34198 Mayo 2005 No. 71 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. POBREZA EN ECUADOR Carolina Sanchez-Paramo Evolución macroeconómica y pobreza protección artificial contra las fuerzas competitivas y desincentivan la responsabilidad y la eficiencia. Entre 1980 y 2001, el PIB real de Ecuador aumentó a un ritmo de 2% anual, es decir, menos que el crecimiento demográfico y uno La crisis de los años 1998 a 1999, la dolarización de 2000 y de los crecimientos más bajos de América Latina. El PIB per sus efectos en la pobreza cápita real disminuyó medio punto porcentual entre 1980 y 1990 y se mantuvo prácticamente invariable a partir de ese año. La crisis macroeconómica de los años 1998 y 1999 tuvo efectos El principal motivo para estos magros resultados no son las devastadores y duraderos, en especial en las zonas rurales de crisis externas, como la volatilidad de los precios del petróleo, la Costa afectadas por El Niño y en la clase media urbana. En el las corrientes de capital y los desastres naturales o incluso la corto plazo, la adopción del dólar estadounidense como deficiente gestión económica (a saber, déficit fiscal e impon- moneda nacional para enfrentar la crisis ayudó a controlar la derables monetarios), sino el exiguo inflación, ya que permitió que los precios de crecimiento de la productividad. En todo el los bienes comerciables bajaran respecto de período1980 a 2002, el PIB se movió a la par los precios de los bienes no comerciables y con la productividad total de los factores que los precios de los bienes duraderos (PTF), una medida de la productividad o (muchos de ellos importados) disminuyeran eficiencia económica que refleja la calidad de respecto de aquellos de los bienes no los insumos, las instituciones y diversas duraderos. El menor costo de la canasta de políticas económicas. Las tasas de PTF consumo promedio que resultó de esta negativas anulan la acumulación positiva de medida benefició más a los hogares no mano de obra o capital y arrastran las tasas de pobres que a los pobres: la canasta de crecimiento a la baja. consumo del primer segmento, compuesta en un 46% por bienes duraderos, disminuyó 19%, mientras que Las políticas para mantener la estabilidad, junto a la disciplina para el segundo segmento (hogares pobres) disminuyó fiscal y el aumento de la productividad económica y la solamente 2%.Así, aún están por verse los efectos de mediano competencia, encierran la promesa de promover un crecimiento plazo de la dolarización en el crecimiento, el consumo y la positivo y sostenido. Las rentas fiscales podrían ser menos pobreza. dependientes de los ingresos del petróleo si se vela por el cumplimiento de los tributos no derivados de este producto Características de los pobres y tendencias básico y se recaudan de manera más eficiente y si además se de la pobreza, 1990-2001 modifica el manejo del fondo de estabilización de los precios del petróleo. La flexibilidad del gasto podría mejorar si se recurre Entre 1990 y 2001, la pobreza nacional medida según el menos a la asignación previa y para fines específicos de los consumo aumentó de 40% a 45%, mientras que la cantidad de ingresos, si bien es necesario garantizar las asignaciones para pobres se incrementó de 3,5 millones a 5,2 millones1. La programas cruciales (determinados programas sociales y otros pobreza aumentó en más de 80% en las zonas urbanas de la favorables a los pobres). Diversas políticas fiscales podrían Costa y la Sierra, se mantuvo inalterada en las zonas rurales de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos, entre otras: la la Costa y subió 15% en las zonas rurales de la Sierra. armonización y simplificación del sistema tributario mediante la derogación de algunos impuestos menores; la simplificación y Si bien las tasas de pobreza continúan siendo más altas en las el fortalecimiento de los impuestos sobre las actividades zonas rurales, la acelerada migración del campo a la ciudad económicas, sobre la renta y sobre las ventas, y la eliminación aumentó la cantidad de pobres residentes en las zonas de numerosos subsidios a las empresas públicas que brindan urbanas de 1,1 millones a 3,5 millones. Lo anterior implica que 1 hay más pobres urbanos que pobres rurales y se traduce en de la mano de obra. Cualquier mejoramiento de la retos en materia de creación de empleos, generación de productividad depende de la cantidad y cualidad de los ingresos y entrega de servicios básicos en las ciudades. Es insumos utilizados en la producción y del marco institucional más, las personas continuarán emigrando a las zonas urbanas que rige el funcionamiento de las empresas. A su vez, los si se mantienen grandes diferencias entre las zonas urbanas y pobres obtendrán más beneficios de la creación de empleos rurales en lo que se refiere a los ingresos y la pobreza, situación cuanto más coincidan sus destrezas con aquellas requeridas que agravará estas tensiones. Los pobres viven en hogares de por las empresas. más miembros, tiene menos años de educación, sus tasas de desempleo son más elevadas y tienen menos posibilidades de La exposición a la competencia internacional y el acceso a acceder a los servicios básicos. Los elevados índices de mejores tecnologías también incide en una mayor pobreza entre la población indígena y los descendientes de productividad de la mano de obra y más empleos. Por otra africanos están relacionados con una deficiente dotación de parte, las empresas exportadoras con acceso a tecnologías recursos: poca educación (especialmente en las zonas foráneas son 30% más productivas. Cada 10% de aumento en urbanas), bajo acceso a la tierra o acceso a tierras de baja la productividad de la mano de obra genera un 1% de aumento productividad en las zonas rurales. La falta de información en el empleo y cada 10 puntos porcentuales de aumento en la cuantitativa confiable y coherente acerca de los grupos étnicos proporción de trabajadores con más educación implica 5% más impide diseñar políticas eficaces focalizadas en estos grupos. de productividad. Por este motivo, en todas las encuestas y otros instrumentos debieran incluirse preguntas de identificación étnica. Para fomentar la productividad de la mano de obra y la generación de empleos, se puede recurrir a diversos medios: Pobreza urbana, dinámica de los mercados laborales y creación de empleos · Ratificar los acuerdos de libre comercio y racionalizar y reducir las barreras arancelarias y no arancelarias, para El empleo es la principal --y con frecuencia única-- fuente de ayudar a eliminar los sesgos antiexportadores asociados ingresos para la mayoría de las familias urbanas, lo cual indica con años de políticas a favor de la sustitución de que las políticas públicas para impulsar la generación de importaciones. empleos e ingresos salariales son cruciales en la lucha contra la · Simplificar los acuerdos de licencia y promover la pobreza en las ciudades. La crisis de los años 1998 y 1999 hizo inversión extranjera directa, junto con garantizar una caer bruscamente los empleos y los ingresos salariales reales e efectiva protección de los derechos de propiedad y de incrementó la pobreza urbana. Los hogares pobres de estas patentes. zonas tuvieron que recurrir a diversas estrategias para · Realizar inversiones en educación secundaria, reformar enfrentar la situación, tales como una mayor participación en la drásticamente el instituto nacional de capacitación fuerza laboral y la migración. La pobreza disminuyó sólo pública denominado Servicio Ecuatoriano de lentamente después del año 2000, lo que apunta a un reducido Capacitación Profesional (SECAP) y fomentar la dinamismo en la creación de empleos formales (Cuadro 1). competencia en la entrega de capacitación. Productividad de la mano de obra, creación de empleos y Los pobres tienen menos años de educación y habitualmente pobreza urbana trabajan en empresas informales pequeñas que tienen poco acceso a tecnologías. Lo anterior implica que se necesitan Existe una estrecha relación entre creación de empleos, medidas explícitas en defensa de los pobres, a fin de: especialmente en el sector formal, y mejoras en la productividad · Promover eslabonamientos entre empresas grandes y Cuadro 1 - Las tendencias del mercado laboral fueron sensibles a la crisis de 1999 y a la dolarización de 2000 pequeñas para ayudar a masificar las ganancias 1997 1998 1999 2000 2001 2002 asociadas con el acceso a tecnologías y mercados extranjeros, transferir tecnologías a empresas pequeñas y Participación en la fuerza laboral 56,8 58,5 60,2 57,5 63,6 58,5 a la vez brindar mayor flexibilidad a las empresas grandes. Hombres 71,1 71,8 73,2 70,4 74,5 70,3 · Crear centros de servicios o incubadoras de empresas Mujeres 43,3 46,2 48,0 45,2 53,0 46,9 pequeñas a fin de compartir el costo de una determinada Tasa de empleo 90,8 88,5 85,6 91,0 89,1 90,8 tecnología o servicio. Hombres 93,3 92,1 89,7 94,0 93,2 94,7 · Crear incentivos y programas especiales de capacitación Mujeres 87,6 84,4 80,7 87,2 84,1 87,0 para la formación de los trabajadores informales. Tasa de desempleo 9,2 11,5 14,4 9,0 10,9 9,2 Las restricciones o las incertidumbres institucionales pueden Hombres 6,6 7,8 10,2 5,9 6,7 5,2 impedir la generación de nuevos empleos como consecuencia Mujeres 12,4 15,5 19,2 12,7 15,8 12,9 de la mayor productividad de la mano de obra. La Encuesta Renta del trabajo, por hora 1,06 0,72 0,48 0,55 0,70 0,83 nacional sobre el clima de inversión (2002) detectó que la Hombres 1,08 0,74 0,52 0,59 0,77 0,95 mayoría de las empresas de Ecuador preferirían contratar más Mujeres 1,03 0,68 0,44 0,48 0,60 0,64 trabajadores permanentes, pero no lo hacen debido a los 2 elevados costos del despido y de los costos no salariales. Por fertilizantes y pesticidas y la asistencia técnica muestran que el otra parte, los créditos caros y escasos, la deficiente acceso al crédito y la educación técnica agrícola son las infraestructura y la incertidumbre acerca del entorno medidas que más inciden en la productividad de las económico e institucional parecen ser las principales explotaciones agrícolas pequeñas. El acceso al crédito agrícola restricciones que frenan la expansión de los negocios. Cuarenta se puede mejorar fortaleciendo las actuales cooperativas de por ciento de las empresas encuestadas declaró haber tenido ahorro y préstamos pequeños y los grupos de crédito para dificultades para encontrar mano de obra calificada, más de 60% mujeres (cajas solidarias) al igual que permitiendo que los indicó que tuvo que reconsiderar sus planes de expansión activos del hogar, como la tierra y el ganado, se utilicen como debido a la falta de crédito, deficientes servicios públicos e garantía. El acceso a la asistencia técnica y la educación incertidumbre económica e institucional. La necesidad de técnica agrícola puede incrementarse prestando apoyo tanto reformar las leyes laborales para eliminar los desincentivos a la al Instituto Nacional de Capacitación Campesina, que es contratación permanente es evidente, como lo es también el manejado por el Ministerio de Agricultura en un modo estudio de formas contractuales especiales para aprendices o bastante descentralizado, como a la investigación agrícola y para la recontratación de grupos vulnerables y difíciles de las iniciativas de fomento. emplear. Se podría mejorar el acceso al crédito a través de la creación de cooperativas de crédito patrocinadas por los Dado que las explotaciones agrícolas de todos los tamaños gremios (asociaciones industriales) o Cámaras de Comercio, la ubicadas en determinados cantones tienden a tener niveles promoción de empresas de capital de riesgo y los similares de productividad, la focalización geográfica de las eslabonamientos entre empresas grandes y pequeñas intervenciones en materia de políticas públicas hacia cantones de productividad baja y pobreza alta puede ser un método Pobreza rural, productividad agrícola y eficaz para reducir la pobreza (Cuadro 2). distribución de la tierra Figura 1 - Distribución de la tierra Cuarenta por ciento de la población de Ecuador vive en áreas rurales y 60% es pobre. Los pobres rurales suelen caracterizarse por trabajar en la agricultura, tener poco o ningún acceso a la tierra y trabajar terrenos de baja productividad, de modo que las políticas para aumentar la productividad agrícola y el acceso a la tierra son medidas prometedoras para reducir la pobreza rural. Cada 1% de aumento en el producto agrícola incrementa el consumo per cápita en 0,16% a 0,30% en los hogares cuyo jefe trabaja por cuenta propia en la agricultura, lo que significa un aumento aproximado de uno a uno para los hogares rurales promedio compuestos de cuatro a cinco miembros. Para los trabajadores agrícolas, en tanto, un 1% de aumento en la productividad agrícola incrementa los salarios en una cifra de 0,10% a 0,30%. Distribución de la tierra y pobreza rural Las simulaciones del potencial impacto de diversas Como resultado del legado histórico y las barreras legales y intervenciones destinadas a aumentar la eficiencia agrícola, económicas que impiden contar con mercados de la tierra de como el acceso al crédito, la educación formal y técnica- buen funcionamiento, la distribución de la tierra es muy poco agrícola, los mercados y los intermediarios en la venta, el uso de equitativa en Ecuador y lo mismo sucede en otras partes de América Latina (Figura 1). Ecuador tiene unos de los mercados de la tierra más rígidos del continente (FAO, 2002), lo cual agrava Cuadro 2 - La rentabilidad relativa de la tierra, capital y mano de obra varía de acuerdo la falta de equidad y la ineficiencia. Por consiguiente, es al tamaño de la explotación agrícola necesario poner en marcha políticas que mejoren el Explotación Explotación Explotación agrícola pequeña agrícola mediana agrícola grande funcionamiento de estos mercados en el Ecuador rural, en Cálculos de la función de producción de Cobb-Douglas especial para promover una tenencia segura y facilitar las transacciones de la tierra. Las medidas específicas que se Mano de obra 0,05 0,17 0,45 requieren son: eliminar las barreras legales y otras que impiden la Capital 0,08 0,07 0,08 concesión de títulos de propiedad sobre la tierra, actualizar los Tierra de secano 0,14 0,04 0,08 registros catastrales de la tierra, eliminar la incertidumbre acerca Tierra con riego 0,14 0,00 0,08 de la amenaza de expropiación de la tierra, poner en marcha un sistema efectivo para la solución de los conflictos relacionados Uso de insumos en tierra de secano 0,72 0,77 0,37 con la tenencia de la tierra, eliminar la restricción que impide la Uso de insumos en tierra con riego 0,40 0,70 0,39 aparcería y otras limitaciones al alquiler o a la posibilidad de Escala (tierra con riego) 0,99 1,04 0,99 transferencia y diseñar contratos estándares para el alquiler de la Escala (tierra de secano) 0,67 0,94 1,01 tierra para reducir los costos de estas transacciones. 3 Servicios sociales y los pobres · Nuevas directrices para utilizar el fondo de estabilización del petróleo y precios de activación revisados para Ecuador muestra un desempeño inferior en salud y educación desviar más ingresos petroleros al fondo podrían brindar que los habituales a nivel internacional, incluso después de recursos anticíclicos de consideración. tener en cuenta las diferencia en los niveles de desarrollo. La tasa de mortalidad infantil de 43/1000 está 10 puntos por encima Además, el gasto social se podría utilizar de manera más de lo que sería su nivel pronosticado y la desnutrición crónica eficiente y se necesitan muchas mejoras en la entrega y calidad (cortedad de talla y enanismo nutricional) también está por de la educación, en especial en las zonas rurales. También es encima de ese nivel. Los resultados son variados con respecto necesario ampliar la cobertura de los servicios de salud e a la educación: relativamente buenos para la matrícula en integrarlos mejor en los diferentes subsistemas y proveedores. primaria y de desempeño promedio para la matrícula en secundaria. Gasto social: Incidencia e iniciativas recientes para mejorar la focalización Los resultados presentan fuertes variaciones entre las provincias y si bien guardan correlación con los niveles de En general, el gasto social es progresivo (es decir, tiende a pobreza, no pueden atribuirse del todo a este factor. Las beneficiar más a los pobres que a los ricos), pero existen provincias de la Sierra muestran desempeños inferiores a la variaciones significativas entre los diferentes programas y media en salud, mientras que las de la Costa tienen servicios. El gasto en educación primaria y secundaria es rendimientos sistemáticamente inferiores en educación. Lo progresivo, tanto a nivel de hogar como de provincia; el gasto anterior indica que es necesario aplicar máximo cuidado a la en salud también es progresivo a nivel de hogar, pero casi hora de tomar decisiones sobre la focalización y dónde y cómo neutro a nivel de provincia, con transferencias per cápita realizar gastos (adicionales) en los sectores sociales. bastante similares. El Bono Solidario, el programa de asistencia social de mayor envergadura, también es progresivo, mientras Gasto social: tendencias y ciclicidad que el subsidio al gas, una partida muy importante en el presupuesto del gobierno, beneficia a los hogares más Es muy probable que los resultados sociales relativamente acomodados (Vos et al., 2003). magros de Ecuador sean consecuencia del gasto social bajo, altamente volátil y, en algunos casos, focalizado de manera Sin embargo, los programas sociales se caracterizan por una inadecuada. El gasto social, en especial en educación y salud, deficiente focalización y, por consiguiente, una alta fuga de fue más bajo en 2002 que en 1980 (Cuadro 3). El gasto volátil y recursos hacia los hogares no pobres. Lo anterior es una de las procíclico reduce los recursos cuando más se necesitan y pone causas más importantes de la eficacia relativamente baja de en peligro la continuidad de los programas sociales y la eficacia estos programas. En el último tiempo, los progresos del de la inversión social de largo plazo (Vos et al., 2003). Gobierno de Ecuador en materia de focalización del Bono Solidario, ahora denominado Bono de Cuadro 3 - El gasto social (como porcentaje del PIB) ha disminuido dramaticamente en el tiempo. Desarrollo Humano, han sido no- tables, pero los intentos por reformar 1973 1979 1981 1984 1988 1992 1996 1998 2000 2002 el subsidio al gas han sido Total 3.8 4.6 6.3 4.9 4.7 5.2 3.8 3.4 3.6 4.5 infructuosos hasta la fecha. Los resultados de las simulaciones Educación 3.2 3.5 4.8 3.7 3.2 3.8 2.5 2.4 1.7 2.4 muestran que una nueva focalización Salud 0.5 1.0 1.3 1.1 1.3 1.1 0.8 0.7 0.6 1.2 del subsidio al gas utilizando el SelBen (un índice de bienestar) podría mejorar Asistencia Social 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 0.3 0.5 0.2 1.3 1.0 de manera significativa la situación Bono Solidario 0.0 0.8 0.4 actual y reorientar la mayor parte del gasto hacia los hogares pobres. Los Otros 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 0.3 0.5 0.2 0.5 0.6 dos quintiles más pobres recibirían el 44% de los recursos del programa, en Existen diversas herramientas que podrían restaurar los niveles lugar del 15% que reciben ahora. Además, la refocalización del gasto social a sus niveles históricos y atenuar la volatilidad podría generar ahorros de hasta 76% del subsidio total actual o del presupuesto para los sectores sociales: aproximadamente US$275 millones, equivalente a 60% del presupuesto del sector salud en 2003 y más de cuatro veces el · El proceso de gestión presupuestaria debe mejorar, de presupuesto de inversión del sector educación. modo que los fondos se distribuyan de manera regular. Los contratos fiduciarios, similares al que se utilizó para el Sobre los Autores Bono de Desarrollo Humano, permitirían mitigar los problemas de flujo de caja a nivel de Tesorería y garantizar Carolina Sanchez-Paramo es una Economista Senior del grupo de que los fondos para programas sociales (escogidos) Pobreza de la unidad de LACPREM de la región de América estén disponibles cuando se los necesite. Latina y el Caribe del Banco Mundial 4