世界银行 2012–2022 年社会保护与劳动战略 韧性、平等和机会 ੯ᛠഏ᜵ 韧性、 平等 平等 韧性、 和机会 和机会 目录 前言........................................................................................................................................................................................................................... V 致谢........................................................................................................................................................................................................................ VII 执行概要....................................................................................................................................................................................................................I 1. 韧性、平等和机会：社会保护与劳动政策的作用............................................................................................................................. 1 什么是“社会保护与劳动”.................................................................................................................................................................................... 1 不同机构在社会保护与劳动领域的职能................................................................................................................................................................ 4 社会保护与劳动领域的“组合式”方法................................................................................................................................................................ 4 2. 世界银行社会保护与劳动工作第一个十年的经验............................................................................................................................. 8 第一份社会保护与劳动战略.................................................................................................................................................................................... 8 过去十年社会保护与劳动领域的工作.................................................................................................................................................................... 8 过去十年的经验教训：这份战略有何新意？......................................................................................................................................................10 3. 当今世界的社会保护与劳动工作............................................................................................................................................................14 全球性的挑战，日益形成的共识..........................................................................................................................................................................14 全球社会保护与劳动工作的现状：有进步，但呈碎片化.................................................................................................................................14 解决碎片化：转向系统化方法..............................................................................................................................................................................15 利用 SPL 体系解决覆盖缺口：从排斥到包容....................................................................................................................................................18 利用 SPL 体系解决灵活性缺口：从僵化不变到灵活反应...............................................................................................................................23 利用 SPL 体系解决机会缺口：建立更有利于促进生产的计划.......................................................................................................................24 4. 世界银行社会保护与劳动工作的战略方向.........................................................................................................................................27 强化体系化方式.......................................................................................................................................................................................................27 确保包容性...............................................................................................................................................................................................................28 对危机作出反应.......................................................................................................................................................................................................33 提高生产率...............................................................................................................................................................................................................38 5. 世界银行在 SPL 领域的工作原则 ........................................................................................................................................................40 重视基于证据的知识...............................................................................................................................................................................................40 SPL 业务要根据国情和实践证据量身定制.........................................................................................................................................................41 跨越部门和机构的协作...........................................................................................................................................................................................43 6. 衡量进展，取得成功：预期成果及其对世行业务规划的影响....................................................................................................49 衡量结果...................................................................................................................................................................................................................49 对世行业务意味着什么...........................................................................................................................................................................................51 参考文献................................................................................................................................................................................................................55 注释.........................................................................................................................................................................................................................61 世界银行社会保护与劳动战略 iii 专题框 图 专题框 2.1：独立评估小组 2011 年对世界银行 图 1.1：社会保护与劳动工作的目标.......................................2 社会安全网业务的评估........................................................... 10 图 1.2：SPL 为提高生产率、推动经济增长和 专题框 2.2：为制订新战略而开展的磋商的结果................. 12 减贫作贡献.................................................................................3 图 1.3：SPL 计划动态地贯穿于人的生命周期，提供韧性、 专题框 3.1：社会保护最低保准............................................ 15 平等和机会.................................................................................5 专题框 3.2：越南：解决碎片化，实现 SPL 现代化...........17 图 2.1：SPL 业务占 IBRD 贷款、IDA 贷款和赠款的比例 （1998–2011 财年）.............................................................8 专题框 3.3：具有 SMART 特征的 SPL 体系.................... 18 图 2.2：世界银行新的 SPL 贷款承诺，1998–2011 年 专题框 3.4：卢旺达将社会保护与国家重点工作 （单位：百万美元）..................................................................9 结合起来.................................................................................. 19 图 3.1：非洲的现金转移支付在不同政府部门、政府 与非政府组织之间呈现碎片化............................................... 16 专题框 3.5：规则、职能、控制——社会保护工作的 治理 ......................................................................................... 20 图 3.2：SPL 体系三个层面的运作...................................... 19 图 3.3：非洲、中东北非、南亚的大部分人口不能获得 专题框 3.6：利用社区参与加强问责制................................ 22 SPL 转移支付......................................................................... 21 专题框 3.7：有条件现金转移支付：保护穷人， 图 4.1：建立适应各国机构能力的 SPL 体系...................... 28 提供机会.................................................................................. 25 专题框 4.1：巴西：“家庭补助”以及综合性社会 救助的影响. .............................................................................. 29 表 专题框 4.2：脆弱形势中的社会保护：三种方式................ 30 表 3.1：变化中的世界........................................................... 15 表 6.1：社会保护与劳动战略结果框架一览........................ 50 专题框 4.3：在农村经济中保障生计和粮食安全................ 31 专题框 4.4：肯尼亚用移动电话来保护穷人........................ 32 专题框 4.5：设计具有性别敏感性的公共工程项目： 印度的“甘地全国农村就业保障项目”................................ 33 专题框 4.6：世界银行关于养老金制度的概念框架............. 34 专题框 4.7：动员社会保护应对气候变化............................ 34 专题框 4.8：以就业为主题的《2013 年世界发展报告》： 初步主旨及与 SPL 战略的关系............................................ 35 专题框 4.9：MILES 框架......................................................37 专题框 4.10：积极劳动力市场计划和青年就业挑战.......... 38 专题框 5.1：社会保护与劳动领域的南南学习.................... 42 专题框 5.2：“建筑”和“工程”：世界银行就 SPL 体系向各国开展的业务服务.......................................... 44 专题框 5.3：STEP（阶梯）：培养技能、提高生产率的 多部门框架.............................................................................. 45 专题框 5.4：准备下一次危机：通过快速社会响应 (RSR) 项目建立 SPL 体系....................................................47 iv 韧性、平等和机会 前言 有效的社会保护与劳动 (SPL) 政策现已成为各国关 为实现这一目标，本战略充分考虑到以下方面的重 注的中心议题，这是前所未有的一个现象。由于我 要性：要有完善的社会安全网，这对减少贫困和不 们这个日益全球化的世界不断为经济下滑所困扰， 平等、提高贫困儿童对医疗服务和教育的获取、对 几乎所有国家都需要帮助国民应对经济冲击的影响， 妇女赋权都有很大作用；还要有各种可持续的社会 处理他们对良好就业的预期不能实现的后果。 保险计划，帮助人们克服可能出现的危机对家庭的 影响。本战略提倡那些帮助人们有效就业的政策： 即将到来的十年充满各种风险。同时，对那些能有 不管是从经济危机恢复的过程中，还是在正常时 效管理风险、获得机会的人来说，它也充满了希 期，这类政策都可以帮助人们参与劳动力市场，积 望。为帮助各国为其国民争取更好的未来，世界银 累劳动技能。 行制订了一份新的社会保护与劳动战略。这份战略 将有助于在以下四个重要方面填补当前社会保护与 本战略旨在通过以下重要方式促进社会保护和劳动 劳动工作的空白：促进不同社会保护与劳动计划 领域的知识管理：为有效政策的制订积累实践证据 和职能的整合，促进 SPL 工具的获取，确保对就业 和经验教训；推动南南知识分享及数据、信息的公 和机会的获取，推动关于有效 SPL 方法的全球知识 开；在全球研究、分析和数据管理工作中发挥领导 分享。 作用。 这份战略的编写过程中与客户国、利益相关者和社 目前，社会保护与劳动是世界银行里一个年轻而有 会保护与劳动领域的从业者进行了广泛的磋商和对 力的部门，在世行的贷款业务和知识工作中都占有 话。在此基础上设计的这个战略有一个核心重点： 很大比重，同时在基于证据的决策方面也是一个全 将 SPL 工作从单个孤立的干预措施变为协调统一、 球领导者。 相互联系的各个计划的综合。这种系统化方式有助 这份概要简要介绍了世行新的社会保护与劳动战略 于各国解决各种计划呈碎片化、职能交叉重叠等问 的目标、方向和承诺。我们相信该战略为世界银 题，并可以根据各国情况提供适当的资金、治理安 行及其发展伙伴今后在这一领域的工作打下了坚实 排及具体解决方案。 基础，希望该战略回应了世界各国更好开展 SPL 工 注重建立社会保护与劳动体系本身不是最终目的， 作——进而推动有效、普惠的增长和发展的需求。 而只是取得良好成果的途径。有效的社会保护与劳 动体系可以确保个人和家庭得到良好保护，免受突 然大幅冲击的影响，从而增强他们的韧性；它可以 通过减少贫困和赤贫、对低收入国家和非正式部门 的人员提供有力支持，在国家和全球层面推动更大 程度的平等；它还可以保护和建设人力资本，帮助 Tamar Manuelyan Atinc 人们获得就业，从而为他们提供更多机会，改善生 副行长（人类发展网络） 产率，提高收入，摆脱贫困。 世界银行 世界银行社会保护与劳动战略 v vi 韧性、平等和机会 致谢 《世界银行社会保护与劳动战略 2012–22 年》 由 科学院人口与劳动研究所） ；Victoria Garchitorena Arup Banerji （社会保护与劳动 [SPL] 局局长） 和 （菲律宾阿亚拉基金会） ； Evgeny Gontmaher（俄罗 Laura Rawlings（项目主管）领导的一个团队撰写完 斯当代发展研究所及俄罗斯科学院经济所社会政策研 成，成员包括世界银行社会保护与劳动部门委员 究中心） ；James Dorbor Jallah（利比里亚规划与经济 会的以下人员（以姓名字母顺序排列）： Harold 事务部） ； Samura Kamara（ , 塞拉利昂财政、 发展和经 Alderman、 Anush Bezhanyan、 Aline Coudouel、 济规划部） ；Ravi Kanbur (美国康奈尔大学)； Romulo Gustavo Demarco、 Yasser El-Gammal 、 Emanuela Paes de Sousa（巴西社会发展与抗击饥饿部） ；Jose Galasso Marito Garcia Roberta Gatti John Giles、 、 、 、 Manuel Salazar-Xirinachs （国际劳工组织） 。 Pablo Gottret、 Margaret Grosh、 Jesko Hentschel、 为准备本战略而撰写的九篇背景论文和两份背景说 Emmanuel Jimenez 、 Marju Kymalainen、 Kathy 明对战略的核心领域提供了额外指导。 附件 2 列出了 Lindert、Jennie Litvak、Cem Mete、 Raj Nallari、Riikka 这些论文。 论文的作者包括 Harold Alderman、 Rita Noppa Bassam Ramadan Mansoora Rashid、 、 、 Jaime Saavedra、 Lynne Sherburne-Benz、 Emmanuel Almeida、 Colin Andrews、 Juliana Arbelaez、 Lucy Skoufias Adam Wagstaff Xiaoqing Yu。 、 和 Bassett、Yoonyoung Cho、 Rachel Cipryk、 Sabine Cornelius、 Cecilia Costella、 Maitreyi Das、 Mark 撰写这份战略的核心团队包括 Colin Andrews、 Cecilia Dorfman 、John Elder 、 Emanuela Galasso 、 Sara Costella 、Raiden Dillard 、Mark Dorfman 、John Giannozzi 、 Rasmus Heltberg 、 Maddalena Elder、Richard Hinz、Maddalena Honorati、 Federica Honorati、Arvo Kuddo、 Anne T. Kuriakose、 Tanja Marzo、 Hideki Mori、 Azedine Ouerghi、 Francine Lohmann、 David Margolis、 Federica Marzo、 Karla Pagsibigan 、 Robert Palacios 、 Aleksandra McEvoy 、 Hideki Mori 、David Newhouse 、 Mirey Posarac、 Shams ur Rehman、 David Robalino、 Dung Ovadiya、 Karen Peffley、Lucian Pop、 Aleksandra Thi Ngoc Tran 和 Ruslan Yemstov。 Posarac、 Laura Rawlings、 Dena Ringold、 David Robalino 、Maria Laura Sanchez Puerta 、Ian 战略的编写团队感谢 Mahmoud Mohielden（常务副 Walker、 Sophie Warlop、 Michael Weber、 Briana 行长） 在诸多问题上的全力支持以及 Tamar Manuelyan Wilson、William Wiseman、 Ruslan Yemtsov、 Hassan Atinc（负责人类发展网络的副行长） 所提供的深刻 Zamant 和 Giuseppe Zampaglione。 世行更大范围 知识和战略指导。编写团队也大大受益于世行执董会 的从事社会保护与劳动工作的的工作人员对这些背景 （特别是发展效果委员会成员）以及世行各部门、各 论文提出了很多评论和建议， 使它们的内容更加丰富。 地区高层管理人员提出的评论和建议。在这里要特别 感谢发展效果委员会主席 Anna Brandt。 战 略 编 写 团 队 还 要 感 谢 其 他 通 过 撰 写 论 文 或 部分章节、提出评论或建议、开展协调工作来 我们要感谢人类发展理事会成员的指导， 包括 Cristian 为本战略的编写作出贡献的人， 包括 P a l o m a Baeza、 Ariel Fiszbein、Keith E. Hansen、Elizabeth Acevedo Ihsan Ajwad Omar Arias 、 、 、 Ana Maria King、 Steen Jorgensen 、 Bruno Laporte 、Mamta Arriagada， Giedre Balcytyte、Chris Bene、John D. Murthi、Ritva S. Reinikka、 Ana Revenga、 Michal Blomquist Hana Brixi Mukesh Chawla Ravindra 、 、 、 Rutkowski 和 David Wilson。 Cherukupalli、Sarah Coll-Black、Tim Conway、 Amit 我们也感谢本战略的顾问委员会提供的指导。 委员会的 Dar Mark Davies Carlo del Ninno Benedicte 、 、 、 成员们花了大量的时间， 非常慷慨地与我们分享他们的 de la Briere、 Gustavo Demarco、 Jean-Jacques 真知灼见和指导意见。 顾问委员会的成员包括 Fatima Dethier 、 Louise Fox 、 Uwe Gehlen 、 John M. Al-Balooshi（巴林社会发展部）；蔡昉（中国社会 Giles、Margaret Ellen Grosh、Rebekka Grun、Yvonne 世界银行社会保护与劳动战略 vii W. Hensley 、Anne Hyde 、 Theresa Jones 、 Will 战略编写团队感谢在战略编写过程中以正式或非正 Kemp 、 Dug-ho Kim 、 Adea Kryseu 、 Jessica 式方式向我们提出宝贵建议的伙伴国政府官员、全 Lee、 Alessandro Legrottaglie、 Andrew Mason、 球发展伙伴、公民社会组织代表、工会和智库人 Gisu Mohadjer、 Nadeem Mohammad、 Ida Mori、 员。由于他们的人数众多，无法一一列举，但我们 Philip O’Keefe、 Truman Packard、 Idah Pswarayi- 要特别感谢那些主办多国和多利益相关者磋商会议 Riddihough、 Setareh Razmara、 Helena Ribe、 的国家和机构。 Rafael Rofman、 Manuel Salazar、 Anita Schwarz、 最后，我们要感谢我们的伙伴——包括亚洲开发银 Ozan Sevimli、Iffath Sharif、Kamal Siblini、Oleksiy 行、非洲开发银行、粮农组织、国际工会联盟、 Sluchynsky、 Concha Steta、 Christopher Thomas、 美洲开发银行、国际粮食政策研究所、国际劳工组 Tony Thompson、Maria Cristina Uehara、Dominique 织、国际助老会、乐施会、救助儿童会、联合国儿 van de Walle、Julie van Domelen、Milan Vodopivec 和 Penny Williams。 童基金会、联合国开发署、世界粮食计划署，以及 澳大利亚、加拿大、丹麦、欧盟委员会、德国、 在制订这个战略的整个过程中，编写团队受益于世行 意大利、日本、荷兰、挪威、俄罗斯、西班牙、瑞 很多工作人员的慷慨支持。我们要特别感谢人类发展 典、瑞士、英国和美国政府的发展援助机构，感谢 网络的沟通团队，其成员包括 Clare Fleming、Phillip 它们的意见和建议，也感谢它们给我们与其工作人 Hay、 Patrick Ibay、 Melanie Mayhew、 Carolyn 员进行磋商的机会。 Reynolds 和 Julia Ross。我们也非常感谢领导、组 织和参加为制订为战略而举行的磋商的世行驻各国办 公室和社会保护与劳动 (SPL) 工作人员的巨大支持。 viii 韧性、平等和机会 缩写和缩略语 AAA 分析和咨询活动 MILES 宏  观稳定、投资环境和基础设施、劳动 ADB 亚洲开发银行 法规、教育和技能、社会保护 [框架] AfDB 非洲开发银行 MIS 管理信息系统 ALMP 积极劳动力市场计划 MENA 中东和北非 AU 非洲联盟 M&E 监测和评估 3P 预防、保护和推动（框架） NGO 非政府组织 BLT Bantuan Langsung Tunai（印尼直接  OECS 东加勒比国家组织 现金援助计划） OPCS 业务政策和国别服务 CCT 有条件现金转移支付 PMT 代理家计变量瞄准 CODE 发展效果委员会 PREM 减贫和经济管理 CPIA 国家政策和制度评价 PSNP 生产性安全网计划（埃塞俄比亚） CRED 灾害流行研究中心 CSO 公民社会组织 RSBY Rashtriya Swasthya Bima Yojna  （印度全国医疗保险计划） DDR 解除武装、解除动员和回归社会 DEC 发展经济学副行长局 RSR 快速社会响应 DFID （英国）国际开发署 SAR 南亚地区 EAP 东亚和太平洋 SDN 社会发展网络 ECA 欧洲和中亚 SIF 社会投资基金 ESW 经济与部门调研 SIEF 西班牙战略影响评估基金 EU 欧盟 SMART 协  调同步、可衡量、可负担、 FAO 联合国粮农组织 及时反应、透明可问责 [框架] FBS 付费服务 SPF-I 联合国社会保护最低标准 FPD 金融与私营部门发展 SPL 社会保护与劳动 HDN 人类发展网络 SRM 社会风险管理 IBRD 国际复兴开发银行 SSIU 社会保护部门战略实施最新报告 ICR 完工报告 SSN 社会安全网 ICT 信息与通讯技术 STEP 面向可雇性和生产率的技能 [框架] IDA 国际开发协会 TA 技术援助 IDB 美洲开发银行 TF 信托基金 IEG 独立评估小组 UBsim 失业补助模拟模型 IFPRI 国际粮食政策研究所 UCT 无条件现金转移支付 ILO 国际劳工组织 UN 联合国 IPCC 政府间气候变化专门委员会 UNDP 联合国开发署 ISSA 国际社会保障协会 IZA 德国劳动研究所 UNICEF 联合国儿童基金会 LAC 拉美和加勒比 US 美国 LIC 低收入国家 VUP 愿景 2020 部门计划（卢旺达） MDG 千年发展目标 WDI 世界发展指标 MDTF 多捐助方信托基金 WFP 联合国世界粮食计划署 MIC 中等收入国家 WHO 世界卫生组织 世界银行社会保护与劳动战略 ix x 韧性、平等和机会 执行概要 面临风险、追求机会是 21 世纪经济生活中非常显 著的特点。很多发展中国家的经济持续增长，使数 世界银行在社会保护与劳动领域的工作将帮 十亿计的人摆脱了贫困，进入中产阶层；但还有数 助各国从原有的零碎政策和计划转为建立更 十亿人还没有充分从经济增长中受益，他们面临失 统一的社会保护与劳动体系，使之更好回应 业、残疾或疾病威胁，千方百计地保护自己和家人 人们的需要、更有成效、更具普惠性。 免受各种冲击。贫困人口尤其容易受到各种冲击的 影响，因为他们面临的风险更多，而获得机会的能 力最低。 在这个充满风险和潜力的世界上，几乎每个国家都 那些旨在推动增长的经济改革的推进就需要格外 在建立、完善或改革社会保护与劳动体系，来帮助 小心。”2 劳动者及家庭获得就业、提高生产率、应对风险， 世界银行将支持客户国的社会保护与劳动政策，将 对医疗、教育和儿童福利进行投入。 其作为通过可持续、普惠式增长来减少贫困的使命 社会保护与劳动体系、计划和政策可以帮助人们 的一个中心内容。世界银行的新社会保护与劳动战 抵御各种冲击，增强他们改善生计的能力，为改 略（2012–22）提出了深化世界银行在社会保护与 善他们和家人的生活创造机会。请看以下例子： 劳动领域的业务、能力、知识和影响的途径。3 2011 年东非旱灾期间，埃塞俄比亚贫困家庭的孩子 这一新战略以三个总体目标、一个明确的战略方向 没有挨饿，这是因为该国的公共工程项目为他们的 和若干行动原则为指导： 父母提供了最低收入；乌克兰的老人在出现了意 ■■ 战略的总体目标是帮助低收入和中等收入国家改 想不到的残疾时可以去当地的福利事务办公室获得 善人口的韧性、平等和机会。 “一站式”服务，工作人员会迅速向他介绍他所需 ■■ 战略方向是帮助发展中国家从原来零散的社会保 要的福利项目；多米尼加共和国的一名年轻失业妇 护与劳动政策和计划转为建立协调统一的社会保 女找到了报酬很好的工作——这是因为她参加了符 护与劳动体系。这份新战略旨在使社会保护与劳 合她需要的职业培训。1 动政策更好回应人们的需要，更有成效，更好地 虽然社会保护与劳动政策和计划针对的是个人和家 将原来被排除在社会保护之外的地区和群体包括 庭，但它们可以建立实现普惠式增长和社会稳定 进来——特别是低收入国家、最贫困人口、残疾 的基础，从而推动整个经济和社会的转型。这些政 人、在非正式部门就业的人和妇女，从而弥补当 前实践中存在的空白。 策和计划可以创造很多机会，而这些机会对拯救生 命、减少贫困和推动普惠式增长是至关重要的。 ■■ 与客户合作的合作原则将根据国家的不同而量身 定做，项目工作和知识工作都将以证据为基础， 社会保护与劳动计划可以帮助人们防止因外来冲击 与众多部门和方面开展协作。 造成的福利下降，从而直接提高人们抵御冲击的 韧性；它们还有助于减少贫困和赤贫，推动机会平 这份战略并不认为有一套适用所有国家的措施。相 等，从而增进社会的平等。不仅如此，它们还有助 反，它认为应该更好地收集经验和证据，进行能力 于建设人力资本、资产，帮助人们获得就业，为人 建设，不同国家之间开展知识分享，以便在充分了 们提供安全感以便他们腾出资源用于更有成效的投 解各种信息的基础上针对各国具体情况设计和实施 资，从而为他们提供更多会的 机会 。从宏观经济 具有财政可持续性的社会保护与劳动计划。世界银 层面来说，运作良好的社会保护计划对实行增长 行不仅将通过贷款业务来支持这项议程，而且还会 推动型改革至关重要。世界银行增长委员会的报 在改善证据、能力建设、知识分享和和跨国协作等 告中指出：“……如果政府不能提供社会保护， 关键领域提供支持。 世界银行社会保护与劳动战略 xi 专题框 1 制订新战略的动机：着眼于下一个十年 下一个十年中各国的社会和经济生活将发生迅速变化。世界银行制订这份新的社会保护和劳动战略，就是要帮助发 展中国家应对迅速转变的社会经济形势。 世界各国的联系越来越强，风险也越来越大，经济动荡和传染病都不会受到国境线的限制。有些地区年轻人数量达 到历史最高，就业困难，而另外一些地区由于人口老化，劳动力缩减，因而面临新的财政挑战。每个国家都仍存在 贫困、不平等和排斥 (exclusion) 问题，而由于缺乏获得良好教育、医疗和营养的“机会平等”，很多贫困人口没有 经济流动性。不仅如此，对世界上很多劳动者来说，将来能否获得或持一个可充分发挥其才能的工作机会是很没有 把握的事情，他们很可能会面临失业或不充分就业。 但与此同时，对世界各地的人来说，未来也充满着巨大的潜力。过去十年里，发展中国家中数以十亿计的人摆脱了 贫困。今后经济的稳步增长也会使更多人脱离贫困。有一项估算显示，自 1990  年以来发展中国家已有 12  亿人进入 “中产阶层”，可以对他们自己、他们的孩子和经济发展进行投资。发展中国家和新兴经济体在教育和医疗领域取 得了巨大改善，这意味着下一代人口的寿命会更长、生产率更高。 在这一背景下，越来越多的证据显示社会保护和劳动计划和政策的重要性。大量分析研究显示，设计良好、目标明 确的社会保护和劳动计划可以以可负担的成本帮助居民家庭在面对冲击时良好地管理风险。这些计划还可以改善儿 童的营养、健康和教育，帮助人们获得就业，对女童和妇女赋权，推动更大程度的平等。 目前由国际劳工组织和世界卫生组织发挥领导作用的“联合国社会保护最低标准倡议”已经得到了联合国、G-20 和 众多国家的政府及非政府组织的认同。它指出了实施有效社会保护和劳动计划和政策的重要意义。此外，各多边银 行、联合国机构、欧盟委员会和双边援助机构也都在越来越多地帮助有关国家改进在社会保护和劳动领域的工作。 最重要的是，很多中等收入和低收入国家已经成功实施了一些社会保护和劳动计划，同时还在尝试开展各种改革， 比如： n 阿根廷的“普遍儿童补贴社会保护”项目 n 巴西的“家庭补贴”(Bolsa Familia) 项目（以及新的“无贫困巴西”项目） n 埃塞俄比亚的“生产性安全网”项目 n 印度的“甘地全国农村就业保障项目” n 中国的低保项目 n 墨西哥的“进步与机会”项目。 这份社会保护与劳动战略以过去十多年工作实践中 重在单个计划的改善，而不是建立完善的社会保护 取得的成就和经验教训为基础，并借鉴了世界银行 与劳动体系。 第一个社会保护与劳动战略的基本分析框架。 第二，这份战略高度重视将社会保护与劳动计划延 但本战略也为迎接新挑战而有所创新。首先，它更 伸至最贫困国家和最贫困人口，这些国家和人口中 加注重解决方案，强调形成一套能帮助人们应对各 社会保护与劳动计划的覆盖最低，但需求最大。 种风险的综合性社会保护与劳动计划——或社会保 这包括了那些在非正式部门就业的人口。但是，将 护与劳动体系的必要。之所以提出这一点，是因为 社会保护与劳动计划延伸至最贫困国家并不意味着 直到 2000  年代中期，世行在这一领域的工作一直 减少与中等收入国家的接触与合作。 xii 韧性、平等和机会 第三，本战略强调就业和机会在社会保护与劳动政 策中的核心地位。战略提出了世界银行的项目业务 在一个既充满风险又充满潜力的世界上， 以及发展伙伴关系方面的工作议程：要采用多部门 人们使用社会保护和劳动计划来管理风险和 方式，既要改善人力资本——尤其要重视儿童以及 变化，避免陷入赤贫，获得机会。 劳动者技能和生产率的提高，也要增强人们获得就 业和机会的能力。 第四，本战略从过去的经验出发，强调了知识对社 困的个人和家庭避免不可挽回的、灾难性的人力资 会保护与劳动工作的重要性。战略特别强调，要更 本损失，从面增强机会平等。 好地搜集关于社会保护与劳动领域哪些措施行之有 机会。通过改善健康、营养、教育和劳动技能，同 效的实际证据，并就相关经验在发展中国家之间进 时帮助男性和女性获得生产率更高的工作，来为他 行南南交流，这是非常重要的。 们提供机会。那些以扩大机会为宗旨的制度常常与 支持韧性和平等的制度结合在一起。例如，劳动力 这是一个雄心勃勃的工作议程。为完成这项议程， 市场项目既提供失业保险，也培训劳动技能，提高 世界银行将需要与所有发展伙伴进行跨部门的协 劳动者的生产率和可雇性。现金转移支付项目可以 作。世行特别要解决在某些核心领域（如能在机构 提高人们对教育和医疗服务的需求，鼓励人们对人 能力薄弱的环境下有效发挥作用的解决方案）全球 力资本增加投入，减少性别不平等。公共工程项目 现有知识和经验不足的问题，推动对成本效益高且 在增加有形资本投资的同时，也为穷人提供了现金 财政可持续手段的利用。世行将帮助有关国家改善 收入。 人们对工作机会的获取，还将与它们进行政策对 话，帮助它们在确保社会保护计划可负担性和未来 单靠孤立的计划、单一部门，或者仅仅依靠政府的 财政可持续性的同时，恰当处理不同计划、不同目 强制，无法实现韧性、平等和机会这三个目标。实 标之间的权衡取舍。 现这些目标要求有恰当的政策、法律和制度框架， 综合使用各种工具，并需要不同经济部门之间密切 协作。 社会保护和劳动领域工作的目标： 例如，农作物保险可以提高农民的韧性，微储蓄计 韧性、平等和机会 划和轮转储蓄协会等也有这样的作用。在很多地 社会保护与劳动体系、政策和计划帮助个人和社会 方，慈善机构的善款和来自外部的汇款有推动平等 管理风险和变化，使之免于贫困和赤贫，而做到这 的作用。好的学校和诊所对贫困人口改善孩子的人 一点则是通过各种能够改善韧性、平等和机会的 力资本至关重要。私营企业是提供好工作、好机会 工具。4 的最重要载体，而且常常对提高工人技能水平进行 投入。非正式的社交网络常常是年轻人寻找发挥自 韧性。通过防范各种冲击给人们造成福利下降来提 己技能的更好机会的最佳途径。 高韧性。韧性的主要来源是那些最大程度地减少 经济冲击对个人和家庭的不利影响的社会保险计 划——如失业和伤残保险、养老保险和可扩大的公 共工程项目等。其他部门的补充项目对增强韧性也 社会保护和劳动计划 极为重要——如作物和天气保险、医疗保险等。各 包括哪些内容 种私人安排和非正式安排（如储蓄、持有资产以及 社会援助（社会安全网）：如现金转移支付、学生 基于家庭或社区的支持等）也非常关键。 餐、针对性食品援助 平等。通过防止人们陷入赤贫和推动机会平等来加 社会保险：如养老和伤残保险、失业保险 强平等5。社会援助计划（也称为安全网计划——包 括现金和实物补贴，如学校就餐和针对性食品援助 劳动力市场项目：如帮助人们提高劳动技能或帮助 等）可以缓解长期贫困，保护人们不陷入赤贫。这 他们找工作的项目、劳动法规的改善 些计划还可以（通过营养、医疗和教育措施）使贫 世界银行社会保护与劳动战略 xiii 政府在确定社会保护的工作议程、确保社会保护和 不够灵活，即项目不能顾及那些由于系统性冲击而 劳动领域的政策措施得以有效实施方面发挥着作 造成的新的脆弱人群。 用——不管它是政府措施、私营部门的措施还是非 正式措施。而当人们对机会的获取出现断层时—— 从分散的计划转变为综合的体系 以及由于如信贷或保险市场的失灵导致私营部门措 施不能实现社会目标时，政府就更有必要介入，通过 很多国家完全没有成规模的社会保护与劳动计划存 社会保护与劳动计划对私营部门的措施加以补充。 在，而只有专门针对某些地区、某些人群或专门 目的的小型计划，它们之间各不相关，不能相互 社会保护与劳动政策和计划可以为普惠式增长和社 补充。而在另一些国家，可能有较大规模的社会 会稳定提供广泛基础，如果设计得当，这类政策和 保护计划存在，但可能成本效益很差，不同计划 计划的成本也是可以承担的。尽管人们对社会保护 提供的激励不一致，无法对经济下滑作出充分反 对经济增长的作用还有很多辩论，但越来越多的 应。如果对社会保护与劳动计划采用系统化的方 证据表明，社会保护可以通过以下渠道推动经济 式，就可以根据每个国家的具体情况，在政策、 增长：6 计划和行政管理这些次体系层面加强协调和整合 ■■ 建立和保护人力资本 （见图 1）。 ■■ 提供基本保障，使人们可以进行风险更高而回报 在很多低收入国家，特别是那些脆弱国家，采取 也更高的投资活动 系统化方式可以先投资实施一个计划，建立基本 ■■ 提高劳动力的流动性 的管理体系——如受益人登记、现金分发机制及 ■■ 稳定总需求，特别是在经济衰退时 受益人瞄准体系等。一旦这些次体系建立起来， ■■ 扩大生产性资产和基础设施（如公共工程建设） 就可以逐步对它们进行扩展，用于其他计划。 而有些国家则面临更大的挑战，即如何对具有 ■■ 减少社会不平等 互补功能的不同计划加以改善，加强它们之间 ■■ 使 以 扩 大 增 长 为 目 的 的 改 革 具 有 更 强 的 政 治 的 协 调 ， 并 确 保 这 些 计 划 符 合 国 家 的 总 体 政 策 可行性。 环境。 ■■ 除了管理风险和减少贫困以外，社会保护与劳动 政策和计划也日益被视为履行社会契约、保护公 尽管各国社会保护与劳动体系的具体形式必然各有 民权利、履行公民义务的一个平台。 不同，但它们所发挥的很多基本功能却是相似的。 在政策、计划和管理层面，各国面临一些共同的 挑战，都需要进行能力建设和知识分享。例如， 战略方向：从零散方式转向 在政策层面，各国都需要找出可负担、财政可持 协调统一的社会保护与劳动体系 续的方式来填补社会保护覆盖的空白。在计划层 面，各国都需要以成本效益高的方式向最脆弱的 很多社会保护与劳动计划都呈零散状态，缺乏统一 人群提供帮助。在管理层面，很多国家都在建立 性，因此影响了其效果。世界银行新的社会保护与 包括家庭情况、年龄、收入等信息的公民登记体 劳动战略的主要目标是帮助各国从原来那种零散的 系，并用它来协调各种社会保护与劳动计划服务的 方式转向建立协调统一的体系。重点是要使这些体 提供。 系更具普遍性，将脆弱人口包括进来，还要更注重 加强人的能力，提高他们的生产率。这份战略将努 力帮助人们更好地应对各种风险和冲击。 减少不同计划、不同主体和不同政府层级之间的碎 片化可以减少效率低下的问题，扩大覆盖率，改善 社会保护与劳动体系是具有内在一致性的多个 对风险作出反应的能力。这份战略还重点关注当今 计划的组合，不同计划之间沟通顺畅，常常共 社会保护与劳动政策中存在的三个关键的全球性问 题：排斥，即现有项目未能覆盖重要的脆弱群体； 用行政管理体系，共同运作来促进韧性、平等 社会保护与劳动政策和体系与机会的联系薄弱，即 和机会。 很多计划和体系并不能帮助人们充分发挥其潜能； xiv 韧性、平等和机会 本战略的目的是帮助各国逐步建立具有以下五个特 只覆盖正式部门，而将占人口很大比例的非正式部 点（缩写为“SMART”）的系统化方式： 门和农业部门的劳动者排除在外。很多项目不覆盖 S (Synchronized)：不同项目之间的协调、同步 那些最需要这些项目的人——如极端贫困者，残疾 M (Monitored)：进行良好监测、评估、调整 人，不识字的人，城市无家可归者，被社会排斥的 A (Affordable)：财政可负担，成本效益高 人，还有那些居住在偏远地区的人。以性别和发展 R (Responsive)：对各种危机和冲击及时作出 为主题的 《2012 年世界发展报告》指出，贫困妇女 反应 往往是最为弱势的群体，尤其是在获取各种服务方 T (Transparent)：具有透明度和问责性 面处于极为不利的地位。7 从排斥到包容 加强政策的普惠性、包容性面临的挑战是巨大的。 现在，那些最需要良好的社会保护与劳动计划和体 要将那些目前被排除在社会保护与劳动计划之外的 系的人往往也是被排除在这些项目和体系之外的 人纳入这些计划可能非常困难，因为他们往往教育 人。贫困人口、被边缘化的人群以及那些在非正式 水平低，信息不灵，因而相关政策很难传达到他 部门就业的人是最容易被排除在外的。一般说来， 们。要想兼顾扩大覆盖率的目标和项目的成本效 财政资源较少、贫困人口比例较大的国家，特别是 益，往往就要作出困难的权衡选择。有效实施一个 撒哈拉以南非洲，从社会保护与各种对劳动者的补 项目通常比设计项目更具挑战性，需要非常关注项 贴中受益的人较少，这些国家面临在确保财政可持 目的细节、能力建设和绩效管理。有时候各种既得 续性的同时如何扩大社会保护覆盖的困难选择。 利益或传统观念会妨碍更具包容性政策的实施—— 在很多国家，社会保险计划（如养老保险、残疾和 在这种情况下政府必须作出大胆的政治选择，改变 失业福利，以及技能培训等积极劳动力市场项目） 全社会的态度。 图1 SPL 体系三个层面的运作 行政层面: 目的：建立基本的行政管理次 体系来支持一个或多个计划的 计划 实施 计划层面： 计划 行政管理 目的：改善现有计划的设计， 次体系 计划 加强不同计划之间的协调。 政策层面： 计划 目的：确保不同计划和不同层级 政府之间总体政策的协调一致 来源：Robalino, Rawlings and Walker 2012。 世界银行社会保护与劳动战略 xv 要使社会保护与劳动体系更具包容性需要进行投资 提高生产率方面的工作需要世界银行的社会保护与 和创新，而低收入国家和脆弱人群面临的挑战更 劳动团队与世行其他部门和客户国的伙伴机构进行 大。这就要求在三个主要方面采取行动： 协作。很关键的一点是要以社会保护与劳动计划在 加强韧性和平等方面的工作为基础，将其与其他部 ■■ 首先要提供具有“催化作用”的投资，建立基本 门的互补性项目联系起来。例如，一个国家的教 的行政管理体系，作为各种社会保护与劳动计划 育、医疗、营养和农业部门需要相互合作，通过现 的支柱，如 （见专题框） “快速社会响应计划” 。 金转移支付、学生餐等项目来发展儿童的人力资 ■■ 其次，要创造性地解决相关机构薄弱的问题， 本。要帮助工人扩大技能、提高他们的生产率，与 比如可以通过与公民社会和社区的合作（如利 那些以发展私营企业、保障信贷金融服务、提供培 用社会资金）和信息通讯技术的使用来解决这一 训和职业技术教育为重点的部门建立伙伴关系就必 问题。 不可少。通过这些伙伴关系，可以建立技能培训计 ■■ 第三，把重点放在建设国家制订、整合、扩大社 划，帮助劳动者获得生产率更高的工作机会，并帮 会保护与劳动体系的行政能力和财政资源上。 助他们获得生产资料和信贷。 坚持核心的劳工政策标准对保护劳动者和改善他们 在所有这些方面，决策者都需要发挥创造性，进行 的生产率是非常关键的。在这方面，很重要的一点 创新和调整——而这些需要以实践证据和知识分享 是要考察导致童工现象和工作中机会不平等问题出 为基础。从实践中得来的证据和知识对帮助各国政 现的原因，探索成功的社会保护与劳工保护措施， 府了解社会保护和劳动工作的社会、经济益处非常 如那些有助于减少儿童工作的现金转移支付和重点 重要。它们也可以提供一些借鉴经验，帮助决策者 针对妇女的劳动力市场项目。11, 12 更好地分配有限的资源，应对人们要求投资于收效 更快、更明显的项目（而非社会保护项目）的压 提高生产率还要求在保护与竞争这两者之间保持恰 力，解决保护脆弱群体与回应强势政治力量的呼声 当平衡。虽然推动社会保护和平等是非常必要的， 这两者之间的矛盾。 但设计社会保护和劳动政策时也需要避免造成负激 励，特别要避免对就业造成负激励。 很多现有项目提供了增强包容性的作法，可以对其 进行学习并根据具体情况加以借鉴和调整。比如， 印度尼西亚的“直接现金援助”项目使用性别平 提高反应性 (responsiveness) 衡的社区团体来确定哪些人最需要帮助。8 印度的 近期的粮食、燃料和金融危机生动地说明，建立能 “全国医疗保险项目”(RSBY) 将非正式部门的劳 迅速有效地对那些受到系统性冲击和危机影响的人 动者也包括进来（包括自雇妇女在内）。巴西的 作出反应的社会保护与劳动体系是十分有必要的。 “无贫困巴西”和智利的“Solidario”现金转移支 没有建立起这种体系的国家不能有效地作出反应来 付项目利用针对性宣传和中间机构来达到最贫困的 保护贫困人口，支持他们从冲击中恢复。 人。拉美国家非常成功的“ Jóvenes”青年技能培 过去的经验给我们的一个根本教训是，在正常时期 训项目以处于弱势的青年男子和妇女为目标，与私 和危机时期都需要良好的社会保护与劳动体系：在 营部门项目有效地进行了结合。9 正常时期它可以帮助人们管理各种冲击，解决长期 的贫困和机会缺乏问题，而在危机时期它对应对危 提高生产率 机也至关重要。这就要求各国在三个层面进行投 入：首先，要确保在危机到来之前建立较长期、 要使社会保护与劳动政策有助于提高生产率，就需 较广泛的社会保护与劳动体系；其次，要扩大现有 要特别重视儿童和处于工作年龄的人。研究表明， 对儿童早期营养和学龄前教育的投入可以很好地预 示他们今后生产率的高低。10 一个具有连续性的社 会保护与劳动政策可以将社会保护项目的受益人与 南南知识分享对寻找社会保护和劳动领域的解 其他项目联系起来，帮助他们进入劳动市场或是为 决方案是非常关键的。推动这种交流将是世界 其提供市场需要的劳动技能——这种有效的 “毕业” 银行的一项中心工作。 战略为人们提供了从接受福利到自食其力的路径。 xvi 韧性、平等和机会 项目，以便它们能够充分覆盖最新的脆弱人群（如 ■■ 监测和评估的结果要被反馈到政策和计划中， 受益人的确定可以采用更灵活、更频繁的识别机 确保相关政策和计划得到改进。 制）；第三，增加可以容易地扩大规模的项目—— 如公共工程项目和失业保险等，来保护新的贫困和 发展中国家本身正在积累关于社会保护与劳动领域 脆弱人口。 的成功经验和失败教训的最重要知识。本战略的一 个重要主题就是确保这些知识能够得到广泛分享和 使用。世界银行将利用它作为全球的知识提炼者、 合作原则：以证据为基础、量身定制、 推动者、对知识进行用户化调适的服务提供者这一 注重协作 比较优势，增加对南南知识交流的投入，尤其要推 动不同国家社会保护与劳动政策的实践者之间就有 为实现本战略提出的目标和重点，世界银行将遵循 效的政策设计和实施进行交流。 以下原则与发展中国家在这一领域开展合作：以证 据为基础，了解哪些作法行之有效；根据每个国家 的具体情况有针对性地开展工作；与不同部门和主 对不同国家的业务根据国情量身定制 体进行协作。 世界银行将帮助各国建立社会保护与劳动计划和体 系，不同国家的计划和体系不可能是同一个模式。 过去的经验表明，最好的计划都是由当事国自已发 以实践为基础，了解哪些作法行之有效 挥主导作用、根据自己的国情、同时借鉴了国际良 实施本战略需要继续保持本部门对创造和分享知识 好经验而建立起来的。 高度重视的传统。本战略要解决三个重要方面的知 识空白。首先，要了解现有情况——关于现有社会 社会保护与劳动计划主要针对家庭和个人的行为。 保护与劳动计划和体系的数据很不均衡，脆弱国家 因此，一个国家的社会和文化环境、公共和私营部 和低收入国家的数据尤为缺乏，而这一问题在撒哈 门的正式计划与各种非正式制度的互动关系都会对 计划的结果产生很大影响。一个国家的社会契约将 拉以南非洲尤为突出。这妨碍了客户国及合作伙伴 决定其社会保护与劳动体系的安排以及各种具体计 的绩效管理。其次，要了解结果——实施中的计划 划的形态。 和现有体系很少得到认真评估，考察它们是否发挥 了既定职能，取得了预期效果。第三，传播良好实 各国逐步建立的社会保护与劳动体系要符合自身财 践——各国在相互学习如何有效设计和实施社会保 政资源和管理能力，这一点非常重要。在很多方面 护和劳动计划方面还做得很不够。 现有的知识还不够，需要进一步学习，特别是低收 入国家和脆弱国家如何建立起合适的体系方面。这 根据这份新战略，世界银行的社会保护与劳动工作 些国家的社会保护与劳动体系要充分考虑其资源和 团队将与合作伙伴密切协作，填补这些知识空白： 能力的制约，同时由于它们在社会保护和劳动领域 ■■ 加强客户在单个社会保护和劳动计划内部以及 各个方面的要求都很迫切，在不同方面进行权衡取 跨计划进行绩效监测的能力 舍的问题就尤为突出。 ■■ 最大程度地提供和使用现有数据（如世界银行 的国际收入分配数据库） 建立广泛的协作伙伴关系 ■■ 通过加强各国的统计制度，获得可比较、便于 社会保护与劳动体系本质上就是跨部门的——它所 使用的社会保护与劳动计划数据（并逐步收集 使用的工具有助于其他部门发展目标的实现， 而社会 关于社会保护与劳动体系的数据） 保护与劳动方面的目标也需要使用其他部门的工具 ■■ 按照世界银行的“公开数据”倡议，将社会保 才能实现。例如，有条件的现金转移项目不仅提高 护与劳动领域的信息广泛提供 了就学率（尤其是女孩的就学率）， 改善了儿童的医 ■■ 扩大对影响评估的支持，以了解社会保护与劳动 疗服务，而且也成功地减少了贫困。技能培训项目提 领域哪些措施行之有效，哪些无效，刚开始时把 高工人技能，使企业可以扩大生产，因此对私营部门 重点放在现金转移支付、公共工程项目和青年人 的生产活动有推动作用。要增强农民应对冲击的韧 就业这几个问题上 性，不仅可以通过现金转移支付，还可以通过社会 世界银行社会保护与劳动战略 xvii 保护与劳动部门以外的工具，如医疗服务、 作物保 实施本战略，衡量其效果 险以及帮助他们扩大市场（如通过改善道路交通和移 动电话等技术）。为残疾人创造机会也需要采取多 为实现本战略的目标，世界银行、发展中国家和相 部门方式，使残疾人问题主流化。总体说来， 社会 关合作伙伴需要认识到面临的政治和制度风险，并 保护与劳动领域政策工具的良好使用，有赖于经济的 努力降低这些风险。首先，虽然在近年出现了诸多 活力，有赖于私营部门人尽其能地雇用劳动者，为人 危机的背景下各国对社会保护与劳动问题较为重 们摆脱贫困提供机会。 视，但各国政府要在危机过去、形势好转的情况下 把社会保护与劳动领域作为支出重点可能较为困 上面描述的这些工作需要世界银行与国际和国家层 难，尤其是在还有更明显的支出需求、更引人注意 面的主要伙伴和利益相关者密切协作。对低收入国 的政策议题的情况下。针对这个问题，本战略对社 家而言，与双边和多边援助机构的合作对建立有效 会保护与劳动计划和体系中哪些作法行之有效进行 的社会保护与劳动体系必不可少，同时也有助于最 了评估，并将其与知识获取活动（包括加强南南交 有效地利用国际发展协会和其他来源的资金。包括 流）结合起来。 世行在内的各个机构需要协调它们的资源分配以及 对相关国家提出的建议，避免加剧这些国家社会保 第二，政治经济方面的考量可能阻止一些国家的政 护领域的碎片化，同时促使社会保护与劳动计划形 府和发展机构采用多方协调的系统性措施，而是继 成规模，而不仅是进行多个孤立的试点。各机构还 续沿用碎片化、相互交叉重叠的计划。今后，世界 需要帮助低收入国家争取具有“催化性”的资金用 银行对客户国的政策建议和与伙伴机构的对话都将 于建立社会保护与劳动计划（如专题框 2 所介绍的 强调建设综合性、有成效的体系的重要性，以及为 “快速社会响应项目”），同时兼顾计划的长期财 建立这种体系所需的良好技术解决方案。世界银行 政可持续性。 将与伙伴机构合作，对各机构的工作和资源进行协 私营部门是关键的合作伙伴，因为私营部门不仅创 调，把重点放在帮助贫困国家建立社会保护与劳动 造就业和经济增长，而且常常也是社会保护服务的 体系上。 提供者以及信息和通讯技术等创新解决方案的创造 者。在国家层面，公民社会组织、工会、宗教组织 往往发挥着重要作用，它们了解面临的挑战，可以 要在低收入国家建立有效的社会保护体系， 影响社会观念，并常常为被排斥的群体代言。实施 双边和多边援助机构之间需要密切协调，解决 有效的社会保护与劳动政策需要与所有这些利益相 碎片化问题。 关者进行公开、互利的协作。 专题框 2 准备下一次危机：快速社会响应项目 快速社会响应 (RSR) 项目提供数量相对较小但具有催化性的资源，帮助低收入国家 (LICs) 建立社会保护和劳动体 系，增强应对未来危机的能力。RSR 以俄罗斯联邦、挪威和英国所捐赠的 6170  万美元信托基金为基础。资金规模 虽然较小，但可以有效地支持建立应急反应体系的努力。在中长期，随着受援国实施能力的提高，还可以通过它来 催化更多资源。到 2011  年为止，项目的原始资金已经全部被承诺出去，撒哈拉以南非洲吸收了 RSR 信托基金总量 的近 50%。 RSR 已在发挥作用。世界银行独立评估小组 (IEG) 最近完成的对社会安全网 (SSNs) 的评估指出：“……低收入国 家缺乏用来支持社会安全网和制度建设、刺激各国对社会安全网需求的资源。由于通过 RSR 提供了额外资金……与 低收入国家在这一领域的合作增加，世行和相关国家可以更注重机构强化。”对世界银行的社会保护和劳动战略来 说，RSR  是实施这一战略的核心支柱；它呼吁捐助国作出努力，为低收入国家的社会保护和劳动工作提供资金，并 帮助它们为迎接不可避免的冲击作准备。 来源：www.worldbank.org/rsr。 xviii 韧性、平等和机会 第三，能否实现向体系化方式的转变取决于有关国 金用于一系列精心设计的项目，从而得以对当前非 家能否建立起必要的机构能力，特别是那些目前较 洲之角的旱灾作出有效反应，与它自己过去遭受旱 为薄弱的社会保护与劳动机构能力能否加强。因 灾时的情况以及目前周边邻国陷入饥荒的情况形成 此，能力建设是本战略的一个关键内容，对低收入 了鲜明对比。13 国家和脆弱国家来说尤为重要。这种能力建设包括 着眼于可负担性，世界银行及合作伙伴需要支持有 了如何获得准确、有用、及时的数据，以改善项目 关国家的政府优先考虑成本效益高、便于推广、易 效果。 于现有机构（包括非政府的伙伴机构在内）实施的 最后，社会保护与劳动领域的工作需要具有可持续 解决方案。这就需要在对社会保护与劳动计划资金 性，要以成本效益高的方式使用资源，实现国家的 （现有的和预期的）详细分析的基础上，更好地利 目标。实际上现在很多资源常被浪费在无效的计划 用已有资源，同时要逐步把社会保护资金纳入预 上。世界银行将继续通过实践来证明，有效、普惠 算，以加强政府监管和问责。14 的社会保护与劳动体系并不一定代价高昂或是非常 这份新战略将继续发挥世界银行在社会保护与劳动 复杂；世行将帮助各国选择最具成本效益的方式来 领域的实力。世行的比较优势是它能够把与客户 满足它们的具体需求。 国的深入接触和关于有效社会保护与劳动政策的全 找到成本效益高的方式、确保社会保护与劳动计划 球知识交流结合起来，同时还拥有世行的各种融资 和体系的财政可持续性是一个长期挑战。好的体 工具。 系应当具有可负担性：巴西的“家庭补贴”(Bolsa 新战略的实施成功与否，将通过一系列绩效指标来 Familia) 项目成本只相当 GDP 的 0.5%，但却取得 衡量。这些绩效指标反映了社会保护与劳动政策的 了显著效果。可负担性方面的挑战常常涉及如何对 目标以及本战略的优先领域及原则（表 1）。 宝贵公共资源的使用作出困难的政策选择。一些国 家已经成功地将资源重新组织起来，用来支持更有 从碎片化的社会保护与劳动计划转向综合体系这一 力、更有效的社会保护体系。例如，埃塞俄比亚采 核心战略目标将通过新的国家社会保护体系发展 用体系化方式将国内资源和来自国际伙伴机构的资 指数、世行贷款业务对社会保护体系的支持以及国 表1 社会保护与劳动战略结果框架一览 世界银行对伙伴国的支持活动 获得世界银行支持的国家的成果 国家层面社会保护 和产出 与劳动部门的发展成果 ■■ “满意”项目的百分比（独立评估 ■■ 用于支持社会保护与劳动体系的贷 ■■ 积累养老权益的人占工作年龄人口 小组评级） 款在社会保护与劳动领域总贷款业 的比例 ■■ 获得“满意”监测与评估 (M&E) 的 务中所占的比例 ■■ 养老保险受益人占老年人口（60 岁 项目比例（竣工报告） ■■ 世行开展社会保护与劳动领域业务 以上）的比例（养老金、遗属津 ■■ 社会保护与劳动知识产品下载数量 的国家数量 贴、伤残补贴、社会养老金） ■■ 参与世界银行主办的南南学习交流 ■■ IDA 国家社会安全网受益人数量 ■■ 最贫困的五分之一人口中为社会保 活动的国家数量 ■■ 劳动力市场计划的受益人数量+ 护与劳动计划覆盖的人数所占比例+ ■■ 世行社会保护与劳动领域工作人员 ■■ 按每天 1.25 美元 (PPP) 标准计算所 用来对地区业务部门提供支持的时 得的贫困距 (poverty gap) 间比例 ■■ 受雇儿童（7–14 岁）比例+ ■■ 国际开发协会贷款业务中有联合贷 ■■ 受雇者人均 GDP 款伙伴的项目比例 ■■ 青年/成年人失业率+ ■■ 社会保护与劳动体系发展指数 注：+ 分性别数据；这个表将适时更新，以便补充进来更好的新指标，包括用来衡量知识服务的影响的指标。 世界银行社会保护与劳动战略 xix 际开发协会贷款业务中有联合贷款的项目比例来 本战略认识到跟踪战略的执行结果面临诸多挑战， 评估。 因此这里所选择的绩效指标反映了一种务实的方 法。关于一些重要领域的绩效指标，如世行知识工 结果框架中的每一列都对应着本战略的一个具体 作的影响以及国家的韧性等，现在还不能可靠地进 领域。 行衡量。另外一些指标，如那些关于体系的绩效和 ■■ 各国的社会保护和劳动部门在中长期所取得的与 伙伴关系的指标，则需要随着时间推移不断改进。 韧性、平等和机会直接相关的发展成果是本战略 这里选择这些指标，主要是考虑到数据的质量以及 的根本目标。尽管由于数据的局限性，这些成果 可获得性，以及它们与世界银行和全球普遍采用的 很难衡量，但本战略将充分利用现有的相关指 结果跟踪方法是否一致。 标。例如，前两个关于养老保险覆盖情况的指标 可以在一定程度上表明韧性。其他指标则与平等 这些指标将定期更新，以便跟踪本战略实施的结 和机会有关。 果，突出那些需要关注、决策和行动的领域。计划 于 2017 年对本战略进行中期更新，其中将包括对 ■■ 衡量世界银行的介入带来的国家层面社会保护和 绩效指标的全面修订。 劳动领域产出和结果的变化，将使用一个简单的 指标，即世行在社会保护领域开展工作的国家的 数量，同时还有更具挑战性的关于社会保护体系 更强的韧性、更高程度的平等、更多机 发展情况的指标以及世行投资贷款对扩大劳动力 会对 21  世纪的个人发展和社会繁荣都 市场计划和安全网计划的作用的指标。 是至关重要的。前面的道路将充满挑 ■■ 对世界银行支持本战略核心内容的活动也将进行 评估，主要包括项目监测与评估、建立和发展 战，但世界各国需要积极迎接这一挑 伙伴关系的情况以及通过知识产品和南南交流、 战。通过本战略，世界银行将开辟新的 工作人员在不同地区的轮换来进行知识分享的 道路，成为这个领域更为有效的合作 工作。 伙伴。 xx 韧性、平等和机会 xxii 韧性、平等和机会 1. 韧性、平等和机会： 社会保护与劳动政策的作用 更有效地进行风险管理是民众和社会一项日益迫切 转移支付）解决长期贫困问题。它们也保护贫困 的需要。全球的相互依存和风险——从经济危机和 的个人和家庭免受不可逆转的、灾难性的人力资 自然灾害这样的的系统性冲击， 到失业、残疾和疾病 本损失（通过营养、健康和教育措施），从而扩 等个体化风险——是 21 世纪世界经济生活的核心 大机会平等。20 社会救助计划还有助于为推动机 特点。穷人在这种环境下尤其脆弱，因为他们往往 会平等奠定基础，这主要是使贫困家庭获得安全 面临的风险更大，拥有的风险管理工具更少，而且 感，从而可以对未来和孩子进行投资。 更难获得好的就业机会来从事生产率高的工作。因 ■■ 通过提升儿童和成人的人力资本、帮助男性和女 此，对全球各地努力改善生计的男人和女人来说， 性获得生产率更高的就业，增加他们的机会。提 社会保护与劳动 (SPL) 政策可以帮助他们管理这些 升机会的制度常常是与加强韧性和平等的制度融 风险，获得为自己和家人建设更好生活的机会。 合在一起的。现金转移支付可以提高人们对教育 和医疗服务的需求，解决性别不平等问题，从而 让我们看看这些例子。2011 年非洲之角发生旱灾 鼓励人们对人力资本的投入。公共工程项目使穷 期间，埃塞俄比亚的社会安全网计划通过包括短期 人可以获得现金报酬，同时又增加了有形资本投 就业和现金援助等一系列项目向很多贫困、缺粮的 资。劳动力市场计划既提供失业救济，又培养劳 家庭提供援助，使他们没有挨饿。15 土耳其的有条 动者的技能，提高工人的生产率和可雇性。 件现金转移 (CCT) 计划使贫困女童可以继续留在 学校上学，推动了性别平等。16 多米尼加共和国实 这些目标与世界银行第一份社会保护与劳动战略以 施了一个针对弱势男女青年的职业培训计划，使他 及 SPL 中常用的 “预防、 保护、 推动”(prevention, 们可以获得报酬更高的好工作。17 protection, and promotion)“3P”框架（图 1.1） 是一致的。21 不过，这个新的框架对传统的专注于 平等和韧性的 SPL 工作（主要通过社会救助和社 什么是“社会保护与劳动” 会保险）有所发展，把“机会”作为一个与平等和 社会保护与劳动体系、政策和计划通过各种改善韧 韧性同等重要且 SPL 工具可以推动其实现的目标。 性、平等和机会的工具，帮助个人和社会管理风险 《2012–2022 年世界银行社会保护与劳动战略》 和波动，保护他们免于陷入贫困和赤贫。18 因此， 支持上述目标的实现，并提出了具体的工作议程 SPL 工作有三个相互联系的目标： 来帮助低收入和中等收入国家建立、改善和统一其 ■■ 通过防止因各种冲击造成福利下滑而提高韧性。 SPL 计划，增强它们应对危机和冲击的能力，支持 韧性的主要来源是社会保险计划——如失业和伤 减贫和包容式增长，并逐渐扩大关于哪些措施行之 残保险、养老保险和可扩展的公共工程项目等， 有效的全球知识。 它们可以最大程度地降低经济冲击对个人和家庭 仅靠单个部门的单个 SPL 计划或只是依靠政府命令 的不利影响。其他部门的一些计划可以对社会保 无法实现这些韧性、平等和机会方面的目标。要实 险进行补充，对加强韧性也极为重要，如作物 现这些目标，需要有恰当的政策、法律和制度框 与气象保险和医疗保险。私人安排和非正式安排 架。从操作层面，这要求综合采用多种工具，不同 （如储蓄、持有资产以及家庭或社会的支持等） 经济部门之间加强协作，公共部门要努力带动私营 也非常重要。 部门的行动并对其加以补充。 ■■ 通过保护人们不陷入赤贫和提高机会平等来推动 平等。19 社会救助计划（也称为安全网计划—— 政府在根据社会发展目标确定社会保护的工作议 包括现金转移支付及学校就餐和食品援助等实物 程、确保公共、私营和非正式部门的 SPL 措施充分 世界银行社会保护与劳动战略 1 图 1.1 社会保护与劳动工作的目标 Resilience 韧性 Opportunity 机会 Insuring against Promoting human capital 提升人力资本，推动对 防御各种冲击的影响 impacts of different shocks and access to productive work 生产率高的就业机会的获取 平等 Protecting against destitution 避免人们陷入赤贫， 防止人力资本损失 来源：世界银行 2011b， 源自世界银行 2001、Bonilla Garcia and Druat；国际劳工组织 2003、Devereux and Sabates- Wheeler 2004 等。 有效方面发挥着重要作用。当存在不可避免的服务 关于 SPL 与经济增长之间的关系，最有力的证据是 缺口——以及私营部门措施未能实现社会的目标时 SPL 措施可以改善劳动力市场的运作，从而改善人 （比如信贷或保险市场的市场失灵），尤其需要政 们对高生产率的工作机会的获取；同时，SPL 措施 府来发挥作用。 还可以促使家庭进行人力资本投入。当今世界各国 都日益清楚地看到这一点，因此在 SPL 项目设计中 SPL 工作不太为人所知的一个特点是它为包容式增 融入了这些内容——尽管迄今还没有建立起成熟的 长提供了基础， 可以对人们生活产生极为深刻的影响 成功模式。在其他领域——比如 SPL 对储蓄的作 （图 1.2）。有证据表明， SPL  计划通过 5 个渠道来 用，以及 SPL 可以通过降低风险鼓励创业活动， 推动经济增长：(1) 建立和保护人力资本； (2)  对穷人 相关证据较为有限。24 赋权，使其可以投资于或从事风险更高而回报也更 高的活动；(3) 加强劳动力市场的流动性；(4)  稳定 SPL 正被越来越多地视为保障社会稳定、实施社会 社会总需求，扩大生产性资产和基础设施（例如通 契约的一个工具，以确保公民权利和政府义务得到 过公共工程项目） ；(5)  减少社会不平等，提高增长 履行，社会凝聚力得以到强化。著名的“联合国社 推动型改革的政治可行性。22 世界银行增长委员 会保护最低标准倡议”就认识到这一点。25 在社会 会就曾指出：“……如果政府不能提供社会保护， 急剧发生结构性变化（比如由人口变化或移民引 那些旨在推动增长的经济改革的推进就需要格外 起）的时期和发生危机时，SPL 措施可以是维持社 小心。”23 会凝聚力的一个重要手段。SPL 还有助于推动人们 2 韧性、平等和机会 图 1.2 SPL 为提高生产率、推动经济增长和减贫作贡献 工具 保险 影响 保险 宏观和政治层面：全国经济 ■ 提高社会凝聚力和政治聚合力，减少暴力，使改革成为可能 ■ 深化资本市场：养老基金为证券市场提供资本供给 ■ 刺激总需求：安全网在经济下滑期间提供反周期支出 安全网 地方/社区层面 ፂ ђ ■ 建设社区的生产性资产/基础设施：如公共工程 ฿ 劳动力市场 ■ 改善劳动力市场的运作，动员富余劳动力 ‫ܘ‬ ᠑ 政策 ■ 需求增加在本地产生溢出效应，刺激投资和生产率提高 ᫁ 家庭层面 服务获取 ■ 积累和保护资产：避免因意外或危机情况而低价出售 渠道 ■ 增加创业活动：降低创业失败面临的风险 ■ 提高人力资本和生产率：学校教育、技能培养、减少营养不良 通过再分配使社会更加平等 避免赤贫和长期贫困陷阱 来源：Alderman and Yemtsov 2012, adapted from multiple sources。 生活状况的转变，加强全社会实现重要目标的能 考虑了近年应对全球经济危机的经验，并结合了从 力——包括实现韧性、平等和机会这几方面目标的 广泛的外部磋商中所获得的指导性建议。 能力。 帮助各国从零散的 SPL 工作方式转向建立统一的 这是一份雄心勃勃的战略，对世界银行的工作具有 SPL 体系将是一项困难的工作，要求各个部门、各 核心意义 。对世界银行来说，这份战略的主要重 有关方面加强合作。这份战略之所以确立了这样的 点——帮助各国从零散的 SPL 工作方式转向建立 宏伟目标，是因为各国对有效 SPL 措施的需求十分 协调统一的 SPL 体系——对世界银行实现其通过 可持续和包容式增长促进减贫的使命至关重要。这 强烈，它们需要建立有效的 SPL 体系，从而使每 份战略提出了今后十年实现这一目标的途径，其中 个人——特别是那些脆弱人口——可以良好抵御风 汲取了过去十年世行在全球的相关工作经验，充分 险，避免陷入赤贫，抓住各种机会。 世界银行社会保护与劳动战略 3 不同机构在社会保护与劳动领域的职能 时，使他们可以成功地实现各种过渡——如从学校 到就业，或是从一个工作换到另一个工作。其他例 传统上由政府提供的 SPL 计划包括以下几种：社 子包括那些向工人提供培训、确保其技能符合雇主 会保险计划，如养老和伤残保险；现金或实物形 需求的计划，以及那些减少雇主与工人之间的信息 式的社会救助，这是一种社会安全网；劳动力市 不对称的计划，使雇主可以更容易地找到所需要的 场计划，它们的目的是帮助人们找工作或是帮助 工人，使工人找到更合适的工作。 劳动者提高技能或生产率。但仅靠传统的 SPL 工 具还不足以实现韧性、平等和机会的目标。实现 推动就业的更广泛工作议程要求 SPL 部门与其他 这些目标需要公共和私营部门许多方面开展跨部 部门密切协作：从投资环境和信贷政策改革到刺激 门的合作。 对劳动力的需求；到旨在提高农业生产率的农业推 广服务；到提供就业市场所需技能的教育项目。 比如， SPL 服务不是政府社会事务部门的专属领地。 SPL 措施涉及各种安排，有很多方面参与，采用多 个部门的工具——包括医疗卫生、教育、财政、农 社会保护与劳动领域的“组合式”方法 业和工业等在内。实际上，SPL 工作的一个核心特 点就是其多部门性。例如，农业作物保险可以提高 要使人们可以有效获得 SPL，面临的一大挑战是确 农民的韧性，微储蓄计划和轮转储蓄协会也有这样 保各种计划——以及国家的整个 SPL 体系——能 的作用。 够回应不同人群应对不同风险的需要，要实施各种 不同计划，使之形成有效组合，共同向所有有需要 SPL 方面的制度和安排不仅包括政府性的，也可以 的人提供韧性、平等和机会。 是非正式的（基于家庭和社区），或是由企业或民 间组织提供。在很多地方，慈善机构和在外务工人 构建 SPL 措施的一个方法是采取一种生命周期的视 员的汇款提供了最主要的减少贫困的保护性转移支 角，将人们在不同阶段的需求与相关的 SPL 计划 付。对穷人来说，附近有好学校和诊所对改善孩子 对应起来（图 1.3） 。这种方法提供了一个考虑 SPL 的人力资本十分关键。私营企业是提供好工作和其 措施的综合视角，但还有很多其他方法可以将 SPL 他机会最重要的平台，它们也常常投资培养工人的 工 作 看 成 一 种 计 划 组 合 ， 包 括 区 分 正 式 / 非 正 式 技能。非正式的社会网络对那些努力寻找发挥自己 部门、不同类型的脆弱性、性别、贫困程度、城乡 才能的机会的年轻人常常有很大帮助。 区别等。但生命周期的方法很好地说明了针对特定 就业问题是说明各部门作用的一个很好例子。即将 人群的 SPL 计划如何服务于一个或多个 SPL 目 发布的《世界发展报告》以就业为主题，它强调 标——例如，学校就餐计划可以保护学龄儿童，技 “就业是经济和社会发展的基石。”26 从 SPL 的 能培养计划可以帮助年轻人找到好工作，提升他们 角度来说，高生产率的就业机会是人们获得机会的 的机会，而伤残保险可以防止疾病或事故给收入带 主要渠道，它为人提供社会经济地位的流动性，同 来的不良后果，有助于增强韧性。 时通过提供充足、有保障的收入来减缓人们面临的 发展中国家和新兴国家面临的 SPL 挑战是根据本 各种风险。但光靠 SPL 计划本身无法可持续地创 国的具体情况，逐渐建立一套目的明确、财政可持 造这样的就业机会。要做到这一点，必须有一个富 续且效果良好的 SPL 计划，来满足不同群体的需 有活力的私营部门，它们对劳动力和劳动技能有需 要。通常，发展中国家在社会保护和劳动领域会存 求，并对工人的贡献提供公平报酬。这就要求政府 在一些缺口，不能服务到所有需要 SPL 计划的群 采取必要政策、进行必要改革，来克服那些抑制劳 体——有的国家只有较为广泛的针对贫困人口的计 动力需求的市场失灵和政府失灵——而这往往是那 划，或许可以对所有年龄段的人口都提供保护，但 些从事私营和金融部门发展、农业和基础设施工作 无助于提高韧性、扩大机会。另外一些发展中国家 的人员的职责。 可能有多个以 SPL 方面的目标为重点的计划，但 就 SPL 部门而言，就业工作的重点是加强那些有 只服务于一小部分人口（通常是正式部门的人员或 助于改善工人的就业获取、提高他们从工作中获 城市人口）。还有一些国家有面向各种需求的社会 得更高回报的能力的政策改革和干预措施。比如改 保护与劳动计划，但实施效果很差，不能有效实现 革和加强劳动力市场法规和制度，在保护工人的同 韧性、平等和机会。 4 韧性、平等和机会 对 SPL 计划组合的设计没有一个固定模式，但是 不同计划之间需要有动态的联系。例如，按照生命 周期的方法，不同年龄组之间的联系意味着那些针 对年长人口的计划是否有效，关键在于那些帮助青 年人的计划是否成功。早期儿童发展对加强整个生 命周期的韧性都十分关键——幼儿和儿童时期能够 获得充足营养是帮助儿童今后摆脱贫困的重要因 素。儿童能否获得适当的学前教育在很大程度上预 示着他们将来能否充分利用各种技能培养计划和其 他扩大机会的计划。而如果就业方面的 SPL 计划 可以使每个人从事富有成效的工作、进行储蓄并向 养老计划缴纳资金的话，那么就可以大大加强他们 老年时期的收入保障。 图 1.3 SPL 计划动态地贯穿于人的生命周期，提供韧性、平等和机会 机会：营养/早期儿童发展，对学前 平等：社会性养老金 教育和医疗的有条件现金转移支付 怀孕， 韧性：养老金，残疾保险 儿童早期 平等：孤儿和弱势儿童项目，儿童 补助 机会：对儿童（女童） 老年 学龄阶段 教育的现金转移支付 机会： 就业服务，创业 平等：儿童补助，学校 服务，培训和技能培养 就餐等 平等：现金和实物转移 支付，公共工程项目 韧性：失业和伤残保险 工作年龄 青年时期 机会：青年就业计划， 技能培训 来源：World Bank 2011b。 世界银行社会保护与劳动战略 5 世界银行社会保护与劳动战略 7 2. 世界银行社会保护与劳动工作 第一个十年的经验 第一份社会保护与劳动战略 图 2.1 世界银行于 2001 年 1 月出版了它的第一份社会保 护与劳动 (SPL) 战略，强调了这个部门对减贫的重 SPL 业务占 IBRD 贷款、IDA 贷款和 要性。这份战略的发表反映出当时人们已经日益知 赠款的比例（1998—2011 财年） 识到，虽然增长政策和宏观经济政策对实现持续 减贫非常重要，但只靠它们往往还不够。 第一份 SPL 战略为这个部门提出了明确的目标，重点是： IBRD (1) 改善人们挣得收入的机会， 提高就业质量； (2) 通 68% 过更好的风险管理提高家庭和社区的保障；(3)  通过 对脆弱人群的帮助提高平等，促进减贫。27 这些基 本目标至今仍指导着社会保护与劳动部门的工作。 2001  年 SPL 战略的一个主要贡献是建立了“社会 风险管理”的坚实概念框架，这个框架指出风险和 脆弱性是导致贫困的重要因素。这份战略运用“社 IDA 会风险管理”框架，将“风险”作为对基本需要和 赠款 31% 平等这些社会保护领域传统重点议题的补充。通过 2% 这个框架引入了脆弱性分析，作为对贫困分析的一 个补充；这个框架还强调了公共机制、私人机制和 来源：Honorati et al. 2012，根据世界银行业务数据库数据 计算。 非正式机制对风险管理的重要性。 在世行开展 SPL 工作的第一个十年，有关业务主要 围绕五个领域： 劳动力市场和创造就业；养老金和 SPL 部门虽然只成立了十年多，但现在它已日渐成 老年收入保障；社会安全网 (SSNs)；社会基金； 熟，并在全球范围内有越来越多的业务——尽管对中 残疾。 等收入国家的业务要大于低收入国家。从 1998 年 到 2011 年，世界银行承诺了 300 亿美元28 用于发 展中国家和新兴国家的 SPL 项目，占整个世行所有 过去十年社会保护与劳动领域的工作 贷款承诺的 7%。29 仅在 2011 财年，这个部门的 贷款承诺就超过了 40 亿美元。30 这些贷款三分之 世界银行的 SPL 业务无论从质量上还是数量上都有 二是面向国际复兴开发银行 (IBRD) 国家，三分之 很大的提高。过去十年里这个领域工作的演变体现 一面向国际开发协会 (IDA) 国家（图 2.1）。在 SPL 了三个趋势。 领域与中等收入国家有更多合作不仅体现在贷款方 ■■ 全球性业务，在全球所有地区都有可观的业 面，也体现在分析工作中。这也是与世行对中等收 务——尽管对中等收入国家的业务量要大于 入和低收入国家的整体业务情况相一致的。 其他国家。 SPL 部门的业务起初只集中在少数几个地区，但现 ■■ SPL  工作的一个核心作用是帮助有关国家作 在已在各个地区都有业务，不过仍然集中在中等收 出危机反应——不过在这方面依然是中等收 入国家。 贷款仍然集中在拉美和加勒比 (LAC) 及 入国家吸引世界银行 SPL 资源的能力更强。 欧洲和中亚 (ECA) 地区，它们占了目前贷款总量的 ■■ 项目组合和知识产品组合表现出色。 40%。不过，在过去十年里，对非洲的业务稳步上 8 韧性、平等和机会 图 2.2 世界银行新的 SPL 贷款承诺，1998–2011 年（单位：百万美元） 40 35 30 25 20 15 10 5 0 98 财年 99 财年 00 财年 01 财年 02 财年 03 财年 04 财年 05 财年 06 财年 07 财年 08 财年 09 财年 10 财年 劳动力市场 社会风险减缓 其他社会保护 安全网 社会基金 来源：Honorati et al. 2012，根据世界银行业务数据库计算。 升，中东北非 (MENA) 和南亚 (SAR) 地区的工作 SPL 计划的国家可以在危机到来时快速地对计划加 得到巩固，对东亚和太平洋 (EAP) 地区的贷款近 以扩展。 年有所增加——这一方面是由于相关国家的需求上 升，另一方面也是由于自 2008 年以来本部门开展 SPL 部门的贷款和分析业务是世界银行各部门表现 了新的业务。 最为出色的之一，独立评估小组 (IEG) 在对各部门 的工作回顾中强调了这一点。32 SPL 项目有 82% SPL 领域的贷款有周期性，在出现经济危机和价格 被评为满意，高于世行 76% 的平均水平；1998– 冲击时 SPL 贷款会猛增。如图 2.2 所示，往往在 2011  财年 SPL 项目的平均支付率为 44%（而世 危机时出现贷款高峰——例如，由于东亚金融危机 行其他部门为 21%）。2010  年由于与经济危机有 的影响， 1998 和 1999 财年的 SPL 贷款比此前几 年增长了一倍。 31 而在 2009–2011 财年这段时间， 关的项目支付率很高，SPL 项目总体支付率达到 67% 由于全球经济危机的影响，SPL 贷款增加了 5 倍， 的最高水平。最近，独立评估小组对世行过去十年 成为世界银行在这段时间贷款增长幅度最大的部 在社会安全网方面的工作进行了评估，得出的结 门。面对全球经济危机，世行客户对扩大社会安全 论是“世行的支持在过去十年里向积极的方面发 网和失业、养老改革的需求趋于强烈，这是 SPL 贷 展…… 世行的支持基本上取得了既定的短期目标， 款大幅增加的原因。 （见专题框 2.1） 帮助有关国家取得了即时影响”33 。 不仅如此，独立评估小组所作的对关于就业的分析 但针对危机而进行的贷款集中在不多的几个中等收 咨询活动 (AAA) 的回顾显示，这些分析咨询活动质 入国家。2009–2011  财年因全球危机而增加的贷 款业务主要是由 IBRD 国家推动的，很多 IDA 国家 量很高，研究的问题符合形势需要，深受客户重视。34 由于没有必要的社会保护和劳动体系，还没有能力 另一份报告指出这项工作对各国的养老金政策产生 吸收进一步资源用于 SPL 工作。五个 IBRD 国家 了重要影响。35 此外，独立评估小组也常常称赞 接受了 54% 的新增贷款承诺，这表明那些已经有 SPL 部门影响评估做得很好。36 世界银行社会保护与劳动战略 9 专题框 2.1 独立评估小组 2011 年对世界银行社会安全网业务的评估 独立评估小组对过去十年里世界银行对社会安全网的支持活动的评价大多是积极的，也看到这个领域的业务在最近几 年里有很大的发展。独立评估小组的报告概述中写道： 世行的支持在过去十年里向积极的方面发展。世行已经开始从原来那种以项目为核心、强调提供社会福利的工 作方式，转向了一种强调帮助有关国家建立社会安全网体系和制度、从而更好解决贫困、风险和脆弱性的工作 方式。中等收入国家对社会安全网的需求很高，造成世行与中等收入国家在这一领域的合作大大多于与低收入 国家的合作。不过，近年由于全球危机造成世行在这方面的支持活动扩大，其中也包括了低收入国家，而且启 动了对 15 个新国家的支持。过去十年里世行对社会安全网的支持既有有赖于贷款项目，也有赖于与客户接触中 的知识分享。 这份评估指出，世界银行应在五个领域进一步加强：首先，要在经济比较平稳的时期加强与各国的合作，帮助它们建 立社会安全网。第二，继续强调建立社会安全网的体系和机构能力。第三，加强与低收入国家的合作。第四，重视世 行社会安全网支持的结果框架。第五，要确保与其他部门加强关于社会安全网的工作协调。 所有这五个领域都在本战略以及整个SPL部门的战略方向及业务原则上得到了强调（见第 4 节和第 5 节）。 来源：IEG 2011a。 社会保护与劳动部门的业务活动已经赢得了良好声 SPL 工作亟待解决碎片化问题、转向一种以体系为 誉，被视为一个创造知识、服务客户、将各方联系 核心的方式。 磋商还为世行今后如何开展 SPL 业务 起来的一个部门。从创造知识的角度来说，SPL 部 提供了指导。 门已经为它下属的每个主要工作领域制订了合理框 架，而且在积累发展有效性的证据方面发挥了领导 基于独立评估小组关于社会安全网的报告（专题 作用——对影响评估的广泛、有效使用就说明了这 框 2.1）、SPL 部门战略实施报告、为制订新战略 一点。37 SPL 还针对客户需求对现有知识进行客户 开展的磋商以及诸多其他来源的信息，我们认为以 化，帮助客户与有关方面建立联系，并把对每个国 下四个领域在新战略中需要强化，因此它们是新的 家的深入了解转化为系统性的全球知识分享。 重点领域。 首先，新战略更加强调解决方案，强调要建立协调 统一、符合国情的 SPL 计划组合——或 SPL 体 过去十年的经验教训： 系，帮助人们应对多重风险。我们意识到，社会安 这份战略有何新意？ 全网、养老、劳动力市场、伤残保险这些传统的 这份新的 SPL 战略以过去十年乃至更长一段时间里 SPL 工作领域之间要加强协调，以减少碎片化。采 所取得的成就——以及经验教训——为基础。它延 用体系化的方式并不会削弱世行在每个领域的技术 续了 SPL 的基本分析基础：用于进行风险管理、 深度和优秀表现。它要求加强与其他部门和相关方 保护不陷入赤贫的计划和政策。38 如前面已经提到 面的合作，并确保 SPL 体系可以使各国作好充分 的，这份战略要整合和深化成功的作法，处理那些 准备，在出现危机时保护那些脆弱群体。它也要求 存在不足和缺陷的领域。不仅如此，这份战略还 采取适合各国具体情况和不同制度环境的方法。 从上一份战略做得不太成功的领域总结经验教训， 第二，这份战略强调要增加与低收入国家的合作， 力求有新的突破。 既帮助它们更好地服务于贫困人口，同时又确保各 这些广泛的磋商为世界银行制订本战略提供了重要 国建立有效体系来应对各种危机。这是一个宏伟的 指导（见专题框 2.2 和附件 4）。这些磋商证实， 目标，这方面的贷款可能不一定有大幅增加（已经 10 韧性、平等和机会 是世行平均水平）。这里的重点将是制订适合每个 最后，这份战略强调知识对 SPL 工作的核心重要意 国家具体情况的有效解决方案，积累知识和实际业 义，特别强调要通过南南对话，就哪些 SPL 措施行 务经验，并帮助低收入国家打下实现其 SPL 目标的 之有效、如何开展 SPL 工作分享经验。 各方面基础。与低收入国家的合作不会影响对中等 这里的分析反映了世界银行在韧性、平等和机会这 收入国家的关注以及与他们的合作。 几个领域 SPL 业务的演变。在韧性方面，我们需要 第三，这份战略强调推动就业、提高生产率对扩大 提高危机反应性，以使我们不仅能解决那些长期贫 机会的核心作用。这一直是 SPL 工作的一个核心领 困者的需求，还能解决因危机而造成的新的贫困人 域，这份战略对此作出了进一步强调。战略列出了 口的需求。在平等方面，世界银行在瞄准贫困人口 在业务方面和伙伴关系方面的具体工作议程——与 和建立核心计划方面做得很好，特别是在中等收入 其他部门合作，提高就业岗位的数量和质量，改善 国家。面临的新挑战是如何更有效地与低收入国家 人们获取这些工作和生计的能力，加强人力资本， 合作，改革各种保险计划，以确保可持续性，改善 提高生产率——从而使这方面的工作规划更加明确 获取——特别是对那些在非正式部门就业的人。在 具体。 机会方面，各方正在努力推动对生产率和就业获取 的重视，以此来帮助个人和家庭摆脱贫困。 世界银行社会保护与劳动战略 11 专题框 2.2 为制订新战略而开展的磋商的结果 为 2012-2022 年 SPL 战略所进行的磋商在全球有超过 2000 人参加，他们为战略的编写提出了意见和指导。政 府部门、公民社会组织 (CSOs)、学术界、私营部门、双边和多边发展机构的人员在世界各地的 64 场活动中与世界 银行人员进行了面对面的交流，有来自 66 个国家的 1700 人参与。世行还与有关国家的客户和决策者进行了重点讨 论。与主要发展伙伴也进行了讨论——从全球性工会，到如“救助儿童会”、“国际助老会”、“非洲社会保护平 台”等公民社会组织，到国际劳工组织 (ILO)、联合国开发署 (UNDP)、联合国儿童基金会、世界粮食计划署(WFP) 等联合国机构。有一些机构还提供了书面建议。世界银行还召集了一个外部SPL顾问小组，来征集顶尖学者、政策制 订者和公民社会组织代表的意见和建议；同时还通过一个网上论坛来广泛、透明地征询各类利益相关者的意见。 大家普遍支持世界银行从三个方面帮助各国建立更好的SPL制度： n 把重点放在 SPL 体系上，特别是要解决碎片化问题，并将危机反应纳入 SPL 体系，特别要注意财政可持续性， 并应由有关国家发挥主导作用。 n 扩大 SPL 工作的覆盖面，特别是低收入国家和脆弱国家以及那些通常被忽视的群体。但也要注意重视低收入国 家并不意味着要减少对中等收入国家脆弱人口的重视。 n 认识到风险管理（包括加强应对负面冲击的韧性、保护穷人）是 SPL 工作的核心要素的同时，推动 SPL 工作与 人力资本、技能培养和劳动力市场插入之间的关联，有必要系统性地将这两个领域联系起来。 磋商过程中，人们呼吁世界银行在下面五个方面发挥作用： n 搜集和分享关于 SPL 的实践证据和知识 n 能力建设 n 为 SPL 工作提供资金——既要直接提供资金，也要动员其他方面的支持 n 支持全球伙伴、政府机构和其他方面之间的协调 n 在确立和实施 SPL 工作议程的过程中听取其他方面的意见并与之协作。 12 韧性、平等和机会 世界银行社会保护与劳动战略 13 3. 当今世界的社会保护与劳动工作 全球性的挑战，日益形成的共识 员会于 2009 年 4 月提出（专题框 3.1）。43, 44 这 份 SPL 战略和世行 SPL 业务与 SPF-I 的核心原则 相互依存度提高、风险和脆弱性加剧，这是当今全 完全一致，尤其体现在这份战略十分强调根据各国 球经济的核心特点。再加上长期存在的贫困问题、 国情建立包容性、生产性、反应迅速的 SPL 计划 无情的人口发展趋势和持续多年的经济危机，这给 和体系。世界银行是“联合国社会保护最低标准倡 社会保护与劳动工作 (SPL) 带来了前所未有的挑战 议”的战略伙伴，并在帮助这一倡议的签约国将 （表 3.1）。最近的全球危机包含了失业、金融动荡、 倡议内容操作化、开展知识分享方面发挥着重要作 食品和燃料价格急剧变化等诸多问题。人口变化趋 用。世界银行参与了全球层面以及国家层面的广泛 势导致老龄化成为一些国家面临的重要问题， 而另 战略对话。世界银行还通过创造和传播知识产品、 一些国家则有大量年轻人进入劳动力市场， 带来重大 搜集各国 SPL 数据、 就 SPL 最佳实践及相关结果进 的经济和社会挑战。 2011 年发生的“阿拉伯之春” 行知识分享等工作， 为这一倡议的实施做出贡献。 就鲜明地反映了这个问题。气候变化正影响着全球 的温度、降水和疾病流行态势，导致天气更加多 变，极端天气状况的频率和强度都有所上升。39 这 全球社会保护与劳动工作的现状： 些挑战对不同地区的影响各有差异，但总的趋势是 有进步，但呈碎片化 它们对贫困地区和贫困人口的影响将尤为突出。40 很多国家扩大 SPL 计划的覆盖，改善了工作成效。 这些问题增加了个人和家庭面临的风险，与些同 其中很多工作是在世界银行支持下开展的。 例如 时，城市化、移民和现代化的发展也改变着个人和 墨西哥的“机会”和巴西的“家庭补助” (Bolsa 家庭应对风险的传统方式。41 多年的经济繁荣使很 Familia) 这两个有条件现金转移项目，它们启发了 多人进入中产阶级，但还有很多人——尤其是在发 世界各地的其他国家效仿这种模式，设计自己的项 展中国家和处于脆弱形势的地区——继续面临严重 目来实现类似的目标。中国的户籍改革、土耳其将 的贫困和不平等；而且他们由于缺乏必要的技能、 公共部门和私营部门养老体系进行合并的改革都具 信息或资金，也没有摆脱贫困的机会。这种机会的 有非常重要的意义，因为它们可以为其他国家的 缺乏影响着人类发展的结果，也是不平等的一个根 类似改革提供参考模式。印度的“甘地全国农村 源。对很多人来说，长期得不到解决的问题仍是营 就业保障项目”（每个贫困农村家庭每年可获得 养、教育和健康，尤其是妇幼保健。很多国家在实 100  天就业，建设公共设施）和南非的社会养老金 现千年发展目标方面 (MDGs) 缺乏进展就反映了这 项目都受到了政策制订者的密切关注。 一现象。 值得注意的是，SPL 计划取得的进展不限于大国或 面临这些挑战，人们要应对日益增长的风险和顽 中等收入国家。亚美尼亚和格鲁吉亚有非常有力的 固持久的贫困，对 SPL 的需求越来越大。2010 年 SPL 计划，但它们属于国际开发协会 (IDA) 国家。 4  月世界银行关于全球危机后世行走向的报告指出， 岛国当中的多米尼加、毛里求斯和塞舌尔都有很好 减贫和实现千年发展目标的任务依然存在，同时还 的 SPL 计划。撒哈拉以南非洲有一些国家正在建立 面临新的挑战，包括“……需要推动多极增长；对 SPL 体系，包括埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚和 复杂的全球互动作出反应；要对各种风险、可能出 卢旺达。世界银行是很多国家的重要伙伴，多数时 现的新冲击和不可预见的危机做好准备。”42 候世行提供了战略性建议和 SPL 计划和体系设计的 这一新的全球共识在许多国别行动和全球倡议中 具体建议、技术援助或资金，另外一些情况下世行 都有所体现，如“联合国社会保护最低标准倡 则对项目经验进行了提炼，并将有关知识在更大范 议” (SPF-I) 。 这一倡议由联合国系统行政首长委 围进行分享。 14 韧性、平等和机会 表 3.1 变化中的世界 指标 1990 2000 2010 (1981–90) (1991–2000) (2001–10) 自然灾害数量（每年）1 181 322 438 能源价格指数（2005 年美元不变价格） 58.49 37.77 97.12 食品价格指数（美元不变价格） 114.56 97.13 118.57 贫困人数比例2 45.6 35.8 27.9 海外汇款（现值美元，百万美元）3 42,249 97,995 222,356 移动电话用户（百万） 2.8 212.7 2,767.2 来源：数据摘自国际灾害数据库、灾害流行研究中心 (CRED)、世界银行《大宗产品市场》和“世界发展指标”(WDI)。 注：1. 每十年间全球平均水平；2. 低收入国家和中等收入国家每天生活费用不足 1.25 美元（按购买力平价计算）的人数占总人口 的比例；有数据的年份为 1981、1984、1987、1990、1993、1996、1999、2002、2005；3. 收到的在国外工作的工人汇款和 雇员工资。 然而，就发展中国家总体来说，当今的 SPL 工作面 支付计划分散在不同的部委；所有的正规现金转移 临一项重大挑战：解决碎片化问题——不同计划、 计划中，由国际伙伴和非政府组织管理的接近一半。 不同政策、不同机构和各级政府之间都存在碎片 开展 SPL 工作的不同政府部门及其他部门之间也存 化。碎片化使 SPL 工作无法及时对新的需求作出反 在着碎片化，包括国家、省级和社区计划之间的碎 应，阻碍覆盖范围的扩大，影响韧性、平等和机会 片化以及不同捐助机构之间的碎片化。这种碎片化 这些目标的实现。 常使相关计划缺乏包容性，因为一些脆弱群体得不 到保护；还导致计划之间缺乏协调，成本效益差； 不同计划之间的碎片化在多数国家都很常见，不管 还会导致“激励陷阱”——由于不同计划之间缺乏 是中等收入国家还是低收入国家都是如此（见专题 协调，受益人就没有改变现状、从一种计划转入另 框 3.2 关于越南的介绍）。中等收入国家通常有很 一种计划的动力。 多目标类似、针对的对象相互重叠的 SPL 计划—— 例如针对某些特定人口（如妇女、孤儿、年轻人、 老年人等）的计划和针对某种脆弱性或能力的计划 解决碎片化：转向系统化方法 （如以扶贫为目的的现金转移或技能培养计划）就 会有交叉重叠。可能会有一些大规模的计划，但它 为有效缓解风险，扩大机会，SPL 计划需要采取一 们可能缺乏协调，成本效益差，不能完全到达那些 种系统化方式，形成一套相互补充和促进的计划组 需要这些计划帮助的人，不能实现计划的目标，或 合。46 SPL 体系就是一系列协调统一的 SPL 计划 是不能对各种冲击作出有效反应。 的组合， 这些计划之间可以有效沟通， 共用行政管理 次体系，为应对风险、加强韧性、平等和机会共同 很多低收入国家和 SPL 计划实施能力低的国家碎片 发挥作用。SPL 体系可以是公共和私人/非正式 SPL 化问题尤为严重，加剧了覆盖缺口。这些国家的社 制度的混合体——从国家的社会救助计划到私人慈 会保护计划不成规模，往往只是面向不同地区、不 善行动，从非正式的汇款到私人养老金到金融机 同群体或某种专门目的的项目的简单拼凑——因此 构，从积极劳动力市场计划 (ALMPs) 到企业组织的 也就不能互相补充配合，使很多需要 SPL 计划帮助 技能培训。在私人和非正式机制不能提供最为理想 的人得不到覆盖。如图 3.1 所示，非洲的现金转移 的韧性、平等和机会水平时，政府在 SPL 领域就发 世界银行社会保护与劳动战略 15 专题框 3.1 社会保护最低保准 联合国社会保护最低标准倡议 (SPF-I) 现在由国际劳工组织 (ILO) 和世界卫生组织 (WHO) 共同领导，受到联合国 系统行政首长委员会的支持。这个倡议呼吁建立一套综合性的社会政策，为所有人提供收入保障，保证对基本社会服 务的获取——特别要重视对脆弱群体的保障和服务。这个倡议的核心内容有以下几点：45 ■■ 实行基本的社会转移支付，包括现金和实物，为失业者和有工作的穷人提供最低收入保障和/或就业和生计 保障。 ■■ 在医疗保健、供水和卫生设施、教育、粮食保障、住房和其他由本国确定的基本社会服务优先领域，实现全民 普及服务。 虽然各国社会保护最低标准的设计和实施将按各国的具体情况来定，但“联合国社会保护最低标准”提出了各国确定 自己的最低标准时应当考虑的一些原则。SPF-I 高级顾问小组提交的报告中列出了这些原则： ■■ “将防止贫困的目标与防止社会性风险的目标结合起来，从而帮助每个人抓住好的就业和创业机会。 ■■ 以现有社会保护与劳动计划为基础，根据国家的优先目标和财力制约，采取渐进式的方法。 ■■ 加强不同社会计划之间的协调统一；尤其是要从生命周期的角度来看待对人的发展，因此社会保护最低标准应 当考虑在不同年龄段和社会经济条件下影响人的脆弱性的各种因素，而且应当把这些最低标准视作在家庭层面 进行有协调的干预的基本框架。 ■■ 将收入转移支付与教育、营养和健康方面的目标结合起来，以推动人的发展。 ■■ 将收入替代功能与积极劳动力市场干预政策以及促进人们参加正式部门就业的支持和激励结合起来。 ■■ 尽可能降低对人们参加劳动的负激励。 ■■ 确保经济上的可负担性和长期的财务可持续性；任何措施都要有可预见、可持续的国内资金来源；同时，某些 低收入国家要建立最低社会保护标准，可能需要国际社会分担一部分成本。 ■■ 社会政策、就业政策、环境政策和宏观政策之间的协调一致性是长期可持续发展战略所需的。 ■■ 维持一个有效的法规框架，以明确各方的权利和责任。 ■■ 建立良好的机构框架，有充足的预算资源、受过良好训练的专业人员和有效的治理规则，社会上的合作伙伴和 其他利益相关者都可以参与。 ■■ 建立推动性别平等、支持对妇女赋权的机制。 ■■ 有效的医疗融资体系，以确保对人们需要的医疗服务的获取。” 来源：Source: ILO 2011a；ILO 2012；ILO and WHO 2011。 挥着非常重要的作用。政府还应当支持私营部门提 对 SPL 采 取 系 统 化 方 式 涉 及 三 个 层 面 的 运 作 供相关服务（对正式部门的大型机构还要进行监 （图 3.2）。 管），来实现韧性、平等和机会的目标。 ■■ 行政层面 涉及建立基本的管理、信息和服务提供 加强 SPL 体系可以带来诸多益处。强有力的 SPL 工具。这个层面的重点是开发各种服务于 SPL 计 体系可以为个人提供保护自己权益的工具，从而推 划核心业务程序的次体系，如受益人识别和登记 动平等。它有助于作出更好的税收/融资安排，实现 系统、瞄准 (targeting) 制度、监测评估 (M&E) 规模经济，共用人口登记等平台，从而提高效率。 安排以及对提供商的合同和支付安排等。 它可以使不同计划提供的激励更为一致，减少对人 ■■ 计划层面的重点是设计和实施问题，不仅每个计 们行为造成的意外后果，从而加强有效性。 划本身要有良好的设计（标准作法），而且要加 16 韧性、平等和机会 图 3.1 非洲的现金转移支付在不同政府部门、政府与非政府组织之间呈现碎片化 社会福利 35% 43 政府以外 45% 社会保障/劳动 9% 其他 医疗 4% 社会基金 4% 1% 教育 2% 来源：Garcia and Moore 2012。 Outside Social welfare Social Health Other Education Social Fund government or realted security/labor 专题框 3.2 越南：解决碎片化，实现 SPL 现代化 目前，越南有几个旨在减轻贫困和脆弱性的现金转移支付项目，它们基本上都是作为临时性措施出台的，总成本约占 GDP 的 0.6%。主要目标是面向偏远和贫困地区而不是脆弱的个人和家庭。虽然这种地区瞄准的方式对减少农村贫 困发挥了一定作用，但它基本上完全忽视了城市贫困。不仅如此，由于区级和社（xã）级政府机构的能力较为薄弱， 档案系统较为原始且通常不和中央联网，因此阻碍了社会救助资金的分发。由于人们对这些现金转移项目的需求越来 越多，越南政府意识到它们过于分散，对很多贫困家庭来说不能发挥作用。 越南还有很多积极劳动力市场计划 (ALMPs)，它们各有重点——从培训到咨询，到劳务输出，到信贷支持，合在一起 的总成本大约为 GDP 的 0.08%。这些计划的设计出台没有一个统一的政策框架，在各自所属的政府部门里独立地 发展起来。很多计划实际上面向的是同样的人口群体，从而造成了重叠。它们与社会救助和社会保险体系的联系 非常有限。由于治理安排不当、监测评估 (M&E) 工具不足、与私营部门缺乏合作，影响了有关部门实施这些计划的 能力。 越南政府提出的 2011-2010 年社会保障战略草案涉及了当前越南 SPL 体系存在的诸多弱点。它的改革议程包括了扩 大覆盖、向更多长期贫困和的人口（特别是非正式部门的人员）提供基本产品和服务、将社会救助与发展人力资本的 措施联系起来等内容。 来源：Bender, Bodewig and Nguyen in Robalino, Rawlings and Walker 2012。 世界银行社会保护与劳动战略 17 强不同计划之间的协调和类似计划之间的整合。 场失灵和信息不对称。要解决这些问题就需要政 改善单个计划的设计可以包括以下内容：现金转 府在 SPL 领域的干预。这种愿景会对实际操作 移支付计划实行更好的瞄准机制，确保它们能够 产生影响，它意味着需要采取一系列行动，建立 达到最贫困的人口或妇女；改善对技能培训计划 那些尚不存在的计划，消除现有计划的交叉重 的监测与评估，使它们能根据雇主的需要适时调 叠，并确保整个 SPL 体系的总体财务和管理安 整；调整养老保险制度的有关参数，使之更充分 排具有可持续性。 和可负担。采用系统化方法还需要加强不同计 划之间的协调——例如，不同计划的受益人数 建立 SPL 体系面临的挑战 据库要能够相互联通，以便发现覆盖重复和覆 建立有效的 SPL 体系是一项具有挑战性的任务。 盖缺口；不同类型计划的受益人选择指标也应 要争取必要的政治支持，确保采用的措施可以负 当相互协调（见专题框 3.3 关于有效 SPL 体系 担、得到良好治理并以结果为导向，这些都是很大 的“SMART”设计特色）。 挑战。 ■■ 政策层面要确保整个 SPL 计划组合具有政策统 一性，推动国家核心目标和社会契约的实现。在 有力的政治领导通常对建立设计良好、 覆盖广泛、 协 很多时候，SPL 体系总体战略就是政策层面的 调统一的 SPL 体系至关重要。在 SPL 工作领域， 推动力，它勾画出对有关计划、职能进行协 政治动机和民粹主义往往导致很多面向各种不同群 调、整合的中期愿景。这种愿景要落实到现有的 体的小型、零碎计划的出台，或是仓促建立一些福 SPL 计划上，并评估它们是否有效地改善了国民 利水平很高但缺乏财务或政治可持续性的计划。知 的韧性、平等与机会。它还可以被用来检验相关 识阶层和决策者当中仍有一些人对这类计划的作用 激励产生的效果（如某些补贴可能导致人们安于 持有怀疑，并担心它们的可负担性以及可能产生的 现状，或是造成对培训过度投入），考虑当前和 不良激励。发展伙伴各自支持符合自己优先领域的 未来的财政需求及收入情况。这种分析还可以明 SPL 计划，也会造成计划的碎片化。因此，需要有 确显示各方面的得失权衡，并暴露那些更大范围 强有力、 有远见的领导者——通常在政府最高层—— 的问题——比如，怎样处理保险和信贷市场的市 来理顺各方面的动机（专题框 3.4）。危机引发的改 专题框 3.3 具有 SMART 特征的 SPL 体系 一个运作良好的 SPL 体系应具有五个特点。这五个单词的第一个字母形成的缩略语为 SMART: ■■ 同步性：以总体的政策协调将不同的 SPL 工具和计划联系起来。这是 SPL 体系之所以成为“体系”的关键——确保所 有的旨在影响不同人群、针对不同风险的单个计划之间具有统一性。负有提高韧性、平等和机会职能的主体之间要相 互协调，支持一种动态的体系，帮助人们走出贫困，并对人们各种需求作出回应。 ■■ 可测量：进行监测与评估，并根据结果进行调整。认真的监测评估对考察 SPL 体系是否达到了预期效果非常重要；而 且，更重要的是，评估的结果应当被用来调整或改变有关计划的设计，使计划更加有效。 ■■ 可负担：具有成本效益，具有财政可持续性。SPL 体系应当在今天和未来具有财政可持续性。要做到这一点，一个办 法就是设计成本效益高的方案，先针对特定人群或是特定的干预措施，然后随着资源的增加和能力的提高，逐渐增加 覆盖的人群和针对的风险。 ■■ 反应性：对危机作出反周期反应。SPL 体系的各种计划和财务结构需要能在出现冲击时及时扩大——或是通过专门针 对危机的新计划，或是在体系的设计中允许现有计划及时把那些因受冲击而符合受益人标准的人包括进来。 ■■ 透明和问责：要有良好治理，做到规则清晰、分工明确、控制严格。体系化的方式有助于确立清晰的工作规则，对负 责提供各种服务的机构和人员有明确分工，并实行严密控制来处理任何违规或失职行为。 18 韧性、平等和机会 图 3.2 SPL 体系三个层面的运作 行政层面: 目的：建立基本的行政管理次 体系来支持一个或多个计划的 计划 实施 计划层面： 计划 行政管理 目的：改善现有计划的设计， 次体系 计划 加强不同计划之间的协调。 政策层面： 计划 目的：确保不同计划和不同层级 政府之间总体政策的协调一致 来源：Robalino, Rawlings, and Walker 2012。 专题框 3.4 卢旺达将社会保护与国家重点工作结合起来 卢旺达的“愿景 2020 部门计划”(VUP) 植根于国家总体发展战略，这个战略的一个内容就是将社会保护作为冲突后 恢复的一个工具。VUP 出资进行公共工程建设，为贫困无地但有劳动能力的家庭提供就业机会；同时还向无地也无 劳动能力的家庭提供直接的现金转移支付。国际发展伙伴的活动也配合了卢旺达政府的战略，从而避免了碎片化。卢 旺达政府依靠 2011  年提出的社会保护战略来实现其克服社会、经济和结构性弱点的目标。根据这项战略，向所有人 提供社会保护加强了政府与公民之间的社会契约。 VUP 是对已有的一系列设计良好的社会计划的补充，其中包括全 民医疗保险（覆盖 91% 的人口）、免费教育、养老金等社会转移支付制度、对种族清洗幸存者的补助以及“一家一 头奶牛”计划等。所有这些计划和 VUP 的管理都是在“地方政府、良好治理、社会发展和社会事务部”的监督指导 下实行地方化管理。在今后 20  年，卢旺达政府的目标建立一个良好的社会保护体系，扩大穷人和脆弱人口对公共服 务的获取，加大非正式部门劳动者对缴费式社会保障体系的参与。在更长一段时期（中期），它的目标是在强化现有 计划的同时，建立全民养老制度，为所有 65  岁以上的人员提供养老金。目前，卢旺达政府将 5% 的预算用于社会 保护。 来源：欧盟 2010。 世界银行社会保护与劳动战略 19 革往往可以启动这一进程。如果没有强有力的政治 其是正式部门的劳动力减少很快），如何解决养老 领导，往往就很难获得建立 SPL 体系的必要授权 制度的财政可持续性已经成为一个非常迫切的财政 以及所需的财政资源。 和社会问题。这一地区的大多数国家都在研究如何 加深养老体系的参数改革，来缓解它们面临的中期 可负担性是一个长期挑战，需要找出成本效益高的 威胁。但即使进行了这些改革，这些国家的人口发 作法，确保财政可持续性。虽然好的 SPL 体系应当 展趋势也意味着今后 40 年里它们的养老体系将面 是可负担的（最典型的例子是巴西的“家庭补助” 临大量赤字。 项目，它的成本只占 GDP 的 0.5%，但取得的效 果却极为显著），但可负担性方面往往面临的一个 在行政管理和监督控制方面都加强透明度，改善治 挑战是如何在不同的政策之间作出困难选择，最好 理，这对建立有效的 SPL 体系十分关键。如上文提 地利用有限的公共资源。有些国家已经成功地调整 到的，在中等收入国家和低收入国家，监督 SPL 计 和组织地现有资源，以支持一个更有力、更有效的 划的任务通常分散在许多不同的政府部委中，几乎 SPL 体系。例如，埃塞俄比亚采用系统化方式，将 没有什么横向协调。由于机构安排复杂，既得利益 国内资源和来自国际伙伴机构的资金用于一系列精 有很大势力，再加上问责机制薄弱，这就使改革老 心设计的项目，使它得以对当前非洲之角的旱灾作 的 SPL 计划、实施新计划非常困难。因此，要建立 出有效反应，与它自己过去遭受旱灾时的情况以及 治理良好的 SPL 体系，就需要加强各个计划内部以 目前周边邻国陷入饥荒的情况形成了鲜明对比。47 及不同计划之间的“制度框架”，同时确立有效 一个非常棘手的问题是如何对现有 SPL 计划当前和 的“规则、职能和控制”（专题框 3.5）。这些框架 未来的财政需要作出分析预测。在很多国家，一些 和体系的设计必须以对相关政治经济问题的清晰理 SPL 计划的基本设计参数——尤其是缴费型养老保 解为基础，如单列计划的政治可见性，公众对 SPL 险体系的设计参数——已经引起了精算收支不平 计划赋予的权利、义务和权益的认识等。良好的治 衡，占用了大量财政资源，并危及体系的可持续 理不一定要有复杂的机构和行政安排。如印度和 性。例如，在欧洲中亚地区 (ECA) 的转型国家，由 马拉维的例子（专题框 3.6）所示，可以通过社区 于社会保险体系的成本上升，同时劳动力缩减（尤 动员、用参与式治理来加强对有关方面的问责。 专题框 3.5 规则、职能、控制——社会保护工作的治理 2004  年《世界发展报告》指出，治理也涉及如何改善对决策者和服务提供者的激励，确保他们恰当行使职能，有效 提供公共服务，同时加强公民对决策者和服务提供者问责的能力。社会保护工作的治理可以定义为一套事关如何对服 务提供者的行为问责、影响它们提供优质高效服务的能力的激励和问责关系。加强治理的努力可分为三大类：确定问 责关系的规则；各个相关部门的职能和责任；实行问责的控制机制。 ■■ 规则：规定决策者、服务提供者和公民之间的问责关系。在计划层面，这指的是 SPL 体系或单个 SPL 计划的法 律框架，包括法律、规章和操作指南，如关于受益人的选择标准、进入和退出计划的条件、设立福利水平的可 预见、透明机制等。 ■■ 确定各级政府和相关机构各应承担的职能和责任。可以加强职能和责任的机制包括明确机构之间的相互关系， 清晰描述服务提供者承担的工作、实行绩效激励等。 ■■ 控制与问责机制可以确保“正确的受益人在正确的时候获得正确的待遇。”大多数社会保护计划——特别是现 金转移支付计划——都要求采取措施确保信息和资金的恰当流动。控制和问责机制既包括对供给方的措施，如 验证、监测与评估程序（如审计、质量控制体系、抽查等）、保障信息公开的政策以及正规投诉机制等，也包 括通过公民进行监督的需求方措施，如请公民参与社会审计、第三方监测、通过报告卡提供信息等。 来源：Bassett et al. 2012。 20 韧性、平等和机会 有力的监测与评估体系对实现有效管理、填补知识 利用 SPL 体系解决覆盖缺口： 空白至关重要——监测评估的最大用处不是问责， 从排斥到包容 而是根据评估结果进行必要调整。第二代的监测评 估方法超越了原来那种评价某个计划是否成功的 SPL 计划需要向所有人提供，但现在很多国家、很 “黑盒测试法”，而是检测计划各种设计特色的相 多人不被 SPL 计划覆盖，最贫困的人口往往是 SPL 对有效性。通过这种测试，可以对计划的设计进 覆盖最少的。这是一个亟待解决的问题。贫困人口 行重大修改，以提高有效性。墨西哥的“机会” 比例高的国家——特别是撒哈拉以南非洲——通常 (Oportunidades) 项目就说明了这一点——这个项 能获得 SPL 转移支付的人很少（图 3.3）。这一方 目进行了认真的影响评估，在此基础上对项目设计 面是由于这些国家的 SPL 计划相对较少，效果也 进行了修改，从而使这个有条件现金转移 (CCT) 项 较差，但另一方面也是由于现有的 SPL 计划常常只 目能够更好地提高儿童的就学率和学习效果。墨西 面向城市居民或是在正式部门就业的人员。 哥建立了全国社会政策评估理事会 (CONEVAL)， 在低收入国家建立包容、有效的 SPL 体系是一项 这是一个负责监测贫困状况、对社会政策和项目进 非常具有挑战的工作。每个国家都需要使用 SPL 体 行评估的独立机构。通过它的工作，墨西哥在开发 系来减少贫困、降低脆弱性、应对危机，而这些问 设计绩效管理体系方面也处于领先地位。 题在低收入国家最为严重和突出，而且常常导致人 对 SPL 领域采取系统化方式是一项具有开创性的工 们采取具有破坏性的反应措施。同时，这些国家的 作，同时也是一项可能产生巨大回报的工作，尤其 财政空间和机构能力又非常有限。例如， 2007  年东 是在弥补以下三个长期缺口方面可能有重大影响： 蒂汶最贫困的五分之一人口中只有 27% 获得了 SPL 使 SPL 计划提供充足覆盖——不仅在一国内部覆盖 转 移 支 付 ； 同 年 阿 富 汗 的 这 个 比 例 只 有 15%； 更多人口，而且在全球层面覆盖更多国家；改善 2008 年柬埔寨的这个比例只有 2%（这些都是现有 SPL 计划的反应性，满足那些因系统性冲击而变得 的最新数据） 。相比之下， 以下几个国家最贫困的五 脆弱的人口的需要；有效地将 SPL 计划受益人与生 分之一人口中获得 SPL 转移支付的均超过 90%： 产率高的机会联系起来。 蒙 古 （2007  年 数 据 ） 、泰 国 （2009  年）、罗马 图 3.3 非洲、中东北非、南亚的大部分人口不能获得 SPL 转移支付 各地区 SPL 计划的覆盖情况 100 3 5 2 13 13 90 23 80 12 17 27 33 46 70 9 60 21 百分比 50 40 22 43 75 70 30 65 20 46 32 10 22 0 撒哈拉以南非洲 中东和北非 南亚 拉美和加勒比 东亚和太平洋 欧洲和中亚 无转移支付 只有社会保险 只有社会救助 劳动力市场计划 来源：世界银行社会保护地图（利用来自 64 个国家的住户调查数据）。数据不包括汇款。 世界银行社会保护与劳动战略 21 专题框 3.6 利用社区参与加强问责制 社会审计是印度的“全国农村就业保障法”(NREGA) 的一个重要特色，大大增强了这个项目的问责制和透明度。 “就业保障法”规定对项目的各个方面定期进行社会审计，审查项目的档案记录，以确定各邦报告的支出是否与它 们实际花出去的钱一致。这一过程中的一个重要创新是公开听证制度，通过这种公开听证，官员要直接接受公民的问 责。印度政府还计划引入一种监察员制度，使农村就业保障项目受到“德高望重公民的独立监督”。 马拉维的“社会行动基金工程 3 期”(MASAF) 使用一个综合社区打分程序来评估项目所提供的服务是否使穷人受 益，并促使公共机构作出必要回应。这个程序使社区在评估服务情况方面发挥着中心作用，并使服务提供者得以了解 公民对其服务的反馈。同时，被评估的服务提供者或公共机构也根据工作人员的感觉开展自我评价。然后，服务提供 者与接受服务的社区举行会议，对共同关心的问题进行讨论，就开展相关改革或改善服务的联合行动计划达成共识。 来源：Andrews et al. 2012。 尼亚（2008  年）、拉脱维亚（2008  年）和 智 利 资源（如土地和信贷）。49 这意味着在面临冲击时 （2009 年）。48 妇女保护自己的能力通常低于男性。其次，在绝大 多数情况下，冲击对妇女和男性所造成的影响是不 处于脆弱形势中的国家和地区实施 SPL 计划既面临 同的，这在一定程度上是因为他们往往从事不同的 挑战，也存在机遇。一方面，它们面临更大挑战， 工作。50 例如，最近的全球金融危机中，外需冲击 如存在特殊的脆弱群体，如流离失所者、前武装分 对柬埔寨的劳动力市场造成了很大震荡，很多就业 子、因战乱致残者、寡妇和孤儿等。再加上政府各 岗位不复存在，而随之而来的是大量劣质就业机会 方面能力有限，又没有安全的环境，这样 SPL 计划 的出现。失去的就业岗位中大部分是妇女的岗位， 及其他服务的供给和需求都会受到影响。但从另一 她们也占了农业和非正式部门新职工的大多数。 51 方面来看，SPL 计划可以为稳定脆弱形势发挥很大 《2011 年世界发展报告：冲突、 作用。 安全与发展》 而且，有研究发现，在发展中国家，妇女的健康比 （世界银行， 2011 ）将社会保护列为一个可以 男性的健康更容易受到各种冲击的影响。 52 第三，妇 在脆弱和冲突后国家实行并逐步扩大的有效作法 女和男性在共担风险方面的作法也有所不同， 她们不 之一。 一定会与其他家庭成员共担风险。 例如在加纳， 人们 似乎是按照性别来分担风险， 而不是通过家庭来分担 非正式部门是增强 SPL 体系包容性面临的另一个 风险。妇女只与本村的其他妇女一起共担风险，而男 挑战。在很多国家，传统的缴费式社会保险计 人则与更大范围内的其他男人共担风险。 53 划——如养老保险、伤残保险和失业保险——和很 多积极劳动力市场计划（如技能培训）都是面向正 儿童和老人也常常不能获得充分的 SPL 计划覆盖。 式部门的职工。这些计划将占人口很大比重的非正 在很多发展中国家，传统上那种儿童或老人全部靠 式部门劳动者和农民排除在外。很多计划不向那些 家人照料的作法已经被打破，同时又没有充分的正 最需要它们的人提供，如妇女、残疾人、文盲、 式机制来填补这块空白。本应照顾孩子的人由于死 城市无家可归者和流动打工者、赤贫者、独居老 亡、疾病或没有好的就业机会和收入，从而不能给 人、被社会排斥的人以及居住在边远地区的人。 孩子提供充分的启智活动、营养、健康和教育—— 这样就限制了他们未来的发展机会（见下一节）。 SPL 工作也涉及性别问题，这体现在男性和女性通 过正式和非正式机制来获得机会、应对脆弱性和冲 对老人来说，如果正式的养老金体系不能提供充足 击的能力不同。首先，在很多发展中国家，妇女获 的转移支付，非正式的家庭或社区养老安排也不能 得教育的机会仍然少于男性，她们的工资系统性地 提供充足的收入，他们就难以应付疾病的困扰，也 低于男性，与男性相比更难获得各种资产和生产性 难以保证充足的营养。在低收入国家，每九个劳动 22 韧性、平等和机会 者中只有参加缴费式养老保险。这个比例几十年都 各种政策工具到位的好处在于这些工具的“自动 停滞不前，影响了人们获得充分养老待遇的能力。54 性”——就是说，在危机到来时这些工具会被自动 启用或自动调整（比如，提高福利水平/改变受益人 对养老体系的公共支出通常具有累退性，这些支出 选择标准）。58 往往集中用于非常小的一部分劳动者——尤其是公 务员身上。在中等收入国家，那些收入较低、在非 在危机时期需要通过社会保护和劳动体系来保护脆 正式部门工作的劳动者往往也不被养老体系覆盖， 弱和贫困人口，而在正常时期也需要通过它来管理 即便是那些收入较高的中等收入国家也是如此。另 个人和家庭面临的个体冲击，解决长期贫困和机会 一方面，人口发展的趋势使养老体系面临很大的资 缺乏等问题。然而，世界各国的实践却各有不同。 金压力，难以保证充足的养老待遇。这个问题在东 在有些地区，如拉美国家，它们是把重点放在旨在 欧和前苏联的转型国家尤为突出。在这些国家，养 减少不平等和贫困的社会保护计划上。这些计划尽 老金往往是政府最大的一笔支出，也是财政赤字的 管可以很成功地对长期贫困者提供支持，但对那些 最主要来源，而人口老龄化的加快又使负担这些养 因为各种危机而临时陷入贫困的人却少有作为。在 老金的年轻劳动者的数量减少。55 另外一些地区，如东亚，SPL 工作的重点是危机反 应，但很多国家至今仍未能建立起帮助家庭和个人 处理日常风险的综合性体系。 利用 SPL 体系解决灵活性缺口： 从僵化不变到灵活反应 要建立一个能对危机更好作出反应的 SPL 体系， 就需要各国在“好年头”采取行动，在各自的体系 最近的全球危机鲜明地显示了社会保护与劳动体系 中加入有助于增强人们应对危机的韧性的内容。这 需要迅速有效地对那些受系统性冲击和危机影响的 要求在以下四个方面进行投入： 人作出反应的重要性。在这场危机中， 那些事先没有 建立充分 SPL 体系的国家难以有效地保护穷人，帮 首先，投资建立针对最脆弱人群的 SPL 计划—— 助受危机影响的从冲击中恢复。那些没有 SPL 计 以确保更长期的计划和更广泛的社会保护与劳动体 划的贫困国家尤其是这样。据估算， 到 2010 年底， 系在危机来袭之前已经到位，并能立即满足最脆弱 这场危机使全球生活在每天 1.25 美元以下的人口 人口的有关需求。很多低收入国家尤其需要开展这 增加了 6400 万，生活在每天 2 美元以下的人口增 方面的工作，因为这些国家有大量人口可能因为价 加了 7600 万。这种情况与危机前发展中国家和新 格冲击或自然灾害而陷入赤贫。 兴国家的经济持续增长（2000–07  年） 形成了鲜明 其次，扩大现有 SPL 计划，使它们可以更容易地 对比。而在危机到来之前的 2008 年，由于粮食和 捕捉那些新出现的脆弱群体。例如，可以考察一下 燃料价格迅猛上涨，已经将 1.3–1.55 亿人推入贫 用以识别脆弱人口的评定标准，看是否有什么机制 困境地。56 即使是那些生活在较为富裕的国家的人 可以找出那些新近变得贫困的人口。可能需要建立 也需要有效的 SPL 体系的保护，以减少经济下滑 申诉和求助机制（那些觉得自己被不公正地排除在有 带来的福利损失，抓住从危机中恢复的机会。这意 关计划之外的人可以通过这类机制迅速解决问题） ， 味着我们面临着帮助各国建立包容性 SPL 体系的 或是通过社区来找出那些新出现的脆弱人口。 重要工作议程——下文对此将进一步讨论。这也要 求世行加强与国际货币基金 (IMF) 以及其他负责对 第三，在 SPL 计划组合中加入便于扩大、保护新 危机作出直接反应的机构的协作。 出现的贫困和脆弱人口的反周期计划——如公共工 程和失业保险。例如，埃塞俄比亚的“生产性安全 我们从过去的 SPL 工作得到的一个核心经验是，必 网计划”中有一项规定是，如果有出现旱灾的警 须在形势比较“好”的时候建立起 SPL 体系，以便 报，政府就可以扩大这个计划的规模。在 2011 年 在危机到来时能及时作出反应。 独立评估小组 (IEG) 非洲之角的旱灾中，埃塞俄比亚就扩大了这一计 2011 年对社会安全网工作的评估中就强调了这一 划，为更多的受益人提供了保护。 点。57 由于目前很多国家，特别是低收入国家，缺 乏良好的 SPL 体系，因此迫切需要建立起必要的 最后，危机反应的资金筹集应当是事先规划的一个 SPL 计划，筹集必要资金，以便对危机作出迅速有 核心组成部分。与包括 IMF 在内的合作伙伴加强协 效的反应。尤其值得指出的是，在危机前就使 调至关重要。可以扩大快速反应贷款工具的使 世界银行社会保护与劳动战略 23 用，建立各种保险机制——像东加勒比国家组织 本效益最好的投资之一。59 南亚 48% 的儿童、撒 (OECS) 自然灾害保险那样的跨国保险机制也包括 哈拉以南非洲 42% 的儿童营养不良，很多人难以 在内。 获得教育和医疗保健服务。 在出现危机时，保护和提升人力资本可能就更加重 要，同时也非常有挑战性。60 在危机时期，婴儿死 利用 SPL 体系解决机会缺口：建立更有 亡率可能激增——根据一项估计，人均 GDP 增长 利于促进生产的计划 每低于预期增速 1 个百分点，婴儿死亡率就会上升 一个运行良好的 SPL 计划组合可以促进生产率的 10–15%。61 女童死亡率受经济冲击的影响远远大 提高和收入的长期增长。然而，现在的很多计 于男童。一系列研究都指出了个体或总体冲击对母 划——不管是社会救助、社会保险还是劳动力市场 亲贫血、 儿童出生时体重不足、 儿童发育迟缓、儿童 计划——都存在着设计上的问题，使它们未能最大 体重不足和过于消瘦、 儿童贫血的影响。在有些情 程度发挥对生产率的积极影响，甚至制造了可能对 况下，SPL 和其他社会服务可以发挥关键作用。例 生产率产生负面影响的不当激励。例如，社会保险 如， 1997  年亚洲金融危机期间，印度尼西亚实施了 制度所提供的保障可以提高劳动力的流动性，鼓励 一项旨在保证 5 岁以下儿童营养状况的补充喂养计 人们从事风险更高、回报也更高的生产活动。但 划，尤其关注两岁以下儿童的营养。这项计划对防 是，如果计划的设计不恰当，反倒会阻碍劳动力的 止婴幼儿发育迟缓（身高相对于年龄来说太矮）产 流动，或是造成对在非正式部门就业的激励。 生了重大影响，那些参加这项计划时间长的儿童 所获得的保护效果也更强。62 泰国在 1997–98 年 解决 SPL 工作中存在的机会鸿沟涉及三个核心问 题：首先，要确保对儿童的人力资本加大投入；第 的危机中，扩大了社会保险计划，对防止医疗服务 二，要调动个人——特别是年轻人——参与劳动， 获取的下降也发挥了重要作用。63 改善劳动力市场的运作；第三，改善工人提高收入 第二，就业是机会议程中一个很关键的方面， SPL 的机会，特别要通过提高他们的技能和生产率来推 工作的一个重点是调动个人、特别是年轻人参与劳动 动收入的提高。 力市场，并改善劳动力市场的运作，将他们包括进 首先，培养和保护儿童的人力资本是保证未来生产 来。这些干预对中等收入国家来说尤为重要。目的 率的前提，也是打破贫困的代际循环的前提，但缺 是用恰当的激励和积极劳动力市场计划 (ALMP) 来 乏良好的医疗、教育和营养往往对儿童的人力资本 提高劳动参与率，帮助无业者找到工作，并使转换 造成损害，而这些问题在危机期间会更加恶化。 工作更加容易。 SPL 可以发挥跨部门的作用，帮助人们对孩子进行 这些政策和计划一个很重要的目标群体就是从学校 投资，为保障机会平等提供良好的基础。例如，有 毕业、进入劳动力市场的年轻人。除培训以外，这 条件现金转移支付要求受益人送孩子上学并定期进 方面的计划还可以包括咨询、找工作方面的服务、 行体检，这样就把收入支持与对儿童的健康和教育 投资的激励结合起来（见专题框  3.7）。那些针对 中介服务、技能认证和工资补贴等。 特殊脆弱性、以孤儿、流浪儿童或孕妇为目标的计 第三，SPL 干预还要通过培养工人的技能、提高他 划有助于确保儿童不陷入危险境地。 们的生产率，改善他们挣得收入的机会。需要采取 由于贫困儿童处于极为脆弱的状态，投资于儿童有 干预措施，提高那些已经在劳动力市场的人的技 很高的回报率，而无所行动的后果将十分严重，因 能，以解决个人拥有的技能与雇主的需求之间长期 此建立儿童敏感型 (child-sensitive) 社会保护也是 存在的错配。在突尼斯，50% 以上的大学毕业生从 一项十分迫切的工作。人们普遍认识到，对儿童的 事的工作用不上他们大学里所学的技能。64 世界上 投资是减少贫困的代际传递、从而实现减贫的最佳 大多数劳动者教育水平很低。即使那些学历较高的 途径之一。对幼儿时期的投资成本效益很高，而这 人也不一定有在劳动力市场上取得成功所需的技 一时期如果不能获得良好的教育和营养后果也会十 能——尤其是高水平的分析技能和与人打交通的技 分严重，这两方面都有很多证据。幼儿时期如果不 能。65 在很多国家，只有很少的学生能从顶尖学校 能获得良好教育或营养，会对一生的认知能力、健 毕业，获得好的工作机会。这些幸运儿的报酬一直 康和收入产生影响。相反，对幼儿时期的投入是成 在上升，但对其他人来说，工作机会很少，劳动收 24 韧性、平等和机会 专题框 3.7 有条件现金转移支付：保护穷人，提供机会 有条件现金转移支付 (CCT) 项目正迅速成为世界各国使用最为广泛的减贫措施。从 90  年代为数不多的几个项目开 始，现在全球已有 40  多个国家使用这种项目。CCT 被视作向贫困家庭提供收入支持、同时改善儿童的健康、教育 和营养的一个有效办法，而改善儿童的健康、教育和营养是打破贫困的代际循环的基石。 CCT 项目向贫困家庭提供现金——通常是直接付给孩子的母亲，而前提条件是收到钱的家庭必须把钱用在孩子身上。 一般来说，接受这种转移支付的家庭要承担的责任包括：孕妇进行产前检查；定期给孩子检查身体、注射前疫苗，观 察五岁以下儿童的生长发育状况；让孩子上学，保证出勤率。 对一些国家 CCT 项目的评估显示这些项目取得了可观的成效。首先，CCT  项目能够有效地使补助到达穷人手里， 增加他们的消费，减少贫困，受益家庭可以用更多收入来购买食品，而且是购买更有营养的食品。其次，对生育率 或劳动参与率的负激励非常小甚至完全不存在，同时，巴西、柬埔寨、厄瓜多尔、墨西哥和尼加拉瓜的经验都显 示，CCT 项目对减少童工有积极效果。第三，CCT 项目大幅增加了贫困家庭对教育和医疗服务的使用——入学率 和学生出勤率有所上升，受益人带孩子作常规体检、跟踪发育情况、注射疫苗的可能性增加。这些影响在最贫困、起 点最低的家庭中表现得最为强烈。不过，CCT 项目对儿童健康和营养、毕业率和学生学习效果这些方面的“最终” 结果的影响还不明确。这说明 CCT 需要与那些儿童教育和健康项目互相配合和补充，尤其是要加强儿童早期发展和 改善学校质量及医疗保健服务的质量。 新一代的有条件现金转移支付项目及其评估需要就目前仍然存在的一些重要知识空白进行探讨。一个问题是对结果影 响更大的是“现金”还是“条件”，是不是可能通过无条件现金转移支付 (UTCs) 来达到同样的结果。还有一些关 于项目设计的问题，如转移支付的规模，如何对是否遵守条件进行最有效监测，以及如何将 CCT 项目与互补性服务 结合起来，以确保获得长期的减贫影响，促进人的发展。 有条件现金转移支付不是把扶贫补助和对儿童的投资有效结合起来的唯一途径。其他办法——包括无条件现金转移支 付在内，也可以做得很成功。但 CCT 的独特之处在于，对世界各地国情不同的国家 CCT 项目的评估都显示了它的 行之有效。这是基于证据的项目实施的一个范例，SPL 领域的其他干预措施也应效仿这种作法，加强相关的评估和 记录。 来源：Fiszbein and Schady 2009。 入增长停滞。与此同时，雇主常常抱怨工人的技能 此外，各国需要考虑对自雇者的政策。自雇者—— 不足限制了业务的发展。 包括那些处于贫困或近贫状态的自雇者——在许多 低收入国家的劳动者中占了大多数。他们从事的活 要以有效方式提高劳动者技能，往往需要对现有的 动中往往有经济潜力不能发挥。这不仅是由于他们 培训政策进行重新思考。现有的培训政策往往把重 的技能制约，而且也是由于缺乏相关知识、市场信 息、潜在客户，难以获得信贷。需要实施必要的劳 点放在供给驱动的技术职业教育和培训上，或者是 动力市场计划，系统地解决这多重制约，将自雇者 对职业培训提供临时性的激励。各国需要学习土耳 与其他机会联系起来，这是提高其生产率的一个重 其、突尼斯、约旦、多米尼加共和国的经验以及拉 要方面。 美国家一系列“青年”计划的经验。这些国家积极 提高生产率是一个具有挑战性的目标。这要求进行 调动私营部门提供培训，为青年人提供实际工作的 多部门合作，就如何设计和实施解决多种制约的最 机会，培养实践经验。我们面临的一个挑战是如何 佳办法积累知识。这将是今后进行研究、政策分析 面向低收入国家对这类计划进行调整，加以实施。 和业务创新的一个重要领域。 世界银行社会保护与劳动战略 25 26 韧性、平等和机会 4. 世界银行社会保护与劳动工作的战略方向 上一节里指出，当前 SPL 领域的核心挑战是碎片化 特别重视儿童，同时还要重视为所有劳动者提供生 以及 SPL 计划在覆盖率、反应性和提供机会这几方 产率高的就业岗位。坚持包括童工标准在内的核心 面存在的缺口。这就为今后世界银行的 SPL 工作提 劳动标准以及工作机会平等，是这项广泛的工作议 出了明确的战略方向。 程的一项中心内容。这方面工作的工作要求进行跨 部门合作，来减少导致童工和工作机会不平等的多 世界银行 2012–2022 年 SPL 战略的主要目标是帮 重因素。 助各国从零散的工作方式转向建立统一的 SPL 体 系，来应对多重风险，确保不同 SPL 计划和目标之 间有更有效的协调。以日益增多的实践证据和十年 强化体系化方式 的业务经验为基础，这份战略提出了世界银行应该 如何增加相关业务、提高能力和知识，解决那些通 根据各国国情因地制宜 过协调统一、系统化方式可以解决的关键问题。这 各个 SPL 计划应当能够相互配合，共同构成一个具 对加强 SPL 工作对冲击的反应性、减少长期贫困和 有互补性的 SPL 计划组合，并根据各国具体情况进 赤贫十分关键。填补低收入国家和脆弱国家以及脆 行调整。附件 1 对此进行了描述，讨论了世界银行 弱人群（包括极贫人口、妇女和残疾人）的 SPL 覆 在全球各个地区如何具体实施 SPL 战略，来适应不 盖缺口，通过加强人力资本、提供更好就业机会和 同客户国的国情，满足它们的具体需要。没有什么 提高生产率来扩展劳动者、特别是年轻人的机会， 可以普遍适用于各个国家的方式。实际上，这份战 这些工作也需要采用更加协调统一的方式。66 略建议改善 SPL 领域的证据搜集、能力建设和跨国 在下一个十年里，世行的 SPL 工作将通过政策对 知识分享，就是要推动各国建立符合本国国情的 话、项目业务和知识工作，帮助各国从碎片化的工 SPL 计划组合（见图 4.1）。 作方式转为系统化方式，把 SPL 作为一个系统的 首先，在机构比较薄弱的条件下——如形势脆弱的 计划组合。这种计划组合的方式将使 SPL 计划更好 国家和低收入国家，应当把重点放在建立一个或几 地对各种冲击作出反应——不管冲击是来自家庭内 个基础计划上，确保这些计划有强有力的基本行政 部，如失业、疾病或维持家计的家庭成员的死亡， 次体系的支持。这样的行政次体系可以为 SPL 体系 还是由大范围的危机造成的。这种方式还可以使 打下基础，以后其他 SPL 计划都可以使用。这方面 SPL 工作更好地行使减轻贫困、防止赤贫这些核心 的工作可以从建立和加强面向最脆弱群体的 SPL 计 职能。 划（一般是基于转移支付的社会安全网计划）做 考虑到 SPL 领域的现状，世界银行还应当着重解决 起。可以逐渐建立起必要的行政、机构和财政能 各国 SPL 计划在包容性、反应性、生产性方面的不 力，并系统性地扩大计划覆盖的人数，并根据实际 足。SPL 体系要更具包容性，把那些原来被排除在外 需要增加与之配套、互补的其他计划（如养老保 的群体也包括进来，确保他们可以获得 SPL 服务。 险、儿童福利、伤残补助等）。 尤其值得注意的是那些最为脆弱的群体、 在非正式部 其次，在那些已经有若干 SPL 计划运行的国家， 门工作的人以及弱势群体（包括妇女和残疾人） 。 目标将是改善每个计划的效率和有效性。要实现这 需要深化与低收入国家和局势脆弱国家的合作，以 一目标，就需要优化机构框架，改善每个计划与其 便在这些地方开发可持续、有效果的 SPL 工作方 他相关计划的激励相容性。这方面将是世行与许多 式。SPL 体系需要有更好的反应性，确保人们在危 客户国在 SPL 领域合作的主要内容。 机和冲击出现时可以保护自己的收入和家庭福利。 同时，为确保人们能够获得机会，SPL 体系应当更 第三，在那些已经有大量运行良好的 SPL 计划的 加以提高生产率为导向，发展人力资本，提高生产 国家，面临的挑战是改善计划之间的协调统一以及 率，支持收入的长期增长。要增高生产率，就需要 扩大覆盖率。加强不同计划之间的协调统一是很多 世界银行社会保护与劳动战略 27 图 4.1 建立适应各国机构能力的 SPL 体系 SPL 计划没有充分整合但 运行良好，能力较强 开展政策协调， 有一些能够发挥一定作用的 SPL 计划， 以保证效率、 但呈碎片化，协调能力有限 平等和激励相容 改善每个 SPL 计划的 效率和效果，加强协调 很少或根本没有正式的 SPL 计划 建立构成 SPL 体系的各种次 体系，行使一种或多种 SPL 职能 中等收入国家一项重要的“第二代”工作议程，世 确保包容性 界银行将继续通过分析工作和金融工具对此提供支 持。这类改革的一个关键点是使现有的工具、计划 世界银行需要帮助各国采取创新性、以证据为基础 和政策更趋同步，以建立协调、统一的全国性体 的方法，可持续地扩大 SPL 计划的覆盖，特别是低 系。需要从三个方面加强这种统一性：首先，相似 收入国家和被排斥群体的覆盖。 这方面将以以往 计划之间的整合（例如，面向不同人口群体的扶贫 的经验为基础，包括世行正与相关国家开展的合 转移支付）；第二，不同类型的计划之间加强协 作——如巴基斯坦的贝纳齐尔收入支持计划，它在 调（例如，把失业补助与培训计划联系起来——即 启动一年之内就覆盖了 220 万户家庭；还有埃塞俄 “激活”议程）67，以扩大互补性，避免激励方面 比亚的生产性安全网计划，它现在已经有 760 万受 的问题；第三，不同主体和不同层级的政府之间加 益人，接近全国人口的 8%。在就某些国家的经验 强协调，这一点在联邦制国家尤为重要（例如，要 进行知识分享的同时，还要以证据为基础，宣传 确保联邦政府和州一级政府领取失业补助的标准不 SPL 工作对促进包容性增长的作用，深化关于在低 互相矛盾）（见专题框 4.1 巴西的例子）。 收入国家和脆弱形势下如何有效开展 SPL 工作的 知识。 世行的工作也需要根据每个国家的具体需要和优先 目标而量身定做，不管是青年人失业、人口迅速老 世界银行还要通过具有财政可持续性的 SPL 方法来 化、非正式部门比重过大、财政资源极端匮乏还是 支持包容性的扩大。以体系化的方法实施 SPL 计划 什么其他问题。在很多情况下，世界银行的比较优 有助于提高效率。通过多种数据化方法、更加依靠 势在于它可以把从有效的干预措施和 SPL 计划中 自我瞄准或社区瞄准，可以建立有效的瞄准体系， 获得的经验移植到面临类似制约的其他国家，不管 从而有助于将资金用于最优先领域，确保它们达到 它具体位于哪个地区。 最贫困、最脆弱的人群。世界银行还将通过加强捐 28 韧性、平等和机会 专题框 4.1 巴西：“家庭补助”以及综合性社会救助的影响 过去十年里，巴西的社会保护政策为贫困和不平等的大幅减少发挥了重要作用。2003  年中度贫困人口占总人口的 26%， 到 2009  年下降到 14%；同一时期内极度贫困从占总人口的 10% 下降至 5% (Soares 2010)。在不平等方面，基尼 系数从 0.59（世界最高的之一）下降到 0.54。取得这一成就的一个重要原因就是巴西政府的旗舰社会救助计划—— “家庭补助”(Bolsa Familia)。这项计划于 2003  年启动，将原来的几个社会救助计划整合在一起，包括助学补助 （面向初等和中等教育）、食品补助（满足妇女和儿童的营养需求）、食品保障和燃气补助（对炊事用气的补助）。 原有的这些计划合在一起，资金支出占所有社会救助的四分之一。它们的目标类似，但相互之间没有足够的政策协 调，目标人群有所重合，同时每个计划有单独的行政安排。这造成了服务效率低下、受益人重叠、存在覆盖缺口等问 题。这些问题正是“家庭补助”计划所要解决的。 “家庭补助”是一个有条件现金转移支付 (CCT) 计划，每月向贫困家庭的母亲提供补助款，条件是受益家庭要对孩 子加大投资。具体有以下一些要求：让孩子上学并保证出勤率；定期进行体检、疫苗接种和发育监测；母亲要参加关 于营养、健康和教育的讲座。这个计划提高了社会政策的连贯性和一致性，扩大了对贫困家庭的覆盖，现在已经覆 盖 1300 万个家庭，占巴西人口的四分之一以上。现在，“家庭补助”计划以相当于 0.6% 的 GDP 的成本，覆盖了 比世界上任何其他 CCT 计划都多的贫困和极贫家庭。最近的分析研究显示，2003-08 年巴西贫困率和不平等的下 降，大约五分之一要归功于“家庭补助”计划。这项计划还提高了儿童入学率和出勤率，增加了贫困家庭对医疗保健 服务的利用。 “家庭补助”计划的成功在很大程度上是由于它有效的行政管理程序。它用一个统一的数据库来汇集、管理和分析 2200  万家庭的数据，这占了巴西贫困人口的一大部分。随时对管理程序进行评估、修订和调整，以便对应当接受补 助的家庭进行识别和登记，这样就减少了对不需要补助的家庭提供补助和漏掉需要补助的家庭这两种错误。补助款通 过联邦储蓄银行发放， 这是一家政府银行，全国有 3  万多个支付网点，在这些网点人们可以通过电子卡提取补助。 这种安排使管理人员可以在每年年初拟定并发布补助发放日期，使参与计划的家庭可以相应地安排家庭预算。 来源：Robalino, Rawlings and Walker 2012。 助机构之间的协调来推动 SPL 工作的可持续性，特 在低收入国家和脆弱形势下开展 SPL 工作面临 别要鼓励有关国家从原来那种碎片化的项目向全国 的特殊挑战 性 SPL 计划转变，把这些计划纳入预算，并从包括 在低收入国家和脆弱形势下设立起适当的体系将十 世界银行在内的发展伙伴那里争取对这些计划的协 分具有挑战性。考虑到世界银行的 SPL 工作历史上 调一致的技术和财务援助。 大多以中等收入国家为主，上述任务就显得更为艰 巨。低收入国家和形势脆弱的国家财政空间有限， 世界银行可以向各国提供各种改革方案和模式、各 机构能力也较低，因此它们使用那些在中等国家效 种模式下的 SPL 计划实例和受益人数据，并推动不 果良好的社会保护工具的能力较为有限。从实际操 同国家之间的相互学习，从而帮助各国在充分了解 作的角度来说，这些国家公共部门机构、非政府组 有关信息的基础上提出新的SPL政策和计划。 织和捐助机构之间的碎片化、公共部门和私营部门 在各国国内，对被排斥在 SPL 计划之外的不同群体 在弱势地区鲜有存在等问题使情况更加复杂。形势 需要采取不同的作法，对此下文将进行阐述。这些 的脆弱是一个很大的挑战，不过 SPL 项目曾被成功 群体包括赤贫者、妇女、残疾人、老人和儿童。 地用来促进形势的稳定（见专题框 4.2）。 世界银行社会保护与劳动战略 29 专题框 4.2 脆弱形势中的社会保护：三种方式 脆弱形势中的 SPL 计划可以在保护弱者的同时推动基本制度的建立。以下三种方式就说明了它的这种作用： ■■ 劳动密集型计划可以在脆弱形势中发挥稳定局势的作用，同时也是宝贵的基础设施投资。这方面的例子有自 90  年代以来在加沙地带实施的一系列就业项目和利比里亚的“工作换现金临时就业计划”等。利比里亚的这项 计划是为应对 2008 年的粮食危机而实施的，创造了 1.7 万个临时就业；它也是“青年就业技能工程”的基础， 通过这个项目又在三年时间内创造了另外 4.5 万个临时就业。 ■■ 现金转移支付计划也可以帮助社区重建生计，重建失去的各种资产。这包括在安哥拉、莫桑比克和卢旺达实施 的旨在解除前战斗人员武装的过渡补助，还有对东蒂汶的流离失所者和退役士兵的现金补助。在尼泊尔，对老 人、单身妇女及战争致残人员的社会补助项目经历了旷日持久的冲突一直保持了下来并有所扩大。 ■■ 政府服务费用减免也是现金补助的一种形式——如利比里亚的教育和医疗服务费用减免、南非的儿童医疗服务 费用减免。这类计划可以帮助那些以前被排除在政府有关计划之外的群体获得公共服务。 来源：Andrews et al. 2012；《2001 年世界发展报告：冲突、安全与发展》。 世界银行及其合作伙伴需要采取创新而实际的方 点。由于气候变化的影响日益加重，而且影响多集 法，设计适合低收入国家和脆弱形势的 SPL 项目。 中在低收入地区，这方面的挑战会越来越严峻。这 为帮助各国建立起社会保护计划的基本要素，对现 更要求 SPL 工作开展多部门合作，以帮助社区适应 有社会保护计划加以完善和整合，需要在至少以下 气候变化，加强韧性。 五个领域深化投资，加强协调：68 ■■ 从世界银行和其他机构的业务实践中整理搜 触及最脆弱的群体 集关于哪些计划和方法最适合低收入国家和 尽管社会安全网的覆盖范围已经有很大增加，但还 脆弱形势的证据； 有很多贫困和脆弱群体尚未得到覆盖。这常常包括 ■■ 通过建立良好治理和透明度，加强中央和地 儿童、妇女、少数民族和残疾人。因此，使社会安 方政府实施 SPL 计划和提供服务的能力； 全网触及最脆弱群体的挑战包括了两个方面——一 ■■ 深化与私营部门、社会基金及其他社区组织 是增加低收入国家和脆弱地区的 SPL 计划，二是确 的联系，这些机构往往有很强的能力，最了 保那些最脆弱的群体可以得到计划的覆盖。 解当地情况； 世界银行将与低收入国家和处于脆弱形势中的国家 ■■ 通过改善对现有资源的使用，确保财务可持 合作，在诸如“快速社会响应”(RSR) 倡议等催化 续性，以便扩大覆盖率； 性资源的支持下，帮助它们建立、改善和扩展 SPL 计划和体系。如上文中提到的，在很多情况下，需 ■■ 利用信息技术——移动电话、GPS 识别系统 要帮助有关国家建立构成 SPL 体系的基石——如可 和成本低廉的数据处理——跨越式地建立灵 以有效支持一个或多个 SPL 计划的实施的行政次体 活有效的治理、服务提供和数据整合机制。 系。在另外一些时候，工作重点将是完善和扩展已 有的计划。很多时候几个核心计划——如现金转移 农业和非正式部门一般在低收入国家和脆弱地区的 支付或季节性公共工程计划——可被用作建立更多 经济中占有很大比重，要在这些地区保障人们的生 SPL 计划的平台。例如，可以鼓励现金转移支付或 计、加强粮食安全，往往需要多部门方式。如专题 公共工程计划的受益人充分使用微型保险或医疗保 框 4.3 所示，可以采取一种帮助居民家庭逐渐积累 险——埃塞俄比亚、卢旺达和巴基斯坦就是这么做 生产性资产、投资于人力资本的方式来做到这一 的。在脆弱地区和刚刚结束冲突的地区，那些提供 30 韧性、平等和机会 专题框 4.3 在农村经济中保障生计和粮食安全 社会保护在农村地区可以发挥保障农村生计、加强粮食安全的双重作用，而低收入国家和脆弱地区通常都是以农业 经济为主。在如何通过社会保护体系帮助居民家庭积累生产性资产、建立人力资本方面，现在已经出现了一些最佳 实践： ■■ 提高反周期反应能力。各种冲击和季节性因素可能导致商品价格和劳动力需求的不确定性。在相对繁荣的时期 提前对此做好准备，可以帮助居民家庭保障在困难时期的基本收入和消费需要。更好地利用早期预警信息—— 如关于恶劣天气事件的预警——有助于人们做好提前准备。 ■■ 投资于生产性安全网的建设。可以利用 SPL 工具来创造经济收益。劳动密集型的公共工程为受益人提供了临时 就业和收入支持，同时也建造和维护了经济发展所需的基础设施。现金转移支付和由本地管理的学校就餐项目 可以为地方经济带来现金收入，提供就业，有助于地方经济的发展。 ■■ 采取针对社区具体需求和脆弱性的干预。转移支付的时间和种类应当专门针对农村家庭的具体需要和其特有的 脆弱性——例如，要帮助他们预防疾病冲击，或是推动生计活动的升级。一种效果很好的作法是充分发挥妇女 对保护家庭粮食安全的关键作用。比如，可以在 SPL 计划的设计中加入偏重妇女的瞄准方法和项目选择程序， 这样一些简单的调整就可以对家庭内部的分配产生积极影响——例如，有助于加强孩子的营养和学校入学率。 ■■ 纳入农业和营养视角。农村发展存在多方面挑战，SPL 干预需要寻求与其他部门对农业和营养领域的投资之间的 协同作用。证据表明，将 SPL 干预和其他推动农村生计和人力资本发展的努力结合起来，这种多部门的干预可 以产生非常良好的效果。这就要求世界银行内部以及世行与其他专门机构之间的跨部门协作，如联合国粮农组 织、联合国儿童基金会和世界粮食计划署等。 基本收入支持、加强基本服务获取、重建基础设施 是一项面向需求方、代金券形式的干预，旨在为 的 SPL 计划也可以有效地提供必要资源、加强社会 6000 万贫困的印度家庭提供大病保险。 凝聚力，从而促进社会的转变。在这些地方，世界 最后，世界银行将扩大对利用信息通讯技术 (ICT) 银行应当与非政府组织、联合国系统及社区组织密 触及最脆弱人群的支持。 智能卡、销售终端设备 切合作，确保人们对基本服务的获取，这样才能使 (POS) 和移动电话的成本很低，使用范围很广，这 工作最有成效。 为迅速扩大 SPL 计划的覆盖、同时减少舞弊、错误 世界银行将把南南交流作为一项优先工作，倡导创 和和腐败提供了机会。例如，生物识别技术正被越 新性战略，使针对不同脆弱群体的具体需要的 SPL 来越多地用于受益人的登记和社会服务的提供—— 这通常是与私营部门密切协作。刚果民主共和国 措施触及到这些群体。 例如，这可能要求有更广 的“解除武装、解除动员和回归社会”(DDR) 项目 泛的识别和瞄准贫困人口的办法，包括采用性别 就使用了这一技术来对受益人进行查验和识别。 平衡的小组、社区和中介组织等（如印度尼西亚 印度的独特识别体系已经包括了 2 亿人，预计到 的“直接现金援助”计划）。69 还可以将社会救助 2012  年底将达到 4 亿人——即印度总人口的三分 作为获取各种社会服务的一个切入点，如智利 之一。70 在肯尼亚，移动电话被用作现金转移支付 的“Solidario”计划。这方面工作往往可以结合中 的平台（见专题框 4.4）。 介组织的使用，如当地的社工和社区人员，通过他 们把那些以前被排除在 SPL 计划之外的人员包括进 来。“无贫困巴西”计划就进行了这种尝试。一 确保社会保护和劳动工作具有性别敏感性71 些国家正在努力把非正式部门的人员纳入社会保 世界银行将与各国合作，确保 SPL 计划充分解决 险，如印度的“全国医疗保险计划” (RSBY) 。这 妇女和男性（以及女孩和男孩）的需求。在社会保 世界银行社会保护与劳动战略 31 专题框 4.4 肯尼亚用移动电话来保护穷人 在肯尼亚，Safaricom 电讯公司（沃达丰的合作伙伴）发起了一项名为 M-PESA 的倡议。这项倡议最初由英国国际 开发署 (DFID) 共同出资。它使不能获取常规银行服务的人可以通过预付费电话收取补助款。客户需要在一个得到 授权的 M-PESA 代理商那里进行登记。代理商通常是加油站、超市和 Safaricom 公司的营业处。登记时客户要提供 一个 Safaricom 的电话号码和自己的身份证。然后代理商会通过他们的手机激活一个帐户，用户就可以在任何一个 M-PESA 营业网点存入和提取现金，包括他们的补助款在内。这个项目的目标客户由几家形成一个小组，最多可以 十家共用一个电话，推举一个识字的人作为小组的领导。尽管手机设备是由小组成员共用的，但每个受益人有他/她 自己的 SIM  卡在 M-PESA 系统里注册，从而减少了小组成员之间舞弊欺诈的风险。这个系统现在有 400  万客户， 全国有超过 360 个 M-PESA 代理商。 来源：世界银行非洲社会保护战略。 护领域，世界银行将针对各国具体情况，确保妇女 间进行协调，对实施工具和程序进行协调（如使用 可以获得转移支付——实践证据表明，提高妇女对 ICT 进行受益人识别和养老金支付）。 家庭资源的控制通常有助于将更多资源用于改善家庭 世界银行还将深化对自愿储蓄计划的分析研究和支 福利，特别是用在孩子身上。在工作福利 (workfare) 持，来消除养老保险的覆盖缺口。迄今为止，只有 计划中，计划的设计要符合社会对性别角色、 性别行 中国、斯里兰卡等不多的几个发展中国家大幅扩大 为的规范，考虑两性在照顾家庭和市场就业中的责 了养老保险的覆盖范围，但还有一些国家正在推出 任（见专题框 4.5）。印度尼西亚在 1997–98 年东 一些改革，如印度和越南。这些改革要获得成功， 亚金融危机中实施的工作福利计划提供了这方面的 交易成本相对于储蓄的数量来说必须控制在低位， 一个反例：这个计划的设计非常强调那些通常由男 并要向劳动者提供财务激励，对他们当下宝贵流动 性来做的工作（如修路、 维修校舍和社区中心等） ， 性资产的牺牲进行补偿。还需要建立可以良好保管 因而妨碍了妇女的参与。世界银行对老年收入保障 劳动者储蓄的可靠机构。世界银行还将努力填补在 制度的建议将充分考虑妇女的预期寿命长于男性这 扩大社会保险计划自愿参与率的创新机制方面的知 一现实——她们对老年收入保障的需求更大，尤其 识空白。在这个领域，最近一些面向贫困人口的医 是在失去配偶之后。由于发展中国家的妇女比男性 疗保险制度似乎提供了很多值得学习的经验，如加 在非正式部门就业的可能性更大，她们从正式养老 纳和印度的医疗保险计划。 保险制度中受益的可能性更低。 更广泛地来说，世界银行将努力积累缴费型和非缴 保护老人 费型养老体系的知识，开展有关实践，从而找出创 新性、具有财务可行性且可扩展的解决方案。世界 今后几十年很多发展中国家的老龄人口将迅速增 银行在这方面提出的建议将具有务实性并针对各国 长，对老人的保护是它们面临的一项日益严峻的挑 的具体情况，保持扩大覆盖率、保证养老金充足性 战。世界银行帮助各国消除覆盖缺口的工作将包括 与财务可存续性之间的平衡，充分考虑各国的人口/ 各种措施——从“社会养老金”（给老人的非缴费 老龄化发展趋势、“社会契约”、财政能力和监管/ 型转移支付）到自愿储蓄。社会养老金是消除对老 行政能力。一个恰当的养老计划组合包含哪些内容 年人的覆盖缺口的一项日益普遍的作法，世行在马 将在很大程度上取决于每个国家的具体情况（专题 尔代夫和南非支持的项目就属于这种类型。对年龄 框 4.6）。 较大、没有足够的时间通过缴费型计划积累养老金 的劳动者来说，这种非缴费型社会养老金是唯一的 很重要的一点是，旨在加强韧性的计划（社会保 办法，但它需要在社会安全网计划和养老金计划之 险）和旨在加强平等的计划（社会救助）之间具有 32 韧性、平等和机会 专题框 4.5 设计具有性别敏感性的公共工程项目：印度的“甘地全国农村就业保障项目” 印度的“甘地全国农村就业保障项目”(MGNREGS) 自项目伊始就鼓励妇女的参与和赋权。这个项目保证所有农村 家庭每年有 100 天的工作，凡是愿意参加非技术性体力劳动的成年男子和妇女均可参加。很关键的一点是，项目规定 了对男性和女性同样的最低工资。在印度的劳动力市场上，妇女的工资通常大大低于男性。项目设计者的意图是通过 MGNREGS 提高贫困农村妇女在劳动力市场上就工资进行讨价还价的能力，不管她们是否直接参加这个项目。 关于这个项目的立法还包括了一系列对确保妇女参与十分关键的内容，如： ■■ 在工作地点提供托儿所等照顾孩子的设施； ■■ 在工作地点的阴凉处提供饮用水，设立休息区； ■■ 禁止使用承包商； ■■ 用妇女自己的银行帐户或邮局帐户直接支付工资。 这个项目非常受妇女欢迎。截止到目前的证据显示，MGNREGS 成功地吸引了妇女加入到劳动力当中。Dutta et al. (forthcoming) 发现，在印度各邦，妇女对这个项目的参与率是她们对付费零工参与率的两倍。尽管她们在这个项目 里所得的报酬往往还低于男性，但通常大大高于她们从事其他零工的报酬。有研究显示，在某些邦，这个项目已经对 妇女的生活和福利产生和积极影响 (Holmes and Jones 2011)。 但是，项目实施的现实与设计者的初衷还是有很大差距。MGNREGS 在印度各邦的实施情况有很大差别，但几乎在 所有地方人们对工作的需求都不能充分满足；除了少数几个地方以外，大部分地区对女性的工作配给额高于男性。 对工作场所各种设施的配备情况没有太多的信息，但一些粗浅证据以及对比哈邦的一项研究显示，一般来说都没有 配备这些设施。承包商大量存在，而且正如人们所预料的，他们为妇女提供工作的可能性较低。妇女对自己拥有的权 利、MGNREGS 项目的法律规定以及如何获得工作了解甚少。这与供给方的制约因素合在一起，严重限制了她们获 取应有权利的能力。 好的立法和政策设计是加强 SPL 政策对妇女的包容性的关键前提，也是实现这一目标的重要的第一步。然而光有这些 还不够。还有很多其他工作要做，包括要对男性和女性都进行反复宣传教育。这样可以促进社会规范和态度的转变， 提高妇女的地位，加强妇女的赋权。 来源：Dutta et al. forthcoming；Holmes and Jones 2012；Subbarao et al. forthcoming。 互补性，而且从长期来说可以根据养老政策的需要 脆弱性的重要补充措施。这既包括经济危机，也包 作出改变。随着越来越多的人口从农村进入城市以 括因气候变化引起的各种危机（专题框 4.7）。其中 及在正式部门就业的人员增多（收入水平也随之提 最重要的是三个方面：财务规划、受益人识别和计 高），缴费型养老制度的重要性会有所上升。然 划设计。 而，很多发展中国家前所未有的老龄化趋势也意味 着扩大覆盖率的努力必须和时间赛跑，以赶上老龄 对任何 SPL 体系的危机反应能力都需要事先进行 化的发展。 财政规划，以确保有发放额外资金的渠道，并使用 恰当的金融工具来确保可以迅速地动员这些资金。 此外，还需要能够识别潜在风险、充分规划应对措 对危机作出反应 施的机制，如早期预警体系、实时监测体系等。 世界银行将与各国合作，加强 SPL 体系的危机反应 中等收入和低收入国家的 SPL 体系要具有危机反应 能力，把它作为解决长期贫困和因个体冲击造成的 能力，需要具备的第二个特点是要能识别那些因为 世界银行社会保护与劳动战略 33 专题框 4.6 世界银行关于养老金制度的概念框架 世界银行分析养老金制度的概念框架于 2007  年提交给世行董事会，并在 2008  年的一份报告中进行了总结。这个 现在已经为人们所熟悉的框架包括了五个“支柱”。“零支柱”——有时也称为“社会养老金”——指的是由政府出 资的非缴费型现金转移支付。“支柱一”是较传统的社会保险模式，通常实行强制缴费，目的是为与老年、残疾和死 亡相关的收入风险提供保险。某些情况下这类计划具有明确的再分配性质，对收入较低的劳动者提供较高的替代率。 这些计划由公共部门管理，采用部分积累制或现收现付制。与此相对比，“支柱二”指的是强制性的固定供款计划， 大多数情况下这类计划的资金和数据管理至少有一部分是由私营部门机构处理。第三个支柱指的是自愿退休储蓄模 式，通常由政府监管，得到政府的鼓励，并采取多种多样的形式（如个人退休帐户、雇主提供的固定收益或固定供款 计划）。最后，第四个支柱包括了各种非养老金来源的收入支持，包括家庭扶持（私人的代际转移）、医疗保险以及 新出现的一些金融工具，如逆向房屋贷款。 这些支柱是系统性描述世界各地养老实践的有用概念。每种养老体系可以根据其资金筹措、风险分配、治理和管理 安排等进行进一步细分。所有这些支柱都需要有利的支持条件，如良好的宏观环境、机构能力和充分运作的金融市场 等。金融市场的监管、深度和竞争性对支柱一的准备金管理以及支柱二和三的有效运作尤为重要。这个概念框架将养 老金体系放在具体的经济和人口形势下进行了考虑。 来源：Dorfman and Palacios 2012。 专题框 4.7 动员社会保护应对气候变化 人们日益认识到，社会保护是帮助贫困家庭应对气候变化影响、提高韧性的重要工具。近年来，现金转移支付、 社会养老金和公共工程都曾被用来应对突发自然灾害（如地震和海啸），如土耳其、巴基斯坦、洪都拉斯和马 达加斯加。 1999  年马尔马拉大地震之后，土耳其“社会团结基金”成功实施了对受害者的灾后重建转移支付项目。 2004 年亚洲海啸之后，马尔代夫政府制订了一个损失补助体系，迅速将补助提供给受灾人口。SPL 计划也在越来越 多地被用于对旱灾等慢发灾害的反应，而这类灾害今后很可能因为气候变化而有所加剧。埃塞俄比亚在 2008  年发 生了旱灾，救灾转移支付使受益家庭的卡路里摄入量比非受益家庭提高了 30%。 社会保护还可以帮助穷人适应气候变化，通过社会保险和天气保险、转移支付、生计措施和资产多样化降低他们对气 候变化的脆弱性。埃塞俄比亚的“生产性安全网计划”是一个将降低风险纳入运作的政府安全网项目的例子，这个计 划通过“工作换现金”活动来建设公共工程，改善水资源管理，减少土壤流失。 更长远地来说，社会保护通过其“推动”功能，可以在最大程度上为适应气候变化做贡献。SPL 计划和体系可以通过 包括气候敏感的公共工程等在内的各种项目，帮助社区分散风险，扩大收入，培养技能，积累资产。 来源：World Bank/UN 2010，Arnold and Burton 2011 及 Kuriakose et al. 2012。 34 韧性、平等和机会 受到个体冲击或更大范围冲击而需要获取 SPL 计划 提高生产率 的人群。在某些情况下，特别在是中等收入国家， 需要加强如失业补助等“自动稳定器”的作用，它 世界银行将更多支持对儿童的人力资本投资以及帮 们可以对那些新近变得脆弱的人——例如在正式部 助成年劳动者获取更好就业机会的投资。 实践证 门工作的失业人员——提供保护。但是，这类工具 明，支持儿童早期发展——即提高儿童的认知能力 对很多人（包括工作的穷人）并不适用，对那些正 和营养基础——的 SPL 计划对提高他们未来的生产 式部门就业人数比例很低的国家来说也没有太大的 率有明显作用。 实际意义。鉴于很多在危机时需要保护的人并不是 针对那些已经在劳动力市场上或很快就要进入劳动 那些已经身处现有福利体系的人，世界银行识别危 力市场的人的干预措施也十分重要。他们往往缺乏 机中脆弱人群的方法将采用与识别长期贫困者不同 必要的技术以及认知和非认知技能。帮助这些人获 的瞄准原则。依赖社区和当地人员是一种特别有效 得生产率高的就业、培养他们的技能对推动经济发 的机制，这尤其适用于自然灾害，不过对其他危机 展和包容式增长十分关键。在这方面，如何透过 造成的脆弱人群的识别也有广泛的适用性。 “就业视角” 来考虑发展是即将出版的以就业为主题 不管对中等收入国家还是对低收入国家，世界银行 的《2013 年世界发展报告》探讨的一个核心问题 关于对大范围冲击作出反应的建议都将强调 SPL 计 （专题框 4.8）。该报告的分析将为今后相关的SPL 划组合需要有实施灵活性计划的空间。事先对此类 工作提供指导。 计划进行规划会有三个益处。首先——也是最重要 的一点，这样可以避免因为临时设计新计划、寻求 保护和提升人力资本，特别是儿童 政策共识而造成的行动滞后，使迅速反应成为可 能。第二，这样可以事先设计合理的“日落条款” 世界银行将继续强调 SPL 计划是人力资本开发的一 （即危机和/或其后果过去之后相关计划何时停止， 个重要投资渠道——因此也是推动发展、提高生产 补助如何减少）。第三，相比那些临时随意性的措 率的一个重要渠道。世界银行将收集并宣传 SPL 计 施而言——如危机中仓促设计出台的补贴或计划， 划对积累和保护人力资本的作用的实践证据，并用 事先进行规划可以减少财政负担。 这些证据来指导相关业务，就像在有条件现金转移 支付领域所做的那样——现在在无条件现金支付领 域也在越来越多地这样做。72 专题框 4.8 以就业为主题的《2013 年世界发展报告》：初步主旨及与 SPL 战略的关系 《2013 年世界发展报告》的主题是就业。发布于 2011 年 10 月的报告提纲提出了三个主要思想： 首先，就业具有深刻的转化功能。就业将生活水平的改善、生产率的提高和社会凝聚力的加强联系起来。第二，某些 就业机会对经济和社会发展的作用大于另外一些就业机会，因为它们有助于减少贫困和不平等，强化价值链和产业集 群，或是有助于建立信任和社会共享的价值观。第三，理解劳动力市场与政府和市场的不完善之间的互动以及这种互 动对发展目标的影响，是找出和评估促进良好就业的政策的关键。 报告完成后世界银行将全面考虑它在世行业务中的具体实施，不过，从现在来看，它从生活水平、生产率和社会凝聚 力的角度来分析就业问题，这与本战略“韧性、平等和机会”的框架非常接近。生产率高的就业使人们可以保护自己 免于贫困，抓住改善生活水平的机会，而各种 SPL 机制，包括哪 些推动就业机会获取的机制，可以对冲突后地区建 立社会凝聚力、发展男人和女人的能动性 (agency) 发挥重要作用（这是此前两份世界发展报告的主题——2010 年： 冲突、安全与发展；2011 年：性别平等与发展）。 来源：《2013 年世界发展报告：就业》（提纲，2011 年 10 月）。 世界银行社会保护与劳动战略 35 世界银行将与其他部门和机构协作，确保 SPL 工 营部门发展 (FPD) 及减贫和经济管理 (PREM) 这两 作，特别是安全网计划，对保护和提升的儿童的人 个网络。SPL 对它们的工作有补充作用，特别是劳 力资本发挥应有作用。SPL 计划和体系可以激励父 动法规和收入保护计划的设计方面：设计良好的法 母提高对孩子的教育和营养需求，但 SPL 部门还需 规和计划可以延伸到大部分劳动者，同时不会引起 要与世行的教育、农业和“健康、营养和人 劳动力市场的扭曲，造成就业岗位的减少。75 实践 口”(HNP) 等部门合作，在供给方面确保有好的学 证据显示竞争对推动企业的进入、创新和生产率提 校、充足的食品和儿童诊所。世界银行将与有关伙 高十分重要。 伴（包括联合国儿童基金会和“救助儿童会”）合 第二，世界银行将支持那些有助于已有工作的劳动 作，进一步开发“儿童敏感型”的社会保护手段， 者提高生产率的 SPL 政策。世界上大多数的劳动者 以减少贫困对家庭的不利影响，强化家庭在照顾儿 或是在农业部门就业，或是自雇从事生产率较低的 童方面的作用，改善儿童营养，扩大贫困家庭对基 活动，或是在家庭经营中作为不拿薪水的雇员。对 本服务的获取。这些工作在危机当中格外重要，因 他们来说，只有稳定的宏观经济和有效的营商环境 为儿童在危机中格外脆弱，而且不采取行动的后果 还不够。需要对他们进行有针对性的干预，如果他 会十分严重。总的来说，这方面的工作将以近年来 们所从事的生产经营活动具有经济生命力，就要帮 取得的重大进展为基础，继续努力将促进平等的措 助他们提高生产率；否则就要帮助他们转向生产率 施与扩大机会的措施结合起来。73 更高的其他经济活动。 世界银行将继续努力解决食品价格不稳和营养不 SPL 部门将与其他部门合作，设计、实施和评估一 良问题——这对保护和发展儿童的人力资本十分 些旨在解决自雇者面临的各种制约的干预措施。这 关键。世界上近 10 亿人（撒哈拉以南非洲人口的 些干预将针对以下问题：动力和风险容忍度（通过 30%）处于长期饥饿状态，近 20 亿人缺乏健康所 文化和社会规范）；技术能力和非认知技能；关于 需的微量元素。74 世界银行社会安全网部门将继续 生产技术、最佳管理实践和价格的信息；进入价值 与其他部门合作，使社会救助更具有“营养针对 链和市场的能力；流动性制约。干预措施将包括： 性”：向受益人提供从营养角度较为恰当的食品和 商业技能和生活技能培训、咨询服务、构建关系网 补充剂，或帮助受益人获得改善妇女、儿童营养状 络的机会、改善信贷服务和微型特许经营。 况的服务。这方面需要跨部门协作，尤其是与农 业、私营部门发展和社会发展等部门的协作，通过 第三，世界银行将帮助各国使劳动力市场上的各种 协作来建立农业保险体系，解决贫困问题，提高农 过渡变得更为便利——例如从学校到就业的过渡， 业生产率。 从失业或不工作状态走出来的过渡，或是变换工作 的过渡。实际上，劳动者的收入和家庭的福利根本 上取决于劳动者在这些过渡中面临的各种激励和制 改善就业获取 约。同样，低劳动参与率可能就是由于设计不合理 世界银行的 SPL 部门将继续与各国合作，开展系统 的转移支付、支持服务的缺乏（如缺乏托儿服务） 性改革和政策改革，改善人们——包括年轻人在 或社会规范（例如不允许妇女在家庭以外工作）造 内——对就业的获取。虽然当前的全球危机已经使 成的。信息不灵、流动成本高、缺乏技术或信贷等 各国特别注意到这个问题，但应该看到，就业方面 因素可能会限制劳动者从生产率低的部门向生产率 的挑战不仅存在于经济下滑期，也不只是因为经济 高的部门过渡。在这方面，还是需要通过跨部门的 危机而导致。在任何国家，要确保劳动者可以找到 努力来解决这些关键制约。 并保持合适的工作都不是一件容易的事。 SPL 工作的一个关键重点将是激活 (activation) 政 首先，世界银行将帮助各国改善创造就业的效率。 策和积极劳动力市场计划的实施。这方面的干预分 在这个领域，SPL 部门需要与世界银行内部的其他 为两类：旨在提高劳动力需求的计划以及支持求职 部门以及世行以外直接与私营部门合作的机构结成 搜索、改善可雇性的计划。第一类主要包括公共工 伙伴。这些部门和机构可以帮助有关国家开展营商环 程和工资补贴， 79 第二类则包括了中介服务、咨询、 境改革，从而在为工人提供充分保护的同时， 推动投 求职帮助、培训、技能认证以及促进流动性的社会 资、创新和经济多元发展（见专题框 4.9 对 MILES 服务（如托儿服务）等各种干预。对那些不能获得 框架的介绍）。世行内部的有关部门包括金融和私 正式就业的人，可以推动他们从事高生产率的自雇 36 韧性、平等和机会 专题框 4.9 MILES 框架 MILES 框架是一个对项目业务和政策都有指导意义的框架，它帮助各国设计综合性的劳动力市场战略，以创造更多 更好的就业。MILES 的设计本身就具有多部门的性质，重点是五个对创造就业十分重要的领域（它们的头一个字母 合起来构成了“MILES”）。它们是：宏观经济政策 (M)；投资环境、制度和基础设施 (I)；劳动力市场法规和制度 (L)；教育和技能 (E)；社会保护（社会保险与社会安全网）(S)。这个框架以事关就业增长的各个领域的分析工具为 基础，目的是找出一个国家里阻碍创造就业的制约因素，提出重点政策问题和所需改革，并帮助其实施这些改革。要 实施 MILES 框架，就需要关键的利益相关者给予支持，需要政府部门、相关机构和社会伙伴密切合作。世界银行非 常适合开展这项工作，它可以通过分析咨询活动 (AAA) 和经济与部门调研 (ESW) 来开展分析，并通过各种贷款和 赠款来提供资金。现在世行已在 15 个国家成功地对 MILES 框架进行了试点。 来源：Banerji et al. (2008)。 活动，这方面的计划也应当是就业领域计划组合的 最后，世界银行还将把重点放在现有的劳动力市场 一个组成部分。所有这些计划都需要有为人们提供 培训计划上，尤其是在中等收入国家。 在很多国 恰当劳动激励的政策的配合（专题框 4.10）。 家，这些计划或者成本效益很差，或是不能良好回 应劳动力市场的需求。世界银行将以一些成功计划 这项工作议程面临的一个特别挑战是如何推动“毕 （如拉美的“青年”计划）所取得的积极进展为基 业”，即从社会救助计划转入就业的过渡。这就需 础，通过与私营部门的直接合作，加强培训计划与 要改善计划设计中的激励结构，鼓励和支持那些能就 劳动力市场需求之间的联系。将对有关的实践经验 业的人转入就业。从操作层面来说，这要求社会救助 进行研究、分享和开发。 和积极劳动力市场计划之间更好地合作，使社会救助 的受益人培养转入就业所需的技能和工作经验。 一项充满挑战的工作议程 培养劳动者的技能 这里提出的战略雄心勃勃，要完全实现这些战略目 标需要时间，也需要世界银行、发展中国家和其他 世界银行帮助劳动者改善技能的工作将以两个前提 伙伴之间的通力合作。实施这项战略面临四方面的 为基础——了解技能是如何在工作中应用的，了解 风险。首先，尽管最近的危机时期人们对 SPL 工作 如何培养恰当的技能。这要求我们对不同类别的技 给予了重视，但在经济较好的时期各国政府可能很 能（技术技能、认知技能和非认知技能）对人们在 难把 SPL 作为政府支出的一个优先领域——因为还 劳动力市场的表现的影响有更好的理解，然后建立 有比 SPL 更明显的投资需求、比 SPL 受益人更有 起向现在及未来的劳动者提供这些必要技能的体 影响的政治力量。其次，政治经济方面的考虑可能 系。人们通过多种渠道来获得技能——从父母和家 会阻碍有些国家的政府和发展机构对建立协调、系 庭那里获得，通过非正式的学徒过程从有经验的师 统化的方式进行投资，反而继续实施碎片化或重叠 傅那里获得，或是通过学校、大学、职业教育或在 的 SPL 计划。第三，从以计划为基础的方式转向体 岗培训等正规教育获得。80 在培养技能方面，SPL 系化方式还需要建设众多 SPL 机构的机构能力， 部门将与世行的教育部门密切合作，重点是培养针 这种能力现在往往不存在。最后，SPL 领域的工作 对具体就业的技能并推动技能升级。 下面三种培训项 需要具有可持续性，对资源进行恰当、有效的使 目将受到重视：就业前的技术职业教育和培训； 在岗 用，实现国家的目标。 培训；与培训有关的积极劳动力市场计划。 最后一类 培训通常是针对那些没有机会获得前两类培训的人， 但是，发展中国家和它们的人民面临的诸多挑战意 往往是低技能的无业者或非正式部门的劳动者。 味着我们必须有雄心去应对挑战，而这份战略提出 世界银行社会保护与劳动战略 37 专题框 4.10 积极劳动力市场计划和青年就业挑战 世界银行的一项重点工作就是改善积极劳动力市场计划 (ALMPs) 的设计，强化私营部门在这方面的作用。这不仅对 成年劳动者十分重要，而且对青年人来说有更大的紧迫性，因为大多数国家的青年失业率是成年人的两到三倍。 专题框  5.3 中阐述的 STEP 框架为解决青年人的技能问题、确保他们有较高生产率并良好融入劳动力市场提供了一 个综合性的长期框架。但短期来说怎么办呢？积极劳动力市场计划——如那些以培训或提供就业市场信息为重点的措 施——能否帮助年轻人找到生产率较高的工作呢？ 乍一看来，过去的经验令人失望。对“激活”措施和积极劳动力市场计划的评估的结果有好有坏。然后，这些不令人 满意的结果可能并不能反映这类措施的潜在有效性，而是更多地反映了被评估的项目存在的设计缺陷。事实上，没有 证据说明积极劳动力市场计划作为一个整体来说没有必要实施或是没有作用。这些计划试图解决的市场失灵是实实在 在的——如对就业机会缺乏了解、缺少雇主需要的技能等。 把个人成功地与就业岗位联系起来的计划应具备两个特点：首先，它要整合解决求职者面临的多种挑战的多种干预措 施；其次，要有私营部门的有力参与。例如“培训+其他”计划在技术或生活技能培训之后，通过私营部门的实习和 就业服务给受益人提供实际工作经验。实践证明这类计划成功地动员了很多人进入劳动力市场。拉丁美洲的“青年” 计划（主要针对无技能的年轻人）76 和墨西哥的求职者培训补助计划 (Probecat)77 都属于这种类型。78 来源：Almeida et al. 2010 及 Almeida et al. 2012。 了世界银行利用其比较优势来解决这些挑战的的结 构性途径。 首先，世界银行将支持客户建立关于 SPL 计划和体系在推动韧性、平等、机会方面的绩 效的证据，并将这项工作与知识获取结合起来—— 包括加强南南知识交流。第二，世界银行对客户国 的政策建议以及与各方面伙伴的合作将着重强调包 容性和生产性 SPL 体系的重要性，并重视有助于 建立这种体系的良好技术解决方案。世行与伙伴机 构的合作将特别强调对各方的资源和工作进行协 调，以帮助贫困国家建立 SPL 体系。第三，能力 建设将是一项重要工作内容，对低收入国家和形势 脆弱的国家尤为如此。能力建设包括要有能力获得 准确、有用、高频率的数据，以便用来指导工作， 改善结果。第四，世界银行将继续搜集有关证据， 说明有效、包容的 SPL 体系不一定成本高昂或者 结构复杂——从而帮助各国选择成本效益最佳的方 式来满足它们各自的具体需要。 38 韧性、平等和机会 世界银行社会保护与劳动战略 39 5. 世界银行在 SPL 领域的工作原则 世界银行十年来在 SPL 领域的成功实践以及客户对 也妨碍了当地的 SPL 管理。要填补这一鸿沟，可 我们业务的需求说明， 成功不仅来源于世行做什么， 以加强和扩大“SPL 评价和比较工具”在各国的使 而且取决于世行怎样做。 经验表明，三项原则对世界 用，这套工具利用劳动力数据、住户数据和计划层 银行 SPL 领域的知识、业务和伙伴关系工作至关重 面的管理数据进行比较和分析。 需要强化各国的统计 要：基于证据的知识；对每个国家的支持根据具体 体系，开展住户调查，获得 SPL 计划的管理数据。 情况量身定制；与诸多部门和机构开展协作。 以此前改善数据质量、覆盖面、国内及国际可比性 的工作为基础，可以使用相关分析工具（包括世界 与有关国家开展以证据为基础的、量身定制的、协 银行的 SP-ADEPT 软件）来编制具有可比性、系 作式的合作 将使世行的 SPL 工作可以从业务实践 统性的 SPL 指标，从而对各国的 SPL 工作进行纵 中获得知识。SPL 部门可以利用这些知识设计适合 向和横向比较。 每个国家国情的、基于证据的项目业务。而且，这 也有助于动员世界银行、相关国家和全球层面的各 由世界银行生成的数据也可以同其他指标进行比 种伙伴关系，为在世行所有客户国建立包容性、反 较，如亚洲开发银行 (ADB) 的社会保护指数和国际 应性、生产性的SPL体系形成一个良性循环。 劳工组织和国际社会保障协会关于社会保护的行政 管理数据，特别是社会保障数据。在国家层面，可 以加强每个 SPL 计划内部和跨计划的绩效监测机制 重视基于证据的知识 （并与受益人登记体系联系起来），世界银行可以 推动各国对良好实践的采用。 本战略重视基于证据的知识的创造和分享，以此来 解决上文中列出的三个缺口——存在哪些计划和体 鸿沟 2 — 关于现有计划之影响的知识。对各种类 型、各种环境下的计划是否取得了预期影响存在 系，它们的表现如何，以及如何分享这些结果。这 着知识鸿沟。可以有选择地使用影响评估来考虑计 充分利用了世界银行在将与地方的深入合作与全球 划的总体有效性以及各种计划或计划设计的相对有 化知识相结合这方面的比较优势，这在世界银行 效性（包括成本效益）。这对那些目前来说实践证 “危机后的方向”(2010) 一文中有所阐述。 据很少的领域尤为重要，如以下方面：培养创业精 本战略将有选择地以某些知识鸿沟为优先工作领 神，提高小型（往往家庭所有）企业的生产率；设 域，并结合能力建设，以确保有关国家可以获得指 计不会影响人们谋求就业的意愿的收入支持项目； 导 SPL 政策、管理 SPL 计划和体系所需的知识。 设计能够提高收入、培养技能、建设生产性资本的 这也意味着需要在伙伴关系方面开展工作。填补这 公共工程计划；以有条件现金转移支付的实践证据 些知识鸿沟不能只靠世界银行自己来完成，而是需 为基础，考虑无条件现金转移（包括社会养老金 要与 SPL 领域的其他机构组织合作，共同来重视有 在内）的绩效。随着 SPL 领域影响评估数量的上 效的知识分享，采取相互补充、相互促进的方法来 升，会产生的一个新挑战是如何有效传播和管理这 创造知识。 些知识。这就要求我们不仅投资于知识创造，还要 投资于知识管理，特别是要确保通过实践证据来指 当前 SPL 领域存在三项知识鸿沟。 导政策。 鸿沟  1 — 关于现有 SPL 计划的知识。很多时候 此外， SPL 部门还将继续与世行的发展经济学(DEC) SPL 体系的设计因为缺乏现有计划的基本信息而受 和减贫与经济管理 (PREM) 部门合作，开发建模工 到阻碍，如目前存在哪些计划，它们的构架如何， 具，来评价 SPL 领域参数改革的财政、行为和福利 什么人从中获益，等等。这一信息鸿沟在处于脆弱 影响。这要建立在已有的一些重要基础之上，如 形势的国家和低收入国家尤为严重，特别是撒哈拉 SP-ADEPT/社会保护地图、养老金改革方案模拟工 以南非洲。这既影响了对全球 SPL 情况的了解， 具包 (PROST) 以及新的“失业补助模拟模型” 40 韧性、平等和机会 (UBsim) 等。最后，还需要以上述工作为基础，开发 SPL 体系的覆盖率，加强危机准备——是极为重要 评价 SPL 体系的新方法。 的。 因此，每个国家自己的优先目标决定了世界银行 作为一个伙伴将发挥什么样的作用。 世界银行将与其 鸿沟 3 — 分享知识。发展中国家就有效 SPL 计划 他方面共同合作， 帮助有关国家实现它们的目标。 的设计和实施相互学习，对各国找到可扩展、可持 续的 SPL 解决方案发挥了很大作用。绩效良好的计 量身定制原则对本战略在不同地区的实施也有重要 划及其设计——如公共工程计划、社会基金和有条 影响，附件 1 提出了每个地区实施 SPL 战略的重 件现金转移支付——启发了其他发展中国家和新兴 点。世界银行的 SPL 工作在不同地区、不同国家将 国家建立起自己的类似计划。在这方面，对良好实 有所不同，将根据客户需要、优先目标、主要挑战 践的知识整理和有效传播发挥了很大作用。世行 和现有资源来确定。 SPL 部门在跨国、跨地区的知识分享方面——特别 是在南南知识分享方面——处于前沿地位。这方面 每个地区都面临很多挑战，但现在的形势和客户的 开展的工作包括：正式建立了社会基金和有条件现 需求表明了一些优先领域。在非洲和南亚， 低收入 金转移支付领域从业者的网络（特别是拉美和加勒 国家较为集中， 这两个地区的战略重点是建立起推动 比地区的学习网络），举办了一系列 SPL 南南学 包容和韧性的 SPL 体系——即如何可持续地将 SPL 习研讨会，与世界领先的智库建立了学习伙伴关系 覆盖向脆弱群体扩展，并加强应对危机的能力。 （如世行–IZA“劳动力市场与发展”伙伴关系）， 培养年轻人的生产率也是非洲和南亚面临的一个重 形成了一个活跃的实践社区（专题框 5.1）。 要问题，因为这两个地区有大量年轻人将进入劳动 力市场，而且他们往往没有参与高生产率工作所需 这份新战略将扩大并深化这种全球知识合作和知识 的技能。“青年人口膨胀”也是中东和北非地区劳 分享，继续既重视面对面的直接接触，也重视利用 动力市场面临的一个问题——该地区的另一个问题 信息通讯技术来创造知识平台。这些措施将确保世 是妇女劳动参与率很低。 行工作人员不管在什么地方都能够获得有关的最新 知识，同时要扩大与客户和更大范围的 SPL 实践 对中东北非地区和东亚地区而言，这些地区的中等 社区的接触，包括公民社会团体、学术界和私营部 收入国家面临的主要挑战是加强 SPL 工作的系统化 门。最后，如 2011 年“以知识谋发展”报告及 方法，减少碎片化；欠发达国家的挑战是建立起基 2011  年独立评估小组对社会安全网的回顾所强调 本的 SPL 体系。东欧和中亚是一个内部差异很大的 的，如果重视和维持与客户的接触，就可以大大提 地区，面临的一个主要挑战是可负担性问题——转 高分析工作的影响。因此，今后我们将越来越强调 型国家由于人口老化，劳动力减少，因而养老制度 SPL 知识产品要有基于客户的明确规划，不仅要确 改革任务艰巨；另一个挑战是提高包容性，将脆弱 保质量，而且要确保与客户的接触和实际结果。 群体（如残疾人和罗姆人）包括进 SPL 体系。在 拉美和加勒比地区，大多数国家都面临“第二代改 革”的系统性挑战，要求社会救助和社会保险的更 SPL 业务要根据国情和 好统一，提高危机反应性。拉美和加勒比地区面临 实践证据量身定制 的包容性挑战是将社会保险扩展至非正式部门。 经验表明，SPL 计划和体系要取得成功、具有可持 世界银行的技术专长和全球知识对帮助各国设计适 续性，就需要根据各国的社会契约和优先目标量身 合本国国情的 SPL 体系十分关键。世界银行可以 定制，并适合各国的政治、社会、制度和经济条 帮助有关国家的政府和其他有关方面设计针对其具 件。量身定制的原则意味着 SPL 计划和体系需要由 体情况的 SPL 体系，既包括体系的“建筑学”，也 每个国家发挥主导作用，由它们来实施，重视每个 包括它的“工程学” （专题框 5.2）——从诊断分析、 国家的实施能力——就象巴黎宣言和阿克拉议程所 战略制订和找出备选政策方案，到就具体计划和政 提出的那样。对大多数发展中国家和新兴国家来 策的设计和筹资提供建议。但这种以国家主导的合 说，这意味着要加强负责 SPL 事务的政府部门的 作必须以充分考虑一系列政治经济问题为基础—— 能力。国内的领导作用、具体国情和机构能力对妥 从了解危机带来的改革机会，到理解动员稀缺资源 善解决困难问题、在各种目标之间作出权衡——例 用于表面上看不到成果的 SPL 体系的困难。而且， 如，如何在财政资源和行政能力有限的情况下提高 如下文中将指出的，这种国家主导的模式更需要开 世界银行社会保护与劳动战略 41 专题框 5.1 社会保护与劳动领域的南南学习 SPL 作为世界银行最新的工作领域之一，一直非常积极地推动和支持南南学习，下面的这些例子就反映了这一点。 这些推动各层面南南学习的努力有效地帮助各国分享成功——以及失败——的秘密，从而使整个发展中世界的各个国 家能够实施有效的 SPL 政策和计划。81 社会投资基金 (SIF) 网络。世界银行出资的第一个 SIF 是 1987  年玻利维亚紧急状况社会基金。到 1994  年，拉丁 美洲的多项 SIF 已经形成了一个被称为 Red Social（意为“社会网络”）的社区，开始就如何瞄准受益人、支持哪 些子项目、如何开展社会需求评价等问题交流信息和经验。到 2000  年，这个网络已经增长到包括 33  个 SIF，其中 大多数都在不同情况下获得过世界银行的资金。1997  年，通过世界银行一项 31.1  万美元的赠款，“社会网络”创建 了 InterRED Social 这个用于信息和知识交流的虚拟平台。其他地区也有类似的发展趋势。1998  年，欧洲和中亚地 区的 7 个 SIF 形成了 ECANet，世界银行对此提供了支持（28.5 万美元）。到 2005 年，ECAnet 的成员已经翻了 一番，增长到 14 个国家。 对现金转移支付的兴趣日益增长。哥伦比亚人力资本保护项目 (Familias en Acción) 于 2001  年 3  月获得批准， 是世行资助的第一个现金转移支付 (CCT) 项目。随后很快又有了牙买加社会安全网项目和土耳其减缓社会风险项 目 (2001)。这个时候，客户国已经了解到墨西哥的“进步”项目（现在的“机会”项目前身）和巴西的“助学补 助”项目（现在的“家庭补助”项目前身）所取得的初步成功，开始对 CCT 表现出很大兴趣。为推动对这一新 式工具的相互学习，世界银行支持在墨西哥普埃布拉（2002  年）、巴西圣保罗（2004  年）和土耳其伊斯坦布尔 （2006  年）举办了 CCT 双年会，数百名政策制订者、实际工作者和全球伙伴机构代表出席。在拉美和加勒比地 区，这已经演变成为一个 CCT 实践社区，世界银行利用驻各国办公室的设备提供举行网络会议的平台。英语非洲国 家利用“快速社会响应”(RSR) 的支持，也形成了一个类似社区（见下文）。 SPL 核心课程。每年世界银行 SPL 部门都会举办关于关键议题的两周核心课程：养老金（自 1997  年起），安全网 （自 2000  年起），劳动力（自 2003  年起）。2012  年将举办关于残疾人的核心课程。每期课程平均有 75  人参 加，大部分是世界银行客户国的实践工作者和决策者。因为这些课程用实际案例作为授课材料，参加人可以自然地分 享他们的专业知识和观点，并建立起了 SPL 专业人士的网络。 由“快速社会响应”(RSR) 项目支持的南南学习论坛。作为世行支持客户国建立 SPL 体系的工作的一部分，世行 已经组织了数个全球南南学习论坛。第一个是 2009  年在埃及开罗举行的 FFF（金融、粮食和燃料）危机论坛。自 2010  年以来，由于获得了俄罗斯、挪威和英国的支持，RSR 信托基金得以出资支持在坦桑尼亚阿鲁沙（2010：让 公共工程发挥作用）和埃塞俄比亚亚的斯亚贝巴（2011：建立有韧性的社会安全网）举行的论坛。来自 50 多个国家 和全球伙伴机构的逾 300  人参加了这些论坛。2012  年将举行另外一个全球论坛，主题是就业和劳动力市场；还将 举行一个关于 SPL 工作中信息和通讯技术的使用的东亚-南亚知识论坛。 世界银行还协调并组织了很多国家对国家的双边知识交流，涉及从高级别政策议题到具体技术细节的各类问题。 展跨部门合作、与全球伙伴的合作，以确保 SPL 体 分析、战略制订和找出备选政策方案，到就具体 系符合各国的优先目标。 计划和政策的设计和筹资提供建议。但这种以国家 主导的合作必须以充分考虑一系列政治经济问题为 世界银行的技术专长和全球知识对帮助各国设计适 基础——从了解危机带来的改革机会，到理解动员 合本国国情的 SPL 体系十分关键。世界银行可以 稀缺资源用于表面上看不到成果的 SPL 体系的困 帮助有关国家的政府和其他有关方面设计针对其具 难。而且，如下文中将指出的，这种国家主导的模 体情况的 SPL 体系，既包括体系的“建筑学”， 式更需要开展跨部门合作、与全球伙伴的合作，以 也包括它的“工程学”（专题框 5.2）——从诊 断 确保 SPL 体系符合各国的优先目标。 42 韧性、平等和机会 世界银行与各国合作的一个关键方面是以证据为基 自己的目标或者客户的总体目标，就需要与其他部 础，旨在通过其业务取得可见成果。SPL 贷款（如 门合作，更好地发挥相互之间的协同作用。 近来在罗马尼亚和摩尔多瓦的业务）越来越多地支 首先，传统 SPL 领域以外的工具对加强韧性和机 持那种在贷款和与客户国达成的具体、可衡量目标 会十分关键。例如，如专题框 5.3 所示，培养有助 之间建立了明确反馈机制的项目。这种业务可以通 于提高生产率、发展经济所需的技能包括了从儿童 过“结果导向型规划贷款”(P4R) 这种新的贷款工 早期发展到教育、职业培训、企业家精神和劳动力 具得到进一步发展。贷款业务的设计需要更多地通 市场监管等一系列“台阶”。提高农民的韧性不仅 过结果导向的经济分析来指导（特别是成本收益分 可以通过现金转移支付，还可以通过作物保险、改 析和成本效益分析），还要参考发展有效性方面的 善医疗服务获取等，而在这些领域世界银行的其他 现有证据（如影响评估或系统性回顾）。在实施贷 部门有着丰富的经验和专业知识。85 仅靠积累人力 款项目的过程中，加强客户的监测与评估体系将在 资本和供给方的干预无法保证劳动者可以获得良好 SPL 计划和体系中占据重要地位，以确保可以有效 机会——同时还要有健康、不断发展的整体经济和 地利用监测数据来跟踪取得的进展，指导管理决 私营部门来雇用劳动者，因此私营部门的发展就十 策，加强透明度和问责制。82 分关键。 对每个国家量身定制 SPL 业务的一个核心是建设 其次， 管理多方面挑战——如就业、气候变化、 各国的机构能力和治理能力。受益人识别、支付和 危机管理和减贫——自然需要多部门的解决方案 ， 监测机制，受益人登记，还有各种有助于强化问 SPL 往往在其中发挥中心作用。实际上，社会保护 责、减少差错和舞弊的简单措施，这些都是获得有 促成有效多部门解决方案的能力广为人知，如 CCT 效成果、提高成本效益的重要内容。机构能力的提 项 目 通 过 提 供 现 金 转 移 支 付 ， 激 励 贫 困 家 庭 对 高也需要支持，特别是在多个计划的协调、扩大覆 孩子的健康、教育和营养进行投资。CCT 项目非常 盖率（尤其是覆盖穷人和脆弱群体）、通过对公 成功地减少了贫困，同时又改善了学生特别是女童 共、私人和非正式（家庭或社区）部门的适当“法 的入学率，还改善了婴幼儿的医疗服务获取。与此 规、职能和控制 ”加强有效治理等方面。83 类似，技能和培训计划使企业可以获得扩大生产经 营所需的拥有恰当技能的工人，从而促进私营部门 还需要支持各国政府确定恰当的优先领域，把那些 的经济活动。 可以通过现有机构（包括非政府伙伴在等）轻松实 施的成本效益好、易扩展的项目作为优先目标。全 最后， 减贫或风险管理工作的有效性常常可以通 球伙伴机构尤其需要注意这一点。要对现有资源更 过结合跨部门干预而得到强化 。例如，埃塞俄比 好地加以使用，根据 SPL 计划的筹资分析（现在 亚的“积累家庭资产计划”(HABP) 单独实施时， 和未来的预测）作出决策，并要逐渐把 SPL 资金 对农业生产率的提高作用很小，但将它与“生产 纳入预算，以加强政府的监督和问责。84 性安全网计划”(PSNP) 结合起来实施时，玉米产 量提高了 38%。86 跨越部门和机构的协作 在世界银行内部，SPL 部门与其他有共同目标、使 用共同工具的关键部门开展了有力协作 。在人类 SPL 领域本身就具有跨部门的性质，在这样一个部 发展网络 (HDN) 内部，SPL 与教育部门就技能培 门里，要取得有效成果就需要重视不同部门、不同 训、儿童早期发展、童工、学校就餐和教育获取等 机构之间的协作，包括全球伙伴、国家机构和公民 共同议程进行了合作；与健康、营养和人口部门在 社会组织之间的协作。 营养、老龄化和人口、社会保护、HIV/艾滋病及社 会保险等领域建立了坚实的伙伴关系。SPL 与减贫 和经济管理 (PREM) 和金融和私营部门发展 (FPD) 跨部门合作 部门就内容广泛的就业议程建立了分析工作伙伴关 SPL 体系本身就具有多部门的特性——有时是因为 系，围绕新建立的就业知识平台以及与自雇和生产率 SPL 方面的目标需要利用其他部门的工具才能实 有关的议题开展密切合作。SPL 在财政可持续性、 现，有时是由于 SPL 工具可以服务于其他部门的 贫困瞄准、治理和服务提供等领域也与 PREM 有 发展目标。因此，世界银行的 SPL 团队要想实现 密切合作。与可持续发展网络 (SDN) 围绕基于社区 世界银行社会保护与劳动战略 43 专题框 5.2 “建筑”和“工程”：世界银行就 SPL 体系向各国开展的业务服务 世界银行支持各国建立 SPL 体系的业务包括了“建筑”和“工程”这两个方面。根据客户的需求，世界银行可以与 各国职能部门在五个领域开展合作，而能力建设包含在我们所提供的援助的每一个方面。 “建筑” 1. 诊断性地分析客户的需求，并对现有 SPL 计划的有效性进行评估。 2. 制订战略并勾画从现状出发来实现战略目标的途径。 3. 找出备选政策方案并阐明各种计划的结构，确保 SPL 体系内部的政策一致性（包括通过南南学习交流）。 “工程” 4. 设计能够产生效果和改善绩效的具体政策细节和实施办法，包括建立关于具体实施的次体系（如相关数据库和受 益人登记体系等）、制订工作程序、建立监测评估机制、审查政策的协调性等。 5. 为计划和技术援助提供资金，来支持试点项目和计划的扩展，并将投资与技术援助和影响评估相结合。 的发展、 青年问题、 能源补贴进行了广泛合作，在保障 联合国开发署 (UNDP) 和世界粮食计划署 (WFP) 生计和气候变化适应等领域也开始合作。还与 FPD 等。围绕“社会保护最低标准”这一多机构倡议， 部门建立了养老金和金融知识普及方面的合作。 附 世行也与其他机构举行了一系列专门会议和技术研 件 5 描述了 SPL 工作议程与世界银行其他部门战 讨会，加强了相互协作，特别是在共同学习和信息 略之间的互动关系。 交流这方面的协作。 双边和地区性伙伴过去就很重要，今后将继续保持 不同机构之间的协作 其重要性 。这些机构有着共同的愿景，但往往根 在 SPL 领域工作的伙伴们需要积极应对设计、实 据地区或国家面临的具体挑战或目标提供不同的支 施和评估 SPL 计划和体系过程中相互协调的挑战。 持。在诸多的关键伙伴中，世界银行的 SPL 部门与 伙伴之间的协作对加强各国对社会保护和劳动体系 英国国际开发署 (DFID) 在非洲和亚洲国家密切合 的支持和重视至关重要。低收入国家和处于脆弱形 作，与澳大利亚的援助机构在东亚和太平洋地区合 势的国家对伙伴关系的要求更为迫切，因为它们亟 作，与德国经济合作与发展部 (BMZ) 及德国国际合 需具有催化性的资金和知识，改善 SPL 计划和建立 作机构 (GIZ) 在非洲和亚洲合作，还与欧洲、加拿 SPL 体系，准备应对未来的危机，解决现在的需求， 大、日本和美国在一些具体国家开展了合作。新兴 为实现共享式经济增长打下基础。这就决定了世界 市场的捐助国当中，巴西在向非洲国家提供技术援 银行需要与多边和双边机构、地区性机构、私营部 助、建立安全网体系方面做了很多工作，俄罗斯通 门和公民社会组织建立伙伴关系——在项目业务和 过 RSR 基金帮助最贫困国家建立 SPL 体系，也是 知识工作中都是如此。 世行的一个重要伙伴。在残疾人领域，日本的“残 疾人与发展”PHRD 赠款为许多发展中国家的项目 业务伙伴关系 提供了赠款，将残疾人纳入发展进程，具体项目包 世界银行与多边机构有积极合作，包括与它们一起 括从包容性教育到建设适宜残疾人使用的公共建 对客户国进行联合考察，在国家层面就具体的 SPL 筑、道路和交通等各种内容。附件  6 列出了部分 议题进行协作。这些多边机构包括地区发展银行、 国 多边和双边机构对社会保护的定义以及它们的具体 际劳工组织 (ILO)、 联合国儿童基金会 (UNICEF)、 活动。 44 韧性、平等和机会 专题框 5.3 STEP（阶梯）：培养技能、提高生产率的多部门框架 生产力提高 和经济增长 1 2 3 4 5 让婴幼儿有一个 确保学生学到知识 培养与 鼓励企业家精神 推动劳动力流动 良好起点 就业有关的技能 和创新 和就业匹配 “阶梯”是一个简单的概念框架，它可以帮助政策制订者、分析人员和研究人员思考应当设计什么样的体系，来增强 劳动者的技能，提高生产率，促进经济增长。这个框架的核心是五个相互联系的阶梯： 第 1 阶：让孩子有一个良好的开始。这就要通过早期儿童发展，加强营养、启智活动和基本认知能力的培养，开发有 利于提高生产率的技术、认知和行为技能。 第 2 阶：确保所有学生学到知识。这需要建立学习标准明确、师资良好、资源充足和恰当监管的教育体系。 第 3 阶：培养雇主需要、对就业有用的技能。这需要对就业前培训和在岗培训的培训项目和培训机构提供恰当的激励 框架。 第 4 阶：鼓励企业家精神和创新。这就要建立一个鼓励对知识和创造力进行投入的环境。 第 5 阶：劳动力市场根据劳动者技能进行供需搭配。这要求建立更灵活、高效、有保障的劳动力市场，这是把劳动技 能转化为实际就业和生产率的最后一步。 SPL 政策可以在上述五个阶梯中都发挥重要作用。CCT 项目有助于改善儿童营养，提高就学率（第 1、2 阶）。积 极劳动力市场计划和技能培训项目有助于加强第 3 阶。风险管理和针对性培训有助于加强第 4 阶。有助于减少信息 不对称、提高流动性的 SPL 机制对第 5 阶十分关键。 来源：世界银行 (2010b)。 世界银行社会保护与劳动战略 45 非政府组织 (NGOs) 也是世界银行帮助各国实施 机会，如下面这些关于青年就业、技能发展、就业 SPL 议程的重要合作伙伴。从公民社会组织到学术 和残疾人的领域。 界到私营部门等各方面的伙伴对 SPL 工作发挥着各 世行与国际劳工组织 (ILO) 在知识领域的伙伴关系 不相同又相互补充的作用。比如，工会对制订全球 已经引出了一项联合倡议，即建立一个 2008–10 年 劳工议程所发挥的作用对本战略的一些核心内容发 全球经济危机期间各国劳动力政策所作反应的汇 挥了重要影响，如对贫困和不平等日益重视、将非 总。国际劳工组织也是“青年就业全球伙伴关系” 正式部门劳动者纳入 SPL 覆盖范围、低收入国家 的成员之一，这个伙伴关系通过支持新的研究、 的劳动力市场问题以及劳动力市场上的性别视角 政策对话及地方利益相关者的能力建设，搜集和 等。活跃在 SPL 领域的 NGO，如救助儿童会、非 传播撒哈拉以南非洲和中东地区在 青年就业 方面 洲社会保护平台、国际助老会、发展研究所等，在 的实践证据。该伙伴关系的成员还包括“了解童 提供部门性专业知识、倡导活动和分析活动等方面 工”(UCW) 和“青年就业网络”(YEN)——这两个 也是宝贵的全球伙伴，为在各客户国实施 SPL 战 都是世界银行、ILO 和联合国的跨机构倡议——还 略提供了帮助。最后，公民社会组织对世界各地社 有阿拉伯城市发展学会 (AUDI) 及国际青年基金会 会保护计划的设计、实施和监测发挥了关键作用， (IYF)。87 今后将继续是这方面必不可少的工作伙伴。 世界卫生组织和世界银行最近发布了第一份世界残 伙伴关系面临的主要挑战是各方面要联合起来， 疾人报告。报告使用“世界健康调查”和“全球疾 在那些缺少基础性 SPL 体系的国家建立这样的体 病负担”数据，作出了 70 年代以来第一份对全球 系——如 “快速社会响应” (RSR) 倡议所做的那样。 残疾人数量的估计，并概括描述了世界上残疾人的 RSR 倡议以各方对 2008–09 年期间的粮食、燃 状况。 料和金融危机所作的紧急反应为基础并将其进一步 发展（专题框 5.4）。RSR 倡议与“全球粮食应急 “就业与发展”倡议是 2006 年由世界银行和位于 计划”和日本“社会发展基金”一道，共为 19 个 德国的劳动研究所 (IZA) 共同创立的，其目的是激 国家（主要是 IDA 国家）的项目提供了资金，而以 发和推动对低收入和中等收入国家就业问题的研 前对这些国家没有安全网方面的支持。现在，由俄 究。每年举行的就业与发展研讨会已经成为这一 罗斯、挪威和英国出资的总额达 6100 万美元的 领域研究人员的一项重要活动，第七届年会将于 RSR 基金已经成为成功的多边伙伴关系的一个范 2012  年在印度新德里举行。世行将继续与 IZA 就 例， 它将演变成为支持本战略实施的一个伞型基金。 与“就业知识平台”88 有关的活动开展协作，如 自 2009 年 12 月以来，RSR 已经批准了 70 个 “劳工世界”联合培训以及增进对发展中国家就业 项目/倡议，主要是在低收入国家和脆弱国家。例 问题理解的研讨会等。 如，在布基纳法索， RSR 正在支持一个 55  万美元 另外还有一些关于具体议题的伙伴关系，由多捐助 的项目，评价公共工程和现金转移支付模型的可 方信托基金 (MDTFs) 提供资金。通过结合几方面 行性，并为一个新的社会安全网计划设计关键的技 的资源——主要是关于创造就业的 MDTF89、世界 术和运行细节，包括贫困瞄准、受益人登记、支 银行–荷兰信托基金 (RNPP) 和俄罗斯发展教育援 付、监测和评估体系等。在东蒂汶，RSR 提供了 助 (READ) 信托基金，世行正在开展一项重大的分 207  万美元，支持一个用于现金转移支付计划的管 析工作，衡量成年人口的认知技能、非认知技能和 理信息系统 (MIS) 的设计和实施。对孟加拉国提供 技术技能，考察技能与劳动力市场结果和企业生产 了 280 万美元，支持一个将由地方政府实施的有条 率之间的关系。由芬兰、挪威和意大利出资的“全 件现金转移支付计划的设计。 球残疾与发展”MDTF 重点支持这一领域的知识创 造和交流活动。另外一个“劳动力市场、就业创造 和经济增长” MDTF（由奥地利、德国、韩国、挪 知识伙伴关系 威和瑞士出资）支持了一些重要的关于劳动力市场 发展伙伴关系对确保知识交流、特别是关于各种 的研究，并帮助客户提高了分析解决劳动力市场问 SPL 计划对应对全球挑战的有效性方面的知识交流 题的能力。与些类似，俄罗斯的“金融知识普及和 正变得越来越重要。在本战略之下，SPL 部门将保 教育信托基金”为关于有效的财务能力项目的创新 持现有的一些关键伙伴关系，并寻求开展合作的新 研究提供了资金。 46 韧性、平等和机会 西班牙的“影响评估基金”(SIEF) 贯穿了多个部门。 这项基金通过为影响评估和相关能力建设提供资 金，在包括 CCT、青年就业、积极劳动力市场计划 和早期儿童发展等七个战略领域搜集整理实践证 据，为实施“结果议程”提供了支持。 专题框 5.4 准备下一次危机：通过快速社会响应 (RSR) 项目建立 SPL 体系 RSR  项目的成立源于世界银行对粮食、燃料和金融危机作出的反应。虽然它动员了更多的 IBRD 和 IDA 资源， 但 RSR 业务的核心是一笔 6170  万美元的信托基金，这笔基金来自俄罗斯（5000  万）、挪威（850  万）和英国 （320 万）。经过四轮竞争性遴选程序，这笔基金已经百分之百地被承诺于 85 个项目。 RSR 的客户是符合国际发展协会 (IDA) 标准的低收入国家，92% 的承诺资金是以针对专门国家/地区的直接技术援 助和试点项目的形式分配的，其余 8% 用于知识管理和知识转移。撒哈拉以南非洲这一个地区就吸收了 RSR 信托基 金的 50%。 RSR 以相对少的资金提供了催化性资源，帮助低收入国家建设 SPL 体系，使它们能够为在未来的危机中保护国民做 好准备。RSR 信托基金对每个项目支持的数额在 4  万至 300  万之间，虽然规模相对较小，但可以有效地支持建立 SPL 体系的努力。在中长期，随着受援国实施能力的提高，还可以通过它来催化更多资源。应当指出的是，除了小型 试点项目外，RSR 不支持连续性补助金的支付。它的目的是建立能够自行支持大量受益人的体系。 RSR 以需求驱动，以结果为导向。评估 RSR 项目建议的最重要标准之一就是项目的可实施性。即使是小规模的技术 援助项目，可实施性也要求客户对项目有强烈拥有感。为确保项目建议与世界银行对客户的总体援助战略相一致，在 项目概念提出初期就会咨询世行驻相关国家的代表。另外一个关键评估标准是看它是否有良好的监测与评估 (M&E) 安排，如果项目获得批准，这可以确保项目产生具体的成果。 RSR 具有灵活和迅速的特征。RSR 的运作程序使世行可以迅速布署必要的资源和专业知识。这些程序的设计就是为 了实现对赠款建议书的快速处理。通常从征集建议书到批准决定的作出只需要两个月甚至更短时间。RSR 通过加快世 行方面的处理速度，给低收入国家的客户提供了更多时间。 RSR 已经在发挥作用。世界银行独立评估小组 (IEG) 最近完成的对社会安全网的评估指出：“……低收入国家缺乏 用来支持社会安全网和制度建设、刺激国家对社会安全网需求的资源。由于通过 RSR 提供了额外资金，与低收入国 家在这一领域的合作增加，世行和相关国家可以更注重机构强化。”对世界银行的社会保护和劳动战略来说， RSR 是全球伙伴们在贫困国家的 SPL 领域发挥作用、帮助它们解决其人口面对未来不可避免的冲击的脆弱性的一个核心 支柱。到 2012  年 1  月 31  日为止，已经有 10.6  亿世行贷款和赠款被批准或正在准备中，来配合 2350  万美元的 RSR 资金。例如，其中有提供给坦桑尼亚的 200  万美元资金用于加强危机反应，来补充 1.5  亿美元的“第二期社会 行动基金”RSR 赠款；提供给刚果民主共和国的 200  万美元用来建设向脆弱人口提供服务的能力，补充 1000  万美 元的“流浪儿童”RSR 项目；提供给巴布亚新几内亚的 30 万美元用于监测评估和社会问责，补充 1580 万的“城市 青年就业项目”RSR 赠款。 来源：www.worldbank.org/rsr。 世界银行社会保护与劳动战略 47 48 韧性、平等和机会 6. 衡量进展，取得成功：预期成果 及其对世行业务规划的影响 衡量结果 ■■ 第三，认识到与世行业务有关的覆盖率指标 很可能反映世行贷款突出的反周期特性。社 这份新战略成功与否将通过一系列反映 SPL 目标和 会安全网和劳动力市场计划受益人的指标都 本战略的重点和原则的绩效指标来衡量。对相关进 将作为核心部门指标加以衡量，预计在危机时 展将使用一个结果框架进行定期监测，用它来跟踪 期、SPL 贷款上升的时期这些数据会增加， 战略对伙伴国的影响、取得的结果和产出以及世界 而危机减退之后会下降。 银行为落实本战略的重点和原则所采取的行动。 90 ■■ 最后，我们致力于进一步完善有关指标。有 结果框架包括了三个层面（表 6.1 是结果框架的简 几个指标还处于酝酿阶段。值得一提的是， 述，附件 7 是对它的全面阐述），分别反映本战略 关于 SPL 体系的指标需要在今后几年逐渐制 对世行工作规划和活动的影响、由于世行介入而使 订和完善。对世行在包括社会保险在内的政 国家层面结果发生的变化以及中长期国家发展结果 策改革方面的业务的衡量指标也是如此。 的变化。附件 7 提供了关于指标的衡量、整合、数 据来源、基线水平和部分目标的细节。这些指标将 这意味着本战略的实施结果将更准确地通过关于质 定期更新，以便跟踪本战略实施的进展，突出那些 量和业务接触的指标来衡量，而不是以覆盖率或贷 需要关注、决策和行动的领域。 款数额来衡量，而且衡量指标将随着时间推移得到 修订和更新。这些衡量指标包括世行项目的质量和 对指标将根据性别和 IDA 国家–IBRD 国家分别跟 世行帮助各国获得知识和技术支持、采取能够更好 踪，以确保监测到不同性别、不同类型的国家分别 应对风险、更具包容性、扩大机会的有效 SPL 手段 取得的进展。此外，为保持所有世行 SPL 业务结 的能力。这些指标将逐步修订和更新，计划于 果跟踪数据的一致性，这个结果矩阵的指标与世行 2017 年本战略实施五年时进行一次全面修订。 使用的其他衡量指标有所对应，包括“国家政策和 制度评价”(CPIA) 对 SPL 体系的衡量办法、SPL 核心部门指标、世行打分卡指标等。所有这些跟踪 国家层面社会保护与劳动部门的发展成果 工作都将与业务政策和国别服务 (OPCS) 部门密切 本战略的长期发展影响是它在改善韧性、平等和机 协作。 会这些 SPL 目标方面的作用。这些领域国家层面的 本战略结果框架的指标是根据以下四项原则选定的： 指标构成了结果框架的第一层，它们说明了世界银 行社会保护领域工作的背景和方向。虽然世行 SPL ■■ 首先，强调数据的质量和可获得性。对很多 业务的目的是改善这些指标，但这些指标发生的变 重要业务的绩效，如世行 SPL 知识工作的影 化却不能归因于世行的工作。这些影响指标与“千 响，现在还无法进行可靠衡量。另外一些指 年发展目标”相一致，包括养老金覆盖率指标（养 标则是很多国家没有数据。 老金、遗属津贴、伤残补贴、社会养老金），社会 ■■ 其次，确保所有世行 SPL 工作结果跟踪的 安全网覆盖的贫困人口比例，贫困距，以及劳动生 统一性 。本战略结果矩阵的指标与世行使 产率、童工和青年失业率的指标。 用的其他衡量指标相互对应，包括 CPIA 对 SPL 体系的衡量、SPL 核心部门指标（这些 指标是与本战略平行制订的）、IDA16 指标 获得世界银行支持的国家的成果和产出 及世行打分卡指标等。所有这些跟踪工作都 结果框架将跟踪世界银行为各国建立更具反应性、 将与OPCS 部门密切协作。 包容性、推动生产率提高的 SPL 体系而做出的直接 世界银行社会保护与劳动战略 49 表 6.1 社会保护与劳动战略结果框架一览 世界银行对伙伴国的支持活动 获得世界银行支持的国家的成果 国家层面社会保护与劳动部门的 和产出 发展成果 ■■ “满意”项目的百分比（独立评估 ■■ 用于支持社会保护与劳动体系的 ■■ 积累养老权益的人占工作年龄人口 小组评级） 贷款在社会保护与 的比例 ■■ 获得“满意”监测与评估 (M&E) 的 ■■ 劳动领域总贷款业务中所占比例 ■■ 养老保险受益人占老年人口（60 岁 项目比例（竣工报告） ■■ 世行开展社会保护与劳动业务的 以上）的比例（养老金、遗属津 ■■ 社会保护与劳动知识产品下载数量 国家数量 贴、伤残补贴、社会养老金） ■■ 参与世界银行主办的南南学习交流 ■■ IDA 国家社会安全网受益人数量* ■■ 最贫困的五分之一人口中为社会保 活动的国家数量 护与劳动计划覆盖的人数所占比例+ ■■ 劳动力市场计划的受益人数量*+ ■■ 世行社会保护与劳动领域工作人员 ■■ 按每天 1.25 美元 (PPP) 标准计算所 用来对地区业务部门提供支持的时 得的贫困距 间比例 ■■ 受雇儿童（7–14 岁）比例+ ■■ 国际开发协会贷款业务中有联合贷 ■■ 受雇者人均 GDP 款伙伴的项目比例 ■■ 青年/成年人失业率之比+ ■■ 社会保护与劳动体系发展指数 注：+ 分性别数据；* 拟议中的 SPL 核心部门指标。 将适当根据 IDA 国家/IBRD 国家进行区分。这个表将适时更新，以便补充 进来更好的新指标，包括用来衡量知识服务的影响的指标。 贡献。关于世行支持的一个初步衡量指标是世行开 计划之间的整合、协调和连接程度，以便指导各国 展 SPL 业务的客户国数目，预计这个数目会有所上 根据具体情况进行改革，便于我们提出恰当的政策 升，特别是 IDA 国家的数量会有所上升。这方面的 建议，同时也便于对各国的社会保护体系进行比较 有些指标来自新的 SPL 核心部门指标，相关数据 和对照。 将来自投资贷款项目的 ISR（实施情况报告）。因 覆盖率是一个具有挑战性的指标，将继续表现出高 此，这些指标不能反映通过其他借贷工具和知识产 度的反周期性 。帮助各国扩大社会保护计划的覆 品开展的 SPL 工作的成果。 盖，特别是对最贫困和最脆弱人群的覆盖，这是世 如何衡量在建立 SPL 体系方面取得的进展是一项新 界银行的一项重点。世界银行在 IDA 国家支持的安 的工作，需要在今后几年里逐步制订相关指标。世 全网计划的受益人人数将被用作跟踪覆盖增加情况 界银行现在和未来 SPL 业务的一个核心内容是向各 的指标。与此相对照的是，在某些 IBRD 国家，特 国提供支持，加强它们的 SPL 机构，强化不同社会 别是欧洲中亚地区，要改革 SPL 计划的覆盖，某些 保护计划之间的关联。建立社会保护体系是一项复 计划的覆盖率可能有所下降。相对覆盖率指标（如 杂的工作，需要世行提供长期支持；因此，要衡量 穷人中的覆盖比例）可能更有信息价值，但在项目 社会保护体系的实际实施情况就比较困难。世界银 层面这种数据有很多测量和可比性方面的问题（不 行的贷款业务组合中，预计以建立 SPL 体系为导 过这类数据将在国家层面进行跟踪）。而且，SPL 向的业务所占比例将有所上升，但我们也认识到对 业务总量具有很强的反周期性，因此世行对扩大覆 体系的支持往往是以单个项目的合作作为切入点。 盖所做的贡献预计在危机时期有大幅增加，而在正 为跟踪有关国家在这方面的进展，专门用于支持 常时期会缩减。这样，衡量世行支持的安全网项目 SPL 体系的贷款和非贷款业务的规模将被作为一个 受益人数量的指标也将反映出这方面业务量的反周 指标。今后需要使用必要的工具，来评价不同 SPL 期性。 50 韧性、平等和机会 就业获取和收入机会的改善将通过劳动力市场计划 统性的全球知识分享。SPL 部门需要利用第 5 节 的覆盖率来跟踪 。客户们现在对社会保护体系的 中所讨论的方法，帮助解决对现有 SPL 计划的了 “推动”功能的需求提高，要求世行在帮助最脆弱 解、各种计划的绩效以及知识分享等方面的知识空 群体获得就业和收入机会方面发挥更大作用。在这 白。“SPL 中心”（负责全球 SPL 政策的部门） 方面，预计劳动力市场计划和“生产性”安全网计 需要对推动在知识领域采取更为协调的方式发挥领 划将有所增加和扩大，试验各种将受益人与“激 导作用，同时要与各地区结成密切的伙伴关系并相 活”/“毕业”服务联系起来的手段。这个结果框架 互学习。这个中心将继续开发、强化和传播可供各 将对这类计划进行跟踪。由世界银行支持的劳动力 国使用的知识工具——包括影响评估工具、建模工 市场计划（包括培养企业家精神的计划在内）的受 具和用于考察存在哪些计划、其表现如何的对照 益人数量将被作为一个产出指标，监测世行对提高 评价工具等（见第 5 节和附件 1 的讨论）。随着 生产率、改善劳动力市场结果的贡献。 SPL 部门对 SPL 体系支持的增加，将会产生对不 同计划如何能有效共同运作的新知识需求，因为当 下所有的知识大多是关于每种计划的独立运作。 对世行业务意味着什么 世界银行的 SPL 工作将对知识传播和交流给予更 多重视。各国之间、工作人员之间的知识交流是一 世界银行支持伙伴国的活动 项优先，特别是要加强面对面的南南学习，并保证 人们可以通过基于互联网的知识平台获得相关知 本战略的重点对 SPL 部门如何在知识、贷款和伙伴 识。SPL 部门将继续把南南知识交流作为一项优先 关系等各项工作中管理工作人员、开展业务活动、 工作，促进 SPL 从业者之间的知识分享，推动就 帮助客户国实现其发展目标有着重要影响。 事关当今和未来 SPL 工作议程的设计和实施问题 这方面的主要挑战是在扩大业务规模的同时保持本 进行交流。 部门的优秀表现。我们对这方面的指标设定了具体 SPL 部门还将改善网上知识分享。 我们的目的是对 目标， 因为这些指标所跟踪的领域是世界银行直接控 SPL 工作的每个领域——包括社会安全网、 养老金、 制且要对自己的行动直接负责的领域 （见附件 7）。 劳动力市场和 SPL 体系等——都有可以公开登陆、 虽然基线数据显示 SPL 部门的表现非常好——高于 内容清晰的网站，这可以推动关于相关证据和良好 世行的平均水平，但今后几年里面临的挑战是如何 实践的信息得到传播，并成为向业内人士提供支持 保持 SPL 业务、监测评估评级和伙伴关系安排的 的平台。最近世行的 HDN、PREM、FPD 和 DEC 高质量，同时实现本战略的宏伟目标。第三个层次 部门联合 推出了新的“就业知识平台”，以推动关 的这些指标反映出本战略确定的三项重点原则：知 于如何扩大就业机会的知识分享，倡导相关的最佳 识工作（反映在知识产品的生产和传播以及南南学 实践。世界银行在知识传播方面的表现将通过参与 习交流活动上）、协作（在国家层面，这反映在对 南南学习活动的国家数量以及世行知识产品的下载 IDA 国家的业务中有联合贷款的项目比例上；在世 数量来衡量——后者可以反映客户对世行知识产品 行层面，反映在世行内部的跨部门交叉支持上）和 的需求程度。 根据国情量身定制 SPL 业务。这些指标反映了我 们雄心勃勃的目标，即在保持高质量、结果导向的 受到客户高度评价的关于安全网、养老金和劳动力 业务的同时，扩大我们对机构能力低下和处于脆弱 市场的世界银行“核心课程”将继续发展演化，这 形势的国家等挑战性环境下的贷款业务。 些课程既要更多使用现代技术（如基于网络的入 门课程），也要强化 SPL 计划设计和管理的实际 经验。关于影响评估的培训也将是人类发展网络 知识工作 (HDN) 的一项优先工作，将通过 SPL、健康和教育 在知识领域，世界银行将继续对关于有效 SPL 方 等部门的协作来进行。此外，SPL 部门将十分重视 法的知识的提供、宣传和客户化使用发挥领导作 增强知识的易懂性，要制订容易理解的政策和指导 用。像过去十年一样，知识将来自实际业务绩效中 具体业务的实用指南，使世行工作人员及世行在全 获得的证据，再将国家层面的深入合作转为为系 世界的客户都可以作出更好的政策决定。 世界银行社会保护与劳动战略 51 业务工作 关系就格外重要。本战略的结果框架将测算世行对 对世行的业务工作，这份 SPL 战略呼吁各个工作团 IDA 国家的项目中有其他机构联合出资的项目所占 队使用相关实践证据，以客户为中心，制订适合具 比例，以此来衡量全球伙伴之间的协作。由于 SPL 体国情、有效、可扩展的 SPL 解决方案，解决迫切 部门和其他部门的工作互补性很强，而且现在已经 的 SPL 问题。积极进行创新，重视政治经济问题， 有了跨部门合作的良好基础，因此预计今后 SPL 鼓励找出具有创造性、往往是多部门的解决方案， 工作的跨部门性将有所加强（见附件 5）。 这样就能更因地制宜地开展工作。本战略还呼吁世 良好的伙伴关系对帮助各国建立有效的 SPL 计划和 行 SPL 工作人员使用全球范围的实践证据来指导 体系、特别是应对未来的危机十分重要。进一步支 政策对话和项目设计，帮助客户制订 SPL 计划，这 持 RSR 倡议（见前文专题框 5.4）将是加强面向 些计划的实施绩效又可成为指导各国的 SPL 计划设 低收入国家的伙伴关系的一项重点工作。将通过与 计和管理的新证据。 双边、多边和公民社会伙伴的定期年度对话来支持 这项战略的重点与世界银行各种融资工具的业务组 这一伙伴关系。通过这种对话，有望增强伙伴之间 合有很好的契合。每个国家可以根据自己面临的任 对低收入国家支持活动的协调，而结果矩阵也将跟 务选择适当的融资工具，在世行项目的设计中将具 踪这方面的指标。 有催化作用的资金与技术合作结合起来。将继续需 要部门投资贷款和赠款，包括对基础的行政管理次 人员部署和预算 体系的投资。政策性贷款和赠款是世行 SPL 贷款 很重要的一个组成部分，它们将继续支持推动更有 虽然世行将继续聘请养老金、劳动力市场和安全网 效的 SPL 方法的改革，帮助各国应对经济下滑期间 等核心领域的 SPL 政策专家，但要实施本战略， 的资金需求。新的“结果导向型规划贷款”(P4R) 也需要具备多学科背景和多样化技能的工作人员和 这一贷款工具尤其适合 SPL 体系的建设，因为 SPL 具有 SPL 计划的设计和管理经验的实践人员。现 体系重视的是跨越不同 SPL 计划的结果。最后， 在 SPL 部门的工作人员通常对他们的核心专业领域 技术援助和能力建设将继续是业务工作中对其他工 （如社会安全网、养老金或劳动力市场）非常熟 作具有互补性的重要组成部分。 悉，客户对他们的专业知识也有很大需求。但是， 随着本战略的实施，他们需要培养在三个新领域的 本战略呼吁继续关注质量和结果——这是过去十年 技能：如何在工作中采取系统化方法；了解如何通 SPL 工作的两个重要特征。高质量的项目设计和实 过共用行政管理次体系加强不同 SPL 计划之间的 施对保证业务工作产生切实影响十分关键。对总 协调；促进劳动力市场、社会救助、社会保险等不 体项目组合的质量以及业务工作和分析咨询活动 同种类计划之间的协调统一。此外，为使工作人员 (AAA) 的绩效都将进行跟踪。强化对结果的重视是 的技能更符合建立 SPL 体系的目标，SPL 领域的 业务有效性的重要方面。就有关评估来看，SPL 业 业务团队和 SPL 网络需要汲取富有实践经验的从业 务一般对结果十分重视，但需要在项目运作期间乃 人员的专业知识，深化对 SPL 体系具体细节问题的 至更长时间里保持下去。SPL 部门在过去十年在实 理解，强化有关技能。 施“结果导向型贷款”方法上处于领先地位，尤其 突出的是有条件现金转移计划 (CCT)。91 今后几年 SPL 部门将以全球知识分享工作为基础，继续努力 SPL 客户对“结果导向型贷款”的需求可能很大， 确保工作人员在 SPL 的核心领域和新领域都得到 特别是通过如 P4R 这类创新融资工具。对 SPL 项 良好培训。工作人员将继续参加全球核心课程。虽 目的结果导向性将通过独立评估小组的评级和监测 然这些课程的主要对象是世行的客户，但也可以用 评估评级来进行跟踪。 来对本部门的工作人员进行培训。位于世行驻各国 办公室的工作人员将是培训的一个重点。SPL 部门 还将开发更多类似已经推出的社会安全网模块那样 伙伴关系 的网上培训模块。 本战略的一个核心内容就是呼吁进行跨部门、跨机 构的合作，帮助发展中国家建立更统一、更敏捷的 为使工作更加有效，SPL 部门还需要确保那些专业 危机反应。 IDA 国家由于资源十分有限，且外来援 知识深厚的专家具有充分流动性，能为不同的客户 助缺乏协调，因此面向这些国家的工作中加强伙伴 服务。这要求采取两项措施。首先，要确保向所有 52 韧性、平等和机会 客户提供世行 SPL 领域的全球专家。这将以社会 它作为一个绩效指标加以跟踪。其次，SPL 部门将 安全网“全球专家组”(GET) 的成功经验为基础。 确保本部门的专家将对年经或对相关领域缺乏经验 这个专家组使世界银行的项目主管可以向所有客 的工作人员给予技术和业务上的指导。　　 户提供重要的建议，编写全球性知识产品。此 外，SPL 部门委员会（最近被独立评估小组评为世 这项战略的实施不需要额外增加世界银行内部预 行表现最佳的部门委员会）将继续开展频繁的交叉 算，但战略实施的一个关键催化剂将是 RSR 伞型 支持，以确保（不管是地区业务还是“SPL 中心”） 基金，以支持（特别是低收入国家的）SPL 体系建 工作所需要的专家可以有效流动，使客户收到最 设和全球知识分享，尤其是南南知识分享。世行的 高质量的支持。现在 SPL 部门的工作人员已经将 业务不需要这笔基金，但它对各国——特别是财政 15% 的工作时间用于交叉支持——大大高于世界 空间最为有限的 IDA 国家——实现 SPL 目标十分 银行 3% 的平均水平。今后将保持这一水平，并将 重要。 更强的韧性、更高程度的平等、更多机会对 21 世纪的个人发展和社会繁荣都是至关 重要的。本战略对世界银行如何帮助客户国通过有效的 SPL 体系投资于国民提出了一 个路线图。有效的 SPL 体系将减少碎片化，加强反应性，确保包容性，提高所有人的 生产率。前面的道路将充满挑战，但世界各国必须积极迎接这一挑战。通过本战略， 世界银行将开辟新的道路，成为这个领域更为有效的合作伙伴。 世界银行社会保护与劳动战略 53 参考文献 Aedo, C., and S. 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Washington, DC: World Bank. 世界银行社会保护与劳动战略 59 注释 1. 埃塞俄比亚通过“生产性安全网项目” (PSNP) 进行的转移支付也推动了植树造林，从而加强了环境可持续性 (Andersson, Mekonnen, and Stage 2009)。在多米尼加共和国，“项目对青年男子和成年妇女收入的影响具有统 计显著性…… 项目对就业的影响只对成年妇女有统计显著性”(Aedo and Nuñez 2001)。 2. 增长委员会，2008  年。参见社会保护推动东欧转型的有关证据。有证据表明，东欧在实际工资下降的情况下，社会 福利支出促进了经济的重构。见Boeri and Terrell 2002 和 Garibaldi and Brixiova 1998。 3. 本战略借鉴了世界银行的第一份社会保护与劳动战略（世界银行，2001）以及十年来成功的业务和分析工作经验。 本战略保持了第一份战略提出的基本发展目标——加强安全、加强平等、良好的就业，并结合实践经验和证据，将 这些目标重新组织，使其更具可操作性，与新的全球优先目标和全球环境一致，并反映世界银行在全球社会保护与 劳动领域的具体实践。 4. 这个定义与第一份社会保护与劳动战略（世界银行，2001）中的定义相对应。那份战略提出，社会保护包括以下两 方面的的公共干预：(1)  帮助个人、家庭和社会更好地管理风险；(2)  向严重贫困者提供支持。本战略提出的韧性、 平等和机会这三个目标相当于社会保护与劳动领域常说的 “3P” 框架，即预防 (prevention)、保护 (protection) 和推 动 (promotion)。见本战略的概念说明（世界银行2011a）和 Deveraux and Sabates-Wheeler 2004。 5. 关于平等的定义见 2006 年《世界发展报告》（世界银行 2006）。 6. Alderman and Yemstov, 2012。 7. 世界银行2011b。 8. Alatas et al. 2010。 9. 就哥伦比亚而言，Attanasio and others 2008 显示该项目对男性和女性的收入和就业的增加都有推动作用，但对女 性的作用格外明显。对多米尼加共和国的相关研究见 Aedo and Nuñez 2001。 10. 参见世界银行 2010。 11. 世界银行与国际劳工组织和联合国儿童基金会共同开展“了解童工”项目，就童工问题进行合作。有关信息见 http://www.ucw-project.org/。与性别问题相关的社会保护与劳动领域的干预在本战略第四章有更为详细的讨论。 12. 世界银行正在对环境和社会保障政策进行更新和整合，而世行如何在保障政策的框架下处理劳工标准问题也正在这 个过程中进行磋商和讨论。 13. 关于埃塞俄比亚这种新作法在拯救生命方面的成就，参见 Mohamed Amin 制作的纪录片： http://www.youtube.com/watch?v=Iri9Y4A5YfI。 14. “纳入预算”指的是将其作为国家预算程序的一部分，既包括政府自己的资源，也包括来自发展伙伴的资金。 15. 通过“生产性安全网计划”(PSNP) 进行的转移支付也推动了植树造林，从而加强了环境可持续性。见 Andersson, Mekonnen, and Stage 2009。 16. “土耳其的现金转移支付计划使女孩的中学入学率提高了 10.7 个百分点。在农村地区，这个计划使受益人的总体入 学率比非受益人提高了 16.7 个百分点，对男孩的效果尤为显著（提高了 22.8 个百分点）。” 摘自 Ahmed and others 2006。 17. “项目对青年男子和成年女子收入的影响具有统计显著性。这个结果对近邻数量不敏感。项目对就业的影响只对成 年妇女有统计显著性，而且这个结果也对近邻数量不敏感。最后，对收入和就业有统计显著性影响的群体来说，结 果对用来估算倾向指数的不同数据来源不敏感。”摘自 Aedo and Nuñez 2001。 18. 这个定义与第一份社会保护与劳动战略（世界银行，2001）的定义相对应。那份战略提出，社会保护包括为实现以 下两方面目的而进行的公共干预：(1) 帮助个人、家庭和社区更好管理风险；(2) 向严重贫困的人提供支持。韧性、 平等和机会这三个目标对应于社会保护与劳动领域从业者常说的 “3P” 框架：预防、 保护和推动；见世界银行 2011a、 本战略的概念说明及 Deveraux and Sabates-Wheeler 2004。 19. 见《2006 年世界发展报告》（世界银行 2006）对平等的定义。 20. 关于保护人们免于匮乏、提供机会平等的平等原则，《2006 年世界发展报告：平等与发展》有清楚的阐述。 世界银行社会保护与劳动战略 61 21. 这是对“社会风险管理”框架的操作性表述。“社会风险管理”框架是第一份社会保护与劳动战略的知识基础（见 Holzmann and Jorgensen 2000）。“预防–保护–推动”这个 “3P” 框架也被 ILO 所采用：“（社会保障）有三个 主要类别：推动措施，其目的是改善禀赋、交换权利、 实际收入和社会消费； 预防措施， 其目的是以具体方式更直接地 避免匮乏；保护措施 （即安全网），它们的目的更加明确，要对处于匮乏中的人提供救济” （见 Guhan 1994）。 相关学术文献见 Sabates-Wheeler and Devereux 2008。其他一些机构和国家也对 “3P” 框架予以采用和调整，如 非洲联盟。 22. 见 Alderman and Yemtsov 2012，为制订本战略而撰写的背景论文。 23. 增长委员会 (2008)：“增长报告：可持续增长和普惠式发展战略”，见 www.growthcommission.org。参见社会保 护推动东欧转型的有关证据。有证据表明，东欧在实际工资下降的情况下，社会福利支出促进了经济的重构。见 Tito Boeri and Katherine Terrell (2002). “Institutional Determinants of Labor Reallocation in Transition.” Journal of Economic Perspectives 16 (1,Winter): 51–76，以及 Pietro Garibaldi and Zuzana Brixiova (1998). “Labor Market Institutions and Unemployment Dynamics in Transition Economies.” IMF Staff Papers 45(2): 269–308. Washington, DC: IMF。 24. 同上。 25. 关于 SPF-I，见专题框 2.1 及 ILO 2011a。ILO 2005、OECD 2009 和 EC 2010 讨论了社会保护与益贫式增长之 间的联系；Yemstov et al. 2012 评价了社会保护的生产性作用，对它的微观、地区和宏观层面的影响进行了回顾。 26. 见世界银行 (2011e)：“2013 年世界发展报告：就业——提纲”2011 年 10 月 25 日，世界银行，华盛顿。 27. 世界银行，2001b。 28. 除非有另外说明，所有货币单位都为美元。 29. Honorati et al. 2012。为制订本战略而撰写的背景论文。 30. 同上。 31. “从世界银行集团对以往金融危机的反应所得的经验教训”(2008)，IEG 评估简报第 6 号，世界银行集团。 32. IEG 评估等级，来自世行业务数据库。 33. 见 IEG 2011a 执行概要第 10 页。 34. Honorati et al., 2012。为制订本战略而撰写的背景论文。 35. 见 IEG 2008。 36. 见 IEG 2011a 和 IEG 2011b。 37. “结果就绪”(2010) 显示 50% 的 SPL 项目包括影响评估子项目。这是世行各个部门里最高的。 38. 社会风险管理框架提出 SPL 的目的是 (1) 帮助个人、家庭和社区更好地管理风险；(2) 向非常贫困的人提供支持 (Holzmann and Jorgensen, 2000)。 39. IPCC 2011。 40. Mitchell and van Aalst 2011。 41. 例如，见灾害流行研究中心 (www.cred.be) 的数据及 Hale, Razin, and Tong 2008 文中表 1。 42. “New World, New World Bank Group: (I) 新的世界，新的世界银行集团：(I) 后危机的方向 Post-Crisis Directions， 向发展委员会提交的报告，2010 年 4 月 20 日。submitted to the Development Committee, April 20, 2010. 43. 例如，见“联合国社会保护最低标准倡议——简要介绍”。2010 年 8 月 11 日见于 http://www.ilo.org。 44. 社会保护领域以外的创新项目如保护农民的天气保险（印度）及保证尽快、有效地向地方政府和社区支付资金的项 目（埃塞俄比亚）。 45. 2011 年 6 月举行的国际劳工大会呼吁成员国采取双重战略来扩大社会保护的覆盖，建立相互协调、综合性的社会保 护体系，同时将实行国家社会保护最低标准作为实施这些战略的第一优先任务。 46. 这部分内容是基于 Robalino, Walker, and Rawlings 2012。这是为制订本战略而撰写的背景论文。 47. 关于埃塞俄比亚这种新作法在拯救生命方面的成就，参见 Mohamed Amin 制作的纪录片： http://www.youtube.com/watch?v=Iri9Y4A5YfI。 48. 数据来自“社会保护地图”住户调查。 49. 世界银行 2011a。 62 韧性、平等和机会 50. 世界银行 2011a。 51. Bruni et al. 2010。 52. Strauss and Thomas 2008。 53. Goldstein 1999。 54. 根据世界银行涵盖 78 个低收入国家的养老金数据库，这些国家近 9 亿劳动力中只有 1  亿人缴纳养老保险，比例约 为 11%。 55. 见 Chawla, Betcherman and Banerji 2007。 56. Chen and Ravallion 2010。 57. 见 IEG (2011)。 58. 见 Marzo and Mori. 2012。为制订本战略而指定的背景论文。 59. 例如 Heckman 2008。 60. Friedman and Sturdy in Alderman et al. 2011。 61. Baird, Friedman, and Schady 2010。 62. Giles and Satriawan 2010。 63. Waters and Pradhan 2003。 64. 见世界银行 (2010b)。 65. 见 Almeida, Bernstein and Robalino (forthcoming)。 66. 这份战略以世行的第一份 SPL 战略（世界银行 2001）和十年来成功的业务和分析工作为基础。它保留了第一份战 略提出的根本发展目标——更大的保障、更大的平等和良好的就业——并根据相关经验和证据对这些目标进行重新 组织，以更好地适应当前的全球发展环境和发展重点，反映世行在全球的 SPL 工作实践。 67. 更多信息见 Almeida et al. 2012。为制订本战略而撰写的背景论文。 68. 这些结论和建议在《非洲社会保护战略》 （世界银行 2012）和《低收入国家和脆弱形势中的社会保护：面临的挑战 和未来的方向》(Andrews et al, 2012) 这一背景论文中有更完整的阐述。 69. Alatas et al. 2010 对印度尼西亚不同的瞄准类型作了很有意思的实验性评估，评估显示，基于社区的瞄准方法在识 别收入贫困人口方面不如代理性家计调查 (PMT) 做得好，但它带来的满意度高于后者。作者们解释说，造成这种情 况的原因是因为社区对贫困的看法不同于单纯的人均消费。 70. 2012 年 1 月14 日的《经济学人》刊登了两篇关于印度生物身份识别体系的文章。 71. 由 Andrew Mason 编写，摘自 Haddad, Hoddinott, and Alderman 1997；世界银行 2001a；James, Cox-Edwards, and Wong 2008。 72. 例如，见 Duflo 2003；Baird, McIntosh, and Ozler, 2010。 73. 见 Grosh et al 2008。 74. 见粮农组织 2010。 75. 研究也显示，大幅减少监管可以增加企业数目和工资就业的数量（见 Bruhn 2011 及 Klapper and Love 2010）。 仍有一些重要问题有待解答，即不同的法规和政策干预对竞争有什么影响（如竞争理事会、反垄断法等），最终对 就业又有什么影响 (Hallward-Drieimier and Pritchett 2010)。 76. “青年计划”非常强调按照市场需求进行技能培训，事先与私营部门达成协议，为培训课程的毕业生提供实习机 会。实习期间的工资由“青年计划”提供。 77. 这个计划专门针对弱势群体，向受益人提供与最低工资相当的补助，同时私营部门的企业向他们提供培训和实习 （最少三个月）并承担培训费用。最重要的是，私营企业要想参加这项计划，必须同意对 70% 的培训人员至少留用 一年 (Ibarraran and Rosas, 2009)。 78. 对各种计划的详细介绍和有关问题的深入分析，见 Almeida et al 2012，为本战略的制订所撰写的背景论文。 Robalino et al. 2011 提供了关于突尼斯如何使用工资补贴的最新讨论。 79. 这些及另外一些计划（如工作分享）也被用来在经济衰退时保护工作机会。但它们的使用争议较大。帮助陷入困境 的企业的更有效的临时性干预可以包括 信贷支持和参与公共招标等。 世界银行社会保护与劳动战略 63 80. 见世行银行 2010b 提出的 STEP 框架。 81. 这个专题框的内容是由 Hideki Mori 编写的。 82. 对监测的支持不应限于客户国直接负责 SPL 事务的合作机构。如 2011  年 IEG 关于社会安全网的报告所指出的， 还需要加强对中央统计能力的支持，以搜集具有一致性的关于 SPL 计划的支出和覆盖情况的年度数据，并监测贫困 状况和生活水平，特别要重视长期监测和低收入及脆弱国家。 83. 见 Basset et al. 2012。 84. 纳入预算”指的是将其作为国家预算程序的一部分，既包括政府自己的资源，也包括来自发展伙伴的资金。 85. 例如，世界银行金融与私营部门发展网络的“灾害风险融资与保险”(DRFI) 项目与各国合作，增强它们灾后作出财 政反应的能力，并减少自然灾害的经济和财政负担。DRFI 项目通过四个支柱来增强各国对自然灾害的财务韧性， 即主权灾害风险融资、财产大灾风险保险、农业保险和灾害微保险。 86. IFPRI/CSA 2009。 87. 关于这些伙伴关系的详细信息以及相关产品和活动见 www.gpye.org。 88. “就业知识平台”于 2011  年中启动，将于 2012  年上线。它的目标是对就业议程催化形成多部门 (HDN, PREM, FPD) 的工作方法。这需要建设伙伴关系，把决策者、研究人员、私营部门、工会和发展机构聚合到一起，分享有关经 验和最佳实践， 为应对扩大就业机会这一挑战创造新的途径。 这个平台的伙伴包括了德国劳动研究所 (IZA)、 拉美和加 勒比经济学会 (LACEA)、国际发展研究中心 (IDRC)、麦肯锡咨询公司 (McKinsey)、经济研究中心 (Fedesarrollo)、 非洲经济研究协会 (AERC) 等。 89. 由奥地利、德国、韩国、挪威和瑞士资助。 90. 第 1 层和第 2 层的指标对低收入国家和中等收入国家分别监测；如果有分性别数据的话，也要进行分性别的监测。 91. 见 Rawlings et al. 2011 及 Honorati et al 2011。 64 韧性、平等和机会 66 韧性、平等和机会 世界银行 4 韧性、平等和机会