Noviembre 2014 Documento del Banco Mundial AUS6804 CÓMO MANTENER EL DINAMISMO EXPORTADOR EN LA REPÚBLIC A DOMINIC ANA Un Diagnóstico del Banco Mundial sobre Competitividad Comercial Copyright 2015 por Banco Mundial, Oficina de la República Dominicana Avenida Lope de Vega Nº29 Torre Novo-Centro, Piso 10 Ensanche Naco Santo Domingo Teléfono +8098727300 Página web: www.bancomundial.org.do Todos los derechos reservados Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamente reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan. Derechos y permisos El contenido de esta publicación es propiedad del Banco Mundial, y no puede ser reproducido, transmitido o distribuido en ningún formato sin la previa autorización por escrito de esta institución. 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Cambios en la especialización sectorial y una excesiva concentración de mercado 30 c. Canasta de exportaciones de dos niveles en términos de sofisticación y calidad 40 d. Análisis de supervivencia de las exportaciones agrícolas 46 e. Resumen de los desafíos y potenciales cuellos de botella 47 II. Diagnóstico de competitividad 50 a. Capacidad de cumplimiento de la República Dominicana con las normas comerciales relativas a frutas y hortalizas. 50 1. Visión general sobre la política de acceso al mercado agrícola de EE.UU. 51 2. Análisis de las alertas de importación y de rechazo fronterizo de EE.UU. 52 3. Instituciones y opciones de política para mejorar el cumplimiento con las MSF en la República Dominicana 59 b. El rol de las Zonas Francas de Exportación en la República Dominicana: Adaptarse a una nueva era de competencia 62 1. De exportaciones encabezadas por los textiles a una relativa diversificación: Desarrollos recientes en las ZEEs 64 2. Rutas diversas para cumplir con la OMC 68 3. Perspectivas futuras: la evolución del modelo de Zonas Económicas Especiales 70 c. La infraestructura institucional de soporte al comercio internacional 75 1. Organización institucional en la República Dominicana: Una estructura dual 76 2. Una agencia de promoción de exportaciones empoderada institucionalmente: Una herramienta para fomentar la competitividad 79 Referencias 85 Anexos 89 Anexo 1: Comparación entre los registros de las Aduanas y los datos de COMTRADE 90 Anexo 2: Los márgenes del comercio y su contribución al crecimiento de las exportaciones - Descomposición del margen extensivo en el régimen nacional de la República Dominicana. 91 Anexo 3: Escalas de calidad para los principales productos exportados de las ZEE 93 Anexo 4: Nuevos accesos a los Estados Unidos para los países del CAFTA 94 Anexo 5: Apéndice técnico a la Parte I, Análisis de resultados comerciales 95 Anexo 6: Exportadores Dominicanos - Resultados de la Encuesta Empresarial 98 Lista de Figuras Figura 1: Estructura del informe 12 Figura 2: Evolución de los términos del intercambio comercial y de la tasa de cambio real en la República Dominicana 22 Figura 3: Evolución de las exportaciones reales de las empresas de zee y nacionales en la República Dominicana 22 Figura 4: República Dominicana: exportaciones, importaciones, y balanza comercial 26 Figura 5: Desempeño de las exportaciones entre 2000-12 26 Figura 6: Exportaciones con respecto al pib y al pib per cápita 27 Figura 7: Descomposición del crecimiento de las exportaciones 29 Figura 8: Participación del margen extensivo en los distintos niveles de desarrollo 29 Figura 9: Desempeño de las exportaciones de la República Dominicana 30 Figura 10: Orientación del crecimiento de los productos 32 Figura 11: Ventaja comparativa revelada de la República Dominicana 36 Figura 12: Concentración del mercado de exportación: índices de Herfindahl-Hirshchman 36 Figura 13: Evaluación comparativa de las relaciones bilaterales de exportación de los productos agrícolas dominicanos 40 Figura 14: La República Dominicana: sofisticación y complejidad de las exportaciones 41 Figura 15: Composición tecnológica de las exportaciones 42 Figura 16: Escalas de calidad de ee.Uu. Para los 3 principales productos agrícolas 43 Figura 17: La República Dominicana: tasa de supervivencia de las combinaciones de exportaciones agrícolas a ee.Uu. 47 Figura 18: Número de códigos hs activos como proporción del total aprobado, por país y por año 54 Figura 19: rd-cafta: tasas unitarias de rechazo 56 Figura 20: rd-cafta: tasas relativas de rechazo 56 Figura 21: Tasas relativas de rechazo en los cuatro grandes mercados internacionales 57 Figura 22: Principales 10 productos rechazados 57 Figura 23: Razones de los rechazos 57 Figura 24: Crecimiento global en las zees 67 Figura 25: Exportaciones de zona franca por industria 67 Figura 26: Exportaciones de prendas de vestir a ee.Uu. 71 Figura 27: Estructura institucional de soporte a las políticas comerciales en la República Dominicana 79 Figura 28: Presupuestos per cápita de las agencias de promoción en lac (en us$) 82 Figura 29: Presupuestos de las agencias de promoción en lac (en millones de us$) 82 Figura 30: Presupuestos de las agencias de promoción por empleado (en us$) 83 Figura 31: Valor del total de exportaciones anuales a partir de los datos a nivel de empresas como porcentaje del valor total reflejado por comtrade (%). 90 Figura 32: Escalas de calidad para los 3 principales productos manufacturados 93 Lista de tablas Tabla 1. Resumen de las opciones de política orientadas a mejorar la competitividad de los exportadores dominicanos 17 Tabla 2: Desempeño de las exportaciones por tipo de exportador 28 Tabla 3: Composición, ventaja comparativa y crecimiento sectorial 31 Tabla 4: Composición sectorial de las exportaciones de mercancías procedentes de las zee 33 Tabla 5: Principales 10 productos exportados en 2012 35 Tabla 6: Destinos mas importantes 35 Tabla 7: Combinación de producto y destino a nivel de empresa en los mercados de exportación 39 Tabla 8: Calidad relativa de los 10 principales productos agrícolas exportados a ee.Uu. 44 Tabla 9: Países cafta: tasa de supervivencia de las combinaciones de exportación agrícola a ee.Uu. 48 Tabla 10: Lista de productos básicos aprobados de la República Dominicana 53 Tabla 11: Alertas de importación de República Dominicana con detención sin examen físico 55 Tabla 12: Número de exportadores dominicanos con rechazos en la frontera 58 Tabla 13: Declive relativo de la industria de prendas de vestir de las zees, 1992-2012 64 Tabla 14: Descomposición completa del crecimiento de las exportaciones y márgenes de comercio para empresas locales 92 Tabla 15: Características de las empresas dominicanas comparadas con empresas mundiales y regionales 100 Tabla 16: Características de los exportadores dominicanos comparados con exportadores mundiales y regionales 101 Tabla 17: Comparación de características de las empresas y percepción sobre el ambiente de negocios en la República Dominicana 102 Tabla 18: Características de las empresas de propiedad extranjera y sus vínculos con la República Dominicana, en comparación con otras regiones 103 Lista de Recuadros Recuadro 1: Exportaciones dominicanas a haití 37 Recuadro 2: Compromiso con el cacao de calidad – el caso de Conacado 45 Recuadro 3: ¿Qué son las zonas francas? 63 Recuadro 4: rd-cafta y zonas francas 66 Recuadro 5: Antecedentes de la fabricación de dispositivos médicos en la República Dominicana 68 Recuadro 6: Cumplimiento con la omc y las zees 69 Recuadro 7: ¿Están las zonas francas dominicanas menos vinculadas a la economía doméstica? 73 Lista de Siglas AAE Acuerdo de Asociación Económica ADOEXPO Asociación Dominicana de Exportadores ADOZONA Asociación Dominicana de Zonas Francas AGEXPORT Asociación Guatemalteca de Exportadores AMF Acuerdo Multi-Fibra ATV Acuerdo sobre Textiles y Vestido BEC Categorías económicas amplias (Broad Economic Categories) BID Banco Inter-Americano de Desarrollo BNV Banco Nacional de Vivienda CARICOM Comunidad del Caribe CBTPA Asociación Comercial entre Estados Unidos y la Cuenca del Caribe CEDOPEX Centro de Promoción de Exportaciones CEI-RD Centro de Exportación e Inversiones de la República Dominicana CEPII Centro de Investigación y Estudios de la Economía Mundial CFI Corporación Financiera Internacional CNC Consejo Nacional de Competitividad CNMSF Comité Nacional para la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias CNZFE Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación CODOPESCA Consejo Dominicano de Pesca y Acuicultura COMTRADE Comercio de mercancías (Commodity Trade) CONACADO Confederación Nacional de Cacao-cultores Dominicanos DGA Dirección General de Aduanas DICOEX Departamento de Comercio Exterior y Administración de Tratados Comerciales DTC Consejo Nacional Danés DWPE Detención sin examen físico EPA Agencia de Promoción de Exportaciones EE.UU. Estados Unidos EXPY Sofisticación de la canasta de exportación de un país FAVIR Requerimientos para la importación de frutas y vegetales a EE.UU. FDA Administración de Medicamentos y Alimentos de los Estados Unidos FTAA Área de Libre Comercio de las Américas GAP Buenas prácticas agrícolas GC-MS Espectrometría de masas por cromatografía de gas GMP Buenas prácticas de manufactura HACCP Análisis de riesgo y estándares de punto de control critico (Hazard Analysis and Critical Control Point) HHI Índices de Herfindahl-Hirshchman HOPE Ley de Oportunidad Hemisférica Haitiana a través de la Promoción de la Cooperación HS Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías ICC Iniciativa de la Cuenca del Caribe IED Inversión Extranjera Directa IIBI Instituto para la Innovación en Biotecnología e Industria INB Ingreso Nacional Bruto INDOCAL Instituto Dominicano para la Calidad IPM Manejo Integrado de Plagas IRR Reporte sobre rechazo a las importaciones (Import Refusal Report) ISO Organización Internacional de Normalización ISPRI Programa de Soporte Institucional para la Integración Regional ITBIS Impuesto sobre Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios JAD Junta Agro-empresarial Dominicana LAC América Latina y el Caribe LAVACEN Laboratorio Veterinario Central de Ministerio de Agricultura LDC País Menos Desarrollado (Least Developed Country) MA Ministerio de Agricultura MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MSP Ministerio de Salud Pública MEPyD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo MIC Ministerio de Industria y Comercio MSF Medidas Sanitarias y Fitosanitarias NSF Fundación Nacional de Ciencia (EE.UU.) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OMC Organización Mundial del Comercio ONG Organización No Gubernamental PAPA Acuerdo de Programa de Agencias Participantes PIB Producto Interno Bruto PNB Producto Nacional Bruto PPA Paridad del Poder Adquisitivo PRODY Sofisticación de los productos individuales de la canasta de exportación PROMPEX Comisión para la Promoción de Exportaciones del Perú PVS Normas Voluntarias Privadas PYME Pequeña y Mediana Empresa RCA Ventaja comparativa revelada (Revealed Comparative Advantage) RD República Dominicana RD-CAFTA Tratado de Libre Comercio República Dominicana – América Central RRR Tasa Relativa de Rechazo (Relative Rejection Rate) SANCO Comisión Europea de Sanidad y Consumo SFS Sanitario y Fitosanitario SMC Subsidios y Medidas Compensatorias TLC Tratados de Libre Comercio UE Unión Europea UNIDO Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USDA Departamento de Agricultura de EE.UU. USDA-APHIS Servicio de Inspección de Salud Animal y Vegetal del Departamento de Agricultura de EE.UU. UUR Tasa Unitaria de Rechazo ZEE Zonas Económicas Especiales ZFE Zonas Francas de Exportación RECONOCIMIENTOS El Diagnóstico de Competitividad Comercial de la República Dominicana es el resultado del trabajo de un equipo del Banco Mundial compuesto por Miguel Eduardo Sánchez Martín (Economista y Jefe de Equipo, GMFDR), José Daniel Reyes (Economista especializado en comercio, GTCDR), Swarnim Wagle (Economista Senior especializado en comercio, GTCDR), Aleksandra Iwulska (Analista de investigación), Rafael Van der Borght (Consultor), Lotta Moberg (Consultor), Marie Agnes Jouanjean (Consultora), y Cristian Ugarte (Consultor). Contribuciones sustantivas fueron hechas por Cristian Quijada Torres (Especialista en Desarrollo del Sector Privado, GM- FDR), Ana Margarida Fernandes (Economista Senior, DECTI), Martha D. Pierola (Economista, DECTI), Jasmine Saerom Park (Consultora, DECTI) y Giselle Velasquez (Temporal, GMFDR). Este informe fue preparado bajo la dirección general y estratégica de McDonald Benjamin (Gerente del Banco Mundial en República Dominicana), Francisco Galrao Carneiro (Economista Principal y Líder de Sector, LCC3C), Marialisa Motta (Gerente de Sector, GTCDR) y Auguste Tano Kouame (Gerente de Sector, GMFDR). Los expertos que participaron como revisores del estudio son Maurizio Bussolo (Economista Principal, ECACE), Thomas Farole (Economista Senior, GTCDR), y Pavel Isa Contreras (Externo, académico dominicano). El Equipo agradece la colaboración de los siguientes contrapartes del gobierno y representantes del sector privado: Mag- dalena Lizardo y Juan Reyes (Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo); Rossy Fondeux, Wendy Adams, Karina Alcántara (Ministerio de Industria y Comercio); Ramón González, Frank Fuentes Brito (Banco Central de la República Do- minicana); Fernando Fernández, Gabino José Polanco, María Edelmira Marmolejos, Gian Matteo Fiabane (Dirección Ge- neral de Aduanas, DGA); Augusto de los Santos, Luis Miguel González Arias (Oficina Nacional de Estadísticas, ONE); Jean Alain Rodríguez, Rafael Samuel Sena, Maricell Silvestre, Paula Salvador (CEI-RD); Luisa Fernández, Daniel Liranzo, Ebell de Castro (Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación, CNZFE); Andres Van der Horst, Laura del Castillo Saviñón (Consejo Nacional de Competitividad); Kai Schoenhals (Asociación Dominicana de Exportadores, ADOEXPO); Aquiles Ber- múdez (Asociación Dominicana de Zonas Francas, ADOZONA); Wilfredo Ubrí (Asociación Dominicana de Importadores); William Malamud, Gustavo Mejía Ricart (AMCHAMDR); Rafael Velazco Espaillat (Raveza Associated & Services); Fernando Capellán y Mercedes Capellán de Lama (Grupo M); Franklin Gómez (Conacado). El Banco Mundial está en deuda con la Dirección General de Aduanas, la Oficina Nacional de Estadísticas, y el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación por permitir el acceso a las bases de datos relevantes que contribuyeron sig- nificativamente a esta evaluación. Resumen Ejecutivo Durante la pasada década, la República Dominicana, pita de las exportaciones. Ante la recuperación del dina- respondiendo a los cambios en la economía mundial mismo exportador luego de la desaceleración mundial de y la inversión internacional, se ha transformado de un 2008, los resultados indican que las exportaciones domini- país dependiente de los recursos y la producción de canas están muy por debajo de lo esperado dado su nivel prendas de vestir a un país con una base más diver- de desarrollo económico. sificada de exportaciones. La eliminación gradual del Acuerdo Multi-Fibra (AMF), completada a inicios de 2005, Para comprender qué factores podrían estar impidien- condujo a una reducción de las exportaciones encabeza- do que la República Dominicana alcance su potencial das por los textiles. Una vez que el AMF llegó a término, en términos de exportación de mercancías, hemos la República Dominicana no pudo ya competir con las aplicado un conjunto de herramientas de Diagnóstico prendas de vestir más baratas fabricadas en China, Hong de la Competitividad Comercial. Utilizando la metodolo- Kong, Vietnam, y Bangladesh, y perdió gran parte de su gía propuesta por Reis y Farole (2012), primero aplicamos participación en el mercado de prendas de vestir de los un Análisis de Resultados Comerciales, que contribuye Estados Unidos. Sin embargo, en parte como resultado a identificar las fortalezas y debilidades en términos de del RD-CAFTA, los minerales, metales, y los productos desempeño de las exportaciones (crecimiento y participa- manufacturados relativamente más sofisticados como los ción), de diversificación en términos de productos y mer- dispositivos médicos, calzados, y los productos farmacéu- cados, calidad y sofisticación, y de entrada y permanencia. ticos han comenzado a sobresalir en la cesta exportadora. En la segunda parte del informe, analizamos más exhaus- También, a consecuencia del trágico terremoto que sufrió tivamente las debilidades con el propósito de tener una Haití en enero de 2010, las exportaciones al país vecino mejor comprensión de los factores que están limitando la Resumen Ejecutivo han crecido muy notablemente. competitividad exportadora. Sin embargo, la República Dominicana registra toda- De conformidad con el diagnóstico, el crecimiento ex- vía un desempeño inferior al esperado cuando se le portador en las Zonas Económicas Especiales (ZEEs) compara con países similares en términos de apertura viene dado usualmente por la expansión de relaciones comercial y, más específicamente, proporción per cá- existentes; fuera de las zonas, encontramos un mayor 10 dinamismo en términos de nuevos participantes y la el análisis utilizando un modelo gravitacional sugiere que exploración de nuevos productos y mercados. La mayor las exportaciones dominicanas hacia América del Sur y los parte del crecimiento exportador en las ZEEs de la Repú- Nuevos Polos de Crecimiento (Brasil, China, Rusia, etc.) se blica Dominicana (89% en 2010-12) ocurre gracias al desa- encuentran por debajo de su potencial. rrollo de relaciones exportadoras establecidas – el margen intensivo del comercio. Esto es bien frecuente en estas La sofisticación de las exportaciones dominicanas es zonas; las empresas instaladas tienen una alta especiali- relativamente alta para un país con su nivel de desa- zación y usualmente cuentan con canales de exportación rrollo, pero el grado de complejidad es intermedio1, y bien establecidos que les permiten profundizar las relacio- persisten aspectos relativos a la calidad. Los resultados nes exportadoras. En el mismo periodo, una proporción indican que las exportaciones son más “sofisticadas” en la mucho mayor del crecimiento exportador fuera de las República Dominicana que en países equivalentes, con la ZEEs se registró en el margen extensivo – un 36% de en- excepción de Costa Rica. Cabe señalar que se puede ob- trada neta de empresas, un 9% de diversificación neta de servar la sofisticación del producto finalmente exportado mercado, y un 4% de diversificación de nuevo producto. (dirigido a países desarrollados), pero no se cuenta con Sin embargo, cabe destacar que el mayor dinamismo que datos para evaluar el valor añadido en la República Domi- se observó fuera de las ZEEs puede que se deba también nicana, así como el tipo de proceso que se desarrolla en las a unas menores tasas de supervivencia entre empresas, Zonas Francas. El grado de complejidad económica de las tema que abordaremos más adelante. En general, el aná- exportaciones está ligeramente por debajo del de Costa lisis sugiere que luego de la desaceleración de 2009, las Rica, Colombia y El Salvador. Cabe destacar que la duali- exportaciones dominicanas han aumentado debido a fac- dad del mercado en la canasta de exportaciones – las em- tores de empuje (mayor productividad), pero la demanda presas que operan en las ZEEs tienden a exportar bienes en los países socios no ha contribuido significativamente. con algún nivel de transformación tecnológica, mientras que los exportadores que operan fuera de ellas se concen- La República Dominicana ha tenido un éxito relativo tran en productos primarios y recursos naturales. En térmi- en la diversificación de productos. Como se mencionó nos de calidad, los principales productos exportados des- arriba, la ventaja comparativa de la República Dominicana de las ZEEs parecen estar rezagados frente a los de otros en los textiles se vio progresivamente erosionada en la últi- competidores regionales, sugiriendo que la República Do- ma década, pero el país ha experimentado un incremento minicana no está escalando en términos de calidad tan rá- destacable en las exportaciones de productos alimenticios, pidamente como otros países de América Central. Cuando minerales, químicos y plásticos – a pesar de que la ventaja examinamos las principales exportaciones de productos comparativa de estos productos es relativamente peque- agrarios, los cigarros dominicanos muestran alta calidad, ña. La República Dominicana ha conseguido también refor- pero el ron dominicano se percibe como de baja calidad zar su ventaja comparativa en calzado y equipos médicos. en comparación el de otros países del RD-CAFTA. A lo lar- Estos cambios han sido impulsados principalmente por go de la pasada década, la calidad del cacao dominicano cambios estructurales en las ZEEs, si bien la importancia de se ha incrementado notablemente, aunque sigue habien- las exportaciones que no provienen de las ZEEs ha aumen- do posibilidad de mejora. tado sustancialmente en los últimos cuatro años. Cómo mantener el dinamismo exportador Finalmente, la tasa de supervivencia de los exporta- Al mismo tiempo, observamos la persistencia de un dores dominicanos parece estar en el promedio para alto grado de concentración en cuanto a mercados el área CAFTA-DR, si bien es significativamente menor de destino. La proporción de exportaciones dominica- para exportadores fuera de ZEEs. Cuando analizamos nas a los Estados Unidos se redujo del 87% (2003-04) al las tasas de supervivencia de los exportadores agrícolas, 55% (2012). Sin embargo, los Estados Unidos y Haití con- la probabilidad de una relación exportadora empresa-pro- tinúan representando un 70% de las exportaciones tota- ducto de sobrevivir el primer año de operaciones es de les, haciendo de la República Dominicana el país menos sólo el 42% entre las empresas establecidas fuera de las diversificado entre países de la región que seleccionamos a efectos comparativos (El Salvador, Jamaica, Costa Rica, y 1  Hausmann, Hwang and Rodrik (2006) definen como productos Colombia). Esto es causado por las ZEEs. Las exportaciones sofisticados aquellos que son producidos en economías avanzadas, independientemente de su tecnología, mientras que los productos que no provienen de las ZEEs están mucho más diversi- complejos serían aquellos con mayores niveles de conocimiento in- ficadas en términos de mercados de destino. En general, trínseco (Hausmann et al. 2012). 11 Figura 1. Estructura del informe Parte I: Análisis de Resultados de Comercio. Dimensiones analizadas Diversi cación Entrada y supervivencia Crecimiento y cuota (margen extensivo) So sticación (+) (=) similar al CAFTA (margen intensivo) (+) en productos y calidad (-) (-) menor fuera de ZFs (-) en mercados Parte II: Diagnóstico de Competitividad de Comercio. Retos identi cados c) Alta concentración b) Canasta de dos niveles a) Alto nivel de en USA y Haití (dualidad ZFs) rechazo en agrícolas Opciones de política propuestas *Estrategia nacional de promoción *Políticas horizontales *Mayor información y control de exportaciones *Valor añadido con servicios integrales sobre tosanitarios *Agencia con más capacidad (EPA) *Encadenamientos *Apoyo a toda la cadena de valor Fuente: elaborado por los autores. ZEEs, comparado con un 53% para los exportadores en las tras que los exportadores fuera de las ZEEs se enfocan ZEEs. En el quinto año, estas probabilidades caen al 4.4% y principalmente en productos primarios y basados en re- al 21% respectivamente. cursos. El problema que la República Dominicana enfrenta es que las ZEEs parecen estar constituyendo “enclaves” que En resumen, el Análisis de Resultados Comerciales están relativamente aislados del resto de la economía, lo presentado en la parte I sugiere que las exportaciones que reduce su potencial para generar externalidades po- dominicanas están bien posicionadas en términos de sitivas que pudieran beneficiar al resto de productores en desempeño, sofisticación, y supervivencia en las ZEEs. territorios nacional (encadenamientos hacia atrás y hacia Se identificaron tres principales desafíos: los aspectos adelante, transferencia tecnológica, efectos de demos- relativos a la calidad, la dualidad de la canasta expor- tración, etc.). A la vez, las ZEEs presentan un importante tadora, y una concentración excesiva en términos de costo fiscal para la República Dominicana, ya que las exen- mercados. ciones fiscales se estiman en aproximadamente uno por ciento del PIB. En primer lugar, la calidad percibida de ciertos productos agrícolas es inferior a la de los competidores regionales. Tercero, la República Dominicana ha sido capaz de diver- Aunque la República Dominicana está bien posicionada sificar su cartera de productos, pero no la de mercados. para beneficiarse de un acceso favorable al mercado esta- El alto nivel de dependencia del mercado estadouniden- dounidense, el aprovechamiento de estas oportunidades se surge fundamentalmente porque las ZEEs dirigen su continúa condicionado a la capacidad de cumplir con las producción allí. Resultados preliminares sugieren que la exigentes normas sanitarias y fitosanitarias (MSF). República Dominicana podría expandir sus exportaciones a China y Brasil si explora otros sectores más allá de la mi- En segundo lugar, el futuro de las zonas francas depende- nería; en concreto, productos farmacéuticos, plásticos y Resumen Ejecutivo rá de cómo sus fortalezas acumuladas sean apalancadas equipamiento médico. en una nueva era de competitividad basada en aspectos fundamentales en lugar de distorsiones de políticas tran- Las opciones de política orientadas a mejorar los resulta- sitorias. Como ya se mencionó, la canasta exportadora do- dos en estas tres áreas se abordan en la continuación de minicana se caracteriza por su dualidad: las ZEEs exportan esta sección y están sintetizadas en la Tabla 1 al final de productos con un cierto grado de transformación, mien- este Resumen Ejecutivo. 12 El Diagnóstico de Competitividad en la parte II de este mente hay conformidad de jure y de facto con la normativa informe aborda con mayor detalle algunos de los obs- de la OMC. Esta puede constituir una buena oportunidad táculos y cuellos de botella que dificultan la competi- para considerar una modernización del marco legal, que tividad de las exportaciones dominicanas, definiendo prepare a las ZEEs Dominicanas para ser aún más competi- una serie de desafíos: tivas en el nuevo entorno global. Dualidad y cumplimiento con la OMC En el mediano y largo plazo, los participantes intere- sados de la República Dominicana podrían conside- En primer lugar, como se indica en la sección I.b, la Re- rar la homogenización progresiva de los beneficios pública Dominicana ha desarrollado una Canasta de ofrecidos a las empresas dentro y fuera de las ZEEs, lo Exportaciones de Dos Niveles en Términos de Sofisti- que contribuiría a establecer condiciones de igualdad, cación y Calidad (Figura 15). Los exportadores fuera de reduciendo las distorsiones. En el mediano plazo, la Re- las ZEEs venden básicamente minerales, productos agrí- pública Dominicana precisaría reducir progresivamente colas, y otros productos primarios, mientras que procesos el número de “sectores estratégicos”, quizás manteniendo de transformación más sofisticados ocurren en las ZEEs temporalmente aquellos con un valor agregado conside- (prendas de vestir, calzado, instrumentos médicos, plásti- rable y el potencial de convertirse en motores de creci- cos, etc.). Es probable que esta dualidad se mantenga o miento para la economía. Según Hausmann et al. (2011), inclusive se profundice debido a que las empresas en las por ejemplo, el clúster de muebles, electrodomésticos y ZEEs presentan débiles encadenamientos con el resto de materiales de construcción, comprende actividades relati- la economía, limitando el potencial para la transmisión vamente sofisticadas que se acercan a la actual estructura tecnológica, el aprendizaje a través de la práctica, y otras productiva de la República Dominicana – pero permanece externalidades positivas que podrían beneficiar a las em- sin explotar. presas locales. En el largo plazo, estos “sectores estratégicos” podrían lle- La República Dominicana ya ha hecho avances nota- gar a ser innecesarios, y el país estaría encaminándose ha- bles de cara a cumplir con la normativa de la OMC, al cia políticas de naturaleza “horizontal”, que beneficiarían eliminar el requerimiento de exportación para em- a todo tipo de exportadores. En general, los exportadores presas en ZEEs. El siguiente paso sería hacer una eva- dentro y fuera de las ZEEs estarían recibiendo apoyo de luación para ver qué otras acciones serían necesarias la agencia de promoción de las exportaciones (EPA, por para cumplir de facto con la normativa. Las reglas de sus siglas en inglés), que se materializaría en acciones la OMC requieren que los países eliminen gradualmente comerciales, asistencia técnica, identificación de oportu- los subsidios supeditados al desempeño exportador en nidades de exportación, etc. Llegado el momento, a me- 2015 (Recuadro 6). Para cumplir con estas reglas, algunos dida que se reducen las exenciones fiscales, el país podría países han optado por la selección de una serie de “secto- impulsar aún más la competitividad de los exportadores res estratégicos”. En República Dominicana, ya en 2007 las reduciendo y homogeneizando el impuesto sobre la ren- empresas textiles, de calzados y de fabricación de cuero ta corporativa y los aranceles de importación (como se ha obtuvieron todas beneficios equivalentes a las ZEEs de- hecho en China y Mauricio, entre otros). Se ha constatado Cómo mantener el dinamismo exportador bido a que fueron identificadas como “estratégicas”, ele- que seguir este camino requeriría de un largo y sostenido gibles para recibir beneficios independientemente de su proceso de diálogo nacional, que daría lugar a un acuerdo ubicación (dentro o fuera de las ZEEs) o de su desempeño entre los representantes de los sectores público y privado exportador. Otro paso importante ha sido abolir el reque- sobre la estrategia a adoptar. Podría argumentarse que la rimiento de exportación mínimo para las empresas locali- reducción de incentivos se traduciría en oportunidades zadas en ZEEs. Sin embargo, debido a que el marco legal perdidas para atraer IED, y la salida de multinacionales de actual en la RD continúa favoreciendo fiscalmente a las la RD, y en problemas para competir con otros países en empresas (mayormente exportadoras) situadas en ZEEs, América Central y del Sur. Para evitar resultados no desea- es posible que las medidas resulten insuficientes para que dos, un primer paso sería realizar un exhaustivo análisis la República Dominicana cumpla con las reglas de la OMC. de costo-beneficio de las Zonas Económicas Especiales, En el corto plazo, sería conveniente que la República Do- así como sondeos a las empresas establecidas en las ZEEs, minicana complete una evaluación del marco regulatorio para comprender sus motivaciones estratégicas y fomen- de las ZEEs y de su aplicación para confirmar si efectiva- tar el debate. 13 Los exportadores en las ZEE dominicanas sólo podrán Devolución de productos agrarios continuar siendo competitivos a nivel mundial en el mediano y largo plazo si ascienden en la cadena de En segundo lugar, los problemas asociados con esta valor e incrementan la calidad y la productividad. Se estructura dual son patentes en el sector agrícola, con ha argumentado que se necesitan beneficios especiales tasas de supervivencia mucho menores para los expor- y exenciones para mantener la competitividad porque tadores establecidos fuera de las ZEEs (Figura 17). Es los exportadores dominicanos en las ZEE ya no pueden probable que sea resultado del limitado intercambio de competir sobre la base de bajos salarios. Sin embargo, información entre empresas dentro y fuera de las ZEE, del las ventajas competitivas derivadas de los bajos arance- insuficiente soporte institucional a los exportadores es- les, los incentivos fiscales, y las restricciones salariales no tablecidos fuera de las ZEEs, y de una falta de capacidad resultaron suficientes para prevenir el declive del sector general para cumplir con las medidas sanitarias y fitosa- textil en la década del 2000. Esto sugiere que sería cru- nitarias (MSF) estadounidenses. El Análisis de Resultados cial comenzar a construir competitividad basada en ele- Comerciales evidencia que la percepción de calidad de las mentos estructurales (fundamentals), en lugar de en un exportaciones agrícolas dominicanas es mediocre (Figura tratamiento fiscal preferente y transitorio. Para que esto 16), y que las tasas de rechazo en la frontera estadouniden- ocurra, puede que se precise ajustar la arquitectura que se son mayores para las frutas y hortalizas dominicanas en sustenta las políticas comerciales y de competitividad do- comparación con las procedentes de otros países CAFTA. minicanas para que brinden un mejor soporte a los ex- Históricamente, la República Dominicana ha recibido un portadores y atraigan más inversiones. Esto podría con- trato preferente en el acceso al mercado norteamerica- seguirse añadiendo valor a los productos a través de la no, dados los fuertes vínculos económicos y las reglas integración vertical, ofreciendo “paquetes” de actividades comerciales del CAFTA-RD; sin embargo, la capacidad de de manufactura y servicios a los inversionistas extranjeros los exportadores para cumplir con la regulación estadou- que están dispuestos a instalarse en las ZEEs, y apostando nidense sigue siendo baja. Además, hay cierta evidencia a la innovación. Ejemplos de empresas líderes dominica- de que los productos dominicanos pueden estar sujetos a nas que han pasado por algunos de estos procesos, y se más frecuentes y severas inspecciones por parte de las au- presentan en este informe, son Grupo M y Conacado. A la toridades estadounidenses, debido a precedentes de pro- larga, independientemente de la política de incentivos, el blemas para cumplir con los estándares (Jouanjean et al, atractivo de la República Dominicana para la inversión ex- 2012). A menos que el país aborde estos desafíos, es poco tranjera directa dependerá de la facilidad de los trámites probable que pueda alcanzar su potencial en las exporta- aduaneros y el clima para hacer negocios, la conectividad, ciones agrícolas. los costes de transporte, la disponibilidad de mano de obra cualificada, economías de aglomeración, intercam- Esto llama a revisar la capacidad nacional para cumplir bio de ideas e innovación, empresas locales prestadoras con los estándares internacionales en productos agra- de servicios complementarios, etc. rios y alimentos, a considerar mejoras en la infraestruc- tura física e institucional, a fomentar una mejor coordi- Finalmente, para promover los encadenamientos nación entre los organismos internacionales y el sector de las ZEEs con el resto de la economía, la agencia privado, y a incrementar la transparencia en la cadena de promoción de las exportaciones puede apoyar la de valor. Existe la necesidad de crear organismos de es- formación de capacidades entre los productores lo- tandarización, certificaciones de sistema, evaluaciones de cales. Las políticas para incrementar el volumen y cali- conformidad, y mecanismos de acreditación. Las institucio- dad de las empresas locales contribuirían a que éstas se nes existentes a cargo de la vigilancia de la salud animal y conviertan en suplidores fiables de las empresas en las de control de plagas vegetales podrían también mejorar su ZEEs. Adicionalmente, se podrían enfocar esfuerzos en capacidad mediante cursos de formación. Además, se po- atraer IED en sectores con mayor probabilidad de intro- drían organizar campañas de vacunación y acciones para la Resumen Ejecutivo ducir externalidades positivas en el resto de la economía difusión de metodologías de mitigación de riesgos. – metales, maquinaria y otras manufacturas, entre otros. Se hace necesario continuar investigando para tratar de La República Dominicana también necesita expandir su desentrañar la intensidad y naturaleza de los encade- infraestructura física, mejorar los laboratorios existentes namientos actuales, con el objetivo de diseñar políticas para posibilitar análisis más sofisticados, y crear nuevos para fortalecerlos. almacenes de inspección en frontera. 14 Las agencias relevantes dominicanas deberían participar mentación, lo que podría resultar en unos esfuerzos de en las instituciones internacionales que establecen las promoción a las exportaciones y de soporte empresa- MSF así como también en el comité de MSF de la OMC. rial que son inferiores a los óptimos. El Consejo Nacional Se garantizaría así que la infraestructura de soporte de la de Zonas Francas de Exportación y el CEI-RD están de facto República Dominicana esté en conformidad con las nor- a cargo de la atracción de inversiones dentro y fuera de las mas internacionales y promueva la actualización de regu- ZEEs. Una dualidad similar existe en las asociaciones pri- laciones sobre MSF y plaguicidas, contribuyendo a que el vadas del sector exportador. A pesar de unos esfuerzos de país realice un mejor trabajo para prevenir la entrada de coordinación encomiables, tienden a producirse duplicida- productos prohibidos y se reduzca el riesgo de contamina- des, dificultando la consecución de economías de escala ción involuntaria inter-cosecha. Las autoridades podrían para apoyar a los exportadores. La superposición entre las considerar, si aún no lo han hecho, el preparar y actualizar diferentes instituciones en las cuales participa el Ministerio con frecuencia una lista de plaguicidas prohibidos y pro- de Industria y Comercio puede resultar en un uso inferior al mulgar una ley que establezca los niveles máximos de re- nivel óptimo de los recursos públicos (Figura 27). siduos para frutas y hortalizas. Con su actual estructura, no parece que el CEI-RD esté Finalmente, podría orientarse un conjunto de acciones suficientemente empoderado para llevar a cabo de para apoyar a las asociaciones de productores y expor- forma eficiente su mandato de promover las expor- tadores a lo largo de la cadena de valor, así como para taciones y atraer inversión. Su presupuesto per cápita mejorar la coordinación de los participantes interesa- es ligeramente inferior a la media de América Latina. No dos de los sectores público y privado. En Perú y Guate- obstante, el presupuesto por empleado es el más reduci- mala, las agencias de promoción de las exportaciones han do en América Latina, indicando que la nómina represen- resultado esenciales para promover las buenas prácticas ta una fuerte carga. Esto limita el espacio para el soporte agrícolas, asegurando la transmisión de información entre comercial y la asistencia técnica así como también su pre- productores e importadores. Las agencias de promoción sencia en el extranjero. La mayoría de los representantes de las exportaciones proporcionan información a los pro- comerciales dominicanos en el extranjero son de hecho ductores sobre requerimientos de calidad y promueven diplomáticos que pertenecen al Ministerio de Relaciones productos de calidad en los mercados de exportación. Exteriores, quienes dedican solo parte de su tiempo a la También son esenciales para la implementación de alian- promoción de las exportaciones. zas público-privadas y las regulaciones que las sustentan. En la República Dominicana, el CEI-RD ha iniciado acciones Una agencia de promoción de las exportaciones empo- similares de forma ad-hoc2, y este tipo de soporte podría derada institucionalmente puede ser una opción para sistematizarse y ampliarse a diversos productos agrícolas, promover la competitividad de las exportaciones y la siempre de forma coordinada con el Ministerio de Agri- diversificación de mercados. En primer lugar, esta agen- cultura para evitar duplicidades. Una opción de política cia de promoción de las exportaciones requeriría abordar relacionada comprende brindar soporte minucioso a es- las significativas limitaciones de información y enfocarse quemas de certificación privados. La experiencia de varios principalmente en incrementar las exportaciones domi- donantes muestra que es importante adaptar la certifica- nicanas a mercados que no se han explotado previamen- Cómo mantener el dinamismo exportador ción requerida al mercado canal y las especificidades de la te, donde las exportaciones parecen estar por debajo de demanda en el mercado destino. su potencial, como en los países de América del Sur y los Nuevos Polos de Crecimiento. Mientras más importantes Solapamiento institucional y limitada sean las barreras comerciales, más eficiente será la agen- diversificación de mercados de destino cia de promoción de las exportaciones. En segundo lugar, esta agencia de promoción de las exportaciones precisaría Tercero, como se plantea en la sección II.c, La infraes- ofrecer servicios consolidados y con un enfoque hecho a la tructura institucional de soporte al comercio internacio- medida para garantizar la eficiencia. Como se mencionaba nal, también presenta una marcada dualidad y frag- anteriormente, el soporte de la agencia de promoción de las exportaciones a los productores agrícolas mediante la promoción de buenas prácticas agrícolas y el incremento 2  CEI-RD ha venido acompañando a los productores de pimientos rojos para que mejoren sus procesos de producción y garantizar el de la capacidad para cumplir con las medidas sanitarias cumplimiento con las normas sanitaras y fitosanitarias. y fitosanitarias ha probado ser eficiente en Perú y Guate- 15 mala. En la República Dominicana, el soporte de la agen- de la matriz energética, mientras se continúa mejorando cia de promoción de las exportaciones para incrementar la eficiencia y se fortalece el monitoreo y evaluación de la la capacidad de los exportadores agrícolas de forma que transmisión y la distribución (Banco Mundial 2014). (ii) En puedan cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias cuanto a la oferta de mano de obra calificada, continuar puede resultar muy útil debido a los problemas que en- mejorando la calidad de la educación a todos los niveles frentan ciertos productos agrícolas. En tercer lugar, con- y proveer formación técnica que sea apropiada a las ne- tar con una agencia de promoción de las exportaciones cesidades de los exportadores y fabricantes. (iii) Continuar unificada y fortalecida que promueva las exportaciones y mejorando los distintos aspectos del marco empresarial, que ofrezca un soporte eficiente a todas las empresas do- incluyendo procedimientos complejos que a menudo re- minicanas puede contribuir a moverse en el largo plazo sultan en una mayor informalidad; evitar asimismo cam- de un sistema de “regímenes especiales” hacia un apoyo bios frecuentes en las reglas del juego para facilitar la más horizontal que ofrezca una asistencia general, estable atracción de inversión extranjera. Adicionalmente, según y predecible a todas las empresas del país. Esto incluiría los participantes del sector privado, una tasa de cambio paquetes de servicios que considerarían, entre otras activi- real más elevada (comparada con los años noventa) puede dades, ayuda a la formación de consorcios de exportación, ser también un freno para la competitividad exportadora. actividades de financiamiento, e identificación de socios y clientes potenciales. Se precisarán investigaciones adicionales para com- prender mejor cómo alcanzar un mayor potencial de Para poder lograrlo, se hace necesario aclarar el rol de crecimiento mediante el aumento de los vínculos entre las diferentes instituciones que tienen que ver con la las empresas de ZEE y el resto de la economía domini- promoción de las exportaciones, simplificar los proce- cana. Hemos logrado establecer preliminarmente la debili- sos de soporte y reducir los solapamientos. Un primer dad de los encadenamientos hacia atrás entre las empresas paso en esa dirección sería un diálogo entre los partici- de propiedad extranjera en ZEEs y el resto de la economía pantes interesados de los sectores público y privado del (Recuadro 7). Sin embargo, estamos lejos de comprender cual resulte una estrategia nacional para la promoción la naturaleza de los vínculos existentes y la posición de la de las exportaciones y la atracción de inversión. Esta es- República Dominicana en las cadenas de valor mundiales. trategia facilitaría la alineación de planes estratégicos, el Sería necesario llegar a comprender mejor las característi- establecimiento de reglas para coordinar la atracción de cas de los exportadores dominicanos, en comparación con inversiones (evitando el favoritismo), y la definición de las empresas no-exportadoras, así como también los deter- acciones de soporte. Adicionalmente, la estrategia podría minantes de los exportadores exitosos (aquellos con más precisar identificar cómo las autoridades planean transitar prolongadas tasas de supervivencia). En este sentido, se en el largo plazo de los incentivos fiscales generalizados está planeando la posibilidad de estudiar en profundidad en “sectores estratégicos” hacia un esquema más “horizon- estos aspectos usando encuestas de empresas y observan- tal” y no-discriminatorio de soporte, eliminando en última do en mayor detalle el comportamiento de empresas que instancia la dualidad existente entre exportadores dentro son a la vez importadoras y exportadoras. y fuera de las ZEEs. Se precisaría que las políticas para pro- mover la productividad y fomentar la innovación formaran En resumen, la República Dominicana se encuentra en parte de esa estrategia. una coyuntura que demanda sostener discusiones in- ter-institucionales y entre los múltiples participantes Finalmente, cabe destacar que los exportadores domi- interesados para aprovechar la oportunidad de recon- nicanos perciben como limitaciones para su capacidad siderar la política de incentivos y la infraestructura de de operar un servicio eléctrico no confiable, unos rela- soporte a los exportadores, con el objetivo alcanzar su tivamente complejos procesos para pagar impuestos, potencial en comercio exterior. La iniciativa del Foro de la informalidad, y la limitada disponibilidad de mano Crecimiento del Caribe3 puede constituir el escenario ideal Resumen Ejecutivo de obra calificada. Aunque una evaluación profunda de de debate entre actores de los sectores público y privado. estas dificultades escapa al alcance de este informe, algu- Tomando el diálogo como punto de partida, las autorida- nas opciones de política que resultan de investigaciones des dominicanas podrían tratar de formular un plan estra- recientes y del diálogo en el país son: (i) En el sector eléc- trico, reducir el precio de la generación, mediante la mi- 3  Para más información, acceder a http://caribgrowth.competecari- nimización de los atrasos en los pagos y la diversificación bbean.org. 16 tégico nacional para promover las exportaciones y atraer Esperamos que este Diagnóstico de Competitividad la inversión, plan que podría contribuir a coordinar y hacer Comercial contribuya a facilitar decisiones bien in- más eficientes los esfuerzos en estas áreas. Este plan podría formadas en materia de comercio exterior. Esta dis- contemplar una serie de acciones de corto y mediano pla- cusión sobre el cumplimiento con las MSF relativas a zo orientadas a maximizar el potencial del sector agrícola frutas y hortalizas será utilizada para perfilar un prés- con el aumento de las capacidades de los exportadores tamo del Banco Mundial orientado a incrementar la efi- dominicanos para satisfacer los estándares internacionales ciencia en las cadenas de valor agrícolas, actualmente sobre las MSF. Adicionalmente, el plan podría contemplar en formulación. Adicionalmente, se espera que este in- la transición de las ZEEs de forma que se reduzca el trata- forme aporte a las discusiones en curso sobre el cumpli- miento dual a las empresas fuera y dentro de las ZEEs, y miento con la normativa OMC. Igualmente, el informe coloque a la República Dominicana en capacidad de cum- señala cómo los exportadores dominicanos podrían ex- plir con las reglas de la OMC. En el largo plazo, se podría plorar la diversificación hacia nuevos mercados (China, ofrecer soporte mediante una serie de políticas “horizon- Brasil) que demandan ciertos productos que la Repúbli- tales” no-discriminatorias implementadas por una agencia ca Dominicana produce actualmente (material médico, de promoción de las exportaciones mejor empoderada. hierro y acero). Tabla 1. Resumen de las opciones de política orientadas a mejorar la competitividad de los exportadores dominicanos Area de diagnóstico Desafío Solución de política a) Tasas de supervivencia de Aumentar la capacidad para Formación de capacidad en las instituciones para la exportadores agrícolas similares a cumplir con las medidas sanitarias vigilancia e inspección de plagas vegetales y la salud otros países del RD-CAFTA, pero una y fitosanitarias animal, incluyendo la creación de organismos de menor calidad percibida y mayores estandarización, certificaciones de sistema, evaluaciones niveles de rechazo en la frontera de conformidad. Organizar campañas de vacunación y estadounidense difusión de metodologías de mitigación de riesgo. Mejorar la infraestructura de laboratorios, las capacidades de pruebas analíticas, crear nuevos almacenes de inspección en los puntos de entrada (fronteras terrestres, puertos, o aeropuertos). Garantizar la participación de las instituciones dominicanas a cargo del establecimiento de estándares sobre MSF en el comité de MSF de la OMC para alinear rápidamente los estándares nacionales con las normas internacionales. Cómo mantener el dinamismo exportador Crear una lista de plaguicidas y promulgar regulaciones relativas a niveles máximos de residuos. Las tasas de supervivencia de Apoyar a las asociaciones de productores y exportadores a exportadores agrícolas son lo largo de la cadena de valor de los diferentes productos significativamente menores entre agrícolas. La Agencia de Promoción de las Exportaciones las empresas fuera de las ZEE, en puede resultar muy útil para facilitar la transmisión de comparación con las de dentro. información en ambas vías, vinculando a los productores e importadores y ayudando al establecimiento de alianzas público-privadas en el sector. Focalizar cuidadosamente el soporte a los esquemas privados de certificaciones para promover que se adapten al canal de mercado y la demanda. 17 Tabla 1. Resumen de las opciones de política orientadas a mejorar la competitividad de los exportadores dominicanos (cont.) Area de diagnóstico Desafío Solución de política b) Se observa una dualidad: los Los exportadores dominicanos Para continuar siendo competitivos en el actual contexto productos de exportación de las ZEE en las ZEE no pueden ya competir global, los exportadores dominicanos precisan continuar con cierto grado de transformación, sobre la base de bajos salarios añadiendo valor a sus productos mediante la integración mientras que los exportadores vertical de nuevos procesos, ofertar “paquetes” a los fuera de las ZEE se concentran en inversionistas privados, innovar, tratar de ascender en la productos primarios y basados en cadena de valor, y trabajar para incrementar la calidad y la recursos. productividad. Mejorar los encadenamientos Promover los encadenamientos entre las empresas entre las ZEE y el resto de la extranjeras en las ZEE y los suplidores locales a través de economía la introducción de incentivos para atraer a inversionistas extranjeros en sectores que descansan más en los insumos domésticos (metales, maquinaria, y otra manufactura); adicionalmente, la agencia de promoción de las exportaciones y otras instituciones relevantes pueden contribuir a mejorar la capacidad y las competencias de los productores locales con el propósito de que se conviertan en suplidores fiables de las ZEEs. Aprovechar la oportunidad que En el corto plazo, llevar a cabo una evaluación del marco se presenta ante la necesidad regulatorio de las ZEEs para confirmar conformidad de jure de cumplir con la prohibición y de facto con la normativa de la OMC. de la OMC de los subsidios a las exportaciones. Realizar un análisis costo-beneficio de las ZEEs, tomando en consideración la creación de empleos, la contribución al crecimiento, y los costos fiscales. Sobre la base del análisis costo-beneficio, en el mediano plazo, considerar combinar las políticas de promoción de las exportaciones de la nación (independientemente del régimen exportador) con una mejorada selectividad en términos de sectores estratégicos (únicamente un par de motores de crecimiento). En el largo plazo, nivelar progresivamente las reglas de juego entre los sectores estratégicos y los no estratégicos, con menores impuestos y aranceles de importación para incluir a las empresas no-estratégicas; aprobar políticas de promoción de exportaciones que sean de naturaleza “horizontal”. c) Recientemente, la República La mayoría de los agentes Aclarar los roles de las distintas instituciones que trabajan Dominicana ha sido relativamente comerciales en el extranjero son con la promoción de las exportaciones para evitar exitosa en la exportación de nuevos diplomáticos que pertenecen solapamientos y reducir las demandantes necesidades de productos, pero no en la venta a al Ministerio de Relaciones coordinación en la estructura actual, mejorando en última mercados en nuevos destinos. Exteriores, mientras que contar instancia la eficiencia del presupuesto y de las actividades con funcionarios especializados de promoción de las exportaciones. en promoción comercial sería Resumen Ejecutivo más efectivo; el CEI-RD tiene un presupuesto ligeramente menor al promedio de América Latina, pero la carga que representa la nómina le deja con recursos escasos en comparación con otras agencias de promoción de las exportaciones. 18 Tabla 1. Resumen de las opciones de política orientadas a mejorar la competitividad de los exportadores dominicanos (cont.) Area de diagnóstico Desafío Solución de política Los esfuerzos de promoción de Aprobar una estrategia nacional para la promoción de las las exportaciones están dispersos exportaciones y la atracción de inversiones que alinee los entre múltiples participantes planes estratégicos existentes, establezca estándares para clave. Esto puede reducir la la atracción de inversiones (evitando beneficios arbitrarios eficiencia de los recursos y la y tratamiento desigual), e identifique sectores claves para efectividad de las acciones. la promoción de las exportaciones (en lugar de un soporte generalizado). Incluir políticas específicas para promover la productividad y la innovación. Promover la diversificación Impulsar una agencia de promoción de las exportaciones del mercado destino de las empoderada institucionalmente, la cual se enfocaría exportaciones para reducir en (i) abordar la significativa falta de información la dependencia del mercado para incrementar las exportaciones hacia mercados estadounidense relativamente inexplorados en América del Sur y en los Nuevos Polos de Crecimiento; (ii) incrementar la capacidad de los productores agrícolas para cumplir con las MSF; (iii) ofrecer servicios consolidados y un enfoque de soporte personalizado que ayude a la formación de consorcios de PYMEs en sectores exportadores, actividades de financiación, e identificación de potenciales compradores. Utilizar las metodologías de diferencia-en-diferencia y de emparejamiento (matching) (Volpe Martincus, 2010) para evaluar los efectos de las actividades actuales de la agencia de promoción de exportaciones (promoción, identificación de socios, asistencia técnica, etc.) en las empresas que se han beneficiado de su soporte, comparándolas con aquellas que no se han beneficiado. d) Otros obstáculos en el escenario Un suministro eléctrico Reducir el precio de la generación a través de la empresarial relativamente caro y no-fiable minimización de los atrasos y la diversificación de la perjudica la competitividad de los matriz de energía; continuar mejorando la eficiencia en exportadores dominicanos. distribución (Banco Mundial, 2014). La limitada disponibilidad de Fomentar la calidad de la educación en todos los niveles y capital humano calificado puede proveer una formación técnica adecuada a las necesidades ser una dificultad en el futuro. de los exportadores y fabricantes. La República Dominicana no ha Continuar trabajando para facilitar diversos aspectos del Cómo mantener el dinamismo exportador registrado avances recientemente clima de negocios, incluyendo las garantías de los bienes en las calificaciones del Doing muebles, la protección de inversionistas, la regulación Business, lo que puede afectar sobre quiebra, y los procedimientos para el pago de negativamente la percepción impuestos. de potenciales inversionistas extranjeros y las operaciones de las empresas domésticas. Fuente: Preparado por el equipo del Banco Mundial. 19 Introducción y motivación Aunque la República Dominicana experimentó una En la última década, la Economía Dominicana estuvo exitosa transformación estructural durante las últimas sujeta a cambios externos. La eliminación gradual del cinco décadas, el alto crecimiento no se tradujo en una Acuerdo Multi-Fibra (AMF), completada a inicios de 2005, reducción de la pobreza. En la postrimería de la década tuvo como resultado una reducción de las exportaciones de los 60´s, la República Dominicana comenzó a diversifi- dominicanas. Durante 30 años, el AMF había regulado el car su economía, concluyendo siglos de dependencia en comercio mundial de productos textiles y de calzado. El la agricultura, especialmente de la producción de azúcar. acuerdo se destacaba principalmente por permitir a los Para la década de 1980, la orientación económica del país principales importadores de prendas de vestir, como Ca- había cambiado a la minería, el turismo, y la manufactura. nadá, los Estados Unidos, y la Unión Europea, establecer Los sucesivos gobiernos contribuyeron con la formación cuotas a la cantidad de prendas de vestir y textiles fa- del sector manufacturero del país mediante la creación de bricados en el extranjero que éstos importarían desde las Zonas Económicas Especiales (ZEE) o Zonas Francas de cualquier país productor específico. El principal impacto Exportación, que ofrecían exenciones arancelarias y una de estas cuotas de importación consistía en restringir la serie de concesiones fiscales a las empresas extranjeras.4 cantidad de prendas de vestir de China y otros países del La principal actividad de las ZEEs consistía en el ensam- Lejano Oriente, permitiendo que los países suscribientes, blado de prendas de vestir principalmente para exporta- como la República Dominicana, suplieran la demanda no ción al mercado americano. El dinamismo de este sector satisfecha. Una vez el AMF llegó a término, la República impulsó las exportaciones y contribuyó a que la República Dominicana no pudo competir con las prendas de vestir Introducción y motivación Dominicana alcanzara altas tasas de crecimiento del PIB en más baratas procedentes de China, Hong Kong, Vietnam, la década de 1990 y a principios de la década del 2000. El y Bangladesh, y perdió gran parte de su participación en sólido crecimiento económico ha continuado, pero ya no el mercado de prendas de vestir de los Estados Unidos. ha estado encabezado por las exportaciones.5 Entre 2004 y 2006, las importaciones estadounidenses procedentes de China se incrementaron en un 65%, y 4  Antes de 1992 (año en que nace la ley de ZEEs) también había in- centivos para la industria local, pero éstos fueron eliminados sin que se estableciesen otros con un enfoque exportador. y 2013, colocando a RD entre los países con mayor desempeño en la 5  El crecimiento del PIB promedió 5.7 por ciento anual entre 1991 región de América Latina y el Caribe (LCR). 20 para 2006 representaban ya el 30% del mercado esta- mismo nivel de ingreso per cápita, lo que sugiere que el dounidense, otros países asiáticos representaban el 25% comercio exterior es inferior a su potencial. adicional. En 2000, el 4% de las importaciones estadou- nidenses de prendas de vestir provenían de la República Las exportaciones han recuperado cierto dinamismo Dominicana; para 2006, habían descendido al 1.6%. después de 2009, y la República Dominicana ha con- seguido diversificarse en términos de productos, aun- El deterioro de la relación de intercambio y la sobre- que el valor de las exportaciones en términos reales valuación del tipo de cambio real, con respecto a los permanece muy por debajo del nivel de la década de años noventa, puede también haber afectado negati- 1990. Como se expuso anteriormente, la marcada contrac- vamente a la competitividad de las exportaciones do- ción de las exportaciones textiles en la última década llevó minicanas. La crisis del sector financiero en la República a una reducción en la actividad económica y el empleo en Dominicana provocó que la inflación alcanzara 42 puntos las ZEEs. Luego de la desaceleración económica mundial porcentuales en 2003, la cual fue temporalmente com- de 2009, las ZEEs han mostrado señales de recuperación. pensada con una depreciación pronunciada que dio lugar Éstas han sido capaces de ampliar la producción a un con- a un repunte del crecimiento económico. Sin embargo, en junto más diversificado de bienes, incluyendo equipos 2005 los niveles del tipo de cambio real ya eran más altos quirúrgicos, calzados, plásticos y químicos. La mayoría de que durante la situación previa a la crisis, y desde enton- los calzados y plásticos se producían originalmente fuera ces se han mantenido por encima de los observados en de Zonas Francas, pero muchas de estas industrias se fue- los años noventa. Representantes del sector privado en la ron incorporando con el tiempo. Adicionalmente, algunas República Dominicana citan con frecuencia la sobrevalua- empresas han iniciado procesos de integración vertical, o ción del tipo de cambio como una de las principales cau- han comenzado a ofrecer servicios complementarios, para sas de la disminución de la competitividad de las expor- aumentar el valor agregado de sus productos. Por otra taciones. Al observar los términos del índice comercial, es parte, las exportaciones que no provienen de las ZEEs han posible percatarse de un cierto deterioro desde 2002, lo evidenciado un mayor dinamismo en años recientes, gra- que significa que el valor unitario de las exportaciones cias a la vitalidad de las exportaciones agrícolas y el inicio está en declive si se compara con el valor unitario de las de la actividad exportadora de oro en el año 2012. A pesar importaciones. de que existen razones para ser optimistas, la República Dominicana continúa rezagada en lo que se refiere al cre- Las autoridades reaccionaron a este nuevo escenario cimiento de sus exportaciones cuando se compara con externo incorporándose a las negociaciones en curso Costa Rica, Honduras, otros países del RD-CAFTA, y otras para un tratado de libre comercio entre la región de islas pequeñas. América Central y los Estados Unidos, pero el comer- cio exterior dominicano sigue siendo inferior a su po- Las ZEEs han sido descritas con frecuencia como “en- tencial. La República Dominicana se incorporaba tardía- claves”, y su relativo aislamiento del resto de la econo- mente al Tratado de Libre Comercio de América Central mía podría explicar limitada integración del modelo (CAFTA, por sus siglas en inglés), formalmente aceptado de crecimiento dominicano. Las investigaciones sobre en 2004. El tratado cambió su nomenclatura a RD-CAFTA, el desarrollo económico de la República Dominicana han Cómo mantener el dinamismo exportador y entró en vigor en la República Dominicana en 2007, un destacado con frecuencia – pero no siempre se ha pro- año después que en los otros países miembros.6 Además, bado de forma empírica – la ausencia de encadenamien- la República Dominicana había suscrito también acuer- tos entre las ZEEs y el resto de la economía (Kaplinsky, dos comerciales con la Comunidad del Caribe (CARICOM) 1993; Willmore, 1995; Sánchez-Ancoechea, 2006). Como y con Panamá, en 1998 y 2003, respectivamente. Desde resultado, se tienen las escasas oportunidades de trans- octubre 2008, ha sido miembro del Acuerdo de Asocia- ferencia tecnológica y de conocimiento entre las empre- ción Económica (EPA, por sus siglas en inglés) entre la UE sas que operan dentro y fuera de las ZEEs, limitando las y el Caribe. A pesar de las reducciones arancelarias, las ex- oportunidades para mejorar los procesos de producción portaciones e importaciones dominicanas como porcen- dominicanos. Como se expuso en la sección I.c, aun cuan- taje del PIB son inferiores a las de otras economías con el do las ZEEs han tenido éxito en la generación de empleos y el crecimiento económico, también han originado una 6  Exceptuando Costa Rica, donde el RD-CAFTA entró en vigencia canasta exportadora de dos niveles, así como dobles es- en 2009. tándares en términos de fiscalidad y mercado de traba- 21 Figura 2. Evolución de los términos Figura 3. Evolución de las exportaciones del intercambio comercial y de la tasa reales de las empresas de ZEE y nacionales de cambio real en la República Dominicana en la República Dominicana 120 3000 Millones US$, precios constantes de 1991 100 2500 80 2000 60 1500 40 1000 20 500 0 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011* Términos de intercambio (2000=100) Nacionales Zonas Francas Tipo de cambio real (REER, 2000=100) * Indican cifras parcialmente revisadas y cifras preliminares sujetas a recti cación Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial. Fuente: Cálculos del personal de BM basados en datos del Banco Central. jo. Parece legítimo cuestionarse sobre el papel actual de (TLC) celebrados en septiembre 2011.7 Durante una se- las zonas económicas especiales, y cómo éstas habrán de rie de reuniones de seguimiento, las contrapartes guber- evolucionar en el futuro, particularmente en este momen- namentales en el Ministerio de Industria y Comercio, y el to cuando el país afronta la necesidad de cumplir con las Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo expre- normas de la OMC para eliminar gradualmente los subsi- saron al Banco Mundial su preocupación sobre la ausen- dios a las exportaciones antes de diciembre de 2015 (véa- cia de estudios analíticos sólidos para orientar las políti- se sección II.b.2). cas públicas sobre temas comerciales. Este informe tiene la intención de contribuir a llenar este vacío aplicando la Conjuntamente con las ZEEs, el turismo ha sido desde metodología de Diagnóstico de Competitividad Comercial los años noventa el otro motor de la economía domini- (Reis y Farole, 2012) para evaluar sistemáticamente las ex- cana. Promediando 8.3 por ciento del PIB en 2009-2013, portaciones de bienes dominicanos. las exportaciones de servicios de viajes se mantienen como un componente esencial en la balanza de pagos, Con estos antecedentes y motivación, el objetivo de para compensar un amplio déficit comercial (14.9 por este informe consiste en evaluar exhaustivamente el ciento en promedio durante el mismo periodo). También desempeño de las exportaciones, identificar los prin- constituyen una importante fuente de divisas, contribu- cipales cuellos de botella para su competitividad, y yendo a mitigar las fluctuaciones del tipo de cambio y a presentar opciones de política adecuadas para abor- garantizar la sostenibilidad externa. Sin embargo, cabe darlos. Para alcanzar este objetivo, el informe procura destacar que los ingresos por turismo han disminuido en dar respuesta a estas preguntas: ¿Cómo evolucionaron las términos relativos, si se comparan con el periodo anterior exportaciones de bienes en la última década y cómo se com- a la crisis (11.9 por ciento del PIB en promedio en 2005-08). para la República Dominicana con otros países de América Como veremos, este informe se enfoca principalmente en Latina y el Caribe (LAC)?¿Fueron los cambios en las exporta- las exportaciones de bienes, debido a que la base de datos de transacciones aduaneras que analizamos no registra 7  Durante las Reuniones Anuales de 2010, el Presidente Fernández, Introducción y motivación en conversaciones con el Presidente Zeoellick, expresó su interés las exportaciones de servicios; sin embargo, es importan- de aprender de las experiencias internacionales relativas a los TLC, te reconocer la importancia del turismo para la economía para aprovechar mejor el RD-CAFTA existente. Con posterioridad a esta solicitud, el Banco Mundial organizó dos conferencias virtuales dominicana, así como hacer hincapié en la necesidad de denominadas “Experiencias Internacionales sobre Tratados de Libre investigar más sobre el tema. Comercio, Lecciones para la RD”. Se celebraron en septiembre 2011, conectando a expertos en Santo Domingo, Washington, y Singapur, incluyendo al CEO de la Cámara de Comercio de Singapur, y dos mi- La idea de realizar un Diagnóstico de Competitividad nistros dominicanos. Se expuso el caso de Singapur, que se convertía Comercial surgió originalmente durante una serie de exitosamente en un centro nodal (hub) asiático para las industrias biotecnológica y farmacéutica gracias al TLC con EE.UU., así como seminarios virtuales sobre Tratados de Libre Comercio también el ejemplo de Chile. 22 ciones impulsados por márgenes intensivos o extensivos? ¿En de política con visión de futuro, sustentándose en parte en qué medida la concentración de las exportaciones constituye la experiencia internacional de diversos países de la región una fuente de vulnerabilidad? ¿Existe espacio para mejorar y más allá de la región, que tienen ZEEs con un grado de las relaciones comerciales con otros países? ¿Cómo ha evo- madurez o consolidación. Igualmente cabe destacar que lucionado el comercio con los nuevos polos de crecimiento se incluye evidencia preliminar sobre la debilidad de los (BRICS)? ¿Cuál es el potencial no aprovechado de las exporta- encadenamientos entre las empresas de propiedad ex- ciones del país? ¿Cuál sector presenta la menor tasa de super- tranjera y el resto de la economía (Recuadro 7). vivencia de las exportaciones? La Sección II.c evalúa la infraestructura institucional Este informe se estructura en dos partes centrales – un de la República Dominicana para apoyar la promo- Análisis de Resultados Comerciales y un Diagnóstico ción de las exportaciones y la atracción de inversión. de Competitividad Comercial. La Parte I evalúa los resul- En primer lugar, se analizan las instituciones y organismos tados comerciales de las últimas dos décadas, comparados existentes a cargo de estas funciones, así como la forma con sus pares en el CAFTA y otros países con ciertas simi- en que interactúan. En segundo lugar, se expone cómo las litudes. Del Análisis de Resultados Comerciales se extraen agencias de promoción de exportaciones en la República tres principales desafíos: los problemas de las exportacio- Dominicana podrían aunar esfuerzos para lograr mejores nes agrícolas para cumplir con la normativa y estándares resultados y hacer uso de los recursos públicos de manera internacionales, la dualidad económica que se origina de más eficiente. las ZEEs, y el fragmentado soporte institucional a las ex- portaciones. Estos desafíos también se han señalado como Finalmente, reconocemos la importancia de otros fac- temas de interés que, hasta donde tenemos entendido, no tores que pueden influir en la competitividad de las ex- han sido investigados a fondo hasta la fecha. Se analizan portaciones pero, por diversas razones, están fuera del en detalle en la sección del Diagnóstico de Competitividad alcance de esta investigación. Como se menciona ante- Comercial (Parte II). riormente, este informe se centra en tres cuellos de botella para la competitividad de las exportaciones: la dificultad La Sección II.a del Diagnóstico de Competitividad Co- que tienen los exportadores para cumplir con las normas mercial analiza la capacidad de los exportadores do- sanitarias y fitosanitarias, una canasta exportadora de dos minicanos para cumplir con las normas sanitarias y niveles con vínculos limitados entre las ZEEs y la economía fitosanitarias (SFS) de los Estados Unidos en el sector doméstica, y una infraestructura de soporte institucional de frutas y hortalizas. Se presenta en primer lugar una al exportador fragmentada. Adicionalmente, otros facto- visión de conjunto sobre las políticas de acceso a merca- res como la calidad y costo de los insumos de producción do de los Estados Unidos y se examinan las disposiciones (afectados por los precios de la energía, los impuestos o específicas a la República Dominicana. Luego se utilizan los aranceles), los factores de producción (funcionamiento las alertas de información y la información sobre importa- de los mercados de capital y laboral) y la tecnología dis- ciones rechazadas de la Administración de Medicamentos ponible (con frecuencia tecnología extranjera importada) y Alimentos (FDA, por sus siglas en inglés) de los Estados es también probable que influyan en la competitividad de Unidos para monitorear el cumplimiento comercial de las exportaciones dominicanas. En esta evaluación no se Cómo mantener el dinamismo exportador la República Dominicana y evaluarlo comparativamente pudo incluir un análisis detallado de estos factores, debi- con otros países del RD-CAFTA. Resulta crucial examinar do a que varios de éstos implican preguntas que van más la información sobre cumplimiento, debido a que la inca- allá de un Diagnóstico de Competitividad Comercial (fac- pacidad de los exportadores de cumplir con las exigentes tores del sector eléctrico y del mercado laboral), y otros normas sanitarias y fitosanitarias de los mercados desa- ya han sido examinados en varios estudios realizados por rrollados dificulta la supervivencia de sus exportaciones y el Banco Interamericano de Desarrollo y la USAID (trans- obstaculiza su integración en la economía mundial. porte y logística). El análisis preliminar que utiliza las En- cuestas Empresariales del Banco Mundial revela que los La Sección II.b examina la competitividad de las ZEEs exportadores dominicanos perciben que la electricidad, dominicanas en la actualidad y sus principales logros y la administración fiscal, la informalidad, y una insuficien- retos hasta la fecha. En esta sección se hace un diagnós- te disponibilidad de mano de obra calificada constituyen tico de los principales factores que pueden estar asociados un obstáculo para el desempeño de su negocio, en ma- con estos éxitos y retos, para sugerir finalmente un curso yor grado de cómo son percibidos por exportadores en 23 otras partes del mundo. Los resultados de este análisis nido e incluyente. Este documento analítico acompaña los preliminar se presentan más detalladamente en el Anexo esfuerzos de asistencia técnica en curso del Banco Mun- 6, Exportadores Dominicanos—Resultados de la Encuesta dial orientados a mejorar el clima de negocios en el país. Empresarial. Adicionalmente, los resultados de este informe, en parti- cular la sección II.a, titulada Capacidad de Cumplimiento de El informe se concentra en el periodo 2002-12 y utiliza la República Dominicana con las Normas Comerciales relati- como su principal fuente la base de datos de transac- vas a Frutas y Hortalizas, contribuirán con el diseño de una ciones de exportación de mercancías de la Dirección próxima operación del Banco Mundial orientada a mejorar General de Aduanas. La base de datos de transacciones las cadenas de valor en el sector agrícola. de exportación se evalúa exhaustivamente en la parte I Análisis de Resultados Comerciales. La Sección II.a emplea datos que se han hecho disponibles recientemente sobre las importaciones rechazadas en Estados Unidos para de- terminar la tasa de rechazo de las exportaciones domini- canas por parte de las autoridades fronterizas. La Sección II.b complementa el análisis del rol de las ZEEs al examinar datos del Banco Central y del CNZFE y basándose en entre- vistas detalladas con participantes interesados. La Sección II.c elaborada en colaboración con técnicos del CEI-RD, ex- pone el rol de las agencias de promoción de exportaciones desde la óptica de la experiencia regional e internacional. Los principales destinatarios del informe serán los par- ticipantes interesados en el tema de comercio exterior de los sectores público y privado. Como se mencionó anteriormente, la idea de este informe surgió de conversa- ciones con el Ministerio de Economía, Planificación y De- sarrollo y la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Industria y Comercio. Adicionalmente, otros destinata- rios de este informe incluirían otros organismos del sector público (CEI-RD, CNZFE, el Consejo Nacional de Compe- titividad), asociaciones del sector privado (ADOZONA, la Asociación Dominicana de Importadores, ADOEXPO, etc.), empresarios, organizaciones de la sociedad civil, y miem- bros de la academia. El Diagnóstico de Competitividad Comercial constitu- ye uno de los primeros cimientos para desarrollar una nueva agenda de crecimiento incluyente y de mejora- da competitividad en la República Dominicana. Este documento se ha desarrollado en el contexto de las priori- dades del país que se establecieron en la Estrategia Nacio- Introducción y motivación nal de Desarrollo 2010-20308 (Eje Estratégico 3, “Desarro- llo Económico y Competitividad”). Responde también al Objetivo 2 dentro de la Alianza Estratégica con el País del Banco Mundial para la República Dominicana – “mejorar el clima de inversión y fomentar el desarrollo del sector pri- vado”, con el propósito de alcanzar un crecimiento soste- 8  Ley Orgánica 1-12 de la Estrategia Nacional de Desarrollo. 24 C APÍTULO I Análisis de resultados comerciales 9 Este capítulo analiza el desempeño de las exporta- tienen cierta transformación tecnológica, mientras que ciones dominicanas a nivel del país y de las empresas los productos fuera de las zonas son en su mayoría pri- junto con varias dimensiones que, tomadas de forma marios y basados en recursos, con bajo valor agregado y conjunta, presentan una imagen bastante completa baja calidad en los mercados internacionales. La sección de la competitividad comercial.9 En análisis tiene por d examina las tasas de supervivencia de los exportado- objeto guiar la generación sistemática de hipótesis so- res agrícolas y concluye que éstas son bajas pero difieren bre el desempeño, las perspectivas y los desafíos de las de las tasas de los otros países del CAFTA. Finalmente, la exportaciones del país. Durante el análisis, se referencia sección e resume los principales desafíos para la compe- la República Dominicana con otros países CAFTA y, en titividad de las exportaciones. algunos casos, con países equivalentes seleccionados fuera de la región. El capítulo se organiza como se expli- Mediante el análisis, pudimos identificar tres princi- ca a continuación. La sección a examina la evolución del pales desafíos para la competitividad de las expor- desempeño de las exportaciones y el rol de las ZEEs en la taciones. En primer lugar, las tasas de supervivencia de Cómo mantener el dinamismo exportador conformación de la dinámica exportadora durante la úl- las exportaciones agrícolas dominicanas no difieren de tima década. La sección b expone los cambios en la espe- los otros países del CAFTA, pero la percepción de cali- cialización sectorial provocados por las modificaciones dad de ciertos productos es inferior, existiendo margen en el acceso preferencial al mercado estadounidense, el potencial para mejorar la calidad. En segundo lugar, principal destino de las exportaciones de la República existe una dualidad en la sofisticación de los produc- Dominicana. También destaca la estrecha combinación tos exportados: los exportadores fuera de las ZEEs se de productos y destinos de los exportadores dominica- enfocan en productos primarios y basados en recursos; nos. La sección c revela la existencia de una canasta de los productos de exportación de las ZEEs con un cierto exportación de dos niveles en términos de sofisticación grado de transformación, convirtiéndose en “enclaves” y calidad: los productos de las empresas de las ZEEs con- con limitadas externalidades positivas para el resto de la economía. En tercer lugar, la República Dominicana ha sido relativamente exitosa en diversificar los productos 9  El Análisis de Resultados Comerciales fue preparado por José Da- niel Reyes, con contribuciones de Cristian Ugarte. de exportación, pero no ha tenido igual éxito para en- 25 Figura 4. República Dominicana: exportaciones, Figura 5. Desempeño de las exportaciones entre importaciones, y balanza comercial 2000-12 (2000=1) (Miles de Millones de dólares) 5 15 Fin A. CAFTA-DR Multi bra en vigor 10 8.6 9.1 4 5.7 6.7 5.5 6.8 5 2000=1 3 0 -5 2 -10 9.5 12 1 -15 16 15 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 17 18 -20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Rep. Dominicana Colombia El Salvador Exportaciones Importaciones Balanza comercial Mauricio Costa Rica Honduras Fuente: Cálculo de los autores utilizando información del Banco Central. Nota: Esta Fuente: Cálculo de los autores utilizando los Indicadores de Desarrollo Mundial. gura muestra la evolución de las exportaciones y las importaciones para el Nota: Esta gura compara el crecimiento de las exportaciones de mercancías en la comercio de mercancías. República Dominicana con el de países semejantes. contrar nuevos mercados de destino. Estos desafíos se incremento del 45% de las exportaciones no provenientes evalúan más detalladamente en la parte II de este infor- de las ZEEs. Las exportaciones aumentaron a una tasa más me, Diagnóstico de Competitividad. moderada del 5% en 2012 y el 6% en 2013. La tasa de cre- cimiento de las exportaciones no provenientes de las ZEEs a. Desempeño reciente de las (12%) superó la tasa de crecimiento de las ZEEs (2%). exportaciones y el rol de las Zonas Económicas Especiales Las condiciones mundiales que la República Dominica- na tuvo que sortear en la última década no son especí- Las cambiantes preferencias globales en ciertos sec- ficas del país. Muchos países que tenían una dependen- tores (AMF) para el acceso preferencial de mercado en cia similar de los beneficios del AMF también tuvieron que el mercado estadounidense (RD-CAFTA) no reditua- ajustarse a las nuevas reglas internacionales. Los países en ron automáticamente, pero existen algunas señales la misma región también negociaron tratados comerciales alentadoras. La Figura 4 muestra las tendencias de las preferenciales. Se pusieron a prueba diferentes estrategias exportaciones, las importaciones, y la balanza comercial de exportación. Lamentablemente, la República Domini- en dólares corrientes de los Estados Unidos. Entre 2000 cana parece estar a la zaga de países similares en cuanto y 2012, las importaciones se duplicaron, en parte debido al desempeño de sus exportaciones. La Figura 5 compara a la dependencia energética del exterior y el aumento de las tendencias de exportación en la República Dominicana los precios internacionales del petróleo, mientras que las con las de Mauricio, Costa Rica, Honduras, Colombia y El exportaciones aumentaron un 58%. Esta dinámica incre- Salvador. mentó los déficits comerciales en el tiempo, alcanzando Análisis de resultados comerciales el 11.9% del PIB en 2013. 10 La crisis financiera de 2008-09 El desempeño de las exportaciones de la República afectó de hecho el desempeño comercial, pero en 2010 las Dominicana inferior al promedio también se mantiene exportaciones se recuperaron a su nivel de 2008. En 2011, cuando se compara con todos los países con un ingre- las exportaciones mostraron una impresionante tasa de so per cápita similar. Las exportaciones con respecto del crecimiento anual (26%); estuvieron encabezadas por un PIB y del ingreso per cápita tienen una relación cóncava: los países tienden a exportar más en relación con el PIB a medida que el ingreso aumenta pero a una tasa decre- 10  Este déficit ha sido tradicionalmente financiado por (i) los ingre- sos relacionados con el turismo, (ii) las remesas, y (iii) la IED. Según ciente. La Figura 6 muestra dónde se ubica el país en estas los datos preliminares del Banco Central publicados en 2013, los in- dos dimensiones en los periodos 2005-07 y 2010-12. Estos gresos relacionados con el turismo representan el 6.43% del PIB y las resultados indican que las exportaciones dominicanas es- remesas el 5.49% del PIB. La inversión extranjera directa alcanzó un 3.28% del PIB. tán muy por debajo de la norma para su nivel de desarro- 26 Figura 6. Exportaciones con respecto al PIB y al PIB per cápita Promedio 2005-2007 Promedio 2010-2012 Exportaciones de mercancía como % del PIB 120 120 GUY GUY 100 SUR TTO 100 TTO SUR 80 BLZ 80 BLZ HND HND JAM LCA 60 LCA 60 ATG SLV VCT SLV DMACRI BRE HTI DMA CRD CRI ATG BRB BHS 40 HTI CRD KNA BHS 40 KNA DOM COL DOM DOM 20 20 COL 0 0 6 7 8 9 10 11 6 7 8 9 10 11 Log del PIB per cápita Log del PIB per cápita Fuente: Cálculo de los autores utilizando los Indicadores de Desarrollo Mundial. Nota: La curva muestra los niveles de exportación esperados como proporción del PIB dado el desarrollo económico de cada país. Se resaltan en color azul otros países del Caribe, y se representa en rojo a República Dominicana. La banda representa el intervalo de con anza del 95%. La línea vertical punteada es el ingreso per cápita promedio de los países en la muestra. llo económico (indicado por la banda en cada figura). De a una Nueva Era de Competencia presenta una discusión hecho, la República Dominicana tiene el peor desempeño minuciosa sobre los desarrollos y desafíos recientes a los entre otras islas del Caribe (etiquetadas por sus códigos cuales se enfrentarán en el futuro las ZEEs. Existen cuatro de país ISO) así como entre países pares fuera de la región. patrones principales que vale la pena destacar: primero, Los otros puntos indican el resto de los países del mundo.11 la proporción del valor de las exportaciones originadas de empresas en las ZEEs se ha reducido consistentemente del En la última década, el crecimiento de las exportacio- 80% en 2002 al 54% en 2012. En segundo lugar, el número nes ha sido más dinámico en las áreas externas a las de empresas no ha seguido el patrón, lo que sugiere un ZEEs que en las ZEEs – aunque las ZEEs continúan sien- cambio en la especialización dentro de las ZEEs del sector do un motor importante del desempeño de las expor- de prendas de vestir hacia actividades más orientadas a taciones. Datos con alto nivel de detalle nos permiten los servicios. En tercer lugar, el incremento de las expor- analizar el desempeño de las exportaciones desde la ópti- taciones de empresas que operan fuera de las ZEEs ha ca de las empresas. La Tabla 2 separa el desempeño de las estado acompañado por un incremento constante en el exportaciones de las empresas dentro y fuera de las ZEEs número de exportadores. En cuarto lugar, la definición del entre 2002 y 2012. 12 La sección II.b, El rol de las Zonas Fran- producto (número de códigos de seis dígitos) es mucho cas de Exportación en la República Dominicana: Adaptarse más amplia para empresas que operan fuera de las ZEEs que las exportadoras de las ZEEs. 11  Estas cifras no toman en cuenta los servicios, los cuales son par- Cómo mantener el dinamismo exportador ticularmente importantes en la República Dominicana. Sin embargo, cuando se incluyen, el país todavía tiene un desempeño inferior a la La fuente del crecimiento de las exportaciones tam- norma para su nivel de desarrollo. bién se diferencia considerablemente, estando las em- 12  Los datos de 2007 y 2012 fueron suministrados por la Dirección presas fuera de las ZEEs más impulsadas por el margen General de Aduanas, en lo subsiguiente DGA, para este estudio. Los datos para el periodo 2002-09 fueron previamente recopilados para extensivo. Descomponemos el crecimiento total de las el Banco Mundial por Molina et al. (2010). Cuando ha sido posible, se exportaciones a nivel de las empresas entre los llamados han utilizado ambos conjuntos de datos, pero no podemos identificar empresas entre las dos bases de datos porque los identificadores de “márgenes comerciales”. En este nivel de análisis, el cre- las empresas son incompatibles. Los datos de la DGA proveen infor- cimiento de las exportaciones puede provenir de cuatro mación a nivel de aduanas de todas las transacciones de exportación registradas por la DGA entre 2007 y 2012. La base de datos identifica componentes principales. En primer lugar, aumento de las también si una transacción de exportación se originó en una ZEE. Las exportaciones de los mismos productos, por las mismas transacciones de exportación están disponibles diariamente para el periodo de referencia. Para fines de este análisis, agregamos las tran- empresas a los mismos mercados – el “margen intensivo” sacciones a nivel de empresa-producto-país-año-mes. Un producto comercial. En segundo lugar, los exportadores existentes es un código de seis dígitos del sistema armonizado (HS). El total de pueden introducir o retirar productos; tercero, pueden en- exportaciones de los datos de la DGA coincide bastante bien con los datos de COMTRADE (véase Anexo 1). trar o salir de nuevos mercados; y cuarto, las nuevas empre- 27 Tabla 2: Desempeño de las exportaciones por tipo de exportador (2002-2012) Exportadores establecidos fuera Exportadores establecidos de Zonas Económicas Especiales en Zonas Económicas Especiales Año Exportación Crecimiento Empresas HS6 Destinos Exportación Crecimiento Empresas HS6 Destinos Total (%) Productos Total (%) Productos 2002 847.7 6.7 1,909 917 109 4,317.3 -3.7 495 455 94 2003 1,064.0 25.5 2,137 1,016 114 4,406.8 2.1 513 519 106 2004 1,250.7 17.5 2,076 996 112 4,685.2 6.3 525 523 115 2005 1,395.1 11.5 2,054 943 112 4,749.6 1.4 543 522 113 2006 1,931.4 38.4 1,708 954 101 4,678.8 -1.5 496 586 112 2007 2,635.1 36.4 2,151 1,407 118 4,525.1 -3.3 591 948 118 2008 2,393.4 -9.2 1,877 1,396 115 4,354.1 -3.8 510 962 127 2009 1,689.3 -29.4 2,169 1,457 122 3,793.6 -12.9 544 971 121 2010 2,536.1 50.1 2,139 1,487 118 4,217.4 11.2 496 994 112 2011 3,678.0 45.0 3,007 1,527 124 4,814.1 14.1 641 1027 117 2012 4,129.0 12.3 4,168 2,468 122 4,940.1 2.6 431 1334 133 Fuente: Cálculo de los autores utilizando información del Banco Central y de la DGA. Nota: Esta tabla muestra la principal característica de los exportadores que operan dentro y fuera de las ZEEs en la República Dominicana. La participación en las exportaciones es el porcentaje del total de exportaciones procedente de cada grupo. sas pueden entrar a mercados de exportación por primera explica el 36% del crecimiento total de exportaciones no vez –en conjunto, estos tres se conocen como el “margen provenientes de las ZEEs entre 2010 y 2012. 13 Finalmente, extensivo” comercial. La Figura 7 presenta la fuente del el análisis también indica que dentro de las empresas la di- crecimiento de las exportaciones por tipo de exportador. versificación de mercado jugó un rol en el crecimiento de (Los detalles sobre la descomposición del crecimiento de las exportaciones para los exportadores instalados fuera las exportaciones junto a los márgenes comerciales uti- de las ZEE. lizando datos a nivel de las empresas se presentan en el Anexo 2 y la corrección por los efectos de año parcial en El incipiente rol del margen extensivo como motor el Anexo 5 sección 1). La mayor parte del crecimiento de del desempeño de las exportaciones de las empresas las exportaciones de las ZEE dominicanas ocurre por el fuera de las ZEE es un indicador positivo porque el cre- desarrollo de relaciones de exportación establecidas – el cimiento en los márgenes extensivos se asocia usual- margen intensivo comercial. Entre 2010 y 2012, aproxima- mente con una dinámica saludable de las relaciones de damente el 89% del crecimiento de las exportaciones de exportación. Mientras más empresas competitivas sur- Análisis de resultados comerciales las empresas ubicadas en las ZEE se originó del margen gen, se hace posible una diversificación de productos y en intensivo. Esta es una característica bastante común en menor grado de sector, y las empresas se desplazan más estas zonas debido a que las empresas allí instaladas son allá de los mercados locales y tradicionales. Para examinar altamente especializadas y tienen usualmente unos cana- cómo se compara la República Dominicana con respecto les de exportación bien establecidos que les permiten pro- a países equivalentes, la Figura 8 contrasta su proporción fundizar las relaciones de exportación. Los exportadores de crecimiento de las exportaciones del margen extensi- fuera de las ZEEs han conseguido ampliar uniformemente en los márgenes intensivo y extensivo (fundamentalmen- 13  Cabe destacar que la entrada neta de empresas es muy impor- te en las áreas de metales y productos agrícolas). De par- tante para el crecimiento de las exportaciones no procedentes de las ticular importancia es la contribución de la entrada neta ZEE, pero estas empresas se enfrentan a menores tasas de supervi- vencia exportadora en comparación con sus contrapartes en las ZEE de empresas hacia los mercados de exportación, lo que (véase Molina et al., 2010). 28 Figura 7. Descomposición del crecimiento de las exportaciones Exportaciones no procedentes de ZEEs Exportaciones procedentes de ZEEs (2010-2012) (2010-2012) Entrada neta Entrada neta de empresas, 36% de empresas, 8% Cambio en la relación Cambio en la relación de exportación de exportación Nueva diversi cación establecida Nueva diversi cación establecida de mercado entre (empresa-producto- de mercado entre (empresa-producto- exportadores, 2% destino), 51% exportadores, 9% destino), 89% En exportador-mercado, diversi cación neta En exportador-mercado, de producto, 1% diversi cación neta de producto, 4% Fuente: Cálculo del autor utilizando datos de la DGA. Nota: Estas guras descomponen el crecimiento de las exportaciones en la parte que ocurre dentro de las relaciones de exportación establecidas – el margen intensivo – y las nuevas relaciones de exportación – el margen extensivo. Para el margen intensivo, la proporción es el efecto neto de los cambios en los valores de las exportaciones en las relaciones establecidas. Para el margen extensivo, las proporciones son el efecto neto de las empresas que inician y abandonan la actividad exportadora sobre el crecimiento de las exportaciones. vo con otros países en un rango de niveles de desarrollo y Figura 8. Participación del margen extensivo ubicaciones geográficas, sujeto a la disponibilidad de da- en los distintos niveles de desarrollo tos. 14 Se muestra que el rol del margen extensivo aumenta (Año más reciente disponible) significativamente con la ruta de desarrollo. De hecho, el rol del margen extensivo en la República Dominicana es .8 Participación del margen extensivo bien superior a lo que podría esperarse por su nivel de in- DOM MEX en porcentaje (máximo 1) .6 COL greso; es comparable con el de países relativamente más MKD competitivos, incluyendo Colombia y Méjico. Desafortu- .4 JOR TUR CRI nadamente, los datos disponibles no permiten compara- PAK GTM ZAF ciones con otros países del Caribe. El Anexo 3 elabora más .2 NIC detalladamente la descomposición del margen extensivo IZA KEN PER CHL de los exportadores dominicanos fuera de las ZEE. .0 SLV 7 7.5 8 8.5 9 9.5 Al examinar el desempeño reciente de las exportacio- Log del PIB per cápita, PPP nes dominicanas, la consideración final se relaciona (US$ constantes a precios internacionales de 2005) con el rol que tienen los precios internacionales en el Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Este análisis toma en cuenta todas las empresas exportadoras en un país dado, independientemente de su ubicación en crecimiento de las exportaciones. Las verdaderas ga- las ZEE. Debido a limitaciones en la disponibilidad de datos, los datos de cada país nancias de la competitividad ocurren cuando los incre- son promedios de diferentes años, a saber: Irán: 2006-10, Chile 2003-09, Colombia mentos en las exportaciones están acompañados por un 2007-09, Ecuador 2002-0, Jordania 2003-10, Macedonia 1998-2010, Paquistán Cómo mantener el dinamismo exportador 2002-10, Perú 2000-09, Méjico 2000-09, África del Sur 2001-09, Nicaragua incremento de las cantidades que un país envía al extran- 2002-11, Turquía 2002-11; República Dominicana: 2007-12. El PIB per cápita jero. La Figura 9 muestra la evolución del crecimiento de también es el promedio del periodo de tiempo correspondiente. La selección de los países viene dada por la disponibilidad de datos aduaneros a nivel de transacción de las exportaciones dominicanas tanto en valor como en la Base de Datos Exporter Dynamics del Banco Mundial. volumen de 2006 en adelante. La figura también muestra la desviación del crecimiento observado de las exporta- específicos del país exportador. Los efectos sectoriales in- ciones con respecto al mundo. Los datos provienen de dican si el desempeño de las exportaciones es impulsado Gaulier, Santoni, Taglioni, y Zignago (2013), quienes tam- por sectores que están boyantes en los mercados interna- bién proveen información sobre la composición sectorial cionales. Los efectos geográficos indican si el desempeño y geográfica de las exportaciones junto a otros factores de las exportaciones está afectado principalmente por las condiciones económicas de los principales socios comer- ciales. Finalmente, los autores proporcionan una medida 14  La comparación a nivel de empresa a través del país es posible de competitividad (el llamado efecto de empuje - push) utilizando los datos disponibles de Exporter Dynamics del Banco Mundial en http://go.worldbank.org/KZGM120470 . que aísla el impacto de los cambios en las condiciones in- 29 Figura 9. Desempeño de las exportaciones de la República Dominicana Valor de las exportaciones Volumen de las exportaciones .2 .2 .1 0 0 -.2 -.2 .4 -.3 2006q3 2008q1 2009q3 2011q1 2012q3 2006q3 2008q1 2009q3 2011q1 2012q3 Efecto de empuje Efecto geográ co Efecto sectorial Desviación respecto al crecimiento mundial Crecimiento de exportaciones Fuente: Gaulier, Santoni, Taglioni, y Zignago (2013). Nota: Estas guras muestran el crecimiento de año a año del valor y el volumen de las exportaciones entre 2006 y 2012. Se identi can las tres principales fuentes de crecimiento de las exportaciones: (i) los efectos geográ cos, que indican en qué medida el desempeño de las exportaciones es impulsado por el crecimiento en los principales mercados de destino; (ii) los efectos sectoriales, que indican en qué medida el desempeño es impulsado por la alta demanda internacional en sectores clave de exportación; y (iii) el efecto de empuje (push e ect), que son los factores especí cos de un país impulsados por el desempeño exportador. El efecto de empuje es un indicador del nivel de competitividad de un país dado. ternacionales (demanda y un cambio en la composición) al mostrar la evolución de las exportaciones, las partici- de los cambios ocasionados por otros determinantes del paciones sectoriales, revelaron ventajas comparativas y desempeño de las exportaciones. contribuciones al crecimiento de las exportaciones en la última década. Para comprender el impacto que los cam- Luego de la crisis económica mundial de 2009, las bios en las políticas de acceso a mercado (principalmente exportaciones dominicanas crecieron tanto en valor con los Estados Unidos) tienen en el desempeño de las como en volumen. Mientras que el crecimiento en valor exportaciones dominicanas, hemos descompuesto la dé- ha sido similar a la tasa mundial general, el volumen de las cada en cuatro periodos. En primer lugar, examinamos el exportaciones creció más rápido que el promedio mundial desempeño promedio de las exportaciones en el periodo desde 2011. Este desempeño estuvo impulsado principal- 2003-04, cuando la industria de prendas de vestir estaba mente por los efectos de empuje, lo que sugiere una me- protegida por las cuotas estadounidenses definidas por joría en la competitividad y el desempeño de las exporta- el Acuerdo Multi-Fibra (AMF). En segundo lugar, analiza- ciones dominicanas. Los efectos geográficos parecen ser mos el desempeño promedio de las exportaciones en el menores para el desempeño de las exportaciones, lo que periodo 2006-07, un año luego del vencimiento del AMF indica que los mercados destino de las exportaciones do- pero antes de que el país suscribiera el RD-CAFTA. En ter- minicanas no han estado incrementando la demanda. cer lugar, observamos el escenario posterior al RD-CAFTA y a la crisis financiera mundial examinando el desempeño B. Cambios en la especialización de las exportaciones en el periodo 2010-11. Y en cuarto sectorial y una excesiva lugar, presentamos los indicadores sectoriales del desem- concentración de mercado peño exportador para el último año que se tienen datos disponibles. Durante la última década, la República Dominicana Análisis de resultados comerciales se ha transformado de una nación dependiente de los La eliminación de las cuotas de exportación de textiles recursos y la producción de prendas de vestir, a una tuvo un impacto importante en la República Domini- economía más diversificada, en la cual han comenza- cana. Aunque el sector sigue siendo predominante en la do a desarrollarse los minerales, metales y productos canasta general de exportaciones, contribuyendo con un manufacturados relativamente sofisticados. La década 15.9% al total de las exportaciones, el valor nominal de las trajo un cambio de largo plazo en los motores de creci- exportaciones de prendas de vestir en 2012 (US$1,100 mi- miento de las exportaciones, cambio que está relacionado llones) es ligeramente inferior al valor durante el periodo con la capacidad de apoderarse de las ganancias del co- 2003-04 (US$1,200 millones). Sin embargo, es importante mercio internacional y traducirlas en crecimiento econó- destacar que luego de que declinara en la última parte de mico y desarrollo. La Tabla 3 presenta una visión general la década del 2000, el sector textil hizo una contribución de este cambio en la especialización sectorial dominicana positiva de 3.3 puntos porcentuales en 2012. De hecho, 30 Tabla 3: Composición, ventaja comparativa y crecimiento sectorial Sector Promedio 2003-2004 Promedio 2006-2007 Promedio 2010-2011 2012 Valor Particip RCA Valor Particip RCA Cont. Gr. Valor Particip RCA Cont. Gr. Valor Particip RCA Cont. Gr. 01-05 Animal 2.4 0.1 0.0 8.0 0.2 0.1 0.2 29.9 0.5 0.3 0.4 20.0 0.3 0.2 -0.2 06-15 Hortalizas 99.1 2.7 1.0 179.7 3.7 1.5 2.2 417.2 7.3 2.3 4.9 279.8 4.1 1.3 -2.4 16-24 Productos 494.3 13.6 4.6 731.3 15.1 5.6 6.5 1,097.9 19.2 6.4 7.5 1,069.3 15.6 5.2 -0.5 Alimenticios 25-26 Minerales 7.6 0.2 0.2 41.0 0.8 0.6 0.9 89.5 1.6 0.8 1.0 213.5 3.1 1.7 2.2 27 Aceites 2.3 0.1 0.0 4.0 0.1 0.0 0.0 143.9 2.5 0.2 2.9 454.9 6.6 0.3 5.4 Minerales 28-38 Químicos 75.3 2.1 0.2 104.5 2.1 0.2 0.8 277.8 4.9 0.5 3.6 554.7 8.1 0.9 4.8 39-40 Plástico / 67.3 1.9 0.4 171.1 3.5 0.8 2.9 325.5 5.7 1.3 3.2 322.3 4.7 1.1 -0.1 Caucho 41-43 Pieles 20.8 0.6 0.8 26.6 0.5 0.9 0.2 34.8 0.6 1.0 0.2 28.1 0.4 0.7 -0.1 44-49 Madera 86.9 2.4 0.7 155.1 3.2 1.1 1.9 166.0 2.9 1.2 0.2 98.4 1.4 0.6 -1.2 50-63 Textiles, 1,211.3 33.3 6.1 998.5 20.5 4.7 -5.8 903.0 15.8 4.0 -2.0 1,090.2 15.9 4.3 3.3 Prendas de Vestir 64-67 Calzado 175.4 4.8 5.3 153.0 3.1 4.1 -0.6 242.7 4.2 5.6 1.8 314.9 4.6 6.3 1.3 68-71 Piedra / Vidrio 276.6 7.6 2.5 308.7 6.4 2.1 0.9 245.7 4.3 1.1 -1.3 348.8 5.1 1.4 1.8 72-83 Metales 67.4 1.9 0.3 751.0 15.5 1.8 18.8 546.1 9.5 1.3 -4.2 626.6 9.2 1.3 1.4 84-85 Maquin/Elec 513.8 14.1 0.5 701.2 14.4 0.5 5.1 484.6 8.5 0.3 -4.5 642.9 9.4 0.4 2.8 86-89 Transporte 4.4 0.1 0.0 3.0 0.1 0.0 0.0 13.7 0.2 0.0 0.2 21.1 0.3 0.0 0.1 90-97 Misceláneos 537.3 14.8 2.3 522.6 10.8 1.9 -0.4 712.6 12.4 2.3 3.9 761.1 11.1 2.1 0.8 Total 3,642.1 100.0 4,859.2 100.0 33.4 5,730.8 100.0 17.9 6,846.6 100.0 19.5 Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la DGA. Nota: Un índice RCA superior a uno indica que la proporción de exportaciones del país en ese sector excede la proporción de exportaciones mundiales del mismo sector en el mismo periodo. En ese caso, inferimos que el país tiene una ventaja comparativa en ese sector. La contribución al crecimiento de las exportaciones (Cont. Gr.) se calcula como la tasa compuesta de crecimiento anual multiplicada por la proporción de las exportaciones totales, e indica la importancia de los cambios observados en las exportaciones a nivel de sector con respecto al desempeño general de las exportaciones. La contribución al crecimiento de las exportaciones se refiere a los cambios entre periodos de análisis. El valor de las exportaciones está expresado en millones de dólares estadounidenses. Cabe destacar que los productos alimenticios incluyen las exportaciones de tabaco, que es una de las principales exportaciones de la RD. 31 Cómo mantener el dinamismo exportador Figura 10. Orientación del crecimiento Las exportaciones de ferroníquel fueron particularmente de los productos fuertes, procedentes de Falcondo, el único productor y ex- portador de ferroníquel.17 Un nuevo sector que surge en el RD: Tasa de crecimiento anual compuesta de 20 sector de las piedras preciosas es el oro, cuyas exportacio- Calzado nes se disparan de 1.4 millones de dólares en 2010 a casi exportaciones, 2006-12 (%) Bananas 170 millones de dólares en 2012, principalmente debido a 10 Aparatos Instrumentos médicos Eléctricos Otros artículos plásticos Chatarra de que la mina Pueblo Viejo inició su producción comercial en Cigarros metales preciosos 2012. El petróleo y los químicos (principalmente los pro- 0 ductos farmacéuticos) se desarrollaron como productos Camisetas de exportación luego de la implementación del RD-CAF- Joyería -10 TA. Estos sectores representan mitad del crecimiento total Ferroaleaciones de las exportaciones entre 2011 y 2012. Por otro lado, el 0 5 10 15 sector de plásticos y caucho, registró un patrón creciente Mundo: Tasa de crecimiento anual compuesta de exportaciones, 2006-12 (%) de exportación desde el inicio del periodo analizado, aun- Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de COMTRADE. Nota: Esta gura que parece haber tocado techo en 2012. Los principales muestra los 10 productos de exportación más importantes en 2012 para la Repúbli- productos en este sector incluyen los utensilios de mesa, ca Dominicana. El eje y indica la tasa anualizada de crecimiento de las exportaciones los utensilios de cocina y los contenedores plásticos. del país entre 2006 y 2012. El eje x muestra la tasa anualizada de crecimiento de las exportaciones a nivel mundial durante el mismo período. El tamaño de cada burbuja corresponde a la importancia del producto en la canasta exportadora La República Dominicana también depende de las ex- dominicana. Las observaciones sobre la línea de 45 grados (línea roja) indican que la República Dominicana ha ganado participación de mercado en el producto. portaciones de transformadores eléctricos y equipos médicos. Estos productos, clasificados en la Tabla 3 en fue el tercer sector con mejor desempeño, luego de los los sectores eléctrico y de misceláneos (incluyendo instru- aceites minerales con 5.4 puntos porcentuales y los quí- mentos y dispositivos utilizados en las ciencias médicas), micos con 4.8 puntos porcentuales. Cabe destacar que en representaron cerca del 30% del valor de las exportacio- el caso de aceites minerales se trata principalmente de nes en 2003-04 y el 20% en 2012. La joyería, en un cercano re-exportación. Este desempeño dispar refleja una res- segundo lugar entre los motores tradicionales de las ex- tructuración del sector de la costura a gran escala a una portaciones, ha sido por muchos años un sector de fabri- producción just in time, de series cortas, y de soluciones cación destinado a las exportaciones. de paquete completo (se presenta en detalle en la sección II.b.1 sobre cómo las ZEEs están ajustándose a una nueva La recomposición de la canasta de exportaciones con- era de competitividad). tribuyó a que la República Dominicana desarrollara ventajas comparativas en nuevos sectores. Los mine- Si bien el valor nominal de las exportaciones de pren- rales, los productos plásticos, y los metales son ejemplos das de vestir permaneció estable en el mejor de los casos durante la última década, el país casi duplicó 2011) se debió principalmente a las exportaciones de chatarra (en- el valor nominal de sus exportaciones de mercancías, cabezado HS 7404). Los hurtos de metal (en particular las tapas de sustentándose en el buen desempeño de los produc- las alcantarillas, los cables de teléfono y eléctricos, las piezas de es- tructuras de puentes, de verjas, etc.) con el fin de exportarlo debido tos agrícolas (frutas y hortalizas, productos alimenti- a los altos precios internacionales constituyó durante 3 años un es- cios y tabaco15), y el surgimiento de los metales, aceites cándalo público y provocó la redacción de un protocolo para separar Análisis de resultados comerciales las exportaciones legítimas de chatarra de aquellas que provenían de minerales, químicos y productos de plástico y caucho. actividades ilegales, lo que contribuyó a reducir el hurto. Las expor- La entrada de estos sectores no fue simultánea. De hecho, taciones de ferroníquel aumentaron sostenidamente hasta 2007; en el incremento de las exportaciones de metales ocurrió 2008 se redujeron a la mitad de su nivel de 2007 y casi desaparecieron en 2008-2009, debido a que la producción de Falcondo se paralizó entre 2003 y 2006, cuando el sector contribuyó más de la por tres años. mitad al crecimiento total de las exportaciones. Es impor- 17  En 2009, los menguantes precios internacionales del níquel y el alto costo de la energía obligaron a Falcondo a cesar temporalmente tante que se haga la distinción aquí de las exportaciones las operaciones en su mina de Monseñor Nouel en el norte. Las opera- de ferroníquel y de oro de las exportaciones de chatarra.16 ciones se restablecieron parcialmente en 2010, y la mina operó al 50% de su capacidad con energía auto-generada. Esto explica la reducción observada en las exportaciones de metales entre 2006-07 y 2010-11. 15  Cabe destacar que entre los productos alimenticios se incluyen Altos ejecutivos indicaron que la empresa precisaría invertir cientos las exportaciones de tabaco de empresas que están ubicadas princi- de millones de dólares para reestructurar su matriz energética y me- palmente en las zonas económicas especiales. jorar la competitividad para posicionarse y volver a abrir en dos a tres 16  El crecimiento de las exportaciones de metal (de 2008-2009 hasta años – si las condiciones de mercado fueran favorables. 32 Tabla 4: Composición sectorial de las exportaciones de mercancías procedentes de las ZEE sector Promedio 2003-2004 Promedio 2006-2007 Promedio 2010-2011 2012 intra- entre intra- entre intra- entre intra- entre sector sectores sector sectores sector sectores sector sectores 01-05 Animal 0.7 0.0 4.6 0.0 2.8 0.0 0.2 0.0 06-15 Hortalizas 7.4 0.2 8.4 0.4 14.5 1.6 20.6 1.4 16-24 Productos 57.0 9.0 53.8 11.6 50.5 15.0 60.7 15.2 Alimenticios 25-27 Minerales 0.1 0.0 0.1 0.0 2.4 0.1 0.0 0.0 27 Aceites Minerales 3.6 0.0 41.6 0.1 3.3 0.1 0.3 0.0 28-38 Químicos 55.5 1.3 47.2 1.5 55.6 4.2 76.6 10.0 39-40 Plástico / Caucho 58.3 1.3 67.7 3.4 66.2 5.8 58.4 4.4 41-43 Pieles 83.5 0.6 88.2 0.7 75.8 0.7 69.6 0.5 44-49 Madera 84.7 2.4 83.2 3.8 73.6 3.3 29.5 0.7 50-63 Textiles, Prendas 99.3 38.4 99.3 29.3 97.8 23.9 97.4 24.9 de Vestir 64-67 Calzado 98.8 5.5 98.1 4.4 97.5 6.4 97.4 7.2 68-71 Piedra / Vidrio 93.8 8.3 92.9 8.5 88.8 5.9 46.6 3.8 72-83 Metales 11.7 0.3 4.2 0.9 18.2 2.7 20.6 3.0 84-85 Maquin/Elec 96.9 15.9 97.9 20.3 88.5 11.6 83.5 12.6 86-89 Transporte 84.2 0.1 9.7 0.0 16.9 0.1 2.7 0.0 90-97 Misceláneos 98.2 16.8 98.1 15.1 97.2 18.7 92.3 16.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Cálculos del autor utilizando datos de la DGA. Nota: Esta tabla muestra la composición de las exportaciones de las empresas establecidas en las ZEE dominicanas. La composición dentro de un sector se refiere a la proporción de las exportaciones de las empresas de ZEE en el total de las exportaciones sectoriales. La composición entre sectores indica la importancia relativa de cada sector en las exportaciones de las ZEEs a nivel global. de sectores que han ganado ventajas comparativas en la las exportaciones dominicanas y los cambios en la Cómo mantener el dinamismo exportador última década (Tabla 3). El relativamente alto grado de composición de la canasta exportadora (Tabla 2). A diversificación de productos de la canasta de exporta- nivel sectorial, encontramos alguna heterogeneidad en ciones se refleja en el hecho de que el país muestra una la importancia de las exportaciones de las ZEEs. La Tabla ventaja comparativa en nueve de los 16 sectores en la 4 muestra la composición sectorial de las exportaciones Tabla 3. El país ha incrementado su porción del merca- de las ZEEs. El indicador dentro del sector mide las ex- do internacional para la mayoría de sus más importantes portaciones de las ZEEs como una proporción de las ex- productos, con la excepción de las camisetas (T-shirts), portaciones totales; por ejemplo, el 60.7% del total de las las ferroaleaciones, las joyas, y los desechos de metales exportaciones de productos alimenticios se originó en preciosos (Figura 10). empresas que operan en las ZEE en 2012. En el indicador entre sectores, encontramos cierta heterogeneidad en la Aunque las exportaciones que no proceden de las importancia de las exportaciones de las ZEEs; de hecho, ZEEs han aumentado en la última década, la dinámi- los productos alimenticios representaban el 15.2% del ca en las ZEEs continúa impulsando el desempeño de total en las exportaciones de las ZEEs. 33 La reducción de las exportaciones textiles provenien- ciones de petróleo. Por otra parte, los productos manu- tes de las ZEEs ha resultado en un incremento de la facturados que requieren algún nivel de transformación importancia relativa de los productos comestibles, industrial provienen de las ZEEs: instrumentos médicos, químicos, calzados, y otros productos (que se expone cigarros, interruptores de circuitos eléctricos, y camisetas con más detalle en la sección II.b). Los comestibles, las (T-shirts). En términos de valor de las exportaciones, el prendas de vestir, los productos eléctricos, y los dispositi- cacao y la harina de trigo son los únicos productos agrí- vos médicos representaban el 80% del total de las expor- colas realmente significativos que exportan las empresas taciones de las ZEEs a inicios de la década. Diez años des- establecidas fuera de las ZEEs. pués, estos sectores aún representan el 70%. La reducción se debe principalmente a la disminución de las exporta- El fuerte dinamismo que se observa a nivel de produc- ciones de prendas de vestir de aproximadamente del 40% to no ha venido acompañado de la diversificación en al 25% del total de las exportaciones provenientes de las los mercados de destino. De hecho, la composición de ZEE. Sin embargo, otras actividades, tales como productos mercado de la canasta de exportaciones dominicana ape- comestibles (principalmente cigarros) y químicos (princi- nas ha cambiado en la última década. La Tabla 6 presenta palmente productos farmacéuticos), empiezan a prospe- los 10 principales mercados de la República Dominicana rar, contribuyendo a la diversificación de las ZEEs. durante la última década. Debido a su tamaño, proximi- dad, y las políticas preferenciales de acceso a mercado, La composición sectorial interna de las exportaciones EE.UU. continúa siendo el destino más importante, aun- muestra el incremento de las exportaciones no prove- que su participación en las exportaciones ha descendido nientes de ZEEs durante la pasada década. La mayoría del 87.2 a inicios de la década al 55% en 2012. Esto es de al- de las exportaciones de prendas de vestir, calzado, equi- guna forma sorprendente ya que el objetivo del RD-CAFTA pos eléctricos y médicos son ensambladas en las ZEEs: las era asegurar que los países signatarios alcanzaran mejor exportaciones no provenientes de ZEE son importantes en acceso a los mercados. En gran parte, la brusca tendencia frutas y hortalizas, comestibles, plástico y caucho, y piedra a la baja confirma el cambio en los países de origen del y vidrio18. Claramente, las exportaciones de las ZEEs tienen sector de prendas de vestir de los Estados Unidos luego de mayor probabilidad que las empresas fuera de las ZEEs de la eliminación del AMF. fabricar productos de mayor valor agregado. Es importan- te destacar que las empresas de ZEEs exportaron el 20.6% La reducción progresiva en la participación de los Esta- de todos las frutas y hortalizas en 2012. dos Unidos ha sido principalmente compensada por el incremento de las exportaciones hacia Haití, y de for- A priori, la canasta de exportaciones dominicana pa- ma secundaria, a Europa y China. Estos cuatro mercados rece bastante diversa en términos de productos, pero representaron aproximadamente el 80% del total de ex- sólo unos cuantos bienes son realmente significativos portaciones en 2012. El valor oficial de las exportaciones a en términos del valor de las exportaciones.19 La Tabla Haití casi se duplicó entre 2008 y 201220, alcanzando cerca 5 presenta la participación que tienen los 10 principales de US$1,000 millones. Sin embargo, el valor de las expor- productos (códigos de seis dígitos del sistema armoniza- taciones dominicanas hacia Haití está probablemente sub- do - HS) exportados tanto desde las empresas estable- estimado. El comercio informal es extendido y, de confor- cidas dentro como fuera de las ZEEs en 2012. Estos 20 midad con el CEI-RD (2009), se estima que un 80 o 90% productos (de un total de más de 5,000, conforme con de las transacciones no son registradas por aduanas en los Análisis de resultados comerciales la clasificación internacional) representaban el 54% del puestos fronterizos de Elías Piña, Pedernales y Hato Viejo. valor total de las exportaciones en 2012. Los resultados Luego del terremoto de 2010 en Haití, las exportaciones indican que los cuatro productos más importantes que se dispararon, impulsadas por la necesidad urgente de no provienen de ZEEs se originan de las industrias ex- todo tipo de productos desde garbanzos hasta gasolina. tractivas: ferroníquel, oro, y cobre, así como re-exporta- El Recuadro 1 presenta la composición y evolución de las exportaciones dominicanas hacia Haití. Otro incremento 18  Este último grupo se refiere a los capítulos 68-71 de la clasifica- ción armonizada. En el caso de la República Dominicana destacan las 20  Las autoridades dominicanas han señalado que en 2010 se pro- exportaciones de cemento, cerámica, cristal, oro y joyería. dujeron algunos cambios en la forma en que las aduanas registran las 19  Una alta concentración de las exportaciones en torno a unos po- transacciones con Haití (para registrar mejor las exportaciones infor- cos productos es una regularidad empírica bien establecida en casi males, entre otras cosas). Por esta razón puede que las cifras antes y todos los países. después de ese año no sean comparables. 34 Tabla 5: Principales 10 productos exportados en 2012 Régimen Nacional Zonas Económicas Especiales HS6 Producto % del total HS6 Producto % del total 271012 Aceites ligeros de petróleo y 8.9 901890 Instrumentos y aparatos de medicina 6.5 preparaciones 720260 Ferroníquel 5.8 240210 Cigarros, cigarritos, y cigarrillos de tabaco 4.0 710812 Las demás formas en bruto de oro 4.3 853620 Interruptores automáticos de circuito de voltaje 2.3 260300 Minerales de cobre y sus 3.2 610910 T-shirts, y camisetas de punto de algodón 1.5 concentrados 180100 Cacao en grano, entero o partido, 2.3 640399 Calzado 1.2 crudo o tostado 252329 Cemento 2.3 300691 Productos farmacéuticos 1.2 220840 Ron y demás aguardientes 2.2 520939 Tejidos de algodón 1.2 110100 Harina de trigo o de morcajo 2.1 300610 Catguts estériles y ligaduras estériles similares 0.8 (tranquillón) 210390 Otras salsas 1.8 521213 Tejidos de algodón, teñidos, de peso no >200 0.5 g/m2 721410 Hierro forjado 1.5 711319 Artículos de joyería y sus partes 0.5 Total 34.4 19.4 Fuente: Cálculo de los autores utilizando datos de la DGA. Nota: Esta tabla muestra los principales 10 productos (códigos de seis dígitos del sistema armonizado-HS) en términos del valor de las exportaciones para las empresas que operan tanto dentro como fuera de las ZEEs para el año 2012. Tabla 6: Destinos más importantes Promedio 2003-2004 Promedio 2006-2007 Promedio 2010-2011 2012 Mercado Particip. Mercado Particip. Mercado Particip. Mercado Particip. Estados Unidos 87.2 Estados Unidos 69.8 Estados Unidos 53.9 Estados Unidos 55.0 Europa-27 5.3 Europa-27 11.2 Haití 15.9 Haití 14.4 Haiti 1.4 Haití 6.4 Europa-27 10.4 Europa-27 7.0 Cómo mantener el dinamismo exportador Brasil 1.1 China 2.1 China 3.0 China 5.0 Canada 0.7 Corea 1.3 Nigeria 1.3 Guatemala 1.9 Cuba 0.4 Japón 0.9 Venezuela 1.0 Honduras 1.6 Honduras 0.4 Canada 0.7 Jamaica 0.9 Corea 1.2 Jamaica 0.4 Taiwan 0.7 Taiwan 0.9 Perú 1.0 Suiza 0.3 Honduras 0.5 Honduras 0.9 Canada 0.9 Japón 0.3 Jamaica 0.5 Ecuador 0.9 Nigeria 0.9 97.4 94.2 89.1 88.9 Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la DGA. Nota: Esta tabla muestra la proporción de exportaciones por principal destino en la República Dominicana. Las exportaciones a Haití toman en cuenta únicamente los datos oficiales. Se estima que las exportaciones no registradas a Haití son tan importantes como las exportaciones registradas. 35 Figura 11. Ventaja comparativa revelada de la República Dominicana y participación de las importaciones de Brasil y China (2012) 2 2 Log de la Ventaja Comparativa Revelada Log de la Ventaja Comparativa Revelada Instrumental Médico o Quirúrgico y Aparatos Instrumental Médico o Quirúrgico y Aparatos Hierro y Acero Hierro y Acero Productos Farmacéuticos 0 Plásticos y Artículos de Plástico 0 Plásticos y Artículos de Plástico de R.Dominicana de R.Dominicana -2 -2 -4 -4 1 4 7 10 13 16 19 1 4 7 10 13 16 19 Cuota del producto en las importaciones brasileñas Cuota en las importaciones chinas Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de COMTRADE. importante ocurre con las exportaciones hacia China, país taciones a EE.UU. La concentración de mercado de las que actualmente es el cuarto destino más importante de exportaciones puede medirse calculando los índices de las exportaciones del país. Guatemala, Honduras, y Corea Herfindahl-Hirshchman (HHI), o cualquier otro indicador se están convirtiendo también en destinos importantes, de concentración.21 La Figura 12 presenta el HHI de Re- representando entre el 1.2% y el 1.9% de las exportaciones pública Dominicana en 2012, separando las empresas de en 2012. Las exportaciones a China y Corea se concentran ZEEs del resto de los exportadores, haciendo compara- en productos minerales (ferroníquel, residuos y/o dese- ciones con países similares. Los resultados indican que la chos de hierro estañado). concentración de mercado es únicamente un tema que se manifiesta para las empresas de ZEEs. En términos de con- La República Dominicana podría incrementar sus centración de mercado, las empresas fuera de las zonas no exportaciones a China y Brasil explorando sectores difieren mucho de las empresas similares en países pares. distintos a las industrias extractivas. En particular, los productos farmacéuticos, los productos plásticos y los Figura 12. Concentración del mercado equipos médicos lucen estar bien posicionados para in- de exportación: índices de Herfindahl-Hirshchman crementar las exportaciones dominicanas a estas grandes (2012) economías emergentes. La Figura 11 presenta la ventaja comparativa manifiesta en 2012 (eje y) y la proporción de importación de cada sector en Brasil y China (códigos DOM ZEEs 0.55 de dos dígitos del sistema armonizado-HS). Únicamente DOM Todos 0.35 se presentan los sectores con una cuota de importación SLV superior a 1 por ciento. Se señalan los sectores para los COL cuales la República Dominicana tiene una ventaja compa- JAM Análisis de resultados comerciales rativa (ubicados sobre la línea horizontal) y para los cuales CRI la cuota de importación de Brasil o China supera el 1 por DOM NAC 0.12 ciento. Este análisis sugiere que los productos de hierro y LKA 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 acero, los equipos médicos, y los artículos de plástico cum- plen con dos criterios clave – tienen demanda en China y Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de COMTRADE. Los datos de la Brasil y, aún más importante, son productos en los cuales República Dominicana provienen de la DGA. República Dominicana tiene una ventaja comparativa. 21  El índice HHI se calcula como la suma del cuadrado de las parti- La concentración de las exportaciones dominicanas cipaciones de cada mercado en el total de las exportaciones. Un país en unos pocos mercados es impulsada por las empre- con una oferta exportadora diversificada tiene un índice cercano a cero; un país que exporta únicamente a un mercado tendrá un valor sas de ZEEs, que envían la mayor parte de sus expor- de 1 (menos diversificado). 36 Recuadro 1: Exportaciones Dominicanas a Haití La relación comercial entre la República Dominicana y su único país vecino ha sido siempre intensa, y se incrementó de forma asimétrica durante la última década. Los embarques dominicanos a Haití han aumentado del 3% del total de las exportaciones a inicios de la década del 2000 a cerca del 12% en 2012, pasando a ser Haití el segundo principal destino de las exportaciones dominicanas.22 La balanza comercial bilateral es positiva para la República Dominicana. Por otro lado, las exportaciones haitianas a República Dominicana no han aumentado sustancialmente; como resultado, las importaciones desde Haití representaban menos del 6% de las exportaciones dominicanas a Haití en 2012. Esta estructura comercial también ha creado unas interdependencias macroeconómicas asimétricas. Las importaciones haitianas provenientes de República Dominicana representan más del 30% de las importaciones totales (9.9% del PIB haitiano), mientras que las importaciones dominicanas provenientes de Haití son relativamente no significativas comparadas con el tamaño de la economía (0.1% del PIB dominicano). No debe sorprender que la evaluación del potencial comercial de ambos países con un modelo gravitacional arroje simulaciones que indican que las exportaciones dominicanas a Haití se aproximan a su potencial, y las haitianas están bien por debajo de su potencial (Banco Mundial 2012). Las exportaciones dominicanas a Haití se han disparado, multiplicándose por 16 desde el inicio de la década hasta 2012. Todos los productos exportados evidenciaron ganancias, aunque los incrementos fueron relativamente más pequeños en los productos alimenticios y los metales, los dos sectores más importantes a inicios de la década del 2000. La Tabla B.2.1 muestra los valores de las exportaciones y las participaciones por sector en esta relación comercial bilateral. Tabla B.2.1: Composición de las exportaciones dominicanas a Haití Sector 2003-2004 2006-2007 2010-2011 2012 Value share Value share Value share Value share 01-05 Animal 0.5 0.9 5.3 1.6 22.2 1.9 11.1 1.1 06-15 Hortalizas 4.8 8.6 29.7 8.8 125.3 10.8 97.1 9.9 16-24 Productos Alimenticios 12.4 22.3 30.2 8.9 114.8 9.9 98.8 10.0 25-26 Minerales 2.3 4.1 8.8 2.6 50.1 4.3 63.7 6.5 27 Aceites Minerales 1.9 3.4 3.9 1.2 19.2 1.7 13.4 1.4 28-38 Químicos 4.3 7.7 12.6 3.7 55.0 4.7 46.8 4.8 39-40 Plástico / Caucho 3.2 5.8 17.2 5.1 76.3 6.6 76.0 7.7 41-43 Cueros, pieles 0.0 0.0 0.1 0.0 1.7 0.2 0.7 0.1 44-49 Madera 3.2 5.8 11.4 3.4 20.8 1.8 38.5 3.9 50-63 Textiles, Prendas de Vestir 6.7 11.9 182.4 53.8 559.0 48.2 410.4 41.6 Cómo mantener el dinamismo exportador 64-67 Calzado 0.9 1.7 3.2 0.9 4.2 0.4 6.9 0.7 68-71 Piedra / Vidrio 1.0 1.7 1.5 0.5 2.4 0.2 3.5 0.4 72-83 Metales 13.5 24.2 26.4 7.8 85.7 7.4 98.3 10.0 84-85 Maquin/Elec 0.6 1.1 3.2 0.9 10.3 0.9 8.2 0.8 86-89 Transporte 0.2 0.3 1.7 0.5 5.9 0.5 4.5 0.5 90-97 Misceláneos 0.4 0.6 1.8 0.5 6.8 0.6 8.1 0.8 Total 55.8 100.0 339.3 100.0 1,159.7 100.0 985.9 100.0 Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la Dirección General de Aduanas. 22 22  Para la elaboración de este recuadro, tomamos en consideración datos de la DGA que difieren de los datos del Banco Central. 37 Recuadro 1: Exportaciones Dominicanas a Haití (cont.) A raíz del terremoto de enero 2010 en Haití, las empresas de ZEEs impulsaron el incremento de las exportaciones en un 79.8% en 2012 y un 21.2% en 2011. Las exportaciones no provenientes de las ZEE eran tradicionalmente más importantes, pero las exportaciones de las ZEEs predominaron en 2010 y representaron aproximadamente el 55% del total de las exportaciones a Haití en 2012. Mientras que las exportaciones de las ZEEs están muy concentradas en textiles y calzados, las exportaciones no procedentes de las ZEEs están más diversificadas. En el periodo 2007-12, los textiles, las prendas de vestir, y el calzado conformaban el 86% de las exportaciones de las ZEE hacia Haití, las hortalizas y productos alimenticios representaban otro 8%. Las frutas y hortalizas y los productos alimenticios constituyen las exportaciones no provenientes de ZEEs más populares, pero representan solo el 25% de las exportaciones totales. Los metales (13%), minerales (10%), y plásticos (9%) están también entre las principales categorías de exportación. Recientemente, surgieron controversias cuando Haití prohibió temporalmente las importaciones de huevos y pollos de la República Dominicana. Resulta interesante que estos productos no están entre los primeros en términos de valor del intercambio comercial bilateral. De conformidad con las estadísticas oficiales, los productos avícolas, una sub-categoría de productos alimenticios, no representa más del 10% del total de las exportaciones dominicanas. No obstante, esta controversia deterioró temporalmente las relaciones bilaterales, se resolvió en febrero 2014 a través de un acuerdo de alto nivel al que se arribó en el marco de negociaciones bilaterales más amplias. Los textiles y las prendas de vestir fueron los principales sectores que contribuyeron al incremento de las exportaciones dominicanas a Haití entre 2003 y 2012, representando más del 40% del crecimiento total de las exportaciones. Las frutas y hortalizas, los productos alimenticios, y los metales son responsables del 9-10% del incremento. Estos sectores tienen ponderaciones similares (10%) en la actual canasta de exportaciones a Haití. Los incrementos en los valores de las exportaciones para sectores como el plástico y el caucho, los minerales, y los químicos explican el crecimiento restante de las exportaciones. La proporción de bienes intermedios en las exportaciones de las ZEE a Haití ha venido incrementándose desde 2007, alcanzando el 95% de las exportaciones de las ZEE en 2012. Es muy probable que este incremento sea consecuencia de la Ley HOPE (Oportunidad hemisférica haitiana a través de la promoción de la cooperación), promulgada por el Congreso estadounidense en 2006 y enmendada en 2008. Esta ley dispone unas reglas de origen más flexibles que las del RD-CAFTA para que los productos califiquen para ingresar libre de aranceles en los Estados Unidos. Uno de los efectos secundarios puede haber sido la desviación de los productos textiles intermedios dominicanos a través de Haití, donde son procesados para incorporar por lo menos el 50% de insumos haitianos, para que sean elegibles bajo la Ley HOPE (ver también Hornbeck. 2009). Los productos finales son directamente exportados a los Estados Unidos o enviados de regreso a República Dominicana para ser finalizados y re-exportados a EE.UU. (ver capítulo II.b y el caso de Grupo M, que opera sus empresas según un modelo binacional en la Isla Hispaniola. El análisis a partir de datos de aduanas amerita una salvedad importante. Aunque el comercio formal ha aumentado, la porosa frontera entre los dos países que comparten la Isla Hispaniola se caracteriza por un alto nivel de comercio informal que sigue sin registrarse y podría invalidar algunos de los elementos presentados aquí. Figura B.2.1. Tipos de productos comercializados con Haití Análisis de resultados comerciales 400 Valor de las exportaciones dominicanas 350 2007 300 en millones de dólares 2008 250 2009 200 2010 150 2011 100 2012 50 0 nal intermedio primario nal intermedio primario nal intermedio primario nal intermedio primario Zona Franca Territorios Nacionales Zona Franca Territorios Nacionales Exportaciones Importaciones Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la DGA, de acuerdo a la clasi cación BEC. 38 Tabla 7: Combinación de producto y destino a nivel de empresa en los mercados de exportación (año más reciente disponible) Media Promedio d p p-d d p p-d Nicaragua 1 2 3 2.5 6.9 9.2 Costa Rica 2 2 3 3.2 5.8 10.3 El Salvador 1 2 3 2.4 7.2 10.8 Guatemala 1 2 3 2.5 8.6 12.4 Colombia 1 2 3 2.9 5.0 9.4 República Dominicana 1 2 2 1.9 5.7 7.4 Exportaciones Nacionales 1 1 2 1.7 4.8 6.0 Zonas Económicas Especiales 2 5 8 4.1 12.3 17.6 Fuente: Cálculos de los autores utilizando la base de datos Exporter Dynamics del Banco Mundial. Nota: Esta tabla muestra el número promedio y medio de productos (p), destinos (d), y combinaciones producto-destino (p-d) por empresa. Los datos disponibles no permiten hacer comparaciones para el mismo año. Los datos de Nicaragua corresponden a 2011, los de Costa Rica a 2007, El Salvador a 2009, Guatemala a 2010, Colombia a 2009, y la República Dominicana a 2012. En lo atinente a la concentración de exportaciones en- que se genera mediante un modelo gravitacional sus- tre los destinos servidos, las empresas dominicanas tentado en la teoría. Utilizamos este marco para exami- fuera de las ZEEs son muy similares a los exportado- nar cómo son las relaciones “naturales” de exportación res de países equivalentes. Sin embargo, estas empre- agrícola y para identificar oportunidades de exportación sas tienen combinaciones más pequeñas de producto no aprovechadas a nivel de mercado por las empresas y destino en los mercados de exportación. La Tabla 7 que operan fuera de las ZEEs (Figura 7, Sección 2). La Fi- presenta la media y el promedio del número de produc- gura 13 grafica las relaciones reales de exportación bila- tos (códigos de seis dígitos del sistema armonizado – HS), teral de República Dominicana (eje y) contra sus valores destinos, y combinaciones productos-destino por expor- potenciales (eje x). El modelo se estima para un conjunto tadores en República Dominicana y países pares. Para las de 213 países, pero para fines de presentación solo mos- empresas dominicanas fuera de las ZEE en 2012, la media tramos los valores pertinentes a las exportaciones domi- era uno tanto para destinos como productos – la menor nicanas. El primer panel (esquina superior izquierda) se entre estos países. Al observar los promedios, los expor- enfoca en las relaciones bilaterales de exportación entre tadores dominicanos alcanzaron seis combinaciones pro- República Dominicana y los países europeos (referencia- ducto-destino, muy por debajo del 17.6 de las empresas dos por sus códigos ISO individuales). Si una observación Cómo mantener el dinamismo exportador dominicanas en ZEEs y 10 de los países equivalentes. Esta se ubica por encima (debajo) de la línea de 45 grados, se gran diferencia entre medias y promedios nos dice que la dice que la relación de exportación observada está so- distribución de la variable de interés (destino, mercados, bre-comercializando (sub-comercializando) con su socio productos-destino) difiere ampliamente de una distribu- comercial. Si la observación se ubica por encima (debajo) ción normal. De hecho, tiene semejanza cercana con una la banda paralela a la línea de 45 grados, se dice que el distribución Pareto, donde unos pocos participantes gran- exportador está sobre-comercializando (sub-comerciali- des determinan el valor promedio. zando) significativamente. Los paneles subsiguientes en la misma figura examinan las exportaciones bilaterales Debido a que las empresas que operan fuera de las dominicanas con otros países CAFTA (segundo panel, es- ZEEs se concentran en productos primarios (Tabla 4), quina superior derecha), con países de América del Sur procedemos ahora a evaluar comparativamente las (tercer panel, esquina inferior izquierda), y con los llama- relaciones de exportación bilaterales observadas en dos Nuevos Polos de Crecimiento (cuarto panel, esquina el sector agrícola con respecto al nivel pronosticado inferior derecha). 39 Figura 13. Evaluación comparativa de las relaciones bilaterales de exportación de los productos agrícolas dominicanos (HS 01-24) (2012) Europa CAFTA 20 20 Log de las exportaciones efectivas Log de las exportaciones efectivas 15 15 GBR ESP USA BEL FRA 10 NLD 10 CHE ITA HND CZE POL CRI SVK DNK PRT NIC GTM 5 5 SLV 0 0 4 6 8 10 12 14 4 6 8 10 12 14 Log de la predicción de exportaciones Log de la predicción de exportaciones Sudamérica Nuevos Polos o BRICs 20 20 Log de las exportaciones efectivas Log de las exportaciones efectivas 15 15 10 CHL 10 VEN RUS ARG IND 5 PER 5 BRA ECU COL USA ZAF CHN URY BRA 0 0 4 6 8 10 12 14 4 6 8 10 12 14 Log de la predicción de exportaciones Log de la predicción de exportaciones Fuente: Cálculos de los autores usando datos de COMTRADE. Aunque las exportaciones agrícolas dominicanas C. Canasta de exportaciones de dos a EE.UU. y Europa están aproximadamente en línea niveles en términos de sofisticación con las predicciones de un modelo gravitacional de y calidad comercio internacional, el país tiene un intercambio comercial inferior a su potencial con algunos merca- Los productos que los países producen, y la forma dos grandes en América del Sur y con China. En parti- cómo los producen, repercuten en el crecimiento cular, las exportaciones agrícolas a Colombia, Venezuela, impulsado por las exportaciones. En igualdad de Análisis de resultados comerciales Brasil China se sitúan bien por debajo de los valores de condiciones, los bienes que incorporan un mayor valor referencia en 2011. Ayudar a los exportadores agrícolas agregado en términos de ingenio, destrezas, y tecnolo- a identificar y fortalecer sus relaciones de exportación gía alcanzan precios más altos en los mercados mun- en estos mercados constituye un objetivo de política diales. Por lo tanto, mejorar la calidad del producto pendiente. A medida que las presiones proteccionistas puede ser una fuente importante tanto de crecimiento aumentan a nivel mundial, la agenda de diversificación de las exportaciones como de crecimiento económico. de mercado representa un especial desafío para los paí- Por otra parte, una faceta significativa de investigación ses pequeños en desarrollo. La Sección II.c presenta una sugiere que los países que producen bienes que son visión más exhaustiva de este tema, analizando el rol de más sofisticados que la norma en sus niveles de ingreso las agencias de promoción de exportaciones en los paí- tienden a registrar mayores tasas de crecimiento eco- ses en desarrollo. nómico futuro. 40 Figura 14. La República Dominicana: Sofisticación y complejidad de las exportaciones 9.9 .5 CRI Índice de complejidad económica CRI Índice de so sticación de 9.8 0 COL DOM las exportaciones SLV DOM 9.7 -.5 SLV HND 9.6 COL -1 HND 9.5 -1.5 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Fuente: Cálculos de los autores e información de Hausmann et al. 2012. Nota: La gura de la izquierda muestra la evolución de la medida de Haussman, Hawand and Rodrick (2006) de so sticación de la canasta exportadora para la República Dominicana, Colombia, Honduras, El Salvador, y Costa Rica. La gura de la derecha muestra la evolución del índice de complejidad económica por los mismos autores para los mismos países. Actualmente se desarrolla un debate sobre cuál es la me- también está estrechamente correlacionada con el creci- jor forma de alcanzar la competitividad, si mediante un miento económico. proceso evolucionario de mejorías – vender bienes de menor calidad a mercados regionales y crear capacidades La sofisticación y complejidad de la canasta exportado- antes de trasladarse a mercados mundiales más compe- ra dominicana es comparable con la de países que se titivos y globales – o dar el salto inmediatamente a los encuentran en una mayor fase de desarrollo. La Figura bienes sofisticados. Hausmann, Hwang y Rodrik (2006) 14 presenta la evolución de los indicadores de sofistica- argumentan que la exportación de productos más sofis- ción de las exportaciones así como también el índice de ticados conduce a un crecimiento más rápido debido a la complejidad económica de la República Dominicana y al- perspectiva de beneficiarse de mayores efectos indirectos gunos países equivalentes durante la última década (ver del conocimiento y de la transferencia de tecnología. Un Anexo 5, sección 3 para detalles sobre las medidas de so- producto que es fabricado en gran medida por países ricos fisticación y complejidad exportadora). Las exportaciones – por ejemplo un motor de combustión interna – se reve- son más sofisticadas en la República Dominicana que en la como “rico” y sofisticado (ver Anexo 5.3, Sofisticación y los países equivalentes– con la excepción de Costa Rica. Complejidad de las Exportaciones – Medición y Salvedades). La eliminación del AMF redujo temporalmente la sofistica- En contraposición, los países de bajo ingresos dominan ción de las exportaciones dominicanas, pero se recuperó a la producción de granos de café a nivel mundial, por lo sus niveles históricos luego de que el RD-CAFTA entrara en que ese producto se clasifica como de baja sofisticación. vigencia en 2007. Abordando ahora la complejidad econó- La sofisticación de la canasta de exportación de un país mica, la República Dominicana se ubicaba para 2011 en la Cómo mantener el dinamismo exportador (denominada como “EXPY”, por sus siglas en inglés) se de- posición 70 a nivel mundial; comparada con otros países riva de la sofisticación de los productos individuales que pares, se sitúa justo por debajo de Costa Rica, Colombia, y comprende (denominada como “PRODY”, por sus siglas en El Salvador, lo que sugiere que el contenido de las expor- inglés). Hausmann, Hwang y Rodrik (2006) exponen que taciones es relativamente menos complejo que en esos los países con una EXPY alta tienden a unas mayores tasas países. En términos de calidad, los principales productos de crecimiento futuras, lo que sustenta la idea de que los exportados de las empresas dominicanas de ZEEs parecen países “se convierten” en lo que exportan al converger al estar a la zaga de otros competidores regionales, lo que nivel de ingreso contenido en sus canastas exportadoras. sugiere que el país no está subiendo la escala de la calidad Los autores desarrollaron en lo subsiguiente una medida tan rápidamente como otras naciones de América Central más exhaustiva, llamada complejidad económica, la cual (véase Anexo 3). también categoriza a los países en términos del conoci- miento intrínseco contenido en el conjunto de productos Las empresas que operan en las ZEEs tienden a expor- que éstos exportan (Hausmann et al. 2011). Esta medida tar bienes con algún nivel de transformación tecnoló- 41 Figura 15. Composición Tecnológica de las Exportaciones Exportaciones procedentes de ZEEs Exportaciones no procedentes de ZEEs 80 50 70 40.1 60.5 40 38.1 60 50 30 34.7 40 41.7 25.8 30 20.7 29.3 20 15.6 18.2 20 7.9 14.8 8.2 15.7 10 10 8.1 7.2 2.5 6.1 1.8 3.2 0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Alta tecnología Baja tecnología Tecnología media Productos Primarios Basado en recursos Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de COMTRADE. Nota: Estas guras muestran la evolución del contenido tecnológico de las exportaciones de la República Dominicana utilizando la clasi cación sugerida por Lall (2000). gica, mientras que los exportadores fuera de las ZEEs puede ser equivalente al precio de una piña orgánica con se enfocan en productos primarios y basados en re- múltiples certificaciones. Del mismo modo, la ropa interior cursos. El relativamente buen desempeño en términos de de manera general puede ocupar la posición más baja en sofisticación e ingenio intrínseco contenido en la canasta la medida de “productos sofisticados”, pero los exportado- exportadora dominicana oculta una diferencia importante res en Sri Lanka logran una alta prima sobre el precio al entre los bienes producidos dentro y fuera de las ZEE. La producir la calidad demandada por marcas como Victoria’s Figura 15 descompone los conjuntos de exportación en Secret (la prima sobre el precio es lo suficientemente alta cada régimen según los diferentes niveles tecnológicos para justificar que se embarque casi toda la producción de conformidad con una clasificación propuesta por Lall por vía aérea). Los bienes en la misma categoría de pro- (2000). En 2012, el 78.2% de las exportaciones de las ZEEs ducto varían ampliamente en valores unitarios – la propor- tenían algún nivel de tecnología, comparado con solo el ción entre valores a cantidades embarcadas o ventas no- 32.1% de las exportaciones no provenientes de las ZEEs. minales dividida entre la cantidad. Existen muchas razones En la sección II.b se presenta con más detalle el conteni- para estas diferencias, y algunas no están asociadas con la do tecnológico de las exportaciones de las ZEEs y la forma calidad u otras diferencias en las características intrínse- cómo las empresas de ZEEs están subiendo en la escala cas de los productos (véase Anexo 5.4, Calidad Relativa de de valor. los Productos de Exportación—Medición y Salvedades). Sin embargo, los investigadores han documentado el vínculo El sector agrícola privado proporciona un barómetro entre las diferencias en valores unitarios y las diferencias de la calidad relativa de los principales productos do- en las características intrínsecas (por ejemplo, Manova y minicanos exportados a EE.UU., el principal socio co- Zhang 2012). En términos generales, cuando la oferta es mercial del país. El sector agrícola resulta interesante por competitiva, los precios altos se asocial generalmente con Análisis de resultados comerciales dos razones. En primer lugar, opera principalmente fuera mayor calidad y diferenciación de producto. La varianza en de esquemas de incentivos fiscales, aunque un 20% de las el precio unitario de los bienes indica dónde existen opor- exportaciones de vegetales provienen de las empresas de tunidades para que los países mejoren la calidad y tengan ZEEs (Tabla 4). En segundo lugar, tiene menos probabilidad un más rápido crecimiento. Por otra parte, los exportado- de atraer IED. Estas características hacen que la agricultura res que tienen mayores precios tienden a tener mayores sea un buen reflejo de las fortalezas y debilidades compe- ingresos, mayores ventas, y a entrar a más mercados (Ma- titivas del país. Para llevar a cabo este análisis, examina- nova y Zhang 2012). mos los valores unitarios del intercambio comercial. Como se explicó anteriormente, el concepto de sofisticación no A pesar de las recientes mejorías en las variedades or- consigue tomar en cuenta la diferenciación dentro de gru- gánicas, la calidad evidenciada de los productos agrí- pos de productos. Es evidente que una piña regular no colas dominicanos exportados a EE.UU. es baja compa- 42 Figura 16. Escalas de calidad de EE.UU. para los 3 principales productos agrícolas CIGARROS HS:240110: Escala de calidad, promedio 2005-2006 HS:240110: Escala de calidad, promedio 2009-2010 1.5 1.5 HND 1 1 Calidad relativa Calidad relativa CRI NIC NIC DOM .5 .5 DOM HND 0 0 0 10 20 30 0 10 20 30 Ranking Ranking GRANOS DE CACAO HS:180110: Escala de calidad, promedio 2005-2006 HS:180110: Escala de calidad, promedio 2009-2010 2 2 1.5 1.5 Calidad relativa Calidad relativa 1 1 CRI SLV HND SLV .5 .5 NIC DOM NIC CRI GTM DOM 0 0 0 10 20 30 0 10 20 30 40 Ranking Ranking RON HS:220840: Escala de calidad, promedio 2005-2006 HS:220840: Escala de calidad, promedio 2009-2010 1.5 1.5 Cómo mantener el dinamismo exportador 1 1 Calidad relativa Calidad relativa .5 .5 GTM CRI GTM CRI DOM NIC DOM SLV NIC 0 0 0 10 20 30 0 10 20 30 Ranking Ranking Fuente: Cálculos de los autores usando datos de COMTRADE. 43 Tabla 8: Calidad relativa de los 10 principales productos agrícolas exportados a EE.UU. (Centil en la distribución de calidad ) Producto Descripción 2005-06 2009-10 240210 Cigarros 2 4 180100 Semillas de cacao 1 4 220840 Ron 2 1 110100 Trigo 1 4 240120 Tabaco (vaporizado) 8 5 210390 Salsas y condimentos 1 1 210690 Otros preparados alimenticios 2 2 220300 Cerveza 5 3 240110 Tabaco (no vaporizado) 8 5 90121 Café 3 6 Promedio simple 3 3 Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos del CEPII. Nota: Esta tabla muestra la ubicación percentil en la distribución del valor unitario relativo en cada producto exportado por la República Dominicana a EE.UU. rada con otros competidores regionales que exportan producto más importante. También evidencian una mejo- el mismo producto a EE.UU. Es importante saber que la ría de calidad en el tiempo, aunque la exportación domi- calidad relativa de la canasta agrícola exportadora parece nicana de cacao a EE.UU. no sea de la mejor calidad. Una estar disminuyendo con el tiempo; en otras palabras, las visita de campo al principal exportador dominicano reveló exportaciones agrícolas dominicanas se venden a menores que la industria es de hecho bastante competitiva y la to- precios que los mismos productos exportados por otros talidad del cacao orgánico se vende a la UE en lugar que a países. La Figura 16 ubica las 3 principales exportaciones EE.UU. (Recuadro 2). El ron, el tercer producto en términos agrícolas dominicanas a EE.UU. en las escalas de calidad de valor de exportaciones, está en el fondo de la escala de relevantes. Estas escalas muestran un conjunto de valores calidad. 23 Utilizando nuestra medida de valor unitario rela- unitarios relativos por países de origen con los códigos de tivo, la Tabla 8 muestra el percentil en la distribución para seis dígitos del sistema armonizado-HS. Los valores unita- los 10 principales productos agrícolas en dos periodos de rios inferiores se colocan a la izquierda, indicando un bajo tiempo. Estos productos comprenden cerca del 80% del nivel del producto exportado por ese país en relación con total de las exportaciones agrícolas a EE.UU. Además de la calidad del mismo producto exportado por otros países. los cigarros y los granos de cacao, otros productos que Para identificar alguna dinámica en el tiempo en términos han aumentado su calidad incluyen el trigo y el café. Los de mejorías en la calidad, comparamos las escalas de cali- productos restantes han apenas conseguido mantener su Análisis de resultados comerciales dad promedio para 2005-06 y 2009-2010. relativamente bajo nivel de calidad. El percentil promedio para los 10 principales productos agrícolas es tres en am- Las tres principales exportaciones agrícolas dominica- bos periodos de tiempo, indicando un nivel general bajo nas a EE.UU. tienen un comportamiento bien distinto de calidad de los productos agrícolas del país. en términos de su calidad relativa. Los cigarros son el producto de exportación más importante, uno producido en su gran mayoría dentro de las ZEEs. El análisis revela 23  El Anexo 3 presenta la escala de calidad para tres productos clave alta calidad. El valor unitario dominicano está a la par con en las ZEEs: instrumentos médicos, calzados, y joyas. Los resultados los cigarros de Nicaragua y Costa Rica, y los cigarros domi- indican que su calidad era relativamente baja en los mercados in- nicanos han ido ascendiendo en la escala de calidad en los ternacionales, aunque estos productos tenían integrados más valor agregado que las exportaciones de empresas ubicadas fuera de las últimos cinco años. Los granos de cacao son el segundo ZEEs. 44 Recuadro 2: Compromiso con el Cacao de Calidad – el Caso de CONACADO CONACADO es uno de los principales exportadores de cacao orgánico de alta calidad de la República Dominicana, exportando anualmente más de 14,000 toneladas a Europa y los Estados Unidos. Con el nuevo laboratorio de alta tecnología inaugurado en 2013, CONACADO podrá crear un mapa de calidad del cacao para el país completo. La compañía es un ejemplo de una empresa dominicana exitosa que encontró su nicho, convirtiéndose en el primer exportador dominicano de cacao de alta calidad. Orígenes humildes El Departamento de Comercialización del Ministerio de Agricultura lanzó la idea de mejorar la calidad del cacao y organizar a los productores de cacao del país en 1985. El esfuerzo iniciado con un proyecto para mejorar la calidad del cacao y la gestión posterior a la cosecha (i.e. secado de las semillas) fue fundado por el gobierno alemán y condicionado a hacer la organización democrática, llevando los beneficios directamente a los productores. En el inicio, el colectivo se organizó informalmente en nueve bloques, cada uno con 15 productores. Se registró formalmente en 1988. Los desafíos en un inicio fueron importantes: (i) cómo organizar eficientemente a los productores pequeños; (ii) cómo concientizarles que la alta calidad es esencial para la comercialización del producto; (iii) cómo convencer a los productores habituados a los métodos tradicionales de cultivo del cacao de cambiar a soluciones más eficientes; (iv) cómo desarrollar el capital humano e intelectual. Superpotencia cacaotera En la actualidad, CONACADO es un colectivo democrático de pequeños productores, que en su mayoría son propietarios de menos de cinco hectáreas. Está organizada en 8 bloques, con 160 asociaciones de pequeños productores y cerca de 9,000 productores afiliados. En el pasado, cuando los productores trabajaban por su cuenta, se veían obligados a aceptar el precio ofertado por su cacao y tenían posibilidades limitadas para ampliar su producción. Dentro de CONACADO, los productores cultivan un área de aproximadamente 27,000 hectáreas, y reciben por lo menos 90 por ciento del precio de mercado por sus ventas. Adicionalmente, participan en las ganancias del colectivo. Pero lo que es más importante es que tienen contacto con sus clientes. CONACADO produce dos tipos de cacao: Sánchez, que se exporta a América del Norte y se utiliza principalmente para manteca de cacao, e Hispaniola, que utiliza semillas de mayor calidad que se llevan a un proceso de fermentación controlado en CONACADO durante cinco a siete días. El 80 por ciento del cacao exportado corresponde al tipo Hispaniola. En total, el 96 por ciento del cacao comercializado es orgánico. El colectivo procura educar a los agricultores, brindarles asistencia técnica, y ofrecer préstamos antes de la cosecha, lo que permite a los bloques invertir en infraestructura. La sede del colectivo está ubicada en la región de Santo Domingo. Todo es cuestión de calidad En el transcurso de los años, CONACADO obtuvo la certificación internacional que contribuye a impulsar las ventas en los mercados desarrollados. Las certificaciones permiten a CONACADO etiquetar su producto como orgánico en Europa (EWG2092/91 desde 1994), los Estados Unidos (certificado NOP desde 2002), y Suiza (certificado Biosuisse). La compañía forma parte de Hand-in- Hand, una alianza de comercio justo a través de la cual coopera con Rapunzel, un productor alemán, y obtiene precios por el cacao que superan los precios de referencia del mercado. CONACADO tiene un departamento internacional dedicado a administrar las Cómo mantener el dinamismo exportador certificaciones de calidad existentes y solicitar nuevas. En general, las certificaciones generan US1.7 millones al año, 30 por ciento de los cuales se invierten en proyectos sociales, como la renovación de escuelas. El 70 por ciento restante se invierte en aumentar la productividad de la siembra. CONACADO posee un sistema para garantizar la calidad en cada etapa de la producción – desde la siembra al embarque. Adicionalmente, para controlar la calidad orgánica de sus semillas, la empresa monitorea cada finca y productor por lo menos una vez al año. En agosto 2013, CONACADO inauguró el primer laboratorio de pruebas de alta tecnología, que realiza análisis químicos, físicos y sensoriales del cacao. El laboratorio permitirá que se examine mejor y de forma más precisa la calidad del cacao para satisfacer los estándares internacionales del nicho de mercado del cacao de alta calidad. Este laboratorio, cuyo costo fue de 21 millones de pesos, fue financiado por el programa de gobierno para la promoción de las exportaciones (Programa de Fortalecimiento de las capacidades de exportación agropecuaria, Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo) y el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. El Ministerio de Agricultura y otras empresas privadas también se han beneficiado del uso de estas instalaciones. 45 Recuadro 2: Compromiso con el Cacao de Calidad – el Caso de CONACADO (cont.) Cantidad no significa calidad Con los años, CONACADO ha ampliado su producción de unas cuantas toneladas a inicios de la década de 1990 a 8,000-10,000 en el año 2000, a 14,000 en 2013. Aunque la compañía podría producir 22,000 toneladas al año, solamente puede vender 14,000 debido a varias limitaciones, incluyendo la falta de infraestructura para procesar adecuadamente el cacao, la falta de transporte apropiado, el mantenimiento de los predios, y la disponibilidad de crédito para los agricultores. Esto se añade a los costos y provoca que CONACADO venda parte de su producción como cacao de baja calidad a un precio bajo. Como sucede con todos los exportadores dominicanos, el suministro inestable de electricidad obliga a la empresa a invertir en generadores, aumentando los costos. La compañía gasta aproximadamente US$540,000 en energía anualmente. En promedio, CONACADO paga US$850 por cada contenedor despachado a Europa, menos que el costo promedio por contenedor para la República Dominicana (US$1,040) y la región de América Latina y el Caribe (US$1,283). ¿Qué les espera en el futuro? CONACADO tiene planes ambiciosos. Externamente, la compañía está buscando nuevos mercados, como Japón, e introducir productos con mayor valor agregado. Internamente, el colectivo tiene dos objetivos. En primer lugar, trabajará para continuar mejorando su competitividad en el extranjero y aumentar la productividad de sus productores. En segundo lugar, procurará concluir una reorganización interna que se inició en 2010, la cual introdujo una estructura de gestión horizontal. Un representante de CONACADO lo resumió: “Aunque hemos cambiado la forma cómo operamos, nuestra visión y misión continúan siendo las mismas.” La falta de mejoría en la calidad del sector agrícola crecimiento y la diversificación de las exportaciones. A amerita un análisis más concienzudo de los factures pesar de los beneficios de unas tasas saludables de su- que restringen la capacidad de los agricultores domi- pervivencia, una cierta rotación de las empresas puede nicanos de incrementar el valor intrínseco añadido de también indicar la reasignación de factores a la economía los productos exportados a EE.UU. Este tema se extien- más eficiente a través del uso de una “destrucción creati- de más allá de los 10 productos analizados en la Tabla 8; va” de Schumpeterian. Como resultado de esta tensión, los mismos factores tras la frontera pueden limitar la ca- las investigaciones existentes arrojan que la actividad pacidad de todos los productos agrícolas. Si estas limita- exportadora es una actividad extremadamente riesgosa, ciones tienen una excesiva repercusión, pueden inhibir en particularmente en los países de ingresos bajos (Besedes conjunto las exportaciones de los sectores pequeños. En y Prusa, 2006; Brenton et al., 2010). Desde una perspectiva la sección II.a del próximo capítulo, investigamos un canal de política, es importante determinar si un sector en par- importante que identificamos en el trabajo de campo que ticular se enfrenta a tasas de supervivencia “anormales” e se relaciona directamente con la calidad: la falta de capa- investigar si estos desafíos se relacionan, por ejemplo, a cidad que tiene la República Dominicana para cumplir con las dificultades en mercados específicos o a temas especí- las estrictas regulaciones sanitarias y fitosanitarias en el ficos dentro de las fronteras que limitan la competitividad Análisis de resultados comerciales mercado estadounidense. exportadora. D. Análisis de supervivencia Las exportaciones agrícolas dominicanas a EE.UU. po- de las exportaciones agrícolas seen unas tasas de supervivencia relativamente altas cuando provienen de las empresas de ZEEs en lugar Para comprender la competitividad comercial es im- de empresas fuera de las ZEE. Esta sección se concentra portante evaluar la capacidad de los exportadores en el sector agrícola. Utilizando datos a nivel de empresa, dominicanos de competir y sobrevivir en los merca- se evalúa la probabilidad de que una relación (spell) de ex- dos internacionales. Tanto una entrada exitosa en los portación (definida como una pareja de empresa-produc- mercados de exportación como los flujos de exportación to) sobreviva a lo largo de un periodo de tiempo (2007- son importantes para que los países alcancen un rápido 12). Empleamos la función de Kaplan-Meier para estimar 46 la tasa de supervivencia de las combinaciones de exporta- Figura 17. La República Dominicana: ción en el sector agrícola. 24 Las tasas de supervivencia di- Tasa de supervivencia de las combinaciones fieren ampliamente entre mercados de destino – es decir de exportaciones agrícolas a EE.UU. (2007-12) que no es lo mismo sobrevivir un cierto número de años 1 exportando a EE.UU. que exportando al vecino Haití. Nos Posibilidad de supervivencia concentramos únicamente en las exportaciones agrícolas .8 a EE.UU., calculando las tasas de supervivencia mostradas .6 en la Figura 17. Debido a que parte de la producción agrí- cola ocurre en las ZEE, estimamos las funciones de super- .4 vivencia por separado para las combinaciones de exporta- .2 ción provenientes de empresas dentro y fuera de las ZEEs. Los resultados indican que la probabilidad de una combi- 0 nación de exportación empresa-producto de sobrevivir el 0 2 4 6 Año primer año de operaciones es únicamente del 42% si se Zona Económica Especial Régimen Nacional origina en una empresa que opera fuera de las ZEEs; para Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la DGA. Nota: Esta gura muestra la las empresas dentro de las ZEEs, la probabilidad aumenta función de supervivencia de las exportaciones agrícolas a EE.UU. durante 2007-08. Una al 53% (en línea con los resultados en Molina et al., 2010). relación (spell) de exportación se de ne como la pareja empresa-producto. No se permite la re-entrada, por lo tanto nuestra muestra contiene relaciones de exportación que La diferencia en probabilidades aumenta con el tiempo: la ocurren una única vez y de manera continuada en nuestro periodo de muestra. El sector probabilidad de ser capaz de operar en el mercado esta- agrícola se de ne en productos en los Capítulos 01-24 de la clasi cación armonizada. dounidense de forma continua por cinco años era del 21% para exportadores ubicados en las ZEEs, y únicamente el Las tasas de supervivencia de un año para el sector tam- 4.4% para empresas no instaladas en las ZEE. bién son relativamente constantes en el tiempo, aunque menores que en otros sectores, como los textiles y los pro- En las exportaciones agrícolas a EE.UU., las bajas tasas ductos electrónicos. Por lo tanto, el principal problema de de supervivencia son la norma y no la excepción para los exportadores agrícolas parece ser su incapacidad para los países del RD-CAFTA. En la Tabla 9, se comparan las incrementar el valor agregado de sus productos, y no el tasas de supervivencia en la República Dominicana y en desafío de participar y sobrevivir en un entorno de com- cuatro otros países del RD-CAFTA. Los exportadores agrí- petencia internacional. colas dominicanos son muy similares a sus pares en Guate- mala. Los dos países presentan patrones de supervivencia E. Resumen de los desafíos y muy similares durante el periodo de la muestra. Entre los potenciales cuellos de botella cinco países, Nicaragua es el único que tiene una diferen- cia significativa del patrón común, con una tasa de super- La historia reciente de la República Dominicana es de vivencia de un año de apenas el 34.8%. fuertes vínculos comerciales con EE.UU. Estos vínculos económicos han sido expresados principalmente a través En general, el análisis indica que los exportadores agrí- del acceso preferencial al mercado – beneficios específi- colas dominicanos tienen unas tasas de supervivencia cos orientados al sector de prendas de vestir a inicios de la Cómo mantener el dinamismo exportador bajas que son similares a otros países del RD-CAFTA. década de los años 90, y con posterioridad, beneficios más amplios conforme al tratado RD-CAFTA. Estos cambios en la naturaleza de los privilegios de acceso al mercado de 24  El estimador de Kaplan-Meier evalúa la función de superviven- cia a partir de datos de toda una vida. En la investigación médica, a EE.UU., acompañados por una política histórica de utilizar menudo se utiliza para medir la fracción de pacientes que viven una activamente las ZEEs para atraer la inversión extranjera, cierta cantidad de tiempo después de un tratamiento. En ingeniería, puede utilizarse para medir el tiempo hasta que fallan las piezas de condujeron a un cambio de largo plazo en los motores del una máquina. En economía, puede ser utilizado para medir el tiem- crecimiento exportador en los últimos cinco años. po que una relación de exportación permanece activa. Un diagrama de la estimación de Kaplan-Meier de la función de supervivencia es una serie de pasos horizontales de magnitud decreciente que, dada Para dar respuesta a los cambios en la economía mun- una muestra lo suficientemente grande, se aproxima a la función de dial y la inversión internacional, la República Domini- supervivencia verdadera de la población. Una ventaja importante de la curva de Kaplan-Meier es que el método puede tomar en cuenta cana se ha transformado de una economía dependien- algunos tipos de datos censurados, particularmente censurados a la te de los recursos y la producción de prendas de vestir derecha, que se producen si las relaciones de exportación sobreviven el período de la muestra analizada. a un país con una base exportadora más diversificada. 47 Tabla 9: Países CAFTA: Tasa de supervivencia de las combinaciones de exportación agrícola a EE.UU. Tiempo República Dominicana Guatemala El Salvador Costa Rica Nicaragua 0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1 43.0 44.3 41.9 41.1 34.8 2 29.4 29.9 25.3 25.2 17.6 3 21.4 23.1 16.9 18.3 11.3 4 16.5 16.8 11.3 14.8 8.1 5 9.1 13.0 8.7 11.3 5.3 6 9.1 10.6 6.9 9.0 4.4 Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos de la Base de Datos de Exportadores Dynamics. Nota: Esta tabla muestra las funciones de supervivencia de los productos agrícolas a EE.UU. durante 2007-08 para los países del CAFTA. Los datos sobre exportaciones a nivel de las empresas para Honduras no están disponibles actualmente. Los minerales, los metales, y productos de manufactura re- en la calidad con el transcurso del tiempo, aunque la lativamente más sofisticados como los dispositivos médi- calidad promedio de las exportaciones dominicanas a cos, calzados y productos farmacéuticos han comenzado a EE.UU. todavía están muy por debajo de las de Costa surgir. El terremoto de 2010 en Haití también repercutió en Rica y El Salvador. Finalmente, el ron dominicano ex- la canasta exportadora dominicana disparando las expor- portado a EE.UU. se ubica en último lugar en la escala taciones a este país vecino. Aun así, la República Domini- de calidad. Como se expone en la sección II.a, Capa- cana tiene un desempeño inferior a otros países similares cidad de Cumplimiento de la República Dominicana con en términos de apertura comercial y, más particularmente, las Normas Comerciales relativas a Frutas y Hortalizas, en términos de la proporción de exportaciones per cápita. esta calidad inferior puede ser la razón del alto nivel de rechazos de las frutas y hortalizas dominicanas en Este capítulo examina las exportaciones dominica- la frontera estadounidense. Sin embargo, cabe desta- nas en varias dimensiones que, conjuntamente, brin- car que estos resultados pueden reflejar en parte los dan una bien exhaustiva imagen de la competitivi- menores estándares de calidad requeridos en EE.UU., dad comercial. El análisis identifica los tres principales en lugar de la calidad de los productos dominicanos. desafíos para la competitividad comercial en la Repúbli- Por ejemplo, CONACADO, la mayor cooperativa de ca- ca Dominicana: cao, vende la mayor parte del cacao orgánico de mejor calidad en Europa, y la variedad de menor calidad se a) Aunque las tasas de supervivencia de las exporta- exporta a EE.UU. ciones agrícolas dominicanas no difieren de las de otros países del RD-CAFTA, la percepción de ca- b) Cuando se examina la sofisticación y complejidad lidad de ciertos productos es inferior. Las tasas de de los productos exportados, se observa una dua- Análisis de resultados comerciales supervivencia de los exportadores agrícolas dominica- lidad: los productos de exportación de las ZEEs nos a EE.UU. son bajas pero no difieren de las de otros con un cierto grado de transformación, mientras países del RD-CAFTA. A la vez, parece existir potencial que las exportaciones no procedentes de las ZEEs para mejorar la calidad. Las tres principales exportacio- se concentran en productos primarios y produc- nes agrícolas dominicanas a EE.UU. tienen un compor- tos basados en recursos. De forma general, los re- tamiento muy distinto en términos de calidad relativa. sultados indican que las exportaciones dominicanas La calidad de los cigarros dominicanos es alta y ha ve- son relativamente más “sofisticadas” que aquellas de nido mejorando desde 2006 – por lo tanto es superior países equivalentes (exceptuando Costa Rica), y la en la actualidad a los cigarros producidos en Honduras complejidad económica dominicana (transformación y Nicaragua. Los granos de cacao, la segunda exporta- intrínseca) se sitúa apenas debajo de la de Costa Rica, ción en importancia, evidencian también una mejoría Colombia y El Salvador. A la vez, no podemos ignorar la 48 dualidad del mercado exportador. Casi la totalidad de tractivas – en particular, los productos farmacéuticos, las exportaciones de prendas de vestir, calzado, equi- los productos plásticos, y los equipos médicos. Con re- pos eléctricos y médicos son ensamblados en las ZEEs, lación a estos resultados, la sección II.c, La infraestruc- mientras que las exportaciones no provenientes de tura institucional de soporte al comercio internacional, las ZEEs son importantes en vegetales, alimentos (in- expone, entre otros temas, el rol que pueden jugar las cluyendo cigarros), plástico y caucho, y piedra y vidrio agencias de promoción comercial y otras instituciones (incluyendo joyería). Estas últimas son productos me- públicas y privadas para fomentar tanto la diversifica- nos complejos en términos de contenido tecnológico. ción de mercado como de producto. El potencial problema al que se enfrenta la República Dominicana es que las ZEEs pueden constituir “encla- En resumen, este análisis de resultados económicos iden- ves” que están relativamente aislados del resto de la tifica tres desafíos principales para la competitividad ex- economía, reduciendo el potencial de generar exter- portadora dominicana: (a) la calidad evidenciada de los nalidades positivas que beneficien a los exportadores productos agrícolas dominicanos exportados a EE.UU. es fuera de las ZEEs y otras empresas domésticas (encade- baja comparada con la de otros competidores regionales; namientos hacia atrás y hacia adelante, transferencia (b) una canasta exportadora de dos niveles con empresas de tecnología, efectos de demostración, etc.). Algunos que operan en las ZEEs con algún nivel de transformación de estos temas se abordan en la sección I.a Desempeño tecnológica y exportadores fuera de las ZEEs que se con- Reciente de las Exportaciones y el Rol de las Zonas Econó- centran en los productos primarios y basados en recursos; micas Especiales y (c) la diversidad de los productos exportados pero no de los mercados de exportación, concentrándose las empre- c) Desde que concluyeron las preferencias comercia- sas en ZEEs en el mercado de EE.UU. para la mayoría de sus les, la República Dominicana ha sido relativamente exportaciones. La República Dominicana tiene oportuni- exitosa en diversificar los productos de exporta- dades no aprovechadas para incrementar las exportacio- ción mas no así los mercados de destino. En la últi- nes a China, Brasil, Colombia, Ecuador y Venezuela. Las tres ma década, los minerales, metales y los productos de secciones centrales en la segunda parte de este informe manufactura relativamente sofisticada comenzaron a exploran estos temas más detalladamente, procurando surgir a medida que la economía dominicana se diver- determinar cuáles dificultades y cuellos de botella para la sificaba para incluir otros productos adicionales a la competitividad exportadora pueden estar tras las tenden- producción de recursos y de prendas de vestir. Resulta cias observadas en los resultados comerciales. interesante que sea fuera de las ZEEs donde se obser- ven niveles relativamente altos de diversificación, el surgimiento de empresas más competitivas, una ma- yor diversificación de productos (y en menor grado) de sectores, y empresas que se expanden más allá de los mercados locales y tradicionales (crecimiento del margen extensivo). A causa de este dinamismo, los ex- portadores fuera de las ZEEs tienen tasas menores de Cómo mantener el dinamismo exportador supervivencia. A su vez, las empresas más sofisticadas en las ZEEs descansan en el aumento del margen in- tensivo, exportando más de los mismos productos a los mismos mercados (principalmente EE.UU. y Haití, con una proporción de aproximadamente el 70% de las exportaciones totales en 2010-12). Esto podría sig- nificar que el país no está aprovechando las oportuni- dades de diversificación en las ZEEs. Resultados preli- minares sugieren que el intercambio comercial con los países de América del Sur y los Nuevos Polos de Creci- miento es inferior a su potencial. La República Domi- nicana podría fortalecer sus exportaciones a China y Brasil explorando sectores distintos a las industrias ex- 49 C APÍTULO II Diagnóstico de competitividad a. Capacidad de cumplimiento de la Este capítulo evalúa la capacidad de los exportadores República Dominicana con las normas dominicanos para cumplir con las normas sanitarias comerciales relativas a frutas y y fitosanitarias de los Estados Unidos en el sector de hortalizas.25 frutas y hortalizas, utilizando otros países del CAFTA para establecer puntos de referencia. El análisis arroja Un mejor acceso a mercado de los productos agrícolas cinco resultados. En primer lugar, la República Dominicana puede contribuir a reducir la pobreza rural en la Repú- exporta solo la mitad del conjunto de 40 frutas y hortalizas blica Dominicana. Aunque la rápida expansión de la de- que reciben acceso a mercado en EE.UU. En segundo lugar, manda de mano de obra no calificada para los servicios de la República Dominicana hace frente actualmente a una Cumplimiento con normativa para productos agrarios manufactura y urbanos ha contribuido a mitigar la pobre- alerta de importación en todo el país para los productos za rural, casi la mitad de la población rural todavía vive por agrícolas crudos a causa de los residuos de plaguicidas debajo de la línea de pobreza. Las oportunidades de tener ilegales, y los cargamentos son automáticamente dete- acceso a los mercados internacionales de gran escala para nidos por la Administración de Medicamentos y Alimen- los productos agrícolas pueden contribuir a crear empleos tos de los Estados Unidos, con todas las exportaciones en las zonas rurales y a promover una prosperidad com- sujetas a examen. Esto aumenta el tiempo y el costo para partida. Históricamente los fuertes lazos económicos y las que los productos lleguen al consumidor final. En tercer reglas comerciales favorables del RD-CAFTA han otorgado lugar, la República Dominicana tiene una alta tasa de re- ventajas a la República Dominicana en el mercado esta- chazo en el mercado estadounidense comparada con las dounidense. Sin embargo, el aprovechamiento de estas importaciones de los países vecinos. Cuando se toman en oportunidades depende del cumplimiento con las estric- consideración todos los países que exportan a los Estados tas normas sanitarias y fitosanitarias (MSF) en el mercado Unidos, el desempeño del cumplimiento comercial de la estadounidense. República Dominicana es bajo. En cuarto lugar, además de los problemas con los plaguicidas, una razón común de los rechazos en otros países del RD-CAFTA, la República Do- 25  Esta sección ha sido preparada por Marie Agnes Jouanjean y José minicana ha tenido problemas de contaminación con sal- Daniel Reyes. monella. En quinto lugar, los rechazos a las importaciones 50 no constituyen un problema de un número pequeño de se por anticipado, y la elegibilidad se regula mediante la exportadores sino que representa un tema relativamente emisión de Notificaciones sobre Cuarentena Extranjera. extenso en el sector de las frutas y hortalizas. Mejorar los De lo contario, la exportación hacia EE.UU. no es permiti- servicios públicos que dan soporte al cumplimiento ex- da. 27 En otras palabras, todos los productos de todos los portador en el sector agrícola puede resultar crítico para países tienen la entrada prohibida a EE.UU. excepto si está mejorar la capacidad de los exportadores dominicanos explícitamente permitida mediante el proceso de registro. para cumplir con las regulaciones sanitarias y fitosanita- Este enfoque difiere del enfoque europeo de lista negati- rias de los Estados Unidos y reducir las tasas de rechazo en va, que permite a todos los productos la entrada al merca- la frontera, aumentando la capacidad de los exportadores do siempre que éstos no estén en una lista predetermina- para alcanzar su potencial comercial. da. Un país o exportador que esté dispuesto a exportar un nuevo producto a EE.UU. tiene que pasar por un proceso 1. Visión general sobre la política de acceso al reglamentario de aprobación previa. El proceso completo mercado agrícola de EE.UU. para colocar un producto en la lista positiva podría tomar de 18 meses a tres años. 28 El acceso a mercado se refiere a la capacidad de los pro- ductores extranjeros de vender bienes y servicios en un De conformidad con el acuerdo sobre MSF de la Orga- país dado. Cada país establece sus reglas para permitir la nización Mundial de Comercio (OMC), el USDA-APHIS importación de productos agrícolas en el contexto de tra- debería determinar las normas sanitarias o fitosanita- tados comerciales multilaterales y preferenciales. Esta sec- rias que, aunque proveen la protección necesaria, pre- ción describe brevemente la política de acceso a mercado sentan el menor impacto restrictivo al comercio. EE.UU. de EE.UU. relativa a las frutas y hortalizas. 26 Se examinan provee acceso a mercado luego de un análisis de riesgo. las disposiciones de acceso a mercado específicas de la Una vez el país exportador potencial presenta una solici- República Dominicana y se les compara con las de otros tud de elegibilidad, el USDA-APHIS lleva a cabo un Análisis países del RD-CAFTA. También se evalúa si los exportado- de Riesgo por Plagas (PRA, por sus siglas en inglés), para res dominicanos están aprovechando al máximo su acceso determinar un Nivel Apropiado de Protección. Este análi- privilegiado al mercado estadounidense. sis identifica si alguna medida de mitigación es necesaria, aplicable, y lo suficientemente eficiente para minimizar el 1.1 Reglas para exportar frutas y hortalizas a los riesgo de que plagas bajo cuarentena entren en EE.UU. 29,30 Estados Unidos Si no se identifican medidas de mitigación, el producto no será autorizado a entrar en EE.UU. Si se ha identifica- El Servicio de Inspección de Salud Animal y Vegetal del do un procedimiento eficiente de mitigación o si el PRA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos indica que no se requiere ninguna medida de mitigación, (USDA-APHIS, por sus siglas en inglés) se encarga de USDA-APHIS inicia el proceso regulatorio administrativo proteger la agricultura y las plantas estadounidenses y procura los comentarios del público para determinar si contra la entrada de plagas y enfermedades proceden- tes del extranjero. En esta capacidad, regula el acceso al 27  Código de Regulación Federal, Título 7 Capítulo III Servicios de mercado de frutas y hortalizas frescas en los EE.UU. y sus Inspección de Salud Animal y Vegetal, Departamento de Agricultura, Cómo mantener el dinamismo exportador Parte 319 Notificaciones de Cuarentena Extranjera (7 CFR Partes 319). territorios. Estados Unidos ha adoptado un enfoque de lis- 28  Registro Federal /Vol. 71, No. 81 / Jueves, Abril 26, 2006 / Reglas ta positiva para el acceso a mercado de frutas y hortalizas. Propuestas. 29  El PRA es una herramienta técnica utilizada para identificar las De acuerdo con esto, USDA-APHIS prohíbe la entrada o re- medidas fitosanitarias apropiadas. Para preparar un PRA, se deben quiere la implementación de varias estrategias para la mi- tener en cuenta un número de factores, incluyendo la categoría de la tigación del riesgo por plaguicidas en productos que pue- plaga, el impacto económico de la plaga, el potencial de que la plaga se establezca y se extienda, y los usos propuestos de las plantas o dan potencialmente contener plagas o enfermedades que de los productos vegetales. La fase de manejo de riesgo de la plaga pudieran afectar a los animales y plantas domésticos. Para determinará si las medidas fitosanitarias pertinentes para reducir el riesgo de la plaga a un nivel aceptable están disponibles, son efecti- tener acceso al mercado de EE.UU., un país debe registrar- vas desde el punto de vista del costo, y son factibles. Si el riesgo de la plaga se considera inaceptable y no existen medidas disponibles para mitigar el riesgo, entonces puede prohibirse la importación. Si el 26  Los productos de frutas y hortalizas se catalogan en la clasifica- riesgo de la plaga se considera que no es significativo, la importación ción del sistema armonizado en los capítulos 07 (hortalizas comesti- puede permitirse con unas cuantas medidas fitosanitarias, si alguna. bles), 08 (frutas y nueces comestibles), 20 (preparación de hortalizas 30  Una plaga en cuarentena es una que tiene una potencial impor- y frutas). Para los fines de este análisis, nos enfocamos solamente en tancia económica y que no está aún presente en EE.UU. o si está pre- estos productos. sente, no está extendida o está oficialmente controlada. 51 aprobar la entrada del producto propuesto del país soli- mejor que el de otros países en América Central. El citante. Como ejemplo de medidas de mitigación mencio- mercado estadounidense ha estado abierto a 40 produc- namos: (i) requerir un tratamiento fitosanitario único en el tos dominicanos por los últimos 20 años. Otros países del país exportador antes de que el producto sea embarcado RD-CAFTA han incrementado progresivamente el número o en el puerto de entrada si las instalaciones necesarias es- de productos cuya entrada ha sido aprobada a EE.UU. du- tán disponibles (i.e. instalaciones de irradiación para man- rante el mismo periodo. El Anexo 3 muestra los productos gos de la India); (ii) implementación de “enfoques de siste- a los cuales se les ha otorgado acceso al mercado estadou- mas” que combinan varias medidas de gestión de riesgo; y nidense desde los países del RD-CAFTA durante la última (iii) programas de pre-inspección voluntarios u obligato- década. Otros países CAFTA, como Guatemala, se bene- rios con la implementación de Acuerdos de Cooperación. ficiaron del mismo tipo de programas de diversificación El objetivo de los Acuerdos de Cooperación consiste en enfocándose en exportaciones agrícolas no tradicionales. que los agentes del USDA-APHIS lleven a cabo una inspec- ción y tratamiento de los productos antes de su embar- 1.3 ¿Está la República Dominicana que para garantizar que las exportaciones satisfacen los aprovechando al máximo su acceso al mercado criterios de admisión al mercado estadounidense. Estos Estadounidense? programas requieren que el USDA-APHIS y el país expor- tador celebren un Acuerdo de Servicio Cooperativo, reno- La República Dominicana tiene oportunidades no vado anualmente, y un acuerdo de fondo de fideicomiso aprovechadas para incrementar las exportaciones de (los programas de pre-inspección operan sobre la base de frutas y hortalizas hacia EE.UU. De los 40 productos que la completa recuperación de los costos de USDA-APHIS). les ha sido otorgado acceso a EE.UU., el país exportó úni- camente cerca de la mitad en 2012. La Figura 18 muestra 1.2 Acceso de la República Dominicana al la proporción entre productos activos y productos aproba- mercado de EE.UU. dos para todos los países del RD-CAFTA durante la última década, presentando una indicación sobre el desempeño La República Dominicana ha sido por muchos años exportador junto con el margen extensivo comercial. Las un suplidor de frutas y hortalizas a EE.UU., y ya tiene proporciones bajas son endémicas en la región. La propor- acceso al mercado estadounidense para una gran va- ción promedio en los países del RD-CAFTA es del 41.6%. riedad de productos. Actualmente, el país es elegible Históricamente, República Dominicana y Guatemala son para importar 132 productos en este sector (Tabla 10). los países con las más altas proporciones, mientras que Ni- Estos productos se agrupan en 40 códigos del sistema ar- caragua y El Salvador se ubican en el otro extremo. Resulta monizado-HS a nivel de los seis dígitos. 31 La política de interesante que Guatemala superó a la República Domi- acceso a mercado de Estados Unidos hacia la República nicana como el país con la mayor proporción de códigos Dominicana es similar a la de otros países del RD-CAFTA, activos en 2005. Cumplimiento con normativa para productos agrarios donde el número de códigos HS de seis dígitos con acceso al mercado estadounidense oscila entre 42 (Guatemala) y 2. Análisis de las alertas de importación y de 36 (Nicaragua). De conformidad con el tratado RD-CAFTA, rechazo fronterizo de EE.UU. casi la totalidad de las importaciones agrícolas entran al mercado estadounidense libre de aranceles. Para los pro- La evaluación de la capacidad de los exportadores do- ductos agrícolas que EE.UU. considera sensibles (azúcar, minicanos para cumplir con las estrictas regulaciones productos que contienen azúcar, carne, maní, productos sanitarias y fitosanitarias estadounidenses proporcio- lácteos, tabaco y algodón), los negociadores otorgaron ac- nan una buena indicación del desempeño a lo largo ceso libre de aranceles en forma de cuotas preferenciales del margen intensivo del comercio (es decir, el cum- específicas al país. plimiento sanitario y fitosanitario en las líneas de pro- ductos activos). La Agencia de Medicamentos y Alimen- Históricamente, la República Dominicana ha disfruta- tos de los Estados Unidos (FDA, por sus siglas en inglés) se do de acceso al mercado estadounidense que ha sido encarga del cumplimento de la Ley Federal de Alimentos, Medicamentos y Cosméticos, así como de otras leyes di- 31  A causa del mayor nivel de granularidad de las descripciones de señadas para proteger la salud, bienestar y seguridad del productos de USDA-APHIS con respecto a los códigos de seis dígitos del sistema armonizado (HS), muchos productos APHIS son mapea- consumidor. Para entrar en EE.UU., las frutas y hortalizas dos bajo el mismo código de seis dígitos HS. no sólo precisan estar en una lista positiva, sino que tam- 52 Tabla 10: Lista de productos básicos aprobados de la República Dominicana Coles Allium   Verduras de crisantemo  Lerén Papa Aloe  * Coles Cichorium   Lechuga Pomelo Amaranto Cilantro   Lily   Verdolaga Coles Anona Cítricos (citrus) Lima Caña comestible (Queensland arrowroot)   Espadana (Arrowhead)   Clusterbean   Lichi Rabanillo Arruruz Coco Longán   Ruibarbo Alcachofa, Jerusalem   Corn smut galls   Loto sagrado  Rosa de Jamaica (Roselle)   Alcachofa, globe   Maíz, verde Maguey * Romero Espárrago Lechuga de campo   Espinaca blanca Nabo Aguacate Cucurbitáceas  Mango   Salsifí blanco Brote de bambú Cebollín (Cyperus corm) * Mangostán  Zapote Plátano (Banana)   Achicoria amargas * Mejorana Singhara nut * Albahaca Alcocaz (Dasheen) * Matsutake * Acedera común (Sorrel)   Bat nut or devil pod   Eneldo   Menta Espinaca Laurel común   Durión Seta/Hongo (Mushroom)   Algarrobo Frijol Caléndula * Mostaza Fresa Remolacha Berenjena Gombo (Okra)   Batata dulce Coles Brassica   Culantro Naranja agria Acelga Bread Nut   Hinojo Naranja dulce Tamarindo * Pan de fruta   Alholva (Fenugreek)   Oregano   Tangelo   Bardana Ajo * Palmito * Mandarina Vainas de semillas de cacao Mamoncillo Papaya   Estragón Fruta bala de cañón  * Jengibre * Perejil Tomillo Zanahoria  * Fríjol aspárrago (Goa bean)   Pastinaca Tomate  Casabe Uva Arveja Topepo   Apio nabo Toronja Maní Tropical kudzu   Cómo mantener el dinamismo exportador Apio Guayaba Pimiento Trufa (Truffle) * Manzanilla Vainitas (Hyacinth bean)   Batata-fiúza (Peruvian carrot)   Tuna (Prickly pear fruit)   Perifollo Indigo   Guandul Nabo forrajero Garbanzo Arbol del pan (Jackfruit)   Piña Castaña de agua*   Amaranto chino Judía batata (Jicama)   Piñuela (pinguin)   Berro Col china Cenizo blanco (Lambsquarter)   Hierba carmín (Pokeweed greens)   Yam   Castaña de agua china Limón Granado (Pomegranate)* Yard-long bean   Fuente: Recopilación de los autores utilizando la base de datos de Requerimientos de Importación de EE.UU. para Frutas y Hortalizas (FAVIR, por sus siglas en inglés) (http://www.aphis.usda.gov/favir/). Nota: Esta tabla enumera todos los productos aprobados que pueden ser exportados a EE.UU. por los productores dominicanos. Los asteriscos indican los productos autorizados independientemente del país de origen. La fuente de información específica la parte de la planta cuya entrada se acepta así como el puerto de entrada. Para fines de simplificar la presentación, se incluye solamente el nombre del producto. 53 Figura 18. Número de códigos HS activos como proporción del total aprobado, por país y por año 0.8 2002 0.8 2005 0.7 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.3 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 0.0 0.0 DOM CRI GTM SLV HND NIC DOM CRI GTM SLV HND NIC 2008 2011 0.8 0.8 0.7 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.3 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 0.0 0.0 DOM CRI GTM SLV HND NIC DOM CRI GTM SLV HND NIC Fuente: Cálculos del autor utilizando información de FAVIR y de los Códigos de Regulación Federal. Nota: Estas guras muestran el número de productos (códigos HS de seis dígitos) que se exportan a EE.UU. como proporción del número total de productos que están autorizados por USDA. bién deben satisfacer las mismas normas que los produc- en un proceso de muestreo del 100%. Una alerta de im- tos domésticos – i.e., deben ser puros, saludables, seguros portación autoriza a los inspectores de la FDA a detener para el consumo, producidos en condiciones sanitarias, todos los embarques de las empresas incluidas en la lista y contener un etiquetado informativo y veraz en idioma roja de alerta – un proceso automático conocido como De- inglés. 32 Adicionalmente, los exportadores de varios pro- tención Sin Examen Físico (DWPE, por sus siglas en inglés). Cumplimiento con normativa para productos agrarios ductos específicos deben suministrar evidencia de que se Una vez una empresa se torna objeto de una DWPE, la FDA han seguido procesos de producción específicos – desde detendrá todos los embarques mientras la empresa per- unas buenas prácticas agrícolas (GAP, por sus siglas en in- manezca bajo la alerta de importación, aún luego de que glés) para el control y manejo de la inocuidad microbial se hayan ejecutado las medidas correctivas para que los alimentaria hasta análisis de riesgo y estándares de punto productos cumplan con las regulaciones de la FDA. Para de control crítico (HACCP, por sus siglas en inglés) para los cada embarque detenido, la empresa debe comunicarse productos de la pesca. con la FDA para suministrar evidencias de que el embar- que ya cumple con las regulaciones y solicitar que se le La FDA inspecciona cerca del 1% de todos los embar- permita proceder con éste hacia EE.UU. Para detener un ques de importación de alimentos en el puerto de proceso DWPE, se debe presentar una petición a la FDA. entrada (Buzby, et al. 2008). Sin embargo, cuando se Esta petición debe detallar claramente las acciones co- determina que un país/producto/empresa está violando rrectivas adoptadas para asegurar que los problemas que repetidamente las regulaciones estadounidenses, la FDA provocaron que los artículos fueran colocados en alerta de emite alertas e implementa procedimientos que resultan importación han sido eliminados y no volverán a ocurrir. 33 32  http://www.fda.gov/ForIndustry/ImportProgram/ImportProgra- 33  Una vez se han corregido los problemas y la FDA ha autorizado mOverview/default.htm. la entrada de por lo menos cinco embarques a los EE.UU., se puede 54 Tabla 11: Alertas de importación de República Dominicana con Detención sin Examen Físico Nombre de la alerta Queso debido a Contaminación Mibrobiológica Lambí crudo congelado y cocido Productos del mar Debido a la Presencia de Salmonella Productos de Tamarindo (Fresco y/o Procesado) de todos los Expedidores de todos los Países Debido a Suciedad Coco Debido a la Presencia de Contaminación Mibrobiológica Cumarina en Imitaciones de Productos Saborizantes de Extracto de Vainilla Guanabana Guía sobre Alimentos que Contienen Coloraciones Ilegales y/o No Declaradas Cosméticos que Contienen Coloraciones Ilegales Crema Negra Capilar de la República Dominicana Cremas para Aclarar la Piel que Contengan Mercurio Toxina Botulínica No Autorizada Nuevos Fármacos No Aprobados Promovidos en EE.UU. Unapproved New Drugs Promoted In The U.S Fabricantes de Alimentos Enlatados con Bajo Contenido Acido o Alimentos Acidificados Productos Agrícolas Crudos debido a Plaguicidas Alimentos Procesados debido a Plaguicidas Productos Agrícolas Crudos debido a Plaguicidas Productos Alimenticios que Contengan Sulfitos Frutas y Hortalizas Frescas Crudas debido a la Presencia de Contaminación Patogénica Fuente: Recopilación de los autores utilizando información de la FDA. Se accedió a la información el 2 de abril, 2014. (http://www.accessdata.fda.gov/ cms_ia/country_DO.html). Nota: Esta tabla presenta la lista actual de las alertas de importación con DWPE que afectan a las exportaciones dominicanas hacia EE.UU. En la actualidad, la República Dominicana está bajo con salmonella. La Tabla 11 lista las alertas de importación alertas con DWPE en todo el país para los productos actuales de EE.UU. con DWPE para la República Domini- Cómo mantener el dinamismo exportador agrícolas crudos debido a residuos de plaguicidas cana. Debido a que se transfiere al exportador la respon- ilegales. Las alertas de productos específicos con DWPE sabilidad de presentar las pruebas, estas detenciones se incluyen los productos de tamarindo, cocos, y guanába- añaden al costo de los exportadores para demostrar su nas. Una alerta específica con DWPE incluye los productos cumplimiento y al tiempo que toma para que los produc- agrícolas crudos embarcados por M.S. Export C.X A., una tos lleguen a los consumidores finales. Según Jouanjean empresa dominicana cuyos calabacines largos (Indian long (2012), estos factores aumentan los precios unitarios pro- squash) frescos se determinó que estaban contaminados medio de las exportaciones a EE.UU. Jouanjean y Le Vernoy (2010) muestran que existe de hecho una relación negativa entre los precios unitarios y la reputación (rechazos) en los redactar una petición mostrando la documentación de la FDA y evi- mercados de exportación. El hecho de que los países cum- dencia de que los productos ya no corren el riesgo de encontrarse en violación de las regulaciones de EE.UU. El proceso de revisión puede plan con regulaciones sanitarias y fitosanitarias exigentes tomar varios meses antes de que se llegue a una decisión final. Hasta se relaciona con productos de mayor calidad (i.e. produc- que se emita esa decisión, los embarques continuarán sujetos a un mayor nivel de controles potenciales. tos orgánicos) que tienden a alcanzar mayores precios. 55 Figura 19. RD-CAFTA: Tasas unitarias de rechazo Figura 20. RD-CAFTA: Tasas relativas de rechazo .10 .05 Tasa de rechazo unitario .04 .12 Tasa de rechazo relativa .03 .14 .02 .01 .16 0 .18 2002 2004 2006 2008 2010 2012 .20 Promedio CAFTA sin R. D R. Dominicana Costa Rica 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Guatemala Honduras Nicaragua El Salvador Fuente: Cálculo de los autores utilizando datos de los Informes de Rechazo de Fuente: Cálculo de los autores utilizando datos de los Informes de Rechazo de Importaciones de la FDA. Nota: Estas gures muestran las tasas unitarias y relativas Importaciones de la FDA. Nota: Estas gures muestran las tasas unitarias y relativas de rechazo de frutas y hortalizas frescas. de rechazo de frutas y hortalizas frescas. La FDA está también facultada para detener cual- ción y para inferir posibles temas de cumplimiento comer- quier producto regulado que parezca que no está en cial. El primero es la Tasa Unitaria de Rechazo (UUR, por sus cumplimiento, aunque no sea objeto de una alerta siglas en inglés) – el número de rechazos por US$1 millón de importación. La oficina del distrito de la FDA emitirá de exportaciones. El segundo es la Tasa Relativa de Recha- entonces una Notificación de Acción de la FDA especifi- zo (RRR, por sus siglas en inglés) – el logaritmo natural de cando la naturaleza del incumplimiento. El propietario o la proporción del total de rechazos entre la proporción del consignatario tiene derecho a una audiencia informal para total de importaciones de un país. Por ejemplo, si la pro- dar su testimonio sobre la admisibilidad del producto. Si porción de rechazos de la República Dominicana en EE.UU. el propietario no cumple con la presentación de eviden- es del 5% y la proporción de exportaciones dominicanas cias de que el producto está en cumplimiento o incum- del total de importaciones de EE.UU. es un 5.7%, entonces ple con presentar un plan para que el producto esté en el RRR es -13.1 [ln(0.05/0.057)]. cumplimiento, la FDA emitirá otra Notificación de Acción, rechazando la admisión del producto. El producto debe Las exportaciones dominicanas de frutas y hortalizas entonces ser exportado o destruido dentro de los 90 días presentaron un mayor nivel de rechazo en la frontera Cumplimiento con normativa para productos agrarios y esta información es automáticamente registrada en la estadounidense que los mismos productos proceden- base de datos de rechazo de importaciones de la FDA. Para tes de otros países del RD-CAFTA. La Figura 19 presenta cada embarque rechazado, el informe provee información el UUR, y la Figura 20 muestra el RRR. Aunque su nivel de sobre el nombre del fabricante, el país de origen, el códi- cumplimiento con las MSF mejoró luego de que entrará en go de producto (según las clasificaciones industriales de vigor el tratado RD-CAFTA en 2007 (línea vertical azul), la la propia FDA), la descripción del producto, la fecha de República Dominicana está todavía por encima del prome- rechazo, y la razón del incumplimiento. Utilizamos el IRR dio regional. La República Dominicana presenta un desem- para examinar el patrón de rechazos de importaciones de peño inferior a cada país del RD-CAFTA en ambas medidas. la República Dominicana y otros países del RD-CAFTA en el sector de frutas y hortalizas. Realizamos un mapeo de Cuando se compara con todos los países que exportan los códigos de productos de la FDA con los códigos de seis a EE.UU., la República Dominicana se cataloga como dígitos del sistema armonizado por el periodo 2002-12.34 un país de pobre desempeño con respecto al cumpli- Utilizamos dos medidas propuestas por UNIDO (2012), miento. La Figura 21 muestra el RRR de la República Do- para analizar la importancia de los rechazos de importa- minicana en los Cuatro Grandes mercados internacionales: Australia, Europa, Japón y EE.UU. Esta figura divide el RRR en tres grupos iguales para crear una distribución en terci- 34  Este análisis comprende el periodo 2002-12. Extiende los datos utilizados en Jouanjean (2012) y Jouanjean et al. (2012). les. Los países en el tercil más alto, etiquetado como “alto”, 56 Figura 21. Tasas relativas de rechazo en los Figura 22. Principales 10 productos rechazados Cuatro Grandes mercados internacionales UUR (2002-12) 10 Lechoza, fresca 1.3 Pepino, fresco 3.2 DOM 5 Jugo de Tamarindo o Guanábana 12.5 DOM Pimiento, fresco 16.9 Calabaza y Calabacines, frescos 21.1 0 DOM Guandules 35.8 Frijoles frescos o refrigerados 135.3 Oras hortalizas congeladas 158.6 -5 Tamarindo y melón amargo 255.4 Australia Unión Europea Japón Estados Unidos Berenjena, fresca 652 0 100 200 300 400 500 600 700 RRRI - Primer tercil RRRI - Segundo tercil RRRI - Tercer tercil Mediana 5º y 95º Percentil Outliers Fuente: Cálculo de los autores utilizando información del Banco Central. Nota: Esta gura muestra la evolución de las exportaciones y las importaciones para el Fuente: Trade Standards Compliance Footprint, UNIDO (2012). comercio de mercancías. tienen un desempeño de cumplimiento relativamente po- Figura 23. Razones de los rechazos (2002-12) bre. Los países en el tercil medio están etiquetados como “mediano”, y aquellos con los mejores desempeños en el Costa Rica tercil inferior están etiquetados como “bajo”. La fuente de República este análisis es UNIDO (2012). Adicionalmente al pobre Dominicana El Salvador desempeño en el mercado estadounidense, las exporta- ciones dominicanas a Australia también enfrentaron altas Guatemala tasas de rechazo, pero en Europa parecen tener un desem- Honduras peño cercano a la media. Los datos de UNIDO no recogen Nicaragua los rechazos de exportaciones dominicanas en Japón, muy 0 20 40 60 80 100 probablemente porque hay muy pocos embarques domi- Porcentaje nicanos hacia ese país. Suciedad Listeria Pesticidas Shingella Insalubridad Etiquetado Incorrecto Venenoso Falta identi cación de empresa Etiquetado Permiso necesario Salmonella Los rechazos de los productos dominicanos se deben principalmente a problemas con el uso de plaguicidas. Fuente: Cálculo de los autores utilizando información de los Informes de Rechazo de Importación de la FDA. Los productos que se enfrentan a las mayores tasas de re- chazo en la frontera estadounidense son las berenjenas, de químicos, incluyendo plaguicidas, vino como respuesta el tamarindo, el melón amargo, las hortalizas congeladas, al programa de EE.UU. en la década de 1970´s para la asis- Cómo mantener el dinamismo exportador y los frijoles refrigerados (chilled beans) (Figura 22). Estos tencia al desarrollo para la diversificación agrícola en la Re- productos han estado históricamente sometidos a altos pública Dominicana. Se introdujeron nuevas tecnologías niveles de escrutinio por parte de las agencias estadouni- de producción y nuevas demandas relativas a la estética y denses, principalmente a causa de problemas con la apli- grados de calidad. El uso de plaguicidas no fue controlado, cación de plaguicidas. 35 Históricamente, el uso extensivo y un gran número de éstos se introdujo en el sistema de producción del país con el tiempo. Sin embargo, muchos 35  De conformidad con la alerta 99-05 de la FDA, la detención del de estos plaguicidas están prohibidos por la Agencia de envío se debió a (i) residuos de un plaguicida específicamente prohi- Protección Medioambiental de los Estados Unidos (EPA, bido para ese producto; (ii) residuos de un plaguicida no registrado por sus siglas en inglés). Inclusive desde 1987, más del 12% para ese producto; (iii) niveles de residuos de plaguicida que exce- dían el máximo nivel de residuo permitido para ese plaguicida; (iv) el de los embarques dominicanos examinados por la FDA in- incumplimiento por parte de un exportador sujeto a una advertencia cumplían con los estándares sobre plaguicidas (Murray y de detención de la FDA de proporcionar evidencia de que los pro- ductos a ser exportados son conformes mediante la presentación de Hoppin, 1992). Este tema era particularmente importante un certificado de prueba de plaguicidas de un laboratorio nacional para dos productos para los cuales la República Dominica- dentro del plazo de 10 días requerido. 57 Tabla 12: Número de exportadores dominicanos con rechazos en la frontera Período Número de empresas Número de empresas % de empresas con rechazos que exportan a EE.UU. exportadoras con rechazos 2002 - 2004 373 66 17.7 2005 - 2007 804 124 15.4 2008 - 2010 541 78 14.4 2011 - 2012 439 36 8.2 Fuente: Recopilación de los autores utilizando datos de los Informes de Rechazo de Importación de la FDA e información sobre exportación a nivel de las empresas de la Dirección de Aduanas de la República Dominicana. Nota: Esta tabla contabiliza el número total de exportadores dominicanos en el sector de frutas y hortalizas y el número de empresas que se enfrentan a rechazos en la frontera estadounidense. na era el mayor exportador a EE.UU. – las berenjenas y las frutas y hortalizas. Aunque la fracción de empresas que arvejas (snow peas). Esto ocasionó en 1987-88 la emisión tienen problemas de cumplimiento todavía se considera de una alerta nacional sobre residuos de plaguicidas y un alta, la proporción ha disminuido respecto al 17.7% obser- DWPE. Por otro lado, el uso excesivo de plaguicidas pro- vado en 2002-04. Las razones de los altos niveles de re- vocó cuarentenas de emergencia de cinco hortalizas. La chazo tienen un doble cariz. Primero, las empresas domi- combinación de ambos temas condujo a una interrupción nicanas continúan utilizando plaguicidas prohibidos para comercial y a una reducción de las áreas bajo cultivo en la el tratamiento de sus frutas y hortalizas. En segundo lugar, República Dominicana. Como consecuencia, la República una dependencia en los patrones establecidos conduce a Dominicana, que en la década de 1980 era uno de los prin- rechazos más importantes en este sector. Debido a que la cipales proveedores al mercado estadounidense de arve- República Dominicana ha tenido problemas con plaguici- jas (snow peas), berenjenas, cantaloupe, y algunas otras das en el pasado, las agencias fronterizas estadounidenses frutas y hortalizas, perdió su lugar que fue aprovechado asumen siempre que los embarques dominicanos están por otros competidores regionales, como Guatemala. en incumplimiento, y la probabilidad de ser inspecciona- dos y rechazados aumenta (Jouanjean et al. 2012). La contaminación de salmonella es la segunda prin- cipal razón de los rechazos. Los exportadores domini- La República Dominicana no es el único país en la re- canos también han tenido problemas con los permisos o gión del RD-CAFTA con una historia de desafíos sobre registros, así como también con algunos embarques que cumplimiento comercial en el mercado estadouniden- se ha determinado son no-sanitarios o sucios. Los proble- se. Honduras y, en particular Guatemala, han tenido pro- Cumplimiento con normativa para productos agrarios mas con los residuos de plaguicidas son comunes en los blemas con residuos de plaguicidas. A inicios de la década países del RD-CAFTA (Figura 23). Sin embargo, los recha- de 1990, el 27.3% de los embarques agrícolas no tradicio- zos por contaminación de salmonella son específicos de nales de Guatemala fueron detenidos en la frontera es- la República Dominicana y, en menor grado, de Costa Rica tadounidense debido a residuos de plaguicidas. Muchas y Guatemala. iniciativas del Manejo Integrado de Plagas (Integrated Pest Management, IPM por sus siglas en inglés), con el apoyo Las dificultades que enfrenta República Dominicana de la Agencia para el Desarrollo Internacional de EE.UU. relativas al cumplimiento con las normas sanitarias y (USAID, por sus siglas en inglés), han tratado de abordar fitosanitarias estadounidenses sobre frutas y hortali- este tema. El programa reduce la ocurrencia de rechazos zas constituyen un problema de todo el sector, no un de Guatemala en un pequeño alcance (Murray, 1994). No asunto específico de un número pequeño de expor- obstante, la cadena de arvejas guatemaltecas superó la cri- tadores. Al fusionar la información de rechazo de impor- sis de pesticidas y el brote de plagas, recuperando en 2002 taciones con la información de exportación a nivel de las el volumen de exportación previo a la crisis de 1991. Unos empresas, la Tabla 12 muestra que los embarques de 36 pocos estudios se han destinado al tema de residuos de exportadores fueron rechazados en la frontera estadou- plaguicidas en la República Dominicana. Sin embargo, de nidense entre 2011 y 2012. Estos representaban un 8.2% acuerdo con el FTAA (2004), el programa IPM para Violacio- del número total de exportadores a EE.UU. en el sector de nes y Residuos de Plaguicidas, implementado por la Secre- 58 taría de Estado de Agricultura (SEA) en 1989, no tuvo éxito nadas con y/o interesadas en los temas de MSF (CNMSF, debido a los cambios de directrices y la falta de capacidad 2005). Desde 2005, el comité ha producido materiales de para cumplir con sus responsabilidades debido, entre otros capacitación sobre MSF y conformó una delegación que factores, a la insuficiencia de fondos. Esta situación y la in- participó en las reuniones del comité de MSF de la OMC capacidad de hacer frente a las preocupaciones sobre nor- (IDB, 2012). mas sanitarias y fitosanitarias son altamente perjudiciales para la posición de competitividad relativa del país. Según la OMC (2010), la República Dominicana care- ce de la capacidad institucional para cumplir con los 3. Instituciones y opciones de política para requerimientos del acuerdo sobre MSF de la OMC. mejorar el cumplimiento con las MSF en la Igualmente, parece que el país aún carece de infraes- República Dominicana tructura sanitaria y fitosanitaria y los exportadores tienen que depender de los laboratorios estadounidenses. La Esta sección analiza las instituciones públicas y privadas certificación de terceros es aún más importante. Muchos existentes que tienen relación con las normas sanitarias y supermercados estadounidenses, en lugar de depender fitosanitarias36 para poder comprender mejor qué sucede de los intermediarios que importan productos a granel, actualmente en términos de formación de capacidades so- están importando directamente de exportadores extran- bre MSF en la República Dominicana. jeros y requieren certificación de terceros de laboratorios con sistemas de control de calidad según los estándares En 2005, las instituciones públicas y privadas domi- internacionales, como Primus Labs37 o NSF Davis Fresh Te- nicanas crearon el Comité Nacional para la Aplicación chnologies38. de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (RD-CNMSF). El comité congrega a instituciones públicas y privadas y or- En noviembre 2010, la Comisión Europea (SANCO, ganizaciones relacionadas con las regulaciones sanitarias 2010) realizó un análisis para evaluar los controles y fitosanitarias en la República Dominicana: en el sector de plaguicidas en los alimentos de origen vegetal con público, los Ministerios de Agricultura, Salud Pública, In- vocación de ser exportados a la UE. El análisis mencio- dustria y Comercio, Relaciones Exteriores, y Medio Am- naba los avances, particularmente en el seguimiento de biente, y el Centro de Exportación e Inversión; en el sector una mejorada trazabilidad del productor sobre los em- privado, la JAD (Junta Agroempresarial Dominicana) y barques a los cuales se les había rechazado entrada en CODOPESCA (Consejo Dominicano de Pesca y Acuicul- la UE. Sin embargo, la evaluación de campo destacó aún tura). El objetivo del comité consiste en brindar asesoría la escasa cobertura de supervisión oficial de los peque- sobre la creación e implementación de programas y regu- ños productores que exportan a la UE, con una reducida laciones públicas relacionadas con las MSF, y promover la adopción de las buenas prácticas agrícolas (GAP). Parece interacción y coordinación público-privada para cumplir que se consideró un programa de monitoreo de residuos con las normas sanitarias y fitosanitarias. Para la consecu- de plaguicidas, pero no había planes para tomar muestras ción de este objetivo, el comité participa en las institucio- oficiales de residuos de plaguicidas debido a la carencia nes internacionales y en los comités de la OMC sobre MSF, de capacidad analítica. divulga leyes y políticas dominicanas sobre MSF, participa Cómo mantener el dinamismo exportador en negociaciones comerciales, y coordina su trabajo con En República Dominicana operan tres laboratorios. las instituciones nacionales oficiales y privadas relacio- El Laboratorio Veterinario Central del Ministerio de Agri- cultura (LAVACEN), un laboratorio manejado por la JAD (Junta Agroempresarial Dominicana), y el laboratorio IIBI 36  Las instituciones e iniciativas públicas existentes relativas a las (Instituto para la Innovación en Biotecnología e Industria) MSF son: la Oficina de Salud Vegetal y Animal del Ministerio de Agri- cultura (MA); el Departamento de Control de Riesgos en Alimentos y regido por un Consejo Asesor presidido por el Ministerio Bebidas y el Punto de Contacto del Codex Alimentarius del Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología. LAVACEN fue de Salud Pública (MSP); el Departamento de Comercio Exterior y Ad- ministración de Tratados Comerciales (DICOEX); el Instituto Domini- reestructurado en 2008 con la intención de convertirlo en cano para la Calidad (INDOCAL); el Ministerio de Medio Ambiente y el Laboratorio Nacional de Referencia para realizar los Recursos Naturales (MARN); el Departamento de Inocuidad Alimenta- ria dentro del MA, el cual sirve como enlace permanente entre el MA, análisis dentro del plan de monitoreo de residuos agro- MSP, MARN y MIC; el Departamento de Normas Medioambientales del Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales. Las institu- ciones del sector privado son la Junta Agroempresarial Dominicana 37  http://www.primuslabs.com/. (JAD), y CODOPESCA (Consejo Dominicano de Pesca y Acuicultura). 38  http://www.nsf.org/. 59 químicos y veterinarios en los alimentos. El laboratorio de que a inicios de la década. La USAID reporta que las de- la JAD, que ha realizado pruebas de residuos de plaguici- tenciones de productos agrícolas frescos exportados a los das desde que se emitió la alerta DWPE de la FDA en 1992, Estados Unidos disminuyeron de más de 4,000 en 2007 a invirtió en nuevas instalaciones con GC-MS para estar menos de 500 en 2010. No queda claro cuáles productos operativo en 2011. La UE consideró que las instalaciones fueron considerados y si la detención es equivalente a un eran adecuadas. Sin embargo, señaló que esos laborato- envío rechazado. Una reducción de la detención puede rios para pruebas de residuos de pesticidas no estaban ser consecuencia de un mayor acceso a laboratorios de evaluados conforme a los sistemas de aseguramiento de certificación, permitiendo que las empresas salgan de la calidad reconocidos internacionalmente y no estaban lista DWPE. Nuestra propia base de datos sobre rechazos acreditados de conformidad con la ISO 17025. En 2011, la muestra que los rechazos se redujeron diez veces de 514 USAID reportó sobre las actividades de formación de ca- por un valor de exportación total de US$80.8 millones en pacidades relativas a las MSF dominicanas, reconociendo 2002-07 a 54 por un valor de 84.2 millones en 2008-10. Sin mejorías significativas en la infraestructura de calidad. Sin embargo, a pesar de las mejorías obtenidas con el soporte embargo, el informe hacía énfasis en que debían realizar- del programa USDA/USAID, la República Dominicana que- se más esfuerzos orientados a desarrollar herramientas y da aún rezagada en cuanto al cumplimiento cuando se le regulaciones sobre monitoreo de residuos de plaguicidas. compara con otros países del CAFTA. También destacaba la falta de capacidades institucionales y de infraestructura para sistemas de vigilancia de sani- 3.1 Opciones de política para mejorar el dad vegetal. cumplimiento con las MSF En general, existen varias iniciativas de soporte al La consistencia y la transparencia a lo largo de la cadena cumplimiento de la República Dominicana con las re- de valor crea una ventaja competitiva y “lealtad de cliente” gulaciones sanitarias y fitosanitarias. Las dos iniciativas de los importadores porque reduce el riesgo de interrup- más importantes consistieron en programas de asistencia ciones comerciales debido a una calidad errática e irregu- para apoyar la implementación de tratados comerciales lar. Con la reducción de los riesgos, se abren las puertas regionales – el primero con EE.UU. en el marco de las ne- a la inversión para el desarrollo de la cadena de valor, las gociaciones del RD-CAFTA desde 200639 y el segundo en mejoras, y la adición de valor. Una cadena de valor soste- el marco de las negociaciones del Acuerdo de Asociación nible en la agricultura requiere de medidas regulatorias y Económica con la UE desde 2013. 40 El programa PAPA no regulatorias que la sustenten, tales como las buenas (por sus siglas en inglés) de USDA/USAID (2005-11) estaba prácticas agrícolas, el manejo y tratamiento post-cose- orientado a mejorar la infraestructura sanitaria y fitosani- cha, las buenas prácticas de manufactura, y un sistema de taria público-privada (sistemas y personal), y a armonizar análisis de riesgos y puntos críticos de control (HACCP, por las estadísticas agrícolas (producción y precios) en los paí- sus siglas en inglés). La implementación de dichas medi- Cumplimiento con normativa para productos agrarios ses miembros del RD-CAFTA. Se concentraba en las carnes, das requiere tanto las capacidades públicas y privadas, así los productos avícolas y los lácteos, aunque se brindó asis- como una sólida coordinación institucional para promover tencia técnica en áreas como inspección de contenedores, un ambiente de negocios propicio para el aumento de la capacitación sobre niveles máximos de residuos, y diag- competitividad de los exportadores agrícolas en los mer- nósticos de laboratorio. cados internacionales. A continuación, sugerimos varias opciones de política que podrían mejorar el cumplimiento Parece que estas iniciativas han sido relativamente de las MSF de la República Dominicana para las frutas y exitosas ya que el número de detenciones y rechazos hortalizas frescas. de productos dominicanos fue 10 veces menor en 2010 Instituciones y regulaciones 39  El PAPA (Acuerdo de Programa de Agencia Participantes) de USDA/USAID, iniciativa para la mejoría y armonización de las estadís- • Crear las capacidades en las instituciones encarga- ticas agrícolas y la infraestructura regulatoria sanitaria y fitosanitaria das de la vigilancia, la inspección y las normas sa- en América Central (2005–2011). 40  El Programa de Soporte Institucional para la Integración Regional nitarias relativas a las plagas hortalizas y la salud (ISPRI, por sus siglas en inglés) y el 10mo Programa EDF denominado animal. Estas instituciones dan seguimiento a las pla- “Soporte al Foro de Estados Caribeños en la implementación de los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo de Asociación Eco- gas y enfermedades presentes en el país y desarrollan nómica (AAE).” sistemas de advertencia temprana. Pueden organizar 60 campañas de vacunación y apoyar la difusión de in- tegrada verticalmente. En el mercado estadounidense, formación sobre evaluación de riesgos, metodologías los exportadores pueden vender productos a granel y tecnologías de mitigación, buenas prácticas agríco- o vender directamente a los supermercados. Estas es- las, y técnicas integradas de gestión de plagas que re- tructuras deberían estudiarse para identificar la escala duzcan la dependencia en los plaguicidas. Algunos de adecuada de acción, los costos pertinentes, y los po- estos esfuerzos han sido recientemente emprendidos tenciales ganadores y perdedores. 41 por el CEI-RD, una institución que ha venido promo- viendo la certificación de las empresas agrícolas, lo que Las asociaciones de exportadores y productores son ha motivado un descenso notable en los rechazos de esenciales para la consistencia de la cadena de valor. exportaciones en las fronteras estadounidense y euro- América Latina tiene muchos ejemplos de asociaciones pea entre 2012 y 2013. de exportadores que juegan un rol clave en la super- vivencia y las mejorías de los exportadores de frutas y • Fortalecer la capacidad y confiabilidad de la in- hortalizas frescas. La Comisión para la Promoción de fraestructura para el control de las MSF. Posibles ac- Exportaciones del Perú (PROMPEX) y la Asociación Gua- ciones podrían centrarse en la infraestructura de labo- temalteca de Exportadores (AGEXPORT) han sido esen- ratorio y la aplicación de los principios sobre técnicas ciales en la promoción de buenas prácticas agrícolas en reconocidas de control de calidad (como ISO 17025), sus países. Dichas asociaciones contribuyen a garanti- operaciones y capacidades para pruebas analíticas, e zar la transmisión de informaciones en ambos sentidos, instalaciones como almacenes de inspección ubicados vinculando a los productores y los exportadores. Pro- en los puntos de entrada (frontera terrestre, puertos o veen información a los productores sobre los requeri- aeropuertos). mientos de calidad y promueven productos de calidad en los mercados de exportación. También resultan • Adoptar Normas Internacionales. Las instituciones esenciales para establecer las alianzas público-privadas dominicanas se beneficiarían de la participación en las y para apoyar el desarrollo de regulaciones. Una sólida instituciones encargadas de establecer normas sanita- asociación de productores y exportadores constituye rias y fitosanitarias y en el comité de MSF de la OMC. La también una herramienta esencial para la reacción rá- adopción de normas nacionales que sean conformes pida ante un brote de plagas o de seguridad alimenta- a las normas internacionales reduce la asimetría de in- ria, reduciendo el impacto potencial que tendría en la formación de los importadores. reputación del país en el extranjero. • Actualizar la regulación sobre plaguicidas. Prevenir • Coordinar a los participantes interesados en alian- la entrada y la utilización de productos prohibidos en zas público-privadas. La construcción de la consis- los mercados de exportación reduce el riesgo de con- tencia en la cadena de valor requiere del compromiso y taminación no-intencional inter-cosecha. Esto podría la participación de todos los participantes interesados incluir la compilación de una lista de plaguicidas prohi- – desde las agencias regulatorias y de gobierno has- bidos y establecer regulaciones sobre niveles máximos ta los agricultores, productores, operadores de nego- de residuo. cios alimenticios e intermediarios. Esto requiere de un Entidades de coordinación 41  La gobernanza de la cadena de valor es una de las razones de las Cómo mantener el dinamismo exportador dificultades que tiene Guatemala para manejar los rechazos de sus importaciones relacionados con residuos de plaguicidas en EE.UU. • Apoyar a las asociaciones de productores y expor- Por ejemplo, los exportadores de arvejas chinas, aún dependen so- tadores con una cuidadosa identificación de la es- bremanera de productos provenientes del mercado spot, donde las cadenas de suministro y las prácticas agrícolas se revelan sospecho- tructura que rige la cadena de valor. Las estrategias sas. El problema tiene dos aristas: apoyar la integración de la produc- de soporte potenciales así como los costos y los riesgos ción podría contribuir a garantizar la trazabilidad y reducir los costos de formación de capacidades sobre las buenas prácticas agrícolas. Sin sanitarios y fitosanitarios en la cadena de valor varían embargo, la integración puede ser perjudicial para los pequeños pro- según el tipo de participante involucrado. Por ejemplo, ductores que dependen del mercado spot. En estas circunstancias, las cooperativas y grupos de productores de soporte podrían reducir la los exportadores pueden suministrar materias primas carga relacionada con los costos de logística y gestión de la certifica- de la producción de pequeños agricultores que se ven- ción de terceros. Sin embargo, esto no constituye la panacea. En un entorno institucional débil, los incentivos a los productores para que den en el mercado spot, de cooperativas, a través de la cumplan con sus obligaciones contractuales se desvanecen cuando agricultura por contrato, o la producción completa in- los precios de mercado son más ventajosos. 61 efectivo intercambio de información, colaboración, y El mercado estadounidense continúa siendo muy he- cooperación entre estas entidades para garantizar que terogéneo en términos de requisitos de calidad y certi- las mismas tienen acceso al conocimiento, destrezas y ficaciones privadas. En EE.UU., todas y cada una de las capacidades necesarias. Las alianzas público-privadas empresas minoristas tiene sus propias normas de ino- constituyen una forma de coordinar la acción. En paí- cuidad alimentaria que usualmente se enfocan más en ses donde los recursos son escasos, las alianzas públi- las buenas prácticas de manufactura (GMP, por sus si- co-privadas pueden ser también la forma de aligerar glas en inglés – a nivel de transformación y elaboración) las limitaciones de capacidad. y menos en las buenas prácticas agrícolas (GAP, por sus siglas en inglés – producción en la finca). Usualmente se Varios ejemplos de brotes que afectan la inocuidad ali- basan en certificaciones de terceros. Aunque muchos mentaria demuestran que un exportador descuidado exportadores de frutas y hortalizas venden directamen- puede trastornar los mercados. La acción conjunta y la te a las cadenas de supermercados, muchos productos coherencia de todos los participantes interesados en se venden aún a granel a través de intermediarios. Por la cadena de suministro es una herramienta para pre- lo tanto, una mayor eficiencia exige una cuidadosa eva- venir el comportamiento irresponsable (free-rider). En luación de las necesidades de la cadena de suministro y Perú, por ejemplo, los sectores público y privado co- la adopción de un enfoque basado en la demanda para laboraron para implementar programas importantes la prestación de certificaciones de calidad (que vincula para la armonización de normas que han demostrado a los proveedores potenciales antes de la intervención). ser la base del éxito para exportar frutas y hortalizas de alta calidad. En Guatemala, se han creado instituciones b. El rol de las Zonas Francas público-privadas conjuntas para apoyar el monitoreo de Exportación en la República del cumplimiento de las medidas sanitarias y fitosa- Dominicana: Adaptarse a una nueva nitarias por parte de productores y exportadores. Sin era de competencia42 embargo, el éxito de las alianzas público-privadas de- manda un conjunto de condiciones, como gobernan- La República Dominicana ha sido reconocida como za y transparencia, sentido de propiedad y confianza, pionera a nivel mundial de las zonas francas de ex- interés común, alineación de expectativas, y un fuerte portación, que se conocen genéricamente como zonas liderazgo. económicas especiales (ZEE). Con un programa en curso por más de 40 años, el país alberga zonas y parques indus- Intervenciones focalizadas para crear las capacidades triales de clase mundial que atraen inversión de calidad en públicas y privadas manufactura o servicios de procesamiento tercerizados para empresas. Las ZEE han promovido un desplazamien- • Focalizar cuidadosamente el soporte a los sistemas to de los productos básicos, con el crecimiento del sector de certificación privados. La experiencia de varios de manufactura de cerca del 18% del PIB en la década de donantes en el soporte a los sistemas de certificación 1970 al 27% para la década del 2000. Como se expuso en evidenciaron la importancia de adaptarse al canal y la la parte I, Análisis de Resultados Comerciales, las ZEEs expe- demanda del mercado. Muchos de los proyectos, ya rimentaron un periodo de marcado descenso en la última sea de donantes o de ONG´s, han apoyado la certifica- década, a pesar de que fueron capaces de recuperar algo ción de pequeños grupos de productores sobre normas de su dinamismo a partir de 2009. voluntarias privadas (PVS, por sus siglas en inglés). Sin embargo, las investigaciones señalan que la mayoría de El futuro de las zonas francas dominicanas depende- los productores obtienen poca prima sobre el precio rá de cómo se potencialicen las fortalezas acumuladas El rol de las Zonas Francas por la certificación. Por lo tanto, los productores con para hacer frente a una nueva era de competitividad frecuencia tienen pocos incentivos para mantener sus basada en aspectos estructurales en lugar de políticas estatus de certificación una vez concluye el soporte preferenciales transitorias. El sector privado jugó un rol externo (De Battisti et al., 2009; Supervie y Vagneron, clave en la creación y gestión de las ZEEs, y se organizó 2013). Finalmente, el hecho de que los productores es- para participar en discusiones de políticas con el gobierno. tén certificados no les asegura el acceso a una relación El desarrollo sostenible de las ZEEs requiere de una com- comercial con un exportador o con una cadena de su- permercados. 42  Esta sección fue preparada por Lotta Moberg y Swarnim Wagle. 62 Recuadro 3: ¿Qué son las Zonas Francas? Las zonas francas o zonas económicas especiales (ZEE) son áreas geográficas donde las reglas empresariales difieren del resto del país. Usualmente ofrecen un entorno más atractivo a las empresas locales y extranjeras al: (i) simplificar las dificultades relacionadas con el acceso a terrenos industriales, servicios públicos de calidad, e infraestructura; (ii) proveer un régimen aduanero especial que facilita la importación de insumos libre de impuestos; (iii) ayudar con la instalación y los permisos para las empresas mediante procedimientos regulatorios simplificados; y (iv) ofrecer con frecuencia un régimen fiscal atractivo con menores impuestos y regulaciones laborales. Las zonas varían en su alcance desde parques industriales y zonas de procesamiento para la exportación hasta ZEEs en áreas amplias y puertos francos. En la República Dominicana, instalarse en una ZEE abre la puerta a una variedad de mecanismos libres de impuestos y exenciones fiscales, incluyendo:43 - Exención total de los impuestos societarios; - Exención total del ITBIS local o el impuesto sobre los activos; - Exención de cualquier impuesto de importación, arancel, o impuesto de exportación; - Las exenciones se otorgan por 15 años – 20 años si la empresa está ubicada cerca de la frontera – pero el periodo puede ser extendido por el Consejo Nacional de Zonas Francas, el organismo regulador del sector. El objetivo principal de la mayoría de las zonas francas y zonas económicas especiales consiste en aumentar los ingresos en divisas y crear empleos mediante la facilitación del comercio y la atracción de inversión extranjera directa. Muchas zonas juegan también un rol dinámico al ayudar a generar externalidades de conocimiento, servir de piloto a las reformas económicas, y fomentar el desarrollo de las regiones rezagadas. De aproximadamente 175 en menos de 50 países a mediados de la década de 1980, las zonas francas han aumentado a más de 3,500 en cerca de 130 países. Esta proliferación sugiere que es eficaz la idea de recurrir a la “segunda mejor” forma de flexibilizar las restricciones cuando la solución ideal de emprender reformas amplias a nivel nacional no resulta posible por motivos políticos o financieros. Sin embargo, el récord de desempeño es desigual. Mientras que algunas zonas han jugado un rol transformador, especialmente en el Este de Asia en las décadas de 1980 y 1990, muchas no han estado a la altura de las promesas iniciales y algunas terminan siendo desventuras ineficientes. Fuente: Farole y Akinci, eds. (2011); Autores. petitividad enraizada en aspectos estructurales: una mano miento con las SMC de la OMC para las políticas econó- de obra entrenada y productiva, la reforma del clima de micas futuras, en parte sobre la base de lo que han hecho negocios y una infraestructura de alta calidad. Todo lo an- otros países en años recientes. Por último, se pondera lo terior tendrá importancia con la próxima fecha límite para que en un futuro podría ser la posible evolución del mo- alinear los incentivos de las ZEEs con el Acuerdo sobre delo dominicano de ZEEs, incluyendo una discusión sobre Cómo mantener el dinamismo exportador Subsidios y Medidas Compensatorias (SMC) de la OMC. algunos desafíos pendientes. Planteamos tres grandes Por otra parte, los vínculos con la economía doméstica grandes avenidas por las que cabría avanzar para asegu- son difíciles de crear dados los incentivos a la importación rar la competitividad futura de las ZEEs. En primer lugar, (deducción del ITBIS) y el relativo aislamiento de las ZEEs independientemente de las políticas preferenciales, los respecto al resto de la economía (estando separadas física exportadores dominicanos de ZEEs podrán permanecer y legalmente). Esto limita la posibilidad para el aprendizaje competitivos en el contexto mundial en el mediano y lar- y la transferencia de conocimientos.43 go plazos únicamente si ascienden en la cadena de valor e incrementan la calidad y la productividad. En segundo Esta sección se inicia exponiendo los logros económi- lugar, cabría apoyar la formación de mayores encadena- cos recientes y las decisiones de política relativas a las mientos entre las empresas dentro y fuera de ZEEs, para ZEEs. Luego se evalúa el significado que tiene el cumpli- así asegurar que las mejoras en productividad y competiti- vidad permeen al resto de la economía. Finalmente, la ho- 43  Capítulo 7 de la Ley 8-90. mogenización progresiva de los beneficios que disfrutan 63 Tabla 13: Declive relativo de la industria de prendas de vestir de las ZEEs, 1992-2012 No. de empresas No. de empleados Exportaciones (valor real en Proporción en las exportaciones millones de US$ en 2010) de zona franca (%) 1992 272 100,437 1994 301 115,440 1996 284 107,867 2,437.70 56.4 1998 293 135,634 3,142.10 57.3 2000 275 141,945 3,235.90 53.6 2002 262 118,652 2,699.50 51.6 2004 281 131,978 2,448.10 45.3 2006 198 79,365 1,876.00 37.1 2008 143 49,735 1,180.60 26.8 2010 120 41,882 983.9 23.3 2012 111 40,666 1,213.90 25.6 Fuente: CNZFE. Nota: los datos del CNZFE difieren ligeramente de los datos de la DGA que utilizamos en el primer capítulo. Esto puede explicarse por el hecho de que las ventas de las ZEE al mercado doméstico el CNZFE las calcula como exportaciones pero la DGA no, y de ahí el menor nivel de exportaciones reportado por la DGA. las empresas dentro y fuera de las ZEEs podría contribuir de mano de obra, especialmente la costura. Los principa- a nivelar el terreno de juego, reduciendo las distorsiones. les compradores en América del Norte les resulta ahora más rentable externalizar la costura a China en lugar de 1. De exportaciones encabezadas por la República Dominicana y otros países de América Latina. los textiles a una relativa diversificación: Desarrollos recientes en las ZEEs El destino de la mayoría de las empresas textiles luego del vencimiento del ATV depende principalmente de 1.1 El declive de la industria textil y cambios dónde se ubiquen en la cadena de valor internacional. recientes en el ámbito de las políticas Las empresas que producen sus propias marcas, como Hanes y Gildan en prendas de vestir, han permanecido y En las zonas francas de la República Dominicana, el siguen invirtiendo en la República Dominicana; muchos cambio más prominente de la última década ha sido fabricantes especializados en costura han desaparecido el relativo declive de la industria textil. Luego de ha- desde 2003. Una marca estadounidense que necesita un ber llegado a un máximo en 1993, el número de empresas fabricante para diseñar y fabricar prendas de vestir para textiles ha experimentado un declive constante (Tabla 13). su nicho específico requeriría varias rondas de muestras El número de personas empleadas en el sector disminu- para determinar su rango de productos. En este sentido, yó drásticamente de más de 141,000 en 2000 a menos de una empresa asiática está en desventaja, por su ubicación 41,000 en 2012. El declive de la industria textil dominicana a una distancia de embarque de dos semanas de su desti- El rol de las Zonas Francas se expone detalladamente en la sección I.b Cambios en la no final en la costa Este. Los centros de distribución de los Especialización Sectorial y una Excesiva Concentración de Estados Unidos, que anteriormente se ubicaban todos en Mercado. Con la abolición de cuotas al concluir el Acuerdo los Estados Unidos, también se están abriendo en la Repú- Multi-Fibra (AMF) y el Acuerdo sobre los Textiles y el Vesti- blica Dominicana. do (ATV) en 2004 (Waglé, 2005), los nuevos competidores asiáticos sin restricciones han tenido un efecto particular- La República Dominicana es competitiva en la produc- mente negativo en las empresas dominicanas que se es- ción justo a tiempo, lean manufacturing, y soluciones pecializan en la producción con requerimientos intensivos de paquete completo. Aunque tanto los exportadores 64 dominicanos como los asiáticos están ofreciendo cada vez porción de ventas domésticas contra las exportacio- más soluciones de paquete completo (Gereffi et al. 2005), nes. Anteriormente, una empresa de zona franca tenía la ubicación de la República Dominicana le otorga una que exportar por lo menos un 80% de su producción. 44 ventaja sobre los competidores asiáticos. Grupo M, uno En 2011, se levantaron esas restricciones, y las empresas de los principales fabricantes de prendas de vestir en ZEE, pueden vender toda su producción en el mercado domés- ilustra esta ventaja comparativa. La compañía realiza el tico. Como condición, las empresas de las ZEEs deben pa- diseño, corte, costura, decoración y lavado de prendas de gar aranceles de importación sobre las ventas domésticas vestir. También se ha diversificado en nuevas líneas de pro- a la tasa que aplica a otros miembros de la OMC cuando ductos, como los sintéticos. Grupo M ha reducido su fuerza venden al mercado doméstico. 45 Las empresas deben laboral de 14,000 a 3,600 en la última década, pero ha aña- también cumplir con un impuesto del 3.5% sobre las ven- dido 7,000 empleados en Haití, donde ha subcontratado la tas domésticas brutas y el impuesto al valor agregado na- costura que requiere mano de obra intensiva. Además de cional - ITBIS.46 Estos impuestos compensan únicamente Grupo M, pocas empresas han subcontratado sus fases de parte del trato preferente que tienen las empresas de las producción que requieren mano de obra intensiva a Hai- ZEEs por no tener que pagar impuestos sobre la renta so- tí, a pesar de los aparentes beneficios de invertir del otro cietaria. Las empresas y los funcionarios parecen coincidir lado de la frontera (Recuadro 1 en Parte I). en que los productores domésticos tienen una desventa- ja en comparación con las empresas de las ZEEs cuando En respuesta a la contracción de la industria textil, el venden en el mercado doméstico. Sin embargo, el límite gobierno dominicano introdujo cambios regulatorios. previo del 20% no parece haber sido vinculante. Según En medio de los ajustes requeridos por la implementación una encuesta del Banco Central (2014:23), menos del 2% del RD-CAFTA (Recuadro 4), una ley de 2007 declaró como de los bienes provenientes de las ZEEs se vendieron en el prioridad nacional los textiles, las prendas de vestir, el cal- mercado doméstico en 2011. Otro 10% terminó en otras zado y la fabricación de piel. Se les concedió a todas las empresas de ZEE, mientras que un 88% fue exportado empresas en estas industrias los mismos beneficios que las directamente. Los datos sugieren que es poco probable empresas en ZEE, independientemente de su ubicación o que la mayoría de las empresas de las ZEEs comiencen a mercado de destino. El propósito era ayudar a que estas vender en el mercado doméstico, ya que muchas de ellas industrias absorbieran los trabajadores textiles recién des- están principalmente orientadas a la exportación. empleados de las ZEE. Adicionalmente, el gobierno ofreció en 2008 préstamos subsidiados a 32 empresas textiles que 1.2 Diversificación relativa y repunte reciente en calificaban. La medida fue ampliamente criticada debido las ZEEs a que creaba competencia desleal. Solo la mitad de las em- presas que recibieron los préstamos continúan operando. La diversificación de las actividades económicas afian- za el reciente repunte de las ZEEs. La Figura 24, Creci- El gobierno también se ha movilizado para contener el miento global en las ZEEs muestra que éstas han experi- declive general de las zonas francas. Entre 2004 y 2007, mentado una recuperación en términos de exportaciones los empleos en las ZEEs se redujeron de 190,000 a 128,000. y empleos luego de 2009. El número de empleos en las zo- En un intento por incentivar a todas las empresas de zona nas ha aumentado de 113,000 en 2009 a 134,000 en 2012, Cómo mantener el dinamismo exportador franca para que mantuvieran a sus empleados, el Estado y las exportaciones también han aumentado significati- ofreció un subsidio temporal para cada trabajador del 30% vamente. El número de empresas se sitúa en su máximo del salario mínimo (cerca de US$50 mensuales) entre 2007 histórico en 584, mientras que el valor anual de las expor- y 2008. La política pudo haber detenido el ritmo de los taciones por empleado de ZEE ha aumentado a $35,300 despidos masivos, pero representó un remedio temporal. en 2012, de $28,500 (en US$ reales) en 2004. Para 2012, el En 2008, se perdieron únicamente 3,500 empleos en las 41% de las empresas eran de origen estadounidense, un ZEEs. Sin embargo, a medida que los efectos del subsidio 35% de origen dominicano, y las restantes distribuidas en disminuyeron y se combinaron con los efectos de la crisis proporciones menores de todas partes del mundo. La re- financiera mundial, el descenso continuó con la pérdida de 11,500 empleos adicionales en 2009. 44  Id.: Artículo 17. 45  Ley 139-11, Artículo 11, disponible en http://www.suprema.gov. do/documentos/PDF/novedades/Novedad_Ley_No_139-11.pdf. Se han ajustado también los requerimientos que exis- 46  Ley 253-12, Artículo 31, disponible en http://www.dgii.gov.do/ tían para las empresas en las ZEEs relativos a la pro- legislacion/leyesTributarias/Documents/253-12.pdf. 65 Recuadro 4: RD-CAFTA y Zonas Francas Durante la desaceleración del sector textil en 2007, la República Dominicana se unió al Tratado de Libre Comercio de Centro América (CAFTA) entre EE.UU. y cinco países de América Central. La República Dominicana ya formaba parte de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y la Ley de Asociación Comercial de la Cuenca del Caribe (CBTPA, por sus siglas en inglés), y el RD-CAFTA básicamente contribuyó a la consolidación de las preferencias existentes (véase Molina et al. 2010). Con anterioridad al tratado, cerca del 80% de las exportaciones dominicanas entraban a EE.UU. libres de impuestos; actualmente el libre acceso se ha extendido a la mayoría de los productos (excepto algunos productos agrícolas restringidos por cuotas – por ejemplo, el azúcar). Adicionalmente, el RD-CAFTA requiere la reciprocidad en el intercambio de concesiones arancelarias, mientras que la ICC era un programa preferencial unilateral, implicando una mayor competencia de los países miembros, incluyendo EE.UU. En general, el RD-CAFTA le dio carácter permanente a las preferencias comerciales que tenían que ser renegociadas en los tratados previos, poniendo fin a la incertidumbre y restableciendo ciertas ventajas. En particular, las reglas de origen se flexibilizaron, pero no queda claro hasta qué punto estos cambios proveen una ventaja sobre los competidores asiáticos que no están vinculados por la regla llamada “hilado en adelante” (yarn-forward), que requiere el uso de hilado y tejidos únicamente de socios del TLC. Con anterioridad a 2007, los productores dominicanos tenían que comprar la mayoría de sus insumos a EE.UU. que contaban con acceso libre de impuestos a EE.UU. para las prendas de vestir. Los exportadores pueden ahora procurar sus insumos de otros miembros del RD-CAFTA. En el caso de las prendas de vestir de tejido (woven apparel), esta práctica, también conocida como “acumulación”, también aplica a Méjico, con los insumos provenientes de países que califican para acceso en franquicia arancelaria a EE.UU. Se espera que esta disposición integre la producción en la región y ayude a las empresas estadounidenses que tienen inversiones en Méjico. Sin embargo, no queda claro en qué medida estas disposiciones invalidan las ventajas de los competidores asiáticos, quienes pagan aranceles más altos en sus exportaciones a EE.UU. pero pueden utilizar insumos de forma irrestricta de la fuente más barata proveniente de cualquier lugar del mundo. En otras palabras, estos competidores de otras regiones que no forman parte de un tratado de libre comercio con EE.UU. gozan de una ventaja de costo sobre los miembros del RD-CAFTA porque la regla de origen “hilado adelante” no les aplica. Cabe destacar también que los EE.UU. tienen una medida de salvaguardia que pueden utilizar para imponer aranceles sobre los artículos textiles cuando determina que las importaciones se han disparado. Aunque se afirma a menudo que las empresas de las ZEEs disfrutan de una ventaja sobre las empresas domésticas en el mercado doméstico, otros países del RD-CAFTA pueden hacer frente a unos cotos totales inferiores que las empresas tanto dentro como fuera de las ZEEs. Esto se debe a que disfrutan de amplias exenciones de aranceles que las empresas en las ZEE deben pagar cuando venden en el mercado dominicano. Sin embargo, no queda claro qué importancia tiene esto entre industrias. Por ejemplo, los cigarros hondureños pueden tener una ligera ventaja de costo sobre los dominicanos ahora que los aranceles han disminuido. Aun así, las tiendas y hoteles dominicanos venden cigarros dominicanos, no hondureños. Esto sugiere que otros costos fronterizos, obstáculos y retrasos podrían hacer que los bienes extranjeros que compiten en la zona CAFTA no sean rentables. cuperación de la actividad puede ser sólo parcialmente Para 2012, se contaba con 25 empresas de equipos médi- atribuida al resurgimiento moderado de la industria textil. cos en las ZEEs, con cerca de 18,000 empleados, un incre- De hecho, las ZEEs se diversifican cada vez más en nuevos mento significativo de los 6,650 empleados en 1996. Los sectores (Figura 25).47 Uno de ellos es el crecimiento de equipos médicos son exportados principalmente a EE.UU., El rol de las Zonas Francas la industria de ensamblado de equipos médicos y farma- donde los productos dominicanos deben cumplir con los céuticos, definida por la OCDE48 como de alta tecnología. criterios de la FDA. Para esto se precisa de una fuerza labo- ral y una administración con destrezas y bien capacitada. 47  Para la discusión sobre la diversificación de las exportaciones y la Únicamente dos empresas dominicanas producen medi- ventaja comparativa de la RD, véase la parte I. 48  OCDE: “ISIC Rev. 3, Definición de Intensidad Tecnológica: Clasifi- camentos en la actualidad, pero se espera que la industria cación de las industrias manufactureras en categorías basadas en las farmacéutica crezca. El sector empleaba 1,254 personas en intensidades de I&D”, Dirección de Ciencia, Tecnología e Industria de la OCDE, División de Análisis Económico y Estadísticas, 7 julio, 2011, 2012 en el país completo, lo que representa un aumento disponible en http://www.oecd.org/sti/ind/48350231.pdf de solamente los 504 que empleaba en 2010. Los medi- 66 Figura 24. Crecimiento global en las ZEEs Figura 25. Exportaciones de zona franca por industria 150 50 40 125 Cuota (% del total) Índice (1995=100) 30 100 20 75 10 50 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Empresas Empleados Exportaciones Ropa Eq. Médico Aparatos Eléctricos Joyería Tabaco Zapatos Fuente: CNZFE. Fuente: CNZFE. camentos fabricados en la República Dominicana son ex- macéuticos. Según una encuesta del Banco Central (2014), portados principalmente a otros países de América Latina. cerca del 17% de las exportaciones de servicios correspon- den a las telecomunicaciones (principalmente los centros Adicionalmente, algunas actividades más tradiciona- de llamadas), seguidas por los servicios de seguridad, in- les están optimizándose y añadiendo valor mediante formación y tecnología de la información, funciones de la integración vertical de nuevos procesos de produc- back-office, servicios contables, de distribución y de alma- ción. En República Dominicana la fabricación de calzados cenamiento. se limitaba hace un tiempo al corte del cuero y a la cos- tura. Actualmente, el país fabrica calzados terminados, La diversificación ha traído consigo un incremento en algunos para las reconocidas marcas mundiales como el número de zonas francas especiales. Empresas indivi- Timberland y Jeff Bains. Tiempo atrás, las prendas de ves- duales pueden conformar zonas francas especiales si éstas tir eran embarcadas principalmente a los Estados Unidos no pueden establecerse en un parque industrial a causa en cajas. En la actualidad, los productores de prendas de de, por ejemplo, la necesidad de estar cerca de un recurso vestir están cada vez más fabricando prendas de vestir y natural en particular. Gran parte de la manufactura de quí- ropa interior terminadas, en sus percheros con la etique- micos se lleva a cabo en zonas francas especiales. Los cen- ta del precio, que pueden ser enviadas directamente a las tros de llamadas pueden obtener con frecuencia el estatus tiendas estadounidenses. Debido a que la integración en de zona especial aduciendo que precisan establecerse en etapa temprana requiere de alto consumo de energía y es la ciudad para tener acceso a mano de obra que hable el costosa, los fabricantes de textiles dominicanos han tendi- idioma inglés. Algunos negocios agrícolas también se en- Cómo mantener el dinamismo exportador do a importar los hilos. Sin embargo, algunos fabricantes cuentran en zonas francas especiales. En la medida que de textiles han invertido en sus propias fábricas de hilados estas industrias han crecido, así lo han hecho el número y pueden importar algodón crudo, principalmente desde de zonas francas especiales, duplicándose para alcanzar EE.UU. Algunos fabricantes de lencería trabajan tanto con 140 entre 2007 y 2012. Sin embargo, la continuación de productos sintéticos como con elementos de plástico mol- esta tendencia es incierta debido a que una ley de 2012 deado. Al igual que sucede con muchos fabricantes de cal- suspendió la creación de nuevas zonas francas especiales, zados, los componentes pre-fabricados que se importan permitiendo que permanezcan las zonas francas especia- son las piezas de metal. les que estaban en operación.49 La suspensión puede en- Actualmente el mayor número de empresas en las ZEEs 49  Artículo 36, Ley 253-12, 2012. “Ley 253-12 sobre el Fortalecimien- corresponde al sector de servicios. También representa to de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad la cuarta mayor proporción de empleados luego de los Fiscal y el Desarrollo Sostenible. G. O. No. 10697 del 13 de Noviembre textiles, el tabaco, y los equipos médicos y productos far- de 2012,” disponible en http://www.dgii.gov.do/legislacion/leyesTri- butarias/Documents/253-12.pdf. 67 Recuadro 5: Antecedentes de la Fabricación de Dispositivos Médicos en la República Dominicana El crecimiento de la manufactura de dispositivos médicos en las ZEEs de la República Dominicana está estrechamente relacionado con Puerto Rico. En 1976, EE.UU. otorgó incentivos fiscales significativos a las empresas estadounidenses para que se establecieran en Puerto Rico, lo que hizo que hasta mediados de la década de 1980 ese territorio estadounidense fuera el mayor fabricante en el extranjero de dispositivos médicos y fármacos utilizados en EE.UU. La Iniciativa de la Cuenta del Caribe (ICC) de 1983 otorgó incentivos fiscales a las empresas para que invirtieran en otros países de la ICC. Para ese entonces, los costos de mano de obra eran también superiores en Puerto Rico que en la mayoría de los países de América Latina. Entre 1987 y 1990, algunas empresas fabricantes de dispositivos médicos establecidas en Puerto Rico, incluyendo Baxter Healthcare, Eli Lilly, Johnson & Johnson, y Abbott Hospitals, iniciaron operaciones en la República Dominicana, basadas en el concepto de “plantas gemelas”. El trabajo de ensamblado más sencillo y que requería mayor mano de obra se realizaba en República Dominicana y el moldeado de plástico más complejo y con mayor demanda de capital se realizaba en Puerto Rico. Gran parte de la producción en ese entonces consistía en equipos para administrar soluciones intravenosas a los pacientes. Muy pronto se hizo evidente que los dominicanos podían llevar a cabo procesos de manufactura cada vez más complejos. Baxter estuvo entre las primeras empresas que establecieron una planta dominicana independiente en 1994, realizando en el país el moldeo de plástico y empaquetado. Varias empresas no tardaron en seguir el ejemplo. Entre 1996 y 2000, Puerto Rico eliminó gradualmente los incentivos fiscales en los que se había sustentado, provocando que la producción de equipos médicos se desplazara a países de América Latina, como la República Dominicana, Costa Rica y Méjico. Actualmente, se fabrican en República Dominicana equipos médicos complejos, incluyendo agujas de biopsia, productos de terapia de sangre, productos de drenaje, y suturas quirúrgicas. El moldeo de plástico, el esmerilado de metal (metal grinding), y la esterilización se realizan en la República Dominicana. No sólo se contratan a los trabajadores localmente, sino que también a los gerentes y ejecutivos. Debido a la creciente base de conocimientos y a las inversiones de capital en el país, es probable que la República Dominicana continúe siendo importante en la fabricación de equipos médicos. Fuente: Contraloría General de EE.UU., junio 1993, Puerto Rico y la Sección 936 Crédito Fiscal, GAO/GGD-93-109; CNZFE; los autores. tenderse como una forma de limitar las fugas fiscales que bre las ZEEs siguiendo una entre unas cuantas posibles se derivan de las exenciones. estrategias. Una opción consiste en cumplir y eliminar los subsidios que se presentan como exenciones fiscales – un 2. Rutas diversas para cumplir con la OMC incremento fiscal de facto. Es un enfoque políticamente difícil porque podría significar renegar sobre el pacto del En virtud del Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones país con los inversionistas extranjeros, y puede tener un y Medidas Compensatorias (SMC), se prohíbe la con- efecto negativo para el atractivo del país para futuros in- cesión de beneficios especiales para las empresas de versionistas. exportación. Para diciembre de 2015, todos los miembros de la OMC, excepto los países que las Naciones Unidas re- Una segunda opción sería conceder a las empresas El rol de las Zonas Francas conocen oficialmente como países menos desarrollados fuera de las ZEEs los mismos beneficios fiscales que (LDC, por sus siglas en inglés) y los países con un Producto se otorgan a las empresas en las ZEEs, eliminando el Nacional Bruto (PNB) per cápita inferior a US$1,000, deben estatus especial de los exportadores. Esto puede crear cumplir con las SCM (Recuadro 6). La fecha límite se aplica igualdad de condiciones pero a un tremendo costo fiscal a la República Dominicana. en países como la República Dominicana que ya están lu- chando para incrementar sus bases fiscales. El valor de las Con miras al cumplimiento definitivo, los países en de- exenciones fiscales concedidas a las empresas en las ZEEs sarrollo han venido reformando sus disposiciones so- se estima en US$540 millones para 2014, lo que es aproxi- 68 Recuadro 6: Cumplimiento con la OMC y las ZEEs El Artículo 3.1(a) del Acuerdo sobre SMC prohíbe “subsidios contingentes, por ley o de hecho, […] al desempeño exportador”. Los incentivos fiscales de las ZEEs califican como subsidios condicionados al desempeño exportador porque la mayoría de los estatutos de las ZEEs requieren que las empresas exporten la mayor parte o la totalidad de sus productos como una condición para recibir los incentivos de ley. Entonces, todos los miembros de la OMC que conserven las ZEEs con incentivos fiscales y los requerimientos de exportación de jure o de facto están prima facie incumpliendo con sus obligaciones ante la OMC. Sin embargo, el Artículo 27 del Acuerdo sobre SMC, concede a ciertas naciones en desarrollo una dispensa a la prohibición a los subsidios a la exportación del Artículo 3.1(a). El Anexo VII establece que los países deben ser reconocidos por las Naciones Unidas como un país menos desarrollado (LDC, por sus siglas en inglés) o tener un Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita inferior a US$1,000. Cuando el Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita de un país que no está en la lista de países menos desarrollados supera el umbral de US$1,000 por tres años consecutivos, el país “se gradúa” de la lista. Aun cuando un país en desarrollo no ha tenido el status de LDC ni ha tenido un INB per cápita inferior a US$1,000, como es el caso de la República Dominicana, el Comité sobre Subsidios y Medidas Compensatorias de la OMC (Comité SMC) ha otorgado con frecuencia extensiones ad hoc a las ZEEs. En 2007, el comité SMC decidió eliminar gradualmente su práctica de otorgar extensiones y fijó un plazo final en diciembre 31, 2015 para que las leyes sobre ZEEs en estos países cumplan con la OMC. Algunos países en desarrollo que están sujetos al plazo de 2015 han intentado sin éxito reformar sus leyes de ZEE. Otros han conseguido promulgar reformas a las ZEEs, pero no queda claro si están en total cumplimiento con el Artículo 3.1(a). Fuente: Waters (2013). madamente el 0.9% del PIB (el principal sector en términos bido a que la OMC no prohíbe los subsidios a las empresas de gasto fiscal, con un 25% del total).50 Es poco probable per se, un gobierno puede conceder beneficios fiscales que el país vaya por ese camino pues podría poner en pe- especiales a sectores o regiones estratégicas designadas, ligro la sostenibilidad de las finanzas públicas. en lugar de concederlas a los exportadores del país. Se- leccionar sectores específicos sería probablemente lo que Una tercera opción sería condicionar los incentivos más se acerca en esencia a una mejor práctica moderna fiscales de las ZEEs a las normas de responsabilidad en las zonas económicas especiales, haciendo énfasis en la social corporativa (RSC). Se ha argumentado, principal- infraestructura de calidad y en un entorno empresarial só- mente Waters (2013), que condicionar los incentivos fis- lido, no en incentivos fiscales. Como indican Farole (2013) cales a temas como estándares laborales, sindicatos de y Waters (2013), los países se están movilizando gradual- trabajadores, y prácticas comerciales éticas podría brindar mente hacia incentivos disponibles horizontalmente a to- Cómo mantener el dinamismo exportador a los países una forma novedosa de mercadear su compe- das las empresas en industrias o regiones seleccionadas: titividad a la vez que cumplen con la OMC. No está claro si alguno de los países en desarrollo escogería este camino. • China abolió las tasas fiscales preferenciales para las ZEEs en 2008. Amplió todos los incentivos que estaban Por último, una cuarta opción que resultaría atractiva disponibles para los inversionistas extranjeros en las para un gobierno que desea promover las exportacio- ZEEs para incluir a los inversionistas locales, reduciendo nes, mantener los ingresos fiscales, y proteger a los los impuestos del 33% al 25%. China también cambió productores domésticos de la competencia, y ha sido a un modelo donde los subsidios eran principalmente adoptada por un número de países en desarrollo. De- provistos a industrias y regiones específicas, especial- mente en el interior. Para prevenir a los inversionistas 50  “Gastos Tributarios en República Dominicana. Estimación para el y darles una certidumbre legal, el gobierno anunció su Presupuesto General del Estado del año 2014”. Comisión Interinstitu- intención de eliminar los incentivos preferenciales a la cional Coordinada por la Dirección General de Política y Legislación Tributaria del Ministerio de Hacienda, Septiembre 2013. IED desde el año 2000. 69 • Vietnam eliminó sus incentivos supeditados a las ex- La República Dominicana ha dado unos cuantos pasos portaciones en 2007, el año de su adhesión a la OMC, orientados a alinear su normativa con el acuerdo SMC, con un periodo de eliminación gradual de cuatro años. y ahora cabría evaluar si en verdad hay un cumplimien- Su régimen de ZEEs se integró con las zonas industria- to de facto. En 2007, todas las empresas textiles, de calza- les que se enfocaban en las inversiones domésticas. dos y de cuero obtuvieron beneficios equivalentes a los de Se redujeron los tipos impositivos del 28% a un 25%. las ZEEs porque fueron identificadas como “estratégicas”, Vietnam también introdujo nuevos incentivos para los elegibles para recibir beneficios independientemente de sectores de alta tecnología y las regiones rezagadas su ubicación (dentro o fuera de las ZEEs) o del desempe- económicamente. Para evitar incumplir promesas ini- ño exportador.51 Otro paso importante ha sido eliminar el ciales a los inversionistas extranjeros, Vietnam permitió requerimiento de exportación mínimo para las empresas a los inversionistas existentes mantener los incentivos de ZEEs. Como se ha mencionado anteriormente, las em- hasta la fecha de su vencimiento original. presas en zonas francas tendrán que pagar un impuesto del 3.5% sobre las ventas domésticas brutas y el impuesto • Mauricio tenía previamente zonas libres de impues- al valor agregado nacional - ITBIS.52 Sin embargo, debido a tos, mientras que los impuestos a la renta doméstica que el actual marco legal de la República Dominicana aún tenían una tasa máxima de un 25% para la renta cor- favorece las exportaciones sobre las ventas domésticas, es porativa y un 30% para la renta personal. En julio 2007, probable que esto sea insuficiente para que el país cumpla se introdujo un impuesto de tasa única del 15% para con las reglas de la OMC. todas las empresas e individuos. Se eliminaron todas las exenciones específicas por sector con un periodo 3. Perspectivas futuras: la evolución del de eliminación gradual de tres años. modelo de Zonas Económicas Especiales • Costa Rica decidió que las exenciones al impuesto Se identifican tres conjuntos de desafíos que las ZEEs sobre la renta para las empresas de ZEEs llegaría a su enfrentarán probablemente en el futuro. vencimiento en diciembre 31, 2015. Se estableció una nueva categoría de “empresas de procesamiento” que Desafío 1: Competencia internacional no precisan satisfacer ningún requerimiento de expor- tación. Costa Rica también trasladó los incentivos a La República Dominicana no puede ya competir úni- regiones fuera de la principal zona metropolitana. Es- camente sobre la base de salarios bajos. La intensidad tableció un nuevo crédito fiscal de 10% para las nuevas de la competencia asiática en la industria textil confirma empresas de procesamiento que reinviertan sus ga- que la competitividad sustentada en bajos costos no es nancias. Adicionalmente, Costa Rica se comprometió sostenible. En bienes de mayor valor, los principales com- con incentivos fiscales únicamente con las empresas petidores de la República Dominicana se encuentran en que invirtieran por lo menos US$100 millones y em- la región de América Latina. Muchos de éstos poseen es- plearan al menos 100 trabajadores. quemas de promoción de inversiones similares a los de República Dominicana. Comparten también la ventaja • El Salvador, al igual que Costa Rica, procura condi- comparativa dominicana de paquete completo en la pro- cionar sus incentivos ya sea a la ubicación en regiones ducción textil. En su apogeo durante la década de 1990, menos favorecidas o a un monto mínimo de inversión la República Dominicana tenía una participación del mer- de US$500,000 y un requerimiento de creación de 50 cado estadounidense de prendas de vestir de aproxima- puestos de trabajo permanentes por empresa. Ese país damente el 5%. Esta participación se redujo al 3.4% en también extenderá el periodo de exenciones al im- 2001-02 antes de desplomarse al 0.8% en 2011-12. Méjico, El rol de las Zonas Francas puesto a la propiedad inmobiliaria para empresas que Honduras, El Salvador y Guatemala exportaron más pren- dupliquen su inversión inicial luego del primer año de das de vestir a EE.UU. en 2012. A partir de 2011, incluso operaciones. Haití ha superado a la RD en exportaciones de prendas de vestir a EE.UU.53 beneficiándose de la Ley HOPE de 2006, • Panamá eliminó los incentivos fiscales de forma selec- tiva. Eliminó la exención del impuesto sobre la renta 51  Ley 56-07. 52  Ley 253-12, Artículo 31, disponible en http://www.dgii.gov.do/ para la manufactura pero permitió la importación libre legislacion/leyesTributarias/Documents/253-12.pdf. de impuestos para los equipos de producción. 53  Estadísticas comerciales de UN Comtrade: http://wits.worldbank. 70 la cual se diseñó para promover la industria de prendas de Figura 26. Exportaciones de prendas de vestir vestir de Haití (Hamlin 2011). a EE.UU. Cuota (% sobre el total de importaciones La industria de equipos médicos y de productos far- 39.4 macéuticos es prometedora para la República Domini- cana, pero otros países en la región realizan también estadounidenses) sus mejores esfuerzos para atraer nuevas inversiones. El crecimiento a nivel mundial de la industria de equipos 14.5 12.0 médicos se estima en un 7% anual entre 2010 y 2015, y EE.UU. representa la mitad de la demanda mundial.54 En 3.4 3.8 3.1 4.6 0.8 2.6 1.5 0.30.8 0.6 1.6 2011, EE.UU. importó el 32% de sus equipos médicos, y la Nicaragua Guatemala Honduras México China RD Haití tendencia es que el mercado continuará creciendo.55 Entre 2003 y 2012, la República Dominicana aumentó sus ex- portaciones de aparatos electro-médicos de US$474,000 a US$690,000.56 Sin embargo, durante el mismo periodo, 2001-2002 2011-2012 Costa Rica incrementó sus exportaciones de estos produc- Fuente: Naciones Unidas, Comtrade. Nota 1: se incluye la categoría 84 de la clasi ca- ción SITC, junto a otras prendas de vestir. Nota 2: cuotas por país calculadas en base tos de US$467,000 a US$996,000, y Méjico pasó de US$2.2 a promedios para 2001-02 y 2011-12. millones a US$4.7 millones. Para la República Dominicana esto sugiere que las empresas multinacionales de equipos de obra adecuada como un obstáculo para las operacio- médicos tienen otros lugares atractivos de dónde escoger nes, que podría dificultar eventualmente el ascenso en la cuando contemplan establecerse en América Latina. escala de valor agregado. Los exportadores dominicanos procuran cada vez más Desafío 2: Limitados vínculos y beneficios indirectos para el añadir mayor valor a los productos de exportación. resto de la economía La fortaleza dominicana en el futuro podría residir en los técnicos, especialistas y gerentes relativamente califica- Para fomentar un crecimiento incluyente, se puede dos, que supervisan y desarrollan las operaciones a un tratar de incrementar los encadenamientos entre las costo inferior que los de países con altos salarios, pero empresas de las ZEEs y las empresas domésticas. La au- con una mayor sofisticación que los de países con bajos sencia de vínculos entre las empresas de las ZEEs y el resto salarios (China, Vietnam, etc.). Para seguir siendo compe- de la economía ha constituido un problema de larga data titivos, los exportadores dominicanos necesitan continuar para la República Dominicana (Kaplinsky 1993; Willmore ascendiendo en la escala de valor y mejorar su calidad y 1995; Sánchez-Ancochea 2006; Burgaud y Farole 2011). productividad. Precisarán depender cada vez más de las Actualmente, las empresas de ZEEs están comprando una innovaciones de productos y procesos para distinguir sus proporción desalentadoramente baja de materias primas exportaciones como bienes de alto valor para un nicho de en el mercado doméstico (Sánchez-Ancochea 2012). En mercado cuya demanda es más sensible a los cambios en 2011, solo alrededor del 7% de las materias primas que la calidad que en el precio. Los casos de Conacado (véase compraron las empresas de ZEEs provenían del merca- Cómo mantener el dinamismo exportador Recuadro 2) y Grupo M constituyen ejemplos de activida- do doméstico fuera de las zonas francas, mientras que des de mejorar de valor añadido que algunas empresas un 81% de las materias primas eran importadas (Banco líderes dominicanas en diferentes sectores han venido Central 2014, 20). La competencia de otros miembros del realizando, y podrían servir de inspiración para otras. Sin RD-CAFTA explica esto sólo parcialmente. Debido a que embargo, como se expone en el Anexo 6. Exportadores las empresas dominicanas están exentas de aranceles de Dominicanos—Resultados de la Encuesta Empresarial, los importación de los materiales para bienes que venden a empresarios dominicanos perciben la falta de una mano las empresas de ZEEs, las reglas de juego son similares en- tre éstas y los otros miembros del RD-CAFTA. Las empresas org/wits. domésticas deben obtener un permiso como exportador 54  http://www.reportlinker.com/ci02249/Medical-Devices.html. 55  Esto se debe especialmente a la nueva ley de salud de EE.UU. para vender a empresas de ZEE, lo que algunos afirman See http://www.prnewswire.com/news-releases/the-medical-devi- les impone unos dificultosos procedimientos burocráticos. ce-market-usa-152980685.html. 56  http://www.trademap.org/tradestat/Country_SelProduct_TS.as- Sin embargo, varis empresas ponen en duda que esto sea px. un obstáculo para exportar. En las entrevistas, la mayoría 71 de los representantes de las ZEEs expresaron que la princi- es probable que aumente la brecha entre la calidad que pal razón por la cual no compran más en el mercado local las empresas estratégicas demandan de sus suplidores y es la falta de proveedores nacionales que satisfagan la ca- lo que los productores y suplidores domésticos ofrecen. lidad y estándares de sus homólogos extranjeros. Algunos La República Dominicana podría tratar de promover los mencionaron también que la capacitación y educación de encadenamientos entre las empresas extranjeras de ZEEs los productores dominicanos es inadecuada y que el defi- y los suplidores locales mediante la introducción de in- ciente historial de entregas de los suplidores dominicanos centivos orientados a atraer inversionistas extranjeros a provoca altos costos de almacenamiento. La Agencia de aquellos sectores que dependen más de los insumos do- Promoción de Exportaciones podría jugar un papel para mésticos (metales, maquinaria y otra manufactura). Una superar las asimetrías de información, así como también alternativa más exigente pero que resultaría en una ma- para la formación de capacidades del lado de la oferta. yor recompensa sería utilizar políticas orientadas a me- jorar la capacidad y las competencias de los productores La ausencia de vínculos entre las empresas dentro domésticos, de forma que puedan convertirse en supli- y fuera de las ZEEs puede explicarse en parte por el dores fiables de las subsidiarias extranjeras establecidas traslado de las empresas domésticas hacia las zonas en las ZEEs. especiales una vez se convierten en suplidores de las ZEEs. Esto se debe a que las ventas de empresas locales Desafío 3: Transición a un nuevo esquema de ZEEs a zonas francas son tratadas en la práctica como expor- taciones, lo que entraña ciertas barreras administrativas El gobierno dominicano ha dado ya los primeros pasos y logísticas. Por ello, a las empresas les resulta más prác- para cumplir con la normativa de la OMC, al eliminar tico establecerse en las cercanías de sus clientes dentro el requerimiento de exportación para empresas en las ZEEs. El Banco Central (2104:20) reporta que cerca del ZEEs. Sería conveniente hacer una evaluación para ver 12% de las materias primas en la producción de las ZEEs qué más acciones son necesarias para cumplir de fac- proviene de otras empresas de ZEEs. En el pasado, todas to con la normativa. Como ya se ha mencionado, con la las empresas de las ZEEs eran de propiedad extranjera; abolición de los requerimientos mínimos de exportación actualmente, las empresas dominicanas constituyen cer- para empresas en ZEEs se ha avanzado notablemente en ca del 36%. El creciente número de empresas dominica- el cumplimiento del Acuerdo sobre Subsidios y Medidas nas en las ZEEs indica que los productores dominicanos Compensatorias.57 No obstante, si bien las exenciones están aprovechando de hecho los beneficios que éstas fiscales a tributos indirectos (ITBIS) no están prohibidas, ofrecen. En este contexto, y a medida que los suplidores sí lo están las exenciones a tributos directos (Impuesto dominicanos se trasladan a las ZEEs, no debe sorpren- Corporativo), de las que actualmente gozan las empresas der que no se observen encadenamientos más fuertes. en ZEEs. Es improbable que esto resulte en el corto plazo No obstante, cabe destacar que, según se expone y do- en disputas frente a la OMC; no obstante, convendría con- cumenta en el Recuadro 7, las empresas de propiedad firmar el cumplimiento de jure y de facto a través de una extranjera en la República Dominicana compran una pro- evaluación tanto del marco legal dominicano en su actua- porción significativamente menor de sus insumos en el lidad, como de su implementación, algo en lo que ya están extranjero, cuando se compara con otros países en Amé- trabajando las autoridades competentes. rica Latina u otras regiones del mundo. Esto implicaría en principio que las empresas dominicanas (al menos fuera Igualmente, el ejercicio de revisión en el marco de cumpli- de las ZEEs) tendrían menos oportunidades de aprender miento de la normativa OMC puede ser una buena oportu- de empresas extranjeras más sofisticadas, y de aprove- nidad para asegurar de que el modelo de zonas francas es charse de los beneficios indirectos relativos al conoci- competitivo en el futuro, al tiempo que sostenible desde El rol de las Zonas Francas miento y otras externalidades. un punto de vista fiscal. En este sentido, convendría reali- zar un análisis del costo-beneficio de las ZEEs, que pudiera A falta de iniciativas complementarias, es probable servir de base para una eventual transición hacia un es- que los vínculos y beneficios indirectos para el resto quema de incentivos más selectivo (e.g. sectores estraté- de la economía sigan siendo débiles a medida que el gicos) en el futuro. país avance hacia el nuevo esquema de “sector estra- tégico”. A medida que los exportadores que gozan de 57  Véase el Anexo 1 del Acuerdo: http://www.wto.org/english/ beneficios fiscales se vuelven cada vez más sofisticados, docs_e/legal_e/24-scm.pdf 72 Recuadro 7: ¿Están las Zonas Francas dominicanas menos vinculadas a la Economía Doméstica? Las investigaciones existentes sobre inversión extranjera en República Dominicana describen las ZEEs como “enclaves” que se encuentran relativamente aislados, reduciendo el potencial de externalidades y efectos secundarios positivos para el resto de la economía (transferencias de conocimiento, encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, etc.). Cuando se observan industrias específicas dentro de las ZFE, por ejemplo, Senderowitsch y Tsikata (2010:28) se concluye que sólo las empresas de producción de alimentos en las ZEEs tienen fuertes encadenamientos con los suplidores locales. Las empresas textiles y de otra manufactura parecen tener encadenamientos más débiles que los esperados, algo que resulta más típico en sectores como la minería, la construcción, y las empresas de servicios públicos. De acuerdo con Manzano et al. (2013), una de las razones de la observada ausencia de vínculos se relaciona con el hecho de que la mayoría de las industrias de ZEEs durante las últimas dos décadas se basaron en las maquiladoras, que requerían una mano de obra poco calificada y exportaban productos de poco valor agregado. Recientemente, las ZEEs comenzaron a exportar productos de alto valor agregado como equipos médicos y productos farmacéuticos, pero estos sectores importan la mayoría de sus insumos y han establecido pocos acuerdos con suplidores domésticos (Sánchez-Ancochea 2012). Schrank (2005) ofrece una interesante interpretación de la economía dual en la República Dominicana: La industrialización a través de las exportaciones resultó exitosa en Asia Oriental no sólo a causa de la presencia de IED sino también porque los gobiernos exhibieron esfuerzos coherentes para aprovechar la llegada de capital extranjero (i.e. mediante la devaluación de la moneda nacional y también educando a la mano de obra local). Según el autor, este modelo no tuvo éxito en República Dominicana debido al sistema de administración patrimonial que prevalece en el país. En Costa Rica, en contraposición, la focalización selectiva de la IED en algunos sectores (telecomunicaciones) combinadas con las inversiones en educación y salud, resultaron en una mayor competitividad, mayores vínculos y un incremento en el valor agregado de la canasta de exportación (Sánchez-Ancochea 2006). La falta de información disponible para medir las externalidades obliga a los investigadores a basarse principalmente en evidencia anecdótica al examinar la ausencia de encadenamientos y otros beneficios indirectos de las empresas de propiedad extranjera y las ZEEs en la República Dominicana. En este recuadro se desea presentar los encadenamientos de las empresas de IED de la República Dominicana (definidas como aquellas con un porcentaje de propiedad extranjera superior al 10% de su capital social) utilizando las Encuestas Empresariales del Banco Mundial-CFI.58 La muestra de la encuesta dominicana comprende únicamente 57 observaciones; por lo tanto, los resultados deben interpretarse con precaución. ¿Qué tan fuertes son los encadenamientos entre las ZFEs y la economía local? Las empresas de IED en República Dominicana (algunas de las cuales están establecidas en las ZFE) importan cerca de 70 por ciento de sus insumos, en comparación con 49 por ciento en el Caribe, 58 por ciento en América Central, 43 por ciento en América del Sur y Méjico, 54 por ciento en Asia Oriental y el Pacífico, y 52 por ciento en Europa y Asia Central (véase Anexo 6, Tabla 18). Las empresas dominicanas compran una proporción inusualmente pequeña de sus insumos a los suplidores locales, lo que sugiere que los encadenamientos pueden ser particularmente reducidos comparados con otras regiones. Esto parece confirmarse mediante los datos de fuentes nacionales; según el Banco Central de la RD, cerca de 81 por ciento de las empresas en las zonas francas de exportación obtienen sus insumos del exterior, 12 por ciento de otras empresas de ZEEs, y solo 7 por ciento utilizan suplidores ubicados fuera de las ZEEs. Por otro lado, los vínculos de propagación (representados de manera imperfecta por el porcentaje de exportaciones indirectas a ventas) parece ser mucho mayor en la República Dominicana (13.8%) que en el Caribe (6.6%), América Central (7.5%) y América Cómo mantener el dinamismo exportador del Sur y Méjico (2.97%). Alternativamente, la alta proporción entre exportaciones indirectas y ventas puede derivarse del traslado de las empresas a las ZEEs y de la venta de parte de su producción a otra entidad de ZEE (una tendencia que se describe en esta sección). Las diferencias en la proporción de exportaciones directas a ventas (16%), una posible representación de IED vertical (orientada al mercado), no es estadísticamente significativa entre República Dominicana y América Latina y el Caribe (Tabla 18). Si sumamos las exportaciones directas e indirectas, el 70% restante son ventas en el mercado local – un porcentaje similar a otros países del Caribe y América Central, mayor que en Asia Oriental (58%), y menor que en América del Sur y Méjico (83%). Esto significa que la República Dominicana y el Caribe presentan una combinación relativamente equilibrada de motivaciones de IED, mientras que las empresas de IED en América del Sur están principalmente “procurando mercado” (u horizontales, es decir que están principalmente atendiendo al mercado doméstico) y las empresas de Asia Oriental son principalmente “orientadas a la exportación” (o verticales). Una salvedad que debemos hacer es que la Encuesta Empresarial del Banco Mundial no nos permite distinguir a las empresas de IED establecidas dentro o fuera de las ZEEs. En consecuencia, esta aproximación estimada de los 58 encadenamientos y de propagación sería válida en general para las empresas de IED en la República Dominicana, pero pueden existir diferencias entre los dos regímenes. 58  Para los datos y metadatos, sírvase acceder http://www.enterprisesurveys.org/. 73 Recuadro 7: ¿Están las Zonas Francas dominicanas menos vinculadas a la Economía Doméstica? Como método alternativo, hemos recurrido también a datos de aduanas para tratar de representar los encadenamientos así como también para comprender mejor la naturaleza de los procesos de producción en las ZEEs dominicanas. Al examinar la base de datos de aduanas, observamos que el 70% de las empresas registradas importan y exportan, indicando que las empresas de ZEEs obtienen sus insumos del exterior. Por ejemplo, el valor de las importaciones de prendas de vestir representan el 51.5% del valor de las exportaciones en empresas que importan y exportan. La proporción es del 41.2% en calzados y el 39.8% en productos quirúrgicos. Si se tiene en cuenta que las actividades de valor agregado se realizan en su mayoría en las ZEEs, esto significaría que el valor de los insumos de las ZEEs en el mercado doméstico sería relativamente pequeño, respaldando la percepción de que los encadenamientos son limitados. Al desagregar aún más las importaciones según categorías económicas más amplias (BEC, por sus siglas en inglés),59 podemos distinguir entre productos finales, intermedios y primarios. En una empresa de exportación de prendas de vestir, la composición promedio de las importaciones es de un 65% en productos intermedios, 10% en productos primarios, y cerca del 25% en productos finales (figura a continuación). No debe sorprender que éstas tengan que adquirir productos primarios en el extranjero, debido a que la República Dominicana no produce algodón. En el caso de los productos quirúrgicos, la proporción de productos finales sobre las importaciones totales se aproxima al 60%, mientras que las importaciones de productos primarios son inferiores al 2%. Esto podría indicar que la República Dominicana entra a la cadena de valor de los productos quirúrgicos relativamente tarde, principalmente ensamblando piezas ya terminadas. En contraposición, el rol de las empresas de prendas de vestir y calzados establecidas en las ZEEs dominicanas sería más transformacional dentro de la cadena de valor mundial para esos productos. Estos resultados son tentativos. Es preciso realizar investigaciones adicionales sobre el tema de la intensidad de los encadenamientos en la República Dominicana, el valor agregado generado por las ZEEs, y el posicionamiento de las ZEEs dominicanas en las cadenas de valor mundiales. Pero, en general, estos resultados preliminares tenderían a confirmar la relativa debilidad de los encadenamientos hacia atrás en la República Dominicana, comparados con otros países en América Latina y otras regiones en el mundo. Podría argumentarse que esto se debe al hecho de que la República Dominicana presenta proporciones similares de insumos extranjeros a los de las otras islas pequeñas; sin embargo, con una población aproximada de 10 millones y ricos recursos naturales, la República Dominicana no debería en principio estar limitada por el tamaño para desarrollar economías de escala que permitirían una eficiente producción de insumos locales con calidad y costos razonables, los cuales podrían alimentar los procesos de producción de las empresas extranjeras en las zonas económicas especiales. Figura B.6.1. Desglose de las principales exportaciones en Zona Franca (2007-2012) 100% Composición de las importaciones (inputs) 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Prendas de vestir Calzado Productos Quirúrgicos El rol de las Zonas Francas Final Intermedio Primario N/A Fuente: Cálculo de los autores utilizando datos de la DGA. 59 59  http://unstats.un.org/UNSD/cr/registry/regcst.asp?Cl=10&Lg=1. 74 A mediano plazo, la República Dominicana podría Finalmente, cabe destacar que para garantizar la compe- avanzar más adecuadamente si se orientara a una titividad de las exportaciones dominicanas en el medio y combinación de políticas nacionales de promoción de largo plazo, sería necesario que las condiciones de eficien- exportaciones “horizontales” con una mayor selectivi- cia que se registran en la ZEEs (trámites aduaneros expe- dad en la definición de un par de sectores estratégicos. ditos, mejor conectividad, facilidades en el marco legal) se En este sentido, como se discutió en la sección II.c., sería extiendan a todo el aparato productivo; en caso contrario, aconsejable el empoderamiento de las agencias de pro- se mantendría el dualismo vigente. En ese sentido, las Zo- moción de exportaciones; estas agencias están en capa- nas Francas de hoy son un ejemplo de lo que se necesitaría cidad de brindar un soporte eficiente a los procesos ex- en la economía de mañana. portadores de todos los dominicanos, con independencia de su régimen jurídico. Se podría combinar lo anterior con C. La infraestructura institucional de una reducción progresiva del número de sectores estra- soporte al comercio internacional61 tégicos que reciben incentivos fiscales, que ocurriría en el marco de una estrategia nacional de consenso para la Como se sugiere en la sección I.b, la República Domi- promoción de las exportaciones, de conformidad con la nicana puede estar desaprovechando oportunidades cual se escogerían unos cuantos “sectores líderes”. Ideal- de exportación en mercados emergentes; esta sección mente estos sectores líderes serían sectores dinámicos y expone el rol de las agencias públicas para apoyar a recientes en la República Dominicana, con procesos de los exportadores. La profundización de la integración re- producción relativamente sofisticados, un marcado valor gional y el máximo aprovechamiento de las políticas pre- agregado, y gran potencial para convertirse en motores ferenciales de acceso a mercado son importantes para el del crecimiento en el futuro. No obstante, como ya lo han éxito exportador; igualmente importantes son las políticas indicado las autoridades, la eliminación de beneficios más focalizadas impulsadas por la demanda que se materiali- allá de los subsidios a la exportación (tales como, las exen- zan como soporte institucional para ayudar a las empresas ciones al impuesto societario) ameritaría una cuidadosa a diversificarse en nuevos mercados, comenzar a exportar, consideración, debido a que podría tener implicaciones o mantener una relación comercial. La República Domini- negativas para la atracción de inversión extranjera directa cana podría profundizar sus exportaciones a China y Brasil (ya que otros países vecinos continúan ofreciendo bene- si explora sectores distintos a las industrias extractivas – ficios fiscales). Cualquier decisión en este sentido debería en particular, los productos farmacéuticos, los productos basarse en una sólida evaluación técnica, y un análisis de plásticos y los equipos médicos. Este tipo de política po- costo-beneficio sobre las zonas económicas especiales. dría canalizarse a través de una agencia de promoción de exportaciones empoderada institucionalmente, y esta sec- En el largo plazo, la promulgación de políticas de pro- ción expondrá cómo la estructura institucional dominica- moción de exportaciones de naturaleza “horizontal” na que da soporte al comercio internacional podría ayudar puede contribuir a que el gobierno prescinda de las a fomentar la diversificación de mercados y de productos. distorsiones instituidas por intereses creados en las La primera sub-sección destaca cómo la actual estructura políticas fiscales discriminatorias existentes. Mauricio institucional en la República Dominicana parece presentar es un ejemplo de cómo un país puede hacer la transición ciertas duplicaciones. La segunda sub-sección examina al- Cómo mantener el dinamismo exportador de una economía dual con ZEEs hacia una dinámica “isla gunas experiencias institucionales en la discusión sobre el libre de impuestos” (Rodrik 1999; Baissac 2011). Esto se lo- rol que juegan las agencias de promoción de exportacio- gró mediante la segmentación del mercado de trabajo, la eliminación de aranceles, y la armonización en un 15% de los impuestos a las sociedades, tanto para las zonas econó- mente poco soporte de sus funcionarios de trabajo y negocios, pero los convenció gradualmente argumentando que las nuevas políticas micas especiales como para las empresas bajo el régimen beneficiarían en última instancia a todos los nacionales de Mauricio. nacional. Sin embargo, cabe destacar que este proceso Conjuntamente con el arte político de la persuasión, el país fortale- ció significativamente las capacidades del Ministerio de Comercio en Mauricio demandó un fuerte liderazgo político y una e Industria en términos de cantidad y experiencia del personal, fre- burocracia competente para manejar las presiones de los cuentemente con la ayuda de donantes internacionales. Esto inclu- yó, por ejemplo, nuevas entidades para proteger a los exportadores diferentes grupos de interés.60 mediante la evaluación de proyectos, el monitoreo, la promoción de inversiones, el mercadeo de las exportaciones, el financiamiento de proyectos y los seguros. 60  Baissac (2011) explica que S. Ramgoolam, el primero en ocupar 61  Esta sección ha sido preparada por Rafael van der Borght y Ale- el cargo de Primer Ministro de Mauricio independiente, tuvo inicial- ksandra Iwulska. 75 nes y otras instituciones públicas y privadas para promo- perspectiva legal, para garantizar el total cumplimiento ver la diversificación de mercados y de productos. con las obligaciones internacionales derivadas de los TLC. Cabe destacar que un nuevo proyecto de ley orientado a Esta sección concluye que la República Dominicana reestructurar el Ministerio de Industria y Comercio está en parece carecer de una estrategia general a nivel na- discusión en el Congreso desde julio 2014. cional para la competitividad comercial, la promoción y orientación de las exportaciones, y la atracción de Las actividades de promoción de exportaciones, y de inversiones. El país podría beneficiarse con el fortale- forma más general, las políticas comerciales se encuen- cimiento de una agencia de promoción de exportacio- tran dispersas entre diferentes entidades. Una miríada nes. Las prácticas internacionales apuntan a las ventajas de comisiones y entidades públicas, no siempre circunscri- de una agencia de promoción de exportaciones sólida y tas al MIC, están trabajando directa o indirectamente con unificada que aborde las significativas limitaciones de temas relacionados al comercio. Se han establecido algu- información y asista a las empresas en la exploración de nas instituciones para manejar temas transversales muy nuevos mercados. En segundo lugar, las agencias de pro- específicos – por ejemplo, la Comisión Reguladora de Prác- moción de exportaciones mejoran su efectividad cuan- ticas Desleales en el Comercio y Medidas de Salvaguardia do ofrecen paquetes de servicios y enfoques hechos a la y la Comisión para la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fi- medida. En tercer lugar, la República Dominicana precisa tosanitarias. Otras instituciones juegan un rol directo en la aclarar el rol de las distintas instituciones encargadas de definición de la política industrial – por ejemplo, el Consejo las políticas y el soporte al comercio exterior, así como Nacional de Zonas Francas de Exportación (CNZFE). Otros también tratar de mejorar el balance del presupuesto de ministerios participan también en las políticas comerciales; la agencia de promoción de las exportaciones de manera por ejemplo, el Ministerio de Relaciones Exteriores está en- que la nómina no sea una carga que limite los recursos dis- cargado de buscar nuevas oportunidades de TLC y de en- ponibles para dar a poyo a las actividades de promoción cabezar las negociaciones. El Ministerio de Economía, Pla- de las exportaciones. nificación y Desarrollo (MEPyD), con su vice-ministerio de competitividad de reciente creación, y el Consejo Nacional 1. Organización institucional en la República de Competitividad (CNC), participan también en la formu- Dominicana: Una estructura dual lación e implementación de las políticas relacionadas con el comercio. Aun cuando la estructura institucional actual El Ministerio de Industria y Comercio (MIC) es la enti- toma en cuenta la necesidad de una coordinación transver- dad que tiene el liderazgo en la formulación e imple- sal para abordar de forma integral los temas relacionados mentación de las políticas comerciales.62 Por ley, su rol con el comercio, la multiplicidad de participantes e interlo- consiste en (i) formular y ejecutar políticas comerciales cutores podría en cierta medida interferir con la consisten- orientadas a incrementar sostenidamente la presencia de cia de las políticas comerciales (Figura 27). bienes y servicios domésticos en los mercados interna- cionales; (ii) administrar la implementación de los trata- En origen, el CEI-RD se creó para consolidar algunas dos de libre comercio (TLC) y asistir al sector privado para atribuciones y convertirse en la principal agencia para Instituciones de apoyo al comercio exterior que éste aproveche al máximo los TLC. La actual estruc- promover las exportaciones y atraer inversiones. El tura organizativa del MIC incluye dos entidades que tra- CEI-RD, creado en 2003,63 absorbió el Centro de Promoción bajan directamente con el comercio, encabezadas por un de Exportaciones (CEDOPEX) que existía previamente, y vice-ministro de comercio exterior y un vice-ministro de añadió la atracción de inversiones a su principal objetivo zonas francas y regímenes especiales. La Dirección de Co- de “promover e impulsar las exportaciones y la inversión mercio Exterior (DICOEX) ejecuta las políticas comerciales de República Dominicana pare estimular la inserción del en el marco de las decisiones políticas adoptadas por los país en la economía mundial.64” Aglutinando participan- vice-ministros. Tradicionalmente, DICOEX se ha concentra- tes interesados de los sectores público y privado, el CEI- do principalmente en la administración e implementación RD tiene como objetivo ofrecer servicios que van desde de los tratados comerciales, particularmente desde una la participación en actividades de promoción de exporta- 63  La Ley 98-03, que creó el CEI-RD, reconoció la dispersión y la du- 62  Creado en 1966 mediante la ley 290-66, el Ministerio de Industria plicidad de los recursos públicos destinados a estas tareas al integrar- y Comercio es la entidad pública a cargo de formular e implementar los en un organismo central. las políticas industriales, comerciales y mineras. 64  Artículo 6, Ley 98-03. 76 ciones (i.e. misiones comerciales, ferias comerciales), a la presentar algunas duplicaciones, refleja la estructura dual identificación de nuevas oportunidades de mercado o la de la economía y de la canasta exportadora de dos niveles asistencia para implementar normas de calidad.65 que se destacaba en el Análisis de Resultados Comerciales. El MIC tiene vice-ministerios individuales que trabajan con Hasta el momento el CEI-RD ha concentrado su asis- los exportadores en el régimen nacional y en el de ZEEs, tencia principalmente en los incentivos que establece lo cual podría en cierta medida complicar la coordinación la Ley 84-9966 y la asistencia para aprovechar los TLC y entre el CEI-RD y el CNZFE. los esquemas preferenciales de comercio. En particular, como la entidad a cargo de validar los certificados de ori- Adicionalmente, las empresas ubicadas cerca de la gen, ayuda a los exportadores a obtener dichos certifica- frontera con Haití (la “zona fronteriza”) se benefician dos. En la región, otras agencias se encargan tanto de pro- de un tratamiento especial, otorgado independiente- mover las exportaciones como de atraer las inversiones: mente del destino del comercio (mercado doméstico o CEPROBOL en Bolivia, FIDE en Honduras, JTI en Jamaica, exportación). Este régimen especial no es administrado PROMEXICO en Méjico, VCE/DNPE en Panamá, REDIEX en por el CNZFE sino por el Consejo de Coordinación de Zona Paraguay, y APEX en Brasil. Algunas agencias están a car- Especial Desarrollo Fronterizo, que es parte del MIC. Bajo go solo de la promoción de exportaciones: PROCHILE en este régimen, a las empresas establecidas en las provincias Chile, PROCOMER en Costa Rica, EXPORTA en El Salvador, y fronterizas con Haití se les otorga una exención completa DPC/ME en Guatemala. También existen otras cuyos man- de los impuestos locales (incluyendo el ITBIS local) y de los datos incluyen la promoción del turismo, como PROMPE- derechos aduaneros. Adicionalmente, se les concede una RU del Perú, y PROEXPORT de Colombia. reducción de 50% sobre cualquier impuesto, tasa, o con- tribución existente o por existir. Al momento de redactar Si bien CEI-RD ofrece un conjunto completo de servi- este informe, se estaba considerando la modificación de cios a los exportadores e inversionistas, el CNZFE com- este régimen debido a su aparente modesta efectividad plementa sus acciones trabajando con las empresas para atraer nuevas empresas a la zona fronteriza y la pérdi- que se establecen en las ZEEs. El CNZFE es la entidad da de ingresos que implica.69 oficial a cargo de gestionar las ZEEs. Compuesto por parti- cipantes de los sectores público y privado, tiene una doble Esta dualidad en las agencias públicas de promoción misión: (i) regular la Ley 8-90 sobre el establecimiento y de exportaciones se ve reflejada en las organizaciones funcionamiento de las ZEEs, y (ii) diseñar una política inte- del sector privado. La Asociación Dominicana de Expor- grada para la promoción de las zonas francas, la atracción tadores (ADOEXPO) congrega a las empresas exportado- de nuevas empresas, y el desarrollo de las ZEEs existen- ras locales y de las ZEEs, ADOZONA representa solamente tes.67 Aunque estén jurídicamente integradas,68 la relación a las empresas ubicadas en las ZEE o que operan en par- entre el CNZFE y el CEI-RD puede en la práctica tornarse ques de zonas francas. De acuerdo con las conversaciones relativamente complicada, debido a que ambas institu- sostenidas por el Banco Mundial con varios interlocutores, ciones tienen objetivos similares. Por ejemplo, tanto el ADOEXPO ha estado particularmente activo en años re- CNZFE como el CEI-RD han venido participando en ferias cientes dando soporte y promoviendo a los exportadores internacionales con el propósito de atraer inversionistas a través de ferias y misiones comerciales. Entretanto, ADO- Cómo mantener el dinamismo exportador extranjeros. A la vez, el CEI-RD asiste a las empresas de ZEE ZONA se concentra en defender los intereses de las ZEEs y a las compañías locales en sus procesos de exportación, cuando se llevan a cabo diálogos sobre políticas con otras mientras que el CNZFE no participa en la promoción de instituciones públicas y privadas. ADOZONA representa a exportaciones. Este marco institucional dual, que parece los empleadores de las ZEEs cuando se negocian los sala- rios mínimos en las ZEEs.70 Por último, cabe destacar que 65  Para una presentación completa de los servicios que ofrece el CEI-RD, véase la página web de la institución: www.cei-rd.gov.do. 66  La Ley 84-99 sobre “reactivación y promoción de las exportacio- 69  Para 2014, las pérdidas de ingresos asociadas con la Ley 28-01 se nes” establece el régimen de (i) admisión temporal para el perfec- estiman en US$24.7 millones, según el Ministerio de Hacienda; véase cionamiento activo, (ii) compensación simplificada de gravámenes http://www.dgii.gov.do/publicaciones/estudios/Documents/Gasto- aduaneros, (iii) reintegración de impuestos y gravámenes aduaneros. Tributario2014.pdf. El CEI-RD maneja la autorización oficial para estos tres mecanismos. 70  Los salarios mínimos de las ZEEs se establecen siguiendo el mis- 67  Artículo 19, Ley 8-90. mo modelo que en el mercado doméstico – una comisión tripartita se 68  El director ejecutivo del CEI-RD pertenece a la junta de directores reúne dos veces al año. Los salarios se fijaron en RD$7,222 para 2013, del CNZFE y vice versa. CEI-RD también promueve las zonas francas y comparado con RD$11,292 para las empresas domésticas grandes y regularmente refiere las empresas extranjeras al CNZFE. RD$6,880 para las empresas domésticas pequeñas. 77 algunos miembros de ADOZONA participan también en RD-CAFTA.72 Para cumplir con la carta de ruta prevista por ADOEXPO, lo que parece facilitar la discusión sobre políti- el programa“en ruta al 2015”, puede que se requiera una cas en ambos lados. Ambas entidades están representadas mejor coordinación entre DICOEX y CEI-RD. en la junta de directores del CEI-RD y del CNZFE. Adicionalmente, el Presidente Medina ha hecho énfasis Los incentivos que se ofrecen para atraer a las multi- en tres prioridades para el periodo 2013-16: (i) crear una nacionales extranjeras parecen variar ampliamente. La ventanilla única para facilitar el proceso de registro de in- labor de atraer IED está informalmente delimitada – el CEI- versionistas (ya se ha establecido); (ii) reemplazar el Banco RD se concentra en el sector de bienes no comercializables Nacional de la Vivienda (BNV) por un Banco Nacional para y el CNZFE usualmente se concentra en las empresas de el Desarrollo de las Exportaciones para facilitar el financia- manufactura. A su vez, los incentivos ofrecidos a los inver- miento, y (iii) modificar el servicio diplomático para que sionistas extranjeros pueden variar ampliamente depen- incluya agentes comerciales en el extranjero. diendo del poder negociador de las multinacionales y de los funcionarios dominicanos que estén encabezando las La República Dominicana debería ver más allá de las medi- negociaciones. Por ejemplo, el Presidente negoció directa- das que ya se están implementando. La formulación de una mente el acuerdo con Barrick Gold, mientras que otros se estrategia nacional de consenso relativa a la competitividad han tramitado por vía del Ministerio de Relaciones Exterio- comercial, la promoción y orientación de las exportaciones, res, el CEI-RD, o el CNZFE. Si los canales institucionales en la atracción de inversiones, la mejora de la productividad y esta área no se definen claramente, las empresas podrían la innovación, contribuiría a alinear los planes estratégicos percibir que reciben un trato desigual. existentes y futuros, mejoraría la coordinación inter-institu- cional, y en última instancia, reduciría la fragmentación de En este contexto de múltiples actores y atribuciones actividades y lograría resultados más eficientes. difusas, la República Dominicana debería intentar es- tablecer una estrategia nacional aglutinadora sobre Adicionalmente, una agencia de promoción de expor- competitividad comercial, promoción y orientación taciones empoderada institucionalmente podría con- de las exportaciones, y atracción de inversiones. Se tribuir a fomentar las exportaciones dominicanas. Las han producido ya una serie de esfuerzos de coordinación/ investigaciones sobre la efectividad de las agencias de priorización, que necesitarían consolidarse y sumarse a la promoción de exportaciones arrojan resultados no conclu- estrategia antes mencionada. yentes. Por ejemplo, Lederman et al. (2009), muestra que las agencias de promoción de exportaciones tienen un efecto En primer lugar, cabe destacar que el Plan Estratégico positivo en las exportaciones, pero encuentra fuertes ren- Institucional del Ministerio de Industria y Comercio para dimientos decrecientes en los recursos destinados a la pro- 2013-1771 parece otorgar al Vice-Ministerio de Comercio moción de exportaciones. En la República Dominicana, las Internacional la responsabilidad relativa a las políticas autoridades admiten que no existe un claro criterio de se- orientadas a “incrementar las exportaciones dominicanas” lección para los sectores estratégicos cuando se les otorga a y desarrollar los “sectores productivos que tienen la capa- las empresas soporte financiero o técnico. Los esfuerzos son Instituciones de apoyo al comercio exterior cidad de aprovechar los acuerdos comerciales”. El rol del generales y no siempre toman en cuenta el tipo de IED, o CEI-RD es apenas mencionado, limitándose principalmen- cuáles industrias tendrían más probabilidad de convertirse te a aspectos de implementación. en motores de crecimiento y de generación de empleos. Esto es probable que resulte en un uso inferior a su nivel óptimo En segundo lugar, el MIC lanzó a principios de 2014 un de los recursos existentes. La próxima sección presenta una programa llamado “en ruta al 2015”, con cierto sentido de discusión más a fondo de la organización, alcance y recur- urgencia. Este programa procura fortalecer la competiti- sos del CEI-RD, la agencia de promoción de exportaciones vidad dominicana para mitigar el impacto en la industria de la República Dominicana, comparándola con sus pares local como resultado de la eliminación de los aranceles so- regionales y procurando mejorar su eficiencia aprovechan- bre los productos manufacturados de conformidad con el do las lecciones de las mejores prácticas internacionales. 72  En el marco del RD-CAFTA, el 97% de los productos ingresarán a la República Dominicana libres de gravámenes aduaneros en 2015. 71  Disponible en http://www.seic.gov.do/transparencia/plan-estra- Aquí se incluyen casi todos los productos industriales y será clave tégico/planificación-estratégica.aspx. para el sector industrial dominicano. 78 Figura 27. Estructura institucional de soporte a las políticas comerciales en la República Dominicana Ministerio de MEPyD Relaciones Exteriores Vice-Ministerio de Competitividad Nacional Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Consejo Nacional de Competitividad VM de Comercio VM de Zonas Francas Ministerio y Regímenes Especiales de Agricultura Exterior DICOEX Comité Nacional Aspectos legales de los TLC Pro-Industria de MSF Consejo de Medidas CEI-RD CNZFE Consejo de Coordinación de Salvaguardia Agencia de Promoción Promoción de ZFE, atracción de Zona Especial de Exportaciones de nuevas empresas, Desarrollo Fronterizo y de Atracción de Inversiones y desarrollo de las existentes Adoexpo Adozona Representa a empresas Representa a empresas exportadoras de ZFE MIC encabeza la Junta de Directores de la entidad Participación del MIC Participación en Fuente: elaboración propia. 2. Una agencia de promoción de exportacio- positivos. Por ejemplo, Alvarez (2004) investigó empresas nes empoderada institucionalmente: Una chilenas y mostró que los programas de promoción de ex- herramienta para fomentar la competitividad portaciones estaban positivamente correlacionados con el desempeño exportador. 74 De forma similar, Volpe Martin- El mandato de las agencias de promoción de expor- cus (2010) demostró un impacto positivo y significativo de taciones en la región de América Latina y el Caribe las actividades de las agencias de promoción en las expor- ha cambiado significativamente en las últimas cuatro taciones de la región de América Latina y el Caribe. Cómo mantener el dinamismo exportador décadas debido a las tendencias mundiales; sin em- bargo, las investigaciones sobre su eficacia han sido Cómo se compara el CEI-RD con otras agencias limitadas y han arrojado resultados mixtos. Varios es- de promoción de exportaciones en la región de tudios realizados a inicios de la década de 1990 estable- América Latina y el Caribe (LAC) cían que las agencias de promoción de exportaciones no tenían impacto significativo en el desempeño exportador Como la mayoría de las agencias en la región, el CEI- en los países en desarrollo (Belloc and Maio 2011).73 La RD es una institución pública con una junta de directo- poca efectividad se atribuye parcialmente a la incertidum- res público-privada, una buena práctica en los países bre relacionada con los procedimientos y los retrasos de desarrollados y en desarrollo. El CEI-RD es administra- los desembolsos. En la última década, los estudios sobre las agencias de promoción de exportaciones han sido más 74  Luego de Belloc y Maio (2011), varios estudios de gestión con- firmaron una contribución positiva de las actividades de promoción de exportaciones en el desempeño exportador de las empresas. Los 73  Belloc y Maio (2011) citan varios estudios; por ejemplo, Hogan autores hacen referencia a Gentrurk y Kotabe (2001), Alvarez (2004), y (1991), Keesing y Singer (1991), y Low (1982). Lages y Montgomery (2005). 79 do por un director ejecutivo designado por el Presidente De acuerdo con las evidencias internacionales, las Dominicano, una práctica usual en LAC; Bolivia, Ecuador, agencias de promoción de exportaciones tienen ma- Honduras, y Jamaica constituyen las excepciones, países yor impacto cuando abordan las carencias significa- donde los directores ejecutivos se seleccionan mediante tivas de información, y son en su mayoría exitosas en convocatoria pública, y Costa Rica, donde la junta de di- aumentar el número de países de destino. Estas conclu- rectores selecciona al director ejecutivo. El CEI-RD tiene siones se sustentan con los casos de Argentina, Costa Rica, una junta de directores compuesta por una combinación Chile, Colombia, Perú y Uruguay (Volpe Martincus 2010). de funcionarios públicos y privados75, una práctica usual De hecho, a mayores barreras comerciales, más efectivas en LAC y en países desarrollados. De hecho, las investiga- son las agencias de promoción de exportaciones (Leder- ciones sugieren que las exportaciones aumentan con la man et al. 2009). La evidencia de datos a nivel de las em- proporción del número de directores que provienen del presas en Perú – un país que, como la República Domini- sector privado (Lederman et al. 2009). cana, ha diversificado sus ofertas de productos más rápido que los mercados de destino – sugiere que las empresas El CEI-RD tiene nueve representantes en el extranjero que han recibido el soporte de PROMPEX han registrado y 49 representantes en embajadas a cargo de temas una tasa de crecimiento exportador 17 por ciento mayor comerciales. El CEI-RD tiene su sede en Santo Domingo, que las empresas que no recibieron este soporte. Entre las oficinas regionales en Santiago de los Caballeros, San Pe- empresas que recibieron el soporte, el número de países dro de Macorís, Puerto Plata, y 36 oficinas distribuidas al- de destino era 8 por ciento mayor, mientras que el número rededor del mundo.76 El CEI-RD no tiene tantas oficinas en de productos aumentó en 10 por ciento. De forma similar, el extranjero como las grandes economías de Brasil, Chile, la evidencia de los datos a nivel de empresas en Uruguay Méjico o Perú (más de 50), pero se ubica en la banda su- sugiere que las empresas que utilizaron URUGUAY XXI te- perior entre los países de América Central (de 30 a 50) y nían 10 por ciento más países de destino, aunque las em- supera a sus contrapartes del Caribe (menos de 15 ofici- presas que recibieron soporte continuaban teniendo pro- nas). No obstante, la mayoría del personal diplomático y blemas para entrar al mercado de la OCDE. En Argentina los representantes en el extranjero dedican sólo parte de y Colombia, las actividades de EXPORTAR también se co- su tiempo a las actividades de promoción de exportacio- rrelacionaban positivamente con el número de productos nes. Por esta razón, en 2003 el Presidente Medina priori- exportados. En Costa Rica, la asistencia a los exportadores zó la modificación del servicio diplomático para incluir el tuvo impacto solo en las empresas que ya estaban expor- rol de agente comercial, especializado en dar soporte al tando productos heterogéneos y les ayudó principalmen- comercio exterior. Las investigaciones sugieren que las te a incrementar el número de países de destino. agencias regionales de promoción de exportaciones tie- nen mayor impacto en los flujos de las exportaciones que Las investigaciones sugieren que las agencias de pro- las embajadas y consulados nacionales (Volpe Martinicus moción de exportaciones prestan mayor ayuda cuando 2010; Belloc y Maio 2011), aunque estos resultados no son los exportadores son pequeños y no tienen experien- concluyentes (Lederman et al. 2009). cia. La evidencia de Chile sugiere que las actividades de promoción de exportaciones resultaban más beneficiosas Instituciones de apoyo al comercio exterior para las empresas con menores exportaciones por país o 75  La representación pública se extiende desde el MIC hasta la Di- rección General de Aduanas. Otros miembros del sector público son: exportaciones por producto. Un estudio de exportadores el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Economía, argentinos que recibieron asistencia de EXPORTAR seña- Planificación y Desarrollo, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Agricultura, Proindustria, el Consejo Nacional de Competitividad, y el la que solo las PYMEs se benefician de las actividades de Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación. El sector priva- promoción de exportaciones – en particular, las empresas do está representado por el Consejo Nacional de Empresas Privadas que reciben asistencia por primera vez. Estudios de paí- (CONEP), CODOPyME, Cámara de Comercio y Producción de Santia- go, Cámara de Comercio y Producción de Santo Domingo, ADOEXPO, ses desarrollados parecen confirmarlo. 77 Por otra parte, ADOZONA, la Asociación de Empresas de Inversión Extranjera, y la Junta Agroempresarial Dominicana (JAD). 76  Las 36 oficinas en el extranjero son: 14 en países LAC (Argentina, 77  Francis y Collins-Dodd (2004) estudiaron a 13 PYMEs de alta tec- Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, nología y concluyeron que las empresas que exportan esporádica y Honduras, Uruguay, Perú, Méjico, Trinidad y Tobago), tres en América activamente se benefician más de la asistencia a la exportación que del Norte (EE.UU., Canadá, Puerto Rico), 12 en Europa (Portugal, Suiza, los exportadores establecidos. De forma similar, Belloc y Maio (2011) Austria, Holanda, República Checa, Alemania, Bélgica, España, Fran- así como también Volpe Martincus (2010) confirman que los progra- cia, el Reino Unido, Irlanda, Suecia), una en África (Egipto), cuatro en mas de asistencia a los exportadores tuvieron éxito con las empresas Asia (Corea del sur, , Taiwan, Malasia, India ) y dos en Oriente Medio que no exportaban previamente. Por ejemplo, evidencias de la Comi- (Emiratos Árabes Unidos, Israel). sión Australiana de Comercio (2002) indican que 74 por ciento de las 80 Lederman et al. (2009) determinaron que el tamaño de la lidación de los certificados de origen, a los cuales se des- empresa no tenía impacto en las exportaciones, lo que su- tina el 19.3% del presupuesto total); (iii) mercadeo (ferias giere que cualquier esquema potencial de focalización de- y misiones comerciales, red de representantes en el exte- bería basarse en la evaluación de las prioridades sectoria- rior); (iv) inteligencia de mercado (perfiles de productos y les particulares del país. No pudo encontrarse información de mercados, información legal y económica). En meses detallada sobre el perfil de las empresas que recibieron recientes, el CEI-RD ha venido desarrollando un enfoque soporte del CEI-RD.78 más proactivo en el sector agrícola. Por ejemplo, se comu- nica directamente con los exportadores agrícolas cuyos Las agencias de promoción de exportaciones pueden contenedores han sido rechazados consistentemente de- también focalizar sus acciones según el tipo de bien ex- bido a que no cumplen con los requerimientos sanitarios portado. Volpe Martincus (2010) expone que las agencias y fitosanitarios, y les está brindando soporte adaptados de promoción de exportaciones en el extranjero y las mi- a sus necesidades. Algunos países LAC también ofrecen siones diplomáticas extranjeras tienen mayor impacto so- servicios adicionales, como la formación de consorcios de bre los márgenes extensivos en los bienes heterogéneos79 exportación de PYMEs en sectores similares (Argentina) o (75 por ciento de los sectores de bienes heterogéneos con asistencia con la colocación de productos en los mercados impacto positivo) y el mayor impacto se observó en los internacionales (Colombia) (Volpe Martincus 2010). textiles, los hilos, las telas, y los productos relacionados. A su vez, las misiones diplomáticas en el extranjero tienen Las investigaciones internacionales sugieren que las un efecto positivo en la promoción de bienes homogé- agencias de promoción de exportaciones consiguen neos y las mercancías (commodities) – entre otros, fibras mejorar su efectividad cuando ofrecen paquetes de textiles, chatarra y oro no-monetario. En estas líneas, el servicios y enfoques a la medida. Basándose en datos a CEI-RD podría procurar establecer oficinas de promoción nivel de las empresas colombianas, Volpe Martincus (2010) de exportaciones en los mercados que importan produc- expone que una estrategia que combine la asesoría, la asis- tos heterogéneos dominicanos (instrumentos médicos, tencia con la agenda comercial, y las ferias y exhibiciones prendas de vestir), mientras que las misiones diplomáticas comerciales produce mayores efectos en los exportadores continuarían como la principal representación en los mer- potenciales que emplear sólo uno o dos de los elementos. cados que importan bienes homogéneos (chatarra, oro). De forma similar, Kotabe (en Belloc y Maio, 2011) concluye que la asistencia a las exportaciones en sí misma mejoró la El CEI-RD ha ofertado líneas de productos similares rentabilidad de las empresas pero no consiguió aumentar a otras agencias en la región, pero recientemente ha el volumen de ventas, lo que sugiere que la promoción de comenzado a considerar unos enfoques más innova- las exportaciones precisa complementarse con otras activi- dores y adaptados. Los servicios pueden agruparse en dades de soporte. 80 Las exhibiciones comerciales parecen las siguientes categorías: (i) la creación de la imagen del tener relevancia para los mercados desarrollados pero no país (promoción de la oferta exportable dominicana, que tanto para los mercados en desarrollo. 81 Debido a que las recibe 3.7% del presupuesto total); (ii) servicios de soporte agencias de promoción de exportaciones son más eficientes a las exportaciones (ventanilla única para exportadores, cuando las barreras comerciales son altas, la inteligencia de asistencia técnica, servicios de consultoría especializada, mercado desarrollada a la medida de las necesidades puede Cómo mantener el dinamismo exportador garantizar la correcta aplicación de las normas relativas a ser beneficiosa para los exportadores. Por ejemplo, la expe- la promoción de las exportaciones y la inversión, y la va- riencia de Méjico sugiere que las empresas consideran que las agencias son más relevantes cuando les suministran in- formación sobre mercados extranjeros y asistencia financie- empresas que utilizaron asistencia a las exportaciones tuvieron éxito, ra a las PYMEs (Belloc y Maio 2011). Seringhaus y Botschen mientras que la tasa de éxito se situó en 16 por ciento para quienes no utilizaron esa asistencia. La experiencia de Méjico sugiere que las empresas consideran que las agencias de promoción de exportacio- nes son más relevantes cuando las primeras están en las fases inicia- 80  Kotabe trabaja con una muestra de los estados del medio oeste les de las actividades exportadoras (Belloc y Maio 2011). de los EE.UU. Para más información, véase Belloc y Maio (2011). 78  Según los datos de los funcionarios del CEI-RD, la institución dio 81  La evidencia de los EE.UU. indica que las ferias comerciales patro- soporte a 1,461 empresas en 2012 y 1,261 en 2014, pero no existía cinadas por el gobierno tuvieron un efecto positivo y significativo en información sobre el tamaño o naturaleza de las empresas. las exportaciones, mientras que las misiones comerciales no lo tuvie- 79  Los bienes homogéneos denotan bienes cuyos precios se esta- ron (Belloc y Maio 2011). Álvarez (2004) investiga a los exportadores blecen en un intercambio comercial organizado – por ejemplo los chilenos y determina que las ferias y misiones comerciales no tienen commodities. Los bienes heterogéneos no tienen precio de referen- un impacto significativo en la probabilidad de exportar pero los co- cia y el intercambio de información lo organizan los agentes. mités de exportadores sí. 81 Figura 28. Presupuestos per cápita de las Figura 29. Presupuestos de las agencias agencias de promoción en LAC (en US$) de promoción en LAC (en millones de US$) 2.5 120 2.0 100 80 1.5 60 1.0 40 0.5 20 0.0 0 Colombia El Salvador Honduras Costa Rica Argentina Guatemala Chile Jamaica Perú México Panamá Ecuador RD Paraguay Uruguay Bolivia Brasil Colombia Honduras Brasil El Salvador Costa Rica Argentina Guatemala Chile México Perú Ecuador Jamaica RD Panamá Paraguay Uruguay Bolivia Fuente: Volpe Martincus (2010) y CEI-RD. Fuente: Volpe Martincus (2010) y CEI-RD. (en Belloc y Maio, 2011) confirman que ayudar a las empre- El presupuesto del CEI-RD proviene en su totalidad del sas a planificar sus compromisos internacionales a la medi- gobierno, igual que ocurre en otros países LAC, con la da de sus necesidades arroja mejores resultados. De forma excepción de Méjico y Jamaica. El presupuesto de algu- similar, Kotabe (en Belloc y Maio, 2011) concluye que los pro- nas agencias de promoción en LAC proviene también de gramas tienen éxito si abordan las necesidades específicas impuestos específicos; por ejemplo, PROMPERU del Perú y ayudan a las empresas a superar obstáculos específicos. financia parcialmente sus programas de turismo con los ingresos fiscales provenientes de los boletos aéreos. Las El CEI-RD tiene un presupuesto ligeramente inferior agencias de promoción de exportaciones en países desa- al promedio regional, pero la carga que representa la rrollados cuentan con mayores presupuestos y dependen nómina le deja con recursos escasos en comparación de los copagos de las empresas. Aunque las investigacio- con otras agencias en LAC. El presupuesto del CEI-RD nes sobre cómo los recursos adicionales de las agencias de US$2.4 millones era inferior a la media regional y se impactan el desempeño exportador no son concluyentes, ubicaba en la posición 9 entre los 16 países de la mues- Lederman et al. (2009) estudiaron 88 agencias de promo- tra (Figura 29). Cuando se toma en cuenta la población, el ción de exportaciones a nivel mundial y concluyeron que presupuesto per cápita del CEI-RD de US$0.23 es inferior a el presupuesto general de las agencias destinado a acti- la media regional de US$0.4 (Figura 28). Por último, CEI-RD vidades de promoción tenía un impacto positivo signifi- parece tener una carga importante por cuenta de la nó- cativo en las exportaciones.82 Los autores estiman que un mina. La relación presupuesto por empleado es la menor incremento del 10% en el presupuesto de la agencia para entre los países de la muestra. En 2013, la institución des- la promoción de las exportaciones puede resultar en un Instituciones de apoyo al comercio exterior tinaba 53.4% de su presupuesto a la nómina y empleaba incremento del 0.6% en las exportaciones. Sin embargo, el 285 personas, un número mayor que la media regional incremento de los recursos de las agencias debe hacerse (97) y similar a Brasil (214) y Colombia (281). La remune- cuidadosamente porque existen los retornos marginales ración de los empleados del CEI-RD es fija y, aunque algu- decrecientes. Adicionalmente, los fondos adicionales tien- nas agencias como PROEXPORT en Colombia ofrecen un bono relacionado con el desempeño, las investigaciones 82  La promoción de exportaciones se entiende como todos los ser- no arrojan evidencia concluyente de que los bonos tienen vicios ofrecidos por las agencias de promoción de exportaciones – impacto en el desempeño de los empleados. Cabe desta- desde mercadeo hasta asesoría a la medida de las necesidades. Por ejemplo, los informes del Consejo Nacional Danés (DTC, por sus siglas car que se están comparando presupuestos con la salve- en inglés) indican que un US$1 adicional destinado a los servicios del dad de que las atribuciones y mandatos legales difieren DTC genera US$217 adicionales en ventas al extranjero (Belloc y Maio 2011). El estudio de EE.UU. determina que un incremento de US$1 en entre las agencias. Por ejemplo, PROEXPORT de Colombia la promoción de la manufactura podría producir unos US$432 adi- solamente se ocupa de actividades de promoción de ex- cionales de exportaciones de manufactura (Volpe Martincus 2010). Por otro lado, otro estudio de EE.UU. realizado por Bernard y Jensen portaciones, mientras que el CEI-RD es responsable de la (2004) determinó que los gastos en promoción de exportaciones no promoción de las exportaciones y la inversión. tenían impacto en la probabilidad de exportar de las empresas. 82 Figura 30. Presupuestos de las agencias de promoción por empleado (en US$) 100000 Presupuesto por empleado (en US$) 80000 60000 40000 20000 0 Perú Chile Costa Rica Ecuador Jamaica Guatemala Argentina El Salvador Panamá Honduras Uruguay Paraguay Bolivia RD Fuente: Volpe Martincus (2010) y CEI-RD. den a producir mayor impacto en los bienes heterogéneos agencia chilena, con el apoyo del BID, introdujo un cuadro que en los bienes homogéneos. de mando integral (Balance Scorecard) para mapear cómo cada departamento está cumpliendo con su objetivo. Vol- Por último, un programa orientado a fomentar una pe Martincus (2010) propone dos métodos estadísticos sólida agencia de promoción de exportaciones, con para mejorar la calidad de la medición del impacto que tie- intervención pública, debe ir acompañado por un pro- nen las agencias en los exportadores: (i) diferencia-en-di- grama de monitoreo y evaluación de las actividades ferencia, que evalúa en el tiempo las diferencias entre las de promoción de las exportaciones. El CEI-RD compila empresas que utilizaron el servicio y aquellas que no lo una contabilidad anual de las actividades realizadas y el utilizaron; y (ii) emparejamiento (matching), que empare- número de empresas que recibieron acompañamiento; ja una empresa que recibió el soporte de la agencia con sin embargo, sería aconsejable ir más lejos y establecer una empresa similar que no ha recibido asistencia, y luego un programa bien definido de monitoreo y evaluación. No compara los resultados. obstante, hay que reconocer que las agencias en LAC y en los países desarrollados en muy pocas ocasiones miden la En resumen, la República Dominicana se enfrenta a efectividad de sus programas y se enfocan en los indicado- una mayor liberalización de sectores clave de la eco- res de entrada, como el número de empresas que utilizan nomía en 2015 en el contexto de la implementación cada servicio o el número de respuestas a solicitudes de del RD-CAFTA y del cumplimiento con la OMC, lo que soporte. Los indicadores de resultados consisten princi- aumenta la necesidad de mejorar la competitividad co- palmente en encuestas de satisfacción que usualmente mercial. Con un año por delante, el país parece carecer tienen unas muy bajas tasas de respuesta y pueden ser de una estrategia nacional transversal aglutinadora de Cómo mantener el dinamismo exportador respuestas positivas sobredimensionadas debido a que las competitividad comercial, de promoción y orientación empresas se sienten incentivadas a calificar positivamente de las exportaciones, y de atracción de inversiones, y a las agencias, con la esperanza de recibir más fondos en para dar apoyo a la productividad y la innovación. Más el futuro. Debe también destacarse que la comunicación y concretamente, la canasta exportadora de dos niveles en los informes constituyen un aspecto importante de las ac- términos de sofisticación y calidad que se destacaba en el tividades de promoción de exportaciones. Por ejemplo, las primer capítulo se refleja en la estructura institucional del entrevistas a los gerentes de pequeños negocios en Aus- país, la cual incluye entidades distintas y separadas para tralia revelaron que la poca eficiencia de los programas de tratar los temas relacionados con el comercio dependien- promoción de exportaciones puede que se deba a la falta do del régimen jurídico de la empresa o de la naturaleza de información sobre la existencia de dichos programas. del tema. Por ejemplo, en lo relativo a las actividades de promoción de exportaciones, existen por lo menos tres Algunos países en la región tratan de hacer más para instituciones que asumen, con duplicidad, ese rol en la ac- monitorear y evaluar los resultados de sus agencias. La tualidad. La DICOEX del Ministerio de Industria y Comercio 83 está a cargo de un programa para ayudar a los producto- mucho más efectivo de los recursos públicos dedica- res a aprovechar al máximo los tratados de libre comercio dos a estas actividades en la República Dominicana. existentes, algo que también hace el CNZFE. El CEI-RD pro- La agencia trabajaría tanto dentro como fuera de las ZEEs, cura incrementar la competitividad de los exportadores con programas bien definidos y concentrándose en sec- dominicanos (generalmente los establecidos fuera de las tores y/o mercados de destino específicos. Para converger ZEE, pero también los que operan dentro de las ZEE), ofre- en esta agencia modelo para la promoción de exportacio- ciéndoles soporte a la medida de sus necesidades, y a la nes, será necesario aclarar el rol de las distintas institucio- vez promueve la atracción de inversiones fuera de las ZEE. nes que trabajan con la promoción de las exportaciones Por su parte, el CNZFE centra sus esfuerzos en atraer a las y equilibrar mejor el presupuesto de la agencia de pro- multinacionales a las ZEE. Esta estructura implica un alto moción de exportaciones de forma tal que la nómina no grado de coordinación para evitar duplicidades y puede represente una carga que limita la disponibilidad de recur- resultar en costos transaccionales significativos que, al fi- sos para las actividades de promoción de exportaciones. nal de cuentas, obstaculizan el diseño y la implementación de políticas. De manera más inmediata, los participantes relevan- tes en la República Dominicana deberían ponerse de Existen otros arreglos institucionales en la región y han acuerdo sobre una estrategia de competitividad del demostrado ser eficaces en ciertos casos. Una agencia comercio exterior. Para allanar el camino hacia esa even- de promoción de exportaciones empoderada – tanto en tual agencia de promoción mejor empoderada, como se términos de su mandato legal como de los fondos para la expuso en la sub-sección II.c.1, Organización Institucional promoción de exportaciones – puede constituir una op- en la República Dominicana: Una Estructura Dual, los orga- ción relevante en la República Dominicana. El CEI-RD po- nismos relevantes de los sectores público y privado debe- dría cumplir con esta función, pero el soporte a los expor- rían comenzar a alinear sus planes estratégicos, establecer tadores debe ser diseñado concienzudamente porque las normas y procedimientos para atraer inversiones (evitan- experiencias en los países en desarrollo han sido dispares. do beneficios arbitrarios y trato desigual), y coordinar los Partiendo de una revisión de las mejores prácticas regio- esfuerzos de promoción de las exportaciones, así como nales e internacionales, las autoridades podrían conside- también otros recursos (como la información o el acceso rar los siguientes principios cuando diseñen los programas al financiamiento). La idea sería de preparar un conjunto públicos para la promoción de exportaciones. En primer de políticas y herramientas horizontales bien coordinadas lugar, las agencias de promoción de exportaciones tienen que estén disponibles a los interesados tanto en las zonas mayor impacto cuando abordan las carencias significati- francas de exportación como fuera de éstas. Sería igual- vas de información y son en su mayoría exitosas al aumen- mente importante dar soporte explícito en esa estrategia tar el número de países de destino. De hecho, mientras a la definición de las políticas públicas que apoyan las me- mayores sean las barreras comerciales, más efectivas serán jorías en la productividad y la innovación. En este sentido, las agencias de promoción de exportaciones. En segundo podría existir espacio para especificar políticas verticales lugar, las agencias de promoción de exportaciones mejo- enfocadas en sectores claves, probablemente aquellos con ran su efectividad cuando ofrecen paquetes de servicios y mayor probabilidad de generar externalidades positivas Instituciones de apoyo al comercio exterior enfoques hechos a la medida de las necesidades. Esto pue- para el resto de la economía (transferencia de tecnología, de incluir apoyar la formación de consorcios de PYMEs ex- aprendizaje a través de la práctica, encadenamientos, etc.). portadoras en sectores similares, financiando parcialmen- te su gestión durante los primeros años, o ayudando a las PYMEs a colocar sus productos en mercados internaciona- les, incluyendo la búsqueda de compradores extranjeros. En la actualidad el CEI-RD avanza hacia un enfoque más personalizado y proactivo con el soporte que ha brindado recientemente a los exportadores agrícolas para ayudarles a cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias. Contar con una agencia de promoción de exportacio- nes fortalecida (y unificada) para promover las expor- taciones y atraer inversiones podría resultar en un uso 84 Referencias Abdullaev, U. and E. Marcello. 2013. “Growth and Em- Banco Mundial. 2012. “Haiti, Dominican Republic, More ployment in the Dominican Republic: Options for a Job- than just the Sum of Two Parts. A research about bilate- Rich Growth.” International Monetary Fund Working Paper, ral Economy Relations”. Country Economic Memoramdum. WP/13/40. 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Referencias org/republicadominicana/Analisis_Situacion_Ninez_co- rregido_ago13__web(1).pdf. 88 ANEXOS 89 Cómo mantener el dinamismo exportador Anexo 1: Comparación entre los registros de las Aduanas y los datos de COMTRADE Figura 31: Valor del total de exportaciones anuales a partir de los datos a nivel de empresas como porcentaje del valor total reflejado por COMTRADE (%). Año Todos los productos Productos, excepto petróleo 2007 83 88 2008 87 95 2009 106 106 2010 113 111 2011 104 104 2012 105 98 Fuente: Cálculos del autor utilizando datos de la DGA y COMTRADE. Anexos 90 Anexo 2: Los márgenes del comercio y su con- tribución al crecimiento de las exportaciones -Descomposición del margen extensivo en el régimen nacional de la República Dominicana. El crecimiento de las exportaciones se calcula utilizando La medida G se relaciona monotónicamente con la medida la llamada “tasa de crecimiento de punto medio” (Davis convencional de la tasa de crecimiento (gr t ), y representa and Haltiwanger 1992; conforme es aplicada a las expor- una buena aproximación de esta última para pequeñas ta- taciones a nivel de las empresas por Bricongne et al. 2011, sas de crecimiento. Ambas medidas de crecimiento están y Reyes y Taglioni 2012). Una ventaja importante de esta vinculadas por la siguiente identidad: metodología consiste en que permite estimar las tasas de crecimiento asociadas con los flujos que se han creado o eliminado recientemente. Lo que no se puede hacer con otras metodologías que utilizan las tasas de crecimiento normales; por este motivo, se basan en metodologías pro- babilísticas para cuantificar el impacto de los determinan- A nivel agregado, el índice se aproxima también a las me- tes de las exportaciones en el margen extensivo. didas estándares de tasa de crecimiento. Las tasas de crecimiento de punto medio se calculan de En la República Dominicana, los exportadores que no la siguiente manera. Para una empresa i que exporta un están ubicados en las ZEEs muestran un alto dinamis- valor x a un país c del producto k durante el año t, la tasa mo en términos de la entrada y salida de empresas, de crecimiento de punto medio se define como: productos y mercados. Para proporcionar información más precisa y detallada sobre los patrones que se originan a partir de la descomposición del crecimiento de las ex- portaciones de las empresas que no están ubicadas en las ZEE, la Tabla 14 muestra la contribución real al crecimiento general de las exportaciones de año a año en el periodo Esta medida de tasa de crecimiento es simétrica próxima a 2010-12 y cada margen comercial. Dentro de cada mar- cero, y se ubica en el intervalo cerrado [-2,2] con las salidas gen, indicamos además la composición de las entradas y (entradas) que corresponden al punto final izquierdo (de- salidas. Los datos se han calculado utilizando la denomi- recho). De forma similar, la ponderación atribuida a cada nada “tasa de crecimiento de punto medio” y corrigiendo flujo gickt viene dada por la proporción relativa del flujo en el sesgo inducido por el efecto de año parcial en la entrada las exportaciones totales (las exportaciones de la pobla- de una nueva relación exportadora. La tabla se interpreta Cómo mantener el dinamismo exportador ción total de las empresas de un país): como sigue: en cada columna, indicamos la contribución de cada margen (en porcentajes) de la tasa de crecimien- to anual de año a año. Por ejemplo, cuando se observa el crecimiento anual entre 2009 y 2010 (primera columna de datos), la primera fila indica que los cambios en las relacio- nes de exportación establecidas (empresa-producto-des- Por último, la tasa de crecimiento año-a-año del valor total tino) contribuyeron un 75.8% neto al crecimiento de las de las exportaciones se obtiene sumando cada flujo indi- exportaciones totales. Este número es la diferencia entre vidual gickt ponderado por sickt: los incrementos del crecimiento de las exportaciones to- tales dentro de las relaciones de exportación (169.8%) y las reducciones dentro de esas relaciones (94.1%). Las fi- las subsiguientes replican este análisis para la diferente dimensión del margen extensivo. La primera dimensión 91 Tabla 14: Descomposición completa del crecimiento de las exportaciones y márgenes de comercio para empresas locales. Exportaciones fuera de ZEEs (% del crecimiento de las exportaciones) 2010 2011 2012 Margen intensivo 75.8 29.9 6.7 Intensivo positivo 169.8 160.5 208.1 Intensivo negativo -94.1 -130.6 -201.4 Margen extensivo 24.2 70.1 93.3 Neto Empresas 13.4 17.3 44.0 Entrada 50.2 25.2 68.5 Salida -36.8 -7.8 -24.5 Neto Países 2.5 38.2 2.7 Entrada 15.7 56.2 35.8 Salida -13.3 -18.0 -33.0 Neto Productos 8.4 14.6 46.6 Entrada 24.9 70.7 261.7 Salida -16.5 -56.1 -215.1 Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de la DGA. Nota: Esta tabla descompone el crecimiento de las exportaciones anuales en términos de los cambios en la relación de exportación establecida (margen intensivo) y los cambios en nuevas relaciones de exportación (margen extensivo). El márgen extensivo se divide en tres categorías mutuamente excluyentes: (i) crecimiento de las exportaciones a causa de la entrada (salida) de nuevas empresas a (de) los mercados de exportación; (ii) crecimiento de lae exportacicones a causa de exportadores establecidos que entran (salen) a (de) un nuevo mercado; y (iii) crecimiento de las exportaciones debido a que exportadores establecidos añaden (eliminan) un producto a (de) un mercado existente. Las tasas de crecimiento se calculan a partir de datos en dólares estadounidenses. es la contribución de la rotación (churn) de empresas. La sivo de la empresa, el país y el producto arroja el margen reducción del crecimiento exportador a causa de la salida extensivo global.83 En el caso, determinamos que repre- de las empresas de la actividad exportadora representó el senta un 24.2% del crecimiento total del valor de las ex- 36.8% del valor global de las exportaciones y la ganancia a portaciones. 84 causa de la entrada fue del 50.2% - de modo que la contri- bución neta de la rotación de empresas fue del 13.4%. La decisión de los exportadores existentes de entrar a nuevos mercados extranjeros (entrada a un país) o de abandonar esos mercados (salida de un país) contribuyó un 2.6% al crecimiento de las exportaciones totales. En este caso, la entrada a nuevos mercados aportó el 15.7% al crecimiento de las exportaciones, parcialmente compensado por las salidas que representaron una pérdida del 13.3% para el crecimiento de las exportaciones. A continuación, exami- 83  Esta descomposición involucra una jerarquía a lo largo de las dis- namos la decisión de los exportadores existentes de am- tintas dimensiones del margen extensivo. Es decir que, la entrada y pliar su rango de productos hacia los mercados donde ya salida del país depende de si la firma es un exportador, y la entrada y salida del producto depende de si la empresa es un exportador que exportan (entrada de producto) o de reducir sus ofertas atiende el mismo mercado. De esta forma, se previene la doble con- (salida de producto). La contribución neta de la rotación tabilidad de las nuevas relaciones de exportación. Mantenemos esta Anexos de producto es a la expansión de las exportaciones es del jerarquía a lo largo de todo el informe. 84  Debe notarse que las contribuciones a lo largo de los márgenes 8.4%. La suma de la contribución neta del margen exten- intensivo y extensivo suman 100. 92 Anexo 3: Escalas de calidad para los principales productos exportados de las ZEE Figura 32. Escalas de calidad de EE.UU. para los 3 principales productos agrícolas INSTRUMENTOS MÉDICOS HS:901890: Escala de calidad, promedio 2005-2006 HS:901890: Escala de calidad, promedio 2009-2010 2 2 1.5 1.5 Calidad relativa Calidad relativa 1 1 .5 .5 NIC HND NIC CRI DOM GTM SLV DOM NIC GTM NIC 0 0 NIC 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 Ranking Ranking INTERRUPTORES ELÉCTRICOS HS:853620: Escala de calidad, promedio 2005-2006 HS:853620: Escala de calidad, promedio 2009-2010 1.5 2 1 1.5 Calidad relativa Calidad relativa 1 SLV .5 GTM .5 CRI DOM SLV CRI 0 0 0 10 20 30 40 0 10 20 30 40 50 Ranking Ranking ARTÍCULOS DE JOYERÍA Cómo mantener el dinamismo exportador HS: 711319: Escala de calidad, promedio 2005-2006 HS:711319: Escala de calidad, promedio 2009-2010 2 2 1.5 1.5 Calidad relativa Calidad relativa 1 1 .5 .5 SLV DOM DOM NIC SLV HND GTM GTM 0 0 0 20 40 60 0 20 40 60 Ranking Ranking Fuente: Cálculos de los autores utilizando datos del CEPII. 93 Anexo 4: Nuevos accesos a los Estados Unidos para los países del CAFTA País CAFTA Producto Año de entrada de País CAFTA Producto Año de entrada de nuevo producto nuevo producto República -- -- Costa Rica Coles Brassica 2001 Dominicana Guatemala Ruibarbo 1998 Papaya 2001 Papaya 2001 Rambután 2003 Rambután 2003 Pimiento 2006 Loto sagrado 2003 Tomate 2006 Tomate 2006 Nicaragua Frijoles verdes 1997 Pimiento 2006 Frijoles mung 1997 El Salvador Alubia 1995 Habas 1997 Berenjena 1997 Radicchio 1997 Coles Brassica 1998 Berenjena 1997 Papaya 2001 Perejil 1998 Loto sagrado 2003 Coles Brassica 1998 Rambután 2003 Papaya 2001 Loroco 2003 Judía batata 2003 Judía batata 2003 Judía espárrago 2003 Perejil 2003 Rambután 2003 Pimiento 2006 Loto sagrado 2003 Tomate 2006 Loroco 2003 Coles Cichorium 2006 Tomate 2006 Pimiento 2006 Fuente: Recopilación de los autores utilizando la base de datos de Requerimientos de Importación de EE.UU. para Frutas y Hortalizas (FAVIR, por sus siglas en inglés). (http://www.aphis.usda.gov/favir/). Nota: Esta tabla enumera todos los productos a los cuales se les ha otorgado acceso a EE.UU. provenientes de países del RD-CAFTA durante los últimos 20 años. Anexos 94 Anexo 5: Apéndice técnico a la Parte I, Análisis de resultados comerciales 1. Medición del margen extensivo corregido 2. Evaluación comparativa de las relaciones por el efecto de año parcial bilaterales de exportación utilizando un modelo gravitacional de los intercambios Las investigaciones sobre comercio internacional expli- comerciales can que los exportadores empiezan en pequeño y cre- cen muy rápidamente en su primer año en los merca- Utilizamos un modelo gravitacional fundamentado en dos internacionales. Por ejemplo, Eaton, Eslava, Kugler la teoría para evaluar las relaciones de exportación de la y Tybout (2008) discuten acerca de los exportadores República Dominicana con sus socios comerciales en una colombianos, Lawless (2009) sobre los exportadores ir- comparación de pares. El modelo gravitacional se ha utili- landeses, Buono y Fadinger (2012) sobre los exportado- zado ampliamente en comercio internacional debido a su res franceses, Molina, Bussolo e Iacovone (2010) sobre intuitivo atractivo empírico y teórico. Anderson y van Win- la República Dominicana; y Cebeci, Fernandes, Freund, y coop (2003), Feenstra (2004), y Baldwin y Taglioni (2006), Pierola (2012) sobre un análisis comparativo de países). entre otros, presentan revisiones exhaustivas de investi- Este hecho “estilizado” se establece mediante la consoli- gaciones sobre la ecuación gravitacional aplicada al co- dación de todas las transacciones de exportación a nivel mercio internacional. Nuestra especificación del modelo de empresa en un año calendario dado. Bernard, Massa- gravitacional sigue el modelo con fundamentos microeco- ri, Reyes, y Taglioni (2014) muestran que estos resulta- nómicos de Helpman, Melitz, and Rubinsten (2008). Espe- dos se explican principalmente por el hecho de que los cíficamente, hacemos una regresión de las exportaciones exportadores entran al mercado en el transcurso del año bilaterales entre 213 países de acuerdo a las siguientes ca- y únicamente una parte de las ventas del primer año se racterísticas bilaterales: distancia, contigüidad, idioma co- registra en el año calendario de entrada. Dos empresas mún, colonia, potencial colonial común, así como registro idénticas que entran al mismo mercado en meses dis- del PIB, y registro del PIB per cápita. El modelo incorpora tintos, una en enero y la otra en diciembre, reportarán tres componentes principales: en primer lugar, se calcula ventas anuales dramáticamente diferentes para el pri- una medida de lejanía sumando las distancias ponderadas mer año calendario de operaciones. Este efecto de año por la proporción del PIB del destino en el PIB mundial. Esto parcial en los datos anuales conduce a observaciones sirve para destacar el hecho de que las distancias relativas sesgadas a la baja sobre el nivel de actividad durante tienen una gran importancia, junto con las distancias abso- el año de entrada y durante el siguiente año. Utilizan- lutas. En segundo lugar, controlamos los flujos comerciales do los datos sobre exportaciones del Perú, los autores nulos con el uso del método de corrección de Heckman de determinan que el sesgo de año parcial es sustancial- selección de la muestra. Cuando se eliminan las observa- mente alto: el nivel promedio de exportaciones del pri- ciones de comercio bilateral inexistente, como OLS hace, mer año de los nuevos exportadores se subestima en un nuestra variable dependiente no mide realmente el comer- Cómo mantener el dinamismo exportador 65% y la tasa de crecimiento promedio entre el primer cio bilateral, sino una que depende de la existencia de una y segundo años de exportación se sobreestima en un relación. Por lo tanto, una variable importante que se dejó 112%. Como consecuencia de lo anterior, la utilización fuera del modelo es la probabilidad de ser incluido en la de datos anuales subestima en gran medida la contri- muestra; es decir, tener un flujo comercial distinto a cero. bución del margen extensivo al crecimiento anual de las En la medida en que la probabilidad de la selección se co- exportaciones. Corregimos los efectos de año parcial al rrelaciona con el PIB o la distancia, esto tiene el potencial consolidar el valor total de las exportaciones a nivel de de sesgar las estimaciones de OLS. En tercer lugar, se con- empresa-producto-destino por año de operación de la trola la heterogeneidad de las empresas sin necesidad de empresa. Por lo tanto, una empresa que entra a un mer- utilizar datos de las empresas, reconociendo el hecho de cado en diciembre tendría el valor de sus exportaciones que las características de los exportadores marginales se entre diciembre y noviembre del año siguiente como el pueden inferir de los destinos de exportación alcanzados. valor de sus exportaciones durante el primer año. Con estos pasos, los resultados gravitacionales están mejor fundamentados en la teoría del comercio actual. 95 3. Sofisticación y complejidad de las dígitos). Cuando no se toma en cuenta la calidad de un exportaciones – medición y salvedades producto, el EXPY sobreestima la importancia de los pro- ductos sofisticados provenientes de países de bajos ingre- Calcular la sofisticación de las exportaciones (EXPY) es un sos. Xu (2007) muestra que una vez los productos en el proceso de dos etapas. La primera etapa comprende la nivel de seis dígitos del HS se dividen por los valores uni- medición del nivel de ingresos asociado con cada produc- tarios relativos, la estructura de las exportaciones chinas to en el mundo (PRODY). El PRODY de un producto par- es consistente con su nivel de desarrollo. Esto ha llevado ticular es el PIB per cápita del país típico que lo exporta, a autores como Lederman y Maloney (2012) a señalar que calculado mediante la ponderación del PIB per cápita de la forma cómo un país produce una exportación es más todos los países que exportan ese producto. La pondera- importante que aquello que produce. Al parecer los pro- ción que se otorga a cada país se basa en la ventaja com- ductos de alta tecnología como las computadoras pueden parativa observada. El PRODY de un producto individual producirse con poca tecnología y viceversa. se calcula ponderando el PIB per cápita de todos los países que exportan ese producto. Por lo tanto, un producto que La fragmentación de la producción plantea otro problema. normalmente representa un alto porcentaje de la canasta Aunque la exportación final de un producto sofisticado exportadora de un país pobre tendrá una mayor pondera- podría ser de un país de bajos ingresos, su contribución ción en el PIB per cápita de los países pobres. Será menos podría haber sido apenas el ensamblaje final de insumos así con respecto de un producto que representa un pe- intermedios de alto valor fabricados en otros lugares. Por queño porcentaje de las exportaciones de un país pobre lo tanto, no se debería perder de vista la totalidad de la pero sí es un componente significativo de muchas canas- cadena de valor y explorar en qué etapa de la producción tas exportadoras de países ricos. se crea y captura el mayor valor. Si se considera que las computadoras no son sofisticadas porque el paquete en- La segunda fase consiste en medir el ingreso asociado con samblado final se exporta desde un país de bajos ingresos, la canasta exportadora de un país en su conjunto (EXPY). El los componentes internos podrían tener una alta concen- EXPY se calcula haciendo la ponderación de estos PRODY tración de pericia, posiblemente importados de los países de cada producto en la proporción que cada bien contri- más ricos. Koopman et al. (2008) estiman el contenido ex- buye a las exportaciones totales. Por ejemplo, si la mante- tranjero de las exportaciones de China en alrededor del quilla representa el 15% de las exportaciones de un país, 50% en general y un 80% en productos sofisticados como su PRODY se le dará una ponderación de 0.15. Los países los dispositivos electrónicos. En el conocido ejemplo del cuyas canastas de exportación están compuestas por “bie- iPod, una abrumadora parte del valor final del ensamblaje nes de países ricos” tendrán un mayor EXPY, mientras que de un iPod exportado de China es capturado por quienes las canastas que están compuestas por “bienes de países crearon la propiedad intelectual, no en la forma de salarios pobres” tendrán un EXPY menor. devengados por quienes lo ensamblan. Más recientemente, Hausmann, Hausman, et al. (2012) han mejorado en esta medida al distanciarse de la depen- dencia de PRODY y EXPY en los niveles de ingreso de los países. Según el nuevo enfoque – el Indice de Compleji- dad del Producto – la complejidad no es una función de los ingresos de los países; se calcula a través de un proce- Sin embargo, los conceptos PRODY y EXPY no están exen- so iterativo basado en la red de relaciones de los países y tos de críticas. El PRODY de algunos productos es alto de los productos que exportan. En concreto, en virtud de contrario a lo que podría suponerse, lo que sugiere una este nuevo enfoque, la complejidad de la canasta expor- sofisticación en los productos simplemente debido a que tadora de un país es una función de dos conceptos: (i) la son producidos por países ricos. Por ejemplo, la tocineta diversidad de productos que produce (es decir, el núme- y el jamón, tienen un PRODY mayor que los motores de ro de productos distintos que fabrica); y (ii) la ubicuidad combustión interna. Además, la calidad de los productos de los productos (es decir, cuántos otros países fabrican varía – los vehículos del País X puede que no sean de igual ese producto). Generalmente se observa que un país que Anexos calidad que los vehículos del País Y (aunque tengan códi- puede producir un producto complejo que pocos países gos idénticos a nivel del sistema armonizado HS de seis son capaces de producir también producirá una amplia 96 gama de productos no complejos; lo contrario es poco fre- nen que esto no debe ser considerado diferenciación de cuente. Por lo tanto, un producto hecho por unos pocos la calidad. En tercer lugar, las diferencias y la dinámica de países que también producen una amplia gama de otros precios podrían ser atribuibles a la estructura del mercado, productos, es relativamente complejo. En contraposición, es decir, la heterogeneidad del poder de mercado. un producto que se produce en la mayoría de los países, incluyendo los que producen pocos otros productos, es Conscientes de estas salvedades, se propone un método menos complejo para utilizar la información de los valores unitarios. Se utili- za la base de datos de Valores Unitarios de Exportación del 4. Calidad relativa de los productos de Centro de Investigación y Estudios de la Economía Mun- exportación - medición y salvedades dial (CEPII, por siglas en inglés) (Berthou y Emlinger 2011) para describir los valores unitarios relativos de las impor- Los bienes en la misma categoría de producto varían am- taciones agrícolas en EE.UU. Al igual que en Schott (2004), pliamente en calidad, un hecho que se representa por los se calcularon los valores unitarios simplemente como el valores unitarios (la relación entre valores y cantidades cociente entre los valores y las cantidades de las importa- embarcadas, o las ventas nominales divididas entre can- ciones generales. Dentro de cualquier producto (códigos tidades). Una de las principales conclusiones de las inves- de seis dígitos del HS) para un año determinado, se tiene tigaciones sobre la especialización dentro de un producto entonces una distribución de los valores unitarios de las es la gran diferencia en los valores unitarios entre países, importaciones procedentes de diversos países de origen. incluso entre productos con descripciones estrechamente Para cada bien i y país exportador c, en el tiempo t años, cercanas embarcados al mismo mercado en el mismo año. generamos una medida de calidad relativa R como: Además, estas diferencias son persistentes en el tiempo. Un desafío clave para la economía internacional en los úl- timos años ha sido establecer las razones de esta variación en los valores unitarios entre los países y entre las empre- sas que sirven el mismo destino. Una de las hipótesis pre- Donde indica el valor unitario del bien y indica el valor en dominantes es que las diferencias de valor unitario pueden el percentil 90no de la distribución del valor unitario de un corresponder a la diferenciación vertical en la forma de país a otro para ese producto. indica la calidad relativa de diferencias de calidad. De acuerdo con este razonamien- la exportación de ese bien por ese país, es decir la calidad to, si dos empresas suplen el mismo destino con el mismo relativa a otros países que exportan el mismo bien. producto con descripciones estrechamente cercanas, y consiguen hacerlo vendiendo sus productos a muy dife- rentes niveles de precios, sugiere una diferencia sustancial en la calidad de lo que estas dos empresas venden. Si las mercancías son iguales en calidad, la línea de razonamien- to indica que la competencia debería eliminar las diferen- cias de precios. Sin embargo, existen varias explicaciones Cómo mantener el dinamismo exportador alternativas posibles. En primer lugar, es posible que los datos del intercambio bilateral - incluso en el mejor nivel de desagregación permitido por las clasificaciones inter- nacionales de comercio – sean demasiado generales para capturar el hecho de que diferentes países y diferentes empresas realmente se están especializando en diferentes bienes. Solamente parecen ser el mismo producto, porque las estadísticas comerciales internacionales utilizan la cla- sificación demasiado general de los productos básicos. En segundo lugar, las diferencias de precios podrían reflejar percepciones de calidad influenciadas por la publicidad o la reputación, en lugar de las características intrínsecas de los productos objeto de comercio – y algunos sostie- 97 Anexo 6: Exportadores Dominicanos - Resultados de la Encuesta Empresarial Un análisis de los datos micro utilizando las Encues- El acceso a un servicio de electricidad fiable parece tas Empresariales del Banco Mundial revelan otras ba- ser el obstáculo de infraestructura más acentuado rreras que enfrentan los exportadores dominicanos. para los exportadores dominicanos. Según los expor- Este informe ha evaluado minuciosamente tres cuellos de tadores encuestados, el tiempo de espera para obtener botella para la competitividad de los exportadores: la di- la conexión a la electricidad, 40 días en promedio, es si- ficultad que tienen los exportadores agropecuarios para milar a otras partes del mundo – excepto por el Caribe cumplir con las normas sanitarias y fitosanitarias, una (18 días). Sin embargo, las interrupciones del servicio canasta exportadora de dos niveles con vínculos limita- eléctrico promedian 16 al mes, mucho más frecuentes dos entre las zonas económicas especiales y la economía que en otras regiones, con la excepción de Oriente Me- doméstica, y los fragmentados esfuerzos de soporte insti- dio y SAR (el promedio en los países desarrollados es 10). tucional. En esta sección, examinamos brevemente otros Adicionalmente, las empresas Dominicanas reportaron en obstáculos potenciales que fueron mencionados duran- promedio 2.1 insuficiencias del suministro de agua al mes, te reuniones con interesados pero que no pudieron ser comparadas con 0.6 en América Latina. Los exportadores incluidos en esta evaluación. Algunos escapan al alcance también consideraron con más frecuencia que la electrici- de este estudio (factores relacionados con el sector eléc- dad constituía un obstáculo a las operaciones diarias que trico y con el mercado laboral), otros ya fueron tomados en otras partes del mundo, excepto por América Central. en cuenta en otros estudios (transporte y logística). Para El sector eléctrico está plagado de una serie de problemas examinar estos y otros temas del entorno empresarial, – desde unas altas pérdidas técnicas en la distribución a hemos utilizado las Encuestas Empresariales del Banco un cobro insuficiente del servicio, fraudes de los clientes, Mundial-CFI para comparar los obstáculos que enfrentan y una gran variación en el precio de compra de energía a los exportadores dominicanos y aquellos en otras partes los generadores privados. Varios estudios examinan más del mundo. Los resultados se presentan en las tablas al detalladamente algunos de los actuales desafíos del sec- final de este anexo. tor eléctrico (por ejemplo, Manzano et al. 2013; Rufín et al. 2014; Banco Mundial 2014). Las empresas exportadoras dominicanas son más recientes pero más grandes que las de sus vecinos. En general se tiene la percepción que la infraestructura Tomando como medida el número de empleados, los ex- de las telecomunicaciones en la República Dominicana portadores dominicanos tienden a ser más grandes que es tan buena como en otros lugares del mundo – y, de las empresas del país que no son exportadoras y que las hecho, mejor que en el resto del Caribe. En cambio, la empresas exportadoras de otras regiones – con la excep- infraestructura de transporte representa más un obstácu- ción del Sur de Asia (SAR). La República Dominicana se lo en la República Dominicana que en otras islas del Cari- encuentra junto a la región de Asia Oriental y el Pacífico be – pero en general no más que en la región de América en lo relativo al mayor porcentaje de propiedad extran- Central y el Caribe. Hay que destacar no obstante que los jera de sus exportadores que el Caribe, América Central, precios de la gasolina son superiores que en cualquier otro América del Sur (y Méjico), y Europa y Asia Central. Pro- de los miembros del RD-CAFTA; el precio de venta al públi- bablemente sea el resultado de una gran presencia de co en la bomba era de 1.58 dólares por litro en 2012, no- empresas extranjeras en las zonas económicas especia- tablemente más alto que los 0.97 dólares por litro a pagar les. A la vez, los exportadores dominicanos son empre- en Estados Unidos.85 Este estudio no se concentra en trans- sas más jóvenes, con menos de siete años en operación porte ni logística porque otros donantes, como el Banco que los exportadores del Caribe, seis años menos que Interamericano de Desarrollo (SIRA-BID 2011, entre otros) los exportadores de América Central, y diez años menos y la USAID (2005; 2008) han preparado varias evaluaciones que los exportadores de América del Sur. Sin embargo, sobre el tema. los gerentes de las empresas exportadoras tienen un Anexos promedio de años de experiencia similar al de los otros países en la región. 85  http://data.worldbank.org/indicator/EP.PMP.SGAS.CD. 98 En lo relativo al aspecto institucional, parece que los Doing Business del Banco Mundial, la posición relativa de exportadores dominicanos enfrentan principalmen- la República Dominicana entre 189 economías ha descen- te dificultades relativas a la administración fiscal y la dido del puesto 112do en 2013 al puesto 117mo. en 2014. informalidad. Las tasas fiscales y la administración fiscal Las dimensiones del Doing Business en las cuales Repú- se perciben como un obstáculo más en la República Do- blica Dominicana tiene margen para mejorar son: resolu- minicana que en otras partes del mundo. Los impuestos ción de la insolvencia (159no. de 189 países), apertura de lucen ser especialmente engorrosos para los exportadores un negocio (144to), manejo de permisos de construcción de servicios, y menos para los exportadores de productos (121ro), registro de propiedades (115to), pago de impues- manufacturados. Cuando se les compara con las empresas tos (106to), y protección de los inversores (98vo). Actual- que no exportan, las empresas exportadoras dominicanas mente, el Banco Mundial está apoyando a la República consideran más que la competencia con el sector informal Dominicana a través de la asistencia técnica en algunas de es una dificultad. Otros factores institucionales, como el estas dimensiones. acceso al financiamiento y la obtención de permisos y li- cencias para hacer negocios, no son percibidos por los ex- portadores dominicanos como un obstáculo mayor que en otras regiones, aunque otras empresas dominicanas con- sideran estos temas como obstáculos significativos. Los exportadores dominicanos perciben el sistema de justicia como más justo que sus contrapartes en América Central, pero los exportadores dominicanos están rezagados con respecto de esta medida ante otros países del Caribe. La limitada disponibilidad de capital humano con alta capacitación puede convertirse en un obstáculo en el futuro. Las empresas exportadoras dominicanas tienen el menor porcentaje de trabajadores con diplomas de bachillerato (exceptuando MENA) y el menor porcentaje de trabajadores capacitados – en promedio, el 39% en la República Dominicana, comparado con el 60% en América Central, el 63% en el Caribe, y el 60% en América del Sur. Los exportadores dominicanos tienen una mayor percep- ción de que la falta de una mano de obra con la formación adecuada constituye un obstáculo que sus contrapartes en América Central, Asia Oriental y el Pacífico, y Europa y Asia Central. Esto es sorprendente, ya que, como se con- cluye del Análisis de Resultados Comerciales (parte I de este informe), la República Dominicana exporta productos Cómo mantener el dinamismo exportador que son relativamente más sofisticados que otros países de América Central. La falta de una reserva de trabajadores calificados puede perjudicar las probabilidades de que los exportadores dominicanos asciendan aún más en la escala de valor agregado. Por último, el hecho de que las calificaciones domini- canas en el Doing Business no mejoren podría provo- car que el país y sus zonas económicas especiales sean percibidos como menos atractivos por los inversionis- tas extranjeros.86 Según los más recientes indicadores del 86  http://www.doingbusiness.org/. 99 Anexos 100 Tabla 15: Características de las empresas dominicanas comparadas con empresas mundiales y regionales RD Mundo CA CAR/1 SAM AFR EAP ECA MNA SAR RD vs RD vs CAR RD vs CA DR vs RD vs RD vs (360) (64,925) (4,313) ( 2,421) (18,493) ( 15,875) (4,952) (13,286) (1,233) (4,202) Mundo ttest (p) ttest (p) SAM EAP ECA ttest (p) ttest (p) ttest (p) ttest (p) Tamaño de la empresa (1-3, 3=grande) 1.99 1.72 1.80 1.65 1.82 1.47 1.80 1.87 1.33 1.76 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.006*** % participación extranjera 12.87 9.67 10.94 11.77 8.53 13.48 12.75 7.55 1.31 2.22 0.031** 0.513 0.245 0.002*** 0.945 0.000*** Experiencia del administrador (en años) 20.78 17.57 21.05 18.06 22.18 13.17 15.60 16.71 15.07 16.32 0.000*** 0.000*** 0.673 0.032** 0.000*** 0.000*** % de exportadores 0.20 0.22 0.27 0.26 0.27 0.12 0.24 0.28 0.07 0.22 0.273 0.010** 0.002*** 0.008*** 0.107 0.001*** Certificado de calidad 0.18 0.19 0.17 0.18 0.21 0.15 0.19 0.27 0.07 0.13 0.604 0.897 0.424 0.161 0.713 0.000*** Años en operación 20.20 18.56 23.09 22.54 23.87 14.08 16.09 16.06 13.60 17.56 0.073* 0.049** 0.002*** 0.001*** 0.000*** 0.000*** Días para obtener conexión eléctrica 35.72 34.50 37.51 19.46 34.38 24.83 26.04 46.58 62.18 60.03 0.900 0.022** 0.863 0.872 0.211 0.351 Apagones al mes (último año) 26.46 13.56 4.62 3.28 2.30 12.63 2.43 6.11 87.01 54.26 0.064* 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** Días para obtener agua corriente 25.14 36.45 49.85 40.96 41.66 25.49 25.32 40.19 42.60 61.88 0.604 0.659 0.264 0.389 0.986 0.574 Días para obtener conexión telefónica 9.76 22.77 47.58 17.89 18.46 23.87 11.17 20.31 55.92 43.74 0.092* 0.057* 0.017** 0.053* 0.689 0.112 Obstáculo: electricidad 2.35 1.92 2.14 1.82 1.78 2.30 1.21 1.58 2.89 2.52 0.000*** 0.000*** 0.011** 0.000*** 0.000*** 0.000*** Obstáculo: telecomunicaciones 1.34 1.14 1.77 1.15 1.45 0.82 0.64 1.23 1.11 0.86 0.003*** 0.004*** 0.000*** 0.161 0.000*** 0.156 % de ventas domésticas sobre total 89.80 90.40 88.40 88.35 91.51 95.46 84.82 87.49 97.09 83.31 0.649 0.324 0.333 0.140 0.005*** 0.117 % de exportaciones indirectas 3.54 2.59 3.51 3.42 2.20 1.50 4.50 2.79 1.47 4.58 0.159 0.888 0.971 0.023** 0.334 0.273 % de exportaciones directas sobre total 6.66 7.02 8.09 8.21 6.28 3.02 11.19 9.71 1.44 12.20 0.749 0.197 0.240 0.706 0.003*** 0.020** Días promedio para pasar aduana 60.03 6.51 5.39 8.31 7.72 7.01 6.32 4.50 8.97 7.56 0.000*** 0.005*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** % de insumos de origen extranjero 50.44 31.19 41.53 40.32 31.13 30.78 25.16 34.82 31.88 21.63 0.000*** 0.005*** 0.012** 0.000*** 0.000*** 0.000*** Obstáculo: transporte 1.43 1.30 1.50 1.27 1.37 1.45 0.92 1.14 1.61 1.16 0.086 0.032** 0.343 0.399 0.000*** 0.000*** Obs. Aduanas y regulación comercial 1.11 1.04 1.10 1.55 1.12 1.04 0.68 0.94 1.20 1.02 0.319 0.000*** 0.836 0.947 0.000*** 0.014** Obs. Competencia informal 1.94 1.69 1.89 1.43 1.99 1.71 1.11 1.56 1.96 1.17 0.001*** 0.000*** 0.447 0.570 0.000*** 0.000*** Obstáculo: acceso a tierra 0.90 1.10 0.96 1.00 0.89 1.26 0.79 1.12 2.25 1.63 0.005*** 0.147 0.448 0.843 0.089* 0.004*** Obs. Crimen y robo 1.86 1.50 1.94 1.76 1.66 1.52 0.72 1.38 1.95 1.23 0.000*** 0.161 0.305 0.004*** 0.000*** 0.000*** Los tribunales son justos 1.88 2.13 1.75 2.47 1.89 2.32 2.54 2.18 1.95 2.07 0.000*** 0.000*** 0.007*** 0.798 0.000*** 0.000*** % del tiempo para lidiar con regulación 11.62 12.14 14.02 6.05 17.33 7.78 6.80 14.88 10.76 5.17 0.615 0.000*** 0.042** 0.000*** 0.000*** 0.003*** % de pagos informales sobre ventas 0.34 1.66 1.21 0.18 1.28 2.33 0.72 2.72 3.71 1.21 0.000*** 0.067* 0.007*** 0.003*** 0.075* 0.000*** Nümero de inspecciones 5.46 4.09 4.56 2.93 4.26 4.50 2.47 4.35 6.24 2.32 0.456 0.039** 0.547 0.268 0.000*** 0.733 Días para obtener licencia de importación 52.24 20.56 19.73 11.67 27.61 19.25 14.69 17.41 21.79 11.07 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.002*** 0.000*** 0.000*** Días para obtener licencia de operación 78.79 33.07 45.60 13.04 65.75 26.63 14.22 33.83 22.10 9.04 0.043** 0.000*** 0.037** 0.580 0.000*** 0.000*** Obs. Tipos impositivos 2.28 1.85 1.70 2.08 1.99 1.76 1.02 2.12 2.12 1.60 0.000*** 0.004*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.018** Obs. Administración tributaria 1.90 1.51 1.49 1.52 1.77 1.40 0.85 1.47 1.88 1.49 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.048** 0.000*** 0.000*** Obs. Permisos y licencias 1.20 1.19 1.25 1.06 1.37 1.13 0.60 1.20 1.60 1.14 0.852 0.023** 0.478 0.011** 0.000*** 0.977 Obs. Inestabilidad política 1.80 1.70 2.10 1.22 1.99 1.21 0.83 1.89 2.68 2.32 0.220 0.000*** 0.000*** 0.012** 0.000*** 0.237 Obs. Corrupción 2.44 1.86 2.42 1.51 2.17 1.60 1.02 1.77 2.86 2.02 0.000*** 0.000*** 0.807 0.001*** 0.000*** 0.000*** Obs. Acceso a financiamiento 1.51 1.65 1.57 1.83 1.58 2.04 1.08 1.52 1.93 1.55 0.061* 0.000*** 0.456 0.338 0.000*** 0.888 % de trabajadores con educ. secundaria 59.61 68.37 56.11 75.67 77.53 71.45 . . 21.20 53.17 0.000*** 0.000*** 0.085* 0.000*** - - Obs. Regulación laboral 1.56 1.09 1.05 1.05 1.65 0.77 0.58 0.99 1.22 0.77 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.218 0.000*** 0.000*** Obs. Formación inadecuada empleados 2.00 1.53 1.65 1.87 1.93 1.11 0.87 1.70 1.51 1.22 0.000*** 0.074* 0.000*** 0.320 0.000*** 0.000*** % de trabajadores con formación 0.52 0.67 0.63 0.63 0.63 0.64 0.79 0.72 0.77 0.78 0.000*** 0.003*** 0.000*** 0.001*** 0.000*** 0.000*** Tabla 16: Características de los exportadores dominicanos comparados con exportadores mundiales y regionales RD Mundo CA CAR/1 SAM AFR EAP ECA MNA SAR RD vs RD vs CAR RD vs CA DR vs RD vs RD vs (74) (14,951) (1,195) ( 656) (4,964) ( 1,947) (1,361) (3,757) (85) (962) Mundo ttest (p) ttest (p) SAM EAP ECA ttest (p) ttest (p) ttest (p) ttest (p) Tamaño de la empresa (1-3, 3=grande) 2.49 2.22 2.27 1.85 2.26 2.06 2.30 2.22 1.89 2.47 0.003*** 0.000*** 0.013** 0.009*** 0.035** 0.003*** % participación extranjera 30.06 18.46 20.77 18.01 17.20 27.47 30.41 14.21 6.67 4.38 0.007*** 0.006*** 0.050* 0.003*** 0.947 0.000*** Experiencia del administrador (en años) 19.47 19.85 20.85 18.91 23.56 16.85 16.76 18.17 16.36 17.49 0.776 0.700 0.300 0.004*** 0.028** 0.300 Certificado de calidad 0.32 0.39 0.29 0.29 0.42 0.35 0.38 0.46 0.29 0.33 0.215 0.517 0.493 0.110 0.331 0.018** Años en operación 19.08 23.42 25.33 26.38 29.23 21.04 16.92 19.39 15.89 19.54 0.077* 0.024** 0.005*** 0.000*** 0.172 0.893 Días para obtener conexión eléctrica 40.77 45.60 41.43 17.97 46.03 39.55 30.40 54.12 385.00 64.88 0.857 0.019** 0.970 0.810 0.539 0.622 Apagones al mes (último año) 16.40 10.15 4.42 3.24 2.02 9.58 2.30 4.64 46.17 60.45 0.082* 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** Días para obtener agua corriente 35.86 43.18 70.34 68.57 44.79 37.38 21.00 39.98 176.13 53.48 0.859 0.781 0.605 0.725 0.247 0.903 Días para obtener conexión telefónica 8.05 23.05 34.59 20.75 20.47 28.48 10.57 18.78 155.20 76.81 0.374 0.424 0.371 0.231 0.789 0.309 Obstáculo: electricidad 2.36 1.86 2.23 1.90 1.79 2.28 1.43 1.54 2.65 2.64 0.005*** 0.007*** 0.443 0.002*** 0.000*** 0.000*** Obstáculo: telecomunicaciones 1.34 1.35 1.98 1.15 1.51 1.00 0.85 1.36 2.13 0.92 0.951 0.214 0.000*** 0.326 0.006*** 0.922 % de ventas domésticas sobre total 49.31 57.99 57.87 56.19 68.27 62.30 44.03 55.40 57.31 26.89 0.042*** 0.102 0.045** 0.000*** 0.286 0.153 % de exportaciones indirectas 17.60 11.50 12.75 12.95 8.25 12.54 18.29 9.94 21.49 20.98 0.037** 0.161 0.137 0.000*** 0.863 0.005*** % de exportaciones directas sobre total 33.10 31.20 29.38 30.99 23.48 25.35 45.43 34.62 21.14 57.74 0.651 0.598 0.372 0.008*** 0.016** 0.721 Días promedio para pasar aduana 60.03 6.51 5.39 8.31 7.72 7.01 6.32 4.50 8.97 7.58 0.000*** 0.005*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** % de insumos de origen extranjero 57.65 42.95 53.22 48.15 37.26 48.39 47.04 43.65 55.98 39.25 0.008*** 0.108 0.419 0.000*** 0.085* 0.014** Obstáculo: transporte 1.64 1.38 1.67 1.33 1.50 1.62 1.09 1.13 1.83 1.24 0.085* 0.043** 0.851 0.329 0.000*** 0.001*** Obs. Aduanas y regulación comercial 1.49 1.38 1.58 1.74 1.56 1.46 0.97 1.13 1.97 1.26 0.483 0.133 0.528 0.612 0.000*** 0.019** Obs. Competencia informal 1.65 1.54 1.74 1.19 1.86 1.58 0.91 1.42 2.24 0.92 0.511 0.006*** 0.573 0.194 0.000*** 0.161 Obstáculo: acceso a tierra 0.75 0.98 0.89 0.87 0.91 1.11 0.77 0.92 2.15 1.68 0.129 0.409 0.352 0.257 0.882 0.293 Obs. Crimen y robo 1.64 1.38 1.89 1.70 1.50 1.60 0.76 1.11 1.92 1.27 0.090* 0.666 0.099* 0.335 0.000*** 0.001*** Los tribunales son justos 2.01 2.12 1.80 2.52 1.93 2.33 2.47 2.23 2.04 2.02 0.348 0.000*** 0.049** 0.463 0.000*** 0.058* % del tiempo para lidiar con regulación 11.63 13.55 13.24 6.92 16.33 9.82 8.15 17.10 16.91 5.75 0.379 0.000*** 0.488 0.037** 0.053* 0.033** % de pagos informales sobre ventas 0.25 1.25 1.06 0.26 0.84 2.12 0.84 1.76 9.77 1.35 0.119 0.966 0.201 0.282 0.292 0.022** Nümero de inspecciones 2.93 4.17 4.40 3.98 5.25 4.09 2.39 3.97 4.81 2.68 0.611 0.781 0.592 0.468 0.411 0.581 Días para obtener licencia de importación 22.91 18.81 19.15 12.93 24.88 17.28 12.77 17.30 17.07 11.38 0.701 0.259 0.777 0.876 0.172 0.428 Días para obtener licencia de operación 38.64 38.08 45.42 19.92 77.15 17.88 15.65 44.47 23.65 7.73 0.988 0.331 0.794 0.544 0.009*** 0.872 Obs. Tipos impositivos 1.93 1.92 1.70 2.06 2.12 1.69 1.14 2.14 2.30 1.72 0.939 0.414 0.127 0.184 0.000*** 0.164 Obs. Administración tributaria 1.59 1.61 1.51 1.52 1.90 1.45 0.98 1.52 1.96 1.74 0.913 0.649 0.581 0.028** 0.000*** 0.647 Obs. Permisos y licencias 1.14 1.22 1.31 0.99 1.42 1.10 0.66 1.19 1.78 1.36 0.553 0.283 0.218 0.048** 0.000*** 0.707 Obs. Inestabilidad política 1.54 1.81 2.08 1.10 2.04 1.20 0.87 1.94 2.73 2.62 0.113 0.004*** 0.001*** 0.001*** 0.000*** 0.017** Obs. Corrupción 2.15 1.91 2.38 1.39 2.18 1.75 1.16 1.69 3.00 2.40 0.173 0.000*** 0.173 0.862 0.000*** 0.007*** Obs. Acceso a financiamiento 1.42 1.53 1.53 1.81 1.62 1.73 1.06 1.44 1.70 1.48 0.468 0.024** 0.476 0.187 0.011** 0.877 % de trabajadores con educ. secundaria 46.83 74.48 56.40 76.18 81.17 66.42 . . 35.32 56.12 0.000*** 0.000*** 0.020** 0.000*** - - Obs. Regulación laboral 1.63 1.32 1.12 1.00 1.88 1.00 0.80 1.17 1.46 0.92 0.033** 0.000*** 0.000*** 0.089* 0.000*** 0.001*** Obs. Formación inadecuada empleados 2.10 1.75 1.78 1.96 2.09 1.35 1.04 1.78 1.99 1.50 0.024** 0.400 0.026** 0.960 0.000*** 0.050* % de trabajadores con formación 0.39 0.64 0.60 0.63 0.60 0.60 0.77 0.69 0.71 0.75 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** 0.000*** Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basándose en la Encuesta Empresarial del Banco Mundial. La nota al final del anexo explica la metodología utilizada. Cómo mantener el dinamismo exportador 101 Tabla 17: Comparación de características de las empresas y percepción sobre el ambiente de negocios en la República Dominicana No Exportadores No export. vs Export. de Export. de Exp. exportadores (74) exportadores servicios Manuf. Servicios vs. (286) ttest(p)” (30) (44) Manuf. Tamaño de la empresa 1.86 2.49 0.000*** 2.33 2.59 0.114 (1-3, 3=grande) % participación extranjera 8.46 30.06 0.000*** 24.79 33.60 0.409 Experiencia del administrador 21.11 19.47 0.274 20.07 19.05 0.714 (en años) Certificado de calidad 0.15 0.32 0.000*** 0.27 0.36 0.389 Años en operación 20.49 19.08 0.448 15.67 21.47 0.138 Días para obtener conexión eléctrica 34.43 40.77 0.830 11.67 65.71 0.039** Apagones al mes (último año) 28.96 16.40 0.110 16.90 16.04 0.882 Días para obtener agua corriente 21.57 35.86 0.281 12.33 53.50 0.191 Días para obtener conexión telefónica 10.10 8.05 0.492 5.75 9.46 0.329 Obstáculo: electricidad 2.34 2.36 0.886 2.30 2.41 0.750 Obstáculo: telecomunicaciones 1.35 1.34 0.961 1.53 1.20 0.283 % de ventas domésticas sobre total 100.00 49.31 0.000*** 56.54 44.70 0.226 % de exportaciones indirectas 0.00 17.60 0.000*** 34.61 6.77 0.000*** % de exportaciones directas 0.00 33.10 0.000*** 8.86 48.52 0.000*** sobre total Días promedio para pasar aduana . 60.03 - 5.71 72.29 0.629 % de insumos de origen extranjero 46.19 57.65 0.129 . 57.65 Obstáculo: transporte 1.37 1.64 0.089* 1.73 1.58 0.616 Obs. Aduanas y regulación comercial 1.01 1.49 0.003*** 1.32 1.59 0.365 Obs. Competencia informal 2.02 1.65 0.039** 1.67 1.64 0.929 Obstáculo: acceso a tierra 0.94 0.75 0.197 0.83 0.70 0.591 Obs. Crimen y robo 1.92 1.64 0.089* 1.70 1.59 0.709 Los tribunales son justos 1.85 2.01 0.171 1.97 2.05 0.735 % del tiempo para lidiar con 11.62 11.63 0.992 14.22 10.05 0.069* regulación % de pagos informales sobre ventas 0.37 0.25 0.706 0.57 0.00 0.082* Número de inspecciones 6.28 2.93 0.514 3.21 2.64 0.628 Días para obtener licencia 66.26 22.91 0.169 23.00 22.86 0.993 de importación Días para obtener licencia 93.03 38.64 0.162 48.40 30.50 0.268 de operación Obs. Tipos impositivos 2.37 1.93 0.006** 2.52 1.55 0.002*** Obs. Administración tributaria 1.99 1.59 0.011** 2.10 1.25 0.004*** Obs. Permisos y licencias 1.22 1.14 0.600 1.17 1.11 0.822 Obs. Inestabilidad política 1.87 1.54 0.055* 1.47 1.59 0.693 Obs. Corrupción 2.51 2.15 0.038** 2.30 2.05 0.462 Obs. Acceso a financiamiento 1.54 1.42 0.468 1.30 1.50 0.499 Obs. Regulación laboral 1.54 1.63 0.578 1.60 1.65 0.870 Obs. Formación inadecuada 1.97 2.10 0.447 2.23 2.00 0.395 empleados % de trabajadores con formación 0.59 0.39 0.001*** . 0.39 - Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basándose en la Encuesta Empresarial del Banco Mundial. Anexos 102 Tabla 18: Características de las empresas de propiedad extranjera y sus vínculos con la República Dominicana, en comparación con otras regiones RD Mundo CA CAR/1 SAM EAP ECA RD vs RD vs RD vs CA RD vs RD vs EAP RD vs (57) (8,293) (558) (406) (2,360) (780) (1,301) Mundo CAR ttest (p) SAM ttest (p) ECA ttest (p) ttest (p) ttest (p) ttest (p) Tamaño de la empresa (1-3, 3=grande) 2.56 2.10 2.35 1.95 2.16 2.25 2.30 0.000*** 0.000*** 0.043** 0.000*** 0.004*** 0.011*** % Propiedad extranjera 79.68 78.99 84.24 71.52 79.61 81.19 76.15 0.855 0.054* 0.206 0.984 0.698 0.367 Experiencia del administrador (en 20.44 16.34 17.43 17.66 19.59 15.17 14.84 0.004*** 0.080* 0.028** 0.573 0.000*** 0.000*** años) Certificado de calidad 0.30 0.40 0.40 0.33 0.43 0.46 0.48 0.119 0.685 0.149 0.040 0.015** 0.008*** Años en operación 18.86 19.38 20.19 24.22 24.11 14.60 15.56 0.843 0.130 0.576 0.088* 0.018** 0.157 % de ventas domésticas sobre total 68.33 49.61 57.60 48.77 43.19 54.44 51.90 0.016** 0.017** 0.147** 0.000*** 0.092* 0.044** % de exportaciones indirectas 70.12 79.26 70.68 77.47 83.62 58.29 68.92 0.048** 0.150 0.920 0.001*** 0.055* 0.824 % de exportaciones directas sobre 13.82 4.25 7.50 6.56 2.97 9.38 4.15 0.000*** 0.019** 0.059* 0.000*** 0.224 0.000*** total Días promedio para pasar aduana 16.05 16.62 21.82 16.04 13.41 35.22 26.93 0.894 0.998 0.244 0.464 0.001*** 0.036** Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basándose en la Encuesta Empresarial del Banco Mundial. Nota: LAC= América Latina y el Caribe; CAR= Caribe; CAM= América Central; SAM= América del Sur y Méjico; EAP= Asia Oriental y el Pacífico; ECA= Europa y Asia Central; RD= República Dominicana. La República Dominicana no se incluye en la región del Caribe para fines de este análisis. Los símbolos ***, **, y * denotan la significancia de coeficientes en los niveles de confianza del 1%, 5% y 10%, respectivamente. Las distintas tablas de este anexo presentan los resultados de la diferencia en dos pruebas de medias de muestra, asumiendo igualdad de varianza para los grupos comparados. Los resultados se calcularon en STATA. Informaciones adicionales sobre la aplicación de estas pruebas están disponibles en http://www.stata. com/manuals13/rttest.pdf. Cómo mantener el dinamismo exportador 103 The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. www.worldbank.org The original had problem with text extraction. pdftotext Unable to extract text.