93358 THE POWER OF PUBLIC INVESTMENT MANAGEMENT' Transforming Resources into Assets for Growth C O U N T RY C A S E S T U D Y Mongolia: The Politics of Public Investments Zahid Hasnain 2014 0 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments THE AUTHOR Zahid Hasnain Senior Public Sector Specialist, Governance Global Practice, the World Bank This case study is one of a number of country cases in the Public Investment Management Series. The country case studies accompany the volume, “The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth”, World Bank (2014), and apply a common methodology to assess PIM systems globally. T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 1 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments MONGOLIA ! Why)do)politicians)distort)public)investments?)And)given)that)public)investments)are)poor— because)presumably)that)is)what)is)politically)rational—what)types)of)reforms)are)likely)to)be)both) efficiency) improving) and) compatible) with) the) interests) of) politicians?) This) chapter) explores) these) two) questions) in) the) context) of) Mongolia.) It) argues) that) Mongolian) members) of) parliament) (MPs)) have) an) incentive) to) overTspend) on) smaller) projects) that) bring) benefits) to) specific) geographical) localities) and) to) underTspend) on) large) infrastructure) that) would) bring) economic) benefits) to) Mongolia) on) the) whole.) The) incentive) for) the) former) is) that) MPs) internalize) the) political) benefits) from)the)provision)of)particular,)targeted)benefits)to)specific)communities.)The)disincentive)for)the) latter)is)that)a)large)infrastructure)investment)carries)a)political)risk)because)the)political)faction)in) control) of) that) particular) ministry) would) have) access) to) huge) rents) and) become) politically) too) powerful.)The)identity)of)these)“winners”)is)uncertain)ex)ante,)given)the)relatively)egalitarian)and) ethnically) homogenous) nature) of) Mongolia’s) society) and) polity.) Anticipating) this) risk,) MPs) are) reluctant) to) fund) these) projects.) Since) these) large) infrastructure) projects) are) crucial) for) national) growth,) neglecting) them) hurts) all) MPs.) Therefore,) MPs) will) support) reforms) that) collectively) tie) their)hands)by)safeguarding)large,)strategic)investment)projects)from)political)interference,)thereby) ensuring) that) no) political) faction) becomes) too) powerful.) This) protection) of) megaTprojects) would) need) to) be) part) of) a) bargain) that) also) allows) geographical) targeting) of) some) percentage) of) the) capital)budget. + T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 2 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Investments)are)a)key)to)economic)growth,)and)in)developing)countries)public)investments) in) infrastructure,) education,) and) health) are) necessary) to) provide) public) goods,) address) market) failures,) crowdTin) private) investments,) and) achieve) redistributive) goals.) However,) public) investments) are) often) the) most) politically) visible) and) discretionary) forms) of) public) expenditure;) therefore,) they) are) strongly) influenced) by) political) considerations,) thereby) undermining) their) quality.) These) political) pressures) are) particularly) pronounced) in) resourceTrich) countries—as) is) often)noted,)the)“resource)curse”)is)primarily)a)political,)not)economic,)phenomenon)(Humphreys,) Sachs,)and)Stiglitz)2007;)Collier)2010;)Dunning)2008).) Given) these) political) constraints,) therefore,) a) fundamental) question) is) how) can) public) investments)be)improved)in)developing)countries?)More)specifically,)given)that)public)investments) are) poor) because) they) are) presumably) politically) rational) and) serve) the) interests) of) key) political) actors,)what)types)of)institutional)and)organizational)reforms)are)likely)to)both)improve)efficiency) and)be)compatible)with)the)interests)of)these)actors?) This) chapter) addresses) these) questions) in) the) context) of) Mongolia,) a) natural) resourceTrich) (copper) and) coal),) rapidly) transforming) economy) presently) attempting) numerous) structural) reforms)along)the)length)of)the)natural)resource)“value)chain”—but)a)country)that)also)faces)many) of) the) risks) associated) with) the) resource) curse.) An) effective) public) investment) system) is) essential) for)avoiding)the)Dutch)disease)and)for)translating)natural)resources)underground)into)productive) assets) above) ground.) However,) Mongolia’s) public) investment) management) (PIM)) system) is) weak) and) has) been) unable) to) allocate) resources) well) or) in) the) most) costTeffective) manner.) With) capital) expenditures) increasing) rapidly) (from) 4) percent) to) 14) percent) of) GDP) from) 2005) to) 2013),) improving) this) system) is) a) central) and) urgent) priority.) Therefore,) the) issue) of) which) technical) solutions)will)be)politically)viable)is)of)considerable)importance)to)Mongolia’s)development.)) The)approach)in)this)chapter)is)to)apply)the)lessons)from)the)considerable)academic)political) economy)literature)to)attempt)to)answer)this)question.)The)key)political)actors)in)the)analysis)are) Mongolia’s)Members)of)Parliament)(MPs))because)in)this)parliamentary)democracy)the)Parliament) exercises)considerable)budgetary)authority)and)the)public)investment)system)is)hugely)influenced) by)the)interests)of)individual)MPs.)Drawing)on)the)literature,)the)chapter)identifies)several)perverse) political)incentives)that)need)to)be)addressed)if)public)investments)are)to)improve)in)Mongolia.) First,) many) public) investment) projects) are) selected) because) of) the) perceived) benefits) they) bring)to)specific)localities,)and)not)because)of)the)economic)benefits)they)will)bring)to)Mongolia)on) the)whole,)and)they)are)endorsed)primarily)to)help)the)election)prospects)of)MPs.)These)projects,) given)Mongolia’s)geography)(small)population)and)low)population)density),)tend)to)be)uneconomic.)) Second,) and) equally) important,) even) those) projects) that) are) a) priori) economic) are) compromised)in)their)implementation)by)poor)planning)and)appraisal,)procurement)irregularities,) and) weak) monitoring.) The) award) of) contracts) to) technically) unqualified) but) politically) wellT connected)construction)companies)is)a)major)political)reason)for)these)implementation)problems.)) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 3 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Third,) political) actors) have) little) incentive) to) maintain) capital) assets,) as) evidenced) by) the) chronic)underfunding)of)capital)maintenance)and)repairs,)resulting)in)the)deterioration)of)physical) assets.)This)neglect)of)maintenance,)resulting)in)a)“buildTneglectTrebuild”)cycle)for)infrastructure,)is) common)in)developing)countries,)and)reflects)MPs’)short)time)horizons)due)to)their)election)cycle.)) Fourth,)political)actors)have)considerable)motivation)to)seek)offTbudget)financing)to)develop) mineral) resources,) primarily) in) the) form) of) extraTbudgetary) expenditures,) but) also) publicTprivate) partnerships) (PPPs).) If) structured) well,) these) modalities) can) be) an) important) source) of) infrastructure) financing.) However,) the) tendency) to) view) these) deals) as) “free) money”) that) will) not) have) fiscal) repercussions) until) the) distant) future,) with) the) benefits) accruing) now,) is) particularly) pronounced)in)Mongolia.)) The)underlying)motivation)for)these)perverse)outcomes)is)Mongolian)MPs’)incentives)toward) “clientelism,”)defined)as)the)provision)of)particular,)targeted)benefits)to)either)specific)communities) or) influential) individuals.) These) incentives) are) linked) to) political) and) institutional) variables,) in) particular,) to) the) need) for) Mongolian) policy) makers) to) win) elections) in) an) environment) where) electoral)campaigns)are)expensive)and)political)parties)are)not)wellTdisciplined.) Mongolia) shares) these) problems) of) clientelism) with) many) developing) countries.) However,) encouragingly,)Mongolia)has)a)number)of)features)that)suggest)reform)is)possible.)First,)compared) to) other) young) democracies,) Mongolia’s) relatively) stable) twoTparty) system) and) its) competing) parties) greatly) enhance) electoral) accountability.) Second,) there) is) little) prospect) of) extraT constitutional)intervention)(for)example,)a)military)coup),)providing)Mongolian)policy)makers)with) longer) time) horizons) than) many) of) their) developing) country) counterparts.) In) other) words,) while) MPs) may) lose) elections,) they) are) not) likely) to) lose) their) life) or) their) freedom,) thus) they) have) the) chance)of)winning)in)the)future.)Third,)although)Mongolia’s)political)parties)are)not)wellTdisciplined,) they)are)more)programmatic—that)is,)they)have)some)shared)corporate)policy)objectives—than)is) the)case)in)many)other)countries.)) Fifth,)Mongolia)is)not)riven)by)ethnoTlinguistic)cleavages,)as)is)common,)for)example,)in)many) African)democracies,)which)is)a)major)advantage)given)that)in)natural)resourceTrich)countries)the) combination) of) ethnic) rivalries) and) resource) rents) often) proves) explosive) (Collier) 2008).) In) addition,)Mongolia’s)vibrant)and)free)press)and)numerous)civil)society)advocacy)groups)can)provide) the) necessary) checks) on) the) executive.) Finally,) in) large) part) due) to) the) legacy) of) communism,) the) population) has) a) high) education) level) compared) to) other) countries) at) similar) income) levels,) increasing)the)ability)of)the)population)to)hold)policy)makers)accountable.)) These) positive) features) suggest) that) Mongolian) policy) makers) should) in) theory) be) able) to) cooperate) to) achieve) reforms.) This) chapter) argues) that) the) following) reforms) can) be) incentiveT compatible,)that)is,)in)line)with)the)political)interests)of)Members)of)Parliament:)) • MPs) may) support) reforms) that) collectively) tie) their) hands) by) safeguarding) large,) strategic) investment) projects) from) political) interference.) Given) the) positive) features) of) Mongolia’s) political) economy,) MPs) generally) recognize) that) they) are) stuck) in) a) “prisoner’s) dilemma”) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 4 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments situation) where) what) is) individually) politically) rational) leads) to) suboptimal) collective) outcomes.) No) individual) MP) will) find) it) in) his) or) her) interest) to) forego) his) constituencyT specific) project) to) free) up) the) funding) needed) for) the) large) infrastructure) projects) to) develop) the) Southern) Gobi) mines,) for) example.) Why?) Because) (1)) this) risks) hurting) their) reelection) chances) and) (2)) without) some) safeguarding) of) the) megaTprojects,) a) few) privileged) MPs—those) able) to) secure) these) large) contracts—will) gain) at) the) expense) of) a) majority) whose) projects) cannot) get) funded.) The) identity) of) these) “winners”) will) be) uncertain) ex) ante.) The) collective) result) will) be) that) such) projects) will) not) be) developed,) which)will)hurt)all)MPs.)Therefore,)budget,)planning,)and)procurement)reforms)that)put)in) place)checks)and)balances)and)collectively)limit)all)MPs’)ability)to)influence)these)projects,) and) do) not) advantage) or) disadvantage) any) one) particular) faction,) will) be) incentiveT compatible.)) • The)corollary)to)the)first)point,)given)the)strong)public)demand)to)see)some)of)the)benefits) of)natural)resources,)is)that)some)constituency)specific)projects)will)be)politically)necessary.) Indeed,) protection) of) megaTprojects) would) need) to) be) part) of) a) bargain) that) also) allows) geographical) targeting) of) some) percentage) of) the) capital) budget.) These) projects) will) most) likely) be) uneconomic,) but) without) them) MPs) cannot) get) reelected.) The) focus) therefore) should) be) to) ensure) that) (1)) these) projects) are) properly) prepared,) in) particular,) that) their) cost)estimations)are)accurate)and)that)community)consultation)is)institutionalized,)and)(2)) that)they)cumulatively)amount)to)a)small)proportion—less)than)20)percent—of)the)annual) capital)budget.)) • The) functional) form) for) safeguarding) large,) strategic) national) infrastructure) projects) will) need) to) be) incentiveTcompatible.) In) Mongolia,) MPs) will) reject) an) allTpowerful) Ministry) of) Finance) that) combines) the) planning) and) budgeting) function) as) this) will) privilege) one) political)faction)(for)example,)led)by)the)Finance)Minister))over)others.)Instead,)a)division)of) responsibilities)between)a)central)planning)agency)(for)example,)a)Ministry)of)Planning),)the) Ministry) of) Finance,) and) line) ministries) will) be) incentiveTcompatible) as) it) provides) representation) to) the) various) political) factions.) The) focus) of) reforms) should) then) be) to) ensure)that)proper)coordination)mechanisms)exist)between)the)three)agencies.) • A)similar)logic)of)safeguarding)large)projects)that)benefit)all)constituencies)while)allowing) targeted) benefits) to) flow) from) smaller) projects) applies) to) procurement) arrangements.) International) procurement) standards) of) competitive) bidding) and) transparency) will) be) incentiveTcompatible) for) the) large) mining) infrastructure) projects) precisely) because) the) stakes)are)so)high)and)a)particular)political)faction)could)become)too)powerful.)However,)for) smaller) projects,) collusive) practices) will) be) difficult) to) prevent,) particularly) given) that) international)companies)are)less)interested)in)them.)) This) chapter) is) inductive) in) its) structure.) First,) the) broader) public) expenditure) patterns) in) Mongolia)are)analyzed)in)order)to)identify)policy)makers’)priorities)(that)is,)revealed)preferences).) Then) the) public) investment) management) system) is) examined) inTdepth,) identifying) the) main) technical)and)structural)weaknesses)in)the)system.1)Following)that)is)an)analysis)of)the)interests)of) key) political) actors) that) are) served) by) poor) investments.) Given) these) political) incentives,) the) final) section)proposes)some)incentiveTcompatible)reform)options.)) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 5 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Key+Issues+in+Public+Investment+Management+in+Mongolia++ Like) many) revenueTrich,) former) socialist) countries,) Mongolia) has) a) big) government,) as) measured)by)revenue)collection)and)public)expenditures.)As)figure)x.1)shows,)public)expenditures) have) averaged) 30–40) percent) of) GDP) over) the) past) five) years.) Also,) like) many) resourceTrich) countries,) expenditures) have) been) highly) proTcyclical,) in) large) part) reflecting) the) trend) in) copper) prices.) Mongolia) went) through) a) classic) boomTandTbust) cycle) from) 2005) to) 2009,) with) the) nonT mining)deficit)(that)is,)expenditures)relative)to)nonTmining)revenues))increasing)from)a)deficit)of)1) percent)of)GDP)in)2005)to)over)15)percent)in)2008)(Figure)x.1a),)which)required)large)expenditure) cuts)in)capital)and)operations)(goods)and)services))and)donor)assistance)to)remediate.) The) use) of) the) windfall) mining) revenues) provides) a) good) measure) of) policy) makers’) preferences,)as)it)is)like)“manna)from)heaven”)that)can)be)spent)without)requiring)an)additional)tax) burden) on) citizens) (Figure) x.1b).) The) 2005–08) boom) was) used) to) finance) massive) increases) in) capital)expenditures)(from)3)percent)of)GDP)in)2005)to)8)percent)in)2008),)acrossTtheTboard)wage) increases)for)civil)servants)(from)6)to)9)percent)of)GDP),)and)social)transfers)(from)8)to)10)percent) of) GDP).) Within) public) investments,) the) roadTandTtransport) and) fuelTandTenergy) sectors) received) the) bulk) of) the) resources) (roughly) half) of) the) capital) expenditures) were) on) these) two) sectors),) followed) by) education) and) health.) Social) transfers) were) in) general) untargeted) and) involved) significant)cash)handouts)to)all)Mongolian)citizens)with)children)(The)Child)Money)Program).)The) expenditure) categories) that) were) relatively) neglected) were) operations) (purchase) of) goods) and) services),)which)declined)from)11)to)8)percent)of)GDP)in)the)same)time)period,)and,)in)particular,) capital)repair)and)maintenance,)as)described)in)more)detail)in)the)next)section.)) Figure+x.1++++Mongolia’s+Public+Expenditure+Patterns,+2003–10+ ) Main,government, expenditures, (%,of,GDP) ))a.)Expenditures)vs.)mining)and)nonTmining)revenues)))))))))))))b.)Main)government)expenditures,)%)of)GDP Expenditure ! 40% Mining!related%revenue 35% 60 Non!mining%revenue 8,000% Budget%balance 30% 50 Non!mining%balance 7,000% 25% Copper%price%(end!year,%right%axis) 40 6,000% 20% %!of!GDP! 15% %!of!GDP! MNT,!billions! 30 5,000% Percent%GDP 10% 20 4,000% 5% 10 3,000% 0% 0 2,000% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010, budget 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009%(June% !10 amend) 1,000% Wages,and,salaries Subsidies Transfers Purchase,of,goods,and,services !20 ! ! Investment Source:!Ministry!of!Finance,!budget!data!! ! ! T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 6 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Therefore,) unlike) many) other) developing) countries,) the) problem) in) Mongolia) is) not) underspending)on)capital,)but)rather)the)poor)quality)of)that)spending.)Note)also)that,)apart)from)its) broader) macroTstability) implications—the) spending) effect) resulting) in) the) overheating) of) the) economy)and)real)exchange)rate)appreciation,)thereby)hurting)the)nonTresource)tradables)sector— the) fiscal) cycle) itself) compromises) investment) quality.) The) rapid) increase) in) expenditures—in) nominal)terms,)public)capital)expenditures)increased)35Tfold)in)10)years)(figure)x.2)—puts)a)strain) on) the) systems) for) planning) and) execution) and) results) in) the) misallocation) of) resources.) In) other) words,)if)capital)expenditures)grow)this)rapidly,)then)it)is)highly)likely)that)they)are)financing)many) bad) projects,) as) the) systems) for) appraising) and) selecting) projects) cannot) grow) in) capacity) and) sophistication)at)a)similarly)rapid)pace.)Of)equal)importance)is)the)fact)that)the)local)construction) sector) usually) cannot) handle) this) surge) in) demand) for) public) projects,) resulting) in) myriad) implementation)problems.)Both)smoothing)expenditure)fluctuations)to)avoid)the)problem)of)many) new) projects) that) cannot) be) funded) during) the) downturn,) and) controlling) expenditure) growth) to) preserve)the)quality)of)the)capital)asset)portfolio)are)therefore)imperative)for)a)resourceTdependent) economy.) As) is) generally) accepted,) a) good) PIM) system) needs) to) accomplish) both) of) the) following) objectives)(World)Bank)1998):)) • Achieve)allocative)efficiency,)that)is,)to)distribute)resources)as)per)national)priorities)and)to) shift)resources)from)less)productive)sectors)and)less)effective)activities)to)more)productive) and)effective)ones)(in)other)words,)“spending)in)the)right)areas”).)) • Achieve)operational)efficiency,)or)to)implement)programs)and)deliver)services)at)the)lowest) cost)per)unit)of)output,)or)conversely,)to)get)the)most)output)for)a)given)set)of)inputs.) Mongolia’s)system)is)falling)short)on)each)of)these)objectives,)as)will)be)detailed)in)the)next) section.)) Figure+x2:+Growth+in+government+capital+expenditures,+2003K2011+ a.)Nominal)capital)expenditures) ) ) b.)Capital)expenditures) +Nominal(Capital(Expenditures,(in(Billions(of(MNT( 35 !2,500 ! Capital'Expenditures %!of!total!expenditures;!%!of!GDP! 30 !2,000 25 MNT,!billions! 20 Billions !1,500 15 !1,000 10 !500 5 0 !" 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 As,percent,of,total,expenditures As,percent,of,GDP ! Source:!Mongolia!Ministry!of!Finance!and!National!Statistical!Office.!! ! T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 7 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments ! Low+Allocative+Efficiency+++ The) problem) of) low) allocative) efficiency) in) Mongolia) has) several) aspects.) First,) there) is) a) gross)neglect)of)maintenance)and)capital)repair)which)leads)to)the)“buildTneglectTrebuild”)scenario.) Second,) public) investment) projects) are) not) guided) by) wellTthoughtTout) strategic) priorities.) Third,) capital) budgeting) is) not) done) under) reasonably) disciplined) sector) ceilings,) thereby) not) providing) any)incentive)for)ministries)to)prioritize.)Fourth,)there)is)little)in)the)form)of)economic)appraisal)in) the)planning)and)budgeting)process.)Fifth,)there)is)considerable)fragmentation)of)the)capital)budget,) with)a)plethora)of)small)projects)spread)across)sectors)and)regions.) The) starkest) objective) indicator) of) the) misallocation) of) resources) in) Mongolia) is) the) gross) underspending) on) capital) maintenance) and) repair) in) relation) to) the) country’s) needs.) Years) of) neglect)have)left)the)energy)and)roads)sectors)in)a)state)of)disrepair)approaching)crisis)proportions.) The) electricity) sector) has) immediate) capital) repair) needs) estimated) by) the) Ministry) of) Fuel) and) Energy)of)about)US$130)million)(or)2.5)percent)of)GDP),)and)60)percent)of)the)national)paved)road) network)is)in)poor)condition)and)in)need)of)capital)repair)and)rehabilitation,)at)an)estimated)cost)of) $520)million)(or)roughly)10)percent)of)GDP).)) As) against) these) large) needs,) as) shown) in) figure) x.2) capital) repair) spending) increased) very) little) in) nominal) terms) during) the) boom) years—as) compared) to) expenditures) on) transfers,) wages) and) salaries,) and) new) domestic) investment—and) it) declined) as) a) percentage) of) new) investments) (from)8)to)3)percent))and)of)lagged)investments)(from)21)to)6)percent))between)2008)and)2013.2))+ Figure+x.2++++Spending+On+Capital+Repairs+and+Maintenance+ a.)Growth)in)capital)repair)and)new)investments) b.)Capital)repair)portion)of)new)investments)and)public)capital)stock)) ! Growth'in'investments'and'capital'repair' Ratio&of&capital&repair&to&capital&expenditures& expenditures 0.45 35 0.40 0.35 %!of!total!expenditures! 0.30 New.investment 0.25 0.20 Capital.repair 0.15 0.10 12 0.05 0.00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 1 Ratio1of1capital1repair1to128yr1lagged1new1investment 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 ! Ratio1of1capital1repair1to1new1investment ! T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 8 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Source:) Ministry) of) Finance,) World) Bank) staff) calculations.) Public) capital) stock) calculated) using)perpetual)inventory)methodology)specified)in)Harberger)2007.)) Note:) Spending) on) capital) repairs) and) maintenance) did) not) benefit) from) the) expenditure) boom)and)has)declined)as)a)share)of)new)investments)and)capital)stock.) There)are)both)technical)and)political)reasons)for)this)underprioritization.)The)Government) does)not)undertake)any)economic)analysis)of)projects)during)budgeting)and)does)not)require)that) the) future) recurrent) costs) of) projects) be) specified) as) part) of) the) appraisal) process.) The) deeper) political)reasons)are)discussed)in)the)next)section.) Within) the) capital) budget,) the) planning) and) budgeting) process) is) weak,) and) therefore) the) allocation) of) funds) across) projects) has) also) been) poor.) Budgets) generally,) and) public) investments) specifically,) need) to) be) guided) by) policies) that) are) grounded) in) a) strategic) framework) based) on) sound)analysis.)Therefore)it)is)required)that)both)national)and)sectoral)planning)documents)be)of) good)quality)and)that)the)public)investment)program)be)linked)as)much)as)possible)to)the)priorities) established) in) these) documents.) While) there) are) many) of) these) documents) in) Mongolia,) they) are) usually)quite)weak)in)quality,)and)there)is)very)little)linkage)between)the)documents)and)the)annual) capital)budget.) Exacerbating) the) problem) of) weak) strategic) guidance) is) the) failure) to) effectively) enforce) sector)ceilings)on)line)ministry)budget)proposals,)with)the)result)that)there)is)little)incentive)for)the) ministries) to) prioritize) their) investment) proposals,) given) fiscal) constraints.) For) example,) in) 2008) the) investment) proposals) submitted) by) all) line) ministries) amounted) to) 22.6) percent) of) GDP,) as) against)a)ceiling)of)8)percent)of)GDP)set)out)in)the)medium)term)fiscal)framework)(Finch)and)Fritz,) 2010).)Politically,)this)lack)of)discipline)implies)that)ministries)are)not)forced)to)make)tough)choices) and)instead)can)“pass)the)buck”)to)the)Ministry)of)Finance)(MOF))by)including)numerous)projects) and)thereby)pleasing)all)constituencies.)) No)formally)institutionalized)process)of)economic)appraisal)of)investment)projects)exists)in) Mongolia.)The)primary)budget)legislation)(the)Public)Sector)Finance)and)Management)Law)of)2003)) is) largely) silent) on) the) modalities) for) public) investment) planning) and) budgeting,) and) the) MOF) regulations)on)preparation)and)prioritization)of)public)investment)projects)are)skeletal.)There)are) no) project) appraisal) guidelines) that) specify) what) economic) and) financial) analyses) need) to) accompany)project)proposals,)nor)what)will)be)the)basis)of)appraising)these)projects.)Without)such) systematic)approaches,)it)is)very)difficult)to)determine)intersectoral)and)intrasectoral)priorities,)as) well)as)to)determine)which)projects)are)feasible)and)which)are)not.)) The) corollary) to) this) regulatory) weakness) is) the) lack) of) capacity) in) the) line) ministries) to) conduct)economic)analysis,)as)well)as)the)lack)of)capacity)in)the)MOF)for)an)independent)review)of) project) proposals) based) on) analytical) criteria.3) The) MOF) Investment) Division—which) until) the) creation)of)the)new)planning)agency)had)prime)responsibility)for)this)task—has)a)staff)size)of)less) than) 10,) and) for) all) practical) purposes,) the) project) review) process) is) limited) to) ensuring) that) the) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 9 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments proposals) for) new) constructions) have) the) necessary) technical) drawings) to) comply) with) the) requirements)of)the)Construction)Law,)and)that)the)cost)estimates)follow)the)required)norms.)) These)problems)are)particularly)severe)in)projects)that)are)inserted)by)Parliament)during)the) annual) budget) sessions.) Parliament) has) regularly) significantly) increased) and) altered) the) capital) budgets)submitted)by)the)Executive.)For)example,)in)2008)Parliament)increased)the)capital)budget) approved)by)the)cabinet)from)442)to)571)billion)MNT,)replacing)and)adding)numerous)projects)to) the) portfolio) (figure) x.4).) Some) of) these) new) projects) flow) from) the) Local) Development) Fund,) the) allocation) given) to) each) parliamentarian) for) earmarked,) or) “porkTbarrel,”) spending) in) their) home) districts.) These) constituency) funds) were) introduced) in) 2003,) and) the) allocation) per) MP) has) increased)hundredTfold)since)then)from)10)million)MNT)per)MP)in)2003)to)1)billion)MNT)per)MP)in) 2010.) Often) these) schemes) identified) under) the) constituency) fund) are) without) basic) technical) documentation)and)have)even)more)inaccurate)cost)estimations)than)the)projects)proposed)by)the) line)ministries.)) The) Local) Development) Fund) amounts) to) approximately) 15) percent) of) the) capital) budget.) However,) the) total) number) of) constituencyTspecific) projects) is) much) larger,) as) many) projects) proposed) by) line) ministries) also) have) this) feature.) Indeed) the) vast) majority) of) projects) in) the) Mongolia’s) public) investment) portfolio) are) small) and) geographically) targeted.) This) geographical) targeting) has) resulted) in) considerable) fragmentation) of) the) capital) budget) into) a) large) number) of) small) projects.) For) example,) in) the) 2008) capital) budget,) the) total) funding) for) new) investments) of) roughly) $400) million) (470) billion) MNT)) was) spread) out) over) 758) projects,) implying) an) average) project)allocation)of)US$520,000.)However,)the)median)project)size)was)much)lower.)As)figure)x.5) shows,) 35) percent) of) projects) were) less) than) 100) million) MNT) ($80,000)) in) size,) and) another) 39) percent) were) between) 100) and) 500) million) MNT) ($400,000)) in) size.) Considering) 1) billion) MNT) ($800,000))as)the)threshold)for)a)“large)project,”)then)only)15)percent)of)the)portfolio)was)made)up) of)these)large)projects.) Figure+x.3++++Distribution+of+Investment+Projects+by+Size,+2008+ ! 13%$ 2%$of$ 2%!larger! 13%,!175! projects$are$ than!5! between$1B$ billion!MNT! larger$than$ billion!MNT! to$5B$MNT 5B$MNT 11%,! 11%$ 0.571.0! between$ billion! 0.5B$to$1B 758$total$ MNT! 35%$of$ 35%,! projects Projects$ smaller! smaller$than$ than!0.1! 0.1B$MNT billion!MNT! 39%,! 39%$of$the$ 0.170.5! projects$are$ billion! between$ MNT! 0.1B$and$ 0.5B$MNT ! Source:!Ministry!of!Finance! ) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 10 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Such) high) fragmentation) reduces) allocative) efficiency) for) four) reasons:) (1)) these) projects,) given)Mongolia’s)geography)(small)population)and)low)population)density))tend)to)be)uneconomic;) (2))fragmentation)is)likely)to)result)in)duplication)and)wasted)resources;)(3))it)likely)increases)the) costs) of) the) public) investment) portfolio) as) it) foregoes) some) economies) of) scale;) and) (4)) the) large) number) of) small) projects) taxes) the) limited) human) resource) capacity) of) the) line) ministries) that) prepare)and)implement)these)projects,)and)of)the)MOF)that)has)to)screen)and)approve)them)to)be) financed)from)the)budget.)Therefore,)it)is)likely)that)a)portfolio)with)many)smaller)projects)will)be) of)poorer)quality)than)a)portfolio)of)the)same)size)with)fewer,)larger)projects.) Finally,) there) is) considerable) pressure) to) seek) extrabudgetary) sources) of) financing) for) the) large) infrastructure) needs) without) the) appropriate) legal) and) regulatory) structure) to) ensure) that) these) projects) go) through) appropriate) appraisal) and) fiscal) risks) are) adequately) taken) into) consideration.)Specifically,)this)offTbudget)financing)is)in)the)form)of)“buildTtransfer”)(BT))projects) in)the)roads) and)energy)sectors)that)were) financed) by) construction) companies) themselves) on) the) condition) of) repayment) from) the) budget) at) a) later) date.) And) this) extrabudgetary) financing) also) comes)from)excessive)lending)by)the)Development)Bank)of)Mongolia)(DBM),)in)particular)for)nonT revenue)generating)public)infrastructure)projects.)) The) value) of) offTbudget) BT) and) DBMTfinanced) schemes) in) terms) of) total) project) cost) has) increased) from) 3) percent) of) the) total) capital) budget) in) 2008) to) over) 41) percent) in) 2012,) which) represents)a)significant)fiscal)liability)for)the)Government.)It)is)anticipated)that)DBM)project)finance) for)nonTrevenue)generating)projects)was)equivalent)to)4)percent)of)GDP)for)2012,)and)will)likely)be) higher)for)2013.)The)risks)that)these)extraTbudgetary)schemes)pose)to)both)fiscal)stability)and)the) quality)of)capital)spending)are)considerable,)in)large)part)due)to)the)weaknesses)in)the)regulatory) framework) of) the) DBM) that) limit) its) independence) from) parliament) and) provide) very) little) oversight)and)control)from)the)MoF)or)the)central)bank.)) Low+Operational+Efficiency+ The) problems) of) allocative) efficiency) are) compounded) by) problems) in) the) project) cycle.) Delays)in)project)completion)are)common)and)significant;)for)example,)65)percent)of)roads)projects) completed)in)2005–09)had)time)overruns,)more)than)doubling)the)original)completion)time)in)some) cases,)while)73)percent)of)ongoing)projects)have)been)extended.)These)delays)are)a)result)of)poor) planning,)inaccurate)cost)estimation)and)weaknesses)in)the)construction)sector.)Roughly)32)percent) of) these) projects) were) delayed) due) to) upfront) problems) of) planning,) 49) percent) due) to) the) downstream) problems) in) implementation) as) a) result) of) weak) capacity) of) the) construction) companies,)and)19)percent)were)delayed)for)both)reasons.)) Inaccurate) cost) estimation) usually) translates) into) time) overruns,) primarily) because) in) Mongolia) the) capital) budget) is) approved) and) appropriated) on) a) project) by) project) basis) by) the) Parliament,)and)increasing)the)budgeted)cost)of)a)project)requires)a)budget)amendment.)The)main) reasons) for) the) poor) cost) estimation) are:) (1)) use) of) overly) simple) methods) to) estimate) costs) that) served)as)the)basis)for)project)appropriations,)(2))projects)inserted)into)the)budget)by)Parliament) that) were) not) subjected) to) cost) estimation) to) the) same) degree) as) executiveTproposed) capital) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 11 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments projects,)and)(3))increases)in)building)material)prices,)particularly)during)the)inflationary)period)of) 2008–09.) Given) Mongolia’s) short) construction) season) (May) to) October),) the) initial) months) after) the) capital) budget) is) approved) by) Parliament) in) December) are) critical) for) timely) implementation) of) a) project.) Procurement,) however,) is) a) major) bottleneck) in) the) process,) due) both) to) unrealistic) cost) estimates)during)project)preparation)and)to)lack)of)procurement)capacity)in)the)executing)agencies.) As) the) capital) budget) has) the) force) of) law) and) includes) both) the) overall) cost) of) the) project) and) allocation)for)the)particular)fiscal)year,)no)bid)can)be)awarded)that)is)above)the)approved)cost)of)a) project.) Inaccurate) cost) estimates) during) project) preparation) imply) that) on) many) occasions) the) received) bids) do) not) fall) beneath) these) cost) ceilings,) and) on) average,) procurement) can) take) six) months.) In) the) last) three) years) this) problem) has) been) compounded) by) high) inflation) resulting) in) significant) cost) escalation) during) implementation.) In) many) cases,) line) ministries) had) to) seek) parliamentary)amendments)to)the)capital)budget)to)increase)the)cost)allocation)of)projects)to)make) them) more) in) line) with) market) rates.) This) problem) also) encourages) construction) companies) to) compromise) on) quality) in) order) to) avoid) incurring) losses.4) These) procurement) delays) are) particularly) severe) for) projects) added) by) the) Parliament,) as) they) usually) have) no) accompanying) engineering)designs.)) Weaknesses)in)the)legal)framework)for)procurement)also)raise)questions)about)the)quality)of) capital) budget) execution.) Until) 2012) procurement) was) decentralized) in) Mongolia) to) the) line) ministries) and) agencies,) with) the) MOF) Procurement) Policy) and) Coordination) Department) setting) policy) and) providing) the) regulatory) and) monitoring) function,) as) well) as) conducting) prior) reviews) for)large)contracts)(above)1)billion)MNT)for)goods)and)3)billion)MNT)for)works).)) As)a)Government)audit)report)at)the)time)details,)the)major)problem)in)this)framework)is)the) provision) for) direct) contracting) that) was) introduced) in) 2007) in) the) roads) and) energy) sector.) In) 2007,)125)billion)MNT,)or)34)percent)of)all)of)contracts,)were)awarded)through)direct)contracting,) often)with)no)accompanying)technical)documentation.)Allegedly)these)construction)contracts)were) awarded) to) numerous) technically) unqualified,) and) politically) well) connected,) companies) (GOM) 2010).) Many) road) construction) projects) were) also) broken) down) into) smaller) schemes) to) enable) smaller) and) less) qualified) companies) to) be) directly) awarded) the) contracts.) This) use) of) direct) contracting)greatly)expanded)in)2012)and)2013)for)projects)funded)by)the)DBM.))) The)findings)from)case)studies)of)a)sample)of)road)sector)projects)corroborate)the)findings)of) the) audit) report.) Of) the) total) sample) of) 10) projects,) 4) were) executed) through) direct) contracting,) while)the)remainder)went)through)the)normal)tendering)process.)As)) ) ) Figure)x.4)shows,)7)of)the)10)projects)had)time)overruns,)with)an)average)completion)time)of) 3.1)years,)compared)to)the)original)plan)time)of)1.8)years,)or)an)overrun)of)70)percent.)The)directly) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 12 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments contracted)projects)were)the)worst)performers,)with)an)average)time)overrun)of)2.25)years)(or)180) percent).) ! + Figure+x.4+++Time+Overruns+in+the+10+Sampled+Projects+ ! Plan5project time Overrun Overall5sample5 average 1.8 1.3 Directly contracted5 projects Plan Overrun Competitively tendered projects 0 1 2 3 4 5 Years Project!Year! ! Source:!Mongolia!Department!of!Roads!! ! Other) reasons) for) the) time) overruns) are) bottlenecks) in) financing) and) the) lack) of) implementation)capacity)of)construction)companies.)The)MOF)exercises)strict)input)controls)in)the) execution) of) the) budget;) the) capital) budget) is) approved) projectTbyTproject) as) law) by) Parliament) annually,)even)for)multiTyear)projects.)There)is)no)multiyear)appropriation,)nor)any)provisions)for) carryover) funding.) Line) ministries) have) no) authority) to) reallocate) funds) across) projects) based) on) revised)cost)estimates)or)pace)of)implementation,)and)any)unspent)allocation)gets)reTappropriated) to) the) MOF) at) the) end) of) the) fiscal) year.) For) multiTyear) projects) there) is) no) prioritization) process) that) would) ensure) that) projects) that) are) being) implemented) well) would) receive) their) necessary) annual)allocation.)) Finally,) as) is) common) in) many) developing) countries,) monitoring) in) Mongolia) is) weak) and) there)is)no)systematic)ex)post)evaluation.)One)factor)is)the)lack)of)data—no)comprehensive)central) asset)register)exists)that)would)enable)systematic)monitoring)of)the)portfolio)of)publically)executed) capital)projects.)Information)on)key)monitoring)indicators—the)cost)and)time)overruns)per)project,) completion)rates,)and)so)on—is)not)available)in)the)MOF)that)would)allow)the)Investment)Division) to)inform)the)preparation)of)the)Public)Investment)Plan.)) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 13 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments The+Politics+of+Public+Expenditures++ The) discussion) thus) far) shows) a) number) of) technical) weaknesses) in) the) public) investment) system) in) Mongolia.) The) assumption) behind) this) chapter) is) that) these) technical) weaknesses) to) a) considerable) extent) reflect) political) choices,) and) that) several) perverse) incentives) need) to) be) addressed) if) public) investments) are) to) improve) in) Mongolia.) Clearly) there) are) a) number) of) important)political)actors)in)this)process.)This)section)focuses)on)individual)members)of)Parliament.) The)reason)for)this)focus)is)both)that)the)Mongolian)Parliament)has)considerable)formal)budgetary) authority) and) that) individual) MPs) exercise) significant) informal) influence) over) the) executive) in) project)selection)and)execution.) Mongolia) is) a) parliamentary) democracy) based) on) a) majoritarian) electoral) system,) with) elections) held) regularly) every) four) years) since) the) transition) from) socialism) in) 1992.) The) two) largest)political)parties)are)the)Mongolian)People’s)Revolutionary)Party)(MPRP))and)the)Democratic) Party;)the)two)have)roughly)alternated)in)power)and/or)formed)coalition)governments)throughout) this) period.) The) parties) are) not) particularly) distinguished) by) ideology—for) example,) both) have) campaigned)on)broadly)populist)platforms)of)redistributing)mining)wealth)to)the)people)in)the)form) of) large,) untargeted) cash) transfer) programs,) and) of) investment) projects) distributed) across) the) country—and)both)are)characterized)by)considerable)factionalism.) The) Parliament) in) Mongolia) exercises) unusual) budgetary) powers.) As) shown) in) figure) x.7Error!+Reference+source+not+found.,)Mongolia’s)Parliament)ranks)in)the)top)quintile)in)formal) budgetary) authority) (powers) of) budget) amendment,) consequences) of) nonTapproval) of) the) budget,) and)executive)flexibility)in)budgetary)appropriations).)As)noted,)this)formal)authority)is)repeatedly) used)by)MPs)to)amend)the)budget)in)general)and)the)capital)budget)in)particular.)Equally)important) is) the) informal) political) interference) in) the) execution) of) the) overall) capital) budget,) in) particular,) through) influencing) the) contracting) process.) As) discussed,) the) most) egregious) example) of) this) influence) was) the) large) number) of) contracts) awarded) without) competitive) bidding) in) 2007.) Anecdotal)evidence)suggests)that)a)prime)motivation)for)these)contracts)was)to)generate)political) support)from)wealthy)and)influential)individuals)ahead)of)the)national)elections)in)2008.)In)general,) political)interference)in)the)award)of)contracts)is)known)to)be)considerable,)even)when)competitive) bidding)is)done)de)jure,)given)the)small)size)of)the)formal)sector)in)Mongolia)and)the)close)personal) links)between)parliamentarians)and)the)business)community.)+ T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 14 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Figure+x.7+Index+of+Formal+Budgetary+Authority+of+Mongolia’s+Parliament+Compared+to+Other+ Democracies+ Index&of&Formal&Legislative&Authority United-States Sweden Norway Hungary Netherlands Austria Mongolia Argentina Germany- Denmark Belgium Upper-quartile:- 66.7 Uruguay Turkey Spain Portugal Mexico Japan Indonesia Iceland Finland Median: 55.7 Czech-Republic Bolivia Slovenia South-Korea New-Zealand Italy Suriname Slovakia United-Kingdom Lower-quartile:- 33.3 Israel Greece Canada Australia Ireland France Chile South-Africa 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 ! ( Source:!Calculations!based!on!Wehner!(2006).!! Note:!The!index!is!a!sum!of!three!indicators!normalized!to!range!between!0!and!100:!legislative!powers! of!amendment,!consequences!of!nonSapproval!of!the!budget,!and!executive!flexibility!on!budget! appropriations.! These) incentives) of) elected) officials) are) a) common) feature) of) developing) country) democracies.)The)next)few)sections)examine)the)relevant)academic)literature)on)political)economic) resource) allocation) in) democratic) settings,) and) then) apply) the) lessons) from) this) literature) to) the) Mongolian)context.)) Lessons+from+the+Literature++ There) are) three) relevant) academic) literatures) to) understand) the) politics) of) public) investments) in) Mongolia.) The) first) is) the) literature) that) has) focused) on) the) political) economy) of) macroeconomic) policy,) in) particular) the) incentives) that) result) in) fiscal) indiscipline.) The) second) is) the) literature) that) has) attempted) to) explain) why) democratic) governments) that) are) ostensibly) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 15 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments accountable) to) voters) would) systematically) underTprovide) public) goods,) thereby) hurting) the) welfare)of)these)voters.)The)third)is)the)equally)pedigreed)literature)on)the)political)economy)of)the) resource)curse.)) Fiscal)indiscipline)is)usually)explained)in)the)political)economy)literature)as)a)common)pool) resource) dilemma) in) which) the) political) and) institutional) structure) of) the) country) allows) for) decentralized) spending) determination.) Specifically,) policy) makers) have) the) ability) to) target) spending) to) particular) constituencies) using) general) tax) revenues) that) are) shared) across) all) the) constituencies.) Under) these) conditions,) politicians) have) the) incentive) to) overspend) as) they) internalize)the)full)benefit)of)the)local)expenditures,)but)they)only)bear)a)fraction)of)the)increased) costs) associated) with) these) expenditures) (Weingast,) Shepsle,) and) Johnson) 1981;) Velasco) 2000).) This)negative)externality)generates)overspending)and)fiscal)indiscipline.)These)problems)are)likely) to)be)exacerbated)in)naturalTresourceTrich)environments)in)which)the)revenues)flow)from)resource) rents) rather) than) taxes.) The) literature) suggests) that) both) centralizing) fiscal) authority) and) cooperative) bargaining) are) conducive) to) overcome) the) inefficiency) and) thus) are) able) to) promote) fiscal) discipline.) Several) empirical) studies) have) shown) that) budget) institutions) have) an) impact) on) fiscal)outcomes)in)a)variety)of)samples)of)developed)and)developing)countries)(Alesina)et)al.)1996).) Clientelism+Literature+ Market) failures) are) also) fundamental) to) explaining) the) underTprovision) of) public) goods) in) general)and)public)investments)in)particular.)The)huge)literature)on)clientelism)attempts)to)explain) the) underTprovision) of) public) goods) and) overTprovision) of) private) goods,) or) targeted) benefits) to) influential) subsets) of) the) population,) by) the) relative) inability) of) politicians) to) internalize) the) benefits)of)public)as)opposed)to)private)goods)provision.)These)targeted)goods)can)be)“porkTbarrel”) projects,) or) projects) that) benefit) specific) localities,) or) “rents”) distributed) to) influential) groups) in) exchange)for)their)political)support.)) Bates’s) (1981)) classic) formulation) of) clientelism) argued) that) groups) with) shared) economic) interests)that)can)organize)collectively)can)provide)politicians)with)political)support,)which)creates) an)incentive)for)politicians)to)provide)rents)to)these)groups.)Society)suffers)because)the)particular) interests) of) these) groups) are) inimical) to) broader) development.) CrossTcountry) variations) in) development)could)then)be)attributed)to)either)the)strength)and)number)of)interest)groups)(Olson) 1984):) in) pluralistic) societies) multiple) interest) groups) competing) for) state) attention) may) cancel) each) other) out) (North,) Wallis,) and) Weingast) 2006);) whether) or) not) these) special) interests) were) antagonistic)to)economic)development)is)an)important)factor)(for)example,)Acemoglu)and)Robinson) 2002);))whether)or)not)economic)activity)is)concentrated)or)dispersed)is)also)significant)(Dunning) 2008).)) More) recent) work) has) shown) that) politicians) will) have) an) incentive) to) provide) targeted) benefits) to) their) supporters) in) situations) where) they) will) not) receive) electoral) benefits) from) providing)public)goods)either)due)to)the)inability)to)mobilize)support)for)public)goods)across)ethnic) groups) (Easterly) and) Levine) 1997;) Alesina) and) La) Ferrara) 2005;) Keefer) 2010);) to) voters) lack) of) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 16 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments information) about) the) actions) of) individual) politicians) (Besley) 2006);) or) to) lack) of) credibility) of) national)political)organizations)for)providing)these)goods)(Keefer)2007).)) There)is)a)widely)observed)empirical)linkage)between)ethnicity)and)the)provision)of)public) goods.) Alesina,) Baqir,) and) Easterly) (1999)) found) that) more) ethnically) diverse) jurisdictions) in) the) United)States)spent)less)on)a)per)capita)basis)on)public)goods)like)education)and)roads.)Easterly)and) Levine) (1997)) reported) that) Africa’s) high) level) of) ethnoTlinguistic) diversity) was) negatively) correlated)with)various)measures)of)public)goods,)such)as)teledensity,)percentage)of)paved)roads,) and) years) of) schooling.) Banerjee) and) Pande) (2009)) show) that) the) greater) the) influence) of) group) identity) in) India) on) the) way) citizens) cast) their) votes,) the) poorer) the) quality) of) political) representation.)There)are)a)number)of)possible)explanations)for)this)negative)relationship)between) ethnicity)and)public)good)provision.)One)is)that)different)ethnic)groups)have)different)preferences) regarding)public)goods,)and)find)it)difficult)to)reach)agreement)on)which)public)goods)to)provide.) Another)is)that)ethnic)polarization)reduces)the)accountability)of)elected)politicians,)as)voters)tend) to)vote)for)candidates)based)on)their)ethnic)background,)not)on)their)public)performance)or)policy) records,) and) the) provision) of) public) goods) suffers) as) a) result) of) this) lower) accountability) (Keefer) and)Khemani)2003;)Bannerjee)and)Pande)2009).) Information)can)also)be)a)key)reason)why)democracies)can)produce)outcomes)that)hurt)the) median)voter;)politicians)care)about)getting)elected,)so)they)will)focus)on)policies)and)expenditures) in)areas)that)will) maximize)their) electoral) fortunes.) Getting) elected) is) also) crucially) contingent) on) information—specifically,) it) requires) that) voters) can) connect) improvements) or) deteriorations) in) their)welfare)to)the)actions)of)a)particular)politician.)In)other)words,)politicians)must)be)able)to)take) credit)for)these)improvements.)The)importance)of)this)information)means)that)politicians)are)more) likely)to)be)more)responsive)to)a)more)informed)group)of)citizens,)and)as)a)result,)they)will)focus) more)on)private)goods,)or)targeted)benefits,)as)opposed)to)public)goods)that)benefit)the)majority.5)) Alternatively,) even) if) voters) are) informed,) they) may) not) consider) as) credible) a) politician’s) promises) to) improve) public) goods.) A) credible) politician) is) one) that) can) provide) targeted) goods) to) those) citizens) he) develops) a) personal) interaction) with,) typically) influential) people) from) his) constituency.) This) incentive) for) targeted) goods) is) also) driven) by) the) fact) that) elections) are) expensive)and)politicians)usually)have)to)raise)their)own)campaign)funds.)The)exchange)of)rents)for) campaign)contributions)as)well)as)votes,)then,)is)another)incentive)for)the)underTprovision)of)public) goods)and)the)overTprovision)of)targeted)goods.)) A) number) of) institutional) variables) may) impact) clientelism.) A) large) literature) explores) the) impact) of) regime) type) (presidential) vs.) parliamentary)) and) electoral) rules) (majoritarian) vs.) proportional)) on) targeted) spending) (Persson) and) Tabellini) 2000).) No) conclusive) results) have) emerged,) primarily) because) institutional) arrangements) vary) greatly) within) the) above) stylized) categories.) Emerging) literature) covering) the) influence) of) political) parties) on) clientelism) suggests) that)more)cohesive)political)parties)and)stronger)voter)attachment)to)political)parties—or)partisan) voting—reduces)the)incentives)toward)clientelism)and)encourages)a)more)national,)programmatic) orientation)in)individual)members)of)Parliament)(Keefer)and)Khemani)2003).) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 17 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments There)are)numerous)refinements)to)the)question)of)why)clientelism)should)necessarily)be)so) inefficient,)manifesting)either)in)the)form)of)public)sector)employment)or)“white)elephant”)projects) with)negative)social)return)(Robinson)and)Verdier)2013;)Robinson)and)Torvik)2005).)The)answer)is) that)clientelism)is)inefficient)precisely)because)this)inefficiency)solves)the)commitment)problem— that) is,) why) would) a) voter) honor) his) “contract”) by) voting) for) the) politician) after) receiving) the) private) good?) Only) by) keeping) that) particular) politician) responsible) for) the) rents) in) office) can) clients)hope)to)keep)receiving)the)rents.)If)the)rents)were)efficient,)then)all)politicians)would)have) an) incentive) to) keep) supplying) them) and) voters) would) have) no) incentive) to) vote) for) a) particular) politician.)) To) summarize) this) literature,) public) goods) are) underTsupplied) and) private) goods) overT supplied)because)(1))rents)can)be)exchanged)for)campaign)contributions;)(2))rents)can)be)targeted,) which) solves) the) information) problem) and) the) attribution) problem) (the) politician) can) take) credit) for) them);) (3)) the) provision) of) rents) implies) that) a) politician) is) credible;) and) (4)) rents) will) only) continue)if)voters)reelect)that)particular)politician,)thereby)solving)the)commitment)problem.)) Resource+Curse+Literature+ Finally,)the)third)relevant)literature)is)the)institutional)analysis)of)the)resource)curse,)which) has) emphasized) the) impact) of) natural) resource) rents) on) the) political) process.) The) key) feature) of) these) countries) is) that) natural) resource) rents) (particularly) from) hydrocarbon) and) mineral) resources)) tend) to) be) large,) volatile,) geographically) concentrated,) and) controlled) by) the) government,) which) can) create) a) high) stakes) competition) among) political) actors) to) capture) these) rents.)This)incentive)for)control)can)encourage)authoritarianism)(Ross)2012),)can)result)in)conflict,) and)can)encourage)rentTseeking)behavior.)Elections)per)se)are)not)enough)to)create)the)necessary) accountabilities,)and)institutional)checks)and)balances)are)seen)as)the)key)for)avoiding)the)resource) curse)(Collier)2010).)) Applying+Lessons+Learned+from+Literature+to+Mongolia+ Given) the) numerous) socioeconomic) and) institutional) variables) identified) in) the) literature,) and) the) public) expenditure) patterns) and) problems) in) the) PIM) system) discussed) here,) where) does) Mongolia) stack) up) in) terms) of) policy) makers’) incentives) for) providing) sound) public) investments?) The)following)negative)and)positive)aspects)of)Mongolia’s)PIM)system)and)its)political)economy)are) suggestive.) Reasons.policy.makers.do.not.make.good.public.investments. • The)combination)of)high)parliamentary)spending)authority,)large)natural)resource)rents,)the) majoritarian) electoral) system) with) MPs) representing) specific) geographical) constituencies,) and) the) need) for) constituencyTspecific) spending) for) reelection) purposes,) creates) a) classic) common) pool) problem) that) encourages) overTspending) by) legislators) and) is) the) main) political)cause)for)the)boomTandTbust)cycle.)) • The) fragmentation) of) the) capital) budget—that) is,) a) large) number) of) small,) often) uneconomic,) projects) targeted) to) specific) geographical) areas—can) be) explained) by) the) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 18 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments absence) of) programmatic) political) parties) and) the) need) for) individual) members) of) Parliament) to) cultivate) their) own,) individualTspecific) political) support) in) order) to) win) elections.)) • Procurement) irregularities) similarly) can) be) explained) by) clientelist) pressures;) MPs) trade) construction)contracts)for)campaign)finance)and)political)support.)) • Mongolia’s) small) population) size) and) high) concentration) of) natural) resource) rents) in) the) Government) increases) the) risks) of) elite) capture) and) collusive) practices.) In) particular,) the) pressures)to)enter)into)dubious)deals)for)private)financing)of)miningTrelated)infrastructure) will)be)considerable,)which)could)pose)serious)fiscal)risks)to)the)Government.) • The)election)cycle)encourages)short)time)horizons)for)MPs’)in)office,)which)makes)them)lack) interest) in) maintaining) capital) assets,) resulting) in) the) “buildTneglectTrebuild”) project) scenario.)) Incentives.for.politicians.to.make.good.public.investments. • Even) though) Mongolia’s) political) parties) are) factionalized,) they) are) more) programmatic) than) many) in) other) developing) country) democracies.) Programmatic) parties) are) those) in) which)members)share)common)policy)preferences)and)where)citizens)hold)politicians)from) the) party) collectively) responsible) for) failure) to) pursue) policies) consistent) with) the) party’s) program.)The)untargeted)social)transfer)programs)of)both)the)MPRP)and)Democratic)Party) are)indicative)of)programmatic)elements.) • Even) though) individual) MPs) face) considerable) uncertainty) regarding) their) reelection) prospects,)which)encourages)them)to)focus)on)“consuming)now”)rather)than)“investing)for) the) future,”) Mongolia) is) a) relatively) stable) democratic) system) with) little) prospect) for) constitutional) takeover.) Therefore,) there) is) some) assurance) for) individual) MPs) that) while) they) may) lose) the) next) election,) they) can) eventually) return) to) power) and) will) not) risk) getting)jailed)through)a)military)coup.)) • Mongolia)has)some)socioeconomic)advantages)that)reduce)clientelist)pressures.)First)is) its) ethnic) homogeneity) and) strong) sense) of) national) identity.) It) also) has) a) high) and) growing) level) of) urbanization) (Ulaanbaatar) has) 40) percent) of) the) country’s) population)) that) will) reduce) incentives) for) porkTbarrel) funding) to) rural) communities.) Third,) its) high) education) level) (universal) literacy) and) over) 30) percent) tertiary) enrollment) rates)) should) ameliorate) some)of)the)informational)roots)of)clientelism.) This)mix)of)negative)and)positive)aspects)suggests)that)there)may)be)an)incentiveTcompatible) set) of) reforms) that) serves) to) improve) the) PIM) planning) system) while) not) seriously) undermining) MPs’)chances)of)reelection.)Suggested)reforms)are)explored)in)the)next)section. IncentiveKCompatible+Reforms++ Fiscal+Responsibility+Legislation+ In)June)2010)the)Mongolian)Parliament)passed)the)Fiscal)Stability)Law)(FSL))that)mandates) that)the)annual)budget)be)based)on)fiscal)rules)that)limit)expenditure)volatility,)make)expenditures) countercyclical,) and) control) expenditure) growth.) While) the) FSL) is) facing) challenges) in) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 19 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments implementation) because) of) the) increasing) use) of) extraTbudgetary) funds,) discussions) with) MPs) revealed)that)the)law)was)passed)because)the)MPs)appreciated)that)they)were)stuck)in)a)“prisoner’s) dilemma”)type)of)problem;)while)it)was)individually)politically)rational)for)each)MP)to)overTspend) for) the) benefit) of) his) or) her) constituency—per) the) “common) pool”) problem) identified) in) the) literature—this)would)lead)to)fiscal)crises)and)macroeconomic)instability)that)collectively)would)be) irrational.) The) key) was) that) the) FSL) collectively) tied) all) MPs) hands,) thereby) not) conferring) any) advantage) or) disadvantage) to) any) particular) constituency) or) faction.) It) was) therefore) incentiveT compatible.)) The) fact) that) MPs) could) agree) on) this) legislation) suggests) that) the) positive) features) of) Mongolia’s) political) economy) listed) earlier) allowed) for) a) cooperative) solution) to) this) problem.) It) also) suggests) that) similar) reforms) which) collectively) tie) MPs’) hands) are) incentiveTcompatible) and) will)be)the)key)to)improving)the)PIM)system.) Institutional+Checks+on+Large+Infrastructure+Projects+ As) noted,) Mongolia’s) capital) budget) is) very) fragmented,) with) numerous) small) projects) and) very) few) large) projects.) The) main) political) reason) for) this) fragmentation) is) clientelism:) numerous) smaller)projects)allow)MPs)to)target)projects)to)their)constituencies,)as)well)as)to)exchange)rents)in) the) form) of) contracts) for) campaign) financing) and) political) support.) However,) the) need) to) develop) infrastructure) means) that) considerable) budgetary) funding) must) be) shifted) from) the) smaller) projects) so) that) the) composition) of) the) public) investment) portfolio) shifts) from) a) large) number) of) small)projects,)to)fewer,)and)on)average,)larger)projects.)) This) change) in) the) public) investment) portfolio) has) serious) political) ramifications) for) individual) MPs) because) (1)) it) risks) hurting) their) reelection) chances) as) constituencyTspecific) projects) are) cut) and) (2)) without) some) safeguarding) of) the) megaTprojects,) a) few) privileged) MPs— those) able) to) secure) these) large) contracts—will) gain) at) the) expense) of) a) majority,) whose) projects) cannot)be)funded.)These)privileged)factions)will)then)become)politically)dominant.)Given)the)fluid) nature)of)political)alliances)in)Mongolia,)helped)by)the)fact)that)there)are)no)deep)and)entrenched) ethnic)or)tribal)cleavages,)it)is)likely)that)the)identity)of)the)“winners”)is)uncertain)ex)ante)and)the) winners)cannot)credibly)commit)to)compensate)the)losers.6)Therefore)each)individual)MP)will)have) an)interest)in)opposing)cutting)his)pet)project)to)fund)the)mega)projects;)the)collective)result)will)be) that)such)projects)will)not)be)developed,)which)will)hurt)all)MPs.) There)is)anecdotal)evidence)to)suggest)that)such)a)dynamic)is)at)work)in)Mongolia.)The)need) for)a)new)power)plant)for)Ulaanbaatar)has)long)been)an)urgent)priority,)but)it)has)repeatedly)failed) to)be)included)in)the)budget)or)to)secure)private)financing,)as)MPs)have)been)unable)to)agree)to)its) modalities.)Since)all)MPs)know)that)the)planning)process)can)be)politically)influenced,)such)a)large) project)would)privilege)the)faction)that)controls)the)Ministry)of)Fuel)and)Energy,)at)the)expense)of) the)MPs)who)lose)out)from)all)the)smaller)projects)that)have)to)be)cancelled)to)finance)it.)It)would) therefore)be)opposed)in)Parliament.)))) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 20 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Following) the) logic) of) the) passage) of) the) FSL,) MPs) should) have) an) interest) in) institutional) mechanisms)that)protect)these)large)projects)from)political)interference,)thereby)collectively)tying) their)hands)and)solving)this)“prisoner’s)dilemma.”)Given)Mongolia’s)positive)stylized)facts)of)ethnic) homogeneity)and)regime)stability,)each)MP)has)a)relatively)strong)interest)in)the)improvement)of) infrastructure)and)increasing)the)size)of)the)“economic)pie,”)as)compared)to)their)counterparts,)for) example,)in)many)African)countries)where)distributional,)zeroTsum)conflicts)among)rival)groups)of) elites,)often)along)ethnic)lines,)predominate.)This)implies)that)reforms)to)improve)project)appraisal) and)to)protect)it)from)political)influence)should)be)incentiveTcompatible.)These)reforms,)following) Rajaram)et)al.)(2010),)imply)an)institution)that)serves)as)a)“gatekeeper”)to)ensure)that)only)projects) that)have)gone)through)some)form)of)costTbenefit)based)project)appraisal)are)approved)and)funded.)) ConstituencyKSpecific+Projects+ Given) the) above) shift) in) the) public) investment) portfolio,) it) is) likely) that) the) need) for) geographically)targeted)projects)will)only)increase)in)the)future)as)(1))constituency)demands)to)see) the)results)of)the)mineral)revenues)will)get)stronger)with)the)development)of)the)mines)and)(2))a) smaller) portion) of) the) capital) budget) will) be) discretionary,) given) the) institutional) checks) on) the) mega) projects.) Each) MP) will) have) an) incentive) to) exercise) control) over) these) smaller,) porkTbarrel) schemes) in) order) to) capture) all) the) political) benefits) from) them.) Therefore,) any) reforms) that) try) either)to)eliminate)the)Local)Development)Fund)or)to)prevent)MPs)from)exercising)influence)over) these)constituency)schemes)will)not)be)incentiveTcompatible)and)will)likely)fail.)) Instead,)a)better)reform)strategy)would)be)to)take)these)incentives)of)politicians)as)given)and) to) try) and) improve) the) quality) of) these) geographically) targeted) projects.) In) other) words,) local) development)objectives)should)be)formalized)and)made)explicit.)This)formalization)can)be)done)by) explicitly) including) the) Local) Development) Fund) in) the) budget) preparation) process) so) that) line) ministries)are)responsible)for)preparing)these)schemes,)as)opposed)to)the)current)practice)in)which) these) schemes) are) introduced) during) the) parliamentary) budget) debates,) thereby) not) allowing) for) sufficient) preparatory) time.) Giving) line) ministries) responsibility) early) in) the) budget) cycle) should) improve) the) cost) estimation) of) these) schemes.) Some) aggregate) limits—for) example,) less) than) 20) percent) of) the) capital) budget—on) the) amount) of) annual) funding) for) these) schemes) could) also) be) introduced)as)part)of)this)bargain.)Consultation)mechanisms)with)local)level)governments)and)local) communities)in)identifying)these)projects)could)also)be)institutionalized.) Given)Mongolia’s)low)population)density,)these)schemes)will)likely)remain)uneconomic)from) a) strict) costTbenefit) calculus.) Formalizing) them) will) serve) to) at) least) improve) the) cost) side) of) the) equation) as) well) as) to) reduce) the) incentives) to) capture) rents) from) the) large) projects) that) are) essential)for)Mongolia’s)development.) Institutional+Arrangements+for+Project+Appraisal+ The)previous)suggestion,)that)budget)and)planning)legislation)should)specify)that)all)projects) of) national) importance) above) a) certain) size) threshold) go) through) a) reasonably) rigorous) and) safeguarded) appraisal) process,) would) find) support) among) MPs,) provided) that) it) is) credible) and) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 21 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments specified) in) the) legal) framework.) The) next) question) is) what) form) would) such) an) institutional) arrangement)for)a)“gatekeeper”)function)take?)) The) standard) textbook) advice) is) that) planning) and) finance) functions) should) be) unified) in) a) powerful) Ministry) of) Finance) that) would) serve) as) the) gatekeeper) to) appraise) and) budget) public) investment)projects.)To)quote)Weber)(2007,)98–99):) Separation) of) responsibility) for) current) and) development) expenditures) between) two) ministries—typically) the) ministry) of) finance) and) the) ministry) of) planning) (or) economy),) respectively—is) often) a) major) obstacle) to) effective) budget) integration…) Internationally,) there) is) increasing) recognition) and) acceptance) of) the) principle) that) budget) planning,) presentation,) management,) and) accounting) and) control) functions) can) be) conducted) more) effectively) within) one) central)agency:)typically)a)ministry)of)finance.) The) received) wisdom) is) that) separating) the) planning) and) finance) functions) leads) to) dual) budgeting) and) therefore) should) be) avoided,) and) forms) the) standard) policy) advice) of) the) International)Monetary)Fund.) However,) political) economy) factors) suggest) that) such) a) powerful) Ministry) of) Finance) is) not) compatible) with) MPs’) incentives) because) it) would) also) risk) them) losing) their) discretion) over) smaller) projects.) At) present) Mongolia’s) Ministry) of) Finance) has) a) staff) of) roughly) 150,) which) has) been) grossly) inadequate) to) enable) it) to) perform) the) policy) analysis,) planning,) and) budget) preparation)function.)However,)proposals)to)increase)the)ministry’s)staffing)have)been)repeatedly) rejected) by) Parliament,) in) large) part) because) all) central) ministries) are) small,) and) therefore) increasing)the)staff)of)MoF)would)create)a)political)imbalance)and)would)result)in)similar)demands) from) all) other) ministries—demands) that) would) have) backing) from) the) different) political) factions) represented)by)these)ministries.)) Instead,) Mongolia) created) a) new) planning) agency) in) 2009,) the) National) Development) and) Innovation) Committee) (NDIC),) under) the) prime) minister’s) office,) which) was) then) elevated) to) a) Ministry) of) Economic) Development) (MED)) in) 2012.) Debates) among) policy) makers) preceding) the) creation)of)the)NDIC)included)the)option)of)strengthening)the)planning)function)in)the)MoF,)but)this) option)was)rejected)due)to)fears)that)it)would)result)in)an)overmighty)ministry.) A)weak)and)relatively)understaffed)Ministry)of)Finance)is)in)the)interests)of)MPs)as)it)ensures) that) they) retain) authority) over) the) budget.) Given) the) factionalism) within) the) dominant) political) parties,) MPs) in) general) do) not) want) any) one) ministry) to) be) significantly) more) powerful) than) another)because)it)would)give)undue)influence)to)the)faction)that)controls)that)ministry)(that)is,)the) faction)of)that)particular)minister).)While)the)creation)of)the)MED)risks)fragmenting)planning)from) budgeting—and) there) are) risks) that) without) proper) coordination) between) the) MED) and) the) MoF) and) proper) distribution) of) responsibilities,) a) dual) budget) system) would) develop—separating) the) planning)and)budgeting)function)is)incentiveTcompatible.)And)it)is)indeed)possible)that)if)effective) technical) coordination) does) develop) between) the) two,) then) the) separation) of) planning) and) budgeting) functions) would) create) the) necessary) checks) and) balances) to) prevent) the) “capture”) of) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 22 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments one)ministry)by)political)forces.)This)“divide)and)conquer”)strategy)may)be)especially)effective)if)the) ministers)of)the)planning)agency)(in)this)case)the)prime)minister))and)the)Minister)of)Finance)are) from) opposing) political) parties.) In) that) case,) collusion) would) be) required) to) ensure) that) a) bad) project)gets)included)in,)say,)a)multiTyear)public)investment)plan)and)then)also)gets)funded)in)the) annual)capital)budget.)) Therefore) the) incentiveTcompatible) reform) would) be) to) give) a) central) planning) agency) sufficient)authority)to)act)as)the)gatekeeper)for)large,)strategically)important)projects,)and)then)to) ensure) that) the) coordination) between) the) MoF) and) the) planning) agency) is) strong.) These) mechanisms)would)need)to)be)enshrined)in)the)primary)planning)and)budget)legislation.) A) second) institutional) form) question) concerns) the) division) of) responsibilities) between) line) ministries)and)the)central)planning)agency)in)project)appraisal)for)these)large)projects.)Again,)the) logic) of) incentiveTcompatible) reform) would) imply) that) these) responsibilities) would) need) to) be) shared,) since) the) central) planning) agency) would) never) have) enough) staff) to) appraise) all) projects.) Therefore,) the) MED) would) have) to) be) limited) to) only) large) and) strategically) important) projects,) while)line)ministries)would)need)to)be)responsible)for)appraising)smaller)projects.)) Procurement+Reform+ A) similar) logic) of) safeguarding) large) projects) that) benefit) all) constituencies,) while) allowing) targeted)benefits)to)flow)from)smaller)projects,)applies)to)procurement)arrangements.)International) procurement) standards) of) competitive) bidding) and) transparency) will) be) incentiveTcompatible) for) the) large) mining) infrastructure) projects) precisely) because) the) stakes) are) so) high) and) a) particular) political)faction)could)become)too)powerful.)However,)for)smaller)projects,)collusive)practices)will) be)difficult)to)prevent,)particularly)since)international)companies)will)be)less)interested.)) This) logic) helps) explain) the) recent) thrust) of) procurement) reform) in) Mongolia—which) is) to) centralize) the) procurement) of) large) projects) to) a) recently) formed) (in) 2012)) central) procurement) agency)(the)Government)Procurement)Agency,)GPA))while)giving)local)governments)more)authority) over) procurement) arrangements) for) smaller) projects.) These) changes) followed) the) preference) of) numerous) MPs) who) wished) to) separate) the) procurement) function) from) the) contract) implementation) function) to) reduce) the) risk) of) political) capture,) as) compared) to) retaining) both) responsibilities)in)line)ministries,)given)the)close)links)between)political)and)business)circles.)The) reasons)are)both)the)lower)cost)of)monitoring)the)procurement)process)in)one)agency,)as)opposed) to) several) ministries,) as) well) as) the) increased) cost) to) those) who) would) wish) to) influence) contract) award)for)their)own)personal)and)political)interest,)since)they)would)now)need)to)effect)the)GPA)as) well) as) concerned) line) ministry) staff) as) both) will) be) involved) in) the) bid) evaluation) committees.) Retaining)procurement)authority)with)line)ministries)and)increasing)specialized)procurement)staff) in) them) would) not) address) this) political) economy) problem) since) these) staff) would) continue) to) be) susceptible)to)the)influence)of)their)minister.) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 23 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Conclusion++ International) financial) institutions) are) recognizing) that) standard) technical) solutions) for) addressing) public) financial) and) sector) management) weaknesses) in) developing) countries) that) are) not) sensitive) to) local) “context”) have) not) worked) and) are) unlikely) to) work.) The) need) for) political) economy)analysis)is)repeatedly)emphasized;)however,)there)is)also)considerable)skepticism)about) whether) political) economy) work) can) provide) a) different) and) better,) “second) best”) solution.) In) general)this)skepticism)is)valid—the)academic)political)economy)literature)is)excellent)for)showing) why) particular) pathologies) exist,) but) less) suited) to) providing) policy) guidance) for) some) of) the) questions)that)confront)institutions)like)the)World)Bank.)It)is)hoped)that)this)chapter)provides)an) example)of)how)this)political)economy)literature)can)be)used)to)develop)specific)and)more)workable) policy)recommendations.)) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 24 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Notes+ 1. This)section)draws)on)World)Bank)(2010))and)Finch)and)Fritz)(2010).) 2. The) Government) does) not) have) an) asset) register) and) therefore) capital) stock) is) not) measured.) For)the)purposes)of)this)report)the)public)capital)stock)was)estimated)using)the)methodology)in) Harberger)(2007).)) 3. See) Rajaram) et) al.) (2010)) for) the) framework) for) key) aspects) of) a) good) public) investment) management)system.)) 4. In)2008)there)was)an)exception)due)to)significant)inflationary)pressures)on)raw)material)costs.) Contractors)were)awarded)MNT)4)billion)for)cost)overruns.) 5. Important)recent)works)in)this)literature)include)Persson)and)Tabellini)(2000))and)Keefer)and) Khemani)(2003)) References+ )Acemoglu,)Daron,)and)James)A.)Robinson)2002.)“Economic)Backwardness)in)Political)Perspective.”) NBER)Working)Paper)8831,)National)Bureau)of)Economic)Research,)Cambridge,)MA.)) Alesina,)A.,)R.)Baqir,)and)W.)Easterly.)1999.)“Public)Goods)and)Ethnic)Divisions.”)Quarterly)Journal)of) Economics)119)(2):)565–611.) Alesina,)Alberto,)Ricardo)Hausmann,)Rudolf)Hommes,)and)Ernesto)Stein.)1996.)“Budget)Institutions) and)Fiscal)Performance)in)Latin)America.”)NBER)Working)Paper)5586.)National)Bureau)of) Economic)Research,)Cambridge,)Mass.) Alesina,)Alberto,)and)Eliana)La)Ferrara.)2005.)“Ethnic)Diversity)and)Economic)Performance.”) Journal)of)Economic)Literature)43)(3))(XLIII):)762–800.)) Bannerjee,)Abhijit))V.,)and)Rohini)Pande)2009.)“Parochial)Politics:)Ethnic)Preferences)and)Political) Corruption.”)Faculty)Research)Working)Papers)Series,)John)F.)Kennedy)School)of)Government,) Harvard)University,)Cambridge,)MA.)) Bates,)R.)1981.)Markets)and)States)in)Tropical)Africa:)The)Political)Basis)of)Agricultural)Policies.) Berkeley,)CA:)University)of)California)Press.) Besley,) Timothy.) 2006.) Principled) Agents:) The) Political) Economy) of) Good) Government.) Oxford)University)Press) Collier,)Paul.)2008.)The)Bottom)Billion.)Oxford,)UK:)Oxford)University)Press)) ———.)2010.)The)Plundered)Planet.)Oxford,)UK:)Oxford)University)Press.) Dunning,)Thad.)2008.)Crude)Democracy:)Natural)Resource)Wealth)and)Political)Regimes.)Cambridge,) UK:)Cambridge)University)Press.) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 25 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Easterly,) W.,) and) R.) Levine) 1997.) “Africa's) Growth) Tragedy:) Policies) and) Ethnic) Divisions”;) Quarterly)Journal)of)Economics)112)(4):)1203–50.)) Fernandez,)Raquel,)and)Dani)Rodrik.)1991.)“Resistance)to)Reform:)Status)Quo)Bias)in)the)Presence) of)Individual)Specific)Uncertainty.”)American)Economic)Review)81:)1146–55.)) Finch,)Christopher,)and)Verena)Fritz.)2010.)“Challenges)of)Good)Public)Investment)Management)in)a) ResourceTRich)Country:)A)Political)Economy)Perspective)on)Mongolia’s)Recent)Experience.”) Unpublished)document,)Poverty)Reduction)and)Economic)Management)Sector)Unit,)East)Asia) and)Pacific)Region,)World)Bank,)Washington,)DC.) GOM) (Government) of) Mongolia).) 2010.) “Audit) Report) on) 2010) Public) Investment) Budget.”) Government)of)Mongolia,)Ulaanbaatar.) Harberger,)Arnold.)2007.)“On)Growth,)Investment,)Capital,)and)the)Rate)of)Return.”)Unpublished) document,)University)of)California,)Los)Angeles.)) Humphreys,)Macarten,)Jeffrey)Sachs,)and)Joseph)Stiglitz,)eds.)2007.)Escaping)the)Resource)Curse.) New)York:)Columbia)University)Press.) Keefer,)P.)2007.)“Clientelism,)Credibility,)and)the)Policy)Choices)of)Young)Democracies.”)American) Journal)of)Political)Science)51)(4):)804–21.)) ———.)2010.)“The)Ethnicity)Distraction:)Political)Credibility)and)Partisan)Preferences)in)Africa.”) Policy)Research)Working)Paper)Series)5236,)World)Bank,)Washington,)DC.) Keefer,)P.,)and)S.)Khemani)2003.)“Democracy,)Public)Expenditures,)and)the)Poor:)Understanding) Political)Incentives)for)Providing)Public)Services.”)World)Bank)Research)Observer)20)(1):)1–27.) North,)Douglass,)John)Wallis,)and)Barry)Weingast.)2006.)“A)Conceptual)Framework)for)Interpreting) Recorded)Human)History.”)NBER)Working)Paper)12795.)National)Bureau)of)Economic) Research,)Cambridge,)Mass.) Olsen,)Mancur.)1984.)The)Rise)and)Decline)of)Nations.)New)Haven,)CT:)Yale)University)Press.) Persson,)Torsten,)and)Guido)Tabellini.)2000.)Political)Economics:)Explaining)Economic)Policy.) Cambridge,)MA:)MIT)Press.) Rajaram,)Anand,)Tuan)Minh)Le,)Nataliya)Biletska,)and)James)Brumby.)2010.)“A)Diagnostic) Framework)for)Assessing)Public)Investment)Management.”)World)Bank)Working)Paper)5397,) World)Bank,)Washington)DC.) Robinson,)James)A.,)and)Ragnar)Torvik.)2005.)“White)Elephants.”)Journal)of)Public)Economics)89:) 197–210.) Robinson,)James)A.,)and)Thierry)Verdier.)2013.)“The)Political)Economy)of)Clientelism.”)Scandinavian) Journal)of)Economics)115)(2):)260–91.) Ross,)Michael.)2012.)The)Oil)Curse:)How)Petroleum)Wealth)Shapes)the)Development)of)Nations.) Princeton,)NJ:)Princeton)University)Press.) T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 26 COUNTRY CASE STUDY: MONGOLIA 2014 ! The Politics of Public Investments Velasco,)Andrés.)2000.)“Debts)and)Deficits)with)Fragmented)Fiscal)Policymaking.”)Journal)of)Public) Economics)76:)105–25.) Weber,)David)2007).)“Integrating)Current)and)Development)Budgets:)A)FourTDimensional)Process.”) OECD)Journal)on)Budgeting)(7):)93–108.) Wehner,)Joachim.)2006.)“Assessing)the)Power)of)the)Purse:)An)Index)of)Legislative)Budget) Institutions.”)Political)Studies)54)(4):)767–85.) Weingast,)Barry)R.,)Kenneth)A.)Shepsle,)and)Christopher)Johnson.)1981.)“The)Political)Economy)of) Benefits)and)Costs:)A)Neoclassical)Approach)to)Distributive)Politics.”)Journal)of)Political) Economy)89:)642–64.) World)Bank.)1998.)Public)Expenditure)Management)Handbook.)Washington)DC:)World)Bank.) ———.)2010.)Mongolia:)Improving)Public)Investment)Planning)and)Budgeting.)Washington)DC:) World)Bank.) ) !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1 !This!section!draws!on!World!Bank!(2010)!and!Finch!and!Fritz!(2010).! 2 !The!Government!does!not!have!an!asset!register!and!therefore!capital!stock!is!not!measured.!For!the!purposes!of! this!report!the!public!capital!stock!was!estimated!using!the!methodology!in!Harberger!(2007).!! 3 !See!Rajaram!et!al.!(2010)!for!the!framework!for!key!aspects!of!a!good!public!investment!management!system.!! 4 !In!2008!there!was!an!exception!due!to!significant!inflationary!pressures!on!raw!material!costs.!Contractors!were! awarded!MNT!4!billion!for!cost!overruns.! 5 !Important!recent!works!in!this!literature!include!Persson!and!Tabellini!(2000)!and!Keefer!and!Khemani!(2003)! 6 !This!is!similar!to!the!logic!of!Fernandez!and!Rodrik!(1991)!who!argue!that!reforms!that!benefit!the!majority!ex! post!can!still!be!opposed!ex!ante!if!there!is!uncertainty!about!who!will!win!or!lose!from!reform.! T H E P O W E R O F P U B L I C I N V E S T M E N T M A N A G E M E N T) PAGE 27