> NOTAS DE POLÍTICA PERÚ La consulta previa: dar voz a los excluidos para generar crecimiento sostenible El Perú promulgó la Ley del Derecho a la Consulta Previa en 2011. Con esta ley, el país se puso a la vanguardia regional en la reglamentación de lo establecido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Traba- jo (OIT), relativo al derecho de los pueblos indígenas a decidir sobre leyes, planes y proyectos que puedan potencialmente afectar sus vidas, su identidad y sus bienes. Entre 2013 y 2016 se implementaron 24 procesos de consulta y todos terminaron con acuerdos satisfacto- rios, tanto para los organismos y ministerios consultantes, como para las organizaciones indígenas. Todas, además, se cumplieron dentro de los plazos establecidos por la Ley, contribuyendo a generar un clima de paz y de prosperidad en torno a temas tan diversos como las concesiones de hidrocarburos, la aprobación de normas nacionales, la aprobación de proyectos de infraestructura, áreas naturales y las concesiones mineras. Con frecuencia se afirma que la consulta previa podría retrasar la aprobación de proyectos y desincentivar la inversión privada, especialmente en el sector de las industrias extractivas. La experiencia demuestra que, por el contrario, una adecuada y honesta implementación de mecanismos de diálogo y participación, reducen la probabilidad de conflictos y, con esto, sus costos económicos y sociales. La conclusión exitosa de estos 24 procesos de consulta dejó aprendizajes de gran importancia, no sólo para el Perú, sino para la región, ya que otros países se encuentran en la fase de diseño de leyes similares. ¿Cómo funciona la consulta? La consulta previa juega un rol central en la búsqueda de estrategias para conciliar las necesidades de desa- rrollo de los Estados y los derechos de los pueblos indígenas. Además de dar voz y representación a las organi- zaciones indígenas en la toma de decisiones, facilita la identificación de riesgos y oportunidades de manera temprana. Por esto, la consulta previa se ha venido consolidando en las últimas décadas como una herra- mienta clave para la toma de decisiones sustentables, incluso fuera de contextos indígenas. El sector privado también ha ido incorporando elementos de la consulta, debido a su demostrada capacidad para generar un ambiente propicio para operar. El Ministerio de Cultura, a través del Viceministerio de Interculturalidad, es el órgano encargado de facili- tar, concertar y coordinar la implementación de la consulta previa. Las organizaciones indígenas ejercen el rol de interlocutoras entre el Estado y los pueblos indígenas. A ellas se consulta. Cada organismo del Estado es responsable de someter a consulta las medidas administrativas o legislativas que podrían afectar los derechos colectivos de los pueblos indígenas, estas son las entidades promotoras. > PERÚ: LA CONSULTA PREVIA: DAR VOZ A LOS EXCLUIDOS > PERÚ: PARA LA CONSULTA GENERAR PREVIA: CRECIMIENTO DAR VOZ SOSTENIBLE A LOS EXCLUIDOS PARA GENERAR CRECIMIENTO SOSTENIBLE Ministerio Organizaciones Ministerio Entidad Organizaciones Entidad de Cultura Indígenas de Cultura Promotora Indígenas Promotora El objetivo es alcanzar un acuerdo es alcanzar entre o consentimiento El objetivo el Estado un acuerdo y los pueblos indígenas o consentimiento a través entre el Estado de pueblos un y los indígen darse previo diálogo intercultural, que debe diálogo a la toma intercultural, de que las decisiones debe más darse previo importantes a la del toma de las proyecto, decisiones debe más importantes d coerción, estar libre de manipulaciones oestar libre y dedarse en condiciones manipulaciones de pleno o coerción, y conocimiento de los derechos de pleno afec- darse en condiciones conocimiento de lo tados y los aspectos técnicos de los y tados proyectos consultados. los aspectos Para técnicos de esto, los es importante proyectos que la consultados. consulta Para se importante dé esto, es que en términos adecuados a la cultura y los procedimientos en términos tradicionales adecuados a la cultura y losde las comunidades procedimientos consultadas. tradicionales Lascomunidades de las decisiones a las que se llega son de cumplimiento decisiones a las queobligatorio, se llega son diferencia a de de los procesos cumplimiento dea obligatorio, consulta que diferencia dese los procesos d dan en la dan en otros ámbitos, como durante aprobación otros de ámbitos, durantede los Estudios como la Impacto Ambiental aprobación (EIA). de Impacto Ambiental ( de los Estudios Logros Logros Los a Los procesos de consulta llevados cabo hasta procesos la fecha han de consulta demostrado llevados la necesidad a cabo hasta la fecha de haninvolucrar a lasla necesidad d demostrado organizaciones representativas indígenas desde de los pueblosrepresentativas organizaciones las de primeras los pueblos etapas del desde indígenas desarrollo de un etapas de las primeras proyecto, plan o ley. La elaboración participativa proyecto, deLa plan o ley. planes de consulta, loselaboración por ejemplo, participativa previo de los planes dealconsulta, inicio de por ejemplo, la mejor la consulta misma, permite una coordinación consulta entre los misma, permite unaactores clave, facilitando mejor coordinación ellos entre diálogo y gene- actores clave, facilitando rando un ambiente propicio para unaambiente llegar rando acuerdospropicio para llegar a acuerdos El Ministerio de Cultura ha creado una serie El Ministerio de de instrumentos Cultura y programas ha creado orientados una serie de a preparar instrumentos a los orientados y programas organismos delindígenas organismos del Estado y a las organizaciones las las para Estado y a consultas, con organizaciones lo que se indígenas ahorra para tiempo y con lo que s las consultas, necesarias se desarrollan las capacidades se para desarrollan entablar las un diálogo capacidades intercultural necesarias para entablar un diálogo intercultural Desdellevando Desde 2013, por ejemplo, se viene a cabo 2013, por un Programa ejemplo, de Capacitación se viene llevando a cabo unenPrograma deaCapacitación el Derecho la en Consulta, dirigido tanto a líderes y lideresas Consulta, de los dirigido pueblos tanto indígenas a líderes como de y lideresas a funcionarios de los gobiernos los pueblos indígenas como a funcionario nacional y subnacional; en 2015 se pusoy nacional en marcha también subnacional; el Registro en 2015 Nacional se puso en marcha de Intérpretes también y Traduc- el Registro Nacional de Inté tores de Lenguas Indígenas, que facilita tores la identificación de Lenguas de que Indígenas, intérpretes y facilitadores facilita la identificaciónmediante la acredi- de intérpretes y facilitadores m tación profesional. tación profesional. Cultura ha publicado una base El Ministerio de datos de Cultura para ha facilitar publicado la identificación una base de datosypara recopilar informa- facilitar la identificación y recopilar informa- cióncon para las consultas, información de utilidad crítica para las sobre la consultas, ubicación, con la cultura, información las crítica organizaciones sobre la ubicación, la cultura, las organizaciones s, y las características de las comunidades representativas, nativas yde y las características campesinas identificadas las comunidades hasta nativas la y campesinas identificadas hasta la fecha, Esta datos de gran utilidad. base y otros de datos datos noutilidad. de gran es prescriptiva, es de Esta base decir, limita no no datos el derecho a es decir, no limita el derecho a es prescriptiva, ro facilita enormemente la planificación la consulta, y desarrollo de la pero facilita enormemente las consultas. La planificación base de datos y desarrollo se de las consultas. La base de datos se ar aquí: bdpi.cultura.gob.pe puede encontrar aquí: bdpi.cultura.gob.pe La las e 24 consultas en regiones realización andina de en lasincluyendo y amazónica, 24 consultas los sectores regiones andina mineroincluyendo y petro- los sectores minero y petro- y amazónica, e uno de los grandes logros del uno lero, constituye Perúde la grandes enlos búsqueda de soluciones logros estructurales del Perú en la búsquedaa de la alta soluciones estructurales a la alta sociada al sector de las industrias conflictividad extractivas. asociada al sector de las industrias extractivas. afíos Desafíos una alta conflictividad social, Perú tiene aún particular enuna sector en asociada al social, alta conflictividad las industrias de particular extractivas, asociada al sector de las industrias extractivas, itucional sigue privilegiando soluciones reactivas y la inercia institucional y descoordinadas, sigue privilegiando soluciones que en el mejor reactivas de los y descoordinadas, que en el mejor de los n resultados parciales. por ejemplo, En 2015, resultados casos producen menos En parciales. de 53% 2015, de losejemplo, por conflictos sociales menos de 53% de los conflictos sociales ados por la Defensoría activos del Pueblo sepor reportados encontraban algún bajodel la Defensoría mecanismo Pueblo de diálogo se encontraban bajoy, algún de mecanismo de diálogo y, de ablecieron mecanismos éstos, 57%luego de que el conflicto establecieron ya había mecanismos luego devenido de que el enconflicto algún hecho de devenido en algún hecho de ya había ayor parte de estos conflictos violencia. involucran La mayor partecomunidades indígenas de estos conflictos andinas involucran y/o amazónicas comunidades indígenas andinas y/o amazónicas iente la reglamentación Aún estáy puesta en marcha pendiente de un mecanismo la reglamentación enmonitoreo y puestade marcha de yun remedia- mecanismo de monitoreo y remedia- ita garantizar el cumplimiento de los ción, que permita acuerdos garantizar elalcanzados durante cumplimiento las de los consultas. acuerdos Se debe durante las consultas. Se debe alcanzados tomar en de nta que el incumplimiento acuerdos cuenta que el es uno de los detonantes incumplimiento más es de acuerdos frecuentes dedetonantes los uno de los más frecuentes de los ales reportados por la Defensoría conflictos del sociales Pueblo por la Defensoría del Pueblo reportados tados positivos, aún Peseexiste mucha discrecionalidad a los resultados yexiste positivos, aún resistencia mucha de los sectores respecto discrecionalidad a y resistencia de los sectores respecto a cual retrasa los proyectos lo cualdesconfianza y genera la consulta, por parte retrasa los proyectos yde las organizaciones desconfianza indígenas genera por parte de las organizaciones indígenas ones indígenas nacionales indígenasde tienen problemas Las organizaciones representatividad nacionales y capacidad tienen problemas técnica, de representatividad y capacidad técnica, ficultar la identificación de interlocutores que pueden aceptados por dificultar la identificación de las comunidades. interlocutores En algunos aceptados por las comunidades. En algunos disputan rganizaciones se casos organizaciones sey/o la representatividad varias las comunidades disputan desconocen la representatividad y/ola legiti- las comunidades desconocen la legiti- organizaciones representativas. midad de sus organizaciones representativas. mo avanzar? ¿Cómo avanzar? ar e institucionalizar la consulta 1. Articular previa e institucionalizar la consulta previa a articulación entre los entes Una del Estado buena entreutilizar permitiría articulación la consulta los entes del Estadopara entablar permitiría un diálogo utilizar la consulta para entablar un diálogo comunidades, y estratégico con lasarticulado más allá de y estratégico con medida lalas o proyecto comunidades, máspuntual allá de consultar. ala medida oA proyecto puntual a consultar. A de otras instancias de diálogo, como diferencia las mesas de otras de diálogo, instancias la Ley de diálogo, de Consulta como las mesas Previa presenta de diálogo, la Ley de Consulta Previa presenta ue estructural y estratégico de relacionamiento, un enfoque que va más estructural y estratégico de allá de la presencia relacionamiento, que o va no más de allá de la presencia o no de . Para que funcione, los ministerios conflictos. e instituciones Para que funcione, del Estado los deben ministerios eaprender a identificar instituciones del Estado con deben aprender a identificar con ón las medidas que requerirán consulta anticipación e incluirlas las medidas que en sus tareas requerirán y presupuesto consulta e incluirlasanual. en sus tareas y presupuesto anual. > PERÚ: LA CONSULTA PREVIA: DAR VOZ A LOS EXCLUIDOS PARA GENERAR CRECIMIENTO SOSTENIBLE 2. Fortalecer el rol del Viceministerio de Interculturalidad El Viceministerio de Interculturalidad es la instancia mejor calificada para ejercer el rol de garante del derecho a la consulta en el presente, dadas sus competencias, la experiencia acumulada y el nivel técni- co existente dentro del Estado. Para esto, debe dotarse al Viceministerio de potestades dirimentes en caso de controversias o afectación de derechos no reconocidos por los entes consultantes, así como de los recursos necesarios para actuar ad hoc o a petición de partes. En la actualidad, el Viceministerio de Interculturalidad carece de dichos fondos para ejercer un rol de facilitador de manera plena. 3. Contribuir al fortalecimiento de las organizaciones indígenas El éxito de las consultas depende en gran medida de la fortaleza y capacidad técnica de las organizacio- nes representativas de las comunidades afectadas. Muchas organizaciones de la sociedad civil prestan asistencia técnica a las organizaciones indígenas para encarar las negociaciones de manera eficaz e informada. Sin embargo, el Estado debería jugar un papel más activo en estos procesos, pues es su responsabilidad velar por los derechos de los pueblos indígenas. 4. Promover y formalizar el monitoreo del cumplimiento de los acuerdos Si no se establecen mecanismos estandarizados de seguimiento y garantía de cumplimiento, la consul- ta previa corre el riesgo de convertirse en otro instrumento de negociación fallido. Programa del Banco Mundial Todos los proyectos del Banco Mundial que podrían potencialmente afectar poblaciones indígenas, requieren procesos de consulta previa como parte de la aplicación de sus salvaguardas. El Banco Mundial aprobó un nuevo Marco Ambiental y Social destinado a dar aún mayores garan- tías al ambiente y a las poblaciones más vulnerables, incluidos los pueblos indígenas, en agosto de 2016. Este proceso de revisión de las salvaguardas estuvo acompañado por el proceso de consultas más amplio de la historia del Banco Mundial Desde 2012, el Banco Mundial tiene un diálogo sostenido con más de 40 organizaciones indígenas de América Latina, agrupadas en el Foro Indígena Abya Yala, destinado a incluir sus puntos de vista y visiones de desarrollo en las operaciones de la Institución En 2015, el Banco Mundial publicó el reporte Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI, destinado a informar acerca de la agenda regional de desarrollo post-2015. Para más información sobre el tema contactar a: Sandra Arzubiaga, (511) 622 2339, sarzubiaga@worldbank.org