Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID: P166117) Informe diagnóstico Autores: Andrés Gómez-Lobo Guillermo Muñoz Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Resumen Ejecutivo En el presente informe los Consultores formulan un diagnóstico del estado de las reformas a los sistemas de transporte público en las principales ciudades colombianas, impulsadas por el Gobierno Nacional a partir del año 2002, y plasmada en una serie de documentos CONPES, pero especialmente en lo que se denomina “Política de Transporte Urbano (PNTU)”. Para la realización de este Diagnóstico se parte por analizar y describir la PNTU, para luego describir el Contexto económico y social en el que se han tenido que aplicar estas reformas, y cómo ha ido variando desde el año 2002 a la fecha. Una vez desarrollados los puntos anteriores, se plantea el Diagnóstico, el que se basa en el estudio más detallado de dos ciudades1, y en el análisis de elementos claves y comunes a casi todas las ciudades que han ido aplicando las reformas, y que dicen relación con aumentos de costos; una ‘racionalización’ de flota (probablemente excesiva para los intereses de los usuarios), y la ausencia de un subsidio operacional. A continuación, se presenta un breve resumen de lo realizado. • Descripción de la PNTU Una de las principales fortalezas de la experiencia colombiana consiste en haber reconocido la importancia del transporte público en todas las ciudades del país y haber elaborado una política nacional de transporte urbano explícita, coherente, y detallada. 1Valledupar (SETP) y Bucaramanga (SITM). Para ambas se realiza una caracterización y diagnóstico específico, el que se reporta en los Anexos A y B de este Informe. [1] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Dicha política define objetivos y metas concretas y, además, compromete recursos de parte de la Nación para cofinanciar inversiones en estudios e infraestructura, y de esta manera, modernizar los sistemas de transporte en las distintas ciudades del país. Además, esta política pone énfasis en aspectos institucionales, seguimiento, gestión y establecimiento de etapas para el desarrollo de las reformas. En la PNTU se distingue a las ciudades según tamaño (cantidad de habitantes), definiendo a tres grupos distintos. Aquellas bajo 300 mil habitantes, entre 300 mil y 600 mil, y sobre 600 mil. Sólo para estas últimas se justifica, según estos documentos, inversión en infraestructura especializada de carriles para buses de alta capacidad en el marco de Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM). Para las otras, se propone la implementación de Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), que incluye medidas de gestión de tránsito y semáforos, entre otras de alta efectividad y bajo costo. La política se ha traducido en la implementación o diseño de varias reformas en distintas ciudades del país, incluyendo 7 SITM y 8 SETP. Esto denota el interés de las autoridades por aplicar la política en beneficios de los habitantes de las zonas urbanas del país. Las reformas ya implementadas han permitido obtener beneficios significativos para la población en seguridad, accidentabilidad vial, y reducción de contaminación, entre otros. En lo que respecta a los SITM, se define que será responsabilidad de las ciudades la eliminación de la sobreoferta de buses y la licitación de los servicios, entre otras tareas. Mientras que, el Gobierno Nacional se compromete a apoyar con recursos en la elaboración de los estudios técnicos de pre-inversión y de inversión en infraestructura. [2] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) En cuanto a la tarifa, se establece que ésta deberá cubrir los costos de mantención de la infraestructura, los costos de operación de la entidad gestora y los costos de reducción de sobreoferta, además de los costos operativos de los sistemas. Sumado a lo anterior, se definen una serie de metas para estas ciudades, de entre las que se destacan: • integrar física, tarifaria y operacionalmente la mayor parte de las rutas de la ciudad, • reordenar y coordinar las rutas de transporte público colectivo existentes con los servicios y rutas del nuevo SITM, • construir y/o adecuar la infraestructura requerida en los principales corredores del SITM, • desarrollar la operación basada principalmente en vehículos nuevos de alta capacidad, • eliminar la sobreoferta (chatarrizació n), Los SETP están reglamentados a su vez a través del Decreto 3422 de 2009, el que plantea los siguientes objetivos principales: • Integrar física, operacional y tarifariamente el sistema de transporte público colectivo, bajo un esquema que sea sostenible financieramente. • Racionalizar la oferta del servicio de transporte público colectivo. • Estructurar, diseñar e implementar una red jerarquizada de rutas o servicios de transporte público según su función y área servida. • Adoptar un sistema integrado de recaudo, que permita conectividad, integración, gestión de la información y un eficiente servicio al usuario. • Implementar un plan de construcción, adecuación, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura necesaria para la óptima operación del sistema estratégico de transporte público. [3] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Ciertamente, y no se puede dejar de mencionar, el éxito de la implementación de la Fase I de Transmilenio en Bogotá tuvo una influencia directa en la definición de la política y objetivos de los SITM y los SETP, extrayéndose elementos y objetivos que si bien, fueron importantes para el éxito del caso de Bogotá, su pertinencia para ciudades intermedia y pequeñas podría ser cuestionable. Por sus condiciones particulares (tamaño, densidad de demanda), no es directo ni correcto asumir que aquello que funcionó en Bogotá sea extensible a otras ciudades del país. • Contexto general en Colombia Desde que se definió la PNTU a comienzos y mediados de la década pasada, han ocurrido una serie de hechos importantes de consignar para comprender los resultados de las reformas en curso y algunos de los problemas enfrentados. En primer lugar, se debe señalar el crecimiento económico y aumento de la tasa de motorización. En efecto, desde mediados de la década pasada Colombia ha experimentado un sostenido crecimiento económico. Entre el año 2004 y 2016 el crecimiento en el PIB fue de 4,6% en promedio al año. Como consecuencia natural del desarrollo económico, la tasa de motorización privada en Colombia aumentó sostenidamente. El número de vehículos pasó de 3,9 millones en el año 2005 a 10,1 millones en el año 2013, aumentando la tasa de motorización (vehículos por habitantes) de 0,09 en el 2005 a 0,22 en el 2013. Como corolario, el uso del transporte público disminuyó sostenidamente. Si se excluye a Bogotá y Medellín (ciudades que por su tamaño e inversiones en infraestructura de transporte público han visto aumentar sus niveles de demanda), la demanda en el período 2005 – 2017, ha caído un promedio de 33,7% (o 3,4% promedio anual), en las 21 ciudades y áreas metropolitanas más importantes de Colombia. [4] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) El incremento del parque vehicular se ha visto potenciado por el auge del uso de la motocicleta, y la aparición de una forma de transporte ilegal, denominado Mototaxismo. El gráfico siguiente muestra el crecimiento acelerado del parque de motocicletas. Gráfico 1: Parque automotor y composición Fuente: ANDI (2017), Las Motociletas en Colombia: aliadas del desarrollo del país, http://www.andi.com.co/Uploads/LasMotocicletasEnColombia.pdf, en base a información del RUNT. De esta manera, se debe concluir que, el crecimiento de los modos privados de transporte en Colombia, y particularmente la motocicleta, ha generado una serie de externalidades negativas que deben ser consideradas para la política de transporte. La mayor congestión, contaminación y accidentabilidad, particularmente en el caso de las motocicletas, implica que la tendencia hacia el uso del transporte privado debe ser abordado y desincentivado, como complemento urgente y muy necesario, a la política de mejoramiento de transporte público. [5] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) • Diagnóstico El diagnóstico aquí presentado se basa en información obtenida de distintas fuentes y de las visitas realizadas a Colombia2, pero particularmente de los casos de estudio de Bucaramanga y Valledupar, cuyos resultados se presentan como anexos a este documento. Los distintos problemas detectados están entrelazados y dicen relación con aumentos de costos; una ‘racionalización’ de flota (probablemente excesiva para los intereses de los usuarios), y la ausencia de un subsidio operacional. El primer problema que presentan las reformas en Colombia es que las demandas proyectadas en los diseños originales no se han cumplido. Esto en sí ya es problemático para reformas que buscaban fomentar el transporte público, pero, además, ha generado problemas de sostenibilidad financiera para los sistemas. Son múltiples los ejemplos, y han sido latamente analizados en diversos estudios encargados por la Autoridad. Las principales razones que explican este fenómeno, son el cambio estructural que sufrió, desde el año 2005 en adelante, la tasa de motorización. Ello trajo consigo no solo un aumento del uso de carros particulares, sino que fundamentalmente, el incremento del uso de la motocicleta, como modo de transporte, y asociada a ella, el surgimiento de un tipo de transporte informal ⎯ de muy difícil control y fiscalización⎯ denominado “mototaxismo”. Es indudable que las dos explicaciones anteriores han jugado un rol relevante en la caída de la demanda de los sistemas integrados. La pregunta que surge entonces es ¿qué hacer frente a esta realidad? ¿Cómo debería ajustarse la PNTU para reconocer 2Al cierre de este informe, se han realizado dos visitas. La primera, se llevó a cabo desde el 9 al 13 de abril de 2018, y contempló Medellín, Bucaramanaga y Sincelejo. La segunda visita se realizó entre el 28 y el 31 de mayo de 2018, en la que se recorrió las ciudades de Valledupar y Neiva. [6] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) el auge de los modos privados de transporte, particularmente la motocicleta, y el crecimiento del transporte informal como el mototaxismo? Para responder estas preguntas es necesario explorar una tercera explicación, complementaria a la anteriores, que señala que es altamente probable que las reformas aumentaron el Costo Generalizado de Viaje de usar el transporte público. El costo generalizado de viaje es el concepto que utilizan los ingenieros y economistas de transporte para resumir el costo integral de utilizar un medio de transporte e incluye: 1. El costo financiero de usar el modo (tarifa, costos operacionales, costo estacionamiento, etc.) 2. El costo en tiempo de usar el modo, esto es: • Tiempo de acceso o caminata • Tiempo de espera (en paradero, por ejemplo) • Tiempo en vehículo (viajando) • Tiempos de acceso, espera y en vehículo cuando hay que hacer trasbordos para completar el viaje. 3. Comodidad, incluyendo la posibilidad de irse sentado, congestión dentro del vehículo, etc. Un análisis de las tres principales componentes de dicha función de costos, nos permite identificar las causas de los problemas que hoy enfrentas las principales ciudades de Colombia: • Comodidad: los servicios tradicionales, si bien pueden implicar ineficiencias operativas, tienen varias ventajas para el usuario. En cuanto a la comodidad, el bajo IPK de estos servicios implica que los usuarios abordan vehículos con una baja tasa de ocupación y probablemente se pueden ir sentados. En los sistemas integrados se [7] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) buscó explícitamente aumentar el IPK, a 4,0 según documentos Conpes. Ello aumentó la probabilidad de congestión dentro de los buses y en paraderos, disminuyendo así la proporción de usuarios que viajan sentados. En los gráficos siguientes se muestra, para el caso de estudio Bucarmanga, una estimación de las tasas de ocupación de los vehículos en el sistema convencional y en el SITM durante el horario punta. Se puede observar que la tasa de ocupación en horario punta estimada en el sistema Metrolínea es alta en los servicios troncales, y sobre un 60% en los buses padrón, lo que se contrasta con lo que sucede en el sistema tradicional. Gráfico 2: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Hora Punta. Sistema Convencional, Bucaramanga 120.0% 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) [8] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Hora Punta. Metrolínea, Bucaramanga 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 SITM Alimentador SITM Padrón SITM Troncal Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) • Costos financieros: debido a los costos de los nuevos sistemas, la tarifa a público no disminuyó y en algunos casos incluso aumentó por la necesidad de cubrir costos. Por lo tanto, esta dimensión del costo generalizado se mantuvo igual que antes o aumentó para los usuarios. • Costo de tiempo: hubo dos razones por la cual aumentó el costo del tiempo de los viajes en los sistemas integrados. Primero, una disminución de la flota en comparación con el sistema tradicional que operaba antes, lo que redujo la cobertura y frecuencia de los servicios, particularmente en las zonas alimentadoras. Esto habría aumentado el tiempo de acceso y el tiempo de espera en los nuevos sistemas. Segundo, los mayores trasbordos en sistemas de estructura tronco- alimentador implicó un aumento en los tiempos de espera. Hay un factor que compensa en parte los aumentos en los tiempos de acceso y espera. Los servicios que operan en carriles exclusivos logran velocidades más altas y se reducen los tiempos en vehículos. Sin embargo, salvo para ciudades grandes y viajes largos (Bogotá, Medellín), los ahorros de tiempo en vehículo probablemente no alcanzan a compensar los mayores costos de tiempo de acceso y espera. [9] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) En este sentido es necesario destacar que el usuario percibe el tiempo de espera, el de caminata y de trasbordo, entre dos y tres veces peor que el tiempo de viaje en vehículo 3 , por lo que se debe ser especialmente cuidadoso, al momento de reestructurar la malla de recorridos, y definir los parámetros de operación, para afectar lo menos posible los tiempos antes señalados (espera, acceso y trasbordo). Nuevamente se recurre a Bucarmanga, para ejemplificar lo que se señala en los puntos anteriores. Para ello, se reproduce el Gráfico 3-14 del Anexo A. Se puede observar que, como ya se ha señalado, la cantidad de vehículos en servicio disminuyó drásticamente a partir de la reforma a comienzos del año 2010. En el sistema convencional, el número de vehículos disminuyó desde cerca de 1.900 antes de la reforma a poco más de 1.000 en el año 2013 en adelante. El sistema Metrolínea operó con un máximo de cerca de 250 vehículos hasta comienzos del año 2015, cuando comienza una disminución hasta menos de 200 buses en operación. Por lo tanto, hubo una disminución significativa en la flota operativa sumando los vehículos convencionales con los de Metrolínea. 3Por ejemplo, el DOT (2011), “Revised Departamental Guidance on Valuation of Travel Time in Economic Analysis”, U.S. Department of Transport, establece que los costos de tiempo para viajes personales en modos de superficie se valoren en 50% del salario, mientras los costos de espera se valoren en 100% del salario. [10] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico4: Vehículos en Operación y Pasajeros, Bucaramanga 2,500 45,000 40,000 2,000 35,000 30,000 1,500 25,000 20,000 1,000 15,000 500 10,000 5,000 - - I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio de vehículos en servicio por día (Veh) Sistema Convencional Promedio de vehículos en servicio por día (Veh) Metrolínea Pasajeros (Miles de Pax) Sistema Convencional Pasajeros (Miles de Pax) Metrolínea Pasajeros (Miles de Pax) Total Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) El problema con la reducción de sobreoferta es que, si bien puede ser justificada hasta cierto nivel para reducir externalidades (congestión y contaminación), es probable que los usuarios perciban una disminución en la calidad de servicio. La reducción de los servicios puede aumentar los tiempos de acceso al sistema (tiempo de caminata del punto de origen al paradero). La reducción de flota afecta la frecuencia y, por ende, los tiempos de espera de los usuarios. Muy probablemente la disminución de flota implicó también un deterioro en la comodidad del viaje para los usuarios. Por otro lado, no se pueden dejar de mencionar dos elementos adicionales qué, a juicio de los consultores, han afectado la implementación de las reformas: La imposición del autofinanciamiento como regla general y los costos excesivos que implica la implementación de las reformas. [11] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) En efecto, la PNTU inicialmente no contemplaba financiamiento para costos operativos, y se traspasaba toda la responsabilidad del autofinanciamiento a la tarifa y/o a las entidades territoriales, ello ha implicado que la mayor parte de los sistemas en Colombia hayan enfrentado graves problemas financieros, que a muchos los obligó a reducir fuertemente sus costos de operación (disminución de kilómetros), con lo que se afectó también la demanda, cayendo así en un círculo vicioso de disminución permanente de costos que finalmente afecta la demanda, y con ello los ingresos. Es por ello que en el Plan Nacional de Desarrollo 2015 se introduce la posibilidad de introducir este tipo de subsidios, pero con fuentes alternativas de fondeo como son: cobros por estacionamiento; cobros por congestión y contaminación; aumentos en la plusvalía/avalúos de inmuebles; y/o inyección directa de recursos por parte del gobierno local. Lamentablemente, a la fecha, no se ha conocido una experiencia exitosa de recaudación por esta vía. Tal como ya se señaló, otro elemento que llama la atención de las reformas en Colombia es su sofisticación, en particular en ciudades pequeñas. Por ejemplo, en el caso de Sincelejo y Valledupar, al igual que en otros SETP, se considera un sistema de pago electrónico, con recaudo centralizado, administrador financiero, sistema de gestión de flota y ente gestor, entre otros componentes. Aparte de lo complejo de es su implementación ⎯especialmente en ciudades menores, con estructuras institucionales débiles⎯, éstos aumentan los costos de los sistemas. Finalmente, se debe señalar que, a juicio de los Consultores, el actual escenario normativo, compromete seriamente la sostenibilidad y objetivos buscados por la reforma, por lo que se debe analizar, en la nueva política que está desarrollando el Gobierno Nacional, la adopción de medidas que permitan darle viabilidad a la política de mejoramiento de los sistemas de transporte público, especialmente en los SETP. [12] Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Informe 1. Introducción A partir del año 2002, el gobierno nacional de Colombia ha desarrollado una política explícita de apoyo a las ciudades para mejorar sus sistemas de transporte público de superficie. Esta política se ha plasmado en una serie de documentos CONPES 4 que establecen los parámetros generales para la participación de la Nación en el financiamiento de las reformas. Sin lugar a dudas, el éxito que tuvo las primeras etapas de Transmilenio, a partir del año 2000, ha sido el mayor incentivo a desarrollar una política de promoción de proyectos que respondan, casi de manera unívoca, a los lineamientos sobre los cuales se sustentó el modelo bogotano. A partir de esto, el documento CONPES 3167 (2002) realiza un diagnóstico de la situación del transporte público de las ciudades colombianas. Este diagnóstico se basa en la situación de los sistemas tradicionales de transporte público, caracterizados por la informalidad de los operadores, sobre-oferta de servicios, flota antigua, e importantes externalidades ambientales y de seguridad vial. A partir de este diagnóstico, se establece una política consistente en el fortalecimiento institucional, incentivos para que las ciudades implementen sistemas de transporte que 4 CONPES es la sigla para el Consejo Nacional de Política Económica y Social . Según su página web “es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión ”. Mayor información en https://www.dnp.gov.co/CONPES/Paginas/conpes.aspx 1 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) resuelvan los problemas de movilidad de sus habitantes, redirigir los esfuerzos de los gobiernos locales hacia medidas costo efectivas de gestión de tránsito en lugar de expansión de la infraestructura, incentivar el uso eficiente del automóvil privado, invertir en infraestructura exclusiva para el transporte público donde el tamaño de la ciudad lo justifica, mejorar la regulación y fomentar la participación privada, además de adecuar los servicios a las necesidades de los usuarios tomando en cuenta la percepción que ellos tienen de los mismos. Un aspecto clave de la estrategia desarrollada en CONPES 3167 es la definición de tres grupos de ciudades. Aquellas bajo 300 mil habitantes, entre 300 mil y 600 mil, y sobre 600 mil. Sólo para estas últimas se justifica, según estos documentos, inversión en infraestructura especializada de carriles para buses de alta capacidad en el marco de Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM). Para las otras, se propone la implementación de Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), que incluye medidas de gestión de tránsito y semáforos, entre otras de alta efectividad y bajo costo. Una de las principales fortalezas de la experiencia colombiana consiste en haber reconocido la importancia del transporte público en todas las ciudades del país y haber elaborado una política nacional de transporte urbano explícita, coherente, y detallada. Dicha política define objetivos y metas concretas y, además, compromete recursos de parte de la Nación para cofinanciar inversiones en estudios e infraestructura, y de esta manera, modernizar los sistemas de transporte en las distintas ciudades del país. Además, esta política pone énfasis en aspectos institucionales, seguimiento, gestión y establecimiento de etapas para el desarrollo de las reformas. También se debe destacar de la PNTU colombiana que se incluyan como beneficios los mejoramientos urbanos, la reducción de accidentabilidad y la contaminación, además de los beneficios tradicionales de reducción de tiempo de viaje y ahorro de costos operativos. 2 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) La política se ha traducido en la implementación o diseño de varias reformas en distintas ciudades del país, incluyendo 7 SITM y 8 SETP. Esto denota el interés de las autoridades por aplicar la política en beneficios de los habitantes de las zonas urbanas del país. Las reformas ya implementadas han permitido obtener beneficios significativos para la población en seguridad, accidentabilidad vial, y reducción de contaminación, entre otros. A pesar de los aspectos positivos, no todas las reformas han logrado los objetivos planteados y muchas ciudades y sistemas están enfrentando una serie de problemas financieros y operativos que requieren atención. Uno de los principales problemas dice relación con una demanda efectiva de los sistemas, menor a la proyectada inicialmente, cuando se diseñaron las reformas. Tomando como estudio de caso el SITM de Bucaramanga y el SETP de Valledupar, además de los documentos, reglamentos e informes revisados en la etapa inicial de la consultoría, este informe presenta un diagnóstico de las reformas al transporte urbano en Colombia e identifica los principales problemas y desafíos que, en opinión de los consultores, presenta la PNTU en este país. Este es un paso previo para presentar las recomendaciones tanto para las reformas ya implementadas como para las futuras reformas que se puedan diseñar e implementar. 2. Descripción de la PNTU Es importante describir con mayor detalle en qué consiste la PNTU en el caso de los SITM y los SETP. Esto permite evaluar posteriormente qué elementos de esta política requiere ajustes para lograr los objetivos de la misma. 2.1 Sistemas Integrados de Transporte Masivo En el caso de ciudades de más de 600 mil habitantes, como responsabilidad de las ciudades se establece la eliminación de la sobreoferta de buses y la licitación de los 3 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) servicios, entre otras tareas. Por otro lado, el Gobierno Nacional se compromete a apoyar con recursos en la elaboración de los estudios técnicos de pre-inversión y de inversión en infraestructura. Por otro lado, el documento CONPES 3260 (2003) complementa el anterior y describe la Política Nacional para impulsar los SITM en grandes ciudades (sobre 600.000 habitantes). Incluye diagnósticos sobre el Transporte Público colombiano, similares a los desarrollados al CONPES 3167, aunque enfatiza más el rol de la creciente tasa de motorización privada en los problemas de movilidad de las ciudades. Este documento reitera como un tema relevante la sobreoferta. Comparado con ciudades de la región, se indica que el número de buses por habitante es mayor, y la ocupación promedio menor, que en ciudades comparables. También se destaca que el 40% de los accidentes de tránsito involucraban a vehículos de transporte público. Se plantea que los SITM pueden abordar los principales problemas de movilidad de las ciudades. Se proponen una serie de metas para estas reformas que incluyen: • eliminar la “guerra del centavo”, pasando de empresas afiliadoras de vehículos a empresas propietarias de vehículos, • integrar física, tarifaria y operacionalmente la mayor parte de las rutas de la ciudad, • reordenar y coordinar las rutas de transporte público colectivo existentes con los servicios y rutas del nuevo SITM, • construir y/o adecuar la infraestructura requerida en los principales corredores del SITM, • desarrollar la operación basada principalmente en vehículos nuevos de alta capacidad, • aumentar la velocidad promedio en los corredores troncales a niveles cercanos a 25 km/h, • coordinar la implantación de los SITM con acciones sobre el transporte público colectivo que sigue operando, 4 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) • eliminar la sobreoferta (chatarrizació n), • fortalecer y mejorar la coordinación entre las entidades locales (Autoridades de Transporte Masivo, Secretarias de Tránsito y Transporte y Áreas Metropolitanas, entre otras), para asegurar una mejor y más eficiente gestión, y • controlar la prestación del servicio a través de Empresas Gestoras. Por otro lado, se exige que los diseños de un SITM deben garantizar una ocupación de 1.000 pax/veh diarios para servicios troncales, y 500 en alimentadores, un IPK de 4,0, una demanda de 7.000 pasajeros/hora/sentido en troncales y una reducción de tiempo total de viaje de 20%. En cuanto a la tarifa, este documento establece que los ingresos tarifarios deben financiar la compra, operación y mantenimiento de los buses y los equipos de recaudo, funcionamiento del ente gestor, el mantenimiento de la infraestructura, los programas de reducción de oferta (chatarrización), parte de las inversiones para la expansión de la cobertura de los sistemas, y la inversión privada en patios, talleres y, procurará también, financiar parte de las estaciones y portales.5 También se establece una asignación de riesgos entre la Nación y las ciudades, siendo todos los riesgos de sobrecostos de diseño, construcción y operación, de cargo de las ciudades. La Nación no compromete más recursos que los consignados en el respectivo documento CONPES que los aprueba. La política no contempla subsidios operativos. Los sobrecostos deben ser financiados vía tarifas, por los privados o por los gobiernos municipales o locales. En este contexto se aprobaron recursos para el cofinanciamiento nacional de los SITM por ciudad que se presentan en la Tabla 1. 5 La necesidad de financiar los portales y patios mediante ingresos tarifarios ha sido flexibilizada recientemente y en varias ciudades estas inversiones están siendo cofinanciadas por el gobierno nacional. 5 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Tabla 1: Documentos CONPES de aprobación y modificaciones a proyectos de SITM por ciudad Ciudad CONPES (Año) 2999 (1998) 3093 (2000) Bogotá 3256 (2003) 3305 (2004) 3677 (2010) 2932 (1997) 3166 (2002) Cali 3369 (2005) 3504 (2007) 3767 (2013) 3306 (2004) 3348 (2005) Barranquilla y su área metropolitana 3539 (2008) 3788 (2013) 3298 (2004) Bucaramanga y su área metropolitana 3370 (2005) 3259 (2003) 3368 (2005) Cartagena 3516 (2008) 3823 (2014) 3220 (2003) Área Metropolitana de Centro-Occidente (Pereira y 3416 (2006) Dosquebradas) 3503 (2007) 3617 (2009) 3307 (2004) Valle de Aburra 3349 (2005) 3573 (2009) 3404 (2005) Extensión Transmilenio Bogotá-Soacha 3681 (2010) Fuente: Elaboración propia Hay dos elementos que se deben destacar de esta revisión de los SITM, en lo que se refiere a la discusión que se presenta más adelante en este mismo informe: Primero, que el diseño original de los sistemas era de autofinanciamiento de los costos de la operación, así como parte de la infraestructura, chatarrizació n y la institucionalidad. Esto se ha flexibilizado en Plan Nacional de Desarrollo 2015, donde se introdujo la posibilidad de subsidios operativos, pero con fuentes alternativas de financiación (cobros por estacionamiento, cobros por congestión y por contaminación, plusvalía/avalúos, inyección directo de recursos por parte del gobierno local). Segundo, hay un fuerte énfasis en la reducción de la supuesta sobreoferta de servicios en los sistemas tradicionales de transporte público. 6 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 2.2 Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP) El Decreto 3422 de 2009 reglamenta a los Sistemas Estratégicos de Transporte Público para ciudades menores a 600 mil habitantes. Este decreto plantea los siguientes objetivos para los SETP: • Mejorar la cobertura, accesibilidad y conectividad entre los diferentes sectores de la ciudad, periféricos y rurales, garantizando que la totalidad del sistema estratégico sea accesible a la población. • Integrar física, operacional y tarifariamente el sistema de transporte público colectivo, bajo un esquema que sea sostenible financieramente. • Racionalizar la oferta del servicio de transporte público colectivo. • Estructurar, diseñar e implementar una red jerarquizada de rutas o servicios de transporte público según su función y área servida. • Consolidar una organización empresarial de conformidad con la ley, para la prestación del servicio en el sistema estratégico de transporte público por parte de los operadores, facilitando el cumplimiento de la programación de servicios y la adecuación de la oferta a las condiciones de la demanda. • Adoptar un sistema integrado de recaudo, que permita conectividad, integración, gestión de la información y un eficiente servicio al usuario. • Garantizar los mecanismos para la planeación, regulación, control y vigilancia de la operación de transporte y de los niveles de servicio bajo los cuales se ha diseñado el sistema, respondiendo a las necesidades de movilidad en su radio de acción. • Implementar un plan de construcción, adecuación, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura necesaria para la óptima operación del sistema estratégico de transporte público. Por otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 “Estado Comunitario: desarrollo para todos” (Ley 1151 del 2007) en su programa de Ciudades Amables, define 7 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) una serie de ciudades menores a 500 mil habitantes para el cofinanciamiento de Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP).6 Las ciudades definidas fueron: Tabla 2: Documentos CONPES de aprobación y modificaciones a proyectos de SETP por ciudad Ciudad CONPES (Año) Santa Marta 3548 (2008) 3549 (2008) Pasto 3682 (2010) Armenia 3572 (2009) Popayán 3602 (2009) Sincelejo 3637 (2010) Montería 3638 (2010) Valledupar 3656 (2010) Neiva7 3756 (2013) Fuente: Elaboración propia Para lo que sigue en este informe vale la pena remarcar aquí que el Decreto 3422 establece explícitamente para los SETP la necesidad de formalizar a los operadores (prohibiendo la afiliación), formalizar a los conductores, generar un sistema de cobro centralizado e incorporar un sistema de gestión de flota. Todo lo anterior tiene consecuencias para los costos de los sistemas. Además, se establece la necesidad de “racionalizar” la flota y reorganizar las rutas y recorridos. En cuanto a financiamiento, el Decreto prohíbe expresamente que recursos de la Nación puedan utilizarse para subsidiar la tarifa a ciertos grupos de usuarios. 6Aquí pareciera haber una redefinición de las categorías de ciudades ya que mientras CONPES 3167 (2002) clasifica las ciudades de menos de 300 mil habitantes, entre 300 mil y 600 mil, y más de 600 mil, el PND define las ciudades en menos de 250 mil, entre 250 mil y 500 mil, y más de 500 mil. Las ciudades con más de 500 mil serían objeto de un SITM, mientras que las entre 250 mil y 500 mil serían objeto de un SETP. Documentos posteriores de CONPES hablan de ciudades entre 250 mil y 600 mil para la categoría de SETP. 7Incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” (Ley 1450 del 2011). 8 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 2.3 Transmilenio Fase I Como ya se mencionó en la introducción, el éxito de la implementación de la Fase I de Transmilenio en Bogotá tuvo una influencia directa en la definición de la política y objetivos de los SITM y los SETP. Esto se nota en los siguientes aspectos de los objetivos de esta política: • El requisito de un sistema de recaudo centralizado y sistemas de control de flota • El énfasis a una re-estructuración jerarquizada de los servicios hacia sistema tronco-alimentador • Aumento en el tamaño de los buses y reducción de flota (sobre-oferta) • Para los SITM, infraestructura priorizada para buses (corredores exclusivos), estaciones de transferencia, portales y mecanismos de pago fuera del bus (estaciones de pre-pago) Si bien, estos y otros componentes fueron importantes para el éxito del caso de Bogotá, su pertinencia para ciudades intermedia y pequeñas podría ser cuestionable, asunto que se discute más abajo. Por sus condiciones particulares (tamaño, densidad de demanda), no es directo ni correcto asumir que aquello que funcionó en Bogotá sea extensible a otras ciudades del país. 9 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 3. Contexto general en Colombia Desde que se definió la PNTU a comienzos y mediados de la década pasada, han ocurrido una serie de hechos importantes de consignar para comprender los resultados de las reformas en curso y algunos de los problemas enfrentados. 3.1 Crecimiento económico y motorización Desde mediados de la década pasada Colombia ha experimentado un sostenido crecimiento económico. Entre el año 2004 y 2016 el crecimiento en el PIB fue de 4,6% en promedio al año.8 Como consecuencia natural del desarrollo económico, la tasa de motorización privada en Colombia aumentó sostenidamente como muestra el Gráfico 1. El número de vehículos pasó de 3,9 millones en el año 2005 a 10,1 millones en el año 2013, aumentando la tasa de motorización (vehículos por habitantes) de 0,09 en el 2005 a 0,22 en el 2013. Como corolario, el uso del transporte público disminuyó sostenidamente. La Tabla 3 muestra los pasajeros transportados totales (por el transporte público convencional y los SITM) para 23 ciudades y áreas metropolitanas en Colombia entre los años 2005 y 2017. 8 Cuentas Nacionales, DANE. 10 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 1: Tasa de motorización Fuente: DANE. Se puede observar de la Tabla que, a nivel agregado, el uso del transporte público se ha mantenido bastante estable, bajando sólo cerca de un 5% en 12 años, lo cual es sorprendente y una buena noticia. Sin embargo, este resultado está fuertemente condicionado por la evolución de los pasajeros en Bogotá y Medellín, ciudades que por su tamaño e inversiones en infraestructura de transporte público han visto aumentar sus niveles de demanda.9 9 En Bogotá, el sistema BRT Transmilenio ha proseguido su expansión, mientras que en Medellín se han inaugurado una serie de líneas de cable, tranvía y BRT. 11 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Tabla 3: Pasajeros movilizados en transporte público (miles) 2005 2017 p % cambio Total general 4,072,840 3,874,154 -4.9% Total sin Bogota y Medellín 1,968,511 1,304,252 -33.7% Armenia 24,044 21,061 -12.4% Barranquilla 433,116 273,276 -36.9% Bogotá D.C. 1,657,366 1,901,686 14.7% Bucaramanga 176,405 85,513 -51.5% Cali 320,539 196,348 -38.7% Cartagena 190,936 112,727 -41.0% Cú cuta 130,738 74,440 -43.1% Florencia 10,177 2,721 -73.3% Ibagu é 66,282 74,518 12.4% Manizales 76,366 66,317 -13.2% Medellín 446,962 668,216 49.5% Montería 13,980 15,905 13.8% Neiva 44,667 23,562 -47.2% Pasto 34,280 33,361 -2.7% Pereira 115,413 77,831 -32.6% Popayá n 41,296 32,158 -22.1% Quibd ó 16,502 11,142 -32.5% Riohacha 4,341 571 -86.8% Santa Marta 135,307 115,191 -14.9% Sincelejo 14,033 4,896 -65.1% Tunja 27,581 18,312 -33.6% Valledupar 26,589 8,800 -66.9% Villavicencio 65,919 55,605 -15.6% Fuente: Encuesta Transporte Urbano de Pasajeros, DANE. P: cifras provisionales. Sin embargo, si se excluyen estas dos ciudades, la caída en el uso de transporte público ha sido mucho más alto. Sólo en Montería e Ibagué se ha registrado un aumento en el uso de este modo de transporte durante el período. En las otras ciudades, la caída ha sido sustancial, con un promedio de 33,7% (o 3,4% promedio anual) para las 21 ciudades o áreas metropolitanas excluyendo a la capital nacional y Medellín. Otra información, aunque no estrictamente comparable con la información de la Encuesta de Transporte Público de Pasajeros, indica el mismo fenómeno. Por ejemplo, en el caso de Valledupar, información entregada por profesionales de SIVA indican que en el año 2001 la demanda del TPC era de 66.380 pax/día. Ya en el año 2007 había 12 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) bajado a 59.960 pax/día y en el 2013 a 31.440 pax/día. En la actualidad la demanda se estima en 26.440 pax/día.10 Muchas de las reformas, particularmente de los SITM, se realizaron con proyecciones de demanda que, por ser un fenómeno emergente, no tomaron en cuenta este cambio estructural. Una vez implementadas las reformas, se observó que la demanda por transporte público había continuado cayendo más allá de las proyecciones originales. 3.2 La aparición y auge de la moticicleta y el mototaxismo Otro fenómeno relacionado con el anterior es el auge de la motocicleta. Como muestra el Gráfico 2, el parque de motocicletas creció a una tasa más acelerada que el parque de automóviles, camionetas y camperos. En el año 2002, las motocicletas representaban 32,7% del parque automotor total, mientras que en el año 2016 representaban el 56,2%. Esto se explica por la oferta de motocicletas de bajo costo en el país, junto con el crecimiento económico señalado anteriormente. En un contexto de post conflicto en Colombia, el mototaxismo también se ha visto potenciado como una fuente laboral y forma de integración social de desplazados y desmovilizados. Si bien estas cifras muestran una caída en la demanda desde la década pasada, más adelante se 10 mostrará que entre el 2009 y el 2016 la demanda tendió a crecer, cayendo nuevamente el año 2017. 13 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 2: Parque automotor y composición Fuente: ANDI (2017), Las Motociletas en Colombia: aliadas del desarrollo del país, http://www.andi.com.co/Uploads/LasMotocicletasEnColombia.pdf, en base a información del RUNT. Como ejemplo se puede citar el caso de Sincelejo, donde a finales de la década pasada, el mototaxismo representaba cerca de un 47% de los viajes motorizados (149.534 viajes diarios), frente a solo 7% del transporte colectivo tradicional (21.781) y 6% de los taxis tradicionales (19.027).11 Si bien el caso de Sincelejo pareciera ser un caso extremo, es sintomático de lo que ha sucedido en muchas ciudades de Colombia. En Valledupar, por ejemplo, se estimó la demanda de servicios informales en el 2013 en 112.000 pax/día, principalmente en mototaxi, mientras que la demanda en el TPC era de sólo 31.440. En Neiva se estima que en el 2017 hubo 32.000 viajes diarios en mototaxi frente a los 73.599 en TPC. 11 Fuente Conpes 3637, 2010. 14 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 3.3 Externalidad de seguridad, congestión y contaminación El crecimiento de los modos privados de transporte en Colombia, y particularmente la motocicleta, ha generado una serie de externalidades negativas que deben ser consideradas para la política de transporte. La mayor congestión, contaminación y accidentabilidad, particularmente en el caso de las motocicletas, implica que la tendencia hacia el uso del transporte privado debe ser abordado y desincentivado. Por ejemplo, de acuerdo al documento ‘Cómo vamos: Informe de Calidad de Vida 2017’, de la Universidad de Santander, el 52% de las muertes y el 70% de los lesionados en accidentes de tránsito en el Área Metropolitana de Bucaramanga (AMB), se movilizaban en motocicleta. Según el mismo documento, entre el año 2008 y 2016, el parque de automóviles en el AMB aumentó en 71% y el de motocicletas, en 177%, generando crecientes problemas de contaminación acústica y atmosférica. En este sentido, los objetivos de la PNTU son correctos en cuanto a que busca promover el transporte público y ‘racionalizar’ el transporte privado. Sin embargo, el contexto en que se han desarrollado las reformas ha cambiado y ahora existe una alternativa cada vez más competitiva al transporte público, como lo es la motocicleta y el mototaxismo. Como se discutirá más adelante, esto hay que tenerlo en cuenta al momento de diseñar e implementar una reforma. 15 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 4. Diagnóstico A continuación, se presenta un diagnóstico de lo ocurrido con las reformas en Colombia. Este diagnóstico se basa en información obtenida de distintas fuentes y de las visitas realizadas a Colombia12, pero particularmente de los casos de estudio de Bucaramanga y Valledupar, cuyos resultados se presentan como anexos a este documento. Los distintos argumentos que se presentan a continuación están entrelazados y dicen relación con aumentos de costos; una ‘racionalización’ de flota (probablemente excesiva para los intereses de los usuarios), y la ausencia de un subsidio operacional. 4.1 Problema de demanda Creemos que el principal problema que han enfrentado las reformas en Colombia es que las demandas proyectadas en los diseños originales no se han cumplido. Esto en sí ya es problemático para reformas que buscaban fomentar el transporte público, pero, además, ha generado problemas de sostenibilidad financiera para los sistemas. Por ejemplo, Fedesarrollo (2013) presenta información para cuatro sistemas: Tabla 3: Demanda Proyectada y Materializada (Pas/día).Junio, 2013 Barranquilla Bucaramanga Cali Pereira Prevista en la estructuración 305.000 330.000 900.000 105.000 Materializada 97.600 81.000 405.000 84.000 % materializada/prevista 32% 24% 45% 80% Fuente: Elaboración Propia a partir de Gráfico 26, Fedesarrollo (2013) y DANE. 12Al cierre de este informe, se han realizado dos visitas. La primera, se llevó a cabo desde el 9 al 13 de abril de 2018, y contempló Medellín, Bucaramanaga y Sincelejo. La segunda visita se realizó entre el 28 y el 31 de mayo de 2018, en la que se recorrió las ciudades de Valledupar y Neiva. 16 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Se puede observar que la demanda efectiva ha estado muy por debajo de la demanda proyectada al momento de la estructuración de los proyectos.13 Según lo informado por Metrolínea (Bucaramanga), la demanda actual es de cerca de 120.000 pax/día, lo que contrasta con las expectativas de una demanda de 350.000 pax/día, estimada cuando se diseñó la reforma. ¿Por qué la demanda no se ha materializado en los SITM? Existen varias explicaciones. Primero, y como ya se señaló más arriba, desde el año 2005 aproximadamente, hubo un cambio estructural en la tasa de motorización en Colombia. Esto provocó una reducción global en el uso de transporte público a medida que las personas van optando por transporte privado, particularmente las motos, que por su bajo precio y rapidez son un modo atractivo para las personas. Este es un fenómeno esperable en un país en vías de desarrollo, pero no explicaría la magnitud de la caída en la demanda efectiva en relación a la proyectada, y que fue de más de 50% en tres de las cuatro ciudades, según las cifras presentadas en el cuadro de más arriba. El caso de Bucaramanga, es aún más crítico, pues la demanda proyectada es un 70% más alta que la real. Segundo, y relacionado con lo anterior, la competencia de los servicios del TPC y del transporte informal, como el mototaxi entre otros, también explicaría la menor demanda. La dificultad, tanto políticas como prácticas, que enfrentan los municipios para controlar al transporte informal, como el mototaxismo, es un elemento importante que explica la menor demanda. Es indudable que las dos explicaciones anteriores han jugado un rol relevante en la caída de la demanda de los sistemas integrados. La pregunta que surge entonces es ¿qué 13En el caso de Bucaramanga, otra fuente señala que en la fase 1 de la primera etapa de la reforma, la demanda objetivo del sistema Metrolínea correspondía a 130.000 viajes diarios en un día hábil. Sin embargo, la demanda efectiva fue poco más de 60.000 pasajeros diarios (Evaluación ex-post SITM (Bucaramanga), Resumen Ejecutivo 2012). 17 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) hacer frente a esta realidad? ¿Cómo debería ajustarse la PNTU para reconocer el auge de los modos privados de transporte, particularmente la motocicleta, y el crecimiento del transporte informal como el mototaxismo? Para responder estas preguntas es necesario explorar una tercera explicación, complementaria a la anteriores, para la caída en la demanda. Aunque no hay información detallada que permita demostrarlo, es altamente probable que las reformas aumentaron el Costo Generalizado de Viaje de usar el transporte público en los sistemas reformados. 4.2 Aumento en el costo generalizado de viaje en los sistemas integrados El costo generalizado de viaje es el concepto que utilizan los ingenieros y economistas de transporte para resumir el costo integral de utilizar un medio de transporte e incluye: • El costo financiero de usar el modo (tarifa en el caso de transporte público, combustible, costo estacionamiento y otros en el caso de transporte privado, por ejemplo), • El costo en tiempo de usar el modo, que se desagrega en tiempo de acceso (desde el origen del viaje hasta donde se toma el modo de transporte), el tiempo de espera (en paradero, por ejemplo), el tiempo en vehículo y los tiempos de acceso, espera y en vehículo cuando hay que hacer trasbordos para completar el viaje. • Comodidad, incluyendo la posibilidad de irse sentado, congestión dentro del vehículo, etc. 18 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Entre estos factores, el más importante en el transporte urbano suele ser el costo de tiempo y en segundo lugar el costo financiero. Los usuarios voluntariamente tomarán aquel medio que les minimice el costo generalizado de viaje.14 Nuestra conjetura es que las reformas implementadas en Colombia probablemente aumentaron el costo generalizado de viaje de los sistemas integrados para muchos usuarios, y éstos optaron por medios alternativos de transporte. Este fenómeno se vio acelerado por la competencia de otros modos privados e informales (mototaxismo) cuyos costos generalizados de viaje eran bajos o iban a la baja, y cuya actividad las autoridades no han podido controlar. ¿Por qué aumentó el costo generalizado de viaje de los sistemas integrados? A continuación, se examina cada componente por separado: • Comodidad: los servicios tradicionales, si bien pueden implicar ineficiencias operativas, tienen varias ventajas para el usuario. En cuanto a la comodidad, el bajo IPK de estos servicios implica que los usuarios abordan vehículos con una baja tasa de ocupación y probablemente se pueden ir sentados. En los sistemas integrados se buscó explícitamente aumentar el IPK, a 4,0 según documentos Conpes. Ello aumentó la probabilidad de congestión dentro de los buses y en paraderos, disminuyendo así la proporción de usuarios que viajan sentados. Evidencia para este punto se presenta en el Anexo A para el caso de estudio Bucaramanga. A continuación de reproducen los Gráficos 3.6 y 3.12 de este Anexo que 14 Las preferencias puras por un modo también afectan la decisión de qué modo utilizar. Para simplificar la discusión que sigue asumiremos que las preferencias puras por un modo están incluidas en el costo que genera la comodidad (o ausencia de) para los distintos modos, de tal forma que una persona elige el modo de transporte que le minimiza el costo generalizado para el viaje que desea realizar. 19 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) muestra una estimación de las tasas de ocupación de los vehículos en el sistema convencional y en el SITM durante el horario punta.15 Se puede observar que la tasa de ocupación en horario punta estimada en el sistema Metrolínea es alta en los servicios troncales, y sobre un 60% en los buses padrón. En comparación, en el sistema tradicional la tasa de ocupación en horario punta es menor al 60% en buses y busetas desde el año 2013, llegando a un 40% en el año 2017. Si bien en el sistema tradicional la tasa de ocupación de microbuses-colectivos es muy alta, estos vehículos representan menos del 30% de la flota y aún menos, en términos de capacidad. En el caso del SITM de Bucaramanga, se observa también que la tasa de ocupación ha ido subiendo en los servicios troncales en horario punta a medida que disminuye la oferta de estos servicios como se documentará más adelante. Gráfico 3: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Hora Punta. Sistema Convencional, Bucaramanga 120.0% 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 15 En el Anexo se describe cómo se estimaron estas tasas de ocupación. 20 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 4: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Hora Punta. Metrolínea, Bucaramanga 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 SITM Alimentador SITM Padrón SITM Troncal Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Otra evidencia es la información reportada en las encuestas realizados por el Ministerio de Transportes para monitorear el impacto de inversiones en proyectos SITM y SETP. La Tabla 4 muestra los resultados para cinco ciudades del grado de satisfacción con el servicio, en cuanto a la comodidad. Tabla 4: Grado de satisfacción en la prestación del servicio: comodidad Valledupar Sincelejo Neiva Bucaramanga Medellín 3,4 4,0 3,3 3,1 3,6 Fuente: Ministerio de Transportes, Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Pregunta 21.1, escala de 1 (muy malo) a 5 (muy bueno). De la Tabla 4 se puede ver que los usuarios de transporte público en las ciudades intermedias con sistemas convencionales califican la comodidad mejor que en ciudades 21 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) como Bucaramanga donde hay un SITM.16 Llama la atención que en ciudades con flota antigua como Sincelejo y Valledupar, los usuarios califiquen el grado de comodidad relativamente alto. Esto es indicativo de que la edad de los buses puede no ser el principal atributo de comodidad que valoran los usuarios. Ir sentados y en buses no congestionados probablemente es más importantes para ellos. • Costos financieros: debido a los costos de los nuevos sistemas, la tarifa a público no disminuyó y en algunos casos incluso aumentó por la necesidad de cubrir costos. Por lo tanto, esta dimensión del costo generalizado se mantuvo igual que antes o aumentó para los usuarios. En el caso de Bucaramanga, por ejemplo, la tarifa por viaje es de $2.100 pesos tanto en el sistema convencional como en Metrolínea. Por lo tanto, no hay una ventaja financiera del SITM en comparación con el convencional, salvo para aquellos pasajeros que en el sistema convencional pre-reforma, tenían que tomar más de un servicio para completar su viaje. Sin embargo, como los sistemas convencionales tienden a ofrecer una plétora de servicios punto a punto, es probable que sólo una minoría de usuarios del transporte público convencional pre-reforma, requería hacer trasbordo entre servicios.17 • Costo de tiempo: hubo dos razones por la cual aumentó el costo del tiempo de los viajes en los sistemas integrados. Primero, una disminución de la flota en comparación con el sistema tradicional que operaba antes, lo que redujo la cobertura y frecuencia de los servicios, particularmente en las zonas alimentadoras. Esto habría aumentado el tiempo de acceso y el tiempo de espera en los nuevos sistemas. Segundo, los mayores trasbordos en sistemas de estructura tronco- 16 El caso de Medellín puede que no sea comparable por la existencia de Metro, Metrocables y tranvías. 17 Ofrecer una multitud de servicios punta a punta, para atender muchos pares de orígenes y destinos, es la forma en que los privados en un sistema no integrados ofrecen una suerte de “integración” tarifari a para los usuarios. Esto contribuye a la supuesta sobre-oferta de servicios y congestión en las zonas céntricas de las ciudades. No se encontró información del porcentaje de pasajeros que debían hacer trasbordos en el sistema pre-reforma de Bucaramanga. 22 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) alimentador implicó un aumento en los tiempos de espera. Hay un factor que compensa en parte los aumentos en los tiempos de acceso y espera. Los servicios que operan en carriles exclusivos logran velocidades más altas y se reducen los tiempos en vehículos. Sin embargo, salvo para ciudades grandes y viajes largos (Bogotá, Medellín), los ahorros de tiempo en vehículo probablemente no alcanzan a compensar los mayores costos de tiempo de acceso y espera. Este último punto sobre los costos de tiempo es crítico por lo que se fundamentará a continuación. La mayoría de las reformas en Colombia implicaron un cambio desde un sistema tradicional con servicios punta a punta, por un sistema de troncal y alimentadores, que implica un aumento en los trasbordos que deben hacer los usuarios del transporte público. 18 Por ejemplo, en el caso de Bucaramanga, “un gran porcentaje de usuarios realiza transbordo como máximo dos veces por viaje, siendo el más frecuente el transbordo que se hace desde bus alimentador a bus articulado (troncal) y viceversa ” (Sigma Gestion de Proyectos, 2012). Para calcular correctamente los cambios en los tiempos de viaje de las reformas, se debe tener cuidado de contabilizar correctamente los mayores tiempos de acceso (por disminución de cobertura y rutas) y de trasbordo (por pasar a un sistema tronco- alimentador y forzar a los usuarios a trasbordar de servicios). Por ejemplo, supongamos que antes de una reforma un viaje de origen y destino se demoraba 30 minutos en el sistema de transporte tradicional sin trasbordo. Asumamos ahora que el nuevo sistema permitió rebajar a 27 minutos el tiempo de viaje, con 3 minutos de espera en un trasbordo y 24 minutos en vehículo. Se podría pensar que el 18Zima-Ingenio Colectivo SAS (2014) señalan que en Bucaramanga el 54% de los usuarios de Metrolínea hacen un trasbordo en su viaje y en el MIO de Cali el 65%. Sin embargo, no hay cifras comparables de transbordos antes de estas reformas. 23 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) usuario está mejor bajo el nuevo esquema, ya que el tiempo total de viaje bajó de 30 a 27 minutos. Sin embargo, la realidad es que el usuario ha empeorado su situación, ya que el costo del trasbordo de 3 minutos hay que multiplicarlo por hasta tres veces19 para considerar cuánto subjetivamente le cuesta al usuario. Así, el costo del trasbordo es en realidad el equivalente a 9 minutos en vehículo (subjetivamente) y a ojos del pasajero el costo o tiempo “corregido” de su viaje aumentó de 30 minutos a 33 minutos. Del ejemplo anterior se desprende que al pasar a sistemas tronco-alimentador que fuerza a más trasbordos, los ahorros de tiempo de viaje en vehículo deben ser al menos tres veces mayores que los tiempos adicionales de trasbordos para que un usuario esté mejor que antes. Esto, sin considerar que las modificaciones de ruta afectan el tiempo de acceso al sistema, al reducir la capilaridad de los servicios para lograr una mayor eficiencia en términos de IPK. Lo anterior se puede lograr en ciudades grandes (Bogotá, por ejemplo) donde los trayectos troncales para la mayoría de los viajes son largos y donde los carriles exclusivos (u otra infraestructura, como Metro) permiten un ahorro considerable de tiempo en vehículo que compensa los mayores costos de los trasbordos. Pero en ciudades intermedias o pequeñas, donde los trayectos son más cortos o donde no se implementan carriles exclusivos de alta velocidad, el implementar sistemas tronco-alimentadores puede empeorar la situación de los usuarios y hacer menos atractivo el nuevo sistema de transporte público en comparación con servicios privados o competitivos (taxi-motos, TPC tradicional).20 19Estimaciones para el costo del tiempo de espera de trasbordo se evalúa entre 2 y 3 veces respecto del efectivo. Por ejemplo, el DOT (2011), “Revised Departamental Guidance on Valuation of Travel Time in Economic Analysis”, U.S. Department of Transport, establece que los costos de tiempo para viajes personales en modos de superficie se valoren en 50% del salario, mientras los costos de espera se valoren en 100% del salario. 20Fedesarrollo (2013) señala que “la longitud de los BRT de Barranquilla, Bucaramanga y Pereira es relativamente pequeña, sólo se comparan al de Buenos Aires que tiene 13 kilómetros de longitud. ” 24 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) ¿Qué evidencia existe para respaldar el argumento de esta sección? Desafortunadamente no se pudo acceder a información detallada de tiempos de viaje en las ciudades estudiadas, pero sí hay evidencia circunstancial o anecdotario al respecto. Un estudio que compara los resultados de los BRT en Lima y Cali concluye: “In Lima, where in-vehicle travel time savings are large in the trunk corridor, users are willing to pay and wait more for the BRT services because of the net time savings; in Cali, the integrated fare rather than the speed is the primary advantage of the system. Both systems are predominantly used for longer trips and for work and school…Focus group participants expressed the wish that BRT trunk services would be extended to more areas in their neighborhood and that feeder services would be more frequent…The stated preferences analyses in both cases show that improvements in access times (reducing walking and wait times) can significantly increase the utility of the BRT for low-income populations.”21 En el caso específico de Cali se señala que: “Most survey respondents characterized the services as either slow or very slow, with only slight differences between the opinions of users and non-users…The main reasons low- income public transit users cited for not using Cali’s BRT were that (i) other modes of public transit reached their destinations more quickly (32%), (ii) the MIO buses were often delayed (18%), and (iii) lines at stations were too long (18%). Notably, 10% of OVE’s survey respondents among non-BRT users living near the feeder routes cited long walks to bus stops as a barrier.”22 21IADB (2016), Urban Transport and Poverty: Mobility and Accessibility Effects of IDB-supported BRT systems in Cali and Lima, Office of Evaluation and Oversight (OVE), Inter-American Development Bank, Washington D.C. Página 44 y 45. Énfasis de los autores. 22 Op cit, IADB (2016) páginas 37 y 38. Énfasis de los autores. 25 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Sobre la importancia de los tiempos de acceso y espera en la demanda, el estudio del IADB (2016) señala para Cali que: “This analysis also indicates that a reduction of up to 5 minutes in access (walk and waiting) time may generate a 23-percentage-point increase in the usage of the MIO, from a base of 34% for the very poor and 35% for the poor, to 57% (very poor) and 58% (poor).”23 Por otro lado, en la evaluación ex-post de la primera fase del SITM del área Metropolitana de Bucaramanga (Sigma Gestión de Proyectos, 2012) se estima que solo el 3,5% de los beneficios del proyecto son ahorros de tiempo. La Tabla 5 presenta la información. Tabla 5: Beneficios del Proyecto Fase I Metrolínea (Millones de pesos 2011) Beneficio Valor Distribución Ahorros de tiempo de viaje de los usuarios del 3.418 3,5 % proyecto Ahorros de operación flota de transporte público 92.224 95,7 % Ahorros de emisiones de gases efecto de invernadero 729 0,8 % Total 96.371 100 % Fuente: Sigma Gestión de Proyectos, 2012 La Tabla 12 del Informe de Resultados V3 de esta consultoría (Sigma Gestión de Proyectos, 2012) muestra que los ahorros de tiempo son incluso negativos para muchos servicios alimentadores, debido a los tiempos de integración y espera en el trasbordo.24 23 Op cit, IADB (2016) página 40. 24 No queda claro de éste u otros informes si las estimaciones de cambios en los tiempos de viaje se hacen por par origen destino (algunas partes del informe dan a entender esto) o por etapas de una viaje o servicios (como pareciera estar representado en la Tabla 12). Fedesarrollo (2013) considera que, aunque imperfectas, las estimaciones de ahorro de tiempo de Bucaramanga son las mejores entre las ciudades analizadas (Bucaramanga, Cali, Pereira y Barranquilla) ya que se estiman por par origen destino. Según esta fuente los ahorros de tiempo de viaje en Bucaramanga fueron de 15,35 minutos para los usuarios del SITM. Esta cifra, sin embargo, está sujeta a un problema de auto-selección como se discutirá más adelante. 26 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Del informe de Sigma Gestión de Proyectos (2012) se deduce, además, que los ahorros de tiempo se multiplicaron por un costo de tiempo promedio, sin distinguir entre los tiempos de acceso, espera, o en vehículo. Como se discutió más arriba, los costos de acceso y espera (en un trasbordo, por ejemplo) son mucho más caros que los tiempos en vehículos (2 a 3 veces) y deben ser correspondientemente penalizados. Por otro lado, el ejemplo de Bucaramanga ilustra también que la mayor parte de los beneficios (95,7%) provienen de ahorros operacionales como consecuencia de una racionalización de la flota y los recorridos. Por ejemplo, la entrada en operación de Metrolínea redujo el número de vehículos de transporte público que operaban en el Área Metropolitana de Bucaramanga, pasando de 1.889 vehículos de transporte público registrados en el año 2005 a 1.402 vehículos registrados en el 2011, es decir una reducción de 25,8%, correspondiente a 487 vehículos. Similarmente, la entrada en operación de Metrolínea ha ocasionado que el número de rutas de transporte público se reduzca en cerca de un 40%, al pasar de 103 a 62 rutas. A continuación, se reproduce el Gráfico 3-14 del Anexo A. Se puede observar que, como ya se ha señalado, la cantidad de vehículos en servicio disminuyó drásticamente a partir de la reforma a comienzos del año 2010. En el sistema convencional, el número de vehículos disminuyó desde cerca de 1.900 antes de la reforma a poco más de 1.000 en el año 2013 en adelante. El sistema Metrolínea operó con un máximo de cerca de 250 vehículos hasta comienzos del año 2015, cuando comienza una disminución hasta menos de 200 buses en operación. Por lo tanto, hubo una disminución significativa en la flota operativa sumando los vehículos convencionales con los de Metrolínea. 27 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 5: Vehículos en Operación y Pasajeros, Bucaramanga 2,500 45,000 40,000 2,000 35,000 30,000 1,500 25,000 20,000 1,000 15,000 500 10,000 5,000 - - I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio de vehículos en servicio por día (Veh) Sistema Convencional Promedio de vehículos en servicio por día (Veh) Metrolínea Pasajeros (Miles de Pax) Sistema Convencional Pasajeros (Miles de Pax) Metrolínea Pasajeros (Miles de Pax) Total Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) El problema con la reducción de sobreoferta es que, si bien puede ser justificada hasta cierto nivel para reducir externalidades (congestión y contaminación), es probable que los usuarios perciban una disminución en la calidad de servicio. La reducción de los servicios puede aumentar los tiempos de acceso al sistema (tiempo de caminata del punto de origen al paradero).25 La reducción de flota afecta la frecuencia y, por ende, los tiempos de espera de los usuarios. Muy probablemente la disminución de flota implicó también un deterioro en la comodidad del viaje para los usuarios. 26 25De los mapas en los distintos documentos revisados, se puede constatar en forma muy superficial (visualmente) que los sistemas de transporte público pierden capilaridad en las ciudades en comparación con los sistemas tradicionales. Si bien los diseños procuran mantener una distancia máxima (300 a 400 metros) como acceso a los nuevos servicios, un usuario puede igualmente percibir una disminución en la calidad de servicio si antes accedía al transporte público con una distancia menor. 26El caso de Neiva ilustra bien esta discusión. En la actualidad, la flota que opera en dicha ciudad es de alrededor de 400 buses, y recorre, al día 86.752 km. La estructuración técnica que se está haciendo contempla reducir la flota a 295 vehículos, los que recorrerían 41.065 km al día. Esto es una disminución 28 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Profesionales de Metrolínea señalaron a los presentes consultores que los operadores tradicionales (TPC) consideran que los servicios de Metrolínea tienen “mala frecuencia”, lo cual sería indicativo de la tesis de esta sección. Más evidencia se presenta en la Tabla 6 donde se comparan las etapas de viajes y las opiniones de los usuarios respecto a tiempos de viaje, espera y frecuencia para cinco ciudades. Tabla 6: Etapas de viaje y grado de satisfacción con los tiempos de viaje, espera y frecuencia Valledupar Sincelejo Neiva Bucaramanga Medellín Etapas de viaje 1,002 1,050 1,082 1,308 1,178 promedio Grado de Satisfacción en la Prestación del Servicio Tiempo de 3,2 3,5 3,3 3,0 3,6 viaje Tiempo de 2,8 2,5 3,0 2,8 3,5 espera Frecuencia 3,2 3,6 3,2 2,9 3,6 Fuente: Ministerio de Transportes, Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Las preguntas sobre satisfacción en la prestación del servicio están en una escala de 1 (muy malo) a 5 (muy bueno). De la Tabla 6 se puede ver que los viajes en Bucaramanga hacen muchos más trasbordos que en las otras ciudades, incluso más que en Medellín. Esto significa mayores tiempos de espera y la incomodidad propia de los trasbordos. La opinión de los usuarios sobre muy significativa de la oferta (52% menos de kilómetros), lo que afectará directamente el tiempo de espera y caminata de los usuarios de la ciudad. 29 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) los tiempos de viajes, espera y frecuencia no es simple de interpretar. En Bucaramanga, la frecuencia y los tiempos de viaje están mal calificados en comparación con las otras ciudades. Pero los tiempos de espera en Sincelejo y Valledupar también están mal calificados, pero es probable que esto se deba a la incomodidad de la espera en ciudades con climas calurosos como esas dos ciudades. Otra evidencia interesante es que, en el caso de Bucaramanga, sólo un 17,3% de los usuarios de Metrolínea consideran al sistema mejor que el transporte público convencional.27 Un 46,4% califica el servicio de Metrolínea peor que el TPC. Lo que se ha descrito sobre Bucaramanga se puede encontrar también en otras experiencias documentadas. En Medellín, se licitaron servicios alimentadores para la Cuenca 3 y 6 de la ciudad. Según cifras entregadas por Metroplús, en comparación con los servicios TPC que operaban en esas cuencas antes de la licitación, el número de buses disminuyó de 194 a 108 en la Cuenca 3 y de 361 a 259 en la Cuenca 6. Además, se eliminaron 33 rutas en ambas cuencas. La demanda de los nuevos servicios fue mucho más baja que lo que se proyectaba inicialmente, lo que es atribuido a los paraderos fijos de los nuevos servicios, los trasbordos requeridos en el sistema de transporte masivo, la menor frecuencia de los nuevos servicios en las cuencas, y la reducción de la proporción de los pasajeros que pueden ir sentados. Todo esto apunta a un aumento en el costo generalizado de viaje en las cuencas de Medellín, como se ha argumentado en esta sección. Según opinión de profesionales de Metroplus, el transporte informal aumentó en las cuencas después de la reforma. Más preocupante es el caso de los SETP como el caso de Sincelejo. El análisis de beneficio/costo que se realizó para esta reforma, explícitamente reconoce que no hay beneficios por ahorro de tiempo de viaje. Movilidad Sostenible Ltda (2009) señaló que: 27Este dato proviene de las respuestas a la Pregunta 24 de la Encuesta de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ver Anexo A. 30 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) “En las ciudades intermedias como Sincelejo los niveles de congestión existente son bajos y el tiempo de viaje es corto. Es decir, no se esperan grandes beneficios de ahorros de tiempo de viaje con la implantación del SETP.” Además, señala que para los pasajeros radiales no se esperaba un aumento en los tiempos de viaje a pesar del trasbordo en el centro. Sin embargo, esto no considera los mayores costos de los tiempos involucrados en un trasbordo en comparación con tiempo en vehículo. Por otro lado, para los viajes diametrales se esperaba un aumento entre 3 y 5 minutos en los tiempos de viaje. O sea, en definitiva, desde su diseño original se proyectaba que los tiempos de viaje serían constantes o aumentarían con la reforma, y esto sin ser “corregidos” por el costo de los mayores trasbordos. Con algo de voluntarismo, se señala “Sin embargo, disminuyendo la irregularidad del sistema (con el sistema de gestión de flota), proporcionando imagen, mejorando el confort en la caminata y en los paraderos (mejoras en andenes y paraderos), derivan en beneficios para el usuario.” De hecho, se cuantifican estos beneficios y el Precio Generalizado de Viaje disminuye con la reforma según el estudio. Pero toda esta reducción proviene de la supuesta valoración de los usuarios de tener mejores paraderos, mejores andenes y la mejora en la rugosidad de las vías, y no de disminución del tiempo de viaje. Los otros atributos de un viaje, como la comodidad de los paraderos, la imagen del sistema y otros, son valorados por los usuarios, pero no tienen la misma importancia o preponderancia para la decisión de modo de transporte, que tienen los tiempos de viaje y la tarifa.28 Entonces, todo pareciera indicar que las reformas aumentaron el Costo Generalizado de Viaje de los usuarios afectando la elección modal de la población. En este contexto, no es sorprendente que la demanda sea menor a la proyectada, particularmente cuando 28 Incluso, en el caso de los paraderos, si bien estos pueden ser modernos y cómodos, puede que fuercen a los usuarios a caminar hasta ellos cuando antes simplemente paraban un vehículo del TPC en cualquier lugar de la acera. Es posible, por lo tanto, que los usuarios hayan percibido como má 31 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) se enfrentaba una creciente competencia con modos sustitutos (taximotos, motos y otros vehículos privados) con un bajo costos generalizado de viaje. De hecho, en el caso de Bucaramanga, se nota una caída puntual de la demanda cuando se implementó la reforma. El Gráfico 5 reproducido más arriba muestra que cuando entró en operación Metrolínea, a comienzos del 2010, la demanda total (convencional más Metrolínea) cae para no recuperarse más. Como se indica en el Anexo A, la caída en demanda en el año 2010 fue de 60 millones de pasajeros anuales o un 19% de la demanda pre-reforma. Estos son pasajeros que dejaron, de manera definitiva, de utilizar el sistema de transporte público después de la reforma. Algo similar se evidencia en el caso de Sincelejo. Cuando se re-estructuraron los servicios en el 2016, la demanda evidenció una caída con respecto a la existente antes de esta re-estructuración, como se muestra en el siguiente gráfico. Se observa, además, que la demanda tiene una alta correlación con la oferta de vehículos. En contraste, en Valledupar, donde no se han re-estructurado aún los servicios, la demanda se ha mantenido constante desde el 2009 o incluso ha aumentado, como se muestra en el Gráfico 7 (ver Anexo B), salvo en el año 2017 donde cae junto con los vehículos en servicios.29 29Tomando una perspectiva de más largo plazo, las cifras mostradas más arriba en este informe muestra una caída en la demanda desde la década pasada en Valledupar, pero que desde el año 2009 se ha mantenido relativamente estable salvo por el año 2017. 32 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 6: Vehículo en servicio y demanda, Sincelejo Vehiculos en Servicio y Pasajeros Sincelejo 160 3000 140 2500 120 2000 100 80 1500 60 1000 40 500 20 0 0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio diario de vehículos en servicio Sistema Tradicional Promedio diario de vehículos en servicio SETP Pasajeros en el Período, Miles Sistema Tradicional Pasajeros en el Período, Miles SETP Fuente: Encuesta de Transporte Urbano de Pasajeros, DANE. Gráfico 7: Vehículos en servicio y demanda, Valledupar Vehículos y pasajeros Valledupar 200 3500 180 3000 160 140 2500 120 2000 100 1500 80 60 1000 40 500 20 0 0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio diario de vehículos en servicio Sistema Tradicional Pasajeros en el Período, Miles Sistema Tradicional Fuente: Encuesta de Transporte Urbano de Pasajeros, DANE. 33 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 4.3 Autofinanciamiento Relacionado con el punto anterior, la PNTU inicialmente no contemplaba financiamiento para costos operativos, y se traspasaba toda la responsabilidad del autofinanciamiento a la tarifa y/o a las entidades territoriales, como se discutió más arriba en este informe. La incorporación de buses nuevos; de tecnología (control de flota y recaudo); y la formalización de trabajadores, impactan fuertemente en los costos de los sistemas. Es por ello que, la modernización del transporte, implícito en las reformas desarrolladas en Colombia, implica un aumento significativo en los costos de capital y operativos, en comparación con los sistemas tradicionales. Como la tarifa promedio se mantiene constante, sin que hubiese subsidios operativos, todo el peso del ajuste para que cuadren los mayores costos con los ingresos, recae en la reducción de la flota. A su vez, esta afecta la calidad de servicio, disminuyendo la frecuencia y aumentando los tiempos de espera de los usuarios. Ello impacta negativamente el costo generalizado de viaje, como se discutió más arriba.30 En el caso de Bucaramanga, en la sección anterior se presentó la reducción de flota (sumando el sistema tradicional con Metrolínea), la que alcanzó casi un 60%, si se compara el 2010 con el 2013. Se puede señalar entonces que, la reducción de la demanda se debe a la ausencia de subsidios operativos que permitieran mantener una flota y frecuencia óptima para los usuarios. 30Bajo un esquema de autofinanciamiento para cuadrar los ingresos con los costos en la etapa de diseño, se reduce la flota y se aumenta el tamaño de los buses. Este fenómeno ha sido documentado en otras experiencias, como Transantiago, y ha sido formalizado teóricamente por Jara-Diaz, S.G. y A. Gschwender (2009), ‘The effect of financial constraint on the optimal design of public transport services’, Transportation, 36(1), 65-75. 34 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) En el Plan Nacional de Desarrollo 2015 se introduce la posibilidad de introducir este tipo de subsidios, pero con fuentes alternativas de fondeo como son: cobros por estacionamiento; cobros por congestión y contaminación; aumentos en la plusvalía/avalúos de inmuebles; y/o inyección directa de recursos por parte del gobierno local. Estas fuentes alternativas de fondeo son interesantes ya que varias de ellas permiten desincentivar el uso de vehículos privados, a la vez que recaudan recursos que luego se pueden utilizar en el sistema de transporte público. Sin embargo, no son sencillas de aplicar. Por ejemplo, hay pocas ciudades en el mundo que tienen sistemas de cobros por congestión, y su implementación no es sencilla. De hecho, en casi tres años desde que el PND fue definido hay muy poco avance en la implementación de estas fuentes alternativas de fondeo. Es interesante notar que la Municipalidad de Cali aprobó un sistema de pago para eximir a los vehículos privados de la restricción de pico y placa que opera en la ciudad. Algo similar se ha propuesto para Bogotá. Habrá que esperar para ver cómo operan estos sistemas de cobro, una vez que sean aplicados. Por otro lado, no existen estimaciones de cuánto podrían recaudar estas fuentes alternativas de fondeo y si sería suficiente para subsidiar, óptimamente, sistemas modernos de transporte. 4.4 Costos excesivos de las reformas Otro elemento que llama la atención de las reformas en Colombia es su sofisticación, en particular en ciudades pequeñas. Por ejemplo, en el caso de Sincelejo y Valledupar, al igual que en otros SETP, se considera un sistema de pago electrónico, con recaudo centralizado, administrador financiero, sistema de gestión de flota y ente gestor, entre otros componentes. 35 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Aparte de lo complejo de es su implementación ⎯especialmente en ciudades menores, con estructuras institucionales débiles⎯, éstos aumentan los costos de los sistemas. Por ejemplo, CONPES 3637 (2010) estimó que los costos del sistema de gestión de flota, más la inversión en sistema de recaudo, representan cerca del 13% de las inversiones totales del proyecto SETP de Sincelejo. Habrá que evaluar si un sistema de recaudo es un requerimiento para la bancarización del sistema, en lo que a la renovación de flota se refiere, o respondió simplemente, a dar cuenta de las exigencias de la Nación, a fin de disponer de recursos para la ciudad. Relacionado con el punto anterior, las reformas en Colombia han buscado financiar con la tarifa que pagan los usuarios, una serie de costos que no están relacionados con la operación de los buses. Entre ellos, vale la pena destacar: financiamiento de parte de las inversiones en infraestructura; la operación del ente gestor y el programa de chatarrización, entre otros. Rodriguez y Mehndiratta (2014) presentan el siguiente cuadro respecto a los componentes de la tarifa técnica para distintas ciudades: Tabla 7: Composición de tarifa técnica Bogotá Barranquilla Bucaramanga Cali Pereira Operador de bus 87,96% 68,6% 67,6% 68,0% 87,2% Recaudación 8% 6,0% 13,5% 13,0% 9,1% Agencia 4% 7,0% 6,9% 7,0% 3,5% Chatarrización --- 9,4% --- 3,0% --- Infraestructura --- 9,0% 11,8% 3,0% --- Fidecomiso 0,04% N/A 0,03% N/A 0,2% Autoridad de transporte --- --- 0,3% --- --- Fondo de contingencia --- --- --- 6,0% --- Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Rodriguez y Mehndiratta (2014), “Bus Concession Contracts and Tariff Policy: Lessons from the Bogotá and Colombia”, The World Bank. De la Tabla 7 se puede observar que, salvo Bogotá y Pereira, los costos operativos representan menos del 70% de la tarifa técnica. Los otros elementos, como el costo del 36 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) recaudo, el ente gestor y la infraestructura, son una suerte de “impuesto” a la tarifa técnica. Este “impuesto”, en la medida que se traduce en una tarifa a público más alta, aumenta el costo generalizado de viaje de los usuarios y reduce la demanda. Además, es ineficiente económicamente. La teoría económica recomienda subsidios operativos (precio menor a los costos operativos) para el transporte público para así mejorar la asignación de recursos.31 Es interesante notar lo que está ocurriendo en algunas ciudades con respecto al financiamiento de algunos componentes de las reformas. De acuerdo a CONPES 3823 (2014), en Cartagena se negoció un aumento en el aporte de la nación para quitar el porcentaje de la tarifa técnica destinada a financiar patios y portales (6% del valor de la tarifa). Esto permite reducir la tarifa a público o equilibrar las finanzas del sistema. Esto está ocurriendo también en el caso de otras ciudades, como Barranquilla y Bucaramanga, donde el Gobierno Nacional ha accedido a cofinanciar infraestructura como los portales. 31Hay dos argumentos económicos para subsidiar la tarifa a los sistemas de transporte público. Primero, un argumento de “segundo mejor” que indica que como los automovilistas no pagan los verdaderos costos sociales que generan, y ante la imposibilidad de introducir un sistema de tarificación vial, entonces es eficiente subsidiar el precio de un servicio sustituto de éste, como sería el transporte público. El segundo, es que existe una externalidad positiva en el consumo de los servicios de transporte público, denominado el efecto Mohring. Investigaciones académicas han concluido que estos efectos son importantes y pueden justificar importantes subsidios operativos al transporte público (Parry and Small, 2009). 37 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 4.5 Se compromete la sostenibilidad y objetivos de las reformas De lo discutido hasta aquí, se configura un escenario donde: • Se proponen reformas modernizadoras que implican un aumento en los costos de los sistemas de transporte (formalización de conductores, renovación de flota, sistemas de recaudo y gestión de flota, entre otros). • Los aumentos de costos se ven abultados por la necesidad de financiar el ente gestor, parte de la infraestructura, y otros elementos que no están relacionados con los costos operativos del sistema de buses. • Ante la imposibilidad (y la inconveniencia técnica y política) de subir las tarifas, los mayores costos de los nuevos sistemas son financiados mediante una ‘racionalización’ de flota y recorridos. Se disminuye la flota radicalmente y se re - estructuran los servicios hacia sistemas tronco alimentador. • Lo anterior, reduce los costos de los nuevos sistemas, pero implica un aumento obligatorio de trasbordos, una disminución en la cobertura y frecuencia de los servicios y una reducción en la comodidad de los viajes. Esto a su vez aumenta el costo generalizado de viaje de los usuarios, reduciendo el atractivo de los nuevos servicios para una parte importante de la población.32 • Todo lo antes señalado implica que las reformas no logran captar la demanda proyectada en la etapa de diseño, particularmente cuando el costo generalizado de 32 Esto es consistente con lo que se ha documentado para ciudades de Norteamérica, donde se ha encontrado que la baja en la demanda de usuarios está muy asociada a la baja de servicios y frecuencias. Al respecto ver Boisjoly, Girsé, Maguire, Veillette, Deboosere, Berrebi y El-Geneidy (2018), “Invest in the Ride: A 14-year longitudinal analysys of the determinants of public transport ridership in 25 North American cities”, Paper presented at the 97th Annual Meeting of the Transportation Research Board, Washington D.C., USA. 38 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) viaje de los modos formales e informales, sustitutos de los sistemas reformados, ha sido muy competitivo.33 • Paradojalmente, si bien los modos privados e informales han contribuido a reducir la demanda por transporte público, las reformas probablmemente han acelerado este proceso, aumentando las externalidades generadas por estos modos de transporte. • La menor demanda, en relación a la estimada originalmente, ha comprometido la sostenibilidad financiera de las reformas. De los cinco sistemas analizados por Zima- Ingenio Colectivo SAS (2014) sólo el Transmilenio de Bogotá tenía una tarifa a público mayor que la tarifa técnica. En los otros cuatro sistemas (Megabus, MIO, Metrolínea y Transmetro) la tarifa a público no alcanzaba a cubrir los costos. • Esta situación genera un espiral negativo, como bien ha señalado Fedesarrollo (2013). Los déficits financieros generan el incentivo a reducir costos por parte de las autoridades. Como muchos de ellos, son fijos (infraestructura, flota, etc.), la única forma en que se pueden reducir estos costos, es mediante una reducción de oferta (rutas y frecuencias). Esto a su vez, deteriora la calidad de servicio y puede afectar aún más la demanda, empeorando con ello, la situación financiera de los sistemas. Este espiral negativo se puede observar en el caso de Bucaramanga. Los siguientes dos gráficos reproducidos del Anexo A muestran como a partir del año 2015 la oferta de vehículos de Metrolínea disminuye, lo cual también disminuye la demanda. 33 Este punto implica que los modelos con que se estimaron las demandas en la etapa de diseño no captaron correctamente el mayor costo para los usuarios de los trasbordos, disminución de cobertura y frecuencia y comodidad de los viajes. 39 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 8: Evolución Tipo de Flota– Sistema Metrolínea, Bucaramanga 300 250 200 150 100 50 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Alimentador Padrón Troncal Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Gráfico 9: Evolución Demanda Total (Miles de Pas/año) – Metrolínea, Bucaramanga 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Pasajeros (Miles de Pax) Metrolínea Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 40 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Anexo A: Caso Bucaramanga Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 1. Introducción El objetivo de este informe es establecer un diagnóstico del estado de las reformas en el sistema de transporte público (SITM) de la ciudad de Bucaramanga. Este diagnóstico se basa en los documentos y estudios elaborados sobre el tema en este país; la visita técnica realizada el día 11 de abril de 2018, así como las reuniones de trabajo sostenidas con profesionales a cargo de la planificación y operación de los Sistemas de Transporte en Colombia. En el caso particular de Bucaramanga se ha sostenido reuniones con el alcalde, Ing. Rodolfo Hernández S. y con el equipo de la empresa Metrolínea, a cargo de gestionar el SITP del Área Metropolitana de Bucaramanga. Para cumplir con los objetivos de este informe, primero se presenta una breve caracterización del sistema en Bucaramanga, y el Contexto en el que se desenvuelve, para luego realizar un diagnóstico de la operación actual del sistema, para terminar señalando las principales conclusiones de este análisis. 2. Contexto y Caracterización El Área metropolitana de Bucaramanga es una conurbación ubicada en el departamento de Santander, en el valle del Río de Oro, a, 400 km al norte de la capital Bogotá. Se asienta en la cordillera oriental del sistema andino colombiano. Está conformada por los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta, las que en conjunto suman una extensión total de 1479 Km². Fue creada mediante la Ordenanza No. 020 del 15 de diciembre de 1981 por la Asamblea de Santander. La población del área metropolitana es de 1.143.688 habitantes, y cuenta con una densidad poblacional de 1.041,3 habitantes por kilómetro cuadrado. Su distribución se muestra en el siguiente cuadro: 42 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Tabla 2-1: Población Área Metropolitana de Bucaramanga (Año 2017) Municipio Cantidad de Habitantes Bucaramanga 528.497 Floridablanca 266.617 San Juan de Girón 190.350 Piedecuesta 156.207 Total 1.143.688 Fuente: Dane. Proyecciones Estadísticas 1985 - 2020 Al interior del área urbana se ubican más de 10 centros de estudios superiores, los que representan un importante centro atractor/generador de viajes, particularmente en transporte público. En el Municipio de Bucaramanga se encuentran ubicados los principales polos de actividades y servicios del área Metropolitana, por lo que es esta ciudad la que concentra la mayor cantidad de viajes de toda el área. Su particular ubicación, (sobre la meseta de un cerro), dificulta la conectividad con el resto de los municipios del área Metropolitana, tal como se puede apreciar en la siguiente figura. 43 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Figura 2-1: Área Metropolitana de Bucaramanga La principal conexión es el eje Norte–Sur compuesto por Diagonal 15 – Av. Floridablanca, que une los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Piedecuesta. Hacia Girón, destaca la Calle 70 (autopista), que también es utilizada para acceder al aeropuerto Internacional de Palonegro. Otro aspecto que conviene destacar, respecto de esta zona es su clima, el que se caracteriza por una temperatura media de 23°C (30°C max y 15°C min) y una precipitación media anual de 1,041mm. Hay dos épocas lluviosas, entre marzo-mayo (130mm/mes) y septiembre-noviembre (120mm/mes). Los meses secos del año son diciembre y enero con una precipitación media de 58mm/mes. En lo relativo a la movilidad, el Municipio de Bucaramanga ha establecido una restricción a la circulación de los vehículos, conocida como “pico y placa” que, junto con disminuir los índices de contaminación y congestión, busca promover el uso de transporte público. Esta medida restringe la circulación al 20% del parque (dos dígitos diarios) y se aplica de lunes a viernes desde las 06:00 hrs., hasta 20:00 hrs. Los sábados en tanto, opera desde las 09:00 hasta las 13:00 hrs. 44 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) En el Área Metropolitana de Bucaramanga coexisten dos sistema de transporte público: a) Transporte Público Convencional b) Metrolínea A continuación, una breve descripción de cada uno de estos sistemas. a) Transporte Público Convencional La ciudad cuenta con varias empresas de transporte público, que realizan sus recorridos por el área metropolitana, desde municipios como Girón, Piedecuesta, Floridablanca, comunicándose entre sí. El servicio opera todos los días desde las 5:00 AM a 10:00 PM, y su tarifa es de $2.100 pesos colombianos. Flota La flota operativa actual es de 1.083 vehículos, según la siguiente composición: Tabla 2-2: Composición Flota Transporte Público Convencional de Bucaramanga (Año 2017) Tipo Vehículo Cantidad Foto Buses 65 Busetas 738 Microbuses-Colectivos 280 Total 1.083 Fuente: elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Demanda 45 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Durante el año 2017 los transportistas tradicionales movilizaron a más de 53 millones de pasajeros, según se señala en el cuadro siguiente: Tabla 2-3: Pasajeros Movilizados en Transporte Público Convencional de Bucaramanga (Año 2017) Tipo Vehículo Pasajeros(miles) Buses 3.320 Busetas 33.353 Microbuses-Colectivos 17.027 Total 53.700 Fuente: elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) b) Metrolínea Bucaramanga dispone de un sistema de transporte masivo llamado Metrolínea que cubre las principales rutas de la ciudad y que funciona con paradas fijas en estaciones exclusivas. El valor de la tarifa es de $2.100 pesos colombianos también, sin embargo, el sistema es prepagado mediante una tarjeta inteligente que se adquiere y recarga en las principales estaciones o en los 103 puntos de recarga habilitados en el Área Metropolitana. La operación de las rutas de Metrolínea están entregadas en Concesión a las empresas Metro5 Plus y Movilizamos S. A. Estas 2 operadoras se derivan de la unión de las empresas que prestaban el servicio de bus urbano de la ciudad. De igual forma, el Concesionario de Recaudo y Control TISA (Transporte Inteligente S.A.) es el encargado de recaudar los dineros de los viajes efectivamente realizados por los usuarios y de ejercer controles de ingreso y salida de usuarios en cada una de las estaciones de Metrolinea. El Sistema está conformado además por corredores viales troncales, pretroncales y vías alimentadoras, así como por Estaciones de transferencia y portales, tal como se puede apreciar en figura siguiente. 46 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Figura 2-2: Infraestructura Metrolínea Fuente: Sigma Gestión de Proyectos (2012) Flota La flota operativa actual es de 236 vehículos, según la siguiente composición: Tabla 2-4: Composición Flota Metrolínea (Año 2017) Tipo Vehículo Cantidad Foto Alimentador 106 Padrón 101 Articulado 29 Total 236 Fuente: elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 47 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Demanda Durante el año 2017 el sistema Metrolínea movilizó a casi de 32 millones de pasajeros, según se señala en el cuadro siguiente: Tabla 2-5: Pasajeros Movilizados en Transporte Público Convencional de Bucaramanga (Año 2017) Pasajeros Tipo Vehículo (miles) Alimentador 8.209 Padrón 11.601 Articulado 12.003 Total 31.813 Fuente: elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 3. Diagnóstico 3.1 Introducción A partir del año 2002, el gobierno nacional de Colombia ha desarrollado una política explícita de apoyo a las ciudades para mejorar sus sistemas de transporte público de superficie. Esta política se ha plasmado en una serie de documentos CONPES 34 que establecen los parámetros generales para la participación de la Nación en el financiamiento de las reformas. 34 CONPES es la sigla para el Consejo Nacional de Política Económica y Social. Según su página web “es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión ”. Mayor información en https://www.dnp.gov.co/CONPES/Paginas/conpes.aspx 48 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Sin lugar a dudas, el éxito que tuvo las primeras etapas de Transmilenio, a partir del año 2000, ha sido el mayor incentivo a desarrollar una política de promoción de proyectos que respondan, casi de manera unívoca, a los lineamientos sobre los cuales se sustentó el modelo bogotano. Así, en general se proponen para las ciudades mayores, estructurar proyectos de corredores, financiamiento de terminales y flota, con modelos de recaudación y fiducia, así como de administración del sistema que replican la estructura de Transmilenio. En el caso de Bucarmanga, en el documento CONPES 3298 (2004), y sus posteriores modificaciones (Conpes 3370 y 3552 del 2005 y 2008 respectivamente) se propone y autoriza la implementación de un SITM para esta ciudad y su área Metropolitana. Este proyecto, que da origen a Metrolínea, contemplaba los siguientes elementos • 8,9 kms de rutas troncales; 14,1 kms pre-troncales y 61,1 kms alimentadores. • Sistema de pago mediante tarjeta sin contacto y tarifa integrada a los servicios del sistema. • Licitación de 3 empresas operadoras de buses. • Cobertura del 66% de la demanda de transporte público del Área Metropolitana de Bucaramanga. • 387.000 pasajeros por día. • De los 868 mil millones de inversión, cerca del 57% se financiaría con inversión pública, mientras que el resto debería financiarse vía tarifa a los usuarios (buses, recaudo, 1 patio). • Operación completa en 3er trimestre de 2010 El Segundo trimestre del año 2010, se inician las operaciones de Metrolínea, la que poco a poco se van incrementando, hasta llegar a la situación actual, en la que se opera con una flota de 236 buses, las que prestan servicios en 28 rutas (18 alimentadoras; 7 pretroncales y 3 troncales). Hasta la fecha, sólo se ha implementado la Fase I del sistema. 49 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) En los puntos siguientes, se presenta un diagnóstico de la operación de la totalidad del sistema de transporte público de Bucaramanga (Tradicional y Metrolínea). 3.2 Sistemas de Transporte Público Convencional El sistema de Transporte Público de Bucaramanga ha sido operado, históricamente, por pequeños trasportistas, los que, bajo el esquema de filiación, explotan comercialmente varias rutas del Área Metropolitana de Bucaramanga. El esquema a través del cual se opera, genera una serie de externalidades negativas (Conpes 3167 y 3260): • Equipo automotor obsoleto • Altas tasas de accidentabilidad (guerra por el centavo) • Sobreoferta y superposición de rutas • Altos tiempos de viaje Como contraposición, la competencia y sobreoferta, entregan al usuario mucho más alternativas de transporte disminuyendo los tiempos de espera y de acceso. Tal como se ha señalado anteriormente, la política del Gobierno Colombiano, buscó, desde el año 2003 en adelante, modernizar el transporte público en las ciudades más importantes del país, siguiendo lo realizado en la Capital Bogotá con Trasmilenio. De esta forma, en Bucarmanga se ha ido disminuyendo la oferta de servicios prestados bajo este esquema de operación. En el cuadro siguiente se muestra evolución de la flota operativa total (desagregada a nivel de trimestre), desde el año 2008 en adelante. Tal como se puede apreciar, a partir del año 2010, se produce una baja significativa en la flota operativa, la que sigue decreciendo, hasta el año 2013. Posteriormente, en los años 2016 y 2017 se observa un pequeño incremento en la flota. 50 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-1: Evolución Flota Total en Servicio – Sistema Convencional Promedio diario de vehículos en servicio - Sistema Tradicional (Veh) 2,500 2,000 1,500 1,000 500 - I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 OFERTA (Promedio diario de vehículos en servicio ) (Veh) Sistema Tradicional Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Ahora bien, respecto de la composición de la flota, en la tabla que se muestra a continuación, se comparan los años 2009 y 2015. Tabla 3-1: Evolución Flota de Transporte Público Convencional de Bucaramanga Tipo Vehículo 2009 2015 Variación Buses (veh) 498 65 87% Busetas (Veh) 1.053 718 32% Microbuses-Colectivos (veh) 427 272 36% Total 1.978 1.054 47% Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Tal como se puede apreciar, la entrada en operaciones de Metrolínea, significó una fuerte reducción de la flota total, la que disminuyó en un 88%, siendo los buses los que experimentaron la mayor rebaja. 51 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Respecto de este punto se debe destacar que, si bien el exceso de oferta genera una serie de distorsiones y costos sobre el sistema global, una racionalización de la flota debe tener siempre en consideración el efecto que esta provoca en las dos variables más relevantes del nivel de servicio del transporte público: Tiempo de Caminata y Tiempo de Espera. En este sentido, es bueno analizar el comportamiento de la demanda en este período. Gráfico 3-2: Evolución Demanda (Miles de Pas) – Sistema Convencional 180,000 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Total año Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Al observar los gráficos reportados anteriormente, las caídas más significativas de demanda producidas el último trimestre del 2009 y el segundo trimestre del 2012, coinciden también con las disminuciones de flota experimentadas en las mismas fechas por el sistema convencional. Ahora bien, otro aspecto relevante de conocer es la cantidad de pasajeros por bus. Junto a la tarifa y el tiempo, el hacinamiento es una de las variables que afecta la valoración de los usuarios, y que por tanto incidirá en la elección modal. 52 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) En los gráficos siguientes se muestra, tanto la demanda por bus, como el porcentaje de ocupación de los vehículos. Gráfico 3-3: Evolución Cantidad de Pasajeros por Vehículo – Promedio Diario. ( ). Sistema Convencional (Pasajeros/veh) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) El dato representado en el gráfico anterior, muestra la ocupación media que tiene cada vehículo ( ), que opera en Bucarmanaga, en un día promedio. Para estimar dichos valores se ocupa la siguiente metodología: • Se obtiene la demanda diaria por tipo de vehículo, del sistema, ( ) dividiendo la demanda total anual, (Encuesta de Transporte Urbano, DANE), por un factor, f=365. • Se calculan los despachos diarios por cada tipo de vehículo ( ), a partir de la siguiente fórmula: = × 53 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Dónde: o = 162, 8 km: Distancia media recorrida por cada vehículo en un día35 o lr =8,5 km: Longitud media de ruta en el Sistema convencional36 o Bsi: Flota en servicio, por tipo de vehículo i (Encuesta de Transporte Urbano, DANE) De esta manera, = Dicho de otra forma, se divide la demanda diaria por la cantidad de despachos al día (ambas desagregada por tipo de vehículo), con lo que se obtiene la cantidad media de pasajeros por cada vehículo que opera en un día tipo en Bucaramanga. Ahora bien, la tasa de ocupación promedio diaria, por vehículo ( ), se calcula de la siguiente forma: = × 100 La variable representa la capacidad de cada vehículo, y se muestra en la siguiente tabla. 35 Se calcula a partir planilla Excel con descripción de las rutas de transporte convencional que se integrarían a un acuerdo de complementariedad con Metrolínea. Información proporcionada por la Gerencia de operaciones de Metrolínea, en visita técnica realizada el día 11 de abril de 2018. 36 Ídem al punto anterior 54 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Tabla 3-2: Capacidad de los Vehículos de la Flota de Transporte Público Convencional de Bucaramanga (Pasajeros) Capacidad Tipo Vehículo Foto (Pasajeros) Buses 60 Busetas 45 Microbuses-Colectivos 18 Fuente: Metodología Encuesta de Transporte Urbano (DANE, 2007) De esta manera, los resultados del cálculo anterior se muestran en el gráfico siguiente, en el que se registra su evolución durante 10 años (2008 – 2017). Gráfico 3-4: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Promedio Diario. Sistema Convencional 50.0% 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 55 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Para tener una noción más detallada del hacinamiento que los usuarios enfrentan, es necesario analizar la hora de operación más crítica, es decir, la hora Punta (los 60 minutos de mayor carga). Para ello, se utiliza el siguiente método: • Se divide la matriz de demanda diaria obtenida del proceso anterior ( ), por el factor de expansión hora punta – día, Fdia=7,837, obteniendo así la matriz de demanda hora punta. ( ) • Se estima la cantidad total de despachos, por tipo de vehículo, en la hora ), a partir de la siguiente fórmula: punta ( ( × ) = × o = =10,2 (km/hr): Velocidad media del Sistema o =16 (hrs): Horas de Operación diarias38 o Rp= 20%: Porcentaje de reducción de velocidad en hora punta: o Bsi: Flota en servicio, por tipo de vehículo i (Encuesta de Transporte Urbano, DANE) Los resultados de los cálculos detallados con anterioridad, se presentan en el gráfico siguiente. 37Estudio “Evaluar Los Resultados Con La Implementación Del SITM Del Área Metropolitana De Bucaramanga”, (DNP- Sigma Gestión de Proyectos, 2012) 38 Estimación en base a lo reportado en http://www.metrolinea.gov.co/v3.0/rutas-del-sistema, particularmente en lo que se refiere a Rutas Complementarias, que son las más parecidas el Sistema Convencional 56 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-5: Evolución Cantidad de Pasajeros por Vehículo – Hora Punta. Sistema Convencional 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Para calcular la tasa de ocupación en este período punta, se utiliza la metodología análoga a la utilizada para el día entero, y que fue descrita en párrafos anteriores. Los resultados obtenidos, se muestran a continuación. Gráfico 3-6: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Hora Punta. Sistema Convencional 120.0% 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 57 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) De los gráficos presentados se aprecia cómo, desde el año 2008, han venido disminuyendo las ocupaciones promedio por vehículo, de manera consistente con la disminución de demanda global que ha ido experimentando el sistema. Destaca eso sí, el alto porcentaje de ocupación que presentan los Microbuses- Colectivos, que llegan a tasas del 100%, en la hora punta, en casi todos los años analizados. 3.3 Metrolínea Metrolínea, es el Sistema Integrado de Transporte Masivo SITM, del área metropolitana de Bucaramanga. Inició su operación en febrero del año 2010 y fue concebido para mejorar la movilidad vehicular de la ciudad, además de reducir la contaminación La operación de las rutas de Metrolínea está entregada en Concesión a las empresas Metro5 Plus y Movilizamos S. A. Estas 2 operadoras se derivan de la unión de las empresas que prestaban el servicio de bus urbano de la ciudad. De igual forma, el Concesionario de Recaudo y Control TISA (Transporte Inteligente S.A.) es el encargado de recaudar los dineros de los viajes efectivamente realizados por los usuarios y de ejercer controles de ingreso y salida en cada una de las estaciones del sistema. Tal como se ha señalado anteriormente, Metrolínea se ha ido implementando progresivamente, a partir del año 2010, tal como se puede ver en el gráfico siguiente. Durante los dos primeros años se operó con una flota cercana a los 100 buses, para, a partir del tercer trimestre del 2012, más que duplicarla, alcanzando el 2015, una flota operativa de casi 215 buses. Problemas financieros obligaron, desde esa fecha en adelante, a reducir la operación. 58 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-7: Evolución Flota Total en Servicio – Sistema Metrolínea 300 1.2 250 1 200 0.8 150 0.6 100 0.4 50 0.2 0 0 I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio de vehículos en servicio por día (Veh) Metrolínea Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Ahora bien, a continuación, se muestra la evolución de la composición de la flota, desde el año 2010 en adelante. El gráfico muestra cómo, durante los años 2013, 2014 y 2015, el parque de vehículos articulados, se incrementa. Asimismo, cuando se empieza a reducir la operación debido a problemas financieros, es este tipo de vehículos los que sufren una mayor reducción, puesto que su costo de operación es mayor, cuestión que se aprecia con mayor claridad en gráfico siguiente. 59 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-8: Evolución Tipo de Flota– Sistema Metrolínea 300 250 200 150 100 50 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Alimentador Padrón Troncal Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Tal como se ha señalado en el punto anterior, una rebaja en la oferta incide en los niveles de servicio del sistema, ya sea en los tiempos de espera, de caminata o en el hacinamiento, y este a su vez impacta en la demanda. A continuación, una serie de gráficos en que se muestra la evolución de la demanda total, la demanda por tipo de bus, y las tasas de ocupación. 60 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-9: Evolución Demanda Total (Miles de Pas/año) – Metrolínea 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Pasajeros (Miles de Pax) Metrolínea Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Al observar los gráficos reportados anteriormente, las caídas más significativas de demanda producidas el último trimestre del 2010 y a partir del tercer trimestre del 2015, coinciden también con las disminuciones de flota experimentadas en las mismas fechas por Metrolínea. En lo que respecta a las estimaciones de demanda por bus y tasas de ocupación, se ha ocupado una metodología análoga a la utilizada en acápite anterior, en el que se reportan resultados para el Sistema Convencional. A prioi, se puede señalar que llama la atención y preocupa, la alta ocupación del sistema troncal en hora punta. Estos datos pueden ser observados en los gráficos siguientes. 61 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-10: Evolución Cantidad de Pasajeros por Vehículo – Promedio Diario. Metrolínea (Pasajeros/veh) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 SITM Alimentador SITM Padrón SITM Troncal Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Gráfico 3-11: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Promedio Diario. Metrolínea 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 SITM Alimentador SITM Padrón SITM Troncal Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 62 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-12: Evolución Cantidad de Pasajeros por Vehículo – Hora Punta. Metrolínea. (Pasajeros/veh) 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 SITM Alimentador SITM Padrón SITM Troncal Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Gráfico 3-13: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Hora Punta. Metrolínea 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 SITM Alimentador SITM Padrón SITM Troncal Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Tal como se señaló anteriormente, la alta tasa de ocupación de los servicios Troncales, la que muestra incremento importante, desde el año 2015 en adelante, cuestión que coincide con la rebaja de oferta realizada por Metrolinea, en ese mismo período, tal como se muestra en Gráfico 3-8 de este documento. 63 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 3.4 Tiempos de Viaje Percibidos y Satisfacción con el Servicio Con el objeto de monitorear el impacto que han tenido las inversiones en los SITM y SETP, el Ministerio de Transportes, ha realizado una encuesta a Hogares 39 en las siguientes ciudades: • Valledupar • Sincelejo • Neiva • Bucaramanga • Medellín En esta encuesta, se consulta por 22 diferentes aspectos, relativos a las características socioeconómicas del hogar; la frecuencia de uso del transporte público; características del viaje (modo de llegada y egreso, origen- destino y propósito); tiempos utilizados en cada etapa del viaje y grado de satisfacción con el servicio. El tamaño de la muestra es de 600 casos, todos pertenecientes a los dos primeros estratos de ingresos (Estratos 1 y 2), llevándose a cabo el trabajo de campo, durante el año 2016. En este acápite se reporta un resumen de los resultados obtenidos para la ciudad de Bucaramanga en los aspectos relativos a los tiempos de viaje percibidos, y la satisfacción que los usuarios manifiestan, con el servicio. 3.4.1 Tiempos de Viaje Percibidos La encuesta consulta a los usuarios de Bucaramanga por el tiempo utilizado en las distintas etapas de su viaje. A saber: • Caminata en el Origen 39Encuesta de Hogares para Monitoreo de Impacto de inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes de Colombia, 2016. 64 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) • Espera • Viaje a bordo • Caminata en el Destino En el gráfico siguiente se muestra el tiempo medio declarado de viaje, en las distintas etapas, para la ciudad de Bucarmanga. Gráfico 3-14: Tiempo de Viaje Total Promedio Declarado. Bucaramanga. 2016 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 CAMINATA ORIGEN ESPERA VIAJE A BORDO CAMINATA DESTINO Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Hogares para Monitoreo de Impacto de inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes de Colombia, 2016. Si bien el tiempo de viaje a bordo es el componente principal del Tiempo de viaje Total, llama la atención lo importante que resulta el tiempo de caminata, los que sumados, representa casi un 30% del total, tal como se puede ver en figura siguiente. 65 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Figura 3-1: Composición del Tiempo de Viaje Total Promedio Declarado. Bucaramanga. 2016 Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Hogares para Monitoreo de Impacto de inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes de Colombia, 2016. Dentro de las cuestiones que permite analizar la encuesta es los trasbordos que se hacen en la ciudad, y las condiciones en las que estos se realizan. Es así como el primer hallazgo es que, del total de viajes que se hacen en Bucarmanga, el 30,8% debe efectuar al menos un trasbordo. El tiempo adicional, que estos usuarios deben utilizar, se muestra en la siguiente figura. Tal como se puede apreciar, el “costo” que implica un trasbordo para los usuarios, es bastante alto. A lo menos, se deberá destinar 12,7 minutos a esperar un nuevo vehículo, duplicando así el tiempo de espera, que como ya se ha dicho en este mismo informe, es percibido hasta 3 veces peor que el tiempo a bordo. Es preciso aclarar, que el “tiempo de viaje otras etapas” se refiere al tiempo a bordo del vehículo en las etapas de viaje siguientes, y no debe ser considerado como un tiempo adicional, puesto que está más vinculado al destino del usuario, y no tanto a la estructura de recorridos existentes en un determinado sistema. En otras palabras, si hubiese un servicio directo (sin trasbordo), el usuario de todas formas deberá utilizar ese “tiempo de viaje otras etapas”. 66 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Figura 3-2: Composición del Tiempo de Viaje Adicional Promedio Declarado, por transbordo. Bucaramanga. 2016 TRASBORDO 12.65 VIAJE OTRAS 33% ETAPAS (Transbordos ) 25.33 67% Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Hogares para Monitoreo de Impacto de inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes de Colombia, 2016. 3.4.2 Satisfacción con el Servicio Para medir cuán satisfechos se encuentran los usuarios de Transporte Público (TPC y Metrolínea) de Bucaramanga, se ha solicitado calificar el servicio en distintos aspectos: • El viaje en General • La Comodidad • El Tiempo de viaje • El Tiempo de Espera • Confiabilidad de la Frecuencia En la tabla siguiente se muestran las calificaciones obtenidas por el sistema, en las distintas variables consultadas. 67 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Tabla 3-3: Grado de satisfacción en la prestación del servicio. Bucarmanga, 2016 Variable a calificar Nota Comodidad 3,1 Tiempo de viaje 3,0 Tiempo de espera 2,8 Confiabilidad de Frecuencia 2,9 El Viaje en General 3,1 Fuente: Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes, 2016. Pregunta 21, escala de 1 (muy malo) a 5 (muy bueno). La calificación General es regular, siendo un poco peor evaluadas las variables asociadas a la frecuencia (Confiabilidad y Tiempo de espera). Otro aspecto interesante de analizar, es la pregunta que solicita al usuario calificar el nivel de servicio de Metrolínea frente al transporte público convencional. En efecto, la pregunta P24, solicita indicar si el servicio de Metrolínea es “Peor”, “Igual” o “Mejor” que el Transporte público convencional (TPC). En la tabla siguiente, se muestran los resultados obtenidos. Tabla 3-4: Comparación Servicio de Metrolínea - TPC . Bucarmanga, 2016 Calificación Cantidad de Usuarios Porcentaje Peor 153 46,4% Igual 120 36,4% Mejor 57 17,3% Total 330 100% Fuente: Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes, 2016. Pregunta 24. Tal como se puede apreciar en la tabla anterior, si bien la mayoría (36,4% +17,3%=53,6%) piensa que Metrolínea es igual o mejor que el TPC, hay una gran cantidad de usuarios (46,4%) que piensa que el servicio es peor, cuestión respecto de la cual las autoridades a cargo de la operación del sistema, deben analizar en detalle y resolver. Ello, más allá de las razones que en este mismo documento se esbozan. 68 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 4. Conclusiones Lo primero que se debe señalar es que, un correcto análisis y diagnóstico de la operación del sistema de Transporte Público del Área Metropolitana de Bucaramanga, requiere, al menos, de un análisis conjunto de todos los sistemas que participan de él. Es decir, tanto del sistema convencional, como de Metrolínea, tal como se ha sido reportado en el presente documento. Es así como se puede señalar que al analizar los datos aquí presentados, la implementación del sistema Metrolínea (y la consecuente reducción de flota del transporte convencional), afectó fuertemente la demanda global del sistema, tal como se puede apreciar en el siguiente gráfico. En efecto, durante el período de implementación de Metrolínea, esto es entre principios del año 2010 y hasta fines del 2011, se perdieron más de 60 millones de viajes, si se compara con la demanda transportada en los dos años anteriores al funcionamiento de Metrolínea (2008 – 2009). La pérdida de esos 60 millones de viajes, representa una caída de demanda de un 19%. Desde el 2013 en adelante, la operación se estabiliza, y con ello la demanda del sistema, particularmente en Metrolínea. 69 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 4-1: Evolución de Flota y Demanda en Sistema Convencional y Metrolínea 2,500 45,000 40,000 2,000 35,000 30,000 1,500 25,000 20,000 1,000 15,000 500 10,000 5,000 - - I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio de vehículos en servicio por día (Veh) Sistema Convencional Promedio de vehículos en servicio por día (Veh) Metrolínea Pasajeros (Miles de Pax) Sistema Convencional Pasajeros (Miles de Pax) Metrolínea Pasajeros (Miles de Pax) Total Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Tal como se ha señalado en el cuerpo principal de este informe, uno de los aspectos más relevantes, en la elección modal, y la satisfacción de los usuarios es el tiempo que destinan a viajar en transporte público. Se vio que en el caso de Bucaramanga, el tiempo total medio de viaje es 57,3 minutos, lo que, al compararlo con otras ciudades, resulta alto. 70 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 4-2: Comparación de tiempos de viaje y Etapas de Viaje promedio. Año 2016 70.00 2.000 1.800 60.00 1.600 6.23 10.87 50.00 1.400 12.65 5.95 6.44 1.200 40.00 28.40 1.000 28.88 30.00 19.47 24.23 30.09 0.800 20.00 0.600 0.400 15.82 15.38 12.14 10.00 13.35 8.57 0.200 4.48 4.61 4.34 5.45 6.40 0.00 0.000 VALLEDUPAR SINCELEJO NEIVA BUCARAMANGA MEDELLÍN CAMINATA ORIGEN ESPERA VIAJE A BORDO CAMINATA DESTINO ETAPAS DE VIAJE PROMEDIO Fuente: Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes, 2016 Los relativamente altos tiempos de viaje (comparados espacialmente con Medellín), sumado a que es la ciudad que presenta la mayor tasa de trasbordos (1,308 etapas por viaje, mientras Medellín tiene 1,178), pueden explicar la calificación que le otorgan los usuarios, según se puede ver en la tabla que sigue. 71 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Tabla 4-1: Comparación Grado de satisfacción en la prestación del servicio. Año 2016 Variable Valledupar Sincelejo Neiva Bucarmanaga Medellín Comodidad 3,4 4,0 3,3 3,1 3,6 Tiempo de viaje 3,2 3,5 3,3 3,0 3,6 Tiempo de espera 2,8 2,5 3,0 2,8 3,5 Confiabilidad de Frecuencia 3,2 3,6 3,2 2,9 3,6 El Viaje en General 3,4 3,8 3,3 3,1 3,7 Fuente: Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes, 2016. Pregunta 21, escala de 1 (muy malo) a 5 (muy bueno). Por último se debe señalar que tal como se ha visto a lo largo de este informe , y debido a los impactos que se provocan en el usuario, al introducir cambios en los sistemas de transporte – cuestión que repercute de inmediato en los niveles de demanda- se debe ser muy cuidadoso al implementar los nuevos esquemas operacionales, asociados al SITM. En particular, se debe cuidar el diseño de las rutas, la flota requerida, y los niveles de ocupación que van a tener los vehículos. Estos elementos son muy relevantes para el usuario, y tal como ya se ha visto, condicionan la elección modal. 72 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Anexo B: Caso Valledupar 73 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 1. Introducción El objetivo de este informe es establecer un diagnóstico del estado de las reformas y de la operación del sistema de transporte público de la ciudad de Valledupar. Este diagnóstico se basa en los documentos y estudios elaborados sobre el tema en este país; las visitas técnicas realizadas entre el 09 y el 13 de abril del presente año; y las reuniones de trabajo sostenidas con profesionales a cargo de la planificación y operación de los Sistemas de Transporte en Colombia. En el caso particular de Valledupar, se sostuvo reunión de trabajo con equipo técnico de SIVA, en dependencias del Banco Mundial en Bogotá, y se realizó una visita al sistema el 28 de mayo 2018. Para cumplir con los objetivos de este informe, primero se presenta una breve caracterización del sistema en Valledupar, y el Contexto en el que se desenvuelve, para luego realizar un diagnóstico de la operación actual del sistema, para terminar señalando las principales conclusiones de este análisis. 2. Contexto y Caracterización El Municipio de Valledupar está localizado en el Departamento de César y según las proyecciones del DANE para el año 2017, su población es de 473.232 habitantes, de los cuales 397.516, viven en la zona urbana, lo que representa el 84% del total de la población. En los últimos años ha experimentado un fuerte crecimiento y expansión, tal como se muestra en el siguiente gráfico. 74 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 2-1: Evolución Población Ciudad de Valledupar Fuente: Proyecciones de Población por Centro Urbano, DANE La ciudad de Valledupar se encuentra asentada sobre una planicie del piedemonte de la vertiente suroriental de la Sierra Nevada de Santa Marta. El casco urbano tiene una longitud norte-sur de 8,3 km y oriente-occidente de 6,2 km. La ciudad se ha desarrollado desde sus inicios hacia el occidente, el norte y el sur, siendo limitada al oriente por el río Guatapurí., tal como se puede observar en la siguiente figura. Figura 2-1: Ciudad de Valledupar 75 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Valledupar es una ciudad de marcada importancia en el contexto departamental, al ser el principal centro de comercio y de servicios complementarios a la industria en la región del norte del Cesar y sur de la Guajira. La malla vial de la ciudad se estructura como un hexágono cuyo centro lo constituye la glorieta de La Ceiba o Los Músicos. Se ingresa a la ciudad por tres carreteras nacionales: al suroccidente, desde Barranquilla se entra a la ciudad a través de la avenida Turbay Ayala (Fundación); por el sur, se ingresa por la carretera La Paz - Valledupar; al norte se encuentra la vía nacional que comunica con San Juan del Cesar a través del corregimiento de Badillo. Otras vías importantes son la Circunvalar de Oriente, las carreras: 9.ª, 11, 12, Pastrana, 23, 31 y 41. En Valledupar operan tres empresas de transporte público: Cootranscolcer, Cootra Upar y Transcacique. Estas empresas son de tipo cooperativa e intercomunican los diferentes barrios de la ciudad en especial hacia el Centro donde se desarrollan las actividades administrativas, financieras y comerciales de la ciudad. El servicio opera todos los días desde las 5:30 AM a 18:00 PM, y su tarifa es de $1.600 pesos colombianos. La flota en operación actual es de 157 vehículos, según la siguiente composición: Tabla 2-1: Composición Flota Transporte Público Convencional de Valledupar (Año 2017) Tipo Vehículo Cantidad Foto Busetas 85 Microbuses-Colectivos 72 Total 157 Fuente: elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Durante el año 2017 las empresas de transporte público movilizaron a casi 9 millones de pasajeros, según se señala en el cuadro siguiente: 76 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Tabla 2-2: Pasajeros Movilizados en Transporte Público en Valledupar (Año 2017) Tipo Vehículo Pasajeros(miles) Busetas 4.907 Microbuses-Colectivos 3.892 Total 8.800 Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Para tener una idea más precisa, respecto del funcionamiento del sistema de transporte público de Valledupar, en el punto siguiente se entrega un Diagnóstico de la situación actual. 3. Diagnóstico 3.1 Introducción A partir del año 2002, el gobierno nacional de Colombia ha desarrollado una política explícita de apoyo a las ciudades para mejorar sus sistemas de transporte público de superficie. Esta política se ha plasmado en una serie de documentos CONPES 40 que establecen los parámetros generales para la participación de la Nación en el financiamiento de las reformas. Sin lugar a dudas, el éxito que tuvo las primeras etapas de Transmilenio, a partir del año 2000, ha sido el mayor incentivo a desarrollar una política de promoción de proyectos que respondan, casi de manera unívoca, a los lineamientos sobre los cuales se sustentó el modelo bogotano. Así, en general se proponen para las ciudades mayores, estructurar 40 CONPES es la sigla para el Consejo Nacional de Política Económica y Social. Según su página web “es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión ”. Mayor información en https://www.dnp.gov.co/CONPES/Paginas/conpes.aspx 77 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) proyectos de corredores, financiamiento de terminales y flota, con modelos de recaudación y fiducia, así como de administración del sistema que replican la estructura de Transmilenio. El documento CONPES 3167 (2002) realiza un diagnóstico de la situación del transporte público de las ciudades colombianas. Este diagnóstico se basa en la situación de los sistemas tradicionales de transporte público, caracterizados por la informalidad de los operadores, sobre-oferta de servicios, flota antigua, e importantes externalidades ambientales y de seguridad vial. Un aspecto clave de la estrategia desarrollada en CONPES 3167 es la definición de tres grupos de ciudades. Aquellas bajo 300 mil habitantes, entre 300 mil y 600 mil, y sobre 600 mil. Sólo para estas últimas se justifica, según estos documentos, inversión en infraestructura especializada de carriles para buses de alta capacidad en el marco de Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM). Para las otras, se propone la implementación de Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), que incluye medidas de gestión de tránsito y semáforos, entre otras de alta efectividad y bajo costo. En el caso de la ciudad de Valedupar, por su tamaño, corresponde la implementación de este último tipo de sistema, para lo cual, en el año 2010, se aprueba Conpes 3656, en el que se propone y autoriza la implementación de un SETP para esta ciudad. Este proyecto, que da origen al Ente Gestor SIVA, y contempla los siguientes 3 conjuntos de acciones a desarrollar: a) Operacional i. Reordenamiento de la Totalidad de las rutas ii. Se contempla la implementación de 19 nuevas rutas, las que irán materializándose en fases. iii. En cuanto a la flota, se emplearán dos tipologías de vehículos: Microbuses con capacidad máxima de veinte (20) pasajeros y Busetones con capacidad máxima de 40 pasajeros. Los vehículos 78 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) deberán contar con tecnologías de baja contaminación y con los dispositivos de comunicación, control de gestión e ingreso, requeridos para el recaudo electrónico y el sistema de control de flota. b) Infraestructura i. Rehabilitar y construir 82 km. de vías, dentro de los cuales se contempla la reconstrucción de 15 km de corredores peatonales (espacio público). Adicionalmente se adecuarán 6 intersecciones identificadas como puntos de conflicto. ii. Infraestructura de soporte: construcción de 680 paraderos tipo caseta, Tres (3) portales (CAMIS), Un (1) centro de despacho (terminales de ruta), Un (1) centro de integración, Un (1) centro de despacho e integración modal, 5 paraderos con espacio público (PEP y/o zonas de integración urbana), y el Centro de control y de Gestión de flota y señalética; iii. Señalización horizontal y vertical en sitios de ascenso y descenso, la cual estará a cargo del sector privado. iv. Patios y talleres, las inversiones relacionadas con la adecuación de los talleres estarán a cargo del sector privado. c) Carriles Exclusivo El documento Conpes 3656, contempla también la construcción o adecuación de 5 kilómetros de carriles exclusivos del anillo central. De acuerdo a lo informado por SIVA, la implementación del SEPT, tiene distintos niveles de avance, según sea el ámbito de acción de que se trate. En lo que respecta a la operación, no se ha implementado aún, ninguna modificación de rutas ni de regulación respecto de operadores de transporte. El sistema sigue siendo administrado bajo las normas del Decreto 170 del año 2001. La estrategia definida por el Ente Gestor, contempla una etapa de transición en la que, sin 79 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) cambiar la estructura legal sobre la cual se rige la operación, se pueda ir generando las siguientes transformaciones: • Reorganización de los Servicios • Reducción de la capacidad transportadora de las empresas convencionales • Implementación sistema de recaudo • Implementación sistema de gestión de flota Una vez se cumpla con dichas condiciones, la autoridad tiene contemplado llamar a licitación bajo las condiciones establecidas en el Decreto 3422 del 2009. La Transición se iniciará este año. La construcción de nueva infraestructura ha ido avanzando durante este período, particularmente en lo que respecta a i) rehabilitación y construcción de vías. Un 65% de avance es lo que se estima en este ítem. En los otros elementos contemplados en Infraestructura, esto es, los puntos ii), iii) y iv), se ha avanzado en el diseño de ingeniería de dichos proyectos, sin que a la fecha se haya iniciado obras relevantes. En este momento SIVA está a la espera de la autorización de DNP, a las modificaciones que se hicieron a la estructuración original, para iniciar la licitación de algunas obras. Respecto de los carriles exclusivos propuestos, estos no se han materializado aún, y se pondrán en marcha, conforme se vayan implementado las nuevas rutas. De cualquier manera, los proyectos desarrollados, mutan el concepto de “exclusividad” por el de “preferente”, puesto que deben garantizar el acceso a las propiedades y actividades ubicadas en el borde de los ejes que se intervienen (operan por carril derecho). En los puntos siguientes, se presenta un diagnóstico de la operación del sistema de transporte público de Valledupar. 80 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 3.2 Sistema de Transporte Público Valledupar El sistema de Transporte Público ha sido operado, históricamente, por pequeños trasportistas, los que, bajo el esquema de filiación, explotan comercialmente varias rutas de la ciudad de Valledupar. El esquema a través del cual se opera, genera una serie de externalidades negativas, que SIVA ha reportado41: • Malas frecuencias operativas calculadas en 5 y 60 minutos • Mal esquema operativo que no permite mejorar la cobertura ni operación. • No hay renovación vehicular. No se cumplen los procesos de chatarrización y reposición. • Debilidad en el control de pasajeros y kilómetros operados lo que favorece la evasión. • Incremento del fenómeno de informalidad, relacionado directamente a la deficiente prestación del servicio. • Debilidad administrativa de las empresas. • Debilidad institucional de la Secretaria de Transito de Valledupar. • Debilidad en el control de la informalidad. Con el objetivo de resolver los problemas antes enunciados, la Autoridad diseñó, en el año 2009, una reforma al sistema, la cual aún no se materializa del todo. Es de gran importancia entonces, que previo a implementación de cambios en las rutas, o en los parámetros de operación que más afectan al usuario (frecuencia, cobertura, ocupación de los vehículos), se haga una revisión de la operación durante los últimos años, razón por la cual, en este acápite se presenta la evolución experimentada en 41Se ha sostenido dos reuniones con personal de SIVA. La primera en dependencias del Banco Mundial en Bogotá, el día 09 de abril de 2018. En dicha oportunidad se entrega presentación en la que se hace diagnóstico técnico, legal y financiero del sistema en la ciudad de Valledupar. La segunda de ellas, se realiza en las oficinas de SIVA en Valledupar, y se realiza una presentación en la que además del diagnóstico, se muestran los principales escenarios analizados para la reestructuración de servicios. 81 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) distintas variables de operación. La información que se presenta a continuación está basada, principalmente, en la Encuesta de Transporte Urbano (ETUP), que trimestralmente es entregada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE42. En primer lugar, se muestra gráfico en el reporta evolución de la flota en servicio en la ciudad de Valledupar, desde el año 2008 en adelante. Tal como se puede apreciar, la flota operativa del sistema de transporte público de Valledupar se ha mantenido relativamente estable durante todo este período. Destaca eso sí, la baja de oferta experimentada el año 2009, en que se llega al menor valor: alrededor de 128 vehículos. De cualquier manera, se debe considerar que los datos aquí reportados no consideran los eventuales refuerzos que los operadores contratan de manera circunstancial, y que no aparecen en los registros oficiales. 42 La Metodología de esta encuesta se encuentra disponible en el siguiente sitio. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/transporte/metodologia_sept26_2012.pdf 82 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-1: Evolución Flota Total en Servicio 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 - I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio diario de vehículos en servicio Sistema Convencional Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Ahora bien, respecto de la composición de la flota, en el gráfico que se muestra a continuación, se presenta su evolución, desde el año 2008. Gráfico 3-2: Evolución Flota de Transporte Público Convencional de Valledupar 180 160 140 83 120 72 103 100 125 150 164 156 80 149 138 60 128 40 86 85 62 20 33 7 3 6 5 4 0 1 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Tal como se puede apreciar, la flota de transporte público de Valledupar ha estado compuesta, casi exclusivamente por Microbuses. Sólo a partir del año 2014 se han incorporado Busetas a la operación, reemplazando (vehículo por vehículo), a los 83 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) microbuses. Ello parece una muy buena medida pues mejora la capacidad, sin disminuir la frecuencia. Respecto de este punto se debe destacar que, si bien el exceso de oferta genera una serie de distorsiones y costos sobre el sistema global, una racionalización de la flota debe tener siempre en consideración el efecto que esta provoca en las dos variables más relevantes del nivel de servicio del transporte público: Tiempo de Caminata y Tiempo de Espera. En este sentido, es bueno analizar el comportamiento de la demanda en este período. Gráfico 3-3: Evolución Demanda (Miles de Pas) 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Total año Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Al observar los gráficos reportados anteriormente, las caídas más significativas de demanda se producen los años 2012 y 2013, las que coinciden con disminuciones de flota experimentadas en las mismas fechas por el sistema convencional. Cabe destacar la recuperación de pasajeros que se produce el año 2014, justo cuando se incorporan nuevos vehículos, con mayor capacidad, y por tanto más cómodos. 84 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Ahora bien, otro aspecto relevante de conocer es la cantidad de pasajeros por bus. Junto a la tarifa y el tiempo, el hacinamiento es una de las variables que afecta la valoración de los usuarios, y que por tanto incidirá en la elección modal. En los gráficos siguientes se muestra, tanto la demanda por bus, como el porcentaje de ocupación de los vehículos. Gráfico 3-4: Evolución Cantidad de Pasajeros por Vehículo – Promedio Diario. ( ). (Pasajeros/veh) 30 25 20 15 10 5 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) El dato representado en el gráfico anterior, muestra la ocupación media que tiene cada vehículo ( ) , que opera en Valledupar, en un día promedio. Para estimar dichos valores se ocupa la siguiente metodología: • Se obtiene la demanda diaria por tipo de vehículo, del sistema, ( ) dividiendo la demanda total anual, (Encuesta de Transporte Urbano, DANE), por un factor, f=306,9 85 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) • Se calculan los despachos diarios por cada tipo de vehículo ( ), a partir de la siguiente fórmula: = × Dónde: o = 159 km: Distancia media recorrida por cada vehículo en un día43 o lr =11,95 km: Longitud media de ruta en el Sistema44 o Bsi: Flota en servicio, por tipo de vehículo i (Encuesta de Transporte Urbano, DANE) De esta manera, = Dicho de otra forma, se divide la demanda diaria por la cantidad de despachos al día (ambas desagregada por tipo de vehículo), con lo que se obtiene la cantidad media de pasajeros por cada vehículo que opera en un día tipo. Ahora bien, la tasa de ocupación promedio diaria, por vehículo ( ), se calcula de la siguiente forma: = × 100 43Se calcula a partir planilla Excel con descripción de las rutas de transporte público que operan en Valledupar, entregadas por Gerencia de Operaciones de SIVA. 44 Ídem al punto anterior. 86 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) La variable representa la capacidad de cada vehículo, y se muestra en la siguiente tabla. Tabla 3-1: Capacidad de los Vehículos de la Flota de Transporte Público de Valledupar (Pasajeros) Tipo Vehículo Foto Capacidad (Pasajeros) Buses 60 Busetas 45 Microbuses-Colectivos 18 Fuente: Metodología Encuesta de Transporte Urbano (DANE, 2007) De esta manera, los resultados del cálculo anterior se muestran en el gráfico siguiente, en el que se registra su evolución durante 10 años (2008 – 2017). Gráfico 3-5: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Promedio Diario. 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 87 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Para tener una noción más detallada del hacinamiento que los usuarios enfrentan, es necesario analizar la hora de operación más crítica, es decir, la hora Punta (los 60 minutos de mayor carga). Para ello, se utiliza el siguiente método: • Se divide la matriz de demanda diaria obtenida del proceso anterior ( ), por el factor de expansión hora punta – día, Fdia=7,845, obteniendo así la matriz de demanda hora punta. ( ) • Se estima la cantidad total de despachos, por tipo de vehículo, en la hora ), a partir de la siguiente fórmula: punta ( = × o =15,9 (km/hr): Velocidad media Hora Punta46 o Bsi: Flota en servicio, por tipo de vehículo i (Encuesta de Transporte Urbano, DANE) Los resultados de los cálculos detallados con anterioridad, se presentan en el gráfico siguiente. 45Estudio “Evaluar Los Resultados Con La Implementación Del SITM Del Área Metropolitana de Bucaramanga”, (DNP- Sigma Gestión de Proyectos, 2012) 46Se obtiene de presentación “ACTUALIZACIÓN DISEÑO OPERACIONALSETP – VALLEDUPAR”, SIVA Noviembre 2017 88 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 3-6: Evolución Cantidad de Pasajeros por Vehículo – Hora Punta. 35 30 25 20 15 10 5 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Para calcular la tasa de ocupación en este período punta, se utiliza la metodología análoga a la utilizada para el día entero, y que fue descrita en párrafos anteriores. Los resultados obtenidos, se muestran a continuación. Gráfico 3-7: Evolución Tasa de Ocupación por Vehículo (%) – Hora Punta. 160.0% 140.0% 120.0% 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Buses Busetas Microbuses-Colectivos Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 89 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) De los gráficos presentados se aprecia cómo, desde el año 2009, han venido aumentando las ocupaciones promedio por vehículo, lo que indica que los operadores han ido ajustando su flota a la demanda. Destaca eso sí, el alto porcentaje de ocupación que presentan los Microbuses- Colectivos, que llegan a tasas superiores al 100%, en la hora punta, en casi todos los años analizados. Ello podría ser indicativo del sub-reporte de flota que existe en los datos, y que es consistente con lo señalado por la Gerencia de Operaciones de SIVA, en el sentido que los operadores de Valledupar, incorporan de manera irregular, vehículos de refuerzo a su flota. 3.3 Tiempos de Viaje Percibidos y Satisfacción con el Servicio Con el objeto de monitorear el impacto que han tenido las inversiones en los SITM y SETP, el Ministerio de Transportes, ha realizado una encuesta a Hogares 47 en las siguientes ciudades: • Valledupar • Sincelejo • Neiva • Bucaramanga • Medellín En esta encuesta, se consulta por 22 diferentes aspectos, relativos a las características socioeconómicas del hogar; la frecuencia de uso del transporte público; características del viaje (modo de llegada y egreso, origen- destino y propósito); tiempos utilizados en cada etapa del viaje y grado de satisfacción con el servicio. El tamaño de la muestra es 47Encuesta de Hogares para Monitoreo de Impacto de inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes de Colombia, 2016. 90 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) de 600 casos, todos pertenecientes a los dos primeros estratos de ingresos (Estratos 1 y 2), llevándose a cabo el trabajo de campo, durante el año 2016. En este acápite se reporta un resumen de los resultados obtenidos para la ciudad de Bucaramanga en los aspectos relativos a los tiempos de viaje percibidos, y la satisfacción que los usuarios manifiestan, con el servicio. 3.3.1 Tiempos de Viaje Percibidos La encuesta consulta a los usuarios de Valledupar, por el tiempo utilizado en las distintas etapas de su viaje. A saber: • Caminata en el Origen • Espera • Viaje a bordo • Caminata en el Destino En el gráfico siguiente se muestra el tiempo medio declarado de viaje, en las distintas etapas, para la ciudad de Valledupar. Gráfico 3-8: Tiempo de Viaje Total Promedio Declarado. Valledupar. 2016 30 25 20 15 10 5 0 CAMINATA ORIGEN ESPERA VIAJE A BORDO CAMINATA DESTINO Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Hogares para Monitoreo de Impacto de inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes de Colombia, 2016. 91 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Si bien el tiempo de viaje a bordo es el componente principal del Tiempo de viaje Total, llama la atención lo importante que resulta el tiempo de espera, representa casi un 30% del total, tal como se puede ver en figura siguiente. Figura 3-1: Composición del Tiempo de Viaje Total Promedio Declarado. Valledupar. 2016 Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Hogares para Monitoreo de Impacto de inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes de Colombia, 2016. Dentro de las cuestiones que permite analizar la encuesta es los trasbordos que se hacen en la ciudad, los que en el caso de Valledupar son casi inexistentes, ya que tan sólo el 0,2% de los usuarios requiere de más de una etapa para llegar a su destino. Eso demuestra una buena cobertura física, y un adecuado diseño de rutas 3.3.2 Satisfacción con el Servicio Para medir cuán satisfechos se encuentran los usuarios de Transporte Público de Valledupar, se ha solicitado calificar el servicio en distintos aspectos: • El viaje en General • La Comodidad • El Tiempo de viaje 92 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) • El Tiempo de Espera • Confiabilidad de la Frecuencia En la tabla siguiente se muestran las calificaciones obtenidas por el sistema, en las distintas variables consultadas. Tabla 3-2: Grado de satisfacción en la prestación del servicio. Valledupar, 2016 Variable a calificar Nota Comodidad 3,4 Tiempo de viaje 3,2 Tiempo de espera 2,8 Confiabilidad de Frecuencia 3,2 El Viaje en General 3,4 Fuente: Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes, 2016. Pregunta 21, escala de 1 (muy malo) a 5 (muy bueno). La calificación General es un poco más que regular, siendo la peor evaluada, el tiempo de espera, lo que es consistente con los altos tiempos reportados en el acápite anterior. 93 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) 4. Conclusiones En primer lugar se debe destacar que la demanda de viajes por transporte público de Valledupar, presenta importantes variaciones durante el período analizado, sin que se pueda determinar una tendencia clara (decreciente o creciente), tal como se muestra en siguiente gráfico. Gráfico 4-1:Evolución demanda período 2008 – 2017 3500 3000 2500 y = 23.633x + 1855.9 R² = 0.3436 2000 1500 1000 500 0 I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Pasajeros en el Período, Miles Sistema Tradicional Linear (Pasajeros en el Período, Miles Sistema Tradicional) Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Si ahora se analiza sólo hasta el año 2016, claramente existe una tendencia creciente, como se muestra a continuación. 94 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Gráfico 4-2:Evolución demanda período 2008 – 2016 3500 3000 y = 36.044x + 1679.4 2500 R² = 0.6052 2000 1500 1000 500 0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Pasajeros en el Período, Miles Sistema Tradicional Linear (Pasajeros en el Período, Miles Sistema Tradicional) Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) Lo anterior sugiere la eventual introducción de modificaciones a la operación durante el año 2017, que pudieron afectar la demanda. Una de las alternativas posibles es la disminución de flota que se observa durante ese año, y que se muestra a continuación. Gráfico 4-3:Evolución de Flota y Demanda en Valledupar 3,500 200 180 3,000 160 2,500 140 2,000 120 100 1,500 80 1,000 60 40 500 20 - - I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio diario de vehículos en servicio Sistema Convencional Pasajeros en el Período, Miles Sistema Tradicional Fuente: Elaboración Propia a partir de Encuesta de Transporte Urbano (ETUP) 95 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Tal como se ha señalado en el cuerpo principal de este informe, uno de los aspectos más relevantes, en la elección modal, y la satisfacción de los usuarios es el tiempo que destinan a viajar en transporte público. Se vio que en el caso de Valledupar, el tiempo total medio de viaje es 54,9 minutos, lo que, al compararlo con otras ciudades, no resulta tan alto, estando muy parecido a lo que sucede en Neiva (ciudad de tamaño similar). Gráfico 4-4: Comparación de tiempos de viaje y Etapas de Viaje promedio. Año 2016 70.00 2.000 1.800 60.00 1.600 6.23 10.87 50.00 1.400 12.65 5.95 6.44 1.200 40.00 28.40 1.000 28.88 30.00 19.47 24.23 30.09 0.800 20.00 0.600 0.400 15.82 15.38 12.14 10.00 13.35 8.57 0.200 4.48 4.61 4.34 5.45 6.40 0.00 0.000 VALLEDUPAR SINCELEJO NEIVA BUCARAMANGA MEDELLÍN CAMINATA ORIGEN ESPERA VIAJE A BORDO CAMINATA DESTINO ETAPAS DE VIAJE PROMEDIO Fuente: Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes, 2016 Si se compara con Neiva, llama la atención el alto tiempo de viaje “a bordo” que presenta Valledupar, casi muy similar a los que muestra Bucaramanga, siendo esta última una urbe mucho más grande. Por otra parte, los tiempos de espera parecen altos también, reflejando un problema operacional (despachos, frecuencia) de las empresas prestadoras del servicio en la ciudad. 96 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117) Ahora bien, de la tabla anterior, se debe destacar el hecho que los trasbordos que se hacen en la ciudad de Valledupar son casi inexistentes, ya que tan sólo el 0,2% de los usuarios requiere de más de una etapa para llegar a su destino. Eso demuestra una buena cobertura física, y un adecuado diseño de rutas, que también ayuda a un bajo tiempo de caminata. Al comparar ahora la satisfacción de los usuarios, se puede ver de la tabla siguiente que la calificación recibida está dentro de la media, siendo el tiempo de espera, el mayor déficit manifestado. Tabla 4-1: Comparación Grado de satisfacción en la prestación del servicio. Año 2016 Variable Valledupar Sincelejo Neiva Bucarmanaga Medellín Comodidad 3,4 4,0 3,3 3,1 3,6 Tiempo de viaje 3,2 3,5 3,3 3,0 3,6 Tiempo de espera 2,8 2,5 3,0 2,8 3,5 Confiabilidad de Frecuencia 3,2 3,6 3,2 2,9 3,6 El Viaje en General 3,4 3,8 3,3 3,1 3,7 Fuente: Encuestas de Monitoreo del Impacto de Inversiones en Proyectos SITM y SETP. Ministerio de Transportes, 2016. Pregunta 21, escala de 1 (muy malo) a 5 (muy bueno). Para finalizar se debe señalar que, debido a los impactos que se provocan en el usuario, al introducir cambios en los sistemas de transporte ⎯cuestión que repercute de inmediato en los niveles de demanda⎯ se debe ser muy cuidadoso al implementar los nuevos esquemas operacionales, asociados al SEPT. En particular, se debe cuidar el diseño de las rutas, la flota requerida, y los niveles de ocupación que van a tener los vehículos. Estos elementos son muy relevantes para el usuario, y tal como ya se ha visto, condicionan la elección modal. 97 Medium-sized cities BRTs – Technical Assistance Colombia (Project ID:P166117)