34865 Un mejor clima de inversión para todos 11 MUNDIAL BANC0 TODOS ARA P DESARROLLO SERIE Un mejor clima de inversión para todos SERIE DESARROLLO PARA TODOS 11 B A N C O M U N D I A L Título original en inglés Improving the Investment Climate for Everyone Copyright © 2005 The International Bank for Reconstruction and Development The World Bank 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA. Un mejor clima de inversión para todos Copyright © 2005 Banco Mundial The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Board of Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. The Word Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of the World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Para esta edición: © 2005 Banco Mundial Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones en coedición con Alfaomega Colombiana, expresadas aquí son del autor (autores) y no reflejan Calle 106A Nº 22-56, necesariamente los puntos de vista de la Junta de Bogotá, Colombia. Directores Ejecutivos del Banco Mundial ni de los www.alfaomega.com.co gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en Todos los derechos reservados este trabajo. Las fronteras, colores, nombres y demás información expuesta en cualquier mapa del ISBN 958-682-544-2 (Colección) presente documento no implican ningún juicio por ISBN 958-682-596-5 (Volumen) parte del Banco Mundial sobre la condición jurídica Diseño de ningún territorio, como tampoco el respaldo o Camila Cesarino Costa aceptación de tales fronteras. Fotografías de interior y de cubierta Archivo fotográfico del Banco Mundial Edición y diagramación Alfaomega Colombiana, S.A. Traducción al castellano Carmelo Arias Pérez Impresión y encuadernación Cargraphics S.A. Avenida El Dorado Nº 90-10, Bogotá Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia C O N T E N I D O 4 LOS AUTORES 5 Clima de inversión: esencial para el crecimiento y para mitigar la pobreza 8 Enfrentamiento de los costos, riesgos y barreras a la competencia 13 Entrega de lo básico 50 Enfocar el clima de inversión como un paquete 53 Por qué ha sido tan lento el progreso 59 Cómo puede ayudar la comunidad internacional LECTURAS RECOMENDADAS 62 GLOSARIO ENLACES ÚTILES EN INTERNET 63 PUBLICACIONES RELACIONADAS 64 SERIE DESARROLLO PARA TODOS L O S A U T O R E S Este libro se basa en el Informe sobre el desarrollo mundial 2005: un mejor clima de inversión para todos. El Informe fue preparado por un equipo dirigido por Warrick Smith y compuesto por Mary Hallward- Driemeier, Gaiv Tata, George Clarke, Raj Desai, Timothy Irwin, Richard Messick, Stefano Scarpetta y Ekaterina Vostroknutova. También contribuyeron Leora Klapper y Sunita Kikeri. El equipo contó con la asistencia de Yanni Chen, Alexandru Cojocaru, Zenaida Hernández, Tewodaj Mengistu, Claudio E. Montenegro y David Stewart. Bruce Ross-Larson fue el editor. El trabajo se inició bajo la dirección de Nicholas Stern y se llevó a cabo bajo la dirección general de François Bourguignon. Clima de inversión: esencial para el crecimiento y para mitigar la pobreza Todos los días, las empresas de todo el mundo enfrentan decisiones importantes. Un habitante rural piensa empezar una microempresa para incrementar el ingreso familiar. Un fabricante local se pregunta si amplía su producción y si emplea más trabajadores. Una multinacional evalúa varias opciones de instalación para montar su próxima planta. Sus decisiones tienen un gran significado para el crecimiento y para la pobreza en cada uno de esos sitios. Lo que ellos decidan depende en gran medida de la forma en que la política y conducta gubernamental dan forma al clima de inversión para ellos, haciéndolo favorable o no favorable para la inversión. Un buen clima de inversión ofrece oportunidades para las empresas ­desde miniempresas hasta multinacionales­ para invertir produc- tivamente, crear trabajo y para ampliarse. Decide si una economía crece y si una sociedad disminuye el número de pobres. La creación de un buen clima de inversión es crítica para los gobiernos del mundo en desarrollo donde 1.200 millones de personas viven con menos de un dólar por día, donde los jóvenes son afectados por una tasa de desempleo de más del doble y donde la población crece ace- leradamente. Incrementar el número de empleos y otras oportuni- dades, especialmente para la gente joven, es esencial para crear un mundo más acogedor, equilibrado y pacífico. Disminución de la pobreza Un buen clima de inversión disminuye la pobreza de dos maneras: Primero, el crecimiento de una economía está íntimamente li- gado a la disminución de la pobreza (gráfico 1). En verdad, al Un mejor clima de Inversión para todos 5 mejorar el clima de inversión y al crecer rápidamente, China im- pulsó la más dramática disminución de la pobreza en toda la historia sacando de la pobreza a 400 millones de personas entre 1980 y el año 2000. Segundo, un buen clima de inversión mejora directamente muchos aspectos de la vida de la gente. Grandes variaciones en climas de inversión alrededor del mundo resaltan el potencial para las mejoras. 6 Un mejor clima de inversión para todos Las empresas invierten para ganar. Sus ideas, aptitudes y estrategias afectan sus decisiones de inversión; lo mismo hacen sus evaluacio- nes de las oportunidades e incentivos en sitios específicos. Las opor- tunidades e incentivos que tienen las empresas para invertir produc- tivamente, crear empleos y ampliarse se pueden deducir de su impacto en la rentabilidad esperada. Tres factores relacionados entre sí influyen sobre la rentabilidad: los costos, los riesgos y las barreras a la competencia asociadas con oportunidades específicas. Algunos riesgos pueden mitigarse incurriendo en costos más altos. Los altos costos o riesgos pueden ser una barrera para la competencia. Éstas pueden disminuir los riesgos para algunas empresas pero niegan oportunidades e incrementan los costos para otras. GRÁFICO 1 EL CRECIMIENTO ESTÁ ÍNTIMAMENTE ASOCIADO A LA DISMINUCIÓN DE LA POBREZA Cambio porcentual anual promedio 10 8 Disminución de la pobreza Tasa de crecimiento per cápita del Producto Interno Bruto 6 4 2 0 Pakistán Bangladesh India Vietnam China Nota: todas las cifras para 1992-98, excepto Bangladesh (1992-2000) e India (1993-99) FUENTE: World Bank Policy Research Report 2002. Globalización, crecimiento y pobreza: construyendo una economía mundial incluyente. Banco Mundial, Alfaomega, Bogotá. Un mejor clima de Inversión para todos 7 Enfrentamiento de los costos, los riesgos y las barreras a la competencia Los gobiernos influyen el clima de inversión a través de sus políticas y conductas con relación a costos, riesgos y barreras a la competencia a las que se enfrentan las empresas. La creación de un mejor clima de inversión exige que los gobiernos encaren estos tres aspectos. Mantenimiento de costos bajos Las políticas y conductas gubernamentales influyen sobre los costos para los negocios y, por ende, sobre las oportunidades de inversión que pueden ser rentables. Los impuestos son el ejemplo más obvio. Si los impuestos son demasiado altos, las empresas no invierten. Sin embargo, los gobiernos también suministran servicios públicos e in- fraestructura. Las debilidades del rendimiento gubernamental en estas funciones pueden incrementar en gran medida los costos para las empresas y hacer que las opor- Las políticas y conductas tunidades potenciales no sean ren- gubernamentales influyen sobre tables. los costos para los negocios y, por ende, sobre las oportunidades de Los costos de infraestructuras ina- inversión que pueden ser rentables. decuadas, el delito, la corrupción y Los impuestos son el ejemplo de hacer cumplir los contratos y los más obvio. Si los impuestos son reglamentos exceden 25% de las demasiado altos, las empresas ventas, más del triple de lo que las no invierten. empresas típicamente pagan en impuestos (recuadro 1). Tanto el ni- vel como la mezcla de estos costos varía ampliamente (gráfico 2). El tiempo es otro costo y existen diferencias considerables en el tiem- po que se requiere para conseguir una línea telefónica, para naciona- lizar mercancías y para entendérselas con funcionarios oficiales. 8 Un mejor clima de inversión para todos Recuadro 1 Corrupción y depredación LOS PROCEDIMIENTOS ADICIONALES PARA EMPEZAR UN NEGOCIO INCREMENTAN LAS DEMORAS Y LA CORRUPCIÓN Procedimientos 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 Días requeridos Corrupción La corrupción ­el aprovecha- empresarial, desviar recursos del miento de los puestos públicos para tesoro público y crear un distrito beneficio propio­ puede perjudicar electoral para montar o mantener el clima de inversión de varias una burocracia innecesaria. formas. Cuando la corrupción La mayoría de las empresas en los contamina los más altos niveles del países en vía de desarrollo suponen gobierno, puede trastrocar el trazado que deben pagar sobornos. de las políticas en gran medida y La corrupción puede variar de socavar la credibilidad de los acuerdo al tamaño de la empresa y gobiernos. Aun en niveles más de acuerdo a la región, y la bajos del gobierno, la corrupción ubicación principal de recepción de puede abrumar la actividad sobornos varía. Nota: Se agrupan 133 países de acuerdo al número de procedimientos que se necesitan para montar un negocio en cada uno de ellos. Luego se promedia el número de días que se requieren y el nivel de corrupción de acuerdo con el número de procedimientos necesarios para montar un negocio a través de esos grupos de países. La corrupción es un promedio ponderado de indicadores múltiples de corrupción tomado de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2003) y estanderizado mediante máximo y mínimo de muestra. FUENTE: Banco Mundial (2004b) y Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2003). Banco Mundial 2004. Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth. Banco Mundial, Mayol Ediciones, Bogotá. Un mejor clima de Inversión para todos 9 GRÁFICO 2 LOS COSTOS VARÍAN AMPLIAMENTE EN NIVEL Y COMPOSICIÓN Costo como porcentaje de las ventas 30 25 20 15 10 5 0 Polonia China Brasil Argelia Tanzania Dificultades para hacer cumplir los contratos Reglamentación Sobornos Delito Infraestructura inestable FUENTE: Encuestas del Banco Mundial sobre clima de inversión. Países escogidos para ilustrar el alcance. Disminución de riesgos Muchos riesgos para las empresas ­incluyendo la compra o no com- pra de sus mercancías por parte de los consumidores y el riesgo de precios más bajos por parte de la competencia­ son parte normal de la inversión y las empresas deben acostumbrarse a ellos. Sin embar- go, los gobiernos tienen una función en el mantenimiento de un medio seguro y estable en el que puedan funcionar las empresas. Parte de esta función es la protección de los derechos sobre la pro- piedad. Si las empresas no creen que el gobierno puede asistirlas en la conservación de su tierra y de sus posesiones, es probable que concluyan que los riesgos de la inversión en negocios nuevos son de- masiado altos. La perspectiva de trastornos de políticas, volatilidad en los precios y en tasas de cambio y un tratamiento arbitrario por 10 Un mejor clima de inversión para todos parte de funcionarios públicos pueden opacar las oportunidades y congelar el incentivo para invertir. Naturalmente, los riesgos relacio- nados con los planes de acción son la preocupación más importante para las empresas en los países en vía de desarrollo (recuadro 2). ¿Cómo hacen las empresas en los países en vía de desarrollo Recuadro 2 para clasificar las distintas restricciones al clima de inversión? Los resultados iniciales del de y aun al interior de los países, programa del Banco Mundial de una mirada a los resultados globales Encuestas sobre Clima de Inversión resalta la importancia de los riesgos cubren más de 26.000 empresas en relacionados con las políticas 53 países. Mientras que las incluyendo la incertidumbre de restricciones a las prioridades las políticas y la estabilidad pueden variar ampliamente a través macroeconómica. Incertidumbre de las políticas Inestabilidad macro Tasa impositiva Corrupción Costos y acceso a financiación Crimen Reglamentación y Administración de Impuestos Destrezas Juzgados y sistema judicial Electricidad Reglamentos laborales Transporte Acceso a la tierra Telecomunicaciones 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de empresas que informan Obstáculo severo Obstáculo importante Obstáculo moderado Obstáculo pequeño Nota: Se pidió a las empresas que clasificaran la lista de temas en lo referente a si eran un obstáculo para el crecimiento y el funcionamiento de sus negocios en una escala de cinco puntos, partiendo de "ningún obstáculo" hasta "obstáculo severo". FUENTE: Encuestas del Banco Mundial sobre clima de inversión. Un mejor clima de Inversión para todos 11 Disminución de las barreras a la competencia Las empresas prefieren enfrentarse a menos competidores, no a más. Sin embargo, las barreras a la competencia que benefician a algunas empresas niegan oportunidades y aumentan los costos para otras empresas y para los consumidores. Las barreras también pueden opacar los incentivos para que las empresas favorecidas innoven y aumenten su nivel de productividad. Los altos costos y riesgos pue- den actuar como barreras para la entrada y reducir la competencia y muchos de sus beneficios. Los gobiernos también influyen sobre las barreras más directamente en la forma en que regulan la inicia- ción y cierre de negocios y responden a la conducta anticompetitiva de las empresas. Noventa por ciento de las empresas de Polonia dan cuenta de una presión competitiva significativa, comparadas con sólo 40% de las empresas de Georgia. 12 Un mejor clima de inversión para todos Entrega de lo básico Es difícil vaticinar cuán buena será la producción de un país o región. Es importante que los gobiernos creen un buen clima de inversión para todas las empresas de la economía concentrándose en la mejora de lo fundamental ­estabilidad, seguridad, regulación, tributación, finanzas e infraestructura, además de fuerza y mercado laboral. Aseguramiento de la estabilidad y de la seguridad El estallido de guerra y otra violencia generalizada significa el final de casi toda la inversión productiva, y se hace necesario un nivel razona- ble de estabilidad política y macroeconómica para otras mejoras de políticas. La seguridad de los derechos sobre la propiedad encadena el esfuerzo a la recompensa, garantizando a todas las empresas ­tan- to pequeñas como grandes, informales y formales, rurales y urbanas­ que podrán recoger los frutos de su inversión. Cuanto mejor se pro- tejan estos derechos por parte de los gobiernos o de terceras partes, más fuertes serán los lazos entre el esfuerzo y la recompensa y más estimulantes serán los incentivos para abrir nuevos negocios, invertir La seguridad de los derechos más en los existentes y trabajar más sobre la propiedad encadena duro. el esfuerzo a la recompensa, garantizando a todas las empresas Las empresas necesitan un medio ­tanto pequeñas como grandes, con una estabilidad política y eco- informales y formales, rurales nómica razonable en la que la fuerza y urbanas­ que podrán recoger de trabajo y la propiedad estén rela- los frutos de su inversión. tivamente seguras. La inestabilidad política puede crear considerable incertidumbre y riesgo para las empresas, socavando la credibilidad de las leyes y políticas actuales. La estabilidad macroeconómica juega un papel crítico porque sin ella, los cambios en otras áreas tendrán un impacto limitado. Un mejor clima de Inversión para todos 13 Recientes encuestas en Polonia, Rumania, Rusia, Eslovaquia y Ucra- nia demuestran que los empresarios que creen que sus derechos sobre la propiedad están seguros, reinvierten de 14 a 40% más de sus ganancias en sus negocios que aquellos que no lo creen así. Los finqueros de Ghana y Nicaragua invierten hasta 8% más en sus tie- rras cuando sus derechos sobre las mismas están asegurados. Por el contrario, para recompensar la inseguridad adicional en cuanto a derechos sobre la propiedad, los inversores de acciones en carteras de las empresas de algunos países de bajos ingresos pueden exigir ganancias mucho más altas que los Estudios en muchos países de las empresas de países desarro- muestran que cuanto más llados. seguros son los derechos, más rápidamente crece la economía. Estudios a través de una amplia ga- ma de países encuentran que cuan- to más seguros son los derechos sobre la propiedad, más veloz es la tasa de crecimiento. También muestran que aun mejoras modestas en la seguridad pueden incrementar las tasas de crecimiento económico anual hasta en un punto porcentual, un aumento que tendrá un impacto significativo a medida que pasa el tiempo. Estudios en muchos países muestran que cuanto más seguros son los derechos, más rápidamente crece la economía. La mejora de la seguridad de los derechos sobre la propiedad requiere acción en cuatro áreas principales: Verificación de los derechos sobre la tierra y otros bienes. Facilitación del cumplimiento de contratos. Reducción del delito. Fin a la expropiación no remunerada de bienes. Verificación de los derechos sobre la propiedad Proporcionar derechos seguros reduce el riesgo de fraude y error en las transacciones con bienes permitiendo a los compradores, arren- datarios, prestamistas y a otros que quieran adquirir un interés en la 14 Un mejor clima de inversión para todos tierra o en otros bienes hacerlo confiando en que obtendrán lo que han negociado. Los riesgos disminuidos son evidentes en la diferen- cia de precios entre tierras tituladas y tierras no tituladas. El valor de la tierra rural en Brasil, Indonesia, Filipinas y Tailandia aumenta en- tre 43 y 81% después de que ha sido titulada. Para la tierra urbana, la titulación incrementa el valor en 14% en Manila; casi 25% en Guayaquil, Ecuador; 25% en Lima, Perú y 58% en Davao, Filipinas. Proporcionar derechos más seguros sobre los recursos naturales también fomenta un mejor manejo ambiental. Mejora del acceso al crédito. La ti- El valor de la tierra rural en Brasil, tulación de tierras y otros bienes Indonesia, Filipinas y Tailandia puede mejorar el acceso al crédito aumenta entre 43 y 81% después cuando están presentes los merca- que ha sido titulada. dos de productos, instituciones de crédito y otros elementos de una infraestructura financiera. La pro- piedad sobre la tierra es un indicador importante de mérito para Un mejor clima de Inversión para todos 15 recibir crédito y un título de propiedad permite a los prestamistas hacer una eficiente verificación de propiedad. La tierra titulada también se acepta más rápidamente como garantía. Los prestamis- tas pueden determinar si otros tienen intereses sobre la propiedad y así evaluar la probabilidad de poder embargar la tierra si el deu- dor se niega a cancelar la deuda. Los finqueros con título en Costa Rica, Ecuador, Honduras, Ja- maica, Paraguay y Tailandia obtienen préstamos más grandes y en mejores condiciones que los que no tienen títulos seguros. En Tai- landia, los finqueros con títulos La falta de un título seguro tomaron prestado de 50 a 500% más ­común en muchos países­ de los bancos y otras instituciones se convierte en un obstáculo de crédito que los finqueros con más para los pequeños tierras idénticas en calidad pero sin empresarios cuando ellos títulos de propiedad. Los beneficios tratan de conseguir dinero se extienden más allá de los finque- para financiar sus negocios. ros. En Perú, los residentes de áreas urbanas en Lima, que recibieron títulos sobre sus tierras, han utilizado esas tierras como garantía para comprar microbuses, construir pequeñas fábricas y abrir otros tipos de pequeños negocios. La falta de un título seguro ­común en muchos países (gráfico 3)­ se convierte, de esta manera, en un obs- táculo más para los pequeños empresarios cuando ellos tratan de conseguir dinero para financiar sus negocios. Expansión de las opciones de ingreso. El aseguramiento de los derechos contribuye a un mejor clima de inversión, además de fomentar la inversión y facilitar el acceso al crédito. Los propietarios con derechos seguros no tienen que desperdiciar tiempo per- maneciendo en o cerca de sus hogares para cuidar sus bienes. En Perú, aquellos que poseen títulos sobre sus tierras trabajan por fuera de sus hogares un promedio de veinte horas más por semana que los que habitan en el mismo barrio con tierras sin título. En Vietnam, los hogares de los finqueros con títulos sobre sus tierras pasan un promedio de nueve semanas más trabajando por fuera de sus fincas que los que no tienen títulos. 16 Un mejor clima de inversión para todos Titulación de bienes muebles. La titulación de automóviles, ma- quinaria, equipos y otras formas de "bienes muebles" puede tener beneficios similares a la titulación de tierras. Como con la tierra, el registro puede facilitar la obtención de un préstamo. Los prestamis- tas pueden verificar la posesión y decidir si otros ya han prestado sobre ese bien o si tienen otros derechos que dificultarían el embar- go de dichos bienes en caso de incumplimiento. La experiencia en Indonesia y Rumania demuestra el valor del re- gistro de los bienes muebles. Los dos países crearon uno en el año 2000. A finales del año 2003, Rumania había ejecutado 200.000 re- gistros mientras que en sólo Yakarta los prestamistas, en el 2003, buscaron registrar 12.000 derechos sobre vehículos, maquinaria y otros artículos amparados por la nueva ley. El tiempo que se nece- GRÁFICO 3 ¿SIN TÍTULO SOBRE LA PROPIEDAD? Proporción calculada de ciudadanos que viven en casas sín título sobre la propiedad (porcentaje) 100 Rural 75 Urbano 50 25 0 Egipto Haiti Perú Filipinas FUENTE: De Soto, Hernando. 2000. The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else. Nueva York: Basic Books. Un mejor clima de Inversión para todos 17 sita para registrar una propiedad va de tres días en Lituania hasta 274 días en Nigeria y casi 1.000 días en Croacia. Facilitación del cumplimiento de contratos Los derechos sobre la propiedad son más seguros y más valiosos cuando los costos y los riesgos de intercambiarlos son bajos. Las demoras o incertidumbres al hacer cumplir el intercambio reducen el valor de los derechos sobre la propiedad y disminuyen las oportu- nidades e incentivos de inversión. En un mundo ideal, todos los in- tercambios contractuales ocurrirían sin ningún contratiempo. Nin- guna de las partes incumpliría en la Los gobiernos pueden ayudar a las entrega de sus bienes o servicios o empresas a manejar estos riesgos en la calidad o cantidad prometidas. fomentando la diseminación de información exacta sobre la Es fácil ver por qué tal mundo ten- reputación y apoyando la solución dría un clima de inversión extraor- efectiva de conflictos y haciendo dinariamente favorable. Las empre- cumplir los mecanismos. sas podrían establecer relaciones co- merciales complejas a largo plazo con extraños, confiando en que la otra parte cumpliría cabalmente con su lado del negocio durante toda la vigencia del contrato. También es fácil ver por qué dicho mundo no existe. En cualquier momento que las partes pagan con una mano y toman con la otra lo que han pagado, hay un riesgo de que la parte que va a actuar viole el convenio. Los gobiernos pueden ayudar a las empresas a manejar estos riesgos fomentando la divulgación de información exacta sobre la reputación, apoyando la solución efectiva de conflictos y haciendo cumplir los mecanismos. Disminución del delito El robo, el fraude y otros delitos contra la propiedad y las personas debilitan el clima de inversión. El delito generalizado desanima a las empresas que quieren invertir e incrementan los costos para los negocios, ya sea a través de la pérdida directa de bienes o a través de los costos de tener que contratar guardias de seguridad, erigir cercas o instalar sistemas de alarmas. En zonas de altos índices de criminalidad, las empresas extranjeras desistirán de sus deseos de 18 Un mejor clima de inversión para todos invertir y las empresas domésticas huirán del país buscando luga- res más pacíficos. Estimativos en el año 2000 muestran el impacto devastador del delito violento y de los delitos contra la propiedad en las economías de seis países latinoamericanos. En Colombia y El Salvador, casi un cuarto del pib nacional se perdió como consecuencia del delito; sólo en Perú el costo del delito fue más de 10% del producto inter- no bruto (gráfico 4). El delito atrasa la actividad empresarial en todas las regiones. En América Latina, más de 50% de las empresas encuestadas dijeron que el delito es un obstáculo serio para los negocios. En África Subsahariana y en Asia Oriental, más de 25% dijeron lo mismo (gráfico 5). Un mejor clima de Inversión para todos 19 GRÁFICO 4 EL DELITO COBRA UN ALTO PRECIO EN MUCHAS ECONOMÍAS LATINOAMERICANAS El Salvador Colombia México RB de Venezuela Brasil Perú 0 10 20 30 Costo del delito como porcentaje del PIB Nota: Los datos cubren el período 1999-2000. FUENTE: Londoño, Juan Luis y Rodrigo Guerrero. 2000. "Violencia en América Latina: Epidemiología y Costos." En Rodrigo Guerrero, Alejandro Gaviria y Juan Luis Londoño, eds., Asalto al desarrollo: Violencia en América Latina. Washington, DC: BID. GRÁFICO 5 EL DELITO COMO UNA RESTRICCIÓN SIGNIFICATIVA PARA LAS EMPRESAS EN TODAS LAS REGIONES Empresas que señalan el delito como una restricción importante o moderada para los negocios (porcentaje) 60 América Latina y el Caribe 40 África Subsahariana Asía Oriental 20 Sudeste Asiático Europa Oriental y Asia Central 0 FUENTE: Encuestas del Banco Mundial sobre clima de inversión. 20 Un mejor clima de inversión para todos La lucha contra el delito es un desafío importante en todas las socie- dades, ricas y pobres. La experiencia sugiere que los gobiernos pue- den desalentar el delito a través de una mejor aplicación de la ley, fac- tores disuasivos más fuertes y una más efectiva prevención del delito. Reglamentos y contribuciones Las formas en que los gobiernos regulan y gravan a las empresas y las transacciones, tanto domésticamente como en las fronteras, contribuye mucho a la formación de un clima de inversión. Regla- mentos sanos estimulan la inversión productiva y reconcilian los intereses de las empresas con objetivos sociales más amplios. Un régimen sano de contribuciones genera ingresos para financiar los servicios públicos que mejoran el clima de inversión y alcanzan otros objetivos sociales. El desafío para todos los gobiernos es al- canzar esos objetivos sin socavar las oportunidades e incentivos de las empresas para la inversión productiva, la creación de trabajo y el crecimiento. Mientras que pueden existir tensiones entre las pre- ferencias de las empresas y los objetivos sociales en esta área, hay considerable campo para mejorar el enfoque en muchos países en vía de desarrollo sin comprometer intereses sociales más amplios. Mejora de reglamentos Los gobiernos regulan a las empresas en muchas formas y por mu- chas razones. Limitan los que pueden participar en un mercado en que es probable que se sitúen las empresas, se utiliza el proceso de producción, la calidad u otros parámetros de los bienes y servicios producidos y la forma en que se comercializan y se distribuyen los productos. Naturalmente, es difícil encontrar un aspecto de las deci- siones comerciales y de inversión de una empresa que no sea afecta- do de alguna manera por la reglamentación. Los países en vía de de- sarrollo tienden a regular más que los países ricos en muchas áreas (gráfico 6). Todos los reglamentos pueden imponer costos a las empresas, ya sea en la necesidad de adaptar los procesos comerciales para cumplir Un mejor clima de Inversión para todos 21 GRÁFICO 6 LOS PAÍSES DE INGRESOS BAJOS TIENDEN A REGLAMENTAR MÁS Más 66 "El poder de los juzgados en casos de bancarrota reglamentación 63 Procedimientos de entrada (número) 56 Procedimientos de 30 contratos (número) 27 27 43 ocedimientos 18 Index pr de o 12 11 10 Númer 7 Menos reglamentación Países de Países de Países de Países de ingresos ingresos ingresos ingresos altos bajos bajos-medios altos-medios Nota: Datos del Banco Mundial. Proyecto Doing Business. FUENTE: Banco Mundial. 2004. Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth. Banco Mundial, Mayol Ediciones, Bogotá. con requisitos normativos, pagar comisiones por licencias, experi- mentar demoras al tratar de obtener aprobaciones reglamentarias o pasar tiempo de administración negociando con funcionarios. Un Muy frecuentemente, los costos buen clima de inversión no busca eliminar estos costos ­en vez de eso, son innecesariamente altos como busca garantizar que estos costos no resultado de la búsqueda de renta, sean más altos que lo que es necesa- administración deficiente, falta de rio para alcanzar metas sociales. El concordancia institucional o una objetivo es mejor reglamentación combinación de éstas. más que no reglamentación. Muy frecuentemente los costos son innecesariamente altos como resulta- do de la búsqueda de renta, administración deficiente, falta de con- cordancia institucional o una combinación de estas. La reglamen- tación que impone costos más allá de los beneficios sociales espe- rados es usualmente considerada burocracia. 22 Un mejor clima de inversión para todos La creciente evidencia resalta el peso que impone una regulación im- prudente y desactualizada sobre el clima de inversión. Tanto la inver- sión como la productividad de la inversión son más bajas donde el peso de la regulación es más alto. El efecto puede ser significativo. Por El tiempo que toma establecer ejemplo, se ha calculado que la reduc- un nuevo negocio va de dos días, ción de los gravámenes de la regu- en Australia, hasta nueve días en lación del transporte en Italia al nivel Turquía a más de doscientos días en de la misma en Estados Unidos po- Haití, con demoras y costos mayores dría aumentar la inversión en trans- en países de bajos ingresos. porte en 2,6 puntos porcentuales. El tiempo que toma establecer un nuevo negocio va de dos días, en Aus- tralia, hasta nueve días en Turquía a más de doscientos días en Haití, con demoras y costos mayores en países de bajos ingresos (gráfico 7). Frecuentemente, los gobiernos siguen planteamientos reguladores que perjudican el clima de inversión al imponer trabas y demoras GRÁFICO 7 EMPEZAR UN NUEVO NEGOCIO TOMA MÁS TIEMPO Y ES MÁS COSTOSO EN LOS PAÍSES EN VÍA DE DESARROLLO Costo (porcentaje del PIB per cápita) Días 160 80 Costo de empezar un nuevo negocio (eje izquierdo) Número de días para empezar un negocio 120 60 80 40 40 20 0 0 Países de Países de Países de ingresos bajos ingresos medios ingresos altos Nota: Con base en el costos promedios del ingreso nacional bruto (INB) per cápita y los días promedio presentados en el proyecto Doing Business. FUENTE: Banco Mundial. 2004. Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth. Banco Mundial, Mayol Ediciones, Bogotá. Un mejor clima de Inversión para todos 23 innecesarias, invitando así a la corrupción, aumentando la incer- tidumbre y el riesgo y creando barreras injustificadas para la com- petencia. Las reformas exitosas alcanzan varios objetivos clave: Remueven gravámenes injustificados y agilizan los proce- dimientos. Ponen freno al arbitrio de los funcionarios públicos y amplían las consultas con las empresas para averiguar si los reglamentos están perjudicándolas sin necesidad. Facilitan la iniciación y el cierre de empresas. Abordan la conducta anticompetitiva de las empresas. 24 Un mejor clima de inversión para todos Mejora de la tributación Los gobiernos necesitan los ingresos para cubrir los costos de los servicios públicos ­incluyendo aquellos que mejoran el clima de inversión­ y para alcanzar otros objetivos sociales. Sin embargo, la tributación representa un costo para las empresas y reduce los incentivos de las últimas para invertir y crear trabajo. Todas las so- ciedades luchan por alcanzar un equilibrio eficiente, sostenible y equitativo. A través de la historia, los gobiernos han recibido ingresos de muchas formas. Han confiscado los bienes de sus enemigos ­y de sus súbditos. Han creado monopolios para vender al más alto pos- tor. Han gravado la tierra, la producción, las transacciones y el consumo, en la mayoría de los casos, aún lo hacen. Naturalmente, la retención en la fuente es bastante reciente. La primera retención en la fuente, impuesta por la República Holandesa de Batavia, data de 1797 pero Estados Unidos no tuvo retención en la fuente corporativa hasta 1909 o una retención individual en la fuente hasta 1913. El impuesto al valor agregado (iva) es aún más reciente ­el primero fue Frecuentemente, los gobiernos recaudado en Francia en 1948 y se siguen planteamientos generalizó en los años setenta y reguladores que perjudican el ochenta. clima de inversión al imponer costos y demoras innecesarias, Durante todo el tiempo en que los invitando así la corrupción, gobiernos han recaudado impues- aumentando la incertidumbre y tos, los que los pagan se han queja- el riesgo y creando barreras do. Las empresas en los países en vía injustificadas para la competencia. de desarrollo no son la excepción, y se refieren a las tasas contributivas como un impedimento impor- tante sobre sus operaciones (cuadro 1). Los impuestos afectan los incentivos que tienen las empresas para invertir productivamente, al debilitar los lazos que existen entre el esfuerzo y la recompensa y al incrementar los costos de los insumos utilizados en el proceso de producción. Las tasas de impuestos y los costos para cumplir con ellos son importantes. Cuando los impuestos se recaudan o se apli- can irregularmente, también pueden afectar la competencia. Un mejor clima de Inversión para todos 25 CUADRO 1 LAS EMPRESAS SEÑALAN QUE LAS TASAS IMPOSITIVAS SON UNA DE SUS PRINCIPALES PREOCUPACIONES Número de países en donde las empresas señalan que las tasas impositivas son un obstáculo clave El obstáculo Entre los tres Entre los cinco más grande obstáculos obstáculos más grandes más grandes Todos los países 18 56 82 Países de ingresos altos-medios 40 90 100 Países de ingresos bajos-medios 12 35 71 Países de ingresos bajos 11 56 83 Europa Oriental y Asia Central 14 62 86 África Subsahariana 33 67 83 Asia 14 29 71 América Latina 50 50 50 Nota: Informes sobre número de países que señalan las tasas impositivas como una restricción importante en una lista de 18 obstáculos posibles. FUENTE: Encuestas del Banco Mundial sobre clima de inversión. Las tasas impositivas en los países en vía de desarrollo son similares a las de los países desarrollados. Sin embargo, muchas empresas e individuos funcionan informalmente, fuera del alcance de los impuestos, disminuyendo los ingresos y colocando una carga desproporcionada sobre los que sí pagan. Controlar el crecimiento del gobierno y gastar los dineros pú- Controlar el crecimiento del blicos eficientemente ayuda a relajar gobierno y gastar los dineros la presión de colectar más ingresos. públicos eficientemente ayuda La ampliación de la base impositiva a relajar la presión de colectar y la simplificación de las estructuras más ingresos. impositivas puede ayudar en esta si- tuación. El aumento de la autono- mía de las entidades impositivas, haciéndolas más eficientes y man- teniéndolas libres de corrupción ha hecho posible incrementar los ingresos en Perú y en muchos otros países. Concebir mejores políticas impositivas para un clima de inversión requiere que los gobiernos reconozcan los trueques entre la eficien- 26 Un mejor clima de inversión para todos cia, la equidad, la preocupación por una implementación pragmáti- ca y el impacto de las políticas impositivas en los incentivos de las empresas para invertir productivamente, crear trabajo y contribuir, de esa forma, a una base impositiva que crezca con el tiempo. Un pri- mer paso es asegurarse de que la carga impositiva no sea más pesa- da que lo necesario, manteniendo el control sobre el tamaño del Es- tado y esforzándose para ser más eficientes con los dineros públicos. Las estrategias más prometedoras involucran una ampliación de la base impositiva, la simplificación de las estructuras impositivas y la mejora de la administración de los impuestos. Consolidación de los mercados financieros Los mercados financieros que funcionan bien también imponen una disciplina a las empresas para que funcionen, impulsando la eficien- cia, tanto directa como indirectamente, al facilitar la entrada a nue- vos mercados de productos. Estos mercados crean oportunidades para las empresas y para los hogares en el manejo de crisis. Como Un mejor clima de Inversión para todos 27 28 Un mejor clima de inversión para todos resultado, el desarrollo de mercados financieros conduce a un creci- miento más acelerado de la productividad y del rendimiento. La du- plicación del crédito privado como una porción del pib se asocia con un La duplicación del crédito incremento del promedio de creci- privado como una porción del miento a largo plazo de casi dos PIB se asocia con un incremento puntos porcentuales. del promedio de crecimiento a largo plazo de casi dos puntos La intervención del gobierno por porcentuales. medio de la propiedad estatal, ba- rreras a la competencia y préstamos subsidiados o dirigidos, puede retardar el desarrollo del mercado. Un mejor planteamiento recono- ce que los mercados financieros son no sólo parte de un clima de in- versión para las empresas, sino que están profundamente afectados por el clima de inversión al que se enfrentan los proveedores de ser- vicios financieros. Los gobiernos están aprendiendo del pasado y haciendo nuevos planteamientos que involucran cinco elementos clave: Garantía de estabilidad macroeconómica. Fomento de la competencia. Aseguramiento de los derechos de los prestatarios. Facilitación del flujo de información. Garantía de que los bancos no corran riesgos excesivos. Garantía de estabilidad macroeconómica La estabilidad macroeconómica ­más específicamente, bajo infla- ción, deuda sostenible y tasas de cambio realistas­ es fundamental para el funcionamiento efectivo de los mercados financieros. La inestabilidad económica incrementa la volatilidad de las tasas de in- terés, las tasas de cambio y la relatividad de los precios imponiendo costos y riesgos adicionales sobre las instituciones y sus clientes. La Un mejor clima de Inversión para todos 29 alta inflación debilita el capital de las instituciones financieras y difi- culta el movimiento de los ahorros o la expansión de los servicios. Los altos déficit fiscales aumentan las tasas de interés y los márgenes. El aumento de la tenencia de valores La estabilidad macroeconómica públicos por parte de los bancos, ­más específicamente, baja fondos mutuos de inversión y de inflación, deuda sostenible fondos de inversión desplaza el y tasas de cambio realistas­ crédito para el sector privado por- es fundamental para el que estos proveedores de fondos se funcionamiento efectivo dan cuenta de que es más rentable de los mercados financieros. tener valores del Estado que dar di- nero prestado a las empresas. Por ejemplo, en Brasil, el crecimiento de los préstamos efectuados por el gobierno entre 1995 y 2003 estuvo asociado con una desace- leración de la expansión del crédito en el sector privado. 30 Un mejor clima de inversión para todos Fomento de la competencia Las limitaciones de la competencia entre los proveedores de fondos puede significar un crecimiento económico más lento, reducción del crecimiento del empleo y una salida más lenta de empresas plena- mente desarrolladas en mercados bancarios concentrados. Las políticas que obstaculizan la competencia ­como las restricciones sobre el acceso, sobre los bancos extranjeros y la propiedad estatal de bancos­ perjudican el sistema financiero y el rendimiento económi- co. La remoción de estas barreras a la competencia ha demostrado una mejora en la estabilidad banca- ria, una reducción de los márgenes En una encuesta, más de la mitad de interés y una expansión del acce- de las oficinas de crédito indicaron so a los fondos. que la información sobre la historia crediticia redujo el tiempo Aseguramiento de los derechos de procesamiento, los costos y El aseguramiento de los derechos re- las tasas de incumplimiento en duce los riesgos de fraude y de erro- su país en más de 25%. res en las transacciones de bienes y por ende, permite a los compradores, arrendatarios, prestamistas y a otros que quieran adquirir un derecho sobre la tierra u otros bie- nes hacerlo confiando en que recibirán lo que han pactado. La seguridad en los derechos estimula la inversión y fomenta el mane- jo ambiental. Facilitación del flujo de información Una forma en que los prestamistas pueden manejar su desventaja en el campo de la información es recoger información acerca de sus clientes directamente por medio de un tamizado y un monitoreo costosos. Los prestamistas, en la mayoría de los países desarrollados ­y con frecuencia creciente en los países en vía de desarrollo­ pueden contar con los informes sobre los reportes emitidos por las oficinas de información. Estos informes incluyen las historias de pago de préstamos que permiten a los prestamistas utilizar la in- formación sobre la forma como los prestatarios cancelaron deudas en el pasado y así poder pronosticar mejor el rendimiento de los préstamos futuros. El informe sobre los créditos también mejora el incentivo de los prestatarios para cancelar sus préstamos oportuna- Un mejor clima de Inversión para todos 31 mente porque la cancelación tardía con un prestamista puede traer sanciones por parte de muchas instituciones. Las oficinas de crédito pueden aumentar los créditos bancarios y re- ducir las tasas de incumplimiento. También benefician a las empre- sas pequeñas y nuevas al aliviar el racionamiento del crédito que se basa en la ausencia de una historia crediticia. En una encuesta, más de la mitad de las oficinas de crédito indicaron que la información sobre la historia crediticia redujo el tiempo de procesamiento, los costos y las tasas de incumplimiento en su país en más de 25%. Control de la exposición a riesgos Los gobiernos limitan la exposición a los riesgos por parte de los ban- cos y otras instituciones financieras por varias razones. La respons- abilidad limitada puede hacer que los bancos corran riesgos excesivos y que, a diferencia de otras industrias, dichos problemas conduzcan a crisis sistémicas ­la quiebra de un banco puede conducir a una reti- rada masiva de haberes en todos los bancos, socavando los pagos y el sistema crediticio. Los seguros de depósitos pueden reducir el riesgo del pánico bancario. Sin embargo, las expectativas de los préstamos gubernamentales de emergencia a partir de seguros de depósitos explícitos o implícitos pueden exacerbar el problema haciendo que los depositantes y otras entidades La responsabilidad limitada presten menor atención al monito- puede hacer que los bancos reo de los bancos. corran riesgos excesivos y que, a diferencia de otras industrias, La reglamentación prudente limita dichos problemas conduzcan los riesgos financieros que los ban- a crisis sistémicas. cos asumen, ya que les exige que se diversifiquen y mantengan por lo menos una relación mínima capital-préstamos. Se administra por parte de supervisores prudentes que monitorean los bancos en nombre de los depositantes y actúan para evitar problemas. La reglamentación prudente puede tener un objetivo útil ­reducir el riesgo de préstamos gubernamentales de emergencia y las crisis bancarias sistémicas­ pero no siempre funciona en la práctica. 32 Un mejor clima de inversión para todos Infraestructura. Conexión entre las empresas y las oportunidades en expansión Las empresas con acceso a las telecomunicaciones modernas, electri- cida d confiable y transporte eficiente se distinguen de las empresas que no cuentan con estas ventajas. Las empresas con dicho acceso in- vierten más y sus inversiones son más productivas. Sin embargo, en la mayoría de los países en vía de desarrollo, las empresas deben vér- selas con una infraestructura que no llena sus necesidades. Los pro- blemas varían por región, siendo África Subsahariana y Asia Oriental los que tienen una infraestructura más pobre que Europa y Asia Central. Los problemas también tienden a variar de acuerdo con el servicio que preste la infraestructura y la envergadura de la empresa ­la electricidad es a menudo el problema más agudo y las grandes empresas expresan más preocupación que las pequeñas con relación a todos los servicios (gráfico 8). El suministro de infraestructuras por parte de monopolios del sec- tor público ha dado resultados pobres en muchos países en vía de desarrollo. Los gobiernos están creando un mejor clima de inversión para los proveedores de servicios de infraestructura. La mayor Un mejor clima de Inversión para todos 33 competencia, la mejor reglamentación y mayor participación del sector privado en el suministro de los servicios han transformado las telecomunicaciones y están jugando un papel cada vez mayor en el suministro de electricidad y en los puertos. Para las carreteras, los gobiernos están contratando servicios con empresas privadas y me- jorando los mecanismos de financiación. Los gobiernos también están administrando mejor los recursos públicos ­para sacar más provecho al dinero cuando financian o subsidian servicios de in- fraestructura. Todo tipo de infraestructura ­incluyendo aeropuertos, ferrocarriles y redes de distribución para agua y gas natural­ son importantes para algunas empresas. Las telecomunicaciones, la energía, los puer- tos y las carreteras se tienen en cuenta enseguida. GRÁFICO 8 LAS PREOCUPACIONES SOBRE INFRAESTRUCTURA POR PARTE DE LAS EMPRESAS VARÍAN DE ACUERDO AL TAMAÑO Y AL SECTOR Porcentaje de empresas que citan la infraestructura como una restricción "importante" o "severa". 30 Empresas muy grandes Empresas grandes 20 Empresas medianas Empresas pequeñas 10 0 Telecomunicaciones Transportes Electricidad Nota: Las empresas designadas como pequeñas tienen menos de 20 empleados. Las medianas tienen de 20 a 49; las grandes tienen de 50 a 243 y las muy grandes tienen 250 o más empleados. FUENTE: Encuestas del Banco Mundial sobre clima de inversión. 34 Un mejor clima de inversión para todos Electricidad. La competencia es posible pero no tan fácil El acceso a una fuente de electricidad confiable a precios razonables es vital para la mayoría de las empresas ­desde las pequeñas fábricas en áreas rurales hasta las empresas multinacionales en las ciudades. La mayoría de las empresas urbanas cuentan con servicios públicos pero es probable que las empresas situadas en pueblos y áreas rurales en los países en vía de desarrollo tengan que proveerse por sí mis- mas. Las empresas con acceso a la red eléctrica raras veces reciben un La mayoría de las empresas urbanas buen servicio. Las pérdidas tem- cuentan con servicios públicos pero porales de suministro son frecuentes es probable que las empresas en muchos países, especialmente en situadas en pueblos y áreas rurales África y Asia Oriental. También son en los países en vía de desarrollo frecuentes las fluctuaciones de vol- tengan que proveerse por sí mismas. taje que dañan la maquinaria. Las empresas calculan que dichas interrupciones les causan pérdidas de alrededor de 5% de sus ventas anuales. En África, las empresas in- forman que tomó dos o tres meses obtener una nueva conexión eléc- trica y con frecuencia es necesario pagar soborno. El acceso limitado en las áreas rurales y la deficiente calidad en las ciudades hace que muchas empresas instalen sus propias fuentes de energía, lo que para la mayoría implica más costos que lo que representa un suministro normal de energía por parte de un servicio público. Transporte. Superación de la tiranía de la distancia La infraestructura del transporte crea oportunidades para que las empresas compren y vendan no solamente en los mercados vecinos sino también en todo el mundo. A medida que los gobiernos elimi- nan las cuotas de importación y reducen los aranceles de importación, el transporte se hace cada vez más importante como una fuente de ganancias comerciales adicionales. Aunque los costos del transporte global han estado cayendo a largo plazo (gráfico 9) es importante que se consigan más avances. Los costos del transporte hacia Estados Unidos para Chile y Ecuador son ahora veinte veces lo que representan los aranceles de Estados Unidos. Si los costos de transporte pudieran reducirse en 10%, se podría esperar un aumen- to del comercio de 20% y un crecimiento más rápido. Un mejor clima de Inversión para todos 35 GRÁFICO 9 LOS COSTOS DECRECIENTES DEL TRANSPORTE Y LAS TELECOMUNICACIONES Índice 120 100 80 60 Flete marítimo 40 20 Transporte aéreo Telecomunicaciones 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Nota: En 1930, el índice se fijó en 100 para todos los servicios. FUENTE: Busse, Mathias. 2003. "Tariffs, Transport Costs and WHO Doha Round" The Case of Developing Countries". Estey Centre Journal of International Law and Trade Policy 491: 15-31. Puertos. Muchos tipos de competencia Más de 80% del peso del comercio para los países en vía de desa- rrollo pasa por los puertos. La eficiencia de dichos puertos afecta a los importadores y exportadores directamente y a casi todas las empresas indirectamente. La mejora de la eficiencia portuaria ­en parte reduciendo la influencia del crimen organizado­ ha traído como consecuencia la reducción de los costos de embarque en más de 12%. Como sucede con las mejoras en otras infraestructuras de transporte, la reducción de los costos es equivalente a acercarse miles de kilómetros a los socios comerciales. Carreteras Casi todos los bienes se transportan por carretera en algún mo- mento, convirtiéndose la red de carreteras de un país en un compo- nente crítico de su infraestructura y del clima de inversión (recuadro 3). No es de sorprenderse que la extensión de la red esté asociada con mejor rendimiento económico. En América Latina, se ha calculado 36 Un mejor clima de inversión para todos que un incremento de 10% en la longitud de las carreteras por tra- bajador ha aumentado el pib por trabajador en casi 2%. No todas las carreteras son igualmente valiosas, naturalmente; en Estados Uni- dos, la construcción de carreteras interestatales en los años cincuen- ta y sesenta parece haber aumentado la productividad significativa- mente mientras que los gastos recientes en carreteras ha tenido sólo modestos beneficios. Aun así, la evidencia sugiere que los gobiernos deben prestar más atención al alcance y calidad de sus redes de carreteras. Los desafíos se relacionan con la planificación del ensan- chamiento de redes apropiadas, la ejecución de la inversión nece- saria, el mantenimiento y la mejor forma de pago. Recuadro 3 Los beneficios de las carreteras rurales en Marruecos y otras partes Cuando las carreteras se cons- truyen en las localidades apropiadas (y que no sean "caminos a la nada"), las buenas carreteras pueden crear nuevas oportunidades considerables para los empresarios en áreas rurales y pueblos pequeños, como lo ilustra un programa del gobierno marroquí para pavimentar caminos destapados y caminos en gravilla. El mejoramiento de las carreteras se tradujo en el uso de las mismas cancías cayó a la mitad. En las áreas durante todo el año y en menos per- que se beneficiaron de las mejoras, la juicio para los vehículos que las utili- tierra es ahora más productiva y el zaban. Las nuevas carreteras permi- volumen y valor de los productos tieron a las granjas y a otras empresas agrícolas es más alto. A medida que transportar sus productos con más se facilitó el transporte de los produc- frecuencia y a menos costo. En tos agrícolas sin que sufrieran dete- algunos casos, el tiempo necesario rioro, los finqueros eligieron cultivar para llegar a los mercados rurales se verduras de alto valor en vez de los acortó a la mitad. El costo del trans- frutos de bajo valor. A medida que el porte de una camionada de mer- precio de traer mercancías a las fincas Un mejor clima de Inversión para todos 37 se redujo, los finqueros utilizaron más matrículas en las escuelas primarias se fertilizantes. Las mejoras en la incrementaron de 28 a 68%. economía agrícola estimularon el cre- cimiento de otros negocios. El empleo La experiencia marroquí no es por fuera de las fincas creció dos un caso aislado. El más reciente veces tan rápido como el que había trabajo del Instituto Internacional en áreas que no se beneficiaron de la de Investigación de Políticas mejora de las carreteras. La tasa de Alimentarias sugiere que la rentabilidad económica de los proyec- inversión de Uganda en caminos tos se situaba entre 16 y 30%. vecinales que conectan los Como es el caso frecuentemente, finqueros con los mercados los beneficios que resultaron de las distantes registra altos mejoras en la infraestructura se rendimientos en crecimiento extendieron más allá de las fincas. agrícola y en disminución de la Estas mejoras facilitaron el viaje de los pobreza. En China, la inversión en niños a las escuelas y, al hacer que el caminos rurales es altamente acceso a los combustibles fuera más rentable desde el punto de vista eficiente, y se redujo la necesidad de social. En India, dicha inversión es que las mujeres y las jóvenes tuvieran la forma de inversión pública y que ir a recoger leña. Después de social más eficiente para la dichas mejoras a las carreteras, las disminución de la pobreza. FUENTE: Banco Mundial, 1996; Fan, Hazell y Torta 1999; Fan, Zhang y Rao 2004; Fan, Zhang y Zhang, 2002. Bogotá. La fuerza laboral y los mercados laborales Los gobiernos alrededor del mundo comparten el objetivo de crear más y mejores mercados laborales para sus ciudadanos. El trabajo es la principal fuente de ingresos para la gente ­y el principal camino para salir de la pobreza cuando se trata de los pobres. La gente joven domina las filas de los desempleados con más del doble de la tasa de desempleo promedio en todas las regiones. En muchos países en vía de desarrollo más de la mitad de la población activa se encuentra en la economía informal donde las condiciones de trabajo pueden ser deficientes. Los cambios demográficos en las décadas venideras adi- 38 Un mejor clima de inversión para todos cionarán casi dos mil millones de personas a los países en vía de de- sarrollo haciendo aún más complicada la creación de más y mejores fuentes de trabajo. Concebir un clima de inversión que provea a las empresas oportuni- dades e incentivos para ampliarse es fundamental para satisfacer este desafío. Las políticas gubernamentales que afectan el mercado labo- ral ayudan a conectar las personas con el trabajo. La mayoría de los Los cambios demográficos en países tiene espacio para mejorar. las décadas venideras adicionarán casi dos mil millones de personas El apoyo de los gobiernos a la edu- a los países en vía de desarrollo, cación y al entrenamiento afecta las haciendo aún más complicada la perspectivas de los individuos ­y la creación de más y mejores fuentes capacidad de las empresas para pe- de trabajo. netrar nuevos mercados y adoptar nuevas tecnologías. Más de 20% de las empresas en muchos países en vía de desarrollo citan la falta de educación de los trabajadores y la carencia de entrenamiento adecuado como uno de los obstáculos más severos para su rendimiento (gráfico 10). Un mejor clima de Inversión para todos 39 GRÁFICO 10 LAS EMPRESAS SEÑALAN LA FALTA DE CAPACITACIÓN Y LA REGLAMENTACIÓN LABORAL COMO RESTRICCIONES SERIAS EN MUCHOS PAÍSES Brasil de lesb Zambia disponi China educación es y Argelia ezas ajadorb tra Estonia Destr los Bangladesh Brasil oralb Polonia la Filipinas Kenya Pakistan Reglamentación Argelia 0 20 40 60 Percent Nota: porcentaje de las empresas que señalan que las destrezas y la educación de los trabajadores disponibles o que la reglamentación laboral eran un obstáculo importante o severo para las operaciones y el crecimiento de sus negocios. FUENTE: Encuestas del Banco Mundial sobre clima de inversión. Los gobiernos tienen la oportunidad de mejorar las políticas en tres áreas, como parte del esfuerzo de crear un mejor clima de inversión: Fomentando una fuerza laboral capacitada y saludable que pueda contribuir a la creación de una sociedad productiva y próspera. Concibiendo intervenciones en el mercado laboral que benefi- cien a todos los trabajadores. Ayudando a los trabajadores a enfrentar el cambio que conlleva una economía más dinámica. 40 Un mejor clima de inversión para todos Fomento de una fuerza laboral capacitada y saludable La capacitación y la salud de la gente afectan su aptitud para partici- par en la sociedad, escapar de la pobreza, enfrentarse a riesgos natu- rales y económicos y contribuir a los incrementos de la productivi- dad y al crecimiento. La disponibilidad de trabajadores capacitados y saludables también da forma a las decisiones de las empresas para adoptar nuevas tecnologías, ensancharse o penetrar nuevos merca- dos. La educación mejora la salud por medio de un conocimiento más profundo y de acceso a la información. La salud consolida los incentivos y la aptitud para invertir en educación. Aparte de las ven- tajas humanas, el control de las enfermedades como la malaria y el vih/sida incrementa la productividad de los trabajadores estimulan- do las empresas a buscar oportunidades que valgan la pena en ubica- ciones que alguna vez fueron afectadas. Una fuerza laboral capacitada es esencial para que las empresas adopten tecnologías nuevas y más productivas. El apoyo guberna- mental a la educación y a la capacitación afecta las perspectivas para los individuos y la capacidad de las empresas para buscar nuevas opor- La capacitación y la salud de la tunidades. Muchas empresas en países gente afectan su aptitud para en vía de desarrollo citan la falta de participar en la sociedad, escapar capacitación de los trabajadores como de la pobreza, enfrentarse a un serio obstáculo a sus operaciones. riesgos naturales y económicos y Los gobiernos necesitan llevar la de- contribuir al incremento de la lantera en hacer que la educación sea productividad y al crecimiento. más accesible a todo el mundo ­y no sólo para unos cuantos privilegiados­ y más relevante a las necesi- dades de idoneidad de las empresas. Es necesario consolidar los me- canismos de aseguramiento de la calidad. Y es necesario que los gobiernos creen un clima de inversión sólido para los proveedores de educación y servicios de capacitación. Concebir intervenciones que beneficien a todos los trabajadores Los reglamentos laborales usualmente tienen la intención de ayudar a los trabajadores pero, con demasiada frecuencia, los mismos desa- Un mejor clima de Inversión para todos 41 niman a las empresas en el campo de creación de más empleos y contribuyen a la dilatación de una fuerza laboral informal que care- ce de protección. Es probable que algunos trabajadores se beneficien pero los desempleados, aquellos que tienen poco entrenamiento y los que se encuentran en la economía informal, no estarán entre ellos. Se necesitan acciones que reflejen este rango de acción más amplio. Cada vez más países están estimulando salarios adaptables asegu- rándose de que los reglamentos del sitio de trabajo estén en armonía con las instituciones que tienen que hacerlos cumplir y equilibran- do las preferencias de los trabajadores en lo referente a estabilidad laboral con las necesidades de las empresas en relación con el ajuste de su fuerza laboral. Los gobiernos intervienen en las relaciones trabajadores-empresas en tres frentes principales: El proceso de definición de salarios. Las condiciones de trabajo. La contratación y el despido de trabajadores. Estas intervenciones están teórica- Las discusiones sobre la eficiencia mente justificadas por la incapaci- enfatizan los problemas de dad (percibida o efectiva) de las información y la necesidad de condiciones de las políticas de no mejorar el acoplamiento de la interferencia para producir resulta- demanda laboral con la oferta. dos eficientes y equitativos. Las dis- cusiones sobre la eficiencia en- fatizan los problemas de información y la necesidad de mejorar el acoplamiento de la demanda laboral con la oferta. Pueden surgir discusiones sobre la imparcialidad si existe desigualdad en el poder negociador entre los empresarios y los trabajadores, discriminación contra grupos vulnerables o seguros contra riesgos incompletos o imperfectos para los trabajadores. 42 Un mejor clima de inversión para todos Más allá de los estándares centrales de los trabajadores ­el mínimo para un mercado laboral sano (recuadro 4)­ las intervenciones gu- bernamentales deben establecer un equilibrio entre varios intereses. La tendencia a describir la tensión como básicamente existente entre los intereses de las empresas y los de los trabajadores ignora la gama más amplia de intereses. Los trabajadores en la economía informal y los desempleados pueden tener intereses muy diferentes a los que se emplean actualmente en la economía formal. Los consumidores y los recipientes potenciales de los servicios financiados por los con- tribuyentes tienen un interés en el resultado. El punto de equilibrio entre estos intereses estará influido por las preferencias sociales de cada país. Como en otras áreas de inter- vención gubernamental, los planteamientos pueden desviarse del nivel socialmente óptimo por factores como búsqueda de rentabili- dad por parte de grupos de intereses particulares y una falla en adaptar los planteamientos a las circunstancias locales. Naturalmen- te, como en otras áreas de reglamentación, la reglamentación del trabajo en muchos países en vía de desarrollo imita o excede la de los países desarrollados, beneficia sólo parte de la población como Un mejor clima de Inversión para todos 43 Recuadro 4 Los estándares laborales centrales La comunidad internacional, a que han firmado estos convenios, través de los convenios celebrados por especialmente el que prohíbe el medio de la OIT, ha identificado cua- trabajo infantil. tro estándares laborales centrales como mínimo para todos los países, Los efectos económicos del sin importar el nivel de desarrollo de cumplimiento de los estándares labo- cada uno de ellos. rales centrales dependen de las inter- venciones y de las circunstancias Eliminación de todas las formas de sociopolíticas. La garantía de la liber- trabajo obligatorio o forzado. tad de asociación y de negociación puede significar un avance considera- Abolición del trabajo infantil. ble en el estímulo a la eficiencia de los mercados y de un mejor rendimiento Igualdad de oportunidades y no económico. Existen razones económi- discriminación en el empleo. cas y sociales obvias para prohibir la esclavitud y todas las formas de Garantía de libertad de asociación trabajo forzado. Infortunadamente, el y derecho a negociaciones. trabajo infantil y las distintas formas de discriminación, explícita o implícita, Las décadas recientes han visto aunque vistas como violaciones de los un aumento en el número de países derechos humanos, todavía son 44 Un mejor clima de inversión para todos ampliamente practicadas en muchos Las reformas que estimulan un países en vía de desarrollo. crecimiento económico más sólido son fundamentales para combatir el El trabajo infantil en particular aún trabajo infantil. En Vietnam, el es de importancia considerable en el crecimiento económico de los años mundo en desarrollo donde uno de noventa condujo a un aumento signi- cada seis niños, entre las edades de 5 ficativo de la riqueza del núcleo y 17 años, trabaja. El trabajo infantil familiar, reduciendo así el número de obstaculiza el desarrollo humano dis- niños en la fuerza de trabajo en una minuyendo las ganancias futuras de cifra de 28%. La mejora de la educa- los niños y del crecimiento global de ción es generalmente más efectiva la economía. Por ejemplo, los niños que la prohibición del trabajo infantil. en la India desempeñan tareas que no Dichas prohibiciones, que general- necesitan destrezas especiales pero mente no se hacen cumplir en los tampoco desarrollan capital humano. países en vía de desarrollo, y en El trabajo infantil barato, si se combi- donde se hacen cumplir, también na con condiciones deficientes de pueden forzar a los niños a desempe- inversión, reduce los incentivos para ñarse en formas de trabajo más peli- que las empresas inviertan en nuevas grosas y clandestinas (la prostitución), tecnologías que tienen un potencial especialmente en sitios donde los de productividad más alto pero exigen padres no tienen opciones diferentes trabajadores mejor capacitados. al trabajo infantil para sobrevivir. FUENTE: Banco Mundial, 1996; Fan, Hazell y Torta 1999; Fan, Zhang y Rao 2004; Fan, Zhang y Zhang, 2002. Bogotá. consecuencia de la informalidad generalizada e impone una carga desproporcionada sobre las empresas que cumplen. Desde una perspectiva de clima de inversión, el asunto de cómo las intervenciones en el mercado laboral influyen en las oportunidades en incentivos para que las empresas inviertan productivamente, creen empleo y se amplíen. Los reglamentos de trabajo pueden constituirse en limitaciones importantes o severas para el funciona- miento de las empresas en muchos países en vía de desarrollo. Los reglamentos pueden disminuir los incentivos para realizar nuevas Un mejor clima de Inversión para todos 45 inversiones, ajustar la organización del trabajo para aprovechar nuevas tecnologías u oportunidades o para contratar más traba- jadores. Alguna reducción de estos incentivos puede justificarse por objetivos sociales más allá de los que se reflejan en los estándares centrales de los trabajadores, incluyendo el fomento de la seguridad en el sitio de trabajo. Sin embargo, los planteamientos mal concebidos pueden empeorar la pobreza al contribuir con el desempleo y el aumento de la economía informal y desprotegida. Si el objetivo de una sociedad es promover los intereses de todos los trabajadores ­no simplemente de aquellos que en la actualidad se benefician del empleo reglamen- tado­ los gobiernos necesitan en- Los planteamientos mal concebidos frentar estos trueques difíciles y a pueden empeorar la pobreza al menudo delicados. contribuir con el desempleo y el aumento de la economía informal Encontrar el equilibrio entre el fo- y desprotegida. mento de la creación de empleo por parte de las empresas y la protección de los empleos o de los trabajadores existentes es contencioso durante períodos de cambios económicos ­cuando los beneficios a largo plazo de empleo y salarios crecientes a menudo son opacados por las preocupaciones a corto plazo por la seguridad en el trabajo y los salarios de los que son afectados durante la transición. Las re- formas exitosas conducen a salarios más altos y a mejores con- diciones de trabajo­ así como a más empleos y menos desempleo e informalidad a largo plazo. Existen, sin embargo, costos a corto plazo debidos a cambios en las características y mayor movilidad laboral en una economía moder- na y productiva. Esto hace que sea importante observar las políticas de mercado laboral en el contexto de estrategias más amplias, incluyendo algunos esfuerzos para fomentar una fuerza laboral más capacitada y adaptable para ayudar a los trabajadores a enfrentarse al cambio. Los gobiernos pueden tomar tres caminos para asegu- rarse de que las intervenciones en el mercado laboral beneficien a todos los trabajadores: 46 Un mejor clima de inversión para todos Estimular la adaptabilidad de los salarios y asegurarse que los tra- bajadores sean adecuadamente remunerados por su trabajo. Asegurarse que los reglamentos del sitio de trabajo estén en armonía con las capacidades de las entidades reguladoras. Equilibrar las preferencias de los trabajadores en cuanto a esta- bilidad en el empleo con las necesidades de las empresas para ajustar sus fuerzas de trabajo. Ayuda a los trabajadores para enfrentar el cambio El progreso tecnológico que conduce a mayor productividad y a crecimiento económico mejora las condiciones de trabajo y los salarios pero también puede involucrar cambios más rápidos en las empresas e industrias. En las economías modernas, muchas empre- sas se fundan y se acaban todos los años ­cerca de 20% en muchos países­ involucrando de 10 a 20% de la fuerza laboral. Los mecanis- mos inadecuados de ayuda para que los trabajadores se enfrenten al cambio limitan el espíritu de empresa y la adaptabilidad de los trabajadores. Esas insuficiencias también pueden provocar, en tra- bajadores y en las empresas, resistencia a las reformas que beneficia- rían a la sociedad. Un buen clima de inversión facilita la asignación del trabajo a sus usos más productivos mientras que ayuda a los trabajadores a manejar la movilidad del trabajo. Una base contributiva pequeña reduce la factibilidad de creación de redes globales de seguridad social en la mayoría de países en vía de desarrollo. Existen oportu- nidades para mejorar el seguro en esquemas de apoyo al ingreso y la amalgama de riesgos entre individuos. Programas innovadores tam- bién pueden llegar a los pobres y a los trabajadores informales no amparados por esquemas sociales más amplios. Las mejoras en el clima de inversión que ayudan a crear una eco- nomía moderna y productiva facilitan la reasignación del trabajo a través de empresas y sectores como respuesta a cambios en tecno- logía, demanda y otras condiciones. Aunque esta reasignación del Un mejor clima de Inversión para todos 47 trabajo beneficia a la sociedad en su totalidad, es probable que los trabajadores necesiten cambiar de trabajo varias veces en el curso de sus vidas laborales. Esto ha sido una característica del trabajo en la economía informal pero puede ser doloroso para los trabajadores que se han acostumbrado a un empleo más estable en industrias protegidas. Ayudar a los trabajadores a manejar estos cambios bene- ficia al individuo involucrado y puede mejorar el rendimiento eco- nómico porque permite mejor entendimiento entre las capacidades del trabajador y los requisitos de un nuevo empleo. También puede reducir la resistencia a las mejoras del clima de inversión. En mu- chos países en vía de desarrollo, mecanismos de seguridad social de- ficientes o no existentes se traducen en que los desempleados no pueden permitirse permanecer sin ingresos y son obligados a acep- tar el primer trabajo que se les ofrece. Más allá de lo básico Dado el alcance del orden del día de la reforma, algunas empresas o actividades pueden beneficiarse de las mejoras antes que otras ­co- mo sucede con la infraestructura en un sitio en particular o con las reformas reguladoras que afectan una actividad específica. Más allá de ordenar las reformas en serie, los gobiernos conceden privilegios de políticas especiales sobre empresas o actividades objetivos. Esos privilegios pueden limitar la competencia en los mercados, ofrecer una ganga tributaria y dar acceso a crédito subsidiado además de una gama de otras medidas. Algunas de estas acciones tienen una buena razón económica, como mayores beneficios resultantes de una inversión extranjera directa o de investigación y desarrollo. Otros apuntan a la aceleración del cre- cimiento enfocándose en industrias específicas. Cualquiera que sea la razón, todos esos esquemas deben afrontar las peticiones de inte- rés propio de las empresas y otras fuentes de fracaso de las políticas. En conjunto, la experiencia con los esfuerzos gubernamentales para "escoger ganadores" es desalentadora. Los esfuerzos para atraer 48 Un mejor clima de inversión para todos inversores a través de atractivos especiales han encontrado éxitos mixtos, y aunque la inversión se incrementa en la industria objetivo, es difícil saber si los atractivos fueron necesarios o los costos fueron convenientes. Naturalmente, hay muchos ejemplos de interven- ciones selectivas que han fracasado notoriamente ­en el mejor de los casos, desperdiciando recursos públicos pero a veces perjudican- do el clima de inversión y distrayendo la atención de mejoras más amplias. Aun en las mejores circunstancias, muchas intervenciones selectivas parecen ser una lotería. Cuanto más ambicioso es el objetivo y más débil es el ejercicio del poder, más incierto es el éxito. Las interven- ciones selectivas deben enfocarse con cautela y no deben verse como sustitutos para mejoras más amplias del clima de inversión. Los ries- gos de dichas estrategias se pueden reducir garantizando que los esquemas tengan un objetivo y una razón fundamental clara, se enfoquen en los orígenes de los problemas más que en los síntomas, adapten el instrumento a la razón fundamental, impongan disci- plina a sus beneficiarios, sean administrados con transparencia y sean revisados con regularidad. Un mejor clima de Inversión para todos 49 Enfocar el clima de inversión como un todo Las políticas y las conductas gubernamentales que dan forma al clima de inversión intervienen a través de un campo amplio, desde cumplimiento de contratos, reglamentación comercial e imposiciones hasta financiación, suministro de electricidad y mercados laborales. Típicamente, los gobiernos administran cada área en forma aislada, distribuyendo las responsabilidades a través de una amplia gama de ministerios y entidades. Las empresas, en cambio, tienden a ver las oportunidades de inver- sión como un conjunto, con las políticas gubernamentales y con- ductas que influyen en los costos, riesgos y barreras a la competen- cia como parte de él. ¿Por qué podría importar esto? Primero, el impacto de cualquier mejora de política depende de cómo esa mejora enfoca algo que esté realmente limitando a las empresas. Ampliar el acceso al crédito no tendrá un gran impacto sobre lo que las empresas deciden invertir hasta que se hayan abordado preocupaciones más fundamentales acerca de la seguridad de sus derechos sobre la propiedad. Conceder gangas tributarias puede no ser suficiente para recompensar por otras debilidades en el clima de inversión en algunas situaciones, pero puede no ser necesario en otras. Así mismo, la introducción de una ley para estimular la competencia puede no tener un gran impacto cuando las principales barreras a la competencia se ori- ginan en limitaciones comerciales, monopolios gubernamentales u otras barreras reguladoras para la entrada y para la salida. Segundo, diferentes políticas pueden interactuar. La clarificación de los derechos sobre la tierra puede ayudar a facilitar el acceso al crédito por parte de empresas y hogares ­pero sólo cuando los aspectos complementarios de la infraestructura financiera han sido puestos en su lugar. La reducción de las barreras al comercio 50 Un mejor clima de inversión para todos no darán la totalidad de sus frutos potenciales si las leyes débiles sobre bancarrota desaceleran el cierre de empresas menos efi- cientes o si las políticas de mercado laboral limitan la capacidad de las empresas para ajustar los procesos de producción a fin de responder a un medio más competitivo. Así mismo, los esfuerzos para estimular la investigación y el desarrollo pueden ser obs- taculizados por escasez de trabajadores calificados o derechos sobre propiedad intelectual débiles. La experiencia en China La experiencia muestra que los países pueden recibir beneficios sig- nificativos al enfrentar limitaciones importantes de una forma que imparta confianza para invertir ­y sostener un proceso para enfrentar otras limitaciones a medida que se vuelven más obligato- rias. Por ejemplo, China disfruta del crecimiento más rápido y de la más rápida disminución de la pobreza en los últimos años en todo el mundo. La reforma que desató el crecimiento fue la introducción de un sistema rudimentario de derechos sobre la propiedad, inicial- mente para empresas en municipios y pueblos pequeños y luego para granjeros y empresarios individuales. Una vez que se cumplie- ron las metas oficiales, cualquier La experiencia muestra que los producción adicional se podía ver países pueden recibir beneficios para ganar dinero. significativos al enfrentar limitaciones importantes de Las mejoras desataron una respues- una forma que imparta confianza ta poderosa debido a la magnitud de para invertir. la economía que se beneficiaba del cambio y porque los cambios se implementaron en formas que daban a la gente confianza para invertir. Mejoras posteriores ­in- cluyendo las que atraían inversión extranjera directa y la mejora de la reglamentación e infraestructura comerciales­ enfrentaron las li- mitaciones inicialmente menos obligatorias. Cierta autonomía entre las provincias también ha fomentado la experimentación y creado incentivos para que las provincias atrasadas imiten el éxito de sus contrapartes que se mueven a mayor velocidad. Un mejor clima de Inversión para todos 51 La experiencia en India La experiencia en India resalta el mismo punto básico. Su actual período de crecimiento empezó con algunos cambios en el comer- cio, las imposiciones y reglamentación en los años ochenta. Las empresas respondieron porque las reformas encaraban importantes limitaciones y porque eran vistas como señales en un cambio deci- sivo de política hacia el crecimiento dirigido por el sector privado. Cambios posteriores contribuyeron también a reducir los costos e incrementar la presión competitiva en la economía. Como en China, cierta autonomía entre los gobiernos estatales creó espacio para que los estados innovaran. La competencia entre los estados está creando incentivos para que los rezagados sigan a los líderes, enfrentando problemas de vieja data en el sector de la energía. Se necesita un enfoque integral Los beneficios dependen a menudo de la voluntad de afrontar otras limitaciones. Por ejemplo, las mejoras de la productividad en el sec- tor manufacturero de India han sido detenidas por las barreras a la salida que demoran el paso de la reestructuración industrial. Las restricciones del mercado laboral han limitado las mejoras a la pro- ductividad originadas en las reformas del comercio en muchos paí- ses de América Latina. Las políticas de clima de inversión también requieren revisiones periódicas que deben tener en cuenta los cam- bios en el manejo de los negocios. Los cambios en esta área son más una maratón que una carrera corta a gran velocidad. 52 Un mejor clima de inversión para todos Por qué el progreso ha sido tan lento Si un clima de inversión sano es tan beneficioso, y muchos gobiernos así lo entienden, ¿por qué ocurren grandes variaciones en los climas de inversión a través de y dentro de muchos países? ¿Por qué el progreso ha sido tan lento y difícil? Evidentemente, el fracaso en la creación de un clima de inversión sano se debe no solamente a la falta de dinero. Muchas mejoras al clima de inversión no costarían mucho a los presupuestos guber- namentales y el crecimiento desatado por esas mejoras contribuiría a más ingresos tributarios. Tampoco son los climas de inversión pobres el resultado de una falta de experiencia técnica. Es verdad, el diseño de algunas reformas puede necesitar la experiencia de espe- cialistas, pero llevar a cabo esas re- formas típicamente exige mucho El lento progreso en la mejora menos. del clima de inversión se explica mejor por los desafíos que se El lento progreso en la mejora del originan cuando los gobiernos clima de inversión se explica mejor encaran tensiones básicas. por los desafíos que se originan cuando los gobiernos encaran tensiones básicas. Las empresas son las creadoras primarias de riqueza y un buen clima de inversión debe responder a sus necesidades. Sin embargo, un clima de in- versión sano sirve a toda la sociedad, no sólo a las empresas, y las preferencias de la sociedad y de las empresas pueden divergir. También pueden existir diferencias en las preferencias y priori- dades de las políticas entre y aun dentro de las empresas. La res- puesta a la tensión resultante crea cuatro desafíos principales: res- tricción de un trato especial, establecimiento de la credibilidad, fo- mento de la confianza pública y legitimidad y asegurar la con- gruencia entre las políticas y las instituciones. La forma en que los gobiernos responden a esos desafíos tiene un gran impacto en los climas de inversión y, por consiguiente, en el crecimiento econó- mico y en la pobreza. Un mejor clima de Inversión para todos 53 Restricción de trato especial Las políticas de clima de inversión son un objetivo atractivo para trato especial por parte de las empresas, funcionarios y otros grupos de interés. La corrupción puede aumentar los costos de las transac- ciones comerciales, y la corrupción que se extiende a los niveles más altos del gobierno puede conducir a profundas brechas en las políti- cas. Los favores políticos y el clientelismo pueden también inclinar las políticas hacia algunos grupos a costa de otros. Establecimiento de credibilidad La incertidumbre acerca del futuro si las empresas deciden invertir, y cómo. Los gobiernos necesitan dar las reglas claras del juego. Sin embargo, los enfoques que no evidencian credibilidad fracasarán en provocar la respuesta de inversión que se busca, sin importar el buen diseño de la regla ni la sinceridad de la política. Fomento de la confianza pública y de la legitimidad Las empresas y los gobiernos no interactúan en el vacío. La confian- za entre los participantes en el mercado nutre el intercambio pro- ductivo y reduce la carga sobre la reglamentación y el cumplimien- to de contratos. La confianza pública y la confianza en los mercados y en las empresas afecta no solamente la factibilidad de las reformas sino también la respuesta de las empresas a través del impacto que tienen en el sostenimiento de la política y, por consiguiente, la cre- dibilidad. Garantía de que las políticas armonicen con las instituciones gubernamentales El diseño de políticas de clima de inversión necesita considerar las fuentes del fracaso gubernamental y las diferencias en las condiciones 54 Un mejor clima de inversión para todos locales. Una consideración inadecuada de los asuntos de armonía institucional puede conducir a resultados deficientes e incluso refractarios. Proceso continuado Estos cuatro desafíos separados pero relacionados pueden producir círculos viciosos de ejercicio de poder que se empeora y de climas de inversión estancados: La debilidad en el control sobre trato especial conduce directa- mente a resultados económicos pobres y socava la credibilidad gubernamental abriendo grietas en la sociedad y reduciendo la confianza pública en las empresas y en los mercados. La baja credibilidad gubernamental puede contribuir a trato especial y a una falta de confianza pública en las empresas y en los mercados. La poca confianza pública en las empresas y en los mercados puede socavar la credibilidad de las reformas de las políticas. La intervención en las políticas deficientemente adaptada a las condiciones locales puede tener importantes fracasos en el mer- cado si no se controla, puede estimular la informalidad y la búsqueda de rentabilidad, socavar la credibilidad y debilitar la confianza pública en las empresas y los mercados. Por el contrario, los círculos pueden ser virtuosos ­con el pro- greso en un área contribuyendo al progreso de otras. Estos desafíos atraviesan todas las áreas de la elaboración de polí- ticas de clima de inversión, desde el cumplimiento de contratos y reglamentación comercial hasta el suministro de infraestructuras y mercados laborales y afectan directamente los costos, riesgos y las barreras a la competencia que enfrentan las empresas. El Un mejor clima de Inversión para todos 55 mensaje principal aquí es: los gobiernos van más allá de las políti- cas formales y abordan las causas más profundas de fracaso de las políticas. Tienen que reconocer que mejorar el clima de inversión es un proceso continuo y no un evento solitario. Manejo de reformas individuales Aquellos que se benefician del status quo a menudo se oponen a las reformas para mejorar el clima de inversión. En estos están incluidas las empresas u otros grupos de intereses que se benefician de privile- gios especiales, funcionarios que se benefician de sobornos u otros privilegios de sus funciones, o aun la comunidad en general que no sabe a ciencia cierta qué puede significar una reforma. Sin embargo, es posible progresar cuando los gobiernos edifican el apoyo del pú- blico, se dirigen constructivamente a las partes interesadas y recom- pensan a los que perderían debido al cambio. También son impor- tantes los esfuerzos especiales de ayuda a los grupos vulnerables. Mantenerse firmes Muchos países crean entidades y programas especiales para ayudar con tareas específicas y para sostener las mejoras aun cuando haya cambio de gobierno. Consultan a las partes interesadas, coordinan las políticas y revisan las limitaciones existentes. Letonia, Senegal, Turquía y Vietnam ilustran posibles planteamientos. Los gobiernos también crean mecanismos para revisar nuevas políticas y propues- tas reguladoras más sistemáticamente para evitar introducir distor- siones indeseables. Consolidación de las capacidades gubernamentales La consolidación de las capacidades del gobierno para reglamentar las empresas a menudo es de alta prioridad. Esta se puede realizar aprendiendo de otros países, la capacidad local se puede aumentar 56 Un mejor clima de inversión para todos contratando algunas funciones especializadas ­algo común aun en países en vía de desarrollo. Es necesario que los gobiernos mejoren su idoneidad para monitorear el rendimiento de sus sectores pri- vados a fin de que puedan identificar los asuntos emergentes y eva- luar el impacto de sus políticas. ¿Cómo pueden ayudar los convenios internacionales? El conjunto de normas y estándares internacionales que se refieren a asuntos de clima de inversión ha crecido exponencialmente en décadas recientes. Más de 2.200 tratados de inversión bilateral, más de 200 acuerdos de cooperación regional y una enorme cantidad de instrumentos multilaterales propuestos y nuevos cubren la mayoría de los aspectos del clima de inversión. Los acuerdos internacionales tienen un claro papel en la reducción de las barreras al comercio internacional y a la inversión. También podrían mejorar el clima de inversión de tres formas más amplias: Mejorando la credibilidad. Armonizando las normas y los estándares. Encarando los desbordamientos internacionales. Todos los tres involucran trueques. Mejorando la credibilidad Incrementar los costos del trastrocamiento de políticas y compro- meterse con obligaciones internacionales puede reforzar la cre- dibilidad de las políticas gubernamentales y, de esa forma, consoli- dar las respuestas de inversión de las empresas. Sin embargo, por definición, el trueque es flexibilidad de política predeterminada y el compromiso necesita tenerse en cuenta cuidadosamente. Las estra- tegias que involucran la forma más fuerte de compromiso ­permi- tir a las empresas que hagan cumplir los compromisos en contra de Un mejor clima de Inversión para todos 57 los gobiernos directamente a través de arbitraje internacional obli- gatorio­ puede también mejorar la credibilidad. Estas empresas se beneficiarían de los esfuerzos para mejorar la transparencia del pro- ceso de arbitraje. Las estrategias que descansan más sobre la reputa- ción de los gobiernos también pueden hacer más verosímiles las políticas, pero su impacto depende de si los participantes insisten en altos niveles de cumplimiento mutuo. Armonizando las normas y los estándares Para reducir los costos de las transacciones internacionales, muchos esfuerzos se enfocan en la armonización de normas o estándares determinados, con ejemplos que van desde la armonización de las leyes comerciales en África Occidental hasta el desarrollo de están- dares uniformes de contaduría. Puede haber beneficios para los países en vía de desarrollo pero Más de 2.200 tratados de también pueden existir trueques inversión bilateral, más de 200 con planteamientos que se adaptan acuerdos de cooperación regional a las condiciones locales y que per- y numerosos instrumentos miten cierta competencia entre multilaterales propuestos y planteamientos. También hay true- nuevos cubren la mayoría de los ques entre planteamientos bilatera- aspectos del clima de inversión. les, multilaterales y regionales de armonización. Encarando los desbordamientos internacionales A través de las dos últimas décadas se ha promovido una acción global mancomunada para un número creciente de asuntos en los que los efectos de las políticas de un país pueden desbordarse hacia otros. Encarar los desbordamientos internacionales en el área del medio ambiente es importante para un desarrollo sostenible. Cuando el desbordamiento sugerido es menos tangible o los bene- ficios menos uniformemente compartidos, se hace más difícil la acción cooperativa. Las propuestas en esta y otras áreas necesitan conceder debido peso a las perspectivas de los países en vía de de- sarrollo. 58 Un mejor clima de inversión para todos Cómo puede ayudar la comunidad internacional Ayudar a mejorar las condiciones del clima de inversión en los países en vía de desarrollo puede proveer grandes dividendos en el campo del desarrollo. El valor manufacturero agregado desencadenado por las mejoras en el clima de inversión en aun un solo país puede exceder en mucho la ayuda al desarrollo suministrada a través de todo el mundo. La comunidad internacional puede ayudar a los países en vía de desarrollo de tres formas principales: Evitar las tergiversaciones en los países en vía de desarrollo que perjudican en éstos los climas de inversión. Suministro de más y más efectiva asistencia. Encaramiento del considerable orden del día en conocimientos. Deformaciones en los países desarrollados Los países en vía de desarrollo no se encuentran solos para luchar con las mejoras del clima de inversión. Los problemas de comercio y de mercados creados por las políticas en los países desarrollados imponen grandes costos en sus propias economías. Las defor- maciones también socavan las oportunidades e incentivos para que las empresas inviertan en países en vía de desarrollo. Se ha calcu- lado que el retiro de las protecciones al comercio y de las tergiver- saciones relacionadas en los países desarrollados podrían proveer a los países en vía de desarrollo ganancias de US $85 mil millones de aquí al año 2015. Eso significa más de cuatro veces la ayuda al de- sarrollo actualmente suministrada para mejoras del clima de in- versión. Un mejor clima de Inversión para todos 59 Suministro de mayor y más efectiva asistencia La comunidad internacional, por mucho tiempo ha dado asistencia para el desarrollo para apoyar el diseño y la implementación de mejoras del clima de inversión. También se ha suministrado consi- derable apoyo directamente a las empresas. Hay espacio para mejo- rar en las dos áreas. Asistencia para mejoras del clima de inversión Cerca de un cuarto de la asistencia oficial para el desarrollo, o apro- ximadamente US$21 mil millones por año, está actualmente enfocada en el apoyo a las mejoras del clima de inversión y su mayor porción está dirigida a desarrollo de infraestructuras. La asistencia técnica es importante pero representa sólo 13% de la asis- tencia para el clima de inversión y su efectividad puede sufrir por los planteamientos impulsados por la oferta y también por aten- ción inadecuada para garantizar que soluciones recomendadas reflejen armonía con las condiciones locales. Apoyo directo a las empresas y transacciones El apoyo bien diseñado de esta clase puede complementar la mejora del clima de inversión. La asistencia al desarrollo encaminada al apo- yo de las pequeñas empresas por medio de líneas de crédito y capaci- tación tiene una trayectoria de resultados variados ­beneficiaria de las mismas pautas sugeridas para las intervenciones selectivas por parte de los gobiernos. Los países desarrollados y entidades interna- cionales también dan alrededor de US $26 mil millones por año en préstamos no privilegiados o garantías para apoyar transacciones es- pecíficas. Intensificar el énfasis sobre la contribución de estas tran- sacciones a mercados más transparentes y más competitivos ensan- charía el impacto que este apoyo tiene sobre el desarrollo. Encarar la considerable agenda en conocimientos Las nuevas fuentes de datos nos ayudan a entender las bases del cre- cimiento y de la disminución de la pobreza. Sin embargo, una agen- 60 Un mejor clima de inversión para todos da extensa se encuentra en camino para ampliar y profundizar dicha comprensión con el fin de proveer orientación a los que trazan las políticas. Esto incluye el aumento del desarrollo de indicadores objetivos del clima de inversión y el análisis sistemático de expe- riencias en los países para extraer las lecciones que surgen. Al traba- jar juntos en estos asuntos, la comunidad internacional puede hacer mucho para ayudar a crear mejores climas de inversión en los países en vía de desarrollo ­y de esa manera contribuir a un mundo más equilibrado, incluyente y pacífico. Un mejor clima de Inversión para todos 61 L E C T U R A S R E C O M E N D A D A S Banco Mundial 1996. Morocco-Socioeconomic poverty Reduction in Rural Uganda." Influence of Rural Roads: Fourth Highway Washington, DC: IFPRI, Development Project. Washington, DC: Banco Mundial, Strategy and Governance Division Departamento de evaluación de opera- Discussion Paper 4. ciones. Foro Económico Mundial. 2005. The Global Banco Mundial 2002. "Review of Leasing Competitiveness Report 2005-2006. across Selected Middle East and North Ginebra: Foro Económico Mundial. Africa Countries." Banco Mundial, Kaufman, Daniel, Aart Kraay y Massimo Washington, DC. Mastruzzi. 2003. "Governance Matters III: Banco Mundial 2004. Doing Business in 2005: Governance Indicators for 1996-2002." Removing Obstacles to Growth. Banco Washington, DC: Banco Mundial, Informe Mundial, Mayol Ediciones, Bogotá. de investigación de políticas 3106. Brown, Drusilla K. 2000. "International Trade y Krueger, Anne. 1996. "Observations on Core Labour Standards: A Survey of recent International Labor Standards and Trade." Literature." París: OECD, Directorate for Cambridge, Mass.: National Bureau of Education, Employment, Labour and Social Economic Research Working Paper Series Affairs, Labour Market y Social Policy. 5632. Documentos ocasionales. Martin, Will y Keith E. Maskus. 2001. "Core Burra, Neera. 1995. Born to Work: Child Labor Standards and Competitiveness: Labour in India. Oxford: Oxford Implications for Global Trade Policy." University Press. Review of International Economics 9(2): Edmunds, Eric V. 2004. "Does Child Labor 317-28. Decline with Improving Economic Status?" Miles, Rebecca. 2002. "Employment and Cambridge, Mass.: National Bureau of Unemployment in Jordan: the Importance Economic Research Working Paper Series of the Gender System." World 10134. Development 30(3): 413-27. Fan, Shenggen, Peter Hazell y Sukhadeo OCDE International Trade and Core Labour Thorat. 1999. "Linkages between Standards. París: OCDE. Government Spending, Growth y Poverty OMC 2003. Investing in Every Child--An in Rural India." Washington, DC.: Informe Economic Study of the Costs and Benefits de investigación IFPRI 110. of Eliminating Child Labor. Ginebra: OIT Fan, Shenggen, Xiaobo Zhang y Neetha Rao. Governing Body. 2002. "Growth, Inequality and Poverty in Stern, Nicholas H. 2002. Una estrategia para el Rural china." Washington, DC: Informe de desarrollo. Banco Mundial, Alfaomega, investigación IFPRI 125. Bogotá. Fan, Shenggen, Xiaobo Zhang y Neetha Rao. 2004. "Public Expenditure, Growth, and G L O S A R I O Ayuda externa: La transferencia de préstamos dé reglas claras de juego y no trastroque y donaciones entre países, así como las políticas de una manera caprichosa. también asistencia técnica y capacitación. Clima de inversión: Un buen clima de Clientelismo: Inclinación de las políticas hacia inversión da oportunidades para que las algunos en detrimento de otros. empresas inviertan productivamente, Corrupción: Aprovechamiento de los puestos creen trabajo y crezcan. públicos para beneficio propio. Estabilidad macroeconómica: Inflación baja, Credibilidad: Para que las políticas gocen de deuda sostenible y una tasa de cambio credibilidad, es necesario que el gobierno realista. 62 Un mejor clima de inversión para todos E N L A C E S Ú T I L E S E N I N T E R N E T Explore el clima de inversión en más de 50 países incluyendo a Bolivia, Brasil, Ecuador y Perú: http://rru.worldbank.org/investmentclimate/ Consulte las publicaciones de apoyo preparadas por el Informe sobre de desarrollo 2005: un mejor clima de inversión para todos. http://econ.worldbank.org/wdr/wdr2005/library/ El enlace directo con estas publicaciones es: http://econ.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTRESEARCH/EXTWDRS/EXTWDR20 05/0,,contentMDK:20262923~menuPK:477674~pagePK:64167689~piPK:64167673~theSitePK:4 77665,00.html Para localizar los perfiles de competitividad de 82 países por el World Economic Forum: http://www.weforum.org/site/knowledgenavigator.nsf/Content/KB+Country+Profiles P U B L I C A C I O N E S R E L A C I O N A D A S El presente texto se basó en la publicación del BANCO MUNDIAL: Informe sobre de desarrollo 2005: un mejor clima de inversión para todos. Informe original: World Development Primera edición en castellano: Report 2005. A Better Investment 2004 Climate for Everyone Coedición Banco Mundial, Alfaomega ISBN: 0-8213-5682-8 ISBN: 958-682-561-2 Para ordenar este libro favor solicitarlo a: Para ordenar este libro en castellano, World Bank Publications favor solicitarlo a: P.O. BOX 960 - Herndon, Alfaomega Colombiana, VA 20172-0960, USA Calle 106A Nº 22-56, Teléfono: +1 (703) 661 1580 PBX: (571) 619 7677 Fax: +1 (703) 661 1501 Bogotá, Colombia. e-mail: books@worldbank.org e-mail: scliente@alfaomega.com.co www.worldbank.org/publications www.alfaomega.com.co Un mejor clima de Inversión para todos 63 S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S 1. La desigualdad en América Latina. ¿Rompiendo con la historia? Francisco H.G. Ferreira 2. Agricultura, comercio y desarrollo. Multilateralismo vs. proteccionismo. John D. Nash 3. Se buscan buenos empleos. Los mercados laborales en América Latina. Carmen Pagés y Rita Funaro 4. El desafío global de los conflictos locales. Paul Collier 5. Las nuevas fronteras de América Latina. Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein 6. ¿Puede la globalización beneficiar a todo el mundo? David Dollar 7. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza. Klaus Deininger 8. El crecimiento económico en América latina. Guillermo Perry 9. Cerrar la brecha en educación y tecnología. Indermit S. Gill, J. Luis Guasch, William F. Maloney, Guillermo Perry y Norbert Schady 10. Globalización y pobreza. Ian A. Goldin y Kenneth A. Reinert 11. Un mejor clima de inversión para todos. Warrick Smith 12. El futuro de la seguridad social en América Latina. Indermit Gill, Truman Packard y Juan Yermo 64 Un mejor clima de inversión para todos 11 todos para El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es poner a disposición de formadores de opinión, dirigentes públicos y privados, estudiantes y académicos, los resultados y discusiones en torno a tópicos clave de la agenda actual de los países en desarrollo en los foros multilaterales: globalización, desigualdad, integración inversión económica, empleo, comercio internacional y proteccio- nismo, pensiones y clima de inversión, entre otros. de Todos los materiales han sido escritos y presentados para permitir que personas no expertas en el tema puedan leerlos fácilmente, aunque tienen como base los más complejos y recientes informes e investigaciones tanto clima del Banco Mundial como del BID. Un buen clima de inversión ofrece oportunidades a las empresas ­desde las diminutas hasta las mejor multinacionales­ para que inviertan productivamente, generen trabajo y se amplíen. El buen clima de inversión determina si una economía se desarrolla y si una Un sociedad disminuye el número de gente pobre. Generarlo es crítico para los gobiernos del mundo en vía de desarrollo, en el que 1.200 millones de personas sobreviven con un dólar por día, un mundo en que la juventud es víctima de una tasa de desempleo que se eleva a más de dos veces el promedio, y en el que la población crece a ritmo vertiginoso. Aumentar el número de empleos y otras oportunidades, especialmente para la gente joven, es esencial para crear un mundo más acogedor, más equilibrado y más tranquilo.