71378 Catatan Kebijakan SJSN IMPLIKASI PROGRAM DAN KEBIJAKAN Edisi 2, Juli 2012 Rancangan dan Pembiayaan Manfaat Ketenagakerjaan SJSN Pemerintah Indonesia (“pemerintah�) sedang menyiapkan Pasal 30, 36, 40, dan 44 dari Undang-Undang SJSN sistem baru, Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), mendefinisikan siapa saja peserta empat program yang akan diterapkan selama empat tahun ke depan yang ketenagakerjaan SJSN. Terdapat sedikit perbedaan yang akan membawa perubahan radikal dalam paradigma perlu dicatat dalam definisi peserta di antara program- perlindungan sosial. Dasar hukum untuk perubahan program tersebut. tersebut adalah Undang-Undang No. 40/2004 tentang SJSN dan Undang-Undang No. 24/2011 tentang Badan Demikian pula, Pasal 34, 38, 42, dan 46 dari undang-undang Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS). ini menyatakan bagaimana iuran ditentukan bagi keempat program tersebut. Sekali lagi, ada variasi menurut program Program perlindungan sosial baru tersebut akan mencakup dan kelompok pekerjaan. Peraturan yang berbeda-beda seluruh penduduk Indonesia, termasuk pekerja sektor diterapkan pada iuran dari pekerja penerima upah, pekerja formal maupun informal, dengan lima manfaat – kesehatan, yang bukan penerima upah, dan golongan miskin. Namun, pensiun, jaminan hari tua, jaminan kematian, dan jaminan ada tema umum yang berlaku pada keempat program kecelakaan kerja, serta memberikan manfaat yang sama tersebut. Pekerja penerima upah membayar iurannya bagi semua orang. Undang-Undang BPJS mewajibkan sebagai persentase dari gaji, sementara pekerja bukan pembentukan BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan penerima upah membayar nilai rupiah tertentu. dengan mentransformasikan penyelenggara saat ini, PT Askes dan PT Jamsostek, dari perusahaan Badan Usaha Tabel di bawah merangkum aturan partisipasi dan iuran Milik Negara (BUMN) menjadi badan hukum publik. pada keempat program ketenagakerjaan SJSN. . Bukan UU SJSN Program Peserta Penerima Upah Penerima PBI* Upah Kecelakaan Orang yang Persentase gaji, Membayar Tidak UU BPJS Kerja telah membayar dibayar penuh nilai nominal disebutkan iuran oleh pemberi kerja BPJS Kesehatan BPJS Ketenagakerjaan Jaminan Hari Orang yang Persentasi Membayar Tidak Tua telah membayar gaji. Biaya nilai nominal disebutkan iuran ditanggung bersama Jaminan Kecelakaan Kematian pemberi kerja Kesehatan Pensiun Kerja Hari Tua dan pekerja Pensiun Pekerja yang Persentasi Tidak Tidak telah membayar gaji. Biaya disebutkan disebutkan iuran ditanggung Catatan kebijakan ini akan berfokus pada persoalan bersama pemberi kerja utama yang perlu dipertimbangkan dalam rancangan dan dan pekerja pembiayaan program ketenagakerjaan SJSN (pensiun, Jaminan Orang yang Persentase gaji, Membayar Tidak jaminan hari tua, jaminan kecelakaan kerja, dan jaminan Kematian telah membayar dibayar penuh nilai nominal disebutkan kematian), dengan penekanan khusus pada dua program iuran oleh pemberi kerja purnabakti – program pensiun dan program jaminan hari tua. *PBI: Penerima Bantuan Iuran Kerangka kerja hukum. Undang-Undang SJSN Dari tabel ini, tampak jelas bahwa struktur dasar kontribusi menjabarkan jenis program jaminan sosial, tetapi hanya sebetulnya sama untuk keempat program, tetapi aturan memberikan sedikit pedoman terkait tingkat manfaat. mengenai penanggung biaya berbeda-beda menurut Demikian pula undang-undang tersebut hanya menyatakan program. Pemberi kerja dan pekerja penerima upah dasar penghitungan iuran bagi pekerja penerima upah dan sama-sama menanggung iuran untuk jaminan hari tua dan bukan penerima upah, serta golongan miskin, tetapi tidak program pensiun. Namun, pemberi kerja membayar penuh menyebutkan tingkat iuran yang diwajibkan. Persoalan biaya untuk jaminan kematian dan jaminan kecelakaan mendasar ini diserahkan pada peraturan. kerja. BAPPENAS Yang cukup mengherankan, pekerja bukan penerima ingin diperbesar. Apabila tidak, nilai manfaat akhirnya harus upah tampaknya tidak berpartisipasi dalam program diturunkan demi menjaga biayanya tetap sama. Perbedaan pensiun, dan pemerintah tampaknya tidak diwajibkan antara ongkos dan pembiayaan merupakan faktor mendasar untuk membayar kontribusi bagi golongan miskin dalam yang perlu diingat selama diskusi rancangan jika Indonesia program ketenagakerjaan SJSN. Akan menarik jika dapat ingin menghindari kesalahan negara-negara lain. dipahami mengapa ada perbedaan tersebut. Sama halnya seperti pekerja penerima upah, pekerja bukan penerima Rancangan dan tingkat iuran sebaiknya tidak upah pun masih memerlukan penghasilan untuk sisa ditentukan secara terpisah. Alasan utama banyak hidupnya setelah meninggalkan angkatan kerja. Meskipun sistem jaminan sosial mengalami kekurangan sulit mengukur penghasilan sesungguhnya para pekerja pendanaan atau insolvensi adalah akibat manfaat dan bukan penerima upah, berbagai indikator yang mewakili iuran yang ditentukan secara terpisah. Rancangan dan penghasilan dapat digunakan untuk menyederhanakan biaya adalah dua hal yang saling terkait, dan tingkat administrasi dan memberi manfaat penting ini kepada iuran harus berhubungan langsung dengan rancangan pekerja bukan penerima upah. Selain itu, pemerintah dan biaya. Pada program jaminan sosial apa pun, kontribusi juga tampaknya tidak diwajibkan membayar iuran bagi yang dikumpulkan haruslah cukup untuk membayar semua golongan miskin untuk program ketenagakerjaan tersebut. manfaat yang dijanjikan di masa mendatang dan untuk Hal ini berarti golongan miskin tidak akan memperoleh menutup semua biaya administrasi program. manfaat dari program-program perlindungan sosial yang penting ini. Pada rancangan program apa pun, akan ada perhitungan biaya yang memperlihatkan perkiraan pembayaran manfaat Rancangan menentukan biaya. Prinsip dasar dari dan pengeluaran administrasi tahun demi tahun selama rancangan program jaminan sosial adalah bahwa rancangan program berjalan. Namun, bagi setiap kumpulan biaya menentukan biaya program. Dalam konteks ini, biaya tertentu, terdapat beberapa kemungkinan paradigma iuran. berarti nilai manfaat yang akan dibayar oleh program setiap tahun. Program dengan nilai manfaat yang lebih besar akan Pada satu sisi, tingkat iuran dapat ditetapkan agar persis berbiaya lebih besar. Meskipun hal ini tampaknya sangat cukup untuk menutup pembayaran manfaat dan biaya mendasar dan sangat jelas, biaya sering kali disalahartikan administrasi setiap tahun. Dengan dasar demikian, tingkat dengan iuran. Para pembuat kebijakan sering mengira iuran biasanya dinaikkan setiap tahun. Ini sering disebut pay- bahwa dua program dengan iuran wajib yang sama akan as-you-go funding. Di sisi lain, tingkat iuran dapat ditentukan berbiaya sama pula, atau bahwa tingkat iuran merupakan agar nilainya tetap sama untuk jangka waktu panjang. Ini biaya program. sering disebut sebagai sasaran pendanaan (target funding) atau pendanaan penuh (full funding). Terdapat banyak Iuran pilihan di antara kedua pilihan tersebut. Yang penting adalah transparansi penuh mengenai tingkat iuran saat ini dan tingkat iuran yang diharapkan di masa mendatang agar dapat sepenuhnya menutup biaya yang timbul. Ketika Pemerintah Indonesia mempertimbangkan pilihan Manfaat rancangan untuk program ketenagakerjaan SJSN mana pun, sangatlah penting untuk menghitung biaya program Sebagai contoh, di Thailand, tingkat iuran awal untuk program pada saat yang sama dan untuk memastikan bahwa tingkat pensiun sektor formal ditetapkan sebesar 6% walaupun iuran yang ditentukan sudah cukup agar dana jaminan sosial kenyataannya biaya jangka panjang program tersebut dapat membayar kewajibannya untuk jangka waktu panjang. diperkirakan sebesar 11,6%. Jika hanya dilihat secara jangka Tingkat iuran wajib selama jangka waktu 75 tahun merupakan pendek, bahkan tingkat kontribusi 6% itu pun tampaknya standar internasional yang umum untuk membandingkan berlebihan. Pada program Thailand, sama seperti program biaya berbagai rancangan program pensiun. pensiun SJSN Indonesia, peserta harus berkontribusi selama 15 tahun agar berhak memperoleh pensiun. Sejak program Pilihan rancangan harus didukung oleh analisis dimulai pada 1999, belum ada seorang pun yang berhak biaya terhadap pilihan tersebut. menerima pensiun dan nilai iuran yang didapat jauh lebih Proyeksi biaya selama periode 75 tahun tinggi daripada yang diperlukan. Seiring perjalanan waktu, merupakan standar internasional yang pada 2006, Thailand menaikkan rumusan manfaat yang umum untuk membandingkan biaya berbagai dapat diperoleh, namun mempertahankan tingkat iuran pada 6%. Saat ini, biaya sesungguhnya dari program tersebut telah rancangan program. menjadi sekitar 18% dan program akan mulai mengalami kesulitan keuangan pada pertengahan dekade 2020-an. Proses rancangan program. Terdapat dua pola pikir mendasar dalam hal rancangan program ketenagakerjaan Kesalahpahaman serupa juga terjadi di banyak negara. SJSN. Metode pertama – perspektif kebijakan sosial Ada alasan bahwa manfaat yang lebih besar tidak akan – adalah dengan menentukan tingkat manfaat yang menimbulkan biaya lebih besar karena tingkat iuran awalnya diinginkan, kemudian menghitung biaya dan tingkat sama saja. Namun, alasan ini mengabaikan fakta bahwa iuran yang diperlukan. Ini tampaknya merupakan cara tingkat iuran pada akhirnya harus dinaikkan jika nilai manfaat pandang utama para pembuat kebijakan pada saat ini. 2 Bank Dunia Tujuannya adalah untuk memastikan bahwa tidak seorang sering kali tergoda untuk meningkatkan nilai manfaat karena pun menerima manfaat yang lebih kecil di bawah SJSN mereka tahu bahwa dampaknya terhadap biaya masih kecil daripada yang diterimanya saat ini dan bahwa Indonesia selama masa jabatan mereka. Akibatnya, mereka akan mengikuti semua norma internasional yang lazim dalam hal meninggalkan warisan masalah keuangan jangka panjang tingkat manfaat. Ini merupakan sasaran yang mulia, tetapi yang harus diatasi generasi pemimpin berikutnya. risikonya adalah tingkat iuran yang diperlukan akan terlalu tinggi dan tidak terjangkau oleh pemberi kerja, pekerja, Pembuat kebijakan di Indonesia akan sulit menolak dan pemerintah. Sering kali akan muncul pemikiran untuk keinginan untuk memberikan manfaat bernilai besar sambil membiarkan nilai manfaat tetap tinggi dan menetapkan menetapkan tingkat iuran awal yang terlalu rendah. Pekerja tingkat iuran lebih rendah, sambil berharap akan mendapat dan pemberi kerja akan mendukung pengaturan seperti keadaan yang lebih baik. Pemikiran seperti ini biasanya akan itu karena mereka memperoleh manfaat bernilai besar mengakibatkan kekurangan dana atau insolvensi. dengan membayar sedikit. Pemerintah pun senang karena pengeluaran anggaran dapat tetap rendah. Namun, hanya dalam beberapa tahun, program akan mengalami Metode 1: Metode 2: Perspektif Metode Perspektif kekurangan dana dalam jumlah besar. Kebijakan Rancangan Keterjangkauan Sosial Biaya Kontribusi gaji dan pasar tenaga kerja. dipahami bahwa program asuransi sosial – program yang dibiayai lewat potongan gaji dari pemberi kerja dan pekerja – Sebagai contoh, jika program ketenagakerjaan SJSN akan menimbulkan persoalan serius pada pasar tenaga didasarkan pada manfaat program kesehatan dan pensiun kerja, hubungan ketenagakerjaan, dan makro ekonomi. bagi pegawai negeri, serta program jaminan hari tua, jaminan Pemberi kerja dan pekerja akan diwajibkan untuk membayar kematian, dan jaminan kecelakaan kerja dari Jamsostek, iuran pada keempat program ketenagakerjaan SJSN (dan tingkat iuran keseluruhan yang diperlukan untuk pendanaan program kesehatan SJSN). Iuran tersebut akan berupa penuh (fully funded) dapat melebihi 25% dari gaji, padahal persentase dari gaji yang tercakup. Jika program manfaat biaya untuk pembayaran pesangon belum ditambahkan pada bernilai terlalu besar, tingkat iurannya akan cukup tinggi perhitungan tersebut. Tingkat iuran setinggi itu sangat sulit untuk menimbulkan beberapa masalah serius. diterima oleh pekerja, pemberi kerja, maupun pemerintah. • Tingginya tingkat iuran dari gaji akan mengurangi perekrutan pekerja baru dan mendorong pemberi kerja Metode kedua adalah memulai dengan menentukan nilai untuk mengganti tenaga kerja dengan modal iuran yang bersedia dibayarkan oleh pemberi kerja, pekerja, • Tingginya tingkat iuran dari gaji akan langsung mengurangi dan pemerintah, kemudian dari situ dihitung tingkat manfaat gaji bersih yang diterima pekerja. Mereka selanjutnya yang dapat dibiayai oleh iuran tersebut. Pendekatan ini juga mungkin akan menekan pemberi kerja untuk menaikkan cukup baik, tetapi kemungkinan akan menghasilkan usulan gaji sebagai kompensasi manfaat yang terlalu rendah dan tidak mampu memenuhi • Tingginya tingkat iuran dari gaji mengurangi keuntungan sasaran mendasar Undang-Undang SJSN dan kebijakan pemberi kerja dan memaksa mereka untuk menaikkan sosial Indonesia. harga produknya • Jika tingkat iuran dari gaji di Indonesia lebih tinggi Dalam praktiknya, sebaiknya digunakan kombinasi kedua daripada di negara lain pada kawasan yang sama, daya metode tersebut untuk memperoleh hasil optimal. Tujuannya saing produk dan jasa Indonesia di tingkat kawasan dan adalah menemukan kombinasi antara manfaat dan dunia akan terpengaruh secara negatif iuran yang cukup berarti dan masih terjangkau, bahkan • Biaya tenaga kerja merupakan penentu penting investasi dalam keadaan yang buruk sekalipun. Pihak pemerintah asing langsung, sehingga tingginya tingkat iuran dari gaji cenderung membuat asumsi yang terlalu optimis mengenai dapat mengurangi minat investasi asing di Indonesia demografi dan keadaan makro ekonomi negaranya di masa • Nilai manfaat program yang besar juga dapat mendatang ketika menentukan keterjangkauan manfaat. Saat menyebabkan tersisihnya program pensiun swasta, dana pengalaman sesungguhnya tidak sebagus perkiraan, program pensiun pemberi kerja, dan produk asuransi swasta. akan mengalami kekurangan pendanaan. Praktik yang tepat adalah menggunakan asumsi konservatif untuk memastikan Meskipun para pekerja akan menyukai tingginya nilai keberlanjutan program dari sisi keuangan, bahkan dalam manfaat dari program ketenagakerjaan SJSN, mereka keadaan yang buruk sekalipun. Ini biasanya disebut sebagai akan keberatan terhadap tingginya tingkat iuran dari “ketangguhan� (robustness) program pensiun. gaji yang diperlukan untuk membiayai manfaat tersebut. Konsekuensinya, pemerintah harus berhati-hati menentukan Alasan lainnya mengapa program jaminan sosial cenderung tingkat manfaat dan iuran karena dampaknya terhadap mengalami kekurangan pendanaan adalah karena pasar tenaga kerja dan makro ekonomi. program semacam itu cenderung menciptakan benturan kepentingan bagi politisi dan pembuat kebijakan. Program Pembuat kebijakan Indonesia perlu bersikap realistis akan berjalan selama puluhan tahun dan keputusan yang mengenai biaya sesungguhnya dari program jaminan sosial diambil saat ini mengenai nilai manfaat mungkin hanya dan tingkat manfaat yang terjangkau. Jika program dihargai berdampak kecil pada biaya dalam jangka pendek, dengan sesuai, pemberi kerja dan pekerja akan dipaksa tetapi bisa berdampak besar dalam jangka panjang. untuk memilih antara membayar iuran yang lebih tinggi atau Konsekuensinya, politisi dan pembuat kebijakan pemerintah menerima manfaat yang lebih kecil. Catatan Kebijakan SJSN | Edisi 2 | Juli 2012 3 Integrasi Program Pensiun dan Jaminan Hari Tua. cukup untuk mencegah kemiskinan dan memberikan Undang-Undang SJSN akan menciptakan bagi Indonesia kontribusi besar pada program jaminan hari tua. Di satu sebuah program pensiun multi-pilar tradisional Bank Dunia sisi lain, pemerintah dapat berfokus untuk memastikan yang sudah sangat dikenal. Pilar 1 adalah program pensiun program pensiun memberikan manfaat seumur hidup yang SJSN, yang bersifat wajib iuran dengan manfaat pasti dikaitkan dengan nilai gaji sehingga memungkinkan pekerja (defined benefit), sedangkan Pilar 2 adalah program jaminan mempertahankan standar hidupnya setelah pensiun, hari tua, yang bersifat wajib iuran dengan iuran pasti (defined sementara iuran terhadap jaminan hari tua dipertahankan contribution). Ini telah menjadi rancangan yang lazim untuk kecil saja. Keseimbangan yang tepat bergantung pada skema pensiun nasional di seluruh dunia, terutama di Eropa sasaran dan tujuan pemerintah untuk kedua program Timur dan beberapa bagian Amerika Latin. tersebut dan pada tingkat iuran dari gaji yang terjangkau. Pemerintah perlu memandang kedua program ini sebagai Bagaimana Bank Dunia dapat membantu Pemerintah. dua komponen atau pilar dari sistem tunggal penghasilan Bank Dunia akan bekerja sama dengan berbagai kantor/ pensiun, bukannya sebagai dua program yang saling lembaga pemerintah, serta mitra pembangunan lainnya terpisah. Program pensiun memberikan jaminan penghasilan untuk memenuhi kebutuhan teknis dan keuangan bulanan seumur hidup (longevity insurance), sedangkan dana pemerintah dalam pelaksanaan BPJS Ketenagakerjaan. jaminan hari tua memberikan likuiditas saat pensiun dengan membayarkan manfaatnya secara sekaligus (lump sum). Bank Dunia memiliki kelebihan di berbagai bidang yang relevan dengan pelaksanaan BPJS Ketenagakerjaan. Kami Kedua program tersebut saling melengkapi dengan baik memiliki keahlian tingkat global, kawasan, dan lokal dalam karena keduanya memiliki karakteristik risiko yang sangat hal rancangan, pemodelan komputer, analisis aktuaria, dan berbeda dan memperlakukan kelompok rentan dengan administrasi untuk program pensiun dan jaminan hari tua. sangat berbeda. Pada program pensiun, risiko usia panjang dan risiko investasi terutama ditanggung oleh dana Kerja sama kami sebelumnya dengan pemerintah dalam pensiun, sementara pada program jaminan hari tua, kedua bidang pemodelan dan pelatihan aktuaria SJSN dan risiko tersebut ditanggung sendiri oleh pekerja. Program dalam UU BPJS juga akan memberi nilai tambah dalam pensiun juga memberikan perlindungan yang lebih baik proses pelaksanaan. Selain itu, model PROST (Pension bagi perempuan dan kelompok rentan daripada program Reform Simulation Toolkit) kami juga sudah dikenal secara jaminan hari tua. internasional sebagai alat yang berguna bagi analisis fiskal program-program pensiun, seperti program pensiun dan Perempuan pada umumnya memiliki umur lebih panjang jaminan hari tua SJSN. daripada laki-laki dan program pensiun menjamin pembayaran seumur hidup. Karena itu, perempuan Catatan Kebijakan ini dibuat sebagai bagian dari masukan cenderung memperoleh manfaat relatif lebih besar daripada Bank Dunia kepada Pemerintah Indonesia dalam pelaksanaan laki-laki. Program pensiun juga mencakup manfaat bagi Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). Catatan ini disusun ahli waris (suami/istri dan anak-anak) jika terjadi kematian oleh unit Poverty–Social Protection dari kantor Bank Dunia sebelum atau sesudah pensiun. Program pensiun juga dapat dirancang untuk memungkinkan manfaatnya Jakarta dan ditulis oleh Mitchell Wiener (Spesialis Senior diakumulasi bagi perempuan yang meninggalkan angkatan Perlindungan Sosial, EASHS) dan Iene Muliati (Konsultan, kerja untuk sementara demi membesarkan anak, bagi Spesialis Perlindungan Sosial, EASHS). Pendanaan untuk mereka yang menyandang cacat, dan bagi mereka yang pembuatan catatan ini disediakan oleh Lembaga Australia mengalami pengangguran atau pengangguran terselubung untuk Pembangunan Internasional (AusAID). untuk sementara. Masukan penting untuk penyusunan catatan ini diberikan oleh berbagai mitra dari Pemerintah Indonesia, terutama oleh Sebaliknya, program jaminan hari tua hanya membayarkan Rahma Iryanti, Direktur pada Direktorat Tenaga Kerja dan sejumlah uang sekaligus (lump sum) pada saat pensiun Pengembangan Kesempatan Kerja, Badan Perencanaan dan berdasarkan iuran yang telah dibayarkan dan penghasilan Pembangunan Nasional (Bappenas). investasi yang diperoleh.Ini menjadi masalah bagi perempuan karena mereka jarang memberikan iuran pada Temuan, tafsiran, dan kesimpulan yang disampaikan di sini saat mereka keluar dari angkatan kerja untuk sementara. tidak mencerminkan pandangan Dewan Direktur Eksekutif Perempuan juga lebih panjang umur daripada laki-laki, Bank Dunia atau Pemerintah yang mereka wakili. sehingga tabungan pensiun mereka harus dapat bertahan Jika ada pertanyaan mengenai catatan ini, silakan hubungi untuk jangka waktu yang lebih lama. Selain itu, tidak ada jaminan kematian paska pensiun pada program jaminan hari Mitchell Wiener (mwiener@worldbank.org) atau Iene Muliati tua, dan manfaat bagi ahli waris sebelum pensiun nilainya (imuliati@worldbank.org). sama dengan saldo rekening terakumulasi. Nilai manfaat ini bisa jadi sangat tidak memadai, terutama bagi mereka yang KANTOR BANK DUNIA JAKARTA meninggal atau menjadi cacat pada usia muda. Gedung Bursa Efek Indonesia Menara II/Lantai 12 Jl. Jend. Sudirman Kav. 52-53 Pemerintah perlu menentukan keseimbangan relatif antara Jakarta 12190, Indonesia kedua program tersebut. Pada satu sisi, pemerintah dapat Tel: (6221) 5299-3000 memberikan manfaat pensiun bernilai tertentu yang hanya Fax: (6221) 5299-3111 4 Bank Dunia