China Transport Topics No.02 December 2011 66216 铁路行业管理体制的三大支柱 世界银行驻华代表处 保罗·阿莫斯 ，理查德·布洛克 在中国和许多国家，铁路行业都涉及到重大的公共利益。各国在铁路行业是如何追求公共利益的？ 本文通过对澳大利亚、巴西、加拿大、法国、德国、日本、俄罗斯、美国八个国家铁路行业的研 究，发现各国在管理体制上有很多共同的要素。这八个国家的铁路行业千姿百态，其运量之和大 约相当于全球除中国以外地区铁路交通总运量的三分之二。这些共同的要素是：第一，这些国家 都设有一个交通运输部，负责监督管理和制定多种运输方式的综合运输政策；第二，政府的政策 和监管职能与铁路服务的商业运营分离；第三，在绝大多数情况下选择公司化运营结构（无论民 营还是国有）提供铁路服务；第四，都有多个服务提供者；第五，客运和货运在部门或机构上分 离。中国铁路行业的管理体制不是以这些要素为基础的。但是，考虑到运输市场竞争程度和中国 铁路行业规模的变化以及建立更协调的国家运输体系的需要，国际经验可以为中国铁路行业的发 展提供有益的借鉴。本文讨论各国普遍采纳的三大政策支柱，供中国在考虑各种方案时参考。 铁路的公共利益 德国、法国、日本和俄罗斯的铁路与中国相 仿，客货混合运行。而澳大利亚、巴西、加 铁路促进经济增长和社会福祉的提高。铁路 拿大和美国则相反，这几个国家在城市以外 货运服务通常是国家经济在陆地上的 “重型 的列车客运量有限，铁路主要以货运为主。 起重机”，为重点行业的生产者提供大容量且 因此，无论是从铁路运输市场、列车运行还 成本低于公路的运输。客运铁路在人口密集 是从所有制特点来看，这八个国家的铁路行 的城际客运走廊也发挥着重要的经济、社会 业都各有特色。 作用，是人口稠密地区的综合性区域客运系 统的组成部分。 铁路运输中的公共利益 假如由公路承担铁路的这些职能，往往就会 那么，这些国家铁路运输中的公共利益是什 带来公路基础设施成本提高，交通拥堵、车 么呢？ 自然，各国的决策机构有自己的政策 辆尾气排放和交通事故增多。 优先重点，表达方式也不尽相同。有的国家 有明确的国家交通运输战略，正式阐明关于 在那些有适当的交通走廊和及市场需求的国 各种运输方式的总的政策目标; 有的则在部门 家，铁路行业对于公共利益事关重大。公共 的网站或文件中说明。各国对铁路公共利益 利益是公共政策的基础。本文简要介绍了世 的共识可以归纳为：铁路应该高效率、反映 界上八个拥有大型铁路行业的国家的铁路公 市场需求（为客户提供良好的服务）、符合 共利益和公共政策问题，这八个国家为澳大 社会承受能力（不给公共开支造成不可持续 利亚、巴西、加拿大、德国、法国、日本、 的经济负担）、安全可靠，对环境的影响控 俄罗斯和及美国。这些国家承担着除中国以 制在可接受的范围。 外的世界三分之二的铁路运输量1 . 尽管这八个国家的铁路行业差异很大，但他 1 们为了追求铁路运输中的公共利益而采用的 按照国际铁路联盟 2010 年统计数据提供的客运人公里 的公共治理结构和体制框架具有明显类似的 和货运吨公里的总和度量。 特征。 Page 1 of 5 了公司或大公司下属子公司的形式。无论公 统一的国家交通运输部 司大小，国营民营，按公司法成立还是按特 殊国有企业法规建制，有没有预算补贴或预 所有八个国家在中央政府一级都有一个交通 算补贴多少，货运、客运还是客货兼营的铁 运输部2 ，其职能是负责就所有交通运输方式 路公司，公司化的形式都很普遍。 （或至少是所有陆上交通运输方式）制定促 进公共利益的政策并监管其执行。他们都寻 法国是一个主要的例外，法国的铁路运营机 求建立超出单一运输方式利益之上的综合性 构法国国营铁路公司不是一个公司，而是一 的国家交通运输政策，同时对各不同运输方 个 按照 专门立 法运 营的“ 公共 部门商 业集 式主管部门的贯彻实施情况进行监督。 团”。不过，法国国营铁路公司严格划分成 五个不同的分部，独立管理、独立核算。这 交通运输体系的协调 五个部门是：基础设施；城市和区域客运服 务；长途和高铁客运服务；货运和物流服务； 这八个国家的政府都致力于建立更加一体化 火车站管理与开发。 的运输体系，其一体化程度超过通常靠政府 对各种单一运输方式的传统行政管理或靠市 人们普遍选择公司化实体形式不难理解。历 场机制所达到的程度。对一体化的解释通常 史证明，对于几乎所有的生产和服务行业， 是：为各种运输方式构建公平的竞争环境， 公司化形式是现代经济迄今创造出来的适用 在不同运输方式中合理地分配公共投资，改 于在竞争性市场中经营大规模商业活动的最 善不同运输方式之间的换乘转运设施，抑或 成功的模式，即使在公司仍属国有的情况下 三者兼具。 也不例外。 不过，国有企业公司化并不是优 质管理的保障。有证据表明，国有企业应当 政策与运营分离 建立强健的公司治理结构，包括设立独立和 符合专业资格的董事会；实行管理人员择优 八个国家都采取了把铁路行业的公共政策制 聘任制度；目标管理问责制度；管理结构与 定和监督规管职能与铁路服务提供者的职能 市场挂钩并聚焦核心职能；掌握较大的定价 分离的原则。影响采取这一原则有三个主要 自主权；实行有效的会计和审计标准等3。所 因素。 有八个国家的民营和国有企业都呈现出上述 诸多特征。 首先，担心如果没有职能的分离，政府决策 机构同时还要对铁路运输服务提供者的经营 多个服务提供商 业绩负责，就会与公共利益政策发生冲突， 可能导致政策目标难以实现（比如降低行业 如前所述，这八个国家有数百家铁路运输服 的准入门槛、贯彻消费者保护等）。其次， 务供应商。其中包括 800 多家提供铁路货运服 表述和分析公共利益和公共政策所需要的专 务的实体和 130 多家提供铁路客运服务的实体。 业和机构技能与经营商业性企业所需要的技 （这些数字还不包括单纯运营城市轨道系统 能有很大的不同。第三，职能分离可以容许 的实体。）即使是有一家主要国营总公司的 服务提供实体采用效率更高的组织形式；这 国家，通常也有为数众多的专营公司。 就引申出下面第四个共同的特征。 美国的服务供应商数量是最多的，有 7 个一级 公司化形式 铁路公司（包括根据轨道共享协议运营的加 拿大铁路公司）、23 个区域运营商、339 个地 尽管所有制和结构不同，但这八个国家的数 3 百家铁路服务提供者除极少数外都普遍采取 2005 年发布的经合组织《国营企业公司治理指引》给 出了一个良好做法的清单。 2 在某些情况下，这个部门还包括其他基础建设行业。 2 方（或短线路）运营商和 194 个中转运营商和 需求却不一样：不同的客户，不同的服务需 车站运营商。 求，不同的社会职能。 在以客运为主的国家里，日本的铁路行业可 客货混合的经营模式使各自市场的利润收入 以说是最为多元化，有 6 家取代日本国铁的主 难以划分，从而难以监测经营业绩。当一个 要区域性服务提供商（3 家民营和 3 家国有）， 经营比较成功的部门的利润通过联合帐户自 再加上 21 家大中型民营为主（和几个市属） 动转移到了相对滞后的部门时，就挫伤了经 规模较小的公司，主要承担郊区或区域性铁 营成功的部门继续提高的积极性，同时也削 路客运。日本还有一家有轨道使用权的主要 弱了滞后部门加大努力的动力。 民营货运列车运营公司，外加几家较小的支 线货运运营商。 共同特征：三大支柱 每个国家的历史、地理、特别是运输市场的 显而易见，各国的铁路管理和产业结构尽管 性质及分布对公司的数量和配置有重大的影 在许多方面形制迥异，但都包含着三个共同 响。（原则上说，较大、较为多元化的运输 的政策原则。下面的示意图将这些共同的政 市场可以支撑数量较多的公司。）但是政策 策原则概括为三大‘支柱’。 选择也很重要。在澳大利亚、加拿大、德国、 俄罗斯和美国，主张货运市场竞争的积极的 第一，所有八个国家都力图把交通运输行业 政策抉择为同时存在多个铁路货运商奠定了 或者至少把陆上交通运输行业纳入一个交通 基础。在长途客运铁路领域，铁路公司之间 运输部统一管理。第二，所有八个国家都把 的直接竞争在这些国家并不普遍。不过，有 政策制定职能与运输服务运营职能分离（这 些国家（德国、日本和俄罗斯）采取了按区 包括铁路在内的所有运输形式）。第三，所 域划分客运业务的政策。 有八个国家都认为有必要对交通运输行业进 行独立监管（通过交通部或专门机构）。自 客货运服务分离 然，铁路的供给市场有其特殊性，但都是以 公司化实体运营为主，都有为数众多的专营 另外一个共同特征是客货运铁路服务的分离。 商，都有一定程度的竞争，尤其是在铁路货 在澳大利亚、巴西、加拿大、日本和美国， 运领域。 几乎所有的货运和客运服务都分别由完全独 立的公司运营。在德国和俄罗斯，货运和客 运服务分别由一个统一的控股集团下属的独 1. 统一管治 2.职能分离 3.市场监管 立子公司运营，在法国则是由法国国营铁路 经济、安全 公司下属的独立运营部门运营。 制定铁路 法规 部门政策 由统一的部委 负责整合交通 采用公司结构 这种做法并非历来如此。在所有八个国家， 的管治 最大的国家铁路公司都曾经同时兼营客货运 铁路服务运营 业务。由于货运列车和客运列车在同一轨道 多元、专门、一 上运行，铁路部门过去都把货运和客运看成 定程度的 竞争 是同一项业务的不同组成部分，把他们的业 务都看成是运行列车。但是，在竞争加剧的 环境中，客货运混合管理模式的效率日益降 中国铁路管理体制的现状 低。如今，铁路的经营目标是要比其他运输 方式更好地服务于市场。即便客货运列车都 中国的铁路行业在组织结构方面与上述八个 在同一轨道上运行，但对客货运服务的市场 案例国家有明显的不同，尽管中国在交通运 3 输领域的公共利益与这八国大体相同。中国 世界第一。列车服务井然有序，高效率运营。 铁路部门的治理和组织结构与其他国家的不 这一切成就主要是通过铁道部自筹资金加上 同体现在 1991 年颁布的《铁路法》第三条： 有限的国家预算支持而取得的，至少近年来 是如此。近年来铁道部对于推动和协调铁路  主管部门：在中国，主管铁路运输政策制 运输网络的发展所起的核心作用举足轻重。 定的是铁道部而不是交通运输部。  运输体系协调：中国的交通运输部没有在 因此，考虑改革的理由并不是因为欠缺过去 铁路与其他运输方式之间进行协调的政策 的成就，而是为了适应今天的新形势。 授权。  政策与运营分离：铁道部直接管辖 18 个 最大的也是最重要的新形势是市场竞争环境 承担铁路运营服务的地方铁路局并对其财 的变化。自 1991 年《铁路法》颁布以来，公 政负责。 路运输、内河航运和航空服务都有进一步的  服务供应商公司化：地方铁路局是铁道部 改善，其基础设施投入和运营服务取得了跨 的下属部门，而不是国有公司。 越式发展。铁路运输方式的市场份额普遍下  多个服务供应商：尽管中国幅员辽阔，铁 降。就所有的其他运输方式而言，铁路的竞 道部在中国大陆铁路运输服务中占据主导 争对手不是政府部门，而是公司。以类似的 地位4 . 模式实行铁路运营公司化的时机是否已经到  客货运服务分离：铁道部的客运和货运服 来？ 务并不是分离的实体；18 个地方铁路局各 自通过同一套管理机构和共享的资源基地 第二个因素是中国的铁路网络现在已经比较 运营客货运服务。 适合引入新的方案。当铁路网络只有 20000 公 里，线路稀少，分布零散的时候，考虑不同 因此，中国的模式与众不同。中国没有对交 结构的机会是有限的。中国是世界最大的国 通运输的统一管理，没有把政策制定职能与 家之一，现在正在朝着到 2020 年建成 12 万公 运营职能分离，不具备管制的运输市场的特 里国际上最先进、高使用率的铁路的目标迈 征，而是通过行政手段管理铁路行业。 进。没有理由认为有必要由一家公司来经营 所有的线路，也无需对全国各地采取一刀切。 哪些国际经验中国可以借鉴？ 这可以用一个假想的例子来说明：假如中国 铁路由五个承担大约同等交通运量的地区铁 这个问题要由中国自己决定，我们在此仅提 路公司组成，那么每个地区铁路公司仍然会 出一些个人看法，说明为什么中国可以考虑 排在世界最繁忙的十大铁路公司之列 5 . 而且 其他选择方案的理由。这并不是说现行的框 按照每个地区铁路公司的规模，其内部设立 架未能奏效。1949 年，中国只有 22000 公里 的货运和客运分部的规模都会是世界级的。 铁路，维护很差，受战争破坏严重，只有不 到 1000 公里的复线，电气化线路则是空白。 第三， 1991 年以来，各运输方式都进行了大 时至今日，铁道部把铁路行业建成了中国国 规模的基础设施投资，但投资规划是根据各 家交通运输系统中极其重要的组成部分，为 运输方式主管部门各自的计划汇集而成的， 中国举世瞩目的经济增长作出了显著贡献。 相互之间几乎没有协调与整合。如果未来中 如今，中国拥有 91000 公里高品质的铁路运输 国希望实现对现有基础设施的最优化利用， 网络，铁路货运量已达世界第二，客运量居 并在不同交通运输网络之间有效地分配今后 4 的公共投资，就需要制定一个协调的国家交 其他铁路运输服务实体包括著名的大秦、朔黄煤炭铁 通运输战略。八个案例国家中的多数都已经 路线及广深铁路，实际上多数非部属铁路运输服务实体 只能承运一些相对次要的工业或地区线路。中国铁道承 5 规模大于这五家的只有：印度铁路局、俄罗斯铁路公 担着大约 99% 的客运人公里以及 94% 的货运吨公里 司、伯灵顿北方公司（美国）和联合太平洋公司（美 （2009 年数据）。 国）。 4 这样做了。实践证明，尽管上述国家都有统  一定数量的小型铁路，包括 1991 年颁布 一管理多种运输方式的交通运输部负责这项 的《铁路法》列为地方、行业和支线铁路； 工作，这仍然是一项复杂、艰巨的任务。如 也可包括煤炭和其他资源的专线铁路。 此看来，在铁路这样一个庞大和重要的交通 运输部门与其他运输方式基本分离的情况下， 采纳一种新的更加多元化的管理体制并不是 要想完成这一任务就显得完全不现实了。 一件轻而易举的事。最佳解决方案必须能够 反映运输市场的实际情况。中国政府和有关 如果中国考虑采纳这三大支柱，同时仍保留 机构的专家须对实施办法（包括公司治理结 国家在铁路政策和路网所有权方面的核心职 构的性质和铁路债务的分配等）进行审慎、 能，那么可以考虑以下方案： 周密的调研。作者认为，目前对政策进行一 次重新评估将会是非常有益的。  设立一个国家交通运输部负责对交通运输 实行统一管理，制定多方式综合运输政策， 负责交通运输体系的整合和公共资源在各 *************** 交通运输网络间的分配；  在交通运输部下设国家铁路管理局；国家 保罗•阿莫斯 是运输战略与管理咨询顾问， 铁路管理局负责制定铁路政策和（可通过 曾任世界银行交通顾问。 专门机构）技术和安全标准（按照 1991 年颁布的《铁路法》规定），但不拥有所 理查德• 布洛克 是交通咨询顾问，专业领域为 有权，不承担服务运营职能； 铁路运营规划、财务建模和项目评估。  在国家铁路管理局下设国家铁路网战略与 两位作者曾参与对 52 个国家 80 多个铁路实 发展的专门机构，负责协调各个参与实施 体的管理与技术研究课题。 《中长期铁路网发展规划》的机构及合资 公司； 本论文为世界银行《中国交通运输专题系列》 中的一篇；该系列着眼于分享关于中国交通  根据专门的国有企业法或公司法，成立一 运输领域的改革经验。如有反馈意见，请联 定数量的自主经营的大型地区铁路公司； 系世界银行驻华代表处司凯强（John Scales ； 公司股权归主管国有企业的部委或其他适 jscales@worldbank.org）或欧杰（Gerald 当的部委所有，由这个部委任命董事会， Ollivier；gollivier@worldbank.org）。 并下设客货分离的运营分部或子公司； 本论文的任何研究结果、诠释和结论均为作  成立一定数量的专业化或独立品牌的跨地 者个人意见，不代表世界银行的观点。世界 区运输服务公司，可采取以下不同形式： 银行与作者无法保证本文中所包含的任何数 由相邻的地区铁路公司组成合资公司；地 据或其他信息的准确性，并对其使用的任何 区公司之间互授允许使用相邻地区轨道的 后果不承担责任。 轨道使用权；新成立独立的公司，通过支 付轨道使用费取得轨道使用权6 ，国家铁路 局可对收费标准进行监管。 6 八个案例国家都在一定程度上给予第三方列车运营公司 轨道使用权。 5