в долгосрочной перспективе: программы обусловленных денежных трансфертов способны улучшить детский человеческий капитал, а программы общественных работ способны улучшить физический капитал общин. В последнее время несколько программ экспери- ментируют с альтернативными способами повышения независимости домохозяйств, используя такие меры, как получение личных документов, предлагая профессиональную подготовку и предоставляя доступ к микрофинансированию. 9.5. От диагностирования к действиям Обзор комбинирования программ и эффективности каждой из них, вероятно, заставит задуматься об их реформировании, поскольку оптимальными являются очень немногие системы. Изменения могут быть значительными и привести к закрытию или объединению одних программ и созданию новых, а могут быть умеренными, приводя к изменению относительного масштаба программ или внесению небольших изменений в одну и более программ. ОЦЕНКА СПОСОБОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ При помощи информации, полученной на предыдущих этапах, команда, которая составляет план рефор- мирования, может составить список мероприятий для восполнения существующих пробелов и удовлетво- рения потребностей. Следующим шагом является выстраивание приоритетов в осуществлении мер и опре- деление последствий их применения для существующих программ. Результатом станет составление одного или нескольких предложений наиболее подходящей комбинации программ социальной поддержки и мер социальной защиты. Эти предложения могут внести следующие изменения в существующие программы: • Изменение бюджетного конверта, предназначенного для программ социальной поддержки. Часто так случается, что руководство какой-либо страны приходит к выводу, что создание эффек- тивной системы социальной поддержки требует больших затрат. Бывает, что требуется расширение существующих программ (иногда реформирование их для большей эффективности) или добавле- ние к системе социальной поддержки новых программ. Некоторые страны обнаруживают, что тратят слишком много на реализацию программ, которые нацелены на перераспределение или защиту спра- ведливости, но в действительности опираются на неэффективные общие субсидии или программы социального страхования, которые не способны решить проблему бедности. • Реформирование одной или нескольких существующих программ в целях повышения их эф- фективности или изменения их назначения. Часто бывает полезным внести изменения в суще- ствующие меры в рамках системы социальной поддержки. В некоторых случаях изменение правил или принципов управления программой может значительно повысить ее результативность. Чтобы достичь этого, программа должна быть адекватно приспособлена к нуждам бедного населения кон- кретной страны. • Создание новой программы. Часто возникает желание создать новую программу социальной поддер- жки, особенно если основной риск или источник бедности не устранены. Несмотря на то что в таких случаях есть веское основание для создания программы, ценность новой программы нужно взвесить, принимая во внимание другие возможные способы использования средств. Желание создать новую программу в целях решения проблемы, которую не смогли решить другие, малоэффективные програм- мы, бывает заманчивым, но в таких ситуациях нужно особенно тщательно все взвесить. Иногда внедре- ние новой программы является оправданной мерой, например, когда расширение небольших программ, 334 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ реализуемых на местном уровне, приводит к снижению их эффективности, однако во многих случаях запуск новой программы вместо устранения недостатков прежней в долгосрочной перспективе может повлечь большие расходы. Факторы, которые вынудили реформировать прежнюю программу или за- труднили ее реформирование, могут со временем оказать воздействие и на новую программу, в резуль- тате чего в стране будут действовать две малоэффективные программы. Более того, ни та, ни другая программа не будут иметь возможности достичь полной экономии на масштабах деятельности. • Замена или закрытие существующих программ целиком. Это бывает целесообразным в случае неэффективности программ, невозможности их изменения или в случае если они предназначены для групп и рисков, не являющихся приоритетными. Чтобы оправдать такой шаг, государству обычно приходится продемонстрировать, что средства (а иногда и сотрудники и структура) будут задейство- ваны в какой-либо другой программе, преследующей во многом схожую цель. В таблице 9.7 приведены примеры недавнего реформирования программ социальной поддержки. УТВЕРЖДЕНИЕ ПЛАНА ДЕЙСТВИЙ Цель плана действий состоит в том, чтобы обеспечить достижение среднесрочных и долгосрочных целей путем проведения немедленных и промежуточных мероприятий. План должен, по меньшей мере, содержать подробную информацию о: (1) мероприятиях, необходимых для перехода от статус-кво к цели, (2) необходи- мых средствах, (3) временнóм графике и (4) назначении ответственных лиц. Полезной может также оказаться информация о других факторах, таких как способы консультирования заинтересованных сторон и показа- тели реализации программы, которые необходимо утвердить. Многие вопросы, с которыми сталкиваются в ходе разработки плана действий, в целом характерны для этого процесса. Случается, что план требует многократной доработки. Например, первая общая версия плана может вклю- чать такой пункт, как «реформирование программы общественных работ». В более подробной версии плана следует проработать составляющие реформы, такие как «внесение исключений в закон о минимальном разме- ре оплаты труда», «разработку карты бедности» и «создание руководства по удельным затратам на инструменты и материалы с соответствующей региональной корректировкой». Третья версия должна содержать подробное описание необходимых мероприятий по принятию законов или сбору данных для руководства по удельным за- тратам. По мере добавления подробного описания последовательных этапов действий, могут возникнуть несоот- ветствия между целями, средствами и сроками реализации программы. Важно выявить эти несоответствия, чтобы устранить их. Различная детализация этапов деятельности удобна для разных пользователей плана. Листовки для распространения среди населения могут, например, содержать только общие цели и минимум деталей, в то вре- мя как непосредственным исполнителям плана понадобится значительно более подробная информация, если они ставят задачу продолжать реализацию программы и, особенно, если они сталкиваются с необходимостью координировать действия многочисленных офисов. Подробная разработка плана также является важным спосо- бом удостовериться, что цели, обозначенные в главной версии плана, достижимы на практике. Объем необходимых средств можно определить несколькими способами, при этом начальные единов- ременные инвестиционные потребности и ежегодные регулярные расходы нужно указать отдельно. Каждый способ должен соответствовать конкретному бюджетному конверту. Может пригодиться подробное описание необходимых административных ресурсов (на персонал, обучение, оборудование, текущую деятельность). Даже если их финансовая стоимость окажется небольшой по сравнению с выплатами по программе, на полу- чение этих ресурсов может уйти много времени, например, если потребуется массовое обучение, выполнение новых задач в целях найма новых сотрудников или переоборудования рабочих мест или же создание баз дан- ных и административных систем с нуля. Выявление особых потребностей позволяет определить мероприятия, необходимые для их удовлетворения, и этапы реализации программы. Поскольку в реализацию программ социальной поддержки вовлечено множество участников, крайне важным шагом является назначение ответственных за каждое действие. Нет возможности назначить ответст- венным одного-единственного человека, поскольку, например, за решение всех вопросов, касающихся сферы образования, будет ответственно министерство образования. Будет так же неясно, например, кто несет ответст- венность за такие межсекторные действия, как выполнение оценки воздействия в рамках программ социальной помощи по меньшей мере раз в пять лет, если это не обозначить отдельно. Слежение за ходом реализации программы и обеспечение технической поддержки может быть поручено единому центру принятия решений, находящемуся, как правило, в министерстве планирования или финансов или в канцелярии премьер-министра, хотя многим учреждениям придется самим проводить оценки своих собственных программ. Более того, в реа- лизацию многих отдельных программ вовлечено множество участников, таких как центральное министерство 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 335 ТАБЛИЦА 9.7. Примеры недавних реформ, разделенных по типу мероприятий Тип реформы Страна Год Деятельность Улучшение отдель- Аргентина 2005 Переход от программы чрезвычайных социальных выплат главам домохо- ных программ зяйств «Jefes de Hogar» к программе страховых пособий на обучение «Seguro de Capacitacio´n», представляющей собой новый подход в сфере трудоустрой- ства, рассчитанный на среднесрочную перспективу. Эфиопия 2005 Переход от программы продовольственной помощи, ориентированной на по- мощь бедным к эффективной программе общественных работ, дополненной выплатами тем, кто не способен работать. Добавление новых Колумбия 2000 Создание программы ОДТ «Familias en Accio´n». важных программ Индия 2007 Расширение в масштабах страны системы гарантий трудоустройства. Лесото 2004 Формирование универсальной системы социальных пенсий. Слияние несколь- Бразилия 2004 Слияние программ «Bolsa Escola», «Bolsa Alimentaça˜o», «Carta˜o Alimentaça˜o» ких программ и «Auxilio Ga´s» в программу «Bolsa Familia». Ямайка 2001 Слияние программы талонов на продукты питания, программы помощи без- домным и государственной помощи в программу PATH. Замена одних про- Армения 1999 Замена 26 программ категориальных адресных выплат единой программой грамм другими семейных пособий на основе косвенных показателей. Эквадор 2003 Замена программ «Bono Solidario» и «Beca Escolar» программой «Bono de Desarrollo Humano», характеризующейся большим охватом населения, бо- лее высоким уровнем «щедрости» и более точными средствами выявления нуждающихся. Грузия 2007 Замена большинства существующих, фрагментарных программ социальной помощи единым пособием для бедных, выделяемым на основе косвенной проверки нуждаемости. Мексика 1997 Замена ряда программ натуральной помощи продуктами питания и программ ценовых скидок программой «PROGRESA». Сокращение суб- Бразилия 2002 Отмена субсидий на газ и создание программы «Auxilio Ga´s». сидий и создание программ Индонезия 2006 Снижение субсидий на топливо и создание программы денежных трансфертов. Ямайка 1984 Отмена субсидий на продовольствие и создание программы талонов на про- дукты питания. Румыния 1997 Замена субсидий на отопление и коммунальные услуги адресными сезонными пособиями на отопление. ИСТОЧНИК: авторы. и его региональные отделения, муниципалитет, неправительственная организация и общественные группы. Стоит отметить, что донорские организации играют важную роль в реализации некоторых программ социаль- ной помощи и могут быть вынуждены предпринять некоторые действия, чтобы провести желаемые реформы. Задача распределения обязанностей в плане действий заключается в том, чтобы гарантировать, что каждое действие выполнено полностью и что не было упущений по причине того, что участники не знали о своих обязанностях. Такое распределение может также выявить сложность процесса или возможные синергии, при которых, например, несколько участников могут проводить общие, а не обособленные, консультации. ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРОГРАММ Все программы реформирования сталкиваются с определенными вызовами. В данном разделе мы обсудим общие элементы, связанные с финансовыми ограничениями, политической приемлемостью и админи- стративными ресурсами. Многие технические проблемы, сопровождающие особые типы программ или их особые функции, обсуждались более подробно в главах 3–8. 336 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Различным видам реформ противостоят различные проблемы. Каждая новая программа создает новых победителей среди получателей пособий и исполнителей программы, так что вопрос политической под- держки может оказаться простыми, а вот получение необходимых финансовых средств – сложным делом. Построение новых систем потребует административных ресурсов, однако внедрение новой программы с нуля может в техническом плане оказаться легче, чем объединение или трансформация нескольких существующих систем. И наоборот, закрытие программ сложно в политическом смысле, но относительно легко с финан- совой и административной точки зрения. При реформировании существующей программы придется стол- кнуться с вызовами как политического, так и технического характера, но можно избежать финансовых про- блем. К созданию новых программ социальной помощи прибегают чаще, чем к их реформированию или закрытию частично из-за того, что это легче выполнить. Финансовые ограничения Любой план действий должен укладываться в бюджетные рамки, что означает, что любая новая программа или предлагаемая реформа должна быть финансово осуществимой. Это может показаться очевидным фак- том, однако многочисленные стратегические инициативы, в большинстве своем безрезультатные, не учли проблем финансовой устойчивости. Первым шагом в определении приемлемых действий является оценка потенциальной стоимости программы. В таблице 9.8 приведен яркий пример оценки стоимости программ, явившийся частью раз- работки стратегии социальной защиты Пакистана (Government of Pakistan, 2007). Целью оценки было выдвижение вариантов для обсуждения с целью получения поддержки расширению системы социальной поддержки. В части стратегии, которая касалась системы социальной поддержки, предлагалось увеличить расходы на адресные программы социальной поддержки с 11,3 млрд пакистанских рупий в 2004 г. (0,2% ВВП) до 35,8 млрд пакистанских рупий к 2010 г. (0,63% ВВП), что должно было привести к увеличению охвата социальными программами с 10% населения в 2004 г. до 24% к 2010 г., или с 2,6 до 6,2 млн до- мохозяйств. Предлагаемое увеличение финансирования приблизило бы Пакистан к среднему уровню расходов в регионе. ТАБЛИЦА 9.8. Оценка ежегодных затрат и ожидаемого охвата населения в предложенном пакете реформ системы социальной поддержки, 2006–2010 гг., Пакистан Текущая ситуация Цели: минимальные требования (2003/04 фин. год) Программы Число Число Стоимость (млрд Стоимость (млрд получателей получателей пакистанских пакистанских пособий (тыс. пособий (тыс. рупий) рупий) домохозяйств) домохозяйств) Денежные трансферты 10,0 2069 18,0 3150 Zakat Program – программа пожертвований 5,9 800 5,9 800 (денежные и иные трансферты) Программа продовольственной помощи 4,0 1250 2,2 700 Программа помощи детям (программа н. д. н. д. 8,8 1300 обусловленных денежных трансфертов) Пилотные программы, такие как программы 0,1 10 1,1 350 детских пособий и программы по трудоустройству Программы общественных работ н. д. н. д. 15,0 2110 Программы школьного питания 0,7 500 1,6 800 Услуги социальной помощи (инвалидам, 0,6 50 1,2 100 незащищенным детям) Общий объем социальной помощи 11,3 2610 35,8 6160 ИСТОЧНИК: Government of Pakistan, 2007. ПРИМЕЧАНИЕ: н. д. – нет данных. 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 337 Учитывая структуру бедности и уязвимости населения, стратегия предлагала введение новой програм- мы обусловленных денежных трансфертов за счет переориентации части расходов, затрачиваемых на необу- словленные денежные выплаты, и новых программ общественных работ, которые помогли бы наиболее бед- ным домохозяйствам повысить уровень доходов и сделать их более стабильными. Среди вероятных выгод предложенной реформы можно выделить более высокий и стабильный доход для бедных и обездоленных домохозяйств, повышение уровня продовольственной безопасности (разнообразия, качества и количества по- требляемых продуктов питания), значительное увеличение числа детей, зачисляемых в школу, посещающих и оканчивающих ее, снижение уровня детского труда и миграции населения из сельской местности в города, более жизнеспособное сельское хозяйство и умеренное сокращение неравенства по доходам. В ходе оценки финансовой устойчивости предложенной стратегии авторы тщательно изучили различные бюджетные возможности для необходимых программ социальной помощи. Несмотря на то, что предложенное увеличение расходов на адресные программы весьма существенно, оно начинается с низкого уровня: совокупные затраты на социальные страхование и помощь составляли менее 0,5% ВВП в 2003/2004 фин. году и всего 3% от суммы расходов на оказание поддержки бедному населению, как намечено в Стратегии борьбы с бедностью. Об- щее увеличение затрат составило бы лишь небольшую часть согласованного увеличения расходов на борьбу с бед- ностью с 4,25% в 2005 г. до 6,49% к 2010 г. Часть расходов на реализацию стратегии оплачивалась бы из средств, освободившихся после отказа от ненужных программ и трат и переориентирования некоторых программ. Бюджет должен учитывать пороговый уровень включения в программу и ставки пособий. Если программа не располагает достаточным объемом финансовых средств, чтобы охватить всех тех, кто соответствует установ- ленным критериям, нарушается принцип справедливости «по горизонтали» и снижается степень прозрачности, в то время как служащие, ведающие приемом лиц, имеющих право на пособие, получают исключительную власть над теми, кто имеет право участвовать в программе, создавая, таким образом, возможности для коррупции. Важно также продумать возможные сроки реализации программы, например, не нацелена ли програм- ма на борьбу с кризисом и, по вероятности, не будет ли она значительно урезана или закрыта через пару лет. Однако, как обсуждалось в главе 3, многие подобные программы продолжают функционировать и после кризисов, потому что их адресной группой являются не временно бедные, а хронически бедные, и поэтому программы оставались востребованными и после того, как кризис отступал. Даже программы, созданные для помощи тем, кто оказался среди временно бедных в результате ковариационного шока, могут продолжать су- ществовать после того, как действие крупного ковариационного шока ослабевает, и разработчики программы начинают осознавать, что существуют идиосинкразические шоки, которые порождают временную бедность, и поэтому может быть полезной уже постоянная программа в помощь пострадавшим. В качестве альтернати- вы, программу можно сохранить по менее оправданным в техническом отношении, но все-таки веским при- чинам, например, потому что закрытие программы или увольнение чиновников, которые руководят ею, может быть политически непопулярным шагом. Важно тщательно изучить вопрос определения временных рамок программ, с самого начала намерева- ющихся функционировать на постоянной основе, таких как программы социальных пенсий. Иногда государ- ства создают программы для помощи очень старым гражданам, которые предоставляют скромный дополни- тельный доход и поэтому являются приемлемыми, тем не менее, два фактора могут со временем потребовать увеличения их бюджета. Во-первых, в результате демографических изменений все большее число людей до- живают до глубокой старости, что вызывает предсказуемый рост числа получателей пособия, в случае если параметры программы остаются неизменными. Во-вторых, что вероятно более важно, государство может по- чувствовать политическое давление с целью увеличить ставку пособия или понизить возрастной порог права на получение пособия. С подобным столкнулись в Маврикии, а в Лесото разработчики программ предсказы- вают такую же траекторию развития их новой социальной пенсионной программы. Политическая приемлемость Реформы, которые в одних случаях проводятся с относительной легкостью, в других ситуациях могут по- казаться невыполнимыми. Перечисленные ниже обстоятельства являются наиболее благоприятными для осуществления реформ или по меньшей мере некоторых типов реформ. • Когда случается крупный кризис, как, например, кризис, последовавший за распадом Советского Союза, Восточноазиатский финансовый кризис и «Кризис текилы», значительным изменениям подвергаются по- требности, средства и/или общественное отношение к перераспределению, а бездействие представляется неприемлемым. Обсуждение дальнейших действий, относящихся к системе социальной поддержки, по- чти гарантированно. Результатом таких процессов часто становится пересмотр всей системы и/или до- бавление простых программ, направленных на защиту бедного населения в период массовых потрясений. 338 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВСТАВКА 9.6. Коммуникационная стратегия: ключевой компонент реформы Что представляет собой коммуникационная стратегия? Коммуникационные стратегии определяют цели, адресные груп- пы и основные идеи, которые помогут достичь этих целей. Подготовка коммуникационной стратегии может включать в себя следующие элементы: • Оценку информационного климата в стране, особых потребностей программы, подлежащей реформированию, уровня информированности общественности и ее готовности принять реформу. • Список основных заинтересованных сторон, включая правительственных чиновников, парламентариев, журналистов, членов профсоюзов, членов профессиональных ассоциаций, работодателей и работников секторов, затрагиваемых реформой, а также членов социальных групп, на которые направлена реформа. • Программу развития навыков сотрудников пресс-служб, ведущих специалистов и ответственных исполнителей рефор- мы посредством проведения семинаров, создания устройств связи, обучения советников по связям со СМИ и специ- алистов по стратегическим коммуникациям, а также организации стажировок и образовательных поездок в страны, которые осуществили подобные реформы. • Список рекомендаций учреждению, руководящему реформой, как сориентироваться на пользователей сети Интернет, например, при помощи новостных писем и интерактивных веб-сайтов. Коммуникационная стратегия может также включать в себя следующие элементы: • Проведение кампании в СМИ с использованием рекламы на радио и телевидении, в печатных изданиях, статей в це- левых периодических изданиях и/или пресс-конференций. • Программу по развитию способности СМИ освещать конкретный вопрос, включающую проведение семинаров для журналистов, обеспечение СМИ базами данных и выплату вознаграждения за репортажи. • Программу проведения личных презентаций перед ключевыми заинтересованными сторонами по результатам семи- наров для законодателей, выступлений на конференциях и так называемых собраниях в мэрии для членов профсою- зов и широкой общественности. • Программу информирования потенциальных получателей пособий через организации, которым они доверяют, такие как школы и неправительственные организации. • Ряд механизмов обратной связи: формальные и неформальные консультации с заинтересованными сторонами, мони- торинг СМИ и исследование фокус-групп и мнений, позволяющих должным образом скорректировать коммуникацион- ную стратегию или реформу. Описанная выше коммуникационная стратегия представляет собой относительно короткое, но интенсивное усилие, которое предшествует конкретной реформе и сопровождает ее. Она выходит за рамки обычной информационно-разъяснительной работы, которую стабильные программы проводят в целях информирования потенциальных участников об этих программах. Она носит разовый характер, в то время как информационно-разъяснительная работа должна быть постоянной. • В «хорошие» периоды, когда разработчики программ с оптимизмом отмечают сокращение чи- сла потенциальных получателей помощи или возможность повышения качества обслуживания получателей пособий, условия могут быть благоприятными для проведения реформ, направлен- ных на создание более надежных методов обеспечения адресности или решение проблемы от- рицательных стимулов к труду. В такие периоды простые программы можно трансформировать в сложные. • Если в результате предложенных изменений небольшое число людей пострадает, например, при рас- ширении программы в период экономического роста, внесение изменений в систему может оказаться легко осуществимым. • Когда программа настолько плоха или дорогостояща, что ее дальнейшая реализация невозможна, изменения возможны, хотя и трудно осуществимы. Это относится к реформированию или замене некоторых программ общего субсидирования энергии и продуктов питания. • В случае, когда политические партии соглашаются с необходимостью проведения реформы и ее на- правленностью, это дает разрешение действовать, особенно в вопросе создания со временем структу- ры усовершенствованных программ. Похоже, именно это происходит в ряде программ обусловлен- ных денежных трансфертов в Латинской Америке. • В тех странах, где часто происходят изменения в составе правительства, реализация программ зависит от политики конкретного кабинета министров или даже отдельного министра. В таких условиях вне- дрение и прекращение программ или слишком частая потеря их значимости могут быть привычным делом для электората и получателей пособий, поэтому они не возражают против смены одной про- граммы на другую. Это приводит к скоплению множества фрагментированных, невнятных программ, 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 339 Зачем нужна коммуникационная стратегия? Эффективная коммуникационная кампания информирует общественность, создает доверие к реформе, нейтрализует критику, основанную на неправильном представлении о реформе, и повышает шанс завершения начатой реформы и реализации будущих реформ. Запуск новой реформы в отсутствие адекватной коммуникационной кампании является рискованным, как показано на примере попытки российского правительства за- менить натуральные субсидии льготным категориям граждан денежным эквивалентом 1 января 2005 г. В политическом отношении реформа осложнялась тем, что величина субсидий была большой и что они распространялись почти на по- ловину российского населения. Фискальная и квази-фискальная стоимость субсидий составила почти 6% ВВП. И хотя правительство осознавало, что субсидии были регрессивными, оно отказалось от попытки ориентировать их в большей степени на бедное население, опасаясь, что получатели, относящиеся к среднему классу, сорвут реализацию реформы, что еще в большей степени осложнит положение. По этой же причине правительство приняло решение о поэтапной реа- лизации реформы, начав с федеральных служащих и пенсионеров, составлявших одну треть всех получателей пособий. Предполагалось, что региональные власти монетизируют оставшиеся субсидии в более поздние неустановленные сроки. В условиях таких политических и экономических ограничений, план реформы был правильным. Правительство сделало выбор в пользу полной денежной компенсации, приняв во внимание средние параметры потребления получателей посо- бий и стоимость субсидируемых услуг. Реформа не отразилась на доходах среднего класса, увеличила доходы бедных слоев льготных категорий граждан, которые потребляли меньше субсидий, чем средний получатель, и сократили уровень субсидий для богатых категорий населения. (В России некоторым малоимущим гражданам предоставляют льготный ста- тус и наделяют их правом получения определенных субсидий. Субсидии распространяются не на всех граждан страны). Подробности о масштабах реформы и их возможных последствиях широко не обсуждались и не распространялись до того. Когда внезапно были произведены изменения. Спустя несколько дней после этого пенсионеры вышли на улицы Москвы, Санкт-Петербурга и еще нескольких крупных городов страны, протестуя против проведения реформы. Несмотря на то что федеральные льготы монетизировали с 1 января 2005 г. желающих проводить подобные реформы в регионах поубавилось. К концу 2005 г. из 89 регионов России только восемь решили монетизировать льготы. Что определяет цели и масштаб коммуникационных мероприятий? Сроки и масштаб проведения коммуникационных мероприятий могут различаться от расклеивания одного-единственного информационного постера или проведения одной пресс-конференции до всеобъемлющей многоэтапной коммуникационной кампании с большим бюджетом. Вот общепри- нятый список мероприятий, которые можно провести, с некоторыми бюджетными ориентирами, приведенными в скобках: организация тренинга для журналистов (100 тыс. долл. США); создание основы правительственной коммуникационной стратегии (150 тыс. долл. США); развитие коммуникационных возможностей, включающих в себя учреждение пресс-офи- са и набор сотрудников, обучение журналистов, проведение кампании в печатных и телевизионных СМИ, опрос общест- венного мнения, поддержание веб-сайта проекта, проведение шоу на радио, выпуск телевизионных новостей и мыльной оперы о реформе, покупка оборудования для новостного офиса, запуск и поддержка специализированного журнала, ор- ганизация выездного театра с представлением по теме проекта в деревнях (2,5 млн долл. США). Комплексные реформы, которые оказывают влияние на большие группы населения, противоречивы или которые необходимо реализовать в усло- виях, когда согласие может особенно дорого стоить реформаторам или обществу, могут обойтись обществу очень дорого. что не способствует последовательной реализации политики, но позволяет экспериментировать, по- рождая некоторые интересные возможности. Хотя обстоятельства могут облегчить или затруднить проведение реформ, и даже сделать его невозмож- ным, политические возможности не являются неизменным фактом. Разработчики программ могут повлиять на них. Разработка политически приемлемой реформы является искусством, при этом особенности реформ сильно зависят от обстоятельств. Мы можем поэтому предложить лишь общие приемы, которые, однако, могут пригодиться. При этом выбор каждого приема и относительное влияние каждого из них остается за ко- мандой, осуществляющей реформирование. • Обоснуйте необходимость реформы. Если люди понимают причину и степень необходимых из- менений, вероятность того, что они примут их, повышается. Если существующая программа или система малоэффективна, оцените ее (согласно описанию в главе 6), опубликуйте результаты и объ- ясните, насколько лучше будет новая программа. Проведите «агитационную» кампанию, используя подходящие условия и места проведения встреч, чтобы охватить все заинтересованные стороны: по- литиков и чиновников, представляющих все министерства, лиц, формирующих общественное мне- ние, неправительственные организации или сообщество сторонников реформ, получателей пособий отдельных программ и широкую общественность (вставка 9.6). • Измените правила программы таким образом, чтобы не создавать большее число проиграв- ших, чем необходимо. Например, когда в Шри-Ланке выдачу продуктов питания заменили продо- вольственными карточками, ставка пособия осталась прежней, изменилась лишь ее форма. В ходе ре- формы системы социальной помощи в США федеральное правительство ввело новые правила предъ- явления требований к работе, но бюджеты для штатов были установлены сроком на пять лет на уровне, 340 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ превосходящем предыдущий. Государственные учреждения изначально не потеряли в вопросах фи- нансирования и могли бы увеличить свободу действий в использовании этих средств, если бы сумели сократить число получателей пособий в ходе реализации реформ. Сильная экономика означала, что многие получатели социальной помощи легко нашли работу, что подтвердило правильность подхода к реформированию и увеличило бюджет социальной помощи штатов, который они могли использо- вать на реализацию инновационных программ. • Решите, стоит ли компенсировать потери пострадавших и в каком объеме. Если принято решение закрыть, сократить в объеме или реформировать какую-либо существующую программу, вероятно най- дутся люди, которые понесут потери. В результате, как уже говорилось, встает вопрос, стоит ли компенси- ровать эти потери и каким образом сделать это. Ряд программ денежных трансфертов был создан в каче- стве частичной компенсации потерь в результате сокращения или отмены субсидий на электроэнергию и коммунальные услуги. Их целью было компенсировать потери потребителям, входящим в нижнюю половину населения по распределению благосостояния. Повсюду правительства изменяли правила уча- стия в программах или последующих программах. Когда новые требования к кандидатам на получение помощи вступают в силу, те, на кого распространялись старые правила, иногда сохраняют это право, по меньшей мере на какой-то период. Когда, например, Эквадор отказался от программы «Bono Solidario» в пользу новой программы «Bono de Desarrollo Humano», престарелым получателям пособий в рамках пре- дыдущей программы, которые чуть-чуть не соответствовали новым критериям, позволили остаться в новой программе на год. Похожим образом, когда Грузия отказалась от обеспечения адресности по категориям насе- ления в пользу проверки по косвенным показателям, получателям пособий по предыдущей программе, не со- ответствовавшим новым критериям, разрешили сохранить право на получение пособий на определенный период времени. • Имейте надежные альтернативы. Если программа выступает в качестве компенсационной, такое обещание нужно держать. Убедительность должна присутствовать не только в момент объявления плана реформы, но и должна сохраняться в первые месяцы осуществления выплат. Когда в 1980 г. в Замбии правительство представило программу выдачи продовольственных карточек как часть па- кета реформирования цен на маис, оно не сумело сформировать бюджет и управлять денежными средствами достаточно умело, чтобы обеспечить немедленную денежную компенсацию карточек розничным торговцам. Когда торговцы столкнулись с задержками выплат со стороны правительства, они отказались принимать продовольственные карточки от населения и доверие к программе было полностью утрачено. Административные ресурсы Ключевую роль в определении административных возможностей программы играют вопросы о том, ка- кие ресурсы необходимы и где их разместить. Эта проблема, как и другие, должна решаться на уровне как отдельной программы, так и всей системы социальной помощи. На уровне отдельной программы не существует единого стандарта необходимых ресурсов. Реали- зация новых программ, особенно созданных в чрезвычайных ситуациях, часто происходит в условиях неразвитой административной структуры, которая проводит отбор получателей пособий, а также осу- ществляет платежи, минимальный мониторинг и аудит. Зрелые программы, функционирующие на по- стоянной основе, имеют более совершенные структуры; развитые механизмы работы с населением; си- стемы периодической ресертификации права на получение пособия; устоявшиеся системы подачи жа- лоб и апелляций; а также значительно более развитые механизмы мониторинга и отчетности, возможно включающие стимулы, основанные на показателях результативности. Программы различаются по своей сложности: программы общих пособий на детей или социальных пенсий можно легко сравнить с про- граммой обусловленных денежных трансфертов на основе проверки нуждаемости или программой об- щественных работ. Уровень завершенности или сложности программ также отличается в зависимости от страны: в странах с более низкими административными возможностями и доходами системы будут простыми и менее развитыми. На уровне всей системы желательно иметь орган, который может вести наблюдение за функциониро- ванием системы, поддержанием баланса, развитием сотрудничества между ведомствами и создавать синергию программ и т. д., однако это редко достигается. В ходе создания новой программы ее разработчики выбирают между различными организациями, которые могли бы управлять программой, при этом каждый вариант имеет свои достоинства и недостат- 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 341 ТАБЛИЦА 9.9. Варианты институционального размещения центров управления программами социальной помощи Вариант Преимущества Недостатки Уровень программы В министерстве соци- • Часто является обычным местом • Министерства социального обеспечения ального обеспечения размещения. часто имеют недостаточные административные ресурсы и низкий уровень политического влияния. • Может легко позволить программам пользоваться общими структурами обеспечения адресности, проведения мониторинга, осуществления выплат и т. д. • Может облегчить долгосрочное развитие и баланс программ, если реализацию большинства программ осуществляет одно министерство. В администрации пре- • Часто имеют современные • Может перегрузить работу зидента или премьер- административные системы и более высокий институциональной структуры. министра уровень заработной платы, что способствует • Может оказаться сложнее предотвратить улучшению работы. политическое вмешательство в деятельность • Может обеспечить программе политическую или идеи программы или сохранить поддержку при поиске партнеров. преемственность на протяжении нескольких электоральных циклов. В отраслевом мини- • Позволяет интегрировать действия • Приводит к дублированию систем стерстве по регулированию спроса и предложения обеспечения адресности и их аналогов в целях увеличения пользования услугами. на уровне различных министерств и программ. • Затрудняет координирование помощи и обеспечение справедливого и достаточного распределения объединенного пакета помощи по всем программам, но не создает серьезных отрицательных стимулов. В муниципалитете • Имеет хорошие возможности для работы • Может привести к отсутствию механизмов помощи малоимущим справедливости «по горизонтали», если нет и удовлетворения жалоб и т. д. централизованного финансирования. • Может быть особенно полезным • Приводит к необходимости управлять в обеспечении того, чтобы программы вопросами обеспечения стимулов общественных работ были хорошо к эффективной деятельности, если интегрированы в системы по развитию осуществляется централизованное инфраструктуры. финансирование. • Может привести к значительной степени вариативности в реализации программы Уровень системы В кабинете министров • Является обычным местом размещения. • Может быть настолько высоким уровнем, что приведет к поверхностному выполнению программы, не обеспечив требуемого технического уровня. В специальном техни- • Может оказать значительную поддержку • Может вызвать смешение ролей. ческом секретариате и повысить результаты. • Может перегрузить работу институциональной структуры, особенно если роль секретариата утрачивает свою важность в результате смены правительства или приоритетов, но не отменяется полностью. В министерстве пла- • Может быть подходящим местом для • Разделяет ответственность по реализации нирования размещения функций, которые могут одной программы и делает механизмы использоваться различными программами подотчетности менее четкими. в различных отраслях. ИСТОЧНИК: авторы. 342 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ки (табл. 9.9). Среди целей, относящихся к размещению центра управления программой, можно выде- лить следующие: надо разместить центр программы там, где ею будут хорошо управлять; надо использо- вать институциональные ресурсы, которые уже существуют, а не дублировать их; надо разместить центр программы там, откуда ее легче координировать с другими программами. Иногда эти цели противоречат друг другу. Большинство программ социальной помощи обычно размещают в министерствах социаль- ной помощи, однако часто они оказываются слабее в техническом и политическом плане, чем другие организации, поэтому иногда правительства размещают программы в других учреждениях, это особенно касается программ чрезвычайной помощи или программ, которые новое правительство представляет как образцовые.Очень часто административные ресурсы одной программы размещаются в нескольких ведомствах. Некоторые функции выполняются на разных уровнях власти, и часто программы пытаются использовать преимущества существующей структуры путем разделения полномочий между ведомст- вами, как на основе сотрудничества, так и на контрактной основе. Важно проследить, что все стороны взаимодействуют друг с другом. В разделе 3 главы 6 обсуждаются вопросы, касающиеся передачи раз- личных функций в управление ведомств, находящихся на различных уровнях власти; в разделе 4 главы 4 рассматривается роль центрального учреждения и его местных подразделений в обеспечении адресно- сти; в разделе 4 главы 5 поднимаются вопросы, связанные с передачей платежных функций и, наконец, в главе 6 обсуждается мониторинговая деятельность и особенно мониторинг, основанный на оценке эффективности, что исключительно важно в случае, когда в управлении программой задействованы различные ведомства. 9.6. Как часто следует пересматривать стратегии в отношении системы социальной поддержки? Последние два десятка лет были ознаменованы расширением мер по оценке, мониторингу и пониманию природы бедности, а также по созданию эффективных политических инициатив по борьбе с ней, вклю - чая систему социальной поддержки. Этот шаг стал возможным благодаря большей доступности данных обследований домохозяйств, расширению компьютерных возможностей и увеличению открытого до - ступа к микро -данным. Этому способствовало участие международных организаций в создании в разви- вающихся странах потенциала анализа бедности и уязвимости, а также роли существующих мер поли- тики в отношении систем социальной поддержки. По мере постоянного участия программ социальной поддержки в реализации политики по сокращению бедности с начала 1990-х гг., они становились все более развитыми. Методы по выявлению бедных, требующие переработки большого объема данных, та- кие как проверка по косвенным показателям или составление карт бедности, появились благодаря этим успехам и предоставили в распоряжение государств инструменты замещения более дорогих программ обеспечения помощи по категориям населения на программы с более эффективными методами обеспе- чения адресности. В развивающихся странах продолжают работать над усовершенствованием планов и реализации программ социальной поддержки. Требования к росту эффективности программ социальной поддержки повышаются, при этом особый акцент правительства, финансисты, неправительственные организации и широкая общественность делают на предоставлении отчетов, достижении результатов и ясной демон- страции воздействия программ посредством его строгой оценки. Все эти меры требуют проведения регу- лярных обзоров сектора социальной помощи, так как предыдущие стратегии устаревают вследствие появ- ления новых проблем и приоритетов, по мере того как продвижение в решении первой части проблемы выявляет следующий блок вопросов или просто потому, что государства нашли более эффективный спо- соб решения старых проблем. На вопрос о том, когда конкретно надо осуществить широкий обзор политики социальной помощи, для стран, не имеющих стратегии развития в данном секторе, ответ один – «немедленно»! То же самое касается стран, рассматривающих возможность внедрения новых программ или существенным образом меняющих комбинацию программ. Для большинства других стран, имеющих детальную стратегию, оценки и обзоры стратегии социальной помощи следует проводить по меньшей мере каждые пять-десять лет. В период между подобными оценками желательно проводить оценку отдельных программ. Несмотря на меньший размах, оценки отдельных программ составляют основу большинства реформ в секторе соци- альной помощи. Они помогают приспособить программы социальной помощи к изменяющимся условиям посредством постепенного развития плана программы и конкретных действий. 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 343 Примечания 1. Использование исследований на основе выборки для сравнения уровней бедности различных подгрупп населения в разное время может привести к неверным результатам. Данный тип сравнения эффективен для показателей, не изме- няющихся во времени, например, половой принадлежности или численности возрастной когорты людей, родившихся в 1965–1970 гг. По отношению к другим показателям, например, сельскому населению, рассматриваемые изменения будут отражать не только изменения в уровне благосостояния исходной группы, но и изменения в ее составе. В слу- чае если в период между обследованиями в составе группы происходят серьезные изменения, например, в результате массового переезда домохозяйств из сельской местности в города в период высокой миграции, данные об изменении уровня бедности могут быть результатом процесса переезда, а не отражением реальных изменений в уровне благо- состояния исходной группы. Например, в ходе обследования могут быть получены данные о росте уровня бедности в сельских районах. Это может произойти как в результате снижения доходов сельских жителей, так и из-за миграции более состоятельных семей из села в город. 2. В ходе нескольких исследований были сделаны попытки сопоставить сравнимые цифры в ряде программ. Грош (Grosh 1994) приводит информацию о 26 программах в Латинской Америке. Линдерт, Скоуфиас и Шапиро (Lindert, Skoufias, and Shapiro 2006) рассматривают 14 программ, также в странах Латинской Америки. Коуди, Грош и Ходдинотт (Coady, Grosh, and Hoddinott 2004) приводят в своих приложениях информацию об административных расходах в нескольких программах, но они обнаружили, что источники сильно отличаются в отношении используемых методов, поэтому обоснованные сравнения невозможны. Кальдес, Коуди и Малуккьо (Caldés, Coady, and Maluccio 2006) приводят итоги трех латиноамериканских программ обусловленных денежных трансфертов и предлагают полезный метод их разделе- ния по программной функции. Теслюк и его соавторы (Tesliuc and others, ) применяют этот метод к шести программам в странах Европы и Центральной Азии. Кроме того, мы располагаем различными оценками отдельных программ. 3. Этот раздел основан на работе Кудуэльи и ее соавторов (Coudouel and others 2002) и Гроша (Grosh 1995). 4. В странах Африки, расположенных к югу от Сахары, число детей, зачисляемых в начальную школу, выросло с 49% в 1991 г. до 68% в 2006 г. (World Bank 2008e). Средний уровень плохого питания, определяемый по показателю веса в определенном возрасте среди детей младше пяти лет, составлял 27% в 2006 г (World Bank 2008e) и имеет тенденцию к дальнейшему увеличению (De Onis and others 2004). 344 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Приложение: Административные расходы в зависимости от типа программы % от всех Регион Страна Год Программа Источник затрат Программы денежных и квази-денежных выплат Европа и Цент- Албания 2004 Программа экономической помощи 7,2 Tesliuc and others (в пе- ральная Азия Ndihme Ekonomika чати) Армения 2006 Программа помощи бедным семьям 2,2 Болгария 2004 Программа минимального гарантиро- 9,9 ванного дохода Болгария 1992/93 Детские пособия 5,6 Coudy, Grosch and Hoddinott (2004) Киргизская 2005 Программа единого ежемесячного 9,3 Tesliuc and others (в пе- Респ. пособия чати) Литва 2004 Программа социальных пособий 6,5 Румыния 2003 Программа гарантированного мини- 9,8 мального дохода Латинская Аме- Гондурас 1992 Талоны на продукты питания для се- 12,0 Grosh (1994) рика и Карибс- мей с женщинами во главе кий бассейн Гондурас 1992 Bono Materno Infantil 6,0 Ямайка 1992 Программа талонов на продовольствие 10,0 Мексика 1992 Tortivales 12,0 Венесуэла 1992 Школьные завтраки 4,0 Ближний Вос- Йемен 2001 Фонд Социальной Помощи 8,5 Coudy, Grosch and ток и Северная Hoddinott (2004) Африка Южная Азия Шри-Ланка 1982 Программа талонов на продовольствие 2,0 Castan˜eda (1998) Страны Африки Намибия 1993/94 Пенсия по старости 9,5 Coudy, Grosch and к югу от Сахары Hoddinott (2004) Замбия 2005 Пилотная система социальных де- 16,6 Devereux and others нежных выплат (2005) Медианное значение 8,9 Среднее значение 8,2 Программы обусловленных денежных трансфертов Латинская Аме- Бразилия 2003 Bolsa Familia 12,3 Lindert, Skoufias and рика и Карибс- Shapiro (2006) кий бассейн Колумбия 2000/4 Familias en Accio´n 10,5 Lindert, Skoufias and Shapiro (2006), World Bank (2006a) Доминиканская 2006 Solidaridad 5,9 республика Эквадор 2005 Bono de Desarrollo Humano 4,1 Ямайка 2004/5 PATH 13,0 Мексика 2003 PROGRESA/Oportunidades 6,0 Lindert, Skoufias and Shapiro (2006) Перу 2006 Juntos 11,6 World Bank (2006a) Южная Азия Бангладеш 2002 Программа стипендий на начальное 4,0 Ahmed (2005) образование Пакистан 2005/6 Программа помощи детям (пилотная) 6,7 World Bank (2006k) Медианное значение 6,7 Среднее значение 8,2 Освобождение от оплаты услуг (льготы) Латинская Аме- Колумбия 1992 Кредиты на образование 21,0 Grosh (1994) рика и страны Карибского бас- Коста-Рика 1992 Освобождение от платы за обучение 16,0 сейна в университете Ямайка 1992 Кредиты на образование 30,0 9. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ 345 % от всех Регион Страна Год Программа Источник затрат Латинская Аме- Белиз 1992 Освобождение от платы за медицин- 0,4 рика и страны ские услуги Карибского бас- Доминиканская 1992 Освобождение от платы за медицин- 3,6 сейна Республика ские услуги Медианное значение 16,0 Среднее значение 14,2 Программы, связанные с выдачей продуктов питания Латинская Аме- Боливия 2003 Программа школьного питания, ВПП 55,5 Lindert, Skoufias and рика и Карибс- Shapiro (2006) кий бассейн Бразилия 1997 Programa Nacional de Alimentacio´n 28,9 Escolar Колумбия 2003 Программа школьного питания, ВПП 20,5 Доминиканская 2003 Программа школьного питания, ВПП 9,4 Республика Сальвадор 2003 Программа школьного питания, ВПП 46,2 Гватемала 2003 Программа школьного питания, ВПП 14,0 Гондурас 2003 Программа школьного питания, ВПП 30,1 Никарагуа 2003 Программа школьного питания, ВПП 38,3 Lindert, Skoufias and Shapiro (2006) Чили 1992 Программа дополнительного питания 6,0 Grosh (1994) Коста-Рика 1992 Продовольственные пакеты для де- 9,0 тских садов Proyecto Materno-Infantil Доминиканская 1992 12,3 республика Ямайка 1992 Nutribuns 6,8 Перу 2005 Программа школьного питания, ВПП 19,2 WFP (2006a) Перу 1992 Programa de Alimentacion y Nutricion 22,0 Grosh (1994) para Familias de Alto Riesgo Мексика 1992 Leche lndustrializada Compania 28,5 Nacional de Subsistencias Populares Южная Азия Бангладеш 2001 Программа развития по формированию 10,0 Ahmed (2005) доходов уязвимых групп населения Страны Африки Бенин 2005 Программа школьного питания, ВПП 37,2 WFP (2006a) к югу от Сахары Малави 2005 Программа школьного питания, ВПП 35,8 Мали 2005 Программа школьного питания, ВПП 52,0 Медианное значение 22,0 Среднее значение 25,4 Общественные работы Латинская Аме- Аргентина 2004 Jefes de Hogar 1,6 Lindert, Skoufias and рика и Карибс- Shapiro (2006) кий бассейн Боливия 1992 Фонд чрезвычайной социальной по- 3,5 Grosh (1994) мощи A Trabajar Urbano Перу 2002–3 23,0 Chacaltana (2003) Ближний Вос- Марокко 1990s Promotione Nationale 6,0 World Bank (2001g) Al- ток и Северная Baseir (2003) Африка Йемен 2003 Вторая программа общественных 3,7 Al-Baseir (2003) работ Южная Азия Бангладеш 2001 Программа поддержки сельского 24,0 Ahmed (2005) хозяйства Медианное значение 4,9 Среднее значение 10,3 ИСТОЧНИК: авторы. ПРИМЕЧАНИЕ: WFP = Всемирная Продовольственная Программа (ВПП). ГЛАВА 10 Приспособление систем социальной поддержки к различным условиям КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Не существует единого рецепта для всех систем социальной поддержки, поскольку потребности и возмож- ности зависят от конкретной ситуации. От места к месту меняются как комбинации программ, так и способы реализации отдельных программ. Формирование программ социальной поддержки в странах с низким доходом сопровождается самым жест- ким выбором приоритетов. Эти программы обычно нацелены на смягчение наиболее тяжелых лишений, на попытки защитить домохозяйства от невосполнимых потерь, и на оказание помощи домохозяйствам, вкла- дывающим средства в развитие своих детей. Системы социальной поддержки должны строиться на основе ряда программ, функционирующих достаточное долгое время, чтобы использовать их для развития необхо- димых институциональных ресурсов. Отдельные программы могут быть при этом относительно простыми. Системы социальной поддержки в странах со средним доходом могут стремиться охватить все целевые группы населения и учесть все мотивации для социальной помощи, однако они обычно концентрируют уси- лия на помощи хронически бедным людям. Отдельные программы могут быть достаточно совершенными, но все же инновационные методы обычно не распространяются на все программы данной страны, в которых они могли бы с пользой применяться. Системы социальной поддержки, созданные вслед за экономическим кризисом или перед подъемом цен на продовольствие, обычно ставят перед собой две главных задачи: защитить доходы граждан и помочь им избежать невосполнимых утрат материальных средств и человеческого капитала, а также способствовать сохранению политического консенсуса относительно политических мер, необходимых для преодоления кри- зиса. В таких ситуациях быстрое наращивание масштабов программ является трудно выполнимым, поэтому часто возникает необходимость идти на компромиссы в части отбора получателей помощи, совместимости стимулов и структуры подотчетности. Такие компромиссы нужны значительно реже в случае, если страна имеет базовую программу, которую при необходимости можно модернизировать и расширять, чем в том случае, когда все приходится начинать с нуля. Ключевая роль системы социальной поддержки в стране, которая пережила стихийное бедствие, заключается в том, чтобы помочь семьям избежать невосстановимых потерь, которые могут последовать за преодолени- ем пика катастрофы как таковой. Результативная система социальной поддержки должна рассматриваться в качестве дополнения к основным мерам по защите средств существования людей, реконструкции и восста- новлению утраченных ресурсов. Опять же нужно помнить, что с учетом трудностей быстрого наращивания масштабов программ, страны, располагающие готовыми системами социальной поддержки, которые мож- но быстро модифицировать, способны лучше оказывать услуги социальной помощи после природных ката- строф. Этим странам может потребоваться приспособить процедуры помощи к последствиям катастрофы, а по окончании чрезвычайной ситуации вернуться к нормальному режиму работы. В отношении политических реформ системы социальной поддержки могут играть две взаимосвязанные, но в некоторой степени отдельные роли. С одной стороны, они могут помочь бедным возместить утраты, понесенные в процессе реформ, а с другой стороны, способствовать формированию политической терпи- мости реформ. Некоторые программы, изначально ориентированные на временные политэкономические задачи, могут увеличиться до объемов, которые трудно поддержать в дальнейшем, и потому условия таких программ должны обязательно содержать четкое положение о порядке завершения их работы. Другие же программы с четкой ориентацией на борьбу с бедностью могут планироваться как постоянные, а потому должны изначально строиться как долгосрочные. Если они запускаются быстро, им все же нужно пройти долгий период организационного развития и совершенствования процесса работы. сновная цель данной главы – показать принципы применения основных программ плана системы со- О циальной поддержки в различных ситуациях. Поскольку не существует единого рецепта для работы системы социальной поддержки, в главе 9 мы советовали, как создать систему, обозначив основные про- 346 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 347 ВСТАВКА 10.1. Программы социальной поддержки в Восточной Европе: от централизованного планирования – к вступлению в ЕС В условиях плановой экономики распределение доходов было относительно равным, медицинские услуги и образование бесплатным, рынки жилья в высшей степени контролируемыми, а на многие основные товары предоставлялись субсидии. Щедрые пенсии обеспечивали доход престарелым людям, а тех, кто нуждался в специализированной помощи, размещали в специальных учреждениях. Система социальной поддержки не нуждалась поэтому в учете разницы доходов или особых потребностей населения. Ключевую роль в определении благосостояния семьи играло число детей. По этой причине выплата детских пособий занимала центральное место в системе социальной поддержки, пособия были существенными и всеобщими. С переходом от плановой к рыночной экономике изменились многие элементы системы. Появилась открытая безработица, резко выросло неравенство доходов, были отменены ценовые субсидии, в некоторых случаях доступ к медицинским услугам и образованию уменьшился или стал платным, а реальная стоимость пособий на детей уменьшилась. В самом начале пере- ходного периода бедность носила масштабный характер, но часто была относительно неглубокой или временной. По мере осуществления реформ и восстановления экономического роста общий уровень бедности сократился, но не все выиграли в одинаковой мере, в результате чего возникли очаги хронической и глубокой бедности. Эти изменения потребовали ока- зания двух новых видов помощи: пособий по безработице и социальной помощи, основанной на учете нуждаемости. Это потребовало политической поддержки и выделения дополнительных средств, чтобы управлять этими новыми программами, которые начали осуществляться наряду со все еще важными программами детских пособий. После вступления в Европейский Союз, эти страны противостоят теперь новым вызовам в политике социальной помощи. Законодательство, связанное со вступлением в ЕС не распространяется на сферу социальной помощи, и в нем используется открытый метод координации с целью гармонизации социальной политики, ставящей перед собой амбициозные цели по со- кращению бедности и увеличению социальной интеграции. Меры не носят обязательный или всеобщий характер, но способ- ствуют обеспечению минимального гарантированного дохода (всем резидентам, а не только гражданам стран-членов ЕС) и проведению дополнительных мер по активизации рынка труда. Упор на социальную гармонизацию выдвигает на первый план необходимость для стран – кандидатов в члены ЕС лучшей интеграции меньшинств и реинтеграции тех групп, о кото- рых раньше заботились в специальных учреждениях. ИСТОЧНИК: Sipos and Ringold, 2005. цедуры формирования программ и элементов политики в зависимости от страны. В разных странах по- требности различны и обычно есть множество способов их удовлетворения. В данной главе мы сделаем шаг навстречу конкретности и определенности в обсуждении различных типов ситуаций и того, как они влияют на создание целесообразной системы социальной поддержки и ее реализации, а также приведем примеры различных ситуаций. Подходящая политика социальной поддержки отличается не только от места к месту, но и меняется со временем в рамках одной страны по мере изменения ситуации. Хорошей иллюстрацией тому является опыт стран, вступающих в Европейский союз (вставка 10.1). На примере каждой страны мы отображаем общие условия, используя одну и ту же систему диагно- стики: оценку потребностей, обзор возможностей каждой программы в отдельности и системы социаль- ной поддержки в целом. Затем мы обсуждаем, каким образом может быть построена система социальной поддержки. Это относится не только к комбинированию программ (программы денежных выплат или натуральные выдачи продовольствия), но также и к отдельным деталям программы. Например, должно ли пособие социальной помощи быть денежным или натуральным в виде продуктов питания? Должно ли право на получение пособия подтверждаться в ходе проверки нуждаемости или проверки по косвенным показателям? Какие защитные меры должны использоваться для ограничения отрицательных стимулов к труду? Эти различия являют собой пример того, как стоит приспосабливать систему социальной под- держки к различным условиям. 10.1. Системы социальной поддержки в странах с очень низким уровнем дохода на душу населения Идею о том , что системы социальной поддержки являются важной составляющей экономической по - литики в странах с низкими доходами , начали осознавать совсем недавно, поэтому в вопросах практи- ческой реализации она еще находится в относительно зародышевом состоянии. Даже после осознания этой идеи , деятельность систем социальной поддержки сопровождается жестким отбором приорите - тов того, как использовать ограниченные ресурсы , которые характерны для выбора экономической политики в таких странах . Тем не менее, ряд весьма бедных стран все же делают многообещающие успехи. 348 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ОБЩАЯ СИТУАЦИЯ В странах с очень низкими доходами уровень уязвимости высок. Такие страны характеризуются крайне низким уровнем ВВП в расчете на душу населения, составляющим порядка 300–600 долл. США в год, а уровень бедности в них превышает 40%. Экономический рост идет медленными темпами, при этом вероятность сокращения бедности очень мала. Подобную ситуацию можно наблюдать в таких странах, как Чад, Эфиопия, Малави, Мали, Непал и Нигер. Многие страны с очень низкими доходами не имеют выхода к морю, обладают ограниченной инфраструктурой, имеют многочисленное население и страда- ют от недостатка природных ресурсов. Основные вызовы, которым противостоят эти страны, включают в себя низкую производительность труда в натуральном сельском хозяйстве и недостаток рабочих мест вне сельского хозяйства. Системы социального страхования на основе взносов имеют весьма ограниченную роль по причине малого размера формального сектора. В более крупных странах с очень низкими дохода- ми можно наблюдать более активный экономический рост, но, несмотря на это в них проживает основная часть беднейшего населения, часто сосредоточенного в определенных социальных группах или в конкрет- ных географических зонах, как, например, в случае с Бангладеш, Индии, Кении, Уганды и Вьетнаме. Помимо того, что для стран с очень низкими доходами характерны массовая бедность и недостаток мате- риальных ресурсов, население таких стран в высшей степени уязвимо перед идиосинкразическими и ковари- ационными шоками. Традиционные неформальные стратегии управления рисками на уровне общин обычно неэффективны в борьбе с массовой бедностью и часто дают сбой в результате воздействия крупных и/или повторных ковариационных шоков. Ресурсы Общие государственные ресурсы в таких странах слабы во многих отношениях, включая механизмы управления, подотчетности, логистики и финансирования. Программы социальной поддержки не спо- собны использовать преимущества других систем в такой степени, в какой это делают программы в других странах: обследования домохозяйств в целях проведения диагностики нуждаемости, на основе которых можно совмещать мониторинг отбора получателей помощи и оценку, окажутся устаревшими, гражданские регистры и личные документы неполными, базы данных по уплате налогов и доходам будут слишком огра- ниченными для использования в системах обеспечения адресности, а банковские и почтовые банковские системы будут охватывать только городское население и поэтому будут неприемлемыми для использования в качестве механизмов осуществления выплат. Системы социальной поддержки Большинство стран с очень низкими доходами имеют минимальные системы социальной поддержки, фи- нансируемые государством, обычно располагающие слишком скудными ресурсами, чтобы оказывать воздей- ствие, а также простейшими административными системами. Объем государственных средств крайне огра- ничен, особенно если учесть разнонаправленные требования к их использованию на другие основные виды услуг. Страна, чей уровень ВВП на душу населения составляет 500 долл. США в год, а общая доля налоговых сборов находится на уровне 10–15% ВВП (World Bank, 2007r), может рассчитывать всего на 50–75 долл. США на человека в год на осуществление всех государственных функций от борьбы с недостатком питания до обеспе- чения школьных нужд, улучшения материальной инфраструктуры, повышения производительности сельского хозяйства и выполнения других услуг. В целом, семьи, противостоящие идиосинкразическим шокам или отно- сящиеся к особо уязвимым группам населения, могут рассчитывать на весьма скромную помощь. Финансиро- вание программ помощи бедным, а в особенности тем, кто противостоит ковариационным шокам, обычно яв- ляется донорским, поэтому вопрос управления донорами является крайне важным. Странам следует заручиться долгосрочными обязательствами по предоставлению средств со стороны доноров, разработать всего несколько постоянных программ и направлять помощь через эти программы в целях создания и сохранения организаци- онных ресурсов, чтобы добиться экономии на масштабе. Несколько стран с очень низкими доходами, такие как Бангладеш, Индия и Шри-Ланка, осуществили про- граммы социальной поддержки за счет внутреннего финансирования и/или во многом решили проблемы управ- ления донорами, что способствовало продолжительному существованию программ. Лучшие из этих программ обладают многими, хоть иногда и не всеми, свойствами добросовестной практики, как например, Система гарантии трудоустройства штата Махараштра и Программа выдачи продуктов питания в обмен на получение образования в Бангладеш, хотя эффективность многих других программ могла быть повышена за счет их реформирования и улучшенной реализации. 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 349 Потенциальная роль систем социальной поддержки Огромные потребности и ограниченные ресурсы, характерные для стран с очень низкими доходами, вызыва- ют необходимость жесткого выбора приоритетных целей и пристального внимания к реализации программ. В этих странах социальные программы должны концентрировать усилия, что они обычно и делают, на обес- печении дополнительного дохода беднейших слоев населения, чтобы избежать невосполнимых потерь чело- веческого капитала или средств существования. Даже эти программы нацелены на оказание помощи самому бедному населению, а не всем без исключения гражданам, проживающим за чертой бедности. Финансиро- вание программ по предотвращению ковариационных шоков может осуществляться с перерывами, но почти всегда является донорским. Программы по борьбе с идиосинкразическими шоками и предоставлению услуг социальной помощи не разработаны в достаточной степени и испытывают недостаток финансирования, по- этому неформальный сектор стремится поддержать их любым доступным способом. Программы и их реализация Выбор часто останавливают на программе общественных работ – и потому что она способствует созданию или поддержанию крайне необходимой инфраструктуры, и потому что в ней можно участвовать по само- выбору. Реализация сезонной программы в сельских районах может помочь семьям пережить голодный сезон, а более масштабные программы могут использоваться для борьбы с последствиями засухи или на- воднений. Программы помощи городскому населению могут пригодиться в случае, если нестабильные цены на потребительские товары угрожают экономике города кризисом. Программы общественных работ используют труд в целях развития инфраструктуры, например, дорог, оросительных систем или канали- зационных сетей, что в свою очередь помогает повысить производительность труда. В странах с очень низкими доходами программы общественных работ могут быть очень трудоемкими, а рабочие могут быть объединены в традиционные строительные или рабочие бригады. В дополнение к программе общественных работ самым бедным могут выплачиваться небольшие посо- бия, возможно сезонные. Из-за трудностей с точным определением различных степеней бедности, программа может оказывать помощь различным категориям граждан, например, вдовам в Южной Азии, сиротам в ЮАР, а также инвалидам в любой стране. Кроме того, может использоваться обеспечение адресности на базе об- щин, а общины часто сами оказывают помощь этим группам населения, даже если это не является требовани- ем программы. Несколько стран с низкими доходами недавно провели проверки по косвенным показателям для выявления бедных, но их результаты еще не ясны. Когда вопрос заходит о плохом питании, страна должна создать сильную программу обеспечения пи- тания, в рамках которой может оказаться полезной выплата пособия. Адресной группой для этой программы будут беременные и кормящие женщины, а также дети в возрасте до двух лет, потому что именно на такую возрастную группу программы питания могут оказать наибольшее воздействие. Если позволяют средства, освобождение от платы за медицинские и образовательные услуги для несколько большей части населения может способствовать защите или формированию человеческого капитала. Чем больше масштаб программы, тем более важную роль играет создание максимального числа связей со сферами здравоохранения и образо- вания, чтобы помимо борьбы с бедностью, программа обеспечивала формирование человеческого капитала. Двадцать, если не больше, стран Африки, расположенных к югу от Сахары, занимаются разработкой предложений и пилотных проектов новых систем социальных выплат. Мы надеемся, что в ближайшие годы мы увидим пусть скромные, но хорошо реализуемые программы во многих из них. А пока многие проблемы, с которыми сталкиваются системы социальной поддержки в странах с очень низкими доходами, можно рас- смотреть на примере Программу социальной защиты посредством развития производства (Productive Safety Net Program (PSNP), реализуемой в Эфиопии. ПРОГРАММА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПОСРЕДСТВОМ РАЗВИТИЯ ПРОИЗВОДСТВА В ЭФИОПИИ Начиная с середины 1980-х годов сильнейшие засухи и массовый голод являются неотъемлемой частью жизни населения Эфиопии 1. В 1999–2000 гг. 42,2% населения проживали ниже черты бедности, установ- ленной в стране, а 22,5% домохозяйств считались крайне бедными, при этом питательная ценность их рациона находилась ниже продовольственной черты бедности, составляя менее 1 650 килокалорий на че- ловека в сутки. Большинство бедных домохозяйств ведут натуральное хозяйство на маленьких участках деградированной земли. Изо дня в день им приходится противостоять голоду, чрезмерным лишениям и многочисленным источникам неопределенности. Климат в стране крайне изменчив. Изменчивость ко- личества осадков является одной из самых высоких в мире, а ведь колебания в количестве осадков обратно пропорциональны средним доходам населения: чем выше коэффициент изменения количества осадков, 350 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ тем ниже уровень потребления (World Bank, 2005d). Отсутствие дождей – это всего лишь один из рисков. Уязвимость бедного населения повышается также из-за рисков для здоровья от таких заболеваний, как ма- лярия и ВИЧ/СПИД , что загоняет многие тысячи людей в ловушку бедности. В результате, на протяжении более двадцати лет правительство Эфиопии вынуждено каждый год обращать- ся к международному сообществу с экстренной просьбой оказать продовольственную помощь. Такая ежегодная чрезвычайная помощь нацелена на удовлетворение продовольственных нужд домохозяйств, постоянно или вре- менно испытывающих недостаток продуктов питания 2. Даже несмотря на существенный объем гуманитарной помощи (около 265 млн долларов США в год), полученной в период с 1997 по 2002 год, и большое число спасен- ных жизней, ни разработчики программы, ни семьи-получатели не могли спрогнозировать получение помощи, которая часто приходила позже, чем было нужно. Задержки и неопределенности означали, что эффективное использование чрезвычайной помощи в общественных работах, на поддержку которых она была направлена, было невозможным, и поэтому она оказала несущественное влияние на защиту средств существования, предо- твращение ухудшения экологической обстановки, а также создание материальных ресурсов общин и сохранение ресурсов домашних хозяйств (материального или человеческого капитала). Таким образом, несмотря на крупные объемы помощи продуктами питания, продовольственная нестабильность оставалась на высоком уровне и носила хронический характер. В действительности же, хроническая продовольственная нестабильность продолжала ра- сти из-за постоянно повторяющихся засух, в то время как бедные семьи не могли справиться с их последствиями и становились все беднее. Еще одним последствием засух стала стагнация в сельском хозяйстве. Приняв во внимание эти недостатки режима помощи в чрезвычайной ситуации, правительство Эфиопии решило, что в целях поддержки домашних хозяйств, постоянно испытывающих недостаток продовольствия, и борьбы с некоторыми основными причинами продовольственной нестабильности, необходимо использовать альтернативный инструмент. В 2005 г. оно запустило новую Программу социальной защиты посредством раз- вития производства (the Productive Safety Net Program – PSNP), которая пришла на смену системе обращения за гуманитарной помощью в чрезвычайных ситуациях и стала основным инструментом оказания социальной помощи в стране. На сегодняшний день программа охватывает 234 района (из 692 существующих), население которых постоянно испытывает недостаток продовольствия. PSNP предоставляет средства домашним хозяйствам, постоянно испытывающим недостаток продовольствия, двумя способами: в виде заработной платы, выплачиваемой работоспособным гражданам, занятым на трудоемких общественных работах, и в виде прямых пособий домашним хозяйствам, состоящим из престарелых людей или других категорий нетрудоспособных. Комитеты общин принимают решение об участии в программе и выбирают какие семьи можно задействовать в общественных работах, а какие могут претендовать на необусловленные денеж- ные трансферты. Право на участие в программе имеют семьи, испытывающие недостаток продовольствия каждый год в течение трех месяцев на протяжении многих лет. Программа обеспечивает продовольственную поддержку участникам сроком до шести месяцев в году. PSNP привела к ряду реформ в программе общественных работ, направленных на повышение социальной ценности работ, а именно: 20% общих финансовых средств выделяется на нетрудовые факторы; обеспечен мно- голетний предсказуемый поток средств, что способствовало адекватному планированию и возможности осуществ- лять работы в сухой сезон, когда можно вести строительство; процессы планирования и отбор работ интегрирова- ны в планы развития районов. Планирование общественных работ инкорпорировано в планирование и строитель- ство водосборных бассейнов, с целью борьбы с сильнейшим ухудшением экологической ситуации и повышение доходов в сельском хозяйстве в долгосрочной перспективе. Несмотря на различные намечавшиеся проблемы, связанные с ограниченностью ресурсов, в 2006 г. PSNP осуществила порядка шести серий выплат, предназначенных для 7,3 млн получателей помощи. Общественные работы в рамках программы достигли широкого масштаба, превысив 172 млн человеко-дней в 2007 г. Большинство работ направлены на охрану почвы и воды (таблица 10.1). Работы уже принесли значительную пользу общинам в виде улучшения экологической обстановки. Например, водоохранные мероприятия и рациональное использо- вание воды привели к росту сельскохозяйственного производства и пополнению грунтовых вод, в результате чего высохшие родники снова стали наполняться водой. Кроме того, доходы общин начали расти вследствие огоражи- вания земель, а рынки, образовательные и медицинские услуги теперь стали для них доступнее. Обследование получателей помощи, проведенное в 2005 г., показало, что по субъективным и объективным показателям PSNP оказала значительное положительное влияние на их благосостояние. В ходе обследования выя- снилось, что трем из пяти получателей помощи не пришлось продавать свои вещи, чтобы купить продукты пита- ния в 2005 г., и согласно мнению 90% домохозяйств, это стало возможным благодаря их участию в программе. По- чти половина респондентов заявили, что они обращались за помощью в медицинские учреждения в 2005–2006 гг. чаще, чем в 2004–2005 гг.; 76% из них отнесли это на счет программы. Более трети опрошенных семей смогли от- править большее число детей в школу; 80% признали, что это стало возможным благодаря их участию программе. 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 351 В целях дальнейшего улучшения организа- ТАБЛИЦА 10.1. Примеры общественных работ, ционных ресурсов систем и их вывода на такой получивших поддержку по программе PSNP, 2007 г. уровень функционирования, который ранее был невозможен из-за разобщенности и временно- Проект Результат го характера программ, еще предстоит проделать Сооружение земляных насыпей (км) 482 542 большой объем работ. Также начата работа над механизмом внеплановых выплат, который пред- Сооружение насыпей из камня (км) 443 148 полагает использование дополнительных средств Сооружение и реконструкция прудов 88 936 на оказание помощи в пострадавших районах, где (количество) программа осуществляется в те годы, когда уровень Обработка ручьев (количество) 598 выпавших осадков особенно низкий. В дополнение к PSNP осуществляется более Ручное бурение колодцев (количество) 491 масштабная Программа продовольственной без- Восстановление земель (га) 530 опасности, которая нацелена на повышение уровня доходов домохозяйств при помощи грантов на пе- Сооружение небольших 2679 реселение, ряда мер, приносящих доходы семьям, ирригационных каналов (количество) и сбора поверхностных стоков. Домохозяйства, Подготовка участков 285 участвующие в PSNP, также имеют право на полу- под лесопитомники (количество) чение помощи в рамках других модулей Програм- Выращивание саженцев (количество) 301 778 607 мы продовольственной безопасности. Но, меры по обеспечению продовольственной безопасности, Посадка саженцев (количество) 12 883 657 которые финансируются донорскими организация- Сооружение сельских дорог (км) 8323 ми и которые выходят за пределы PSNP, до сих пор редко действуют согласованно с этой программой Содержание сельских дорог (км) 20 458 на местном уровне, а связи с основными видами об- Строительство школьных помещений 340 служивания в сельских районах, такими как торгов- (количество) ля и ветеринарные услуги, также очень слабы. Трансформация ранее существовавшей си- Строительство ветеринарных пунктов 71 (количество) стемы чрезвычайной помощи в программу PSNP выявляет многие проблемы, касающиеся работы Строительство центров обучения 119 систем социальной поддержки в странах с очень фермеров (количество) низкими доходами: ИСТОЧНИК: Food Security Coordination Bureau, 2007 • Программа предоставляет помощь согласно четкому основному принципу, в соответст- вии с которым средства следует использовать не только для спасения жизней, но и для обеспечения средств к существованию. Достигнутые к настоящему времени успехи программы демонстрируют, что это возмож- но даже в стране с очень низкими доходами. • Разработка структуры и планирование реализации программы сопровождались жестким выбором приоритетов. Даже если программа будет реализована в полном масштабе, она обеспечит социаль- ной помощью только около трети населения страны. Выбранные районы на самом деле являются беднейшими, но много бедных людей живет также и в других районах, не охваченных программой. Даже в районах, включенных в программу, право на получение помощи имеют немногие – а имен- но семьи, которым недостает продовольствия ежегодно в течение трех месяцев. Более богатые стра- ны вероятно могли бы охватить всех граждан, испытывающих недостаток питания, но в условиях бедной страны это неосуществимо. Кроме того, реализация программы была разделена на несколь- ко этапов. Во-первых, это призвано усилить значимость основной программы PSNP. Есть надежда расширить функции программы постепенно, хотя программные менеджеры и донорские органи- зации осознают, что невозможно осуществить все сразу. Поэтому, например, резерв для покрытия убытков в случае засухи был использован только на третий год работы PSNP. Правительство осоз- нало необходимость развивать модифицированную версию программы, нацеленную на оказание помощи фермерам-овцеводам, но решило сначала укрерить основную программу. Особое участие домохозяйств в получении сельскохозяйственных знаний, микрокредитной деятельности и дру- гих элементах более широкой программы продовольственной безопасности были запланированы, но остались нереализованными на первых этапах, до тех пор, пока не было налажено функциони- рование программ PSNP и продовольственной безопасности. 352 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Качественная реализация программы требует упорных и последовательных действий. К 2007 г. про- грамма достигла многих положительных результатов, положительными были и ранние оценки качества обеспечения адресности и воздействия программы, тем не менее, многое еще предстоит сделать для консолидирования реализации программы. Качественная реализация требует также гибкости и иннова- ционной деятельности. Например, в начале реализации программы правительство столкнулось с про- блемами, касающимися системы мониторинга. В это время оно разместило так называемые группы бы- строго реагирования в различных районах с целью выявить и решить проблемы, связанные с реализа- цией программы. Это помогло менеджерам понять, что идет хорошо, а что нет, и нужно ли вносить кор- ректировки в отдельных районах или на уровне всей системы. Между тем, план системы мониторинга был упрощен, и в настоящее время осуществляется пилотный проект по компьютеризации программы. • Важной частью реформы является перевод программы в многолетние рамки на основе финансирования многочисленными донорскими организациями, а не сохранение системы ежегодного обращения за чрез- вычайной помощью, в которой каждый донор финансирует отдельную программу. В дополнение к этому принято решение, что реализацией программы будут заниматься постоянно действующие правительствен- ные структуры, а не специальные группы по реализации программ, обычно используемые в финансируе- мых программах. Многолетние рамки и сокращение фрагментарности должны способствовать развитию намного более эффективных административных систем. Наличие многочисленных финансирующих ор- ганизаций также призвано обеспечивать программе гибкость, благодаря чему выход донора из программы или сокращение финансирования одним из доноров будет иметь не столь разрушительный эффект. 10.2. Системы социальной поддержки в странах со средним уровнем дохода на душу населения В странах со средними доходами проживает половина мирового населения и треть бедного населения земли. В этих странах существует много типов систем социальной поддержки, и в последнее время они много экспериментируют с оценкой, разработкой хороших планов и реализацией этих систем. Отдельные программы, а иногда и целые серии программ, реализуемые в некоторых странах с уровнем доходов выше среднего, приближаются к программам стран-членов ОЭСР в вопросах обеспечения адресности, заботы об обеспечении трудовых стимулов и оценки, а кроме того они в разумной степени « щедры ». В других странах существует скорее комбинация программ, а не интегрированная система социальной поддержки, и индивидуальные программы носят более фундаментальный характер. ОБЩАЯ СИТУАЦИЯ Под определение страны со средними доходами могут подходить страны, различающиеся по уровню развития, а часто характеризующиеся неравномерностью развития, а часто неоднородностью развития внутри отдельной страны. Доход на душу населения варьируется от 1000 долларов США в Азербайджане до 10000 долларов США в Антигуа и Барбуда. Индексы Джини варьируются от 0,28 в Украине до 0,58 в Уругвае. В последнее время темпы роста в странах со средними доходами были высокими – составив 3,7% в 1995–2000 гг. и почти 5% в 2001–2005 гг. Что касается масштабов бедности, в 11 странах со средними доходами более 40% населения живут менее, чем на 2 доллара США в день; в 12 странах менее 5% населения живут менее, чем на 2 доллара США в день. Многие другие страны со средними доходами имеют сильную экономику, но одновременно значительные «очаги бедности » в отдельных этнических группах и регионах (World Bank, 2007d, 2007r). Макроэкономические шоки характерны для многих стран, например финансовый кризис 1997 г. в Вос- точной Азии и его побочные эффекты, кризисы в России и Турции, а также повторные долговые и финан- совые кризисы в Латинской Америке. Эти шоки сказались на формировании политики социальной помощи, и многие из существующих программ были запущены именно в целях смягчения последствий кризисов. Ресурсы Программы социальной поддержки в странах со средними доходами обычно могут использовать преимуще- ства систем, созданных другими учреждениями в других целях. Национальные системы идентификации или гражданские регистры могут быть разработаны достаточно хорошо, чтобы использовать их в качестве главных идентификаторов лиц в рамках одной или нескольких программ; полезными могут оказаться системы нало- гообложения доходов и имущества, трудовые регистры и механизмы оплаты коммунальных услуг, а банков- ские системы или почтовые банки обычно достаточно развиты, чтобы обеспечить необходимые платежные 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 353 каналы. В этих странах обычно доступны данные для понимания причин бедности и уязвимости населения, а кроме того, могут быть доступны подробный анализ существующей социальной политики и, по меньшей мере, частичная оценка воздействия некоторых программ. Одна или две ведущие программы в каждой стране могут содержать в себе довольно совершенные инструменты обеспечения адресности, осуществления плате- жей, выдачи натуральных пособий, а также контроля за мошенничеством и ошибками, мониторинга и оценки. Системы социальной поддержки Большинство стран среднего дохода имеют частично реализуемые, но важные системы социальной поддержки, хотя они могут сильно отличаться в зависимости от страны. В странах Ближнего Востока и Северной Африки расходы на социальную помощь могут быть значительными, а основными инстру- ментами оказания помощи являются общие субсидии на продовольствие и часто на топливо. Во многих странах Латинской Америки давно проводится несколько усеченная « политика государства всеобщего благоденствия », когда основой системы социальной защиты является социальное страхование на основе взносов, связанных с формальным рынком труда , но одновременно существуют крупные неформальные сектора экономики. Поскольку половина всех рабочих и еще больше бедных людей заняты на работах в неформальном секторе и не охвачены системой социального страхования , они получают от нее мало помощи. Все большее число этих стран начинают развивать сферу социальной помощи государства все- общего благоденствия, создавая программы обусловленных денежных трансфертов. Некоторые страны ввели систему социальных пенсий, а еще несколько стран расширили системы медицинского страхова- ния и освобождения бедных от платы за услуги. Страны бывшего Советского Союза отказались от совет- ских « привилегий » на выдачу продуктов питания отдельным категориям граждан в пользу адресных со - циальных выплат и пособий на детей. Системы социальной поддержки, получившие содействие со сто - роны государства в странах Восточной Азии, пока не получили развития , поскольку эти страны в целях предотвращения бедности привыкли полагаться на высокие темпы роста экономики и поддержку семьи. Потенциальная роль систем социальной поддержки Совершенная система социальной поддержки охватывает хронически бедное население, людей, постра- давших в результате шоков, а также особо уязвимые группы населения. Немногим странам со средними доходами удалось обеспечить полный охват всех трех групп; в целом, наиболее развитыми являются про- граммы помощи хронически бедным гражданам. Страны со средними доходами относительно свободны в выборе того, каким образом выстраивать системы социальной поддержки. Их выбор зависит от начальных условий. Многие страны вводят системы целевых де- нежных выплат, чтобы удовлетворить нужды хронически бедных, но делают это по разным причинам: в Европе и Центральной Азии – чтобы заменить систему привилегий, не связанных с экономическими потребностями; в Латинской Америке и странах Карибского бассейна – чтобы противостоять разрушению государства всеобще- го благосостояния; и еще в нескольких странах, расположенных в других регионах мира – чтобы заменить суще- ственные неадресные субсидии на товары широкого потребления. Внимание к программам помощи уязвимым группам населения продолжает усиливаться в Европе и Центральной Азии, потому что унаследованная система официально оформленных услуг в сфере социальной помощи обеспечивала плохую заботу и была неприемле- мо дорогостоящей, а в других регионах – внимание направлено на ранее неудовлетворенные потребности. По- скольку все больше стран разрабатывают программы с крепкой основой, то когда ударит следующий кризис, уже будет на что опереться, но пока очень мало стран имеют заранее созданный четкий план управления кризисом. Программа социальной поддержки может включать в себя некоторые или все другие виды услуг для повы- шения социальной интеграции. Часто они не используются в должном объеме. Некоторые страны работают над тем, чтобы включить в программы этнические меньшинства или коренное население страны. Социальное обслу- живание инвалидов, пожилых людей, детей, испытывающих недостаток родительской заботы, и других подобных групп развивается, хоть и неравномерно. Страны Латинской Америки и Карибского бассейна разрабатывают про- граммы, направленные на обеспечения бедных и уязвимых групп граждан необходимыми документами, особен- но связанными с регистрацией рождения, брака, идентификацией личности, номерами социального страхования и/или регистрацией избирателей, чтобы помочь семьям в полной мере воспользоваться экономическими возмож- ностями и возможностями, предоставляемыми государственными программами. Программы и их реализация В последние годы страны со средними доходами активно занимаются внедрением инноваций в системы социальной поддержки, что помогает понять, что желательно осуществить и что именно осуществимо. 354 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Некоторые относительно более сложные и совершенные программы явно осуществимы, по меньшей мере при определенных условиях, а элементы наилучших программ следует внедрять в более широком масшта- бе, не только в разных странах, но особенно в разные программы в одной и той же стране, взяв за образец лидирующую программу социальной поддержки. Денежные выплаты в условиях стабильности стран со средними доходами играют более важную роль, чем в других странах, отчасти потому, что здесь возможны проверка нуждаемости и проверка по косвенным показа- телям, а также качественный отбор кандидатов, необходимый для увеличения размера выплат. Программы могут использовать один или несколько методов, чтобы удержать отрицательные стимулы к труду на низком уровне. На- пример, они могут повысить ставки пособий для семей с более высоким числом иждивенцев, добавить требование трудиться в сфере общественных услуг, работать, посещать какие-либо обучающие курсы или искать работу; или они могут ввести льготы на подоходный налог. В странах, где существуют, но при этом недостаточно используются развитые сети здравоохранения и образования, выплата пособий может зависеть от того, осуществили ли семьи необходимые профилактические мероприятия для своей собственной защиты, получили ли образование в сфере оказания медицинской помощи и/или отправили ли детей в школу. Денежные выплаты, основанные на проверке нуждаемости, могут распространяться на все возрастные группы или дополняться отдельными пособиями на детей или социальными пенсиями, возможно с использованием од- ного и того же административного аппарата. Страны с холодными климатическими условиями могут выплачивать сезонное пособие на отопление жилья, используя одни и те же административные ресурсы, но возможно повысив порог для его получения. В результате таких же процедур отбора кандидатов, однако с использованием других требований к уровню доходов, предоставляют доступ к субсидиям на медицинское страхование или льготы на ме- дицинские услуги. В странах, где в неформальном секторе экономики работает мало людей, а показатели макро- экономической стабильности высоки, денежные выплаты, основанные на проверке нуждаемости, могут вылиться в программу, служащую защитой не только от хронической бедности, но также и от различных потрясений. Программы общественных работ в странах со средними доходами следует выстраивать таким образом, чтобы учесть сложность инфраструктуры и крупные формальные рынки труда. Чтобы быть более адекватны- ми уровню инфраструктуры, такие программы обычно выбирают общественные работы под местным управ- лением и могут привлекать меньшее число рабочих, но использовать больше оборудования и/или больше материалов для осуществления более качественных или более сложных работ. В качестве альтернативы, рабо- чие руки могут использоваться для совершенно других видов общественной трудовой деятельности. Напри- мер, участники программы могут работать в парках, библиотеках, школах, больницах или оказывать помощь на дому пожилым людям и инвалидам. Обычно это подразумевает, что работники распределены по многочи- сленным учреждениям, а не объединены в большие рабочие группы на нескольких строительных площадках. В странах, где рынки труда в большинстве своем формальные, программы общественных работ иногда суб- сидируют трудоустройство в частные фирмы, обучение или поиск работы как трудовую деятельность. Такие программы, кроме довольно скромной цели немедленного получения дохода участниками программы, типич- ной для программ общественных работ, ставят также цель будущего роста их доходов. Все эти разновидности программы общественных работ значительно усложняют контроль за качеством трудовой деятельности, по- иск подходящих рабочих мест, оценку многочисленных целей и решение других подобных задач. СУБСИДИИ НА ПРОДУКТЫ ПИТАНИЯ В АРАБСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ ЕГИПЕТ: СТОЛЬ ЖЕ ДОЛГОВЕЧНЫ, КАК И ПИРАМИДЫ Египет являет собой пример страны, имеющей прочные системы субсидий и с трудом вносящей в них дол- госрочные изменения 3. Египет – страна со средними доходами, в которой ВВП на душу населения составляет 1250 долларов США, индекс Джини равен 0,35, а численность бедного населения достигает около 20%. Бед- ность существует здесь в легкой форме, поэтому случаи тяжелых лишений встречаются крайне редко. В то же самое время, многие семьи вплотную приближаются к черте бедности и рискуют стать бедными в результате воздействия небольших негативных шоков. Наиболее важными факторами, влияющими на бедность семьи, являются место проживания (в Верхнем Египте и сельскохозяйственных районах уровень бедности выше, чем в Нижнем Египте и в городах), низкий уровень образования главы семьи и занятость в сельском хозяй- стве и строительстве. Будучи нефтедобывающей страной, Египет стремится направить доходы от ресурсов на благо общества. Эта цель, равно как и традиция длительного пребывания одного правительства у власти, благоприятствует сохранению системы социальной поддержки, основанной на общих субсидиях. В перераспределении доходов ведущую роль играют энергетические субсидии, составив 8% ВВП в 2004 финансовом году. Самые высокие субсидии предоставляются на природный газ, дизельное топливо и сжиженный попутный газ. В 1980-е и начале 1990-х гг. правительство постепенно, но значительно повысило 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 355 цены на электроэнергию, а затем совсем не повышало внутренних цен в период с 1997 по 2004 гг. Не уди- вительно, что адресность субсидий не обеспечена должным образом: самый богатый квинтиль населения получает почти в три раза больше субсидий, чем самый бедный квинтиль. Более того, получение субсидий уменьшает стимулы к экономии энергии, что приводит к высокому уровню потребления, загрязнению окру- жающей среды и получению более низких доходов от экспорта. Египет, вероятно, являет собой образцовый пример использования субсидий на продукты питания, так как они преобладают в бюджете социальной помощи. Сегодня они составляют порядка 1,6% ВВП, в отличие от 0,12% ВВП, которые страна тратит на социальную помощь в ее более традиционном понимании. Расходы на Социаль- ный фонд составляют еще 0,16%. Правительство ввело систему субсидий на продукты питания в 1941 г. с целью предотвратить голод в стране во время Второй мировой войны. Оно не отказалось от этой системы полностью сразу же по окончании войны, но субсидии оставались на сравнительно низком уровне на протяжении 1960-х гг. Анвар Садат значительно повысил субсидии и расширил ряд товаров, на которые они распространялись, особен- но после 1977 г. Крупные политически сложные реформы 1980-х гг. ограничили выбор субсидируемых товаров, снизили бюджетную стоимость субсидий и улучшили качество процесса отбора получателей. Покупка сортов хлеба балади и шами, выпекаемых из двух сортов пшеничной муки, субсидируется неограни- ченно и значительно (скидка составляет 47–67% цены). Кулинарный жир, сахар, чай, топленое масло, бобы, чече- вица, рис и макаронные изделия субсидируются в ограниченных количествах, а скидка на них в большинстве слу- чаев ниже, чем на хлеб. В целом, все семьи имеют право на получение карточек на покупку субсидированных про- дуктов. Карточки могут быть зелеными (высокая скидка) или красными (низкая скидка). Красные карточки выдаются всем, кто соответствует любому из 18 установленных критериев. Из этих критериев, три нацелены на поддержку бедных, а именно: лиц, соответствующих критериям других адресных программ, разведенных домохозяек и рабо- чих с сезонной или временной занятостью в сельском хозяйстве. Все остальные критерии являются регрессивными, например, получателями помощи должны работать в государственном секторе или быть пенсионерами. Более 80% субсидий достается небедным семьям, а 25% бедных не получают помощи. Выгода от субсидий составляет около 8% расходов на потребление, и около 5% населения смогли выйти из состояния бедности благодаря программе. Недавний рост мировых цен на пшеницу перечеркнул сокращение затрат, достигнутое в результате предыдущих реформ, что еще раз подчеркивает сложность управления системами субсидий. Вопрос о реформировании египетской системы субсидий на продукты питания на протяжении многих лет остается на повестке дня международного сообщества: вносятся предложения о способах ее улучшения посредством изменения критериев на право получения субсидий, комбинации потребительских товаров и ве- личины субсидий на них, регионального отбора получателей субсидированного продовольствия и участия населения самоотбором через специальные продуктовые магазины и т. д. или о ее замене различными альтер- нативными мерами социальной помощи. Тем не менее, программа остается политически устойчивой и «дол- гоиграющей». Реформирование выглядит более вероятной альтернативой замене, но даже реформа легче осуществима технически, чем политически. Программа социальной поддержки неразвита и невелика. Она охватывает менее 12% бедного населения, а став- ки пособий относительно низкие, составляя, например, всего 8% прожиточного минимума для семьи, состоящей из двух взрослых и трех детей и проживающей в сельскохозяйственном районе Верхнего Египта. Программа имеет обычные административные ресурсы. Значительное сокращение общих субсидий на продукты питания и энергию потребуют более масштабной и лучше развитой программы социальной поддержки, возможно основанной на уже существующей программе или дополненной другими программами, которые еще предстоит определить. На примере Египта можно проиллюстрировать три основных урока политики социальной помощи. Первый урок состоит в том, сколь сложным может оказаться процесс реформирования, и особенно это каса- ется систем общих субсидий. Второй урок гласит, что не все расходы на оказание социальной помощи в оди- наковой мере эффективны или оправданы. Третий урок связан с парадоксом «яйца и курицы», т. е. проблемой, в которой трудно отделить причину от следствия, являющейся весьма типичной для программ социальной поддержки. Программа социальной поддержки невелика и долгое время играла незначительную роль в общей системе, поэтому государство не инвестировало средств в развитие ее административных ресурсов, а програм- ма не слишком убедительно демонстрировала свою эффективность. По этой причине она не рассматривается разработчиками программ и широкой общественностью как стоящая расширения или усовершенствования. БОЛГАРИЯ: ПОЛИТИКА СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ В СТРАНЕ, НЕДАВНО ВСТУПИВШЕЙ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ Болгария являет пример всеобъемлющей программы социальной поддержки, которая успешно включена в более широкую систему социальной защиты. 356 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Изменение системы социальной поддержки во времена перемен Болгария является страной средней величины со средними доходами с населением, насчитывающим 7,7 млн человек и ВВП составлял около 31 млрд долларов США в 2006 г. (приблизительно 79,05 млн долл. США по паритету покупательной способности) (World Bank 2007r). ВВП на душу населения составил 4 тыс. долл. США по официальному обменному курсу и 10 тыс. долл. США по паритету покупательной спо- собности. Частично благодаря наследию социалистического прошлого страны и ее сильной политике в сфере перераспределения доходов, уровень неравенства в стране ниже среднего; индекс Джини составил 0,3 в 2003 г. Масштабы перераспределения доходов весьма велики. Доходы государства составляют порядка 40% ВВП и используются на финансирование широкого ряда государственных программ, особенно в сфе- рах здравоохранения, образования, социальной защиты и инфраструктуры. Ключевой проблемой в сфере социальной защиты, с которой пытается справиться Болгария, является недостаточный уровень пенсий, выплачиваемых престарелым, безработным и бедным людям. Пожилые люди составляют около 17% насе- ления (в 2005 г.), численность бедных в стране находится на уровне 14% (в 2003 г.), а уровень безработицы достигает 12% (в 2006 г.) Система социальной защиты состоит из трех основных категорий программ: (1) программы социального страхования, включая пенсии и пособия, покрывающие такие риски, как потеря кормильца, болезнь и инвалид- ность, а также пособия по беременности; (2) пассивные и активные действия на рынке труда; (3) программы соци- альной поддержки. Программы социальной защиты перераспределяют большую долю ВВП и охватывают зна- чительную часть населения. В 2005 г. расходы на социальную защиту составили 10,5% ВВП или приблизительно четверть всех государственных расходов. Охват системой социальной защиты был чрезвычайно широким: 76% населения получали те или иные пособия в 2003 г. напрямую или косвенно, через других членов семьи. 87% насе- ления в самом бедном дециле получали какую-либо денежную помощь. Около 90% расходов на социальную за- щиту покрывают пенсии и пособия по безработице, в то время как на программы социальной помощи приходятся остальные 10%, что равно 1,2% ВВП. Стержнем системы социальной поддержки являются пять программ, нацеленных на оказание помощи ма- лообеспеченным и нуждающимся семьям. Основные программы включают в себя Программу гарантированно- го минимального дохода – ГМД, осуществляющую денежные выплаты малообеспеченным семьям, чей доход ниже определенного уровня; пособие на электроэнергию, выплачиваемое малообеспеченным семьям в отопи- тельный сезон; семейное пособие, выплачиваемое согласно Закону о поддержке рождаемости (Birth Promotion Act) и включающее в себя детские пособия, пособие по уходу за ребенком и пособие по родам для незастра- хованных семей; социальные выплаты и натуральные выдачи продуктов питания инвалидам, которые вклю- чают также пособия на медицинские услуги и транспортные расходы; а также социальное обслуживание и со- циальные учреждения. Участие в программе ГМД, получение пособий на электроэнергию и детских пособий возможно по результатам проверки нуждаемости. Временная программа общественных работ осуществляется с 2003 г. с целью вывести на рынок труда трудоспособное население, длительное время получающее пособия в рамках программы ГМД. Основная роль программ социальной поддержки заключается в том, чтобы устранить пробелы в охвате бедняков программами социальной защиты, а также помочь получателям пособий вернуться на рынок тру- да или получить доступ к основным видам обслуживания. Например, программа ГМД охватывает только 20% населения в наиболее бедном дециле, несмотря на то, что каждый представитель этого дециля имеет право на участие в программе. Остальные представители этого дециля охвачены другими программами социальной защиты, а именно: пособиями по безработице и пенсиями (включая социальные пенсии), уровень «щедрости» которых выше, чем пособий в Программе ГМД. В относительном выражении, расходы на социальную помощь составляют только 2–3% общих государственных затрат. Государственные учреждения и их роль Планирование и реализация трех программ социальной поддержки, основанных на проверке нуждаемос- ти, осуществляется централизованно. Министерство труда и социальной защиты формулирует и контро- лирует политику, реализуемую Агентством социальной помощи через 28 региональных и 272 муници- пальных дирекции. В основе административных систем трех программ лежат одинаковые процедуры, хотя критерии отбора и уровни выплат различаются. Кандидаты на получение пособий обязаны предоставить в местную дирекцию социальной поддержки подробную информацию, включая справки о доходах и иму- ществе. Информацию проверяют в ходе собеседования, домашнего визита и проверок, осуществляемых совместно с другими учреждениями, включая налоговые инспекции, бюро по трудоустройству, учрежде- ния социального страхования и другие федеральные и муниципальные учреждения. 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 357 Переосвидетельствование проводят ежегодно, а получатель пособия несет ответственность за инфор- мирование местной дирекции социальной поддержки об изменениях, происшедших в период между про- верками. Платежи осуществляются наличными ежемесячно, большая часть перечисляется непосредственно на банковский счет получателя, а остальная часть выплачивается в местных дирекциях социальной помощи. Результаты перераспределения доходов Программа социальной поддержки отличается хорошими результатами, особенно программа ГМД (таб- лица 10.2): около 50% выплат предназначается представителям самого бедного дециля населения. Уровень ошибочного исключения низкий. Уровень « щедрости » программы достаточно высокий: она обеспечивает наиболее бедный дециль почти половиной доходов. Административные расходы программы умеренные и составляют 10% общих расходов программы. Уроки, извлеченные за 20 лет экономических преобразований В последние два десятка лет Болгария осуществила крупный сдвиг в экономической системе, отказав - шись от социалистической модели развития в 1989 г., преодолев тяжелый переходный период , продлив- шийся до 1997 г., и затем вступив в эру подъема и стабилизации экономики. В начале 1990-х годов в эко - номике страны произошел сильный спад , во -первых , из-за утери традиционных экспортных рынков в странах бывшего Советского Союза , и во -вторых , из-за нерешительности в отношении реформ , что привело к глубочайшему экономическому и финансовому кризису 1997 г. 4 В период с 1990 по 1997 год , в течение шести из восьми лет в стране наблюдался отрицательный экономический рост, результатом чего явилось падение ВВП на 40% по сравнению с допереходным периодом. В 1997 г. в ответ на кризис правительство провело всеобъемлющую экономическую реформу, которую поддержали международ- ные финансовые институты и другие сторонники развития страны и которая включала в себя общую либерализацию торговли и цен; реформирование социального сектора ; реструктуризацию финансо - вого, предпринимательского, сельскохозяйственного и энергетического секторов, включая разукрупне - ние государственных предприятий. Затем в стране начался период стабильного экономического роста , темп которого в среднем составлял 5% на душу населения в год. В январе 2007 г. Болгария стала членом Европейского союза . В начале переходного периода уровень бедности в Болгарии был низким. Затем он начал расти, сначала медленно, затронув 5,5% населения к 1995 г., а затем быстро, в результате чего к началу кризиса 1997 г. бед- ными были уже 36% населения (World Bank, 1999a). Позже уровень бедности непрерывно снижался, опустив- шись до 12,9% к 2001 г. и уже до 10% к 2003 г. (C. Tesliuc, 2004) 5. Эти изменения общего уровня бедности стали отражением изменений в структуре бедности. На пике кризиса бедность затронула большое число трудоспо- ТАБЛИЦА 10.2. Результаты адресного отбора получателей помощи в программе ГМД, Болгария, 2003 г. «Щедрость» (пособие как доля Квантиль Доля участников (%) Доля пособий в доходах (%) потребления домохозяйств, участвующих в программе) Сельская Сельская Сельская Всего Город Всего Город Всего Город местность местность местность Самый бедный квинтиль 8 7 10 58 57 58 47 41 54 2-й квинтиль по уровню 3 2 4 19 19 18 21 21 21 бедности 3-й квинтиль по уровню 2 1 3 14 11 17 16 14 17 бедности 4-й квинтиль по уровню 0 0 1 3 2 5 14 6 17 бедности Самый богатый квинтиль 1 1 0 7 11 1 12 13 9 Всего 3 2 4 100 100 100 35 31 39 Самый бедный дециль 13 11 15 47 44 50 54 50 60 ИСТОЧНИК: Tesliuc and others (forthcoming). ПРИМЕЧАНИЕ: Потребление домохозяйств представляет собой среднее значение для конкретной группы. Разделение на квантили основано на уровне потребления на одного члена домохозяйства. 358 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ собных взрослых граждан, имеющих хорошее образование и трудовые навыки. В послекризисный период возросшие доходы и пенсии помогли большинству трудоспособного и пожилого населения выйти из состо- яния бедности, в результате чего остальное бедное население сконцентрировалось в этнических меньшинст- вах, прежде всего среди цыган, и в сельскохозяйственных районах. Большой разрыв в уровне благосостояния цыган и остальной части населения вывел этот вопрос на ведущий план внутриевропейской и региональной политики (Ringold, Orenstein, and Wilkens, 2005). Современная система социальной защиты представляет собой комбинацию старых и новых программ, кото- рые постоянно реформируются в ответ на изменения в социальных нуждах и возможностях более эффективного предоставления социальных выплат и услуг. Некоторые из этих программ были унаследованы от социалистическо- го периода, например, системы пенсий и семейных пособий. Другие программы были добавлены позже, напри- мер, пособия по безработице, которые ввели в 1990-е гг. чтобы удовлетворить потребности рыночной экономики, а также программы социальной поддержки, основанной на нуждаемости. До 1991 г. система гарантии занятости выступала в качестве основного механизма социальной помощи. Социальная поддержка играла сравнительно небольшую роль и осуществлялась посредством ограниченного числа программ помощи нетрудоспособному населению, а именно: пожилым людям и инвалидам. Вместе с экономической реструктуризацией и реформами конца 1990-х гг. система социальной защиты расширилась, охватив программы социальной поддержки, которые непосредственно помогали домохозяйствам справляться с новыми рисками со стороны бедности и безработицы (вставка 10.1). Программа ГМД была введена в 1992 г., а пособия на электроэнергию в 1995 г. Кризис 1997 г. стал поворотным моментом не только для экономической политики, но также и для поли- тики с сфере социальной помощи. Первым ответом на кризис стало расширение тех программ социальной под- держки, которые имеют наиболее точные процедуры отбора получателей помощи – это Программа ГМД и по- собия на электроэнергию, – а также рост ставок пособий. В то время проблема отрицательных стимулов к труду почти не вызывала озабоченности, а деятельность программ была продиктована необходимостью максимально быстро и эффективного обеспечить защиту от бедности. Правительство смогло быстро отреагировать на кри- зис, потому что в его распоряжении уже было несколько рабочих программ, которые оно могло расширить. После преодоления кризиса правительства одно за другим проводили реформы, которые способствовали по- вышению результативности и эффективности системы и программ социальной поддержки. В 1997 г. Программа ГМД и пособия по электроэнергии были консолидированы в рамках одного ведомства и использовали в работе похожие процедуры, за исключением критериев получения права на пособие и ставок пособий. В 2002 г. право на получение детских пособий в рамках общей программы, запущенной в 1986 г., стало основываться на проверке нуждаемости и зависеть от зачисления детей в школу. Программа детских пособий использовала те же самые адми- нистративные процедуры и институциональные рамки, что и программа ГМД и программа пособий на электро- энергию. После 2000 г., с ростом экономики, все чаще в политических дебатах стали поднимать вопрос о зависимос- ти от пособий. В ответ на это правительство ввело временную программу общественных работ, описанную выше. Другой эксперимент правительства в попытке создать более эффективную политику социальной помощи ока- зался менее успешным, а именно: меры по децентрализации финансирования Программы ГМД. С 1998 по 2003 гг. правительство экспериментировало с различными формулами распределения затрат между центральной и мест- ной властью. В 1999 г. система распределения затрат потребовала 50% взноса со стороны центрального правитель- ства и 50% – со стороны местных властей, однако эта попытка привела к появлению задолженности по выплате пособий, а также к частичным выплатам, потому что некоторые власти на местах не внесли своей доли. К концу 1999 г. задолженность достигла 10% всех причитающихся выплат. В 2002 г. правило распределения расходов было изменено в сторону увеличения доли центрального правительства до 75% и уменьшения доли местных властей до 25%, но несмотря на это задолженность сохранялась. Новый закон о социальной поддержке, принятый в 2003 г., ввел централизованное финансирование и реализацию программ, основанных на проверке нуждаемости, благода- ря чему задолженность была погашена. Ключевые факторы, которые обеспечили успех системы социальной поддержки в Болгарии, в особен- ности программ, основанных на проверке нуждаемости, можно разделить на две категории: • Общие характеристики программ. Ключевую роль сыграла централизация процессов планирова- ния, администрирования и финансирования системы. Кроме того, налажена хорошая координация других различных видов социальной защиты. План выплат в Программе ГМД сбалансировано за- щищает бедных, вознаграждая их за трудовую деятельность, так как пособие ниже, чем минимальная заработная плата или пособие по безработице. Дополнительные программы направлены на помощь безработным в поиске работы. • Хорошая реализация. Процедуры реализации хорошо развиты, а сотрудники хорошо и достаточно обучены. Учреждения социальной защиты сотрудничают между собой, обмениваясь информацией 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 359 о своих клиентах. Вероятность ошибочного включения сокращена благодаря постоянному посеще- нию домохозяйств и проверке информации. Вероятность ошибочного исключения снижена за счет уменьшения транзакционных издержек для получателей пособий: все необходимые документы до- ступны бесплатно, большую часть информации можно получить напрямую из других источников, и от заявителей не требуется предоставления справок, а оплата через банковские счета или почтовые отделения очень удобна. 10.3. Системы социальной поддержки в условиях экономического кризиса В период кризиса правительства вынуждены заниматься обеспечением социальной помощи даже в тех странах, которые неохотно финансируют эти программы в условиях стабильной экономики. Без достаточ- ной базы для опоры, проведение мероприятий в ответ на кризис будет затруднено, хотя часто такие меры становятся основой для более продолжительных программ социальной поддержки. Даже при наличии базовых программ, скорость и масштаб действий по борьбе с кризисом могут потребовать временных ком- промиссов в отношении обычных стандартов обеспечения адресности, стимулов и отчетности. ОБЩАЯ СИТУАЦИЯ Экономические кризисы могут оказывать на бедных непропорционально сильное воздействие и значи- тельно повышать уровень бедности в результате роста безработицы или снижения заработной платы, относительных изменений цен, например, на продукты питания, а также снижения доходов от физиче- ских и финансовых активов. Сокращение государственных расходов на социальные цели часто усугубляет уменьшение автономных доходов домохозяйств. Население начинает реже пользоваться медицинскими услугами, недостаток питания и другие негативные последствия для здоровья возрастают, а дети из бедных семей могут бросить школу. Такие условия усугубляют состояние хронической бедности и могут привести к невосполнимым потерям человеческого капитала среди бедных и незащищенных, подрывая способность экономики к восстановлению и поддержанию роста. Рост уровня бедности может также привести к про- должительному разрушению социального капитала в общинах, который выражается в подрыве политиче- ского консенсуса и росте преступности и насилия. Ресурсы Очень немногие страны, в недавнем прошлом столкнувшиеся с макроэкономическими и финансовыми кризи- сами в Азии (1997–1999 гг.), Европе (Россия – 1998 г., Турция – 2001 г.) и Латинской Америке (долговые кризисы 1980-х гг. и финансовые кризисы 1994–1995 гг., 1999 г. и 2001–2002 гг.), имели до кризиса сильные системы со- циальной поддержки. Таким образом, им пришлось выбирать среди несовершенных вариантов. Первый вари- ант заключался в расширении любой имеющейся программы независимо от того, насколько она хороша или плоха и какую целевую группу обслуживает. Этот путь выбрала Мексика в ответ на так называемый «кризис текилы», активизировав программы по переобучению и трудоустройству и адресное распределение продуктов питания. Вторым вариантом был срочный запуск новых программ, что неотвратимо несет в себе риск малоэф- фективной начальной реализации, что и случилось в Индонезии с Программой трудоемких общественных работ (JPS Padat Karya), и/или многомесячную задержку между началом кризиса и временем, когда программа способна работать на достаточно масштабном уровне, как произошло в Колумбии с Программой «Занятость в действии» (Familias en Acción). Сегодня намного большее число стран уже имеют некоторые элементы системы социальной поддержки, обычно используемые для борьбы с хронической бедностью. Однако, странам до сих пор недостает опыта модифицирования программ в период кризиса, хотя на примере «кофейного кризиса» в Центральной Америке 1998–2001 гг. можно увидеть, что существовавшие ранее программы обусловленных денежных трансфертов должны помогать получающим такие пособия семьям приспосабливаться к шокам. Потенциальная роль систем социальной поддержки Основная задача систем социальной поддержки в период кризиса заключается в том, чтобы защитить доходы и избежать невосполнимых потерь материальных ресурсов и человеческого капитала, а также помочь достичь политического консенсуса по вопросу о способах преодоления кризиса. Программы, реализуемые на посто- янной основе и получающие достаточно средств, также могут выступать в качестве автоматических финансо- вых стабилизаторов, хотя программы, носящие постоянный характер, финансируемые в достаточной степени и имеющие гарантии антициклического финансирования, встречаются редко (см. раздел 3 главы 3). 360 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Вечной проблемой, связанной с функционированием систем социальной поддержки в посткризисных условиях, является выбор адресной группы между хронически бедными и населением, наиболее пострадавшим в результате кризиса. Логика посткризисной программы заключается в восстановлении доходов, потерянных в результате кризиса, но хотя недавно обедневшее население часто занимает политически активную позицию, эта группа не всегда является наиболее бедной частью населения. Хронически бедное население вероятно станет еще беднее в результате кризиса и может более других подвергаться риску претерпеть необратимый ущерб. Бюджетные ограничения стран означают, что не все нуждающиеся смогут получить необходимую помощь, что приведет к конкурентному давлению. Несмотря на оживленные философские споры, лежащие в основе дискуссии о том, какой вариант следует выбрать, практические аспекты ограниченности вариантов обеспечения адресности часто делают любой спор в некоторой степени схоластическим. Программы и их реализация Тем странам, которые реализуют программы социальной поддержки, полностью основанные на учете по- требностей, как, например, большинство стран Европы и Центральной Азии, не потребуется в ответ на кризис создавать отдельную программу. Число получателей пособий автоматически увеличится по мере того, как боль- шее число семей станут бедными и получат право на социальную помощь. Основным необходимым изменени- ем будет обеспечение достаточного финансирования, которое поможет охватить возросшее число получателей помощи и покрыть более высокие ставки пособий там, где они дифференцированы по уровню бедности полу- чателей помощи. Может также потребоваться дополнительный набор персонала, чтобы справиться с бóльшим числом заявок на получение социальной помощи. Страны, не имеющие хорошо разработанной программы страхования от безработицы, в качестве ответа на экономический кризис обычно используют программу общественных работ, как, например, это было сде- лано в Аргентине, Боливии, Чили, Колумбии, Индонезии, Республике Корея и Перу. Самоадресация, обуслов- ленная низким уровнем заработной платы, является весьма желательной и особенно ценной в посткризисной ситуации. В странах с высоким уровнем безработицы программы общественных работ являются логичным от- ветом на некоторые социальные, а также экономические проблемы потерявших работу граждан. Однако, такие программы часто сталкиваются с трудностями в поглощении достаточного объема рабочей силы и оказыва- ются неспособными полностью решить проблемы. Аргентинская программа общественных работ «Trabajar», созданная в ответ на кризис 1996 г., успешно справилась с обеспечением адресности, повышением доходов рабочих и увеличением стоимости выполненных работ, хоть и имела довольно небольшой масштаб, охватив только 1,6% трудоспособного населения. Во время следующего кризиса Аргентина осуществила Программу поддержки глав семей «Jefes de Hogar», которая была более масштабной и охватила около 13% экономически активного населения на пике своего развития, но не могла эффективно принуждать к работе большое число людей, поэтому стоимость выполненных работ была ниже, а обеспечение адресности было не столь же вели- колепным, хоть и достаточно хорошим. Программы общественных работ в меньшей степени применимы там, где изменения на рынке труда, происшедшие в результате шока, вызваны, прежде всего, повсеместным сокращением заработной платы, а не безработицей. Так обстояло дело с «кризисом текилы» в Мексике, и поэтому программы общественных работ были ограниченной частью ответных мер и чаще использовались по причине того, что некоторые уже существующие программы могли быть легко расширены до их уровня, а не потому, что они были единст- венным подходящим вариантом. Программы общественных работ также бывает трудно реализовать быстро и с использованием трудоемких работ там, где инфраструктура хорошо развита или более сложна, так как работы там более сложные и капиталоемкие и рассчитаны на долгосрочную перспективу. С подобной про- блемой столкнулись в крупных городах Аргентины и Колумбии. Помимо программ общественных работ, ответные меры на кризис обычно включают в себя максималь- ную защиту бюджетов на основные услуги в сфере здравоохранения и образования, а иногда и новые сти- пендии или программы, освобождающие от оплаты услуг, во избежание необратимых потерь человеческого капитала. Колумбийская программа обусловленныхденежных трансфертов «Familias en Acción», Индонезий- ская программа стипендий и грантов (JPS) и Зимбабвийская программа основной образовательной помощи – были запущены в подобных обстоятельствах. Сам кризис обычно усложняет обеспечение адресности. Даже страны с хорошо развитыми ресурсами для проведения обследований и сбора информации о бедности обнаруживают, что их данные быстро устаревают и становятся менее пригодными после начала кризиса, как это случилось в Аргентине, Индонезии и Мексике. Чтобы успеть за изменениями в жизни семей, проверку нуждаемости пришлось бы проводить каждые несколь- ко месяцев, что могут осуществить лишь немногие страны. Более того, в период кризиса почти всегда выраста- 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 361 ет неформальный сектор экономики, поэтому надежность данных, полученных в ходе проверки нуждаемости снизится, поскольку те, кто потерял рабочие места в формальном секторе, займутся неформальной трудовой деятельностью. Косвенная проверка нуждаемости по косвенным показателям связана с показателями хрониче- ской бедности и обычно не выявляет недавно обедневших граждан, которые все еще могут жить в достойных домах и районах, но уже не имеют денег, чтобы обеспечить себя продуктами питания и лекарствами и оплатить образование. Иногда возможно обеспечение адресности по категориям населения посредством оказания помо- щи тем, кто потерял работу в формальном секторе, но часто не относятся к наиболее бедным, к тому же такие программы, как правило, ограничиваются выплатой выходных пособий тем, кого сократили на государствен- ных предприятиях. По этим причинам самоотбор является весьма желательным и наиболее жизнеспособным вариантом в рамках программ общественных работ, вот почему они столь широко используются в посткризи- сных условиях. Может также применяться обеспечение адресности на базе общины. Стратегии выхода из кризиса, часто применимые к целым программам, с самого начала требуют разработки и по политическим, и по административным причинам. Например, после того, как в Аргентине и Корее восстано- вился экономический рост, обе страны закрыли свои программы общественных работ. Иногда это является под- ходящей мерой, однако и она имеет некоторые недостатки. Закрытие программ означает, что большая часть орга- низационных ресурсов потеряна, и в случае нового кризиса придется повторить весь процесс запуска программы с самого начала. Более того, программы социальной поддержки, созданные в ответ на кризис, часто направлены на помощь тем, кто страдает от идиосинкразических шоков, и/или некоторой части хронически бедного населе- ния, поэтому частичное сворачивание программы часто более предпочтительно, чем ее полное закрытие. Это за- ставляет задуматься над вопросом о разработке стратегий вывода из кризиса отдельных домохозяйств. Они могут быть автоматическими, например, когда домохозяйства восстанавливают свою экономическую деятельность, они могут отказаться от участия в общественных работах, а также могут потребовать четких действий по планирова- нию или реализации, например, через переосвидетельствование при помощи проведения проверки нуждаемости или косвенной проверки, или заранее установленного срока выплаты пособий. АРГЕНТИНА: ОТВЕТ НА КРИЗИС 2002 ГОДА В 2002 г., после трех лет экономического спада, в Аргентине произошел глубочайший финансовый кризис 6. По- сле падения реального ВВП в течение предыдущих трех лет на более чем на 9% реальный объем производства упал на 11%. Уровень безработицы взлетел до 22%, выросла доля занятых в неформальном секторе, в то время как качество рабочих мест ухудшилось. Наиболее сильный удар кризис нанес по реальной заработной плате, ко- торая в результате неконтролируемой инфляции сократилась почти на 30%. Общий уровень бедности в период с 1998 по 2002 год вырос на 50%, что выше, чем во время предыдущих кризисов, достигнув пиковой отметки в 58% к концу 2002 г. Этот результат сопровождался ухудшением качества основных услуг, что стало отражени- ем роста спроса на медицинские услуги со стороны большого числа незастрахованных граждан и уменьшения сборов от оплаты коммунальных услуг. В ответ на кризис правительство провело комплекс мер по восстановлению макроэкономической стабильно- сти и защите ключевых социальных программ. В то время как в период кризиса общие реальные расходы государ- ства сократились на 38%, а расходы на социальный сектор упали на 32%, затраты на целевые программы помощи бедным выросли на 21%. Этого роста оказалось недостаточно для стабилизации расходов в реальных ценах на од- ного бедного из-за сильного роста уровня бедности; в результате, расходы на одного бедного уменьшились на 16%. В апреле 2002 г. правительство начало новую массовую программу общественных работ как часть ответных мер на чрезвычайную ситуацию – Программу поддержки глав семей «Jefes de Hogar», на реализацию которой оно выделило 7% федерального бюджета. Ежемесячные выплаты участникам программы составили около 50 долларов США. Участниками программы могли стать граждане, соответствовавшие четырем критериям: (1) быть безработным; (2) быть главой семьи; (3) проживать совместно с ребенком, не достигшим 18 лет, беременной женщиной или ин- валидом; (4) работать в сфере образовательной или обучающей деятельности или участвовать в ней по 4–6 часов в сутки. Масштаб программы вырос сравнительно быстро и уже к маю 2003 г. в ней участвовало 2 миллиона человек. Численность участников и охват программы были хорошими; около 80% выплат предназначались для людей, относя- щихся к двум беднейшим квинтилям населения. Участниками программы стала треть граждан, относящихся к самому бедному квинтилю. Хорошая численность была достигнута несмотря на некоторые проблемные места в программе. Во-первых, пра- вительство не могло полностью навязывать критерии отбора. Программа перепроверила списки тех, кто делал отчисле- ния на социальное страхование, однако лишь половина населения Аргентины работала в формальном секторе, поэтому эта мера не могла эффективно гарантировать, что участники были действительно безработными. Более того, масштаб программы, ее резкое расширение и некоторые ошибки в отчетности означали, что требование работать не было пол- 362 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ностью выполнено. В 2004 г. только 70% участников программы стали работать, а в первой половине 2005 г. так посту- пили всего 55%. Кандидаты также сами заявляли, являются ли они главой домохозяйства, а в ходе последующих иссле- дований выяснилось, что около 40% получателей помощи были работающие женщины, которые обеспечивали семью дополнительным доходом и вероятно не были главами семей в привычном понимании этого слова. В целях быстрого вывода программы на необходимый уровень кандидатов позволили выдвигать группам, представляющим гражданское общество, что привело к регистрации в программе весьма сомнительных участников и негативно сказалось на репута- ции программы. Программа включала в себя положение об истечении срока действия, означавшего, что она будет работать только пока в ней есть необходимость, однако, чрезвычайное положение продлевалось каждый раз, когда срок действия про- граммы подходил к концу. В мае 2003 г. к власти пришло новое правительство. Оно прекратило регистрацию новых участников и внесло в программу ряд значительных административных изменений, что привело к уменьшению числа получателей помощи примерно на 300 тысяч (около 15% от числа получателей в пиковый период). Правительство также разработало стратегию по выходу из программы, состоящую из трех частей, согласно которым (1) некоторые участники должны были выйти из программы после устройства на работу в формальный сектор; (2) семьи, проживаю- щие в любом из 400 крупных городов и имеющие двух и более детей, должны были перейти в новую программу об- условленных денежных трансфертов, которая обеспечит им поддержку на таком же уровне; (3) остальные могли перей- ти в новую программу безвозмездного обучения и страхования от безработицы, которая была постепенно развернута и предоставляла пособия немного более высокого уровня на срок до двух лет. К началу 2008 г. число получателей помо- щи сократилось до 700 тысяч, что составило порядка трети от пикового значения, благодаря комбинации дальнейших административных изменений, роста экономики, который способствовал выходу участников из программы по мере устройства на работу, и реализации стратегии по выходу из программы. Правительство преуспело в быстром продвижении вперед, частично благодаря опыту, накопленно- му в процессе реализации программы «Trabajar». Несмотря на то, что последняя была свернута, некоторые из разработчиков программы «Trabajar» все еще работали в центральном министерстве и муниципалитетах, поэтому не все ресурсы оказались потерянными. Другим фактором, ускорившим проведение мер в ответ на кризис, стало достижение компромиссов в отношении критериев отбора кандидатов на получение помо- щи и выполнение условия обязательной работы. Правительство могло бы в некоторой степени уменьшить масштаб противоречивости, сопровождавшей программу «Jefes de Hogar», внеся в нее несколько небольших изменений, которые позволили бы привести в соответствие правила и практические действия, например, объявив адресной группой домашние хозяйства, члены которых не работают в формальном секторе, и ограничив участие в программе только одним членом семьи. Оно могло бы иначе назвать программу и провести рекламную кампанию с целью привлечь внимание общественности к тому факту, что она предназначена для помощи бедным гражданам, работающем в нефор- мальном секторе. В этом случае результаты могли бы во многом быть такими же, так как эти изменения только объявили бы критерии, которые программа и так установила в действительности, но эти изменения могли бы избавить программу от критики, что она не следовала своим собственным правилам, в результате чего потери от массовой коррупции были значительнее чем от выплаты пособий бедным дополнительным добытчикам денег в семье, а не главным кормильцам. Такие изменения значительно улучшили бы репутацию программы. Для такой крупной программы заставить людей работать было бы тем не менее сложной задачей, хотя учиты- вая необходимую политическую волю, уровень выполнения этого требования со временем вырос бы по мере укрепления ответствующих учреждений. Опыт, полученный Аргентиной в процессе реализации программы «Jefes de Hogar», иллюстрирует неко- торые общие черты программ социальной помощи в посткризисных условиях: поиск практического механизма обеспечения адресности, позволяющего предоставить помощь тем, кому государство действительно хочет по- мочь, может оказаться сложным; быстрое увеличение масштаба программы с сохранением всех желательных эле- ментов контроля качества может быть трудным, а заблаговременное продумывание мер по выходу из программы является крайне важным. 10.4. Системы социальной поддержки после природных катастроф До самого недавнего времени программы социальной поддержки не рассматривались как часть ответа на природные катастрофы вне рамок мероприятий по оказанию немедленной гуманитарной помощи. Ког- да такое понимание вопроса осталось в прошлом, внимание обратили на реконструкцию общественной инфраструктуры и восстановление предоставления услуг, в то время как мерам помощи домохозяйствам по защите или восстановлению средств существования уделяли недостаточно внимания. Разработчики программ все чаще признают роль систем социальной поддержки в преодолении последствий природных 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 363 катастроф, однако на практике это еще не получило должного развития. Так же как и системы, создаваемые в ответ на экономические кризисы, программы социальной поддержки после природных катастроф легче осуществимы там, где уже существует база, на основе которой можно выстроить программу, и где сущест- вуют временные компромиссы относительно систем и стандартов, если они необходимы. ОБЩАЯ СИТУАЦИЯ Природные катастрофы могут затронуть как бедное, так и небедное население. Землетрясения, наводнения и ураганы могут привести к значительным потерям человеческих жизней и материальным разрушениям. Эти, а также медленно наступающие бедствия, такие как засуха, могут вызвать потрясения на региональном уровне, связанные со здоровьем и ценами на продукты питания, и значительно повысить уровень бедно- сти. Бедные наиболее уязвимы перед природными катастрофами и имеют ограниченный доступ к инстру- ментам управления рисками; могут пострадать также и многие небедные граждане, особенно в результате стремительно развивающихся катастроф. Различные катастрофы по-разному воздействуют на экономику: это зависит от их масштаба отно- сительно размера экономики, географических границ разрушений, первоначального уровня экономи- ческого развития и успешности ответных действий. Социальное воздействие также бывает различным и зависит от масштабов переселения, глубины психологической травмы после катастрофы (особенно у детей), ущерба социальному капиталу и неформальным механизмам преодоления последствий, а также ущерба здоровью. Ресурсы Природные катастрофы случаются во всем мире, поэтому первоначальные базы программ социальной под- держки могут сильно отличаться одна от другой. Реализовать хорошую программу социальных выплат быва- ет трудно, а становление систем требует времени. Невозможно за одну ночь создать хорошую, а часто вообще хоть какую-то программу и еще труднее это сделать, если повреждены сети связи, транспортные системы и рынки. Самым простым ответом на природную катастрофу является трансформация уже существующей программы. Правительство, например, может активизировать программу общественных работ в постра- давших районах, сократить отдельные элементы процедур планирования и отбора кандидатов и устранить требование финансирования нетрудовых вложений в программу именно местными органами. Если взять за основу программу денежных трансфертов, правительство может увеличить выплаты уже существующим получателям помощи, добавить временных получателей из пострадавших районов, используя специально адаптированные процедуры обеспечения адресности, а также временно изменить процедуры осуществления платежей там, где нарушены системы. Существующим программам было бы полезно иметь план действий по их расширению в чрезвычайных ситуациях, хоть это и не является обычной практикой. Неформальные механизмы преодоления кризисов в период крупных потрясений часто разрушаются. Природные катастрофы, происшедшие в последние два десятка лет, и их экономические и социальные послед- ствия для многих стран Центральной Америки, Восточной и Южной Азии продемонстрировали, что нефор- мальных и групповых механизмов преодоления кризисов, лежащих в основе традиционных программ социаль- ной поддержки на базе общин и семей, бывает недостаточно и что они могут не выдержать крупных ковариаци- онных шоков. В качестве примеров таких катастроф можно привести ураган Митч в Гондурасе в 1998 г., серию наводнений в Бангладеш, цунами в Индонезии 2004 г. и землетрясение в Пакистане в 2005 г. Потенциальная роль систем социальной поддержки Ключевая роль программ социальной поддержки после природной катастрофы заключается в том, чтобы помочь домохозяйствам избежать необратимых потерь, которые могут последовать за катастрофой. Эф- фективные системы социальной поддержки следует рассматривать и как часть и как дополнение к более крупным мерам по защите, восстановлению и росту средств существования населения. В идеальном случае, стратегии управления природными катастрофами являются частью более крупной правительственной программы или программы развития и уравновешивают действия до и после катастрофы. Например, проведение профилактических мер (таких как сооружение насыпей и дамб или осуществление ир- ригационных работ) или смягчение отрицательного воздействия (например, страхование) может уменьшить риск потери урожая или стать заменой доходов, потерянных вследствие неурожая. Фактические меры обес- печивают механизмы для преодоления последствий катастрофы. Эффективные стратегии управления при- родными катастрофами основаны на хорошем понимании того, кто незащищен перед катастрофой, и роли возможных инструментов и политической воли предпринимать опережающие действия. В целом, упрежда- 364 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ющего управления природными катастрофами бывает недостаточно, так как оно уделяет больше внимания инфраструктуре, а не мерам по защите средств существования. Меры, предпринимаемые в ответ на катастрофу, можно подразделить на три категории. Сразу после ка- тастрофы может потребоваться проведение поисковых и восстановительных работ и оказание гуманитарной помощи, особенно в случае быстро наступающих бедствий, таких как землетрясения или тайфуны. Такой тип специализированной помощи выходит за рамки исследования данной книги. В среднесрочной перспективе семьям потребуется поддержка для предотвращения дальнейшей потери материальных ресурсов и для начала реинвестирования в средства существования. В этом случае тип программ социальной поддержки, описанный в этой книге, может оказаться полезным. Долгосрочные ответные меры направлены на восстановление обще- ственных услуг и инфраструктуры. Программы и их реализация Немедленная помощь после быстро наступающих катастроф часто осуществляется в форме гуманитарной помощи и выдачи, например, продовольствия, воды, одеял и палаток. Продолжительность этого периода зависит от серьезности катастрофы и степени разрушения рынков. Когда транспортные системы и рынки снова начинают функционировать, помощь может стать денежной, что дает семьям большую гибкость и легче осуществимо с точки зрения логистики. Программа общественных работ тоже является очень под- ходящим вариантом стратегии управления кризисом и как профилактическая мера до катастрофы (напри- мер, защита от прорыва воды и установление контроля за наводнениями), так и в ответ на нее (включая реконструкцию и восстановление основной инфраструктуры общин). После катастрофы важнейшую роль играет скорость реагирования, поэтому на создание сложных си- стем есть слишком мало времени. Поэтому для отбора получателей помощи используют один или несколько следующих критериев: территориальный фактор, означающий, что всем людям, проживающим в постра- давших областях, предоставляют помощь; категориальная принадлежность, согласно которой пострадавших разделяют по категориям согласно степени ущерба жизни и здоровью, общему или частичному разрушению жилища и другому физическому ущербу; и/или участие самоотбором, когда места на общественных работах или продукты питания предоставляют всем, кто обращается в центры питания. Потребности могут стремительно меняться в период после катастрофы, если плохая погода продолжает наносить ущерб тем, у кого нет жилища, если продолжается эпидемия или если уровень необходимых ответ- ных мер выше, чем предполагалось. Это требует проявления гибкости в процессе планирования и ответных действиях. Системы наблюдения должны работать динамично, опираясь на статистические данные или на ка- чественные методы (опросы). Координация требует вовлечения большого числа участников: национально- го и местных органов управления, многих отраслей и, возможно, многих неправительственных организаций и международных агентств. После катастрофы крупные суммы денежных средств и продовольственной помощи направляются по созданным на скорую руку каналам, в результате чего возникает проблема пресечения коррупции. Сильное политическое руководство, участие общин, четкая координация действий и прозрачная система наблюдения, вместе с надлежащим надзором и контролем за мошенничеством являются важными составляющими, но они не должны быть излишне громоздкими, чтобы не замедлять проведения антикризисных действий. «НАВОДНЕНИЕ ВЕКА» В БАНГЛАДЕШ В сентябре 1998 г. территория Бангладеш была затоплена в результате крупнейшего наводнения 7. На пике своего развития наводнение залило две трети страны и нанесло серьезный ущерб урожаю риса, который должны были собрать в ноябре и декабре. Общие производственные убытки превысили 2 млн тонн или около 10% годового потребления риса. Несмотря на ущерб урожаю риса и общее разрушение сельскохо- зяйственной экономики и сферы занятости, на этот раз крупного кризиса продовольствия в отличие от го- лода, который вызвало наводнение 1974 г., не произошло. Тем не менее, наводнение повлекло серьезные расходы в виде роста частного долга из-за масштабных займов на частных рынках, что является основной стратегией преодоления последствий катастрофы бедными странами. В качестве ответных мер правительство использовало два основных инструмента: оно разрешило широко- масштабный частный импорт риса и оказало домохозяйствам прямую денежную помощь. Обе эти меры стали возможными благодаря работе, проделанной в течение нескольких лет, предшествовавших наводнению. К 1998 г. была хорошо налажена работа частного рынка риса. Правительство провело либерализацию рынка в начале 1990-х гг., что способствовало увеличению числа торговцев, росту рынка и инвестиций в ин- фраструктуру (дороги, мосты, электричество, телекоммуникации), а также снижению ограничений в частном 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 365 торговом секторе включая, например, снятие запрета на коммерческое банковское кредитование торговли продовольственным зерном. Правительство стало также стимулировать рост импорта риса из Индии в нача- ле 1998 г., после того, как первый урожай года оказался плохим, и продолжало активизировать эту политику, когда стал очевиден ущерб, причиненный наводнением. Частный сектор в период с июля 1998 г. по апрель 1999 г. импортировал 2,4 млн т риса. Это помогало удерживать рост цен на уровне 12% и сохранять приемле- мый уровень разброса цен по разным регионам. Второй частью ответных мер стало использование двух существующих, но неиспользовавшихся и недо- статочно финансировавшихся программ денежных выплат. Первой была программа немедленной помощи по- страдавшим – Программа безвозмездных выплат, направленная на обеспечение чрезвычайной помощи жертвам катастрофы в августе-сентябре 1998 г. Второй стала программа помощи в среднесрочной перспективе – Программа обеспечения питанием уязвимых групп, которая осуществлялась с сентября 1998 г. по апрель 1999 г. Программа безвозмездных выплат немедленно предоставила 50 тысяч тонн риса семьям, пострадавшим в ре- зультате наводнения, отобранным по территориальному признаку. Программа обеспечения питанием уязвимых групп населения охватила всю страну и оказала помощь бедным семьям, выбранным местными комитетами. В рам- ках программы 4 млн семей ежемесячно получали по 16 кг зерна, в октябре – наполовину рисом и наполовину пшеницей, а впоследствии – только пшеницей. Отбор семей, пострадавших в результате наводнения, был не очень хорошим, а отбор бедных домохозяйств – сравнительно хорошим. Эти две программы действительно помогли на- селению, но были недостаточно масштабными по сравнению с потребностями. Лишь в декабре 1998 г., когда почва высохла настолько, чтобы стало возможным проведение земляных работ вручную, запустили широкомасштабную Программу выдачи продуктов питания в оплату за труд. Пример Бангладеш подчеркивает две основные идеи, касающиеся программ социальной поддержки после природных катастроф. Во-первых, проведение эффективных мер возможно только в том случае, если основа уже была заложена ранее. Во-вторых, даже если удалось избежать наихудших последствий, таких как голод, могут воз- никнуть другие, мало заметные проблемы, такие как рост долга, решение которых может растянуться на долгое время. Ураган «Митч» и социальный фонд Гондураса 30 октября 1998 г. на Гондурас обрушился мощный, медленно движущийся ураган «Митч» 8. Дождь, продолжав- шийся в течение трех недель, уже успел затопить сельские районы страны, когда начался шторм, который буше- вал еще три дня. Ураганный ветер, наводнения и грязевые оползни разрушили деревни, повредили социальную и экономическую инфраструктуру, парализовали производство и оставили после себя слой грязи и обломков до метра высотой. Общины, отрезанные от экономической деятельности и основных видов услуг, сразу же стол- кнулись с проблемами здоровья и безопасности. В результате урагана погибли около 6 тысяч человек, 8 тысяч – пропали без вести, 13 тысяч – получили ранения и более миллиона человек остались без крова. Гондурас обратился за помощью к своему Социальному фонду, основному инструменту социальной защиты в тот период. Социальный фонд работал уже на протяжении 8 лет, и его деятельность была хорошо отлажена. Фонд воспользовался гибкостью своей нормативной базы и изменил операционные процедуры в целях проведения мер в ответ на кризис. Были созданы 11 временных региональных дирекций во главе со старшими сотрудниками, директора которых были наделены полномочиями и обеспечены необходимыми ресурсами. Технические эксперты фонда прибыли на север страны в течение считанных часов после получе- ния первых новостей об урагане, чтобы оценить ущерб, нанесенный грязевыми оползнями, которые покры- ли обширные территории. Региональные дирекции при сотрудничестве членов общин и муниципальных представителей оценивали потребность проведения немедленных действий по очистке территории от грязи и обломков и ремонту или замене водопроводных и канализационных систем, подъездных дорог, мостов, медицинских центров и школ. Признав необходимость быстрых действий, Социальный фонд упростил пред- проектный цикл, сократив число таких шагов с 50 до 8, а также увеличил использование стандартизованных подпроектов и упрощенных методов закупок. Он также установил наблюдение за деятельностью каждой ре- гиональной дирекции, чтобы гарантировать подотчетность и прозрачность действий. В течение 100 дней Фонд одобрил 2100 проектов общей стоимостью 40 млн долларов США. К концу 1999 г. финансирование получили около 3400 чрезвычайных подпроектов, что обеспечило такие темпы их реализации, которые в четыре раза превышали средние нормы в период до урагана. Немедленные меры по восстановлению экономической деятельности и основных видов обслуживания предотвратили рост уровня бедности. Благодаря тому, что фонд оказал финансовую поддержку проектам с высокой трудоемкостью (ручной труд составил 25–30% стоимости большинства подпроектов и 70% деятельности по ликвидации последствий), фонд создал временные рабочие места именно в тех общинах, где производственная деятельность была нарушена. За первые три месяца 366 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ после катастрофы социальный фонд создал около 100 тыс. человеко-месяцев занятости, что сравнимо с размахом программ общественных работ в других странах, таких как программа «Trabajar» в Аргентине. Из деятельности Социального фонда после урагана «Митч» можно извлечь следующие специфические уроки: • Неоценимую роль играет тесное сотрудничество с муниципалитетами и общинами. • Очень важна способность к децентрализации и делегированию полномочий. • Мудрым шагом является заблаговременное составление плана действий в чрезвычайных ситуациях (и его согласование с финансирующими организациями). Сейчас многие социальные фонды распо- лагают руководствами к действию в чрезвычайных условиях. • В период чрезвычайной ситуации, но желательно не на длительный срок, может быть оправданным ис- пользование упрощенных организационных процедур, менее сложной документации и более продолжи- тельного рабочего дня. • Быстрое перемещение сотрудников Социального фонда и внесение изменений в процедуру согласования подпроектов создали некоторое замешательство и негативно отразились на некоторых достижениях, сде- ланных ранее во время предыдущего укрепления организационных структур. Поэтому социальные фонды должны стремиться обособить свою политику в чрезвычайной ситуации так, чтобы можно было вернуться к обычному режиму работы как можно быстрее. После урагана «Митч» Фонд социальных инвестиций в чрезвычайной ситуациии Никарагуа смог вернуться к нормальному режиму работы намного быстрее, потому что там выделили определенную денежную сумму (12 млн долларов США) на определенный срок (три месяца) на действия в чрезвычайной ситуации. • Срочные и немедленные потребности, возникающие в результате природной катастрофы, могут негативно повлиять на долгосрочные цели из-за необходимости компромисса между быстрыми дей- ствиями и качеством долгосрочных инвестиций. Кроме того, пользователи не всегда могут пройти тщательное обучение тому, как действовать и проводить восстановительные работы в чрезвычайных условиях. • Полный спектр социальных потребностей не будет удовлетворен только лишь устранением послед- ствий катастрофы и восстановительными работами, хотя они могут обеспечить временную занятость в наиболее пострадавших районах. 10.5. Системы социальной поддержки и содействие реформам Необходимость компенсировать потери от экономических реформ обычно возникает в случае, когда страна осуществляет программу или проводит политику, совмещающую в себе цели справедливости и эффективно- сти. Такая политика часто приводит к противоречивости задач и неэффективности, поэтому часто предпочти- тельнее разделить эти две задачи и использовать разные инструменты для их решения. Например, вместо того чтобы коммунальные компании предоставляли потребителям субсидии на теплоснабжение в зимний период, намного эффективнее будет позволить этим компаниям обеспечивать дома теплом по себестоимости и предо- ставлять малоимущим потребителям пособия или ваучеры в рамках программ социальной поддержки. То же самое относится и к общим субсидиям на продукты питания, удобрения и т. п. Канбур (Kanbur 2005) и Всемир- ный Банк (World Bank 2005c) высказались в поддержку использования единого механизма перераспределения вместо создания отдельных компенсационных пакетов для каждого варианта реформ. В 1990-е гг. все страны с переходной экономикой унаследовали систему субсидий на отопление, которые они впоследствии заме- нили или пособиями на отопление, как в Болгарии и Румынии, или основными программами социальной поддержки, как в Армении. Общие субсидии на топливо широко распространены по всему миру, и периоди- чески страны сокращают их или полностью отказываются от них, используя адресные социальные выплаты в качестве компенсации. Недавним примером проведения такой политики является Индонезия. Также обыч- ной практикой является замена общих субсидий на продукты питания адресными субсидиями. ОБЩАЯ СИТУАЦИЯ Необходимость компенсации частично зависит от модели выплаты пособий в требующей реформирова- ния программе – надо знать, кто является целевой группой программы и насколько программа важна для этой группы. В случае с реформированием субсидий на продукты питания, бедные часто получают лишь малую долю выплат в абсолютном выражении, но и эти выплаты тем не менее улучшают их благосостоя- ние. Однако иногда бедные мало что получают от субсидии, которую собираются сократить, например, 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 367 если предоставлялась субсидия на электроэнергию, а бедные не были подсоединены к энергосети. Непря- мая оценка нуждаемости (см. в главе 9 информацию о том, как проводить оценку нуждаемости) касается политэкономического аспекта реформы. Достигнут ли консенсус по вопросу о необходимости проведения реформы или нет? Кто выступает против и почему? Поможет ли выплата компенсационного адресного денежного пособия сделать реформу более приемлемой? Ресурсы Реформы осуществимы в самых разных условиях: в странах с низкими и с высокими доходами, в условиях стабильности и кризиса и т. д. Возможной общей чертой является высокий уровень государственного вме- шательства в экономику. Системы социальной поддержки Часто страны, которым необходимо компенсировать потери населения от проведенных реформ, не имеют хороших действующих программ денежных выплат, основанных на учете бедности. На самом деле, именно отсутствие такой программы может привести правительство к попытке достичь целей перераспределения до- ходов с помощью других, менее эффективных инструментов. В таких случаях может потребоваться крупное дополнение к системе социальной поддержки. В некоторых случаях правительства медленно и методично вы- страивают компенсационную систему по мере постепенного сворачивания прежней. Примером такой полити- ки является замена субсидий на продукты питания программой «PROGRESA» (ныне известна под названием «Oportunidades») в Мексике. Вероятно, еще чаще правительство создает программу компенсаций в спешке, имея недостаточно времени для развития адекватных систем, прежде чем запустить крупномасштабные про- граммы. В тех странах, где такие программы становятся постоянно действующими, со временем их приходит- ся усовершенствовать. Там, где уже работает программа денежных трансфертов, основанная на учете бедности, осуществление компенсационных мер может оказаться намного проще. На Ямайке в 1995 г. уже существовала программа продовольственных карточек с хорошим обеспечением адресности, поэтому когда правительство отказалось от субсидий на керосин, оно смогло повысить ценность продовольственных карточек в качестве компенсаци- онной меры для бедных, избежав, таким образом, необходимости создания новой программы. Потенциальная роль систем социальной поддержки В оказании поддержки политическим реформам системы социальной поддержки могут играть две свя- занные, но в некоторой степени обособленные роли. Они могут помочь компенсировать бедным любые потери; и кроме того, они могут способствовать созданию политической терпимости по отношению к ре- форме. В случае реформирования общих ценовых субсидий, например, на топливо, коммунальные услуги или продукты питания, в проигрыше оказывается все общество, или по меньшей мере большая его часть, которая раньше извлекала из этих субсидий выгоду. Искусство компенсационных мер заключается в том, чтобы предоставить ряду получателей альтернативное пособие, достаточно крупное, чтобы смягчить оп- позиционные настроения по отношению к реформе. Оказание помощи бедным уменьшает прямые оп- позиционные выступления с их стороны, а также ослабляет аргументы, которые круги, заинтересованные в сохранении статус-кво, могут приводить от имени бедных. Например, энергетические и мукомольные предприятия едва ли могут рассчитывать на понимание, если они заявляют, что боятся необходимости повышения эффективности производства, но могут привлечь внимание заявлением, что они заботятся о бедных и именно это удерживает их от повышения конкурентоспособности. Прямые выплаты в поддер- жку бедных усмирят подобные споры. Компенсационные меры могут также потребоваться в случае изменения критериев отбора в программу получателей пособий. Такие типы реформ обычно преобразуют категориальные критерии отбора на основе в критерии, основанные на бедности. В таких условиях проигравшая сторона четко определена, а компенса- ционный процесс становится менее дорогостоящим, но вероятно все еще важным. Компенсационные меры могут принять форму включения таких получателей в новую программу на определенный период. Программы и их реализация Компенсационные меры, имеющие отношение к теме данной книги, – это прежде всего денежные выплаты или их близкие эквиваленты, такие как продовольственные карточки или ваучеры на отопление жилья. Дру- гие компенсационные механизмы, такие как спасительные тарифы для потребителей минимума коммуналь- 368 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ных услуг или программы обучения рабочих, уволенных в результате реформы государственных предпри- ятий, являются типичными составляющими таких реформ, но не входят в сферу интересов данной книги. Планируя программу социальных денежных выплат как часть пакета реформ, правительства могут вы- брать один из двух подходов. В первом случае правительство выбирает непосредственно пособие, выплачи- ваемое беднякам, которое вероятно будет существовать длительное время, и поэтому продумано соответству- ющим образом. Несколько известных программ социальной поддержки, включая Бразильскую программу семейных пособий «Bolsa Familia» и Мексиканскую программу «Oportunidades», уходят корнями в компенсаци- онные программы. «Bolsa Familia» была создана путем объединения четырех прежних программ, одна из кото- рых – «Auxilio Gás» – являлась программой компенсации выплат бедным домохозяйствам в результате отмены субсидий на бытовой газ. Целью мексиканской программы было изменение направления расходования денег, затрачиваемых на менее эффективные программы распределения продуктов питания. Во втором случае пра- вительство использует более «щедрое» определение бедности целевой группы, чем обычно. Это подразуме- вает, что такие программы учреждаются на временной основе, а впоследствии их постепенно сворачивают, делают более узко направленными или объявляют об их завершении перед широкой общественностью, как в случае с Индонезийской реформой субсидий на топливо. РЕФОРМА ТОПЛИВНЫХ СУБСИДИЙ В ИНДОНЕЗИИ Адресные программы социальной поддержки в Индонезии не получили широкого применения 9. На про- тяжении многих лет Индонезия использовала общие ценовые субсидии на топливо, при этом уровень цен был значительно ниже мирового. К 2005 г., вслед за ростом мировых цен на топливо, стоимость этой субсидии составила 5% ВВП. В период с 1998 по 2005 гг. топливные субсидии составляли в среднем три четверти общих субсидий и выплат в системе социальной защиты в стране. Как это обычно бывает с по- добными субсидиями, они носили выраженный регрессивный характер ( рисунок 10.1). Правительство ввело первые крупные программы после финансового кризиса 1998 г. Некоторые из них существуют до сих пор, однако охват программами школьных стипендий и карточек на медицинское обслу- живание очень низок, а обеспечение адресности – ниже среднего. Охват программой субсидий на рис выше, но здесь есть значительные проблемы с ее эффективностью. В 2005 г. правительство сократило топливные субсидии примерно на 10 млрд долларов США. Общие затраты были урезаны на половину этой суммы. Четверть средств была пущена на финансирование програм- мы адресных, необусловленных денежных трансфертов; а остаток – на несколько блоков грантов – на школь- ное образование, на основные медицинские услуги и медицинское страхование бедных, а также на программу развития деревни. Учитывая большую концентрацию людей с уровнем жизни чуть выше черты бедности, правительство решило обеспечить социальными выплатами не только те 16% населения, чей уровень жизни находился ниже черты бедности, но также и тех, чей уровень жизни приближался к этой черте. Таким обра- зом, программа социальных выплат охватила 19 млн бедных и почти бедных семейств или 28% населения. В рамках данной программы каждой семье, РИСУНОК 10.1. Охват населения субсидиями на дизельное топливо, имеющей право на получение пособия, вы- бензин и керосин, Индонезия, 2004 г. плачивалось около 10 долларов США в месяц в форме ежеквартальных платежей. Пособие составляло около 17% уровня потребления Ежемесячная субсидия на человека (тысяч рупий) на душу населения в самом бедном дециле. 50 Программа денежных выплат была раз- 40 Дизельное топливо вернута очень быстро: принципиальное ре- шение о реализации программы было приня- 30 то в августе 2005 г., а первые ежеквартальные Бензин платежи были осуществлены уже в октябре. 20 Как и ожидалось, такое стремительное раз- вертывание программы привело к некоторым 10 Керосин осложнениям уже с самого начала. Адресность была прогрессивной, и было видно колос- 0 сальное улучшение по сравнению с преды- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (Самый бедный) (Самый богатый) дущими регрессивными топливными субси- Децили населения по уровням расходов на человека диями, однако спешка, с которой программа была запущена, привела к относительно вы- ИСТОЧНИК: World Bank, 2006f. сокому уровню ошибочных включений (ри- 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 369 сунок 10.2). Первые отчеты также показали, РИСУНОК 10.2 Охват и численность участников программы что общество и участники программы были необусловленных денежных трансфертов, Индонезия, 2005 г. проинформированы о целях и процедурах программы в меньшем объеме, чем требова- Процентная доля субсидий, лось, а каналы для подачи жалоб были опре- поступивших данному квинтилю 50 делены недостаточно четко. Правительство проработало эти вопросы, начав с первона- 40 чальной оценки программы после первого платежа в 2005 г., и инициировало действия 30 по улучшению качества административной работы программы. Значительный рост цен Охват программой 20 на топливо, включая керосин, не вызвал круп- ных общественных протестов. 10 Предполагалось, что компенсацию бу- Распределенные пособия дут выплачивать только в течение одного года, 0 так и произошло. Однако, данный опыт выз- 1 2 3 4 5 вал заинтересованность в добавлении нового (Самый бедный) (Самый богатый) Квинтили населения определены элемента в стратегию Индонезии по борьбе по уровню расходов на одного человека с бедностью, которая мало напоминала си- стему социальной поддержки и совсем не осу- ществляла социальных выплат бедному насе- ИСТОЧНИК: Van der Walle, 2002a. лению. В 2007 г. власти запустили пилотную программу денежных трансфертов, построенную на основе предыдущей программы денежных трансфертов и направленную на ее усовершенствование. Опыт Индонезии иллюстрирует некоторые уроки для системы социальной поддержки в целом и в усло- виях реформы, в частности. Во-первых, программы социальных денежных выплат могут быть полезны в ка- честве компенсации семьям, чтобы помочь им избежать резких изменений в благосостоянии. Во-вторых, они могут уменьшить оппозиционные настроения по отношению к реформам. В-третьих, в то время как запустить программу быстро можно, на ее усовершенствование потребуется больше времени. 10.6. Социальная поддержка в условиях роста цен на продукты питания Во время подготовки к выходу в свет данной книги внимание всего мира было приковано к резкому росту цен на продукты питания 10. Данную проблему освещали газеты по всему миру, во многих странах в ответ на рост цен произошли массовые беспорядки, а правительства и сотрудничающие с ними международные агентства сбились с ног, пытаясь сделать все возможное, чтобы разрешить эту проблему. Этот кризис под- черкивает потребность в системах социальной поддержки и важность их создания в стабильные периоды, чтобы ими можно было воспользоваться во время кризиса. ОБЩАЯ СИТУАЦИЯ Начиная с января 2006 г. цены на продовольственное зерно выросли более чем вдвое, (рисунок 10.3), причем бо- лее 60% этого роста пришлось только на период с января 2008 г. Примеров такого резкого скачка цен за послед- ние 50 лет наберется немного: лишь в начале 1970-х гг. произошел еще более резкий скачок реальных цен на зер- новые культуры, такие как пшеница и кукуруза. Ключевыми двигателями этой тенденции являются некоторые структурные факторы, такие как рост использования биотоплива, слабая позиция доллара США и изменения в сфере питания. Недавний резкий рост цен на рис на мировом рынке, возможно, также был вызван полити- ческими факторами, включая ограничения на экспорт риса некоторыми экспортерами и крупномасштабными тендерами на поставку риса на сегодняшнем вялом рынке (World Bank 2008a). Наблюдаемый рост цен на продукты питания вряд ли окажется временным явлением, и в среднесрочной пер- спективе, скорее всего, затянется. Ожидается, что цены на продовольственные культуры в 2008–2009 гг. останутся на высоком уровне, а затем начнут снижаться, поскольку предложение и спрос отреагируют на высокие цены; однако, цены на большую часть продовольственных культур, вероятно, останутся на уровне, значительно превы- шающем уровень 2004 г., вплоть до 2015 г. (World Bank 2008d). Рост цен на продукты питания может негативно отразиться на развитии человеческого потенциала, потому что это приведет к увеличению уровня бедности, ухудшит питание, сократит пользование образовательными 370 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ РИСУНОК 10.3. Цены на продукты питания и медицинскими услугами и истощит произво- дительные ресурсы беднчков. Как уже говори- Индекс в номинальных долларах США, январь 2005 г. = 100 лось в главе 2, сокращение инвестиций бедняков 250 в собственный человеческий и физический ка- питал будет иметь масштабное и продолжитель- 200 ное воздействие, подробное описание и оценку которого можно найти в литературе об эконо- 150 мическом развитии. Это воздействие может быть 100 смягчено в случае, если правительства смогут предпринять положительные ответные меры, 50 прежде всего в виде прямых трансфертов дохо- да. 0 В результате текущего роста цен на про- Янв. 95 Янв. 97 Янв. 99 Янв. 01 Янв. 03 Янв. 05 Янв. 07 дукты питания многие из 2,3 млрд людей, жи- вущих менее чем на 2 доллара США в день, станут еще беднее, а еще 100 млн человек ста- ИСТОЧНИК: World Bank, 2008c. нут бедными (Ivanic and Martin 2008). Немедлен- ное воздействие роста продовольственных цен на численность бедных и глубину бедности в каждой стране будет зависеть от структуры потребления бедных, их экономической активности (особенно важно то, являются ли они непосредственными потребителями или производителями тех товаров, цены на которые растут), их места проживания и уровня цен. В городах почти все бедное население является нетто-потребителями, а наиболее уязвимы те, кто имеет фиксированный доход. В сельской местности большая часть бедных являются нетто-потребителями товаров первой необходимости, включая зерновые культуры. Рост цен на продукты питания приведет к сокращению реальных доходов этих групп бедных в краткосрочной – среднесрочной перспективе. В то время как заработки со временем приспоса- бливают к изменениям, эмпирические данные свидетельствуют о том, что обычно они не уменьшают воздейст- вие роста цен или реагируют на него очень медленно. В большинстве стран более всего пострадают самые бед- ные группы населения – домашние хозяйства в сельской местности, не имеющие земли, а также домохозяйства, в которых нет работающих. Последствия роста цен на продукты питания различны в разных странах и зависят от степени роста цен и первоначальных условий. Там, где оба эти фактора неблагоприятны, необходимость проведения срочных действий стоит наиболее остро. Ресурсы Рост цен на продукты питания оказывает воздействие на страны с любыми уровнями доходов, включая стра- ны во всем спектре существующих государственных систем социальной поддержки и административного управления соответствующими программами. Особенно важным элементом является способность стран финансировать хорошие ответные меры в ответ на рост продовольственных цен. В начале кризиса неко- торые страны, такие как Индонезия, Мексика и Тунис имели хорошее бюджетное положение и поэтому не столкнулись с проблемой, касающейся ухудшения условий внешней торговли. Некоторые страны имели умеренно хорошее бюджетное положение, но пострадали в результате изменения условий внешней торгов- ли ( Буркина-Фасо, Эфиопия и Гондурас) и/или от политических кризисов ( Кения и Пакистан). Некоторые страны, такие как Монголия и Замбия, имели слабое бюджетное положение, но имели благоприятные ус- ловия внешней торговли. Наконец, некоторые страны, такие как Бурунди, Эритрея, Гренада, Гаити, Ямайка и Непал имели слабое бюджетное положение, которое еще больше ухудшилось в результате ухудшения ус- ловий внешней торговли (World Bank, 2008a). Роль систем социальной поддержки Общие экономические ответные меры на рост продовольственных цен должны быть межсекторными и включать в себя совершенствование ценовой политики на зерновые культуры; производство, транспор- тировку и логистику; программы социальной поддержки, направленные на повышение продовольствен- ной безопасности на уровне домохозяйств; программы питания; и управление макроэкономическими по- следствиями как роста цен на продовольствие, так и расходов на проведение ответных мер. В условиях роста цен на продовольствие программы социальной поддержки должны решать три задачи: • Частично предвосхитить рост уровня бедности и неравенства в результате роста цен. 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 371 • Помочь домашним хозяйствам через программы социальной поддержки сохранить доступ к продук- там питания и основным образовательным и медицинским услугам, которые крайне важны для благо- получия и построения человеческого капитала их детей. • Помочь правительству сохранить социальное равновесие и, таким образом, избежать необходимости смягчать социальное давление введением новых мер, которые могут еще больше усугубить проблему. Страны сильно отличаются друг от друга по типам систем социальной поддержки, которые они ис- пользуют. Страны, имеющие разумно спланированные программы, могут смягчить воздействие кризиса на малоимущих потребителей посредством расширения программ денежных трансфертов тем или иным образом, например, посредством предоставления для этого достаточного бюджета, что позволит всем се- мьям, соответствующим критериям на право получения помощи, участвовать в программе, повысив порог входа в программу или увеличив ставки пособий. В одних случаях изменения делаются «одним росчерком пера», что требует небольших изменений в административном управлении программой. В других случаях может потребоваться увеличение ресурсов программы с целью охватить новых заявителей. Такие страны, как Бразилия, Болгария, Эфиопия, Мексика, Южная Африка и Украина довольно легко могут увеличить охват системы. У них уже есть программы, которые обеспечивают хороший охват бедных, и механизмы, которые позволяют принять новых участников в программу с внесением минимальных изменений в прави- ла и ресурсы программы. Для ряда таких стран, которые уже имеют подобные программы и сравнительно хорошие бюджетные возможности, ответные меры на рост цен в виде программ социальной поддержки должны быть относительно простыми. К сожалению, намного больше стран имеют значительно менее адекватные первоначальные программы. Здесь осуществляются частичные, фрагментированные или неэффективные программы социальной поддер- жки, как, например, в Гаити или Малави. Некоторые страны, как например, Мозамбик и Сьерра-Леоне, очень мало сделали для создания программ социальной поддержки. В таких случаях намного сложнее проводить адекватные ответные меры и, вероятно, потребуются выбор между скоростью ответной реакции и охватом и другими желательными чертами хороших программ социальной поддержки, в особенности – социальной справедливостью, эффективностью и устойчивостью. Программы и их реализация Краткосрочным ответом на рост цен является увеличение масштаба уже существующих программ. Страны, имеющие устойчивые и масштабные системы, смогут легко отреагировать на повышение цен на продовольствие посредством увеличения ставок пособий и/или охвата населения. Странам с мало - эффективными системами социальной поддержки придется постараться , чтобы быстро запустить про - граммы, и до их начала либо оставить людей без помощи, либо использовать общие дорогостоящие, подрывающие рыночные основы, регрессивные и трудно устранимые меры в области ценообразования и налогообложения. Среднесрочной ответной мерой является работа над созданием прочной системы социальной поддержки, если она еще не создана. Многие страны обнаруживают, что их ответные меры ограничены среднесрочными программами или нежелательными элементами политики, потому что у них нет хороших программ социальной поддержки или системы отбора домохозяйств в программу. Те страны, которые предприняли быстрые, но неэф- фективные действия, такие как снижение тарифов или налогов на добавленную стоимость или повышение/ применение общих ценовых субсидий на продукты питания, могут захотеть отказаться от них или изменить комбинацию программ, например, увеличить обусловленные денежные трансферты за счет программ школьно- го питания. Или, если страны запустили программы, сделанные на скорую руку, может потребоваться проработ- ка различных элементов их реализации, например, систем обеспечения адресности, отчетности, мониторинга и управления, и это особенно касается программ, которые задуманы как долгосрочные. При принятии краткосрочных ответных мер следует избегать действий, которые могут помешать разви- тию более устойчивой системы социальной защиты в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Напри- мер, в отсутствие программ социальной защиты, масштаб которых можно увеличить, многие правительства прибегают к общим ценовым субсидиям на продукты питания, что обычно является искажающей и регрес- сивной мерой, от которой, как известно, будет сложно отказаться. Целесообразно избегать или минимизиро- вать зависимость от таких мер, а в тех странах, где они используются, следует объявлять о том, что они носят временный характер. Странам также следует избегать слишком быстрого установления систем обеспечения адресности на уровне домохозяйств, потому как ошибки отбора и полученные в результате политические неблагоприятные реакции настолько высоки, что они со временем разрушают перспективу развития крепкой 372 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ системы обеспечения адресной помощи домохозяйствам. Предпочтительно изначально использовать ком- бинации географического и демографического механизмов и механизма самоотбора, пока не будет создана хорошая система обеспечения адресности на основе домохозяйств. Решение о том, какие программы расширять, следует принимать сразу после быстрой оценки по трем кри- териям: (1) Какие программы являются «хорошими» или «лучшими» (согласно критериям, используемым в дан- ной книге и подробно объясненным в главе 9)? (2) Какие программы имеют административные ресурсы, необ- ходимые для быстрого расширения? (3) Какие программы имеют финансовые средства, позволяющие быстро их расширить? Принятие адекватных краткосрочных мер часто требует компромиссов в отношении точности отбора получателей помощи и качества реализации программы, и в целом такие меры в меньшей степени свя- зано с совместимостью и устойчивостью стимулов, чем основные элементы программ социальной поддержки в более стабильные времена. Ответные экономические меры нужно выбирать исходя из общей ситуации в стране, хотя и существует примерная классификация программ, используемых в качестве кратковременных ответных мер: • Наилучшим выбором являются адресные денежные трансферты, имеющие адекватный уровень охва- та, «щедрости» и качества. • Полезным может оказаться повышение размера выплат по социальным пенсиям, не связанным с до- ходами, пенсиям по дожитию, пенсиям по инвалидности, пособиям по безработице и т. п., там, где они предназначены для бедных. • Продовольственные карточки требуют немного более высоких административных издержек, чем де- нежные выплаты, но могут быть политически популярными. • Выдачи продуктов питания уместны там, где плохо функционируют рынки, а иностранная помощь доступна только в виде товаров, или где есть необходимость ротации стратегических запасов зерна. В других условиях программы натуральных выдач могут потребовать более высоких, чем необходимо, удельных административных затрат на единицу стоимости выплат, но могут служить средством полу- чения значительных доходов. Среди них можно выделить следующие: – «Уносимые с собой» пайки могут быть адресованы домашним хозяйствам и во многом заменять денежные выплаты; они также требуют меньших административных затрат, чем обеспечение пи- тания в специальных местах. – Программы школьного питания осуществляются, как правило, только на уровне школ, а не на уров- не домашних хозяйств; поэтому, если они имеют широкий охват, они будут иметь многочисленные ошибки включения, но могут также повысить способность детей к концентрации и обучению. – Распределение обогащенного витаминами, калорийного питания для детей в возрасте от 6 месяцев до двух лет может быть важной мерой в области питания, особенно как часть образовательной программы о питании. – Выдача питания в специальных центрах здоровья трудно осуществима и с точки зрения логистики и влечет высокие транзакционные издержки для получателей, которым нужно добраться до цен- тров, где они могут получить питание. Этот тип программ обычно адресован детям, которые силь- но или умеренно недоедают. – Адресные рыночные продажи могут использовать в качестве более общих трансфертов при отсут- ствии других программ. • Предоставление льгот (освобождение от платы) или ваучеров на медицинские услуги и предостав- ление школьных стипендий помогают домохозяйствам сохранить доступ к услугам, даже если они становятся беднее. • Программы общественных работ редко достигают такого охвата, который необходим как полноцен- ная ответная мера на рост продовольственных цен. Там, где программы общественных работ уже существуют, может помочь увеличение размера выплат или расширение охвата населения. • В тех странах, где уже существуют программы обусловленных денежных трансфертов, увеличение ставок этих пособий или расширение охвата ими населения может стать ключевой частью ответных мер. Создание новых программ обусловленных денежных трансфертов может, однако, потребовать слишком много времени и исключить наиболее нуждающихся в помощи в странах с низким доходом или странах с нестабильной экономикой. • Общие ценовые субсидии на продукты питания являются регрессивной и дорогостоящей мерой, от которой впоследствии бывает сложно отказаться. 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 373 В некоторых случаях уменьшение масштаба программ социальной защиты до прежнего уровня явля- ется уместным, когда цены на продукты питания стабилизируются на новом долгосрочном уровне, а домаш- ние хозяйства приспосабливаются к нему. Там, где ответные меры на рост продовольственных цен приводят к совершенствованию чрезвычайно недостаточных или неэффективных программ социальной поддержки, желательным будет сохранить эти улучшения в средне- или долгосрочной перспективе и создать новые про- граммы на их основе. Там, где ответные меры приводят к достижению долгосрочного уровня охвата или раз- мера выплат выше целесообразного, может понадобиться уменьшение масштаба программ. Странам, которые в качестве краткосрочного ответа используют менее предпочтительные экономические меры или программы, может потребоваться заменить их на более совершенные. Страны могут уменьшить масштаб краткосрочных ответных мер разными способами. Один из вариан- тов – объявить открыто, что целые программы, дополнительные пособия или смягчение критериев на пра- во участия в программе являются временными мерами, а затем свернуть их согласно срокам. В программах по борьбе с бедностью повторное подтверждение права на пособие, проводимое каждый год или два, посте- пенно сократит число получателей по мере того, как экономика и домохозяйства приспособятся к изменению цен на продукты питания. В программах с самоотбором домохозяйства будут добровольно выходить из про- граммы по мере того, как их нужды будут становиться менее острыми. Пособия, закрепленные в номинальном выражении, постепенно уменьшатся, что может быть достаточной стратегией отказа от дополнительных по- собий. Для пособий на конкретные нужды снижение ставок пособий минимизирует обеспокоенность людей по поводу отмены всей программы, однако они могут продлеваться из-за бюрократических интересов. Это может привести к тому, что программы будут иметь уровень пособий, слишком низкий для значительного по- вышения благосостояния и неэффективно высокие административные издержки как долю общих расходов. ОПЫТ РАЗНЫХ СТРАН Многие страны мобилизуют самые разнообразные политические инструменты в ответ на рост продоволь- ственных цен, если кризис произошел совсем недавно, мы можем рассматривать только то, как страны начали бороться с ним, а не то, каким оказалось влияние их программ социальной поддержки в долгосроч- ной перспективе. На сегодняшний день ответная политика большинства стран сводится к использованию общих субсидий, а не программ социальной поддержки. Опрос экономистов Всемирного банка по раз- личным странам, проведенный в марте 2008 г., показывает, что большая часть краткосрочных ответных мер на отсутствие продовольственной безопасности семей в 80-ти странах заключалась в изменении цен или вводе рыночных ограничений, а не увеличении числа адресных программ социальной поддержки ( рис. 10.4). В целом экономисты считают такие виды общих мер неэффективными и искажающими рыноч- ные стимулы и поэтому менее предпочтительными. Их повсеместное применение указывает на необходи- мость немедленного создания потенциала программ социальной поддержки. Пример Чили иллюстрирует «наилуч- ший» ответ, ставший возможным благодаря РИСУНОК 10.4 Меры по смягчению социальных последствий, существовавшей прежде хорошей систе- предпринятые разными странами, начало марта 2008 г. ме социальной защиты. Чили – это страна с уровнем доходов выше среднего, с ВВП Увеличение запасов около 6 тыс. долларов США на душу населе- продовольственного зерна ния и низким уровнем бедности. К февралю 2008 г. темп инфляции цен на продоволь- Сокращение налогов на продовольственное зерно ствие в стране достиг 16%, увеличившись на 8% по сравнению с предыдущим годом. Ограничение экспорта Когда 9 апреля правительство поспешило объявить о специальной единовременной Контроль над ценами/ выплате по 20 тыс. чилийских песо (около потребительские субсидии 45 долларов США) 1,4 млн бедных домохо- зяйств, конгресс незамедлительно одобрил Никаких мер эту меру и семьи получили эти средства уже в мае. Эти 1,4 млн домохозяйств можно раз- 0 10 20 30 40 50 60 делить на три группы: (1) участники чилий- Процентная доля 80 стран ской программы «Solidario» – программы обусловленных денежных трансфертов, на- ИСТОЧНИК: Zaman and others, forthcoming. правленной на оказание помощи наиболее 374 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ бедным 5% населения в борьбе с различными барьерами социального отчуждения (300 тыс. семей); (20 участ- ники Программы единой семейной субсидии (Subsidio Unitario Familiar) – семейного пособия для бедных (516 тыс. семей); и (3) семьи, получающие семейное пособие для работающих, чей ежемесячный доход равен или меньше 250 тыс. чилийских песо (555 долларов США) (600 тыс. семей). Всего денежные выплаты на об- щую сумму 62 млн долларов США получили 5,6 млн человек, составляющие наиболее бедные 40% населения по шкале распределения доходов. Эфиопия также смогла быстро отреагировать на рост цен, но только частично опираясь на существующие программы социальной поддержки в сельском хозяйстве 11. Инфляция цен на продукты питания в апреле 2008 г. до- стигла приблизительно 40% по сравнению с предыдущим годом, что вызвало серьезную озабоченность по поводу ее воздействия на бедное население. Правительство предприняло ответные меры в трех направлениях, финансиро- вание которых осуществлялось за счет донорской помощи и быстро предоставленных кредитов Всемирного Банка: • На национальном уровне правительство приостановило действие налога на добавленную стоимость и налога с оборота на все зерновые культуры. • В сельскохозяйственных районах правительство осуществляет Программу социальной защиты по- средством развития производства, программу денежных выплат и выдачи продовольствия в обмен на труд, являющуюся основой системы социальной поддержки Эфиопии. Данная программа охва- тывает 7,3 млн человек, испытывающих недостаток продовольствия, и отбирает участников по тер- риториальному признаку, предоставляя помощь наиболее голодающим семьям в сельских районах, участвующих в программе. Уровень номинальной заработной платы вырос на 33% в январе 2008 г., что способствовало повышению ежегодного пособия голодающим семьям в сельских районах в сред- нем до 120 долларов США в год. Финансирующие организации оказывают поддержку правительству, импортируя дополнительные объемы маиса из-за рубежа, чтобы обеспечить доступность зерна для выдачи населению, осуществляемой в рамках программы. • В городах правительство начало предоставлять семьям субсидии на пшеницу. Субсидия превышает 75 долларов США на семью в год. По последним оценкам около 4,5 млн человек (900 тысяч семей) получают это пособие. Данная программа, хоть и работает только в городах, создана чтобы стабили- зировать цены на пшеницу как в городских, так и в сельских районах. Политическое давление в Гаити обусловило использование общей субсидии на рис в дополнение к уси- лению существующих инструментов социальной защиты 12. К марту 2008 г. инфляция по сравнению с преды- дущим годом выросла вдвое, достигнув 16%, а цены на продукты питания увеличились втрое выше – на 20%. Когда в начале 2008 г. выросли цены на основные продукты питания, общественные протесты стали принимать более массовый и жестокий характер. Попытка взять штурмом президентский дворец в апреле 2008 г., которую пресекли миротворцы ООН, заставила Сенат проголосовать за отставку премьер-министра и кабинета. Нака- нуне беспорядков многосторонняя рабочая группа под председательством премьер-министра и при поддержке международного сообщества занималась разработкой стратегии борьбы с ростом цен на продовольствие, ко- торая включала в себя такие краткосрочные меры как создание рабочих мест в рамках программ трудоемких общественных работ; материально-техническое обеспечение сельскохозяйственного производства в целях его восстановления, а также расширение программ продовольственной помощи школьникам, матерям и младенцам. Беспорядки продемонстрировали необходимость более оперативных и видимых действий. Поэтому в апре- ле правительство объявило о предоставлении временных субсидий в целях сокращения цен на рис. Анализ самых последних доступных данных (начиная с 2001 г.) показывает, что почти все семьи Гаити (86%) потребляют рис, расходы на рис как доля общего дохода намного выше среди бедных гаитян, а 76% граждан, живущих менее чем на 2 доллара США в день, потребляют приблизительно 70% всего объема риса. Субсидия имеет почти нейтраль- ный характер в вопросе распределения, что означает, что адресность субсидии ниже, чем в большинстве хороших программ социальной поддержки, но и менее регрессивна, чем обычно. Более того, ошибочное исключение происходит реже, чем это ожидается при создании рабочих мест, факторов сельского хозяйства и программ про- довольственной помощи, поскольку часто они не достигают наиболее бедных семей Гаити. Правительство создало рабочую группу для разработки плана постепенного возвращения к рыночным це- нам и инициировало сотрудничество с донорскими организациями по дополнительным мероприятиям, направ- ленным на усиление производительности сельского хозяйства, а также на улучшение качества отбора получателей помощи и охвата инструментами социальной защиты. Первым шагом в обеспечении социальной защиты явля- ется создание системы адресности домохозяйств, которая несомненно сделает программы более совершенными. Опыт Румынии десятилетней давности показывает, как страна может успешно перейти от краткосроч- ных ответных мер к постоянным и эффективным программам социальной поддержки (Tesliuc, Pop, and Tesliuc, 10. ПРИСПОСОБЛЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ К РАЗЛИЧНЫМ УСЛОВИЯМ 375 2001). До 17 февраля 1997 г. цены на 70% произведенного хлеба контролировались, при этом контроль ох- ватывал весь цикл от выращивания пшеницы, распределения и создания промежуточной продукции (муки) до выпечки хлеба и других хлебобулочных изделий. В то время правительство провело либерализацию цен на пшеницу, муку и хлеб, несмотря на значительную неопределенность по поводу уровня будущей инфляции (включая цены на хлеб). В марте цена на хлеб выросла на 80% по сравнению с февралем на фоне инфляции потребительских цен, составившей 31%. Поскольку хлеб является главным продуктом в продовольственной корзине городских потребителей, прави- тельство было озабочено тем, что рост цен на хлеб нанесет удар по малоимущим гражданам и среднему классу и что сопротивление с их стороны подорвет реформы. Чтобы получить поддержку либерализации цен и избежать доро- гостоящей перемены экономического курса, которая могла стать необходимой по причине общественного недоволь- ства, правительство предложило временную компенсацию группе населения, намного превышающую численность бедного населения и выходящую за рамки существующей разумно созданной системы социальной поддержки. Правительство осуществило программу компенсации цены на хлеб в период с апреля по сентябрь 1997 г., чтобы облегчить приспосабливание бедных людей и среднего класса к новой относительной цене на хлеб. Введе- ние временной компенсации цены на хлеб стало возможным благодаря уже существующей системе социальной поддержки. Наиболее бедный квинтиль населения был уже охвачен пенсионной программой по случаю потери кормильца и различными программами социальной защиты престарелых, инвалидов и безработных, а также Про- граммой минимального гарантированного дохода еще до либерализации цен. Чтобы защитить покупательную способность бедного населения, щедрость данной программы была сохранена на прежнем уровне при помощи индексации денежных пособий с учетом инфляции. Программа компенсации цены на хлеб предоставила фиксированную субсидию, составившую 13,5 тыс. лей (приблизительно 2 долл. США) в месяц всем гражданам, чей заработок составлял менее 600 тыс. лей (85 долл. США) в месяц; всем пенсионерам, чья пенсия была меньше 450 тысяч лей (65 долл. США) в месяц; а также всем безработным, инвалидам и получателям пособий в рамках программы «последней надежды» (Программа ГМД). Порог участия в программе для работающих граждан и пенсионеров был почти в два раза выше существующей черты бедности, а адресная группа почти в два раза превышала численность бедных (немного больше половины населения по сравнению с численностью бедных, составляющей 19,4%). Моделирование распределительного воздействия компенсации цены на хлеб при допущении, что про- грамма реализована безупречно, показало, что она оказала слабую поддержку бедным, а значительную часть пособий получили семьи, относящиеся к среднему классу (Tesliuc, Pop, and Tesliuc, 2001). Однако компенсация повышенной цены на хлеб оказалась более успешной мерой, чем предыдущие программы управления ценой на хлеб, и менее затратной для правительства. 10.7. Выводы Одна из основных идей данной книги заключается в том, что не существует единого рецепта системы соци- альной поддержки. Выбор подобной системы зависит от конкретной ситуации, и в данной главе показано, как условия влияют на выбор решений в сфере социальной помощи. Разнообразие можно проследить в комбина- ции программ, в специфике каждой программы и в ожиданиях по поводу каждой программы. Таким образом, комбинация программ различается в зависимости от ситуации. В Египте, например, ши- роко распространены субсидии на продукты питания и энергетические субсидии. Индонезия постепенно отка- зывается от использования таких субсидий, заменяя общую ценовую поддержку адресной ценовой субсидией на рис, сокращая широко распространенные субсидии на топливо вместе с предоставлением компенсации в виде временной программы денежных выплат и вводя пилотную программу обусловленных денежных трансфертов. Болгария тоже отказалась от основных субсидий в пользу денежных выплат, основанных на проверке нуждаемо- сти и дополненных сезонным пособием на отопление. Ситуация влияет и на способ реализации программы. В некоторых случаях, описанных в данной главе, правительства воспользовались программами общественных работ, но приспособили свои действия к ситуа- ции. В эфиопской программе PSNP работы носят сезонный характер, а рабочие места распределяются по ре- зультатам отбора на базе общин среди тех, кто испытывает наибольший недостаток продовольствия. Работы включают в себя тяжелый ручной труд и большая часть рабочей силы используется в проектах по сохране- нию почвы и воды. Программа рассчитана на длительный срок; следовательно, отбор работ интегрирован в планирование развития на уровне районов. И наоборот, аргентинская программа «Jefes de Hogar» является бессрочной открытой программой с самоотбором. В то время, как в некоторых проектах используется тяже- лый ручной труд и рабочие объединяются в традиционные рабочие бригады, значительная часть обществен- 376 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ных работ требует более легкого неквалифицированного труда, выполняемого небольшими группами рабо- чих в школах, больницах и парках, включая уход за престарелыми людьми и т. п. Программа была запущена в краткие сроки, поэтому процесс планирования того, как использовать труд, был более упрощенным, чем в эфиопской программе, но как и в Эфиопии, он остался на местном уровне. Ответные меры на последствия урагана «Митч» в Гондурасе также включали в себя общественные работы в качестве ключевого элемента и использовались как для ликвидации последствий и проведения восстановительных работ, так и в качестве временной финансовой поддержки семей, которые утратили средства существования. Участие в программе было самоадресным, но ограниченным. Учреждения, реализующие программы, также различны: Министерст- во труда в Аргентине, Бюро продовольственной безопасности в Эфиопии и Социальный фонд в Гондурасе. Эти различные учреждения приспосабливают программы к потребностям стран. Наиболее совершенные программы и системы существуют в стабильных странах со средними доходами или в странах с переходной экономикой, которые уже некоторое время работали над развитием этих систем. В странах с очень низкими доходами системы подчинены ограничениям и им присуща большая простота. Скорость ответ- ных мер на экономические потрясения и природные катастрофы играет крайне важную роль, поскольку ситуация быстро меняется, поэтому требуются компромиссы в стандартах планирования и реализации программ. На примере представленных стран и программ можно сделать заключительный вывод о том, что системы и программы социальной поддержки должны быть динамичными. Комбинация и содержание программ должны реагировать на изменение потребностей, а реализация отдельных программ должна сопровождаться постоянным поиском возможностей для улучшений. Болгария является показательным примером подобной динамики измене- ния баланса и реализации программ с течением времени. Программа Эфиопии также пыталась в процессе своего развития исправить прошлые недостатки. Даже в Египте кажущиеся незыблемыми субсидии на продовольствие с годами претерпевали изменения, чтобы стать еще более эффективными, чем на пике своего развития. Ответные меры на кризисы, природные катастрофы и экономические реформы, конечно же, динамичны по своей сути. Примечания 1. Этот подраздел опирается на данные Всемирного Банка (World Bank, 2006n). 2. Отсутствие продовольственной безопасности определяется как отсутствие доступа к достаточному объему продо- вольствия для обеспечения активного и здорового образа жизни. Хроническое отсутствие продовольственной бе- зопасности возникает, когда подобная ситуация сохраняется длительное время, даже если при этом нет воздействия со стороны идиосинкразических или ковариационных шоков. 3. Этот блок во многом опирается на исследование Садовски (Sadowski, 1991) и данные Всемирного Банка (World Bank, 2005c). 4. В июле 1997 г. после нескольких месяцев хаоса, включившего резкий спад уровня ВВП и доходов на душу населения, раз- рушение банковского сектора и крупный валютный кризис, Болгария приняла систему валютного администрирования. 5. Согласно данным Национальной статистического института почти 14% населения проживало за чертой бедности в 2003 г. Институт определяет национальную черту бедности как доход, равный стоимости 60% общих ежемесячных потребительских расходов на человека в семье (около 52 евро). Эта цифра отличается от данных, свидетельствую- щих о том, что 4,5% населения проживает ниже черты бедности на уровне 2,15 доллара США в день (по паритету покупательной способности), и от расчетов, основанных на показателях черты бедности Всемирного Банка, исполь- зованных в ряде оценок бедности в 1999, 2002 и 2005 гг. и приведенных в данной книге. Согласно Всемирному Банку уровнями бедности являются только те, которые сравнимы между собой во времени. 6. Этот подраздел во многом опирается на исследование Бальдаччи (Baldacci (2006) и данные Всемирного Банка (World Bank, 2006b). 7. Этот подраздел основан на работе дель Ниньо, Дороша и Смита (Ninno, Dorosh и Smith, 2003). 8. Этот подраздел опирается на работу Уаррена (Warren, 2003). 9. Этот подраздел опирается на исследования Арулпрагасама (Arulpragasam (2006a), Индравати (Indrawati, 2005) и дан- ные Всемирного Банка (World Bank, 2006f). 10. Этот раздел опирается на данные Всемирного Банка (World Bank 2003a, 2008a, 2008c, 2008d). 11. Брифинг, проведенный 22 мая 2008 г. Триной Хак, Сунилом Раджкумаром и Уильямом Уайзменом из Сектора со- циальной защиты Департамента развития человека Всемирного банка в Латинской Америке и Карибском бассейне. 12. Брифинг, проведенный 28 мая 2008 г. Давидом Уарреном из Сектора социальной защиты Департамента развития человека Всемирного банка в Латинской Америке и Карибском бассейне. ПРИЛОЖЕНИЕ А Основные концепции оценки бедности и управления социальными рисками В данном приложении приведены определения различных понятий социальной политики, используемых в этой книге, и показано, каким образом они отличаются одна от другой и в каких сферах пересекаются. Эта информация предназначена читателям, которые могут не знать терминологии, а также направлена на обеспечение одинакового восприятия терминов теми, кто с ними знаком. А.1. Бедность, уязвимость перед бедностью и уязвимые группы населения Понимание и оценка бедности и уязвимости перед бедностью являются критически важными для вы- работки эффективной стратегии и программ по борьбе с бедностью. Мы предприняли попытку кратко проиллюстрировать многочисленные характеристики бедности и методы, часто применяемые для опре- деления и измерения бедности и уязвимости перед бедностью. БЕДНОСТЬ В широком смысле бедность определяют как неприемлемо низкий уровень благосостояния. В нашем кон- тексте благосостояние охватывает широкий круг аспектов, таких как бедность по уровню потребления или доходов, плохое питание, отсутствие доступа к медицинскому обслуживанию и образованию, отсутствие безопасности вследствие конфликтов и, среди прочего, отсутствие политических свобод. Таким образом, бедность охватывает больше, чем только низкий уровень доходов и потребления (Narayan and others, 2000; Sen, 1999; World Bank, 2000f). Хотя лишения часто связаны с бедностью по доходам – как, например, когда низкий уровень доходов не позволяет людям получать достаточное питание или приобретать лекарства для лечения излечимых болезней – бедность не всегда имеет тесную связь с уровнем доходов. Бедность ско- рее может возникнуть вследствие недостаточного доступа к общественным услугам и программам (таким как здравоохранение и образование) или отсутствия политических, гражданских и экономических свобод. В данной книге, чтобы сделать анализ более понятным, мы акцентируем внимание на одном или несколь- ких важных аспектах благосостояния, в зависимости от условий конкретной страны. Измерение и анализ бедности требуют некоего измерения благосостояния. В идеальном случае, такое измерение должно охватывать многомерные аспекты бедности и быть непрерывно наблюдаемым и измеря- емым среди домохозяйств, а также в пространстве и во времени. Наиболее часто используют одномерные критерии благосостояния, будь то денежные или неденежные. Денежные показатели бедности и жилищных условий включают в себя доход, потребление и физические ресурсы семей. Неденежные показатели вклю- чают в себя плохое питание; доступ к медицинским услугам, образованию и основным видам обслуживания; а также восприятие бедности и обездоленности. Поскольку ни один отдельно взятый критерий не объединяет все эти элементы, наблюдение за условиями жизни нужно проводить во времени, используя ряд показате- лей, а не один-единственный критерий 1. Два композитных показателя, которые пытаются охватить бедность во всех ее измерениях, это Индекс человеческого развития, разработанный Программой Развития ООН, и раз- личные индексы основных потребностей, которые объединяют разные аспекты обездоленности (такие как плохие жилищные условия и отсутствие адекватного образования). Два денежных показателя, которые большинство исследователей предпочитает использовать в качестве индек- сов благосостояния семей, это уровень потребления и доход на душу населения (или на взрослого человека)2. Из этих двух чаще используют показатель уровня потребления, потому что он предоставляет всесторонние данные; эти дан- ные являются более достоверными, чем данные о доходах из-за недостаточной оценки или сокрытия сведений; уро- вень потребления меньше подвержен колебаниям, чем уровень дохода (который может опускаться до нулевого уровня в определенные месяцы года вследствие сезонности), что делает его более качественным показателем уровня жизни; кроме того, уровень потребления является менее субъективным показателем, чем индексы основных потребностей, 377 378 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ которые зависят от субъективного взвешивания компонентов. В отличие от дохода, потребление отражает способ- ность семейства занимать средства или мобилизовать другие ресурсы в период экономического потрясения. Уровень бедности можно измерить при помощи сравнения показателя достатка семьи с порогом, кото- рый отделяет бедных от небедных. Этот порог называется чертой бедности, которая может быть представлена как в денежной форме (например, определенный уровень потребления) так и в неденежной (например, опре- деленный уровень грамотности). Иногда используют несколько уровней, чтобы выделить различные уровни бедности. На практике большинство аналитиков измеряют бедность при помощи сравнения уровня потреб- ления или дохода на душу населения (или на взрослого человека) с денежной чертой бедности. Семьи, уро- вень потребления которых находится ниже черты бедности, считаются бедными. АБСОЛЮТНАЯ И ОТНОСИТЕЛЬНАЯ БЕДНОСТЬ Поскольку черта бедности может быть как относительной, так и абсолютной, то можно говорить о двух типах бедности: абсолютной и относительной. Черту относительной бедности определяют по отношению к общему распределению доходов или потребления в стране; например, черта бедности может быть уста- новлена на уровне 50% среднего уровня потребления или дохода в стране. Черта абсолютной бедности обозначается как некоторый абсолютный стандарт, который семьи должны иметь в виду, рассчитывая свои основные потребности. В денежном выражении абсолютная бедность часто определяется оценкой стоимо- сти основных потребностей в продуктах питания, а именно: стоимости продуктовой корзины, минимально необходимой для поддержания здоровья средней семьи, к которой добавляют потребности в непродоволь- ственных товарах. Поскольку большие группы населения развивающихся стран выживают, имея в распо- ряжении абсолютный минимум ресурсов и даже не имея его, использование черты абсолютной, а не отно- сительной бедности часто оказывается более уместным. С другой стороны, в процессе создания или пере- смотра программ социальной помощи более полезной бывает черта относительной бедности. Например, если уровень абсолютной бедности в стране равен 40%, а бюджет программы позволяет охватить лишь 10% населения, анализ наиболее бедных 10% населения будет более информативным для создания программы. ХРОНИЧЕСКАЯ И КРАТКОВРЕМЕННАЯ БЕДНОСТЬ Понятие бедности расширялось на протяжении последних лет, включив в себя динамические аспекты, которые учитывают то, что бедные семьи со временем меняются (Baulch and Hoddinott, 2000). По этому признаку бедность можно разделить на хроническую и временную, в зависимости от ее продолжительно- сти во времени. Временно бедными считаются семейства, которые не являются бедными в благополучные времена, хотя периодически оказываются в состоянии бедности. Хронически бедными считаются домохо- зяйства, которые бедны всегда; они не могут выйти из этого состояния даже в благополучные годы. Понятие хронической бедности подразумевает также более глубокий уровень бедности, поскольку у домохозяйств нет средств, чтобы выйти из этого состояния. На рисунке А.1 изображены уровни потре- РИСУНОК А.1 Сравнение хронически и временно бедных семей бления относительно уровня бедности двух се- Потребление на душу населения/Черта бедности мей, А и В, на протяжении восьми лет. Посколь- 1.6 ку семья А вошла в состояние бедности, а затем Семья А вышла из него, эту семью относят к временно бед- 1.4 ной. Хотя по данным за 8 лет оно имеет в сред- 1.2 нем уровень потребления (или дохода), в 1,2 раза Черта бедности превышающий черту бедности, она была бедной 1.0 на протяжении четвертого и пятого годов. Се- 0.8 мью В классифицируют как хронически бедную. 0.6 Ее средний уровень потребления (или дохода) Семья В составляет 0,8 черты бедности и она пребывала 0.4 пребывало в состоянии бедности на протяжении 0.2 всех восьми лет. Для оценки хронической и временной бед- 0 1 2 3 4 5 6 7 8 ности требуются панельные данные, измеряю- Годы щие достаток представительной выборки домо- хозяйств на протяжении нескольких временных ИСТОЧНИК: Авторы. периодов. ПРИЛОЖЕНИЕ А. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ И УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ РИСКАМИ 379 УЯЗВИМОСТЬ ПЕРЕД БЕДНОСТЬЮ По какой же причине небедные семьи становятся бедными, по меньшей мере, на некоторое время? Понятие уязвимости перед бедностью помогает найти ответ на данный вопрос. Уязвимостью перед бедностью на- зывают подверженность незастрахованному риску, которая обусловливает социально неприемлемый уро- вень благосостояния. Это определение включает в себя несколько идей, которые стоит проанализировать (для более подробного изучения вопроса см. Hoogeveen and others, 2004). • Подверженность риску. Не все риски оказывают неприемлемое воздействие на благосостояние, а некоторая степень подверженности риску даже является желательной. Например, учитывая стоимость мониторинга труда, некоторая степень ненадежности работы обеспечивает гибкость и стимулы, необ- ходимые для рынков труда, чтобы обеспечить более высокие уровни занятости. Быстрая финансовая либерализация может в некоторых обстоятельствах быть значительно лучше для экономического роста, чем с меньшей вероятностью приводящая к кризисным ситуациям постепенная финансовая либера- лизация. Подверженность риску может даже быть привлекательной и популярной, как в случае с азар- тными играми и предпринимательством. Подверженность риску становится неприемлемой, если она приводит к неприемлемо низким уровням достатка. Безработицу, которая приводит к нищете, вероятнее всего сочтут неприемлемой, а общество, скорее всего, захочет смягчить ее последствия или сократить риск самой безработицы. В вопросах здоровья, такой распространенный риск, как диарея, может стать неприемлемым, если он угрожает в основном бедным семьям, имеющим ограниченный доступ к меди- цинским услугам или чистой питьевой воде, что приводит к росту смертности среди младенцев. Но если диарея доставляет неудобство в основном состоятельным семьям, которые часто обедают в ресторанах, данный риск может быть вполне допустимым и не являться предметом анализа уязвимости. • Застрахованный и незастрахованный риск. Будучи застрахованным, риск перестает вызывать оза- боченность, поскольку шок не повлияет на достаток. И рыночное, и самостоятельное страхование предотвращают негативное воздействие на уровень достатка. На практике, невозможно застраховать все полностью, поэтому незастрахованный риск остается даже при наличии страховых механизмов. • Социальная приемлемость. Термин «в социальном отношении» применяется к обществу и обуслов- ленному контекстом ряду норм и ценностей, которые оно считает важными. Уровень благосостояния, который некоторые общества считают социально неприемлемым, для других может быть приемлемым. • Приемлемый уровень благосостояния. В разных странах неприемлемым считают разные уровни благосостояния, хотя в Проекте «Цели развития тысячелетия» ООН неприемлемыми названы уро- вень благосостояния ниже черты бедности; плохое питание; незаконченное начальное образование; неравенство по половому признаку; высокий уровень детской смертности и смертности женщин при родах; а также высокая подверженность таким болезням как ВИЧ/СПИД, туберкулез и малярия. Проявление риска или подверженность риску может рассматриваться как одна из многочисленных ха- рактеристик бедности среди домохозяйств, имеющих недостаточно ресурсов для преодоления рисков. Про- явление риска (в результате шока) оказывает нежелательное воздействие на благосостояние. Кроме физиче- ских и психологических последствий пережитого шока для благосостояния, крайне нежелательными могут быть экономические последствия. В результате шока бедная семья может стать еще беднее, а небедная может опуститься ниже черты бедности. Шок также может лишить детей возможности посещать школу, оказывать постоянное воздействие на здоровье людей или сократить продолжительности жизни. Подверженность риску также оказывает непосредственное негативное воздействие на благосостояние. В попытке избежать риска домохозяйства могут предпринимать дорогостоящие профилактические меры, что в свою очередь может способствовать их обеднению. Решение не вкладывать средства в чрезвычайно риско- ванную, но при этом высокодоходную деятельность не только означает упущенный доход, но также и более высокую вероятность того, что семья станет бедной. Если из соображений безопасности родители решают не водить своих детей в школу, тем самым они лишают их основного гражданского права на получение обра- зования. И если кредитный и страховой рынки слабо развиты, подверженность рискам может заставить семьи держаться за такие физические ресурсы, которые хоть и подходят для поддержания потребления, но не обяза- тельно являются самыми производительными. Подверженность незастрахованному риску приводит к нежелательным последствиям для благосостояния, та- ким как бедность по уровню потребления (или по уровню дохода), недостатку питания, низкому уровню образо- вания и низкой продолжительности жизни. Но подверженность рискам или их проявление сами по себе не могут привести к неприемлемым последствиям для благосостояния. Если домохозяйства имеют возможность застраховать себя от неблагоприятных последствий шоков, риск будет иметь лишь ограниченное влияние на их благосостояние. 380 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ВЗАИМОСВЯЗЬ МЕЖДУ БЕДНОСТЬЮ И УЯЗВИМОСТЬЮ ПЕРЕД БЕДНОСТЬЮ Большинство аналитиков используют термин « уязвимость перед бедностью» для обозначения возмож- ности или вероятности того, что семейство опустится ниже определенной допустимой черты и станет бедным. К такому неблагоприятному результату может привести один из трех следующих факторов или их комбинация: стартовая позиция ниже черты бедности (хроническая бедность); подверженность рискам или шокам , особенно среди тех , кто находится вблизи черты бедности, а также недостаток ин- струментов управления рисками. Важно знать, в какой степени превалирует каждая из этих проблем и как они взаимодействуют друг с другом , поскольку каждую необходимо разрешать при помощи раз- личных мер. Другие аналитики применяют термин «уязвимость перед бедностью», чтобы показать отклонения в по- треблении (или доходе), даже когда средний уровень находится выше черты бедности. Понимание отклоне- ний в потреблении (или доходе), даже среди тех, кто находится выше черты бедности, важно для понимания бедности и обеспокоенности домохозяйств и разработчиков программ в отношении механизмов социаль- ной защиты. Отношение между бедностью и уязвимостью перед бедностью в динамичной среде с множеством рисков можно представить с помощью аналогии с государственным сектором здравоохранения, особенно если рассматривать бедность как болезнь, как изображено на рис. А.2. Большинство болезней имеют веро- ятностную составляющую: всегда остается не совсем ясным, кто заболеет и когда. В любой момент времени некоторые люди болеют, а некоторые – нет. Среди больных есть те, кто, вероятно, выздоровеет (временно больные); другие имеют хронические заболевания. Среди здоровых людей есть те, кто рискует, и те, кто не рискует заболеть. Среди больных есть те, кто может заразить других людей, в частности своих детей. Эти категории напрямую соответствуют различным группами бедных и уязвимых перед бедностью. Бед- ных в определенный момент времени можно подразделить на хронически (постоянно) бедных и временно (в течение некоторого времени) бедных. Кроме того, что хронически бедные сами находятся в состоянии бедности, велика вероятность, что их потомки также будут бедными. Среди тех, кто не является бедным на дан- ный момент, есть домашние хозяйства, которые рискуют стать бедными, например, в результате сильного экономического шока. Население, уязвимое перед бедностью, включает в себя тех, кто беден в данный момент времени, и тех, кто рискует стать бедным. Какие выводы можно сделать из этой категоризации для политики сокращения бедности? Чтобы отве- тить на этот вопрос можно провести аналогию с программами в сфере здравоохранения. В ответ на механиз- мы передачи заболеваний, медицинские программы состоят, как правило, из трех элементов: лечения тех, кто уже заболел; профилактических мер по сокращению рисков заражения или повторного заражения болезнью; и программ, предотвращающих передачу болезни. Таким же образом, стратегии сокращения бедности долж- ны одновременно включать в себя три элемента: программы помощи тем, кто уже беден, такие как пособия, направленные на облегчение бедности и/или программы, помогающие бедным создать физические ресурсы и, соответственно, независимые доходы; про- РИСУНОК А.2 Сравнение бедности с болезнью граммы по уменьшению риска для небедных стать бедными, такие как страхование на слу- Население чай безработицы и медицинское страхование; и программы по предотвращению передачи Небедное Бедное УЯЗВИМЫЕ состояния бедности следующим поколениям, в настоящее в настоящее ПЕРЕД БЕДНОСТЬЮ время время такие как программы обеспечения достойным («здоровые») («больные») питанием, медицинские услуги и образование для детей из бедных семей. Имеют шанс Хронически Не рискуют Рискуют выйти из состояния стать бедности, или постоянно УЯЗВИМЫЕ ГРУППЫ стать но остается бедными вероятность бедные бедными снова стать бедными («хронически Иногда понятие уязвимости используют («заболеть») («заболеть») («склонен к выздоровлению, больные») в смысле, отличающемся от того, что ис- но снова может пользуется в данной книге, с целью показать заболеть») слабость или незащищенность и его обыч- но применяют для описания слабых и испы- Передача состояния бедности через поколения тывающих серьезные лишения групп. К та- («передача болезни») ким уязвимым группам относятся инвалиды, сироты, ВИЧ-инфицированные, пожилые ИСТОЧНИК: Авторы. люди, этнические меньшинства, опреде- ПРИЛОЖЕНИЕ А. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ И УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ РИСКАМИ 381 ленные касты, беженцы или временно перемещенные лица, семьи во главе с овдовевшей или брошенной мужем женщиной, либо возглавляемые детьми. Эти группы являются уязвимыми в обычном понимании этого термина, однако (незастрахованный) риск не является основной чертой их проблем, хотя обнищание и неустойчивое положение некоторых из них частично обусловлено воздействием шоков. Они пережи- вают любой незастрахованный риск особенно тяжело, поскольку обычно имеют ограниченный выбор инструментов управления рисками. Эти группы часто получают дополнительные доходы в рамках системы социальной помощи, либо участвуя в программах помощи отдельным категориям граждан, либо исполь- зуя показатели уязвимости в определении права на вступление в программу или получения пособия в более общих программах денежной помощи. А.2. Концептуальные рамки управления социальным риском Все частные лица, домашние хозяйства и общины подвержены многочисленным рискам различного происхож- дения. Однако бедные наиболее уязвимы перед ними, поскольку обычно они в большей степени подвержены рискам и им доступно меньше инструментов управления рисками, чем необходимо для того, чтобы с ними спра- виться (Holzmann, 2003). Эта подверженность рискам, а также отсутствие способности с ней справляться приводят к двум важным последствиям: (1) бедные сильно страдают в результате шоков, усугубляющих их бедственное положение; (2) бедные больше стремятся избежать риска и не хотят (или не могут) заниматься риско- ванной, но высокодоходной деятельностью. Управление социальными рисками нацелено на обеспечение обще- ства инструментами, которые позволят бедным, а также небедным, минимизировать воздействие подверженности рискам и изменить свое поведение таким образом, чтобы суметь выйти из состояния бедности и уменьшить свою уязвимость (Holzmann and Jorgensen, 2000) 3. СТРАТЕГИИ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ Управление социальными рисками можно использовать в различные моменты времени как накануне, так и после наступления события. Цель предварительных мероприятий или стратегий – избежать риска (профилактика риска) или, если это невозможно, уменьшить его воздействие (смягчение последствий риска). Если мер по профилактике и смягчению последствий риска недостаточно или они неадекватны, домашним хозяйствам остается один- единственный выход – справляться с шоком уже после его наступ- ления (по факту). Профилактические стратегии сокращения рисков реализуют до наступления рискового события. Снижение вероятности неблагоприятного риска несет в себе выгоды для общественного благосостояния, уве- личивает ожидаемый доход людей и сокращает колебания в уровне доходов. Профилактические программы включают в себя меры по сокращению рисков на рынке труда (например, риска безработицы), профилакти- ческие медицинские программы (такие как вакцинацию, применение москитных сеток или информационные кампании), а также развитие и выполнение стандартов (таких как строительные стандарты в районах, подвер- женных землетрясениям). Профилактические стратегии, реализуемые домашними хозяйствами или отдельны- ми лицами, могут быть очень дорогостоящими и даже стать причиной бедности (по уровню дохода), напри- мер, когда фермеры отдают предпочтение выращиванию малорентабельных, но засухоустойчивых культур или когда люди спасаются от насилия в лагерях для временно перемещенных лиц. Стратегии снижения риска нацелены на урегулирование риска еще до его возникновения, чтобы помочь людям сократить воздействие будущего рискового события. Например, домашние хозяйства могут объединить несвязанные между собой риски при помощи неформальных или формальных страховых ме- ханизмов. В то время как формальные страховые механизмы успешно объединяют большое число рисков среди многих участников, условия предоставления информации и исполнения обязательств ограничивают фактический предлагаемый охват (как по территориальному признаку, так и по типу риска). Вследствие это- го, многие люди участвуют в неформальных страховых механизмах, которые менее успешны в объедине- нии рисков, но более эффективны в предоставлении информации и исполнении обязательств. Стратегии смягчения риска также можно реализовать в условиях изоляции; например, когда отдельный человек или семья копит деньги «на черный день» или когда запасают продукты питания на случай неблагоприятного погодного явления. Стратегии преодоления созданы для уменьшения воздействия риска после того, как рисковое собы- тие произошло. Основными формами преодоления являются использование людьми своих накоплений и продажа имущественных ресурсов, займы или получение государственных или частных пособий. В слу- чае если отдельные лица или семьи не накопили достаточно денег, чтобы справиться с последствиями 382 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ повторяющихся или катастрофических событий, важной ролью государства становится предоставление им пособий, если это необходимо: например, когда цены на имущество резко падают, а цены на продукты питания стремительно растут, потому что население продает свое имущество, чтобы получить деньги для покупки продовольствия после ковариационного шока. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ Разработаны различные виды механизмов управления социальными рисками, помогающие справляться с подверженностью рискам. Их можно разделить на три основные категории: неформальные, рыночные и государственные. В идеальном мире с совершенно симметричной информацией и полными и хорошо функционирующими рынками, все механизмы управления рисками могут быть рыночными. В реальнос- ти значимы все три механизма управления рисками. Неформальные механизмы существовали на протяжении длительного времени и до сих пор состав- ляют основной источник управления рисками для большей части мирового населения. В отсутствие (полно- стью или частично) рыночных институтов и государственной поддержки, семьи защищают сами себя от рис- ков с помощью неформальных и частных механизмов. Хотя они помогают избежать большинства информа- ционных и координационных проблем, которые приводят к несостоятельности рынка, они могут оказаться не очень эффективными в том, чтобы помочь семьям пережить неблагоприятные события. Тем не менее, введение рыночных или государственных механизмов может иметь негативные последствия для функциони- рования неформальных механизмов. Например, введение такого государственного механизма, как программы обеспечения продовольствием в оплату за труд, может привести к отказу от использования неформальных страховых механизмов трудоспособных граждан, оставляя менее трудоспособное население (например, по- жилых людей) незастрахованным. Рыночные механизмы имеют большой потенциал, и там, где они доступны, домашние хозяйства и от- дельные лица используют финансовые услуги, предлагаемые страховыми компаниями и банками. В практи- ческой деятельности, многие из этих финансовых инструментов не доступны бедным из-за неэффективности рыночных механизмов; таким образом, их использование ограничено до тех пор, пока финансовые рынки не становятся более развитыми. Поскольку формальные рыночные институты с трудом дают займы домо- хозяйствам (или обеспечивают их страховкой), не имеющим гарантированных доходов, микрокредитование и страховые механизмы являются потенциально интересными инструментами для управления социальными рисками. Государственные механизмы существуют в различных формах. Там, где не существует неформальных или рыночных механизмов управления рисками, государство может обеспечить или санкционировать прове- дение программ социального страхования на случай таких рисков, как безработица, старость, производствен- ная травма, инвалидность, вдовство и болезнь. Обязательное участие в рисковом пуле может снять вопросы неблагоприятного отбора, при котором лица, в меньшей степени подверженные рискам, избегают участия в страховых пулах, в то время как подверженные рискам вступают в них. Поскольку эти программы, как пра- вило, применимы к тем, кто работает в формальном секторе, их охват в развивающихся странах находится в целом на низком уровне. Государства имеют ряд других инструментов, чтобы помочь домашним хозяйствам преодолеть последствия кризиса, таких как прямая помощь, бесплатное медицинское обслуживание, субсидии на основные виды товаров и услуг и программы общественных работ. При помощи законодательных возмож- ностей государство также может проводить профилактические стратегии, такие как внедрение строительных норм в районах, подверженных стихийным бедствиям, защита прав вдов на имущество и т. д. Наконец, многие государственные отраслевые программы (в сфере здравоохранения, образования, инфраструктуры и т. п.) так- же играют важную роль в предотвращении рисков. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СТРАТЕГИЙ И МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В таблице А.1 приведены примеры различных стратегий и механизмов управления рисками. Стратегии управления рисками обычно являются многосекторными и не нуждаются в ограничении рамками сферы социальной защиты. Например, в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, су- ществует многочисленные серьезные и широко распространенные риски, однако на социальную защиту тратится мало средств. Вместо этого, управление рисками сосредоточено здесь в основном на инстру- ментах несоциальной защиты, таких как здравоохранение, образование, развитие сельского хозяйства и инфраструктура. ПРИЛОЖЕНИЕ А. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ И УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ РИСКАМИ 383 В матрице стратегий и механизмов управления рисками, представленной в таблице А.1, государствен- ные программы социальной помощи, направленные прежде всего на преодоление риска (по свершившему- ся факту). Однако, как обсуждалось в главе 2, некоторые программы социальной помощи могут содержать в себе элементы, которые усиливают их роль в смягчении последствий риска или сокращении риска, на- пример, выплаты минимального гарантированного дохода или программы общественных работ с гарантией трудоустройства. ТАБЛИЦА А.1. Примеры стратегий и мероприятий по управлению социальными рисками Мероприятие/стратегия Неформальный сектор Рыночный сектор Государственный сектор Сокращение и профилактика • Менее рискованное • Обучение на рабочем • Трудовые нормы рисков производство месте • Подготовка к трудовой • Миграция • Изучение основ деятельности финансового рынка • Надлежащая практика • Регулирование рынка грудного вскармливания • Корпоративные и труда и отлучения от груди рыночные трудовые • Меры по сокращению нормы • Вовлечение детского труда в деятельность по охране • Помощь инвалидам здоровья и другие меры профилактики • Хорошая заболеваний макроэкономическая политика • Профилактика СПИДа и других заболеваний Снижение риска Портфель • Множество рабочих мест • Инвестиции в различные • Многоуровневые финансовые активы пенсионные системы • Инвестиции в человеческие, • Микрофинансирование • Выплаты средств материальные ресурсы • Защита прав бедного и недвижимое имущество населения, особенно • Инвестиции в социальный женщин капитал (ритуалы, • Поддержка развития для взаимный обмен бедных подарками) Страхование • Брак/семья • Страхование пенсий • Обязательное/ по старости осуществляемое • Общинные соглашения государством страхование • Страхование на случай • Испольная аренда по безработице, старости, инвалидности, • Обусловленный труд инвалидности, потере от несчастного случая кормильца, болезни и т. д. и другие виды личного страхования • Страхование на случай неурожая, пожара и других видов ущерба Преодоление риска • Продажа недвижимого • Продажа финансовых • Денежные и натуральные имущества активов трансферты • Займы у соседей • Банковские займы • Субсидии • Помощь между общинами/ • Общественные работы благотворительность • Устройство детей на работу • Расходование сбережений, предназначенных на развитие человеческого капитала ИСТОЧНИК: Holzmann, 2003. 384 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ А.3. Стратегии сокращения бедности и уязвимости Продвижение политики и стратегий, направленных на сокращение бедности и уязвимости является на- ивысшим приоритетом для Всемирного Банка. Доклад о мировом развитии за 2006 г.: Справедливость и Разви- тие (World Bank, 2005n) повторяет основную идею Доклада о мировом развитии за 2000–2001 гг.: Борьба с бед - ностью (World Bank, 2000f) и предлагает стратегию по борьбе с бедностью путем создания возможностей, содействия расширению прав и обеспечения безопасности: • Создание возможностей. Малоимущие люди постоянно подчеркивают центральную роль матери- альных возможностей. Это рабочие места, кредиты, дороги, электричество, рынки сбыта собственной продукции, школы, обеспечение водой, улучшение санитарных условий и медицинские услуги, кото- рые поддерживают здоровье и навыки, необходимые для работы. Для создания возможностей крайне важен общий экономический рост, равно как тип и качество роста. Рыночные реформы могут зани- мать центральное место в создании возможностей для бедных, но реформы должны отражать местные институциональные и экономические условия. Должны существовать механизмы для создания новых возможностей и компенсации для людей, потенциально проигравших в ходе реформ. В обществах с высоким уровнем социальной несправедливости для быстрого и успешного сокращения бедности особенно важна более высокая степень справедливости. Это требует действий со стороны государства по поддержке накопления человеческих, земельных и инфраструктурных ресурсов, которыми владе- ют бедные или к которым они имеют доступ. • Содействие расширению прав. Выбор и реализация государственных мероприятий, отвечающих нуждам бедных, зависят от взаимодействия политических, социальных и других институциональных процессов. Доступ к рыночным возможностям и сектору общественных услуг часто сильно зависит от политических и социальных институтов, которые должны проявлять чуткость к нуждам бедных и предоставлять им отчет о проделанной работе. Получение доступа, ответственность и подотчет- ность являются, по сути, политическими вопросами и требуют активного участия бедных, среднего класса и других групп общества. Активному участию могут в значительной степени способствовать изменения в управлении, что делает государственное управление, правовую деятельность и предо- ставление государственных услуг более эффективными и подотчетными для всех граждан и усиливает участие бедных в политических процессах и принятии решений на местном уровне. Столь же важным является устранение социальных и институциональных барьеров, которые появляются в результате разделения людей по половому признаку, этнической принадлежности и социальному статусу. Ком- петентные и динамичные институты власти не только приносят пользу бедным, но и создают основу для общего роста. • Обеспечение безопасности. Уменьшение уязвимости перед экономическими шоками, природными бедствиями, проблемами здоровья, инвалидностью и бытовым насилием является неотъемлемой частью обеспечения благополучия и стимулирует инвестиции в человеческий капитал, а также более рискован- ные и одновременно более доходные виды деятельности. Это требует эффективных действий на на- циональном уровне, чтобы управлять риском общенациональных шоков на уровне государственной экономики, и эффективных механизмов сокращения рисков, угрожающих бедным, включая риски, свя- занные со здоровьем и климатическими явлениями. Это также требует создания физических ресурсов для бедных семей, увеличения разнообразия их деятельности и обеспечения ряда страховых механизмов для преодоления неблагоприятных шоков – от программ общественных работ до программ медицин- ского страхования и программ, которые помогают детям продолжать обучение в школе. • Все три вышеперечисленных элемента стратегии одинаково важны и взаимосвязаны. Каждая часть стратегии влияет на основные причины бедности, с которыми борются две другие. Например, создание возможностей посредством обеспечения доступа к физическим ресурсам и рынку повышает независимость бедных и, соответственно, расширяет их возможности, укрепляя их рыночную пози- цию по отношению к государству и обществу. Оно также повышает безопасность, поскольку доста- точный запас имущественных ресурсов защищает от неблагоприятных шоков. Таким же образом, усиление демократических институтов и расширение прав женщин и ущемленных в правах этниче- ских и расовых групп, скажем, путем устранения правовой дискриминации против них, увеличивает экономические возможности бедных, а также групп населения, находящихся в социальной изоляции. Усиление организаций бедных помогает обеспечить предоставление коммунальных услуг и выбор ПРИЛОЖЕНИЕ А. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ И УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ РИСКАМИ 385 политических мер в ответ на нужды бедных людей, а также сократить коррупцию и произвол в госу- дарственных действиях. Если же бедные принимают более активное участие в наблюдении и контр- оле над предоставлением социальных услуг на местном уровне, государственные средства, вероятно, станут для них поддержкой в кризисный период. И, наконец, помощь бедным в преодолении шоков и управлении рисками ставит их в более выгодную позицию и позволяет воспользоваться появля- ющимися рыночными возможностями. Вот почему этот доклад поддерживает комплексный подход в борьбе с бедностью. А.4. Роль социальной поддержки в системе социальной защиты и социальной политике Социальная политика в целом и социальная защита и системы социальной помощи в частности иг - рают крайне важную роль в борьбе с бедностью и обездоленностью. Отношение между социальной политикой , социальной защитой и системами социальной помощи показано на рис. 2.1, а их роли описаны ниже. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА Социальная политика является частью государственной политики, относящейся к человеческому развитию и социальным вопросам. Социальная политика нацелена на повышение благосостояния людей и удовлет- ворение их потребностей в образовании, медицинском обслуживании, обеспечении жильем и социальной защите. В научной среде под социальной политикой понимается изучение государства всеобщего благо- денствия и мер, направленных на социальные нужды. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА Система адекватной социальной защиты является важной составляющей любой комплексной стратегии сокра- щения бедности и уязвимости. Системы социальной защиты включают в себя «ряд государственных мер, наце- ленных на оказание поддержки более бедным и уязвимым членам общества, а также помощь отдельным лицам, семьям и общинам в улучшении качества управления рисками» (Holzmann and Jorgensen, 2001). Эти меры вклю- чают социальное страхование, политику на рынке труда, социальные фонды, социальные услуги и про- граммы социальной помощи (поддержки). Программы социального страхования, например, призваны помочь семьям застраховать себя от внезап- ного уменьшения доходов. Они включают в себя осуществляемое государством или обязательное страхование по безработице, старости (пенсии), инвалидности, потере кормильца и болезни. Программы социального страхования основаны на взносах. Участники получают денежные пособия или услуги с учетом величины их взносов в фонд страхования. Поскольку целью программ социальной защиты является сокращение уязвимости посредством совер- шенствования инструментов, доступных для управления рисками, и/или оказания помощи крайне бедным, эти программы могут рассматриваться и как программы социальной помощи и как трамплин. Иначе говоря, одновременно с предотвращением дальнейшего обеднения, они также дают бедным возможность оконча- тельно выйти из состояния бедности. СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Программы социальной помощи представляют собой программы социальных выплат, не основанные на взносах и адресованные бедным или уязвимым перед бедностью и шоками. Эти программы ча- сто рассматривают как программы социальной поддержки или программы социального обеспечения . Программы социальной поддержки обычно направлены на оказание помощи отдельным гражданам или домохозяйствам в преодолении состояния хронической бедности или временного снижения уров - ня доходов, что может способствовать их обеднению или дальнейшему углублению уровня бедности. В этом качестве эти программы помогают смягчить бедность и уменьшить уязвимость небедных до - мохозяйств перед бедностью. Не существует консенсуса по вопросу о том , какие типы программ надо относить к программам социальной помощи. В данной книге мы рассматриваем следующие типы программ . 386 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ • Денежные выплаты – социальная помощь, основанная на учете нуждаемости, продовольственные кар- точки, пенсии, не основанные на взносах, семейные пособия. • Продовольствие и питание – нормированные пайки и натуральные выдачи продуктов питания, до- полнительное питание, школьное питание, распределение еды. • Общие ценовые субсидии на товары широкого потребления – ценовая поддержка продуктов пи- тания, субсидированная продажа продовольствия, энергетические субсидии. • Общественные работы – обеспечение бедных работой, оплачиваемой деньгами или продуктами питания. • Обусловленные денежные трансферты – пособия бедным семьям, обусловленные определенным поведением получателей. • Освобождение от платы за услуги (льготы) – освобождение от платы за медицинские услуги и об- разование, выплата стипендий. Данная книга не охватывает программы микрокредитования, хотя их часто относят к программам соци- альной помощи. Примечания 1. Многочисленные эмпирические данные говорят о том, что денежные показатели могут достоверно охватывать неде- нежные аспекты обездоленности. 2. Большинство стран-участниц ОЭСР, а также страны Латинской Америки для оценки благополучия и бедности до- мохозяйств используют показатель уровня дохода. В отличие от них, страны с переходной экономикой, так же как и страны Азии и Африки, чаще используют показатель уровня потребления. В Российской Федерации используют оба показателя, хотя достоверную картину можно получить, используя только данные о потреблении. 3. Этот раздел опирается на данные Всемирного Банка (World Bank, 2001b). ПРИЛОЖЕНИЕ B Основные характеристики отдельных программ социальной поддержки ТАБЛИЦА B.1. Программы денежных и квазиденежных трансфертов Пособия, основанные на учете нуждаемости Албания: Программа экономической помощи «Ndihme ekonomika» Описание Социальная помощь, направленная на обеспечение минимальных средств существования семьям, не имею- щим дохода или имеющим недостаточный уровень дохода от рыночных или нерыночных источников. Право на участие в программе основано на проверке нуждаемости, а уровень необходимого дохода определяют ис- ходя из размера и состава семьи. Дополнительные критерии исключения из программы, внесенные в 1995 г., связаны с доступом к материальным ресурсам, приносящим доход, отказом от оплачиваемой работы или профессионального обучения или занятостью одного из членов семьи. Ставка пособия определяется исходя из месячного дохода. В большинстве случаев каждый месяц глава семьи должен приходить в социальный от- дел для получения пособия и предоставления необходимой информации. Семье, получившей право на участие в программе, выплачивают денежное пособие, равное разнице между порогом включения в прогграмму и фак- тическим доходом из всех источников, включая условно начисленный доход от всех материальных ресурсов. Дата начала 1993 г., в 1994–1995 гг. внесены изменения Затраты 2004 г.: 3,99 млрд леков (38,8 млн долл. США) или около 0,5% ВВП Охват 2004 г.: около 125 тыс. семей (500 тыс. человек) или 16% населения Источники Alderman (1998, 2002a); Kolpeja (2005, в печати); Tabor (2002) Армения: Программа помощи бедным семьям Описание В 1999 г. программа пришла на смену системе государственной компенсации и гуманитарной помощи в сфе- ре социальной поддержки. Целью программы является сокращение числа крайне бедных семей и облегче- ние бремени их существования. Новая система использует механизм проверки по косвенным показателям, когда семьи классифицируются на основе единой формулы, которая включает в себя индивидуальные и се- мейные показатели. Применение метода обеспечения адресности, основанного на косвенных показателях, а не на доходе, было обусловлено в высшей степени неорганизованным характером экономической деятель- ности в Армении. Каждой семье, получившей право на помощь, выплачивают ежемесячное пособие. Дата начала 1999 г. Затраты 1999 г.: 21 млрд драмов (около 39 млн долл. США) или 2,1% ВВП; 2003 г.: 13,2 млрд драмов (около 25 млн долл. США) или 0,89% ВВП Охват 1999 г.: 211 555 семей (657 071 человек) или около 21,2% населения; 2003 г.: 141 218 семей (505 560 человек) или около 16,6% населения Источники Ghukasyan (в печати); World Bank (2003b, 2003c) Болгария: Программа минимального гарантированного дохода Описание Программа предоставляет денежные пособия бедным по результатам проверки нуждаемости. Целью програм- мы является увеличение доходов бедных до минимального установленного законом уровня и стимулирование социальной и трудовой интеграции. Собственные доходы кандидатов не должны превышать установленного уровня, известного как минимальный дифференцированный доход. Он вычисляется посредством корректиров- ки величины минимального гарантированного дохода с использованием ряда коэффициентов, учитывая размер и состав семьи и отдавая предпочтение уязвимым группам населения (инвалидам, пожилым людям, неполным семьям с маленькими детьми). Такой дифференцированный подход обеспечивает сопоставимость величины социальных пособий с другими минимальными доходами (минимальная заработная плата, социальная пенсия, пособие по безработице), при этом отдавая предпочтение особым группам населения. Работники социальных служб также проверяют имущественный статус получателей помощи, чтобы определить, отвечает ли их жилье социальным нормам и может ли их движимое и недвижимое имущество являться источником дохода. Дата начала 1992 г. Затраты 2004 г.: 55 млн долл. США или 0,22% ВВП Охват 2004 г.: 527 тыс. получателей или 6,8% населения Источники Shopov (в печати); World Bank (2002c) Продолжение таблицы  387 388 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Продолжение таблицы Пособия, основанные на учете нуждаемости Венгрия: Социальная помощь Описание Система социальной помощи состоит из многочисленных программ помощи населению, основанных на проверке нуждаемости и реализуемых под управлением местных властей. Три основных вида со- циальной помощи включают в себя денежные пособия, натуральные выдачи продуктов питания и ин- дивидуальное обслуживание. Денежные пособия выплачиваются в виде обычной социальной помощи, покрывая также оплату жилья и медицинских услуг, временную помощь и расходы на похороны. Право на получение обычной социальной помощи имеют граждане трудоспособного возраста, потерявшие 67% работоспособности, или слепые, чей ежемесячный доход на человека составляет менее 80% от размера минимальной пенсии по старости, а также безработные граждане трудоспособного возраста, имеющие доход менее 70% от величины минимальной пенсии по старости. Дата начала 1993 г. Затраты 1997 г.: 38 391 млн форинтов (около 211 млн долл. США) или 0,46% ВВП Охват 1997 г.: приблизительно 2,3 млн получателей или около 22,3% населения Источники Grootaert (1997); Ringold and Kasek (2007); World Bank (2001d) Индонезия: Программа необусловленных денежных трансфертов Описание Правительство инициировало создание данной программы, чтобы компенсировать бедным семьям по- тери вследствие краткосрочного воздействия роста цен на топливо. Программа была введена после отмены субсидии на топливо и принятия решения о перераспределении средств, сэкономленных в рамках программ помощи бедным. Каждая семья, отобранная в результате проверки по косвенным показателям, основанной на экономических и социальных признаках, получает пособие, составляющее около 10 долл. США в месяц и выплачиваемое ежеквартально. Правительство планирует трансформировать данную программу в программу обусловленных денежных трансфертов, которая заменит действующую пилотную программу, начатую в 2007 г. Дата начала 2005–2006 гг. Затраты 2006 г.: около 2,4 млрд долл. США или 0,66% ВВП Охват 2006 г.: 19,2 млн бедных и почти бедных семей или около 34% населения Источники World Bank (2006f) Литва: Программа социальных пособий Описание Данная программа социальных выплат, основанная на проверке нуждаемости, направлена на обеспечение ми- нимального уровня средств существования гражданам, имеющим низкий уровень доходов. Право на получе- ние пособия имеют члены семьи, являющиеся постоянными резидентами страны и имевшие в последние три месяца доход на одного члена семьи ниже 135 литов (52 долл. США). Кроме того, стоимость имущества семьи должна быть ниже установленного правительством уровня с учетом размера семьи и ее места проживания. Автономное управление программой осуществляют муниципальные департаменты социальной помощи. Дата начала 1990 г. Затраты 2004 г.: 27,5 млн долл. США или 0,1% ВВП Охват 2004 г.: 84 тыс. семей или 2,4% населения Источники Ringold and Kasek (2007); Zalimiene (в печати) Мозамбик: Программа субсидий на продукты питания Описание Управляет программой и занимается ее реализацией Национальный институт социального действия при Министерстве по делам женщин и социального действия. Программа предоставляет семьям, участ- вующим в программе ежемесячное денежное пособие. Ставка пособия невелика и зависит от размера семьи: от 70 тыс. метикалов (3 долл. США) ежемесячно на семью, состоящую из одного человека, и до 140 тыс. метикалов (6 долл. США) на семью, включающую в себя пять и более членов. Несмотря на свое название, программа не предоставляет субсидий, а выплачивает денежное пособие бедным, которое можно использовать на покупку продовольствия. Целевыми группами программы являются временно или постоянно нетрудоспособные граждане, а также граждане, не способные обеспечить себе основных средств существования. Право на получение пособия обусловлено комбинацией косвен- ных показателей (возраст, инвалидность), проверкой нуждаемости (ежемесячный доход на члена семьи меньше 70 тыс. метикалов) и состоянием здоровья (хронические заболевания или недостаток пита- ния). Данная программа заменила собой предыдущую программу социальных выплат, действовавшую с 1990 по 1997 г. Дата начала 1997 г. Затраты Нет данных Охват 2005 г.: приблизительно 69 тыс. семей или 160 тыс. человек или около 1% населения Источники Datt и др., 1997; Devereux и др. (2005) ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 389 Пособия, основанные на учете нуждаемости Пакистан: Программа продовольственной помощи Описание Программа, осуществляемая Правительственным благотворительным фондом (Bait-ul-Maal), автономной организацией, при Министерстве социальной помощи и специального образования, ставит своей целью облегчение бремени наиболее бедных слоев населения в результате роста цен на пшеницу начиная с 2000 г. В управлении программой принимают участие почтовое ведомство и власти провинций. Право на получение помощи имеют малообеспеченные граждане, не имеющие поддержки или источника дохо- да, включая лиц, имеющих серьезные заболевания, и инвалидов, вдов и инвалидов с детьми-иждивен- цами, сирот и других нуждающихся граждан. Программа предоставляет помощь на ежегодной основе; в 2005/2006 ф. г. отобранные семьи получали 3 тыс. рупий в год. Дата начала 2000 г. Затраты 2003/04 ф.г.: 2062,9 млн рупий (около 36 млн долл. США) или около 0,04% ВВП Охват 2007 г.: 1,46 млн семей или около 5,5% всего населения Источники ADB (2006); Dawn (2003); Pasha, Jafarey, and Lohano (2000); World Bank (2007k) Румыния: Программа минимального гарантированного дохода Описание Местные власти выплачивают ежемесячное пособие, основанное на проверке уровня доходов, и состав- ляющее разницу между уровнем минимального гарантированного дохода (установленного законом) и чистым ежемесячным доходом бедных семей. Уровень дифференцированного минимального дохода устанавливают в зависимости от числа членов семьи. В программе используют двухуровневую систе- му проверки: административную проверку личного дохода на основании справок о доходах кандидата (включая условно начисленный доход от материальных ресурсов, таких как земля и скот) и процедуры проверки средств на основании запросов по месту жительства заявителя. Положения предусматривают требование, чтобы трудоспособные работали. Получатели помощи также имеют право на медицинское страхование и получение субсидий на отопление. Дата начала 2002 г. Затраты 2002 г.: 0,28% ВВП; 2004 г.: 0,19% ВВП Охват 2002 г.: 619 тыс. семей или около 8% населения 2004 г.: 422 157 семей или примерно 1,3 млн, человек или около 6% населения Источники Pop, Florescu, and Tesliuc (в печати); World Bank (2003h) Замбия: Экспериментальная программа социальных денежных трансфертов района Каломо Описание По этой программе осуществляются денежные выплаты нетрудоспособным и малоимущим семьям, больным СПИДом. Первоначально семьи получали пособие размером 30 тысяч квач (около 7,5 долл. США), достаточного для покупки одного мешка маиса весом 50 кг. В ответ на жалобы о том, что для удовлетворения основных потребностей этого недостаточно, особенно для семей с большим числом иждивенцев, пособие увеличили до 40 тыс. квач (около 10 долл. США) в месяц для семей с детьми. Ставка пособия не зависит от числа детей, поскольку все семьи с детьми получают одинаковое пособие. Используемая комбинация критериев обеспечения адресности включает в себя проверку по косвенным средним показателям и проверку нуждаемости. Дата начала 2003 г. Затраты 2005 г.: около 500 млн квач (около 112 тыс. долл. США) или около 0,0015% ВВП Охват 2005 г.: приблизительно 1100 семей или около 0,05% населения Источники Devereux и др. (2005); MCDSS and GTZ (2007); Schubert (2005) Пенсия по старости, не требующая предварительных взносов работника Бангладеш: Пособие по старости Описание Пособие по старости представляет собой ежемесячную выплату 165 так (около 3 долл. США) малои- мущим гражданам, лицам 65 лет и старше, проживающим в сельской местности, половина из которых должны быть женщинами, прошедшими проверку нуждаемости. Программой управляет Министерство социального обеспечения. Дата начала 1998 г. Затраты 2003/04 ф.г.: около 31 млн долл. США или 0,05% ВВП Охват Ежегодно: около 1,2 млн получателей, или около 0,9% населения Источники Barrientos (2004); World Bank (2005a) Продолжение таблицы  390 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Продолжение таблицы Пенсия по старости, не требующая предварительных взносов работника Боливия: Bono Solidario Описание Данное пособие представляет собой всеобщее фиксированное социальное пособие всем гражданам Боливии старше 65 лет. Изначально ставка пособия составляла 248 долларов США в год, а программа ставила перед собой три цели: вернуть людям долю в акционерном капитале недавно приватизированных государственных предприятий Боливии, охватить большинство пожилых граждан, не участвующих в пен- сионной программе, и способствовать сокращению бедности, помогая особо бедным и уязвимым слоям населения. Дата начала 1997 г., приостановлена в 1998–2000 гг., вновь запущена в 2001–2002 гг. Затраты Ежегодно: около 90 млн долл. США или около 1% ВВП Охват 1997 г.: 53 647 человек или около 0,7% населения Источники Barrientos and Lloyd-Sherlock (2002); Martinez (2005); Tabor (2002) Бразилия: Пенсия по старости гражданам, проживающим в сельских районах Описание Пенсионный возраст установлен на уровне 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин (до 1991 г. он составлял 65 лет). Начиная с 1991 г. пенсионные выплаты по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца были расширены на граждан, живущих за счет сельского хозяйства, рыболовства и горных работ, а также граждан, работающих в неформальном секторе. Пенсии финансируются за счет налога на первую продажу сельскохозяйственной продукции, что покрывает 1/10 часть расходов на выплату пособий, и за счет субси- дий системы социального страхования, что покрывает остальные 9/10 частей расходов. Дата начала 1963 г., реформирована в 1991 г. Затраты 1998 г.: 10 млрд долл. США или около 1% ВВП Охват 1998 г.: 4 млн семей, включающих, по меньшей мере, одного получателя; 2000 г.: около 4,6 млн получателей или около 2,6% населения Источники Barrientos (2004); Barrientos и др. (2003); Barrientos and Lloyd-Sherlock (2002) Чили: Программа пенсионных выплат по старости и инвалидности Описание Данная пенсия, не требующая предварительных взносов работника, выплачивается гражданам старше 65 лет и инвалидам при условии, что их общий доход ниже 50% уровня гарантированной минимальной пенсии. Обеспечение адресности основано на проверке по косвенным показателям с учетом жилищных ус- ловий, уровня образования и трудовой деятельности. Участники программы автоматически получают право на бесплатное обслуживание в государственных медицинских учреждениях. Дата начала 1975 г. Затраты 2000 г.: 143 614 млн чилийских долларов (около 270 млн долл. США) или приблизительно 0,36% ВВП Охват 2000 г.: 358 813 пожилых людей и инвалидов или 2,3% населения Источники Bertranou, Solorio, and van Ginneken (2002); Larran˜aga (2005); Lindert, Skoufas, and Shapiro (2006); Valde´s- Prieto (2004) Лесото: Пенсия по старости Описание Всеобщее пенсионное пособие, не требующее предварительных взносов работника, для всех лиц племе- ни Басуто старше 70 лет. Она не требует проверки нуждаемости. Пенсия введена исключительно как вну- тренняя политическая и экономическая инициатива и выплачивается из собственных средств страны без привлечения материальной или финансовой поддержки со стороны международных доноров. Дата начала 2004 г. Затраты 2005 г.: около 20 млн долл. США или 1,37% ВВП Охват 2005 г.: 69 046 человек или около 3,8% населения Источники Devereux and others (2005) Намибия: Пенсия по старости Описание Граждане в возрасте 60 лет и старше имеют право на ежемесячное пенсионное пособие в размере 160 на- мибийских долларов. До принятия независимости страны в 1990 г., белое население получало пенсию в размере 382 южноафриканских рандов в месяц, в то время как 90% чернокожего населения получали минимальную пенсию в размере 55 рандов в месяц. После принятия независимости ставка пенсионного пособия стала одинаковой для всех, а ее минимальный размер в 1994 г. составил 135 намибийских долла- ров в месяц, который был скорректирован с учетом инфляции до 160 намибийских долларов в 1996 г. Дата начала 1949 г.: программа была распространена на чернокожее население страны в 1973 г. Затраты 1998 г.: 158,7 млн намибийских долларов (около 29 млн долл. США) или около 0,8% ВВП Охват 1998 г.: около 82 670 получателей или около 4,7% населения Источники Devereux (2001); Subbarao (1998) ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 391 Пенсия по старости, не требующая предварительных взносов работника ЮАР: Пенсия по старости Описание Система пенсионного обеспечения, не требующая предварительных взносов, распространяется на всех женщин старше 60 лет и всех мужчин старше 65 лет, проходящих проверку нуждаемости. По состоянию на 2005 г. пенсионное пособие составило 780 рандов в месяц (около 130 долл. США). В 1980–1990-е гг. произошел постепенный сдвиг в сторону уравнения ставок пособий, который завершился в 1996 г. Когда программа была впервые запущена, она охватывала только белое население, а теперь основными полу- чателями помощи являются чернокожие граждане. Управление программой является достаточно разум- ным и охватывает более бедные сельскохозяйственные районы. Финансирование осуществляется за счет основных налоговых поступлений. Дата начала 1928 г. Затраты 2000 г.: 1,4% ВВП Охват 1999 г.: 1,8 млн человек или около 4,2% населения Источники Barrientos и др. (2003); Barrientos and Lloyd-Sherlock (2002); Devereux (2001); Legido-Quigley (2003); Tabor (2002) Семейные пособия Болгария: Пособие на ребенка Описание Пособие на детей выплачивается на основе проверки нуждаемости с целью помочь малообеспеченным родителям воспитать детей и способствовать их зачислению в школу. Потенциальными получателями пособия являются малообеспеченные беременные женщины, семьи с детьми до года и детьми, идущи- ми в первый класс, до достижения ими 20-летнего возраста, пока они продолжают посещать школу. Чтобы получить право на пособие средний месячный доход семьи не должен превышать установлен- ного уровня. В 2003–2004 гг. этот уровень составлял 200 левов (127 долл. США) на одного члена семьи в месяц. Требование посещения школы ребенком является важным дополнительным критерием права на получение ежемесячного пособия, а также единовременного пособия при зачислении ребенка в пер- вый класс школы. Дата начала 2002 г. Затраты 2004 г.: 160 млн долл. США или 0,65% ВВП Охват 2004 г.: приблизительно 1,3 млн детей или 16,7% населения Источники Rostgaard (2004); Shopov (в печати); Tabor (2002) Чешская Республика: Пособие на ребенка Описание Данная программа предоставляет пособие семьям, которые прошли проверку нуждаемости, на каждого ребенка младше 15 лет (до завершения им общеобразовательной школы) или младше 26 лет, если он учится на дневном отделении учебного заведения или получает профессиональное образование, или на ребенка-инвалида. Дата начала 1995 г. Затраты 2000 г.: около 0,7% ВВП Охват 2000 г.: 1,91 млн человек или около 18,6% населения Источники Ministry of Labour and Social Affairs (2000); Potucek (2004); Rostgaard (2004) Венгрия: Семейное пособие Описание В Венгрии существует одна из наиболее комплексных систем семейных пособий в Европе, включающая в себя как универсальные пособия, так и пособия, основанные на проверке нуждаемости. В отношении охвата основной является Программа семейных пособий, финансируемых из бюджета центрального пра- вительства. Они выплачиваются родителям с момента рождения ребенка, в период получения им обяза- тельного образования (обычно до 16 лет), а также в период получения среднего школьного или среднего профессионального образования (до 24 лет). Размер пособия зависит от числа детей в семье, а также от того, является ли семья неполной или является ли ребенок инвалидом. Критерии на право получения пособия изменялись несколько раз в течение 1990-х г. Дата начала Работала в 1990-е гг. Затраты 2004 г.: 188 млрд форинтов (приблизительно) (около 927 млн долл. США) или около 0,9% ВВП Охват 2004 г.: 2,1 млн детей или около 20,8% населения Источники Grootaert (1997); Ringold and Kasek (2007); Rostgaard (2004); Tabor (2002); World Bank (2001d) Продолжение таблицы  392 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Окончание таблицы Семейные пособия Киргизская Республика: Программа единого ежемесячного пособия Описание Данное пособие выплачивается в рамках основной программы по борьбе с бедностью в стране. Эта соци- альная выплата основана на проверке нуждаемости и нацелена на повышение дохода наиболее бедных семей до черты, известной как минимальный гарантированный уровень потребления. Процесс отбора кандидатов на получение пособия включает в себя два фильтра: проверку нуждаемости и категориаль- ные критерии. Во-первых, право участвовать в программе имеют только те семьи, чей доход на члена семьи ниже минимального гарантированного уровня потребления. Во-вторых, только отдельные члены семьи имеют право на получение пособие, а именно: дети, не достигшие 16 лет, или дети, являющиеся студентами дневных высших учебных заведений до достижения ими 21 года. Программа претерпела ряд изменений, прежде чем приняла современную форму в 1998 г., когда новое единое ежемесячное пособие легло в основу упрощенной политики социальной помощи. Дата начала 1995 г. Затраты 2005 г.: 14,5 млн долл. США или 0,58% ВВП Охват 2005 г.: 507 400 получателей или 9,8% населения Источники Kyrgyzstan Center for Social and Economic Research (в печати); E. Tesliuc (2004) Монголия: Программа детских пособий Описание Для получения права на пособие семья должна удовлетворять следующим требованиям: (1) иметь доход ниже установленного прожиточного минимума, (2) иметь, по меньшей мере, одного ребенка в возрасте до 18 лет, (3) зачислить детей школьного возраста в школу, (4) обеспечить обязательную вакцинацию детей, (5) являться родителями или официальными опекунами детей, проживающих с ними, и (6) гаранти- ровать, что дети не задействованы в нелегальной трудовой деятельности. Обеспечение адресности в про- грамме осуществляется на основе проверки по косвенным показателям. Дата начала 2005 г. Затраты 2006 г.: около 1,4% ВВП (ожидается) Охват Декабрь 2005 г.: 303 тыс. семей или 609 тыс. детей или около 24% населения Источники Araujo (2006); Batjargal (2006); World Bank (2006g) Польша: Семейные пособия Описание Семейные пособия различных видов предоставляют на ребенка младше 16 лет (или 20 лет, если он учит- ся на дневном отделении учебного заведения). Пособия выплачивают по итогам проверки нуждаемости. Дата начала Середина 1990-х гг., новые правила действуют с 2004 года Затраты 2003 г.: 3,3 млрд злотых (около 848 млн долл. США) или около 0,4% ВВП Охват 2003 г.: 5,9 млн получателей или около 15,4% населения Источники Ministry of Economy and Labour (2004); Rostgaard (2004) Румыния: Детские пособия Описание Государственные детские пособия представляют собой универсальные ежемесячные пособия, выплачивае- мые на всех детей младше 16 лет (или 18 лет для детей-инвалидов и учащихся средней школы) при условии, что они регулярно посещают школу. В 1997 г. было введено дополнительное пособие на детей в помощь семьям, имеющим двух или более детей. Начиная с января 2004 г. правительство решило свернуть выплату данного пособия и ввести дополнительное семейное пособие, основанное на проверке нуждаемости. Дата начала 1993 г., новый закон вступил в силу в 1997 г. Затраты 2004 г.: 0,47% ВВП для общего пособия на детей и 0,12% ВВП для дополнительного семейного пособия Охват 2004 г.: приблизительно 4,2 млн получателей общего пособия на детей и 667 905 получателей дополни- тельного семейного пособия или около 22,5% населения (для обоих пособий) Источники Pop, Florescu, and Tesliuc (в печати); Rostgaard (2004); Tabor (2002); World Bank (2003h) ЮАР: Пособие на содержание ребенка Описание Денежное пособие бедным семьям или лицам, осуществляющим уход за детьми в возрасте 1–14 лет. Когда пособие было введено впервые, право на его получение имели только дети в возрасте до 6 лет. В 2003 г. правительство объявило об увеличении возрастного порога для детей, имеющих право на по- собие; в период с 2003 по 2005 гг. возрастной порог поэтапно увеличивали, сначала до 9 лет, затем до 11, пока в апреле 2005 г. он не составил 14 лет. Пособие выплачивают наиболее бедным семьям на основе проверки нуждаемости. Дата начала 1998 г. Затраты Нет данных Охват 2006 г.: приблизительно 7,4 млн детей или около 15,6% населения Источники Children’s Institute (2006); Leatt (2006); Samson, MacQuene, and van Niekerk (2006) ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 393 Программы продовольственной помощи Гондурас: Продовольственные карточки для школьников, продовольственные карточки для матерей и детей дошкольного возраста Описание В 1990 г. Гондурас реализовал две программы продовольственных карточек, направленных на защиту бедного населения в период экономических структурных преобразований. Целью первой программы было оказание помощи бедным учащимся начальной школы в отдельных районах страны. Другая программа была адресована малоимущим беременным женщинам без детей или с детьми младше 5 лет, посещаю- щим женские консультации и образовательные программы о здоровье и кормлении детей, а также обеспе- чивающим вакцинацию и периодические осмотры детей в медицинских центрах. Получатели продовольс- твенных карточек могут обменивать их на любые продукты питания, школьное питание и лекарства. Дата начала 1990 г., заменена на программу семейного пособия в 2000 г. Затраты 1991 г.: 4,6 млн долл. США для «Bono Escolar»и 1,4 млн долл. США для «Bono Materno Infantil» или около 0,2% ВВП (обе программы) Охват 1992 г.: 125 700 школьников и 56 200 детей в возрасте от рождения до 5 лет, беременных женщин и кор- мящих матерей или около 3% населения Источники Castan˜eda (1998); Rogers and Coates (2002); Sanghvi и др. (1995) Ямайка: Программа продовольственных карточек Описание Данная программа была частью политики по борьбе с бюджетным дефицитом и защиты бедного насе- ления в условиях структурных экономических преобразований и девальвации валюты. Программа была адресована всем беременным и кормящим женщинам, детям младше 6 лет, малоимущим пожилым гра- жданам, инвалидам и отобранным бедным семьям. Семьи имели право на получение пособия, если их до- ход не превышал 40% от минимального размера заработной платы (в 1996 г.). Продукты питания, которые можно было приобрести в обмен на карточки, ограничивались отдельными видами продуктов, такими как рис, кукурузная мука, обезжиренное молоко и пшеничная мука. Карточки можно было отоварить в про- довольственных магазинах по всей стране. В 2002 г. на смену данной программе пришла программа PATH. Дата начала 1984 г.; завершена в 2002 г. Затраты 1998 г.: 8 млн долл. США или около 0,1% ВВП Охват 1998 г.: 263 тыс. человек или приблизительно 11% населения Источники ˜ da (1998); Ezemenari and Subbarao (1999); Grosh (1992); Rogers and Coates (2002); World Bank (2001f) Castane Шри-Ланка: Программа продовольственных карточек Описание Данная программа заменила собой предыдущую экономически неустойчивую программу неадресных ценовых субсидий на продукты питания и адресную программу продовольственных карточек, в рамках которой предоставлялись субсидии на основные потребительские товары наиболее бедным семьям. Про- грамма предназначалась наиболее бедным 20% населения, при этом право на участие в программе было основано на проверке нуждаемости и обусловлено уровнем дохода семьи, о котором сообщала она сама, с поправкой на размер семьи. Получатели карточек могли использовать их для приобретения основных продуктов питания (риса, пшеничной муки, хлеба, сахара, молочных продуктов и бобовых культур), а так- же керосина для приготовления пищи. Вслед за изменениями, внесенными в 1989 и 1995 гг., на смену программе пришли программы денежных трансфертов и субсидий. Дата начала 1979 г.; завершена в 1989 Затраты 1984 г.: 1,3% ВВП Охват 1989 г.: около 8 млн человек или около 48% населения Источники Castan˜eda (1998); Edirisinghe (1987); Rogers and Coates (2002) США: Программа продовольственных карточек Описание Национальная программа помогает малообеспеченным семьям удовлетворять свои потребности в питании по- средством увеличения способности покупать продукты, чтобы обеспечить более питательный рацион. Получате- ли карточек могут использовать их в обычных розничных магазинах и приобретать любые продукты по собствен- ному выбору. Программа покрывает от 56 до 70% средних ежемесячных расходов на продовольствие. Критерии участия в программе и уровень выплат одинаковы по всей стране. Большинство семей, получающих пособие, должны иметь валовой доход ниже 130% федерального уровня бедности (2,097 долл. на семью из четырех чело- век по состоянию на 2006 г.), чистый ежемесячный доход ниже 100% уровня бедности и имущество стоимостью менее 2 тыс. долл. Уровень общего дохода не распространяется на семьи, включающие в себя пожилых людей и инвалидов – они должны иметь имущество стоимостью не более 3 тыс. долл. Семьи также имеют право на по- лучение пособия, если они соответствуют некоторым нефинансовым критериям, включая гражданство и требова- ния к работе. В 2007 финансовом году средний размер пособия на человека составлял 95 долл. в месяц. Дата начала 1964 г. Затраты 1995 г.: 24 млрд долл. плюс 3,2 млрд долл. на административные расходы или около 0,37% ВВП. В 2007 ф. г. – 33 165 млрд долл. или около 0,25% ВВП Охват 1995 г.: 27 млн человек или 10,4% населения; 2007 г.: 26,5 млн человек или около 9% населения Источники Castan˜eda (1998), Annex 1; Gundersen и др. (2000); Rogers and Coates (2002); Department of Agriculture 2005; www.fns.usda.gov/fsp/ ИСТОЧНИК: авторы. 394 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА B.2. Натуральные выдачи продуктов питания и другие программы по обеспечению продовольствием (адресные программы) Программы продовольственных пайков Арабская Республика Египет: Система продовольственных субсидий Описание Кулинарный жир, сахар, чай, маргарин, бобы, чечевица, рис и макароны по сниженным ценам на осно- ве ежемесячной квоты доступны гражданам, имеющим продовольственные карточки. Право на получе- ние карточек предоставляется на основании уровня доходов, сообщаемом самими гражданами. Египет смог сократить общие расходы на субсидии, подняв цены на продукты питания, сократив число получа- телей карточек и снизив число и объем продуктов питания, предоставляемых по сниженным ценам. Дата начала 1941 г. Затраты 2004 г.: 0,4% ВВП Охват 1992 г.: около 10,9 млн держателей продовольственных карточек или 48 млн получателей или около 86% населения; 1997 г.: около 9,9 млн держателей карточек Источники Adams (2000); Ahmed and Bouis (2002); Alderman (1988a, 2002b); World Bank (1999b, 2005c) Индия: Государственная система распределения Описание Система, находящаяся в ведении властей штатов, обеспечивает основными продуктами питания (рис, пшеница, сахар и пищевые масла) и непродовольственными товарами (керосин, уголь, обычная ткань) по ценам, ниже рыночных. В 1992 г. повышены субсидии на продовольственное зерно для населения, проживающего на территориях племен, в подверженных засухе районах и в пустынях. До 1997 г. до- ступ к системе был всеобщим. В 1997 г. на смену пришла система целевого общественного распре- деления, которая перенесла внимание с бедных районов на бедные семьи, получиашие право на про- довольственные карточки, что позволило им покупать больший объем продовольствия по сниженным ценам. Ежемесячно определенный объем продовольственного зерна по сильно сниженной цене можно было приобрести семьям, чей уровень жизни находился за чертой бедности. Начиная с 1997 г., семьи, относящиеся к небедным, утратили право на субсидии, если они не проживали в районах, подверженных засухе, хотя их обслуживают более 462 тысяч магазинов доступных цен по всей стра- не. В 2001 г. правительство решило продавать продовольственное зерно семьям, чей уровень жизни выше черты бедности, по сниженной цене на уровне 70% от рыночной стоимости зерна. Дата начала Со Второй мировой войны, основные изменения внесены в 1997, 2000 и 2001 гг. Затраты 2002/03 г.: 4,3 млрд долл. США или 0,7% ВВП Охват Около 160 млн семей в год или приблизительно 70% населения; 2004/05 ф. г.: продовольственные карточки имеют 83% всех семей, из которых 33,7% находятся ниже черты бедности Источники Alderman (2002b); del Ninno, Dorosh, and Subbarao (2005); Dev и др. (2004); Government of India (2001); Mooij (1999a, 1999b); World Bank (2007p) Индонезия: Особые рыночные операции для социальной помощи, JPS Описание Программа была введена в 1997 г. после азиатского экономического кризиса. В рамках программы, Национальное агентство по логистике продовольствия, являющееся государственной корпорацией, продает рис малоимущим семьям по сниженной цене на уровне 1000 рупий за килограмм. Каждая семья имеет право на получение установленной нормы риса в месяц. Целью программы является распределение низкокачественного риса по ценам ниже рыночных среди бедных семей и обеспечение стабильного источника дохода для бедных фермеров, которые являются поставщиками большей час- ти риса. Получателей пособий отбирают на основе обеспечения адресности по территориальному при- знаку и категориям. В 2001 г. программа была переименована в программу «Рис – бедным семьям». Дата начала 1998 г. Затраты 2003 г.: 4 831 млрд рупий (около 563 млн долл. США), около 0,24% ВВП Охват 2003 г.: 12 млн семей или около 23% населения Источники ADB (2006); Ahmad and Leruth (2000); Alderman (2002b); Daly and Fane (2002); Perdana and Maxwell (2004); Pritchett, Sumarto, and Suryahadi (2002); Sumarto, Suryahadi, and Pritchett (2000); Timmer (2004); Yonekura (2005) Мексика: Программа «Tortivales» Описание Программа, которая пришла на смену программе продовольственных карточек «Tortibonos», позволила малоимущим семьям, проживающим в городах, каждый день бесплатно получать один килограмм куку- рузных лепешек (тортильяс) в участвующих в программе магазинах по продаже тортильяс. Программа использовала смарт-карты, которые выдавались семьям по результатам проверки нуждаемости опреде- ленными розничными магазинами и Трастовым фондом выплат субсидий на тортильяс. Мексиканские власти свернули программу в ходе более широких реформ в сфере социальной помощи. ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 395 Программы продовольственных пайков Дата начала 1990 г.; завершена в 1999 г., когда стала частью программы «PROGRESA» (см. таблицу B.5) Затраты Нет данных Охват 1990 г.: 2,1 млн малоимущих семей или около 6% населения Источники Alderman (2002b); Grosh (1994); Gundersen и др. (2000); Mckenzie (2002) Филиппины: Программа субсидий на продукты питания Описание Программа, реализуемая Национальным управлением по вопросам продовольствия, была создана для обеспечения рисом по цене 2,50 песо за килограмм семей, находящихся ниже черты бедности. Участникам программы выдают карточки для предъявления их при покупке в аккредитованных мага- зинах розничной торговли рисом. Дата начала 1998 г. Затраты 1998 г.: 6 208 млрд песо (около 152 млн долл. США) или 0,23% ВВП Охват 1995–1998 г.: около 11% из 14 млн семей, проживающих в стране Источники Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (2001) Программа продовольственных пайков, выдаваемых на руки Бангладеш: Программа развития уязвимых групп населения Описание Это целевая программа, реализуемая в национальном масштабе и нацеленная на повышение уровня жизни наиболее бедных и обездоленных женщин в сельских районах. Участники программы получают ежемесячный паек, состоящий из 30 килограммов пшеницы, в течение двух лет. Две неправитель- ственные организации обучают таким видам деятельности, приносящим доход, как птицеводство, животноводство, рыболовство и шелководство; повышают уровень знаний о социальных и правовых проблемах, проблемах здоровья и питания; обучают основным навыкам чтения и счета; обеспечивают доступ к кредитам. Участникам требуется ежемесячно вносить 25 так на счет, приносящий процен- тный доход и управляемый неправительственными организациями. Дата начала 1975 г. Затраты Ежегодно: 40 млн долл. США или около 0,09% ВВП в 2000 г. Охват 2000 г.: около 500 тыс. крайне бедных женщин в сельских районах ежегодно или около 0,4% населения Источники Ahmed и др. (2004); Ahmed (2005); Alderman (2002b); del Ninno and Dorosh (2003); del Ninno, Dorosh, and Subbarao (2005); Mujeri (2002); World Bank (2005a) Эфиопия: Программа бесплатной помощи Описание В рамках данной программы распределяются зерновые культуры, такие как пшеница, маис и сорго тем, кто не может участвовать в общественных работах по причине болезни или старости. Дата начала 1993 г. Затраты 70–500 млн долл. США в год Охват 2–5 млн получателей в обычный год и до 10 млн в неурожайный год Источники Adams and Kebede (2005); del Ninno, Dorosh, and Subbarao (2005); Humphrey (2002) Программы дополнительного питания Бангладеш: Национальная программа питания Описание Программа включала в себя множество услуг в сфере питания на базе общин, и одной из ее клю- чевых целей было значительное уменьшение недостатка питания, особенно среди бедных женщин и детей. Она предоставляла дополнительное питание и консультации по вопросам питания и здоровья беременным и кормящим женщинам и дополнительное питание детям младше двух лет. Программа предлагала услуги по обеспечению питанием в общинах по территориальному признаку, включая мониторинг и продвижение программы, дополнительное питание, услуги по обеспечению питанием на национальном уровне и информацию об изменении поведения. Данная программа заменила собой Интегрированный проект в области питания. Дата начала 2000 г.; завершена в 2006 Затраты 2000–2006 гг.: общий бюджет около 90 млн долл. США или около 0,2% ВВП Охват 2000–2006 гг.: приблизительно 4 млн женщин и детей или около 3% населения Источники World Bank (2000a, 2002f, 2004d, 2005k, 2007b) Продолжение таблицы  396 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Окончание таблицы Программы дополнительного питания Чили: Национальная программа дополнительного питания Описание Созданная изначально как государственная программа по предоставлению молока работающим матерям, программа значительно укрепила свои позиции в 1950-е гг. после создания Национальной службы здравоохранения. В 1983 г. новая «усовершенствованная» программа помогала матерям и детям младше шести лет, в высшей степени уязвимых перед голодом. В настоящее время до- полнительно выдается сухое цельное коровье молоко, обогащенное витаминами и минералами и молочно-зерновая смесь, обогащенная железом и рисом. Дополнительное питание ежемесячно выдают в государственных клиниках как неотъемлемую часть системы первичной медицинской помощи. Каждая беременная женщина и каждый ребенок имеют право на получение бесплатного дополнительного питания. Дата начала 1924 г. Затраты 1996 г.: 70 млн долл. США или 0,1% ВВП Охват 2000 г.: 900 тыс. детей младше 6 лет и 100 тыс. беременных и/или кормящих женщин или около 6% населения Источники Grosh (1994); Kain and Uauy (2001); Uauy, Albala, and Kain (2001) Перу: Программа «Стакан молока» Описание Программа обеспечивает молоком и его заменителями малоимущих беременных женщин, детей в возрасте до 13 лет, больных туберкулезом и пожилых людей. Программа использует метод обеспе- чения адресности на базе общины, применяемый на местном уровне. Молоко и его заменители рас- пространяют через сеть клубов матерей и комитеты программы «Стакан молока». Программа была представлена в качестве экспериментальной в Лиме в 1984 г. и расширена до масштабов страны в период экономических кризисов в конце 80-х – начале 90-х гг. Дата начала 1984 г. Затраты 2001 г.: 93 млн долл. США или около 0,17% ВВП Охват 2001 г.: 4 млн получателей или около 15% населения Источники Rogers и др. (2002); Ruggeri Laderchi (2001); Stifel and Alderman (2006) Программы школьного питания Бангладеш: Программа школьного питания Описание Правительство совместно со Всемирной продовольственной программой ООН запустило данную программу в районах страны, постоянно испытывающих недостаток питания, чтобы обеспечить сти- мулы для учащихся начальной школы в отличие от денежных пособий или продовольствия, выдавае- мых родителям, чтобы те могли отправить своих детей в школу. Программа предоставляет утренний пайки, состоящие из 8 обогащенных витаминами пшеничных печений, более чем одному миллиону детей в 6 тысячах начальных школ, которые расположены в сельскохозяйственных районах, испыты- вающих сильный недостаток питания, и в четырех депрессивных районах Дхака. Пакетик из 8 пече- ний стоимостью 6 центов США содержит 300 килокалорий и 75% рекомендуемой нормы потребления витаминов и минералов. Дата начала 2002 г. Затраты 2002–2004 гг.: общие расходы около 30 млн долл. США или около 0,06% ВВП Охват 2003 г.: 1,21 млн учащихся начальной школы в 6 126 школах или около 0,9% населения Источники Ahmed (2004b) Коста-Рика: Программа школьных кафетериев Описание Данная программа предоставляет завтраки и обеды всем учащимся городских высокоприоритетных школ (образовательных центров в маргинальных и удаленных районах), школах одного учителя и об- разовательных центрах, расположенных в кантонах, где согласно данным о весе и росте 1997 г. уча- щиеся страдают от серьезных проблем, связанных с питанием. Дата начала 1974 г. Затраты 2004 г.: 9964 млн колонов (около 23 млн долл. США) или 0,12% ВВП Охват 2004 г.: 515 684 детей или около 12% населения Источники Ministry of Public Education (2004); World Bank (2002e) ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 397 Программы экстренного предоставления продовольствия Кения: Продовольственная помощь пострадавшим от засухи гражданам (в рамках Всемирной продовольственной программы) Описание Отсутствие дождей в конце 2003 г. привело к низкой урожайности пастбищ и скудной растительности, что отразилось на животноводстве и вызвало нехватку продовольствия в общинах, проживающих в полу- пустынных районах и во многом зависящих от молока и других продуктов животноводства, а также выра- щивания малодоходных культур для собственного пропитания. Программа предоставляет помощь в виде основных продуктов питания и дополнительного питания, выдачи продовольствия в оплату за труд, а так- же расширенной программы школьного питания. В программе используется метод обеспечения адресно- сти на базе общины и распределительная система, которая предоставляет возможность членам общины, особенно женщинам, участвовать в процессе планирования программы и управления ею. Дата начала Первоначально август 2004 г. – январь 2005 г.; впоследствии продлена до июня 2008 г. Затраты Общие расходы: более 370 млн долл. США или около 2,2% ВВП Охват 2,1 млн получателей или около 6% населения Источники www.wfp.org/operations/current_operations/countries/countryprojectasp?section=5&sub_ section=7&country=404#EMOP Пакистан: Продовольственная помощь пострадавшим от землетрясения в Южной Азии (в рамках Всемирной продовольственной программы) Описание По просьбе правительства и в сотрудничестве с другими партнерами Всемирная продовольственная про- грамма ООН предоставила обогащенные витаминами продукты питания одному миллиону жертв земле- трясения, а также тем, кто проживает в удаленных районах, не имеет возможности готовить еду и ранее получал готовые к употреблению в пищу продукты. Распределение сухих пайков было расширено с це- лью охватить всех получателей помощи, по мере того как стало доступно кухонное оборудование. Дата начала с 15 октября 2005 г. по 14 апреля 2006 г. Затраты Общие расходы: около 56 млн долл. США или 0,05% ВВП Охват 1 млн получателей или около 0,6% населения Источники www.wfp.илиg/operations/current_operations/project_docs/104910.pdf ИСТОЧНИК: авторы. 398 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА B.3. Программы общих субсидий Программы общей косвенной поддержки цен на продукты питания Индонезия: Субсидия на рис Описание Индонезия успешно справилась со стабилизацией цен на рис при помощи Национального логистического агентства, которое защитило минимальную и максимальную цены, комбинируя монопольный контроль над международной торговлей рисом; доступ к неограниченной линии банковских кредитов; закупки не- обходимого объема риса агентскими бюро на местном уровне в целях повышения цен на сельскохозяйс- твенных рынках до установленной минимальной цены, а также расширение производственных площадей, включая комплекс складов по всей стране, благодаря чему стало возможным хранение значительных объемов риса. После азиатского финансового кризиса 1997 г. правительство провело либерализацию сектора и теперь Национальное логистическое агентство продает рис по сниженной цене в рамках целе- вой программы. В 2003 г. упомянутое агентство было реорганизовано в государственную корпорацию. Дата начала Конец 1960-х гг.; завершена в 1997 г. Затраты 1991/92 ф.г.: общие ежегодные затраты 1,5 млрд долл. США или около 1,2% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Alderman (2002b); Perdana and Maxwell (2004); Robinson и др. (1997); Timmer (2004); Yonekura (2005) Пакистан: Субсидия на пшеницу Описание Правительство покупает пшеницу у фермеров и перепродает ее мукомольным заводам. Часть муки за- тем продают в специальных магазинах по установленной цене, одинаковой для всех районов страны. Дата начала Нет данных Затраты 2003/04 ф.г.: 0,14% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Dorosh and Salam (2008); Faruqee (2005); World Bank (2007k) Южная Африка: Освобождение от налога на добавленную стоимость Описание Налог на добавленную стоимость был введен в 1991 г., но вскоре им перестали облагать маис и се- рый хлеб. К середине 1993 г. еще 19 наименований продуктов перестали облагать НДС и примерно такое же число наименований вынесли на рассмотрение, включая несколько наименований «эксклю- зивных» продуктов, таких как мясо и молочные продукты, но они не были освобождены от налога. Дата начала 1991 г. Затраты 1993 г.: 1,57 млрд реалов (около 480 млн долл. США), рассчитанных как потерянные бюджетные по- ступления, связанные с освобождением от платы за услуги или 0,37% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Alderman (2002b); Alderman and del Ninno (1999); Alderman and Lindert (1998) Субсидируемые неадресные продажи продуктов питания Алжир: Субсидии на продовольствие Описание Согласно плану общих субсидий 16 наименований основных продуктов питания, включая хлеб, муку, рис и растительное масло предоставлялись малоимущим группам населения по доступным ценам. Це- лью программы было оказание поддержки фермерам и защита экономики от краткосрочных колебаний мировых цен. Рост затрат и потерь небедных слоев населения привели к реформированию программы субсидий на продовольствие. Начиная с 1992 г. в течение 4 лет субсидии на продовольствие были пол- ностью ликвидированы. Чтобы компенсировать потери в уровне благосостояния, правительство ввело программы социальной помощи пожилым людям, инвалидам и малоимущим безработным гражданам. Дата начала 1973 г.; завершена в 1996 г. Затраты 1991 г.: 4,7% ВВП 1992 г.: 3,3% ВВП 1995 г.: 0,9% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Alderman (2002b); Belkacem (2001); World Bank (1999c) Бангладеш: Официальное нормирование продуктов Описание Официальное нормирование продуктов началось в крупных городах Восточной Бенгалии в 1956 г. Все городские жители, независимо от уровня доходов, получали продовольственную карточку, которая позволяла еженедельно приобретать основные продукты питания, включая пшеницу и растительное масло, по сильно сниженным ценам. Субсидии были сокращены в 1980-е гг. Дата начала 1956 г.; завершена в 1994 г. ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 399 Субсидируемые неадресные продажи продуктов питания Затраты Нет данных Охват Все городские жители Источники Ahmed, Haggblade, and Chowdhury (2000), chapter 11 Арабская Республика Египет: Система субсидий на продовольствие (хлеб и мука) Описание Хлеб и пшеничная мука доступны по сниженным ценам всем потребителям в любом объеме. Египет сумел сократить общие затраты на субсидии путем перехода на механизм добровольного участия в программах распределения продукции низших сортов. Дата начала 1941 г. Затраты 2004 г.: 1,3% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Adams (2000); Ahmed and Bouis (2002); Ahmed и др. (2001); Alderman (1988a, 2002b); World Bank (1999c, 2005c) Исламская республика Иран: Субсидии на продовольствие Описание Общие продовольственные субсидии на пшеничную муку и хлеб требуют контроля цен и завышенного ва- лютного курса. После реформ 1992 г. ценовые ограничения на ряд основных продуктов (сахар, растительное масло, сыр, рис, мясо, куры и яйцо) были сняты и эти продукты стали доступны для покупки по купонам. Дата начала Реформы начали в 1992 г. Затраты 1991/92 ф.г.: 2,0% ВВП 1994/95 ф.г.: 2,9% ВВП 1995/96 ф.г.: 2,7% ВВП Охват Всеобщий охват Источники World Bank (1999c) Субсидируемые неадресные продажи продуктов питания Иордания: Субсидии на продовольственные товары Описание Система продовольственных субсидий Иордании сначала действовала в виде программы общих субси- дий, доступной для всех граждан страны. Первые реформы были проведены в 1990 г., когда общие суб- сидии на различные продовольственные товары заменили планом адресных субсидий на ячмень и пше- ницу, а также системой купонов, благодаря которой фиксированное количество риса, сахара и сухого молока стало доступным по сниженным ценам сначала для всех граждан, а начиная с 1994 г. только для тех, кто отвечал критериям нуждаемости. В 1996 г. общие субсидии на пшеницу заменили адресными социальными выплатами, основанными на проверке нуждаемости, от которых отказались в 1999 г. Дата начала С 1970-х гг. до 1996 г., основные реформы проведены в 1990 г. и 1994 г. Затраты 1990 г.: 3,4% ВВП; 1995 г.: 1,4% ВВП; 1999 г.: 0,3% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Shaban, Abu-Ghaida, and Al-Naimat (2001); World Bank (1999c) Марокко: Субсидии на продукты питания Описание Сахар, кулинарый жир и мука низших сортов доступны для всех граждан по сниженным ценам и в не- ограниченных количествах. Субсидия на эти продукты финансируется за счет налогов, налагаемых на другие товары. Начиная с июля 1996 г. была частично реформирована законодательная база. В настоящее время местное производство и домашние рынки защищены только при помощи пошлин с использованием механизма плавающей импортной пошлины. Дата начала 1941 г. Затраты 1992 г.: 1,3% ВВП; 1998 г.: 1,7% ВВП Охват Всеобщий охват Источники World Bank (1999c, 2001g) Шри-Ланка: Программа субсидий на продукты питания Описание Данная программа включает в себя всеобщую субсидию на рис – главный продукт питания для всего насе- ления. На другие основные потребительские товары, такие как пшеничная мука, сахар и сухое молоко суб- сидии также предоставлялись в различное время. Размер субсидий и причитающихся выплат потребителям претерпели изменения, осуществленные по бюджетным и политическим соображениям. В 1978 г. на смену субсидии пришла адресная программа рационирования риса, (основанная на проверке нуждаемости и заяв- ленным данным о доходе семьи), а в 1979 г. ее заменили программой продовольственных карточек. Продолжение таблицы  400 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Продолжение таблицы Субсидируемые неадресные продажи продуктов питания Дата начала 1942 г.; завершена в 1978 г. Затраты 1977 г.: 1,424 млн рупий (около 160 млн долл. США) или около 4% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Alderman (2002b); Edirisinghe (1988); Yapa (1998) Тунис: Субсидии на продукты питания Описание Правительство предоставляло всеобщие субсидии на продовольственные товары, включая зерновые, кулинарный жир, сахар и молоко, вплоть до первой половины 1990-х гг., когда оно ввело самоадре- сный отбор и дифференциацию по качеству продуктов питания. Особые меры включали улучшенное обеспечение адресности путем перехода к субсидиям на товары низкого качества, увеличения цен на высококачественные товары (товары потребляемые исключительно богатыми людьми) и сокраще- ния затрат на производство и распределение субсидируемых товаров. Дата начала 1970 г. Затраты 1984 г.: 4,0% ВВП; 1993 г.: 2,0% ВВП; 1995 г.: 1,7% ВВП; 1998 г.: 1,5% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Alderman (2002b); Alderman and Lindert (1998); Tuck and Lindert (1996); World Bank (1999c) Республика Йемен: Субсидии на продукты питания Описание Общие субсидии распространялись на пшеницу и пшеничную муку. Объем и цены устанавливались вдоль цепочки импорта и маркетинга посредством завышения курсов валют (при помощи чего прави- тельство предоставляло значительную прямую субсидию импортерам) и фиксированных цен. В 1996 г. власти приступили к реализации среднесрочной программы и окончательно отказались от субсидий. Дата начала Начало 1990-х гг.; завершена в 1999 г. Затраты 1996 г.: 7,9% ВВП; 1997 г.: 5,2% ВВП; 1998 г.: 3,6% ВВП Охват Всеобщий охват Источники World Bank (1999c, 2000d) Энергетические субсидии и субсидии на коммунальные услуги Боливия: Сжиженный попутный газ, бензин Описание В 2004 г. из общей потребительской субсидии, составлявшей 4,3% ВВП, только 2,6% появлялись в бюджете в виде прямых субсидий и упущенных доходов. Формулу автоматического расчета вну- тренних цен на нефтепродукты ввели в 1996 г. как часть отраслевых реформ, но отказались от нее в конце 1990-х гг. Низкий уровень цен поддерживается при помощи прямых субсидий, низких цен про- изводителей и низкого уровня налогообложения. Результатом стал рост субсидий, незаконный вывоз за рубеж субсидируемых товаров и недостаток спроса. Дата начала Нет данных Затраты 2004 г.: 4,3% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Coady and others. (2006) Арабская Республика Египет: Электричество, сжиженный попутный газ, бензин, керосин, природный газ, дизельное топливо и жидкое топливо Описание Правительство контролирует внутренние цены на все эти товары на протяжении десятилетий. В 1980-х и начале 1990-х гг. правительство в значительной мере, но постепенно повышало цены на энергоносители, чтобы сократить субсидии на нее. С 1997 по 2004 гг. номинальные внутренние цены на все нефтепродукты не менялись. Дата начала Субсидии на керосин действовали во время Второй мировой войны, затем программа была расширена Затраты 2004 г.: финансовая стоимость 21,7 млрд египетских фунтов (около 3,5 млрд долл. США) или 4,4% ВВПa Охват Всеобщий охват Источники World Bank (1999c, 2005c) ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 401 Энергетические субсидии и субсидии на коммунальные услуги Гана: Сжиженный попутный газ, бензин и керосин Описание Прямые субсидии предоставляются нефтеперерабатывающим заводам и дистрибьюторам с целью компенсировать установленные по формуле заниженные цены, которые правительство ввело в янва- ре 2003 г., одновременно повысив цены в среднем на 90%. От формулы успешно отказались, когда продолжившийся рост мировых цен повлиял на все потребительские цены. Дата начала Нет данных Затраты 2004 г.: 2,2% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Coady et al. (2006) Индия: Керосин и сжиженный попутный газ Описание Субсидии на керосин и сжиженный попутный газ являются всеобщими и неадресными. Субсидируе- мое топливо широко используется в быту для освещения и приготовления пищи. Система обществен- ного распределения распределяет субсидируемый керосин в ограниченном объеме, а ответственность за распределение субсидируемого сжиженного попутного газа в неограниченном объеме несут диле- ры, работающие с государственными нефтяными компаниями. Дата Со Второй мировой войны Затраты 2003/04 ф.г.: около 65 млрд рупий (около 1,4 млрд долл. США) или 0,23% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Gangopadhyay, Ramaswami, and Wadhwa (2005); Komives и др. (2005); Misra и др. (2005) Индонезия: Дизельное топливо, бензин и керосин Описание Правительство сократило общие субсидии на топливо в 2005 г., высвободив таким образом 10 млрд долларов США, и перенаправило сэкономленные средства на программы развития в сфере образо- вания, здравоохранения, сельского хозяйства и инфраструктуры и на создание программы денежных трансфертов (см. Таблицу В.1). Дата начала Нет данных Затраты 2001 г.: 4,1% ВВП; 2003 г.: 1,5% ВВП; 2005 г.: 3,4% ВВП г.; 2006: 2,1% ВВП г.; 2007: 1,8% ВВП г. (при- близительные данные) Охват Всеобщий охват Источники World Bank (2006f, 2007h) Мали: Субсидии на энергию Описание Мали ввело в употребление формулу в 1994 г., но в 2003 г. отказалось от нее. Вплоть до середины 2005 г. внутренние цены следовали за мировыми и включали значительные акцизы. С тех пор рост цен сдерживался сокращением ставки акцизного налога. Нефтепродукты традиционно облагались налогом, доля которого в цене составляла от 20% на керосин до 50% на бензин. Дата начала Нет данных Затраты 2004 г.: 2% ВВП (потери налоговых поступлений из-за сокращения налогов и освобождения от платы за услуги в некоторых секторах, особенно добыче ископаемых) Охват Всеобщий охват Источники Coady и др. (2006) Шри-Ланка: Сжиженный попутный газ, дизельное топливо, бензин, керосин и электричество Описание Шри-Ланка ввела в употребление формулу расчета цен в 2002 г., но в начале 2004 г. приостановила ее действие. Цены включали в себя налог на добавленную стоимость на дизельное топливо и бензин, а также акцизный налог на все виды топлива. Налог на добавленную стоимость на дизельное топливо был отменен в августе 2005 г. Дата начала Нет данных Затраты 2004 г.: 2,1% ВВП Охват Всеобщий охват Источники Coady et al. (2006) Продолжение таблицы  402 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Окончание таблицы Энергетические субсидии и субсидии на коммунальные услуги Республика Йемен: Бензин, керосин, дизельное топливо и сжиженный попутный газ Описание Нетто-субсидия на нефтепродукты равна разнице между розничной ценой на заправочной станции и экономической ценой, к которой добавляют торговые издержки и налоги. В 2003 г. общие расходы правительства на субсидирование нефтепродуктов составили 13% всех государственных расходов и 63% расходов на развитие. Дата начала Нет данных Затраты 2001 г.: 63 млрд риалов (370 млн долл. США) или около 4% ВВП; 2003 г.: 97 млрд риалов (около 530 млн долл. США) или около 4,8% ВВП Охват Всеобщий охват Источники World Bank (2005f) a При более точном подсчете альтернативных издержек на энергоносители,экономическая стоимость субсидий будет намного выше, на уровне 38,4 млрд лир (8,1% ВВП в 2004 г.). ИСТОЧНИК: авторы. ПРИМЕЧАНИЕ: ВВП = валовый внутренний продукт. ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 403 ТАБЛИЦА B.4. Программы общественных работ Программы общественных работ Аргентина: Программа «Jefes de hogar» (Программа помощи главам семей) Описание В ответ на серьезный экономический кризис, разразившийся в Аргентине в 2001 г., программа попы- талась охватить большую часть обедневшего населения и оказать прямую поддержку пострадавшим главам семей. Программа ежемесячно перечисляла 150 аргентинских песо (около 48 долларов США) получателям помощи, которые должны были соответствовать следующим критериям: (1) быть безработ- ным; (2) являться главой семьи; (3) проживать в семье, имеющей по меньшей мере одного несовершен- нолетнего ребенка младше 18 лет, беременную женщину или инвалида любого возраста и (4) работать или участвовать в обучающей или образовательной деятельности в течение 4–6 часов в день (не менее 20 часов в неделю) в обмен на денежное пособие. Ставка пособия была установлена на уровне немно- гим ниже существующих ставок заработной платы за полный рабочий день для неквалифицированных рабочих. Зачисление в программу уменьшилось с середины 2003 г. в результате применения прави- тельством действий, направленных на выявление и исключение из программы получателей, которые более не соответствовали критериям, а также мер по улучшению управления программой; улучшения возможностей трудоустройства; перехода получателей на программу обусловленных денежных тран- сфертов в помощь семьям с марта 2005 г., а с начала 2006 г. на новую программу поддержки самостоя- тельного трудоустройства получателей помощи посредством участия в ряде мероприятий по улучшению их способности получать доход в долгосрочной перспективе (получение базового образования, участие в обучающих курсах, сочетание требования к работе с обучением на рабочем месте и участие в подпро- ектах, направленных на обеспечение опыта и навыков, необходимых для будущей работы). Дата начала 2002 г.; завершена в 2006 г. Уровень зара- Wpr < Wmin < Wmk ботной платы Затраты 2004 г.: 1,255 млн долл. США или 0,82% ВВП Охват 2002 г.: 574 тыс. получателей (около 3,3% экономически активного населения); 2003 г.: почти 2 млн (около 11,3%); 2004 г.: 1,7 млн (около 9,5%); 2006 г.: 1,2 млн (около 6,4%) Источники Almeida and Galasso (2007); Galasso and Ravallion (2004); Latin American Economic System (2005); Reinecke (2005); Tcherneva and Wray (2005); World Bank (2003a, 2006b, 2007a) Аргентина: Программа «Trabajar» (Работать) Описание Правительство запустило эту программу в ответ на резкий рост безработицы и появление данных о том, что бедные пострадали от него больше, чем другие группы населения. Первой целью было создание в краткосрочной перспективе рабочих мест для малоимущих безработных с четко обозна- ченным требованием отработать 30–40 часов в неделю. Программа пыталась развернуть в бедных районах социально полезные проекты, включавшие в себя поддержание и строительство местной ин- фраструктуры. Основной механизм обеспечения адресности заключался в низком уровне заработной платы и дополнялся процессом отбора проектов, который предусматривал распределение проектов в бедных районах по территориальному признаку. Дата начала 1996 г.; завершена в 2001 г. Уровень зара- Wpr = Wmin < Wmk ботной платы Понижен в 2000 г.: Wpr < Wmin < Wmk Затраты 1998–2001 гг.: около 200 млн долл. США в год или около 0,07% ВВП Охват Около 240 тыс. человек (август 1998 г. – октябрь 1999 г.) или около 1,5% экономически активного населения Источники Arriagada, Castan˜eda, and Hall (2000); Galasso and Ravallion (2004); Jalan and Ravallion (1999, 2003); Latin American Economic System (2005); Ravallion (2002); Reinecke (2005); Subbarao (2003) Бангладеш: Программа выдачи продуктов питания в оплату за труд Описание Целью программы в краткосрочной перспективе является обеспечение занятости проживающих в сельских районах безземельных семей в период спада сельскохозяйственной активности. С этой целью создаются рабочие места, в основном в сфере строительства и поддержания сельских дорог, набережных и ирригационных каналов. Среди долгосрочных задач программы – повышение эффек- тивности сельскохозяйственного сектора, улучшение связи между общинами и сокращение матери- ального ущерба и человеческих потерь в результате продовольственных и других природных ката- строф. Программа носит открытый характер, поскольку обеспечивает относительно низкий уровень заработной платы и требует тяжелого физического труда, поэтому в ней участвуют только те люди, которым очень нужна работа. Оплата производится в натуральном виде (пшеницей) чаще, чем налич- ными деньгами. Дата начала 1974 г. Уровень зара- Wpr < Wmk ботной платы Продолжение таблицы  404 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Продолжение таблицы Программы общественных работ Затраты 2001/02 ф.г.: около 124 млн долл. США (около 0,26% ВВП); 2003/04 ф.г.: около 41 млн долл. США (около 0,08%); 2004/05 ф.г.: около 89 млн долл. США (около 0,16% ВВП) Охват Около 1 млн участников ежегодно или около 1,7% экономически активного населения в 2000 г. Источники Ahmed и др. (1995); Kabeer (2002); World Bank (2002f, 2005a) Бангладеш: Программа поддержки сельских регионов Описание Женщин принимают на работу сроком на 4 года, в течение которого они получают заработную плату за содержание грунтовых дорог; они делают накопления для дальнейшего вложения средств и проходят обучение техническому обслуживанию дорог, поддержанию здоровья и питания, соблюдению прав че- ловека и равенства полов; обучаются счету, ведению бизнеса и готовятся к деятельности, приносящей доход. Программа, реализуемая под руководством гуманитарной организации CARE в Бангладеш, по- могает женщинам обрести уверенность в себе и эффективнее противостоять каждодневным вызовам. Дата начала 1982 г. Уровень зара- Участникам выплачивают заработную плату 51 так в день и требуют экономить 10 так в день ботной платы Затраты Ежегодно: 16 млн долл. США или около 0,03% ВВП в 2000 г. Охват Около 42 тыс. женщин из сельских районов ежегодно или менее 0,1% экономически активного насе- ления Источники Ahmed (2005); Hashemi and Rosenberg (2006); World Bank (2005a) Боливия: Национальный план занятости в чрезвычайных условиях Описание Программа была разработана как временная мера с целью создания рабочих мест для малоимущих семей, проживающих в городах и сельской местности в ответ на рост безработицы среди бедного населения, начавшийся в 1998 г. Виды работ включают в себя строительство, содержание и уборку инфраструктуры общин. С тех пор программа была расширена и сейчас является частью Сети соци- альной защиты. Дата начала 2001 г., когда она стала частью программы «Red de Proteccion Social» Уровень зара- Wpr < Wmk (около 2/3 средней Wmk) ботной платы Затраты 2002 г.: 28 млн долл. США или около 0,35% ВВП Охват 2002 г.: 170 тыс. участников или около 4,5% экономически активного населения Источники Landa (2003, 2004); Latin American Economic System (2005); Reinecke (2005); www.rps.gob.bo/rps/pages/ RPSMain.htm Чили: Программы трудоустройства по найму Описание Эта группа программ включает в себя несколько программ по трудоустройству, реализуемые различ- ными ведомствами. Их объединяют одинаковые задачи, а именно: создание временных рабочих мест для большей части уязвимых семей в ответ на рост уровня безработицы. Дата начала 1993 г. Уровень зара- Wpr = Wmin + социальные страховые взносы ботной платы Затраты 2001 г.: 0,24% ВВП Охват 2001 г.: 7,79% экономически активного населения Источники Latin America Economic System (2005); Oficina Internacional del Trabajo (2006); Reinecke (2005) Колумбия: Программа «Empleo en Acciоn» (Трудоустройство в действии) Описание Вместе с программами «Familias en Acciо´n» (Семьи в действии) и «Jovenes en Acciо´n» (Молодежь в дейст- вии) данная программа является частью Сети социальной поддержки. Ее целью было обеспечить времен- ную занятость для неквалифицированных рабочих, входящих в квинтиль семей, имеющих самый низкий уровень доходов, а также поддержать и построить инфраструктуру общин в бедных городских районах, чтобы смягчить негативные последствия экономического спада для большей части уязвимого населения. Программа оказалась неспособной установить уровень заработной платы ниже минимального размера заработной платы, чтобы стимулировать участие по собственному желанию, поскольку трудовое законо- дательство Колумбии запрещает нанимать работников на заработную плату ниже минимальной. Дата начала 2001 г.; завершена в 2004 г. Уровень зара- 2001– март 2004 г.: 205 298 получателей или менее 1% экономически активного населения ботной платы ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 405 Программы общественных работ Затраты 2001– март 2004 г.: 290 млн долл. США или 0,35% ВВП Охват Wpr = Wmin < Wmk Источники Departamento Nacional de Planeaciо´n (2004); Latin America Economic System (2005); World Bank (2002d) Эфиопия: Программа социальной защиты посредством развития производства, PSNP Описание Основным элементом программы являются трудоемкие общественные работы, к выполнению которых привлекают население, постоянно испытывающее недостаток питания, и которые сводятся к деятель- ности по поддержанию сельскохозяйственной инфраструктуры, такой как строительство и содержа- ние дорог, маломасштабная ирригация и восстановление лесов. Вторым элементом является «прямая помощь» – необусловленные трансферты, выплачиваемые в денежном или натуральном выражении уязвимым семьям, не имеющим трудоспособных членов, которые могли бы участвовать в проектах общественных работ. «Прямую помощь» предоставляют населению, испытывающему недостаток продовольствия, в целях предотвращения истощения материальных ресурсов на уровне домохозяйств и создания ресурсов общины. Дата начала 2005 г. Уровень зара- Wpr < Wmk (в денежном или натуральном виде) ботной платы Затраты Бюджет на 2005/06 ф.г.: 225 млн долл. США или около 2% ВВП Охват 2005 г.: приблизительно 5 млн человек, испытывающих постоянный недостаток питания (около 14,6% экономически активного населения); 2006 г.: 7,2 млн человек (около 20,4%) Источники Adams and Kebede (2005); Devereux and others (2006); Government of Ethiopia (2004); Lind and Jalleta (2005); Sharp, Brown, and Teshome (2006); World Bank (2006i, 2007n) Индия: Программа занятости населения штата Джавахар Описание Главной целью программы является создание дополнительных оплачиваемых рабочих мест для без- работного и частично занятого сельского населения путем создания сельской экономической инфра- структуры и ресурсов общины. Программа широко реализуется выборными деревенскими органами. В 1999 г. программа была изменена и переименована в Программу процветания деревень Джавахара, в результате чего перестала быть программой по обеспечению оплачиваемой занятости, став про- граммой развития сельской инфраструктуры. В 2001 г. эту программу и Фонд гарантирования занято- сти объединили в Программу полной занятости деревень, поставив цель обеспечить дополнительную оплачиваемую работу и продовольственную безопасность вместе с созданием прочной общинной, социально-экономической инфраструктуры в сельских районах. Дата начала 1989 г., проведена реструктуризация в 1999 и 2001 гг. Уровень зара- Wpr = Wmin.> Wmk ботной платы Затраты 1997/98 ф.г.: 0,14% ВВП Охват 800 млн человеко-дней в год Источники Kabeer (2002); Rohini (2002); Subbarao (2003) Индия: Программа гарантии занятости штата Махараштра Описание Программа была создана к 1978 г. Законом о гарантии занятости, согласно которому все взрослое население, проживающее в сельскохозяйственных районах штата Махараштра, имеет право на рабо- ту в качестве неквалифицированных рабочих, и рабочее место должно быть предоставлено каждому соискателю в течение 15 дней после подачи официального заявления на поиск работы. Программа работает по принципу открытого участия и не предполагает выбор рабочего места. Проводимые ра- боты способствуют развитию сельской, особенно сельскохозяйственной, инфраструктуры. В сентябре 2005 г. парламент одобрил Закон о национальной гарантии занятости в сельских районах, расширив программу на всю страну. Опираясь на опыт закона о национальной гарантии занятости в сель- ских районах, национальная программа обеспечивает занятость на общественных работах на срок до 100 дней в год для каждой семьи, проживающей в сельской местности с превалирующим мини- мальным уровнем заработной платы для неквалифицированных рабочих. Целью программы является стимулирование роста сельской экономики и общего экономического роста. Дата начала 1979 г., расширена до национального масштаба в 2005 г. Уровень зара- 1975–1988 гг.: Wpr < Wmk < Wmin; после 1988 г.: Wpr = Wmin > Wmk ботной платы Затраты 1980 г.: 1 млрд рупий (около 130 млн долл. США) или 0,07% ВВП; 1997 г.: 4,13 млрд рупий (около 114 млн. долл. США) или 0,03%; 2003 г.: 6,67 млрд рупий (около 143 млн долл. США) или 0,02%; 2006/07 ф.г. (на национальную программу): 88 млрд рупий (около 2 млрд долл. США) или 0,22% ВВП Продолжение таблицы  406 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Окончание таблицы Программы общественных работ Охват 1980 г.: около 205 млн человеко-дней; 1997 г.: около 94 млн человеко-дней; 2003 г.: 154 млн человеко- дней; 2006/07 г. (национальная программа): 905 млн человеко-дней Источники Gaiha (2005); Murgai and Ravallion (2005); Overseas Development Institute (2005); Rohini (2002); Scandizzo, Gaiha, and Imai (2005); Sjoblom and Farrington (2008); Subbarao (2003); Subbarao и др. (1997); Government of India (2007a); World Bank (2006d); http://nrega.nic.in Республика Корея: Проекты общественных работ Описание После азиатского финансового кризиса 1997 г. правительство предприняло ряд чрезвычайных мер для помощи пострадавшим. Среди этих мер были и проекты общественных работ, обеспечившие воз- можности временной занятости для безработных с низким уровнем доходов, не имевших права на по- лучение пособий по безработице. Работы состояли из разного рода деятельности, начиная от содер- жания инфраструктуры, предоставления социальных услуг и защиты окружающей среды до проектов в сфере информационных технологий. Дата начала 1998 г.; завершена в 2000 г. Уровень зара- По состоянию на 1999 г., когда заработные платы были урезаны: Wpr = Wmin < Wmk ботной платы Затраты 1998 г.: 0,9 млрд вон (около 660 млн долл. США) или около 0,19% ВВП; 1999 г.: 2,3 трл вон (около 1,9 млрд долл. США) или около 0,43%; 2000 г.: 1,5 трл вон (около 1,3 млрд долл. США) или около 0,25% Охват 1998 г.: 438 тыс. получателей (около 2% экономически активного населения); 1999 г.: около 1,5 млн (около 6,8%); 2000 г.: 886 тыс. (около 4% активного населения) Источники Hur (2001); Kwon (2002); Subbarao (2003) Малави: Программа поддержания инфраструктуры Центрального региона Описание Общины, состоящие из малоимущих женщин, отбирают малоимущих женщин для участия в програм- ме; 18 месяцев они осуществляют работы по поддержанию сети дорог. Часть заработной платы жен- щины получают наличными деньгами, а часть остается на сберегательном счете в банке. Целью про- граммы является накопление участницами некоторых ресурсов, что позволит им начать деятельность, приносящую доход, и выйти из состояния бедности. Дата начала 1999 г.; завершена в 2002 г. Уровень зара- Средний ежемесячный доход 825 квач (около 12 долл. США) ботной платы Затраты Нет данных Охват Всего 1600 женщин Источники Hashemi and Rosenberg (2006); www.caremalawi.илиg/crimp.htm Малави: Программа общественных работ Описание Данная программа является частью стратегии Фонда социального действия Малави, цель которой – улучшить экономическое положение большинства уязвимых и маргинальных групп населения. Про- грамма обеспечивает временную занятость малоимущих семей на трудоемких работах в адресных бедных сельских и городских районах. Проекты включают в себя строительство дорог, лесопосадки и природоохранные мероприятия. Дата начала 1995 г. Уровень зара- 2004 г.: Wpr < Wmin ботной платы Затраты 1998–2003 гг.: около 76 млн долл. США или около 4% ВВП Охват 1998–2003 гг.: около 535 700 человек или около 10% экономически активного населения Источники Benson (2002); Chirwa и др. (2004); World Bank (2004c) Мексика: Программа временной занятости Описание Данная программа стала ответом на глубокий экономический кризис в середине 1990-х гг. Она была направлена на обеспечение дохода беднейших слоев населения посредством создания высокотру- доемких работ в сельских районах вместе с восстановлением и улучшением социальной и произ- водственной инфраструктуры. С 2002 г. цели программы были расширены, и она стала носить более постоянный характер. Дата начала 1995 г. Уровень зара- Wpr < Wmin ботной платы Затраты 1995 г.: 0,29% ВВП ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 407 Программы общественных работ Охват 1995 г.: 660 тыс. получателей, или около 1,8% экономически активного населения 2000 г.: 1 млн получателей или около 2,5% экономически активного населения Источники Latin American Economic System (2005); Samaniego (2002); www.sedesol.gob.mx/index/index. php?sec=3007&len=1 Перу: Работа для городского населения Описание Программа была создана в ответ на экономический спад 1998–2001 гг., который привел к росту бед- ности и безработицы. Программа ставит перед собой задачу обеспечить временную занятость за ми- нимальную оплату труда неквалифицированных рабочих, чье положение ухудшилось в результате кризиса, затронувшего бедные городские районы. Целью программы является улучшение качества городской социально-экономической инфраструктуры в рамках проектов высокотрудоемкой занятос- ти и расширение участия общин в проектах развития на местном уровне. Дата начала 2002 г. Уровень зара- Wpr < Wmin ботной платы Затраты 2003 г.: около 50 млн долл. США или 0,08% ВВП Охват 2003 г.: 76 886 работ сроком на 4 месяца Источники Chacaltana (2003); Latin American Economic System (2005); Reinecke (2005); World Bank (2005j) ЮАР: Расширенная программа общественных работ Описание Данная программа является частью более широкой стратегии правительства по борьбе с бедностью путем устранения и сокращения безработицы. Программа предоставляет возможность временного трудоустройства и обучения безработных. Дата начала 2004 г. Уровень зара- Wpr < Wmin ботной платы Затраты 2004/05 ф. г.: 823 млн реалов (общей выплаченной заработной платы) (128 млн долл. США) или около 0,06% ВВП; 2005/06 ф.г.: 636 млн реалов (100 млн долл. США) или около 0,04%; 2006/07 ф.г.: 917 млн реа- лов (135 млн долл. США) или около 0,05% Охват 2004/05 г.: 174 845 рабочих мест; 2005/06: 208 898; 2006/07 г.: 316 810 рабочих мест Источники Departament of Public works (различные годы); McCord (2004b); Phillips (2004) Республика Йемен: Проекты общественных работ Описание В попытке смягчить краткосрочное воздействие на наиболее уязвимые слои населения реформ, разработанных для стабилизации экономики и стимулирования устойчивого развития, правительст- во приняло решение о предоставлении социальной помощи и создании рабочих мест. В частности, проекты общественных работ обеспечивают необходимую инфраструктуру для повышения качества услуг и улучшения экологической ситуации (особенно влияющих на женщин и детей) и создают вре- менные рабочие места. Правительство стремится обеспечить стабильность проектов посредством вовлечения общин в процесс отбора программ, их подготовку и реализацию, а также в развитие мест- ных подрядных и консалтинговых фирм. Дата начала 1996 г. Уровень зара- Wpr < Wmin ботной платы Затраты 1996–2000 гг.: 28 млн долл. США (около 0,48% ВВП); 2000–2004: 60 млн долл. США (около 0,63%); 2005–2010 гг.: 52 млн долл. США (около 0,31%) Охват 1996–2000 гг.: 66 тыс. человеко-месяцев занятости; 2000–2004 гг.: около 95 тыс. человеко-месяцев занятости Источники World Bank (2003k, 2004f) ИСТОЧНИК: авторы. ПРИМЕЧАНИЕ: ВВП = валовый внутренний продукт; WMIN = минимальный размер заработной платы; WMK = рыночный уровень оплаты труда; WPR = уровень оплаты труда, предусмотренный программой. 408 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТАБЛИЦА B.5. Обусловленные денежные трансферты Программы обусловленных денежных трансфертов Аргентина: Национальная программа стипендий Описание Программа способствует долгосрочному накоплению человеческого капитала среди молодых людей и сокращению бедности. Она адресована детям из малоимущих семей в возрасте 13–19 лет, обуча- ющимся в 8–9 классах государственных школ и рискующим не окончить школу. Право на участие в программе имеют учащиеся из тех семей, чей ежемесячный доход составляет менее 500 песо (око- ло 170 долларов США) и которые не получают аналогичных пособий от других организаций. Выплата пособия обусловлена посещением школы учащимися и переходом в следующий класс. Дата начала 1997 г. Размер пособия Ежегодная стипендия 400 аргентинских долларов (140 долл. США) Затраты 2003 г.: 46 млн долл. США или 0,03% ВВП Охват 2004 г.: 350 тыс. получателей или около 0,9% населения Источники de Andraca (2006); Heinrich (2007); Heinrich and Cabrol (2005) Бангладеш: Программа распространения среднего образования среди девочек Описание Целью данной программы является увеличение числа девочек, зачисляемых в среднюю школу и оканчивающих ее, а также повышение возрастного порога вступления в брак для девушек. Про- грамма выплачивает стипендию, которая покрывает стоимость платы за обучение и другие личные расходы на образование девочек после того, как они переходят в шестой класс школы, при условии посещаемости школы на уровне 75% и успеваемости на уровне 45% по результатам тестирования учащихся одного уровня. В период обучения в школе девушки должны оставаться незамужними. Дата начала 1994 г. Размер пособия По состоянию на 2001 г.: размер стипендии зависит от года обучения от 300 так (5 долл. США) до 720 так (12 долл. США) на учащегося в год. Кроме того, стоимость обучения от 120 так (2 долл. США) до 240 так (4 долл. США) на учащегося в год; ежегодная стоимость учебников 250 так (4 долл. США) для девятиклассниц, и экзаменационный взнос 500 так (8 долл. США) для десятиклассниц Затраты 2002–2009 гг. (второй этап): около 145 млн долл. США Охват 1994 г.: 187 320 девочек; 1999 г.: 875 858 девочек; 2002 г.: 1 068 064 девочек Источники Braun-Munzinger (2005); Herz and Sperling (2004); Hove (2007); Kattan and Burnett (2004); Khandker, Pitt, and Fuwa (2003); Mahmud (2003); World Bank (2003d, 2005a) Бангладеш: Программа выдачи продуктов питания в обмен на получение образования Описание Целью программы было увеличить число зачисляемых в школы, способствовать посещаемости и со- кратить процент отсева среди детей из безземельных и крайне бедных семей. Программа выдавала рис и/или пшеницу малоимущим семьям в зависимости от минимального уровня посещаемости деть- ми начальной школы (85% уроков в месяц). Программа была преобразована в программу обусловлен- ных денежных трансфертов (Программа стипендий на начальное образование) в 2002 г. Дата начала 1993 г.; завершена в 2002 г. Размер пособия Ежемесячная выдача 15 кг пшеницы или 12 кг риса на семью, имеющую только одного ребенка в воз- расте 6–10 лет, зачисленного в начальную школу; максимальная ежемесячная выдача 20 кг пшеницы или 16 кг риса на семью, имеющую более одного ребенка, если все дети школного возраста посеща- ют начальную школу. Затраты 1993/94 ф.г.: 683 млн так (17 млн долл. США) или около 0,05% ВВП, распределение 79 553 метри- ческих тонн продовольственного зерна; 1999/2000 ф.г.: 3,94 млрд так (77 млн долл. США) или около 0,17% ВВП, распределение 285 973 метрических тонн продовольственного зерна Охват 2000 г.: 2,1 млн учащихся или около 1,5% населения Источники Ahmed and Arends-Kuenning (2003); Ahmed and del Ninno (2002); Barrientos and DeJong (2004); Morley and Coady (2003); Tietjen (2003) Бангладеш: Программа стипендий на начальное образование Описание Программа нацелена на повышение уровня зачисления в школу и посещаемости, сокращение процен- та отсева из школы и рост успеваемости среди детей младшего школьного возраста из бедных семей при помощи социальных выплат адресным семьям. Социальные выплаты обусловлены минимальным уровнем посещения школы не менее 85% общего числа школьных дней и успеваемости как минимум на уровне 45% по результатам ежегодных экзаменов. ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 409 Программы обусловленных денежных трансфертов Дата начала 2002 г. Размер пособия 100 так (около 1,7 долл. США) в месяц на семью с одним школьником, или 125 так (около 2 долл. США) в месяц на семью с несколькими школьниками. Затраты Ежегодно: приблизительно 100 млн долл. США или около 0,2% ВВП Охват Около 5,3 млн получателей каждый год или около 4% населения Источники Ahmed (2005); Tietjen (2003); World Bank (2005a) Бразилия: Bolsa Escola (школьное пособие) Описание Данная программа, запущенная в качестве экспериментальной в 1995 г. и расширенная до общенацио- нального уровня в 2001 г., ставила целью помощь семьям, имеющим детей в возрасте 6–15 лет и доход на члена семьи не выше 90 реалов (43 долл. США). Она предоставляла образовательные гранты детям из бедных семей в возрасте 6–15 лет, посещающим школу не менее 85% дней на протяжении командных трех месяцев. Наряду с другими, данная программа стала частью программы семейных пособий в 2003 г. Дата начала 1995 г.; завершена в 2003 г. Размер пособия 15 реалов (7 долл. США) в месяц на одного ребенка (не более трех детей) Затраты 2001 г.: более 680 млн долл. США или около 0,13% ВВП Охват 2001 г.: 8,2 млн детей или 4,8 млн семей; 2002 г.: 8,6 млн детей или 5 млн семей или 4,8% населения Источники Barrientos and DeJong (2004); Cardoso and Souza (2004); de Janvry и др. (2005); Herz and Sperling (2004); Lindert, Skoufas, and Shapiro (2006); Morley and Coady (2003); Nigenda and Gonza´lez-Robledo (2005); Rawlings (2005); World Bank (2001a, 2003j) Бразилия: Bolsa Familia (Семейное пособие) Описание Данная программа объединила в себе четыре программы социальных выплат (школьное и медицин- ское пособия, денежное пособие на бытовой газ и программу продовольственных карточек). Она на- правлена на помощь бедным и крайне бедным семьям. По состоянию на 2006 г. максимально допусти- мый уровень дохода кандидатов на участие в программе был установлен на уровне 120 реалов (около 57 долларов США) на члена семьи в месяц для умеренно бедных семей и 60 реалов (около 28 дол- ларов США) для крайне бедных семей. Бедные семьи, имеющие детей в возрасте до 15 лет и/или беременную или кормящую женщину, получают ежемесячное пособие, размер которого различается в зависимости от дохода на члена семьи, а также размера и состава семьи. Условия для выплаты посо- бия включают в себя соответствие требованиям питания и состояния здоровья для детей от рождения до 6 лет и беременных и кормящих женщин, зачисление в школу и посещаемость на уровне не ниже 85% для каждого ребенка школьного возраста, а также участие в обучении рациональному питанию. Дата начала 2003 г. Размер пособия Основное пособие в размере 58 реалов (около 30 долл. США) для крайне бедных семей и изменяемое пособие в размере 18–54 реалов (около 9–28 долл. США) на ребенка (но не более чем на трех детей) в месяц для умеренно или крайне бедных семей (ставку пособия увеличили до этих уровней в июле 2007) Затраты 2005 г.: 6,7 млрд реалов (около 3 млрд долл. США) или 0,31% ВВП; 2006 г.: 8,3 млрд реалов (около 4 млрд долл. США) (предусмотренных бюджетом) или около 0,36% ВВП Охват 2006 г.: 11,1 млн семей или около 46 млн человек или около 24% населения Источники de Janvry и др. (2005); Lindert и др. (2007); Lindert, Skoufas, and Shapiro (2006); World Bank (2005b); www. mds.gov.br/bolsafamilia Бразилия: Программа по искоренению детского труда Описание Целью программы является прекращение использования наихудших форм детского труда, напри- мер, на производстве древесного угля и сахарного тростника, и одновременно повышение уровня посещаемости школ и сокращение уровня бедности. Право на получение пособия имеют семьи, где ежемесячный доход на члена семьи не превышает 50% минимального размера оплаты труда (около 65 долларов США). Программа предоставляет социальную помощь семьям с детьми и подростками в возрасте 7–14 лет, посещающими школу не менее 80% дней и принимающими участие в школьных программах во второй половине дня. Семьи должны участвовать в социально-образовательной и при- носящей доход деятельности и гарантировать, что их дети не заняты на тяжелых работах. Часть про- граммы, относящаяся к денежным трансфертам (не относящаяся к школьным программам во второй половине дня) стала частью программы семейных пособий в 2005 г. Дата начала Пилотная программа запущена в 1996 г. и распространена на все сферы в 1999–2005 гг. Размер пособия Варьируется по штатам от 25 до 39 бразильских реалов (11–17 долл. США) на одного ребенка в месяц Затраты 2002 г.: 472,4 млн реалов (около 162 млн долл. США) или 0,03% ВВП Продолжение таблицы  410 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Продолжение таблицы Программы обусловленных денежных трансфертов Охват 2002 г.: 866 тыс. детей или 0,5% населения Источники Barrientos and DeJong (2004); Cardoso and Souza (2004); Lindert, Skoufas, and Shapiro (2006); Lindert и др. (2007); Nigenda and Gonzal´ ez-Robledo (2005); Rawlings (2005); Yap, Sedlacek, and Orazem (2001); World Bank (2001c) Чили: Программа «Chile Solidario» Описание Пособия предназначаются крайне бедным семьям, отобранным по итогам проверки по косвенным по- казателям. Семьи получают как специальные обусловленные денежные выплаты, так и персональную помощь в одной из семи возможных сфер (здравоохранение, образование, занятость, жилье, доход, семейная жизнь и правовая документация). Условием участия в программе является подписание и вы- полнение контрактов, которые обязывают семьи участвовать в деятельности, определяемой их персо- нальными социальными работниками, которые наблюдают за их успехами. Дата начала 2002 г. Размер пособия 20 долл. США в месяц в течение первого полугодия, 15 долл. США в течение второго полугодия, 10 долл. США в течение третьего полугодия, и 6 долл. США (что равно единому семейному пособию) в течение следующих 42 месяцев Затраты 2003 г.: около 22 млн долл. США или 0,02% ВВП Охват 2006 г.: около 290 тыс. семей или около 6% всего населения Источники Barrientos and DeJong (2004); Galasso (2006); Lindert, Skoufas, and Shapiro (2006); World Bank (2005g); www.mideplan.cl/fnal/categoria.php?secid=1&catid=8 Чили: Subsidio Unitario Familiar (Единая семейная субсидия) Описание Это семейное денежное пособие матерям в семьях, имеющих право на участие в программе, у кото- рых есть дети школьного возраста, посещающие школу, которые беременны или ухаживают за ин- валидами. Получатели субсидии на образование должны регулярно приводить своих детей младше 6 лет на осмотр в поликлиники и отправить детей в возрасте 6–18 лет в школу. Право на получение пособия определяется на основе проверки по косвенным показателям. Дата начала 1981 г. Размер пособия В среднем 6 долл. США на ребенка в месяц Затраты 1998 г.: 70 млн долл. США или около 0,09% ВВП Охват 1998 г.: 954 тыс. школьников или около 6,3% населения Источники Morley and Coady (2003) Колумбия: Familias en Accion (Семьи в действии) Описание Данная программа предоставляет пособие на питание бедным семьям с детьми до 6 лет, обусловлен- ное регулярным посещением поликлиник для наблюдения за ростом и развитием ребенка каждые два месяца, и пособие на образование семьям с детьми в возрасте 7–17 лет, зачисленными в школы и посещающими ее не менее 80% дней в течение каждых двух месяцев (максимум восемь необосно- ванных прогулов в течение месяца). Дата начала 2001 г. Размер пособия Образовательное пособие 14 тыс. колумбийских песо (6 долл. США) на учащегося начальной школы в месяц и 28 тыс. песо (12 долл. США) на учащегося средней школы в месяц; субсидия на медицин- ские услуги 46 500 песо (20 долл. США) на семью в месяц, независимо от числа детей младше 7 лет. Затраты 2005 г.: 95 млн долл. США или около 0,08% ВВП Охват 2004 г.: 340 тыс. семей или около 3% населения; 2005 г.: 400 тыс. семей в 700 муниципальных образо- ваниях или около 3,6% населения Источники Attanasio и др. (2005, 2006); Ayala (2006a); Barrientos and DeJong (2004); Lindert (2005b); Lindert, Skoufas, and Shapiro (2006); Nigenda and Gonza´lez-Robledo (2005); Rawlings (2005); Rawlings and Rubio (2005); World Bank (2003j, 2005b) Коста-Рика: Программа «Superemonos» (Преодолеем) Описание По программе бедным семьям ежемесячно выдается продовольственный купон, при условии, что все дети в семье в возрасте 6–18 лет посещают школу. Программа требует гарантийное письмо за под- писью отца или матери, в котором они обещают, что их дети не бросят школу, пока они получают пособие, и соглашаются, что выплата пособия будет автоматически приостановлена, в случае если это произойдет. Семьи, участвующие в программе, ежемесячно на протяжении 10 месяцев школьного года получают купоны, которые они могут обменять на продовольствие в супермаркете. ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 411 Программы обусловленных денежных трансфертов Дата начала 2000 г. Размер пособия Ежемесячный купон стоимостью 10 тыс. колонов в месяц (приблизительно 30 долл. США) Затраты 2002 г.: 3,45 млн долл. США или 0,02% ВВП Охват 2001 г.: 12 234 семей или около 1,2% населения Источники Duryea and Morrison (2004); World Bank (2003j) Доминиканская Республика: Solidaridad (Солидарность) Описание Программа предоставляет ежемесячные пособия бедным семьям при условии, что их дети в возрасте 6–16 лет зачислены в школу и имеют уровень посещения занятий не ниже 85%, а дети до 5 лет посещают медицинские учреждения в целях профилактики и раннего обнаружения заболеваний. Выплата пособий обусловлена посещением встреч по вопросам создания социального и экономического потенциала семьи главами семей и их супругами каждые четыре месяца и получением документов, удостоверяющих лич- ность (свидетельство о рождении, удостоверения личности) теми членами семей, которые их не имеют. Дата начала 2005 г. Размер пособия Ежемесячно выплачиваемая часть пособия на продовольствие в размере 550 доминиканских песо (17 долл. США); часть пособия на образование в размере 300 песо (9 долл. США) для семей с одним или двумя несовершеннолетними детьми, 450 песо (14 долл. США) для семей с тремя несовершеннолетни- ми детьми и 600 песо (19 долл. США) для семей с четырьмя несовершеннолетними детьми и более Затраты 2006 г.: 57 млн долл. США или 0,19% ВВП Охват 2006 г.: 230 тыс. семей или около 9% населения Источники Regalia and Robles (2005); World Bank (2006a); www.gabsocial.gov.do/solidaridad/ Эквадор: Пособие на развитие человеческого потенциала Описание Программа предоставляет пособия семьям в двух наиболее бедных квинтилях населения, имеющим детей в возрасте до 16 лет, а также малоимущим семьям, в состав которых входят пожилые люди и/или инвалиды. Выплаты обусловлены выполнением определенных обязательств в сфере здраво- охранения и образования. Дети младше одного года должны проходить осмотр в медицинских цен- трах каждые два месяца, а дети в возрасте 1–5 лет – раз в полгода. Во время осмотра измеряют вес и рост ребенка, чтобы выявить любые признаки недостатка питания, а также делают прививки. Дети от 6 до 16 лет должны быть зачислены в школу и посещать ее не менее 80% дней в течение каждого школьного года до тех пор, пока они являются участниками программы. Дата начала 2003 г. Размер пособия 15 долл. США в месяц на семью с детьми и 11,5 долл. США на семью с пожилыми членами семьи или инвалидами Затраты 2006 г.: приблизительно 200 млн долл. США или 0,5% ВВП Охват Семьи, относящиеся к двум наиболее бедным квинтилям населения, или приблизительно 5,2 млн чело- век или 1,2 млн семей или около 40% всего населения Источники Armas (2005); Schady and Araujo (2006); World Bank (2005b, 2006a, 2006l) Гондурас: Вторая программа семейных пособий Описание Программа стимулирует спрос и предложение в сфере образования и здравоохранения. Для сти- мулирования спроса малоимущим семьям с детьми в возрасте 6–12 лет, еще не окончившими четвертый класс начальной школы, при условии их зачисления в школу и посещаемости не менее 85% школного времени, выдаются ваучеры. Право на получение пособия имеют не более трех детей от одной семьи. Ваучеры на медицинское обслуживание выдаются беременным женщинам и/или ма- терям, имеющим детей в возрасте до 3 лет. Ваучеры предоставляются только тем женщинам, кото- рые посещают клинику каждый месяц. Каждая семья имеет право на получение трех ваучеров на ме- дицинское обслуживание в месяц. В целях стимулирования предложения программа осуществляет денежные выплаты медицинским центрам и ассоциациям родителей и учителей начальной школы. Дата начала 2000 г. Размер пособия Ваучеры на образование стоят около 5 долл. США на ребенка в месяц (не более трех детей в одной семье), ваучеры на медицинское обслуживание – 4 долл. США на семью в месяц (не более трех вау- черов на семью), среднее поощрительное пособие на школу – 4 тыс. долл. США в год и среднее поощ- рительное пособие на медицинский центр – 6 тыс. долл. США в год Затраты 2005 г.: 25 млн долл. США или 0,3% ВВП Продолжение таблицы  412 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Продолжение таблицы Программы обусловленных денежных трансфертов Охват 2005 г.: 411 тыс. семей или около 28% населения Источники Barrientos and DeJong (2004); Glewwe, Olinto, and de Souza (2003); Handa and Davis (2006); Morley and Coady (2003); Nigenda and Gonza´lez-Robledo (2005); Rawlings (2005); Rawlings and Rubio (2005); World Bank (2003j, 2006a); www.ifpri.org/themes/praf.htm Индонезия: Программа стипендий и грантов, JPS Описание Программа нацелена на сохранение посещения начальной, а также общеобразовательной школы младшей и старшей ступени и качества образования в этих школах на том же уровне, что и до азиат- ского экономического кризиса 1997 г. Она состоит из двух частей. Первая – это стипендии для наибо- лее бедных учащихся начальной школы и младших и старших классов средней школы, которые выда- ются напрямую учащимся или их семьям дважды в год в виде денежного пособия в местном почтовом отделении. Более бедные районы и школы получают больше средств на стипендии. Число стипендий, выделяемых каждой конкретной школе и учащимся, во многом зависит от информированности общи- ны и ее вовлеченности в общественную жизнь. Отбор кандидатов проводят исходя из социально-эко- номического положения семьи, используя такие критерии отбора, как бедственное положение семьи, неполная семья, размер семьи или статус благосостояния. По меньшей мере 50% стипендий пред- назначены для девочек. Вторая часть – пакет субсидий начальной школе и средней школе младшей и старшей ступеней, предоставляемых преимущественно бедным общинам. Дата начала 1998 г. Размер пособия Стипендии составляли 10 тыс. рупий (1,2 долл. США) в месяц для учащихся начальной школы, 20 тыс. ру- пий (2,4 долл. США) для учащихся младших классов средней школы и 25 тыс. рупий (3 долл. США) в ме- сяц для учащихся старших классов средней школы Затраты 1998/99 ф.г.: 1138 млрд рупий (около 145 млн долл. США) или 0,15% ВВП 1999/2000: 1251 млрд рупий (око- ло 150 млн долл. США) или 0,11% ВВП 2000: 667 млрд рупий (около 80 млн долл. США) или 0,05% ВВПa Охват Целью программы стипендий является охват 1,8 млн учащихся начальной школы, 1,65 млн учащихся младших классов средней школы и 0,5 млн учащихся старших классов. Цель пакета субсидий – 104 тыс. начальных школ, 18 тыс. средних школ младшей ступени и 9500 средних школ старшей ступени Источники Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (2001); Haryadi (2001); Perdana and Maxwell (2004); Pritchett, Sumarto, and Suryahadi (2002); Sparrow (2007); Sumarto, Suryahadi Widyanti (2002) Ямайка: Программа развития с помощью здравоохранения и образования Описание Данная программа пришла на смену нескольким разобщенным программам в поддержку доходов и программ адресных денежных пособий. Она состоит из двух частей. Первая – это пособия на меди- цинское обслуживание и образование детей в возрасте до 17 лет. Медицинские пособия предназна- чены для детей до 6 лет, не посещающих школу и обязанных проходить медицинский осмотр каждые два месяца в течение первого года жизни и дважды в год в последующие годы. Образовательное по- собие можно получить при условии посещения не менее 85% дней занятий в школе бедными детьми в возрасте 6–17 лет. Вторая часть – это социальные пособия малоимущим беременным и кормящим женщинам, бедным пожилым людям старше 65 лет, а также бедным инвалидам и нуждающимся по- жилым людям старше 65 лет. Первоначально получение пособия было обусловлено регулярным посе- щением медицинских учреждений взрослыми получателями пособий. Вскоре после начала програм- мы это условие изменили и пособия более не являются обусловленными. Обеспечение адресности осуществляется на основе проверки по косвенным показателям. Дата начала 2001 г. Размер пособия Каждое пособие составляет 530 ямайских долларов (около 9 долл. США) в месяц на получателя Затраты 2005 г.: 16 млн долл. США или 0,16% ВВП Охват 2005 г.: 220 тыс. человек или около 8% населения Источники Ayala (2006b); Ayala and Endara (2005); Barrientos and DeJong (2004); Handa and Davis (2006); Levy and Ohls (2007); Nigenda and Gonza´lez-Robledo (2005); Rawlings (2005); Rawlings and Rubio (2005); World Bank (2003j, 2005b, 2006a) Мексика: PROGRESA/Oportunidades (Прогресс/Возможности) в сфере образования, здравоохранения и занятости Описание Программа предоставляет субсидии для развития спроса и предложения в сфере образования, здра- воохранения и продовольствия. Пособия на образование адресованы бедным семьям, имеющим детей в возрасте 8–18 лет, при условии их зачисления в начальную или среднюю школу и посещения не менее 85% занятий каждый месяц и год, а также окончания средней школы. Часть программы, ка- сающаяся здравоохранения и питания, включает в себя денежные пособия на потребление продуктов питания семье, основной пакет медицинских услуг для всех членов семьи и пищевые добавки для де- тей в возрасте 4–23 месяцев, испытывающих недостаток питания детей 2–5 лет и беременных и кор- мящих женщин при условии посещения медицинских учреждений всеми членами семьи ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 413 Программы обусловленных денежных трансфертов Описание и посещения матерями лекций о здоровье и питании. Программа предоставляет денежные по- собия и натуральные поставки для улучшения положения в школах и качества медицинских услуг. В 2002 г. программа «PROGRESA» изменила свое название на «Opportunidades», и список задач был расширен. Теперь целью программы стало создание возможностей, приносящих доход бедным семьям посредством льготного доступа к микрокредитам, улучшения жилищных условий и образования для взрослых. Программа расширила свои рамки от поддержки сельских районов до национального уровня. Дата начала 1997 г. Размер пособия Пособие на начальное образование варьируется от 11 до 22 долл. США на ребенка в месяц плюс 21 долл. США на ребенка в год на школьные принадлежности; пособие на среднее образование ва- рьируется в зависимости от класса школы и пола ребенка: от 32 до 40 долл. США на ребенка в месяц плюс 26 долл. США на ребенка в год на школьные принадлежности; пособие на среднее образование старшей ступени и высшее образование варьируется в зависимости от класса школы и пола учаще- гося: 53–69 долл. США на ребенка в месяц плюс 26 долл. США на ребенка в год на школьные принад- лежности; 300 долл. США на банковский сберегательный счет по окончании средней школы; пособие на медицинское обслуживание составляет 16 долл. США на семью в месяц; 23 долл. США в месяц на взрослого старше 70 лет, если он является членом семьи, имеющей право на получение пособия Затраты 2007 г.: 36 млрд мексиканских песо (около 3,3 млрд долл. США) или около 0,4% ВВП Охват 2007 г.: 5 млн семей или около 25 млн человек или около 23% населения Источники Barrientos and DeJong (2004); de Janvry и др. (2006); Garcia (2005); Правительство Мексики (2007); Handa and Davis (2006); Levy (2006); Lindert (2005b); Lindert, Skoufas, and Shapiro (2006); Morley and Coady (2003); Rawlings (2005); Rawlings and Rubio (2005); Schultz (2004); Skoufas (2001); World Bank (2003j, 2005b); www.oportunidades.gob.mx/ Никарагуа: Сеть программ социальной защиты Описание Программа предоставляла стимулы для развития спроса, такие как пособие на питание (для покуп- ки продовольствия, необходимого для улучшения качества питания членов семьи), обусловленное посещением медицинских учреждений, вакцинацией и участием в дискуссиях по вопросам здравоох- ранения и питания; пакет основных медицинских услуг для детей до 5 лет и пособие на образование для бедных семей, имеющих детей в возрасте 6–13 лет – учащихся 1–4 классов начальной школы при менее чем шести днях прогулов занятий в течение двух месяцев и перехода в следующий класс. Программа также выплачивала пособие на школьные принадлежности матерям, которое они должны были отдавать в школу, чтобы стимулировать учителей покупать школьные принадлежности. Дата начала 2000 г.; завершена в 2006 г. Размер пособия Пособие на питание составляет 480 кордоб (34 долл. США) на семью и выплачивается раз в два ме- сяца; пособие на образование составляет 240 кордоб (17 долл. США) на семью и выплачивается раз в два месяца; материальная помощь учащимся школ равна 275 кордоб (20 долл. США) на ребенка в год; пособие на школьные принадлежности 10 кордоб (0,70 долл. США) на учащегося, выплачивает- ся раз в два месяца. Затраты 2004 г.: 6,37 млн долл. США или 0,14% ВВП Охват 2004 г.: 21 619 семей или около 2,2% населения Источники Barrientos and DeJong (2004); Handa and Davis (2006); Herz and Sperling (2004); Maluccio and Flores (2004); Maluccio и др. (2005); Morley and Coady (2003); Rawlings (2005); Rawlings and Rubio (2005); World Bank (2003j, 2005b) Пакистан: Программа поддержки детей Описание Программа оказывает поддержку крайне бедным семьям, имеющим детей в возрасте 5–12 лет при условии их зачисления в школу и уровня посещения занятий не ниже 80%. Согласно первоначально- му плану она должна охватить всех участников программы продовольственной поддержки, имеющих хотя бы одного ребенка младшего школьного возраста. Дата начала 2006 г. (эксперимент) Размер пособия 200 рупий (около 3,5 долл. США) на семью с одним ребенком и 350 рупий (около 6 долл. США) в месяц на семью с двумя и более детьми школьного возраста, зачисленными в школу и посещающими ее. Затраты 2005/06 ф.г.: бюджет в 7 млн долл. США или около 0,006% ВВП Охват На этапе эксперимента: 125 тыс. семей или около 0,5% населения Источники World Bank (2006a, 2007k) Продолжение таблицы  414 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Окончание таблицы Программы обусловленных денежных трансфертов Перу: Juntos (Вместе) Описание Программа предоставляет пособия наиболее бедным семьям, проживающим в сельских общинах, при условии посещения не менее 85% занятий детьми в возрасте 6–14 лет и регулярного осмотра в медицинских учреждениях беременных женщин и детей младше 5 лет. Дата начала 2005 г. Размер пособия Финансовое поощрительное пособие в размере 100 солей (33 долл. США) в месяц Затраты 2006 г.: 300 млн солей (100 млн долл. США) или около 0,1% ВВП Охват Ноябрь 2007 г.: 336 555 семей или около 5,3% населения Источники World Bank (2006a); www.juntos.gob.pe/intro.php Турция: Проект снижения социального риска Описание Данный проект направлен на повышение уровня образования и улучшение состояния здоровья бед- нейших 6% населения Турции. В рамках проекта выплачивают пособия на образование и медицин- ские услуги по результатам проверки по косвенным показателям крайне бедным семьям, имеющих детей от рождения до 6 лет, детей школьного возраста в возрасте 6–17 лет и женщин детородного возраста. Пособия выплачивают матерям, имеющим детей младше 7 лет или школьного возраста при условии посещения ими школы на уровне не ниже 80% от общего числа учебных дней в месяц и оставления в том же классе на второй год не более одного раза. Еще одним условием получения пособия является посещение врачей детьми дошкольного возраста. Пособия беременным и кормя- щим женщинам выплачивают при условии регулярного наблюдения и родов в медицинских учре- ждениях. Дата начала 2001 г. Размер пособия Ежемесячное пособие на начальное образование составляет 13 долл. США для мальчиков и 16 долл. США для девочек, а пособие на среднее образование – 21 для мальчиков и 29 долл. США для дево- чек; медицинское пособие составляет 12,50 долл. США на ребенка в месяц, 12 долл. США в месяц беременным женщинам, 41 долл. США на роды в медицинском учреждении. Затраты Всего 360 млн долл. США или около 0,2% ВВП Охват 2006 г.: 870 660 семей или около 4,5% населения Источники Adato и др. (2007); Ahmed и др. (2007); Kudat (2006); Rawlings and Rubio (2005); World Bank (2003j, 2005b, 2006a) а. В 2000 г. Правительство изменило границы финансового года «с апреля по март» на «с января по декабрь». Таким образом, 2000 финансовый год длился всего 9 месяцев, с апреля по декабрь. ИСТОЧНИК: авторы. ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 415 ТАБЛИЦА B.6. Льготы и освобождение от платы за услуги в сфере образования и здравоохранения Здравоохранение Армения: Пакет основных пособий Описание Чтобы помочь малоимущим семьям справиться с последствиями сокращения государственного финансирования и роста приватизации в сфере здравоохранения, правительство предоставляет ос- новной пакет бесплатных услуг отдельным лицам уязвимых групп населения, таким как инвалиды, сироты в возрасте до 18 лет, ветераны, пострадавшие в результате Чернобыльской катастрофы и се- мьи жертв войны. В январе 2001 г. правительство позволило участвовать в программе получателям пособий в рамках Программы помощи бедным семьям (таблица В.1) Дата начала 1998 г. Затраты Нет данных Охват Нет данных Источники Chaudhury, Hammer, and Murrugarra (2003); Murrugarra и др. (2004) Камбоджа: Фонд равного доступа к здравоохранению Описание Фонд финансирует затраты на медицинские услуги, предоставляемые бедным бесплатно или по сни- женным ценам. Фонд работает под управлением местной неправительственной организации. Когда малоимущие пациенты приезжают в больницу, их социально-экономический статус определяют в ходе собеседования, которое основано на таких показателях как владение землей или производственными ресурсами, характеристики жилья, род занятий, продовольственная безопасность, размер и состав семьи. Целевой группой фонда являются крайне бедные и те граждане, которые рискуют ими стать. Уровень поддержки определяется в индивидуальном порядке и варьируется от частичной оплаты вступительного взноса до оплаты полной стоимости госпитализации, включая расходы на транспорт, продовольствие и основные предметы ухода. Элементы стратегии освобождения от платы за меди- цинские услуги различны в разных провинциях и районах. Дата начала 2000 г. Затраты сентябрь 2000 г. – сентябрь 2002 г.: 27 100 долл. США Охват сентябрь 2000 г. – сентябрь 2002 г.: 1437 пациентов (16% госпитализированных пациентов) Источники Bitra´n (2002); Bitra´n and Giedion (2003); Hardeman и др. (2004); Jacobs and Price (2006) Чили: Национальный фонд здравоохранения Описание Система здравоохранения Чили включает в себя оказание медицинской помощи – как в государ- ственных, так и в частных учреждениях. Фонд является единственным крупным государственным страховщиком. Кроме него, в стране действует множество конкурирующих друг с другом частных ме- дицинских страховщиков и традиционных коммерческих фирм, страхующих на случай убытка. Фонд охватывает людей со средним уровнем доходов, уровнем ниже среднего и низким уровнем доходов, при этом критериями на право получения помощи являются возраст людей и уровень их дохода. Фонд отбирает малоимущих граждан в ходе проверки нуждаемости по индивидуальным показателям. Нуждающиеся лица получают карточку на бесплатное медицинское обслуживание, не внося никаких взносов в Фонд. Дата начала 1980 г. Затраты 1995 г.: 175,3 млрд чилийских песо (около 441 млн долл. США) или 0,6% ВВП Охват 1995 г.: всего 8,47 млн получателей, из которых 3,4 млн или около 23,6% населения считаются нищими Источники Bitra´n and Giedion (2003); Bitra´n and Mun˜oz (2000); Bitra´n и др. (2000) Гана: Национальная политика медицинских льгот Описание Гана установила официальный уровень стоимости услуг и льгот в 1985 г. Полное или частичное осво- бождение от платы за пользование медицинскими услугами первоначально распространялось на бед- ных и на адресные подгруппы населения, пользующиеся медицинскими услугами, включая больных психическими расстройствами, прокаженных, детей, испытывающих недостаток питания, и беремен- ных женщин. Люди, страдающие специфическими заболеваниями, угрожающими здоровью нации, например, туберкулезом, тропической фрамбезией и холерой, также попадают в льготную категорию граждан. Позднее, от платы за пользование медицинскими услугами были также освобождены ме- дицинские сотрудники и ближайшие члены их семей (супруги и не более четырех детей). В после- дующие годы адресные группы и условия, позволяющие получить льготы, были расширены в ответ на возникшие серьезные проблемы. Продолжение таблицы  416 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Продолжение таблицы Здравоохранение Дата начала 1985 г. Затраты Нет данных Охват Систематический мониторинг отсутствует, однако по некоторым данным, от оплаты услуг освободили менее 2% пациентов Источники Bitra´n and Giedion (2003); Nyonator (2002); Nyonator and Kutzin (1999) Индонезия: Карточка на медицинское обслуживание в рамках программы социальной помощи (JPS Kartu Sehat) Описание Первоначально программа представляла собой попытку смягчить для бедных негативные последствия платы за пользование услугами и получила дополнительный импульс развитию после азиатского экономического кризиса 1997 г. Местные власти получают карточки на основании приблизительной оценки числа бедных для их дальнейшего распределения среди домашних хозяйств на основе определенных критериев. Критерием права на участие в программе является «статус благосостояния», когда люди обречены на лишения, так как у них недостаточно средств на любое из ниже перечисленных действий: (1) отправлять религиозные обряды согласно догматам своего вероисповедания, (2) принимать пищу дважды в день, (3) иметь различную одежду для посещения школы, работы или для дома, (4) иметь в жилище неземляной пол и (5) иметь доступ к совре- менным медицинским услугам для детей или к современным средствам контрацепции. Национальный Совет по планированию семьи получает необходимые данные на основании результатов переписи населения. Мест- ные власти сохраняют серьезные рычаги для распределения карточек на медицинское обслуживание, выби- рая тех, кто в них нуждается, по своему усмотрению. Получатели карточек имеют право бесплатного доступа к медицинским услугам в государственных специализированных медицинских центрах для получения основ- ной медицинской помощи, планирования семьи и консультаций беременным женщинам и рождения детей. Дата начала 1994 г. Затраты 1998/99 ф.г.: 1043 млрд рупий (около 133 млн долл. США) или около 0,14% ВВП; 1999/2000 ф.г.: 1030 млрд рупий (около 122 млн долл. США) или около 0,09% ВВП; 2000 г.: 867 млрд рупий (около 103 млн долл. США) или около 0,06% ВВПa Охват 2000: 9,3 млн бедных семей или около 18% населения Источники Bitra´n and Giedion (2003); Bitra´n and Mun˜oz (2000); Economic and Social Commision for Asia and the Pacific (2001); Perdana and Maxwell (2004); Pritchett, Sumarto, and Suryahadi (2002); Saddah, Pradhan, and Sparrow (2001); Sumarto, Suryahadi, and Widyanti (2002); World Bank (2006f) Кения: Освобождение от платы за услуги Описание Для смягчения негативных последствий для бедных платы за доступ к медицинским услугам, минис- терство здравоохранения предоставило систему льгот для категорий пациентов, страдающих опреде- ленными заболеваниями. С 1992 г. число категорий граждан, имеющих льготы, сократилось. Напри- мер, до 1995 г. дети младше 5 лет освобождались от оплаты за услуги во всех детских медицинских учреждениях; после 1998 г. только половина учреждений продолжила работать по этому принципу. По- лучив одобрение директора медицинского учреждения, сотрудники сами определяют, будут ли они ос- вобождать от платы за услуги бедных граждан на основе данных об их доходах и состоянии здоровья. Дата начала 1990 г. Затраты Нет данных Охват В среднем, два освобождения от оплаты в месяц на одно медицинское учреждение, хотя систематиче- ская информация отсутствует. Источники Bitra´n and Giedion (2003); Owino and Abagi (2000); Owino and Were (1998) Таиланд: Программа карточек для малоимущего населения Описание Кандидатам, получившим право на участие в программе по итогам отбора по территориальному при- знаку и проверки нуждаемости, предоставляется бесплатный доступ к медицинским услугам. В тече- ние 1990-х гг. такое право было распространено не только на бедных, но и на пожилых людей, детей младше 12 лет, ветеранов, инвалидов, монахов и на другие группы населения. Одобренные кандидаты получают карточку, действительную в течение трех лет. В карточке указаны одно или два медицинских учреждения, как правило, местные медицинские центры или районные больницы, куда получатели мо- гут обратиться в случае болезни или получения травмы. Дата начала 1975 г. Затраты 1997 г.: 6703 млрд батов (около 216 млн долл. США) или 0,14% ВВП Охват 1997 г.: около 15 млн человек или около 25% населения Источники Bitra´n and Giedion (2003); Giedion (2002); Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (2001) ПРИЛОЖЕНИЕ B. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ИЗБРАННЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 417 Здравоохранение Замбия: Государственная система социальной помощи Описание Система была создана для устранения неравенства в доступе к медицинскому обслуживанию. Руко- водят программой комитеты социальной помощи на уровне округа, подокруга и деревни. Пациенты, страдающие хроническими заболеваниями, которые не могут оплатить лечение, обращаются в район- ный офис социальной помощи, который выплачивает одобренную стоимость районной медицинской службе от имени пациента. Дата начала 1995 г. Затраты 1999 г.: 1,52 млрд квач (около 640 тыс. долл. США) или около 0,02% ВВП Охват 1999 г.: 66 210 человек или около 0,6% населения или 29% из 228 558 заявителей Источники Republic of Zambia (2002) Образование Колумбия: Программа повышения охвата средним образованием Описание Программа была введена с целью предоставления малоимущим учащимся возможности посещать среднюю школу в районах, где государственные школы переполнены. Учащиеся получают школьные ваучеры для оплаты обучения в частных школах. Правительство покрывает 80% стоимости ваучера, а муниципалитеты – остальные 20%. Право на получение средств имеют школы, расположенные в од- ном из городов, участвующих в программе, включающей все крупные города. Программа адресована учащимся из малоимущих семей, особенно, учащимся, поступающим в 6-й класс и проживающим в бедных районах, которые раньше посещали начальные классы в государственных школах и не мо- гут получить место в средних классах этих школ. Дата начала 1992 г. Затраты Нет данных Охват 1997 г.: более 125 тыс. учащихся или около 0,3% населения Источники Angrist и др. (2002); Braun-Munzinger (2005); Herz and Sperling (2004); Kattan and Burnett (2004) Гватемала: «Образование для девочек» – Пилотная программа в рамках Проекта укрепления общего образования Описание Программа предоставляла пособия девочкам и их родителям в виде стипендий. Наряду с привлечени- ем родительских комитетов и социальных работников, наиболее инновационным инструментом этой программы была небольшая стипендия, которая выплачивалась ежемесячно на протяжении 11 ме- сяцев и продлевалась на следующий год в зависимости от перехода в следующий класс девочкам, зачисленным в 1-й, 2-й и 3-й классы в 12 сельских общинах. Общины отбирали школы с наибольшей степенью гендерного неравенства при зачислении в школу и в посещаемости. В общинах, прошедших отбор, выбирали девочек в зависимости от уровня доходов их семей. Дата начала 1993 г.; завершена в 1996 г. Затраты 1995 г.: 37 464 долл. США Охват 1995 г.: 442 получателей Источники Braun-Munzinger (2005); Kattan and Burnett (2004); Liang and Marble (1996); USAID (1999) Пакистан: Программа школьных стипендий в городе Кветта Описание Цель данной программы состояла в том, чтобы определить, является ли учреждение частных на- чальных школ для девочек в бедных районах эффективным способом распространения началь- ного образования среди девочек из бедных районов города Кветта. Программа стимулировала строительство новых частных школ под управлением общин путем выплаты субсидий непосред- ственно школам. Школам гарантировали государственную поддержку в течение трех лет. Такой субсидии было достаточно, чтобы покрыть стандартную плату за обучение в самых недорогих частных школах. Дата начала 1995 г.; завершена в 2000 Затраты Первый год: 0,11 млн долл. США Охват 1995–1998 гг.: программа расширила охват от 11 школ, насчитывающих около 2 тыс. учащихся до 40 школ, насчитывающих 10 тыс. учащихся Источники Alderman, Kim, and Orazem (2003); Herz and Sperling (2004); Kim, Alderman, and Orazem (1999a); Liang (1996); Orazem (2000) Продолжение таблицы  418 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Окончание таблицы Образование Пакистан: Пилотная программа стипендий сельскому населению Описание Пилотная программа была создана согласно модели, по которой правительственные ресурсы исполь- зовались для привлечения частного сектора к предоставлению образовательных услуг бедным общи- нам. Общины жертвовали землю и здания, а правительство – финансовые средства на заработную плату для учителей. Выплаты использовались для привлечения девочек, установления минимального и максимального численного состава классов и содействия удержанию учеников в школе. Дата начала 1995 г.; завершена в 1998 г. Затраты Первый год: около 0,14 млн долл. США прямых расходов на строительство сельских 30 школ в про- винции Белуджистан. Охват Первый год: 1570 учащихся Источники Alderman, Kim, and Orazem (2003); Kim, Alderman, and Orazem (1999b); Liang (1996); Orazem (2000) Зимбабве: Модуль помощи в сфере общего образования Описание Программа нацелена на сокращение числа нуждающихся детей в возрасте 6–19 лет, бросающих шко- лу или не посещающих ее вследствие экономических затруднений. Программа предоставляет адре- сное освобождение от оплаты начального и среднего образования, как в городах, так и в сельской местности. Местные комитеты по отбору учащихся, состоящие из людей, располагающих информа- цией о социально-экономических условиях в общинах, ответственны за определение наиболее заслу- живающих того детей для оказания им поддержки. Дата начала 2001 г. Затраты 2005 г.: около 195 млрд зимбабвийских долларов (около 9 млн долл. США) или около 0,25% ВВП Охват 2005 г.: около 970 тыс. детей или около 7% населения Источники Regional Hunger and Vulnerability Programme (2007); Subbarao, Mattimore, and Plangemann (2001); World Bank (2006a); www.wahenga.net/index.php/views/country_ update_view/zimbabwe_the_basic_education_ assistance_module_beam/ ИСТОЧНИК: Авторы. ПРИМЕЧАНИЕ. ВВП – валовой внутренний продукт. а В 2000 году правительство изменило рамки финансового года с апреля по март на календарный год. Поэтому данные за 2000 ф. г. охватывают только 9 месяцев, с апреля по декабрь. Глоссарий терминов Адекватность. Программа считается адекватной, если она обеспечивает достаточной помощью доста- точное число людей в течение достаточного периода времени. Информация, используемая для оценки адекватности программы, представляется, как правило, не в описательной форме, а в количественных по- казателях, таких как доля пособия в доходах получателей помощи, доля получателей помощи в общей чи- сленности населения или в численности бедного населения и т. д. Административные расходы (затраты , издержки). Все расходы , требуемые для осуществления вы- плат (а в некоторых случаях других связанных с этим услуг). Эта деятельность включает в себя опреде - ление адресных групп населения , получение и обработку заявок , рассмотрение жалоб, осуществление выплат, проведение мониторинга и оценку результатов, а также контроль за использованием програм- мных средств. Административные расходы по обеспечению адресности (социальной помощи). Расходы про - граммы по сбору информации , необходимой для принятия решения о том , кого следует включить в программу. Эти расходы являются частью общих административных расходов программы и вклю - чают в себя время , затрачиваемое сотрудниками программы на проверку соответствия критериям и за- явленного уровня доходов кандидатов, а также создание системы процедур регистрации и базы данных заявителей. Адресная группа (адресное население). Предполагаемые получатели социальной помощи. Активные программы занятости населения (или программы стимулирования занятости населе- ния). Программы, нацеленные на развитие профессиональных навыков, повышение уровня занятости и улучшение долгосрочных возможностей заработка участников посредством проведения курсов подго- товки, стажировок, помощи в трудоустройстве, субсидированного предоставления на работы и т. п. Анализ бедности. Предоставляет информацию об уровне, остроте и глубине бедности; описывает признаки бедных; определяет факторы, связанные с бедностью. Повторно проводимый анализ бедности описывает тенденции, продолжительность и динамику бедности среди различных групп населения. Анализ бедности и социального воздействия политических реформ. Изучение воздействия полити- ческих реформ на благополучие и благосостояние различных групп участников, особенно бедного и уяз- вимого населения. Анализ затрат и выгод. Сравнение стоимости программы с окончательными ее результатами в денежном вы- ражении с учётом дополнительных денежных затрат на реализацию программы. Анализ риска и уязвимости. Дополняет анализ бедности, обеспечивая понимание рисков, угрожающих бедному населению, а также численность и характеристики населения, которое рискует стать бедным в ре- зультате шокового события. Антициклическое финансирование. Ситуация, когда финансирование программы увеличивается при снижении уровня ВВП, и наоборот. Бесплатная выдача продуктов питания. См. Квази-денежные трансферты. Временная бедность. Состояние бедности среди семей, которое длится на протяжении некоторого огра- ниченного периода времени. Это состояние может быть следствием временного идиосинкразического или ковариационного шока, начиная от болезни члена семьи или потери работы, и заканчивая засухой или макроэкономическим кризисом. 419 420 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Выдача продуктов питания. Обеспечивает семьи дополнительными ресурсами, делая доступными про- дукты питания, когда они больше всего нужны семье, в виде продовольственных пайков, программ допол- нительного и школьного питания или выдачи продуктов питания в чрезвычайной ситуации. Глубина бедности. Соотношение между средним уровнем благосостояния бедных и чертой бедности. Например, если уровень благосостояния измеряется как потребление на душу населения, то 25%-ная глубина бедности означает, что среднее потребление на душу населения среди бедных на 25% ниже гра- ницы бедности. Дети-сироты и уязвимые дети. Сироты (дети, потерявшие одного или обоих родителей) и другие груп- пы детей, в большей мере подверженные рискам, чем их ровесники, такие как ВИЧ-инфицированные дети и дети, уход за которыми осуществляет больной человек, бездомные дети, дети, находящиеся в детских уч- реждениях, дети – участники военных действий, дети, занимающиеся проституцией, а также другие дети, которые не получают должного ухода в семье или которые вовлечены в наихудшие формы детского труда. Дециль. Одна десятая часть исследуемого населения; например, наиболее бедная или наиболее богатая одна десятая часть населения. См. квантиль. Динамическая оценка адресности (динамический охват). Классифицирует семьи не по текущему уровню благосостояния, а по изменениям в благосостоянии за последнее время. Такую оценку можно ис- пользовать, чтобы ответить на вопрос, удовлетворяет ли программа нужды наиболее пострадавших в ре- зультате экономического шока людей. Данная оценка требует панельных данных. Доля иждивенцев. Соотношение числа иждивенцев к числу приносящих доход членов семьи. Зависимость от социальной помощи. См. отрицательные стимулы к труду. Идиосинкразический шок. Непредсказуемое событие (неизвестно, произойдет оно или нет, в какие сроки или в каком масштабе), которое воздействует на человека или семью, например, болезнь или потеря работы. Издержки претендентов на получение социальной помощи. Затраты частного лица на подачу заявки на получение помощи, включая потраченное время или денежные расходы на сбор необходимых доку- ментов, проезд к месту регистрации и время, проведенное в очереди на регистрацию, а также выполнение предварительных условий и т. д. Инвалидность. Физическое, психическое или психологическое ограничение деятельности индивида. Социальная модель инвалидности подчеркивает способность людей функционировать в конкретной фи- зической или социальной среде. Соответственно, инвалидность имеет место, когда функциональные ог- раничения, вызванные возрастом, болезнью, травмой и другими факторами, препятствуют полноценному участию индивида в общественной жизни. Индикаторы мониторинга. Численное измерение входных ресурсов, процессов, краткосрочных и долгос- рочных результатов программы, как правило, выраженное в уровнях (например, число получателей помощи в рамках программы на конкретную дату), количественных соотношениях (например, процент получателей, получивших пособие вовремя) или других показателях (отношение количества проведенных мероприятий к затраченным средствам). Эти показатели отслеживаются при помощи системы мониторинга. Инструментальные переменные. Переменные, используемые в не экспериментальной оценке воздейст- вия программы с целью контроля за отклонениями в процессе отбора получателей помощи. Эти перемен- ные определяют участников программы, но не влияют на ее результаты. Инфрамаргинальный объем. Количество выданного товара или товара, доступного по субсидирован- ной цене, которое меньше количества, который потребители купили бы по обычной цене. Квази-денежные трансферты. Включают в себя продовольственные карточки, купоны или ваучеры, ко- торые семьи могут использовать для покупки продуктов питания в специальных розничных центрах. Эти инструменты могут номинально или фактически ограничивать выбор получателей определенными типа- ми товаров, но эффективно замещают нехватку семейного бюджета. Квази-экспериментальный метод. Метод оценки, когда группа сравнения составляется путем подбора прямого соответствия с населением, имеющим схожие важнейшие признаки с участниками программы или на основе информации условия жизни получателей помощи сравниваются до и после их участия в программе. ГЛОССАРИЙ ТЕРМИНОВ 421 Квантиль. Общий термин, применяемый к равным по численности группам населения путем ранжиро- вания уровней от низшего к высшему на основе некоторых признаков, например, по доходам семей. Квин- тилями называют группы, образованные разделением населения на пять равночисленных групп (каждая из которых представляет 20% населения); децили образуются в результате деления населения на десять групп, а перцентили – в результате деления населения на 100 групп. Квинтиль. Одна пятая часть населения; например, наиболее бедная или наиболее богатая. Ковариационный шок. Непредсказуемое событие (неизвестно, произойдет оно или нет, в какие сроки или в каком масштабе), которое воздействует на многих или всех членов группы общины или поселения, например, засуха, землетрясение или макроэкономический кризис. Масштаб бедности. Средняя разница между чертой бедности и доходом домохозяйства, разделенная на доход, соответствующий черте бедности (учитывая, что масштаб бедности небедного населения равен нулю), в рас- чете на все население. Масштаб бедности можно вычислить, помножив глубину бедности на число бедных. Метод двойного различия. Метод оценки воздействия программы посредством сравнения результатов сравниваемых групп до (первое различие) и после (второе различие) реализации программы. Метод обеспечения адресности (социальной помощи). Подход, применяемый для выявления целевой группы и определения права на получение программных пособий. Методы оценки. Методы, используемые для отбора контрафактуальных или контрольных групп для оценки воздействия программы. Их можно разделить на три большие группы: экспериментальный ( ран- домизированный) метод, квази-экспериментальный метод и не-экспериментальный метод. Многомерная регрессия. Статистический метод, используемый для моделирования и анализа статисти- ческих данных, сводящаяся к оценке зависимой переменной ( реакции или ответа) и одной или нескольких независимых (объясняющих) переменных. Моральный риск. Вероятность того, что люди, защищенные от риска, могут вести себя иначе, чем они вели бы себя, будь они в полной мере подвержены риску. Например, человек, застрахованный на случай безработицы, может искать работу менее активно, поскольку наличие страховки (частично) ограничивает отрицательные последствия незастрахованности. Неформальные трансферты (выплаты). См. частные трансферты. Неэкспериментальный план. План оценки результатов, использующий многомерные статистические методы для объяснения различий между участниками программы и другими людьми. Низкокачественные товары. Товары, имеющие отрицательную эластичность по доходу, т. е. по мере ро- ста доходов спрос на них уменьшается. Обеспечение адресности. Деятельность по обеспечению средствами тех, кто больше всего в них нуждается. Обеспечение адресности социальной помощи на основе мнения общины. Метод обеспечения адре- сности, при котором решение о том, кто в общине имеет право получать пособие принимает группа членов или лидеров общины (чьи основные функции в общине не связаны с программой социальной помощи). Обеспечение адресности социальной помощи по демографическому признаку. Метод обеспечения адресности, при котором право на получение помощи определяется возрастом. Обеспечение адресности социальной помощи по категориям населения. Метод обеспечения адрес- ности, когда право на получение пособий имеют все люди, относящиеся к конкретной категории населе- ния (например, по возрасту, месту проживания, полу или демографическому составу). Обеспечение адресности социальной помощи по территориальному признаку. Метод обеспечения социальной помощи, который определяет право на получение пособия по территориальному признаку или распределяет бюджетные средства, сосредоточивая средства в наиболее бедных районах. Обследование оценки воздействия программы. Сравнивая выборку участников программы – и контроль- ную группу, которая в идеальном случае похожа во всех отношениях на получающую помощь группу, но не получает помощь. Результаты оценки не репрезентативны для всего населения. 422 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Обследования с целью измерения уровня жизни (комплексные обследования семей). Междисци- плинарные комплексные обследования по ряду аспектов уровня жизни. Данные обследования охватывают расходование средств, состав семей, уровень образования, состояние здоровья, занятость, фертильность, питание, накопления, сельскохозяйственную деятельность и источники доходов. Обусловленные денежные трансферты. Обеспечение бедных семей денежными средствами, которые они вкладывают в человеческий капитал, например, продолжение обучения своих детей в школе или их наблюдение в медицинских центрах на постоянной основе. Общие субсидии. Меры по контролю над ценами на продукты питания и другие товары или услуги первой необходимости. Освобождение от оплаты услуг. Освобождение от оплаты услуг, предоставляемое всем на определенный вид услуг, например, вакцинацию или наблюдение за беременностью. Освобождение от оплаты услуг здравоохранения. Предоставляется частным лицам, исходя из их ин- дивидуальных характеристик, таких как бедность, избавляя их от необходимости платить за медицинские услуги, которые обычно являются платными. Освобождение от платы за обучение в школе и школьные стипендии. Также известны как стипендии (обычно выплачиваемые семьям наличными средствами), образовательные ваучеры (купоны, которые се- мьи используют для оплаты образования или вложения средств в образование), целевые стипендии и меры помощи, связанные с платой за обучение и приобретение учебных материалов. Все эти механизмы созда- ны, чтобы помочь семьям осилить расходы на образование. Отрицательные стимулы к труду. Особенности программы, которые уменьшают желание участвовать в трудовой деятельности потенциальных получателей помощи (которые могут сократить трудовую деятель- ность, чтобы соответствовать критериям на право получения помощи) или реальных получателей помощи (которые могут выбирать различную комбинацию труда и отдыха, когда они уже получают доход в виде программного пособия). Отсутствие продовольственной безопасности. Недостаточный доступ к такому объему еды, который необходим для активного и здорового образа жизни. Хроническое отсутствие продовольственной безопа- сности приводит к неизменности этих условий с течением времени, даже в отсутствие идиосинкразическо- го или ковариационного шоков. Оценка программы. Оценка эффективности программы внешними экспертами с использованием специа- лизированных методов для определения соответствия программы определенным стандартам, оценки конеч- ных результатов и/или определения того, перевешивают ли выгоды от программы затраты общества на нее. Оценка процессов и процедур. Также известна как формативная оценка, исследование и анализ реа- лизации, или описательная оценка. В ходе оценки процессов и процедур документируется, оценивается и объясняется, как происходит реализация программы. Оценка результатов обеспечения адресности социальной помощи (анализ распределения выгод). Описывает, каким образом государственные средства распределяются среди населения, разделенного на группы любым способом: на децили, на бедных/не-бедных, по территориальному признаку, по этни- ческой принадлежности и т. д. Ошибка включения. Включение в программу человека, который не имеет права на получение помощи. Ошибка исключения. Исключение из программы человека, который соответствует критериям на право получения помощи. Ошибки при обеспечении адресности (социальной помощи). Когда право на получение помощи ос- новано на неполной информации, сотрудники программы могут ошибочно принять не-бедных людей за бедных и, наоборот, бедных за не-бедных. Включение в программу не-бедных называется ошибкой включения, а отказ в праве на получения пособия бедным называется ошибкой исключения. Пищевые пайки. Выдача натуральных продуктов питания, обеспечивающих достаточным их количест- вом бедных и голодающих индивидов и семей. ГЛОССАРИЙ ТЕРМИНОВ 423 Показатели входящих (вкладываемых) ресурсов. Численное измерение ресурсов (человеческих и фи- нансовых), используемых для обеспечения программы, контролируемые проводят при помощи системы мониторинга. Политические издержки обеспечения адресности социальной помощи. Затраты, возникающие в случае, если низкий уровень адресности приводит к росту бюджета программы. Проверка нуждаемости. Метод обеспечения адресности, основанный на определении доходов, когда де- лается попытка собрать исчерпывающую информацию о доходах и/или благосостоянии семей и прове- рить полученную информацию, используя независимые источники. Проверка нуждаемости по косвенным показателям. Метод обеспечения адресности, когда для получе- ния информации о кандидатах используются легко доступные характеристики семей, такие как место про- живания и качество жилищных условий, владение товарами длительного пользования, демографический состав, уровень образования и т. д. Программы денежных трансфертов. Программы денежных выплат отдельным людям или семьям, отвечающим критериям на право получения пособия. Типичными видами программ являются детские пособия, социальные пенсии, пособия, основанные на учете потребностей, и обусловленные денежные трансферты. Программы общественных работ. Оказывает поддержку бедным в виде заработка (денежного или продовольственного) в обмен на труд. Такие программы обычно обеспечивают временную занятость за низкую плату неквалифицированных и недостаточно квалифицированных рабочих на трудоемких работах , таких как строительство и содержание дорог, создание ирригационной инфраструктуры, вос- становление лесных массивов и защита почв. Как правило, рассматривается в качестве способа предо - ставления возможности заработка бедным в критические времена, а не возвращения безработных на ры- нок труда. Программы для находящихся в крайне бедственном положении. Данные программы, основанные на учете потребностей и обычно требующие проверки нуждаемости, предназначены для тех, кто не по - лучает поддержки ни по линии социального страхования (пенсии, пособия по безработице), ни в форме универсальных программ (детские пособия, стипендии и т. п.), или получает ее в недостаточном объеме, чтобы избежать бедности. Иногда используется термин « программы последней надежды ». Программы дополнительного питания. Натуральные выдачи продуктов питания, направленные на обеспечение питанием матерей и детей младшего возраста. Программы с открытым участием (самоотбор). В принципе, данные программы являются общедо- ступными, однако они созданы таким образом, что в большей мере вовлекают бедное население, чем не- бедное, или обеспечивают более высокий уровень выплат для бедных. Программы школьного питания. Натуральные выдачи продуктов питания, которые обеспечивают школьников едой и сухими пайками с целью стимулировать посещение детьми школы и улучшить качес- тво их питания и их способность концентрироваться на занятиях. Продовольственные карточки, чеки, талоны. См. Квази-денежные трансферты. Профилактические стратегии. Ряд стратегий управления рисками, реализуемых частными лицами или семьями в целях уменьшения возможных последствий вероятного рискового события. Система мониторинга. Важнейший инструмент управления, который регулярно предоставляет инфор- мацию о степени эффективности работы программы, чтобы исполнители программы могли предпринять шаги по усовершенствованию процесса ее реализации. Мониторинг представляет собой непрерывный процесс, который осуществляется на протяжении всего срока реализации программы. Система программ социальной помощи. Ряд хорошо спланированных, успешно реализуемых и допол- няющих одна другую программ, а также других социально-политических мероприятий. Система социальной поддержки. Программы социальной помощи, не требующие предварительных взносов и направленные на помощь бедным, а также населению, уязвимому перед бедностью и шоками. Является аналогом американского термина « государственное вспомоществование» (welfare) и европейского термина «социальная помощь» (social assistance). 424 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Совместимость со стимулами. Это подразумевает, что программа стимулирует определенное поведение, которое в обществе считается добродетельным. Например, она не призывает получателей помощи меньше работать или больше тратить, а наоборот побуждает их инвестировать в образование, питание и здоровье. Социальная защита. Ряд государственных мер по оказанию поддержки бедным и наиболее уязвимым членам общества, а также помощь частным лицам, семьям и общинам в управлении рисками. Социальная защита включает в себя программы социальной помощи (социальная поддержка), социальное страхова- ние, помощь в трудоустройстве, социальные фонды и социальные услуги. Социальная пенсия (пенсия, не требующая предварительных взносов работника). Пособия, выпла- чиваемые пожилым людям из источников, финансируемых налогами, и не требующие предварительных взносов, независимо от их прошлой трудовой деятельности. Социальная политика. Политика государства в социальной сфере. Социальная политика ставит целью повысить благосостояние населения и удовлетворить потребности населения в образовании, здравоохра- нении, жилье и социальной защите. Социальная помощь. См. Система социальной поддержки. Социальная помощь, основанная на учете потребностей. Оказание помощи бедному населению на основе учета его потребностей. Социальная справедливость. Данное понятие используется для обозначения справедливого распре - деления ресурсов в экономике. Анализ справедливости изучает распределение помощи среди соответ - ствующих групп: бедные/не - бедные, мужчины/женщины, сельское/городское население и т. д. « Спра- ведливость по горизонтали » требует, чтобы индивидуальные получатели и семьи, которые одинако - вы во всех важнейших аспектах , получали одинаковые пособия и облагались одинаковыми налогами. « Справедливость по вертикали » означает, что уровень выплат и налогов различен и зависит от плате - жеспособности и нужд. Социальное страхование. Программы на основе взносов, созданные, чтобы помочь семьям застраховаться от внезапного уменьшения доходов. Социальное страхование включает в себя осуществляемое государством или обязательное страхование по безработице, пенсии по старости, инвалидности, потере кормильца и болезни. Социальные выплаты семьям, имеющим детей. Социальные выплаты семьям, имеющим детей, могут осуществляться в различных формах, таких как пособия на детей, основанные на проверке нуждаемости; пособия на роды; или многоцелевые пособия на всех детей до достижения ими определенного возраста. Социальные издержки обеспечения адресности (социальной помощи). Издержки, вызванные тем, что получение социальной помощи связано с той или иной степенью «стигматизации ». Социальные пенсии. Пенсии, не требующие предварительных взносов. Социальная помощь. См. Система социальной поддержки. Социальные фонды. Многосекторные программы, предоставляющие финансирование, чаще всего в виде грантов, на мелкомасштабные государственные инвестиции, направленные на удовлетворение нужд бедных и уязвимых общин и внесение вклада в социальный капитал и развитие на местном уровне. Сравнение средних показателей воздействия программ. Метод оценки воздействия программы с по- мощью эксперимента, по которому имеющие право на получение помощи распределяются случайным образом на получающих помощь и на контрольные группы. Воздействие программы на ее результат можно измерить по разнице между средними результатами исследуемых и контрольных групп. По этому методу обе группы наблюдаются в один и тот же момент времени и поэтому предполагается, что события в полу- чающих помощь и контрольных группах развиваются одинаково. Стигматизация. Отрицательные общественные ярлыки, прикрепляемые к получателям адресных про- грамм социальной помощи. Стимулирующие (косвенные) издержки получения права на социальную поддержку. Затраты, воз- никающие вследствие того, что критерии, определяющие право на пособие, подталкивают семьи изме- нить свое поведение, чтобы получить это право. ГЛОССАРИЙ ТЕРМИНОВ 425 Стратегии преодоления ( риска, шока). Ряд стратегий смягчения риска, разработанных с целью смяг- чить воздействие риска, когда шоковое событие уже произошло. Основными формами преодоления по- следствий шоков, которые приводят к сокращению уровня доходов, являются использование частных накоплений и продажа материальных ресурсов, займы, а также получение государственных или частных пособий в целях сохранения потребления на прежнем уровне. Стратегии управления рисками. Стратегии, реализуемые частными лицами, семьями или общинами в целях управления рисками, которые могут оказывать временное или постоянное воздействие на их бла- госостояние. Стратегии, предшествующие рисковому событию, направлены на его предотвращение (про- филактические стратегии) или, если это невозможно, уменьшение негативного воздействия (стратегия снижения риска). Стратегии, реализуемые после наступления рискового события, нацелены на устранение фактических последствий шока (стратегии преодоления). Стратегия снижения риска. Стратегия управления рисками, реализуемая частными лицами или семья- ми до того, как произойдет рисковое событие, и нацеленная на уменьшение воздействия будущих рисковых событий. Семьи, например, могут вкладывать средства в формальные или неформальные страховые меха- низмы, которые смогут компенсировать их потери в случае засухи или наводнения. Субсидируемые неадресные продажи. Предоставляют всеобщий доступ к продуктам питания и дру- гим товарам в общественных распределительных центрах или авторизованных частных центрах сбыта по принципу « первым пришел – первым обслужен ». Терминал в точке обслуживания. Устройство, которое не содержит наличных денег, но может осуществ- лять по линиям связи авторизованные финансовые транзакции в розничных магазинах, ресторанах, от- елях и мобильных центрах. Товар, потребление которого способствует общественному благу. Товар, который согласно обще- ственному мнению или мнению разработчиков программы, индивидам или семьям следует потреблять на основе нормы, не всегда совпадающей с потребительским предпочтением. Примером такого товара в широком смысле служит – образование, в узком – молоко. Универсальное, косвенное субсидирование цен на продукты питания. Бессрочное неадресное субси- дирование, направленное на снижение цен на основные продовольственные продукты для всего населения. Управление социальными рисками. Структура, используемая для анализа источников уязвимости, способов общественного управления рисками, относительных затрат и выгод для благосостояния домо- хозяйств со стороны различных государственных программ. Стратегии управления рисками включают в себя предотвращение, снижение и преодоление рисков и могут задействовать разные механизмы: государ- ственные, коммерческие, или частные неформальные. Управленческие информационные системы. Включают в себя все базы данных, находящиеся в поль- зовании различных учреждений, вовлеченных в реализацию программы, например, реестры получателей помощи, платежные ведомости и т. д. Устойчивость. Способность программы работать в течение длительного срока. «Утечка» ресурсов. В вопросе обеспечения адресности, степень утечки определяют как долю тех, кто уже участвует в программе, но относится к классу не-бедных (ошибка включения). В вопросе подотчетности, этот термин используют в более широком смысле, когда говорят о средствах, которые по причине недо- смотра или неправомерных действий уходят от законных получателей (пусть и небедных) на другие цели. Уязвимость. Возможность или вероятность того, что семья опустится ниже установленного допустимого порога по определенному показателю и станет бедной. Уязвимые группы (населения). Обычно включают в себя пожилых людей, сирот, вдовствующих лю- дей, инвалидов, ВИЧ-инфицированных, больных СПИДом, беженцев или временно перемещенных лиц и прочие группы. Уязвимым группам особенно трудно обеспечить себе средства существования из-за ка- кой-либо особенности ситуации, в которой они находятся. Хроническая бедность. Бедность, которая длится годами вследствие долгосрочных структурных факто- ров, с которыми сталкивается семья, например, из-за недостатка материальных ресурсов или проживания в бедном районе, расположенном в удалении от развитых рынков товаров и услуг. 426 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Частные трансферты. Выплаты или обмен между семьями денежными средствами, продуктами питания, одеждой, а также неформальные займы и оказание помощи в работе или уходе за детьми. Черта абсолютной бедности. Черта бедности – некий абсолютный стандарт того, сколько средств семья может потратить на удовлетворение своих основных потребностей. В денежном выражении черта абсо- лютной бедности часто определяется стоимостью основных продуктов питания – так называемой « продо- вольственной корзины », минимально необходимой для поддержания здоровья типичной семьи, к которой прибавляется стоимость необходимых непродовольственных товаров. Черта бедности. Граница, отделяющая бедное население от не-бедного. Она может быть представлена в денежном выражении (например, определенным уровнем потребления) или в неденежном (например, определенным уровнем грамотности). Использование множественных характеристик способствует выде- лению различных уровней бедности. Черта относительной бедности. Черта бедности по отношению к общему распределению дохода или потребления в стране; например, черта бедности может быть установлена на уровне 50% от среднего дохо- да или потребления в стране. Шок. См. ковариационный шок и идиосинкразический шок. Щедрость. Уровень программного пособия как доля дохода, соответствующего черте бедности или друго- му показателю, такому как минимальная или средняя заработная плата, или же общий объем потребления семей, получающих пособие. Экономически активное население. Синоним рабочей силы и охватывает как работающее, так и безра- ботное население. Экспериментальный ( рандомизированный) метод оценки. Метод оценки результатов, который вклю- чает выборку лиц (или других объектов анализа), имеющих равное право и желание участвовать в про- грамме, и произвольно (случайно) разделяющий их на две группы: тех, кто получает помощь (исследуемая группа) и тех, кому в помощи отказано (контрольная группа). Экспериментальные методы обычно счита- ются наиболее точными из всех методик оценки. Эластичность по доходу. Измеряет степень изменения спроса на данный товар в ответ на изменение в до- ходах людей, которым требуется этот товар. Эластичность по доходу измеряется отношением процентного изменения спроса на товар к процентному изменению дохода. Эластичность цен. Измеряет степень изменения спроса на товар в ответ на изменение цены на этот товар. Эффективность затрат. Оценка денежных затрат, требуемых для изменения финального результата в ко- личественном не-денежном выражении, например, определение стоимости сокращения масштабов бедно- сти на один процент. Подобный анализ используют вместо анализа затрат и выгод, в случае если результа- ты нельзя точно оценить в денежном выражении. Библиография Abdulai, A., Christopher Barrett, and John Hoddinott. 2005. “Does Food Aid Really Have Disincentives Effects? New Evidence from Sub-Saharan Africa.” World Development 33 (10): 1689–704. Acosta, Olga, and Juan Carlos Ramírez. 2004. Las redes de protección social: modelo incomplete. Financiamiento del desarrollo 141 (LC/L.2067-P). Santiago: Economic Commission for Latin America and the Caribbean. Adams, Lesley, and Paul Harvey. 2006. Learning from Cash Responses to the Tsunami: Disbursement Mechanisms. London: Over- seas Development Institute, Humanitarian Policy Group. Adams, Lesley, and Emebet Kebede. 2005. “Breaking the Poverty Cycle: A Case Study of Cash Interventions in Ethiopia.” Background paper. London: Overseas Development Institute, Humanitarian Policy Group. Adams, Richard H. 1998. “The Political Economy of the Food Subsidy System in Bangladesh.” Journal of Develop- ment Studies 35 (1): 66–88. —. 2000. “Self-Targeted Subsidies: The Distributional Impact of the Egyptian Food Subsidy System.” Policy Research Working Paper. Washington, DC: World Bank. Adato, Michelle, and Lawrence Haddad. 2001. “How Efficiently Do Public Works Programs Transfer Benefits to the Poor? Evidence from South Africa.” Discussion Paper 108. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. —. 2002. “Targeting Poverty Programmes: Community-Based Public Works Programmes: Experience from South Africa.” Journal of Development Studies 38 (3): 1–36. Adato, Michelle, Lawrence Haddad, D. Horner, N. Ravjee, and R. Haywood. 1999. From Works to Public Works: The Performance of Public Works in Western Cape Province, South Africa. Washington, DC: International Food Policy Re- search Institute. Adato, Michelle, Terence Roopnaraine, Natalia Smith, Elif Altinok, Nurfer Çelebioğlu, and Sema Cemal. 2007. An Evaluation of the Conditional Cash Transfer Program in Turkey: Second Qualitative and Anthropological Study. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. ADB (Asian Development Bank). 2006. Social Protection Index for Committed Poverty Reduction. Manila: ADB. Adema, Willem. 2006. Social Assistance Policy Development and the Provision of a Decent Level of Income in Selected OECD Countries. OECD Social Employment and Migration Working Papers No. 38. Paris: Organisation for Economic Co-oper- ation and Development. Aheeyar, M. 2006. “Cash Delivery Mechanisms in Tsunami-Affected Districts of Sri Lanka.” Background Paper. London: Overseas Development Institute, Humanitarian Policy Group. Ahluwalia, Deepak. 1993. “Public Distribution of Food in India: Coverage, Targeting and Leakages.” Food Policy 18 (2): 33–54. Ahmad, Ehtisham, and Katherine Baer. 1997. “Colombia.” In Teresa Ter-Minassian, ed., Fiscal Federalism in Theory and Practice, pp. 457–503. Washington, DC: International Monetary Fund. Ahmad, Ehtisham, and Luc Leruth. 2000. Indonesia – Implementing National Policies in a Decentralized Context: Special Purpose Programs to Protect the Poor. Washington, DC: International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department. Ahmed, Akhter U. 2004a. “Assessing the Performance of Conditional Cash Transfer Programs for Girls and Boys in Primary and Secondary Schools in Bangladesh.” Project report prepared for the World Bank. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. 427 428 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ —. 2004b. Impact of Feeding Children in School: Evidence From Bangladesh. Washington, DC: International Food Policy Re- search Institute. Ahmed, Akhter U., Michelle Adato, Ayse Kudat, Daniel Gilligan, and Refik Colasan. 2007. “Impact Evaluation of the Conditional Cash Transfer Program in Turkey: Final Report.” Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Ahmed, Akhter U., and Mary Arends-Kuenning. 2003. “Do Crowded Classrooms Crowd Out Learning? Evidence from the Food for Education Program in Bangladesh.” Discussion Paper 149. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Ahmed, Akhter U., and Howarth E. Bouis. 2002. “Weighing What’s Practical: Proxy Means Tests for Targeting Food Subsidies in Egypt.” Food Policy 27 (5): 519–40. Ahmed, Akhter U., H. Bouis, T. Gutner, and H. Lofgren. 2001. “The Egyptian Food Subsidy System: Structure, Performance, and Options for Reform.” Research Report 119. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Ahmed, Akhter U., and Carlo del Ninno. 2002. “The Food for Education Program in Bangladesh: An Evaluation of Its Impact on Educational Attainment and Food Security.” Food Consumption and Nutrition Division Dis- cussion Paper 138. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Ahmed, Akhter U., Carlo del Ninno, and Omar Haider Chowdhury. 2004. “Investing in Children Trough the Food for Education Program.” In P. C. Dorosh, C. del Ninno, and Quazi Shahabuddin, eds., The 1998 Floods and Beyond: Towards Comprehensive Food Security in Bangladesh, pp. 271–311. Dhaka and Washington, DC: University Press and International Food Policy Research Institute. Ahmed, Akhter U., Agnes R. Quisumbing, and John F. Hoddinott. 2007. “Relative Efficacy of Food and Cash Transfers in Improving Food Security and Livelihood of the Ultra Poor in Bangladesh.” Draft. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Ahmed, Akhter U., Shahidur Rashid, Manohar Sharma, and Sajjad Zohir. 2004. Food Aid Distribution in Bangladesh: Leakage and Operational Performance. FCND Discussion Paper 173. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Ahmed, Akhter U., Sajjad Zohir, Shubh K. Kumar, and Omar Haider Chowdhury. 1995. “Bangladesh’s Food-for- Work Program and Alternatives to Improve Food Security.” In J. von Braun, ed., Employment for Poverty Reduction and Food Security, pp. 46–74. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Ahmed, Ismail. 2006. “New Regulations Restrict Somalia Remittances.” In Sending Money Home: Can Remittances Reduce Poverty? id21 insights 60. Brighton, UK: University of Sussex, Institute of Development Studies. Ahmed, Raisuddin, Steven Haggblade, and Tawifq-e-Elahi Chowdhury. 2000. Out of the Shadow of Famine: Evolving Food Markets and Food Policy in Bangladesh. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Ahmed, Shaikh. 2005. “Delivery Mechanisms of Cash Transfer Programs to the Poor in Bangladesh.” Social Pro- tection Discussion Paper 0520. Washington, DC: World Bank. Ainsworth, Martha, and Deon Filmer. 2002. “Poverty, AIDS, and Children’s Schooling: A Targeting Dilemma.” Policy Research Working Paper 2885. Washington, DC: World Bank. Al-Baseir, Ali Kasim Ismail. 2003. Final Report for Socio-Economic Impact Assessment: A Study for Assessing Project Impacts on Poverty Reduction, Employment and Community Livelihoods. Sana’a, Republic of Yemen: Ministry of Planning and International Cooperation. Alderman, Harold. 1988a. “Food Subsidies in Egypt: Benefit Distribution and Nutritional Effects.” In Per Pin- strup-Andersen, ed., Food Subsidies in Developing Countries: Costs, Benefits, and Policy Options, pp. 171–82. Baltimore: Johns Hopkins University Press. –.1988b. “The Twilight of Flour Rationing in Pakistan.” Food Policy 13 (3): 245–56. —. 1998. “Social Assistance in Albania.” Living Standards Measurement Study. Working Paper 134. Washington, DC: World Bank. —. 2001. “Multi-Tier Targeting of Social Assistance: The Role of Intergovernmental Transfers.” World Bank Economic Review 15 (1): 33–53. БИБЛИОГРАФИЯ 429 —. 2002a. “Do Local Officials Know Something We Don’t? Decentralization of Targeted Transfers in Albania.” Journal of Public Economics 83 (3): 375–404. —. 2002b. “Subsidies as a Social Safety Net: Effectiveness and Challenges.” Social Protection Discussion Paper 0224. Washington, DC: World Bank. Alderman, Harold C., and Carlo del Ninno. 1999. “Poverty Issues for Zero Rating VAT in South Africa.” Journal of African Economies 8 (2): 182–208. Alderman, Harold, and Trina Haque. 2006. “Countercyclical Safety Nets for the Poor and Vulnerable.” Food Policy 31 (4): 372–83. Alderman, Harold, Jooseop Kim, and Peter F. Orazem. 2003. “Design, Evaluation, and Sustainability of Private Schools for the Poor: The Pakistan Urban and Rural Fellowship School Experiments.” Economics of Education Review 22 (3): 265–74. Alderman, H., and Kathy Lindert. 1998. “The Potential and Limitations of Self-Targeted Food Subsidies.” World Bank Research Observer 13 (2): 213–29. Alderman, Harold, and Joachim von Braun. 1984. The Effect of the Egyptian Food Ration and Subsidy System on Income Distribution and Consumption. Report 45. Washington, DC: International Food Policy Research Institute Research. Alesina, Alberto F., Arnaud Devleeschauwer, William Easterly, Sergio Kurlat, and Romain T. Wacziarg. 2002. “Fractionaliza- tion.” Research Working Paper 1959. Cambridge, MA: Harvard Institute. Alesina, Alberto, and Edward L. Glaeser. 2004. Fighting Poverty in the US and Europe. Oxford, UK: Oxford University Press. Alesina, Alberto, and Guido Tabellini. 2005. “Why Is Fiscal Policy Pro-cyclical?” NBER Working Paper 11600. Cam- bridge, MA: National Bureau of Economic Research. Ali, Degan, A. Fanta Toure, and Tilleke Kiewied. 2005. Cash Relief in a Contested Area: Lessons from Somalia. Network Paper 50. London: Overseas Development Institute, Humanitarian Practice Network. Ali, Sonia, and Richard Adams, Jr. 1996. “The Egyptian Food Subsidy System: Operation and Effects on Income Distribution.” World Development 24 (November): 1777–91. Almeida, Rita, and Emanuela Galasso. 2007. “Jump-Starting Self-Employment? Evidence among Welfare Partici- pants in Argentina. Policy Research Working Paper 4270. Washington, DC: World Bank. Alvarez, Carola. 2004. “Evaluating Safety Net Programs: The Family Allowance Program from Honduras and Oportunidades from Mexico.” Presentation at the World Bank Social Safety Nets Core Course, November 29–December 10, 2004. Angel-Urdinola, Diego, and Shweta Jain. 2006. “Do Subsidized Health Programs in Armenia Increase Utilization among the Poor?” Policy Research Working Paper 4017. Washington, DC: World Bank. Angrist, Joshua, Eric Bettinger, Erik Bloom, Elizabeth King, and Michael Kremer. 2002. “Vouchers for Private Schooling in Colombia: Evidence from a Randomized Natural Experiment.” American Economic Review 92 (5): 1535–58. APEC (Asia and Pacific Economic Consortium). 2001. “Safety Nets and Response to Crisis: Lessons and Guide- lines from Asia and Latin America.” Unpublished report. Washington, DC: World Bank. Araujo, M. Caridad. 2006. “Mongolia: Assessment of the Child Money Program and Properties of Its Targeting Methodology.” Working Paper Series on Mongolia 2006–1. Washington, DC: World Bank. Ardington, E., and F. Lund. 1995. “Pensions and Development: Social Security as Complementary to Programmes of Reconstruction and Development.” Development Southern Africa 12 (4): 557–77. Armas, Amparo. 2005. Redes e institucionalización en Ecuador: Bono de Desarrollo Humano. Santiago: United Nations. Arriagada, Ana Maria, Tarcisio Castañeda, and Gillette Hall. 2000. “Managing Social Risks in Argentina.” Washing- ton, DC: World Bank, Human Development Department, Social Protection Group. Arribas-Baños, Maria, and Cesar Baldeón. 2007. “Strengthening the MIS in Social Protection Programs: A Toolkit.” Presen- tation to Workshop on Fraud and Error Control in Social Protection Programs, May 16–17, 2007, Washington, DC. 430 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Arulpragasam, Jehan. 2006a. “An East Asian Case: Indonesia’s CCT Pilot.” PowerPoint presentation, Poverty Reduc- tion and Economic Management Network Learning Week, World Bank, Washington, DC, April 23, 2006. —. 2006b. “Making Expenditures Work for the Poor in Indonesia: The Case of Reallocating Indonesia’s Fuel Subsidy.” PowerPoint presentation, Cost-Benefit Analysis Course, World Bank, Washington, DC, May 12, 2006. Attanasio, Orazio, Erich Battistin, Emla Fitzsimons, Alice Mesnard, and Marcos Vera-Hernández. 2005. “How Effective Are Conditional Cash Transfers? Evidence From Colombia.” IFS Briefing Note 54. London: Institute for Fiscal Studies. Attanasio, Orazio, Emla Fitzsimons, Ana Gomez, Diana Lopez, Costas Meghir, and Ana Santiago. 2006. Child Education and Work Choices in the Presence of a Conditional Cash Transfer Programme in Rural Colombia. London: Institute for Fiscal Studies. Attanasio, Orazio, Costas Meghir, and Ana Santiago. 2005. “Education Choices in Mexico: Using a Structural Model and a Randomized Experiment to Evaluate Progresa.” Unpublished manuscript. London: Institute for Fiscal Studies. Atkinson, Anthony B. 1995. Incomes and the Welfare State: Essays on Britain and Europe. Cambridge, UK: Cambridge Uni- versity Press. —. 1999 The Economic Consequences of Rolling Back the Welfare State. Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technol- ogy Press. Audibert, M., and J. Mathonnat. 2000. “Cost Recovery in Mauritania: Initial Lessons.” Health Policy and Planning 15 (1): 66–75. Ayala, Francisco. 2006a. “Familias en Acción, Colombia.” Policy Brief 2. London: Overseas Development Institute. —. 2006b. “The Programme for Advancement through Health and Education (PATH), Jamaica.” Policy Brief 4. London: Overseas Development Institute. Ayala, Francisco V., and Cristina Endara. 2005. “Cash Transfers: Lessons Learnt from the Design and Implementa- tion of a Conditional Cash Transfer Programme. Jamaican Case: Programme for Advancement through Health and Education.” Policy case study draft prepared for the Inter-Regional Inequity Facility. Quito. Bacon, Robert, and Masami Kojima. 2006. “Phasing Out Subsidies: Recent Experiences with Fuel in Developing Countries.” Financial and Private Sector Policy Note 310. Washington, DC: World Bank. Baig, Taimur, Amine Mati, David Coady, and Joseph Ntamatungiro. 2007. “Domestic Petroleum Product Prices and Subsidies: Recent Developments and Reform Strategies.” Working paper. Washington, DC: International Monetary Fund. Baker, Judy L. 2000. Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty: A Handbook for Practitioners. Washington, DC: World Bank. Baldacci, Emanuele. 2006. “Managing Economy-Wide Shocks: Lessons for Social Protection in Latin America and Caribbean Countries.” Unpublished paper. Washington, DC: World Bank, Latin America and the Caribbean Region, Social Protection Unit. Baldacci, Emanuele, Arye L. Hillman, and Naoko C. Kojo. 2004. “Growth, Governance, and Fiscal Policy Trans- mission Channels in Low-Income Countries.” European Journal of Political Economy 20 (3): 517–49. Barham, Tania. 2005a. “The Impact of the Mexican Conditional Cash Transfer on Immunization Rates.” Final report. Berkeley, CA: University of California-Berkeley. —. 2005b. “Providing a Healthier Start to Life: The Impact of Conditional Cash Transfers on Infant Mortality.” http://ssrn.com/abstract=1023786. Barr, David. 2007. “Reducing Fraud and Error in the UK: What It Takes?” Presentation at the World Bank Work- shop on Fraud & Error Control in Safety Net Programs, Washington, DC, May 16–17, 2007. Barr, Nicholas. 2004. Economics of the Welfare State. Oxford, UK: Oxford University Press. Barrett, Christopher B. 2002. “Food Security and Food Assistance Programs.” In B. L. Gardner and G. C. Rausser, eds., Handbook of Agricultural Economics, 2nd ed., vol. 2, pp. 2103–90. Amsterdam: Elsevier. БИБЛИОГРАФИЯ 431 Barrett, Christopher, and Daniel Maxwell. 2005. Food Aid after Fifty Years: Recasting Its Role. London: Routledge Press. Barrientos, Armando. 2004. “Cash Transfers for Older People Reduce Poverty and Inequality.” Draft background paper for the World Development Report 2006: Equity and Development. Manchester, UK: University of Manchester, Institute for Development Policy and Management. Barrientos, Armando, and Jocelyn DeJong. 2004. Child Poverty and Cash Transfers. Report 4. London: Save the Children and the Childhood Poverty Research and Policy Centre. Barrientos, Armando, Monica Ferreira, Mark Gorman, Amanda Heslop, Helena Legido-Quigley, Peter Lloyd-Sher- lock, Valerie Møller, João Saboia, and Maria Lucia Teixeira Werneck. 2003. Non-Contributory Pensions and Poverty Preven- tion: A Comparative Study of South Africa and Brazil. London: HelpAge International and Institute for Development Policy and Management. Barrientos, Armando, and Peter Lloyd-Sherlock. 2002. Non-Contributory Pensions and Social Protection. Issues in Social Pro- tection Series. Geneva: International Labour Organisation. Batjargal, Uranbileg. 2006. The Newest Poverty Targeting Program in Mongolia – Child Money Program: Evaluation and Assessment of Its Targeting Methodology. Tokyo: University of Tokyo, Graduate School of Economics. Baulch, Bob, and John Hoddinott. 2000. “Economic Mobility and Poverty Dynamics in Developing Countries.” Journal of Development Studies 37 (6): 1–24. Beecroft, Erik, Wang Lee, and David Long. 2003. The Indiana Welfare Reform Evaluation: Five-Year Impacts, Implementation, Costs and Benefits. Cambridge, MA: Abt Associates. Behrman, Jere R., Harold Alderman, and John Hoddinott. 2004. “Hunger and Malnutrition.” Paper prepared for the Copenhagen Consensus 2004. Behrman, Jere, and John Hoddinott. 2000. “An Evaluation of the Impact of PROGRESA on PreSchool Child Height.” Washington, DC: International Food Policy Research Institute. —. 2005. “Programme Evaluation with Unobserved Heterogeneity and Selective Implementation: The Mexican PROGRESA Impact on Child Nutrition.” Oxford Bulletin of Economics and Statistics 67 (4): 547–69. Behrman, Jere R., and Mark Rosenzweig. 2001. “The Returns to Increasing Body Weight.” Working Paper No. 01–052. Philadelphia: University of Pennsylvania, Penn Institute for Economic Research. Behrman, Jere R., and Emmanuel Skoufias. 2006. “Mitigating Myths about Policy Effectiveness: Evaluation of Mexico’s Antipoverty and Human Resource Investment Program.” Annals of the American Academy of Political and Social Science 606 (1): 244–75. Belkacem, Laabas 2001. Poverty Dynamics in Algeria. Kuwait: Arab Planning Institute. Benson, Todd. 2002. The Poverty Targeting Efficiency of Public Works Programs: An Application of Poverty Mapping in Malawi. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Bertrand, M., Mullainathan Sendhil, and Douglas Miller. 2003. “Public Policy and Extended Families: Evidence from Pensions in South Africa.” World Bank Economic Review 17 (1): 27–50. Bertranou, Fabio M., Carmen Solorio, and Wouter van Ginneken, eds. 2002. Pensiones no contributivas y asistenciales: Argentina, Brazil, Chile, Costa Rica y Uruguay. Santiago: Ofcina Internacional del Trabajo. www.oitchile.cl/pdf/publi- caciones/pro/pro012.pdf. Besley, Timothy, Robin Burgess, and Imran Rasul. 2003. “Benchmarking Government Provision of Social Safety Nets.” Social Protection Discussion Paper 0315. Washington, DC: World Bank. Betcherman, Gordon, Karina Olivas, and Amit Dar. 2004. “Impacts of Active Labor Market Programs: New Evi- dence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries.” Social Protection Discussion Paper 0402. Washington, DC: World Bank. Bettinger, Eric. 2005. “Private School Vouchers in Colombia.” Draft paper prepared for the conference, Mobilizing the Private Sector for Public Education, World Bank and Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge, MA, October 5–6, 2005. Bezuneh, Mesfn, Brady Deaton, and George Norton. 1988. “Food Aid Impacts in Rural Kenya.” American Journal of Agricultural Economics 70 (1): 181–91. 432 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Bienen, H., and M. Gersovitz. 1986. “Economic Stabilization, Conditionality, and Political Stability.” International Organization 39 (4): 729–54. Birks Sinclair & Associates Ltd. 2004. “Evaluation of the Implementation of the Minimum Income Guarantee (Law 416/2001).” Draft final report for U. K. Department for International Development and World Bank. Durham, UK: Mountjoy Research Centre. Bitrán, Ricardo. 2002. “Waivers, Exceptions, and Implementation Issues under User Fees for Health Care: Equity Funds and Other Waiver Systems in Cambodia: A Case Study.” Presentation at the World Bank seminar on Pro- tecting the Poor: User Fees for Health Services, Washington, DC, June 26, 2002. Bitrán, Ricardo, and Ursula Giedion. 2003. “Waivers and Exemptions for Health Services in Developing Countries.” Social Protection Discussion Paper 0308. Washington, DC: World Bank. Bitrán, Ricardo, and C. Muñoz. 2000. Targeting Methodologies: Conceptual Approach and Analysis of Experiences. The Region- al Initiative of Health Sector Reform for Latin America and the Caribbean. Washington, DC: Partnerships for Health Reform Project. Bitrán, Ricardo, Juan Muñoz, Paulina Aguad, Mario Navarrete, and Gloria Ubilla. 2000. “Equity in the Financing of Social Security for Health in Chile.” Health Policy 50 (3): 171–96. Bitrán, Ricardo, Vincent Turbat, Bruno Meessen, and Wim Van Damme. 2003. Preserving Equity in Health in Cambodia: Health Equity Funds and Prospects for Replication. Washington, DC: World Bank Institute. Blank, Rebecca M. 2002. “Can Equity and Efficiency Complement Each Other?” NBER Working Paper 8820. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. —. 2004. “What Did the 1990s Welfare Reform Accomplish?” Revised version. Paper prepared for the “Berkeley Symposium on Poverty, the Distribution of Income, and Public Policy: A Conference Honoring Eugene Smo- lensky,” Berkeley, CA, December 12–13, 2003. Blau, David. 2003. “Child Care Subsidy Programs.” In Robert Moffitt, ed., Means-Tested Transfer Programs in the United States, pp. 443–515. Chicago: University of Chicago Press. Blomquist, John. 2003. “Impact Evaluation of Social Programs: A Policy Perspective.” Draft. Washington, DC: World Bank, Social Protection Unit. Bobonis, Gustavo, and Frederico Finan. 2005. “Endogenous Peer Effects in School Participation.” Working paper. Berkeley, CA: University of California at Berkeley. Bose, Niloy, Jill Ann Holman, and Kyriakos C. Neanidis. 2004. “The Optimal Public Expenditure Financing Policy: Does the Level of Economic Development Matter? Economic Inquiry 45 (3): 433–52. Bourguignon, François, Francisco Ferreira, and Phillippe Leite. 2003. “Conditional Cash Transfers, Schooling, and Child Labor: Micro-Simulation Brazil’s Bolsa Escola Program.” World Bank Economic Review 17 (2): 229–54. Braithwaite, Jeanine, Christian Grootaert, and Branko Milanovic. 1999. Poverty and Social Assistance in Transition Coun- tries. New York: St. Martin’s Press. Braithwaite Jeanine, and Daniel Mont. 2008. “Disability and Poverty: A Survey of World Bank Poverty Assessments and Implications.” Social Protection Discussion Paper 0805. Washington, DC: World Bank. Braun, Miguel, and Luciano Di Gresia. 2003. “Towards Effective Social Insurance in Latin America: The Importance of Countercyclical Fiscal Policy.” Paper presented at Dealing with Risk: Implementing Employment Policies Under Fiscal Constraints seminar, Milan, March 23, 2003. Braun-Munzinger, Corinna. 2005. “Education Vouchers: An International Comparison.” Working paper. New Del- hi: Centre for Civil Society. Breunig R., I. Dasgupta, C. Gundersen, and P. Pattanaik. 2001. “Explaining the Food Stamp Cash-Out Puzzle.” Food Assistance and Nutrition Research Report 12. Washington, DC: U. S. Department of Agriculture, Economic Research Service, Food and Rural Economics Division. Brown, Peter. 2002. Poverty and Leadership in the Later Roman Empire. London: University Press of New England. Brueckner, J. K. 2000. “Welfare Reform and the Race to the Bottom: Theory and Evidence.” Southern Economic Journal 66 (January): 505–25. БИБЛИОГРАФИЯ 433 Budlender, Debbie, Solange Rosa, and Katherine Hall. 2005. At All Costs? Applying the Means Test for the Child Support Grant. Cape Town: University of Cape Town, Children’s Institute. Burt, Martha, and Harry Hatry. 2005. “Monitoring Program Performance.” Presentation at the World Bank, Training Course on Monitoring and Evaluating Social Programs, Washington, DC, July 26, 2005. Burtless, Gary. 1986. “The Work Response to a Guaranteed Income: A Survey of Experimental Evidence.” In Alicia H. Munnell, ed., Lessons from the Income Maintenance Experiments. Washington, DC: Federal Reserve Bank of Boston and Brookings Institution. Butler, J. S., and J. E. Raymond. 1996. “The Effect of the Food Stamp Program on Nutrient Intake.” Economic In- quiry 34 (4): 781–88. Caldés, Natàlia, David Coady, and John A. Maluccio. 2006. “The Cost of Poverty Alleviation Transfer Programs: A Comparative Analysis of Three Programs in Latin America.” World Development 34 (5): 818–37. Camargo, José Márcio, and Francisco H. G. Ferreira. 2001. “Single Social Benefit: A Proposal for Social Policy Reform in Brazil.” Discussion Paper 443. Rio de Janeiro: Pontifical Catholic University of Rio de Janeiro, De- partment of Economy. Cameron, Lisa. 2002. “Did Social Safety Net Scholarships Reduce Drop-Out Rates during the Indonesian Eco- nomic Crisis?” Policy Research Working Paper 2800. Washington, DC: World Bank. Cardoso, Eliana, and Andre Portela Souza. 2004. The Impact of Cash Transfers on Chile Labor and School Attendance in Brazil. Paper 04-W07. Nashville: Vanderbilt University, Department of Economics. Carter, Michael R., and Christopher B. Barrett. 2006. “The Economics of Poverty Traps and Persistent Poverty: An Asset-Based Approach.” Journal of Development Studies 42 (2): 178–99. Carter, Michael R., Peter D. Little, Trevodaj Morgues, and Workneh Negatu. 2004. “Shocks, Sensitivity and Resil- ience: Tracking the Economic Impacts of Environmental Disaster on Assets in Ethiopia and Honduras.” BASIS Research Program on Poverty, Inequality and Development. Washington, DC: U. S. Agency for International Development. —. 2007. “Poverty Traps and Natural Disasters in Honduras and Ethiopia.” World Development 35 (5): 835–56. Carvalho, Ireneu Evangelista. 2000a. “Elderly Women and Their Living Arrangements in Brazil.” Unpublished manuscript. Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technology. —. 2000b. “Household Income as a Determinant of Child Labor and School Enrollment in Brazil: Evidence from a Social Security Reform.” Draft. Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technology, Department of Economics. Case, Anne. 2001. “Does Money Protect Health Status? Evidence from South African Pensions.” NBER Working Paper 8495. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Case, Anne, and Angus Deaton. 1998. “Large Cash Transfers to the Elderly.” Economic Journal 108 (45): 1330–61. Case, Anne, Victoria Hosegood, and Frances Lund. 2005. “The Reach of the South African Child Support Grant: Evidence from Kwa-Zulu Natal.” Development Southern Africa 22 (4): 467–82. Case, Anne, Christina Paxson, and Joseph Ableidinger. 2004. “Orphans in Africa: Parental Death, Poverty, and School Enrollment.” Demography 41 (3): 483–508. Castañeda, Tarcisio. 1998. The Design, Implementation and Impact of Food Stamp Programs in Developing Countries. Washington, DC: World Bank. Castañeda, Tarcisio, and Kathy Lindert. 2005. “Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin America and the United States.” Social Protection Discussion Paper 0532. Washington, DC: World Bank. Castañeda, Tarsicio, and Kathy Lindert, with Bénédicte de la Brière, Luisa Fernandez, Celia Hubert, Osvaldo Larra- ñaga, Mónica Orozco, and Roxana Viquez. 2005. “Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin American and the United States.” Social Protection Discussion Paper 0526. Washington, DC: World Bank. Chacaltana, Juan J. 2003. Impacto del programa “A Trabajar Urbano”: Ganancias de ingreso y utilidad de las obras. Final report. Lima: Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación. 434 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Chamberlin, Jefrey. 2004. “Comparisons of US and Foreign Military Spending: Data from Selected Public Sourc- es.” Order Code RL32209. Report for Congress. Washington, DC: Congressional Research Service. Chaudhury, Nazmul, Jefrey Hammer, and Edmundo Murrugarra. 2003. “The Effects of a Fee-Waiver Program on Health Care Utilization among the Poor: Evidence from Armenia.” Policy Research Working Paper 2952. Washington, DC: World Bank. Chen, Shaohua, and Martin Ravallion. 2007. “Absolute Poverty Measures for the Developing World.” Policy Re- search Working Paper 4211. Washington, DC: World Bank. Children’s Institute. 2006. South African Child Gauge. Cape Town: University of Cape Town. Chirwa Ephraim, Anna McCord, Peter Mvula, and Caroline Pinder. 2004. “Study to Inform the Selection of an Appropriate Wage Rate for Public Works Programmes in Malawi.” Unpublished report prepared for the Gov- ernment of Malawi, National Safety Nets Unit. Chowdhury, J. 2005. “Disability and Chronic Poverty: An Empirical Study on Bangladesh.” M. Phil. thesis. Ox- ford, UK: Oxford University. Chowdhury, Tawfiq-e-Elahi, and Steven Haggblade. 2000. “Dynamics and Politics of Policy Change.” In Raisud- din Ahmed, Steven Haggblade, and Tawfiq-e-Elahi Chowdhury, eds., Coming Out of the Shadow of Famine: Evolving Food Markets and Food Policy in Bangladesh, pp. 165–88. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Chronic Poverty Research Centre. 2004. Chronic Poverty Report 2004–05. Manchester, UK: University of Manchester, Institute for Development Policy and Management. Chu, Ke-young, Hamid Davoodi, and Sanjeev Gupta. 2000. “Income Distribution and Tax and Government So- cial Spending Policies in Developing Countries.” Working Paper WP/00/62. Washington, DC: International Monetary Fund. Chu, Ke-young, and Sanjeev Gupta. 1998a. “Economic Reforms, Social Safety Nets, and the Budget in Transition Economies.” In Ke-young Chu and Sanjeev Gupta, eds., Social Safety Nets: Issues and Recent Experiences, pp. 63–93. Washington, DC: International Monetary Fund. —. eds. 1998b. Social Safety Nets: Issues and Recent Experiences. Washington, DC: International Monetary Fund. Cichon, Michael, and Krzysztof Hagemejer. 2006. “Social Security for All – Investing in Global Social and Eco- nomic Development: A Consultation.” Issues in Social Protection Discussion Paper 16. Geneva: International Labour Office. Clay, Daniel C., Daniel Molla, and Debebe Habtewold. 1999. “Food Aid Targeting in Ethiopia: A Study of Who Needs It and Who Gets It.” Food Policy 24 (4): 391–409. Coady, David. 2002. “Social Safety Nets, Human Capital and the Poor: Evidence from Recent Program Evalua- tions.” Paper prepared for the Asian Development Bank and Inter-American Development Bank Workshop on Social Protection for the Poor in Asia and Latin America: Concepts and Experiences, Manila, October 21–25, 2002. —. 2004. “Designing and Evaluating Social Safety Nets: Theory, Evidence, and Policy Conclusions.” Food Con- sumption and Nutrition Division Discussion Paper 172. Washington, DC: International Food Policy Re- search Institute. Coady, David, Paul Dorosh, and Bart Minten. 2008. “Evaluating Alternative Approaches to Poverty Alleviation: Rice Tariffs Versus Targeted Transfers in Madagascar.” Working Paper 08/9. Washington, DC: International Monetary Fund. Coady, David, Moataz El-Said, Robert Gillingham, Roland Kpodar, Paulo Medas, and David Ne-whouse. 2006. “The Fiscal and Social Costs of Fuel Subsidies: Evidence from Bolivia, Ghana, Jordan, Mali and Sri Lanka.” Review paper. Washington, DC: International Monetary Fund. Coady, David, and Francisco Ferreira. 2003. “Proactive States: Smart Instruments for Redistribution.” In Inequality and the State in Latin America and the Caribbean, pp. 361–95. Washington, DC: World Bank. Coady, David, Margaret Grosh, and John Hoddinott. 2003. “Targeting Outcomes, Redux.” Food Consumption and Nutrition Division Discussion Paper 144. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. БИБЛИОГРАФИЯ 435 —. 2004. Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience. Regional and Sectoral Studies. Wash- ington, DC: World Bank. Coady, David, and Rebecca Lee Harris. 2004. “Evaluating Targeted Cash Transfer Programs: A General Equilibrium Framework with an Application to Mexico.” Research Report 137. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Combariza, Rita. 2006. “The Impact of the Conditionalities of Familias en Acción.” Paper presented at the Third International Conference on Conditional Cash Transfers, Istanbul, June 26–30, 2006. Conning, Jonathon, and Michael Kevane. 2001. “Community Based Targeting Mechanisms for Social Safety Nets.” Social Protection Discussion Paper 0102. Washington, DC: World Bank. Coudouel, Aline, Kene Ezemenari, Margaret Grosh, and Lynn Sherburne-Benz. 2002. “Social Protection.” In A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies, pp. 164–200. Washington, DC: World Bank. Coudouel, Aline, and Stefano Paternostro. 2006a. Analyzing the Distributional Impact of Reforms: A Practitioner’s Guide to Trade, Monetary and Exchange Rate Policy, Utility Provision, Agricultural Markets, Land Policy and Education, vol. 1. Washington, DC: World Bank. —. 2006b. Analyzing the Distributional Impact of Reforms: A Practitioner’s Guide to Pension, Health, Labor Markets, Public Sector Downsizing, Taxation, Decentralization, and Macroeco-nomic Modeling, vol. 2. Washington, DC: World Bank. —. 2006c. Poverty and Social Impact Analysis of Reforms: Lessons and Examples from Implementation. Washington, DC: World Bank. Cox, Donald, and Emmanuel Jimenez.1997. “Coping with Apartheid: Inter-Household Transfers over the Life- Cycle in South Africa.” Draft working paper. Boston College and World Bank. Crepinsek, Mary Kay, and Nancy R. Burstein. 2004. Maternal Employment and Children’s Nutrition. Bethesda, MD: Abt Associates, Inc. Creti, Pantaleo, and Susanne Jaspars. 2006. Cash-Transfer Programming in Emergencies. Oxford, UK: Oxfam. Currie, Janet. 2003. “US Food and Nutritional Programs.” In Robert Moffitt, ed., Means-Tested Transfer Programs in the United States, pp. 199–259. Chicago: University of Chicago Press. Dahlberg, Matz, and Karin Eadmark. 2004. “Is There a Race to the Bottom in Setting Welfare Benefit Levels? Evi- dence from a Policy Intervention.” Working Paper 2004: 19. Uppsala, Sweden: Uppsala University, Department of Economics. Daly, Anne, and George Fane. 2002. “Anti-Poverty Programs in Indonesia.” Bulletin of Indonesian Economic Studies 38 (3): 309–29. Datt, Gaurav, and Martin Ravallion. 1992. “Behavioral Responses to Workfare Programs: Evidence for Rural India.” Living Standards Measurement Study Working Paper. Washington, DC: World Bank. —. 1994. “Transfer Benefits from Public Works Employment: Evidence for Rural India.” Economic Journal 104 (427): 1346–69. Datt, Gaurav, Ellen Payongayong, James L. Garrett, and Marie Ruel. 1997. “The GAPVU Cash Transfer Pro- gram in Mozambique: An Assessment.” Food Consumption and Nutrition Division Discussion Paper 36. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Datta, Gora. 2006. “The Dream: A Smooth and Efficient CCT. Possible Uses of ICT.” CAL2CAL Corpora- tion. Paper presented at the Third International Conference on Conditional Cash Transfers, Istanbul, June 26–30, 2006. Davis, Jeffrey M., Rolando Ossowsky, and Annalisa Fedelino. 2003. Fiscal Policy Formulation and Implementation in Oil- Producing Countries. Washington, DC: International Monetary Fund. Dawn. 2003. “Bait ul Maal Rejects 50pc Recommendations of Politicians.” November 5. de Andraca, Ana María. 2006. “Programas des Becas Estudiantiles. Experiencias latinoamericanas.” Instituto Interna- cional de Planeamiento de la Educación Research papers. Paris: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. 436 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Deaton, Angus. 1989. “Rice Prices and Income Distribution in Thailand: A Non-Parametric Analysis.” Economic Journal 99 (Supplement): 1–39. Deaton, Angus, and John Muellbauer. 1980. Economics and Consumer Behaviour. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Deaton, Angus, and Salman Zaidi. 2002. “Guidelines for Constructing Consumption Aggregates for Welfare Analy- sis.” Living Standards Measurement Study Working Paper 135. Washington, DC: World Bank. de Brauw, Alan, and John Hoddinott. 2008. “Must Conditional Cash Transfer Programs Be Conditioned to Be Effec- tive? The Impact of Conditioning Transfers on School Enrollment in Mexico.” Discussion Paper 00757. Wash- ington, DC: International Food Policy Research Institute. De Ferranti, David, Guillermo Perry, Francisco Ferreira, and Michael Walton. 2004. Inequality in Latin America: Break- ing with History? Washington, DC: World Bank. De Ferranti, David, Guillermo E. Perry, Indermit Gill, and Luiz Serven. 2000. Securing Our Future in a Global Economy. Latin American and Caribeean Studies. Washington, DC: World Bank. Deininger, Klaus, Anja Crommelynck, and Gloria Kempaka. 2002. “Long-Term Welfare and Investment Impact of AIDS-Related Changes in Family Composition: Evidence from Uganda.” Social Protection Discussion Paper 0207. Washington, DC: World Bank. Deininger, Klaus, and Paul Mpuga. 2004. “Economic and Welfare Effects of the Abolition of Health User Fees: Evidence from Uganda.” Policy Research Working Paper 3276. Washington, DC: World Bank. de Janvry, Alain, Frederico Finan, Elisabeth Sadoulet, Donald Nelson, Kathy Lindert, Bénédicte de la Brière, and Peter Lanjouw. 2005. “Brazil’s Bolsa Escola Program: The Role of Local Governance in Decentralized Implementa- tion.” Social Protection Discussion Paper 0542. Washington, DC: World Bank. de Janvry Alain, Frederico Finan, and Elisabeth Sadoulet, and Renos Vakis. 2006. “Can Conditional Cash Transfer Programs Serve as Safety Nets in Keeping Children at School and from Working When Exposed to Shocks?” Journal of Development Economics 79 (2): 349–73. de Janvry, Alain, and Elisabeth Sadoulet. 2006. “When to Use a CCT Versus a Conditional Cash Transfer Ap- proach.” Comment on a presentation at the Third International Conference on Conditional Cash Transfers, Istanbul, June 26–30, 2006. de Janvry, Alain, Elisabeth Sadoulet, Pantelis Solomon, and Renos Vakis. 2006. “Uninsured Risk and Asset Protec- tion: Can Conditional Cash Transfer Programs Serve as Safety Nets?” Social Protection Discussion Paper 0604, Washington, DC: World Bank. Dejardin, Amelita King. 1996. “Public Works Programmes – A Strategy for Poverty Alleviation: The Gender Dimen- sion.” Issues in Development Discussion Paper 10. Geneva: International Labour Office. de Jong, Philip R. 2003. “New Directions in Disability (Benefit) Policy: The Dutch Experience.” In Raija Gould and Sini Laitinen-Kuikka, eds., Current Trends in Disability Pensions in Europe,: Proceedings from a Seminar Held in Helsinki on 8th April 2003, pp. 49–70. Helsinki: Finnish Centre for Pensions. de Koning, Jaap, Mariana Kotzeva, and Stoyan Tzvetkov. 2007. “Mid-Term Evaluation of the Bulgarian Programme ‘From Social Assistance to Employment.’” In Jaap de Koning, ed., Employment and Training Policies in Central and East- ern Europe. Amsterdam: Dutch University Press. Delgado, G. C., and J. C. Cardoso, eds. 2000. A Universalização de Direitos Sociais no Brazil: a Prêvidencia Rural nos anos 90. Brasilia: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Delgado, Christopher, and Tomas Reardon. 1988. “Why the Urban Poor Pay More for Their Grain: Transaction Derived Cereal Prices in Burkina Faso.” Paper presented at the American Association of Agricultural Econom- ics Annual Meeting, July 1988. del Ninno, Carlo, and Francisco Ayala. 2006. “Basic Operations – Payments.” Paper presented at the Third International Conference on Conditional Cash Transfers, Istanbul, June 26–30, 2006. del Ninno, Carlo, and Paul Dorosh. 2003. “Impacts of In-Kind Transfers on Household Food Consumption: Evidence from Targeted Food Programmes in Bangladesh.” Journal of Development Studies 40 (1): 48–78. БИБЛИОГРАФИЯ 437 del Ninno, Carlo, Paul Dorosh, and Lisa Smith. 2003. “Public Policy, Market and Household Coping Strategies in Bangladesh: Avoiding a Food Security Crisis Following the 1998 Floods.” World Development 31 (7): 1221–28. del Ninno, Carlo, Paul Dorosh, and Kalanidhi Subbarao. 2005. “Food Aid and Food Security in the Short- and Long Run: Country Experience from Asia and Sub-Saharan Africa.” Social Protection Discussion Paper 0538. Washington, DC: World Bank. —. 2007. “Food Aid, Domestic Policy and Food Security: Contrasting Experiences from South Asia and sub- Saharan Africa.” Food Policy 32 (2007): 413–35. Del Rosso, Joy Miller. 1999. School Feeding Programs – Improving Effectiveness and Increasing the Benefit to Education: A Guide for Program Managers. Oxford, UK: UK Partnership for Child Development. Del Rosso, Joy Miller, and Tonia Marek. 1996. Class Action: Improving School Performance in the Developing World through Better Health and Nutrition. Washington, DC: World Bank. Demery, Lionel. 2000. Benefit Incidence: A Practitioner’s Guide. Washington, DC: World Bank, Africa Region, Poverty and Social Development Group. —. 2003 “Analyzing the Incidence of Public Spending.” In François Bourguignon and Luiz. A. Pereira da Silva, eds., The Impact of Economic Policies on Poverty and Income Distribution. Evaluation Techniques and Tools, pp. 41–68. Washington, DC: World Bank. de Neubourg, Chris. 2002. “Incentives and the Role of Institutions in the Provision of Social Safety Nets.” Social Protection Discussion Paper 0226. Washington, DC: World Bank. —. 2008. “Social Assistance Programs in the EU: Its Role within Social Protection, Differences and Similarities and Coverage.” Presentation at the course For Protection and Promotion: The Design and Implementation of Effective Social Safety Nets, World Bank, Washington, DC, February 25–March 7, 2008. de Neubourg, Chris, Julie Castonguay, and Keetie Roelen. 2007. “Social Safety Nets and Targeted Social Assistance: Lessons from the European Experience.” Social Protection Discussion Paper 0718. Washington, DC: World Bank. De Onis, Mercedes, Monika Blössner, Elaine Borghi, Edward A. Frongillo, and Richard Morris. 2004. “Estimates of Global Prevalence of Childhood Underweight in 1990 and 2015.” Journal of the American Medical Association 291 (21): 2600–6. Departamento Nacional de Planeación. 2004. Documento Programa Empleo en Acción: Condiciones Inciales de los Benefciarios e Im- pactos de Corto Plazo. Evaluación de Polìticas Públicas 2. Bogota: Departamento Nacional de Planeación. Department of Public Works. Various years. Quarterly Reports. Pretoria: Government of South Africa. Department of Social Development. 2006. Report on Incentive Structures of Social Assistance Grants in South Africa. Pretoria: Republic of South Africa. Dercon, Stefan. 1997. “Wealth, Risk and Activity Choice: Cattle in Western Tanzania.” Oxford, UK: Oxford University. —. 1999. “Who Benefits from Good Weather and Reforms? A Study of Ethiopian Villages.” Paper presented at the conference on Poverty in Africa: A Dialogue on Causes and Solutions, Center for the Study of African Economies, University of Oxford, UK, April 15–16, 1999. —. 2006. “Risk, Growth and Poverty: What Do We Know, What Do We Need to Know.” Queen Elizabeth House Working Papers No. 148. Oxford, UK: Oxford University. Dercon, Stefan, and Pramila Krishnan. 2004. “Food Aid and Informal Insurance.” In Stefan Dercon, ed., Insurance against Poverty, pp. 306–30. Oxford, UK: Oxford University Press. Deshingkar Priya, Craig Johnson, and John Farrington. 2005. “State Transfers to the Poor and Back: The Case of the Food-for-Work Program in India.” World Development 33 (4): 575–91. Dev, S. Mahendra. 1995. “India’s (Maharashtra) Employment Guarantee Scheme: Lessons from Long Experience.” In J. von Braun, ed., Employment for Poverty Reduction and Food Security, pp. 108–43. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Dev, S. Mahendra, C. Ravi, Brinda Viswanathan, Ashok Gulati, and Sangamitra Ramachander. 2004. “Eco- nomic Liberalisation, Targeted Programmes and Household Food Security: A Case Study of India.” Mar- 438 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ kets, Trade, and Institutions Division Discussion Paper 68. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Dev, S. Mahendra, Kalanidhi Subbarao, S. Galab, and C. Ravi. 2007. “Safety Net Programmes: Outreach and Effective- ness.” Economic and Political Weekly Special Articles (September): 3555–65. Devarajan, Shanta, Karen Theirfelder, and Sethaput Suthiwart-Narueput. 2001. “The Marginal Cost of Public Funds in Developing Countries.” In Amedeo Fossati and Wolfgang Wiegard, eds., Policy Evaluations with Computable General Equilibrium Models, pp. 39–55. New York: Routledge Press. Development Initiatives. 2006. Global Humanitarian Assistance 2006. Evercreech, UK: Development Initiatives. Devereux, Stephen. 2000. Social Safety Nets for Poverty Alleviation in Southern Africa. Economic and Social Research Unit Research Report R7017. London: Department for International Development. —. 2001. “Social Pensions in Namibia and South Africa.” Discussion Paper 379. Brighton, UK: University of Sussex, Institute of Development Studies. —. 2002a. “Can Social Safety Nets Reduce Chronic Poverty?” Development Policy Review 20 (5): 657–75. —. 2002b. From Workfare to Fair Work: The Contribution of Public Works and other Labour-Based Infrastructure Programmes to Poverty Alleviation. Geneva: International Labour Office, Recovery and Reconstruction Department. Devereux, Stephen, Jenni Marshall, Jane MacAskill, and Larissa Pelham. 2005. Making Cash Count: Lessons from Cash Trans- fer Schemes in East and Southern Africa for Supporting the Most Vulnerable Children and Households. Report for the United Nations Children’s Fund. London and Brighton: Save the Children, HelpAge International, and Institute of Development Studies. Devereux, Stephen, Peter Mvula, and Colette Solomon. 2006. After the FACT: An Evaluation of Concern Worldwide’s Food and Cash Transfers Project in Three Districts of Malawi, June 2006. Brighton, UK: University of Sussex, Institute of Development Studies. Devereux, Stephen, Rachel Sabates-Wheeler, Mulugeta Tefera, and Hailemichael Taye. 2006. Ethiopia’s Productive Safety Net Programme – Trends in PSNP Transfers within Targeted Households: Final Report. Sussex and Addis Ababa: University of Sussex, Institute of Development Studies and Indak International. DFID (Department for International Development). 1999. Learning Opportunities for All: A Policy Framework for Educa- tion. London: DFID. —. 2005. Social Transfers and Chronic Poverty: Emerging Evidence and the Challenge Ahead. DFID Practice Paper. London: DFID. —. 2006. “Eliminating World Poverty.” White Paper on International Development. London: DFID. DiLorenzo, Tomas J. 2005. Four Thousand Years of Price Control. Auburn, AL: Ludwig von Mises Institute. Donaldson, Dayl, Supasit Pannarunothai, and Viroj Tangcharoensathien. 1999. Health Financing in Thailand Technical Report. Boston: Management Sciences for Health. Dorosh, Paul, Carlo del Ninno, and David Sahn. 1996. “Market Liberalization and the Role of Food Aid in Mo- zambique.” In David Sahn, ed., Economic Reform and the Poor in Africa, pp. 339–65. Oxford, UK: Clarendon Press. Dorosh, Paul A., and Abdul Salam. 2008. “Wheat Markets and Price Stabilization in Pakistan: An Analysis of Policy Options.” Pakistan Development Review 44 (1): 71–88. Dreze, Jean. 2004. “Employment as a Social Responsibility.” The Hindu, November 22. Dufo, Esther. 2003. “Grandmothers and Granddaughters: Old Age Pension and Intrahousehold Allocation in South Africa.” World Bank Economic Review 17 (1): 1–25. Dufo, Esther, Rachel Glennerster, and Michael Kremer. 2008. “Using Randomization in Development Economics Research: A Toolkit.” In T. Paul Schultz and John A. Strauss, eds., Handbook of Development Economics, vol. 4, pp. 3895–3962. Amsterdam: North-Holland. Duryea, Suzanne, and Andrew Morrison. 2004. “The Effect of Conditional Transfers on School Performance and Child Labor: Evidence from an Ex-Post Impact Evaluation in Costa Rica.” Working Paper 505. Washington, DC: Inter-American Development Bank. БИБЛИОГРАФИЯ 439 Dutta, Bhaskar, and Bharat Ramaswami. 2001. “Targeting and Efficiency in the Public Distribution System: Case of Andhra Pradesh and Maharashtra.” Economic and Political Weekly 36 (18): 1524–32. Econometría Consultores, Institute for Fiscal Studies, and Sistemas Especializados de Información. 2006. “Evaluación del Impacto del Programa Familias en Acción. Subsidios Condicionados de la Red de Apoyo Social. Final Re- port.” Bogotá. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. 2001. “Strengthening Policies and Programmes on Social Safety Nets: Issues, Recommendations and Selected Studies.” Social Policy Paper 8. New York: Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. Economic Commission for Latin America and the Caribbean. 2006. Shaping the Future of Social Protection: Access, Financ- ing and Solidarity. Santiago: Economic Commission for Latin America and the Caribbean. Edirisinghe, Neville. 1987. “The Food Stamp Scheme in Sri Lanka: Costs, Benefits, and Options for Modification.” Research Report 58. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. —. 1988. “Food Subsidy Changes in Sri Lanka: Te Short-Run Effect on the Poor.” In Per Pinstrup-Andersen, ed., Food Subsidies in Developing Countries: Costs, Benefits, and Policy Options, pp. 253–66. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Ellwood, David. 1988. Poor Support: Poverty in the American Family. New York: Basic Books. Elwan, Ann. 1999. “Poverty and Disability: A Survey of the Literature.” Social Protection Discussion Paper 9932. Washington, DC: World Bank. Engle, Patrice L., Purnima Menon, and Lawrence Haddad. 1999. “Care and Nutrition: Concepts and Measure- ment.” World Development 27 (8): 1309–37. Esping-Andersen, Gøsta. 1990. The Tree Worlds of Welfare Capitalism. Oxford, UK: Polity. Eurostat. 2003. “‘Laeken’ Indicators: Detailed Calculation Methodology.” Paper presented to the Working Group on Statistics on Income, Poverty and Social Exclusion, Luxembourg, April 28–29, 2003. Evans, David D., and Edward Miguel. 2007. “Orphans and Schooling in Africa: A Longitudinal Analysis.” Demog- raphy 44 (1): 35–57. Ezemenari, Kene, and Kalanidhi Subbarao. 1999. “Jamaica’s Food Stamp Program: Impacts on Poverty and Wel- fare.” Policy Research Working Paper 2207. Washington, DC: World Bank. Fafchamps, Marcel, Christopher Udry, and Katherine Czukas. 1998. “Drought and Saving in West Africa: Are Live- stock a Buffer Stock?” Journal of Development Economics 55 (2): 273–305. FAO (Food and Agriculture Organization). 2002. The State of Food Insecurity in the World. Fourth edition. Rome: FAO. —. 2003. “Safety Nets and the Right to Food.” Intergovernmental Working Group for the Elaboration of a Set of Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context of National Food Security Information Paper. Rome: FAO. Farrington, John, N. C. Saxena, Tamsyn Barton, and Radhika Nayak. 2003. Post Offices, Pensions and Computers: New Opportu- nities for Combining Growth and Social Protection in Weakly Integrated Rural Areas? Natural Resource Perspectives 87. London: Overseas Development Institute. Faruqee, Rashid. 2005. “Reforming Wheat Policy in Pakistan.” Draft. Washington, DC: World Bank. Ferreira, Francisco H. G., and Kathy Lindert. 2003. Principles for Integrating and Reforming Social Assistance in Brazil. Brasilia: World Bank. Ferreira, Francisco, Giovanna Prennushi, and Martin Ravallion. 1999. “ Protecting the Poor from Macroeconomic Shocks.” Policy Research Working Paper 2160. Washington, DC: World Bank. Fiszbein, Ariel. 2004. “Beyond Truncated Welfare Status: Quo Vadis Latin America?” Draft. Washington, DC: World Bank. —. 2008. “Impact Evaluation across the Human Development Network: Status Report and Future Challenges.” Presentation at the Human Development Network Management Meeting, World Bank, Washington, DC, April 30, 2008. 440 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Flinn, M. W. 1961. “The Poor Employment Act of 1817.” Economic History Review 14 (1): 82–92. Food Security Coordination Bureau. 2007. “2007 PSNP Annual Report.” Addis Ababa: Federal Democratic Re- public of Ethiopia, Ministry of Agriculture. —. 2004. Food Security Programme: Monitoring and Evaluation Plan, October 2004–September 2009. Addis Ababa: Federal Dem- ocratic Republic of Ethiopia. Foster, Vivien. 2004. “Toward a Social Policy for Argentina’s Infrastructure Sectors: Evaluating the Past and Exploring the Future.” Policy Research Working Paper 3422. Prepared in collaboration with the Argentine Business Uni- versity, Center for the Economic Study of Regulation. Washington, DC: World Bank. Fox, Louise. 2003. “Safety Nets in Transition Economies: A Primer.” Social Protection Discussion Paper 0306. Wash- ington, DC: World Bank. Fraker, T. 1990. The Effects of Food Stamps on Food Consumption: A Review of the Literature. Alexandria, VA: Food and Nutri- tion Services. Fraker, T., A. Martini, and J. Ohls. 1995. “The Effect of Food Stamp Cashout on Food Expenditures: An Assess- ment of the Findings from Four Demonstrations.” Journal of Human Resources 30 (4): 633–49. Frankenberg, Elizabeth, Duncan Tomas, and Kathleen Beegle. 1999. “The Real Costs of Indonesia’s Economic Crisis: Preliminary Findings from the Indonesia Family Life Surveys.” Labor and Population Program Working Paper Series 99–04. Santa Monica, CA: Rand. Freije, Samuel, Rosangela Bando, and Fernanda Arce. 2006. “Conditional Transfers, Labor Supply and Poverty: Mi- crosimulating Oportunidades.” Economia: Journal of the Latin American and Caribbean Economic Association 7 (1): 73–108. Gaiha, Raghav. 1997. “Rural Public Works and the Poor: The Case of the Employment Guarantee Scheme in In- dia.” In S. Polachek, ed., Research in Labor Economics, pp. 235–69. Stamford, CT: JAI Press. —. 2000. “Do Anti-Poverty Programmes Reach the Rural Poor in India?” Oxford Development Studies 28 (1): 71–95. —. 2005. “Does the Employment Guarantee Scheme Benefit the Rural Poor in India? Some Recent Evidence.” Asian Survey 45 (6): 949–69. Gaiha, Raghav, and Vani Kulkarni. 2001. “Panchayats, Communities and the Rural Poor in India.” Journal of African and Asian Studies 37 (2): 38–82. Galasso, Emanuela. 2006. With Their Effort and One Opportunity: Alleviating Extreme Poverty in Chile. Washington, DC: World Bank, Development Research Group. Galasso, Emanuela, and Martin Ravallion. 2004. “Social Protection in a Crisis: Argentina’s Plan Jefes y Jefas.” World Bank Economic Review 18 (3): 367–99. —. 2005. “Decentralized Targeting of an Anti-Poverty Program.” Journal of Public Economics 89 (4): 705–27. Gallagher, L. Jerome, Raymond J. Struyk, and Ludmila Nikonova. 2003. “Savings from Integrating Administrative Systems for Social Assistance Programmes in Russia.” Public Administration and Development 23 (2): 177–95. Gallagher, M. 2005. “A Technology White Paper on Improving the Efficiency of Social Safety Net Program Delivery in Low Income Countries.” Social Protection Discussion Paper 0522. Washington, DC: World Bank. Gangopadhyay, Shubhashis, Bharat Ramaswami, and Wilima Wadhwa. 2005. “Reducing Subsidies on Household Fuels in India: How Will It Affect the Poor?” Energy Policy 33 (2005): 2326–36. Garcia, Marito. 2005. “Going to Scale: International Experience in Designing and Implementing Conditional Cash Grants to Families.” Presented at the Going to Scale Workshop, Pretoria, June 27–28, 2005. Gauthier, Anne Helene, and Jan Hatzius. 1997. “Family Benefits and Fertility: An Econometric Analysis.” Popula- tion Studies 51 (3): 295–306. Gelbach, Jonah B., and Lant Pritchett. 2002. “Is More for the Poor Less for the Poor? The Politics of Means-Tested Targeting.” Berkeley Electronic Press Journal of Economic Analysis and Policy 2 (1), Article 6. Gentilini, Ugo. 2007. Cash and Food Transfers: A Primer. Rome: World Food Programme. БИБЛИОГРАФИЯ 441 Gertler, Paul. 2000. The Impact of PROGESA on Health. Final Report. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Gertler, Paul, and Simone Boyce. 2001. “An Experiment in Incentive-Based Welfare: The Impact of PROGRESA on Health in Mexico.” Berkeley, CA: University of California at Berkeley. Gertler, Paul, Sebastian Martinez, David Levine, and Stefano Bertozzi. 2004. “Lost Presence and Presents: How Parental Death Affects Children.” Draft. Berkeley, CA: University of California at Berkeley. Gertler, Paul, Sebastian Martinez, and Marta Rubio-Codino. 2006. “Investing Cash Transfers to Raise Long Term Living Standards.” Policy Research Working Paper 3994. Washington, DC: World Bank. Ghukasyan, Hasmik. Forthcoming. “Program Implementation Matters for Targeting Performance – Evidence and Lessons from Eastern and Central Europe: Report on Administrative Costs of Armenia Family Benefits Pro- gram. Country Study: Armenia.” Social Protection Discussion Paper. Washington, DC: World Bank. Gibson, John, Susan Olivia, and Scott Rozzelle. 2006. “How Widespread Are Non-Linear Crowding Out Effects? The Response of Private Transfers to Income in Four Developing Countries.” Working paper. Hamilton, New Zealand: University of Waikato, Department of Economics. Giedion, Ursula. 2002. “The Case of Thailand.” Presentation at the World Bank seminar on Protecting the Poor: User Fees for Health Services, Washington, DC, June 26, 2002. Gillespie, Stuart. 1999. Supplementary Feeding for Women and Young Children. Washington, DC: World Bank, Human De- velopment Network. Gilson, Lucy, and Di McIntyre. 2005. “Removing User Fees for Primary Care in Africa: The Need for Careful Ac- tion.” British Medical Journal 331 (7519): 762–65. Glewwe, Paul, and Gillette Hall. 1998. “Are Some Groups More Vulnerable to Macroeconomic Shocks Tan Others? Hypothesis Tests Based on Panel Data from Peru.” Journal of Development Economics 56 (1): 181–206. Glewwe, Paul, Pedro Olinto, and Priscila Z. de Souza. 2003. “Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfers on Schooling in Honduras: An Experimental Approach.” Draft. Rio de Janeiro: Escola de Pós-Graduação em Economia. Government of Ethiopia. 2004. Productive Safety Net Programme: Programme Implementation Manual. Addis Ababa: Ministry of Agriculture and Rural Development. Government of India. 2001. Public Distribution System and Food Security for the Tenth Five Year Plan (2002–2007). New Delhi: Planning Commission. —. 2007a. National Rural Employment Guarantee Act 2005 (NREGA): Report of the Second Year April 2006–March 2007. New Delhi: Ministry of Rural Development, Department of Rural Development. —. 2007b. Public Distribution System of Essential Commodities as a Social Safety Net: A Study of Uttar Pradesh. Final Report. Al- lahabad: Govind Ballabh Pant Social Science Institute. —. Various years. Annual Report. New Delhi: Ministry of Rural Development. Government of Mexico. 2003. Diaro Official, May 23, p. 129. —. 2007. Oportunidades: Un Programa de Resultados. Mexico City: Secretaría de Desarrollo Social. Government of Pakistan. 2007. A Social Protection Strategy to Reach the Poor and the Vulnerable. Islamabad: Planning Commis- sion, Center for Poverty Reduction and Social Policy Development. Greenberg, David, and Mark Shroder. 2004. The Digest of Social Experiments, 3rd ed. Washington, DC: Urban Institute Press. Greenberg, Mark, Jodie Levin-Epstein, Rutledge Hutson, Theodora Ooms, Rachel Schumacher, Vicki Turetsky, and David Engstrom. 2002. “The 1996 Welfare Law: Key Elements and Reau-thorization Issues Affecting Chil- dren.” The Future of Children 12 (1): 27–57. Grogger, Jefrey, and Lynn Karoly. 2006. Welfare Reform: Effects of a Decade of Change. Cambridge, MA: Harvard University Press. Grootaert, Christiaan. 1997. “Poverty and Social Transfers in Hungary.” Policy Research Working Paper 1770. Wash- ington, DC: World Bank, Environment Department, Social Policy Division. 442 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Grosh, Margaret. 1992. “Te Jamaican Food Stamps Programme: A Case Study in Targeting.” Food Policy 17 (1): 23–40. —. 1994. Administering Targeted Social Programs in Latin America: From Platitudes to Practice. Washington, DC: World Bank. —. 1995. “Five Criteria for Choosing among Poverty Programs.” In Nora Lustig, ed., Coping with Austerity: Poverty and Inequality in Latin America, pp. 146–86, Washington, DC: Brookings Institution. Gruber, Jonathan. 2003. “Medicaid.” In Robert Moffitt, ed., Means-Tested Transfer Programs in the United States, pp. 15–77. Chicago: University of Chicago Press. Grushka, Carlos O., and Gustavo Demarco. 2003. “Disability Pensions and Social Security Reform: Analysis of the Latin American Experience.” Social Protection Discussion Paper 0325. Washington, DC: World Bank. GTZ (German Agency for Technical Cooperation). 2008. “Social Cash Transfer Scheme: Dependency.” GTZ. Gundersen, Craig, Mara Yañez, Constanza Valdez, and Betsey Kuhn. 2000. “A Comparison of Food Assistance Pro- grams in Mexico and the United States.” Food Assistance and Nutrition Research Report 6. Washington, DC: U. S. Department of Agriculture, Economic Research Service. Gupta, Sanjeev, Luc Leruth, Luiz de Mello, and Shamit Chakravarti. 2001. “Transition Economies: How Appropriate Is the Scope and Size of Government?” Working Paper 01/55. Washington, DC: International Monetary Fund. Guerrero, Pablo, R. 1999. “Evaluation Capacity Development in Developing Countries: Applying the Lessons from Experience.” In Richard Boyle and Donald Lemaire, eds., Building Effective Evaluation Capacity: Lessons from Practice, pp. 177–94. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. Gurenko, Eugene, and Rodney Lester. 2004. “Rapid Onset Natural Disasters: The Role of Financing in Effective Risk Management.” Policy Research Working Paper 3278. Washington, DC: World Bank. Haber, Stephen H. 2001. “Political Institutions and Banking Systems: Lessons from the Economic Histories of Mexico and the United States, 1790–1914.” Unpublished paper. Stanford, CA: Stanford University, Depart- ment of Political Science. Habicht, J. P., C. G. Victora, and J. P. Vaughan. 1999. “Evaluation Designs for Adequacy, Plausibility, and Probability of Public Health Programme Performance and Impact.” International Journal of Epidemiology 28 (1): 10–18. Haddad, Lawrence, John Hoddinott, and Harold Alderman. 1997. Intrahousehold Resource Allocation in Developing Countries: Models, Methods, and Policy. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Hamilton, Gayle. 2002. “Moving People from Welfare to Work. Lessons from the National Evaluation of Welfare- to-Work Strategies.” Prepared by Manpower Demonstration Research Corporation under a contract with the U. S. Department of Health and Human Services. Handa, Sudhanshu, and Benjamin Davis. 2006. “The Experience of Conditional Cash Transfers in Latin America and the Caribbean.” Development Policy Review 24 (5): 513–36. Handler, Joel F. 2003. “Social Citizenship and Workfare in the US and Western Europe: From Status to Contract.” Journal of European Social Policy 13 (3): 229–43. Hands, Arthur R. 1968. Charities and Social Aid in Greece and Rome. Ithaca, New York: Cornell University Press. Hanlon, Joseph. 2004. “It Is Possible to Just Give Money to the Poor.” Development and Change 35 (2): 375–83. Hardeman, Wim, Wim Van Damme, Maurits Van Pelt, and Ir Por, Heng Kimvan, and Bruno Meessen. 2004. “Access to Health Care for All? User Fees Plus a Health Equity Fund in Sotnikum, Cambodia.” Health Policy and Planning 19 (1): 23–32. Harrison, Kathryn. 2006. Racing To The Bottom? Provincial Interdependence in the Canadian Federation. Vancouver: UBC Press. Harvey, Paul. 2005. “Cash and Vouchers in Emergencies.” Humanitarian Policy Group Discussion Paper. London: Overseas Development Institute. Haryadi, Yadi. 2001. “Scholarship and Block Grant Program for Primary and Secondary Schools in Indonesia.” Paper presented at the workshop on Targeting and Rapid Assessment for Social Programs, Jakarta, May 22–23, 2001. Hashemi, Syed, and Richard Rosenberg. 2006. Graduating the Poorest into Microfnance: Linking Microfnance and Safety Net Programs to Include the Poorest. Focus Note 34. Washington, DC: Consultative Group to Assist the Poorest. БИБЛИОГРАФИЯ 443 Hatry, Harry. 1999. Performance Measurement: Getting Results. Washington, DC: Urban Institute Press. Heinrich, Carolyn J. 2004. “Program Evaluation and Development Effectiveness.” Presentation at the Third Meet- ing of the Social Policy Monitoring Network, Buenos Aires, November 22–23, 2004. —. 2007. “Demand and Supply-Side Determinants of Conditional Cash Transfer Program Effectiveness.” World Development 35 (1): 121–43. Heinrich, Carolyn, and Marcelo Cabrol. 2005. Programa Nacional de Becas Estudiantiles: Impact Evaluation Findings. Wash- ington, DC: Inter-American Development Bank, Office of Evaluation and Oversight. HelpAge International. 2004. Age and Security: How Social Pensions Can Deliver Effective Aid to Poor Older People and Their Families. London: HelpAge International. —. 2007. Stronger Together: Supporting the Vital Role Played by Older People in the Fight against the HIV and AIDS Pandemic. London: HelpAge International. Henninger, Norbert, and Mathilde Snel. 2002. Where Are the Poor? Experiences with the Development and Use of Poverty Maps. Washington, DC and Arendal, Norway: World Resources Institute, United Nations Environment Programme, and GRID-Arendal. Hentschel, Jesko, Jennie Lanjouw, Peter Lanjouw, and Javier Poggi. 2000. “Combining Census and Survey Data to Trace the Spatial Dimensions of Poverty: A Case Study of Ecuador.” World Bank Economic Review 14 (1): 147–65. Hernandez, Gonzalo. 2006. “M&E of Social Programs in Mexico.” In Ernesto May, David Shand, Keith MacKay, Fernando Rojas, and Jaime Saavedra, eds., Towards the Institutionalization of Monitoring and Evaluation Systems in Latin America and the Caribbean: Proceedings of a World Bank/Inter-American Development Bank Conference, pp. 47–52. Washington, DC: World Bank. Hernanz, Virginia, Franck Malherbet, and Michele Pellizzari. 2004. “Take-Up of Welfare Benefits in OECD Coun- tries: A Review of Evidence.” Social, Employment, and Migration Working Paper 17. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development. Herz, Barbara, and Gene B. Sperling. 2004. What Works in Girls’ Education: Evidence and Policies from the Developing World. New York: Council on Foreign Relations. Himmelfarb, G. 1984. The Idea of Poverty. London: Faber. Hines, James R., and Richard H. Thaler. 1995. “Anomalies: The Flypaper Effect.” Journal of Economic Perspectives 9 (4): 217–26. Hoddinott, John. 1999. Principles and Practice in the Design of Food-Based Targeted Assistance. Washington, DC: World Bank. Hoddinott, John, Marc J. Cohen, and María Soledad Bos. 2003. Food Aid in the 21st Century: Current Issues and Food Aid as Insurance. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Hoddinott, John, and Mahnaz Islam. 2007. Evidence of Intra-Household Flypaper Effects from a Nutrition Intervention in Rural Guatemala. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Hoddinott, John, and Bill Kinsey. 2001. “Child Growth in the Time of Drought” Halifax, Nova Scotia: Dalhousir University. Hoddinott, John, and Agnes Quisumbing. 2003. “Investing in Children and Youth for Poverty Reduction.” Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Hoddinott, John, and Emmanuel Skoufias. 2004. “The Impact of PROGRESA on Food Consumption.” Economic Development and Cultural Change 53 (1): 37–61. Hoddinott, John, Emmanuel Skoufias, and Ryan Washburn. 2000. “The Impact of PROGRESA on Consumption: A Final Report.” Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Holzmann, Robert. 2003. “Risk and Vulnerability: The Forward Looking Role of Social Protection in a Globalizing World.” In E. Dowler and P. Mosely, eds., Poverty and Social Exclusion in North and South. New York: Routledge Press. Holzmann, Robert, and Richard Hinz. 2005. Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems Reform. Washington, DC: World Bank. 444 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Holzmann, Robert, and Steen Jorgensen. 2000. “Social Risk Management: A New Conceptual Framework for Social Protection and Beyond.” Social Protection Discussion Paper 0006. Washington, DC: World Bank. —. 2001. “Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sec- tor Strategy Paper.” Journal of International Development 11 (7). Honohan, Patrick, and Daniela Klingebiel. 2000. “Controlling the Fiscal Costs of Banking Crises.” Policy Research Working Paper 2441. Washington, DC: World Bank. Hoogeveen, Johannes, Emil Tesliuc, Renos Vakis, and Stefan Dercon. 2004. A Guide to the Analysis of Risk, Vulnerability and Vulnerable Groups. Washington, DC: World Bank. Hoopengardner, Tom. 2001. “Disability and Work in Poland.” Social Protection Discussion Paper 0101. Washing- ton, DC: World Bank. Horton, Susan. 1999. “Opportunities for Investments in Nutrition in Low-Income Asia.” Asian Development Review 17 (1,2): 246–73. Hove, Jennifer. 2007. Barriers to Girls’ Secondary School Participation in Rural Bangladesh. Center for Policy Research Commen- tary 5. Dhaka: International University of Business Agriculture and Technology. Howell, Fiona. 2001. “Social Assistance: Theoretical Background.” In Isabel Ortiz, ed., Social Protection in Asia and the Pacific. Manila: Asian Development Bank. Humphrey, Liz. 2002. “Food-for-Work in Ethiopia: Challenging the Scope of Project Evaluations.” Working Paper 81. Brighton, UK: University of Sussex, Institute of Development Studies. Hunter, Wendy, and Timothy Power. 2007. “Rewarding Lula: Executive Power, Social Policy and the Brazilian Elec- tions of 2006.” Latin American Politics & Society 49 (1): 1–30. Hur, Jai-Joon. 2001. “Economic Crisis, Income Support, and Employment Generating Programs: The Korea’s Experience.” Paper prepared for the United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific regional seminar, Evaluation of Income/Employment Generating Programs to Alleviate Socio-Economic Im- pacts of the Economic Crisis, Bangkok, May 23–25, 2001. Hurrell, Alex, and Patrick Ward. 2008. “Kenya OVC–CT Programme Operational and Impact Evaluation.” Draft baseline survey report. Oxford, UK: Oxford Policy Management. Hutton, Guy. 2004. Charting the Path to the World Bank’s “No Blanket Policy on User Fees”: A Look Over the Past 25 Years at the Shifting Support for User Fees in Health and Education, and Reflections on the Future. London: Department for International Development, Health Systems Resource Centre. IFPRI (International Food Policy Research Institute). 2000. Second Report – Implementation Proposal for the PRAF/IDB Project: Phase II. Washington, DC: IFPRI. —. 2002. Sistema de evaluación de la fase piloto de la Red de Protección Social de Nicaragua: Evaluación de focalización (informe fnal). Washington, DC: IFPRI. ILO (International Labour Ofce). 2000. World Labour Report 2000: Income Security and Social Protection in a Changing World. Geneva: ILO. —. 2001. Social Security: A New Consensus. Geneva: ILO. IMF (International Monetary Fund). 2001. Government Finance Statistics Manual 2001. Washington, DC: IMF. Indrawati, Mulyani. 2005. “Moving Forward to Achieve the MDGs: A Strategy to Help the Poor While Reducing Fuel Subsidies.” Speech at the Consultative Group for Indonesia Mid-Term Review Meeting, Jakarta, October 3. Institute for Strategic Studies and Prognoses. 2004. “Montenegro Household Survey, Basic Information Docu- ment.” Unpublished report. Podgorica, Montenegro: Institute for Strategic Studies and Prognoses. Institute for Urban Economics, Independent Institute for Social Policy, and Urban Institute. 2006. “Russian Federa- tion: Policy Note on Good Practices and Lessons Generated by Reforms to Improve Social Assistance.” Un- published report. Moscow: Institute for Urban Economics. Islam, Nurul. 2006. Reducing Poverty in Rural Asia: Challenges and Opportunities for Microenter-prises and Public Employment Schemes. New York: Haworth Press. БИБЛИОГРАФИЯ 445 Ivanic, Maros, and Will Martin. 2008. “Implications of Higher Global Food Prices for Poverty in Low-Income Coun- tries.” Policy Research Working Paper 4594. Washington, DC: World Bank. Ivatury, Guatam. 2006. Using Technology to Build Inclusive Financial Systems. Focus Note 32. Washington, DC: Consultative Group to Assist the Poorest. Jacobs, B., and Neil Price. 2006. “Improving Access for the Poorest to Public Sector Health Services: Insights from Kirivong Operational Health District in Cambodia.” Health Policy and Planning 21 (1): 27–39. Jacoby, Hanan G. 2002. “Is There an Intrahousehold ‘Flypaper Effect’? Evidence from a School Feeding Pro- gramme.” Economic Journal 112 (476): 196–221. Jalan, Jyotsna, and Martin Ravallion. 1999. “Income Gains to the Poor from Workfare: Estimates for Argentina’s Trabajar Program.” Policy Research Working Paper 2149. Washington, DC: World Bank, Development Research Group, Poverty and Human Resources. —. 2002. “Household Income Dynamics in Rural China.” Discussion Paper No. 2002/10. New York: United Na- tions University, World Institute for Development Economics Research. —. 2003. “Estimating the Benefit Incidence of an Antipoverty Program by Propensity-Score Matching.” Journal of Business and Economic Statistics 21 (1): 19–30. James, Estelle. 2000. “Coverage under Old Age Security Programs and Protection for the Uninsured: What Are the Issues?” In Nora Lustig, ed., Shielding the Poor: Social Protection in the Developing World, pp. 149–74. Washington, DC: Inter-American Development Bank and Brookings Institution Press. Jaspars, Susanne, and Helen Young. 1995. General Food Distribution in Emergencies: From Nutritional Needs to Political Priorities. Relief and Rehabilitation Network, Good Practice Review 3. London: Overseas Development Institute. Jensen, Robert. 1998. “Public Transfers, Private Transfers, and the ‘Crowding Out’ Hypothesis: Evidence from South Africa.” John F. Kennedy School of Government Faculty Working Paper. Cambridge, MA: Harvard University. Jorgensen, Steen, Margaret E. Grosh, and Mark Schacter. 1992. “Bolivia’s Answer to Poverty, Economic Crisis, and Adjustment: The Emergency Social Fund.” Living Standard Measurement Study Working Paper No. 88. Washington, DC: World Bank. Kabeer, Naila. 2002. “Safety Nets and Opportunity Ladders: Addressing Vulnerability and Enhancing Producti- vity in South Asia.” Working Paper 159. Brighton, UK: University of Sussex, Institute of Development Studies. Kain, Juliana, and Ricardo Uauy. 2001. “Targeting Strategies Used by the Chilean National Supplementary Feeding Programme.” Nutrition Research 21 (4): 677–88. Kakwani, Nanak, and Kalanidhi Subbarao. 2005. “Aging and Poverty in Africa and the Role of Social Pensions.” Social Protection Discussion Paper 0521. Washington, DC: World Bank. Kanbur, Ravi. 2005. “Pareto’s Revenge.” Ithaca, NY: Cornell University. www.people.cornell.edu/pages/sk145. Kattan, Raja Bentaouet, and Nicholas Burnett. 2004. User Fees in Primary Education. Washington, DC: World Bank, Hu- man Development Network, Education Sector. Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, and Massimo Mastruzzi. 2005. Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996–2004. Washington, DC: World Bank. Keddeman, Willem. 1998. “Of Nets and Assets – Effects and Impacts of Employment-Intensive Programmes: A Review of ILO Experience.” Socio-Economic Technical Paper 1. Geneva: International Labour Office. Keith, Regina, and Peter Shackleton. 2006. Paying with Their Lives. The Cost of Illness for Children in Africa. London: Save the Children. Khandker, Shahidur, Zaid Bakht, and Gayatri Koolwal. 2006. “The Poverty Impact of Rural Roads: Evidence from Bangladesh.” Policy Research Working Paper 3875. Washington, DC: World Bank. Khandker, Shahidur, Mark M. Pitt, and Nobuhiko Fuwa. 2003. Subsidy to Promote Girls’ Secondary Education: The Female Stipend Program in Bangladesh. Washington, DC: World Bank. Khogali, H., and P. Takhar. 2001. Evaluation of Oxfam GB Cash for Work Programme, Kitgum/Pader District, Uganda. Oxford, UK: Oxfam GB. 446 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Kim, Jooseop, Harold Alderman, and Peter F Orazem. 1999a. “Can Private School Subsidies Increase Enrollment for the Poor? The Quetta Urban Fellowship Program.” World Bank Economic Review 13 (3): 443–65. —. 1999b. Evaluation of the Balochistan Rural Girls’ Fellowship Program: Will Rural Families Pay to Send Girls to School? Report 24339-AM. Washington, DC: World Bank, Europe and Central Asia Region, Human Development Sector Unit. Kitano, Naohiro., Hiromichi Ariga, and Harue Shimato. 1999. Current Situation of Rice Distribution System in Indonesia. Tokyo: Japan Bank for International Cooperation, Research Institute for Development and Finance. Kolpeja, Vilma. 2005. “Ndihma Ekonomika (NE) “Program Implementation Matters for Targeting the Performance: Evidence and Lessons from Albania.” Paper prepared for meeting on Program Implementation Matters for Target- ing Performance: Evidence and Lessons from Eastern and Central Europe, Bucharest, June 6–7, 2005. —. Forthcoming. “Program Implementation Matters for Targeting Performance: Evidence and Lessons from Eastern and Central Europe. Country Study: Albania.” Social Protection Discussion Paper Series. Washing- ton, DC: World Bank. Komives, Kristin, Vivien Foster, Jonathan Halpern, and Quentin Wodon. 2005. Water, Electricity, and the Poor. Who Benefits from Utility Subsidies? Washington, DC: World Bank. Kopits, George, and Steven Symansky. 1998. “Fiscal Policy Rules.” Occasional Paper 162. Washington, DC: Interna- tional Monetary Fund. Krueger, Anne, Maurice Schiff, and Alberto Valdes. 1991. The Political Economy of Agricultural Pricing. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Kudat, Ayse. 2006. Evaluating the Conditional Cash Transfer Program in Turkey: A Qualitative Assessment. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Kuklys, Wiebke. 2005. Amartya Sen’s Capability Approach: Theoretical Insights and Empirical Applications, Studies in Choice and Welfare. Berlin: Springer-Verlag. Kumar, Anjali, Ajai Nair, Adam Parsons, and Eduardo Urdapilleta. 2006. “Expanding Bank Outreach through Retail Partnerships: Correspondent Banking in Brazil.” Working Paper 85. Washington, DC: World Bank. Kwon, Huck-Ju. 2002. “Unemployment and Public Work Projects in Korea, 1998–2000.” Reference material pre- pared for the Asian Development Bank Institute Seminar on Social Protection for the Poor in Asia and Latin America, Manila, October 21–25 2002. Kyrgyzstan Center for Social and Economic Research. Forthcoming. “Program Implementation Matters for Target- ing Performance – Evidence and Lessons from Eastern and Central Europe: Country Study: Kyrgyz Republic.” Social Protection Discussion Paper Series. Washington, DC: World Bank. Lafaurie, Maria Teresa, and Claudia A. Velasquez Leiva. 2004. “Transferring Cash Benefits through the Banking Sec- tor in Colombia.” Social Protection Discussion Paper 0409. Washington, DC: World Bank. LaLonde, Robert. 2003. “Employment and Training Programs.” In Robert Moffitt, ed., Means-Tested Transfer Pro- grams in the United States, pp. 517–85. Chicago: University of Chicago Press. Lampietti, Julian, ed. 2004. “Power’s Promise: Electricity Reforms in Eastern Europe and Central Asia.” Working Paper 40. Washington, DC: World Bank. Lampietti, Julian, Hernan Gonzalez, Margaret Wilson, Ellen Hamilton, and Sergo Vashakmadze. 2004. “Revisiting Reform in the Energy Sector. Lessons from Georgia.” Working Paper No. 21. Washington, DC: World Bank. Landa, Casazola Fernando. 2003. Transferencia De Recursos Hacia Los Mas Pobres. Un Analisis del PLANE-I con Escenarios Con- trafactuales. La Paz: Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas. —. 2004. PLANE-II Una Iniciativa para Adquirie Experiencia en el Mercado Laboral. La Paz: Unidad de Análisis de Políti- cas Sociales y Económicas. Lanjouw, P., B. Milanovic, and S. Paternostro. 1998. “Poverty and the Economic Transition: How Do Changes in Economies of Scale Affect Poverty Rates for Different Households?” Policy Research Working Paper 2009. Washington, DC: World Bank. БИБЛИОГРАФИЯ 447 Lanjouw, Peter, and Martin Ravallion. 1999. “Benefit Incidence, Public Spending Reforms, and the Timing of Pro- gram Capture.” World Bank Economic Review 13 (2): 257–73. Larrañaga, Osvaldo. 2005. “Focalización de programas Sociales en Chile: el Sistema CAS.” Social Protection Discus- sion Paper 0528. Washington, DC: World Bank. Latin American Economic System. 2005. Strategies and Programmes for Poverty Reduction in Latin America and the Caribbean. Caracas: Latin American Economic System. Lavy, Victor, John Strauss, Duncan Tomas, and Phillippe de Vreyer. 1996. “Quality of Health Care, Survival and Health Outcomes.” Ghana Journal of Health Economics 15 (3): 333–57. Leatt, Annie. 2006. “Grants for Children: A Brief Look at the Eligibility and Take-Up of the Child Support Grant and Other Cash Grants.” Working Paper 5. Cape Town: University of Cape Town, Children’s Institute. Lee, Woojin, and John E. Roemer. 2004. “Racism and Redistribution in the United States: A Solution to the Prob- lem of American Exceptionalism.” Journal of Public Economics 90 (6–7): 1027–52. Legido-Quigley, Helena. 2003. “The South African Old Age Pension: Exploring the Role of Poverty Allevia- tion in Households Affected by HIV/AIDS.” Paper prepared for the International Social Security Association Fourth International Research Conference on Social Security, Social Security in a Long-Life Society, Antwerp, May 5–7, 2003. Leite, Phillippe. 2006a. “An Ex Ante Evaluation of Labor and Schooling Incentives under Brazil’s Bolsa Família Pro- gram.” Draft. Washington, DC: World Bank. —. 2006b. “Effects of Bolsa Escola on Adult Labor Force Participation.” Draft. Washington, DC: World Bank. Lemieux, Thomas, and Kevin Milligan. 2008. “Incentive Effects of Social Assistance: A Regression Discontinuity Approach.” Journal of Econometrics 142 (2): 807–28. Lentz, Erin, and Christopher Barrett. 2005. “Food Aid Targeting, Shocks and Private Transfers among East Afri- can Pastoralists.” Draft. Ithaca, NY: Cornell University, Department of Economics. Lentz, Erin, Christopher Barrett, and John Hoddinott. 2005. “Food Aid and Dependency: Implications for Emer- gency Food Security Assessments.” Rome: World Food Programme, Emergency Needs Assessment Branch. Levy, Dan, and Jim Ohls. 2004. “Evaluation of Jamaica’s PATH Program: Targeting Assessment.” Washington, DC: Mathematica Policy Research, Inc. —. 2007. “Evaluation of Jamaica’s PATH Program: Final Report.” Washington, DC: Mathematica Policy Re- search, Inc. Levy, Santiago. 2006. Progress Against Poverty: Sustaining Mexico’s Progresa-Oportunidades Program. Washington, DC: Brookings In- stitution Press. Levy, Santiago, and Evelyne Rodríguez. 2005. Sin herencia de pobreza: el programa Progresa-Oportunidades de México. Washington, DC, and Colonia Florida, Mexico: World Bank and Editorial Planeta Mexicana. Lewis, Maureen. 2000. Who Is Paying for Health Care in Eastern Europe and Central Asia? Washington, DC: World Bank, Hu- man Development Sector Unit. Liang, Xiaoyan. 1996. Pakistan: Balochistan Pilot Fellowships. Washington, DC: World Bank, Human Development De- partment. Liang, Xiaoyan, and Kari Marble. 1996. Guatemala – Eduque a la Niña: Girls’ Scholarship. Washington, DC: World Bank, Human Development Department. Lieten, G. K., and Ravi Srivastava. 1999. Unequal Partners: Power Relations, Devolution and Development in Uttar Pradesh. New Delhi: Sage. Lind, Jeremy, and Teriessa Jalleta. 2005. “Poverty, Power and Relief Assistance: Meanings and Perceptions of ‘Depen- dency’ in Ethiopia.” Background paper. London: Overseas Development Institute, Humanitarian Policy Group. Lindert, Kathy. 2005a. “Implementing Means-Tested Welfare Systems in the United States.” Social Protection Discus- sion Paper 0532. Washington, DC: World Bank. 448 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ —. 2005b. “Reducing Poverty and Inequality in Latin America: The Promise of Conditional Cash Transfers.” Presentation for the International Training Center of the International Labour Organisation, Brazil Country Of- fice, World Bank, Brazil, November 25, 2005. Lindert, Kathy, Anja Linder, Jason Hobbs, and Bénédicte de la Brière. 2007. “The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Familia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context.” Social Protection Dis- cussion Paper 0709. Washington, DC: World Bank. Lindert, Kathy, Emmanuel Skoufias, and Joseph Shapiro. 2006. “Redistributing Income to the Poor and the Rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean.” Social Protection Discussion Paper 605. Washington, DC: World Bank. Lindert, Peter H. 2004. Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Lipton, Michael. 1996. “Successes in Anti-Poverty.” Discussion Paper 8. Geneva: International Labour Office. —. 1997. “Editorial: Poverty – Are There Holes in the Consensus?” World Development 25 (7): 1003–07. Litvack, J., and C. Bodart. 1993. “User Fees Plus Quality Equals Access to Health Care: Results of a Field Experi- ment in Cameroon.” Social Science and Medicine 37 (3): 369–76. Lokshin, Michael, and Martin Ravallion. 2000. “Short-Lived Shocks with Long-Lived Impacts?: Household Income Dynamics in a Transition Economy.” Policy Research Working Paper 2459. Washington, DC: World Bank. Lovei, Laszlo, Eugene Gurenko, Michael Haney, Philip O’Keefe, and Maria Shkaratan. 2000. “Scorecard for Sub- sidies: How Utility Subsidies Perform in Transition Economies.” Public Policy for the Private Sector Note No. 218. Washington, DC: World Bank. Lo Vuolo, Ruben M. 2005. “Social Protection in Latin America: Different Approaches to Managing Social Exclu- sion and Their Outcomes.” Paper presented at the Economic and Social Research Council Seminar Series on Social Policy, Stability and Exclusion in Latin America, London, June 2–3, 2005. Lund, Frances. 1999. “Understanding South African Social Security through Recent Household Surveys: New Oppor- tunities and Continuing Gaps.” Development Southern Africa 16 (1): 55–67 . Lyman, Timothy R., Gautam Ivatury, and Stefan Staschen. 2006 . Use of Agents in Branchless Banking for the Poor: Rewards, Risks, and Regulation. Focus Note 38 . Washington, DC: Consultative Group to Assist the Poorest. Lyman, Timothy R., Mark Pickens, and David Porteous. 2008 . Regulating Transformational Branchless Banking: Mobile Phones and Other Technology to Increase Access to Finance. Focus Note 43 . Washington, DC: Consultative Group to Assist the Poorest. Mahmud, Simeen. 2003 . “Female Secondary School Stipend Programme in Bangladesh: A Critical Assessment.” Final draft. Dhaka: Bangladesh Institute of Development Studies. Maluccio, John A. 2001 . “Education and Child Labor: Experimental Evidence from a Nicaraguan Conditional Cash Transfer Program.” Unpublished. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Maluccio, John A., Michelle Adato, Rafael Flores, and Terry Roopnaraine. 2005 . Nicaragua – Red de Proteccion Social: Mi Familia. Breaking the Cycle of Poverty. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Maluccio, John A., and Rafael Flores. 2004 . “Impact Evaluation of a Conditional Cash Transfer Program: The Nicaraguan Red de Protección Social.” Discussion Paper 184 . Washington, DC: International Food Policy Re- search Institute. Mararike, Ngoni. 2006 . “Zimbabwe: Te Basic Education Assistance Module.” Wahenga, Zimbabwe: Regional Hunger and Vulnerability Programme. Marriott, Anna, and Kate Gooding. 2007 . Social Assistance and Disability in Developing Countries. Haywards Heath, UK: Depart- ment for International Development and Sightsavers International. Martin, Will, and James Anderson. 2005 . “Costs of Taxation and the Benefits of Public Goods: The Role of In- come Effects.” Policy Research Working Paper 3700 . Washington, DC: World Bank. Martinez, Sebastian. 2005 . “Pensions, Poverty and Household Investments in Bolivia.” Draft. Berkeley, CA: Uni- versity of California at Berkeley, Department of Economics. БИБЛИОГРАФИЯ 449 Matin, Imran, and David Hulme. 2003 . “Programs for the Poorest: Learning from the IGVGD Program in Ban- gladesh.” World Development 31 (3): 647–65 . McCord, Anna. 2004a. “Policy Expectations and Programme Reality: The Poverty Reduction and Labour Mar- ket Impact of Two Public Works Programmes in South Africa.” Economics and Statistics Analysis Unit work- ing paper. London: Overseas Development Institute. —. 2004b. “Public Works and Overcoming Under-Development in South Africa.” Paper presented at the Con- ference on Overcoming Under-Development in South Africa’s Second Economy, Pretoria, October 29 . —. 2005 . “Win-Win or Lose? An Examination of the Use of Public Works as a Social Protection Instrument in Situations of Chronic Poverty.” Paper presented at the University of Manchester, Institute for Development Policy and Management, conference on Social Protection for Chronic Poverty Risk, Needs, and Rights: Protect- ing What? How?, Manchester, England, February 23–24, 2005 . McCulloch, Neil. 2004 . “Trade and Poverty in Indonesia: What Are the Links?” Paper presented at the Thematic Workshop on Trade and Industry, Why Trade and Industry Policy Matters?, Jakarta, January 14–15, 2004 . MCDSS (Ministry of Community Development and Social Services), and GTZ (German Agency for Technical Cooperation). 2007 . Final Evaluation Report: Kalomo Social Cash Transfer Scheme. Lusaka: Ministry of Community Devel- opment and Social Services and German Agency for Technical Cooperation. McKay, Andrew. 2000a. “Should a Survey Measure Total Household Income?” In Margaret Grosh and Paul Glewwe, eds., Designing Household Survey Questionnaires for Developing Countries: Lessons from Fifteen Years of the Living Standard Measure- ment Study, vol. II, pp. 83–104 . Oxford, UK: Oxford University Press. —. 2000b. “Transfers and Other Non-labor Income.” In Margaret Grosh and Paul Glewwe, eds., Designing Household Survey Questionnaires for Developing Countries: Lessons from Fifteen Years of the Living Standard Measurement Study, vol. 1, pp. 273–92 . Oxford, UK: Oxford University Press. MacKay, Keith. 2007 . How to Build M&E Systems to Support Better Government. Washington, DC: World Bank, Interna- tional Evaluations Group. Mckenzie, David. 2002 . “Are Tortillas a Giffen Good in Mexico?” Economics Bulletin 15 (1): 1–7 . MDS (Ministry of Social Development and the Fight against Hunger). 2007 . Catalog of Indicators for Monitoring the MDS’ Programs. Brasilia: MDS. Meintjes, Helen, Debbie Budlender, Sonja Glese, and Leigh Johnson. 2003 . “Children in Need of Care or in Need of Cash? Questioning Social Security Provisions for Orphans in the Context of the South African AIDS Pandemic.” Working paper. Cape Town: Children’s Institute and University of Cape Town, Centre for Actuarial Research. Meme, M. M., W. Kogi-Makau, N. M. Muroki, and R. K. Mwadime. 1998 . “Energy and Protein Intake and Nu- tritional Status of Primary School Children 5 to 10 Years of Age in Schools with and without Feeding Pro- grammes in Nyambene District, Kenya.” Food and Nutrition Bulletin 19 (4): 334–42 . Mete, Cem, ed. 2008 . Economic Implications of Chronic Illness and Disability in Eastern Europe and the Former Soviet Union. Wash- ington, DC: World Bank. Micklewright, John, Aline Coudouel, and Sheila Marnie. 2004 . “Targeting and Self-Targeting in a New Social As- sistance Scheme.” Discussion Paper 1112 . Bonn: Institute for Labor Study. Ministry of Economy and Labour. 2004 . Poland 2004 Report. Labor Market and Social Security. Warsaw: Ministry of Economy and Labor, Economic Analyses and Forecasting Department. Ministry of Labor and Social Affairs. 2000 . The First Report on the Implementation of the European Social Charter: The First Part. Prague: Government of the Czech Republic. Ministry of Public Education. 2004 . Nacional Inform the Development of Education Costa Rica. San José: Department of Plans and Programs, Division of Planning and Educational. Minten, Bart, and Paul Dorosh, eds. 2006 . “Rice Markets in Madagascar in Disarray: Policy Options for Increased Efficiency and Price Stabilization.” Africa Region Working Paper Series 101 . Washington, DC: World Bank. Misra, Neha, Ruchika Chawla, Leena Srivastava, and R. K. Pachauri. 2005 . Petroleum Pricing in India: Balancing Efficiency and Equity. New Delhi: Energy and Resources Institute Press. 450 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Mitra, Sophie. 2005 . “Disability and Social Safety Nets in Developing Countries.” Social Protection Discussion Paper 0509 . Washington, DC: World Bank. Mobile Task Team. 2005 . Education Access and Retention for Educationally Marginalised Children: Innovations in Social Protection. Durban, South Africa: University of KwaZulu-Natal, Health Economics and HIV and AIDS Research Division. Mode Research Private, Ltd. 2000 . “Study on Evaluation of Apni Beti Apna Dhan Scheme in Haryana.” New Delhi: Mode Research Private, Ltd. Moffitt, Robert. 1992 . “Incentive Effects of the US Welfare System: A Review.” Journal of Economic Literature 30 (1): 1–61 . —. 2002a. “Economic Effects of Means-Tested Transfers in the US.” Tax Policy and Economy 16 (1): 1–35 . —. 2002b. “Welfare Programs and Labor Supply.” NBER Working Paper 9168 . Cambridge, MA: National Bu- reau of Economic Research. –, ed. 2003 . Means-Tested Transfer Programs in the United States. National Bureau of Economic Research Conference Re- port. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Mohapatra, C. 2004 . “Poverty and Disability in India.” Paper presented at Disability Management in India: Chal- lenges and Perspectives workshop, Ministry of Social Justice and Empowerment and the Indian Institute of Public Administration, New Delhi, March 4–5, 2004 . Monson, Jo, Katherine Hall, Charmaine Smith, and Maylene Shung-King, eds. 2006 . South African Child Gauge 2006 . Cape Town: University of Cape Town, Children’s Institute. Mont, Daniel. 2004 . “Disability Employment Policy.” Social Protection Discussion Paper 0413 . Washington, DC: World Bank. —. 2006 . “Disability in Conditional Cash Transfer Programs: Drawing on Experience in LAC.” Paper presented at the Third International Conference on Conditional Cash Transfers, Istanbul, June 26–30, 2006 . —. 2007 . Measuring Disability Prevalence. Social Protection Discussion Paper 0706 . Washington, DC: World Bank. Mooij, Jos. 1999a. Food Policy and the Indian State: The Public Distribution System in South India. New Delhi: Oxford Uni- versity Press. —. 1999b. “Real Targeting: The Case of Food Distribution in India.” Food Policy 24 (1): 49–69 . Morduch, Jonathan, 1999 . “Between the State and the Market: Can Informal Insurance Patch the Safety Net?” Washington, DC: World Bank. Morley, Samuel, and David Coady. 2003 . From Social Assistance to Social Development. Washington, DC: Center for Global Development and International Food Policy Research Institute. Morris, Saul, Rafael Flores, Pedro Olinto, and Juan Manuel Medina. 2004 . “Monetary Incentives in Primary Health Care and Effects on Use and Coverage of Preventive Health Care Interventions in Rural Honduras: Cluster Randomised Trial.” Lancet 364 (9450): 2030–37 . Mujeri, Mustafa K. 2002 . Bangladesh: Bringing Poverty Focus in Rural Infrastructure Development. Geneva: International Labour Office, Recovery and Reconstruction Department. Murgai, Rinku, and Martin Ravallion. 2005 . “Is a Guaranteed Living Wage a Good Anti-Poverty Policy?” Policy Research Working Paper 3640 . Washington, DC: World Bank. Murrugarra, Edmundo, Nazmul Chaudhury, Rodica Cnobloch, and Jeffrey Hammer. 2004 . “Poverty-Targeted So- cial Assistance and Health: Impact of Eligibility Expansion on Health Care Utilization in Armenia.” Working Paper 04/11 . Washington, DC: World Bank. Musgrave, Richard. 1959 . The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. New York: McGraw-Hill. Narayan, Deepa, Robert Chambers, Meera Shah, and Patti Petesch. 2000 . Voices of the Poor: Crying Out for Change. Ox- ford, UK: Oxford University Press. National Audit Office. 2006 . “International Benchmark of Fraud and Error in Social Security Systems.” Report by the Comptroller and Auditor General. London: National Audit Office. БИБЛИОГРАФИЯ 451 Neufeld, Lynette M. 2006 . “Nutrition in the Oportunidades Conditional Cash Transfer Program: Strengths and Challenges.” Paper presented at the Third International Conference on Conditional Cash Transfers, Istanbul, June 26–30, 2006 . Nielsen, Mette E., and Pedro Olinto. 2007 . “Do Conditional Cash Transfers Crowd Out Private Transfers? Evi- dence from Randomized Trials in Honduras and Nicaragua.” Paper prepared for World Bank Latin American and Caribbean Regional Studies Program. Washington, DC. Nigenda, Luz, and María González-Robledo. 2005 . Lessons Offered by Latin American Cash Transfer Programmes, Mexico’s Opor- tunidades and Nicaragua’s SPN: Implications for African Countries. London: Department for International Development, Health Systems Resource Centre. Nolan, B., and V. Turbat. 1995 . “Cost Recovery in Public Health Services in Sub-Saharan Africa.” Economic Devel- opment Institute Technical Material. Washington, DC: World Bank. Nyonator, Frank. 2002 . “Mechanisms to Protect the Poor When User Fee Systems are in Place: Te Ghana Case Study.” Presentation at the World Bank seminar on Protecting the Poor: User Fees for Health Services, Wash- ington, DC, June 26, 2002 . Nyonator, Frank, and Joseph Kutzin. 1999 . “Health for Some? The Effects of User Fees in the Volta Region of Ghana.” Health Policy and Planning 14 (4): 329–41 . Oates, Wallace. 1972 . Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. O’Connor, Tomas, and Lizbeth Silbermann. 2003 . “Using Technology to Improve Social Safety Nets: Experience with Electronic Benefit Transfers in the US Food Stamp Program.” Presentation to World Bank, March 26, 2003 . OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2004a. Benefits and Wages: OECD Indicators. Paris: OECD. —. 2004b. OECD Social Expenditure Database. www.oecd.org/els/social/expenditure. —. 2007 . Benefits and Wages. Paris: OECD. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) Development Assistance Committee. 2001 . Aid Activities in Least Developed Countries, 1999 . Paris: OECD. Office of the Vice President and Ministry of Home Affairs. 2006 . Cash Transfers for Orphan and Vulnerable Children (OVC). Programme Design Cash Transfer Pilot Project. Nairobi: Office of the Vice President and Ministry of Home Affairs. Oficina Internacional del Trabajo. 2006 . Superando la Crisis Mejorando el Empleo: Políticas de Mercado de Trabajo, 2000–2005 . Santiago: Oficina Internacional del Trabajo. Okun, Arthur M. 1975 Equality and Efficiency: The Big Tradeoff. Washington, DC: Brookings Institution. Olken, Benjamin A. 2005 . “Monitoring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia.” Working Paper 11753 . Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Olsen, Edgar. 2003 . “Housing Programs for Low-Income Households.” In Robert Moffitt, ed., Means-Tested Transfer Programs in the United States, pp. 365–441 . Chicago: University of Chicago Press. Orazem, Peter F. 2000 . The Urban and Rural Fellowship School Experiments in Pakistan: Design, Evaluation, and Sustainability. Washington, DC: World Bank. Orr, Larry. 1998 . Social Experiments: Evaluating Public Programs with Experimental Methods. Thousand Oaks, CA: Sage. Overseas Development Institute. 2005 . “The Maharastra Employment Guarantee Scheme.” Policy Brief 6 . Lon- don: Overseas Development Institute. Owino, Wasunna, and Okwach Abagi. 2000 . “Cost Sharing in Education and Health in Kenya.” Draft. Nairobi: Institute of Policy Analysis and Research. Owino, Wasunna, and Maureen Were. 1998 . “Enhancing Health Care among the Vulnerable Groups: The Question of Waivers and Exemptions.” Discussion Paper DP/014/98 . Nairobi: Institute of Policy Analysis and Research. Oxfam. 2002 . Cash for Work Programming. A Practical Guide. Nairobi: Oxfam GB Kenya Programme. 452 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Paes de Barros, R. and M. Carvalho. 2004 . Targeting as an Instrument for a More Effective Social Policy. Washington, DC: Social Equity Forum. Palacios, Robert, and S. Irudaya Rajan. 2004 . Safety Nets for the Elderly in Poor Countries: The Case of Nepal. Pension Re- form Primer. Washington, DC: World Bank. Parker, Susan W., and Emmanuel Skoufias. 2000 . “Final Report: The Impact of PROGRESA on Work, Leisure, and Time Allocation.” Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Pasha, Hafiz A., Sumaira Jafarey, and Hari Ram Lohano. 2000 . “Evaluation of Social Safety Nets in Pakistan.” Research Report 32 . Karachi: Social Policy and Development Centre. Patrinos, Harry Anthony. 2002 . “A Review of Demand-Side Financing Initiatives in Education.” Draft. Washington, DC: World Bank. Pauw, Kalie, and Liberty Mncube. 2007 . “Expanding the Social Security Net in South Africa: Opportunities, Chal- lenges and Constraints.” Working Paper 07/127 . Cape Town: University of Cape Town, Development Policy Research Unit. Paxson, Christina, and Norbert Schady. 2004 . “Child Health and the 1988–1992 Economic Crisis in Peru.” Policy Research Working Paper 3260 . Washington, DC: World Bank. Pearlstein, Steven. 2007 . “The Grand Bargainer.” Washington Post. February 7, 2007 . Pearson, Mark. 2004 . Issues Paper: The Case for Abolition of User Fees for Primary Health Services. London: Department for In- ternational Development, Health Systems Resource Centre. Pellissery, S. 2006 . Do Public Works Programmes Ensure Employment in the Rural Informal Sector? Examining the Employment Guarantee Scheme in Rural Maharashtra, India. Department of Social Policy and Social Work. Oxford, UK: Oxford University, Barnett House. Peppiatt, David, John Mitchell, and Penny Holzmann. 2001 . Cash Transfers in Emergencies: Evaluating Benefits and Assessing Risks. London: Overseas Development Institute, Humanitarian Practice Network. Perdana, Ari, and John Maxwell. 2004 . “Poverty Targeting in Indonesia: Programs, Problems and Lessons Learned.” Economics Working Paper Series 083 . Jakarta: Centre for Strategic and International Studies. Perry, Guillermo, Omar Arias, Humberto Lopez, William Maloney, and Luis Serven. 2006 . Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles. Washington, DC: World Bank. Phillips, Sean. 2004 . “The Expanded Public Works Programme (EPWP).” Presentation to the Conference on Overcoming Under-Development in South Africa’s Second Economy, Pretoria, October 29, 2004 . Pinstrup-Andersen, Per, ed. 1988 . Food Subsidies in Developing Countries: Costs, Benefits, and Policy Options. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Piron, Laure-Hélène. 2004 . “Rights-Based Approaches to Social Protection.” Paper prepared for the U. K. Depart- ment for International Development. London. Planning and Development Collaborative International. 2001 . How to Create a Transparent Appeals System for the Social Benefits. Report 16 . Yerevan, Armenia: Planning and Development Collaborative International. Polity IV Project. 2008 . “Polity IV Project: Political Regime Characteristics and Transitions, 1800–2006 .” www. systemicpeace.org/polity/polity4 .htm. Pop, Lucian, Richard Florescu, and Emil Tesliuc. Forthcoming. “Program Implementation Matters for Targeting Per- formance – Evidence and Lessons from Eastern and Central Europe: Country Study Romania.” Social Protection Discussion Paper Series. Washington, DC: World Bank. Population Council. 1999 . Our Daughters Our Wealth: Investing in Young Girls. New Delhi: Population Council, South and East Asia Office. Porteous, David. 2006 . The Enabling Environment for Mobile Banking in Africa. Report commissioned by the U. K. De- partment for International Development. Boston: Bankable Frontier Associates. Posarac, Alexandra, Emil Daniel Tesliuc, and Diego Angel-Urdinola. Forthcoming. “The Impact of the Poverty Family Benefit Program on Work Effort.” Washington, DC: World Bank. БИБЛИОГРАФИЯ 453 Potucek, Martin. 2004 . “Accession and Social Policy: The Case of the Czech Republic.” Journal of European Social Policy 14 (3): 253–6 . Prennushi, Giovanna, Gloria Rubio, and Kalanidhi Subbarao. 2002 . “Monitoring and Evaluation.” In A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies, pp. 107–30 . Washington, DC: World Bank. PricewaterhouseCoopers. 2005 . VAT in Southern and Eastern Africa. Cape Town: Pricewater-houseCoopers. Pritchett, Lant. 2002 . “It Pays to Be Ignorant: A Simple Political Economy of Rigorous Program Evaluation.” Journal of Economic Policy Reform 5 (4): 251–69 . —. 2005 . “A Lecture on the Political Economy of Targeting.” Social Protection Discussion Paper 0501 . World Bank, Washington DC. Pritchett, Lant, Sudarno Sumarto, and Asep Suryahadi. 2002 . “Targeted Programs in an Economic Crisis: Empirical Findings from Indonesia’s Experience.” Working Paper 95 . Cambridge, MA: Harvard University, Center for In- ternational Development. Purdon, Susan, Carli Lessof, Kandy Woodfeld, and Caroline Bryson. 2001 .“Research Methods for Policy Evalua- tions.” Research Working Paper 2 . London: UK Department for Work and Pensions. Quisumbing, Agnes R. 2003 . “Food Aid and Child Nutrition in Rural Ethiopia.” World Development 31 (7): 1309–24 . Quisumbing, Agnes R., and John A. Maluccio. 2000 . “Intrahousehold Allocation and Gender Relations: New Em- pirical Evidence from Four Developing Countries.” Food Consumption and Nutrition Division Discussion Paper 84 . Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Raczynski, Dagmar, and Pilar Romaguera. 1995 . “Chile: Poverty, Adjustment, and Social Policies in the 1980s.” In Dominique van de Walle and Kimberly Nead, eds., Public Spending and the Poor: Theory and Evidence, pp. 275–333 . Baltimore: Johns Hopkins University. Radhakrishna, R., and K. Subbarao, with S. Indrakant and C. Ravi. 1997 . “India’s Public Distribution System: A Na- tional and International Perspective.” Discussion Paper 380 . Washington, DC: World Bank. Rainwater, Lee. 1982 . “Stigma in Income-Tested Programs.” In I. Garfnkel, ed., Income-Tested Transfer Programs: The Case for and Against, pp. 19–46 . New York: Academic Press. Rao, C., S. K. Ray, and Kalanidhi Subbarao. 1988 . Unstable Agriculture and Droughts: Implications for Policy. New Delhi: Vikas Publications. Rao, Vijayendra. 2000 . “Price Heterogeneity and ‘Real’ Inequality: A Case Study of Poverty and Prices in Rural South India.” Review of Income and Wealth 46 (2): 201–11 . Ravallion, Martin. 1991 . “Reaching the Rural Poor through Public Employment: Arguments, Evidence and Lessons from South Asia.” World Bank Research Observer 6 (2): 153–76 . —. 1999a. “Appraising Workfare.” World Bank Research Observer 14 (1): 31–48 . —. 1999b. “The Mystery of the Vanishing Benefits: Ms. Speedy Analyst’s Introduction to Evaluation.” Policy Research Working Paper 2153 . World Bank, Washington, DC. —. 2002 . “Are the Poor Protected from Budget Cuts? Evidence for Argentina.” Journal of Applied Economics V (1): 95–121 . —. 2007 . “How Relevant Is Targeting to the Success of an Antipoverty Program?” Policy Research Working Paper 4385 . Washington, DC: World Bank. —. 2008 . “Evaluating Anti-Poverty Programs.” In T. Paul Schultz and John A. Strauss, eds, Handbook of Develop- ment Economics, vol. 4, pp. 3787–3846 . Amsterdam: North-Holland. Ravallion, Martin, Gaurav Datt, and Shubham Chaudhuri. 1993 . “Does Maharastra’s Employment Guarantee Scheme Guarantee Employment? Effects of the 1988 Wage Increase.” Economic Development and Cultural Change 41 (2): 251–75 . Ravallion, Martin, Dominique van de Walle, and Madhur Gautam.1995 . “Testing a Social Safety Net.” Journal of Public Economics 57 (2): 175–99 . 454 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Ravallion, Martin, and Quentin Wodon. 2000 . “Does Child Labor Displace Schooling? Evidence on Behavioral Re- sponses to an Enrollment Study.” Economic Journal 110 (March): C158–C176 . Rawlings, Laura B. 2005 . “A New Approach to Social Assistance: Latin America’s Experience with Conditional Cash Transfer Programmes.” International Social Security Review 58 (2–3): 133–61 . Rawlings, Laura B., and Gloria M. Rubio. 2005 . “Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfer Pro- grams.” World Bank Research Observer 20 (1): 29–55 . Republic of Zambia. 2002 . Zambia Poverty Reduction Strategy Paper 2002–2004 . Lusaka: Ministry of Finance and Na- tional Planning. Regalia, Ferdinando, and Marcos Robles. 2005 . Social Assistance, Poverty and Equity in the Dominican Republic. Economic and Sector Study Series. Washington, DC: Inter-American Development Bank. Regional Hunger and Vulnerability Programme. 2007 . Zimbabwe: National Inventory of Social Protection Policies, Institutions and Frameworks. Johannesburg: Regional Hunger and Vulnerability Programme. Rehman, Ibrahim, Hafeezur Preeti Malhotra, Ram Chandra Pal, and Phool Badan Singh. 2005 . “Availability of Kerosene to Rural Households: A Case Study from India.” Energy Policy 33 (17): 2165–74 . Reinecke, Gerhard. 2005 . “Income Protection through Direct Employment Programmes: Recent Concepts and Examples from Latin America.” International Social Security Review 58 (2–3): 163–83 . Ringold, Dena, and Leszek Kasek. 2007 . “Social Assistance in the New EU Member States: Strengthening Perfor- mance and Labor Market Incentives.” Working Paper 117 . Washington, DC: World Bank. Ringold, Dena, Mitchell A. Orenstein, and Erika Wilkens. 2005 . Roma in an Expanding Europe: Breaking the Poverty Cycle. Washington, DC: World Bank. Robinson, S. Moataz El-Said, Nu Nu San, Achmad Suryana Hermanto, Dewa Swastika, and Sjaiful Bahri. 1997 . “Rice Price Policies in Indonesia: A Computable General Equilibrium (CGE) Analysis.” Trade and Macroeco- nomics Division Discussion Paper 19 . Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Rodrik, Dani. 1998 . “Globalization, Social Conflict and Economic Growth” World Economy 21 (2): 143–58 . —. 1999 . “Where Did All the Growth Go? External Shocks, Social Conflict, and Growth Collapses.” Journal of Economic Growth 4 (4): 385–412 . Rofman, Rafael. 2005 . “Social Security Coverage in Latin America.” Social Protection Discussion Paper 0522 . World Bank, Washington,” DC. Rogers, Beatrice Lorge. 1996 . “The Implications of Female Household Headship for Food Consumption and Nutritional Status in the Dominican Republic.” World Development 24 (1): 113–128 . Rogers, Beatrice Lorge, and Jennifer Coates. 2002 . Food-Based Safety Nets and Related Programs. Social Safety Net Primer Series 0225 . Washington, DC: World Bank. Rogers, Beatrice Lorge, Serena Rajabiun, James Levinson, and Katherine Tucker. 2002 . “Reducing Chronic Malnutri- tion in Peru: A Proposed National Strategy.” Discussion Paper 2 . Medford, MA: Tufts University. Rohini, Nayyer. 2002 . “Contribution of Works and Other Labour-Based Infrastructure to Poverty Alleviation – The Indian Experience: Issues in Employment and Poverty.” Discussion Paper 3 . Geneva: International La- bour Office. Rosa, Solange, Annie Leatt, and Katharine Hall. 2005 . Does the Means Justify the End? Targeting the Child Support Grant. Cape Town: University of Cape Town, Children’s Institute. Rossi, Peter H., Howard E. Freeman, and Mark W. Lipsey. 1999 . Evaluation: A Systematic Approach, 6th ed. Thousand Oaks, CA: Sage. Rostgaard, Tine. 2004 . Family Support Policy in Central and Eastern Europe: A Decade and a Half of Transition. Early Childhood and Family Policy Series 8 . Budapest: United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization, Education Sector. Rubio, Gloria. 2007 . “Construyendo un Sistema de Evaluación y Monitoreo basado en Resultados de los Programas Sociales.” Paper presented at the Conference on Social Programs, Inter-American Development Bank, Washing- ton, DC, November 15, 2007 . БИБЛИОГРАФИЯ 455 Ruggeri Laderchi, C. 2001 . “Killing Two Birds with the Same Stone? The Effectiveness of Food Transfers on Nutrition and Monetary Policy.” Paper presented at the Latin American Economic Association Conference, Montevideo, October 18–20, 2001 . Russell, S., and L. Gilson. 1995 . User Fees in Government Health Services: Is Equity Being Considered? An International Survey. Public Health and Policy Publication 15 . London: London School of Hygiene and Tropical Medicine. Saaddah, Fadia, Menno Pradhan, and Robert Sparrow. 2001 . “The Effectiveness of the Health Card as an Instru- ment to Ensure Access to Medical Care for the Poor during the Crisis.” Washington, DC: World Bank. Sadoulet, Elisabeth, Alain de Janvry, and Benjamin Davis. 2001 . “Cash Transfer Programs with Income Multipliers: PROCAMPO in Mexico.” World Development 29 (6): 1043–56 . Sadoulet, Elisabeth, Frederico Finan, Alain de Janvry, and Renos Vakis. 2004 . “Can Conditional Cash Transfer Pro- grams Improve Social Risk Management?” Social Protection Discussion Paper 0420 . Washington DC: World Bank. Sadowski, Yahya M. 1991 Political Vegetables? Businessmen and Bureaucrats in the Development of Egyptian Agriculture. Washing- ton, DC: Brookings Institution. Saghir, Jamal. 2005 . “Energy and Poverty: Myths, Links and Policy Issues.” Energy Working Notes No. 4 . Washington, DC: World Bank, Energy and Mining Sector Board. Sahn, David E., and Harold Alderman. 1995 . “Incentive Effects on Labor Supply of Sri Lanka’s Rice Subsidy.” In Dominique van de Walle and Kimberly Nead, eds., Public Spending and the Poor: Theory and Evidence, pp. 387–410 . Baltimore: Johns Hopkins University. —. 1996 . “The Effect of Food Subsidies on Labor Supply in Sri Lanka.” Economic Development and Cultural Change 45 (1): 125–45 . Sahn, David E., Beatrice L. Rogers, and David Nelson. 1981 . “Assessing the Uses of Food Aid: PL 480 Title II in In- dia.” Ecology of Food and Nutrition 10 (3): 153–61 . Sahn, David E., and Stephen Younger. 2000 “Expenditure Incidence in Africa: Microeconomic Evidence.” Fiscal Studies 21 (3): 329–48 . Samaniego, Norma. 2002 . Las políticas de mercado de trabajo en México y su evaluación. Santiago: Comisión Económica para America Latina y el Caribe, División de Desarrollo Económico. Samson, Michael. 2006 . “Are Conditionalities Necessary for Human Development?” Paper presented at the Third International Conference on Conditional Cash Transfers, Istanbul, June 26–30, 2006 . Samson, Michael, Una Lee, A. Ndlebe, Kenneth MacQuene, Ingrid van Niekerk, Viral Gandhi, Tomoko Harigaya, and Celeste Abrahams. 2004 . The Social and Economic Impact of South Africa’s Social Security System: Social Grants Help Reduce Poverty, Promote Job Search and Increase School Enrolment Rates in South Africa. Cape Town: Economic Policy Research Institute. Samson, Michael, Kenneth MacQuene, and Ingrid van Niekerk. 2006 . “Social Grants, South Africa.” Policy Brief 1 . London: Overseas Development Institute. Sanghvi, T., B. L. Rogers, P. Tatian, Jere Behrman, M. Calderón, S. Crelia, and M. García. 1995 . The Effect of Food As- sistance and Cash Transfers on Health and Nutrition: An Evaluation of the Programs of Bonos and Supplementary Maternal and Child Feeding (PL 480 Title II). Bethesda, MD: International Science and Technology Institute. Save the Children. 2001 . “Cash-for-Relief Piloting.” Review report. Addis Ababa: Save the Children. Scandizzo, Pasquale, Raghav Gaiha, and Katsushi Imai. 2005 . “Option Values, Switches and Wages: An Analysis of the Employment Guarantee Scheme in India.” Paper presented at the University of Manchester, Institute for Devel- opment Policy and Management, conference on Social Protection for Chronic Poverty Risk, Needs, and Rights: Protecting What? How?, Manchester, England, February 23–24, 2005 . Schady, Norbert R., and Maria Caridad Araujo. 2006 . “Cash, Conditions, School Enrollment, and Child Work: Evidence from a Randomized Experiment in Ecuador.” Policy Research Working Paper 3930 . Washington, DC: World Bank. Schubert, Bernd. 2005 . Social Cash Transfers. Reaching the Poorest: Health, Education and Social Protection Sector Project: Systems of Social Protection. A Contribution to the International Debate Based on Experience in Zambia. Eschborn, Germany: German Agency for Technical Cooperation. 456 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Schubert, Bernd, and Sylvia Beales. 2006 . Social Cash Transfers for Africa: A Transformative Agenda for the 21st Century. Lon- don: HelpAge International. Schubert, Bernd, and Jörg Goldberg. 2004 . The Pilot Social Cash Transfer Scheme: Kalomo District, Zambia. Lusaka: German Agency for Technical Cooperation. Schubert, Bernd, and Rachel Slater. 2006 . “Social Cash Transfers in Low-Income African Countries: Conditional or Unconditional?” Development Policy Review 24 (5): 571–78 . Schuettinger, Robert, and Eamon Butler. 1979 . Forty Centuries of Wage and Price Controls. Washington, DC: Heritage Foundation. Schultz, T. Paul. 2000 . “Final Report: The Impact of PROGRESA on School Enrollments.” Washington, DC: In- ternational Food Policy Research Institute. —. 2004 . “School Subsidies for the Poor: Evaluating the Mexican Progresa Poverty Program.” Journal of Develop- ment Economics 74 (1, special issue): 199–250 . Schwabish, Jonathan, Timothy M. Smeeding, and Lars Osberg. 2004 . “Income Distribution and Social Expendi- tures: A Crossnational Perspective.” Luxembourg Income Study Working Paper 350 . Luxembourg. Schwarz, Anita. 2003 . “Old Age Security and Social Pensions.” Unpublished report. Washington, DC: World Bank, Social Protection Unit. Sen, A. 1981 . Poverty and Famines: An Essay on Entitlement and Deprivation. Oxford, UK: Oxford University Press. —. 1999 . Development as Freedom. Oxford, UK: Oxford University Press. Shaban, Radwan A., Dina Abu-Ghaida, and Abdel-Salam Al-Naimat. 2001 . Poverty Alleviation in Jordan in the 1990s: Les- sons for the Future. Washington, DC: World Bank, Middle East and North Africa Region. Sharma, M. 2006 . An Assessment of the Effects of the Cash Transfer Pilot Project on Household Consumption Patterns in Tsunami- Affected Areas of Sri Lanka. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Sharp, Kay, Taylor Brown, and Amdissa Teshome. 2006 . Targeting Ethiopia’s Productive Safety Net Programme. London, Bristol, and Addis Ababa: Overseas Development Institute, IDL Group, and A-Z Capacity Building Consult.. Shopov, Georgi. Forthcoming. “Program Implementation Matters for Targeting Performance – Evidence and Les- sons from Eastern and Central Europe. Country Study: Bulgaria.” Social Protection Discussion Paper. Wash- ington, DC: World Bank. Singh, Anoop, Agnes Belaisch, Charles Collyns, Paula De Masi, Reva Krieger, Guy Meredith, and Robert Rennhack. 2005 . “Stabilization and Reform in Latin America: A Macroeconomic Perspective of Experience Since the 1990s.” Occasional Paper 238 . Washington, DC: International Monetary Fund. Sinha, Saurabh, and Michael Lipton. 1999 . “Damaging Fluctuations, Risk and Poverty: A Review.” Background paper for World Development Report 2000/2001 . Brighton, UK: University of Sussex, Poverty Research Unit at Sussex. Sipos, Sandor, and Dena Ringold. 2005 . “Social Safety Nets.” In Nicholas Barr, ed., Labor Markets and Social Policy in Central Europe: The Accession and Beyond, pp. 89–134 . Washington, DC: World Bank. Sjoblom, Disa, and John Farrington. 2008 . The Indian National Rural Employment Guarantee Act: Will It Reduce Poverty and Boost the Economy? Project Briefng 7 . London: Overseas Development Institute. Skoufias, Emmanuel. 2001 . PROGRESA and Its Impacts on the Welfare of Rural Households in Mexico. Research Report 139 . Washington, DC: International Food Policy Research Institute. —. 2003 . “Economic Crises and Natural Disasters: Coping Strategies and Policy Implications.” Washington, DC: Inter-American Development Bank. —. 2005 . “PROGRESA and Its Impacts on the Welfare of Rural Households in Mexico.” Research Report 139 . Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Skoufias, Emmanuel, and Vincenzo di Maro. 2006 . “Conditional Cash Transfers, Work Incentives, and Poverty.” Policy Research Working Paper 3973 . Washington, DC: World Bank. SMERU Research Institute. 1998 . Results from a SMERU Rapid Appraisal in Five Provinces. Monitoring the Social Crisis from the Field 2 . Jakarta: SMERU Research Institute. БИБЛИОГРАФИЯ 457 Smith, Lisa, C. Ramakrishnan, Aida Ndiaye, Lawrence Haddad, and Reynaldo Martorell. 2003 . The Importance of Women’s Status for Child Nutrition in Developing Countries. Research Report 131 . Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Smith, W. James, and Kalanidhi Subbarao. 2003 . “What Role for Safety Net Transfers in Very Low Income Countries?” Social Protection Discussion Paper 0301 . Washington, DC: World Bank. Sojo, Ana. 2003 . Social Vulnerability, Insurance and Risk Diversification in Latin America and the Caribbean. Review 80 (LC/G.2204-P/E). Santiago: Economic Commission for Latin America and the Caribbean. Southern African Labour and Development and Research Unit. 2005 . Addressing Social Protection Challenges in the Context of HIV and AIDS: A Role for PWPs in East and Southern Africa? Cape Town: University of Cape Town. Sparrow, Robert. 2007 . “Protecting Education for the Poor in Times of Crisis: An Evaluation of a Scholarship Programme in Indonesia.” Oxford Bulletin of Economics and Statistics 69 (1): 99–122 . Sphere Project. 2004 . The Sphere Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Relief. Geneva: Sphere Project. Squire, Lyn, and Herman G. van der Tak. 1975 . Economic Analysis of Projects. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Stecklov Guy, Paul Winters, Marco Stampini, and Benjamin Davis. 2005 . “Do Conditional Cash Transfers Influence Mi- gration? A Study Using Experimental Data from the Mexican PROGRESA Program.” Demography 42 (4): 769–90 . Stecklov, Guy, Paul Winters, Jessica Todd, and Ferdinando Regalia. 2006 . “Demographic Externalities from Poverty Programs in Developing Countries: Experimental Evidence from Latin America.” Working Paper No. 2006–1 . Washington, DC: American University. Stifel, David, and Harold Alderman. 2006 . “The ‘Glass of Milk’ Subsidy Program and Malnutrition in Peru.” World Bank Economic Review 20 (3): 421–48 . Stock, Elizabeth, and Jan de Veen. 1996 . “Expanding Labor-Based Methods for Road Works in Africa.” Technical Paper 347 . Washington, DC: World Bank, Africa Technical Department. Struyk, Raymond, Ekaterina Petrova, and Tatiana Lykova. 2006 . “Targeting Housing Allowances in Russia.” Euro- pean Journal of Housing Policy 6 (2): 191–220 . Subbarao, Kalanidhi. 1993 . “Interventions to Fill Nutrition Gaps at the Household-Level: A Review of India’s Experience.” In B. Harriss, S. Guhan, and R. H. Cassen, eds., Poverty in India: Research and Policy. Mumbai: Oxford University Press. —. 1997 . “Public Works as an Anti-Poverty Program: An Overview of Cross-Country Experience.” American Journal of Agricultural Economics 79 (May): 678–83 . —. 1998 . “Namibia’s Social Safety Net: Issues and Options for Reform.” Policy Research Working Paper 1996 . Washington, DC: World Bank. —. 1999 . “Financial Crises and Safety Nets: Old and the New Poor in Korea.” Unpublished report. Washington, DC: World Bank. —. 2003 . “Systemic Shocks and Social Protection: The Role and Effectiveness of Public Works.” Social Protec- tion Discussion Paper 0302 . Washington, DC: World Bank. Subbarao, Kalanidhi, Akhter Ahmed, and Tesfaye Teklu. 1995 . “Philippines: Social Safety Net Programs: Targeting, Cost-Effectiveness and Options for Reform.” Discussion Paper 317 . Washington, DC: World Bank. Subbarao, Kalanidhi, Aniruddha Bonnerjee, Jeanine Braithwaite, Soniya Carvalho, Kene Ezeme-nari, Carol Graham, and Alan Tompson. 1997 . Safety Net Programs and Poverty Reduction: Lessons from Cross-Country Experience. Washington, DC: World Bank. Subbarao, Kalanidhi, and Diane Coury. 2004 . Reaching Out to Africa’s Orphans: A Framework for Public Action. Africa Re- gion Human Development Series. Washington, DC: World Bank. Subbarao, Kalanidhi, Angel Mattimore, and Kathrin Plangemann. 2001 . Social Protection of Africa’s Orphans and Other Vul- nerable Children: Issues and Good Practice Program Options. Washington, DC: World Bank, Africa Region. Subbarao, Kalanidhi, and William James Smith. 2003 . “Safety Nets Versus Relief Nets: Towards a Medium-Term Safety Net Strategy for Ethiopia.” Draft. Washington, DC: World Bank. 458 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Sumarto, Sudarno, Asep Suryahadi, and Lant Pritchett. 2000 . “Safety Nets and Safety Ropes: Who Benefited from Two Indonesian Crisis Programs: The ‘Poor’ or the ‘Shocked?’” Policy Research Working Paper 2436 . Washing- ton, DC: World Bank. —. 2003 . “Safety Nets or Safety Ropes? Dynamic Benefit Incidence of Two Crisis Programs in Indonesia.” World Development 31 (7): 1257–77 . Sumarto, Sudarno, Asep Suryahadi, and Wenefrida Widyanti. 2002 . “Designs and Implementation of Indonesian Social Safety Net Programs.” Developing Economies XL-1 (March): 3–31 . Tabor, Steven. 2002 . “Assisting the Poor with Cash: Design and Implementation of Social Transfer Programs.” Work- ing Paper, Social Safety Net Primer Series. Washington, DC: World Bank. Tabor, Steven, and M. Husein Sawit. 2001 . “Social Protection Via Rice: the OPK Rice Subsidy Program in Indo- nesia.” Developing Economies XXXIX–3 (September): 267–94 . Taylor, Anna, and John Seaman. 2004 . Targeting Food Aid in Emergencies. Special Supplement 1 . Oxford, UK: Emer- gency Nutrition Network. Tcherneva, Pavlina, and L. Randall Wray. 2005 . “Gender and the Job Guarantee: The Impact of Argentina’s Jefes Program on Female Heads of Poor Households.” Working Paper 48 . Kansas City, MO: University of Missouri, Center for Full Employment and Price Stability. Teklu, Tesfaye. 1994 . “Labor-Intensive Rural Roads in Kenya, Tanzania and Botswana: Some Evidence on Design and Practice.” Ethiopian Journal of Economics 3 (2). Ter-Minassian, Teresa. 1997 . Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington, DC: International Monetary Fund. Ter Rele, Harry, and Ed Westerhout. 2003 . Does an Increase of Public Expenditure Justify Slower Debt Reduction? Report 1 . The Hague: Central Planning Bureau. Teruel, Graciela, and Benjamin Davis. 2000 . “An Evaluation of the Impact of PROGRESA Cash Transfers on Pri- vate Inter-household Transfers.” Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Tesliuc, Cornelia Mihaela. 2004 . “Poverty Trends in Bulgaria: 2001–2003 .” Unpublished report. Washington, DC: World Bank. Tesliuc, Cornelia Mihaela, Lucian Pop, and Emil Daniel Tesliuc. 2001 . Saracia si sistemul de protec-tie sociala. Iasi, Romania: Polirom. Tesliuc, Emil. 2004 . “Mitigating Social Risks in Kyrgyz Republic.” Social Protection Discussion Paper 0408 . Wash- ington, DC: World Bank. Tesliuc, Emil, David Coady, Margaret Grosh, and Lucian Pop. Forthcoming. Program Implementation Matters for Targeting Performance: Evidence and Lessons from Eastern and Central Europe. Washington, DC: World Bank. Tesliuc, Emil, and Kathy Lindert. 2004 . “Risk and Vulnerability in Guatemala: A Quantitative and Qualitative Assess- ment.” Social Protection Discussion Paper 0404 . Washington, DC: World Bank. Thompson, Alan. 2004 . “Russia: Administrative Data System for Targeted Allowances.” Draft. Washington, DC: World Bank. Tibble, Mike. 2005 . “Review of Existing Research on the Extra Costs of Disability.” Working Paper 21, Corporate Document Series. London: Department of Work and Pensions. Tien, Marie, and Grace Chee. 2002 . Literature Review and Findings: Implementation of Waiver Policies. Technical Report 009 . Bethesda, MD: Abt Associates, Inc., Partners for Health Reformplus Project. Tietjen, Karen. 2003 . The Bangladesh Primary Education Stipend Project: A Descriptive Analysis. Dhaka: The Partnership for Sustainable Strategies for Girls’ Education. Timmer, Peter. 1991 . “Food Price Stabilization: Rationale, Design, and Implementation.” In Dwight Perkins and Michael Roemer, eds., Reforming Economic Systems, pp. 219–48 . Cambridge, MA: Harvard University Press. —. 1996 . “Does BULOG Stabilize Rice Prices in Indonesia? Should It Try?” Indonesian Economic Studies 32 (2): 45–74 . —. 2004 . “Food Security in Indonesia: Current Challenges and the Long-Run Outlook.” Working Paper 48 . Washington, DC: Center for Global Development. БИБЛИОГРАФИЯ 459 Trairatvorakul, Prasarn. 1984 . “The Effects on Income Distribution and Nutrition of Alternative Rice Price Policies in Thailand.” Research Report 46 . Washington, DC: International Food Policy Research Institute. Tritah, Ahmed. 2003 . “The Public Distribution System in India: Counting the Poor from Making the Poor Count.” Toulouse, France: Universite des Sciences Sociales, Groupe de Recherche en Economie Mathématique et Quan- titative. Tuck, Laura, and Kathy Lindert. 1996 . “From Universal Food Subsidies to a Self-Targeted Program: A Case Study of Tunisian Reform.” Discussion Paper 351 . Washington, DC: World Bank. Uauy, Ricardo, Cecilia Albala, and Juliana Kain. 2001 . Obesity Trends in Latin America: Transiting from Under- to Overweight. Santiago: Universidad de Chile, Instituto de Nutricion y Tecnolo-gia de los Alimentos. UN (United Nations). 1948 . “Universal Declaration of Human Rights.” www.un.org/Overview/rights.html. —. 2002 . Population Ageing Report 2002 . New York: UN, Economic and Social Affairs Department, Population Division. UNAIDS (Joint United Nations Programme on HIV/AIDS), UNICEF (United Nations Children’s Fund), and USAID (U. S. Agency for International Development). 2004 . Children on the Brink 2004: A Joint Report of New Orphan Estimates and a Framework for Action. New York: UNICEF. UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees). 2003 . Refugees by Numbers. Geneva: UNHCR. UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) and WFP (World Food Programme). 1999 . Guidelines for Selective Feeding Programmes in Emergencies. Geneva: UNHCR. UNICEF (United Nations Childrens Fund), Innocenti Research Centre. 2003a. Changing Minds, Policies and Lives – Improving Protection of Children in Eastern Europe and Central Asia: Gate-keeping Services for Vulnerable Children and Families. Florence: UNICEF and World Bank. —. 2003b. Changing Minds, Policies and Lives – Improving Protection of Children in Eastern Europe and Central Asia: Improving Standards of Child Protection Services. Florence: UNICEF and World Bank. —. 2003c. Changing Minds, Policies and Lives – Improving Protection of Children in Eastern Europe and Central Asia: Redirecting Resources to Community-Based Services. Florence: UNICEF and World Bank, Florence. USAID (U. S. Agency for International Development). 1999 . Improving Girl’s Education in Guatemala. Impact Evaluation. Washington, DC: Center for Development Information and Evaluation. U. S. Census Bureau. 2005 . Alternative Poverty Estimates in the United States: 2003 . Washington, DC: U. S. Department of Commerce, Economics and Statistics Administration. www.census. gov/prod/2005pubs/p60–227 .pdf. USDA (U. S. Department of Agriculture). 2005 . Making America Stronger: A Profile of the Food Stamp Program. Alexan- dria, VA: Food and Nutrition Service Office of Analysis, Nutrition, and Evaluation. —. 2008 . “A Short History of the Food Stamp Program.” www.fns.usda.gov/fsp/rules/Legislation/about_fsp.htm. U. S. House of Representatives, Committee on Ways and Means. 2000 . “Child Support Enforcement Program.” In 2000 Green Book, Section 8, 463–570 .Washington, DC: U. S. Government Printing Office. Vaitsman, Jeni, Roberto W. S. Rodrigues, and Rômulo Paes-Sousa. 2006 . The System for Evaluating and Monitoring Social Development Programs and Policies: The Case of the Ministry of Social Development and the Fight against Hunger in Brazil. Policy Papers/17 . Brasilia: United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization. Valdés-Prieto, Salvador. 2004 . “Social Security Coverage in Chile, 1990–2001 .” Background paper for Keeping the Promise of Old-Age Income Security in Latin America. Washington, DC: World Bank, Latin America and the Caribbean Region. van Berkel, Rik. 2006 . “The Decentralisation of Social Assistance in the Netherlands.” International Journal of Sociology and Social Policy 26 (1–2): 20–31 . van der Berg, S. 1997 . “South African Social Security under Apartheid and Beyond.” Development Southern Africa 14 (4): 481–503 . —. 2002 . “Devising Social Security Interventions for Maximum Poverty Impact.” Social Dynamics 28 (2): 39–68 . van de Walle, Dominique. 2002a. “Poverty and Transfers in Yemen.” Middle East and North Africa Working Paper Series 30 . World Bank, Washington, DC. 460 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ —. 2002b. “The Static and Dynamic Incidence of Vietnam’s Public Safety Net.” Policy Research Working Paper 2791 . Washington, DC: World Bank. —. 2003 . “Behavioral Incidence Analysis of Public Spending and Social Programs.” In François Bourguignon and Luiz. A. Pereira da Silva, eds., The Impact of Economic Policies on Poverty and Income Distribution. Evaluation Techniques and Tools, pp. 69–83 . Washington, DC: World Bank. Vodopivec, Milan. 2004 . Income Support for the Unemployed: Issues and Options. Regional and Sectoral Studies. Washington, DC: World Bank. Vodopivec, Milan, Andreas Wörgötter, and Dhushyanth Raju. 2003 . “Unemployment Benefit Systems in Central and Eastern Europe: A Review of the 1990s.” Social Protection Discussion Paper 0310 . Washington, DC: World Bank. von Braun, Joachim, Tesfaye Teklu, and Patrick Webb. 1992 . “Labor-Intensive Public Works for Food Security in Africa: Past Experience and Future Potential.” International Labor Review 131 (1): 19–33 . —. 1999 . Famine in Africa: Causes, Responses and Prevention. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Wagstaf, Adam, and Naoko Watanabe. 2000 . “Socioeconomic Inequalities in Child Malnutrition in the Developing World.” Policy Research Working Paper 2434 . Washington, DC: World Bank. Wahlberg, Katarina. 2008 . Food Aid for the Hungry? New York: Global Policy Forum. Walker, T. S., R. P. Singh, and M. Asokan. 1986 . “Risk Benefits, Crop Insurance and Dryland Agriculture.” Eco- nomic and Political Weekly 21 (June): A81–88 . Warlters, Michael, and Emmanuelle Auriol. 2005 “The Marginal Cost of Funds in Africa.” Policy Research Working Paper 3679 . Washington, DC: World Bank. Warren, David. 2003 . “Coping with a Natural Disaster: Hurricane Mitch and the Honduran Social Investment Fund.” Spectrum Magazine (fall): 20–21 . Washington Post. 2005 . “La. To Cut Jobless Benefits, Raise Taxes.” October 7, p. A8 . Webb, Patrick. 2002 . “Emergency Relief during Europe’s Famine of 1817 . Anticipated Responses to Today’s Hu- manitarian Disasters.” Tufts Discussion Paper No. 14 . Boston: Tufts University, Friedman School of Nutrition Science and Policy. Webb, Patrick, and Beatrice Rogers. 2003 . Addressing the “In” in Food Insecurity. Occasional Paper No. 1 . Washington, DC: U. S. Agency for International Development, Office of Food for Peace. Weigand, Christine, and Margaret Grosh. 2008 . “Levels and Patterns of Safety Net Spending in Developing and Transition Countries.” Social Protection Discussion Paper. Washington, DC: World Bank. WFP (World Food Programme). 2005 . Global School Feeding Report 2005 . Rome: WFP. —. 2006a. Food for Education Works: A Review of WFP Programme Monitoring and Evaluation 2002–2006 . Rome: WFP. —. 2006b. Global School Feeding Report 2006 . Rome: WFP. WHO (World Health Organization). 2001 .The International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF). Geneva: WHO. —. 2008 . An Update of the Global Burden of Disease in 2004 . Geneva: WHO. Wietler, Katharina. 2007 . The Impact of Social Cash Transfers on Informal Safety Nets in Kalomo District, Zambia: A Qualitative Study. Social Safety Net Project. Berlin: Ministry of Community Development and Social Services and German Agency for Technical Cooperation. Werner, Alain. 2004 . A Guide to Implementation Research. Washington, DC: Urban Institute Press. Willibald, Sigrid. 2006 . “Does Money Work? Cash Transfers to Ex-Combatants in Disarmament, Demobilisation and Reintegration Processes.” Disasters 30 (3): 316–39 . Wilson, Michael. 2006 . Moving Toward Free Basic Education: Policy Issues and Implementation Challenges. Washington, DC: United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization and the World Bank. Witter, Sophie. 2005 . An Unnecessary Evil? User Fees for Healthcare in Low-Income Countries. London: Save the Children UK. БИБЛИОГРАФИЯ 461 World Bank. 1999a. Bulgaria: Poverty during Transition. Report 18411 . Washington, DC: World Bank. —. 1999b. Cambodia Poverty Assessment. Report 19858-KH. Washington, DC: World Bank. —. 1999c. Consumer Food Subsidy Programs in the MENA Region. Report 19561-MNA. Washington, DC: World Bank, Middle East and North Africa Region, Human Development Group. —. 1999d. “Improving Social Assistance in Armenia” Report 19385-AM. Washington, DC: World Bank. —. 2000a. Bangladesh: National Nutrition Project, vol. 1, Project Appraisal Document. Washington, DC: World Bank. —. 2000b. “Maintaining Utility Services for the Poor: Policies and Practices in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union.” Report 20874 . Washington, DC: World Bank. —. 2000c. Panama Poverty Assessment: Priorities and Strategies for Poverty Reduction. Report 20307 . Washington, DC: World Bank. —. 2000d. Republic of Yemen: Comprehensive Development Review, Phase I Poverty and Social Safety Nets Building Block. Washington, DC: Middle East and North Africa Region, Social and Economic Development Unit. —. 2000e. World Development Indicators 2000 . Washington, DC: World Bank. —. 2000f. World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty. New York: Oxford University Press. —. 2001a. Brazil: An Assessment of the Bolsa Escola Program. Report 20208-BR. Washington, DC: World Bank. —. 2001b. Brazil: Attacking Brazil’s Poverty. Report No. 20475-BR. Washington, DC: World Bank. —. 2001c. Brazil: Eradicating Child Labor. Report 21858-BR. Washington, DC: World Bank. —. 2001d. Hungary Long-Term Poverty, Social Protection, and the Labor Market. Report 20645-HU. Washington, DC: World Bank, Europe and Central Asia Region, Poverty Reduction and Economic Management. —. 2001e. India – Improving Household Food and Nutrition Security: Achievements and the Challenges Ahead, 2 vols. Report 20300-IN. Washington, DC: World Bank, South Asia Region, Rural Development Sector Unit. —. 2001f. Jamaica: Social Safety Net Assessment. Washington, DC: World Bank, Latin America and Caribbean Region. —. 2001g. Kingdom of Morocco Poverty Update, 2 vols. Report 21506-MOR. Washington, DC: World Bank. —. 2001h. Social Protection Sector Strategy: From Safety Nets to Springboards. Washington, DC: World Bank. —. 2001i. World Development Indicators 2001 . Washington, DC: World Bank. —. 2002a. Armenia Poverty Update 2002 . Report 24339-AM. Washington, DC: World Bank. —. 2002b. Bulgaria: Poverty Assessment. Report 24516-BUL. Washington, DC: World Bank. —. 2002c. Bulgaria: Public Expenditure Issues and Directions for Reform. Report 23979-BUL. Washington, DC: World Bank. —. 2002d. Colombia Social Safety Net Assessment. Report 22255-CO Washington, DC: World Bank. —. 2002e. Costa Rica Social Spending and the Poor. Report 24300-CR. Washington, DC: World Bank. —. 2002f. Poverty in Bangladesh: Building on Progress. Report 24299-BD. Washington, DC: World Bank, South Asia Region, Poverty Reduction and Economic Management Sector Unit. —. 2002g. A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies. Washington, DC: World Bank. —. 2003a. Argentina Crisis and Poverty 2003 . A Poverty Assessment: Main Report. Report 26127-AR. Washington, DC: World Bank. —. 2003b. Armenia: Poverty Assessment: Main Report. Report 27192-AM. Washington, DC: World Bank. —. 2003c. Armenia Public Expenditure Review. Washington DC: World Bank, Europe and Central Asia Region, Pov- erty Reduction and Economic Management Unit. —. 2003d. Bangladesh Female Secondary School Assistance Project: Project Performance Assessment Report. Report 26226 . Washington, DC: World Bank. —. 2003e. Caribbean Youth Development: Issues and Policy Directions. World Bank Country Study. Washington, DC: World Bank. —. 2003f. Guatemala: Poverty in Guatemala. Report 24221-GU. Washington, DC: World Bank. —. 2003g. Kyrgyz Republic Poverty Assessment. Report 24638-KG. Washington, DC: World Bank. 462 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ —. 2003h. Romania: Poverty Assessment. Report 26169-RO. Washington, DC: World Bank. —. 2003i. A User’s Guide to Poverty and Social Impact Analysis. Washington, DC: World Bank. —. 2003j. Workshop on Conditional Cash Transfer Programs: Operational Experiences. By Ayala Consulting. Quito. —. 2003k. Yemen, Republic of: Second Public Works Project. Implementation Completion Report. Washington, DC: World Bank. —. 2004a. Ethiopia Public Expenditure Review: The Emerging Challenge. Report 29338-ET. Washington, DC: World Bank. —. 2004b. Good Practice Note: Using Poverty and Social Impact Analysis to Support Development Policy Operations. Washington, DC: World Bank. —. 2004c. Malawi Second Social Action Fund Project: Implementation Completion Report. Report 28608-MAI. Washington, DC: World Bank. —. 2004d. “Private Sector Assessment for Health, Nutrition and Population (HNP) in Bangladesh.” Draft. Washington, DC: World Bank. —. 2004e. World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone. Washington, DC: World Bank. —. 2004f. Yemen, Republic of: Third Public Works Project. Project Appraisal Document. Washington, DC: World Bank. —. 2005a. Bangladesh: Social Safety Nets in Bangladesh: An Assessment. Report 33411-BD. Washington, DC: World Bank, South Asia Region, Human Development Unit. —. 2005b. Conditional Cash Transfers on Trial: A Debate on Conditional Cash Transfer Programs. Washington, DC: World Bank. —. 2005c. “Egypt – Toward a More Effective Social Policy: Subsidies and Social Safety Nets.” Draft Report 33550-EG. Washington, DC: World Bank. —. 2005d. Ethiopia: Risk and Vulnerability Assessment. Report 26275-ET. Washington, DC: World Bank. —. 2005e. Global Monitoring Report 2005– Millennium Development Goals: From Consensus to Momentum. Washington, DC: World Bank. —. 2005f. Household Energy Supply and Use in Yemen, vol. I, Main Report. Report 315/05 . Washington, DC: World Bank. —. 2005g. Household Risk Management and Social Protection in Chile. Country Study. Washington, DC: World Bank. —. 2005h. Managing Food Price Risks and Instability in an Environment of Market Liberalization. Report 32727-GLB. Washing- ton, DC: World Bank, Agriculture And Rural Development Department. —. 2005i. The OVC Toolkit for SSA: A Toolkit on How to Support Orphans and Vulnerable Children (OVC) in Sub- Saharan Africa (SSA), 2nd ed. Washington, DC: World Bank, Africa Region, and World Bank Institute. —. 2005j. “Peru – Social Safety Nets in Peru: Background Paper for RECURSO Study.” Washington, DC: World Bank, Latin America and the Caribbean Region, Human Development Department, Bolivia, Ecuador, Peru, and Venezuela Country Management Unit. —. 2005k. Project Performance Assessment Report: Bangladesh Integrated Nutrition Project (CREDIT 2735-BD). Washington, DC: Operations Evaluation Department. —. 2005l. Russian Federation: Reducing Poverty through Growth and Social Policy Reform. Report 28923-RU. Washington, DC: World Bank. —. 2005m. Shocks and Social Protection: Lessons from the Central American Coffee Crisis, vol. I, Synthesis of Findings and Implications for Policy. Report 31857-CA. Washington, DC: World Bank. —. 2005n. World Development Report 2006: Equity and Development. Washington, DC: World Bank. —. 2006a. “Country Program Profiles.” Report prepared for the Third International Conference on Conditional Cash Transfers, Istanbul, June 26–30, 2006 . —. 2006b. Heads of Household Transition Project: Project Appraisal Document. Report 32463-AR. Washington, DC: World Bank. —. 2006c. “Implementing Free Primary Education: Achievements and Challenges.” Draft. Washington, DC: World Bank, Education Department. БИБЛИОГРАФИЯ 463 —. 2006d. India’s Employment Challenge. Report 35772-IN. Washington, DC: World Bank. —. 2006e. India: Rural Governments and Service Delivery, vol. III, Main Report. Report 38901-IN. Washington, DC: World Bank. —. 2006f. Indonesia: Making the New Indonesia Work for the Poor. Report 37349-ID. Washington, DC: World Bank. —. 2006g. Mongolia Poverty Assessment. Report 35660-MN. Washington, DC: World Bank. —. 2006h. People with Disabilities in India: From Commitments to Outcomes. Washington, DC: World Bank, South Asia Region, Human Development Unit. —. 2006i. Productive Safety Net Project APL II for the Federal Democratic Republic of Ethiopia. Project Appraisal Document. Report 37224 . Washington, DC: World Bank. —. 2006j. Reducing Poverty through Growth and Social Policy: Reform in Russia. Washington, DC: World Bank. —. 2006k. Social Protection in Pakistan: Managing Household Risks and Vulnerability. Report 35472-PK. Washington, DC: World Bank. —. 2006l. Support to Reform the Bono de Desarrollo Humano. Project Appraisal Document. Report 35064-EC. Washing- ton, DC: World Bank. —. 2006m. World Development Indicators 2006 . Washington, DC: World Bank. —. 2007a. Argentina Jefes de Hogar (Heads of Household) Program: Implementation Completion and Results Report. Washington, DC: World Bank. —. 2007b. Bangladesh National Nutrition Projects, Implementation Completion and Results Report. Washington, DC: World Bank. —. 2007c. Control and Accountability Mechanisms in Conditional Cash Transfer Programs: A Review of Programs in Latin America and the Caribbean, vol. 1, Operational Innovations in Latin America and the Caribbean. Washington, DC: World Bank, Latin America and the Caribbean Region. —. 2007d. Development Results in Middle Income Countries: An Evaluation of the World Bank’s Support to Middle Income Countries. Washington, DC: World Bank, Independent Evaluation Group. —. 2007e. Fiscal Policy for Growth and Development Further Analysis and Lessons from Country Case Studies. Washington, DC: World Bank. —. 2007f. Implementing Free Primary Education: Achievements and Challenges. Washington, DC: World Bank, Education Sector, Human Development Network. —. 2007g. Income Transfer Policies in Uruguay: Closing the Gaps to Increase Welfare. Report No. 40084-UY. Washington, DC: World Bank. —. 2007h. Indonesia Public Expenditure Review 2007– Spending for Development: Making the Most of Indonesia’s New Opportuni- ties. Report 38772 . Washington, DC: World Bank. —. 2007i. Latvia – Sharing the High Growth Dividend: A Living Standards Assessment. Report 38437-LV, Washington, DC: World Bank. —. 2007j. Pakistan: Promoting Rural Growth and Poverty Reduction. Report 39303-PK. Washington, DC: World Bank. —. 2007k. Pakistan – Social Protection in Pakistan: Managing Household Risks and Vulnerability. Report 35472-PK. Washing- ton, DC: World Bank. —. 2007l. Panama: Support to the “Red de Oportunidades” Project. Appraisal Document, Report 39193-PA. Washington, DC: World Bank. —. 2007m. Peru: Social Safety Nets in Peru. Report 42093-Pe. Washington, DC: World Bank. —. 2007n. Productive Safety Nets Project (APL 1): Implementation Completion and Results Report. Washington, DC: World Bank. —. 2007o. Social Assistance in Central Europe and the Baltic States. Washington, DC: World Bank. —. 2007p. “Social Protection for a Changing India.” Draft. Washington, DC: World Bank. —. 2007q. Urban di Bao in China: Building on Success. Washington, DC: World Bank. —. 2007r. World Development Indicators. Washington, DC: World Bank. 464 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ —. 2008a. “Addressing the Food Crisis: The Need for Rapid and Coordinated Action.” Background paper for the Group of Seven Ministers of Finance Meeting. Washington, DC: World Bank. —. 2008b. Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy: A Mozambique Poverty, Gender, and Social Assessment, 2 vols. Report 40048-MZ. Washington, DC: World Bank. —. 2008c. “Guidance for Responses from the Human Development Sectors to Rising Food Prices.” Social Pro- tection Discussion Paper. Washington, DC: World Bank. —. 2008d. “Rising Food Prices: Policy Options and World Bank Response.” Background note for the Develop- ment Committee. Washington, DC: World Bank. —. 2008e. World Development Indicators 2008 . Washington, DC: World Bank. —. Forthcoming. Conditional Cash Transfers for Attacking Present and Future Poverty. Washington, DC: World Bank. Xu, K., David B. Evans, Patrick Kadama, Juliet Nabyonga, Peter Ogwang Ogwal, and Ana Mylena Aguilar. 2005 . The Elimination of User Fees in Uganda: Impact on Utilization and Catastrophic Health Expenditures. Geneva: World Health Organization. Yamano, Takashi. 2007 . “The Long-Term Impacts of Orphanhood on Education Attainment and Land Inheri- tance among Adults in Rural Kenya.” Agricultural Economics 37 (2–3): 141–49 . Yap, Yoon-Tien, Guilherme Sedlacek, and Peter Orazem. 2001 . Limiting Child Labor through Behavior-Based Income Trans- fers: An Experimental Evaluation of the PETI Program in Rural Brazil. Washington, DC: World Bank. Yapa, Lakshman. 1998 . “The Poverty Discourse and the Poor in Sri Lanka.” Transactions of the Institute of British Ge- ographers, New Series, 23 (1): 95–115 . Yates, Jenny, Ros Cooper, and Jeremy Holland. 2006 . “Social Protection and Health: Experiences in Uganda.” De- velopment Policy Review 24 (3): 339–56 . Yonekura, Hitoshi. 2005 . “Institutional Reform in Indonesia’s Food Security Sector: The Transformation of BU- LOG into a Public Corporation.” Developing Economies 43–1 (March): 121–48 . Younger, Stephen D. 2003 . “Benefits on the Margin: Observations on Marginal Benefit Incidence.” World Bank Economic Review 17 (1): 89–106 . Zalimiene, Laimute. Forthcoming. Program Implementation Matters for Targeting Performance – Evidence and Lessons from Eastern and Central Europe. Country Study: Lithuania. Social Protection Discussion Paper. Washington, DC: World Bank. Zaman, Hassan, Chris Delgado, Don Mitchell, and Ana Revenga. Forthcoming. “Rising Food Prices: Are There Right Policy Choices?” Development Outreach. Washington, DC: World Bank. Zeidan, Abdu, Zakariya Mohammed, Ilham Bashier, and Bo Eriksson. 2004 . “The Impact of User Fee Exemption on Service Utilization and Treatment Seeking Behaviour: The Case of Malaria in Sudan.” International Journal of Health Planning and Management. 19 (S1): S95–S106 . Предметный указатель Номера страниц с пометкой прим. с цифрой, обозначают ссылку на страницу с соответствующим номером примечания. Страницы с пометками таб. и рис. означают ссылку на таблицу и рисунок соот- ветственно. Курсивом обозначены ссылки на вставки. A расходы при запуске программы, 82 Адекватность роль местных органов власти, 59–60, 62, 70 обзор государственных расходов, 323 роль центрального правительства, 59, 60–62 определение, 419 руководящие принципы в отношении, 36–37, охват, 323–324 70–71 оценка эффективности функционирования сравнительные показатели затрат, 327, 328 программы, 2, 322–325 уровень управления, 39–40, 59–60, 62, 67–70 система социальной поддержки, 2, 313 Адресность в отношении групп получателей уровень пособий, 324–325 помощи, 7 Администрирование программ социальной административные возможности, 105–108 поддержки административные расходы, 80–82 адресность, возможности для, 105–108 аналитические инструменты для, 314 анализ эффективности затрат, 327–329 в странах с очень низким уровнем дохода, 349 в Болгарии, 357 в странах со средним уровнем дохода, 352 в Египте, 355 выбор метода 90–91 важность, 4, 281 информационные технологии для, 107 затраты, 41, 419 исследование результатов, 77–80 затраты на обеспечение адресности, 80–82 комплексный подход к методам, 74, 90–91 затраты на программу продовольственных льготная оплата услуг, освобождение от оплаты трансфертов 238 и школьные стипендии, 275–277, 279 затраты на программу ценовых субсидий 249 люди с ограниченными возможностями, источники данных для мониторинга и оценки, 308–310 166–167 методы, 86–92 льготная оплата и программы ценовых модель на основе цикла жизни, 25 субсидий, 277 на основе общины, 88, 99, 421 многоуровневая модель, 71 обоснование, 75, 314 опасения, 35 обследования домашних хозяйств для оценки план действий по реформе, 336, 339–342 эффективности, 193–194 проблема «заказчик–исполнитель», 60 определение, 425 проблемы в странах с очень низким доходом, определение населения для, 93, 94 349–350 определения размера адресной группы, 315–316 программы денежных и квазиденежных пенсионные программы, 296–298 трансфертов, 225–226 по демографическому признаку, 89, 90, 421 процедуры по контролю за качеством, 36 по территориальному признаку, 89, 90, процедуры рассмотрения жалоб, 36 110nрим.2, 421 разнородность в управлении, 70 показатели эффективности, 74–75, 90–91 расходы в зависимости от типа программы, политическая обстановка и, 84–86 344–345таб. потенциальные ошибки, 76–77 расходы на программу общественных работ, 260 применение к нескольким программам, 82 расходы на программы ОДТ, 268, 269 пример системы, 108–110 466 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ проблемы, 35 обоснование финансирования программ проверка нуждаемости, 86–87, 90–91 системы социальной поддержки, 39, 43 проверка по представительным показателям, оценочные компоненты программ системы 87–88, 90–91, 98–99 социальной поддержки, 40 программа ОДТ, 267–268, 270, 273–274 проблемы, 40–42 программа оценки эффективности процедура, 41–43, 186 функционирования, 323–324 См. также Экономическая эффективность программы выдачи продуктов питания, 233 программ системы социальной поддержки программы выплат в натуральной форме или цель, 186, 419 продовольственной помощи, 235–237, 239 Анализ распространенности выплат, 191–192 программы денежных трансфертов Анализ риска и уязвимости, 315, 316–317, 318–319, и продовольственных талонов, 224, 227, 319рис. 230–231 определение, 419 программы общественных работ, 254–257, уязвимость перед бедностью, 379 262, 263 Антигуа и Барбуда, 352 программы ценовых субсидий, 245–247, 251, Антициклическое финансирование, 39, 48–50, 419 252 Аргентина расходы и выгоды от, 74, 75–76, 80–86 отклик на экономический кризис, 360, 361–362 реакция на экономический кризис, 359, 360 программа «Jefes de Hogar», 78т, 82, 256, 257, рекомендации по бюджету, 93–94 334, 345, 334, 360, 361, 362, 376 рекомендации по разработке программы, 93–94 программа «Trabajar», 8, 67, 78, 79, 114, 197, ресурсы, 87 254, 255, 256, 258, 260, 261, 360, 362, 366 решения о распределении ресурсов, 28 программы ОДТ, 408 роль местных и национальных органов проекты общественных работ, 220, 258–260, власти, 108 262, 263, 361–362, 376, 403 роль программ системы социальной Армения поддержки в контексте более широкой административные расходы по программе, политики в области развития, 23, 24таб. 328–329 самовыбор, 79, 90, 93–94 исследование снижения стимулов к труду, 123 связи с общественностью, 95 освобождение от оплаты услуг, другие льготы сирот и уязвимых детей, 304 и стипендии, 131, 276, 276, 279, 415 См. также Регистрация; Оценка обеспечения постсоветский опыт, 108–110 адресности; Уязвимые группы населения программа семейных пособий по бедности, тип программы и, 74, 90–91, 105 31, 84, 105, 109–110, 327, 328 точность, 79 универсальность против, 85 Б частные расходы, 423 Бангладеш чтобы минимизировать негативные трудовые пенсия, выплачиваемая не из накопительных стимулы, 124 фондов, 389 этапы, 92, 93рис. программа «Продовольствие в обмен Азербайджан, 352 на работу», 362 энергетические субсидии, 248 программа обеспечения питанием уязвимых Активные программы занятости населения, групп населения, 365 127–128, 419 программа развития для уязвимых групп Албания населения, 232, 232, 237–239, 239, 395 Ndihme Ekonomika, 82таб., 97, 98, 125, 148таб., программы «Продовольствие в обмен на 225, 344таб. образование», 235, 267 переаттестация, 101, 107 программы безвозмездных выплат, 365 Алжир, 249, 398 программы микрофинансирования, 132 Анализ бедности и ее социального воздействия, программы ОДТ, 13, 267, 269, 271, 408–409 320, 419 программы школьного питания, 234, 240, 396 Анализ бедности, 314, 315–316 продовольственные программы, 239–240, 395, определение, 419 398–399 Анализ затраты/выгоды проекты общественных работ, 259, 260, 403 обеспечение адресности, 74, 75–76 реагирования на стихийные бедствия, 364–365 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 467 Банки, выплата пособий системы социальной программы денежных трансфертов, 224, 226 поддержки, 138–140, 143 программы общественных работ, 255, Банкоматы 138, 139 287прим.25 Бедность и сокращение бедности программы системы социальной поддержки, абсолютная и относительная бедность, 53, 375 сравнение, 378 система социальной защиты, 356, 357–359 анализ риска и уязвимости, 314, 315–316 уроки внедрения системы социальной в странах со средним уровнем дохода, 352 поддержки, 358–359, 376 временная и хроническая бедность, 316–317, ценообразование в сфере коммунальных 378, 419 платежей, 19 изменения со временем, 315–316, 320, 342прим.1 экономика, 356–357 историческое обоснование систем Боливия социальной защиты, 10–11 Bono Solidario, 14, 227, 390 источники данных, 320–322 программы денежных трансфертов, 224, 263 концепции уязвимости бедностью, 379–381 программы ценовых субсидий, 248, 400 люди с ограниченными возможностями и, 307 продуктовые программы, 238 определение бедности, 377 проекты в области общественных работ, 404 показатели благосостояния домохозяйств, Социальный фонд чрезвычайных ситуаций, 19 377–378 Босния и Герцеговина, 55, 60 потребности пожилых людей, 292–293 Ботсвана, 255 причины бедности, 317–318 Бразилия прогнозируемый рост цен на продукты Auxilio Gas, 18, 45, 334таб., 368 питания и, 369–370 Bolsa Escola, 123, 334 психосоциальная поддержка в рамках Bolsa Familia, 20, 21, 28, 31, 64, 70, 71, 85, 86, программы трансфертов, 136 98, 117, 119, 131, 140, 141, 143, 148, 166, 171, результаты программ ОДТ, 270 173, 174, 175, 269, 270, 328, 331, 334 роль систем социальной поддержки в дистанционное предоставление банковских политике развития, 1–2, 9, 10 услуг, 139 роль системы социальной защиты, 385 налоговые послабления для производителей, 28 сезонные колебания в уровнях бедности, 317 налоговые поступления, 45 стратегии и политики сокращения, 383–384 программа пенсий для людей старшего структура системы социальной поддержки возраста, проживающих в сельской для стран с очень низким уровнем доходов, местности, 390 346, 347–352 программы денежных трансфертов, 224, 225 характеристики бедных групп населения, программы ОДТ, 265, 267, 409–410 315–316, 317 разрыв в доходах, 27 цели программ обусловленных денежных соответствие для включения в программу, 97–98 трансфертов, 265 участие избирателей, 21 Беженцы, количество, 23 уязвимые дети в, 302 Белиз, 277 Буркина–Фасо Бенчмаркинг продовольственные программы, 240 адекватность, 322 проекты общественных работ, 256 адекватность пособий, 324–325 административные расходы, 327, 328 В анализ справедливости программы, 325 Ваучеры для оплаты, 144 источники данных, 53–54 Ваучеры, продукты питания, 223–224 проблемы использования, 53 Венгрия цель, 53 программа семейных пособий, 222–223, 391 Болгария программы денежных трансфертов, 224 поддержка людей с ограниченными разработка программ системы социальной возможностями, 311 поддержки, 388 Программа гарантированного минимального результаты в отношении социальной дохода, 18, 53, 125–126, 225–226, помощи, 198 287прим.27, 299, 311, 324, 356–359, 387 ВИЧ/СПИД, 130, 230, 301, 302 программа семейных пособий, 391 Военные расходы, 28 468 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Восприятие и понимание обществом определение, 300, 420 внедрение программы реформ, 338 параметры политики, 359–364 мнения относительно бедности, расходов паттерны населения, 23, 302 на системы социальной поддержки, 51–52, проблемы мероприятий по поддержке, 305 53, 55 результаты, 301–302 обследования клиентов в рамках программ стратегии обеспечения адресности, 305, 306 мониторинга и оценки, 168 текущие источники поддержки, 302, 303–304 поддержка систем социальной поддержки, 14 характеристики домохозяйств, 301 прозрачность платежной системы, 138 Детский труд социально-экономические отношения, 41 отрицательные трудовые стимулы программ стигмы в связи с участием в программе, 76, 84–85 и, 125 Временная бедность, 23, 316–317, 378, 419 программы ликвидации в Бразилии, 409–410 Всеобщая декларация прав человека, 11 результаты программ ОДТ, 270 Вьетнам Дефицитное финансирование, 47–48 оценка обеспечения адресности, 198 Динамический охват, 198, 420 расходы на оборону, 28 Динамический характер системы социальной поддержки, 3, 65 Г Дистанционное предоставление банковских Гаити, 371, 374 услуг, 138–140 Гана, 276, 401, 415–416 Длительность программ Гватемала планирование реформ, 325 анализ риска и уязвимости, 319рис. разработка, 325, 346 продовольственные программы, 239 Документация для регистрации, 96–97, 98, стипендии на образование, 417 107–108, 129–130 Гондурас Доля иждивенцев, 420 Programa de Asignacion Familiar II, 113 Доминиканская Республика кофейный кризис, 16 освобождение от оплаты услуг, другие льготы отклик на стихийные бедствия, 365–366 и стипендии, 277, 422 программа ОДТ, 33, 265, 411–412 программы ОДТ, 267, 411 программы денежных и квазиденежных Доступ к кредитам, 38прим.3, 149, прим.5 трансфертов, 224, 225 микрофинансирование, 131–132 программы на основе выдачи продуктов питания, 238, 239, 393 Е результаты социальной помощи в отношении Европа и Европейский союз рождаемости, 34 восприятие бедности, 52таб. Социальный фонд, 366 информационная система сообщества Государственные ресурсы, слабые, 348 по вопросам социальной защиты, 184 исследования отрицательных трудовых Д стимулов, 122 Данные для диагностики, 320–322 коэффициент Джини, 20, 58 Дебетовые карты, 144–145 переаттестация с точки зрения соответствия, 101 Дети программы денежных и квазиденежных женщины – получатели трансфертов трансфертов, 225, 226 для домохозяйств и благополучие, 118 программы семейных пособий, 222, 223–224, обеспечение адресности 328 по демографическому признаку, 89 проекты общественных работ, 255, 263 программы дополнительного питания, 233, 237 системы социальной помощи, 27, 50, 226, 232, роль социальной защиты в предотвращении 347 недоедания, 12–13 См. также Организация экономического См. также Детский труд; Дети-сироты сотрудничества и развития и уязвимые дети страхование на случай безработицы, 48 Дети-сироты и уязвимые дети щедрость программ социальной помощи, 113, группировка по возрасту, 301 119 дотация на приемного ребенка, 305–306 Египет, Арабская Республика зачисление в школу, 302–303, 303таб. модели бедности, 354 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 469 программы ценовых субсидий, 243, 244, 247, вопросы транспорта и доступа, 312 248, 249, 251–252, 371, 394, 399 злоупотребления в программах поддержки, 309 распределение ресурсов в рамках системы обеспечение адресности для программы, социальной поддержки, 332 308–310 субсидии на продукты питания, 355, 394 определение, 306, 420 экономический статус, 354 оценка соответствия программы, 309, 311 энергетические субсидии, 28, 355, 400 потребности в медицинском уходе, 312 программы занятости, 310, 311, 312 Ж программы общей социальной помощи для, Жалобы и аппеляции, 36–37, 102–105 310–311 Женщины распространенность, 23, 307 льготная оплата услуг, освобождение от оплаты Инвестиции и поведение в отношении экономии и школьные стипендии для девочек, 275 инвестирование домохозяйствами средств получатели пособий в домохозяйствах, 118 денежных трансфертов, 14 программы для устранения гендерного разработка программ социальной поддержки, неравенства, 130 направленных на поощрение, 14 программы занятости на общественных результаты программ системы социальной работах, 256, 261 поддержки, 41 продукты питания и программы питания, 233, Индия 236, 242 льготная оплата услуг, освобождение от оплаты эффекты отрицательных стимулов к труду, 125 и школьные стипендии, 277 налоговые льготы для производителей, 28 З поддержка людей с ограниченными Заболевания, передающиеся половым путем, 130 возможностями, 310 Зависимость от трансфертов, 30 программы денежных и квазиденежных разработка программ по предупреждению, 32 трансфертов, 224 Замбия программы на основе выдачи продуктов медицинская помощь, 417 питания, 232, 233, 237, 238, 239, 249, 329, 394 отрицательные трудовые стимулы в программы, направленные на устранение программах социальной поддержки, 123 гендерного неравенства, 130 программа денежных и квазиденежных проекты общественных работ, 254, 254–256, трансфертов, 224, 227, 389 258, 259, 259–260, 261, 262, 263 программа ОДТ, 15, 222 управление ожидаемыми рисками, 16 проекты общественных работ, 257 ценовые субсидии, 247, 249, 252 системы доставки пособий, 142–143 Индонезия, 8 Запуск льготная оплата услуг, освобождение административные расходы, 327–328 от оплаты и школьные стипендии, 64, оценка параметров процесса, 187–188 275–276, 277, 361 расходы, 82 отклик домохозяйств на экономические чрезвычайные мероприятия, 346 шоки, 15 Зимбабве программы денежных трансфертов, 28, 225, величина отдачи от вложения денег 388 в образование, 15 программы на основе выдачи продуктов льготная оплата услуг, освобождение от питания, 232, 233, 238, 239 оплаты и школьные стипендии, 275, 418 программы субсидий, 28, 45, 238, 243, 247, 248, социальная поддержка частным сектором, 33 249, 252, 368, 375, 394, 398, 401 уязвимые дети, в, 302, 305 проекты общественных работ, 254, 257, 258, 259, 260, 261, 359 И распределение трансфертов, 28–29, 239 Изменения поведения, 128, 130 Инфляция, 133 Инвалидность, люди с, программы социального Информационно-рекламные компании страхования на основе взносов, 308, 309 для людей с ограниченными возможностями, бедность и, 307 310–311 варианты политики для программ поддержки, для содействия взаимосвязи между 307, 308таб. программами, 133 470 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ льготная оплата услуг, освобождение от оплаты Контракты на осуществление и поставки, 141, 330 и школьные стипендии, 276, 281 эффективность закупок, 178, 325, 326 ресурсы для, 95 Контроль качества этнические меньшинства, 293 в администрировании программ системы Информационные технологии социальной поддержки, 36 выбор механизма предоставления пособия, Программа продовольственных талонов 145, 148 США, 66 для мониторинга и оценки, 184 Конфиденциальность программное обеспечение, 107–108 проверка третьей стороной, 99 хорошие качества системы, 107–108 Концептуальные рамки управления социальным Инфрамаргинальное потребление, 236 риском, 381, 425. См. также Управление Иордания, 248, 399 рисками Иран, Исламская Республика, 249, 399 Корея, Республика проекты общественных работ, 220, 254, 255, Й 258, 262, 263, 406 Йемен, 248, 400, 402, 407 распределение трансфертов, финансируемых правительством, 28 К экономический кризис 1990-х гг., 219, 253, 254 Кабо-Верде, 28 Коррупция. См. Ошибка, мошенничество и Камбоджа коррупция освобождение от оплаты услуг, другие льготы Коста-Рика, 239, 396, 410 и стипендии, 276, 277, 415 Кыргызстан, 101, 392 программы ОДТ, 266, 270 Камерун, 279 Л Кампании в СМИ, 95 Латвия, 60 Канада Латинская Америка исследования отрицательных стимулов нефтяные кризисы 1970-х гг., 20 к труду, 31, 122 общественное восприятие бедности, миграция за пособиями, 61 финансирование систем социальной Проект материальной независимости, 32 поддержки и, 52 Качественные методы обследования, 169–170 общественное мнение о распределении Квазиденежные трансферты богатства, 11рис. определение, 420 программа ОДТ, 267–268 См. также Программы денежных распределение, финансируемые и квазиденежных трансфертов правительством трансферты, 28 Кения результаты обеспечения адресности, 80 льготная оплата услуг, освобождение См. также конкретную страну от оплаты и школьные стипендии, 276, щедрость программ социальных выплат, 119 278, 279, 416 экономические реформы, 17–18 программа ОДТ, 268 Лесото продовольственные программы, 13–14, 397 программы денежных и квазиденежных проекты общественных работ, 255, 258 трансфертов, 224, 227 уязвимые дети в, 300, 305 программы социального пенсионного Китай, 66 обеспечения, 390 Колумбия проекты общественных работ, 258 Empleo en Accion, 257, 261, 404–405 Литва, 388 Familias en Accion, 141, 270, 410 Логическая структура, 163 мониторинг и оценка, 186 освобождение от оплаты услуг, другие льготы М и стипендии, 279, 287прим.34, 417 Мавритания, 279 платежные системы, 172 Мадагаскар программы ОДТ, 21, 148 политика налогов и тарифов, 247, 248 программы ценовых субсидий, 246 программы ценовых субсидий, 245, 246, 248, финансирование системы социальной 252 поддержки, 65 социальные пенсии, 296 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 471 Македония, бывшая Югославская Республика, 310 Мозамбик Макроэкономические меры политики, система программы денежных и квазиденежных социальной поддержки для облегчения трансфертов, 222, 224, 225, 227, 388 осуществления реформ, 18–19, 366–369 сезонные изменения в уязвимости, 317 Макроэкономические шоки система социальной поддержки, 371 в странах со средним уровнем дохода, 352 Монголия, 392 внедрение системы социальной поддержки, Мониторинг и оценка, 7 360–361 администрирование программ местными роль систем социальной поддержки, 359, 360 органами власти, 64–65 система социальной поддержки, опыт в странах с низким уровнем дохода и плохо Аргентины, 361–362 развитой социальной средой, 172–173 способность реагировать, 359 в хорошо развитой социальной среде, 171 Малави внедрение, 170 затраты на системы социальной поддержки, 55 выделение подгрупп и контрольных льготная оплата услуг, освобождение от оплаты показателей, 182 и школьные стипендии, 275, 279 детерминанты успеха, 183 продовольственные программы, 240 информационные технологии для, 184 проекты общественных работ, 255, 257, 258, источники данных, 161, 166–170 263, 406 качества хорошего, 158–159 система социальной поддержки, 371 коммуникация между участниками, 183 Мали, 28, 401 Мексиканская PROGRESA/Oportunidades, Малоценные товары, 236, 421 программа ОДТ, 211–213таб. Марокко обеспечение полезности данных, 180–182 программы ценовых субсидий, 249, 399 отбор показателей, 174–179, 182, 207–210 проекты общественных работ, 254 отслеживание индикаторов, 179–180, 420 Масштаб бедности, 149прим.1, 315, 420 оценка процесса реализации, 187–190 Международное финансирование для систем пересмотр, 170–171 социальной поддержки полномочия и автономия подразделений выводы относительно разработки программ, 39 оценки, 182–183 недостатки, 47 понимание целей программы для, 162–165 тенденции, 46–47 постановка целей программы, 179–180 Мексика прозрачность операций, 183 Мексиканский фонд по защите от стихийных размышления о контексте, 171–174 бедствий, 61 разработка плана, 165–166 отклик на экономический кризис, 16, 360, 361 разработка системы, 162, 171–172 отрицательные трудовые стимулы программ система для всего сектора, 184–185 социальной поддержки, 124 системы обеспечения адресности, 108–109 Программа ОДТ «PROGRESA/ См. также Оценка воздействия; Оценка Oportunidades», 8, 13, 31, 41, 43, 80, 82, 124, определения адресности 131, 159, 186, 200, 201, 264, 267, 271, 287, тенденции, 158, 185 334, 344, 367, 395, 412 типы оценок, 185–186 программа ОДТ, 269, 271, 272 управленческая информационная система Программа прямой поддержки в сельском и, 184 хозяйстве, 14 цели, 158–161, 185, 187 программы обусловленных денежных экономия на масштабах 67–70 трансфертов, 33 продовольственные программы, 394–395 Н проекты общественных работ, 259, 261, 406–407 Налог на добавленную стоимость, 43, 398 система социальной поддержки, 53 Налоговая политика смена частных услуг, 70 анализ затраты/выгоды в отношении финансовая система, 20 перераспределения, 42, 43 Миграция, социальное обеспечение, 61–62 искажающее воздействие, 44 Микрофинансирование, связи систем негативный подоходный налог, 122, социальной поддержки с, 131–132 150прим.6 Мобильные банки, 139–140 программы ценовых скидок, 248, 250 472 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ финансирование программ системы программы денежных и квазиденежных социальной поддержки, 39, 45, 46 трансфертов, результаты, 227 эффект цены в отношении трансфертов, 30, расходы на школьное образование, 13 31, 121 результаты программ школьного питания, Намибия 239–240 программы денежных и квазиденежных роль систем социальной поддержки, 13 трансфертов, 224 связь между программами трансфертов социальные пенсии, 296, 297, 390 и другими программами предоставления уязвимые дети в, 304 социальных услуг, 133 Недоедание эффекты трансфертов на расширение прав отклик домохозяйств на экономические шоки, и возможностей, 20–21 14 Обращения в компетентные органы о нарушении распространенность, 12 закона, 36 результат программ ОДТ, 271 Обследование получателей пособий, 168 роль систем социальной поддержки в Обследования предотвращении, 12–13 данные оценки качества, 195 социальные затраты, 12, 26–27, 38прим.2 домохозяйств, 168–169, 192 структура системы социальной поддержки оценка уровня жизни, 421 в странах с очень низким уровнем доходов, получателей помощи, 168 349 размер выборки, 195 цели продовольственных программ Общественное мнение, 55, 58 по предотвращению, 4, 5 Общественные работы. См. Программы эффективное снижение трудовой активности, общественных работ 125 Организация экономического сотрудничества Непал, 296, 297 и развития (ОЭСР) Неправительственные организации в системе источники данных, 54 доставки льгот, 142, 260 программы денежных и квазиденежных Нидерланды, 65, 309 трансфертов, 222, 223, 230 Никарагуа программы помощи «всем, кому положено кофейный кризис, 16 по закону», 50 программа ОДТ, 33–34, 267, 270–271, 413 расходы на «всеобщее благоденствие», 50–51 результаты социальной помощи в отношении результаты социальной помощи в отношении рождаемости, 34–35 фертильности, 34–35 Сеть социальной защиты, 161 система социальной помощи, 80, 119, 127, 151 Освобождение от оплаты услуг, другие льготы О и стипендии, 4 Обеспечение адресности на основе общин, 88, административные расходы, 277 90, 99, 421 внедряющие учреждения, 278 Обзор государственных расходов, 323 возможности программы, 415–418 общесекторальный анализ, 330 для обучения, 275, 279, 417–418, 422 Образовательный уровень и производительность историческое развитие, 275 анализ затрат и выгод в отношении программ масштаб и охват 277 системы социальной поддержки, 42 на здравоохранение, 275, 276, 277, 279, 280, 422 гендерное неравенство, 130 недостатки, 279–280 льготная оплата услуг и школьные стипендии, определение, 274, 422 275, 276–277, 279, 417–419, 422 отбор получателей помощи, 276–277, 280 модели для охвата детей–сирот, 301, 302 ответ на рост цен на продукты питания, 372 отклик домохозяйств на экономические шоки, политическая поддержка, 380–381 14–15 преимущества, 279 персонал систем социальной поддержки, примеры, 415–418 105–106 разработка льгот, 276 поддержка для детей-сирот и уязвимых детей, реагирование на экономический кризис, 360 302–303, 305 результаты, 278–279 программа ОДТ, результат, 270–272 риск стигматизации, 277 программа ОДТ, условия, 267 способы выплат, 277 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 473 стратегии успешного внедрения, 280–282 создание контрфактуального элемента, 202–203, тенденции в реализации, 220, 275 217–218 цели, 274–275 цели, 200–201 Освобождение от оплаты услуг. См. Оценка обеспечения адресности Освобождение от оплаты услуг, другие льготы анализ чувствительности, 192 и стипендии виды, 196таб. Отбор подобного по вероятности, 217 динамическая оценка, 198 Отклик на чрезвычайные ситуации заблуждения, связанные со статистикой, 193 денежные трансферты, 229 методология, 192–195 планирование закрытия программ, 361 моделирование воздействия изменений, 198–199 политическая осуществимость, 337 обследования домохозяйств, 168–169, 192 проблемы адресности, 360, 361 ограничения, 195 проекты общественных работ, 253, 254 определение, 422 распределения продовольствия, 235, 237, 242 показатели точности обеспечения адресности, роль системы социальной поддержки, 19, 26 190–191 системы перераспределения, 145, 147 требования к данным, 191–192 системы социальной поддержки в условиях учет поведенческих реакций получателей экономического кризиса, 359–362 помощи, 196–198 цели системы социальной поддержки, 346 цель, 188–190, 195 Отрицательные стимулы к труду Оценка процесса реализации программы, 187–190, анализ затраты/выгоды в отношении программ 423 системы социальной поддержки, 41 Оценка эффективности функционирования, в развивающихся странах, 122–123 программы в развитых странах, 121–122 анализ справедливости, 325 в рамках программ наличных выплат, 227 аспекты, 322 выводы относительно разработки программ логическое обоснование, 322 системы социальной поддержки, 32–33, 112 регулярный обзор, 342 вызовы для программ системы социальной См. также Адекватность, оценка; поддержки, 30–33, 120–121 Экономическая эффективность программ как эффект обеспечения адресности, 91 системы социальной поддержки; Реформы общественное мнение и, 52 программ системы социальной поддержки опасения, 120–121 или меры политики определение, 422 устойчивость, 329–330 положительные результаты, 125 Оценка эффективности функционирования, программа ОДТ, 271 система социальной поддержки рабочее тестирование в целях анализ соответствия, 2, 313, 330–332 предотвращения, 125–126 регулярный обзор, 342 стратегии по минимизации, 124–127 См. также Реформа программ системы типы программ системы социальной социальной поддержки или мер политики поддержки и, 121 совместимость по стимулам, 2, 314, 332–333 Отчетные бланки граждан, 168 Ошибка, мошенничество, коррупция Офисы программ государственного в программах ценовой субсидии, 251 вспомоществования, 134 информационные технологии для выявления, Оценка воздействия 107–108 выводы из, 201 мониторинг и оценка, 179–180 конкретные примеры, 201 опасения в отношении управления методологии, 200, 203–204 программой, 36 ограничения, 202 определение, 180 определение, 422 поддержка людей с ограниченными оценка параметров процесса и, 187 возможностями, 309–310 политическая экономия, 236–237 разработка платежной системы потребность в, 204 для предотвращения, 138 проблема предвзятости, 202 разработку программ по предупреждению, проведение, 204, 206 36–37 сбор данных, 169 распространенность, 180–181 474 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ утечки при пищевых трансфертах, 237–238, 248 Побочный эффект программ социальной утечки при транспортировке энергии, 245–246, поддержки, 12 251 Пожилые источники поддержки, 293, 300, 300таб. П меры политической поддержки, 295 Пакистан обеспечение адресности по льготная оплата услуг, освобождение от оплаты демографическому признаку, 89 и школьные стипендии, 275, 417, 418 определение адресности, 93, 94 программы денежных и квазиденежных поддержание доходов, 292 трансфертов, 224, 389 политэкономические аспекты социальной программы питания в чрезвычайных условиях, помощи, 299 397 См. также Пенсионные программы программы поддержки детей, 413 социальные услуги по уходу программы ценовых скидок, 246, 247, 249, 251 статус бедности, 294–295 расходы на систему социальной поддержки, 55 структура населения, 23, 292 цена программы реформ, 336–337 структура системы социальной помощи Панама, 179–180 в отношении, 298–299 Парагвай, 239 Показатели дохода, 192–193 Пенсионные программы Показатели результатов, 177–178 общая система социальной помощи, Полисы социального страхования по сравнению с, 298–299 определение, 424 ограничения на пенсии, выплачиваемые См. также Пенсионные программы за счет накопительных фондов, 296 совместимость в отношении системы текущий охват, 295–296 социальной поддержки Переаттестация с точки зрения соответствия, 32, цель, 385 101 Политэкономия Перу восприятие обществом бедности, Программа общественных кухонь, 232 финансирования систем социальной программа ОДТ, 414 поддержки и, 51–52, 53, 58 программы продовольственной помощи, 115, моделирование воздействия изменений, 199 238, 239, 396 обеспечение адресности и, 85–86, 421 проекты общественных работ, 254, 260, 407 перераспределения государственных ресурсов система социальной поддержки, 53 в системы социальной поддержки, 44 экономический кризис, 15 поддержка программ общественных работ, Платежные системы 263 безопасность, 138 поддержка программ освобождения от оплаты выбор механизма доставки, 112, 136, 145–148 услуг, 280 денежные и квазиденежные трансферты, 224, 230 поддержка продовольственных программ инструменты, 112, 138таб., 143–145 и программ питания, 241–242 контракты на обработку и выплату пособий, 141 политика поддержки людей старшего льготная оплата услуг, освобождение от возраста, 299 оплаты и школьные стипендии, 277 последствия для разработки программ, 282 механизмы выплат, 112 препятствия оценке воздействия, 205 организации и места расположения, 138–143 программа реформ и 337–339 подотчетность, 137 программы денежных и квазиденежных получатель выплат, 118 трансфертов, 230 программа ОДТ, 269 программы ценового субсидирования, 251, 252 программы общественных работ, 257–258 роль местных органов власти в управлении прозрачность, 138 системами социальной поддержки, 59, 60, реагирование на чрезвычайные ситуации, 147 62 стоимость доставки, 145–148 роль систем социальной поддержки в трансферты в натуральной форме, 136, 137 реализации политических реформ, 18–19 цели, 112, 136–137 роль центрального правительства в электронные переводы, 224 администрировании программ социальной эффективность, 136–138 поддержки, 59, 60–62 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 475 устойчивость программ, 329–330 сомнения в отношении административной форма управления, финансирования систем исполнимости и руководства программой, социальной поддержки, 52, 55 35–37 Получатели пособий, 118 стратегии для решения проблем, 37 Получатели пособий – «мертвые души», 36, 107, 262 Проверка нуждаемости по косвенным Польша показателям, 87–88, 90, 91, 98–99, 423 программа семейных пособий, 222–223 Проверка нуждаемости, 86–87, 90, 91, 121 программы денежных трансфертов, 224 определение, 423 Постепенный переход в рамках системы Программа гарантированного минимального социальной поддержки, 127 дохода (ГМД) Потребление, домохозяйство в Болгарии, 18, 53, 125, 126, 226, 287прим.25, выгоды от трансфертов, 236 299, 311, 356–359, 387 доля пособия в общем объеме потребления, в Латвии, 60 119–120 в Румынии, 31, 65, 124, 126, 168, 222, 225, 226, инфрамаргинальное, 236 310, 375, 389 показатели благосостояния домохозяйства, 378 отрицательные трудовые стимулы в рамках, 121 показатели оценки обеспечения адресности, разработка пособий, 113 192–193 Программы активизации трудовых ресурсов, Почтовые отделения, в системе доставки льгот, 127–128, 419 140–141, 224 Программы выдачи продуктов питания Предельная ставка налога, 28, 121 административные расходы, 238 Преступность и насилие, 20 в Египте, 354–355 Прием в программу, 7 виды, 4, 221, 222, 231–235 общение и прозрачность, 100, 106 внедряющие учреждения, 238 профессиональные навыки персонала для, 106 историческое развитие, 231 разработка программы социальной масштаб и охват, 238 поддержки, 3 недостатки, 240–241 связь между программами социального определение, 231, 420 обеспечения, 134–135 особенности, 394–397 См. также Регистрация отбор получателей помощи, 235–237, 241 Приспособление системы социальной ответ на рост цен на продукты питания, 373 поддержки, 2, 8 показатели мониторинга и оценки, 208–209 потенциальные параметры и условия, 8, 346, политическая поддержка, 241–242 347, 352 потери, 237–238 страны с очень низким уровнем дохода, 346, предотвращение недоедания, 12 347, 352 преимущества, 239 страны со средним уровнем дохода, 346, проблемы с внедрением, 235 352–359 проблемы с предоставлением, 137 уроки из накопленного на сегодняшний день разработка пособий, 115, 242 опыта, 375–376 результаты, 239–240 характеристики уязвимых групп населения, риск стигматизации, 242 319–320 системы доставки, 136, 137, 142 цель, 219 соответствующие приложения, 240–241 Проблемы перед системами социальной споры вокруг денежных трансфертов, 234 поддержки, 281–282 способы выплаты, 237–238 административная структура, 39–40 тенденции реализации, 219 анализ выгоды/затраты, 40–44 цели, 231 доступность, 26 эффекты отрицательных стимулов к труду, 124 значение, 26 Программы денежных и квазиденежных отрицательные стимулы к труду, 30–33, трансфертов, 221 120–121 административные расходы, 225–226 предоставление натуральных пособий, 137 в странах со средним уровнем дохода, 353–354 сокращение числа частных трансфертов государственные расходы, 225 в ответ на предоставление выплат для детей-сирот и уязвимых детей, 305 государством, 33–34 историческое развитие, 222 476 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ компенсация негативных эффектов внедрения определение, 265 политики реформы, 367–368 отбор получателей помощи, 267–268, 273–274 люди с ограниченными возможностями в, 310 ответ на рост цен на продукты питания, 373 масштаб и охват, 225 отклик домохозяйств на экономические метод адресации, 231 шоки, 15 методы выплат, 224–225, 230–231 отрицательные стимулы к труду, 272 негативные эффекты, 227 охват, 270 недостатки, 228 поддержка людей с ограниченными определение, 220, 221, 423 возможностями, 310 отклик на рост продовольственных цен, 373 преимущества, 272 показатели мониторинга и оценки, 207–208 примеры, 408–414 преимущества, 220–221, 227–228 проверки выполнения обязательств, 267–268 приложения, 229–230 разработка социальной помощи, 112–113, 119, примеры, 387–393 274–275 разработка пособий, 230–231 результаты в отношении рождаемости, 272 реагирование на чрезвычайные ситуации, 229 результаты, 12–13, 128 результаты, 226–228 с целью изменения поведения, 128 соответствие, 224 способы выплат, 268 споры относительно выдачи продуктов стратегии для успешного внедрения, 273–274 питания, 234 тенденции, 128, 220 стратегии для успешного внедрения, 231 цель, 220 типы, 222–224. эффективность, 267, 270–273 См. также отдельные типы Программы общественных работ, 4 условия реализации, 229–230 административные расходы, 258 учреждения–исполнители, 226 анализ затраты/выгоды, 42 характеристики, 221, 223–225 барьеры на пути к участию в программе, 83 цели, 222, 353 в странах с очень низким уровнем дохода, Программы для «всех, кому положено по закону», 348–349, 350 49–50 в странах со средним уровнем дохода, 354 Программы дополнительного питания возможности программы, 403–407 административные расходы, 238 затраты на рабочую силу, 254, 255–257, 263 выбор получателей помощи, 235–236 индикаторы мониторинга и оценки, 209–210 возможности программы, 395–396 историческое развитие, 253, 287прим.24 методы выплат, 233, 238 людей с ограниченными возможностями в, определение, 423 311 цель, 233 масштаб и охват, 258 Программы доходов по поколениям, 221 материалы и оборудование соображений, См. также Программы общественных работ 255–256 Программы обусловленных денежных методы выплат, 257–258 трансфертов (ОДТ) недостатки, 262 административные расходы, 268 определение, 423 важность местных условий для, 275 отбор получателей помощи, 262–263, 264 влияние на расширение прав и возможностей, ответные меры на рост цен на продукты 20–21 питания, 372 внедряющие учреждения, 270 охват, 261 возможности программы, 408–414 политическая экономия, 263 задачи, 265 преимущества, 262 индикаторы мониторинга и оценки, 210 приложения, 253 масштаб и охват, 369 примеры, 403–407 мониторинг и оценка, 159–160 программы активизации трудовой недостатки, 272 деятельности, 127–128 необусловленные денежные трансферты развитие инфраструктуры, 14 по сравнению с, 268, 269 разработка пособий, 113–114 обоснование, 128 реагирование на экономический кризис, общие черты, 128 360–361, 362 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 477 результаты, 260–262 Программы школьного питания, 235, 242 стратегии для успешного осуществления, возможности программы, 396 262–265 выплаты, 237 стратегии обеспечения адресности, 90 масштаб и охват, 288, 290таб. тенденции реализации, 220 определение, 423 тип, 220–221, 253–254 отбор получателей помощи, 236–237 утечка ресурсов из, 262 охват, 238 учреждения-исполнители, 259–260 распространенность, 239 цели, 220, 253 эффективность, 239 эффект негативных трудовых стимулов, Продовольственные наборы и трансферты, 124–125 232–233, 234 Программы ОДТ. См. Программы определения, 423 обусловленных денежных трансфертов отбор получателей помощи, 235–237 Программы продовольственных талонов охват, 238 административные расходы, 225–226 См. также Программы трансфертов администрирование и управление, 225–226 в натуральном виде и отбор получателей помощи, 224 Продовольственные программы. См. также охват, 225 Трансферты в натуральном виде и программы преимущества, 230 выдачи продуктов питания разработка пособий, 230–231 Психосоциальный компонент программы См. также Программы денежных трансфертов, 136 и квазиденежных трансфертов характеристики, 221, 223–224 Р эффективность, 227 Развивающиеся страны Программы семейных пособий, 222, 225, 230, доступность систем социальной поддержки, 327, 391–393. См. также Программы денежных 26–30 и квазиденежных трансфертов негативные трудовые стимулы программ Программы ценовых скидок, 4 системы социальной поддержки, 123–124 административные расходы, 248–249 обоснования для антицикличного важность тарифов в, 248 финансирования систем социальной воздействие, 250 поддержки, 48 возможности программы, 398–400 программы денежных трансфертов, 230 выбор товара, 249 разработка систем социальной поддержки заболеваемость, 249 для стран с очень низким уровнем дохода, исторического развития, 243 346, 347, 352 масштаб и охват, 246–249 расходы систем социальной поддержки, 39, 225 методы выплат, 246–247 сокращение трудовых усилий как ответ недостатки, 251 на трансферты, 31–32 отбор получателей помощи, 245–246 тенденции в осуществлении, 230 отличительные особенности, 243 Развитие инфраструктуры, 14, 253. См. также показания к, 251 Программы общественных работ политическая экономия, 251, 252 Разработка пособий, 6–8 преимущества, 250 адекватность, 324–325 примеры, 398–402 анализ административных расходов и, 327–328 проблемы структуры программы, 245 воздействие на рождаемость, 34–35, 227 различия между городскими и сельскими временные пределы, 101 районами, 252 гибкость правил, 106–107 расходы, 251 гонка на дно, 61–62 риск мошенничества и утечки, 248, 251 денежные и квазиденежные трансферты, стратегии для успешного осуществления, 226–228, 230 252–253 для уязвимых групп населения, 291, 292 тенденции, 251–252 корректировки на инфляцию, 118 типы, 243–245 моделирование влияния программы на, учреждения-исполнители, 247 198–199 цели, 243, 251 нормированное распределение, 49–50 478 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ освобождение от оплаты услуг, другие льготы оказание услуг для уязвимых групп населения, и стипендии, 274–275 291, 292 отрицательные трудовые стимулы, 30, 32–33, отклик на рост цен на продукты питания, 112, 121, 124–126 370–375 оценка обеспечения адресности, 194–199 отклик на стихийные бедствия, 364 пенсии, выплачиваемые не из накопительных по предотвращению коррупции, 35–37 фондов, 222 поддержка людей с ограниченными пенсионные программы, 297–298 возможностями, 310–311 поощрять независимость домохозяйств, 127 прозрачность правил и процедур, 36 постановки задач, 282 процессы, 3 постоянные или переменные формулы, 116–117 распределение ресурсов в развивающихся предотвращение коррупции, 36 странах, 26, 27, 28 проблемы, 112 рассмотрение частных трансфертов, 33 программа семейных пособий, 222–223 реформирование, обычные ошибки, 332 программа страхования по инвалидности, 309 с точки зрения цикла жизни, 25 программы на основе продуктов питания, 115, См. также Разработка пособий; 223–224, 242 Приспособление системы социальной программы ОДТ, 273–274 поддержки; Финансирование программ программы ценовых субсидий, 245–249 системы социальной поддержки; продолжительность, 325 Платежные системы; Оценка прозрачность, 37 эффективности функционирования, размер трансфертов, 113–116 системы социальной поддержки; Реформы связь с другими социальными услугами, 112, программ и мер политики системы 127–136 социальной поддержки См. также Платежные системы управление трудовыми негативными социальная поддержка с учетом потребностей, эффектами, 30–31 222 устойчивость, 2, 314 сравнительная щедрость, 118–120, 149, 151 хорошие качества, 2–3, 313–314, 322 стратегии улучшения, 282 четыре этапа, 7 Разработка системы социальной поддержки экономическая эффективность, 2, 314 административные системы, 4 Разрывная регрессия, 217 в рамках социальной политики и политики Распределение благосостояния и ресурсов развития, 1, 8, 9, 10, 17–19, 27, 331 анализ бедности и социального воздействия, вопросы справедливости, 2, 313 320 выводы в отношении уязвимых групп анализ затраты/выгоды в отношении населения, 8 программ системы социальной поддержки, выводы относительно обеспечения 42, 43 адресности, 93, 315–318 анализ соответствия системы социальной выводы относительно эффектов, связанных поддержки, 331 с рождаемостью, 34 анализ справедливости программ, 325 вызовы, 9 затраты, обусловленные неравенством, 20 данные для диагностики, 320–322 изучение изменения бедности со временем, 315 динамический характер, 3, 314 масштаб бедности, 149прим.1, 315 для защиты и содействия, 21–22 модель дырявого ведра, 41 для поддержки пожилых, 298–299 небедные получатели государственных для предотвращения зависимости трансфертов, 28 от социального обеспечения, 32–33 общественное мнение, 11 для привлечения инвестиций, 14 расходы системы социальной поддержки и, 55, для уязвимых детей, 300–306 58 дополнительные характеристики, 8–9 региональные различия, 60 значение, результаты программ, 219, 220 роль программ системы социальной институциональное размещение центров поддержки, 1, 17–18 управления, 339–342 экономики благосостояния, 72прим.2 обзор государственных расходов, 330 Расходы обзор стратегии, 342 административные, 41, 327–328, 344–345, 419 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 479 из фондов, 41 открытый процесс подачи заявления, 97 на «всеобщее благоденствие» в развитых оценки заявителей, 97–99 странах, 50–53 подход «одно окно», 135, 187–188 на администрирование программ денежных расходы заявителя, 76, 82–83 и квазиденежных трансфертов, 226 регистрация несколькими агентствами на администрирование программ льготной или программами, 130, 134–135 оплаты услуг и субсидий, 277 свободное пространство для следующих на администрирование программ групп, 99–100 общественных работ, 259 См. также Прием в программу на администрирование программ трансфертов стигма, 76, 84 продуктами питания, 238 требования к документам, 96–97, 98, 129–130 на администрирование программ ценовых этнических меньшинств, 293 субсидий, 248–249 Религиозная вера, 10–11 на доставку пособий, 145–148 Рефлексивное сравнение, 217–218 на доступность систем социальной защиты Реформа программ или элементов политики для развивающихся стран, 25–30 системы социальной поддержки на запуск программы, 82 бюджетная реформа, 333 на недоедание, 12, 26–27 возможные реформы, 333–334 на неравенство, 20 коммуникационные стратегии, 339–340 на обеспечение качества данных по компенсации за негативные последствия, программе, 320–322 338–339 на обеспечение адресности, 75–76, 80–81, 91 мнение относительно администрирования, на образование, 13 339–342 на оплату доставки, 136–138 мнение относительно финансов, 336–337 на переаттестацию, 101 политические аспекты, 337–339 на подачу заявления для включения примеры из недавнего прошлого, 336таб. в программу, 76, 82–83, 95 проблемы, 336 на программы дополнительного питания, 233 разработка плана действий, 335–337 на программы ценовых субсидий, 251 частые ошибки в, 332 на систему социальной поддержки, 5–6 Рождаемость, программы социальной помощи на управление программой ОДТ, 268, 269 и, 34–35, 227, 272 при отсутствии системы социальной Розничные магазины для доставки льгот поддержки, 26 в натуральной форме, 142 при проблемах оценки расходов на системы Российская Федерация социальной поддержки, 53–55 оценка обеспечения адресности, 193 См. также финансирование программ принцип «одного окна» для социальной системы социальной поддержки помощи пособия, 135, 187 Расширение прав и возможностей, 20–21, 384 Программа детских пособий, 324 Реализация программ системы социальной расходы на социальную помощь, 322 поддержки Рост важность, 4, 92, 219, 220 затраты, обусловленные неравенством, 20 выводы относительно финансов, 6–7 модели бедности, 315–316 отклик на кризис, 19, 26, 359–362 свидетельства эффективности программ проблемы, 9 системы социальной поддержки, 21–22 программы общественных работ, 264–265 связь программ системы социальной процессы, 3рис. поддержки, 22 рост цен, 371–375 Рост цен на продукты питания См. также Администрирование программ внедрение программ системы социальной системы социальной поддержки поддержки, 371–375 тенденции, 22 возможные последствия, 369–370 участники, 3рис. последние тенденции, 368, 369 Регистрация в программе потенциал стран в отношении барьеры к, 83–85 реагирования, 370 операционные издержки для получателей прогнозы, 370 помощи, 95–97 роль систем социальной поддержки, 370–371 480 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Румыния результаты программы ОДТ, 265 административные расходы на программу, связь с другими программами социальной 328–329 помощи, 130 негативные трудовые стимулы в программах условия реализации программы ОДТ, 267–268 социальной поддержки, 124, 126 Службы социальной помощи, 131, 299 отклик на рост цен на продукты питания, 374–375 Смарт-карты, 145, 146 Программа гарантированного минимального Смерть получателя пособия, 99–100 дохода, 31, 65, 124, 126, 168, 222, 225, 226, Соединенное Королевство 375, 389 Законы о бедных, 18, 19, 287прим.24 программа семейных пособий, 392 программы внешней помощи, 46 программы денежных трансфертов, 224 система мониторинга, 184–185 Социальная помощь, 60–61 Соединенные Штаты Америки анализ затрат и выгод в отношении программ С системы социальной поддержки, 42 С точки зрения цикла жизни, 25 восприятие обществом бедности, Сальвадор, 131, 267 финансирования систем социальной Сезонные колебания в уязвимости, 317 поддержки и, 52 Сейшельские острова, 296 исследования негативных трудовых стимулов, Сенегал, 255 122 Система социальной поддержки, в общем ликвидации последствий стихийных администрирование. См. Администрирование бедствий, 61 программ социальной поддержки миграция за социальными пособиями, 61 виды, 4, 7–8, 219, 220–221, 385–386 Национальная партнерская программа вмешательства по мере необходимости, 331–332 профессиональной подготовки, 201 долгосрочные программы, 26 негативный подоходный налог, эксперимент историческое и концептуальное обоснование, с, 122, 150прим.6 10–11, 222, 232, 243, 253, 275 Помощь семьям с детьми–иждивенцами, 31, модели программ, 8 52, 61, 122 мониторинг. См. Мониторинг и оценка Программа «Временная помощь определение, 4, 5, 385, 423 нуждающимся семьям», 69, 130, 134 проблемы. См. Проблемы социальной защиты Программа продовольственных талонов, 66, программы льгот. См. Разработка льгот 70, 222, 224, 225, 226, 230, 393 программы частного сектора, 5, 33–34 снижение трудовых усилий в ответ разработка системы. См. формирование на выплаты, 31, 32 системы социальной поддержки финансовая система, 20 расширение прав и возможностей эффектов, Сомали, 261 20–21 Соответствие реагирование на кризис, 26 временные пределы, 101 реализация. См. Реализация программ систем для минимизации отрицательных стимулов социальной поддержки к труду, 124 реформы. См. Реформы программ или мер домохозяйства с уязвимыми детьми, 305 политики доход от частных трансфертов и, 34 системы социальной поддержки. См. также жалобы и обращения, 102–105 по отдельным видам как компенсация негативных эффектов сравнение типов программ, 283–285таб. реформ, 338–339 факторы результата, 220 люди с ограниченными возможностями, 309, функционирование системы. См. оценки 310–311 эффективности функционирования моделирование влияния изменений в, 198–199 системы социальной поддержки нормирование бюджета, 332 цели. См. Цели системы социальной поддержки обусловленные денежные трансферты, 267 Службы здравоохранения общественные работы, 254 для пожилых, 299 общие субсидии, 244 освобождение от оплаты услуг, другие льготы отрицательные стимулы к труду и, 30 и стипендии, 275, 276, 277, 279, 280, 281–282, оценка охвата программой и, 323 415–416 оценка претендентов, 97–99 БИБЛИОГРАФИЯ 481 переаттестация, 32, 101 для детей-сирот и уязвимых детей, 302–304 проверка третьей стороной, 99 инвестирование трансфертов, 13–14 программа денежных и квазиденежных Социальные работники, 135 трансфертов, 224 Статистика государственных финансов, 54 прозрачность правил и процедур, 37 Стигма разработка льгот, 115 в программах освобождения от оплаты услуг, разработка программ с учетом 277 предотвращения коррупции, 35–37 в продовольственных программах, 242 регистрация в нескольких агентствах поддержка детей-сирот и уязвимых детей, и программах, 129–130 302–304 роль местного правительства в определении, стратегии предотвращения, 84–85, 144 65–67, 71 определение, 424 См. также Обеспечение адресности в отношении эффект от, 76, 84, 144, отдельных групп получателей помощи Стимулирование посредством системы социальные пенсии, 297–298 социальной поддержки, 2, 314, 332–333 трансферт в натуральной форме продуктами определение, 425 питания и другие программы по Стихийные бедствия обеспечению продуктами питания, 235 конкретные примеры, 364–366 универсальный подход, 85 механизм выплат пособий, 147 Соответствие структуры системы социальной обеспечение адресности программ системы поддержки, 2, 331–332, 313 социальной поддержки, 92 Сопоставление по временному периоду, 217 потенциальные последствия, 363 Сотовые телефоны, предоставление социальной правительство, способность реагировать, 363 помощи программы питания в чрезвычайных пособия с, 145 ситуациях, 397 Социальная политика проекты общественных работ, 253 определение, 385, 424 роль национальных правительств в ответ на, 61 программы социальной поддержки, 5, 385–386 роль систем социальной поддержки, 346, 362, Социальная помощь, ориентированная на учете 363, 364, потребностей См. также Отклик на чрезвычайные ситуации возможности программы, 222 Стоимость проведения восстановительных определение, 222, 424 мероприятий, 220 См. также Программы денежных Страны со средним доходом, разработка систем и квазиденежных трансфертов социальной поддержки для, 346, 352–359 Социальная справедливость Стратегии преодоления затраты, обусловленные неравенством, 20 негативные, цели программ системы инклюзивный рост, 19–20 социальной поддержки по обзор государственных расходов, 323 предотвращению, 14–16 определение, 424 определение, 425 оценка выполнения программ, 40 Страхование от неблагоприятных погодных оценка выполнения программы, 325 условий, 38прим.4 программы для преодоления гендерного Судан, 279 неравенства, 130 Сьерра–Леоне, 371 См. также Распределение благосостояния и ресурсов Т цели в отношении эффективности Таджикистан, 55 государственных программ, 17, 366 Таиланд цели разработки программ социальной льготная оплата услуг, освобождение поддержки, 2, 313 от оплаты и школьные стипендии, 275, Социальное обеспечение 277, 278, 416 определение, 385, 424 ставка корпоративного налога, 28 программы социальной поддержки и, 4, 385–386 Танзания, 256, 302 Социальные пенсии, или выплачиваемые Терминалы в точке обслуживания, 139, 425 не из накопительных фондов, 222, 225, 296–297, Трудовое регулирование, программы сети 298, 389–391, 424 социального страхования, 5, 17 482 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Тунис оценка, 291, 292, 480–481 программы ценовых субсидий, 245, 246, 252, 400 оценка рисков, 318–320 продовольственные программы, 238, 400 сезонные колебания, 317 Турция, 21 стратегии и меры политики в отношении налоговые поступления, 45 уменьшения уязвимости, 383–384 программа ОДТ, 269, 413 структура системы социальной помощи для, Проект по снижению социальных рисков, 130 291, 292 результаты социальной помощи в отношении цели программ системы социальной фертильности, 34 поддержки, 22 цели разработки системы социальной У поддержки, 2 Уганда льготная оплата услуг, освобождение от оплаты Ф и школьные стипендии, 279, 281 Филиппины налоговые поступления, 45 программа продовольственных субсидий, 395 Удовлетворенность клиента, 168 проекты общественных работ, 256, 260, 261 Удостоверяющие документы, 96–97, 98, 107–108, система мониторинга, 185 129–130 ставка корпоративного налога, 28 Узбекистан, 79, 224 Финансирование программ системы социальной Украина, 352, поддержки, 6–7 Управление рисками административные проблемы, 43 институциональные механизмы, 382 анализ системы социальной поддержки концептуальные рамки управления в отношении целесообразности, 331–332 социальным риском, 381–382, 425 антицикличное финансирование, 39, 48–50, механизмы программ сетей социальной 419 поддержки, 14–17 в странах с очень низким уровнем дохода, 348 ожидаемые риски, 16–17, 22 долевые субсидии (гранты), 73 прим.11 роль систем социальной поддержки, 1, 9–10, 14 законы о финансовой ответственности, 49 стратегии преодоления, 424–425 источники, 39, 44 Управленческая информационная система как барьер для включения, 332 (УИС), 146, 161–162, 165, 171, 177, 184 контекстуальные переменные, 39, 55–59 Уругвай модели в развивающихся странах и странах затраты на социальный сектор, 5 с переходной экономикой, 54–56 коэффициент Джини, 352 налоговая политика в отношении, 39, 45, 46 Устойчивость структуры, 2–3 национальные и субнациональные уровни административная устойчивость, 329–330 власти и, 62–67 бюджетная устойчивость, 314, 329 нецелевое использование средств, 35–36 обзор государственных расходов, 323 обзор государственных расходов, 323, 330 определение, 425 обоснования для, 39, 40–44 политическая устойчивость, 314, 329 общественное мнение и, 51–53 программа реформ, 336–337 ошибки определения адресности, 78–79 Уязвимые группы населения поддержка со стороны международных адаптация системы социальной поддержки доноров, 39, 45–47 для, 318–319 политический контекст, 85–86 аналитические инструменты для обеспечения предварительное целевое финансирование, адресности, 314–316 48–49 в странах со средним уровнем дохода, 353 проблемы оценки, 54–55 задачи в отношении, 291–292 программы денежных и квазиденежных концепции уязвимости в отношении трансфертов, 225, 226 бедности, 379–381 путем долгового финансирования, 39, 47–48 координация социальной политики путем перераспределения ресурсов, 39, 44–45 в отношении, 8 разработка реформ, 336–338 общие положения относительно разработки региональные сопоставления, 57 систем социальной поддержки, 8, 78 способы реформирования, 333 определение, 425 управление центральным правительством, 61 БИБЛИОГРАФИЯ 483 устойчивость, 329 последствия для разработки программ финансирование местными органами власти, государственных выплат, 34 65–66 сокращение в ответ на государственные финансирование центральным выплаты, 33–34 правительством, 65, 66 Человеческий капитал Финансовый сектор, финансируемых результаты программы социальной правительством трансфертов, 28–30 поддержки, 13 Фокус-группы, 170 риск для детей–сирот и уязвимых детей, 300 Чешская Республика, 223–224, 391 Х Чили Хорватия, 309 Solidario, 132, 135, 136, 410 Хронически бедные, 22–23, 316–318, 378, 425 налоговые поступления, 45 освобождение от оплаты услуг, другие льготы Ц и стипендии, 276, 277, 415 Цели в области развития, сформулированные ответные меры на рост продовольственных в Декларации тысячелетия, 12 цен, 373–374 Цели систем социальной поддержки, 6, 10 охват программой пенсионного обеспечения, в контексте социальной политики и политики 324 развития, 22–23, 385–386 программы денежных трансфертов, 224 в странах со средним уровнем дохода, 346, 354, программы общественных работ, 19, 255, 257, 356–357 261, 404 вклад в политику развития, 1–2, 9 программы ОДТ, 265, 270, 271, 410 денежные и квазиденежные трансферты, 221 программы ценовых субсидий, 245 для защиты и содействия, 21–22 продовольственные программы, 238, 239, 396 для облегчения проведения политических разработка программы пенсионного реформ, 17–21, 346, 366–364 обеспечения, 390 исторические концептуализации, 10–11 распределение повышения дохода, 315 логическая структура, 163 независимость домохозяйств, 127 Ш общественное мнение, 11 Швейцария, 309 отклик на стихийные бедствия, 362, 363–364 Швеция, 61 перераспределение доходов и ресурсов, 1, 9, Школьные стипендии. См. Льготная оплата 17–18 услуг, освобождение от оплаты и школьные понимание мониторинга и оценки, 162–165 стипендии предотвращение недоедания, 12–13 Шри–Ланка противоречивые точки зрения, 9 программы денежных трансфертов расширение инвестиционных возможностей и продовольственных талонов, 27, 225, 226, для домохозяйств, 12–14 227, 393 ситуация экономического кризиса, 354, 360 программы продовольственной помощи, 124, страны с очень низким уровнем дохода, 346, 238, 399–400 348 программы ценовых субсидий, 124, 249, 251, тенденции, 23–25 399–400, 401 типы программ, 220–221 проекты общественных работ, 255 уменьшение последствий негативных стратегий снижение трудовых усилий в ответ преодоления для домохозяйств, 14–16 на выплаты, 32 управление рисками, 1, 9, 14–17 уровень образования и функционирования, 13 Щ Ценообразование в области коммунальных Щедрость программ льгот, 113, 118–120, услуг, 18 149прим.3, 151, 426 Ч Э Частный сектор, контракты по обработке Эквадор и доставке пособий, 141 Bono de Desarrollo Humano, 42, 131, 339, 411 Частный сектор, социальная поддержка, 5 программа ОДТ, 267 адекватность, 33 программы ценовых субсидий, 248 484 ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ Экономическая эффективность программ Эффект цены, 30, 32, 121 системы социальной поддержки Эффективность государственных услуг административные расходы, 327–329 административный потенциал и, 282 анализ эффективности, 325–326 анализ административных затрат, 327–329 заменяя собой менее эффективные расходы интеграция приема в программу, 134 на социальные нужды, 27–28 мониторинг и оценка, 178–179 мероприятия по предотвращению предоставление выплат, 136–138 недоедания, 12–13 предоставление услуг, 325–327 мониторинг и оценка, 178–179 преимущество программ системы социальной обзор государственных расходов, 323 поддержки, 28–29 обоснование увеличения финансирования, 39, принцип «одного окна» при предоставлении 43 социальной помощи, 135, 187–188 программы общественных работ, 261–262 размещение офисов, 134 программы помощи продуктами питания, роль системы социальной защиты, 1–2 239–240 См. также Экономическая эффективность процедура оценки, 186 программ системы социальной поддержки См. также Анализ затраты/выгоды сочетание программ социальной поддержки, 331 сопоставительный анализ, 325–327 цели в отношении справедливости и, 17, 366 цель, 2, 314, 426 эффективность закупок, 326 Энергетические субсидии, 27, 244, 245–246, 247, 248–249, 251–252, 355, 368, 400–402. См. также Ю Программы ценовых субсидий Южная Африка Этническая однородность, 52, 55 дистрибутивные эффекты НДС, 43 Этнические меньшинства, 293 информационно-пропагандистские усилия, Эфиопия 133–134 Всемирная продовольственная программа, 235 льготная оплата услуг, освобождение от выдача продуктов питания, 239, 241–242 оплаты и школьные стипендии, 277, 281 денежные и квазиденежные трансферты, 227 налоговые поступления, 45 модели бедности, 316–317, 349 поддержка людей с ограниченными нагрузка на экономику, 26 возможностями, 310, 311 налоговые поступления, 45 программа семейных пособий, 222, 392 недоедание, 349–350 программы денежных трансфертов, 225, 226 отклик на рост цен на продукты питания, 374 программы социальных пенсий, 33, 222, 391 отрицательные трудовые стимулы программ программы ценовых субсидий, 245, 248, 249 социальной поддержки, 123–124 проекты общественных работ, 257, 261, 262, оценка обеспечения адресности, 193 263, 407 поддержка людей с ограниченными уязвимые дети в, 302–303, 305 возможностями, 310–311 помощь в целях развития, 47 Я программа безвозмездной помощи, 232, 326, Ямайка, 20, 84 395 «PATH», инициатива, 8, 131, 192 Программа социальной защиты посредством льготная оплата услуг, освобождение от оплаты развития производства, 114, 133, 162–165, и школьные стипендии, 276 172–173, 349–351, 405 программы на основе выдачи продуктов проекты общественных работ, 255, 258, 260 питания, 239, 240 расходы систем социальной поддержки, 55–56 программы наличных выплат системы доставки пособий, 142 и продовольственных талонов, 45, 224, 225, социальные пенсии, 296 227, 393 Эффект дохода, 30, 121 программы ОДТ, 267, 272