Informe No. 52885-PE PERÚ El proceso de descentralización y su relación con la eficiencia del gasto público 7 de junio de 2010 Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad de Gestión de País para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial REPÚBLICA DEL PERÚ – EJERCICIO FISCAL 1° de enero al 31 de diciembre EQUIVALENCIA MONETARIA Unidad monetaria Soles 1 dólar americano = S/. 2.84 PESOS Y MEDIDAS Sistema métrico ABREVIATURAS Y SIGLAS AAA Actividades de análisis y asesoría KfW Banco de Crédito para la Reconstrucción y ALC América Latina y el Caribe el Desarrollo (Kreditanstalt für ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Wiederaufbau) Regionales LBD Ley de Bases de la Descentralización AMPE Asociación de Municipalidades del Perú GL Gobiernos locales APRA Alianza Popular Revolucionaria LOGR Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Americana LOM Ley Orgánica de Municipalidades BID Banco Interamericano de Desarrollo LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo CFI Corporación Financiera Internacional MEF Ministerio de Economía y Finanzas CND Consejo Nacional de Descentralización MCO Mínimos cuadrados ordinarios CTAR Consejo Transitorio de Administración PBI Producto Bruto Interno Territorial PCM Presidencia del Consejo de Ministros DEA Análisis de Envoltura de Datos PNB Producto Nacional Bruto (Data Envelope Analysis) PNUD Programa de las Naciones Unidas para el DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público Desarrollo DRE Dirección Regional de Educación PPR Presupuesto por resultados DSP Desempeño del sector público REMURPE Red de Municipalidades Rurales del Perú ENAHO Encuesta Nacional de Hogares SD Secretaría de Descentralización ESP Eficiencia del sector público SIAF Sistema Integrado de Administración FMI Fondo Monetario Internacional Financiera FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal SIAF-GL Sistema Integrado de Administración FONCOR Fondo de Compensación Regional Financiera - Gobiernos locales GR Gobierno Regional SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública IGV Impuesto General a las Ventas UGEL Unidad de Gestión Educativa Local INEI Instituto Nacional de Estadística e USAID Agencia de los Estados Unidos para el Informática Desarrollo Internacional Vicepresidenta, LCR: Pamela Cox Director de País, LCC6C: C. Felipe Jaramillo Director Senior, LCSPR: Marcelo Giugale Gerente Sectorial, LCSPE: Rodrigo A. Chaves Líder Sectorial, LCSPR: Carlos Silva-Jáuregui Líder del Equipo de Trabajo: Oscar Calvo-González RECONOCIMIENTOS El presente informe ha sido preparado por un equipo liderado por Óscar Calvo-González (LCSPE), bajo la supervisión y orientación general de Carlos Silva-Jáuregui (Economista Principal y Líder Sectorial, LCSPR), Rodrigo A. Chaves (Gerente Sectorial, LCSPE) y C. Felipe Jaramillo (Director de País, LCC6C). El equipo estuvo integrado asimismo por Apostolos Apostolou (LCSPE), Ana María Avilés (LCSPE), Carlos Casas (Consultor, Universidad del Pacífico), Patricia Chacón Holt (LCSPE), Barbara Cunha (LCSPE), Kent Eaton (Consultor, Universidad de California en Santa Cruz), Javier Illescas (LCSPE), Kai Kaiser (Economista Sénior, PRMPS), Milagro Mayuri (LCC6C), Diana Ortiz (LCSPE) y Emmy Yokoyama (LCC6C). Suministraron comentarios y datos Jonas Frank (Especialista Sénior en Gestión del Sector Público, LCSPS), Víctor Grande (IFC), Nelson Gutiérrez (LCSHS), Anna Okola (LCSTR), Claudia Sánchez Lanning (LCSHE), Fernando Rojas (Especialista Principal en Gestión Pública, LCSPS), Geeta Sethi (Economista Principal, LCSPE) y Steve Webb (Consultor). Jorge Martínez-Vázquez (Georgia State University) tuvo la gentileza de compartir criterios acerca de un programa de asistencia técnica en curso sobre la descentralización en el Perú. El informe se preparó paralelamente a estudios complementarios sobre descentralización realizados por las unidades sectoriales de Desarrollo Humano y Desarrollo Sostenible (HD y SD, según sus siglas en inglés), y el equipo se benefició de las misiones conjuntas e interacciones con los equipos liderados por Inés Kudo y Willy Reuben, así como la orientación general proporcionada por Livia Benavides, de la Unidad de Gestión. Revisaron el informe Wolfgang Fengler (Economista Principal, AFTP2), Lili Liu (Economista Principal, PRMED) y Martín Valdivia (GRADE). El equipo recibió apreciaciones valiosas en reuniones con diversas personas, entre ellas funcionarios del Gobierno del Perú y representantes de organizaciones de la sociedad civil. El equipo quisiera agradecer a las autoridades peruanas por su cooperación permanente, en especial el apoyo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Secretaría de Descentralización, la Defensoría del Pueblo y, finalmente, el Gobierno Regional de Cajamarca, por su hospitalidad durante una visita de campo. Además, deseamos expresar nuestro agradecimiento al FMI, KfW y USAID. 4 El proceso de descentralización y su relación con la eficiencia del gasto público en el Perú �ndice Resumen ejecutivo .............................................................................................................. 7 1. Introducción ............................................................................................................. 16 A. Objetivos y principios que subyacen al proceso de descentralización ................ 16 B. Cómo se desarrolló el proceso ............................................................................ 21 C. Explicando el trayecto recorrido hasta ahora: el rol de los incentivos ................ 26 2. Asignación de responsabilidades para la prestación de servicios ............................ 36 A. Asignación de funciones ..................................................................................... 36 B. Evolución del proceso de transferencia ............................................................... 44 C. Coordinación entre los niveles de gobierno ........................................................ 47 3. Patrones de gasto...................................................................................................... 51 A. Gasto por niveles de gobierno ............................................................................. 51 B. Desconcentración versus descentralización del gasto ......................................... 57 C. Gasto público y disparidades regionales ............................................................. 61 4. Asignación de ingresos ............................................................................................ 67 5. Eficiencia del gasto público a nivel de todos los departamentos ............................. 75 A. Introducción ........................................................................................................ 75 B. Análisis ................................................................................................................ 77 C. Resultados ........................................................................................................... 81 D. Conclusiones ....................................................................................................... 91 Referencias ........................................................................................................................ 93 Annex A. Gasto público per capita por nivel de gobierno por función en todos los departamentos ................................................................................................................. 114 Mapa ............................................................................................................................... 127 5 �ndice de recuadros Recuadro 1: El marco institucional de la descentralización desde el año 2002................ 17 Recuadro 2: Niveles de gobierno ...................................................................................... 20 Recuadro 3: Breve historia de la descentralización y la recentralización en el Perú ........ 24 �ndice de cuadros Cuadro 2.1: Asignación de responsabilidades por nivel de gobierno ............................... 37 Cuadro 2.2: Comparación de las funciones asignadas a los gobiernos regionales y locales ........................................................................................................................................... 38 Cuadro 2.3: Asignación de responsabilidades en materia de educación por nivel de gobierno ............................................................................................................................ 41 Cuadro 3.1: Gasto público por nivel de gobierno, 2004-2008 .......................................... 52 Cuadro 3.2: Gasto público por función y nivel de gobierno, 2004 y 2008 ....................... 56 Cuadro 3.3: Gasto desconcentrado y descentralizado, 2004 y 2008................................. 58 Cuadro 3.4: Gasto público por nivel de gobierno y por función ...................................... 63 Cuadro 3.5: Comparación del gasto público por nivel de gobierno y por función, Apurímac y Huancavelica ................................................................................................. 64 Cuadro 4.1: Fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales .................................... 67 Cuadro 4.2: Recaudación tributaria local.......................................................................... 69 Cuadro 4.3: Normas de distribución del canon ................................................................. 72 �ndice de figuras Figura 1.1: Resultados del referéndum para la conformación de macro regiones en el 2005................................................................................................................................... 31 Figura 2.1: Organigrama del gobierno regional ................................................................ 48 Figura 3.1: Importancia de la inversión pública en los distintos niveles de gobierno ...... 53 Figura 3.2: Tasas de desembolso para inversiones públicas por nivel de gobierno ......... 55 Figura 3.3: Desglose del gasto desconcentrado y descentralizado de los gobiernos regionales a través del tiempo ........................................................................................... 57 Figura 3.4: Gasto desconcentrado y descentralizado por gobierno regional .................... 59 Figura 3.5: Gasto público per capita y PBI per capita en todos los departamentos .......... 61 Figura 3.6: Gasto público per capita total por departamento y por nivel de gobierno ..... 62 Figura 3.7: Gasto público a nivel local por función.......................................................... 65 Figura 3.8: Gasto público corriente y de capital a nivel local y principales fuentes de ingresos ............................................................................................................................. 65 Figura 4.1: Fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales ...................................... 68 Figura 4.2: Gasto público local por fuente de ingresos .................................................... 70 Figura 4.3: Fuentes de ingresos destinadas para los gobiernos subnacionales ................. 71 Figura 4.4: Gasto público per capita por departamento y por fuente de ingresos ............ 72 Figura 4.5: Porcentaje de recursos de los gobiernos regionales y locales, conformados por el canon y otros ingresos vinculados a los recursos naturales .......................................... 73 6 Resumen ejecutivo ES. 1. La descentralización en el Perú es un proceso en curso que se encuentra en una etapa incipiente y enfrenta importantes desafíos. El presente estudio tiene por objeto hacer un balance del proceso de descentralización e identificar cuáles son dichos desafíos. El objetivo principal del informe es de contribuir a identificar prioridades y oportunidades para una intervención fructífera. Gran parte del balance servirá de introducción a este tema para el lector general y se basa en lo que a estas alturas ha devenido en una vasta cantidad de literatura secundaria. El objetivo de este balance es identificar cuáles son los desafíos más importantes del proceso, tal como se describen en el presente resumen ejecutivo. El lector familiarizado con la literatura sobre la descentralización en el Perú encontrará que, además de presentar un enfoque particular sobre el proceso y sus desafíos, el informe también añade valor en tres áreas específicas, tal como se detalla a continuación. ES. 2. Una primera contribución distintiva de este informe consiste en resaltar la importancia de los factores de economía política para explicar los avances y retrocesos del proceso de descentralización. Si hemos de entender el rumbo que el proceso de descentralización ha tomado hasta ahora, no se pueden dejar de lado los incentivos electorales, institucionales y burocráticos. Un claro ejemplo – que se analiza más adelante – es el fallido referéndum sobre la creación de las macro regiones en el 2005 (el último de numerosos intentos previos de crear un nivel de gobierno intermedio en el Perú). La secuencia aprobada por los legisladores, es decir, la realización del referéndum para la creación de las macro regiones después de la creación de los gobiernos regionales en todos los departamentos, generó un fuerte incentivo en contra de la consolidación de dichas instancias en un menor número de gobiernos regionales. No es de sorprender, pues, que las personas que fueron elegidas como presidentes regionales y miembros de la asamblea regional en el 2002 hayan tenido fuertes incentivos para hacer campaña en contra de las macro regiones, ya que la posible fusión de los gobiernos regionales podría haber llevado a la desaparición de sus cargos. Todas las propuestas de integración regional fueron rechazadas a pesar de que estaba previsto el otorgamiento de incentivos fiscales para las regiones fusionadas – que habrían recibido el 50 por ciento de todos los ingresos fiscales recaudados en la macro región, en vez del sistema actual de transferencias. Este episodio es un relato aleccionador de cómo los incentivos institucionales pueden pesar incluso más que incentivos fiscales relativamente cuantiosos. ES. 3. En segundo lugar, el informe ofrece información estadística nueva sobre el gasto genuinamente descentralizado – en oposición a desconcentrado – así como sobre el gasto público per capita a nivel distrital. La distinción entre gasto descentralizado (en que el gobierno subnacional tiene la potestad para decidir cómo se gasta el dinero) y gasto desconcentrado (en que el gobierno subnacional no tiene autonomía ni control sobre la forma en que se invierte el dinero) es un aspecto importante que ha sido considerado en la literatura sobre el tema. Este informe constituye una primera aproximación sistemática para diferenciar estos dos tipos de gasto a nivel subnacional en el Perú. Finalmente, el análisis del gasto público per capita local es ahora posible gracias a la combinación de nuevas fuentes de información estadística que se 7 encuentran actualmente disponibles. Así, tenemos el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) que fue implementado en todos los gobiernos locales en el 2008 y en consecuencia incluye el gasto público de cada uno de los tres niveles de gobierno. Adicionalmente, tenemos el nuevo censo de población del 2007, que sirve de base para todos los cálculos per capita. A nuestro mejor entender, éste es el primer informe que combina dichas fuentes de información para dar cuenta de cuánto es el gasto per cápita en las distintas localidades. ES. 4. Tercero, este informe contiene un novedoso análisis de la eficiencia del gasto público en todos los departamentos del Perú. El informe recopila mediciones del desempeño y eficiencia del sector público en las áreas de educación, salud y transporte en todos los departamentos. El análisis se basa principalmente en los indicadores de resultados recientemente disponibles, recogidos como parte del proceso de Presupuesto por Resultados, mientras que los datos sobre el gasto público han sido tomados del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). La combinación de estas fuentes de información nos permite concluir hasta qué punto el gasto de los tres niveles de gobierno en un departamento determinado está relacionado o no con el logro de resultados sobre el terreno. Desafío No. 1: Un diseño institucional desbordado por el desorden imperante ES. 5. Un frenesí de leyes en el período 2002-2004 trazó una senda detallada hacia la descentralización. Entre el 2002 y el 2004, el Congreso aprobó un total de 11 leyes de gran envergadura, que delineaban el marco institucional para la descentralización. Las leyes aprobadas incluían una reforma constitucional que declaraba la descentralización como una “política de Estado permanente�, una ley de bases de la descentralización, leyes orgánicas de gobiernos regionales y municipales y una ley de descentralización fiscal. El marco fue cuidadosamente delineado para reflejar una serie de lecciones aprendidas de episodios anteriores de descentralización en América Latina. En particular, el principio de neutralidad fiscal – según el cual el aumento del gasto de los gobiernos subnacionales debería ser compensado por reducciones a nivel central – era primordial. Se crearon normas fiscales para limitar la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales y prevenir con ello situaciones de endeudamiento insostenibles, que pudieran llevar eventualmente a medidas de salvataje financiero por parte del gobierno central. ES. 6. El enfoque gradualista preveía que la descentralización fiscal tendría lugar una vez conformadas las macro regiones. El gradualismo fue otro principio central del marco de descentralización. La descentralización política, es decir, la celebración de elecciones regionales, tuvo lugar primero. Se constituyó un gobierno regional en cada departamento del Perú, aunque la intención era que luego los departamentos se fusionaran en un menor número de macro regiones por la vía del referéndum. La descentralización administrativa, entendida como la asignación de aquellas funciones sobre las cuales los gobiernos subnacionales tendrían autonomía, estaba prevista para llevarse a cabo a lo largo de varios años, dependiendo de la capacidad de los gobiernos subnacionales para asumir responsabilidades. Con este fin, se estableció un sistema de acreditación, y la transferencia de responsabilidades se regiría de 8 acuerdo a planes de transferencia anuales. La descentralización fiscal, y específicamente la asignación de recursos a los gobiernos subnacionales para que pudieran cumplir con sus nuevas responsabilidades, también debía tener lugar con base en un enfoque escalonado. En una primera etapa, los gobiernos regionales recibirían las transferencias “que correspondieran� a las competencias ya transferidas, en estricto cumplimiento del marco de responsabilidad fiscal. En una segunda etapa, los gobiernos regionales recibirían el 50 por ciento de los impuestos nacionales (impuesto a las ventas, impuesto empresarial e impuesto a la renta) efectivamente recaudados en su jurisdicción. Esta segunda etapa, sin embargo, se condicionó a la conformación de las macro regiones mediante la fusión de los gobiernos regionales de varios departamentos. ES. 7. Pero el proceso fue desvirtuado con relativa celeridad debido al resultado negativo del referéndum para la conformación de las macro regiones. En el 2005 se llevó a cabo un referéndum para la conformación de las macro regiones, pero todas las regiones propuestas fueron rechazadas por los electores. La secuencia de los acontecimientos es clave para explicar estos resultados: debido a que las autoridades regionales ya habían sido elegidas a fines del 2002 en cada departamento, tenían poco que ganar con la fusión y mucho que perder – ya que se arriesgarían ni más ni menos que a perder sus cargos a consecuencia de la fusión. En vista de dichos incentivos, no es de sorprender que las autoridades regionales hicieran campaña en contra de la creación de las macro regiones. ES. 8. El plazo establecido por ley para la convocatoria a nuevos referendums para la creación de las regiones ha sido postergado ahora indefinidamente. La ley marco de la descentralización establecía que los referendums en torno a la creación de las regiones se llevarían a cabo en el 2005, el 2009 y el 2013. Sin embargo, en vista del resultado negativo del referéndum del 2005, las autoridades decidieron no convocar a referendum en el 2009. En vez de ello se ha creado una serie de comités de coordinación interregional y se ha evaluado la posibilidad de establecer una denominada “región piloto�, pero esto no ha llevado a una reducción del número de gobiernos regionales y se corre el riesgo de crear un nuevo nivel institucional intermedio, entre los gobiernos regionales actuales y el gobierno central. ES. 9. La secuencia prevista por ley se desmoronó, y algunas etapas programadas de acuerdo al modelo gradualista se encuentran en el limbo – señaladamente la descentralización fiscal. Los resultados del referéndum supusieron un desafío para el proceso, ya que el marco legal establecido no preveía una situación en la que las macro regiones no fueran creadas. Tanto la descentralización fiscal – en el sentido de distribuir los ingresos – como la transferencia de funciones fueron diseñadas como medidas que serían adoptadas después de la creación de las regiones. Ante el fracaso del referéndum, la descentralización fiscal quedó en suspenso. Sin embargo, la transferencia de funciones sí se llevó a cabo, revirtiendo con ello el orden de los acontecimientos inicialmente previsto. ES. 10. La acreditación de los gobiernos regionales no corrigió las limitaciones de los gobiernos subnacionales en materia de capacidad institucional. El Consejo Nacional de Descentralización trazó un mapa de las debilidades de los gobiernos 9 regionales en términos de capacidad institucional y elaboró un plan de desarrollo de capacidades ya en el 2004. Las funciones debían ser transferidas luego de la acreditación de los gobiernos regionales en el sentido de contar con la capacidad requerida para desempeñar dichas funciones – un paso políticamente importante para fortalecer el apoyo al enfoque gradualista adoptado. Sin embargo, tanto este plan como los planes subsiguientes no han marcado una gran diferencia, en parte porque las limitaciones en términos de capacidades son grandes y difíciles de remontar, pero también porque muchas de las actividades de desarrollo de capacidades no han sido ejecutadas. Más aún, el 39 por ciento de las funciones acreditadas a los gobiernos regionales se han realizado en base a convenios en los cuales las partes reconocen la falta de capacidad pero se comprometen a hacer un esfuerzo para mejorarla – la modalidad de acreditación conocida como “por potenciar�, que fue introducida en el 2007 luego del “shock descentralista� anunciado por el gobierno central. Por último, un punto importante que recalcar en relación con las limitaciones de los gobiernos regionales en términos de capacidad es que en el debate público es común medir la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales de acuerdo a su capacidad de ejecución de su presupuesto de inversiones. Se trata de un indicador altamente inadecuado para medir la verdadera capacidad institucional, dado que pasa por alto tanto la eficiencia del gasto como las distorsiones introducidas por el auge de los ingresos provenientes de los recursos naturales, que en algunos casos han inundado las arcas de los gobiernos subnacionales en las regiones ricas en recursos naturales. ES. 11. Reducir las disparidades regionales sigue constituyendo un desafío central. Uno de los objetivos declarados de la descentralización en el Perú fue mejorar las condiciones de vida y los servicios públicos y reducir las desigualdades en todo el territorio nacional. Sin embargo, no se contempló un instrumento que ayudara a eliminar las desigualdades en el país. La descentralización fiscal programada en el marco de la descentralización no habría contribuido a reducir las desigualdades en la calidad de los servicios públicos que reciben los ciudadanos en todo el territorio, ya que simplemente habría transferido al gobierno regional el 50 por ciento de los impuestos nacionales recaudados en una región (una perspectiva que, en cualquier caso, entrañaba considerables dificultades metodológicas). El gobierno central ha modificado la distribución del Fondo de Compensación Regional (FONCOR) para beneficiar a los departamentos más pobres, pero el sesgo a favor de los pobres es limitado. El gobierno también ha constituido un fondo de promoción de las inversiones regionales (el Fondo de Inversión Pública Regional - FONIPREL), pero dicho fondo es relativamente pequeño en comparación con los recursos que están obteniendo los gobiernos regionales a través de otras fuentes. A nivel local, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) tampoco está diseñado como un fondo realmente compensatorio sino que depende de la recaudación del impuesto a las ventas en una zona determinada. ES. 12. Y no existe un foro institucionalizado de concertación a nivel intergubernamental tras la eliminación del Consejo Nacional de Descentralización. Como sucede en muchos países centralizados que están pasando por un proceso de descentralización, los acuerdos institucionales intergubernamentales han pasado por varios procesos de cambio. Con todas sus limitaciones, la desaparición del Consejo Nacional de Descentralización terminó con el único espacio gubernamental oficial que 10 permitía la expresión colectiva de los gobiernos subnacionales. Luego de su desaparición, las relaciones entre las autoridades centrales y subnacionales se han dado de manera puntual y han sido mayormente bilaterales. Sin embargo, los presidentes regionales han respondido creando un nuevo organismo colectivo: la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Bajo un liderazgo rotativo, esta asociación ha emergido como un importante espacio de articulación de los reclamos de mayores recursos. ES. 13. Pese a repetidas modificaciones al marco legislativo, sigue habiendo importantes dificultades que afrontar. Es paradójico que, en un país con una gran cantidad de leyes de descentralización, el espacio que está emergiendo para el diálogo entre los gobiernos regionales y el gobierno central, que no tiene personería jurídica o está contemplado en ninguna legislación, la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales, se haya establecido actualmente como la contraparte del Presidente de la República y sesione cada seis meses. Esto no quiere decir que la implicancia a nivel de políticas deba ser la rápida aprobación de una ley que formalice la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. El asunto es que intentar afinar el marco legislativo que rige la descentralización muy probablemente no resolverá los problemas si no existe un consenso que lo respalde. Y sin embargo la tendencia a realizar pequeños ajustes se encuentra profundamente arraigada: nótese sino el caso de las recientes modificaciones menores a las normas fiscales que rigen para los gobiernos subnacionales y la más relevante introducción de subsidios a los gobiernos subnacionales basados en el desempeño de los mismos. ES. 14. El marco institucional global presenta suficientes remiendos como para ameritar su reconsideración – un área en la que el Banco Mundial podría añadir valor. Para despejar cualquier duda, este informe no hace un llamado a la aprobación apresurada de nuevas iniciativas legislativas para subsanar las deficiencias percibidas en el contexto institucional. Lo que se requiere es crear espacios para un diálogo interinstitucional incluyente, que contribuya a generar un consenso alrededor de ciertos principios básicos. Solo entonces es que los cambios al marco institucional actual resultarían apropiados. Desafío No. 2: Las consecuencias no intencionales del canon ES. 15. El mecanismo para compartir los ingresos provenientes de los recursos naturales entre los diferentes niveles de gobierno ha contribuido a distorsionar el proceso de descentralización. El canon y otros mecanismos mediante los cuales los ingresos provenientes de los recursos naturales se dividen entre el gobierno central y los gobiernos regionales y municipales han tenido tres consecuencias negativas que están vinculadas al proceso de descentralización y sus objetivos: (i) han exacerbado las disparidades regionales, que el proceso de descentralización aspiraba a reducir; (ii) han generado asimetrías verticales entre los niveles de gobierno; y (iii) no han contribuido a mejorar la eficiencia del gasto público, lo que también fue un objetivo declarado del proceso. Por cierto, estos desafíos no son exclusivos del Perú sino que también afectan a otros países, como sucede en la mayoría de los países con abundantes recursos naturales. 11 ES. 16. Las inequidades horizontales se han ensanchado, poniendo en cuestionamiento si el proceso de descentralización puede contribuir a reducir las disparidades regionales. El presente informe demuestra que el gasto público per capita es más alto precisamente en aquellas zonas del país que son las más ricas. Por ejemplo, los ciudadanos de Moquegua, que gozan de un ingreso per capita que representa más del doble del promedio nacional, se benefician de un gasto público que asciende al doble del promedio nacional. En la vecina región de Puno, donde el ingreso per capita representa la mitad del promedio nacional, los ciudadanos apenas cuentan con un gasto público per capita que representa la mitad del promedio nacional. La distribución desigual de los ingresos provenientes de los recursos naturales es en parte responsable de dicho resultado. Todo esto es ampliamente conocido y solo está ligado al proceso de descentralización hasta cierto punto. Lo que no es tan conocido es que hoy en día el ciudadano de Moquegua se sigue beneficiando de un mayor gasto público que su vecino puneño incluso después de deducir los gastos que son financiados con el canon. Las desigualdades generadas por la distribución desigual de los recursos naturales se superponen con un proceso de descentralización que, a pesar de haber sido creado con la intención de reducir las disparidades regionales como uno de sus objetivos, cuenta con muy pocos mecanismos para lograr dicho objetivo. El auge del canon distorsiona este hecho, al mismo tiempo que complica la posibilidad de llegar a un consenso político alrededor de temas fundamentales tales como el grado de equidad horizontal que es preciso intentar alcanzar – un tema que no se tocó cuando se puso en marcha el proceso de descentralización. ES. 17. Las asimetrías verticales han aumentado debido a que el canon ha beneficiado de manera desproporcionada a un nivel de gobierno – el municipal. Mucho se ha dicho acerca de cómo las normas que rigen la distribución del canon en todo el territorio benefician a unos (el ciudadano de Moquegua) más que a otros (el ciudadano de Puno). Pero mucho menos se ha dicho acerca de cómo el canon favorece al nivel municipal de gobierno, en oposición al gobierno regional, en una proporción de aproximadamente 3 a 1. Además del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), basado en el Impuesto General a las Ventas (IGV), las transferencias a los gobiernos locales asociadas a los recursos naturales han sido el factor más importante en afectar el panorama de las relaciones fiscales intergubernamentales en el Perú desde el 2004. La participación de los gobiernos municipales en el gasto público total en efecto se ha elevado de un 12 a un 18 por ciento en un plazo de cinco años, hasta el 2008 – un incremento que no ha sido asociado a ninguna realineación de competencias que habría causado un aumento de las funciones de los gobiernos locales. En contraste, los gobiernos regionales – contrariamente a todo el discurso sobre transferencia de funciones a dicho nivel de gobierno – han aumentado su participación en el gasto público total de un 16 a un 18 por ciento (una cifra que, de acuerdo a los estimados de este informe, estaría más cerca de un tercio de ese porcentaje, es decir, 6 por ciento, si excluimos el gasto desconcentrado ejecutado a través de las oficinas desconcentradas de los ministerios sectoriales, y sobre el cual el gobierno regional no ejerce ningún control, aunque formalmente sea contabilizado como un gasto del gobierno regional). Así, el canon distorsiona el proceso de descentralización, al favorecer al nivel local de gobierno (cuando el objetivo había sido desarrollar un nivel de gobierno intermedio más fuerte, 12 constituido por unos pocos gobiernos regionales), y al eliminar efectivamente el eslabonamiento entre la transferencia de funciones y la transferencia de recursos. ES. 18. El mecanismo para compartir los ingresos provenientes de los recursos naturales está afectando también el uso eficiente de los fondos públicos. Para empezar, el canon impone la restricción de que los montos tienen que ser invertidos en gastos de capital. Aunque se trata de una medida de control positiva, que ha ayudado a mantener a raya el gasto corriente, ha llevado a un rápido incremento de la inversión a nivel subnacional: en el 2008 el gobierno central ejecutó aproximadamente tan solo la tercera parte de la inversión pública total. A nivel local la situación es aún más extrema, dado que más de la mitad del presupuesto de los gobiernos locales se gastó en inversiones. El auge de los recursos del canon ha creado una división de facto del trabajo, en la cual el gobierno central ejecuta el gasto corriente y los gobiernos subnacionales realizan la inversión. Esto tiene pocas probabilidades de mejorar la eficiencia, aunque tan solo fuera debido a la interrelación entre gastos de capital y gastos corrientes que se requiere para la prestación de la mayoría de los servicios públicos. Además, el hecho de que los ingresos producto de los recursos naturales estén todos incorporados en el presupuesto anual y ninguno tenga que ser ahorrado para el futuro, genera una serie de incentivos electorales e institucionales para intentar gastar el dinero lo más rápidamente posible. De hecho, hay diversas organizaciones de la sociedad civil que están prontas a “identificar y avergonzar� a aquellos políticos locales que exhiben bajas tasas de desembolso – dichas tasas se equiparan sin ambages a un indicador de éxito. Pero todo esto ignora la naturaleza altamente volátil de los precios de las materias primas y el hecho de que la mayor parte de los recursos naturales explotados no son renovables. El canon, por lo tanto, distorsiona el proceso de descentralización, al promover una división del trabajo entre los niveles de gobierno que puede ser ineficiente y cortoplacista en términos de horizontes de inversión. ES. 19. Si bien es cierto que modificar el canon ha resultado hasta ahora políticamente inviable, existe un creciente reconocimiento de que el estado actual de las cosas es inadecuado. A este respecto, cabe resaltar la propuesta de descentralización fiscal presentada hace poco por un grupo de trabajo del congreso, que hace un llamado a “desvincular el cálculo del canon como un porcentaje del impuesto a la renta empresarial� (Congreso de la República, 2009). Aunque se encuentra fuera del ámbito de este informe considerar qué medidas podrían ser políticamente viables y cuáles no, es importante reconocer que para subsanar las deficiencias identificadas en el proceso de descentralización hasta la fecha, entre ellas las asimetrías horizontales y verticales, probablemente se requerirá de cierto grado de reforma del canon y otros mecanismos establecidos para compartir los ingresos generados por los recursos naturales. Desafío No. 3: Incrementar la eficiencia del gasto público ES. 20. Uno de los objetivos del proceso de descentralización es mejorar los servicios públicos. El objetivo de mejorar el desempeño del sector público mediante la descentralización no solo se encuentra establecido en el marco normativo peruano sino que también es enfatizado a menudo por las numerosas organizaciones de la sociedad civil que han sido creadas para monitorear y opinar sobre el proceso de descentralización. 13 Hasta ahora, el proceso de descentralización no ha podido generar los resultados esperados. De acuerdo a las encuestas nacionales de hogares realizadas en el 2004-2005, el 70 por ciento de los encuestados opinaba que la descentralización no había hecho nada o poco para mejorar los servicios públicos. Con base en la información estadística recientemente recopilada sobre los indicadores de resultados recogidos como parte de la iniciativa del Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el análisis del grado al que el gasto público contribuye a mejorar los resultados en todos los departamentos del Perú contribuye a aclarar un poco estos temas. ES. 21. Nuestro análisis destaca la importancia de los factores económicos y geográficos subyacentes – tales como niveles de ingresos y densidad poblacional – para explicar el desempeño del sector público. Como se esperaba, los mayores niveles de ingreso per capita tienden a estar asociados a mayores montos de gasto público y mejores resultados de los gobiernos (aunque, y esto es importante, no necesariamente asociados a una mayor eficiencia, un tema al que regresaremos más adelante). La densidad demográfica es directamente proporcional a la eficiencia de los gobiernos. Este resultado es coherente con los hallazgos del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, que resalta cómo los efectos de la densidad y la aglomeración contribuyen a reducir los costos de producción y aumentan la productividad. Desde luego, factores tales como la densidad poblacional solo pueden influenciados lentamente – si lo fueran – por las políticas, dando una voz de alerta acerca de los desafíos que generará el incremento del desempeño. ES. 22. Análisis preliminares sugieren que la descentralización de las responsabilidades del gasto aún no está asociada a una mejora de la calidad ni tampoco a una mayor eficiencia de la prestación de servicios. El análisis sugiere que el porcentaje del gasto local y regional frente al gasto total no está relacionado con mediciones ya sea del desempeño o de la eficiencia del gasto público. La única excepción a este resultado es el caso de los servicios de transporte, en que el mayor porcentaje del gasto subnacional en comparación con el gasto total es tímidamente asociado con mejores resultados de los gobiernos. La ausencia de una relación directa entre un mayor gasto subnacional y mejores resultados coincide con la percepción popular sobre los efectos iniciales del programa. ES. 23. Al mismo tiempo, existe cierta evidencia que sugiere que la descentralización de la recaudación de ingresos parece desempeñar un papel en la mejora del desempeño y eficiencia del sector público. Es de notar que el porcentaje de los ingresos públicos recaudados a nivel subnacional está directamente asociado con la eficiencia y el desempeño en Salud y Educación. La correlación es aún más directa cuando se consideran programas específicos tales como Educación Primaria y Nutrición, que pueden ser monitoreados de cerca por la población. Estos resultados demostraron que el proceso de descentralización en curso ha sido solo parcialmente exitoso en mejorar la prestación de servicios, pero se recomienda profundizar el análisis antes de emitir un veredicto final. ES. 24. La eficiencia es inversamente proporcional a los niveles de gasto público, y es significativamente menor en las regiones ricas en recursos naturales. La 14 relación entre la eficiencia del sector público y el gasto público es inversamente proporcional en todos los sectores (y subsectores) analizados. Este resultado es generado parcialmente por las regiones ricas en recursos naturales. Estas regiones combinan un buen desempeño con niveles muy bajos de eficiencia a expensas de grandes volúmenes de recursos públicos. Ya sea que se deba a factores tecnológicos o a esquemas de incentivos, este hecho sugiere la existencia de retornos decrecientes en la producción de bienes y servicios públicos. En este caso, se podrían lograr mejoras significativas redistribuyendo los recursos públicos de las regiones que más gastan para dirigirlos hacia las regiones más eficientes. 15 1. Introducción Este capítulo hace un repaso de los orígenes y la evolución del reciente proceso de descentralización y ofrece una visión general de los hitos centrales a lo largo del proceso. El capítulo ofrece asimismo una interpretación de dichos eventos desde una perspectiva de economía política, haciendo hincapié en la importancia de los incentivos – en especial los incentivos electorales, institucionales y burocráticos – para ayudar a explicar cómo se ha desarrollado el proceso. A. Objetivos y principios que subyacen al proceso de descentralización 1.1 ¿Qué es la descentralización? Descentralización es un término ambiguo, dado que se refiere tanto a un sistema como a un proceso (Prud’homme 2003). Como sistema, se refiere a una situación en la que se concede una cuota sustancial de poder a los gobiernos locales o regionales. Pero también puede significar un proceso por el cual se transita de un sistema de gobierno centralizado a uno descentralizado. Más aún, la descentralización a menudo es definida en términos de sus objetivos, lo cual puede ser especialmente confuso ya que la descentralización puede tener muchos objetivos – tal como se elabora en mayor amplitud más adelante. En el caso del Perú, la ambigüedad entre la descentralización como sistema y proceso y el recurrir a definirla en términos de sus objetivos se encuentra consagrada en la enmienda constitucional del 2002, que establece que la descentralización es una “forma de organización democrática� que constituye una “política de Estado permanente� y que tiene como “objetivo fundamental el desarrollo integral del país�, al mismo tiempo que habla del “proceso de descentralización.�1 En este informe nos guiaremos por el enfoque del Banco Mundial (1999), que considera la descentralización como un proceso. En cualquier caso, es necesario reconocer desde el principio que el término descentralización con frecuencia significa diferentes cosas para diferentes personas y, hasta cierto punto, su utilización como un término que engloba todas estas acepciones complica nuestro objeto de análisis. 1.2 La descentralización puede tener muchos objetivos. Tomando prestado de la literatura sobre el tema, podemos distinguir al menos cuatro objetivos comunes que las autoridades pueden tener para promover la descentralización (Smoke 2003): (i) mejorar la gobernabilidad, empoderando a las poblaciones locales; (ii) mejorar la eficiencia, en la creencia de que las entidades subnacionales prestadoras de servicios entenderían mejor las realidades sobre el terreno; (iii) mejorar la equidad, dado que los gobiernos subnacionales pueden estar mejor preparados para combatir la pobreza dentro de sus jurisdicciones (aunque desde luego la redistribución de las zonas más ricas a las más 1 Artículo 188 de la Constitución Política del Perú y modificatoria según la Ley No. 27680, Ley de Reforma Constitucional, Capítulo XIV, Título IV, sobre Descentralización, promulgada el 7 de marzo del 2002 16 pobres tiene que ser responsabilidad del gobierno central); y (iv) mejorar el desarrollo, nuevamente sobre la base de un mejor conocimiento de los gobiernos subnacionales de la realidad sobre el terreno. El marco institucional establecido en el Perú identifica como finalidad fundamental de la descentralización “el desarrollo integral, armónico y sostenible del país� y establece que la división de poder entre los distintos niveles de gobierno es un medio para alcanzar el fin de beneficiar a la población.2 Al mismo tiempo, la misma ley de bases también establece un rango mucho más amplio de objetivos – 19 en total – clasificados en torno a cinco grandes rubros: político, económico, administrativo, social y ambiental. Los objetivos inciden en una amplia gama de aspectos, desde incrementar la participación y la equidad en la distribución de los recursos del Estado hasta modernizar los procesos administrativos. 1.3 Entre sus numerosos objetivos, la descentralización en el Perú apuntaba a mejorar las condiciones de vida y los servicios públicos y reducir las desigualdades en todo el territorio nacional. Aunque los objetivos políticos formaban parte del proceso de descentralización, el debate público en torno a la descentralización en el Perú también se dio en términos de mejorar la prestación de los servicios públicos (Casas 2009). Por ejemplo, un influyente análisis preliminar del proceso de descentralización hizo hincapié en que el fin último del proceso de transferencia de funciones era “mejorar los servicios que los ciudadanos reciben� (Prodes 2004, 35). Un conocido análisis del proceso de descentralización en el Perú, realizado en el 2006, refleja esta visión de la descentralización como el motor de un crecimiento compartido e incluyente: “El objetivo de la descentralización es generar un modelo de desarrollo territorial que satisfaga las legítimas expectativas de inclusión, prosperidad y acceso a mejores oportunidades para el ejercicio de derechos [de la población]� (Azpur et al., 2006, p. 7). Éste es también el análisis en el que se ha venido basando el Banco Mundial para apoyar el proceso desde sus sucesivos Préstamos de Ajuste Estructural Programático de Descentralización.3 Recuadro 1: El marco institucional de descentralización desde el 2002 Ley (No.) A Principales características ñ o Reforma Constitucional 2 Esta Reforma Constitucional estableció el proceso de (27680) 0 descentralización en el Perú, mediante el cual se incidió 0 especialmente en la participación de la ciudadanía en el diseño de 2 los planes y presupuestos regionales y locales y los mecanismos de rendición de cuentas. Esta reforma introdujo tres aspectos fundamentales: (i) el ámbito de nivel regional de gobierno son los departamentos; (ii) las regiones pueden crearse sobre la base de uno o más departamentos contiguos, luego del resultado positivo de un referéndum; (iii) los ciudadanos participarán en la 2 Artículo 3, Capítulo I de la Ley de Bases de Descentralización, Ley No. 27783, promulgada el 20 de julio del 2002 3 El documento del programa del primer Préstamo de Ajuste Estructural Programático de Descentralización y Competitividad del 2003 señala que “la descentralización es vista como una parte integrante de la modernización y la democratización, y como una forma de reducir las desigualdades e incrementar la capacidad de respuesta [de las autoridades] frente a las necesidades locales� (Banco Mundial 2003, p. 13). 17 elaboración de los presupuestos y planes regionales y locales y los gobiernos descentralizados tendrán la obligación de rendir cuentas al respecto. Ley de Bases de la 2 Estableció las bases para la implementación gradual de la Descentralización 0 descentralización en el Perú. Identificó las principales medidas y (27783) 0 legislaciones complementarias necesarias para impulsar el 2 proceso, tales como la creación de las regiones, el diseño de planes de desarrollo de capacidades para los gobiernos regionales y locales y la transferencia de los programas sociales y otras funciones sectoriales del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales. Ley de Demarcación 2 Estableció la importancia de la delimitación geográfica y prohibió y Organización Territorial 0 la creación de nuevos distritos y provincias hasta el 2006 (27795) 0 (posteriormente ampliado hasta el 2011). 2 Ley Orgánica de Gobiernos 2 Definió las responsabilidades de los gobiernos regionales para Regionales (27867) 0 fomentar el desarrollo económico de sus jurisdicciones. 0 Estableció la creación de los Consejos de Coordinación Regional 2 (CCR), con participación de los alcaldes y representantes de la sociedad civil, y señaló la necesidad de controles y evaluaciones dos veces al año. Ley Orgánica de 2 Fijó las responsabilidades de los gobiernos locales para el fomento Municipalidades (27972) 0 del desarrollo económico de sus jurisdicciones. Asimismo, 0 estableció la creación de los Consejos de Coordinación Local. 3 Ley Marco del Presupuesto 2 Estableció el marco jurídico del proceso del presupuesto Participativo 0 participativo de los gobiernos subnacionales. (28056) 0 3 Sistema de Acreditación de 2 Estableció las bases de la transferencia de funciones sectoriales los Gobiernos Regionales y 0 del gobierno nacional a los gobiernos regionales. Locales (28273) 0 4 Ley de Descentralización 2 Estableció que la transferencia de recursos y competencias fiscales Fiscal 0 debía realizarse de manera gradual. La transferencia de recursos (DL 955) 0 debía realizarse paralelamente a la transferencia de 4 responsabilidades a los gobiernos subnacionales. Los gobiernos regionales podrán participar en la recaudación de determinados impuestos nacionales. Incentivos para la 2 Promovió la conformación de gobiernos territoriales más extensos Integración y Conformación 0 (macro regiones). de Regiones 0 (28274) 4 Ley de la Mancomunidad 2 Permitió a las municipalidades asociarse con terceros para proveer Municipal 0 servicios y ejecutar inversiones públicas de manera conjunta. (29029) 0 7 Ley Orgánica del Poder 2 Señaló la necesidad de una nueva legislación que estableciera las Ejecutivo 0 normas básicas de organización y las funciones del Poder (29158) 0 Ejecutivo en virtud del proceso de descentralización en curso (por 7 ejemplo, el ejercicio de competencias compartidas entre los ministerios a nivel nacional y los gobiernos regionales y locales). Fuente: Congreso de la República del Perú, Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado (2008) 18 1.4 Los principios centrales que guiarían el proceso fueron la neutralidad fiscal y el gradualismo – que en la primera etapa del proceso sería la creación de los gobiernos regionales. De acuerdo a la ley de bases del año 2002, la descentralización debía empezar en la esfera política, con la creación de gobiernos regionales de acuerdo a los 25 departamentos administrativos que existen en el Perú. La ley estipulaba que las primeras elecciones para presidentes regionales deberían llevarse a cabo antes de fin de año (2002), y que los funcionarios regionales deberían asumir sus funciones en enero del 2003. 1.5 En una segunda etapa del proceso se conformarían las macro regiones en función de los resultados de un referéndum. En la segunda etapa de descentralización, los gobiernos regionales recientemente constituidos serían remplazados por “macro regiones� más grandes, nacidas de la fusión de dos o más gobiernos regionales. A diferencia de la demarcación unilateral de las macro regiones que se llevó a cabo en la década de 1980 (ver el Recuadro 3 que aparece en la siguiente sección para una apreciación general de los esfuerzos de descentralización anteriores), las propias regiones formularían “expedientes técnicos� para unirse, y los electores decidirían entonces en un referéndum especial si aprobaban o no estas nuevas macro regiones. Pese a la aprobación en el 2004 de una disposición complementaria denominada Ley de Incentivos para la Integración de Regiones, cuando la conformación de las macro regiones se sometió a referéndum en el 2005 los electores rechazaron las cinco propuestas (que afectaban a 16 departamentos) en el referéndum que se llevó a cabo ese año. 1.6 En la tercera etapa de descentralización, el gobierno nacional transferiría funciones a los gobiernos locales y regionales. Las transferencias de funciones se regirían por una ley aprobada en el 2004, que creaba un sistema de acreditación según el cual las funciones solamente podrían ser transferidas a los gobiernos subnacionales después de que el gobierno nacional verificara que contaban con la capacidad suficiente. Las transferencias de funciones se realizarían para todos los sectores excepto educación y salud, cuyas transferencias recién se realizarían en la cuarta y última etapa de descentralización (Conterno 2007). 1.7 El trayecto previsto para la descentralización fiscal también reflejaba estos principios de neutralidad fiscal y gradualismo. La Ley de Descentralización Fiscal del 2004 adoptó un enfoque de dos etapas para las transferencias fiscales. En la primera etapa, los ingresos fiscales serían transferidos a los gobiernos subnacionales como una función de las responsabilidades administrativas específicas asumidas por dichos gobiernos. En la segunda etapa se introduciría el mecanismo de coparticipación (distribución del ingreso), luego de la creación de las macro regiones por la vía del referéndum. En particular, los gobiernos regionales de las macro regiones recibirían el 50 por ciento de los impuestos nacionales recaudados dentro de su territorio – incluyendo el impuesto a las ventas, el impuesto selectivo al consumo que grava la gasolina y otros bienes y el impuesto sobre la renta empresarial y personal (Art. 18 de la Ley de Descentralización Fiscal). Además de ello, con la finalidad de alentar la formación de las macro regiones se establecieron otros incentivos fiscales. Las restricciones al endeudamiento de las macro regiones se relajarían en cierta medida, permitiendo a los gobiernos regionales endeudarse dentro del país sin la autorización previa del gobierno 19 central, y se daría prioridad a sus solicitudes de préstamos internacionales. Además, las macro regiones se beneficiarían de un Fondo de Inversión Descentralizada a ser constituido por el gobierno central. Recuadro 2: Niveles de gobierno En el Perú existen tres niveles de gobierno: nacional, regional y local. A todo lo largo de este informe usaremos esa terminología para efectos de consistencia y para evitar cualquier confusión entre los niveles de gobierno y las divisiones territoriales. De hecho, el territorio se encuentra formalmente dividido en cuatro grupos: distritos, provincias, departamentos y regiones. Hay un total de 1.833 distritos, agrupados en 195 provincias. Todos estos distritos tienen un gobierno local. No obstante, 1.638 de ellos se conocen como municipalidades distritales, mientras que 195 se conocen como municipalidades provinciales. Dichas municipalidades provinciales son en los hechos las municipalidades de la capital de cada provincia. Las provincias no constituyen un nivel de gobierno en sí, aunque los 195 gobiernos locales conocidos como municipalidades provinciales tienen jurisdicción en principio, y en algunas funciones, sobre toda la circunscripción de la provincia donde se encuentra ubicado el distrito. Por lo tanto, existe un total de 1.833 gobiernos locales. El territorio se encuentra asimismo formalmente dividido en 24 departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Pese a su denominación de “provincia�, el Callao tiene el mismo rango que un departamento. Por lo tanto, es común afirmar que el Perú tiene 25 departamentos. Sin embargo, hay un total de 26 gobiernos regionales ya que, adicionalmente a los gobiernos regionales en cada uno de los 24 departamentos y la Provincia Constitucional del Callao, la Municipalidad de Lima Metropolitana también tiene el rango de gobierno regional. El gran número de gobiernos locales y regionales en el Perú ha sido repetidamente comentado en la literatura sobre el tema. De los 1.834 gobiernos locales, únicamente 109 tienen más de 50,000 habitantes, y el 60 por ciento son rurales. Un total de 237 gobiernos locales (alrededor del 13 por ciento) tiene una población de menos de 1.000 habitantes. La capacidad institucional y las bases económicas se encuentran por lo tanto desigualmente distribuidas. Por último, la demarcación de las fronteras es un tema que permanece sin resolver. Aproximadamente el 80 por ciento de los distritos y el 92 por ciento de las provincias aún no han sido correctamente demarcados, de acuerdo a la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial. La falta de límites claros entre las provincias y distritos puede llevar al estallido de conflictos, en especial en situaciones en las que los recursos naturales han empezado a ser explotados en una jurisdicción en particular, ya que según el sistema actual de distribución de los ingresos generados por los recursos naturales un alto porcentaje de los ingresos beneficia a la jurisdicción donde los recursos son explotados (ver el Capítulo 4). Fuente: Prodes (2007a), Gómez, Martínez-Vázquez y Sepúlveda (2008) y Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros (2009). 20 B. Cómo se desarrolló el proceso4 1.8 Los principales hitos en el proceso de descentralización desde el año 2002 han sido los siguientes: (i) Se celebraron elecciones para gobiernos regionales por primera vez en noviembre del 2002, y nuevamente en noviembre del 2006; (ii) Se llevó a cabo un referéndum para la conformación de las regiones en octubre del 2005. Dos terceras partes de los electores rechazaron las macro regiones propuestas. No se ha realizado ningún otro referéndum en torno al tema. Todos los departamentos siguen funcionando como gobiernos regionales individuales; (iii) El Consejo Nacional de Descentralización fue creado pero fue eliminado luego en el 2007 y convertido en la Secretaría de Descentralización, subordinada a la Presidencia del Consejo de Ministros, sin representación de las autoridades subnacionales; (iv) Se creó el sistema de acreditación y se elaboró un plan nacional de desarrollo de capacidades, pero éste no ha garantizado la capacidad efectiva de los gobiernos subnacionales para ejercer las funciones transferidas; (v) En el 2006 el nuevo gobierno anunció un “shock descentralista�, que apuntaba principalmente a asegurar que se transfirieran las funciones a los gobiernos regionales de manera expeditiva; (vi) Debido a que no se conformaron las macro regiones no ha habido ninguna distribución del ingreso (coparticipación). Las fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales siguen siendo las transferencias del gobierno central, que en el 2008 representaron el 97 por ciento de los ingresos de los gobiernos regionales y el 77 por ciento de los ingresos de los gobiernos locales; (vii) Los recursos transferidos a los gobiernos subnacionales han sufrido un notable incremento pero esto ha sido una consecuencia no intencional del auge de los recursos naturales, y no el resultado de una equiparación de los recursos con las funciones transferidas (ver el Capítulo 2); (viii) Los presidentes de los gobiernos regionales han creado su propia asamblea, que ha propuesto la transferencia de mayores recursos y ha logrado establecer un diálogo regular con el Presidente de la República. 4 Esta sección ofrece una breve visión general del proceso y no pretende ser una revisión exhaustiva de la bibliografía sobre el tema. El número de documentos que inciden en el proceso de descentralización es tal que un resumen integral de la bibliografía requeriría de un informe específico en sí. De hecho, ya existe una revisión bibliográfica en Rodríguez Doig (2008). 21 1.9 La mayoría de estos temas – relacionados con las transferencias de funciones y recursos, así como los problemas de desigualdad – serán tratados más ampliamente en los Capítulos 2 a 4. En lo que resta de esta sección incidiremos en algunas características del proceso que no figurarán de manera prominente en el resto de este informe, pero que revisten una importancia decisiva para la explicación del proceso. 1.10 El proceso de descentralización tuvo una serie de limitaciones desde su origen – entre ellas un cronograma acelerado. En el 2002 hubo un decidido empuje para sacar adelante la descentralización. A menos de un año de gobierno del Presidente Toledo, el Congreso aprobó una reforma constitucional en marzo del 2002, que establecía la descentralización como una política de Estado permanente e irreversible. De marzo a noviembre del 2002 este empuje se manifestó en un total de seis importantes cuerpos de legislación que establecían el marco institucional de la descentralización (ver el Recuadro 1). Sin embargo, la elaboración y aprobación de dichas leyes no siempre fue fácil y reveló cierto grado de improvisación. Reflejando la naturaleza apresurada de la descentralización, recién el día anterior a las elecciones regionales, las cuales se llevaron a cabo el 20 de noviembre del 2002, el Congreso aprobó efectivamente la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, especificando de tal manera las prerrogativas legales y responsabilidades de los gobiernos que se constituyeron al día siguiente. Las leyes orgánicas de municipalidades y gobiernos regionales no ofrecían una gran claridad respecto de la división exacta de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional, local) – un tema que volveremos a tocar en el Capítulo 2. 1.11 Más importante aún, no hubo un debate nacional sustantivo en torno a los temas relacionados con la política de descentralización. La falta de consenso fue destacada por los observadores en una etapa temprana del proceso. Un influyente análisis preliminar del proceso advierte ya en el 2005 que “continúa pendiente la aplicación de una política de consulta y concertación de los aspectos más relevantes del proceso� e invoca a la necesidad de “renovar el acuerdo político a favor de la descentralización� (Prodes 2005, p. 8). La falta de una visión acerca de los objetivos reales de la descentralización ha sido mencionada repetidamente en el tiempo como una grave limitación del proceso (Prodes 2007, p. 7). La necesidad de un debate nacional en torno a este tema es un aspecto que ha sido identificado en la bibliografía como el primer paso fundamental en el secuenciamiento de la descentralización (Bahl y Martínez-Vázquez 2006). En cierto sentido, el Perú es un estudio de caso en el que los pasos subsiguientes detallados del proceso se han visto comprometidos por la falta de claridad respecto de los objetivos de la descentralización y la falta de una visión suficientemente concertada acerca de lo que ésta entrañaría. Los numerosos intentos de descentralizar y recentralizar en la historia reciente del Perú corroboran la importancia del fundamental primer paso de búsqueda de consensos a nivel nacional (ver el Recuadro 3 más adelante). 1.12 Algunos de los instrumentos de rendición de cuentas aprobados hacían hincapié en la participación de la sociedad civil a expensas de la autonomía de las autoridades subnacionales electas. La Ley Marco del Presupuesto Participativo se aprobó como parte de la agenda de descentralización. El presupuesto participativo ha sido objetado por numerosas autoridades subnacionales electas, que lo ven como una amenaza que diluye su mandato electoral. Adicionalmente a las elecciones regionales, la 22 Ley Marco también introdujo reformas participativas, al estipular la creación obligatoria de los Consejos de Coordinación Regional (CCR), a través de los cuales colectivos de la sociedad civil participarían en la elaboración de los presupuestos regionales. 1.13 No existe un foro claramente establecido para el diálogo intergubernamental y solución de controversias. La resolución de controversias relacionadas con competencias es una tarea particularmente difícil. La Ley de Bases de la Descentralización contempla que dichos conflictos se resolverán mediante recurso al Tribunal Constitucional (Art. 16 de la Ley de Bases de la Descentralización). Más aún, tras el desmantelamiento del Consejo Nacional de Descentralización (CND), que fue creado de conformidad con la Ley de Bases de la Descentralización, no existe un foro institucional formal donde se puedan concertar alternativas de solución para el proceso de descentralización. La nueva Secretaría de Descentralización es en gran medida un ente administrativo encargado de monitorear el proceso de transferencia y los esfuerzos de capacitación, y carece de injerencia política.5 1.14 Los presidentes de los gobiernos regionales han encontrado a pesar de todo nuevos espacios para comunicar sus demandas de mayores recursos. Las autoridades centrales han intentado desde entonces organizar grupos de trabajo con las autoridades subnacionales, pero por problemas de representación éste se ha vuelto un asunto particularmente engorroso. La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) ha cobrado importancia como contraparte del gobierno central, pero el diálogo regular con el Presidente de la República y el Primer Ministro todavía no ha generado ninguna iniciativa importante. En los hechos, los principales mecanismos de diálogo intergubernamental son las negociaciones bilaterales ad hoc entre gobiernos subnacionales individuales y el Ministerio de Economía y Finanzas en relación con temas presupuestarios. Algunos casos aislados de conflictos en torno a derechos sobre los recursos naturales han desembocado en violencia en las calles – como en el caso de los incidentes de Moquegua y Tacna en junio del 2008, o los de noviembre del 2008, que dejó un saldo de tres muertos.6 1.15 La creación de las macro regiones continúa siendo un problema, ya que la división actual del territorio nacional en departamentos no coincide con los corredores económicos naturales. Es reconocidamente difícil establecer exactamente el número de regiones “naturales� que existen en el Perú. Esto se refleja en el hecho de 5 La propia estructura organizativa de la Secretaría de Descentralización es elocuente: la Secretaría está dividida en tres oficinas: la Oficina de Transferencias, Monitoreo y Evaluación de Competencias; la Oficina de Desarrollo de Capacidades Regionales y Municipales y Articulación Intergubernamental; y la Oficina de Gestión de Inversiones (Presidencia del Consejo de Ministros 2008, p. 15). 6 El conflicto entre Moquegua y Tacna tiene su origen en gran medida en el hecho de que una misma empresa, Southern Peru Copper Corporation, mantiene dos operaciones cercanas en Cuajone (Moquegua) y Toquepala (Tacna), sobre las cuales se rinden cuentas de manera separada para los fines de calcular el canon y que, de acuerdo a las cifras de la empresa, han arrojado resultados más bien disímiles en los últimos años. Así, el monto del canon recibido por Tacna se ha elevado, de 151 millones de nuevos soles en el 2005 a 712 millones en el 2008, mientras que en Moquegua el incremento ha sido mucho más modesto, de 149 millones en el 2005 a 212 millones en el 2008. Las dos minas se encuentran a una distancia de 35 kilómetros entre sí y, desde el punto de vista económico, conforman un solo complejo que comparte una serie de instalaciones de procesamiento. 23 que, en los diferentes intentos de descentralización emprendidos en el pasado, el número de regiones propuestas ha variado ampliamente: 12 en la regionalización de 1987, siete en la Constitución de 1979, mientras que propuestas anteriores realizadas en la década de 1930 identificaron 11 ó 12 regiones (CND 2006, pp. 12-16). Lo que todos estos diseños tienen en común es que el número de regiones era mucho menor que los 26 gobiernos regionales actualmente existentes. La división del territorio nacional en demasiados gobiernos regionales puede tener un impacto adverso en la eficiencia de la prestación de servicios públicos. Además de las economías de escala a las que se puede llegar con poblaciones más numerosas, un problema importante en el Perú es el hecho de que, debido a la difícil topografía del territorio, muchos distritos y provincias tienen un acceso naturalmente más fácil a la capital de un distrito vecino que a la capital de su propio departamento. Éste es el caso de las provincias del Sur del departamento de Ayacucho; las provincias de la selva tropical de Pasco; las provincias de Jaén y San Ignacio, en el departamento de Cajamarca (donde la ruta más fácil a la ciudad de Cajamarca primero pasa por la ciudad de Chiclayo, en el departamento de Lambayeque); la provincia de Sánchez Cerro, en Moquegua; o los distritos de Inkawasi y Cañaris, en Lambayeque (Prodes 2007a, pp. 19-22). Una fuente de ineficiencia se origina en el hecho de que los gobiernos regionales tienen interés en invertir en redes que conecten interiormente a los departamentos (por ejemplo, una carretera directa de la ciudad de Cajamarca a la provincia de Jaén, que ayudaría a integrar el departamento) cuando, desde el punto de visto de la geografía económica, puede ser más eficiente considerar conexiones interdepartamentales con un departamento vecino (por ejemplo, para la provincia de Jaén sería más natural mejorar las comunicaciones con la ciudad de Chiclayo, en Lambayeque). Recuadro 3: Breve historia de la decentralización y recentralización en el Perú Las elecciones directas para los cargos municipales se llevaron a cabo por primera vez en 1963, pero se vieron interrumpidas al cabo de solo cinco años, cuando un golpe militar en 1968 puso fin a esta incipiente experiencia democrática local. Aunque los generales heredaron un sistema político bastante centralizado, las políticas altamente estatistas y nacionalistas que pusieron en práctica durante su gobierno llevaron al país a un sistema político aún más centralizado. A diferencia de otros países de América Latina, en el Perú la transición hacia la democracia en 1980 no representó una apertura a la descentralización, pese al retorno a las elecciones municipales y al hecho de que la nueva Constitución de 1979 demandaba la creación de gobiernos regionales. Durante la mayor parte de la década de 1980, dos factores mantuvieron a la descentralización fuera del tablero: un conflicto armado interno entre el Estado y grupos insurgentes y una crisis económica que culminó con una gran inestabilidad macroeconómica, signada por la hiperinflación. El conflicto armado deterioró aún más las condiciones para la descentralización, tanto porque Sendero Luminoso seleccionaba explícitamente a los alcaldes y otros dirigentes locales como blancos de sus acciones violentas, como porque el gobierno nacional respondió entregando a los militares el control sobre gran parte del interior del país. En el frente económico, el Presidente Alan García respondió a la crisis del endeudamiento internacional adoptando políticas fiscales y monetarias expansionistas 24 luego de la histórica elección de su partido, el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana), en 1985. Sin embargo, las políticas económicas expansionistas introducidas solo sirvieron para exacerbar la crisis. Pero el desastroso desempeño económico sirvió indirectamente para allanar el terreno a la descentralización política. A medida que la popularidad presidencial se desplomaba al ritmo de la economía, se hizo evidente que el APRA obtendría magros resultados en las siguientes elecciones presidenciales, programadas para 1990. En este contexto, se crearon nuevos espacios electorales a nivel regional – una movida que ha sido interpretada como impulsada por la esperanza de que los candidatos del APRA pudieran ganar algunas de estas elecciones regionales y así mantener un pie en el gobierno, a partir del cual recuperar y reconstruir el partido (Schmidt 1989, Tanaka 2002, O’Neill 2005). La apuesta del gobierno funcionó en el sentido que el APRA obtuvo el control de la mitad de los nuevos gobiernos regionales en las elecciones de 1989 y 1990, incluso a pesar de que su candidato a la presidencia no logró pasar a la segunda vuelta en las elecciones presidenciales de 1990. Si bien esta creación “preventiva� de los gobiernos regionales le permitió al APRA mantener relevancia política a pesar de perder la presidencia, este intento de descentralización resultó ser de corta duración. Las elecciones de 1990 llevaron al outsider político Alberto Fujimori a la presidencia en una coyuntura de gran incertidumbre política y económica en el país. Al cabo de solo dos años en el poder, y con el apoyo de las fuerzas armadas, Fujimori dio el llamado autogolpe, que justificó como necesario para enfrentar el doble problema de la insurgencia y la hiperinflación. Aunque sus decisiones de disolver el poder legislativo e intervenir en el poder judicial recibieron mayor atención de la prensa y los intelectuales, Fujimori también abolió los gobiernos regionales y cesó a las autoridades regionales que habían sido elegidas por primera vez apenas unos años antes. Mediante la creación de los CTAR (Concejos Transitorios de Administración Regional), Fujimori bajó de nivel a las regiones, de gobiernos a meras unidades administrativas, y las subordinó firmemente a la autoridad política del gobierno nacional (Zas Friz 2004). Como parte de su intento de suprimir las regiones, que representaban una mayor amenaza política, Fujimori privilegió la esfera municipal de gobierno y permitió que se siguieran realizando elecciones a nivel municipal a lo largo de toda la década de su permanencia en el poder (Dickovick 2007 y siguientes). Desde el punto de vista fiscal, Fujimori mantuvo un control centralizado sobre los ingresos públicos, manipulando fuertemente el gasto público, en el exitoso intento de crear una base de apoyo social para la aprobación de una nueva constitución en 1993, y para su propia reelección en 1995 (Roberts 1996). En diferentes dimensiones, Fujimori llevó el centralismo en el Perú a nuevas alturas, lo cual constituye el telón de fondo para el resurgimiento de la descentralización como una destacada propuesta de reforma en la década posterior a su caída del poder. El presente Recuadro ha sido tomado de Eaton (2009). Para un recuento de los esfuerzos de descentralización que se remontan a la primera Constitución del Perú de 1823, ver Consejo Nacional de Descentralización (2006). 25 C. Explicando el trayecto recorrido hasta ahora: el rol de los incentivos7 1.16 El proceso de descentralización refleja las decisiones tomadas por los políticos y los legisladores. Hasta la fecha, los analistas han incidido mayormente en una serie de factores técnicos y estructurales, en el intento de identificar los factores que explican el resultado de la descentralización en el Perú. Algunos, por ejemplo, inciden en la falta de claridad en la distribución del gasto y en la ausencia de un sistema efectivo de gestión de las finanzas públicas (Ahmad y García-Escribano 2008). Otros subrayan la excesiva fragmentación del gobierno local en el Perú, que niega a las unidades subnacionales individuales la posibilidad de desarrollar economías de escala que les permitan suministrar bienes y servicios de manera más efectiva (Gómez, Martínez- Vázquez y Sepúlveda 2008). Existe asimismo una opinión ampliamente difundida en el sentido que los niveles insuficientes de capacidad institucional de los gobiernos subnacionales son un factor decisivo para explicar el proceso y sus retrasos. Si bien es cierto que todas las razones anteriores contribuyen a explicar el proceso – y regresaremos a ellas más adelante en este informe –, para complementar estos enfoques mayormente técnicos esta sección busca desplazar el foco de la atención hacia los aspectos de economía política que han definido el proceso de descentralización en el Perú. 1.17 Este informe se basa en un reciente diagnóstico general que hace hincapié en los incentivos electorales, institucionales y burocráticos que enfrentan las instancias de decisión como un factor clave para explicar los resultados de la descentralización. Para entender por qué se aprobó la descentralización en primer lugar, cómo fue diseñada y qué le ha impedido lograr un mayor efecto de arrastre, es preciso prestar mayor atención a las estructuras de incentivos a partir de las cuales políticos y burócratas por igual percibieron la descentralización. Al hacerlo, esta sección se basa en un diagnóstico general elaborado por Eaton, Kaiser y Smoke (2009), que proporciona una estructura organizada para examinar sistemáticamente los incentivos electorales, institucionales y burocráticos. De acuerdo al argumento desarrollado aquí, la oportunidad y el contenido de la descentralización en el Perú no pueden ser explicados sin hacer referencia a los incentivos partidarios, electorales, institucionales y coalicionales que enfrentan las autoridades nacionales. Incentivos electorales 1.18 Los incentivos electorales y partidarios han sido largamente reconocidos para ayudar a explicar cómo se desarrolló el proceso de descentralización anterior en las décadas de 1980 y 1990. Tal como se describió en el Recuadro 2 anterior, la oportunidad de la descentralización a fines de la década de 1980 – al final, y no al principio del primer gobierno del Presidente Alan García – ha sido interpretada como un hecho que refleja los temores electorales del APRA como un factor causal más importante que el compromiso normativo con la descentralización que el APRA había suscrito hacía mucho tiempo. La recentralización en la década de 1990 obedeció 7 Esta sección se basa en Eaton (2009). 26 igualmente a los cálculos electorales del Presidente Fujimori. La cancelación de las elecciones regionales eliminó los espacios de impugnación en los cuales Fujimori podría haber enfrentado una fuerte oposición – un cálculo que también puede haberlo inducido a insistir en un giro en la elección de los congresistas, de distritos regionales más pequeños al distrito único a nivel nacional, que fue introducido en la Constitución de 1993. 1.19 La descentralización resurgió como un tema en las campañas presidenciales de los años 2000 y 2001. Como contendor presidencial, Alejandro Toledo se presentó como un paladín de la descentralización en la campaña de cara a las elecciones del 2000 y 2001. Como candidato, el que Toledo hiciera suya la causa de la descentralización como política en el 2000 también le dio un espaldarazo a su apoyo en las capitales departamentales y ciudades secundarias. De hecho, muchas de estas economías regionales se habían volteado fuertemente contra Fujimori, denostando de sus prácticas centralizadoras (Gonzales de Olarte 2000). Si bien Fujimori ganó la elección del 2000 cuando Toledo se retiró de la segunda vuelta, su régimen colapsó poco después en medio de un devastador escándalo de corrupción (McClintock 2006). En las elecciones siguientes del año 2001, Toledo reiteró e intensificó sus propuestas descentralizadoras, en un esfuerzo por neutralizar las credenciales pro descentralización de su principal opositor, el ex Presidente Alan García. En el fragor de la campaña, Toledo prometió convocar a elecciones regionales de inmediato, como una forma de revertir el legado centralizador de Fujimori. 1.20 La convocatoria a elecciones regionales a principios del mandato del Presidente Toledo respondió a su promesa de campaña. Una vez asumido el cargo, el Presidente Toledo cumplió su promesa de convocar a elecciones regionales a inicios de su gestión. Ciertamente tenía motivos para temer que el APRA tuviera un buen desempeño en dichas elecciones, ya que era el único partido que había sobrevivido al colapso del sistema de partidos bajo el gobierno de Fujimori (Cameron y Levitsky 2003, Grompone 2005). Sin embargo, al programar las elecciones a inicios de su gobierno, Toledo podría haber esperado que su popularidad ayudaría a generar victorias regionales para los candidatos del partido Perú Posible, que le había servido de vehículo electoral (aunque para la fecha en que se realizaron las elecciones regionales la popularidad del presidente había empezado a decaer severamente). Actuar con osadía en el tema de la descentralización resultaba también atractivo porque ayudaba a Toledo a distinguirse de Fujimori, cuyas políticas económicas orientadas al mercado él pretendía sostener en su mayor parte. Una coalición electoral heterogénea había llevado a Toledo a la presidencia, y la descentralización era uno de los pocos temas en los cuales había un consenso entre virtualmente todos sus principales colaboradores – a diferencia de, por ejemplo, el rumbo de la política económica. 1.21 El resultado de las primeras elecciones regionales puede haber contribuido a frenar el ritmo del impulso descentralizador. Si la dinámica electoral es responsable de la súbita introducción de elecciones regionales en noviembre del 2002, el resultado de la competencia interpartidaria en dichas elecciones explica la igualmente repentina caída del entusiasmo presidencial frente a la descentralización de ahí en adelante. En parte debido a que era el único partido en el Perú con algún tipo de capacidad organizativa real en las regiones, el APRA, un partido de oposición, emergió como el gran ganador de las 27 elecciones del 2002, obteniendo la presidencia en 12 de las 25 regiones. En contraste, el partido gobernante de Toledo solo obtuvo la presidencia en una región. Por consiguiente, la descentralización política representó para Toledo, como sostiene Tanaka (2002), un “enorme error de cálculo.� Después de su debacle electoral del 2002, para Toledo empujar las medidas administrativas y fiscales que debían tener lugar luego de la descentralización política habría significado fortalecer a gobiernos que estaban bajo el control de la oposición. Peor aún, en vista de que los índices de aprobación pública de Toledo permanecieron a un nivel sumamente bajo durante la mayor parte de su gobierno, y dado que muchos llegaron a dudar de que lograra siquiera concluir su mandato, el presidente mal podía darse el lujo de delegar recursos fuera del gobierno central, ya que esto podría haber debilitado aún más su posición y su autoridad. 1.22 Los resultados de las segundas elecciones regionales en el 2006 pueden haber contribuido a debilitar aún más el interés de las autoridades centrales en la descentralización. Los incentivos partidarios pueden ayudar a explicar asimismo la falta de interés de García en la descentralización, luego de su reelección a la presidencia en julio del 2006 – pese a que en los hechos había condenado regularmente a Toledo por su falta de interés en promover la descentralización. Apenas seis meses después de la victoria presidencial de García, todos los presidentes regionales del APRA menos uno perdieron su apuesta por la reelección en las elecciones regionales de diciembre del 2006 (otro candidato del APRA fue elegido presidente regional por primera vez, y en consecuencia el APRA actualmente gobierna en dos de las 25 regiones). Al igual que Toledo antes que él, García ha tenido que gobernar con una serie de presidentes regionales que no son sus partidarios políticos, generando a su vez fuertes razones partidarias para actuar con lentitud en el tema de la descentralización. Si bien es cierto que la introducción de elecciones subnacionales siempre exacerba la posibilidad de mayores fricciones políticas entre las autoridades subnacionales y nacionales, este efecto ha sido especialmente marcado en el Perú, debido a la naturaleza rudimentaria de su sistema de partidos y la considerable fragmentación de la política de acuerdo a espacios territoriales. 1.23 La limitada influencia de los agentes de poder regionales en la política nacional es también un factor clave en la definición del proceso de descentralización. Mientras que la dinámica inter-partidaria es por lo tanto un factor decisivo para entender los ritmos de la descentralización en el Perú, la dinámica intra-partidaria es por el contrario menos relevante. En otros países de América latina, entre ellos Argentina, Brasil, Colombia y México, los líderes partidarios subnacionales ejercen una gran influencia al interior de sus partidos, que pueden utilizar y de hecho utilizan para impedir que las autoridades nacionales recentralicen y/o desplieguen una gran lentitud en lo que respecta a la descentralización (Willis, Haggard y Garman 1999). En el Perú, los líderes partidarios nacionales controlan desde siempre a sus partidos desde la cúpula, monopolizando las decisiones acerca del financiamiento de las campañas e incluso la selección de los candidatos en las contiendas electorales locales. Aunque la celebración regular de elecciones subnacionales podría en principio habilitar a los líderes partidarios subnacionales para que empiecen a ejercer una mayor autoridad al interior de los partidos nacionales en el Perú, recientes cambios en las leyes electorales hacen esto poco probable. La ley orgánica de elecciones del Perú del 2003, por ejemplo, estipula que los 28 candidatos ya no necesitan estar afiliados a un partido político para postular a un cargo municipal, una norma que desalienta la formación de partidos y ha exacerbado la fragmentación de la autoridad política en movimientos regionales definidos por un territorio geográfico específico (Vergara 2007). 1.24 En general, los incentivos electorales y partidarios ayudan a explicar la naturaleza interrumpida de la descentralización en el Perú, con la sucesiva apertura y cierre de ventanas de reformas más bien de corta duración. Incentivos institucionales 1.25 Mientras que los incentivos electorales y partidarios pueden ayudar a explicar la oportunidad de las reformas, los incentivos institucionales parecen explicar el contenido de dichas reformas. Al igual que sus contrapartes en otros países, los políticos nacionales en el Perú se han resistido a respaldar cambios que reduzcan su autoridad en la definición de las políticas públicas y que transfieran el poder a potenciales rivales a nivel subnacional. A diferencia de sus contrapartes en muchos otros países, sin embargo, los políticos nacionales en el Perú han tenido relativa libertad para diseñar la descentralización a su medida. 1.26 Los políticos nacionales de la década del 2000 tuvieron una serie de incentivos institucionales, que redujeron las probabilidades de delegar un poder significativo a los gobiernos subnacionales. En primer lugar, el poder legislativo experimentó una recuperación de su influencia luego del período de Fujimori, en que su influencia fue mínima. Habiendo recuperado ese poder hacía muy poco tiempo a nivel central, era poco probable que el Congreso se inclinara a despojarse de una gran cantidad de poder muy rápidamente. En segundo lugar, la elección de legisladores bajo el régimen del distrito electoral único a nivel nacional, en vez de distritos electorales subnacionales, no abonó a favor de medidas descentralizadoras más generosas en la legislatura unicameral del país. 1.27 El surgimiento de movimientos de protesta casi crónicos en las regiones paradójicamente ha reforzado los incentivos que enfrentan las autoridades centrales para no descentralizar. La política regional aún no se ha articulado con los partidos políticos nacionales. El resultado es que los dirigentes regionales tienen una participación limitada en el aparato político partidario nacional y por lo tanto ejercen una influencia limitada. En muchas regiones, los partidos políticos nacionales en realidad tienen una importancia limitada – tal como lo refleja el hecho de que una mayoría de las regiones está ahora gobernada por movimientos regionales más que por partidos políticos. Pero estos movimientos, a menudo efímeros, agrupados en torno a reivindicaciones y especificidades locales, han tenido dificultades para aumentar su capacidad de convocatoria (Panfichi 2007). En muchos países, los políticos nacionales apoyan la descentralización porque ésta resulta atractiva para importantes sectores que constituyen su base de apoyo dentro de las coaliciones que los mantienen en sus cargos. En el vacío de poder que se generó tras el repentino colapso del régimen de Fujimori en el año 2000, sin embargo, los políticos nacionales en el Perú han estado relativamente libres de las presiones propias de una coalición que actores societales más fuertes podrían 29 haber ejercido. Por lo tanto, en presencia de una protesta ampliamente difundida pero atomizada, y en ausencia de agrupaciones societales más coherentes y a mayor escala, las presiones coalicionales han sido mucho menos importantes en el Perú que los incentivos electorales, partidarios e institucionales, que explican directamente la conducta de los políticos nacionales. Tal como se analiza más adelante, las actitudes cautelosas y ambivalentes de los políticos nacionales frente a la descentralización se reflejan en una variedad de importantes decisiones relativas al diseño de la misma. 1.28 El enfoque gradualista y la dependencia de sistemas de control centralizados pueden ser interpretados como señales de la cautela y desconfianza con las que muchas autoridades centrales percibieron la decisión de descentralizar. Los legisladores aprobaron un enfoque ad hoc para la descentralización administrativa, según el cual los servicios serían transferidos como resultado de negociaciones entre el gobierno nacional y unidades subnacionales individuales. El requisito de que los gobiernos subnacionales necesitaban recibir la acreditación primero, antes de recibir los servicios, garantizaba la continuidad de la influencia de los políticos nacionales. Más aún, el gobierno nacional ha mantenido asimismo un riguroso control administrativo sobre los gobiernos subnacionales a través del Sistema Nacional de Ingresos Públicos (SNIP), que requiere la aprobación a nivel nacional de los gastos subnacionales que excedan un techo bajo. En general, en casi todos los pasos del trayecto los políticos nacionales optaron por un enfoque altamente discrecional, que maximizaba el control nacional. 1.29 La limitada descentralización fiscal contemplada en la ley marco del 2004 contrasta con los cambios típicamente experimentados en otros países latinoamericanos. Hay muy poco en la ley de descentralización fiscal del 2004 que podría ser interpretado como una amenaza política para los políticos nacionales – a diferencia de los cambios más radicales en otros países latinoamericanos, que han otorgado a las autoridades subnacionales una participación más significativa de los ingresos públicos. En vez de transferir la base tributaria a los gobiernos subnacionales – o legislar a favor de un conjunto de criterios que pudieran utilizarse para distribuir los ingresos provenientes de impuestos recaudados a nivel nacional – los políticos nacionales respaldaron un enfoque mucho más discrecional. Incluso las tasas de los impuestos prediales locales seguían siendo fijadas por las autoridades nacionales, teniendo las autoridades locales solamente la capacidad para afectar la recaudación mediante sus esfuerzos por asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias – tal como se menciona en el Capítulo 4. Las transferencias fiscales se condicionaron a las transferencias administrativas y a la creación de las macro regiones por la vía de un referéndum a nivel nacional (un escenario políticamente improbable, tal como se menciona más adelante). La insignificancia de la descentralización fiscal en el caso del Perú no puede ser interpretada como una consecuencia del diseño unitario del país; no son solo los países federales los que han adoptado un sistema de coparticipación con los gobiernos subnacionales sino también sistemas unitarios como Bolivia, Colombia y Ecuador. 1.30 Los incentivos institucionales pesaron más que los incentivos fiscales para la conformación de las regiones. La decisión secuencial de los legisladores de convocar a un referéndum en torno a la creación de las macro regiones después de las elecciones 30 para autoridades regionales refleja un serio error de diseño, si la intención era realmente crear un número menor de gobiernos regionales. No es de sorprender que las personas que fueron elegidas al cargo de presidentes regionales y miembros de la asamblea regional en el 2002 tuvieran fuertes incentivos para hacer campaña en contra de las macro regiones, ya que la posible fusión de los gobiernos regionales podría haber resultado en la eliminación de sus propios cargos elegidos. Como lo expresó una analista en vísperas del referéndum del 2005, la conformación de regiones propuesta fue un ejercicio técnico que ignoró los intereses políticos existentes. Muñoz pone en tela de juicio al mismo tiempo que las elites políticas departamentales “inicien un proceso incierto que no necesariamente redundará políticamente en su favor� (Muñoz 2005, p. 54). Al mismo tiempo, tenemos que reconocer que también hay actores a nivel subnacional que reconocen los beneficios de la integración regional. Si bien el referéndum fracasó, las negociaciones iniciadas han continuado entre tres grupos de regiones (las Juntas de Coordinación Interregional – que fueron creadas en virtud de la Ley de Incentivos para la Conformación e Integración de Regiones del 2004) en el norte, centro y algunas partes de la Amazonía del país. Figura 1.1: Resultados del referéndum para la conformación de macro regiones en el 2005 Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en información de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el PNUD (2008). 1.31 El fracaso de la conformación de las regiones es un relato aleccionador de cómo los incentivos institucionales pueden pesar más que incentivos fiscales incluso relativamente cuantiosos. Los resultados de las elecciones revelan una relación inversamente proporcional entre el ingreso per capita y el porcentaje de votos en un departamento determinado a favor de la conformación de las macro regiones (panel derecho en la Figura 1.1). Esto sugiere que los ciudadanos de los departamentos más ricos dudaban de los beneficios de amalgamarse en macro regiones con departamentos más pobres, lo cual podría desencadenar en subsidios a favor de las zonas más pobres. No obstante, es notable que incluso en las zonas más pobres el apoyo a las macro regiones fue deslucido. Estos resultados pueden tener una explicación en las campañas 31 de las autoridades regionales en contra de las macro regiones y sugieren que, incluso en presencia de incentivos fiscales potencialmente cuantiosos – las regiones amalgamadas habrían recibido el 50 por ciento de todos los ingresos fiscales recaudados en la macro región, en vez del sistema actual de transferencias –, el rol de los incentivos institucionales puede fácilmente prevalecer por encima de dichos incentivos. En palabras de Eaton, Kaiser y Smoke (2009), las autoridades de los gobiernos regionales observaron una conducta típica, que consiste en aferrarse a un cargo seguro. La conclusión que se puede extraer de este análisis es por lo tanto sutil pero significativamente distinta al análisis generalizado de las razones del fracaso del referéndum, que habla de la “debilidad de los incentivos� establecidos (Prodes 2006, p. 7). En nuestro análisis, no es tanto que los incentivos fueran débiles sino más bien que se trató del tipo “equivocado� de incentivos: éstos fueron de naturaleza fiscal, cuando poderosos incentivos institucionales apuntaban en la dirección opuesta. Incentivos burocráticos 1.32 Un balance más completo del proceso debe incorporar también un análisis de los incentivos burocráticos y conflictos burocráticos. Como un reflejo de su compromiso con la descentralización en una etapa inicial de su gobierno, Toledo presionó a favor de la creación de un nuevo ente burocrático, el Consejo Nacional de Descentralización (CND), que sería responsable de dirigir e implementar la descentralización. De acuerdo a la ley de bases del 2002, el CND estaría compuesto por representantes tanto del gobierno nacional como de los gobiernos subnacionales, lo cual era importante debido a que el debate entre los políticos del ámbito legislativo estaba dominado por voces nacionales más que subnacionales. Los cuatro miembros de los gobiernos subnacionales se subdividían de la siguiente manera: dos miembros en representación de los gobiernos regionales, un miembro en representación de las provincias y un miembro en representación de los distritos municipales. En representación del gobierno nacional, dos de los miembros del CND eran funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y dos miembros eran funcionarios de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM, la entidad que coordina las políticas y programas del Ejecutivo en el Perú). El noveno miembro del CND (Luis Thais) fungía de representante del Presidente de la República. 1.33 El Consejo Nacional de Descentralización se enfrascó en confrontaciones periódicamente con otras instituciones del gobierno central. En general, el CND favorecía un modelo de descentralización más profundo, extenso y rápido que el MEF, que se inclinaba por un enfoque gradualista y hacía constantes llamados a la cautela. Dentro de la burocracia del Estado, el MEF era la institución encargada de defender la estabilidad fiscal y el equilibrio macroeconómico. El MEF favoreció un tipo de descentralización responsable, que no pusiera en peligro la estabilidad económica del país, que tanto esfuerzo había costado alcanzar. Por ejemplo, al debatir la Ley de Incentivos para la Conformación e Integración de Regiones del 2004, los representantes de los gobiernos subnacionales en el CND deseaban prometer a modo de incentivo que las macro regiones recibirían no solamente transferencias de ingresos sino también su propia base tributaria. El MEF, en cambio, argumentó con éxito que las macro regiones 32 podían recibir ya sea las bases tributarias o transferencias de ingresos, pero no ambas cosas. Del mismo modo, el MEF insistió en la imposición de “candados� sobre los gobiernos subnacionales, con el fin de prevenir que se endeudaran sin la aprobación previa del gobierno nacional. También se ha argumentado que el apoyo del MEF a las dimensiones participativas del proceso de descentralización en el Perú respondió en parte a la creencia de que una mayor participación y vigilancia de la sociedad civil ayudaría a garantizar una mayor eficiencia del gasto público, al actuar como un control sobre las autoridades subnacionales desde abajo, y como un control sobre los legisladores, para evitar que introdujeran proyectos clientelistas en el presupuesto durante su debate en el Congreso (McNulty 2008). En ese sentido, la descentralización en el Perú estuvo definida no solamente por el conflicto del MEF con el CND, sino también por un enfrentamiento de larga data del primero con el Congreso. 1.34 Los diferentes incentivos burocráticos también se reprodujeron al interior del Consejo Nacional de Descentralización. Debido a la composición del CND, los mencionados conflictos interburocráticos se reprodujeron al interior del propio CND, gracias a la participación de sus dos representantes del MEF. Como entidad recientemente constituida, el CND simplemente no podía competir con el MEF en el conflicto que se desencadenó entre estas dos entidades burocráticas. Además de perder en las discusiones en torno a políticas puntuales con el MEF, es preciso señalar que el CND tampoco hizo gala de un gran liderazgo en lo que respecta a la agenda de la descentralización. Lo más problemático fue su deslucida y esporádica campaña de relaciones públicas para informar al electorado acerca del referéndum del 2005 para la conformación de las macro regiones, cuyo desenlace negativo paralizó el proceso de descentralización. Más allá del referéndum para la conformación de las macro regiones, el CND también fue ampliamente criticado por la lentitud de las transferencias administrativas y por la confusión generalizada del proceso de acreditación de los gobiernos subnacionales para poder recibir funciones delegadas (Conterno 2007). 1.35 Al cabo de cinco años de empujar la descentralización – en ocasiones consistentemente, en ocasiones ineficazmente – el CND fue eliminado en el 2007. Aunque el CND recibió numerosas y justificadas críticas, su eliminación representó un importante revés para los gobiernos subnacionales, y fue una señal adicional de que la agenda de la descentralización, que había sido tan meticulosamente delineada en papel, simplemente no podía llevarse a cabo de la manera programada. Las responsabilidades del CND fueron transferidas a la nueva Secretaría de Descentralización, que estaba bajo el control directo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Esta nueva Secretaría recibió apenas la tercera parte del personal que había sido contratado por el CND y no contempló ninguna función regularizada para ningún representante de los gobiernos subnacionales (Conterno 2007). La desaparición del CND puso fin por lo tanto al único espacio gubernamental oficial que permitía la expresión colectiva de los gobiernos subnacionales. Luego de su eliminación, García tuvo la libertad para establecer relaciones directas con presidentes regionales individuales, fuera del ámbito de la burocracia y sin la mediación de ésta. Los presidentes regionales han respondido creando un nuevo ente colectivo, la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Bajo un liderazgo rotativo, la ANGR ha emergido como una importante voz en 33 temas tales como la descentralización fiscal y la articulación de las demandas para relajar los controles del SNIP al gasto subnacional. Incentivos cambiantes 1.36 El auge de la minería en los últimos años ha alterado algunos de los incentivos que enfrentan distintos actores. La fuente de dinamismo más importante de los últimos años es el sistema de pago de regalías – conocido como “canon� – de acuerdo al cual el gobierno nacional transfiere a los gobiernos subnacionales el 50 por ciento del impuesto a la renta empresarial que percibe de las empresas mineras y otras empresas (incluyendo entre éstas las que se encuentran dentro del sector de gas, forestal e hidroeléctrico). El pago de regalías beneficia de manera desproporcionada al distrito municipal donde se extrae el recurso natural, y en menor medida a las jurisdicciones aledañas ubicadas dentro de la provincia y del departamento. Los departamentos donde no se extraen recursos naturales no reciben ingresos dentro de este esquema. Es importante señalar que estas transferencias de recursos naturales no están relacionadas al desempeño de ninguna función o servicio por parte de los gobiernos subnacionales receptores, y de hecho se superponen en el marco de descentralización. Los generosos términos del sistema de regalías – que contrastan fuertemente con la Ley de Descentralización Fiscal del 2004 – fueron establecidos en la Constitución de 1993 y por el gobierno de transición del Presidente Valentín Paniagua (2000-2001), antes del advenimiento del boom de la minería a nivel mundial. Posteriormente, el alza del precio de los minerales en los mercados internacionales, así como el aumento de la producción, han generado sustanciales flujos de ingresos para aquellos gobiernos subnacionales que resultan tener una riqueza mineral. 1.37 La creciente importancia del sistema del canon ha complicado el proceso de descentralización en el Perú. Por ejemplo, la estructura de los pagos de regalías, que parece apartarse de la visión que tradicionalmente identifica la riqueza del subsuelo en América Latina como patrimonio de todos los ciudadanos de la nación, puede haber impactado en los aspectos controvertidos a nivel político del referéndum del 2005 para la conformación de las macro regiones. La oposición a la conformación de las macro regiones fue especialmente notoria en varias regiones (por ejemplo, Cajamarca, Moquegua), debido al temor a tener que compartir su riqueza mineral con otros. La enorme desigualdad en los niveles de los pagos del canon enviados a las diferentes municipalidades, provincias y regiones motivó al Presidente García a intentar introducir un fondo de compensación para las regiones que carecen de recursos, una propuesta que provocó violentas reacciones de las regiones productoras, y que obligó al presidente a retractarse. Por último, los pagos del canon han exacerbado la confusión en torno a la verdadera magnitud de la transferencia de funciones que ha tenido lugar. Gracias al sistema del canon, los representantes del gobierno nacional pueden afirmar que están transfiriendo sustanciales ingresos a los gobiernos subnacionales – pese a la no ratificación de una ley de descentralización fiscal coherente, que beneficiaría a todos los gobiernos subnacionales. 34 1.38 El resto del informe hace un repaso, a su vez, de la asignación de roles (Capítulo 2) y gastos (Capítulo 3), las fuentes de financiamiento (Capítulo 4) y la eficiencia del gasto público en diferentes departamentos (Capítulo 5). 35 2. Asignación de responsabilidades para la prestación de servicios En este Capítulo revisamos las funciones que han sido asignadas a los diferentes niveles de gobierno y el proceso de acreditación mediante el cual se delegaron dichas funciones. Además, analizamos los principales “puntos de contacto� entre los distintos niveles de gobierno, que son mucho más importantes para garantizar la coordinación intergubernamental debido a la ausencia de funciones claramente definidas. El Capítulo utiliza el ejemplo del sector educación para ilustrar algunos de los temas relacionados con la superposición de funciones entre los distintos niveles de gobierno, mientras que en el Anexo de este informe se han incluido detalles sobre los sectores de salud y política social. A. Asignación de funciones 2.1 Las leyes orgánicas del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y municipalidades establecieron la asignación de funciones para cada nivel de gobierno. La asignación de funciones entre los diferentes niveles de gobierno se encuentra establecida en la Reforma Constitucional y en las leyes orgánicas de los tres niveles de gobierno. El marco de descentralización establecía tres tipos de responsabilidades: (i) aquellas que son de competencia exclusiva del gobierno central; (ii) aquellas que son compartidas por diferentes niveles de gobierno; y (iii) aquellas que pueden ser delegadas por el gobierno central a otros niveles de gobierno. En los hechos, sin embargo, las leyes orgánicas establecían un gran número de competencias compartidas. Aunque esto puede imprimir a la implementación del marco cierta flexibilidad, también implica una falta de claridad en lo que respecta a quién es responsable de qué. Tal como lo demuestra el Cuadro 2.1 más adelante, funciones tales como educación, salud pública o seguridad son compartidas entre todos los niveles de gobierno. 2.2 Si bien se suscribe la subsidiariedad en principio, el diseño y la supervisión de las políticas sectoriales es competencia exclusiva del gobierno central – limitando con ello la autonomía de los gobiernos subnacionales. El principio de subsidiariedad es ratificado en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales del 2002 (Art. 8) y, tal como se señala arriba, muchas funciones sectoriales como educación y salud son competencias compartidas. Sin embargo, la más reciente Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del 2007 establece en su Artículo 4 que es competencia exclusiva del gobierno central “diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno�. Este artículo socava aún más la autonomía de los gobiernos subnacionales al establecer explícitamente que “las políticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales.� Con ello, asigna claramente al gobierno central – como el único nivel de gobierno con autoridad para diseñar políticas sectoriales 36 – la responsabilidad de identificar las peculiaridades regionales y locales. Adicionalmente, el Art. 23 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que son funciones generales de los Ministerios formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, “aplicable a todos los niveles de gobierno.� Todo esto sugeriría que no existe el espacio para transferir autoridad legal a los gobiernos subnacionales para elaborar políticas sectoriales. Esta peculiar situación añade mayor complejidad al funcionamiento del gobierno. Cuadro 2.1: Adjudicación de responsabilidades por nivel de gobierno Gobierno central Gobiernos regionales Gobiernos locales Exclusivas  Relaciones exteriores  Planes de desarrollo  Desarrollo municipal  Defensa, seguridad nacional y regional y ejecutar los urbano y rural fuerzas armadas planes y programas  Gestionar y regular los  Justicia, con excepción de la socioeconómicos servicios públicos locales administración de justicia correspondientes  Organización interna del  Orden interno, policía  Organización interna del gobierno local nacional y de fronteras gobierno regional  Plan de desarrollo local  Administración tributaria de  Promover y ejecutar las  Ejecución y monitoreo alcance nacional y inversiones públicas de de la infraestructura endeudamiento público ámbito regional en pública local nacional proyectos de  Régimen de comercio infraestructura vial, de exterior y aranceles comunicaciones y de  Regulación de la marina servicios básicos mercante y aviación  Desarrollar circuitos comercial turísticos  Regulación de los servicios  Administrar los terrenos públicos de propiedad del Estado  Regulación de la en su jurisdicción (con infraestructura pública de excepción de los terrenos alcance nacional de propiedad municipal)  Otras que le señale la ley  Demarcación de límites conforme a la Constitución territoriales en el ámbito Política del Perú del territorio regional  Diseñar y supervisar políticas  Modernización de la nacionales y sectoriales, las pequeña y mediana cuales son de cumplimiento empresa regional obligatorio por todos los  Promover el uso niveles de gobierno sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad Compartidas  Todas las demás  Educación: gestión de los  Educación: participar en responsabilidades servicios educativos de la gestión de los nivel inicial, primaria, servicios educativos secundaria y superior no según lo establecido en universitaria la ley del sector  Salud pública  Salud pública  Regulación de actividades  Cultura, turismo, económicas en su ámbito recreación y deporte  Gestión sostenible de los  Seguridad ciudadana 37 Gobierno central Gobiernos regionales Gobiernos locales recursos naturales y mejoramiento de la  Conservación de los calidad ambiental monumentos  Preservación y  Transporte público y administración de las tránsito reservas naturales  Vivienda y regionales acondicionamiento  Difusión de la cultura y territorial y urbanístico potenciación del arte  Servicio y gestión de los  Competitividad regional y programas sociales promoción del empleo  Gestión de los programas  Participación ciudadana sociales  Gestión de residuos sólidos Fuente: Recopilación del personal del Banco Mundial, basada en los Artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; los Artículos 35, 36, 42 y 43 de la Ley de Descentralización; y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. 2.3 Las funciones asignadas a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales se superponen entre sí, así como con las funciones asignadas al gobierno central. A pesar de que el diseño de políticas sectoriales es competencia exclusiva del gobierno central, el rango de las funciones asignadas a los gobiernos regionales y locales es tan amplio que parece superponerse con el diseño de las políticas sectoriales. Este problema se hace evidente tan solo mirando la extensa lista de funciones que las leyes orgánicas de gobiernos regionales y municipalidades asignan a cada nivel de gobierno. A modo de ejemplo, el Cuadro 2.2 consigna la asignación de funciones de educación por cada nivel de gobierno. Podemos ver que se encarga a los gobiernos regionales, por ejemplo, diseñar “el proyecto educativo regional� y “diversificar los currículos nacionales� – tareas que parecerían propiciar, y requerir, un grado de autonomía considerable. Cuadro 2.2: Comparación de funciones asignadas a los gobiernos regionales y locales Gobiernos regionales Gobiernos locales 1. Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y 1. Promover el desarrollo humano sostenible administrar las políticas regionales de en el nivel local, propiciando el desarrollo educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y de comunidades educadoras. recreación de la región. 2. Diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto 2. Diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo educativo de su jurisdicción, en regional, los programas de desarrollo de la coordinación con la Dirección Regional de cultura, ciencia y tecnología y el programa de Educación (DRE) y las Unidades de desarrollo del deporte y recreación de la región. Gestión Educativa Local (UGEL), 3. Diversificar los currículos nacionales, contribuyendo en la política educativa incorporando contenidos significativos de su regional y nacional con un enfoque y realidad sociocultural, económica, productiva y acción intersectorial. ecológica. 3. Promover la diversificación curricular, 4. Promover una cultura de derechos, de paz y de incorporando contenidos significativos de igualdad de oportunidades para todos. su realidad sociocultural, económica, 38 Gobiernos regionales Gobiernos locales 5. Promover, regular, incentivar y supervisar los productiva y ecológica. servicios referidos a la educación inicial, 4. Monitorear la gestión pedagógica y primaria, secundaria y superior no universitaria, administrativa de las instituciones en coordinación con el Gobierno Local y en educativas bajo su jurisdicción, en armonía con la política y normas del sector coordinación con la DRE y las UGEL, correspondiente. fortaleciendo su autonomía institucional. 6. Modernizar los sistemas descentralizados de 5. Construir, equipar y mantener la gestión educativa y propiciar la formación de infraestructura de los locales educativos de redes de instituciones educativas, en su jurisdicción, de acuerdo al Plan de coordinación con el Ministerio de Educación Desarrollo Regional concertado y al (MINEDU). presupuesto que se le asigne. 7. Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los 6. Apoyar la creación de redes educativas gobiernos locales, los programas de como expresión de participación y alfabetización. cooperación entre los centros y los 8. Integrar los distintos programas educativos programas educativos de su jurisdicción. regionales en una política integral orientada a la 7. Impulsar y organizar el Consejo mejora en la productividad de la región; a Participativo Local de Educación, a fin de propiciar la igualdad de oportunidades, la generar acuerdos concertados y promover integración y la inclusión a nivel regional; al la vigilancia y el control ciudadanos. afianzamiento de los mecanismos de 8. Apoyar la incorporación y el desarrollo de participación ciudadana; y al desarrollo de una nuevas tecnologías para el mejoramiento cultura de paz y reconocimiento y respeto a la del sistema educativo. Este proceso se diversidad. realiza para optimizar la relación con otros 9. Promover permanentemente la educación sectores. intercultural. 9. Promover, coordinar, ejecutar y evaluar, 10. Promover e incentivar la investigación y la con los gobiernos regionales, los extensión en las universidades y en otras programas de alfabetización en el marco de instituciones educativas de nivel superior. las políticas y programas nacionales. 11. Promover y difundir las manifestaciones 10. Fortalecer el espíritu solidario y el trabajo culturales y potenciar las instituciones artísticas colectivo, orientado hacia el desarrollo de y culturales en la región, en coordinación con la convivencia social, armoniosa y los Gobiernos Locales. productiva; a la prevención de desastres 12. Proteger y conservar, en coordinación con los naturales y a la seguridad ciudadana. gobiernos locales, el patrimonio cultural 11. Organizar y sostener centros culturales, nacional existente en la región, así como los bibliotecas, teatros y talleres de arte en bienes culturales no reconocidos que se provincias, distritos y centros poblados. encuentren en la región. 12. Promover la protección y difusión del 13. Diseñar e implementar las políticas de patrimonio cultural de la nación dentro de infraestructura y equipamiento, en coordinación su jurisdicción, y la defensa y conservación con los Gobiernos Locales. de los monumentos arqueológicos, 14. Identificar, implementar y promover el uso de históricos y artísticos, colaborando con los nuevas tecnologías eficaces y eficientes para el organismos regionales y nacionales mejoramiento de la calidad de la educación en competentes. sus distintos niveles. 13. Promover la cultura de la prevención 15. Desarrollar e implementar sistemas de mediante la educación para la preservación información y ponerlos a disposición de la del ambiente. población. 14. Promover y administrar parques 16. Evaluar periódicamente y de manera sistemática zoológicos, jardines botánicos y bosques los logros alcanzados por la región en materia naturales, ya sea directamente o mediante educativa y apoyar las acciones de evaluación y contrato o concesión. medición que desarrolla el MINEDU, así como 15. Fomentar el turismo sostenible y regular contribuir al desarrollo de la política de los servicios destinados a ese fin, en acreditación y certificación de la calidad cooperación con las entidades educativa. competentes. 39 Gobiernos regionales Gobiernos locales 17. Fomentar y participar en el diseño, ejecución y 16. Impulsar una cultura cívica de respeto a los evaluación de proyectos de investigación, bienes comunales, de mantenimiento y experimentación e innovación educativa que limpieza y de conservación y mejora del aporten al desarrollo regional y al mejoramiento ornato local. de la calidad del servicio educativo. 17. Promover espacios de participación, 18. Desarrollar los procesos de profesionalización, educativos y de recreación destinados a capacitación y actualización del personal adultos mayores de la localidad. docente y administrativo de la región, en 18. Normar, coordinar y fomentar el deporte y concordancia con el plan nacional de formación la recreación de la niñez, mediante la continua. construcción de campos deportivos y 19. Fortalecer, en concordancia con los Gobiernos recreacionales o el empleo temporal de Locales, a las instituciones educativas, zonas urbanas apropiadas para los fines promoviendo su autonomía, capacidad de antes indicados. innovación y funcionamiento democrático, así 19. Promover actividades culturales diversas. como la articulación intersectorial con 20. Promover la consolidación de una cultura participación de la sociedad. de ciudadanía democrática y fortalecer la 20. Articular, asesorar y monitorear en el campo identidad cultural de la población pedagógico y administrativo a las unidades de campesina, nativa y afroperuana. gestión local. 21. Impulsar y articular la participación de las universidades, empresas e instituciones de la sociedad civil en la ejecución de los planes de desarrollo regional. Fuente: Recopilación del personal del Banco Mundial, basada en el Art. 47 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades. 2.4 Las entidades desconcentradas juegan, sin embargo, un rol sustancial y crecientemente importante en los asuntos de la gestión diaria. Continuando con el sector educación como nuestro ejemplo, podemos ver que un gran número de funciones ya eran ejercidas por los niveles inferiores de gobierno antes del lanzamiento del proceso de descentralización en el 2003. Esto se debe a que una serie de Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) y Direcciones Regionales de Educación (DRE) ya estaban adscritas a los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) y se limitaron a ser subsumidas por los gobiernos regionales una vez conformados éstos últimos. Esta solución se aplicó también en el caso de otros ministerios sectoriales. Dicho de otro modo, la estructura funcional y normativa del sector educación ya estaba desconcentrada en tres niveles: (i) el Ministerio de Educación (MINEDU); (ii) la Dirección Regional de Educación (DRE); (iii) la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL). Éstas eran, y hasta cierto punto siguen siendo, entidades no concentradas del Gobierno Central a través del Ministerio de Educación (MINEDU). Las Unidades de Gestión Educativa Local se rigen por los lineamientos de la Dirección Regional de Educación y brindan apoyo pedagógico, institucional y técnico-administrativo a los centros educativos, actuando como organismos ejecutores de las Direcciones Regionales. A su vez, las Direcciones Regionales se rigen por los lineamientos y las políticas del MINEDU. 2.5 El proceso de descentralización debía tener lugar sobre esta estructura desconcentrada. El proceso de descentralización asignó una serie de competencias educativas a los gobiernos regionales y locales. Dichas competencias o funciones específicas en muchos casos están definidas en términos tan vagos que los riesgos de 40 duplicación o superposición son altos, tal como se demuestra en el Cuadro 2.3. Así, hay tres grupos de normativas que intentan definir la función de cada nivel de gobierno, lo cual triplica la responsabilidad de supervisión de la gestión dentro de una jurisdicción, y el lenguaje es lo suficientemente impreciso como para no aportar claridad respecto de quién se supone que haga qué. Un factor final que añade a la complejidad del tema es la inclusión de instancias de participación comunitaria como los Consejos Participativos de Educación a nivel regional (COPARE), local (COPALE) y escolar (CONEI). Cuadro 2.3: Asignación de responsabilidades educativas por nivel de gobierno Gobierno central (Direcciones Regionales de Educación y Gobiernos regionales Gobiernos locales Unidades de Gestión Educativa Local)  “Las Direcciones Regionales de  Promover, regular, incentivar  Monitorear la gestión Educación […] son responsables y supervisar los servicios pedagógica y administrativa de de promover, coordinar y evaluar referidos a la educación las instituciones educativas el desarrollo educativo, la ciencia inicial, primaria, secundaria y bajo su jurisdicción, en y tecnología, la cultura, la superior no universitaria, en coordinación con la DRE y las recreación y el deporte en su coordinación con el Gobierno UGEL, fortaleciendo su ámbito.� Local y en armonía con la autonomía institucional. política y normas del sector. Fuente: Recopilación del personal del Banco Mundial, basada en el Art. 2 del Reglamento de Organización y Funciones de las Direcciones Regionales de Educación y Unidades de Gestión Educativa Local (aprobado por Decreto Supremo No. 015-2002-ED), el Art. 47 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades. 2.6 En vista de dicho grado de complejidad, los planes de transferencia no contemplaron inicialmente la transferencia de las funciones del sector educación. Pese a que las leyes orgánicas de gobiernos regionales y municipalidades conferían competencias compartidas a los gobiernos subnacionales en materia de educación, el enfoque gradualista preveía que el tema de la educación – al igual que el de la salud – sería encarado en la última etapa del proceso de descentralización. Aunque éste parece ser en principio un enfoque cauteloso, en los hechos despojaba de gran significancia al proceso de descentralización, ya que no entrañaba ningún nivel de autonomía para los niveles inferiores de gobierno. En la práctica, las funciones ya estaban siendo ejercidas por las entidades desconcentradas del Ministerio de Educación (las direcciones regionales y las unidades de gestión educativa local). Las direcciones regionales fueron nominalmente transferidas a los Gobiernos Regionales, pero para todos los efectos prácticos continuaron actuando de la misma manera en que lo venían haciendo en el pasado. 2.7 El plan inicial de descentralizar la educación al final fue modificado como parte del llamado “shock descentralista� lanzado en octubre del 2006. Entre las reformas que formaron parte del shock descentralista se inició un proceso de municipalización de la enseñanza primaria, el mismo que fue formalizado por Decreto Supremo 078-2006-PCM, que autorizó al MINEDU a implementar un plan piloto de educación inicial y primaria que empezaría en el 2007 en 56 municipalidades distritales. 41 2.8 Bajo el nuevo Plan de Municipalización de la Gestión Educativa, las autoridades locales serían empoderadas significativamente. Con este nuevo plan, el esquema anteriormente descrito dejó de funcionar, y el Gobierno Local se convirtió en el actor principal de la gestión de las instituciones educativas, a través del Consejo Participativo Local de Educación (CPLE), presidido por el alcalde y responsable de las decisiones más importantes en el campo pedagógico, institucional y administrativo. El CPLE, en este caso, estaría formado por miembros del Consejo Educativo Institucional (CONEI) y miembros del gobierno local. Adicionalmente se confirió a la sociedad un rol importante en la gestión educativa, a través de los Consejos Educativos Institucionales, que se convertirían en entidades legalmente facultadas para tomar decisiones en el campo pedagógico, institucional y administrativo. 2.9 El nuevo enfoque de descentralización de la educación se encuentra aún en sus etapas iniciales y aún tiene que ser desarrollado en todo el territorio. El nuevo plan de descentralización de la educación preveía tres etapas: una primera etapa piloto (2007-2008); una segunda etapa de expansión en la cual se incrementaría el número de distritos en el 2009-2010; y una etapa final de implementación generalizada en el 2011- 2015, durante la cual se espera realizar la transferencia total de las funciones de gestión educativa a todos los distritos y provincias. 2.10 El plan de municipalización de la educación tiene el potencial para aclarar las funciones de los distintos niveles de gobierno, pero persisten las dudas respecto de si – dadas las limitaciones en términos de capacidad – la gestión municipal constituiría una solución apropiada en todo el territorio. De acuerdo a este nuevo enfoque de descentralización educativa, las instancias del gobierno central - las DRE y las UGEL - estarán a cargo de la transferencia de capacidades, facultades y recursos. Bajo este nuevo esquema, las municipalidades tendrán entre otras funciones las siguientes: (i) Ejecutar la contratación del personal docente y administrativo; (ii) Diseñar y ejecutar el Proyecto Educativo Local; (iii) Conducir la diversificación curricular incorporando contenidos de su realidad; (iv) Construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales escolares de su jurisdicción; (v) Ejercer las funciones establecidas en el Artículo No. 82 de la Ley Orgánica de Municipalidades; (vi) Vincular los objetivos de la educación con los planes de desarrollo nacional, regional y local; (vii) Mejorar la cobertura educativa, disminuir los indicadores de deserción y repitencia y superar progresivamente los índices de eficiencia, inclusión, retención y calidad en su jurisdicción; y (viii) Rendir cuentas de la gestión educativa anualmente. 2.11 En general, se necesita definir con claridad todas las funciones del sector público. La revisión de la asignación de responsabilidades por nivel de gobierno revela que muchas áreas no están claramente definidas. Esto puede llevar a pérdidas de eficiencia potencialmente significativas debido a la duplicidad de funciones así como a conflictos intergubernamentales. La única avenida formal para resolver los conflictos en torno a competencias es recurrir al Tribunal Constitucional – lo cual no facilita la resolución rápida de dichas controversias. En la práctica, y en ausencia de asignaciones claras, diferentes gobiernos subnacionales han adoptado diferentes enfoques en relación con el nivel de autonomía que desean ejercer sobre funciones individuales. Como veremos más adelante, esto ha sometido a una gran presión a los puntos de conexión 42 entre los gobiernos regionales y el gobierno central: las direcciones regionales (que en teoría son parte del gobierno regional pero tradicionalmente han sido entidades desconcentradas del gobierno central). El ejemplo del sector educación – así como el de los programas sociales y de salud analizados en el Anexo – sugiere que todavía es necesario realizar un trabajo considerable para definir las responsabilidades con mayor claridad, aunque también es prometedor que finalmente se hayan aprobado nuevos enfoques para dar solución a algunos de estos problemas. 43 B. Evolución del proceso de transferencia 2.12 La Ley de Descentralización estableció un proceso de transferencia altamente estructurado, sustentado en la capacidad de los gobiernos regionales, y un enfoque escalonado. La ley determinó que el proceso consistiría de una etapa preparatoria y cuatro etapas de implementación: una primera etapa de instalación de los gobiernos descentralizados, seguida por la consolidación del proceso de descentralización y la conformación de las macro regiones, luego la transferencia y recepción de competencias sectoriales (salvo salud y educación), y finalmente la última etapa que supuestamente consistiría en la transferencia de las funciones de salud y educación. El sistema de acreditación apuntaba a garantizar que los gobiernos subnacionales estuvieran en condiciones de acometer las funciones que les estaban siendo transferidas. Este ambicioso objetivo incluía el desarrollo de planes de transferencia, apuntalados por criterios, herramientas, procedimientos y reglamentación necesarios para determinar si los gobiernos subnacionales estaban en condiciones de asumir las funciones. Adicionalmente se diseñó un conjunto de módulos y planes de capacitación con el objeto de desarrollar capacidades. Como prueba de la complejidad del emprendimiento, la Ley de Acreditación recién se aprobó en el Congreso en julio del 2004, y el sistema de acreditación demostró por lo tanto lentitud en sus inicios. 2.13 Las transferencias de funciones debían tener lugar como parte de Planes Anuales una vez que los gobiernos subnacionales acreditaran su capacidad para ejercer dichas funciones. El proceso debía iniciarse con la elaboración de Planes Anuales por parte de la Presidencia del Consejo de Ministros, con base en los aportes de diferentes sectores. Los planes anuales debían detallar las funciones que serían transferidas, los recursos vinculados a dichas funciones – incluyendo recursos humanos y materiales, así como los recursos presupuestales requeridos -, los requisitos que debía cumplir cada gobierno subnacional para estar acreditado para la transferencia de la función, y un cronograma detallado del proceso. Adicionalmente a los planes de transferencia anual , el marco jurídico establecía la obligación de cada sector de proponer planes de transferencia a mediano plazo y también planes multianuales que establecieran la realización de la transferencia en períodos de cinco años. 2.14 Mientras se esperaba la Ley de Acreditación, en el 2004 se implementó un mecanismo temporal de verificación. Incluso antes de que el sistema de acreditación se estableciera formalmente, se creó un mecanismo de “verificación� temporal, supuestamente para asegurar que las funciones transferidas estuvieran en condiciones de ser asumidas. Con la aprobación y promulgación de la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales en julio del 2004, se creó un sistema generalizado de transferencia de funciones basado en requisitos definidos, con el objeto de asegurar la compatibilidad de la estructura interna del gobierno subnacional con los recursos requeridos. Sin embargo, debido a que las funciones que fueron transferidas a través del sistema de verificación generaron “compromisos de verificación�, en la práctica los dos sistemas paralelos se han mantenido vigentes – añadiendo a la complejidad del problema. 44 2.15 Durante todo el 2005 y principios del 2006 no hubo mayores avances en el proceso de transferencia. A fines del 2006 las autoridades anunciaron un “shock descentralista�. El denominado “shock descentralista� (formalizado mediante Decreto Supremo 068-2006-PCM) consiste de 20 medidas descentralizadoras, incluyendo la agilización de la transferencia de 185 funciones sectoriales establecidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Además, y tal como se refirió arriba, las medidas también incluyen la puesta en marcha de programas piloto para la municipalización de la gestión educativa y la atención primaria de salud (programas que se describen en el Anexo de este documento). En un inicio, esta propuesta establecía el fin de las transferencias para el 31 de diciembre del 2007, pero luego el plazo se amplió dos veces, hasta fines del 2009. 2.16 La transferencia de funciones solo rara vez ha implicado transferencias de personal y recursos presupuestales. La Ley de Bases de Descentralización establecía que cualquier transferencia de competencias debería ir necesariamente acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados a los servicios transferidos, para asegurar su continuidad y eficiencia. En la práctica, esta transferencia de recursos simplemente no se ha dado (Defensoría del Pueblo 2009, p. 166). Algunos ministerios sectoriales argumentaron que la transferencia de activos de los CTAR a los gobiernos regionales en el 2002 ya había cumplido con la transferencia requerida de recursos. Esto puede ser cierto en lo que se refiere a recursos materiales y archivos con información estadística, pero no ha sido el caso en lo que respecta a los recursos humanos o recursos presupuestales para financiar el gasto corriente. Solo en casos excepcionales, por ejemplo en los proyectos del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), se ha transferido personal. Los ministerios sectoriales han identificado un total de 80,000 trabajadores que necesitarían ser transferidos pero, debido a las restricciones – por ejemplo, el requisito legal de que el trabajador debe estar de acuerdo con la transferencia -, no ha sido posible concluir las transferencias de personal. En lo que concierne a los recursos presupuestales, la “vinculación� de las funciones transferidas a partidas presupuestarias ha probado ser especialmente difícil y ha complicado el proceso – tal como se analiza en el Capítulo 3 más adelante. 2.17 La acreditación no aseguró la capacidad de los gobiernos subnacionales para ejercer efectivamente las funciones transferidas. El sistema de acreditación se limitaba a verificar que se cumplieran ciertos prerrequisitos para efectuar las transferencias y no verificaba si los gobiernos subnacionales efectivamente estaban aptos para desempeñar dichas funciones. Más aún, desde el 2007 se han llevado a cabo transferencias de funciones incluso en ausencia de evidencia de que las autoridades subnacionales reúnen los requisitos esperados para que las transferencias puedan tener lugar. Esta nueva modalidad de acreditación se conoce como “por potenciar�, y significa que la función es acreditada de todos modos para ser delegada siempre y cuando el gobierno central y los gobiernos regionales suscriban una suerte de convenio de cooperación mediante el cual se ayudará a desarrollar la capacidad institucional de la que según se afirma todavía se carece en el nivel subnacional. La Defensoría del Pueblo del Perú ha realizado una evaluación exhaustiva de las funciones transferidas hasta febrero del 2009, en la cual se señala que, del total de 4,500 funciones a ser acreditadas (180 45 funciones por 25 gobiernos regionales), 1,734 funciones, o el 39 por ciento, habían sido acreditadas bajo la modalidad de “por potenciar�. 2.18 En términos generales, los costos administrativos del cumplimiento del complejo sistema de transferencias y acreditación han sido altos, mientras que los beneficios han sido limitados. 46 C. Coordinación entre los niveles de gobierno 2.19 Ningún marco institucional puede aspirar a asignar cada función posible del Estado hasta el más mínimo detalle. Por lo tanto, resulta importante la coordinación entre los niveles de gobierno. La experiencia internacional sugiere que ningún país ha diseñado jamás una perfecta asignación de funciones entre los niveles de gobierno para todas las ocasiones. En realidad, la asignación de funciones inevitablemente será desordenada hasta cierto punto. Por eso, es de importancia crucial cómo coordinan los diferentes niveles de gobierno entre sí en el día a día para resolver dichos problemas. Es hacia dichos mecanismos de coordinación que volcamos ahora nuestra atención. 2.20 Los principales “puntos de contacto� entre las actividades diarias del gobierno central y los gobiernos regionales son las llamadas direcciones regionales. Las direcciones regionales de cada ministerio sectorial eran originalmente los organismos desconcentrados del sector correspondiente. Sin embargo, el proceso de descentralización se propuso convertir dichos organismos en unidades independientes de las Gerencias Regionales de los gobiernos regionales. 2.21 Las direcciones regionales se han integrado un poco más a los gobiernos regionales desde que los presidentes regionales están facultados para designar a los directores regionales. Una de las medidas del shock descentralista de octubre del 2006 fue conferir a los presidentes regionales la autoridad para nombrar a los directores regionales. Sin embargo, pese a ello las fricciones siguen siendo casi inevitables, por una serie de razones. En primer lugar, nombrar al director regional no cambia el hecho de que el personal de la dirección regional se haya considerado a sí mismo tradicionalmente como personal del ministerio sectorial correspondiente. En segundo lugar, el gobierno regional también tiene una gerencia regional para algunos sectores, la cual cuenta con su propio equipo de personal nombrado, que estaría maniobrando por cuotas de poder y compitiendo con el director regional. Por ejemplo, el gerente regional de desarrollo social estaría compitiendo directamente con los directores regionales de salud y educación. En general, el nombramiento de los directores regionales no ha modificado significativamente el nivel de autonomía de los gobiernos regionales. 2.22 Sin embargo, las direcciones regionales siguen actuando en su mayor parte como organismos desconcentrados del gobierno central, que es la entidad que decide su presupuesto. Es altamente significativo que el presupuesto asignado a cada dirección regional sea decidido y aprobado por el sector y por la Dirección Nacional del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas. El Gobierno Regional no tiene ninguna competencia para modificar en forma alguna la asignación presupuestaria a la dirección regional. Por consiguiente, desde el punto de vista administrativo las direcciones regionales dependen del gobierno regional, pero desde el punto de vista funcional dependen del gobierno central. 2.23 También existen dificultades que se derivan de las diferencias en la forma en que el gobierno central y los gobiernos regionales están organizados por sectores. Otro factor que complica la coordinación del día a día entre el gobierno central y los 47 gobiernos regionales es la falta de correspondencia entre las gerencias regionales del gobierno regional y los ministerios sectoriales y sus direcciones regionales. Figura 2.1: Organigrama del gobierno regional Fuente: Recopilación del personal del Banco Mundial. 2.24 La falta de correspondencia entre las estructuras organizativas del gobierno central y los gobiernos regionales no facilita la coordinación. Como se puede apreciar en la Figura 2.1, la estructura organizativa de los gobiernos regionales – establecida por ley – incluye un total de cinco gerencias regionales: desarrollo económico; desarrollo social; infraestructura; recursos naturales y medio ambiente; y planeamiento, presupuesto y acondicionamiento territorial. Sin embargo, la estructura sectorial de los ministerios sectoriales no coincide con dicha organización, lo cual complica la coordinación, ya que se supone que una sola gerencia del gobierno regional debe ser estrechamente coordinada con un gran número de entidades centrales. La gerencia regional de desarrollo económico, por ejemplo, tendría que coordinar con al menos cuatro ministerios: agricultura, turismo y comercio, producción, y energía y minas – esto parece ser una pesada carga y es poco probable que propicie la fluidez de las relaciones. 2.25 Casi no existen mecanismos de coordinación entre los gobiernos regionales y locales. En muchas instancias, estos niveles de gobierno no solamente adolecen de falta 48 de coordinación sino que también compiten activamente entre ellos. Una situación común es que los gobiernos regionales realicen obras de infraestructura que les competen a los gobiernos locales. En principio, los Consejos de Coordinación Regional pueden constituir un buen espacio de coordinación de las actividades y políticas, pero en los hechos no han pasado de ser una mera formalidad en muchos casos. 2.26 Las pérdidas de eficiencia que genera esta falta de coordinación entre los niveles de gobierno pueden ser altas. La limitada coordinación puede llevar a una duplicación de los servicios públicos ofrecidos. A modo de ejemplo, tanto la municipalidad del Callao como el gobierno regional del Callao proveen servicios de patrullaje nocturno en las calles (serenazgo). El caso de la multiplicidad de servicios de serenazgo en el Callao es especialmente digno de mención, dado que ambas entidades comparten exactamente el mismo territorio, sobre el cual tienen jurisdicción (Vega 2008). Sin entrar en detalles con respecto a algún servicio público en especial que se ofrezca en el Perú, es importante reconocer que los recursos presupuestales pueden ser desviados a tareas redundantes o actividades que podrían no estar cubriendo las necesidades de la población. 49 50 3. Patrones de gasto El presente Capítulo analiza la evolución del gasto de los diferentes niveles de gobierno en los últimos años. Un aporte del capítulo es la realización de un estimado del grado al que el gasto de los gobiernos regionales es realmente descentralizado o desconcentrado. Por último, considerando que la descentralización en el Perú ha sido motivada en parte por el objetivo de reducir las disparidades regionales, el capítulo analiza además la distribución desigual del gasto público total en todo el territorio. Una contribución especial de este capítulo es ofrecer cifras del gasto local per capita a nivel de todos los gobiernos locales – un análisis que no se ha incluido en la literatura anteriormente. A. Gasto por niveles de gobierno 3.1 Se emprendió un esfuerzo de recolección de información con el fin de analizar el gasto público por nivel de gobierno. El análisis a continuación se basa en una combinación de dos fuentes de información. La primera fuente es el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), que ofrece información detallada sobre los egresos del gobierno central (desde 1999), los gobiernos regionales (desde el 2004) y los gobiernos locales (desde el 2008). Para la información sobre los gobiernos locales antes del 2008 recurrimos a las estadísticas de la Dirección Nacional de Contabilidad Pública (DNCP) – a la cual deben rendir cuentas todas las entidades del Estado (incluyendo las municipalidades). Esto nos permite contar con datos sobre el gasto presupuestal, incluyendo la clasificación de los gastos por función, para más de 1,830 municipalidades desde el 2004.8 La selección del año 2004 como punto de partida de nuestro análisis responde a la disponibilidad en el SIAF de datos sobre el gasto de los gobiernos regionales a partir de ese año. 3.2 Todos los niveles de gobierno han aumentado su nivel de gasto ostensiblemente. Los egresos han aumentado notablemente, y el gasto público total, en todos los niveles de gobierno, se elevó en un 49 por ciento entre el 2004 y el 2008. De los tres niveles de gobierno, es el gobierno central el que registra el menor aumento, 32 por ciento, mientras que los egresos de los gobiernos regionales se elevaron en un 64 por ciento, y los de los gobiernos locales casi se duplicaron, elevándose en un 129 por ciento. Notablemente, dado que el 2004-2008 fue un período de vertiginoso crecimiento económico (7.6 por ciento al año en promedio), la participación general del gasto público en la producción nacional se mantuvo estable en líneas generales, descendiendo ligeramente del 20 al 19 por ciento del PBI. 8 El análisis de los datos de la DNCP relativos a los gobiernos locales desde el 2004 se tomó de Casas (2009). Quisiéramos agradecer asimismo al personal del MEF por facilitar la base de datos del SIAF, con todos los registros entre el 2004 y el 2008, y por su ayuda en responder a nuestras preguntas sobre el contenido de la base de datos. 51 3.3 Los gobiernos subnacionales han aumentado su participación en el gasto total, pero sobre todo debido al mayor gasto de los gobiernos locales, mientras que la participación de los gobiernos regionales se ha mantenido estable. Como se puede apreciar en el Cuadro 3.1 más adelante – que ofrece un resumen de los patrones de gasto real de los tres niveles de gobierno sobre la base de los montos devengados – la participación del gobierno central disminuyó de un 72 a un 64 por ciento desde el 2004 hasta el 2008. El aumento correspondiente del porcentaje del gasto subnacional ha sido explicado en gran medida por el mayor protagonismo de los gobiernos locales – y no de los gobiernos regionales. El limitado aumento de participación de los gobiernos regionales que revelan estas cifras contrasta con una percepción relativamente difundida en sentido contrario – una percepción que se basa en el hecho de que los gobiernos regionales tienen un mayor protagonismo en lo que se refiere a la inversión pública, un asunto que concita la atención constante de los medios. En cuanto a las razones por las cuales la participación de los gobiernos locales se ha incrementado sustancialmente, más adelante veremos que el sistema por el cual se destinan ingresos a los gobiernos locales ayuda a explicar la mayor parte de la diferencia. De hecho, muy poco del aumento del gasto de los gobiernos ya sea locales o regionales responde a que se han transferido recursos paralelamente a las funciones delegadas. Cuadro 3.1: Gasto público por nivel de gobierno, 2004-2008 2004 2005 2006 2007 2008 En millones de nuevos soles salvo indicación en sentido contrario Central 34,421 36,070 39,938 39,650 45,537 Regional 7,849 8,987 9,963 11,571 12,879 Local 5,732 6,055 7,858 6,858 13,162 Total 48,002 51,113 57,758 58,079 71,578 Como porcentaje del 20.2 19.5 19.1 17.3 19.0 PBI Porcentaje del total Central 72 71 69 68 64 Regional 16 18 17 20 18 Local 12 12 14 12 18 Total 100 100 100 100 100 Nota: Refleja los montos efectivamente devengados. Estas cifras están en términos actuales ya que, dada la baja inflación del período, se considera que el análisis basado en cifras nominales es más transparente y aún así ilustrativo de las tendencias en términos reales. Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y Dirección Nacional de Contabilidad Pública, Ministerio de Economía y Finanzas. 3.4 El limitado incremento de la participación de los gobiernos regionales en el gasto se explica por el hecho de que la transferencia de funciones implicó 52 transferencias limitadas de recursos presupuestales. En principio, el marco jurídico preveía que las funciones transferidas lo serían con todos los recursos asociados a dichas funciones – incluyendo recursos humanos y materiales, así como recursos presupuestales. En la práctica, sin embargo, la transferencia de recursos ha sido limitada, por una diversidad de motivos. En primer lugar, en muchos casos los sectores adujeron que los recursos materiales y archivos documentales ya habían sido transferidos a los gobiernos regionales en virtud de que las oficinas desconcentradas de los ministerios sectoriales - las direcciones regionales - fueron formalmente absorbidas por los gobiernos regionales recientemente conformados (Defensoría del Pueblo 2009). En segundo lugar, muchas de las funciones transferidas no se encontraban lo suficientemente definidas como para poder identificar los recursos presupuestales requeridos para poder desempeñarlas. El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de su Dirección Nacional del Presupuesto Público, estableció ciertos criterios para vincular las funciones a determinadas partidas presupuestarias, pero en la práctica éstos no han ayudado a resolver los problemas en discusión. La falta de reglas claras ha hecho que la transferencia de recursos presupuestales vinculados a las funciones haya sido definida por el resultado de negociaciones entre las instancias de decisión política y por la voluntad política de la alta dirección de cada ministerio. Esta situación ha exacerbado las demandas de los gobiernos regionales y las autoridades centrales por igual. Como parte del trabajo posterior al shock descentralista, se estimaba que la transferencia de las 180 funciones sectoriales a los 25 Gobiernos Regionales (sin incluir Lima Metropolitana ) implicaría una transferencia de recursos por un valor aproximado de 2.600 millones de nuevos soles. Si bien ésta no es una cifra despreciable, es importante recordar que en el 2008 el gasto global de los gobiernos regionales (excluyendo Lima Metropolitana) fue de 12.800 millones de nuevos soles (del presupuesto programado de 16.300 millones de nuevos soles). 3.5 Alrededor de dos terceras partes de la inversión pública en el 2008 fueron ejecutadas por los gobiernos subnacionales. Como se puede apreciar en la Figura 3.1 más adelante, en el 2008 los gobiernos locales ejecutaron 7.400 millones de los 16.300 millones de nuevos soles del gasto público total en inversiones, mientras que los gobiernos regionales gastaron otros 3.300 millones de nuevos soles. Los presupuestos de los gobiernos subnacionales de hecho muestran una fuerte tendencia a los gastos de capital: el 67 por ciento del presupuesto de los gobiernos locales está programado para gastos en inversión pública, mientras que el monto equivalente en el caso de los gobiernos regionales es del 39 por ciento (aunque el porcentaje de gastos de inversión es algo menor si consideramos el gasto real más bien como devengado). 3.6 El fuerte énfasis en gastos de capital a nivel subnacional puede restringir su control sobre la calidad de la prestación de los servicios públicos. El gasto corriente es un componente clave en la prestación de los servicios sociales; por ejemplo, en salud y educación la calidad de los servicios prestados está influenciada por factores tales como los salarios de los maestros y médicos, entre otros. El fuerte énfasis de los gobiernos subnacionales en los gastos de capital podría tener por lo tanto un efecto perjudicial sobre la eficiencia del sector público. Si bien este aspecto se encuentra fuera del ámbito del presente informe, surge la interrogante de cuál sería una combinación apropiada de gastos de capital centrales versus gastos de capital subnacionales. 53 Figura 3.1: Importancia de la inversión pública en los diferentes niveles de gobierno Nota: Los gastos de inversión se consideran como la suma de “inversiones� y “otros gastos de capital� pero excluyen “inversiones financieras�. Los montos presupuestados se tomaron del Presupuesto Institucional Modificado (PIM), mientras que los montos gastados se refieren a devengados. Fuente: MEF (SIAF). 3.7 El énfasis en la inversión también contribuye a explicar las menores tasas de desembolso del presupuesto de los gobiernos subnacionales. Un tema de discusión común en el debate público es el bajo desempeño de los gobiernos subnacionales en lo que se refiere a la ejecución de sus presupuestos. Típicamente, esto se toma como un indicador certero de que dichos gobiernos subnacionales carecen de la capacidad para ejercer sus funciones asignadas. Algunos analistas considerarían que se trata de un argumento a favor de la recentralización. Es cierto que la tasa general de desembolso de los gobiernos subnacionales es inferior a la del gobierno central (ver panel izquierdo en la Figura 3.2 más adelante). Sin embargo, una vez que circunscribimos nuestro análisis a los proyectos de inversión pública, desaparece la referida “brecha de ejecución� entre los niveles de gobierno (panel derecho en la Figura 3.2). Las diferencias globales en las tasas de desembolso pueden ser plenamente explicadas por el hecho de que los gastos de capital – que son más difíciles de ejecutar y más propensos a acumular retrasos – representan un mayor porcentaje del presupuesto de los gobiernos subnacionales. Por consiguiente, dejando de lado el tema de si la tasa de ejecución es un buen indicador o no de la capacidad institucional de una entidad, esta evidencia difícilmente podría ser interpretada como justificatoria de un esfuerzo de recentralización en razón de la capacidad de gasto limitada de los gobiernos subnacionales. 54 Figura 3.2: Tasas de desembolso en inversión pública por nivel de gobierno Fuente: MEF (SIAF). 3.8 Los gobiernos subnacionales representan formalmente más de la mitad del gasto público en educación y salud. La clasificación funcional del gasto por nivel de gobierno, tal como figura en el Cuadro 3.2., revela que los niveles subnacionales de gobierno representan porcentajes relativamente altos del gasto en funciones clave como educación o salud. En especial, los gobiernos regionales representan más de la mitad del gasto en educación y más de la cuarta parte del gasto en salud. Sin embargo, hay importantes salvedades que hacer en la interpretación de dichos datos. De hecho, tal como lo demuestra el mismo Cuadro 3.2, la participación relativamente alta de los gobiernos regionales en dichos sectores ya era una realidad en el 2004 – bastante tiempo antes de cualquier intento de descentralización de ambos sectores. La razón por la cual los gobiernos regionales parecen ejecutar la mayor parte de dichos gastos es que las oficinas desconcentradas de los ministerios sectoriales - las direcciones regionales – han sido contabilizadas en la columna de los gobiernos regionales. Sin embargo, como vimos en el Capítulo 2, los gobiernos regionales tienen un control limitado sobre dichas direcciones regionales y ninguna autonomía sobre el uso de sus presupuestos. Por lo tanto, es más exacto clasificar los gastos de las direcciones regionales como desconcentrados, y no descentralizados. En la siguiente sección hemos incluido un ejercicio detallado para dilucidar lo que es verdaderamente descentralizado, frente a lo que es desconcentrado. 55 Cuadro 3.2: Gasto público por función y nivel de gobierno, 2004 y 2008 Porcentaje del gasto en cada función, contabilizado por los diferentes niveles de gobierno 2004 2008 Central Regional Local Central Regional Local Admin. y planeamiento 81 2 17 73 4 23 Agricultura 63 30 7 36 35 29 Comunicaciones 99 1 – 99 1 – Defensa y seguridad nac. 100 – – 99 1 Educación y cultura 41 55 4 37 53 11 Energía y minas 70 12 18 87 6 7 Pesquería 74 23 3 61 27 13 Relaciones exteriores 100 – – 100 – – Salud y Sanidad 56 27 17 47 29 24 Industria, com. y servicios 51 9 40 37 8 55 Justicia 100 – – 100 – – Trabajo 95 5 – 93 7 – Legislativo 100 – – 100 – – Protección social 77 12 11 74 13 13 Transporte 54 13 32 39 15 46 Des. urbano y vivienda 31 6 63 47 3 50 Total 72 16 12 64 18 18 Nota: Refleja las cifras de acuerdo al Presupuesto Institucional Modificado. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en cifras del MEF (SIAF y Dirección Nacional de Contabilidad Pública). 56 B. Desconcentración versus descentralización del gasto 3.9 El porcentaje del gasto desconcentrado (de las direcciones regionales de los ministerios sectoriales) ha disminuido a través del tiempo pero sigue siendo superior a las dos terceras partes del gasto formalmente clasificado como ejecutado por el gobierno regional. La información sobre el gasto de las direcciones regionales se encuentra disponible tanto a través del SIAF como de la Dirección Nacional de Contabilidad Pública. La Figura 3.3 muestra los resultados de dividir el gasto de las direcciones regionales entre todos los sectores, dejando solamente el gasto puramente descentralizado sobre el cual tienen autonomía los gobiernos regionales. También se recomienda tomar este ejercicio con un poco de cautela – ya que el mismo se basa en las clasificaciones disponibles dentro del SIAF. Afirmar que los gobiernos regionales no tienen absolutamente ninguna autonomía sobre el gasto desconcentrado sería ir muy lejos, ya que es posible, y de hecho ocurre, que ciertas direcciones regionales trabajen muy estrechamente con las autoridades del gobierno regional y estas últimas ejerzan un control de facto sobre las decisiones sobre el terreno y sobre el gasto. Aún así, el hecho de que el presupuesto de las direcciones regionales sea centralmente determinado por el Ministerio de Economía y Finanzas sugiere que estos tipos de gastos deberían ser considerados desconcentrados. Figura 3.3: Detalle del gasto desconcentrado y descentralizado de los gobiernos regionales a través del tiempo En porcentajes y en miles de millones de nuevos soles Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el INEI. 3.10 A nivel regional, existe un espacio limitado para modificar o incrementar el monto del presupuesto que es des-concentrado. En gran medida, el porcentaje de gasto desconcentrado sigue siendo alto debido a que los gastos corrientes, tales como los sueldos de los maestros, son canalizados a través de las direcciones regionales. Debido a ello, las autoridades regionales han adoptado la costumbre de hacer lobby directamente con el Ejecutivo, para tener una mayor influencia en lo que respecta al gasto público en sus departamentos. La consecuencia han sido negociaciones ad hoc trilaterales 57 relativamente largas entre una autoridad regional determinada, el Ministerio de Economía y Finanzas y el ministerio sectorial involucrado, en torno a transferencias de funciones y recursos sin contar con reglas de juego claras. Las diferencias en la voluntad de los ministerios sectoriales a renunciar al control ayudan a explicar por qué diferentes sectores tienen un mayor o menor grado de gasto desconcentrado (Cuadro 3.3) – y también algunas de las diferencias entre los gobiernos regionales (ver la Figura 3.4 más adelante). Cuadro 3.3: Gasto desconcentrado y descentralizado, 2004 y 2008 En millones de nuevos soles 2004 2008 Gobiernos regionales Desconcentrado Descentralizado Desconcentrado Descentralizado por función Administración y – 293.2 2.0 606.1 planeamiento Agricultura 71.9 219.9 150.3 549.2 Comunicaciones 0.3 0.4 0.7 0.0 Defensa y seguridad nacional 0.6 6.9 2.0 84.5 Educación y cultura 4,141.3 130.4 5,396.7 761.1 Energía y minas – 37.0 – 169.0 Pesquería – 22.5 – 47.4 Salud y Sanidad 898.2 336.4 1,515.8 1,052.5 Industria, comercio y – 24.9 0.3 48.7 servicios Justicia – 0.1 – 2.6 Trabajo – 14.9 – 20.2 Protección social y pensiones 1,207.9 103.5 1,314.4 178.7 Transporte 60.9 249.7 132.9 724.8 Desarrollo urbano y vivienda 1.4 16.8 0.9 23.3 Total (gobiernos 6,382.4 1,456.5 8,515.9 4,268.1 regionales) Porcentaje del total 81 19 67 33 Gasto público total (todos los 48,002 71,578 niveles de gobierno) De este total, siendo gasto 7,189 17,430 descentralizado * (como porcentaje del total) 15 24 Notas: El gasto desconcentrado refleja el gasto contabilizado por las direcciones regionales de los ministerios sectoriales, mientras que el gasto descentralizado refleja los montos ejecutados por la sede central de los gobiernos regionales. La suma de estas funciones es ligeramente inferior a las cifras reportadas en el Cuadro 3.1, ya que no todas las funciones son reportadas aquí (las funciones en las que el gobierno central asume el mayor porcentaje del gasto no fueron analizadas). * El gasto descentralizado en este cálculo comprende el gasto de los gobiernos locales más el gasto ejecutado por las 58 sedes centrales de los gobiernos regionales. Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF y Dirección Nacional de Contabilidad Pública). 3.11 En general, excluyendo los gastos desconcentrados, el porcentaje del gasto subnacional se estima en un 24 por ciento del gasto público total (36 por ciento si incluimos el gasto desconcentrado – ver Cuadros 3.3 y 3.1). Figura 3.4: Gasto desconcentrado y descentralizado por gobierno regional Porcentaje del presupuesto regional, 2008 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF). 3.12 Existe una fuerte relación entre el sistema del canon y la medida en que el gasto regional es des-concentrado o descentralizado. Algunos de los mayores receptores de ingresos provenientes de recursos naturales (canon, regalías y otros similares) tienen el nivel más bajo de gasto desconcentrado. Tacna y Moquegua, que son los mayores receptores del canon en razón de su actividad minera, tienen el mayor porcentaje de gasto regional bajo la responsabilidad de sus gobiernos regionales (54 por ciento en promedio). Un caso similar es el del Cusco, un receptor importante del canon del sector de gas. En estos casos, el nivel de autonomía ha aumentado considerablemente desde el 2004, cuando los gastos desconcentrados excedieron el 70 por ciento en todos los casos. Esto sugiere que gran parte de la reducción observada en el porcentaje de gastos desconcentrados obedece al aumento de los ingresos vinculados a recursos naturales destinados a los gobiernos subnacionales. 3.13 Más aún, los gobiernos subnacionales tienen restricciones adicionales sobre los fondos vinculados a recursos naturales que son canalizados directamente hacia ellos. Los ingresos derivados de los recursos naturales son destinados para gastos de capital (ver detalles en el Capítulo 4 más adelante). En consecuencia, los gobiernos subnacionales tienen una influencia limitada e indirecta sobre la prestación de los servicios públicos. Los gobiernos regionales argumentan que tienen un impacto reducido en la mejora de la calidad de la prestación de servicios para sus ciudadanos. Servicios esenciales como salud y educación, que demandan un alto uso de recursos humanos y 59 otros gastos corrientes, siguen estando por lo tanto dentro del ámbito de las direcciones regionales: en el 2008 las direcciones regionales controlaban el 88 por ciento de todo el gasto regional en educación y protección social, y el 60 por ciento del gasto regional en salud; estas tres funciones concentraban el 97 por ciento del gasto total de las direcciones regionales. 60 C. Gasto público y disparidades regionales 3.14 La reducción de las disparidades regionales es uno de los objetivos generales del proceso de descentralización en el Perú. Por este motivo, en esta sección nos concentramos mayormente en la manera en que el gasto público es distribuido en todo el territorio. Primero analizamos el gasto consolidado de todos los niveles de gobierno por departamento y presentamos la información a nivel per capita. Los datos referidos al gasto del gobierno central a nivel departamental son suficientemente confiables – aunque surgen algunas dudas en el sentido de si el gasto en Lima podría reflejar algunas compras de bienes posteriormente despachados a otros lugares. El análisis se enfoca luego en el ámbito distrital, donde presentamos el gasto únicamente para el gobierno local (no es posible consolidar el gasto para todos los niveles de gobierno por distrito ya que emparejar las cifras del gobierno central con los distritos no es del todo exacto). Gasto por todos los niveles de gobierno en todos los departamentos 3.15 La distribución del gasto público refuerza la brecha de desigualdad entre los departamentos. Los primeros cinco departamentos con el mayor gasto per capita (Moquegua, Lima, Tacna, Madre de Dios y Pasco) se encuentran entre los que tienen el PBI per capita más alto y, excluyendo a Pasco, tienen índices de pobreza por debajo del promedio nacional. Estos departamentos reciben en promedio tres veces más que los cinco departamentos con el gasto per capita más bajo (Piura, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad y Puno). Curiosamente, aparte de Pasco ningún otro departamento con un índice de pobreza superior al promedio recibe más que el promedio nacional de gasto (es decir, el cuadrante superior derecho de la Figura 3.5 se encuentra en su mayor parte vacío). Figura 3.5: Gasto público per capita y pobreza en todos los departamentos En soles actuales 6,000 Country average Moquegua 5,000 Lima Public expenditure 4,000 per capita in 2008 Tacna (all levels of 3,000 Madre de Dios Pasco Country average government) in Tumbes current soles, by 2,000 Arequipa Ayacucho Huancavelica department Ica Apurimac 1,000 Cajamarca Huanuco 0 0 20 40 60 80 100 Poverty rates in 2008 by department, percent Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el INEI. 61 3.16 Los tres niveles de gasto gubernamental refuerzan la distribución desigual del gasto público. Los tres niveles de gobierno relevan cierta inclinación a gastar más a nivel per capita en los departamentos más ricos. Por ejemplo, Moquegua y Tumbes se encuentran entre los 10 primeros departamentos con el mayor gasto per capita a todos los niveles de gobierno. Cinco otros departamentos entre los primeros 10 receptores del total de fondos públicos per capita se encuentran entre los mayores receptores en al menos dos niveles de gobierno. Por ejemplo, Tacna y Pasco se encuentran entre los primeros 10 departamentos con el mayor gasto per capita entre los gobiernos locales y regionales. Figura 3.6: Gasto público total per capita por departamento y nivel de gobierno En nuevos soles, 2008 Notas:* “Gobierno local� refleja la suma del gasto de todos los gobiernos locales ubicados dentro de un departamento determinado. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el INEI. 62 3.17 El nivel de gobierno que representa el mayor porcentaje del gasto varía según la función. De los tres sectores que representan el mayor gasto per capita – educación, protección social y salud – es preciso resaltar que el gobierno regional tiene el mayor porcentaje de gasto en educación, mientras que el gobierno central lo tiene en protección social, y Salud y Sanidad. El nivel de gobierno local representa el mayor porcentaje de gasto en transporte, desarrollo urbano y vivienda, e industria, comercio y servicios (Cuadro 3.4). Cuadro 3.4: Gasto público por nivel de gobierno y por función Los datos se refieren al 2008 Gasto total por nivel de gobierno (%) Gasto per Gobiernos regionales capita (nuevos Local Regional Central soles) por función Administración y planeamiento 23 4 73 630 Educación y cultura 11 53 37 430 Protección social y pensiones 13 13 74 423 Salud y Sanidad 24 29 47 323 Defensa y seguridad nacional – 1 99 246 Transporte 46 15 39 211 Energía y minas 7 6 87 107 Agricultura 29 35 36 74 Justicia – – 100 63 Desarrollo urbano y vivienda 50 3 47 31 Industria, comercio y servicios 55 8 37 22 Relaciones exteriores – – 100 19 Legislativo – – 100 9 Pesquería 13 27 61 6 Trabajo – 17 83 4 Comunicaciones – 1 99 3 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el INEI. 3.18 La diversidad en el grado de importancia de los distintos sectores en todas las funciones puede reflejar las características de algún sector específico pero también puede responder a conflictos burocráticos. Es posible, por cierto, que estos patrones reflejen que las óptimas asignaciones entre los distintos niveles de gobierno varían según el sector. Pero el proceso que se analiza en el Capítulo 2 sobre cómo se llevan a cabo las negociaciones para la transferencia de funciones en un ambiente en que las reglas son relativamente difusas, sugiere lo contrario. En cualquier caso, éste parece ser un hallazgo significativo que podría ameritar un mayor análisis. Aunque un desarrollo más exhaustivo de este tema se encuentra fuera del alcance de este informe, existe cierta evidencia adicional que sustenta la postura de que estas variaciones en la importancia de los niveles de gobierno en las distintas funciones se deben a conflictos burocráticos. En 63 particular, haciendo un análisis de grupos de dos departamentos similares se podría deducir que existen diferencias relativamente importantes en el rol que desempeña uno u otro nivel de gobierno en los distintos departamentos en lo que concierne a la misma función. El Cuadro 3.5 que aparece más adelante muestra estos resultados para uno de dichos grupos de dos departamentos similares (Apurímac y Huancavelica, los dos departamentos de mayor pobreza en el país, ambos situados en la Sierra Sur de los Andes, y con ingresos limitados provenientes de los recursos naturales). El Anexo C contiene la información sobre todos los demás departamentos y según algunas funciones de gasto – el Anexo A muestra la información básica según aparece en el panel superior del Cuadro 3.5 para todos los departamentos. Los resultados de este ejercicio sugieren que en Apurímac el gobierno regional desempeña un rol relativamente más importante tanto en educación como en salud que en Huancavelica (donde los gobiernos locales desempeñan un rol relativamente mayor). Cuadro 3.5: Comparación del gasto público por nivel de gobierno y por función, Apurímac y Huancavelica Información básica Población Densidad PBI como PBI per Crecimiento �ndice de pobreza (2007) demográfica porcentaje capita real (2008, %) (2007) del PBI (2008, promedio nacional miles de del PBI en (%) nuevos el 2004-08 soles (%) actuales) Apurímac 404,190 19.3 0.4 3.3 5.5 69 Huancavelica 454,797 20.5 0.7 6.1 3.3 82 Gasto público per capita por nivel de gobierno, nuevos soles Educación Salud Local Regional Central Local Regional Central Apurímac 46 441 89 49 241 172 Huancavelica 104 415 96 73 184 164 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el INEI. Gasto por gobiernos locales solamente – análisis de 1,834 municipalidades 3.19 En comparación con otros niveles de gobierno, los gobiernos locales gastan relativamente más en sectores como transporte. Al mismo tiempo, los sectores sociales siguen representando un porcentaje sustancial del gasto. En particular, existe una dispersión relativamente limitada en el porcentaje del gasto destinado a los sectores 64 sociales: cerca de la mitad de los departamentos asignaron entre un 25 y un 45 por ciento de su gasto local a los sectores sociales. Figura 3.7: Gasto público local por función Gasto local de todos los distritos según la Social expenditure Gasto (Health, Social (Salud, Social protection Proteccion Social y clasificación funcional, 2008 and Education) Educacion) como parteof as a share total del expenditure gasto total 100 of Departamentos Educac. y departments Cultura 10% 80 Social Administracion Protection y Planeamiento 60 12% 31% 40 Number de Salud 20 Numero 16% Agricultura 4% Energía y Transporte Minas 0 2% 1% 7% 13% 20% 26% 32% 39% 45% 51% 58% 64% 70% 77% 83% More 20% Industria, Vivienda y Des. Urbano Comercio y Pesquería Servicios 3% 0% 2% Socialexpenditure Gasto Social del Como parteas gasto of a share total total 3.20 Sin embargo, la asignación de recursos por parte de los gobiernos locales a gastos de capital o gastos corrientes varía sustancialmente y está relacionada con sus principales fuentes de ingresos. Los distritos en los que un mayor porcentaje de sus recursos provino de los recursos naturales gastaron un mayor porcentaje de sus recursos en gastos de capital; del mismo modo, los distritos en los que un mayor porcentaje de sus recursos provino del FONCOMUN gastaron un mayor porcentaje de sus recursos en gastos corrientes Figura 3.8: Gasto púb. local de capital y corriente y principales fuentes de ingresos 100% 100% Current expenditure as share of Capital expenditures as share of 80% 80% 60% 60% total total 40% 40% 20% 20% 0% 0% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Canon, royalties, custom income and particip. as a share of total resources FONCOMUN as a share of total resources 65 66 4. Asignación de ingresos Este breve Capítulo contiene una revisión tanto de la asignación de las bases tributarias como de las principales fuentes de ingresos, así como los mecanismos a través de los cuales se canalizan los ingresos provenientes de los recursos naturales directamente a los gobiernos subnacionales. 4.1 Únicamente los niveles de gobierno central y local tienen asignada una base tributaria particular. Por defecto, los gobiernos subnacionales dependen casi exclusivamente de las transferencias del gobierno central. Aún en el caso de los gobiernos locales, que - según se aprecia en el Cuadro 4.1 – tienen impuestos locales, todas las decisiones relacionadas con las tasas o bases son tomadas por el Congreso a nivel central. Por ejemplo, los gobiernos locales no tienen la potestad para modificar las tasas de los impuestos prediales. En tal sentido, dichos ingresos son conceptualmente más cercanos a los ingresos compartidos (con una participación del 100 por ciento para los gobiernos locales) que los impuestos de fuentes propias (Ahmad y García-Escribano 2009). Los gobiernos locales reciben el denominado Impuesto de Promoción Municipal, el cual es recaudado a través de dos puntos porcentuales del 19 por ciento del IGV. Éste es considerado como una transferencia del gobierno central a las municipalidades bajo la modalidad del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). Cuadro 4.1: Fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales Fuente Gobierno local Gobierno regional Impuestos y tarifas Principalmente impuesto predial No recauda impuestos. (ver Cuadro 4.2 más adelante) Puede cobrar tarifas. Endeudamiento Con restricciones Con restricciones Transferencias FONCOMUN (Fondo de Transferencias (predeterminadas y Compensación Municipal) equivalente relacionadas con recursos destinadas) a dos puntos porcentuales del IGV naturales (canon, ver el recaudado en el departamento, Cuadro 4.3 para las distribuido aplicando una fórmula que normas de distribución) considera la pobreza y las necesidades no cubiertas Transferencias relacionadas con recursos naturales (canon, ver el Cuadro 4.3 para las normas de distribución) Transferencias Sí, pero reducidas FONCOR (Fondo de (facultativo por el Compensación Regional), gobierno central) otros Fuente: Ahmed y García-Escribano (2008). 67 4.2 Para los gobiernos locales las transferencias que se realizan con base en fórmulas (FONCOMUN y trasferencias vinculadas a recursos naturales) representan más de la mitad de sus ingresos. Tres fuentes de financiamiento cubrieron el 75 por ciento del gasto local total para todos los distritos en el 2008. Éstas fueron: “canon, regalías, rentas de aduana y participaciones� (37 por ciento); el “Fondo de Compensación Municipal, FONCOMUN� (24 por ciento); e ingresos recaudados directamente� (14 por ciento). En casi la mitad de los departamentos, más del 40 por ciento de sus recursos provinieron del “canon, regalías, rentas de aduana y participaciones�. Figura 4.1: Fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales Fuente: datos del MEF. 4.3 A pesar de que los gobiernos locales tienen impuestos, la recaudación es baja. El principal impuesto local es el impuesto predial que, como se aprecia en el Cuadro 4.1 que aparece más adelante, representa cerca del 51 por ciento de todos los ingresos por impuestos locales.9 A esto le sigue el impuesto de alcabala, que representa un 32 por ciento. Sin embargo, la importancia de estos impuestos a la propiedad solo es alta en un número reducido de municipalidades. De acuerdo al último Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU, 2008), únicamente 364 gobiernos locales informaron que contaban con un catastro. En conjunto, los impuestos locales representan alrededor de un 13 por ciento de los ingresos corrientes de los gobiernos locales. De los tres niveles de gobierno en el Perú, únicamente el gobierno central y los gobiernos locales tienen asignada una base tributaria particular. Es importante mencionar que en el año 2007, la transferencia del FONCOMUN fue de aproximadamente 2,800 millones de nuevos soles, más del doble de los 1,100 millones de nuevos soles recaudados a través de impuestos locales. 9 Para un análisis del impuesto predial local, ver Alfaro y Rühling (2007). 68 Cuadro 4.2: Ingresos provenientes de impuestos locales 2007 Porcentaje de ingresos Porcentaje Porcentaje del total de de ingresos corrientes Miles de ingresos de nuevos soles de de los los impuestos gobiernos locales (%) gobiernos locales (%) locales (%) Producción y consumo 85,173 7.9 1 0.6 Apuestas 715 0.1 0.0 0.0 Espectáculos públicos 16,611 1.5 0.2 0.1 (excluyendo deportes) Juegos 6,626 0.6 0.1 0.0 Máquinas tragamonedas 55,503 5.2 0.7 0.4 Casinos 5,717 0.5 0.1 0.0 Propiedad 965,759 89.6 11.8 7.2 Vehicular 66,986 6.2 0.8 0.5 Alcabala 346,572 32.2 4.2 2.6 Predial 552,201 51.2 6.8 4.1 Otros 26,712 2.5 0.3 0.2 Total ingresos por impuestos locales 1,077,644 100 13.2 8.0 Fuente: MEF. 4.4 Por el contrario, los ingresos relacionados a recursos naturales tienen una alta importancia para los gobiernos locales. Según se aprecia en la Figura 4.2, en conjunto, los ingresos relacionados a recursos naturales representan más de un tercio de los ingresos de los gobiernos locales. En efecto, hay más de 330 gobiernos locales para los cuales los ingresos relacionados a recursos naturales representan el 70 por ciento o más del total de sus ingresos. La importancia de los ingresos relacionados a los recursos naturales sigue siendo significativa para los gobiernos regionales, aunque en menor medida. Para los gobiernos regionales es el flujo de los denominados “recursos ordinarios� del gobierno central el que representa el mayor porcentaje de sus ingresos. 4.5 En efecto, el incremento de los ingresos provenientes de los recursos naturales explica en gran medida el incremento de la participación de los gobiernos locales en el gasto total. Tal como se mostró en el Capítulo 3, uno de los hechos estilizados del período reciente ha sido el aumento de la participación de los gobiernos locales en el gasto público total, que se elevó de un 12 por ciento en el 2004 a un 18 por ciento en el 2008. Este pronunciado incremento contrastó con el incremento menos pronunciado de la participación de los gobiernos regionales, que pasó de un 16 por ciento a un 18 por ciento del gasto público total durante el mismo período. Como se aprecia en la Figura 4.3, el incremento más acelerado mostrado por los gobiernos locales puede 69 obedecer a factores tales como el comportamiento de dos transferencias basadas en fórmulas que reciben los gobiernos locales: el FONCOMUN (dos puntos porcentuales del IGV y que por ende de crecimiento rápido en un período de crecimiento económico acelerado) y los ingresos relacionados con los recursos naturales. Figura 4.2: Gasto público local y regional por fuente de ingresos (a) Gobiernos locales Canon, royalties, custom income and participations as share of total total resources received in 2008 300 249 250 237 243 235 Nuber of departments 203 200 174 161 150 128 103 100 66 50 34 0 1 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Share of resources received (b) Gobiernos regionales Public spending of regional governments by revenue source, 2008 Item Amount (Nuevos soles) Percent of total Source of financing of regional public Ordinary resources (transfers from central government for expenditure in 2008 decentralized functions) 9,053,861,258 70.3 Revenues directly Ordinary resources (FONCOR) 673,725,000 5.2 collected Official Canon - forestry 1,236,244 0.0 Grants and credits 3% Canon - gas 168,563,885 1.3 transfers 1% 5% Canon & royalties -mining 1,145,895,175 8.9 Canon - fisheries 17,534,193 0.1 Canon, Canon - hydroenergy 35,577,867 0.3 royalties, Canon - oil 321,949,851 2.5 customs, & Camisea gas rent 37,018,730 0.3 participat. Ordinary COFIDE rents 130,049,853 1.0 15% Sources 76% FONIPREL 14,348,573 0.1 Customs rent 152,860,112 1.2 SIS (Seguro Integral de Salud) 301581796 2.3 Other grants and transfers from central agencies 361,679,434 2.8 Revenues directly collected 381,649,653 3.0 Borrowing 80,586,040 0.6 70 Figura 4.3: Fuentes de ingresos destinadas a los gobiernos subnacionales Millones de nuevos soles Fuente: MEF, Portal de Transferencias y Dirección Nacional de Contabilidad Pública. 4.6 El motivo por el cual el auge de los recursos naturales ha favorecido a los gobiernos locales son las características específicas de la manera como se distribuye el canon. Las normas para la distribución del canon benefician a los gobiernos locales frente a los gobiernos regionales en una proporción de aproximadamente 3 a 1 (ver Cuadro 4.3 más adelante). Además, el principal fondo de compensación para los gobiernos regionales, FONCOR, no está basado en la misma fórmula que el FONCOMUN. Por lo tanto, la mayor municipalización del gasto público ha sido la consecuencia no intencional de un sistema de transferencias diseñado bajo condiciones muy diferentes en cuanto a precios de las materias primas y recaudaciones del IGV. Además, el sistema ha contribuido al problema ampliamente discutido relacionado con las crecientes desigualdades entre las municipalidades. 4.7 El mecanismo de distribución de los recursos naturales ha contribuido a exacerbar las disparidades regionales. El ejercicio que se muestra en la Figura 4.4 indica qué porcentaje del gasto total de los tres niveles de gobierno en un departamento determinado es financiado por medio de ingresos vinculados a los recursos naturales. Las cifras se indican sobre una base per capita. La Figura 4.4 muestra de qué manera los 10 departamentos con el mayor gasto público per capita son al mismo tiempo los mayores beneficiarios de los ingresos relacionados a los recursos naturales. Este resultado se debe a la ausencia de mecanismos de compensación. Dicho de otro modo, el resto del sistema de gasto público no está compensando los grandes ingresos vinculados a los recursos naturales con asignaciones bastante más reducidas de ingresos bajo otros mecanismos. 71 Cuadro 4.3: Normas que rigen la distribución del canon El monto del canon es determinado como el 50 por ciento del impuesto a la renta empresarial pagado por las empresas mineras El cual es distribuido porcentualmente de la siguiente manera Municipalidades del distrito de donde se extrae el recurso 10 Municipalidades de la provincia de donde se extrae el recurso 25 Municipalidades del departamento de donde se extrae el recurso 40 Gobierno de la región de donde se extrae el recurso 20 Universidades ubicadas en el departamento de donde se extrae el 5 recurso Nota: En 1992 el canon fue determinado como el 20 por ciento del impuesto a la renta empresarial abonado por las empresas mineras. Los porcentajes que se muestran en el Cuadro reflejan los que han estado vigentes desde diciembre del 2004. Fuente: Arellano-Yanguas (2008). Figura 4.4: Gasto público per capita por departamento y por fuente de ingresos Todos los niveles de gobierno combinados, en nuevos soles 4.8 El llamado a un mayor esfuerzo redistributivo es común entre las organizaciones de la sociedad civil pero se trata de un tema de alta sensibilidad política. No es poco común leer propuestas que enfatizan la necesidad de considerar todas las fuentes de ingresos en conjunto antes de decidir cómo deben de distribuirse los fondos. Un ejemplo de esto serían los llamados a “ajustes significativos en el origen y la distribución equitativas de los fondos del canon, el sobre-canon, regalías mineras, fondos de compensación municipal y regional, aportes voluntarios del sector minero y el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional� (RED-Perú 2008, p. 13). Sin embargo, hasta el momento cualquier intento de modificar las normas según las cuales se distribuyen los ingresos provenientes de los recursos naturales ha sido ferozmente 72 rechazado y, tal como se menciona en el Capítulo 1, las protestas violentas no han sido infrecuentes. 4.9 Además del problema de exacerbar las disparidades regionales, las normas que regulan el gasto de los ingresos provenientes de recursos naturales no necesariamente contribuyen a la eficiencia del gasto público. Uno de los problemas que surgen está relacionado con el requisito de que dichos recursos tienen que ser destinados a gastos de capital. Si bien ésta puede ser una opción bien intencionada y viable bajo escenarios en los que estos recursos representen un porcentaje más pequeño del presupuesto, ésta aparentemente es poco práctica y no necesariamente deseable cuando cientos de gobiernos locales cuentan con más del 70 u 80 por ciento de los ingresos provenientes del canon u otros recursos naturales (según se muestra en la Figura 3.8 en el Capítulo 3 precedente). Pero éste no es el único problema que está afectando a los gobiernos locales. En la Figura 4.5 hemos consolidado todos los gobiernos locales ubicados en un departamento determinado y hemos calculado qué porcentaje de sus recursos están vinculados a recursos naturales. Luego, hemos añadido al gobierno regional de dicho departamento en particular y hemos determinado qué porcentaje de sus ingresos está vinculado a los recursos naturales. Combinando estos dos hemos obtenido una medida para determinar qué porcentaje del gasto total de los niveles de gobierno subnacionales (locales o regionales) en un departamento en particular corresponde a ingresos vinculados a recursos naturales. Los resultados revelan que existen cinco departamentos en los cuales los recursos naturales contribuyen más de la mitad del gasto subnacional total de dicho departamento. Figura 4.5: Porcentaje de recursos de los gobiernos regionales y locales representados por el canon y otros ingresos vinculados a recursos naturales 2008, por ciento 90 Regional and local governments 80 Regional governments 70 Local governments 60 50 40 30 26 20 10 0 Arequipa Ica Ayacucho Lima Ancash Tacna Pasco Piura Loreto Huancavelica La Libertad Puno Moquegua Cusco Cajamarca Junin Huanuco Tumbes Lambayeque Apurimac Total Ucayali Madre de Dios Amazonas San Martin Nota: Incluye todos los ingresos por concepto de canon, regalías, participaciones y renta de aduanas. Fuente: MEF (SIAF). 4.10 Finalmente, la volatilidad de los precios de las materias primas y la naturaleza no renovable de la mayor parte de los recursos naturales explotados demandan un horizonte de planificación de las inversiones a más largo plazo. Es cierto que, a diferencia de los recursos presupuestarios regulares, los saldos no ejecutados 73 de los ingresos provenientes de recursos naturales al cierre del ejercicio pueden ser trasladados al presupuesto del ejercicio siguiente. Como tal, no existe ninguna restricción vinculante que obligue a una autoridad local o regional determinada a gastar los recursos dentro de un ejercicio determinado. Aún así, el hecho de que todos los ingresos provenientes de recursos naturales a los que un gobierno subnacional tiene derecho en un ejercicio en particular sean efectivamente incorporados en el presupuesto anual crea una serie de incentivos electorales e institucionales para tratar de gastar los fondos lo antes posible. Existe desde luego la antigua tentación de los políticos de construir redes de padrinazgo y así asegurarse apoyo electoral. Sin embargo, adicionalmente el debate público de estos temas se ha enfocado de tal manera en las tasas de desembolso – que son implícitamente equiparadas con el éxito – que existen numerosos esfuerzos dentro de la sociedad civil para “identificar y avergonzar� a las autoridades subnacionales que carecen de capacidad de gasto. Existen muchas voces de organizaciones de la sociedad civil que vienen haciendo un llamado para contar con dichos mecanismos a fin de garantizar la equidad intergeneracional y mejorar la eficiencia del gasto (Grupo Propuesta Ciudadana 2007, 2009). Aún así, hasta ahora el debate en torno a este tema ha sido relegado frente a otros temas que son percibidos como de mayor relevancia a corto plazo – muchos de los cuales de hecho están relacionados con medidas para agilizar los desembolsos, como por ejemplo, simplificar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) o las normas que regulan las adquisiciones. 74 5. Eficiencia del gasto público a nivel de todos los departamentos Uno de los objetivos centrales del proceso de descentralización es mejorar la calidad y eficiencia de la prestación de los servicios públicos. Esta sección contiene una evaluación del desempeño del gasto público a nivel de las provincias y representa un paso inicial hacia la identificación de los factores determinantes de la eficiencia de los gobiernos en el Perú. Para ello utiliza dos conceptos distintos de medición del desempeño y la eficiencia, el índice de Desempeño del Sector Público (PSP) y el índice de Eficiencia del Sector Público (PSE) (según la propuesta original de Afonso, Schuknecht y Tanzi, 2005). Los índices calculados de esta manera son contrastados luego con diferentes indicadores socioeconómicos, incluyendo los indicadores de descentralización fiscal. Los resultados demuestran que: i) Existen diferencias significativas en el desempeño y eficiencia de los gobiernos en las regiones. ii) La eficiencia parece compensar parcialmente el menor gasto público, mitigando en vez de acentuar las disparidades en el desempeño. iii) Los gobiernos de las regiones de mayores recursos tienen un mejor desempeño, pero no necesariamente son más eficientes. Por otro lado, los gobiernos de zonas con gran densidad poblacional son más eficientes, pero no tienen ventajas significativas en términos de desempeño. iv) Si bien la descentralización del gasto no tiene una relación aparente con el nivel de desempeño de los gobiernos, el mayor porcentaje de ingresos recaudados a nivel local se asocia con puntajes más altos a nivel del PSP y el PSE. v) Finalmente, los gobiernos de regiones ricas en recursos naturales tienden a tener un mayor nivel de desempeño, pero tienen puntajes de eficiencia mucho menores. A. Introducción 5.1 El proceso de descentralización en marcha agudizó el debate en torno a la calidad y eficiencia de la prestación de los servicios públicos a nivel subnacional. En teoría, supuestamente la transferencia de responsabilidades y recursos bien definidos a los gobiernos subnacionales puede elevar el nivel de eficiencia del gasto público y mejorar la calidad de los servicios públicos. La descentralización, según este argumento, confiere mayor autonomía a los niveles de gobierno que tienen una mayor cercanía con la población, y que por lo tanto están mejor informados acerca de sus necesidades y responden mejor ante la ciudadanía por sus acciones. Es de interés económico y político analizar la medida en que se aplican las predicciones teóricas a la experiencia de descentralización en el Perú. 5.2 En concordancia con el debate actual, esta sección evalúa el desempeño del gasto público a nivel de las provincias y representa un paso inicial hacia la identificación de los factores determinantes de la eficiencia de los gobiernos en el Perú. Para ello utiliza dos conceptos distintos de medición del desempeño y la 75 eficiencia, los índices de Desempeño del Sector Público (PSP) y de Eficiencia del Sector Público (PSE) (según la propuesta de Afonso, Schuknecht y Tanzi, 2005). El desempeño del sector público (PSP) se mide como un promedio ponderado de una variedad de indicadores de resultados relacionados con la prestación de servicios públicos, mientras que la eficiencia del sector público (PSE) se mide como el resultado total generado por unidad de recurso público gastado. Los índices calculados de esta manera son contrastados luego con distintos indicadores socioeconómicos relacionados con la capacidad de un gobierno para generar resultados, incluyendo los indicadores de descentralización fiscal. El análisis se centra en tres sectores clave para la prestación de servicios públicos: Educación, Salud y Sanidad, y Transporte. 5.3 La eficiencia del gasto público recibe cada vez más atención de la literatura sobre políticas y temas económicos. El primer grupo de publicaciones que tratan sobre el desempeño del sector público se centra en un análisis del gobierno nacional. Los trabajos de analistas tales como Tanzi y Schuknecht (1997); Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005, 2006); Herrera y Pang (2005) realizan un estudio comparativo sobre la eficiencia del sector público – la cual es medida relacionando el gasto del gobierno con los indicadores socioeconómicos a los que apunta este gasto – en un amplio número de países. Motivados por las limitaciones metodológicas de hacer comparaciones entre países, Bardhan y Mookherjee (2006) y Hauner (2008) desarrollan los primeros análisis sobre el desempeño de los gobiernos a nivel subnacional. El primer estudio versa especialmente sobre programas puntuales de los gobiernos locales en la India, mientras que el segundo estudio realiza un análisis comparativo de la eficiencia de los gobiernos de las distintas regiones de Rusia. Hasta donde sabemos, la investigación realizada por Herrera y Francke (2007) es el único trabajo dentro de la literatura donde se evalúa la eficiencia pública a nivel subnacional en el Perú. Los autores analizan la eficiencia relativa de las municipalidades en el Perú en el 2003. 5.4 Este Capítulo se basa en la literatura existente sobre el Perú, al diseñar medidas objetivas del desempeño de los gobiernos y vincular los resultados de los gobiernos al proceso de descentralización en marcha. La evidencia preliminar sugiere que el proceso de descentralización no ha podido generar los resultados esperados. En las encuestas nacionales de hogares del 2004-2005, el 70 por ciento de los encuestados opinó que la descentralización no había hecho nada o poco para mejorar los servicios públicos, mientras que el 72 por ciento expresó opiniones negativas similares sobre la capacidad de la descentralización para prestar mayor atención a los intereses de los ciudadanos (Gonzáles y Shiva 2007). Mediante la realización de una medición formal del desempeño y eficiencia de los gobiernos a nivel subnacional, este Capítulo ayudará a evaluar el programa de descentralización y definir si la percepción negativa es justificable. A diferencia del estudio de Herrera y Francke (2007), el presente análisis compara la eficiencia del sector público entre las regiones y se basa en datos recientes (2004 al 2008) – las observaciones más recientes tienen una antigüedad de casi seis años desde que se inició el proceso de descentralización. 5.5 Cinco son los hallazgos centrales que destacan en este análisis: i) El desempeño y la eficiencia de los gobiernos difieren ampliamente entre las distintas regiones. Mientras que el puntaje de desempeño promedio del sector Educación es de 75 por ciento del puntaje máximo, los promedios alcanzados por 76 Salud y Sanidad y Transporte son de 59 por ciento y 25 por ciento del puntaje más alto, respectivamente. Debido a la gran dispersión regional del gasto público, las diferencias aumentan aún más en el caso de los puntajes de eficiencia: los puntajes promedio oscilan entre 66 por ciento como el puntaje más alto para Educación y 15 por ciento para Transporte. ii) La eficiencia parece compensar parcialmente el menor gasto público, mitigando en lugar de acentuar las disparidades en los resultados de los gobiernos. El desempeño del sector público está determinado por el monto de los recursos públicos y por el nivel de eficiencia en la distribución de estos recursos. En todos los sectores, los puntajes de eficiencia del sector público son inversamente proporcionales al gasto público; es decir, las regiones que gastan menos tienden a ser más eficientes en la distribución de los recursos públicos. iii) Los gobiernos de las regiones más ricas tienen un mejor desempeño, mientras que los gobiernos de las regiones más densamente pobladas tienden a ser más eficientes. En todos los sectores analizados, el ingreso per capita es proporcional al desempeño del sector público, pero no tiene una relación significativa con la eficiencia del sector público. Por otro lado, la densidad demográfica se encuentra claramente vinculada a la capacidad de suministrar servicios de manera eficiente, pero no parece tener un impacto directo en el desempeño de los gobiernos. iv) Mientras que la descentralización del gasto no guarda una relación aparente con el desempeño de los gobiernos, los mayores porcentajes de ingresos recaudados a nivel local están asociados a puntajes más altos de PSP y PSE. El gasto a nivel de los gobiernos locales y regionales en Educación y Salud y Sanidad no guarda ninguna relación con los puntajes de PSP y PSE. Esta relación es positiva pero pequeña en el caso del sector Transporte. Lo contrario rige para los ingresos. Los ingresos recaudados a nivel local tienen una relación directamente proporcional con la elevada calidad y eficiencia de los servicios en los sectores de Educación y Salud. v) Finalmente, los gobiernos de las regiones ricas en recursos naturales tienden a tener mayores niveles de desempeño en todos los sectores, pero tienen puntajes de eficiencia mucho más bajos. 5.6 Este Capítulo está estructurado de la siguiente manera: La Sección B incide en la metodología y los datos utilizados en el análisis; la Sección C presenta los puntajes de desempeño y eficiencia y analiza la relación entre el desempeño/la eficiencia de los gobiernos y los indicadores socioeconómicos más importantes; y la Sección D contiene las conclusiones e implicaciones de las políticas. B. Análisis Metodología 5.7 La medición del desempeño del sector público (PSP) – los resultados generados por la actividad del sector público – y de la eficiencia del sector público (PSE) – los resultados con respecto a los recursos empleados – se basa en la estrategia propuesta por Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005). Los autores asumen que el PSP en un sector o 77 actividad determinada puede ser calculado de manera lineal utilizando el promedio ponderado de los indicadores de resultados (Ik) relacionados con esta actividad. Para fines de simplificación, se asume que todos los indicadores tienen el mismo peso. Por lo tanto, para una región j y una actividad i: n PSPij   I ijk k 1 el PSE se define como el desempeño por unidad de recursos invertidos. El PSE en una actividad determinada puede ser expresado como la relación entre el PSP para esta actividad y el gasto público correspondiente (PEX). Para una región j y una actividad j: PSP PSEij  ij PEXij 5.8 La ventaja de esta metodología es que es simple e intuitiva, pero está sujeta a unas cuantas limitaciones. El análisis del índice, junto con el análisis de frontera, es el enfoque más comúnmente utilizado para evaluar el desempeño y la eficiencia del sector público. A pesar de ser directo, este enfoque tiene algunas desventajas en comparación con métodos más sofisticados. Los índices de PSP y PSE dependen de la selección arbitraria de los indicadores de resultados y pesos relativos utilizados para consolidar estos resultados. Los índices no son lo suficientemente flexibles como para explicar los factores externos y tecnológicos que podrían afectar los resultados de los gobiernos. 5.9 Estas limitaciones son parcialmente abordadas en el análisis. El debate en torno a la selección de los resultados es minimizado debido a que utilizamos los indicadores de resultados adoptados por el gobierno como parte del programa del Presupuesto por Resultados. Estos indicadores constituyen un buen referente para medir el desempeño considerado relevante por las autoridades peruanas. Finalmente, una segunda parte del análisis compara los puntajes de desempeño y eficiencia con características regionales clave. Este ejercicio puede considerarse como un primer paso hacia la identificación de los factores determinantes de la eficiencia de los gobiernos en el Perú. 5.10 El análisis de concentra en tres sectores clave: Educación, Salud y Sanidad, y Transporte. Éstos son los sectores que son estudiados con mayor frecuencia dentro de la literatura sobre la eficiencia del gasto público10. No solo son estratégicos para la prestación de servicios públicos, sino que además son un tema de análisis conveniente desde el punto de vista estadístico. Se trata también de los sectores que están cubiertos por una base de datos referida a los resultados de importancia del gasto público recientemente recolectados por el gobierno peruano. Esta información es parte del programa del Presupuesto por Resultados (PPR) actualmente en ejecución. Adicionalmente al análisis que se presenta en el texto principal, hemos considerado especificaciones alternativas, incluyendo programas específicos de Salud (Nutrición y 10 Algunos ejemplos son: Hauner (2008), Afonso y Aubyn (2006) para Educación; Herrera y Pang (2005) así como Afonso, Schuknecht y Tanzi (2006) para Salud; Herrera y Francke (2007), así como Worthington (2000) para Transporte. 78 Salud Materno/Neonatal) y Educación (Enseñanza Inicial y Primaria). Los resultados para los programas específicos se presentan en el Anexo. Datos 5.11 Los indicadores de resultados son elegidos tomando como base los indicadores de desempeño de los gobiernos analizados como parte del Programa de Presupuesto por Resultados. Como parte de la implementación del Programa de PPR, el gobierno del Perú recopiló una base de datos con resultados de línea de base en el 2008. La base de datos incluye indicadores de resultados (y de algunos productos) en materia de nutrición infantil, salud materna y neonatal, educación inicial y primaria y acceso a servicios básicos y oportunidades de mercado. Aunque estas actividades son de importancia estratégica para el gobierno y el Banco Mundial11, solo representan una fracción menor de los gastos del gobierno en Salud y Sanidad, Educación y Transporte. 5.12 Con el fin de desarrollar un análisis sectorial más amplio, el ejercicio considera algunos indicadores adicionales. Para el caso de Educación, además de los cuatro resultados para educación inicial y primaria propuestos por la base de datos del PPR, el análisis incluirá dos indicadores de resultados para educación secundaria (basados en las encuestas de hogares del 2008). Para el caso de Salud y Sanidad, el ejercicio combina indicadores de resultados de nutrición y salud materna y neonatal con un indicador general de salud: el porcentaje de la población que cuenta con un seguro de salud. Finalmente, para el caso de Transporte, además de los tres indicadores de acceso del PPR hemos incluido lo siguiente: porcentaje de vías rehabilitadas, porcentaje de vías pavimentadas, número de accidentes automovilísticos por cada 10,000 habitantes. Todos los indicadores de resultados están incluidos en el Cuadro D.1 del Anexo y están asociados al sector respectivo objeto de estudio. 5.13 La información sobre el gasto público en los distintos sectores ha sido tomada del Sistema Integrado de Administración Financiera del sector público (SIAF). El SIAF registra el gasto y los ingresos del sector público por fuente y por destino (incluyendo la ubicación, el sector y la naturaleza de la actividad). El SIAF es una herramienta útil para la elaboración de políticas, pero está sujeto a una serie de limitaciones. Tal como se estableció en un estudio reciente del Banco Mundial y el MEF, las municipalidades constantemente subregistran los compromisos y devengados con proveedores y contratistas; además de ello, no existe una correspondencia entre los gastos en inversiones planificadas (tal como se refleja principalmente en los planes de proyectos de inversiones aprobados) y la formulación de los presupuestos. Otra posible desventaja de utilizar la información sobre gastos corrientes es la posible brecha que existe entre invertir recursos y recolectar resultados. Con el fin de mitigar algunos de estos problemas, en los casos en que sea posible (para todos los sectores y subsectores salvo nutrición y salud materna) se mide el gasto público como el promedio del gasto devengado para el período 2004-2008. El gasto por región es definido como el monto total de los recursos públicos (gastados por todos los niveles de gobierno) dirigidos hacia una región. Todos los indicadores de gastos están incluidos en el Cuadro D.1 del Anexo y asociados al sector respectivo objeto de estudio. 11 El Banco Mundial apoya varios proyectos en estas áreas. 79 5.14 Los gastos son medidos en forma de gasto público per capita. Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005) y la mayor parte de la literatura posterior a este estudio miden los gastos como la relación gasto del público al PBI. En este caso, el gasto público no es una medida absoluta, sino relativa a la capacidad de gasto total de la economía. Este indicador tiende a castigar a las regiones ricas y beneficiar a las regiones pobres. La Figura 5.1 compara las dos mediciones del gasto público con los puntajes de PSP en el sector educación. Cuando la variable PEX se mide como gasto en educación y como un porcentaje del PBI regional, es inversamente proporcional al desempeño. Esto sucede debido a que las regiones relativamente ricas tienden a dedicar un menor porcentaje del PBI al gasto público, aún si gastan más en términos absolutos. Por el contrario, las medidas absolutas, tales como el gasto público per capita en educación, tienden a ser directamente proporcionales al desempeño. Estas mediciones son más intuitivas y pueden ser interpretadas como insumos tradicionales en la producción de bienes y servicios públicos. Figura 5.1: Distintas mediciones del gasto público Fuente: Estimados del personal del Banco Mundial. 5.15 Nuestras mediciones del desempeño y eficiencia del sector público son confrontadas luego con una serie de variables clave posiblemente vinculadas a resultados del sector público. Estas variables son: PBI regional per capita y densidad poblacional – desarrolladas tomando como base la información disponible a través del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI); el porcentaje de gasto subnacional (local y regional) frente al gasto público total y el porcentaje de ingresos subnacionales (locales y regionales) en relación con el gasto total – desarrollados tomando como base la base de datos del SIAF; la región geográfica y las dotaciones de recursos naturales – estas variables son utilizadas para agrupar las regiones (ver grupos en el Cuadro D.3 del Anexo). El grupo rico en recursos naturales está conformado por los cinco mayores receptores de ingresos por concepto de recursos naturales.12 12 También investigamos la relación entre los puntajes PSP y PSE y la transparencia a nivel subnacional, medida por el nivel de cumplimiento con los requisitos de transparencia e información pública por parte de los gobiernos regionales y municipales. No encontramos ninguna relación significativa. 80 C. Resultados Puntajes de desempeño y eficiencia del sector público 5.16 Con base en la metodología que se describe anteriormente, se calcularon 12 puntajes para cada región: PSP y PSE para Educación, Salud y Sanidad, Transporte, Educación Inicial y Primaria, Nutrición y Salud Materna y Neonatal (Figuras D.2 a D.7 del Anexo). Esta sección contiene un resumen de los resultados correspondientes a los sectores de Educación, Salud y Transporte; todos los otros resultados se presentan en el Anexo. Arequipa y Lima, las regiones más grandes del Perú, figuran constantemente entre las 10 regiones de mayor desempeño tanto en los resultados del gasto público como en términos de eficiencia. Moquegua y Tacna también son relativamente exitosas en generar los resultados deseados. Estas regiones, sin embargo, tienden a gastar una gran cantidad de recursos, de modo que el desempeño por unidad de recurso invertido sigue siendo bajo. 5.17 Un patrón importante salta a la vista al realizar un ploteo de los puntajes de desempeño, y una amplia gama de gastos conduce a niveles similares de desempeño. La Figura 5.2 grafica los puntajes de desempeño en relación con el nivel de gasto per capita en Educación, Salud y Sanidad, y Transporte. Mientras que los puntajes PSP para educación se ubican mayormente entre un 0.6 y un 0.8, los recursos invertidos varían de manera significativa entre regiones. La región con el mayor gasto, Moquegua, invierte más del doble del monto invertido por otras regiones grandes como Lima o Lambayeque. Los puntajes PSP normalizados para Salud y Sanidad y Transporte tienden a ser menores en promedio y más dispersos que los del sector educación (la mayoría de las regiones tiene un puntaje que oscila entre un 0.3 y un 0.6 en Salud y Sanidad, y entre 0 y un 0.3 en Transporte). Las dispersiones en el gasto per capita son aún mayores para estos sectores. La comparación de los puntajes de desempeño real con una frontera tecnológica lineal referencial por tramos corrobora que existen grandes diferencias de eficiencia entre las distintas regiones en el Perú. 5.18 Las regiones con el mayor desempeño tienden a encontrarse entre las más eficientes en cuanto a la distribución de los recursos públicos. Un segundo grupo de gráficos, que aparece en la Figura 5.2, compara los puntajes de los índices PSP y PSE. Se puede aplicar un mayor grado de intuición en esta relación en base a los resultados de la prueba de correlación del rango Spearman que aparece en el Cuadro 5.1. La relación que existe entre desempeño y eficiencia es directamente proporcional en un grado significativo en todos los sectores excepto Salud. Esto quiere decir que las regiones que prestan servicios de mejor calidad tienden a ser también las que gastan los recursos públicos de manera más eficiente. En algunas regiones, como Arequipa y Lambayeque, la eficiencia compensa los niveles más bajos de gasto per capita y permite altos niveles de desempeño. Moquegua y Tacna se cuentan entre las excepciones, ya que el alto desempeño de estas regiones se debe principalmente a inversiones públicas de gran magnitud, con bajos niveles de resultados por unidad invertida. Tal como lo describiremos en mayor detalle más adelante en esta sección, la evidencia sugiere que la eficiencia contribuye a reducir las disparidades regionales en la prestación de servicios, en lugar de promoverlas. 81 Figura 5.2: Puntajes de desempeño y eficiencia Educación Salud y Sanidad Transporte Fuente: Estimados del personal del Banco Mundial 82 Cuadro 5.1: Prueba de correlación de orden del rango Spearman Educación Inicial y Educación Salud y Sanidad Nutrición Salud Materna Transporte Primaria PSP PSE PSP PSE PSP PSE PSP PSE PSP PSE PSP PSE Educación PSP 1.00 PSE 0.38* 1.00 Educación Inicial y Primaria PSP 0.92*** 0.39* 1.00 PSE 0.55*** 0.84*** 0.64*** 1.00 Salud y Sanidad PSP 0.57*** 0.13 0.62*** 0.33 1.00 PSE 0.19 0.66*** 0.34* 0.67*** 0.24 1.00 Nutrición PSP 0.58*** 0.21 0.71*** 0.42** 0.89*** 0.38* 1.00 PSE 0.39* 0.11 0.59*** 0.35** 0.64*** 0.26 0.75*** 1.00 Salud Materna PSP 0.49** 0.03 0.51** 0.26 0.83*** 0.12 0.63*** 0.67*** 1.00 PSE 0.23 0.18 0.36* 0.31 0.05 0.29 0.20 0.41** 0.15 1.00 Transporte PSP 0.26 0.45** 0.29 0.44** 0.33 0.26 0.45** 0.15 -0.01 0.16 1.00 PSE 0.12 0.75*** 0.19 0.64*** 0.20 0.59*** 0.25 0.12 -0.01 0.20 0.75*** 1.00 Nota: i) *, ** y *** significa: considerablemente distinto a cero al 10%, 5% y 1%, respectivamente; ii) Los puntajes de eficiencia correspondientes a Nutrición y Salud Materna están basados en las cifras de gastos del 2008. Fuente: estimados del personal del Banco Mundial. 5.19 El desempeño del sector público en salud y educación tiende a estar correlacionado, aunque no parece estar relacionado con la prestación de servicios en el sector transporte. La Figura 5.3 compara los puntajes relativos de desempeño y eficiencia entre los distintos sectores. Las regiones están ordenadas de acuerdo a sus rangos dentro del sector Educación. Además, en el Cuadro 5.1 se muestra la intuición en la correlación de los rangos transectoriales. De la comparación transectorial se pueden extraer algunas conclusiones. Existe una clara intersección entre la región con el mayor desempeño para los diferentes sectores. Moquegua, Arequipa y Lima se encuentran consistentemente entre las regiones con los cinco mayores puntajes PSP para todos los sectores. La comparación de los rangos, tomando en cuenta todas las regiones, revela fuertes complementariedades entre la calidad de la educación y los servicios de salud. Las regiones con altos puntajes en educación tienden a tener también un buen desempeño en salud. Patrones similares se desprenden del análisis de actividades específicas dentro de un sector. Los rangos PSP en Nutrición, Salud Materna y Educación Primaria están fuertemente correlacionados entre sí. La prestación de servicios de transporte, sin embargo, parece no estar relacionada con el desempeño en otros sectores. 5.20 La eficiencia relativa del gasto público es consistente a lo largo de todos los sectores. Las regiones con mayores puntajes de eficiencia son similares en todos los 83 diferentes sectores. Lambayeque, Arequipa y La Libertad figuran entre los cinco primeros puntajes PSE en los sectores de Educación, Salud y Sanidad, y Transporte. Al tomar en cuenta a todas las regiones, los resultados en materia de eficiencia de los gobiernos mejoraron aún más que los puntajes referidos al desempeño. Las estadísticas de correlación por rangos para los puntajes PSE entre sectores (0.75 para Transporte y Educación; 0.59 para Transporte y Salud y Sanidad; y 0.66 para Educación y Salud y Sanidad) son significativamente distintas a cero, con un 99 por ciento de confiabilidad. Las correlaciones son débiles únicamente para los sectores de Nutrición y Salud Materna y Neonatal, pero este resultado probablemente se deba a las diferencias en la definición del PEX. Figura 5.3: Desempeño y Eficiencia en todos los sectores Fuente: Estimados del personal del Banco Mundial 5.21 Además de documentar las diferencias en el desempeño y eficiencia del sector público, uno debe indagar acerca de los factores que puedan explicar dichas diferencias. Identificar los factores determinantes del desempeño del sector público y establecer las relaciones causales, son ejercicios que representan un desafío metodológico 84 y trascienden el alcance de este Capítulo. Nos hemos concentrado más bien en una tarea sencilla pero aún así valiosa: la búsqueda de características regionales que estén correlacionadas con el desempeño y la eficiencia. Correlatos del desempeño y eficiencia del sector público 5.22 Esta subsección compara los puntajes PSP y PSE con seis variables clave. Las Figuras 5.5, 5.6 y 5.7 contienen un ploteo de los puntajes PSP y PSE para los sectores de Educación, Salud y Sanidad, y Transporte, respectivamente, en función de los siguientes indicadores:  Ingreso per capita: Los mayores niveles de ingreso per capita tienden a estar asociados con mayores niveles de gasto público y, ceteris paribus, con mejores resultados. Además, las personas con mayores niveles de ingresos es más probable que utilicen servicios privados para complementar los servicios públicos. Finalmente, las regiones más ricas podrían tener mayor capacidad para administrar e invertir los recursos del gobierno. Por lo tanto, se prevé anticipadamente que las regiones con altos ingresos tengan puntajes PSP y PSE más elevados.  Densidad poblacional: Esta variable se incluye en la mayoría de los análisis eficientes como un parámetro tecnológico. Tal como lo señalan muchas publicaciones sobre el tema, entre ellas el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, las densidades y los efectos de aglomeración ayudan a reducir los costos de producción e incrementan la productividad. Estos resultados posiblemente se puedan hacer extensivos a la prestación de servicios públicos.  Porcentaje del gasto subnacional frente al gasto total: Esta variable busca vincular el desempeño de los gobiernos con el proceso de descentralización. Ayuda a evaluar si la transferencia de responsabilidades de gasto a los gobiernos subnacionales mejora el desempeño y la eficiencia.  Porcentaje de ingresos subnacionales frente al gasto total: La teoría sugiere que la descentralización de la recaudación tributaria promueve la rendición de cuentas de los gobiernos. Cuando las personas son gravadas directamente por los gobiernos locales, generalmente se inclinan más a monitorear el uso de los recursos públicos. Este indicador nos ayudará a probar si esta teoría se aplica a las regiones en el Perú.  Gasto per capita: La sección anterior estableció una relación entre el gasto y el desempeño. Ahora, tratamos de entender si la eficiencia de los gobiernos está relacionada con el volumen de los recursos invertidos.  Dotaciones: Los ingresos por actividades relacionadas a los recursos naturales desempeñan un papel importante en el debate político. Algunos analistas reclaman una mayor redistribución, mientras que otros defienden el status quo. En concordancia con este debate, comparamos el desempeño y la eficiencia del gasto público entre las regiones ricas en recursos naturales y el resto de las regiones. 5.23 El mayor ingreso per capita está asociado a puntajes PSP más elevados, pero no existe una relación estadísticamente significativa entre los ingresos per capita y el PSE. El primer gráfico que aparece en la esquina superior izquierda de las Figuras 5.5, 5.6 y 5.7 describe la relación entre los puntajes PSP/PSE y el ingreso per capita en todas 85 las regiones. Para los tres sectores, el desempeño del sector público es directamente proporcional al nivel de ingresos. La correlación entre eficiencia e ingreso es evidentemente cero para el sector Educación. A pesar de que los mismos coeficientes son negativos para el caso del sector salud y positivos para transporte, no son estadísticamente significativos a un 5 por ciento. Este resultado es coherente con la idea de que los resultados de los gobiernos en las regiones de altos ingresos están impulsados por los altos niveles del gasto público. No existe una evidencia sólida que indique que las regiones ricas tengan mejor capacidad de gasto de los recursos públicos. 5.24 La densidad demográfica está directamente relacionada con la eficiencia del sector público, pero no tiene una relación aparente con el desempeño. El segundo gráfico que aparece en las Figuras 4.5, 4.6 y 4.7 ilustra la relación entre los puntajes PSP/PSE y la densidad demográfica. La densidad es directamente proporcional a la eficiencia en todos los sectores, confirmando la existencia de aumentos de densidad en la prestación de servicios. Las limitaciones tecnológicas son subsanadas parcialmente mediante el uso de los recursos públicos, de modo que la correlación entre el desempeño del sector público y la densidad demográfica es de cero para todos los sectores. 86 Figura 5.5: Correlatos clave del Desempeño y la Eficiencia del Sector Público en Educación Fuente: Estimados del personal del Banco Mundial. 87 Figura 5.6: Correlatos clave del Desempeño y Eficiencia del Sector Público en Salud y Sanidad Fuente: Estimados del personal del Banco Mundial. 88 Figura 5.7: Correlatos clave del Desempeño y Eficiencia del Sector Público en Transporte Fuente: Estimados del personal del Banco Mundial. 89 5.25 La descentralización de las responsabilidades de gasto, medida por la participación del gasto local y regional frente al gasto total en el sector, parece no estar relacionada con el desempeño y la eficiencia en la mayoría de los sectores. El tercer gráfico que aparece en las Figuras 5.5, 5.6 y 5.7 ilustra la relación entre los puntajes PSP/PSE y la descentralización del gasto. A excepción del sector Transporte, en que el gasto subnacional está directamente vinculado a los resultados de los gobiernos, la participación del gasto local y regional no está relacionada con los puntajes PSP. La correlación entre la eficiencia del sector público y el gasto subnacional es de cero para todos los sectores. Estos resultados preliminares sugieren que la descentralización de las responsabilidades de gasto actualmente en marcha no ha tenido éxito en mejorar la prestación de servicios. 5.26 Por otro lado, existe una relación positiva entre la descentralización de la recaudación de ingresos, medida como el porcentaje de los ingresos locales y regionales en relación con el gasto total, y tanto el PSP como el PSE. El cuarto gráfico que aparece en las Figuras 5.5, 5.6 y 5.7 grafica la relación entre los puntajes PSP/PSE y la descentralización de la recaudación de ingresos. Mientras que el porcentaje de ingresos recaudados a nivel subnacional parece irrelevante para los desarrollos públicos en el sector Transporte, está directamente vinculado tanto a la eficiencia como al desempeño en los sectores de Salud y Sanidad y Educación. La correlación es aún más fuerte si se toman en cuenta programas específicos como Educación Primaria y Nutrición (Anexo D), que pueden ser estrechamente monitoreados por la población. Estos resultados son coherentes con las predicciones teóricas. 5.27 Parece haber una relación inversa entre el monto de los recursos públicos invertidos y los niveles de eficiencia relativa en todas las regiones. El quinto gráfico que aparece en las Figuras 5.5, 5.6 y 5.7 ilustra la relación que existe entre los puntajes PSE y el gasto per capita. Esta relación es claramente inversa en el caso de todos los sectores (y subsectores) analizados, sugiriendo un retorno decreciente en la producción de bienes y servicios públicos. Sugiere también que la eficiencia tiende a compensar el menor gasto público, ayudando a mitigar las disparidades en el desempeño de los gobiernos. Este resultado podría deberse a factores tecnológicos – es más difícil generar mejores resultados cuando uno ya está teniendo un desempeño positivo – o a incentivos – “la necesidad es la madre de la invención� (Platón). En ambos casos, esta situación podría mejorarse mediante la distribución de los recursos públicos de las regiones que gastan más a las regiones frugales. 5.28 Finalmente, el desempeño y la eficiencia del sector público varían significativamente entre las regiones ricas en recursos naturales y otras regiones. El sexto gráfico que aparece en las Figuras 5.5, 5.6 y 5.7 presenta los puntajes promedio agrupando a las regiones según sus características geográficas (Costa, Sierra y Selva) y según su dotación de recursos naturales (regiones Ricas en Recursos Naturales y Otras). Las regiones de la costa tienen en promedio un desempeño significativamente mejor con respecto tanto al PSP como al PSE. Les siguen las regiones de la sierra; las regiones de la selva tienen en promedio los menores puntajes en materia de PSP y PSE. Este resultado es consistente en todos los sectores. Las regiones ricas en recursos naturales 90 tienen en promedio puntajes PSP ya sea más altos (en Educación y Salud y Sanidad) o al menos equivalentes (en Transporte) en comparación con otras regiones. En términos de eficiencia, este grupo tiene puntajes significativamente menores en todos los sectores. En el caso de las regiones ricas en recursos naturales, los resultados del sector público tienden a deberse a un gasto elevado pero una baja productividad del sector público. En general, la evidencia sugiere que esta situación podría mejorarse redistribuyendo los recursos entre las regiones. D. Conclusiones 5.29 Este Capítulo propuso una evaluación formal del desempeño y eficiencia del sector público en el Perú a nivel regional. Luego del estudio de Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005), diseñamos índices de Desempeño del Sector Público y de Gasto del Sector Público y confrontamos estos índices con diferentes indicadores socioeconómicos relacionados con la capacidad de los gobiernos para generar resultados. Los hallazgos confirman la existencia de disparidades significativas en el desempeño y eficiencia de los gobiernos en todas las regiones del Perú. Mientras que las regiones con el mejor desempeño tienden a ser más eficientes en la distribución de los recursos públicos, algunas regiones pueden compensar los bajos niveles de eficiencia con una elevada cantidad de recursos públicos. 5.30 Los puntajes de eficiencia están inversamente relacionados con los niveles de gasto público, y son significativamente más bajos en el caso de las regiones ricas en recursos naturales. Esta evidencia sugiere que se podrían obtener mejoras redistribuyendo los recursos a las regiones más eficientes. Existe una relación inversa entre los puntajes PSE y PEX en todos los sectores (y subsectores) analizados. Este resultado se debe en parte a las regiones ricas en recursos naturales. Estas regiones combinan un buen desempeño con niveles de eficiencia muy bajos a expensas de grandes cantidades de recursos públicos. Ya sea que esto obedezca a factores tecnológicos o a esquemas de incentivos, este hecho sugiere la existencia de un retorno decreciente en la producción de bienes y servicios públicos. En este caso, esta situación podría mejorarse redistribuyendo los recursos públicos de las regiones con mayores gastos a las regiones frugales. 5.31 Finalmente, la descentralización de las responsabilidades de gasto no puede ser asociada a una mejor o más eficiente prestación de servicios, especialmente en el caso de Salud y Educación. Por otro lado, la descentralización de la recaudación de ingresos parece desempeñar una función en el desempeño del sector público. A excepción del sector Transporte, donde el gasto subnacional está tenuemente vinculado a los resultados de los gobiernos, el porcentaje del gasto local y regional con respecto al gasto total no está relacionado con los puntajes PSP ni PSE. Por el contrario, el porcentaje de ingresos públicos recaudados a nivel subnacional está directamente asociado a la eficiencia y el desempeño en los sectores de Salud y Sanidad y Educación. La correlación es aún más fuerte si se toma en cuenta programas específicos tales como Educación Primaria y Nutrición, que pueden ser monitoreados de cerca por la población. Estos resultados indican que el proceso de descentralización actualmente en marcha solo 91 ha tenido un éxito parcial en mejorar la prestación de servicios, pero antes de emitir un veredicto final se sugiere realizar un análisis más profundo. 92 Referencias Afonso, Antonio y Miguel St. Aubyn (2006), “Cross-country efficiency of secondary education provision: A semi-parametric analysis with non-discretionary inputs,� Economic Modeling, Elsevier, Vol. 23(3), pp. 476-491, mayo. 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Fuente: INEI. 99 Cuadro 0.2: Indicadores fiscales, por departamento Gasto público, todos los Porcentaje del gasto Deuda pública de niveles de gobierno público (2008, %) por nivel gobiernos regionales (2008, millones de de gobierno (2007), como porcentaje nuevos soles actuales) de Total Per capita Central Regional Local PBI Ingresos regional fiscales regionales Amazonas 839 2,230 48 15 37 0.8 164 Ancash 2,511 2,361 20 49 31 0.7 43 Apurímac 731 1,809 27 24 49 0.7 82 Arequipa 2,076 1,802 38 24 38 0.8 12 Ayacucho 1,160 1,894 32 26 42 1.0 106 Cajamarca 1,824 1,315 27 32 41 0.6 44 Cusco 2,762 2,358 26 43 31 0.4 4 Huancavelica 875 1,923 22 33 44 0.6 191 Huánuco 1,109 1,455 41 22 37 1.0 99 Ica 1,219 1,712 46 20 35 1.6 54 Junín 1,853 1,512 37 26 37 0.2 8 La Libertad 2,217 1,371 36 25 39 0.5 12 Lambayeque 1,524 1,369 47 19 34 3.0 121 Lima* 39,292 4,215 89 9 3 0.9 4 Loreto 1,455 1,631 25 26 49 0.8 33 Madre de 308 2,814 48 11 41 0.7 37 Dios Moquegua 841 5,204 13 60 27 0.0 3 Pasco 779 2,778 21 45 33 0.2 26 Piura 2,124 1,267 33 31 37 0.8 13 Puno 1,811 1,427 31 30 39 0.6 52 San Martín 1,210 1,660 38 14 48 0.8 55 Tacna 1,061 3,674 13 55 32 0.3 15 Tumbes 474 2,364 32 25 43 2.7 138 Ucayali 832 1,926 38 22 39 0.9 13 PERÚ 70,884 2,586 63 19 18 n.a. n.a. Notas: * Incluye Lima provincias, Lima Metropolitana y el Callao. Fuente: INEI, Congreso de la República (2009). 100 Cuadro 0.3: Viabilidad fiscal potencial de los departamentos Gasto público Recaudación tributaria (2006, millones de nuevos (2006, millones de nuevos soles soles actuales) actuales) Gasto subnacional De acuerdo a menos ingresos De acuerdo al recaudados en el Todos los la ubicación Nivel lugar de departamento ** niveles de efectiva de la subnacional residencia del gobierno actividad contribuyente económica * Amazonas 400 251 9 153 -248 Ancash 1,329 792 217 2,505 1,176 Apurímac 493 323 14 240 -252 Arequipa 1,343 827 1,105 2,514 1,171 Ayacucho 794 518 28 393 -402 Cajamarca 1,297 1,021 111 1,853 556 Cusco 1,464 1,018 841 1,456 -9 Huancavelica 574 339 5 693 120 Huánuco 626 412 28 527 -99 Ica 840 485 226 1,160 320 Junín 1,279 802 240 1,558 279 La Libertad 1,317 841 629 2,209 892 Lambayeque 1,028 534 226 1,350 322 Lima 34,763 2,239 41,088 21,288 -13,475 Loreto 1,107 871 157 1,123 16 Madre de 246 93 23 125 -121 Dios Moquegua 494 433 51 938 444 Pasco 485 237 23 1,063 578 Piura 1,548 1,101 652 2,075 527 Puno 1,122 800 97 1,072 -50 San Martín 712 489 55 661 -51 Tacna 661 555 125 684 23 Tumbes 355 237 28 213 -143 Ucayali 607 377 240 356 -251 Notas: *De acuerdo a los estimados del INDE (2007) en representación de la Asociación de Presidentes de Gobiernos Regionales. **Utilizando los estimados de las recaudaciones tributarias por departamento con base en la ubicación efectiva de la actividad económica. Fuente: INDE (2007), BCRP. 101 Transferencia de funciones de los programas sociales y de salud Salud En los últimos años, el sector salud ha mantenido una estructura institucional y funcional altamente centralizada, con un manejo no concentrado a través de diferentes unidades ejecutivas tales como las áreas de atención de salud repartidas por todo el país y las Direcciones Regionales. Estas instituciones formaban parte de los Consejos Transitorios de Administración Regional antes del proceso de descentralización, y aún forman parte de los Gobiernos Regionales. Al mismo tiempo, se creó una modalidad de trabajo compartida y participativa a través de las Comunidades Locales de Administración de Salud (CLAS), como una estrategia de participación comunitaria para la administración de la salud. En el año 2007, había más de 760 asociaciones que cubrían la administración de más del 30 por ciento de los establecimientos de salud. En el 2002, con la formulación y desarrollo del proceso de descentralización se creó el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud, con tres niveles dentro de su organización: el Consejo Nacional de Salud (CNS), el Consejo Regional de Salud (CRS) y el Consejo Provincial de Salud (CPS). Esto supuso el desarrollo de un mecanismo de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno en lo que respecta a la salud. Sin embargo, los registros de los últimos años revelan que la participación del CRS y del CPS ha disminuido de manera significativa en muchas regiones por una serie de motivos, tales como la falta de recursos, la falta de asistencia de sus miembros, la ausencia de proyectos para ejecutar actividades de monitoreo, entre otras. Desde el 2003, a partir de la fecha de entrada en vigencia del marco legal de descentralización, se establecieron las bases para la administración de la salud: la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). La Ley de Bases de Descentralización menciona en sus Artículos 36 y 43, con respecto a las funciones compartidas de los Gobiernos Regionales y Locales, la función de salud pública, sin especificar las funciones o competencias de cada institución. La Ley Orgánica de Municipalidades define 16 funciones específicas relacionadas con la salud que deben ser transferidas a los Gobiernos Regionales, según se detalla a continuación. 102 Funciones en materia de salud de los Gobiernos Regionales a. Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las políticas de salud de la región en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales. b. Formular y ejecutar concertadamente el Plan de Desarrollo Regional de Salud. c. Coordinar las acciones de salud integral en el ámbito regional. d. Participar en el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud de conformidad con la legislación vigente. e. Promover y ejecutar en forma prioritaria las actividades de promoción y prevención de la salud. f. Organizar los niveles de atención y administración de las entidades de salud del Estado que brindan servicios en la región, en coordinación con los Gobiernos Locales. g. Organizar, implementar y mantener los servicios de salud para la prevención, protección, recuperación y rehabilitación en materia de salud, en coordinación con los Gobiernos Locales. h. Supervisar y fiscalizar los servicios de salud públicos y privados. i. Conducir y ejecutar, coordinadamente con los órganos competentes, la prevención y control de riesgos y daños de emergencias y desastres. j. Supervisar y controlar la producción, comercialización, distribución y consumo de productos farmacéuticos y afines. k. Promover y preservar la salud ambiental de la región. l. Planificar, financiar y ejecutar los proyectos de infraestructura sanitaria y equipamiento, promoviendo el desarrollo tecnológico en salud en el ámbito regional. m. Poner a disposición de la población información útil sobre la gestión del sector, así como de la oferta de infraestructura y servicios de salud. n. Promover la formación, capacitación y el desarrollo de los recursos humanos y articular los servicios de salud en la docencia e investigación y proyección a la comunidad. o. Evaluar periódicamente y de manera sistemática los logros alcanzados por la región en materia sanitaria. p. Ejecutar, en coordinación con los Gobiernos Locales de la región, acciones efectivas que contribuyan a elevar los niveles nutricionales de la población de la región. Fuente: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Por otro lado, la Ley Orgánica de Municipalidades establece 18 funciones relacionadas con la salubridad y la salud en general, separando las funciones entre Municipalidades Provinciales y Municipalidades Distritales. 103 Funciones en materia de salud de los Gobiernos Locales 1. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales: a. Regular y controlar el proceso de disposición final de desechos sólidos, líquidos y vertimientos industriales en el ámbito provincial. b. Regular y controlar la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente. 2. Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales: a. Administrar y reglamentar directamente o por concesión el servicio de agua potable, alcantarillado y desagüe, limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos cuando por economías de escala resulte eficiente centralizar provincialmente el servicio. b. Los procesos de concesión son ejecutados por las municipalidades provinciales del cercado y son coordinados con los órganos nacionales de promoción de la inversión. c. Proveer los servicios de saneamiento rural cuando éstos no puedan ser atendidos por las municipalidades distritales o las de los centros poblados rurales, y coordinar con ellas para la realización de campañas de control de epidemias y sanidad animal. d. Difundir programas de saneamiento ambiental en coordinación con las municipalidades distritales y los organismos regionales y nacionales pertinentes. e. Gestionar la atención primaria de la salud, así como construir y equipar postas médicas, botiquines y puestos de salud en los centros poblados que los necesiten; en coordinación con las municipalidades distritales, centros poblados y los organismos regionales y nacionales pertinentes. f. Realizar campañas de medicina preventiva, primeros auxilios, educación sanitaria y profilaxis local. 3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales: a. Proveer del servicio de limpieza pública determinando las áreas de acumulación de desechos, rellenos sanitarios y el aprovechamiento industrial de desperdicios. b. Regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos locales. c. Instalar y mantener servicios higiénicos y baños de uso público. d. Fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente. e. Expedir carnés de sanidad. 4. Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales: a. Administrar y reglamentar, directamente o por concesión, el servicio de agu potable, alcantarillado y desagüe, limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos cuando esté en capacidad de hacerlo. b. Proveer los servicios de saneamiento rural y coordinar con las municipalidades de centros poblados para la realización de campañas de control de epidemias y control de sanidad animal. c. Difundir programas de saneamiento ambiental en coordinación con las municipalidades provinciales y los organismos regionales y nacionales pertinentes. d. Gestionar la atención primria de salud, así como construir y equipar postas médicas, botiquines y puestos de salud en los centros poblados que los necesiten; en coordinación con las municipalidades provinciales, los centros poblados y los organismos regionales y nacionales pertinentes. e. Realizar campañas locales sobre medicina preventiva, primeros auxilios, educación sanitaria y profilaxis. Fuente: Ley Orgánica de Municipalidades 104 De acuerdo a la Ley de Bases de Descentralización, la transferencia de funciones en las áreas de salud y educación mencionadas anteriormente tendría que formar parte de la última etapa del proceso de descentralización. No obstante, en la práctica la transferencia no ha sido rígida con respecto a lo dispuesto por la Ley de Bases. A pesar de que el primer Plan Quinquenal del 2005 establecía el Plan de Transferencias para el Sector Salud, dichas responsabilidades ya estaban siendo ejercidas por los Gobiernos Regionales a través de sus Direcciones Regionales, y la transferencia tan solo representó la formalización de esta situación. Más aún, es importante recordar que las Direcciones Regionales son responsables de la ejecución de las políticas sectoriales regionales y nacionales que también recaen bajo la responsabilidad del sector respectivo, en este caso el Ministerio de Salud (MINSA) y la Administración Regional, lo cual implica una dependencia normativa del sector y una dependencia administrativa y presupuestaria del Gobierno Regional. Sin embargo, la misma legislación de salud establece que hay algunas funciones compartidas entre los tres niveles de gobierno, de conformidad con lo dispuesto en los Artículos 26 y 43 de la Ley de Bases de Descentralización. Para los niveles Central y Regional:  Regulación  Financiamiento  Gestión de Procesos  Conducción Sectorial  Participación Social  Inversiones Para los niveles Regional y Local:  Organización de Servicios  Asistencia  Conducción Sectorial  Participación Social  Inversiones Adicionalmente, es preciso mencionar que la Ley de Bases sugiere que las siguientes competencias (relacionadas con la salud) son exclusivas de los diferentes gobiernos: Nivel Central • Aprobar las políticas nacionales y sectoriales • Regular sus servicios públicos • Regular y dirigir la infraestructura pública nacional 105 Nivel Regional • Planificación Regional • Ejecutar programas • Aprobar el Plan de Desarrollo concertado • Aprobar la Organización interna y el Presupuesto • Promover y ejecutar inversiones públicas Nivel Local • Planificación Regional y Distrital • Regular y dirigir los Servicios Públicos Colectivos • Aprobar la Organización Interna y el presupuesto • Aprobar el Plan de Desarrollo Local Esto genera en la práctica una serie de confusiones de índole legal respecto de quién tiene la responsabilidad de cada función y, en vista de que no existen mecanismos de coordinación, es complicado continuar con el proceso de transferencia. Por ejemplo, una de las funciones EXCLUSIVAS del nivel central es el “manejo de la infraestructura� y, al mismo tiempo, una de las funciones EXCLUSIVAS del nivel intermedio es la ejecución de las inversiones públicas. Entonces, debido a que el grueso de las inversiones en ese sector está conformado por la adquisición de infraestructura y construcción de mejoras a la misma, es difícil identificar claramente quién es responsable de dicha labor. Sin embargo, en el 2005 se desarrolló un Plan de Transferencia Sectorial para el período 2005-2009, el mismo que consistió de una propuesta que contenía los resultados de las negociaciones en torno a las responsabilidades materia de transferencia13 entre el MINSA y los Gobiernos Regionales. Dicho documento contenía 13 funciones y 37 facultades divididas en tres bloques, a ser transferidas en tres diferentes etapas: Bloque 1: Básicamente aquellas que ya estaban siendo ejecutadas a nivel regional y de manera no concentrada por las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA). Se trata principalmente de funciones cuya ejecución presupuestaria no requería de una normatividad adicional o mayores capacidades humanas. Bloque 2: Este tipo de funciones requiere capacidades parcialmente desarrolladas a nivel regional que podrían ser complementadas con programas adicionales de algunos niveles de gobierno. 13 Cabe mencionar que el Plan Sectorial a Mediano Plazo es un referente para la elaboración del Plan Quinquenal. A pesar de que en el Plan Sectorial elaborado por el MINSA figuraban 13 funciones registradas para la transferencia, el Plan Quinquenal consideró solo siete. Sin embargo, las 13 funciones fueron incluidas en el Plan Anual. 106 Bloque 3: Estas funciones requieren de altas capacidades que están pobremente desarrolladas en los niveles descentralizados y que requerían ser complementadas con procesos intensivos de capacitación o desarrollos normativos importantes. Finalmente, a fines del 2006, y como parte del “shock descentralista�, se anunciaron 20 medidas relacionadas con la transferencia de funciones tanto generales como específicamente del área de salud, así como el inicio de un programa piloto de Transferencia Municipal de la Gestión de la Atención Primaria de Salud. Municipalización de la salud Para la ejecución de estas transferencias, el MINSA aprobó el documento técnico “Desarrollo de la función salud a nivel de los gobiernos locales� en mayo del 2007, así como la “Guía de Implementación de Proyectos Piloto de Descentralización de Salud a nivel local�, aprobado en agosto del 2007. Este proyecto implicaba la transferencia de la gestión de la atención primaria de salud, lo cual involucra el planeamiento, programación, monitoreo, supervisión y evaluación de la atención de salud en el 98 por ciento de los establecimientos (aproximadamente 6,466 a nivel nacional). En un inicio, la elaboración de planes piloto se programó para fines del 2006 con el objetivo de iniciar la transferencia durante el 2007 y el 2008; además, el proceso de desarrollo de capacidades locales se iniciaría en el 2008. Cronograma de municipalización de la salud Etapa Inicio de Transferencia de Desarrollo de preparatoria proyectos Gestión de la Capacidades piloto Atención Locales Primaria de Salud Octubre – diciembre 2006 2007 2008 2008 – y en adelante Propuesta de municipalización concertada Diseño de Proyectos Piloto de Municipalización de la educación Projects Municipalización de la educación L�NEA DE BASE PARA FINES DE MONITOREO Y EVALUACIÓN Fuente: MINSA 107 En el 2008 había 40 proyectos piloto pendientes en 16 regiones, tal como se ilustra en el cuadro que aparece a continuación. La relación completa se puede encontrar en el Anexo I: Proyectos piloto de descentralización local 2008 Región Número de Proyectos Piloto Amazonas 3 Apurímac 3 Piura 3 Huánuco 2 Pasco 3 Ayacucho 2 Huancavelica 5 San Martín 3 Madre de Dios 2 Cajamarca 2 Ica 2 Arequipa 3 Lambayeque 3 Tumbes 1 La Libertad 1 Ucayali 2 TOTAL 40 Fuente: MINSA 2009 Programas sociales La transferencia de los Programas Sociales a los gobiernos locales y regionales se ha desarrollado como un proceso activo desde el inicio del proceso de descentralización. La Ley de Bases de Descentralización estableció en la segunda disposición complementaria: “la transferencia de los programas sociales y de los proyectos de inversión productiva de alcance regional […], a partir del ejercicio fiscal 2003 se inicia la transferencia a los gobiernos regionales y locales de los programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión e infraestructura productiva de alcance regional […]�. Esto representó una muestra de la firme intención de los legisladores de iniciar el proceso de descentralización con la transferencia de este tipo de programas y proyectos. A esto le seguiría la transferencia de las funciones específicas relacionadas con los distintos sectores a nivel nacional. Al mismo tiempo, en la definición de las diferentes etapas del proceso que aparece en las Disposiciones Transitorias, la primera etapa incorpora la transferencia y recepción de los Programas Sociales descritos en la Segunda Disposición Complementaria junto con los activos de los CTAR y el diseño de los Planes de Capacitación respectivos. 108 Para ello, en el mismo dispositivo se incluyó la “atención y administración de los programas sociales� dentro de las funciones de los gobiernos regionales (a diferencia de las funciones sectoriales de salud y educación). Es importante mencionar que dicha función no fue incluida como parte de las funciones de los gobiernos locales. Esta norma, al igual que en los casos descritos anteriormente, fue complementada con el desarrollo de las funciones específicas que aparecen en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales: Artículo 60 – Funciones de los Gobiernos Regionales en materia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades a) Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la política general del gobierno nacional, los planes sectoriales y los programas correspondientes de los gobiernos locales. b) Supervisar y evaluar el cumplimiento de la ejecución por los gobiernos locales de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los pogramas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado. c) Formular políticas, regular, dirigir, ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevención de la violencia política, familiar y sexual. d) Promover la participación ciudadana en la planificación, administración y vigilancia de los programas de desarrollo e inversión social, brindando la asesoría y apoyo que requieren las organizaciones de base involucradas. e) Gestionar y facilitar el aporte de la cooperación internacional y las empresas privadas en los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social. f) Promover una cultura de paz e igualdad de oportunidades. g) Formular y ejecutar políticas y acciones concretas orientadas a la inclusión, priorización y promoción de las comunidades campesinas y nativas en el ámbito de su jurisdicción. h) Formular y ejecutar políticas y acciones concretas orientando para que la asistencia social se torno productiva para la región con protección y apoyo a los niños, jóvenes, adolescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores y sectores sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad. Fuente: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Fuente: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Por consiguiente, de acuerdo con este dispositivo, principalmente los gobiernos regionales estarían a cargo de la supervisión y evaluación de la ejecución de los programas sociales de los gobiernos locales. Los gobiernos locales recibieron, en virtud de la Ley Orgánica de Municipalidades, la función ejecutora de estos programas, y dicha función está siendo asumida de manera exclusiva o compartida por las municipalidades provinciales y distritales, como se indica a continuación: 109 Artículo 84 – Funciones de los Gobiernos Locales en materia de Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades 1. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales: 1.1 Planificar y promover el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales. 1.2. Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de derechos de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y adultos mayores. 1.3. Regular las acciones de las Defensorías Municipales de los Niños y Adolescentes (DEMUNA). 1.4. Ejecutar el programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario con participación de la población y en concordancia con la legislación sobre la materia, cuando la municipalidad distrital no pueda asumir dicha función. 1.5. Establecer canales de comunicación y cooperación entre los vecinos y los programas sociales. 1.6. Contar con un registro actualizado de organizaciones juveniles de la provincia, así como de su participación activa en la vida política, social, cultural y económica del gobierno local. 1.7. Crear una oficina de protección, participación y organización de los vecinos con discapacidad como un programa dependiente de la Dirección de Servicios Sociales. 2. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales: 2.1. Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción, en armonía con las políticas y planes regionales y provinciales, aplicando estrategias participativas. 2.2. Reconocer y registrar a las instituciones y organizaciones que realizan acción y promoción social concertada con el gobierno local. 2.3. Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y de desarrollo social del Estado. 2.4. Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a los grupos de la población en situación de discriminación. 2.5. Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y provinciales de desarrollo social y de protección y apoyo a la población en riesgo. 2.6. Facilitar y participar en los espacios de concertación y participación ciudadana. 2.7. Promover y concertar la cooperación pública y privada en los distintos programas sociales locales. 2.8. Organizar e implementar el Servicio de Defensoría Municipal de los Niños y Adolescentes. 2.9. Promover el desarrollo integral de la juventud para el logro de su bienestar físico, psicológico, social, moral y espiritual, así como su participación activa en el gobierno local. 2.10. Resolver administrativamente los conflictos entre vecinos y fiscalizar el cumplimiento de los acuerdos de las juntas de propietarios de edificios y de las juntas vecinales. 2.11. Ejecutar el programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario con participación de la población y en concordancia con la legislación sobre la materia. 2.12. Crear la Oficina de Protección, Participación y Organización de los Vecinos con Discapacidad como un programa dependiente de la Dirección de Servicios Sociales. 3. Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales: 3.1. Difundir y promover los derechos del niño y del adolescente, de la mujer y del adulto mayor, propiciando espacios para su participación en el nivel de las instancias municipales. 3.2. Promover, organizar y sostener, de acuerdo a sus posibilidades, cunas y guarderías infantiles, establecimientos de protección a los niños y a personas con impedimentos y ancianos desvalidos, así como casas de refugio. 3.3. Promover la igualdad de oportunidades con criterio de equidad. Fuente: Ley Orgánica de Municipalidades Estas funciones, que serán transferidas próximamente, están clasificadas de acuerdo a cuatro categorías: fondos, proyectos, programas de lucha contra la pobreza y programas de infraestructura productiva de alcance regional. Las tres primeras solían ser 110 desempeñadas por dependencias del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES – y se encuentran agrupadas en las siguientes áreas: a. Asistencia y seguridad alimentaria - PRONAA b. Inversiones sociales y productivas para el alivio de la pobreza y el fortalecimiento de capacidades – FONCODES , COOPOP, PAR, INABIF c. Programas de apoyo y promoción para personas y familias en situación de riesgo y discriminación – INABIF, PAR, Wawa Wasi, Programa contra la Violencia Familiar y Sexual El proceso se inició con las transferencias del PRONAA en las municipalidades provinciales, y de FONCODES en las municipalidades distritales. Programas inicialmente transferidos – PRONAA y FONCODES Contribuir a mejorar el nivel nutricional de los niños y Hogares y adolescentes en situación de riesgo moral y de salud, que viven en refugios hogares, refugios o centros de rehabilitación. Mejorar las condiciones de acceso a alimentación de las personas Comedores de bajos ingresos que viven en sectores urbano marginales y PRONAA Populares rurales, brindando atención alimentaria a los grupos vulnerables con alto riesgo nutricional a través de los comedores populares. Promover el trabajo comunitario ad honorem realizado por integrantes de las familias rurales y periurbanas que participan en Alimentos por la ejecución de obras beneficiosas para la comunidad, Trabajo otorgándoles alimentos en retribución por su apoyo con mano de obra. Mejorando tu Financiar proyectos de infraestructura social y económica FONCODES Vida orientados a la satisfacción de las necesidades básicas. Promover el empleo temporal a través de la rehabilitación, A Trabajar mantenimiento y construcción de infraestructura social en Rural beneficio de la comunidad. Fuente: PRODES El PRONAA fue creado inicialmente como un Organismo Público Descentralizado dependiente del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDE) y tenía bajo su cargo básicamente las áreas de Nutrición y suplementos alimenticios. La descentralización de cada una se realizó de manera independiente debido a las diferencias de diseño y especialización. Por otro lado, FONCODES fue creado como una unidad ejecutora del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDE), y sus funciones estaban orientadas a proveer infraestructura menor en las áreas de salud, educación y limpieza, así como al desarrollo de proyectos productivos. La transferencia, en este caso, se orientó a los gobiernos locales. En ambos casos, el proceso de transferencia tuvo algunos contratiempos con respecto al presupuesto y la estructura administrativa del PROMUDE, que permanecieron 111 inalterados en términos de personal y estructura administrativa, ya que, en el caso del PRONAA, la función de Nutrición representaba casi el 80 por ciento del total de funciones de este programa. Además, no cuenta con un sistema de estimado de costos para poder calcular los costos totales del programa para efectos de la asignación de recursos a los gobiernos locales. Aunque más adelante se desarrollaron Planes Anuales y sectoriales y se estableció una secuencia para el proceso de transferencia de las demás funciones programadas, el shock descentralista aceleró el proceso a mediano plazo, y la fecha límite del 2010 fue adelantada a diciembre del 2007. Este plazo fue postergado hasta el año 2008 y actualmente la fecha límite del 31 de diciembre del 2009 permanece en vigencia. Anteriormente, el PROMUDE había desarrollado una estrategia para el programa de transferencia para un período de tres años, del 2003 al 2005. Este programa incluía una primera etapa de fortalecimiento de capacidades. La segunda y tercera etapas involucraban la transferencia de competencias a los gobiernos acreditados y habilitados. Dentro de este plan, el PROMUDE desarrolló una estrategia para transferir a los Gobiernos Locales el Programa Integral de Nutrición, los Servicios de Protección Social, las Sociedades de Beneficencia y las Juntas de Participación Social; mientras que para los Gobiernos Regionales se programó la transferencia de las funciones sectoriales de población, desarrollo social e igualdad de oportunidades. - En lo que respecta a la transferencia de las funciones sectoriales, al 31 de diciembre del 2008 había 25 gobiernos regionales reconocidos como aptos para la transferencia de las funciones de Población, Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades, 25 de los cuales habían suscrito nominalmente la transferencia de funciones, 23 de los cuales habían culminado la transferencia de las funciones sectoriales y de algunas partes del presupuesto y 19 de los cuales habían suscrito convenios de gestión. - En cuanto a la transferencia de programas, servicios y proyectos, hemos verificado el 100 por ciento de los gobiernos provinciales locales en lo que respecta al PRONAA, el 100 por ciento de los distritos municipales a los Proyectos Sociales y de Infraestructura Productiva y el 73 por ciento de los gobiernos provinciales locales a los Programas Integrales de Nutrición y los Programas de Servicios de Protección Social. - En cuanto a la transferencia de las Sociedades de Beneficencia y la Junta de Participación Social del INABIF, recientemente se ha establecido el tenor de los procedimientos y de la verificación. Finalmente, en diciembre del 2008 se publicó la Resolución de la Secretaría de Descentralización No. 072-2008-PCM/SD. Mediante dicha Resolución se constituyó la Comisión Especial para la Transferencia de los Programas y Servicios de Protección Social. Esta comisión estaría conformada por representantes del PROMUDE, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Red de Municipalidades Rurales del Perú 112 (REMURPE), la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y la Secretaría de Descentralización (ANGR), una institución adscrita a la PCM que pasó a asumir las funciones del desactivado Consejo Nacional de Descentralización. Esta comisión recientemente constituida tendrá la responsabilidad de hacer el seguimiento del proceso de transferencia de funciones y elaborar estrategias de gestión para los Programas y Servicios de Protección Social dentro del marco de la intervención regional y local, así como definir los procedimientos y tenores para poner en práctica la transferencia de dichos programas. Por lo tanto, dentro de los avances normativos y en términos de funciones efectivas, funciones de los Programas Sociales y del resto de proyectos vinculados a las áreas de Desarrollo y Protección Social, existen cuatro participantes principales:  El Gobierno Central, que tiene la responsabilidad de diseñar la alineación de los distintos servicios de atención.  El Gobierno Regional; que implementa y promueve la implementación de la alineación definida a nivel central.  El gobierno provincial local, que está a cargo de la prestación del servicio y la identificación de usuarios en coordinación con el Gobierno Distrital local y el nivel regional.  El Gobierno Distrital local, que facilita y promueve la participación social y colabora principalmente con la labor de los gobiernos provinciales. 113 Annex A. Gasto público per capita por nivel de gobierno por función en todos los departamentos Todos los datos se refiere a los montos acumulados gastados, según SIAF Agriculture: public expenditure per capita by department by government type, 2008 (NS) MOQUEGUA 353 142 34 = 529 TACNA 150 122 12 = 284 HUANCAVELICA 70 84 28 = 182 CUSCO 98 47 23 = 167 MADRE DE DIOS 42 119 = 163 ANCASH 81 65 17 = 162 TUMBES 12 20 121 = 153 AYACUCHO 55 51 34 = 139 PASCO 71 21 33 = 125 APURIMAC 42 40 35 = 116 CAJAMARCA 14 65 19 = 99 PUNO 43 12 41 = 96 AREQUIPA 12 46 38 = 96 JUNIN 16 17 58 = 91 LORETO = 81 AMAZONAS = 70 Local government* SAN MARTIN = 52 Regional government LA LIBERTAD = 50 UCAYALI = 48 National government LAMBAYEQUE = 42 PIURA = 42 LIMA = 36 ICA = 33 HUANUCO = 26 P.CONS.DEL CALLAO- - 1 = (50) 50 150 250 350 450 550 * Local government reflects the sum of the expenditure of all local governments situated in a given department. 114 Education & culture: public expenditure per capita by department by government type, 2008 (NS) MOQUEGUA 355 615 48 = 1,018 PASCO 281 502 154 = 937 TACNA 232 541 142 = 916 ANCASH 205 421 83 = 710 TUMBES 49 494 129 = 671 CUSCO 134 359 148 = 640 HUANCAVELICA 104 415 96 = 615 APURIMAC 46 441 89 = 576 AYACUCHO 57 396 107 = 560 MADRE DE DIOS 19 398 140 = 557 ICA 21 269 248 = 537 UCAYALI 33 378 102 = 513 LORETO 33 369 99 = 502 AMAZONAS 29 394 54 = 476 PUNO 59 319 81 = 459 CAJAMARCA 54 309 61 = 423 Local government* AREQUIPA 43 265 114 = 422 HUANUCO 42 271 109 = 422 Regional government SAN MARTIN 15 315 70 = 400 JUNIN National government 45 273 60 = 378 LA LIBERTAD 41 232 79 = 352 LIMA 10 34 296 = 340 LAMBAYEQUE 14 214 106 = 334 PIURA 32 214 60 = 307 P.CONS.DEL CALLAO 11 205 74 = 290 (100) 100 300 500 700 900 1,100 * Local government reflects the sum of the expenditure of all local governments situated in a given department. Industry, trade, & services: public expenditure per capita by department by government type, 2008 (NS) MOQUEGUA 289 9 = 299 TACNA 188 5 = 193 ANCASH 39 1 = 40 PASCO 33 3 = 36 CUSCO 20 8 1 = 30 AMAZONAS 7 13 7 = 27 LIMA 3 18 = 21 PUNO 13 4 1 = 18 HUANCAVELICA 13- 2 = 15 JUNIN 12- 2 = 15 AYACUCHO 9- 4 = 13 AREQUIPA 9 3 = 12 0 MADRE DE DIOS 6 6 = 12 LORETO 7 4 = 11 ICA = 11 P.CONS.DEL CALLAO = 10 Local government* CAJAMARCA = 10 UCAYALI = 10 Regional government APURIMAC =8 SAN MARTIN National government =7 HUANUCO =7 PIURA =6 TUMBES =6 LAMBAYEQUE =5 LA LIBERTAD =5 - 50 100 150 200 250 300 * Local government reflects the sum of the expenditure of all local governments situated in a given department. 115 Transportation: public expenditure per capita by department by government type, 2008 (NS) MADRE DE DIOS 40 202 792 = 1,034 MOQUEGUA 715 112 114 = 941 AMAZONAS 48 72 696 = 815 UCAYALI 102 75 361 = 538 PASCO 285 177 67 = 528 TACNA 413 90 7 = 510 TUMBES 138 138 233 = 508 SAN MARTIN 35 142 315 = 491 CUSCO 254 52 128 = 433 ANCASH 216 17 97 = 330 P.CONS.DEL CALLAO 89 18 177 = 284 AYACUCHO 82 70 60 = 212 PUNO 83 38 88 = 210 HUANCAVELICA 89 71 44 = 204 HUANUCO 48 29 124 = 201 AREQUIPA 86 57 36 = 178 Local government* APURIMAC 60 44 74 = 178 LA LIBERTAD 72 47 44 = 163 Regional government CAJAMARCA 80 20 61 = 160 JUNIN National government 84 22 50 = 156 LIMA 83 7 45 = 135 PIURA 63 9 37 = 109 LAMBAYEQUE = 81 ICA = 76 LORETO = 76 (150) 50 250 450 650 850 1,050 * Local government reflects the sum of the expenditure of all local governments situated in a given department. Health: public expenditure per capita by department by government type, 2008 (NS) MOQUEGUA 412 327 134 = 873 MADRE DE DIOS 61 305 113 = 479 TACNA 188 237 52 = 477 APURIMAC 49 241 172 = 462 HUANCAVELICA 73 184 164 = 421 AMAZONAS 69 194 152 = 415 PASCO 209 132 60 = 402 TUMBES 102 181 112 = 394 ANCASH 177 109 86 = 371 HUANUCO 61 122 183 = 366 AYACUCHO 76 147 141 = 363 ICA 72 158 121 = 351 LORETO 69 139 138 = 347 CUSCO 116 142 85 = 343 LIMA 67 18 259 = 343 UCAYALI 74 141 120 = 336 Local government* P.CONS.DEL… 95 28 203 = 326 PIURA 75 101 113 = 289 Regional government JUNIN 54 150 80 = 285 AREQUIPA 75 168 27 = 270 National government LA LIBERTAD 53 110 90 = 252 LAMBAYEQUE 89 98 65 = 252 SAN MARTIN = 238 PUNO = 225 CAJAMARCA = 224 - 100 200 300 400 500 600 700 800 900 * Local government reflects the sum of the expenditure of all local governments situated in a given department. 116 Housing & urban development: public expenditure per capita by department by government type, 2008 (NS) MOQUEGUA 133 1 = 133 TACNA 88 1 = 88 ANCASH 62 2 3 = 68 PASCO 53 1 = 54 LIMA 11 42 = 54 TUMBES 32 3 9 = 44 ICA 7 1 22 = 29 CUSCO 27 2 = 29 HUANCAVELICA 16 5 1 = 22 LORETO 12 6 = 19 AMAZONAS 6 2 9 = 17 P.CONS.DEL CALLAO 16 = 16 APURIMAC 9 5 0 = 15 PUNO 14 0 = 14 PIURA 11 1 = 13 JUNIN 12 = 13 Local government* AYACUCHO 10 1 2 = 12 UCAYALI 11 1 = 12 Regional government AREQUIPA 10 1 1 = 11 MADRE DE DIOS National government 6 1 3 = 11 LA LIBERTAD 9 1 = 10 SAN MARTIN 8 2 = 10 CAJAMARCA =9 LAMBAYEQUE =8 HUANUCO =8 - 20 40 60 80 100 120 140 * Local government reflects the sum of the expenditure of all local governments situated in a given department. 117 Analisis de Eficiencia Tabla D.1: Lista de indicadores de resultados y los gastos por sector Sector: Education Outcomes (and outputs) AVG SD MIN MAX SOURCE % of students completing primary edu with satisfactory reading comprehension 13.67 7.65 3.70 31.30 RBB % of students completing primary edu with satisfactory math skills 7.24 2.91 2.10 13.60 RBB Enrolment in first year of primary edu, with 7 years of age or less 96.44 1.79 90.85 98.89 RBB % of students enrolled in first year of primary edu that have attended preschool 85.07 11.70 55.28 100.00 RBB Net coverage for secondary school 73.27 9.11 57.49 89.87 INEI Rate of delay at secondary school 17.95 6.54 10.08 29.08 INEI Expenditure Per capital spending in education and culture 401.61 109.18 255.29 667.77 SIAF Sector: Health Outcomes (and outputs) Chronic malnutrition prevalence in children under 5 years old (WHO standard) 0.05 0.03 0.02 0.16 RBB Infants under 6 months old exclusively breastfed 0.02 0.00 0.01 0.03 RBB Prevalence of anemia in infants under 36 months old 0.02 0.00 0.01 0.02 RBB Prevalence of diarrhea (acute) in infants under 36 months old 0.06 0.02 0.03 0.09 RBB Prevalence of acute respiratory infections in infants under 36 months old 0.05 0.02 0.03 0.09 RBB Prevalence of low weight at birth 0.14 0.03 0.08 0.23 RBB Maternal mortality rate at giving birth 0.08 0.07 0.04 0.37 RBB Prevalence of birth control use 72.39 4.11 60.50 80.60 RBB Por ciento of births at health care facilities, out of mothers from rural areas 56.23 20.46 11.90 93.10 RBB Por ciento of births at health care facilities, in last five years 75.05 16.18 43.90 97.20 RBB Health insurance coverage 56.28 8.70 43.79 75.14 INEI Expenditure Per capital spending in health 213.45 76.13 121.69 480.23 SIAF Sector: Transport Outcomes (and outputs) Time to reach a health center on foot 0.01 0.01 0.00 0.02 RBB Time to reach an education center on foot 0.02 0.02 0.00 0.06 RBB Time to reach a market on foot 0.01 0.03 0.00 0.15 RBB Share of Rehabilitated roads 0.05 0.05 0.00 0.18 RBB Share of paved roads 0.14 0.10 0.01 0.40 PNUD Number of car accidents per 10000 inhabitants 1.51 1.36 0.06 5.81 CIDATT Expenditure Per capital spending in ground transportation 184.51 142.69 43.78 554.21 SIAF 118 Table D.2: Lista de indicadores de resultados y los gastos por sector Sub-Sector: Initial and Primary Education Outcomes (and outputs) AVG SD MIN MAX SOURCE % of students completing primary edu with satisfactory reading comprehension 13.67 7.65 3.70 31.30 RBB % of students completing primary edu with satisfactory math skills 7.24 2.91 2.10 13.60 RBB Enrolment in first year of primary edu, with 7 years of age or less 96.44 1.79 90.85 98.89 RBB % of students enrolled in first year of primary edu that have attended preschool 85.07 11.70 55.28 100.00 RBB Expenditure Per capital spending in initial and primary education 29.98 14.18 13.97 80.26 SIAF Sub-Sector: Nutrition Outcomes (and outputs) Chronic malnutrition prevalence in children under 5 years old (WHO standard) 0.05 0.03 0.02 0.16 RBB Infants under 6 months old exclusively breastfed 0.02 0.00 0.01 0.03 RBB Prevalence of anemia in infants under 36 months old 0.02 0.00 0.01 0.02 RBB Prevalence of diarrhea (acute) in infants under 36 months old 0.06 0.02 0.03 0.09 RBB Prevalence of acute respiratory infections in infants under 36 months old 0.05 0.02 0.03 0.09 RBB Prevalence of low weight at birth 0.14 0.03 0.08 0.23 RBB Expenditure Per capital spending in childhood nutrition 49.93 39.44 6.49 139.25 SIAF Sub-Sector: Maternal and Neonatal Health Outcomes (and outputs) Maternal mortality rate at giving birth 0.08 0.07 0.04 0.37 RBB Prevalence of birth control use 72.39 4.11 60.50 80.60 RBB Por ciento of births at health care facilities, out of mothers from rural areas 56.23 20.46 11.90 93.10 RBB Por ciento of births at health care facilities, in last five years 75.05 16.18 43.90 97.20 RBB Expenditure Per capital spending in maternal health 13.64 7.93 4.89 33.48 SIAF Tabla D.3: Agrupación según las regiones geográficas y la dotación de recursos naturales Grupo Regiones Costa Ica, La Libertad, Lambayeque, Lima, Moquegua, Piura, Tacna, Tumbes Ancash, Apurimac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huanuco, Junin, Pasco, Sierra Puno Selva Amazonas, Loreto, Madre de Dios, San Martin, Ucayali Natural resource rich Ancash, Cusco, Moquegua, Pasco, Tacna Amazonas, Apurimac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Huanuco, Junin, Ica, La Other Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto, Madre de Dios, Piura, Puno, San Martin, Tumbes, Ucayali 119 Figura D.1: Rankings y Resultados sobre Educacion DEPARTMENTO PSP SCORE PSP RANK PSE SCORE PSE RANK GASTO PER CAPITA GASTO RANKING AMAZONAS 0.77 8 0.70 10 370.36 13 ANCASH 0.75 10 0.55 16 463.51 5 APURIMAC 0.75 11 0.58 14 433.93 9 AREQUIPA 0.96 2 0.99 2 325.63 17 AYACUCHO 0.70 17 0.54 17 432.79 10 CAJAMARCA 0.76 9 0.75 8 342.15 16 CUSCO 0.73 14 0.58 13 417.48 11 HUANCAVELICA 0.73 13 0.56 15 436.79 8 HUANUCO 0.68 19 0.71 9 318.50 19 ICA 0.80 5 0.75 7 359.72 14 JUNIN 0.78 7 0.85 5 304.92 20 LA LIBERTAD 0.72 15 0.94 4 256.60 23 LAMBAYEQUE 0.79 6 1.00 1 265.18 22 LIMA 0.86 4 0.95 3 302.55 21 LORETO 0.59 23 0.45 22 438.14 7 MADRE DE DIOS 0.66 20 0.49 20 447.19 6 MOQUEGUA 1.00 1 0.50 19 667.77 1 PASCO 0.71 16 0.44 23 539.82 4 PIURA 0.64 21 0.84 6 255.29 24 PUNO 0.68 18 0.63 11 358.59 15 SAN MARTIN 0.60 22 0.63 12 322.44 18 TACNA 0.91 3 0.51 18 593.74 2 TUMBES 0.74 12 0.44 24 572.40 3 UCAYALI 0.58 24 0.47 21 413.25 12 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial Figura D.2: Rankings y Resultados Salud DEPARTMENTO PSP SCORE PSP RANK PSE SCORE PSE RANK GASTO PER CAPITA GASTO RANKING AMAZONAS 0.51 18 0.44 19 228.97 7 ANCASH 0.54 12 0.48 17 222.50 9 APURIMAC 0.57 9 0.43 20 257.15 5 AREQUIPA 0.71 6 0.77 4 182.10 15 AYACUCHO 0.53 14 0.48 16 215.11 11 CAJAMARCA 0.48 21 0.78 3 121.69 24 CUSCO 0.56 10 0.62 11 177.23 16 HUANCAVELICA 0.48 22 0.47 18 200.86 13 HUANUCO 0.51 19 0.57 13 174.59 17 ICA 0.72 5 0.69 6 204.11 12 JUNIN 0.50 20 0.58 12 167.67 18 LA LIBERTAD 0.55 11 0.79 2 136.42 22 LAMBAYEQUE 0.68 7 1.00 1 132.61 23 LIMA 0.76 3 0.56 14 265.17 4 LORETO 0.41 24 0.36 23 217.88 10 MADRE DE DIOS 0.64 8 0.39 21 325.74 2 MOQUEGUA 0.78 2 0.32 24 480.23 1 PASCO 0.47 23 0.38 22 242.91 6 PIURA 0.54 13 0.66 8 161.18 19 PUNO 0.53 15 0.74 5 139.93 21 SAN MARTIN 0.52 17 0.64 9 160.13 20 TACNA 1.00 1 0.69 7 285.26 3 TUMBES 0.72 4 0.62 10 228.24 8 UCAYALI 0.52 16 0.53 15 195.14 14 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial 120 Figura D.3: Rankings y Resultados Transporte DEPARTMENTO PSP SCORE PSP RANK PSE SCORE PSE RANK GASTO PER CAPITA GASTO RANKING AMAZONAS 0.35 6 0.05 14 346.65 3 ANCASH 0.36 5 0.08 10 212.78 8 APURIMAC 0.07 20 0.03 18 114.21 13 AREQUIPA 0.45 2 0.30 2 75.04 18 AYACUCHO 0.23 14 0.08 9 134.96 12 CAJAMARCA 0.16 16 0.07 11 112.46 15 CUSCO 0.27 9 0.06 12 208.92 9 HUANCAVELICA 0.09 18 0.02 21 186.84 11 HUANUCO 0.27 11 0.16 8 83.23 17 ICA 0.25 13 0.19 7 62.91 19 JUNIN 0.07 21 0.03 19 112.54 14 LA LIBERTAD 0.29 7 0.24 4 60.55 20 LAMBAYEQUE 0.17 15 0.20 6 43.78 24 LIMA 1.00 1 1.00 1 49.67 23 LORETO 0.04 23 0.03 17 56.91 21 MADRE DE DIOS 0.03 24 0.00 24 554.21 1 MOQUEGUA 0.43 3 0.04 16 505.63 2 PASCO 0.06 22 0.01 23 329.53 4 PIURA 0.29 8 0.26 3 55.82 22 PUNO 0.40 4 0.22 5 90.90 16 SAN MARTIN 0.26 12 0.06 13 205.43 10 TACNA 0.09 19 0.01 22 288.33 6 TUMBES 0.12 17 0.03 20 219.88 7 UCAYALI 0.27 10 0.04 15 317.04 5 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial Figura D.4: Rankings y Resultados Educacion Inicial y Primaria DEPARTMENTO PSP SCORE PSP RANK PSE SCORE PSE RANK GASTO PER CAPITA GASTO RANKING AMAZONAS 0.64 11 0.39 16 97.80 6 ANCASH 0.62 13 0.43 13 81.77 10 APURIMAC 0.60 15 0.30 20 108.74 2 AREQUIPA 0.96 2 0.94 2 50.66 22 AYACUCHO 0.50 20 0.32 18 102.41 3 CAJAMARCA 0.66 9 0.47 11 85.88 8 CUSCO 0.58 17 0.52 9 68.68 16 HUANCAVELICA 0.55 18 0.31 19 99.85 4 HUANUCO 0.48 21 0.45 12 72.29 15 ICA 0.77 5 0.56 8 62.18 18 JUNIN 0.73 7 0.73 4 63.93 17 LA LIBERTAD 0.65 10 0.72 5 52.33 21 LAMBAYEQUE 0.75 6 1.00 1 47.47 24 LIMA 0.83 4 0.76 3 49.58 23 LORETO 0.40 24 0.18 24 98.08 5 MADRE DE DIOS 0.50 19 0.29 21 78.95 13 MOQUEGUA 1.00 1 0.42 14 91.32 7 PASCO 0.63 12 0.41 15 82.84 9 PIURA 0.59 16 0.64 6 55.36 20 PUNO 0.60 14 0.50 10 76.48 14 SAN MARTIN 0.47 22 0.33 17 81.28 11 TACNA 0.88 3 0.59 7 61.14 19 TUMBES 0.71 8 0.22 23 111.94 1 UCAYALI 0.44 23 0.25 22 79.65 12 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial 121 Figura D.5: Rankings y Resultados Nutricion DEPARTMENTO PSP SCORE PSP RANK PSE SCORE PSE RANK GASTO PER CAPITA GASTO RANKING AMAZONAS 0.53 13 0.08 19 64.13 6 ANCASH 0.58 11 0.10 17 50.63 8 APURIMAC 0.49 19 0.03 23 139.25 1 AREQUIPA 0.78 3 0.67 2 10.55 23 AYACUCHO 0.48 20 0.04 22 117.08 3 CAJAMARCA 0.50 17 0.05 20 84.99 5 CUSCO 0.52 14 0.08 18 60.91 7 HUANCAVELICA 0.46 22 0.03 24 134.14 2 HUANUCO 0.48 21 0.04 21 114.21 4 ICA 0.72 6 1.00 1 6.49 24 JUNIN 0.50 18 0.14 11 33.00 13 LA LIBERTAD 0.59 10 0.11 16 47.19 10 LAMBAYEQUE 0.67 8 0.27 7 22.33 20 LIMA 0.75 5 0.49 4 13.82 21 LORETO 0.42 24 0.13 14 29.83 15 MADRE DE DIOS 0.67 7 0.20 8 30.23 14 MOQUEGUA 0.94 2 0.33 5 25.49 19 PASCO 0.42 23 0.13 12 29.06 16 PIURA 0.56 12 0.18 9 28.93 17 PUNO 0.62 9 0.12 15 48.17 9 SAN MARTIN 0.51 15 0.14 10 33.19 12 TACNA 1.00 1 0.33 6 27.35 18 TUMBES 0.76 4 0.58 3 11.88 22 UCAYALI 0.51 16 0.13 13 35.48 11 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial Figura D.6: Ranking y Resultados Salud Materna y Neonatal DEPARTMENTO PSP SCORE PSP RANK PSE SCORE PSE RANK GASTO PER CAPITA GASTO RANKING AMAZONAS 0.41 20 0.36 11 8.14 20 ANCASH 0.45 17 0.53 3 6.17 22 APURIMAC 0.56 8 0.14 23 27.94 3 AREQUIPA 0.58 6 0.36 10 11.57 12 AYACUCHO 0.48 11 0.11 24 31.64 2 CAJAMARCA 0.38 22 0.31 12 8.89 17 CUSCO 0.53 10 0.27 13 14.22 9 HUANCAVELICA 0.40 21 0.23 15 12.32 11 HUANUCO 0.43 18 0.21 19 14.80 7 ICA 0.69 3 1.00 1 4.89 24 JUNIN 0.46 16 0.37 8 8.73 18 LA LIBERTAD 0.43 19 0.23 16 13.40 10 LAMBAYEQUE 0.63 4 0.39 5 11.44 13 LIMA 0.75 2 0.37 9 14.50 8 LORETO 0.28 24 0.22 17 9.07 15 MADRE DE DIOS 0.58 7 0.19 22 21.94 4 MOQUEGUA 0.54 9 0.21 20 18.64 5 PASCO 0.47 12 0.47 4 7.15 21 PIURA 0.46 15 0.38 6 8.51 19 PUNO 0.34 23 0.25 14 9.92 14 SAN MARTIN 0.46 14 0.21 21 16.04 6 TACNA 1.00 1 0.21 18 33.48 1 TUMBES 0.61 5 0.89 2 4.94 23 UCAYALI 0.47 13 0.37 7 8.97 16 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial 122 Figura D.7: Resultados de Rendimiento y Eficiencia Educacion Inicial y Primaria Nutricion Salud Materna y Neonatal Nota: La calificación de la eficiencia esta basada de las Figuras del gasto público para el año 2008 solamente. SIAF no presenta datos desagregados a nivel de programa al año anterior. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial. 123 Figura D.8: Correlaciones clave del PSP y del PSE en Educación Inicial y Primaria Fuente: Estimaciones del Banco Mundial 124 Figura D.9: Correlaciones clave del PSP y el PSE en Nutricion Note: Nota: La calificación de la eficiencia esta basada de las Figuras del gasto público para el año 2008 solamente. SIAF no presenta datos desagregados a nivel de programa al año anterior. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial 125 Figura D.10: Correlaciones claves del PSP y el PSE en Salud Materna y Neonatal Note: Nota: La calificación de la eficiencia esta basada de las Figuras del gasto público para el año 2008 solamente. SIAF no presenta datos desagregados a nivel de programa al año anterior. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial 126 Mapa 127