35607 lnforme No. 35607-PE Los Retos de la Deuda Municipal Causas y Propuestas de Medidas Correctivas Noviembre 2006 Unidad de Reduccion de la Pohreza y Cesti6n Economica Amkrica Latina y el Caribe TASA DE CAMBIO MONETARIO Unidad Monetaria =Nuevo SolPeruano (PEN) US$1.0 = PEN $3.27 (Junio,2006) 1Nuevo SolPeruano (PEN) =US$0.29 ARO FISCAL lo.de enero a 31 de diciembre MEDIDA DE PESO Sistema Mktrico BN Banco de la Naci6n LDF Ley de Descentralizaci6n Fiscal BCRP Banco Centralde Reservadel Peni LRTF Ley de Responsabilidady TransparenciaFiscal CEPAL Centro de Estudios para AmMca Latina MEF Ministeriode Econom'a y Finanzas CIES Consorciode Investigaci6nEcon6mica y Social MINEDU Ministeriode Educaci6n CNP Centro de Investigaci6nde la Universidad del MMM Marco Macroecon6micoMultianual Paclfico NICSP Nomas Intemacionales de Contabilidaddel Sector CND Concejo Nacional de Descentralizaci6n Wblico CPN Contadurfa Wblica de la Naci6n NLQM Ley Orghica de Municipalidades (Nueva Ley OrgAnica DGAES Direcci6n Geneml de Asuntos Econ6micosy Sociales de Municipalidades) DNEP Direccidn Nacional de Endeudamiento Wblico NPCG Nuevo Plan ContableGubemamental DNCP Direcci6n Nacional de Contabilidad Wblica ONP Oficina de NorrnalizaciQ Previsional D. L. Decreto Legislative PIA PresupuestoInstitutional de Apertura D. S. Decreto Supremo RDR Recursos directamente recaudados ETEs Empresas de TratamientoEmpresarial RP Resultado Primario FlDE Fondo Intergubmamentalpara la Descentralizaci6n SBN Superintendenciade Bienes Nacionales FMI Fondo Monetario Intemacional SBS Superintendenciade Banca Seguros y AFP FONCODES Fondo Nacional de CompensaciQ y Desarrollo Social SIAF Sistema Integradode Administraci6n Fianciera FONCOMUN Fondo de Compensaci6nMunicipal SIAF-SP GRADE Grupo de AnAlisis para el Desarrollo ProyectoGL SistemaIntegradode Administraci6n Financiers del ILPES InstitutoLatinoamericanoy del Caribede SectorWblico F'royecto Gobiernos Locales Planificacibn Econ6micay Social SICON Sistema de IntegracibnContablede la NaciQ IFAC International Fedemtion of Accountants SNIP Sistema Nacional de Inversi6n Wblica INEl Instituto Nacional de Estadlsticae Infodtica SUNAT SuperintendenciaNacional de Administraci6n IPM Impuesto de Promocibn Municipal Tributaria Vice Presidente: Pamela Cox Director del Pais: Marcelo Giugale Director Sectorial: Ernesto May Lfder Sectorial: Vicente Fretes-Cibils Gerente Sectorial: Ronald Myers Gerente del Proyecto: Fernando Rojas Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................i .. Capitulo 1 . Introduction ................................................................................................................... 1 Capitulo 2 . La deuda frente a las reglas de endeudamiento ..........................................................4 2.1. Tamaiio y distribution de la deuda municipal registrada..........................................................4 2.2. Reglas de endeudamiento para 10s gobiernos subnacionales ....................................................8 Capitulo 3 . La naturaleza y 10s tipos de deuda municipal ...........................................................15 3.1. Las hentes de financiamiento municipal y la deuda en mora................................................15 3.2. Los tipos de deuda y 10s problemas de clasificacibn y registro ............................................. 17 3.3. El grado de exigibilidad de la deuda ....................................................................................... 26 3.4. La sostenibilidad de Pa deuda en 10s municipios de la muestra ...............................................27 Capitulo 4 . Contexto y Practicas de Gesti6n Fiscal y Administrativa que inciden en 10s Niveles de Endeudamiento ..........................................................................................34 4.1 Buenas y malas prhcticas de gestibn fiscal y adrninistrativa entre las municipalidades estudiadas................................................................................................................................. 34 4.2. El modelo peruano de descentralizaci6n como factor contextual del endeudamiento............45 Capitulo 5 Prioridades. Recomendaciones.Avances y agenda pendiente . ...................................47 5.1. Prioridades y recomendaciones............................................................................................ 47 5.2. Progreso y Agenda Pendiente ................................................................................................. 70 5.3. Las medidas correctivas pendientes........................................................................................ 75 ANNEXOS Anexo 1.A. Distribucibn geografica del stock de la deuda municipal (2003) ......................................85 Anexo 1.B. Tabla de correspondencias entre conceptos econ6micos y las cuentas del Nuevo Plan Contable Gubernamental................................................................................................... 86 Anexo 1.C. Tabla de correspondencia entre 10s conceptos econ6micos y las cuentas del Presupuesto Ejecutado.......................................................................................................88 Anexo 1.D. Municipios que cumplen con las reglas fiscales del LRTF (2003)* .................................89 Anexo 1.E. Municipios que cumplen con las reglas fiscales de la LDF (2003)*.................................90 Anexo 2.A. Municipios analizados y fechas de las entrevistas ............................................................91 Anexo 2.B: Nota metodol6gica sobre el adlisis de 10sEstados Financieros de la muestra seleccionada ...................................................................................................................... 92 Anexo 2.C. Nota Metodol6gica sobre la Recoleccibn de la Informacibn Cualitativa ..........................95 Anexo 2.D. Evaluaci6n muestral del cumplimiento de las reglas fiscales (2003)................................96 Anexo 2.E. Descomposici6n de la tasa Deudahgresos Comentes por tip0 de acreedor (2003).........97 Anexo 2.F. Descomposici6n de la tasa DeudaIIngresos Corrientes por tipo de registro (2003) ..........98 Anexo 3: Legislaci6n y Normas vigentes respecto de la Contabilidad Nacional .............................99 Anexo 4: Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades...........................................102 Glosario ......................................................................................................................................... 105 Lista de Cuadros 2.A Evoluci6n del stock de deuda municipal 1998.2003 .................................................. 4 2.B Deuda municipal agrupada por departamentos (2002) ...............................................6 2.C Municipalidades provinciales con mayor stock de deuda (2003)...................................7 Municipalidades distritales con mayor stock de deuda (2003) .....................................7 Cumplimiento de las reglas de endeudamiento de la LRTF (2003)...............................11 Cumplimiento de las reglas de endeudamiento de la LDF (2003).................................13 Deuda en mora...........................................................................................17 Registro contable de la deuda municipal..............................................................20 Distribucibn por tip0 de deuda.........................................................................21 Deuda no registrada......................................................................................22 Cuentas de orden.........................................................................................23 Ingresos diferidos........................................................................................25 Evolucibn de la tasa deuddingresos comentes 1998-2003.........................................29 Propuesta de agregacibn de la tasa Deudahgresos Conientes....................................31 Recaudacibn tributaria municipal-buenas prlcticas...............................................36 Recaudacibn tributaria municipal-malas prhcticas................................................38 Informacibn contable--b uenas prhcticas.............................................................39 Infomacibn contable-- malas prlcticas...............................................................40 Institucionalidad: Reconocimiento de obligaciones-buenas prlcticas...........................41 Institucionalidad: Reconocimiento de obligaciones-malas prhcticas...........................41 Recursos humanos y mejoras administrativas-buenas prhcticas.................................42 Recursos humanos y mejoras administrativas-malas prhcticas..................................42 Inforrnacibn a la comunidad-buenas prhcticas......................................................43 Informacibn a la comunidad-malas prhcticas.........................................:.............43 Eficiencia en la prestacibn de servicios municipales-buenas prhcticas......................... 44 Malas prhcticas que ocasionan costos adicionales...................................................45 Regulaciones sobre Deuda Municipal en Peni....................................................... 56 Tipos de instrurnentos de regulacibn administrativa de la deuda municipal.....................57 Manejo de 10sTipos de Deuda Municipal Usualmente No-Registrada o en Mora..............78 Lista de Grhficas 2.A Concentracibn geogrlfica del stock de deuda municipal (2003)....................................5 2.B Cumplimiento de las reglas incorporadas en la LDF (2003).......................................12 2.C Cumplimiento de las reglas incorporadas en la NLOM (2003)....................................13 3.A Deuda registrada por tip0 de acreedor.................................................................16 3.B Estructura de las cuentas de orden s e w muestra de municipios.................................24 3.C Grado de exigibilidad de la deuda por tip0 de financiamiento.....................................27 3.D Deuddingresos comentes vs participacibn deuda flotante y contingente........................32 3.E Deuddingresos comentes vs deuda no registradaldeuda total.....................................33 Lista de Recuadros 1. Sistema de inforrnacibn y contabilidad............................................................... 10 2. El servicio de administracibn tributaria de Lima....................................................37 3. La descentralizacibn como factor de la deuda municipal...........................................46 4. Las medidas contables pendientes.....................................................................49 5. El ajuste fiscal en el Brasil..............................................................................52 6. El ajuste fiscal en Colombia............................................................................53 7. Ley hhgara para la liquidacibn de las deudas de 10sgobiernos locales..........................60 8. Colombia - Supervisibn nacional de 10s estados financieros y de la capacidad de endeudamiento municipal............................................................................... 61 9. Emisibn de bonos de la municipalidad de Lima......................................................64 10. Monitoreo e intervencibn en las finanzas gubernamentales a nivel subnacional.La complementacibn de la regulacibn administrativa con la regulacibn del mercado..............65 Este estudio fue concebido y llevado a cab0 en estrecha colaboraci6n entre el equipo del Banco Mundial y el Ministerio de Economia y Finanzas, MEF, y la Contaduria Pliblica de la Naci6n del Peni. El Sistema Integrado de Administration Financiera, a trave's de su Director Bruno Barletti, particip6 desde la etapa de las visitas exploratorias a 10s municipios y contribuy6 en la preparaci6n de la metodologia, la conformaci6n del equipo de investigaci6n y la discusi6n de 10s resultados e informes del estudio. El intere's del MEF en el estudio dio lugar a varias discusiones de sus hallazgos y recomendaciones preliminares y a la identificaci6n conjunta de la agenda pendiente para desentrafiar la anatomia detallada del problema y para estratificar mejor 10s resultados por tipos de municipalidades. Esas presentaciones coadyuvaron a la adopci6n de varias medidas tomadas por el Gobierno entre 2004 y 2005, de las cuales da cuenta el capitulo 5 de este estudio. Si bien todos 10s funcionarios del MEF consultados colaboraron con el estudio, cabe especial reconocimiento para con Fernando Zavala (Ministro de Economia y Finanzas; Viceministro de Econom'a durante la realizaci6n del estudio), Edgar Zamalloa, Hilman FarfAn, Maria Elena Serra y Pedro Herrera. El mismo equipo del MEF contribuy6 a la identificaci6n de aquellas medidas que quedarh probablemente para la consideraci6n de la pr6xima administraci6n y la siguiente legislatura. Si bien el estudio concluy6 a mediados del 2005, el balance del progreso alcanzado, plasmado en este Informe, se beneficia de una mirada retrospectiva tomada en febrero del 2006, 6poca en la que se hizo la revision del mismo. En este sentido, es importante aclarar que 10s cdculos realizados para el cumplimiento de las reglas fiscales y de endeudamiento corresponden a una fecha anterior a la publicaci6n del Reglamento de la Ley de Descentralizaci6n Fiscal (Decreto Supremo No. 114-2005-EF). El estudio preliminar fue objeto de discusiones con altos funcionarios tCcnicos del MEF y con equipos del BM. Esta versi6n final del estudio recoge las conclusiones de tales discusiones. Similar reconocimiento cabe a la Contaduna Pliblica de la Naci6n y la Direcci6n General de Contabilidad del Sector Pliblico. Bajo el liderazgo de Oscar A. Pajuelo Ramirez, Contador General de la Nacibn, estas dependencias venian avanzando ya en la recolecci6n y el andisis de la informaci6n fiscal y financiera de 10s municipios y compartieron con el equipo de investigaci6n toda la informaci6n y el andisis de conocimiento publico. Asimismo, contribuyeron tambiCn con la identificaci6n de problemas y la identificaci6n de medidas correctivas. El estudio fue dirigido por Fernando Rojas con el acompafiamiento de Rossana Polastri y Azul del Villar; cont6 regularmente con la asesoria de JosC Valderrama. El equipo de investigaci6n estuvo inicialmente conformado por Marco Antonio Ortiz Sosa, coordinador del trabajo de carnpo y del procesamiento y andisis de la informaci611,y por 10s investigadoresAnnie Flores, Arturo Ormeiio, Ricardo Casiano y Wilson Sbchez. En fases posteriores del estudio participaron Jonas Frank, Linette Marie Lecussan Zuazo y Ruxandra Burdescu. La preparaci6n del reporte final tuvo la asistencia de Patricia MCndez. Versiones iniciales del estudio fueron comentadas por Carlos Casas, David Rosenbiatt, Maria Ernilia Freire, Jose R. Lopez Calix, Victor M. Vergara, Abhas Kumar Jha, Steven BenjaminWebb, David N. Sislen, Linn Harnmergren and Mihaly Kopanyi. 1. Este estudio concluye que en el 2003 el stock de deuda de las municipalidades, medido con la informaci6n disponible equivale al 1.5 por ciento del PBI. Sin embargo, la magnitud real de la deuda es incierta por problemas relacionadoscon su registro, con el tratarnientode la deuda flotante y con la acumulaci6n de deuda en mora. El monto nominal de la deuda de las municipalidades creci6 en 127 por ciento durante 10s aiios 1998-2003. Una parte importante de esta deuda esta concentrada en un n6mero reducido de municipalidades que cubren un alto porcentaje de la poblaci6n. Esta concentraci6n podria eventualmente aumentar el riesgo de "moral hazard". A nivel macroecon6mico se puede decir que la deuda es manejable, sin embargo, analizando esta relaci6n a nivel de las finanzas de las municipalidades, se encuentra evidencia de sobre-endeudamiento. El grueso de esta deuda se origin6 como deuda de corto plazo, lo que sugeriria que las municipalidadespresentan un potencial problema de liquidez. En el 2003 se encontr6que 90por cientode las municipalidades no cumpli6 con al menos una de las ocho reglas fiscales consagradas en la legislaci6n peruana. El 46 por ciento de las municipalidadespodrian estar sobre-endeudadas,sobrepasando Cstas la relaci6n deudalingresos comentes menor al 100 por ciento establecido en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF). Sorprendentemente, 10s indicadores de solvencia no apuntan a un potencial problema. Un alto porcentajede las municipalidadespresentan indicadoresde flujo aceptables y dentro de 10sparhetros de las reglas fiscales. Este indicador debe tomarse con cuidado pues las encuestas realizadas para este estudio revelaron que existe un serio problema de atraso y registro de deuda acumulada sin el debido aprovisionamientode serviciode Csta. En otras palabras estas malas pricticas hacen que el indicador de servicio de deuda estC sub-estimado. Finalmente, se hall6 evidencia de que mis del 90 por ciento no cumple con la regla de endeudamientode corto plazo establecida por la Ley de Descentralizaci6n Fiscal (LDF) (deuda de corto plazo/ingresos comentes), ni con la regla de endeudamientosin aval (deuda sin avaVingresoscomentes). 2. En cuanto a la clasificaci6n de deuda por tipo de acreedor, el reporte identific6 dos caracteristicas particulares de 10s municipios peruanos. Primero, la deuda municipal con el sistema bancario es marginal, representando solo 5 por ciento de la deuda total. El grueso de la deuda esti concentrada en proveedores y contratistas domCsticos (62 por ciento) y obligaciones laborales. (31 por ciento). Esto presenta un gran desafio, en particular en lo que se refiere a la deuda laboral. Resolver el problema de la deuda laboral requiere reformas que van a tomar tiempo. Segundo, el 98 por ciento de la deuda no bancaria es deuda en mora, sin el adecuado aprovisionamiento en el presupuesto para su debida cancelaci6n. En resumen, las municipalidades aun no esth utilizando instrumentos financieros de mercado como fuente principal e financiamiento. Frente a gastos no programados las municipalidades han optado por no honrar las obligaciones. Ello precisamente explica que 10s municipios traten buena parte de esa deuda atrasada como deuda de largo plazo: en la prActica la remiten a lentos procesos judiciales o se toman tiempo indefinido para saldar sus obligaciones con las instituciones acreedoras del nivel nacional. De manera que la estructura y la sostenibilidad de la deuda municipal s610 podrin evaluarse a cabalidad s610 cuando la exigibilidad de este tip0 de deuda sea definida. Arraigadas y toleradas costumbresde mala gesti6n de la deuda municipal han llevado a un manejo contable, presupuestario y de tesoreria que distorsiona y reacomoda las cuentas por pagar, lo cud hace que el problema del manejo de la deuda municipal en el P e d sea primordialmente un problema de relaciones laborales, relaciones con el Gobiemo Nacional, manejo de las adquisiciones y, de manera mis general, un problema de gesti6n. 3. En cuanto a pricticas de registro, se encontr6 a trave's de la investigaci6n de campo que existe un problema serio de registro inadecuado y de sub-registro, y de falta de exigibilidad en el cumplimiento de las normas de contabilidad. Ejemplos de registro inadecuado son la deuda flotante y 10s ingresos diferidos: existen municipalidades que registran deudas bajo la cuenta de ingresos diferidos cuando tales deudas son, en te'rminos legales, cuentas por pagar y no diferidas. El registro inadecuado lleva tambie'n a problemas de falta de provisi6n para el servicio de dichas obligaciones y a sobrestimaci6n de la capacidad de repago de la municipalidad. De la misma manera, las encuestas sugieren que hay un problema de no registro de deuda. Ninguna municipalidad registra avales o garantias, aun cuando hay evidencia de que se han emitido e'stos. Finalmente, se identificaron buenas y malas pricticas presupuestarias. En general se encontr6 una enorme variacibn, lo que confirma la alta heterogeneidad de las municipalidades en te'rminos de gesti6n presupuestaria. Las recomendaciones que sugiere este informe se construyen a partir de estos hallazgos. 4. Con base en 10s resultados del diagn6stico de la deuda municipal en el P e d este informe propone cinco recomendaciones, de aplicaci6n secuencial. Estas recomendaciones se presentan conjuntamente con ejemplos de la experiencia intemacional. Primero: mejorar 10s sistemas de manejo de la deuda. S610 cuando se mejoren 10s sistemas de gesti6n sera posible identificar con precisi6n el problema del stock y diseiiar programas de ajuste y desempeiio fiscal. Ademis, el mejoramiento de la gesti6n es requisito sine qua non para poder evaluar el cumplimiento de las reglas de responsabilidad fiscal establecidas en la LRTF, la LDF y la Nueva Ley Orghica de Municipalidades (NLOM). Segundo: resolver el problema de acumulaci6n de stock. De no resolverse este problema, las reglas fiscales y las sanciones que estin por expedirse, no podrin cumplir con el principio de equidad y carecerin de credibilidad; el proceso de descentralizaci6n estari amenazado. De alli que el problema de flujos futuros de deuda no se resuelve si no se parte de un programa definido de ajuste y desempeiio fiscal que se ocupe de la deuda pasada. Tercero: completar el marco legal de reglas de endeudamiento y responsabilidad fiscal municipal. De poco serviria, por ejemplo, exigir el cumplimiento de las reglas de endeudamiento mientras no exista un estatuto de sanciones que castigue el sub-registro de deuda o penalice al municipio que exceda 10s techos autorizados. De igual manera, se hace indispensable completar el marco legal que regule el endeudamiento direct0 a trave's de 10s mercados de cre'dito y capitales. Tal como e s t h las cosas, municipalidades como Lima y Callao podrian, hipote'ticamente, eludir 10s techos de endeudamiento del actual marco de responsabilidad fiscal a travds del tratamiento de las obligaciones contraidas por fideicomisos municipales o de la titularizaci6n de las rentas futuras esperadas con base en 10s ingresos extraordinarios de 10s dtimos aiios. 0 podrian conseguir que el Congreso aprobase reglas de excepci6n que les permitiera violar las reglas de responsabilidad fiscal. Cuarto: exigir el cumplimiento estricto de las regulaciones de manejo de deuda y responsabilidad fiscal. Una vez satisfechaslas tres prioridades anteriores,Peni estarh listo para aplicar, de manera creible y efectiva, todo el complejo marco regulatorio que ha venido creando. Esta prioridad supone entonces una fase de transition durante la cud se atienden las tres precedentes y se experimenta por via piloto con las nuevas formas de contabilizaci6n, reporte, monitoreo y evaluaci6n de la deuda y con 10s nuevos reportes municipales del plan fiscal de mediano plaza.' Quinto: acotar las reglas de endeudamiento recientemente expedidas y anticipar otros factores que pueden presionar el endeudamiento municipal. Como las tres principales leyes sobre la materia (NLOM, LRTF, LDF) se precipitaron de manera un tanto desordenada, ellas terminaron por acumular reglas inconsistentes entre si. Adicionalmente, existe un nlimero alto de reglas (siete en total) lo cud representa una complicaci6n para su evaluaci6n. De no corregirse esta situaci6n se dificultarh la evaluaci6n del desempeiio fiscal y se enviarh seiiales confusas a 10s municipios. De otro lado, toda reforma de fondo del endeudamientomunicipal requiere de la identificaci6n y correcci6n de otros factores,distintos al manejo mismo de la deuda, que pueden presionar el endeudamiento, como lo son, por ejemplo, 10s desequilibrios entre ingresos y responsabilidades o las enormes desigualdades que esth creando las transferencias de canon y regalias entre municipios de similartamaiio. Como se vera mas adelante, esta adrninistraci6n ha previsto una transici6n de dos aiios, 2006 y 2007, antes de aplicar en esbicto rigor las nuevas reglas de responsabilidad fiscal municipal. 5. La descentralizacio'n llevo' la atencio'n a la deuda municipal. En 10s bltimos aiios el Peni ha adoptado una politica decidida de descentralizacidn administrativa, politica y econdmica, en respuesta a las demandas de reduccidn de la concentracidn de poder y de recursos en el nivel del Gobierno Nacional. El proceso de descentralizacidn en el Peni se inicid en el aiio 2002 con una reforma constitucional y con la aprobacidn de la Ley de Bases de Descentralizacidn. Desde un principio se concibid la descentralizacidncomo un proceso que se implementariade una manera fiscalmente responsable, asegurando la estabilidad macroecondmica y la calidad de 10s servicios pbblicos. El marco legal que se ha venido desarrollando responde a este objetivo y se centra en 10s siguientes principios: gradualidad, neutralidad entre nuevas transferencias y recortes en el gasto nacional, competitividad, transparencia, y equidad. Es dentro de este nuevo context0 de descentralizacidncon manejo fiscal prudente que las politicas y las pricticas de endeudamiento de 10s gobiernos subnacionalesadquieren un rol cada vez mis importante en materia de manejo macroecondmico. Conocer el estado del endeudamiento de 10s gobiernos subnacionales se ha convertido en una prioridad para el Ministerio de Economia y Finanzas (MEF), no s610 para el manejo de politica macroecondmica sino para el diseiio de politicas necesarias para el avance de la descentralizacidn, como las de ajuste (en caso necesario) o las de prevencidn de crisis de sobre-endeudamiento municipal. 6. El endeudamiento de 10s gobiernos subnacionales esti regulado por cuatro leyes: la Nueva Ley Orghica de Municipalidades (2003), la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF, 2003), la Ley de Descentralizacidn Fiscal (LDF, 2004) y la Ley General del SistemaNacional de Endeudamiento Piiblico (2005). La posicidn de las autoridades peruanas en materia de endeudamiento municipal (y tambitn regional) es la de permitir el acceso al crkdito, dentro de techos y condiciones definidas legalmente, 10s cuales se busca monitorear estrictamente,mientras se regulan al mismo tiempo las condicionesde otorgamientode garantias por parte del Gobierno Nacional y se deslinda al Gobierno Nacional de todo compromiso implicit0 con deuda subnacional no garantizada,esto es, del llamadomoral hazard. En esas vias generales de regulacidn de las condiciones de acceso al credit0 directo y sanciones legales para quienes quebranten las reglas, Peni no difiere de otros paises de la regidn como Brasil y Colombia, ni de la mayor parte de 10s paises de Europa Oriental que buscan acceder a la Unidn ~ u r o ~ e Difiere, si, de de paises que, como Chile, prohiben a sus gobiernos subnacionales el a . ~ acceso al crCdito directo. Difiere tambie'n de paises que, como Mexico, optan por la via de la regulacidn del mercado en la cud agencias cdificadoras de cre'dito definen la capacidad de endeudamiento municipal y las sanciones al sobre-endeudamiento, mediante tasas de interts diferenciadaso negacidn de acceso d cre'dito a 10s municipios que ofrecen un mayor riesgo para 10sprestamistas. Banco Mundial "Relaciones Fiscales Intergubernamentales en 10s paises de acceso a la Uni6n Europea" (borrador).Reporte preparado por William Dillinger. Ver especialmente el Capitulo 11, "Relaciones Fiscales Intergubernamentales". 7. Paralelamente al marco regulatorio, las autoridades peruanas estb avanzando en el fortalecimiento institucional, de informaci61-1,formatos y procedimientos de reportes, para el seguimiento y la transparencia del endeudamiento s~bnacional.~La Contaduria fiblica de la Naci6n y el Sistema Integrado de Administraci6n Financiera del Sector Pliblico Proyecto Gobiernos Locales (SIAFSP Proyecto GL) han comenzado a trabajar en el registro y monitoreo del stock y el flujo de deuda subnacional. El m6dulo de registro de deuda del SIAF para 10s gobiernos subnacionales esti en vias de ser instalado en las 1,832municipalidades del pais. En la primera etapa a ejecutarse durante el presente aiio, se tiene previsto que se instalari en 55 municipios aproximadamente. Este m6dul0, sumado a las nuevas exigencias de reportes de estados financieros estandarizados y de planes fiscales subnacionales de mediano plazo, prevC el registro s610 de aquellas obligaciones involucradas en el SistemaNacional de Endeudamiento,es decir, la deuda derivada del crCdito pdblico a plazos mayores de un aiio. Con respecto a1 monitoreo del endeudamiento municipal, el MEF ha realizado dos evaluaciones del cumplimiento de las reglas fiscales con informaci6n recolectada por la Contaduria fiblica de la Nacidn en las cuales se calculan indicadores de sostenibilidad de deuda. Los resultados preliminares (disponibles en la pigina web del MEF~)han puesto en la agenda la doble necesidad de una mayor supervisi6n y control de la gesti6n municipal por parte del Gobierno Nacional y de apoyo a la gesti6n municipal a travCs de estimulos positivos y negativos, siempre dentrodel marco de la autonom'a constitucional de que gozan 10s municipios. 8. A pedido de las autoridades peruanas el Banco Mundial ha preparado este reporte en el cud se presenta un primer diagn6stico de la deuda de las municipalidades5. En 61 se estima la magnitud de la deuda, y se evallian el cumplimiento de las reglas fiscales y la sostenibilidad en el corto plazo. El reporte ofrece opciones de politicas de manejo de la deuda para evitar una acumulaci6n que ponga en juego la sostenibilidad fiscal y frene la descentralizaci6n. El estudio recogi6 la informaci6n fiscal y financiera oficial disponible para todo el universo de municipios entre 1998 y 2003 y la complement6 con la informaci6n obtenida en las entrevistas con una muestra selectiva de 43 municipios. La informaci6n primaria permiti6 identificar la naturaleza de la deuda con mayor detalle, evaluar la capacidad de gesti6n financiera y presupuestaria y analizar las pricticas de registro de las obligaciones financieras. Asimismo, el trabajo de campo permitid identificar buenas y malas pricticas contables, presupuestarias y de tesoreria. La muestra privilegi6 municipios urbanos, con mayor capacidad de gasto y fue deliberadamente seleccionada para reflejar un porcentaje importante del valor total del gasto municipal-y posiblemente del valor de la deuda. La informaci6n de 10sbalances fiscales y financieros de 10s municipios fue proporcionada por la Contaduria fiblica de la Naci6n y abarc6 a todos 10s 3 Es importante aclarar que en el caso de la Direcci6n Nacional del Endeudamiento Publico (DNEP) 10s formatos para recopilar la informaci6n de la deuda de 10s gobiernos locales a trave'sde la phgina web del MEF, se restringen linicamente a la deuda contratada con instituciones financieras y no a1 grueso de la deuda que esta constituida por groveedores y contratistas y deudas a otras instituciones como ONP, SUNAT, AFPs y ESSALUD. "TransparenciaEcon6mica. Deuda de 10s GobiernosRegionales y Locales" (http:llofi.mef.gob.peldeuda_gsn). Las regulaciones de endeudamiento y las demhs medidas de responsabilidad fiscal que ha venido adoptando el Peni son esencialmente las mismas para gobiernos regionales y locales. Sin embargo, como 10s recientemente creados gobiernosregionales no tienen alin problemas de endeudamiento,este estudio trata exclusivamentedel nivel municipal. Lo cual no obsta para que buena parte sus anhlisis, conclusiones y recomendaciones sean tambiCn aplicables a1 nivel regional de gobierno. municipios del pais que reportaron sus estados financieros en el periodo 1998-2003.~La metodologia seguida para la recoleccion y la agrupacion de la informaci6n produce saldos de endeudamiento distintos, generalmente mis elevados, que 10s registrados en la pigina web del MEF. La diferencia entre 10s saldos analizados en este estudio y 10s de la pigina del MEF obedece al tip0 de informaci6n utilizada en cada ~ a s oEl~estudiodel Banco emplea un concept0 . de deuda publica mas arnplio, incluyendo 10s diversos pasivos a cargo de 10s gobiernos municipales, que en 95% provienen de pasivos de corto plazo o gastos corrientes impagos, es decir, obligacionescon proveedores y contratistas, deuda tributaria y provisional, etc., las que no han sido atendidas con oportunidad. Considerando la naturaleza de esta informacion, el suministrode la misma no compete al Sistema Nacional de EndeudamientoNblico; no obstante, se incluye parte de este tip0 de obligaciones,con la informaci6n proveniente de la SUNAT y de la SBS, referida s610 a 10s saldospendientes de pago a septiembrede 2005.' 9. El documento esti organizado en cinco capitulos, incluyendo esta introducci6n. En el segundo capitulo se describe el stock actual de deuda municipal y, con esta informaci6n y la de 10s estados financieros de 10s municipios, se evalua el cumplimiento de las reglas de endeudamiento. El tercer capitulo identifica 10s tipos de deuda municipal por acreedor y por tipo de registro contable usando informacion primaria y secundaria. Este capitulo identifica 10s problemas de sub-registro y de mala clasificacion de las deudas y, a partir de ciertos supuestos, ajusta 10s indicadores del capitulo dos para evaluar el cumplimiento de las reglas de endeudamiento El cuarto capitulo presenta una clasificacion de buenas y malas pricticas de gestion fiscal en materia de manejo y de registro de pasivos, practicas determinantes de la informacion que llega a1 nivel nacional y a la sociedad civil para el monitoreo y la evaluation de la deuda municipal. El quinto, y ultimo capitulo, propone una estrategia para solucionar el problema de la deuda de manera secuencial y descompone esa estrategia en recomendaciones de corto y mediano plazo, enfatizando las que deberian aplicarse durante el periodo inicial del siguiente gobierno (2006 y 2007). Las recomendaciones generales del estudio se cornparan con 10s avances alcanzados hasta ahora por el Peni y dan lugar a la propuesta de la agenda pendiente, tanto para el periodo restante de esta administracidn como para la proxima. El estudio tambiCn presenta, en cada capitulo, experiencias internacionales que sirven de referencia de las medidas que esth tomando otros paises para enfrentar problemas sirnilares al de la deuda municipal en el Peni. En el aiio 2003, 1,829 del total de 1,840 municipios, entre provinciales y distritales, reportaron sus estados fiscales y financieros. Sin embargo, no todas esas municipalidades informaron cada una de sus cuentas para cada aiio del periodo de analisis (1998-2003); por lo cual en algunos casos el nlimero de municipalidades analizadas es menor. 7 En la pagina web del MEF figuran 10s saldos de 10s prestamos celebrados y pendientes de pago, es decir, operaciones de credit0 public0 de mediano y largo plazo. Tal informaci6n es suministrada por el Sistema Nacional de Endeildamiento Publico, en el Ambito de su competencia; e incluye 10s desembolsos, pago y proyecciones de la deuda con el Banco de la Naci611, la deuda de la adquisici6n de maquinaria pesada a travCs del Ministerio de Vivienda, Construcci6n y Saneamiento, ambos con dCbitos del FONCOMUN y deudas con la Banca Comercial (a6n rarcial) a diciembre de 2005. Se considera importante que exista un sistema que recoja toda la informaci6n sobre pasivos de corto, mediano y largo plazos de 10s gobiernos municipals y regionales. Aparentemente, el MEF esta trabajando en esa direccibn, toda vez que contra con dicha permitid un manejo eficiente de la hacienda pliblica y por ende contribuye con la sostenibilidad fiscal. CAP~TULOLADEUDAFRENTEALAS REGLASDE ENDEUDAMLENTO 2. 10. En este capitulo se presentan estadisticas oficiales acerca de la evoluci6n y concentration de la deuda registrada municipal en 10s iiltimos afios. Asimismo, se evaliia el grado de cumplimiento de las reglas de endeudamiento, particularmente de 10s indicadores de capacidad de endeudamientodefinidosen la LRTF, la LDFy la NLOM. . 2.I. Tamaiioy distribucihnde la deuda municipal registrada 11. En diciembre del aiio 2003, el stock de deuda municipal ascendi6 a Sf. 3,237 millones9, representando 3.2 por ciento del stock de deuda intema y el 1.5 por ciento del PIB. Como punto de referencia intemacional, se nota que la deuda de las entidades territoriales de Colombia ascendid hasta el 2.9 por ciento del PIB en el 2000, que fue el aiio m6s critic0 de sobre- endeudamiento, y se redujo al 2.3 por ciento del PIB en el aiio 2003." En el Peni, la deuda municipal registrada creci6 a una tasa promedio del 15 por ciento anual durante el period0 1998 -2003. La deudaregistrada comodecortoplazo,oel pasivocorriente,explicael gruesode la deuda municipal, 67.3 por cientoen el 2003. (verCuadro 2.A). Cuadro 2.A: Evolucidndel stock de deuda municipal (1998-2003)* Montos (Mill.de Nuevos Soles) Deuda Municipal 1,426 1,835 2.124 2,588 2,933 3,237 Pasivo Corriente 1.052 1,335 1,580 1,721 2.042 2,178 Tasas real de crecimiento Deuda Municipal --- 23.9 11.7 20.3 12.7 7.4 Pasivo Corriente --- 22.2 14.2 7.6 18.0 3.8 Tasas Deuda Municipal / Deuda pljblica " N.D. 2.2 2.5 3.0 3.1 3.2 Deuda Municipal/ PI6 0.9 1.1 1.1 1.4 1.5 1.5 Pasivo Corriente/ Deuda Municipal 73.8 72.7 74.4 66.5 69.6 67.3 *Contablementela deuda pliblica se calculacorno la diferenciaentre las cuentas Total de Pasivose Ingresos Diferidos. "Deuda pliblica hace referencia a la deuda pliblica del SectorWblico No Financiero. Fuente: ContaduriaWblica de la Naci6n y BCRP. Chlculos del Banco Mundial. 12. La deuda municipal est5 altarnente concentrada en el departamento de Lima, departamento que explica el 44.4 por ciento de toda la deuda municipal. Le siguen en importancia la provincia constitucionaldel Callao (7.9 por ciento), Lambayeque (4.7 por ciento), 9 Este monto se calcula sobre el total de municipios que reportaron sus Estados Financieros a la Contaduria Pliblica de la NaciBn. Durante el aiio 2003, un total de 1,798 municipios presentaron esta informaci6n contable, de 10s cuales 193(de un total de 194) fueron municipios provinciales y 1,605 fueron municipios distritales. ' OSe compara la deuda municipal peruana con la deuda territorial (nivel regional y nivel local) colombiana por cuanto 10s recientemente creados Gobiernos Regionales de Peni no tienen alin deuda significativa. Piura (4.5 p r ciento) y Cuzco (3.5 por ciento). [ver GrtiEico 2.A y Anexo !.A). La experiencia internacional indica que a mayor grado de concentracicin de Itt deuda subnacional, especialn~ente en tos grandes congiomerados urbanos, mayor el compromiso de hecho (o morul hacar4 del Gohierno Nacional. indices sirnilares de concentraci6n del total de la deuda subnacional se han observado en La ultima dkcacla en Brasil y Mkxico (especialrnente por raz6n deI sobre- endeudamiento de 10s estados de Sao Paulo y Mexico respectivamente) y Colombia. Si bien este dltimo pais ticne menor concentraci6n de poblacion y actividad econ6rnica en la ciudad capital (cuando se compara a Bogot6 con Lima), congregaba en el 2003 el 32.2 por ciento iie la deuda municipal en Bogota, el 19.4 por ciento en Cali y el 80 por ciento en 22 ciudades del total dc 1 , 0 4 0 municipios de ~olornbia." Cahe resaltar que la Municipalidad de Lima es la unica que ha adquirido endeudamjento externo, con previa autorizacidn del gobierno central. De suerte quc cl foco de atencion del analisis de este reporte es la deuda municipak interna. Griifico2.A: ConcentraciBngeogrrifica del stock de deuda municipal (2003) Lima 44.4% Fuen~cContrxluria Puhlica dc la Nac~cm C'rilculosdel Bmco ~uniiial 13. Adicionalmente, se calcularon 10s siguicntes indicadores de la deuda nlunicipal agrupada por departarnento1? deuda nuinicipal per cipitu, el coefic~entede vruiabilidad de la tasa deuddinpreso corriente y el nlonto de gasto social per cipita (Cuadro 1.B). Entre 10s depanamentos con mayor nivel iie deuda municipal per capita se encuentran 10s de Lima, Lanibayeque y Trtcna y la Provincia Constitutional del Callao. Estos indicadores adicionales confirmaron el alto grado de concentracicin (y, por ende. de morak hazard) y una enornle heterogeneidad (lo qut: IlevarA a recorncndar un trata~nicntodifcrenciado o asimktrico). Sin embargo, no existe estrecha asociaci6n entre concentraci6n de deuda o deuda per capita y gasto social per capita. lo cud hace descartar la hipitesis de que 10s municipios se hubieran endeudado primc~rdialmentepara financiar gasio social. I 'Colombia (2004t DND. " Balance del 1)esempeho Fiscal de los Municipios y Dzpartamentos 2000-2003 - C6rno retibieron la$finanras los actuales mandatarius y cuiles son 10s retos'?" I: El departarnento es stctualmente el niwl intermedio de pobierno en el Ped. Los deprramentos constiruyen la jurisciicci6n territorial de 10s 24 Gobiernos Kegionales en que estB dividido el territorio petuano. Cuadro 2.B: Deuda municipal por departamentos (2002)" 1526 7,748.528 197.0 Madre de Dios " 1.8s estadisticas crnplcadasJc pohli1ci6ny gasto soci;~l.;c cnclrcnLr;indispc)nihles hasfa zl 2002. par loclue se crnplc'i inti>rn1;1ci6nJcl srock dc tlcutl~en csc ;fit). Sill crnhiir~n.ci cAlculu del ctxt.ticicrlrede v;iri;~h~lid;itlec I:$ dc r a w L)euiia/litgrcscxi Corricnics corwspc>nilc a1 ?(XU. I'En millones dc Nucvos Soles 3 INtl. k'cni: estirnacic~nesy proycccioncs dc (x~hlaciiinpor anos c;tIcndario scgun dt:partarncnros, pnwincias y distriu>>,IYO7-2002 ?r En Nucvos Soles 'Rclacicin erltrc la desviacihn y promrtiio Jc 121 rasn Dcud;t/lngresos C:urricntcs calculatla a nivcl de caJa municipiri ctliatrir:~ly pri\vinci;~l?. "ENr\b10 ?OK Cilculos dt.1 Banco hfundial. 14. El Perxi clasifica sus munjcipios en distritales y provincjales. Estos ultimo4 tienen funcioncs de mayor responsabilidad y agrupan a un nlimzro variable de municipios d1stritalc4 (tarnbikn liarnados distritos). Existen 1,832 rnunicipios, dc lo\ cuale5 195 son pn~viilciales.1-a distribueion del stock de la deuda municipnl de acucrdo con la eslntctura trrritorial vigcnle a fines del afio 2003 file la siguionte: lo\ nluniclpios provincialcs (excluyeildo Lirlia Metropolitma) concentran el 62.4 por ciento y 10s rnunicipiob dlstritales mimticnen el 37.7 por ciento. El municipio provincial de Lima Mctropolitana concentra el 11.9por ciento. 15. Finalmente, la concentracicin medidri scp6n distritos 4; provincias rnuestra que 10s diez primeros nlunicipios provinciales rnis endeuciados (excluyendo el nlunicipio de IJirna Metropolitans) concentran el 15.9 por ciento dcl total de la deuda municipal. Entre 10s rtliis er-tdeuddosse encuentran 10s rnunicipios dcl Callao, Ica y Arequipa (vcr Cuiiciro 2.C). A su vcz, la concentracicin de fa deuda registrada por 10s dicz municipios distritales mlis endeudados tstaliza 19.1 por ciento. Esa cifra es mayor a la regisrrada en la nluestra provincial. to cud aunado a1hedlo que 8 de Ios municipios de este grupo pertenecen a la jurisdiccibn provincial de Lima Metropolitans, retleja la importancia en tdrminos ahsolutos de la dcuda concentrada en la zona de la capital del pais (ver Cuadro 2.D). Cuadro2.C: Municipalidadesprovinciakes con mayor stock de deuda (2003) (en miles de Nuevos Soles y en porcentaje del stock total de Jeuda rnun~cipal) Municipalidadprovincialdef CALLA0 Municipalidadprwincial de CHICLAYO Municipalidadprovinciaide ICA Municipalidadprovincialde AREQUIPA Municipalidadprovincialde SANTA CHIMBOTE - Municipalidadprovincialde MAYNAS IQUITOS - Municipalidadprovincialde TACNA Municipalidadprovincial del CUZCO Municipalidadprovincial de PlURA Municipalidadprovincialde TRUJILLO Sub total Totat stock &%la rnunicipalidadesprovinciales Fucnte: C'oncaduria Kblica dc la NaciGr~. C;ilculns del Ban~u,Mundinl. Cuadro 2.D: Municipaiidadesdistritalescon mayor stock de deuda (2003) (en mlles de Nuevos Solesy cn porcentaje del stock total de deuda mtrnicipal) Municipalidaddistrital de L4VICTORIA 7 60,887 Municipalidaddistrital de SANMARTINDE PORRES 107.127 Municipali&d distrital de SANJUAN DE LURIGANCHO 80.676 Municipalidaddistrital de ATE VITARTE - 76.411 Municipalidaddistrital de SAYAN 48,461 Municipalidaddistrital de COMAS 37.150 Municipalidaddistritalde MIRAFLORES 29.934 Municipalidaddistritalde SAN ISiDRO 27.603 Municipalidaddistritalde INDEPENDENCIA 25.804 Municipalidaddistritalde BELLAVISTA 24.743 Sub total 618,796 Total stock deuda rnunicipalidadesdi&ritales 1.220,279 2.2. Reglas de endeudamientopara 10s gobiernos subnacionaled3 2.2.1 Identificacibnde las reglas fiscales aprobadas 16. En la actualidad existen 8 reglas n~me'ricas'~,contenidas en tres leyes, con respecto a 10s niveles de endeudarniento15,servicio de la deuda y otros parametros relativos al endeudamiento y gasto corriente. La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) establece las siguientes tres restricciones: Kegla 1 (LRTF): la relacion anual entre el stock de deuda total y 10s ingresos corrientes de 10s gobiernos regionales y locales no debera ser superior al 100por ciento. ' Deuda , Regla 1: Ingresos corrientes , 1100% Regla 2 (LRTF)'~:la relacion entre el servicio anual de la deuda (amortizacion e intereses) e ingresos corrientes debera ser inferior a1 25 por ciento. Serviciode la deuda Regla 2 : 125% Ingresos corrientes , Regla 3 (LRTF): El promedio del resultado primario (RP) de 10s ultimos tres afios de cada uno de 10s gobiernos regionales y locales no podra ser negativo. RP,+RP,-, +RP,-, Regla 3 : 2 0 3 13 Es importante aclarar que 10s calculos realizados para esta secci6n sobre el cumplimiento de las reglas fiscales y de endeudamiento corresponden a una fecha anterior a la publicacidn del Reglamento de la Ley de Descentralizaci6n Fiscal (Decreto Supremo No. 114-2005-EF), el cual ya incluye un Anexo Metodol6gico que explica cada concept0 contable. Asimismo, el Anexo Metodol6gico hace precisiones adicionales a1 Reglamento de la LRTF que tampoco fueron consideradas en este estudio. 14 El marco legal de Endeudamiento Pliblico esta conformado, inter alia, por la Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal (LRTF), el Marco Macroecon6mico Multianual, la Ley General de Endeudamiento del Sector Pliblico, la Ley de Endeudamiento (leyes anuales), la Ley de Bases de la Descentralizaci6n. la Ley Organica de Gobiernos Regionales, la Ley Organica de Municipalidades, la Ley de Descenualizaci6n Fiscal (LDF) y la Ley de Presupuesto del Sector Pliblico. En lo que respecta a reglas numericas o reglas mixtas (cuantitativas y cualitativas) particulares de endeudamiento, la LDF incorpora la denominada Regla de Final de Mandato (articulo 30) y la Regla Excepci6n (articulo 31), las cuales definen parametros con respecto a1 gasto corriente e infiaestructura en contextos especiales, incluidas las restricciones para el liltimo aiio de una administraci6n municipal. Asimismo la Ley Organica de Municipalidades seiiala que para las operaciones de endeudamiento se requiere de la aprobaci6n de la mayoria del nlimero legal de miembros del consejo municipal y prescribe que estas o eraciones se realizan con cargo a sus recursos y bienes propios. ''El articulo 23 de la LDF define a1 endeudamiento como "toda modalidad de financiamiento sujeta a reembolso, con o sin garantia del Gobierno National, que 10s Gobiernos Regionales y Locales acuerden con personas naturales y juridicas domiciliadas o no en el pais." 16 El Anexo Metodol6gico del Reglamento de la Ley de Descentralizaci6n Fiscal publicado en fecha posterior a la conclusi6n de 10s calculos realizados para este estudio, precisa que la segunda regla de la LRTF, sobre el servicio de la deuda total, es exclusiva para 10s Gobiernos Regionales. Para 10s Gobiernos Locales se aplicara el limite contenido en el Articulo 69 de la Ley Organica de Municipalidades, la cual seiiala que el servicio de deuda respecto de 10s ingresos corrientes no puede superar el 30%. Es decir, el progreso alcanzado tuvo como consecuencia la definici6n de 7 reglas numkricas y no 8 como se seiiala en este documento. Por otro lado, la Ley de Descentralizaci6n Fiscal, LDF, define las siguientes cuatro reglas: Regla 4 (LDF): el monto de la deuda de corto plazo, incluida la deuda flotante a1cierrede un aiio fiscal determinado, no debera exceder del equivalente a la doceava parte de 10s ingresos comentes anuales, incluidos 10singresosde transferencias. 17 Deuda decortoplazo, < 1 Regla 4 : -- Ingresoscomentes, 12 Regla 5 (LDF): la relaci6n anual entre el stock de deuda contraida sin garantia del Gobierno Nacional y 10singresoscomentes anuales no deberi ser superior a140 por ciento. Deuda sin aval, Regla 5 : 140% Ingresoscomentes, Regla 6 (LDF): la tasa del servicio anual de la deuda contraida sin la garantia del Gobierno Nacional (amortizaci6n e intereses) con relaci6n a 10s ingresos comentes anuales debera de ser inferior a1 10 por ciento. Serviciode ladeuda sin aval Regla 6: ' 110% Ingresoscomentes, Regla 7 (LDF): el increment0 anual del gasto no financiero no podri ser mayor a1 3 por ciento en tkrminos realesl'. Gastono financiero, -Gastono financiero Regla 7 : I-' 1 3 % Gastono financier0,-, Finalmente, la Ley Organica de Municipalidadesprescribe la siguienteregla numkrica: Regla 8 (NLOM): Los servicios de amortizaci6n e intereses no pueden superar el 30 por ciento de 10singresos del aiio anterior. Serviciode la deuda, Regla 8: 130% Ingresos ,-, l7El concepto de deuda de corto plazo incluye la deuda flotante al cierre de un aiio fiscal deterrninado, y el concepto de ingreso corriente incorpora transferencias. Con respecto a la definici6n de deuda de corto o de largo plazo, el articulo 23 de la LDF indica lo siguiente: "La presente definici6n comprende operaciones de mediano y largo plazo correspondientes a aquellas con plazo de vencimiento mayores a un aiio, y aquellas de corto plazo, referidas a las o eraciones con plazo de vencimiento de hasta un aiio." "Se utiliza como deflactor el indice de Precios a1 Consumidor de la ciudad Capital de Departamento. En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, se utiliza el indice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana. 17. Los techos de endeudamiento contenidos en las anteriores reglas requieren de la especificaci6n de 10s conceptos contables a 10s cuales hacen referencia. A1 respecto, las mayores precisiones se encuentran, aunque adn distante de una especificacidn precisa, en la LRTF. En esta ley se hace referencia a1 devengado del stock de deuda19 y del gasto (en este dltimo caso remitikndose a la definici6n del Gasto del Gobiemo Nacional). Por otro lado, se conoce que la contabilizaci6n de 10s ingresos del gobiemo considerada por el MEF y el BCRP se efectda con base en caja o efectivamente recaudado. 20.21 lRecuadroNo,1 SISTEMASDE INFoRMAcI~N Y CONTABILIDAD En algunos pales, especiahente en los palses unitarios, d gobierno nacional es el responsable de establecer 10sest8n- para 10s sistemasde infonnaci6n y de contabilidad de todos 10s niveles del gobierno y habibatmente tambidn es responsable de hacerlos cumplir. El desarrollo de sistetllas de presupuesto,cmtabilidady aendicih de cuentases un proceso complejoy quetorna mucho tiempo y m m'a eficienteque10sgobiemossubnacionaiesdesarrollaron sus propiossistemasde infonnacidn y decontabilidad. Wentras que lm sistemasde manejode caja son en su mayoria vistos comoinsuficientes para cubrir Wos fosaspectosdefa ejecuci6npaesupuestaria, muy paces palses en desarrollotienen la capacidad para operar de acuerdocon el criteriode causalidad o devengadofaccnralaccowrting),Sin embargo, muchos pat'ses haa tratado de monitorear 10s tetmsos en 10s pagos (arrears) registrando el cornprometidode la obligacidn. La inforrnacilin de deuda esta gneralmente contenida en 10s sistemas de informaci6n fmanciera gubernamental. Los sistemas son relativarnente costosos; pro ahora existen versiones disponibles ~16ssencillas para jurisdicciones mas pequefias --en principio, permitiendo que las administraciones subnacionales operen en un medio propicio para que la contahilidad sea el eje. En todo caso, estos sistemas requieren generaci6n de infonnaci6n estzbdar. Esta generaci6n de informaci6n estandar h e una de las caracteristicascentrales en la reforma de finanzas subnaciondes de Brasil a finales de la &ada de 10s Fucnte: Ahmad, Ehtisham, Maria Albino-War, y Raju Singh, Fondo Monetario Intemacional(2005). "Subnational Public Financial Management: Institutionsand MacroeconomicConsidefasans",WorkingPaper 05t108,Washington D.C. Parala pauw de contabilizaci6ng reportede la deudaen Colombia,verLey 617 del2000 y susdecretosre$amentatios. 18. La adopci6n de 10s anteriores conceptos contables de ingresos y gastos irnplica el uso de dos tipos de fuentes de informaci6n y dos bases de contabilidad. Por un lado, en lo que respecta a1 c~lculode 10s ingresos se utiliza la informaci6n registrada en 10s Presupuestos Ejecutados, dado que esta informaci6n se registra sobre base de caja. Por otro lado, la informaci6n de gastos (incluyendo 10s gastos por intereses y amortizaci6n) contenida en el Estado de Gesti6n y en el Balance General captura la informaci6n sobre base de causaci6n o devengado. Sin embargo, la informaci6n presentada en estos dos dltimos estados financieros es tan agregada que no cuenta l9El Reglamento de la LDF publicado en fecha posterior a la conclusidn de 10s cAlculosrealizados para este estudio establece que la definicidn del stock de deuda total contenido en las reglas para 10s Gobiernos Regionales y Locales indica que de las cuentas del pasivo se excluyen 10s ingresos diferidos (no representan deuda) y la provision para beneficios sociales (se considera deuda contingente). 20Revisar en: MEF, Aspectos metodoldgicos del Boletin de Transparencia Fiscal; y BCRP, Normas Especiales de Divulgacidn de Datos - FMI. 21En tanto que el tratamiento de 10s gastos se realiza de acuerdo a1 monto devengado. 22Y tambitn en las reformas de ajuste y correccidn de manejo de deuda que se adoptaron en Colombia a partir del 2000,en ambos casos con beneficios sustantivos para el manejo de las finanzas pliblicas consolidadas. con su contraparte exacta dcntro dcl Suevo Plan Contable Gubematnental (NPcE)", cual lo lnlpitie idcntiticar cl dckengado de stick dc deuda. En este sentido, y a Inanera de aproximacidn, sz decidi6 emplcar la informaci6n de ingresos y gastos proveniente del Presupucsto Ejecutado, a 74 25 pesar tie no ser apropiado, ni conceptual . ni Icgalmentt: . Obviamente, el procedimiento wguido Incorpora un scsgo a favor dcl cumplirniento de las regtas fiscalei 19. Empleandn los datob pnni.;tos por la Contaduria Y6blica de la Nacic5n, se calcularon las relacionc\ y taw\ incorporadas en las rcglas Fiscr~lesanteriotmentc presentadas para cada ttno di* lo\ rnunic~piosdistritriles 4 provinciale4 clue reportaron $us estiu1c)s financieros g presupuestalc\ para el aiio 20K?'. 0 . En lo quc respectit a 10s rcstiltados obtenidos del cAlculo de las reglas wleccionadas de 1:1 LRTF, cl rnrlyor grado de cumplimicnto se registria en la Regla 2 (Serbicio dc la deuda/Ingre\os corrlentes menor o igual a 25 por ciento): un total de 1,656 rnunicipicls, que retjnen el 00 por ciento dc I;i deuda total, cumplieron octn esta norrna. Por otro lido, s61o 256 rnunicipios, cilja duuda conjunta represents el 36 por ciento dc la deutia total, no habrhn cumplido con la RcglLi1. I-irtrtl~ncnte.cl cumplirniento de la Rcgla 3 alcanza a 1,119 municip~os,lo que represents c1 77.4 por clcnto dc la dcuiia. Cuadro2.E::Oumplimientode las reglas incluidasen la LRTF (3003) (niltnemde ~nunicrpiosy pctr~~rltlije. stcxk total de de~idarnun~cipt~l) dcl 31. La cvaluacitin d nivel consolidado, cs decir, considerando las tres regl2i.s a la vcz, indica quc 936 ~nunrcipro\,entre los cuales se. registra el 42.3 por cicnto de la deuda municipal, curnplierrtn citn lo espccificado en la LRTF. De ebte total. 818 municipios son de categoria distntal, t~~icntrrisquc 118 municipios tienen jerarquia provincial. El primer grup:, reglstra un tot'il de adeudado de SI. 503.1 millone\; rnientras yue el segundo alcanza S/. 776 millone\ '3 k.n cl rlncxo 1 B r10s conceptos de pago a personal y pensionista\, tr~butospor pagar y provisicin de henct?cios stwiales. Estas rubros dekrian marltener un saldo cercano a cero, salvo eventuales atrasos en el pago o en cl rcgistro de los mismo\ a fin (it. a o . Por este motivo sc considem, a manera de ltproximacirin,que el 100por ciento cie lo ~nismoscorresponde a deuda en mora. Cuadro 3.A: Deuda en mora (en nl~lescle Nueios Soles) ributospor pagar I: 11 1ncorpor;i 21 pago a ISSAl.,l.jD,AFP's, SNP, SI:SA?' y cytrirs ins~ittiiirjncspublicas. 21 11lcorpor;iprL1sxa1nosdei Brtnct) de 13Nacibn. bimcos ntntcrcistec.c~tjasntunicipolcs. cntre otras instituciones t7n:iilcicras. C:rilculos Jcl Barico Muntfilh, 33. Dados 10s anteriores supuestos y la informacicin recopi1:ida. 5e calcula que la deuda err mora alcanza el 72.5 por ciento dcl total de la dcuda registrada en la rnuestra bajo anilisis (Cuadro 3.A). En este sentido. 4 se clefine como ~nunicipiosolvente aquel que dispone de 10s recurso\ sufieientes para el pago a Liernpt) de sus obligaciones (no solo las obligaciones bancarias), ninguno de lo\ municipins de la muectra calificaria de solvente. 3.2 IAS tipos de deuday los problemus de clasificucidny registro 35. A partir del analisis de las 43 mi~nioipltlidadesseleccionadas cn fa rnuestra se detect6 la cxiste~lciadc irregularidades contables en la clasificacirin y en ci registro de la deuda. Se hizo entonces rlecesario corregir, en la rnedida cie lo posible, estas irregularidades, tanto para el aniilisis de sostenibilidadcomo para tiefinir el mnnto relevante de la misma. En lo que se refiere a 10s problemas de registro, se detectaron elevados montos de pasivos que no se encuentran adecuadamente identificados, que estiin inadecuadamente registrados o que sencillamente no aparecen en el Balance General. Estos problemas se extienden a las obligaciones contingentes, las cuales son objeto de diversos tratamientos, algunos de ellos absolutamente irregulares: en algunos casos se las registra propiamente en la cuenta de pasivos (monto que se denominara deuda contingente);en otros se las registra en las denominadas Cuentas de Orden o se las reporta en las notas contables (y que por consiguiente no necesariamente han sido registradas en el pasivo o en las Cuentasde Orden) o, simplemente,no se las registra. 36. Esta seccidn avanza en establecer una clasificacidn de 10s varios tipos de deuda relevante para el analisis de sostenibilidad y ofrece pautas para incluir el monto de la deuda no registrada en la suma total de la deuda municipal. El me'todo de reconstruccidn de la deuda en 10s municipios estudiados consiste en identificar las cuentas en donde se registra algdn tip0 de obligacidn efectiva o potencial que no se refleja en las cuentas o en el monto definido como deuda. 3.2.1 Problemas de clasificaci6nde la deuda 37. Las practicas de no-registro, sub-registro o registro equivocado, comunes en 10s municipios estudiados,obligaron a reclasificar las deudas identificadasde manera que se pudiera establecer su exigibilidadreal en relacidn con el tip0 de acreedor. Se partid de la deuda reportada en el Balance General del municipio, definida como el Total de Pasivos descontados de 10s Ingresos Diferidos,y se reagrupd de la siguiente manera: Deuda indirecta: es la deuda proveniente de las garantias o avales que otorgan 10s gobiernos municipales para asegurar el cumplimientode la deuda contraida por entidades descentralizadaso autdnon~asdel mismo municipio, como sucede, por ejemplo, con las empresas municipales de aguas. Para el municipio garante se trata de una deuda condicionada al incumplimiento de la entidad autdnoma. De acuerdo con la informacion obtenida en las entrevistas con 10s municipios seleccionados,este tipo de deuda no suele registrarse por el municipio mientras no ocurra la eventualidad que la detona. Se trata de un tipo de deuda que deberiiser profundizadoen fases posteriores del escudrifiamientode la deuda municipal en el Peni. De hecho, paises como Colombia exigen actualmente un cuidadoso registro y reporte de la deuda indirecta. Asi ocurre tambie'n en la India, donde varios estados exigen publicacidn de todas las garantias explicitas e imponen limites superiores a1 valor de esta de~da.~*Sin embargo, tanto en Colombia como en la India las normas legales no exigen valoracidn de esta deuda ni aprovisionamiento de ella en el presupuesto. Adicionalmente, evidencia proveniente de la China y de Bangladesh indica que la evasi6n de 10s limites al endeudamientoes frecuentementeuna de las razones para constituir estas compaiiias, las cuales funcionan de hecho como ape'ndices de la administracidn central, la cual cubre tambiCn las deudas de la compafiia en caso de insolvencia. De alli que, como se propondri en el capitulo 5, el registro, reporte y monitoreo de esta deuda resulte particularmenteimportante. 32DespuCs que en las dtcadas de 10s ochenta y 10s noventa la deuda indirecta de 10s estados creciera desproporcionadamente y hubiera dado origen a espectaculares crisis de pagos. Deuda fl~tante~~:10s montos del pasivo corriente o de corto plazo que, cuando se son acumulan de un aiio a otro sin adecuado registro, sin las correspondientes provisiones presupuestales o, en todo caso, sin soluci6n de pago, deja de ser comente para convertirse en deuda de mediano o largo plazo34.La presencia de este tipo de deudas en el registro contable no s61o repercute en el manejo presupuestario y financier0 del municipio sino que puede conllevar a acciones judiciales no obstante ni el monto ni el origen del mismo estCn identificadosy su~tentados~~. De acuerdo con la informacion obtenida en las entrevistas con 10s municipios seleccionados, la deuda corriente impaga surge comiinmente en oportunidad del cambio de gobierno municipal, debido a que la administration saliente no entrega toda la informaci6n necesaria para sustentar sus pasivos y a que la administraci6n entrante desconoce con frecuencia las obligaciones contraidas por la anterior admicistraci6n con proveedores o c~ntratistas~~. Deuda de largo plazo y deuda devengada: La deuda de Largo plazo contiene 10smontos devengados correspondientes a obligaciones con mas de un a50 de ~ i ~ e n c iEn ~ a ~el . context0 nacional, este ultimo tip0 de deuda corresponde a prestamos con el Banco de La Nacibn, bajo programas de retenci6n o cobranza automiitica a cargo de la cuenta de transferencias del FONCOMUN, con bancos comerciales y con otras instituciones financieras tales como caja de ahorros, cooperativas, etc. La deuda devengada se refiere a las variaciones patrimoniales que se deben considerar para establecer el resultado econ6mico correspondiente a un ejercicio, sin distinguir si han sido pagadas o no durante dicho periodo. La deuda corriente que no se paga en el ejercicio se convierte en deuda devengada. Deuda contingente: son deudas derivadas de obligaciones previsionales o de litigios o decisiones judiciales sobre pasivos adecuada o no adecuadamente identificados. Requieren de una hecho eventual o condici6n (corno el cumplimiento del periodo de trabajo requerido para la jubilacidn o la sentencia judicial). Como lo demuestra la 33 Es importante precisar que el concepto de deuda flotante de este estudio es diferente a1 que se establece en el Reglamento de la LDF: "la deuda flotante, se define como las obligaciones que se acumulan de un aiio a otro, las cuales corresponden a las cuentas por pagar vencidas que no han sido canceladas en el aiio en que fueron presupuestadas", el cual es cercano a1 contemplado en el Manual de Estadisticas del las Finanzas Publicas del FMI (1986), que corresponde a la deuda devengada en este estudio: "la deuda comente que no se paga en el ejercicio se convierte en deuda devengada." 34Cabe indicar que el concepto de deuda flotante contemplado en el Manual de Estadisticas de las Finanzas Publicas del FMI (1986) hace referencia "a1 monto de las obligaciones, excluidas las obligaciones contractuales a plazo fijo, contraidas por un gobierno en relaci6n con bienes y servicios ya recibidos que todavia no ha pagado, esto es, la acumulaci6n de cuentas por pagar". Es decir, este tipo de deuda corresponde a la que en este estudio ha sido clasificada como deuda devengada. 35Como se veri en el capitulo 3, con frecuencia 10s municipios peruanos carecen de informaci6n que confirme que el bien o servicio ha sido efectivamente brindado o si el precio del mismo fue sobrevaluado en anticipation de la demora en el pago. 36En el Capitulo 3 se mencionan casos en 10s cuales funcionarios de la administraci6n entrante han encontrado restos de documentos y registros contables incinerados. 37Nuevo Plan Contable Gubernamental, Resolucion CNC No010-97-EFl93.01 practica de 10s municipios peruanos, puede originarse en deuda comente que pasa a ser objeto de litigiojudicial. La presencia de contingencias judiciales complica el manejo financier0 y presupuestal dado que puede causar embargos inmediatos de las cuentas conientes, 10s activos o el flujo de ingresos recaudados por el municipio. Asimismo, el monto en litigio no s610 incorpora la suma originalmente debida sino el pago de intereses legales, gastos administrativosy judiciales que por lo general no se encuentran estimados ni provistos. Cuadro3.B: Registro contablede la deuda municipal 38. Vistas las anteriores definiciones, el estudio solo se ocupd de la deuda directa cuando se trata de deuda de largo plazo. Asimismo, no se ocup6 de la deuda indirecta por cuanto no existen reportes que permitan identificarla. Se ocup6 entonces el estudio de la deuda comente, de la deuda de largo plazo y devengada y de las deudas contingentes. Las cuentas empleadas en este estudio para clasificar las deudas de largo plazo, devengada, flotante y contingente, dentro del cat6logocontablede deuda municipal vigente en el Perti, se presentan en el Cuadro 3.B. 39. Con base en la clasificaci6n propuesta previamente se contabilizd y analizd el stock de deuda de la muestra de 10s 43 municipios seleccionados. Las principales conclusiones de este andisis muestral fueron: La deuda registrada se distribuye asi: 85.7 por cientodel tip0 devengada y de largo plazo, 8.4 por ciento de deuda flotante y 5.9 por ciento de deuda contingente. Este resultado pone de presente que 10s municipios convierten, en la practica y por las vias de hecho, deuda comente o deuda contingente en deuda de largo plazo y, lo que es peor, la trata frecuentemente como deuda de dudosa exigibilidad. Cuadro3.C: Concentraci6n por tipo de deuda (% del total de la deuda registrada) Deuda devengaday de LP 75.5 92.7 80.6 98.6 85.7 Deudaflotante 14.1 6.1 11.8 0.0 8.4 Deudacontingente 10.4 1.2 7.7 1.4 5.9 Total deuda reqistrada 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 - - LM =Lima Metropolitana "Muestra de municipiosno localizadosen Lima Metropolitana. Cilculos del Banco Mundial. La estructura de la deuda varia significativamente entre 10s diversos grupos de municipios. Asi, 10s municipios distritales de Lima registran deudas flotante y contingente de 14.1 y 10.4 por ciento del total de deuda registrada, respectivarnente. En cambio, 10s municipios del interior del pais acumulan entre ambos tipos de deuda el 7.3 por ciento de su deuda. El municipio de Lima Metropolitana no registra deuda flotante y el nivel de deuda contingente alcanza el 1.4 por ciento del total de su deuda. Los resultados obtenidos indican'an que 10s municipios del interior del pais incorporados en la muestra clasifican mas precisamente sus deudas que 10s municipios del Area metropolitana de ~ i m a .Estos. ultimos englobarian bajo deuda devengada o de largo ~ ~ plazo una gran variedad de deudas de distinta naturaleza y origen. Sin embargo, es importante considerar que la disponibilidad de information, tanto por el nivel contable como por la accesibilidad de las entrevistas, fue mayor en el segundo grupo de m ~ n i c i ~ i o s ~ ~ . 40. Naturalmente, la estructura o composition de la deuda permite un analisis m6s fino de su sostenibilidadque el que permiten las reglas legales de endeudamiento citadas en el capitulo 2. Dos municipios con igual tasa DeudalIngresos, por ejemplo, pueden tener plazos de exigibilidad real muy distintos. Por ello, la clasificacion aqui construida se tendra en cuenta en la aproximacidn a la sostenibilidad de la deuda de 10s municipios de la muestra que se elabora en la secci6n 3.4. 38 Adicionalmente se incorpor6 una variante a 10s cAlculos presentados y 10s resultados obtenidos no variaron significativamente. Esta variante incorpora el concept0 de que el grado de registro inadecuado debe ser medido sobre la base de pasivos cuyo pago responda a una decisi6n discrecional del municipio. Asi, para la evaluaci6n de la estructura de la deuda se omiten 10s montos relativos a 10s pasivos con instituciones financieras dado que sobre este tip0 de pasivos 10s municipios tienen menor grado de libertad para efectuar malas pricticas contables puesto que estos pasivos est9n generalmente garantizados con transferencias o con 10s dep6sitos recibidos de 10s contribuyentes o 10s usuarios de alglin servicio. Si adicionalmente se toma en cuenta que la participaci6n de este tipo de deuda es mayor en la muestra de provincias, se podria argumentar que 10s resultados mencionados incorporan sesgos a favor de este grupo de municipios. Sin embargo, 10s resultados obtenidos de incorporar esta modificaci6n indican un mayor increment0 de la participaci6n de la deuda contingente y flotante en la muestra de Lima que en la de provincias (la suma de estos tipos de deuda para 10s distritos de Lima se incrernenta de 24.5 a 27.4 por ciento; mientras que su contraparte para la muestra de provincias se incrementa de 7.3 a 9.8por ciento). 39Se pudo concretar m9s de una entrevista con 10s encargados del manejo contable de 10s municipios de Lima; no asi con 10s municipios de fuera del hrea metropolitana de la capital. 3.2.2 Problemasde registro 41. Ademiis de la necesidad de clasificar la deuda seg6n su estructura o composici6n, es menester examinar tambiCn el registro de la deuda. Los municipios peruanos no siguen fielmente las pautas normativas de quC deuda se registra y cuhndo. Son pautas que deben ser tenidas en cuenta en el momento de establecer el monto total de la deuda. TambiCn aportan criterios a las instituciones responsables de velar por la consistencia y coherencia de 10s registros contables reportados por las municipalidades con el fin de que reflejen con mayor exactitud su verdadera situaci6n financiera. Los principales problemas de registro.encontrados en la muestra estudiada consisten en el no-registro y en la utilizaci6n laxa de las Cuentas de Orden y de Ingresos Diferidos. 3.2.2.1 Deuda no registrada 42. Este estudio defini6 como no registradas las deudas no acreditadas contablemente, es decir, las que no forman parte del pasivo ni se encuentran incorporadas en las Cuentas de Orden. La existencia de las mismas fue identificada principalmente con base en 10s litigios judiciales en curso. Asimismo, se mencion6 en las entrevistas que muchas de estas deudas se originaron en fa!ta de pago a proveedores. Los montos registrados bajo esta categoria fueron obtenidos a partir de entrevistas con las personas encargadas del manejo contable de 10s municipios de la muestra. Estas deudas provienen de gestiones pasadas, y que ante la carencia de informaci6n respecto de su origen o sus montos, son excluidas en la pra'ctica de 10s estados financieros. 43. Para la muestra seleccionada, excluyendo a Lima Metropolitana, la tasa de este tipo de deuda sobre el total de la deuda registrada alcanza el 7.3 por ciento. La submuestra de municipios distritales de Lima registra 8.8 por ciento en esta tasa, frente al 3.9 por ciento correspondiente a 10s municipios de otras provincias (ver Cuadro 3.D). Es importante resaltar que algunos municipios del interior, principalmente municipios provinciales, declararon tener deudas no registradas pero no pudieron precisar su monto. Cuadro3.D: Deuda no registrada (en miles de Nuevos Soles y como porcentaje de la deuda registrada) I Deuda no reaistrada (I 130.905 6.162 37.067 1 0 137.067 1 I 1 1 1 1 Total deuda iecjistrada i2) 351,449 156,432 507,881 384,992 892,873 Ratio (lV(2, 8.8 3.9 7.3 0.0 4.2 LM = Municipalidad Provincial de Lima Metropolitana "Muestrade municipios no localizadosen Lima Metropolitana. CAlculos del Banco Mundial. 3.2.2.2 Cuentasde Orden 44. Los montos registrados en las Cuentas de Orden representan compromisos o contingencias que dan origen a una relaci6n juridica con terceros y cuya ejecuci6n eventual podria modificar la situation financiera de la muni~i~alidad.~~*~'Tal como se vera mas adelante, ia diferencia entre las deudas registradas bgjo ~"entasde Orden y las deudas contingentes - consiste en que las primeras no constituyen un pasivo efectivo en el momento de efectuarse la contabilizaci6n o el reporte. De manera que la practica de 10s municipios peruanos de incluir deudas bajo Cuentasde Orden conlleva generalmente una subestimaci6n de la deuda total. 45. Los montos registrados en Cuentas de Orden han ido incrementandose con el tiempo. La relacion Cuentas de OrdedDeuda registrada alcanzoel 75 por ciento en el 2003 (Cuadro 3.E). Cuadro 3.E: Cuentasde orden* (en millones de Nuevos Soles) I Cuentas de Orden (1) 325 880 1,661 2,076 2,428 Deuda registrada (2) 1,426 1,835 2,588 2,933 3,237 Ratio (1)l(2) 22.8 48.0 64.2 70.8 75.0 * No secuentacon informaci6n de esta cuentapara el aiio 2000. Fuente: Contadun'aWblica de la Naci6n. SICON. Cilculos del Banco Mundial. 46. En la evaluacion de 10s estados financieros de 10s municipios de la muestra se observa que la subcuenta relativa a1 control de Obligaciones Previsionales (subcuenta 09) es la que registra mayor participation en las Cuentas de Orden. Asimismo, se ha detectado que en la practica 10s municipios incorporan en esa subcuenta no s610 el calculo actuarial efectuado por la Oficina de Normalization Provisional (ONP) para las reservas pensionarias y no pensionarias42v43,sino montos relacionados con procesos judiciales con ex trabajadores y pensionistas. (Grafico 3.B) 47. Con relacion a este ultimo punto, la ejecucion de pagos en disputa judicial, bajo el supuesto de que el registro de las cuentasdel pasivo ha sido realizado adecuadamente, irnplicaria el increment0 de la deuda por el monto relativo a 10s intereses y a 10s gastos judiciales. Sin 40 Nuevo Plan Contable Gubernamental, Resolucidn CNC No 010-97-EFl93.01. 4' Estos montos se relacionan estrechamente con la clasificacidn de pasivo contingente contemplada en la Norma Intemacional de Contabilidad del Sector Pdblico - MCSP 19. En esta norma el pasivo contingente es definido como: a. "Una obligacidn posible que surge de hechos pasados y cuya existencia sera confirmada s610 por la ocurrencia o no ocurrencia de uno o m8s hechos futuros inciertos que no caen enteramente dentro del control de la entidad; o b. Una obligacidn presente que surge de hechos pasados pero que no se reconoce: i) porque no es probable que para liquidar la obligation se requiera un flujo de salida de recursos que incorporen beneficios econdmicos o un potencial servicio; o ii) porque el monto de la obligacidn no puede valuarse de manera suficientemente confiable." Cabe indicar que esta NICSP no ha sido adoptada por la Contadurfa Pliblica de la Naci6n. 42De acuerdo al Instructive No 20-2003-EF193.01,"Registro y Control de la Obligaciones provisionales a Cargo del Estado", 10s municipios deben de incorporar en las Cuentas de Orden el resultado del c8lculo actuarial efectuado por la ONP para las reservas pensionarias y no pensionarias. 43 Si bien la aplicacidn del instructive No 20-2003-EF193.01 es obligatoria a partir del ejercicio 2003, 9 de 10s 43 municipios de la muestra reflejaron un saldo nulo en esta cuenta. Entre estos se encuentran 10s municipios distritales de Punchana, Carabayllo, San Martin de Porras y el municipio provincial de San RomBn-Juliaca. embargo, la importancia relativa de estos pagos (intereses y gastos judiciales) es indeterminada dada la carencia de informaci6n contable; adn las propias autoridades municipales desconocen la cuantia de tales pagos44. 48. Por otro lado, en lo que respecta a la incorporaci6n del cilculo actuarial efectuado por la ONP, la norma que regula este tipo de registro define el proceso de traspaso del monto de reservas a las cuentas Provisiones por Beneficios Sociales por lo que es de esperarse que en 10s proximos aiios esta cuenta del pasivo refleje con mayor exactitud la situation financiera de 10s municipios. Grafico3.B: Estructura de las Cuentasde Ordenen la muestrade municipios (comoporcentaje del total del monto total en Cuentasde orden para el at50 2003) Contratoy Valores y drdenes documntos Bienes asignados aprobados 10.2% 0.7% 12.0% Valores y documntos en circuhciony custodia 26.3% previsionales 49.1% Bienes en pr6stan~1,custodia y no depreciables 1.6% Fuentc: Contaduna Publica de la Nacibn. Cdculos del Banco Mundial. 49. Adicionalmente, cabe indicar que en las Cuentas de Orden tambiCn se registran procesos judiciales emprendidos por proveedores. Sin embargo, se carece de informaci6n para definir su importancia relativa dentro de esta cuenta. 50. En conclusi6n, se observa un uso laxo del concept0 de Cuentas de Orden que est8 llevando a la subestimaci6n de la deuda. Dado el impact0 potencial que pueden tener sobre el monto de la deuda municipal, se necesita imponer restriccionesm8s explicitas a su utilizaci6n en la contabilidad municipal. Se requiere tambiCn de mayor an8lisis y seguimiento de las Cuentas de Orden por parte de las institucionesresponsablesde monitoreo,evaluaci6n y control. 3.2.2.3 Ingresos diferidos 51. Los montos registrados en la cuenta Ingresos Diferidos (Cuenta 49) corresponden a ingresos y gastos de operaciones formalizadas en un ejercicio cuya liquidaci6n parcial o total corresponde a1 proximo o a 10spr6ximos ejerci~ios~~. 4414de 43 municipios indicaron haber tenido problemas en el haspaso de informaci6n contable. 45Nuevo Plan Contable Gubernamental, Resoluci6n CNC No010-97-EFl93.01. 52. El ernpleode esta cuenta usualrnente corresponde a la venta de alg6n bien cuyos pagos se extienden en varios periodos. En el regimen privado esta cuenta es utilizada por empresas que venden a crddito. En el regimen municipal esta cuenta incorpora tipicarnente ingresos contables derivados de convenios relativos a1 pago de papeletas de trhsito o fraccionarnientos tributarios por el irnpuesto predial, cuyos valores definitivos dependen de la liquidaci6n final de la obligaci6n a cargo del infractor o contribuyente. Si bien esta cuenta conforma parte del pasivo de 10s rnunicipios, el ernpleo de la rnisrna se da tarnbien para fines diferentes, lo que constituye un registro contable inadecuado, que altera el rnonto clasificado corno deuda para fines de este estudio. 53. Para la muestra de rnunicipios seleccionados, el rnonto correspondiente a esta partida alcanz6 SI. 637 rnillones. Este rnonto corresponde principalrnente a 10s rnunicipios de Lima Metropolitana, Rirnac, Arequipa y Cajarnarca (ver Cuadro 3.F). En el caso del rnunicipio provincial de Cajarnarca, si bien en la nota correspondiente a Ingresos Diferidos no hay mayor detalle de la cornposici6n de 10s rnismos, a partir del analisis de otras cuentas se detect6 que de SI. 12 rnillones registrados corno tales, SI. 8.9 rnillones corresponden a cuentas por pagar diversas de periodos pasados46.Otro tanto sucede con del rnunicipio distrital del Rirnac, entidad que registr6 corno Ingresos Diferidos rubros tales corno la Cornpensaci6n por Tiernpo de Serviciosde aiios anteriores,Rernuneraciones por Pagar de aiios anteriores, Cuentas por pagar de aiios anteriores y Tributos por pagar de aiios anteriores por un rnonto de SI. 8.9 rnillones. El total de la deuda registrada por este rnunicipio asciende a SI. 16 rnjllones, rnonto que se elevaria a 24.9 millones (increment0 de 55.8 por ciento) si 10s rubros rnencionados se registran efectivamente corno pasivos correspondientes a periodos pasados. Lo rnisrno podria estar ocumendo en otros municipios; per0 a1 no existir mayor detalle de 10srnontos involucrados bajo "Ingresos Diferidos" no se puede corroborar ni descartar la cobertura del uso irregular de esta cuenta. Cuadro3.F: IngresosDiferidos * (en miles de Nuevos Solesy cornoporcentajede la deuda regisuada) lniresos diferidos" 548,983 3,071 25,398 Tributosdiferidos" 0 0 33,262 Ctas.por pagar diversas (aiiosanteriores)" 0 8,927 0 Deuda registrada 384,992 16,016 43,092 I Ratio Ina. diferidosI Deuda reaistrada 142.6 74.9 136.1 * En el cuadro no se detalla 10s rnontos referidosa 10sdistritosde San Boja, Villa Maria del Triunfo, Baiios del Inca, Sullana y San Rarn6n-Juliaca. ** Este rubro se encuentraclasificadodentro de la cuentade lngresos Diferidos pero el detallede la misrna aclara parcialrnente su procedencia. CCilculosdel Banco Mundial. 54. Por otro lado, en 10s registros contables de 10s municipios provinciales de Arequipa y Cajamarca se detectaron montos consignados corno Ingresos Diferidos superiores a 10s rnontos registrados bajo el rubro de Venta de Bienes y Servicios Diferidos. Si bien este resultado es 46Incorpora las siguientescuentas: Cornpensaci6n por Tiempo de Servicios de aiios anteriores, Rernuneracionespor Pagar de aiios anteriores,Cuentaspor pagar de aiios anteriores y Tributos por pagar de afios anteriores. posible47,se podrian estar incorporando en la cuenta Ingresos Diferidos montos relativos a la cuenta Tributos por Pagar. En este respecto, se requiere mayor detalle para analizar la calidad de estos registros. 3.3 El grado de exigibilidad de la deuda 55. La experiencia intemacional indica que el mercado acepta con cautela indicadores gruesos de sostenibilidadde la deuda municipal como lo son las tasas Deudahgresos Comentes consagrados en las leyes peruanas (capitulo 2). Para operaciones de cre'dito el mercado requiere un anilisis mis fino, consistente en descomponer el total de la Deuda segdn sus tasas de inter& y, sobre todo, su exigibilidad y su vencimiento reales. La misma capacidad de anilisis se requiere de las autoridades responsables de vigilar la sostenibilidad fiscal de mediano plazo de 10s municipios. Asimismo, dada la alta participacidn de la deuda en mora encontrada en la muestra analizada, el concept0 de sostenibilidad debe incluir el compromiso y la capacidad municipal de cumplir oportunamente con el pago de sus pasivos. Por ello, se necesita que 10s reportes de deuda municipal contengan las variables criticas para establecer si 10s compromisos de sewicio de la Deuda, teniendo en cuenta su nivel y su composici6n por tipos de deuda, pueden ser atendidos con 10s Ingresos Dis onibles despuCs de cumplir con 10s gastos indispensablespara la operaci6n del municipio4k'.En esta secci6n se presenta una aproximaci6n a la exigibilidad real de la deuda de 10s municipios peruanos. Un buen indicador de exigibilidad real es la proporci6n que del acumulado de cada tipo de deuda se aprovisiona para pago en el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), a la cual se la denominari como "prioridad en el pago de la deuda" (PPD). El empleo de esta tasa esti justificado por cuanto el municipio buscara cumplir (sea tardia o incompletamente) con aquellas fuentes de financiamiento que le resulten m& indispensables para continuarcon sus operaciones diarias. 56. De acuerdo con 10s porcentajes presentados en el Grifico 3.C, 10s pagos a1 personal y pensionistas y a 10s bancos ocupan 10s dos primeros lugares en la prioridad de pago de 10s municipios de la muestra (con 25.9 y 24.9 por ciento). Ese orden de prioridades fue corroborado por las entrevistas realizadas en 10s municipiosde la muestra acerca de la presi6n que ejercen 10s sindicatos de empleados municipales con respecto a1 cumplimiento del pago de las deudas a1 personal, presiones que podrian llegar hasta situaciones en las cuales se impide la atenci6n al pdblico en el local municipal (como sucedi6, por ejemplo, en 10s municipios de La Victoria y San Juan de Lurigancho). Aparentemente este poder coercitivo no se traslada a 10s empleados retirados, a quienes el municipio s610 tiene planeado honrar el 4.6 por ciento de las deudas acumuladas. Estos resultados concuerdan con la politica confesada por muchos municipios 10s cuales, a1 no tener recursos para poder hacer efectivo el pago de Provisi6n de Beneficios Sociales, no pasan a1 retiro a sus trabajadores. En el caso de 10s bancos, la prioridad no nace voluntariamente de parte de 10s municipios sin0 que el compromiso de pago esti motivado por las cobranzas automaticas a cargo de las transferencias que recibe del Gobierno Nacional o del 47Esta situaci6n podrfa presentarse si durante 10s liltimos ejercicios se han ido registrando cobros por la venta de alglin bien o serviciosmis no el pago de 10simpuestosrespectivos. 48Por ejemplo, una elevada tasa Deuda con trabajadores / Ingresos corrientes tiene mayor impact0 sobre la operatividad del municipio que el mismo nivel para la tasa Deuda Tributos por pagar 1 Ingresos corrientes. Esta misma comparaci6n se puede hacer considerandola deuda contingente vs. deuda flotante. cobro por alglin servicio euya recaudaci6n se efectua a travCs de la banca comercia1 y ha sicia pignoraria en prenda de parantia del pago de una deuda. Grdfico3.C: Grado de exigibifidadpor tipode Pinmciarniento (porcentajede deuda.acuniuiadr~a 31 I)iciernbre, 2003, que se prev6 pagar en el presupuesto del 2004) "[ncorpora el pagorr ESSALCYD.PZFP'S. SNP. SUNAT y otras institucioncspubliciis. lncurpora prtstanxx del Harico dc la N;~citjn.hancos ctrmerciales.cajas municipules. cntre otrns instituciortes fin;tncic.ras. CPlcuiosdel Ranco Mundiul. 57. For otro lado. la infor~nacidnmue\tr-al indica que el pago de 1% deudas con 10s proveedores y contrafictac no con prioritanas en la escala de pago del rriunicipio (5.5 par cicnto). Sin embargo, conro se verri eri el capitulo 4. este tipo dc acreedor ir~corporarnecanisrnw ric proteccicjn ante la posibilidad de no pago. tales conlo la sohre~aloracirindel precio del bicn o servicio prestado al municipio. Finalmcnte, con rcspecto a la psiordad en eI pago de la dcuda tributaria, e'sta es bastante redueida (1.3 por ciento) y tiene por explieaci6n que finalrncntc esta obligacicin represcnta la deuda que tient. una instancia dcl gobicrno con respecto a otra instancia dcl rnisrno gobierno. De rnanera sirnilar a como en aIgunos paiscc los municipios esperan que la Naci6n cubra su deuda impaga, cn el PerC 10s rllunicipios descuidan el servicio de las acseencias dc la Nacivn. 3.4 IA sostenibilidad de la deuda en 10s rnunicipins de la muesrra 58. Si bien la inforrnacitin quc hriritla el clilculo cie 10% techos de cndeudamienfo presentado cn el capitulo 2 permite contrtr coo una nocicin aproxin~adade la situacicin de Ias euentas fiscales dc lo.; municipios, es importante rcsaltar que cl cor~ceptode sostenibilidad de la deuda no es complctamente captado por dichas notmas. Tal como se ha visto a lo largo de este capituio, la estructura de la deuda. los ntontos no rcgistradob y 10s rnontos inadecuadamer~teregi$tradcds pi~cdenalterar el dictannen de sostenibilidad que se deriva de los agregados prekistos en la\ norrtms Jcgales. Por ello, en esta seccicin bc busca cornplen~entarla cvaluacicin centrada en las rcglas fiscales utilizando la infc~rmaci6nobtenida del andisis de 10s estados financieros y de laa entreviztas de oarnpo. 3.4.1 Evaluaci6ndel movimientode la tasa DeudaDngresos Corrientesy el cumplimiento de las reglasfiscales 59. Durante el 2003, el valor del indicador Stock de Deudflngresos Corrientes, en la muestra de 43 municipios seleccionados registr6 valores que van desde 7.1 por ciento hasta 487.4 por ciento. Entre 10s municipios con mayor grado de endeudamiento se encuentran 10s municipios distritales de la Victoria (487.4 por ciento) y de San Martin de Porres (329.1 por ciento) y el municipio provincial de Sechura (239.8 por ciento). Adicionalmente, cabe indicar que de 10s 10 municipios que superan el 100 por ciento de la tasa previamente mencionada, s610 dos se encuentran localizados fuera de Lima Metropolitana (Cstos son 10s municipios provinciales de Chiclayo y Sechura)(Ver Cuadro 3.G). 60. Asimismo, se observa que del total de 43 municipios incluidosen la muestra, s610 12 de ellos han registrado una disminuci6n en la tasa Deuda/lngresos Corrientes durante 10s liltimos cinco aiios. Este grupo esti constituido por municipios ubicados tanto fuera como dentro de Lima Metropolitana (como por ejemplo 10s municipios de Villa Man'a del Triunfo, San Isidro, Piura, Arequipa o Maynas). 61. Por otro lado, el mayor increment0 en te'rminos relativos, es decir, referido a la variaci6n porcentual de la tasa Deudflngresos Corrientes, se registro principalmente en aquellos municipios que no contaban inicialmente con un elevado nivel de esta tasa, 10scuales a su vez no se encuentran situados en Lima Metropolitana (entre estos destacan 10s municipios de Chuchito, Baiios del Inca, La Union, La Esperanza y Jauja). Por consiguiente, de mantenerse este comportamientodurante 10s pr6ximos aiios, la intensidad del problema del sobreendeudamiento se elevaria en 10s municipios fuera de Lima Metropolitana. 62. Ademis, dentro del grupo de 10s 10 municipios que registraron 10s mayores incrementos en tCrrninos absolutes en la tasa DeudalIngresos Corrientes durante el period0 1998-2003, se obsema que siete de ellos pertenecen a1 grupo de 10s diez municipios mhs endeudados, y a su vez, cinco de ellos pertenecen a Lima Metropolitana.Entre estos se encuentran 10s municipios de San Martin de Porres (153.2 puntos bhsicos), San Juan de Lurigancho (82 puntos bisicos) y Carabayllo(80.8 puntos bisicos). 63. Cabe destacar que si bien el municipio de La Victoria es el municipio mis endeudado en el afio 2003, el nivel de su tasa DeudaIIngresos Corrientes se mantuvo relativamente estable entre 1998 y 2003 (se increment6 en 27.5 puntos bisicos o 6 por ciento). Mayor anilisis sera' necesario para deterrninarsi es un nivel sostenible o si en este nivel la operatividad del municipio se encuentra en severopeligro. 64. En lo que se refiere a1 cumplimiento de las reglas fiscales presentadas en el capitulo 2, se observa que s610 dos de 10s municipios incorporados en la muestra cumplen con todas ellas (municipio de Chuchito-Juli y San Isidro). Las reglas con menor grado de cumplimiento fueron las relativas al nivel de deuda de corto plazo y deuda sin aval sobre 10s ingresos corrientes (solo 6 y 11 municipios cumplieron con la misma, respectivamente).Por otro lado, las reglas relativas a1 servicio de la deuda (Reglas 2, 6 y 8) son las que mayor cumplimiento registraron, hasta el punto que 10s diez municipios mis endeudados tambiCn cumplieron con estas reglas. Incluso 7 municipios cumplieron con la Regla 3, referida a1 nivel promedio de resultado primario, y 6 municipios pasaron la Regla 7 referida a1 increment0 real del gasto no financiero. Sin embargo, es necesario seiialar que la informaci6n relativa a 10s gastos municipales se basa en contabilidad en base de caja, cuando deberia emplearse la informaci6n en base devengado. Asimismo, tal como se indicd previamente, incluso el monto de intereses devengados no refleja el costo del financiamiento total, dado que e'ste proviene principalmente de fuentes no bancarias, la mayor parte de las cuales no trae estipulada una tasa de inter& por el paso del tiempo de la obligaci6n (mayor detalle se presenta en el Anexo 2.D). Cuadro3.6: Evoluci6n de la tasa DeudaAngresosCorrientes(1998-2003) Ratio Deudalln resos Corrientesl' om aracion 98-0 Coef. Variab. Lists de municipiOs 1998 1999 20Wq 2001 2002 2003 DiEr. Var.%" Valor Oden LA VICTORIA 460.0 364.9 300.9 254.1 409.9 487.4 27.5 6.0 0.24 28 SAN MARTINOE PORRES 175.9 184.4 229.3 262.3 224.4 329.1 153.2 87.1 0.24 27 CHICLAYO 182.9 192.4 198.3 264.6 315.9 239.8 56.9 31.1 0.22 32 SAN JUAN DE LURIGANCHO 85.1 154.7 160.3 ND 172.0 167.1 82.0 96.4 0.24 26 CARABAYLLO 84.4 118.4 129.3 135.1 125.8 165.2 80.8 95.6 0.21 33 INDEPENDENCIA 89.4 143.8 153.0 157.1 164.5 165.1 75.7 84.6 0.20 36 SECHURA 103.4 183.9 199.5 180.3 173.8 157.9 54.5 52.7 0.20 34 ATE - VITARTE 81.4 146.8 130.2 142.2 138.1 149.9 68.5 84.1 0.19 37 COMAS 60.4 74.7 81.0 91.3 113.7 106.6 46.2 76.4 0.23 31 RlMAC 86.7 86.1 114.2 21.5 12.4 101.5 14.8 17.1 0.61 9 SURQUILLO 92.0 81.7 78.7 100.9 87.3 91.9 -0.1 4.1 0.09 43 SAN JUAN DE MIRAFLORES 43.8 56.5 ND 87.2 90.8 88.2 44.3 101.1 0.30 22 LA UNION 8.8 139.3 116.0 103.6 91.1 87.9 79.1 893.7 0.49 13 VILLA MARIA OEL TRIUNFO 140.8 ND 76.4 85.9 88.1 87.4 -53.4 -37.9 0.27 25 PUN0 15.0 8.3 55.1 39.1 21.0 86.8 71.8 478.8 0.79 5 AREQUIPA 106.1 159.3 131.8 157.4 114.0 86.4 -19.7 -18.6 0.23 30 MAYNAS .IQUITOS ND 96.6 69.2 73.4 65.4 86.2 -10.4 -10.8 0.17 39 LIMA 88.7 86.0 108.3 145.9 169.0 80.4 -8.3 -9.4 0.32 18 V l U EL SALVADOR 44.3 38.1 53.8 72.1 69.8 80.0 35.7 80.4 0.28 23 ELAGUSTINO 65.8 72.6 85.0 82.8 89.9 76.1 10.4 15.8 0.11 41 CURA MORl ND 67.4 41.2 63.1 98.2 74.5 7.0 10.4 0.30 20 CHORRILLOS 80.2 94.1 85.7 82.6 74.4 72.0 -8.2 -10.2 0.10 42 JACOBOHUNTER 22.8 23.6 24.9 52.0 39.0 64.3 41.5 182.5 0.46 14 SAN LUIS 48.1 49.6 66.3 70.4 69.5 63.9 15.8 32.8 0.16 40 PUNCHANA 22.4 41.6 51.8 60.4 39.8 58.9 36.5 162.5 0.31 19 LA ESPERANZA 7.2 4.9 4.8 41.6 28.6 55.8 48.6 675.3 0.91 4 HUANCAYO 52.3 92.2 70.7 76.7 45.9 53.2 0.9 1.8 0.27 24 SULLANA 11.7 33.3 25.4 34.0 18.8 53.1 41.4 352.9 0.49 12 JAUJA 7.1 10.7 9.7 36.5 58.0 50.8 43.7 617.4 0.78 6 PlURA 74.6 44.5 29.5 57.0 48.2 48.6 -26.0 -34.9 0.30 21 LAMBAYEQUE 23.8 31.4 66.9 46.4 53.6 46.0 22.2 93.3 0.34 17 SAN ROMAN - JUUACA 49.9 28.0 ND ND 46.6 45.1 -4.9 -9.8 0.23 29 QUERECOTILLO 18.4 19.9 16.3 57.7 51.7 36.8 18.4 100.1 0.54 11 TRUJILLO 29.5 24.7 25.6 36.0 40.1 36.2 6.8 22.9 0.20 35 CHUCUlTO- JULI 1.3 1.5 2.8 53.4 44.7 33.6 32.2 2411.2 1.04 1 LOSB ~ O DEL S INCA 2.4 5.2 ND 31.0 ND 33.3 30.8 1267.4 0.91 3 SAN ISIDRO 72.9 54.2 31.1 35.5 32.9 29.1 -43.8 -60.1 0.41 15 SAN BORJA 20.7 34.4 48.8 50.4 39.5 21.2 0.5 2.4 0.36 16 POAOTO 10.6 55.8 ND 49.9 17.4 14.0 3.4 31.8 0.73 7 CWAMARCA 14.6 12.0 18.1 14.8 13.5 10.5 -4.0 -27.6 0.19 38 CHARACATO 3.9 2.7 20.4 16.3 7.5 9.0 5.1 128.2 0.70 8 SANTA ANITA 16.8 27.0 10.1 15.4 4.7 8.0 -8.8 -52.2 0.58 10 JESUS 0.1 10.6 20.6 48.0 19.6 7.1 -3.4 -32.6 0.95 2 11Los lngresosComentes incorporan las Transferencias. 21 Se reporta la diferencia entre la tasa Deudanngresos Comentes registrados entre 10s aiios 2003 y 1998. En 10scasos en que no se contocon informacidn para el aiio 1998se utilizaron las cifrasdel aiio 1999. 31 Relacion entre la desviaci6n estindar y la media de la tasa Deudallngresos Corrientes calculadas para cada aiio del period0 1998-2003. Fuente: Datos obtenidosdel PresupuestoEjecutadode cada municipio. CAlculosdel Banco Mundial. 3.4.2 Evaluaci6nde la composici6nde la deuda por tip0 de acreedor 65. Si se analiza la composici6n de la tasa Deuda,IngresosComentes considerandoel tipo de acreedor, se obsema que aquellos municipios con mayor nivel de endeudamiento concentran sus acreencias en sus proveedores y contratistas,personal y pensionistas y el Estado (bajo la cuenta tributos por pagar). Asi, el municipio de La Victoria registra el mayor nivel de las tasas de Deuda con Proveedores y Contratistas sobre Ingresos Comentes (86.4 por ciento) y de Deuda con Personal y pensionistas sobre Ingresos Corrientes (159 por ciento), y el segundo lugar para la tasa de Deuda de Tributos por Pagar sobre Ingresos Corrientes (133.7 por ciento). Similar situaci6n se registra con 10s municipios de San Martin de Porres y Chiclayo (ver Anexo 2.E). 66. Por otro lado, se observa que el endeudamiento con 10s bancos o por concept0 de beneficios sociales puede alcanzar niveles altos entre municipios relativamente menos endeudados. Asi, el municipio provincial de Sechura registra una tasa Deuda totall Ingresos Corrientes equivalente a1 157.9 por ciento, lo que lo situaba en el puesto 7 entre 10s municipios miis endeudados. Sin embargo, ocupa el primer puesto entre 10s municipios endeudados con bancos (la tasa Deuda con Bancos/Ingresos Corrientes alcanza el 117.2por ciento). El municipio provincial de Puno y el municipio distrital de Cura Mori presentan situaciones similares. En lo referido a1 recurso al no pago de beneficios sociales, se obsema que municipios de bajo nivel de endeudamiento,tales como San Isidro o Trujillo, registran un elevadonivel de este tipo de deuda (26.1 por cientoen ambos casos). 67. De esta manera, una evaluaci6n de la sostenibilidad del stock total de la deuda debe considerar el tipo de endeudamiento por acreedor y el grado de exigibilidad efectiva del pago de la obligaci6n por cada uno de estos. Un municipio con un alto grado de endeudamientocon 10s bancos o con sus trabajadorespodria enfrentarun serioproblema de sostenibilidad dado el mayor grado de exigibilidad de estos tipos de deuda. De lo cud se deduce que, para efectos de analisis de sostenibilidad de la deuda, en 10s hechos, s610 es conveniente agregar tipos de deuda con similares grados de exigibilidad. A1 respecto se plantea la siguiente propuesta de agregacibn, donde '3'' hace referencia a1municipio evaluadoe "i" determina el tip0 de deuda por cada uno de 10s 5 tipos de acreedor (Proveedor y contratista, Personal y pensionista, Tributos por pagar, Provisi6n de beneficios sociales y Bancos). Asimismo, "q" representa el grado de exigibilidad por tip0 de deuda (calculadoen la secci6n 3.3) y "A" equivale a su suma. Stock dedeuda 5 Deudai,j - ai Ingresoscorrientes (XX5)Ingresoscorrientes 68. En caso que el grado de exigibilidad por tip0 de deuda fuese igual, entonces el siguiente elemento sen'a igual a 1, por lo que la agregaci6n por tipo de deuda sena lineal. Sin embargo, la mayor exigibilidad de la deuda bancaria y de la relativa a1 pago de remuneraciones y pensiones se ven reflejadas con un mayor peso en el momento de agregar 10s tipos de deuda. La aplicaci6n de esta formulapara 10sdiez municipios miis endeudados se presenta a continuaci6n: Cuadro3.H: Agregacihn propuestade la tasa Deudflngresos Corrientes Agregac insimple AgregaciC propuesta Ratio Ordan Ratio Orden LA VICTORIA 469.3 1 SAN MARTIN DE PORRES 237.3 3 CHICLAYO 145.4 6 SAN JUAN DE LURIGANCHO 108.2 13 CARABAYLLO 153.6 5 INDEPENDENCIA 118.2 11 SECHURA 253.0 2 ATE - VlTARTE 121.6 10 COMAS 51.3 29 RIMAC 135.0 8 SURQUILLO 64.7 18 SAN JUAN DE MIRAFLORES 60.9 21 LA UNION 145.0 7 VILLA MARIA DELTRIUNFO 53.2 28 PUN0 159.7 4 hente: ConladuriaWblica de la I :ilculos del Banco Mundial. 69. El principal avance en orden de posici6n en la clasificaci6n de municipios mis endeudados lo registra en este caso el municipio provincial de Puno, el cual pasa de la ubicaci6n 15 a la 4. Esto se debe a que este municipio concentra el 89.5 por ciento de su deuda en la categoria "Bancos". Similar situaci6n se registra con el municipio provincial de Sechura. En contraposici6n, el municipio de Comas reduce su orden de gravedad de endeudamiento al pasar del puesto 9 a la ubicaci6n 29. En este caso, el 52.5 por ciento de la deuda se refiere a la deuda "Tributos por pagar". 3.4.3 Evaluation de la composici6nde la deuda por tip0 de registro 70. Finalmente, la evaluaci6n de la sostenibilidad de la deuda no estaria completa si no se considerara el tipo de registro que subyace a la tasa DeudaIIngresos Corrientes. Tal como se discuti6 en las secciones previas, la valoracibn, el momento de exigibilidad y la cobertura del registro de la deuda varian cuando la deuda flotante y contingente tienen mayor participaci6n en el stock total. Asi, no podn'a evaluarse de igual manera a dos municipios con igual tasa Deuda/Ingresos Comentes cuando existe una importante diferencia en el peso de las deudas flotante o contingente dentro de la composici6n de sus deudas. 71. En este sentido, y a manera de ejemplificacion, en el Grhfico 3.D se relacionan 10s valores de la tasa Deuda Total 1Ingresos Corrientes y la suma de 10s porcentajes de participation de la deuda flotante y contingente para 10s municipios de la muestra. El primer0 de estos parhetros permite la clasificaci6n de 10s municipios en cuatro gmpos (dependiendo del cuartil al que pertenece)49; mientras que el segundo parametro permite determinar el grado de heterogeneidad dentro de cada sub-muestra. - - 49En el grafico no se consideran las tasas de Deuddngresos corrientes de 10s municipios de La Victoria y Sechura por ser muy elevados con relaci6n a 10s demk municipios incluidos en la muestra. 72. Los resultados obtenidos muestran la gran heterogeneidad de 10s municipios para cada subgrupo (ver Anexo 2.F). Por ejemplo, se registran municipios con niveles similaresen la tasa Deuddhgresos Comentes, como pueden ser 10s distritos de El Agustino y San Luis (con tasas de 76.1 y 63.9, respectivamente), con valores marcadamente distintos de la deuda flotante y contingente (estos tipos de deuda representan el 4.14 por ciento de la deuda registrada en el municipio de El Agustino, mientras que para municipio de San Luis este concept0 alcanza el 54.72 por ciento). Graifico3.D: Relaci6n entre la tasa deuddingresoscorrientesy la participaci6nde las deudasflotante y contingenteen el total de deuda 1 I Characato 80 I I San Luis I 0I : S.J. Lurigancho ChO~llos *+S.Rorn;nJuliaca I I I : I I Carabayllo*;* , 0.0 0.5 1.O 1.5 2.0 ler cuartil 2do cuartil 3er cuartil 4to cuartil Deudellng. Fuente:Contaduria Wblica de la Naci6n. C&lculos del BancoMundial. 73. La importancia de esta diferenciacidn se vuelve crucial cuando se considera la deuda no registrada como factor distintivode la estructurade la deuda municipal. Asi, en el GrAfico 3.E se observa que de acuerdo con la regla Deuddhgresos Corrientes 10s municipios de Maynas y de San Juan de Lurigancho tendrian un mismo nivel de sostenibilidad de deuda. Sin embargo, si se considera la participacidn de la deuda no registrada, ambos municipios distan de ser similares (Maynas declard no tener deudas no registradas mientras que la tasa Deuda no registradmeuda total del municipio de San Juan de Lurigancho alcanza el 24.8 por ciento). Grafico3.E: Relacion de la tasa deuddingresoscorrientesy la participation de la deuda no registradaen la deuda total I I I I I I I I I I 1 I I I I I I I 4 I I I I S.J. Lurigancho I 4 SanLuis I I I I I I 4 Chorrillq II I I I I Arequipa I 4 ~ a r & ~ ~ ~ o II I I I 4: I I I I I I I I I I 4 I i I I 4 I 4 I I -: I* I I v A 0.00 0.50 1.OO 1.50 2.00 ler cuartil 2do cuartil 3er cuartil 4to cuartil Deudallng. Fuente: Contaduria Pllblica de la Nacibn. Ciilculos del Banco Mundial. 74. En sintesis, 10s montos de la deuda y el cumplimiento de ]as reglas exarninados en el Capitulo 2 deben ser complementadas con la inclusion de la deuda no registrada y de otras cuentas que ocultan deuda vigente como lo son el uso que se hace de ]as Cuentas de Orden y de 10s Ingresos Difendos. Adicionalmente, esas reglas numtricas son apenas suficientes para una aproximacion gruesa a1 concepto de deuda municipal sostenible. Para aproximarse mejor a este concepto se requiere que 10s reportes municipales distingan 10sdistintos tipos de deuda y que las autoridades responsables establezcan 10s tiempos de exigibilidad real de cada uno de ellos. La deuda que se desprende de las obligaciones laborales, considerando entre ellas 10s beneficios sociales, las deudas directas a1 personal y pensionistas y las deudas referentes a1 pago de Irnpuestos de 4". y de 5" categonas, alcanza el 45% del total del stock de deuda municipal -y cuando se excluye a la municipalidad de Lima, alcanza el 55% de ese total. Esto explica que 10s municipios sub-registren o, mas generalmente, traten buena parte de esa deuda como deuda de largo plazo: en la prictica la remiten a lentos procesos judiciales o se toman tiempo indefinido para saldar sus obligaciones con el nivel nacional. Cuando se cualifican las reglas legales de endeudamiento con 10s factores identificados en este capitulo, se llega a dos conclusiones fundarnentales: i) que el monto de la deuda establecido en el capitulo 2 seguramente subestima el monto total de las deudas con las que estin comprometidos legalmente 10s municipios peruanos, y ii) que la calificacion de niveles de endeudamiento varia considerablemente cuando se introducen las practicas reales de 10s acreedores y de 10s municipios deudores. Estas conclusionesjustificargn dos de las recomendacionesestratdgicas presentadas en el Capitulo 5, a saber: primero, que es necesario comenzar por establecer nuevos estindares de registro, aprovisionamiento, reporte y control de la deuda, y segundo, que la soluci6n al problema de la deuda acumulada ha de hacerse municipio por municipio, de manera que se pueda identificar la naturaleza y la magnitud real del problema con base en un cnterio de exigibilidad efectiva de la deuda. CAP~TULOCONTEXTO~ C T I C A DE GESTIONFISCALY ADMINISTRATIVA INCIDEN 4. Y S QUE EN LOS NIVELES DE ENDEUDAMIENTO 75. Con este capitulo se completa la presentaci6n de 10s resultados de la investigaci6n. Presenta las buenas y malas pricticas halladas en las municipalidades visitadas en lo referente a factores de gesti6n fiscal y gesti6n administrativa en general 10s cuales, de no ser adecuadamente manejados, podrian crear presi6n hacia el excesivo endeudamiento municipal (secci6n 4.1.).Por las mismas razones, este capitulo incluye un anilisis cualitativo de la manera como la descentralizaci6n podria estar afectando 10s niveles de endeudamiento (secci6n 4.2.). Se trata de factores del entorno, externos a1 manejo de la deuda propiamente dicha, per0 relevantes para asegurar el cumplimiento de las reglas numericas de endeudarniento y la sostenibilidad fiscal de mediano plazo. Como tales, la prictica internacional suele incluirlos en todo programa de mejoramiento de la situaci6n de endeudamiento municipal. Por esta raz6n, serin objeto de anilisis y de recomendacionesen el capitulo 5. 76. Esos factoresde gesti6n fiscal y administrativa son: (1) Recaudaci6n de ingresos propios, (2) Informaci6n contable, (3) Desarrollo institucional y fortalecimiento administrativo, (4) Gesti6n de recursos humanos, (5) Informaci6n a la comunidad, (6) Gesti6n de servicios municipales y (7) Otros factores que crean costos adicionales para el municipio. Ademis del aniilisis de las pricticas de gesti6n como causa del sobre-endeudamiento acumulado, este capitulo discute si la descentralizaci6n fiscal ha ocasionado o no presiones fiscales adicionales a 10s municipios que pudieran estar causando presi6n adicional a1 endeudamiento (el llamado debt push ocasionadopor la descentralizaci6n). 77. La recopilaci6n de pricticas tiene un doble prop6sito: (1) incorporar informaci6n complementariapara lograr un mayor entendimiento del problema del endeudamiento municipal y brindar luces suplementarias respecto a 10s vinculos entre 10s problemas de gesti6n y el endeudamiento, de manera que tales vinculos Sean considerados en la implementaci6n de politicas integrales que generen reformas sostenibles en el tiempo; y (2) motivar la aplicaci6n de programas basados en 10s casos exitosos de algunas municipalidadesque pueden ser replicados y adaptados a las diversas condiciones presentes en otros gobiernos municipales. 4.1 Buenas y malaspracticas de gestio'n_fiscaly administrativa entre las municipalidades estudiadas. 4.1.1. Priicticasde recaudaci6nde ingresospropios 78. El andisis de 10s datos para todos 10s municipios del Pen3 llev6 a observar que 10s niveles de recaudaci6n directa de recursos vienen aiio a aiio perdiendo importancia respecto a 10s ingresos totales de las municipalidades. Esta tendencia ha sido debida, en parte, a1crecimiento de las transferencias fiscales basadas en impuestos de elevada elasticidad-ingreso (corno F O N C O M ~o) en 10s precios de 10s recursos naturales (corno el canon y las regalias de minas, petr6leo y gas), que han capturado buena parte del acelerado econ6mico de Pen3 y 10s altos precios de 10sproductos primarios durante 10s dltimos aiios. De esta manera, la descentralizaci6n estaria ocasionando transferencias adicionales de recursos durante 10s aiios de crecimiento de la economia que no encuentran contrapeso en responsabilidades adicionales de sewicios locales; m h bien, sustituyen el esfuerzo fiscal propio. Y ese efecto sustituci6n se plasma en visibles deficiencias en la gesti6n de la ropia base tributaria de 10s municipios, particularmente del impuesto sobre la propiedad raiz.5k' 79. Como lo evidencia el Cuadro 4.A, el estudio de campo encontr6 ejemplos de gesti6n proactiva para mejorar 10s niveles de 10s ingresos directarnenterecaudados. 80. En cuanto a las deficiencias de administraci6n tributaria, se encontr6 que la mayoria de municipalidades no cuenta con sistemas adecuados de informaci6n sobre sus contribuyentes5' (cuenta comente tributaria) o con catastro a~tualizado~~.Este resultado es corroborado por el Informe de Estadisticasde la Gesti6n Municipal del INEI (2004), segun el cual s610 el 11.7% de las municipalidades contaban en el 2001 con un servicio automatizado de administraci6n tributaria. Por otra parte, s610 el 41% del total contabacon un catastro y el 18,8% con un sistema de autoavaluo y catastro automatizado(ver Cuadro4.B). 50 Alvarado (2003), mediante la aplicacidn de un modelo de ingresos, estableci6 un efecto sustituci6n importante entre las transferencias y 10s recursos propios. La hip6tesis de la autora, que confirma una larga lista de evidencia internacional., es que a mayor nivel de transferencias a 10s gobiernos locales, el nivel de esfuerzo fiscal de ellos en la recaudaci6n de ingresos propios disminuye. 51Alvarado (1994) realiz6 un estudio similar con datos de transferencias anteriores a1 aiio 1994. Ese estudio ha116 que el impuesto predial es m6s proclive a caer que las tasas por servicios pdblicos como consecuencia del aumento de las transferencias. s2 El gobierno viene realizando esfuerzos como la reciente creaci6n de la Ley 28294, Ley que cre6 el Sisterna Nacional Integrado de Catastro y su vinculaci6n con el Registro de Predios, aprobada por el Congreso el 20 de Julio del 2004. Sin embargo, es alin muy temprano para que la aplicaci6n de esta Ley se traduzca en elevaci6n de 10s recaudos del impuesto sobre 10sinmuebles. Viene esforz6ndose tambien el Gobierno en extender a un ndrnero cada dia creciente de municipios el mMulo catastral y de adrninistraci6n tributaria del SIAF. Evidencias puntuales indican que esta aplicaci6n sf ha conducido ya a un increment0 de recaudos en algunos municipios que han mejorado su administracidn tributaria. Cuadro4.A: Recaudacibn Tributaria Municipal Buenasprhcticas - tributariapor trabajo generar puestos de trabajo, cuyos salarios Sean directamente aplicados a1 pago de sus I tributos adeudados a1 municipio. 2. Contratacidnde 1 Contrato de empresas privadas para efectuar ITrujillo y Puno 1 ernpresas privadas la recaudacidn por via regular o coactiva especializadas estableciendo contratos revisados detalladamente, estipulando el pago por el servicio prestado como un porcentaje de la I I recaudaci6n real realizada y depositada en I I las cuentas bancarias del municipio y no en cuentas de las empresas recaudadoras." Ante dificultades en el cobro, realizar Jacobo Hunter, San Isidro, San prescripcidn de deuda acciones judiciales o extrajudiciales para Borja, Lima y Trujillo tributaria gestionar entre 10s principales 1 1 contribuyentes el reconocimiento de su 1 I deuda con la administraci6n tributaria municipal, evitando la futura solicitud de I prescripci6n de la misma. 4. Mecanisrnospara I Diversificar la forma de cobranza, I San Isidro y San Borja I facilitar el pago a 10s 1 estableciendo convenios con instituciones 1 I contribuyentes financieras para realizar por diferentes medios (ej: Internet) la recaudacion de impuestos y tasas comunes. Estos convenios I Ideberhn tener clhusulas contractuales I I 1 1revisadas riaurosamente detallando el abono I - 1 del monto recaudado en las cuentas de 10s municipios y no de otras entidades o I terceros. 5. Mecanisrnospara 1En municipios pequeiios, practicar I Punchada, Independencia y agilizar la cobranza diferentes tCcnicas de cobranza coactiva, Sullana , coactiva como la emisidn y distribuci6n masiva de notificaciones visitando a la mayoria de 1 /contribuyentes, de acuerdo con su I 1 6. Descuentos por anticipo de pago I creacidn de ingresos Ide servicios conexos; convenios con 1Chuchito. I rnunicipales no empresas privadas. tradicionales 53En algunos casos las empresas retienen su participaci6n de lo recaudado en forma inmediata cuando lo recomendado, para mayor transparencia y control, es que primer0 se abone el total en la cuenta del municipio y luego se cargue el pago a la empresa de cobranza. 81. Varios municipios, ademis de Lima que se describe con detalle en el Recuadro No. 2, han descentralizado la recaudaci6n de impuestos, a traves de un organism0 p~jblico descentralizado, llarnado Sewicio de Administraci6n Tributaria (SAT). Este es el caso de Trujillo y Piura. Estos departarnentos registraron incrementos significativosen la recaudaci6n de impuestos a partir de la creaci6n de 10s SAT. En Piura se iniciaron las actividades en el SAT en 1999;10s ingresos propios de la municipalidad se incrementaron en 63% acumulado entre el aiio 2000 y 2004. RecuadroNo. 2 ELSERVICIODEADMINISTRACI~NTRIBUTARIADELIMA El ServiciodeAdministraciBnTributaria (SAT), orgaoismopSblicodescentdizado de la Municipalidadde Lima Metropolitam con autonomia administrativrr,econ6mica,presupuestaria y finmiera, fuecreado en el aiio 1996.EI SATtiene porWidad orgaaizary ejecutar la ad&nistraci6n, fiscal-6n y recaudaci6n detodm10s inpsos tributaries y notributaries delaMunicipalidadM e b o p o l ide Lima. ~ En 10s dos Wmos aiIosel SATha germado una recaudaci6n memud de USS8.6 mifiones en promedio. La autonomfa de que goza e1 SATle ha permitido aplicardiferentes estrategias de recepci6n y cobraoza (recaudacibn)incluidoelpagoen bamos. 261.9 t63.5 Cuadro4.B: RecaudacibnTributaria Municipal MalasprPcticas - considerablemente la posibilidad de aumentar la recaudaci6n de impuesto a la proporci6n a1 numero de contribuyentes, para mejorar la adrninistracion y recaudaci6n de impuestos municipales, administracidn de vencimientos peri6dicos (altos costos de activos cobranza) sin considerar para este fin un intermediario financier0 o agente especializado en gesti6n de inmuebles. 5. Malas experiencias con Contrataci6n de empresas recaudadoras de La Victoria, Ate y San Martin de terciarizacidn de 10s pagos que, a1 incumplirles el pago del Porras servicios de cobranza servicio prestado, o por deficiencias legales contractuales, optan por no devolver a1 municipio las bases de datos con la informaci6n de las cuentas conientes de contribuyentes, resthdole a1 municipio capacidad de recaudaci6n por no disponer de ning6n tip0 de datos de cobranzas. 6. Sub- estimacibn del valor Encargar a empresas particulares la La Victoria de las concesiones administraci6n de actividades municipales municipales que generan ingresos importantes a1 concesionario mediante un pago infimo a1 municipio. Ha ocurrido con la entrega a privados de la administraci6n de bienes pliblicos como espacios de estacionamiento vehicular, servicios higitnicos, etc. 7. Mala gestidn en la Mala administraci6n de actividades que por Punchada, Arequipa administracidn de no ser tradicionales o propias de 10s operaciones que no son municipios se convierten en no rentables propias de las como ocurre con la administraci6n de municipalidades. mercados o terminales de transporte, generando constantes ptrdidas para el municipio por no concesionar a privados la gerencia de las mismas. 4.1.2. Pricticas de informacidn contable 82. Como se indic6 en 10s Capitulos 2 y 3 de este informe, en 10s estados financieros no siempre estiin identificadas el total de las cuentas que conforman 10s activos y pasivos, pues hay saldos product0 de un desordenado manejo contable que se arrastran aiio tras aiio y que con frecuenciatienen mucha antigiiedad. En algunos municipios existen montos en las cuentas de sus estados financieros que no se pueden sustentar por la desaparici6n de documentos ocurridos durante 10s cambios de gobierno (actos vandiilicos) o por desastres (incendios). Se encontraron tambikn municipios que no acatan las normas legales de contabilidad, o so10 las cumplen parcialmente, ya sea por desconocimiento,por escasez de recursos o por mera negligencia. Cuadro4.C: Informacidn Contable Buenasprhcticas - I especializddo I I Independencia I I exciusivamente a la labor de analisis de - cuentas contables y a fundamentar saldos 1acumulados y arrastrados de gestiones 1anteriores. 2. Aprovisionar cuentas de Aprovisionar y transferir totalmente a ISanta Anita y Surquillo cobranza dudosa cobranza coactiva la cartera correspondiente a contribuyentes que no han pagado sus cuentas con antigiiedad mayor a 4 aiios; seguir el mismo tratamiento para el 20% de las cuentas de menor antigiiedad. 3. Revisar cuentaspasadas Analizar que 10s pagos realizados en aiios El Agustino, Surquillo y Comas anteriores, o a realizarse en el aiio comente, estCn sustentados y sean confonnes con 10s servicios y bienes recibidos efectivamente. 4. Curnplircon las norms Organizar comisiones de transferencia de San Borja, San Isidro, Surquillo y de transferencia del cargo cargo que trabajen coordinadamente un Lima period0 no menor a dos meses antes de asumir responsabilidades el nuevo personal 5. Registro de obligaciones Disponer e incluir de dentro de las cuentas La Victoria, Lima, Ate, San Martin contingentes de orden informaci6n actualizada del estado de Porras y San Isidro de procesos judiciales, en 10s que el municipio tiene potencial de ser embargado por no haber efectuado pagos a proveedores, instituciones o a anteriores trabajadores municipales. 6. Utilizar sistems Desarrollo y uso de sistemas contables con Ate (SAFUl) y Lima especializados para la alto grado de integraci6n. contabilidad 83. Si bien el registro contable no se lleva de manera apropiada en buena parte de las municipalidades, la entrada del SIAF-SP Proyecto GL, que se viene implantando voluntariamente en un n6mero creciente de municipios, habri de incrementar la transparencia y mejorar el sistema contable de 10s municipios, sobretodo en aquellos habituados a realizar registros manuales. No obstante, dependiendo de la magnitud de la municipalidad, s e h recomendable introducir otros sistemas para una gesti6n eficiente, tales como sistemas de abastecimiento, administracidn o manejo de activos. Adicionalmente, conviene que la implantaci6n modular del SIAF-SP Proyecto GL asegure la necesaria integraci6n entre adquisiciones, compromisos, presupuesto y desembolsos de tesoreria, la cual no se consigue todavia. Cuadro4.D: Informaci6n Contable Malas prhcticas - ndo distorsi6n de si como su valor efectivo de realizaci6n i6n), disminuyendo la cantidad de activos multa). 6. Otorgar anticipos en Otorgar excesivas cantidades de dinero (sin SantaAnita,Juliaca efectivo documentos formales) a funcionarios con rendici6n posterior de cuentas y a proveedores por concept0 de gastos pagados por anticipado; estos anticipos, a1 no serjustificados a corto plazo, generan distorsiones en 10s estados financieros y en 10s resultados de operaci6n. 7. Desatender y no No solicitar ni mantener informaci6n actual de San Luis, El Agustino, actualizar 10s montos de montos adeudados a importantes acreedores San Martin deuda municipales (entidades gubernamentales y financieras), generando diferencias entre las partes respecto a dichos montos. 8. Incumplir las normas de Retenci6n de informaci6n contable por parte de El Agustino, Characato transferencia del cargo trabajadores encargados, hasta 10s liltimos dias de gesti6n. 0 , en algunos casos de prestaci6n de servicios externos, una vez caducado el plazo de contratos no se realiza la devoluci6n de documentos. 9. Pe'rdida de informacidn Destrucci6n de informacidn contable en diversas La Victoria, Cura Mori, contable fireas administrativas en 10s periodos de carnbio de Sullana, San Juan de gobierno, junto con 10s saldos acumulados y Lurigancho arrastrados de aiios anteriores, son el origen de una gran proporci6n de las cuentas flotantes de 10s estados financieros. 84. En el capitulo previo se pudo observar que es menester fortalecer 10s mecanismos de control y supervisi6n de las normas contables que lleva el Gobierno National, asi como el establecimiento de sanciones efectivas. Es indispensable que 10s reportes y 10s soportes presentados por 10s municipios a la CPN reflejen de la mejor manera la verdadera dimension de las cuentas. Son medidas que cobran especial importancia para el avance del actual proceso de descentralizacion. 4.1.3. Practicas de desarrolloinstitutional y fortalecirnientoadministrativo 85. Se ha identificado que una proporcidn importante de las deudas municipales esta conformada por obligaciones adquiridas por administraciones anteriores, debido a la practica del no reconocimiento o pago de estos compromisos por las administraciones subsiguientes. El control adecuado de 10s gastos presentes y el reconocimiento de las obligaciones arrastradas del pasado es fundamental para asegurar el desarrollo sostenible de las actividades municipales. Del otro lado, 10s compromisos que se generen y no lleguen a ser pagados dentro de la presente administracionconstituyen incrementosde la deuda futura. Cuadro4.E: Institucionalidadpara el Reconocimiento de Obligaciones Buenaspracticas - se encuentren Cuadro4.F: Institucionalidadpara el Reconocimiento de Obligaciones Malas practicas - aiios, retrasando y extendiendo el pedodo 86. Un tema intimamente ligado a este aspect0 es la personalizacidn de la institution municipal en torno a quienes la administran. El inforrne del INEI seiiala que solo el 38.3% del total de mu~iicipalidadescon informacidn a Diciembre del 2001 cuentan con un plan de desarrollo municipal y soloel 38.8% de las municipalidadescuentan con un plan estrategico y de desarrollo sostenible. Se requiere entonces que la municipalidad sea reconocida como una instituci6n con objetivos propios, diferentes a 10sde quienes la administran temporalmente.Este hecho dificulta ademris que se tenga un horizonte de largo plazo para la implementation de politicasde desarrollo. 87. Asimismo, existe un bajo grado de formalidad en 10s acuerdos con otros agentes, lo que propicia problemas entre las partes. Contratos incompletos ocasionan frecuentes problemas principal-agentey generan incentivospara la cormpci6n y 10smalos manejos. 4.1.4. Pricticas degesti6nde recursos humanos 88. Esta seccion se refiere a practicas relativas a la administration del personal que trabaja en 10s municipios, por ser dste un aspect0 significative de 10s costos municipales que guarda estrecha relaci6n con la eficiencia administrativa y con la acumulaci6n de deuda conexa con 10s contratos laborales. Seglin el informe del RENAMU (Registro Nacional de Municipalidades),de 10s 16.269funcionarios con cargos que requieren conocimientos de inform6tica, s610 5.892 son nombrados por las municipalidades en calidad de personal estable. El elevado nlimero de funcionarios temporales u ocasionales explica la necesidad de capacitacion identificada por el mismo informe del RENAMU, el cual indica que el 75 % de las municipalidades requieren capacitaci6n del personal en el Area de informatics. Las prricticas que se pueden citar en esta dimension de la gesti6n son: Cuadro4.G: Recursos Humanosy MejorasAdministrativas Buenas prhcticas - . . - - I I infdrmaci6n y desarroilo de la gesti6n municipal. I I Este software puede tener distintos grados -de integraci611, en funci6n de la meta que se pretenda alcanzar asi como del volumen de la informaci6n que se desee procesar. 2. Personal altamente Contratar personal calificado en heas funcionales Caso: Arequipa calijicado relativas a las administraci6n financiers. Los indicios disponibles indican que el beneficio fiscal generado compensa el mayor costo del personal calificado. Cuadro4.H: Recursos Humanos y Mejoras Administrativas Malas prsicticas - realizar las labores encargadas, sin iniciar gestiones administrativas y financieras con la finalidad de 1incentivar el cesd del vinculo laboral. 2. Administracio'n de 1Encargar tareas a personal - no calificado ni 1Caso: Juliaca personal I contratado para realizar aquellas labores. 3. Excesivos benejicios ( Aceptar acuerdos sindicales que generan ineficiencia ( Caso: La Victoria, San sindicales que llevan a la laboral, como la sucesi6n hereditaria del puesto de Juan de Lurigancho inejiciencia administrativa. trabajo, excesiva cantidad de sueldos al afio o bonificaciones extraordinarias en dinero. Esto eleva 10s costos de personal a1 hacer necesaria la contrataci6n de personal adicional para el desarrollo de tareas, y distorsiona la escala rernunerativa. 89. La gravedad del problema de gesti6n de 10s recursos humanos hace de Cste un frente indispensable de reforma, tanto para el sostenimiento de las finanzas municipales como para posibilitar la descentralizaci6n de nuevascompetenciasy recursos (vercapitulo 5). 4.1.5. Practicas de information a la comunidad 90. Con la descentralizaci6n ha aumentado el inter& de la comunidad en participar en la planificaci6n y la fiscalizaci6nde la gesti6n municipal. Y Peni ha establecido vias institucionales de participaci6n como lo son 10sconsejos locales so regionales o la aprobaci6n de la Ley Marco de Presupuesto ~artici~ativo~~emitida el 7 de Agosto del 2003 y su reglamentoss. Una vez mis, 10s municipios presentan buenas y malas practicas que pueden llevar a capitalizar o a desperdiciar y desprestigiar la participaci6n comunitaria. Una comunidad que encuentre en la practica vias y estimulos para participar podria, por ejemplo, contribuir a la eliminaci6n de las llamadas oficinas paralelas que existen en algunos municipios, totalmente ajenas a la administracion local, en las cuales se realizan trimites administrativosfraudulentos. Cuadro4.1: Informaci6na la comunidad Buenas practicas - Cuadro45:Informaci6na la comunidad - Malas practicas II . Poca orientacidn a la ( Falta de inforrnaci6n a la poblaci6n I Caso: San Martin de Porras, La ( comunidad referente a 10s servicios que la Victoria y San Juan de municipalidad ofrece, no orientando d6nde Lurigancho y c6rno seguir &&mitesmunicipales para evitar el contact0 con personas y oficinas ajenas a1 municipio y disminuyendo asi la operaci6n de "Oficinas paralelas". 54 Ley Na28056. 55 D.S. No171-2003-EFdel25 de Noviembre del 2003 4.1.6. Practicas de gesti6nde 10s serviciosmunicipales 91. En ultima instancia, la baja institucionalidad de 10s gobiernos locales y la pobre calidad de 10s servicios que brindan son-10s mayores limitantes dei increment0 de 1; recaudaci6n. Se requiere de inversi6n en la construction de bases de information, simplification de procedimientos y reducci6n de la corrupcion, infraestructura (por ejemplo, para la instalaci6n de ventanillas unicas de atencion ciudadana) y capacitacion de personal para incrementar la calidad de 10s servicios locales y la voluntad de pago por parte de 10s contribuyentes. Asi lo lo han demostrado reiteradamente ciudades como Saltillo o Aguascalientes en Mtxico, Bogoth, Medellin y Manizales en Colombia, Curitiba, Fortaleza o Porto Alegre en Brasil, Mendoza en - Argentina y la mayor parte de 10s municipios chilenos. Sin embargo, cabe seiialar que &as son reformas que tienen resultados en el mediano plazo, lo que ordinariamente desincentiva a las autoridades municipales a destinar esfuerzos y recursos a su implementation. Cuadro4.K: Eficiencia en la prestaci6n de servicios municipales Buenas prhcticas - 11. Limpiezapublica ( Incentivar a la poblaci6n al acopio de residuos s6lidos I Caso: San Borja 1 en puntos comunes estratkgicamente ubicados para disminuir 10scostos de limpieza publica 2. Cuidado deparques y Construcci6n de canales de regadio y pricticas de Caso: Ate e jardines reuso para minimizar gastos de riego en el cuidado de Independencia I parques y jardines. 3. Asociacidn de Gestionar convenios entre gobiernos locales cercanos Caso: Jacobo Hunter municipios de uso mancomunado o compartido de maquinarias y trabajadores para realizar recolecci6n de residuos s6lidos o limpieza publica, evitando el pago de 4. Mantenimiento de Evaluar de manera transparente el costo de Caso: JacoboHunter activos mantenimiento de una obra o de un nuevo equipo, 1 I rechazando en 10s contratos de adquisici6n cl6usulas I 1 1 1I proveedores que generen exclusividad (y sobre-costos) con ( 1 y contratistas. 5. Principio de reslriccidn 1 Ajustar 10s gastos comentes o de operaci6n municipal I Caso: Santa Anita 1 presu~uestaria I alos ingresos propios recaudados, bajo el principio de 1 1 austeridad. 6. Contrafoscon terceros Prestar servicios con equipos mixtos (piiblico-privados) Caso: Punchana o contratando a terceros para el desarrollo de tareas especificas, total o parcialmente terciarizadas. 92. El estudio comprobo que las administraciones municipales incurren frecuentemente en sobre-costos que menoscaban la eficiencia y la calidad de 10s servicios publicos. Del otro lado, se encontraron tambitn buenas prhcticas dirigidas a reducir costos, elevar productividad o de otra manera contribuir a la eficiencia y la calidad en 10s servicios. 4.1.7. Otras prhcticas que crean costosadicionalespara el municipio 93. Existen algunas practicas que recargan 10s costos de la adrninistracion municipal. Ellas son: Cuadro4.L: Malaspricticas que ocasionancostosadicionales transferencias puntualmente abonadas, generando costos gubernamentales de sobregiro e incluso de paralizaci6n de Iejecuci6n obras programadas. 2. Inadecuada ILa exigibilidad de elevadas cuotas en 10s ICaso: El Agustino fragmentacio'n para el convenios de pago fraccionado de la deuda pagopor cuotas o en imposibilita frecuentemente el pago de instalamentos obligaciones con las instituciones I gubernamentales. 3. Elevados costos de I Excesivos traimites en operaciones de 1Caso: Juliaca, Punchada transacci6n en 10s rnediana y gran magnitud con el Banco de servicios bancarios la Naci6n, conlleva a elegir opciones mas preferenciales costosas con la banca privada. 94. Cabe agregar, entre las buenas practicas de gestion financiera ausentes todavia en Peni, que algunos paises como China y Kazajsth establecieron cuenta dnica del Tesoro a nivel local, no so10 para mejorar el manejo de caja y prevenir el desvio de recursos del gobierno y acumulaci6n de retrasos en 10s pagos (arrears) sino tarnbie'n para mejorar la disciplina y la transparencia financiera de las operacionesde 10s gobiernos locales.56 95. La anterior identificacidn de buenas y malas priicticas de gesti6n municipal llevara a la recomendacion del fortalecimiento, en el mediano plazo, de las condiciones del entorno de la gesti6n de la deuda (capitulo5). M6.s all5de las reglas nume'ricas mismas del endeudamiento, ese fortalecimiento es la mejor prenda de garantia de la sostenibilidad de la deuda y de la sostenibilidad fiscal en general, con calidad del gasto (eficacia y eficiencia) en la prestaci6n de 10s servicios municipales. Y tambiCn del e'xito y la sostenibilidad del proceso de descentralizaci6nen el mediano p~azo.57 96. La enorme variation en las practicas informadas anteriormente demuestra, una vez mas, la gigantesca heterogeneidad en la capacidad de gesti6n de 10s municipios peruanos. Ello llevara a que las recomendaciones de este estudio (capitulo 5) recomienden tratamiento asimitrico para las soluciones a 10s problemas de gestibn, particularmente de gestion de la deuda. 4.2. El modeloperuano de descentralizacio'ncomofactor contextual del endeudamiento 97. El Recuadro No. 3 presenta dos factores derivados del proceso de descentralizaci6n peruano que podrian estar presionando, o podrfan llegar a presionar hacia arriba 10s niveles de endeudamiento: i) el peso que en 10s dltimos aiios han alcanzado transferencias que oscilan bruscamente, dando lugar a expectativas y compromisos insostenibles en el tiempo, como lo son 10s recursos del canon y las regalias, y ii) la creciente desigualdad horizontal en la capacidad fiscal de las municipalidades. Esta desigualdad es, en buena medida originada por la muy desigual transferenciade 10s importantes recursos provenientes del canon y las regalias. 76 La creaci6n de una cuenta unica del Tesoro implica que todos 10s ingresos del Gobierno deben de fluir a esa cuenta y todos 10sgastos deben salir de esa cuenta unica. 57 Ver Anexo 4 para una presentaci6n sinte'tica del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales que caracteriza el modelo peruano de descentralizaci6n. 98. El capitulo 5 discutira brevemente las implicaciones del diseiio actual de las transferencias intergubernamentales y la mejor manera de controlar las presiones a1 endeudamiento que ellas podrian estar causando en algunos municipios. Ese mismo capitulo 5 contiene propuestas de mediano plazo para el redisefio de las transferencias intergubernamentales de manera que ellas dejen de ser un factor potencial de elevaci6n de la deuda. RecuadroNo. 3 LA DESCENTRALIZACI~NCOMO FACTORDE LA DEUDA MUNICIPAL. El proceso de descentralizaci6n ha traido consigo una creciente preocupaci6n por la regulaci6n del endeudamiento municipaI de cara a prategel Ia sostenibilidad fiscal de 10s municipios, proveer las condiciones necesatias para una buena prest'aci6n de 10s servicios locales y deslindar el Gobierno Nacional de todo cornpromisoimplicito con el cumplfmientode la deuda municipal (Capitulo 5 de este Informe). Este filtimo objetivo desarrolla uno de 10s principios fundamentales de la descentralizaci6n peruana, cud es la de la neutralidad fiscaldurante la transici6n aun Estado descentralizado. Del otro lado, el acelerado crecimientode la ecmomia, ocasionado parcialmente por 10sbuenos precios de 10s productos prirnarios, ha elevado la sum de transferencias fiscales a 10smunicipios por concept0 de FONCOMUN y & regalias y canon minem o petrolero, todo ello sin correspondencia con una exigencia de rnejoramiento de 10s servicios o de transferencia de nuevas responsabilidades a 10s municipios. Como se trata de transferencia de destinacidn libre, o gendricamente destinadas a la inversi6n, las iniciativasdel GobiernoNacional para asegurarun sanouso de 10srecursos adicionaleshan estado limitadas a estimular y vigilar la inversi6n y a desestimular el crecimiento de gastos corrientes, especialmente de aquellos que pneden coastituirse en serias rigideees presupuestales hacia el futuro. Rigideces que, natmdmente, podrim animar presi6n adicional a1 endeudamiento y agravar la situaci6n de stockacumulado dedeuda. La iniciativagubernmntal de constituir un mecanismodeestabilizaci6nque prevenga 10sdesequilibrios que manpresentarseen 10spresupuestosmunicipalescuando termine el actual auge transitoriode 10s precios del gas y de 10s minerales y se vuelva a las tendencias de mediano plazo en 10s precios de 10s productos p M o s no ha encontrado acogida en el Congreso. Si bien el Gobierno ha tornado otras medidas para asegurar que 10s recursos adicionales no comprometan niveles elevados de gastos futuros, permanece la amenaza de una reducci6n repentina del rnonto de las transferencias a 10s municipios, con la consiguientepresi6n hacia la elevaci6n de.1emleulamiento.Todo lo cud hace afin m& urgente que el Gobiemo Nacional consolide el arsenal de instnunentos de monitoreo, evaluaci6n y control necesarios para blindar la descentralizaci6n, y el consolidado del sector pfibIico, contra posibles presiones a una nueva ola de sobre-endeudamientomunicipal. Adem6.s de 10s desbalances verticales ocasionados por el auge econ6mico de 10s atimos aiios, la descentralizaci6nha trafdo aparejadauna creciente desigualdad entre municipios, particulannente en& aquellosmunicipios con recursos mineros y petroleros en explotaci6n y 10sque no Io son. Hasta el punto de que la adopci6n de una politica compensatoria o de equidad horizontal de 10smunicipios (y tambidn de las regiones) entre sf, aparece corno una de las dos prioridades inmediatas en la agenda de descentralizaci6ndel pals. El desarrollode este punto ptioritario de la agenda contribuin'a grandementea evitar presiones futuras hacia el endeudamiento,emanadasde reivindicacionesde las localidades menos favorecidas con 10s recwsos naturalesh otra prioridad de la agenda de la descentralizacidn es la creaci6n de las condiciones necesarias para efectuat la anunciada transferencia & significativas responsabilidades de gasto, especialmente las de educaci6n y salud, hacia regiones y municipios. La satisfacci6n previa de condiciones tales como el cubrimiento de 10s pasivos laborales pendientes y la capacidad de maoejo del recursohurnano por parte de 10s gobiernos municipaleses un requisite sine qua non para que l a pr6ximas transferencias de responsabilidades no creen nuevos desbalances y nuevas presiones hacia el endeudamientomunicipal. - 99. Con base en 10s problemas identificados en 10s capitulos anteriores, este capitulo establece un orden de prioridad de las soluciones a esos problemas y elabora una por una esas soluciones, con recomendaciones puntuales para cada una, incluyendo ejemplos de la experiencia intemacional. Ademas, el capitulo enumera las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para atacar el problema de la deuda municipal entre la fecha en que se realiz6el estudio y la fecha de terminaci6n del mismo y seiiala tanto la agenda de estudio pendiente para completar el diagnostic0 del problema de la deuda municipal peruana como las medidas correctivasque a ~ resta por adoptar. n 5.1.Prioridadesy recomendaciones 100. El orden de prioridades de las solucionesa la deudamunicipal en el Peni es: Primero: mejorar 10s sistemas de manejo de la deuda. S610 cuando se mejoren 10s sistemas de gesti6n sera posible identificarcon precisi6n el problema del stock y diseriar programas de ajuste y desempeiio fiscal. Ademis, el mejoramiento de la gesti6n es requisito sine qua non para poder evaluar el cumplimiento de las reglas de responsabilidadfiscal establecidas en la LRTF, la LDF y la N L O M . ~ ~ Segundo: atacar el problema de acumulaci6n de stock. Mas aun cuando un componente importantede Cste es deuda laboral. De no resolverse este problema, reglas fiscales, y las sanciones que estan por expedirse, no podran cumplir con el objetivo de equidad y carecerin de credibilidad. De alli que el problema de flujos futuros de deuda no se resuelve si no se parte de un programa definido de ajuste y desempeiio fiscal que se ocupede la deuda pasada. Tercero: completar el marco legal de reglas de endeudamiento y responsabilidad fiscal municipal. De poco serviria, por ejemplo, exigir el cumplimiento de las reglas de endeudamientomientras no exista un estatutode sanciones que castigue el sub-registrode deuda o penalice a1 municipio que exceda 10s techos autorizados. De igual manera, se hace indispensable completar el marco legal que regule el endeudamiento direct0 a travCs de 10s mercados de credit0 y capitales. Municipalidades como Lima y Callao podrian, hipotkticamente, eludir 10s techos de endeudamiento moviCndose en vacios que deja el actual marco de responsabilidad fiscal tales como el tratamiento de las obligaciones contraidaspor fideicomisos municipales o la titularizaci6n de las rentas futuras esperadas con base en 10singresosextraordinariosde 10s riltimos aiios. Cuarto: exigir el cumplimiento estricto de las regulaciones de deuda y responsabilidad fiscal. Una vez satisfechaslas tres prioridades anteriores,Per6 estarfilisto para aplicar, de manera creible y efectiva, todo el complejo marco regulatorio que ha venido creando. Esta prioridad supone entonces una fase de transici6n durante la cual se atienden las tres 58 En fecha posterior a la conclusi6n de este estudio se complet6 el marco legal de endeudarniento que regula las titularizaciones de flujos y tambikn a 10s fideicomisos constituidoscon recursos publicos. 47 precedentes y se experimenta por via piloto con las nuevas formas de contabilizacion, reporte, monitoreo y evaluaci6n de la d e ~ d a . ~ ~ Quinto: acotar las reglas de endeudamiento recientemente expedidas y anticipar otros factores que pueden presionar el endeudamiento municipal. Como las tres principales leyes sobre la materia (NLOM, LRTF, LDF) se precipitaron de manera un tanto desordenada, ellas terminaron por acumular reglas inconsistentes entre si. Adicionalmente, existe un ndmero alto de reglas (siete en total) lo cual representa una complicaci6n para su evaluaci6n. De no corregirse esta situaci6n se dificultari la evaluacidn del desempeiio fiscal y se enviaran sefiales confusas a 10s municipios. Ademis, las evaluaciones del desempeiio fiscal municipal, que ahora se inician, dejaran lecciones para refinar 10s indicadores de medici6n de capacidad de endeudamiento municipal. De otro lado, toda reforma de fondo del endeudamiento municipal requiere de la identificaci61-1y correcci6n de otros factores, distintos a1 manejo mismo de la deuda, que pueden presionar el endeudamiento.Tal como lo pusieron de presente 10s capitulos 3 y 4 de este informe, 10s principales de esos factores son, en el caso peruano, 10s sistemas de gesti6n de 10s ingresos, de adquisiciones, de inversi6n y de recursos humanos y un mejor balance en el diseiio de las transferenciasfiscales intergubernamentales. 101. A continuacicjn se desarrolla cada una de las prioridades de soluci6n que se acaban de enumerar y se elaboran con recomendaciones puntuales para cada una de ellas. 5.1.1. Mejorar 10s sistemas de gestidn de la deuda 102. El estado peruano dicto recientemente un conjunto de reglas numericas relativas a1 erideudamiento municipal, las cuales se encuentran en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), la Ley de Descentralizacidn Fiscal (LDF) y la Ley Orghnica de Municipalidades (NLOM). Estas reglas entraran en plena vigencia a partir del 1" de Enero del 2008, cuando terrnine el periodo de transici6n previsto por esta administracidn para preparar la aplicaci6n del nuevo marco de endeudarniento y responsabilidad fiscal municipal. Sin embargo, la evaluation preliminar del grado de cumplimiento de estas reglas, presentada en 10s tres capitulos anteriores, arroja como resultado que actualmente un muy reducido nlimero de rnunicipios cumplinhn con todas las reglas: 148 municipios cumplen con las 8 reglas 10s cuales explican el 1.3por ciento de la deuda municipal. 103. Cuando se analizaron las causas inmediatas del incumplimiento, se encontr6 que no se trataba de una violaci6n de las nuevas normas exclusivamente imputable a las actuales administraciones.Esas causas consistian, mis bien, en practicas inveteradas de negligencia en la atenci6n de ciertos pasivos corrientes que, con algun grado de complicidad de parte de 10s acreedores (en este caso entidades del nivel nacional y de contratistaso proveedores particulares) se acumulan transformindose en deudas de largo plazo, consideradas frecuentemente incobrables por 10s propios municipios que terminan por no registrar muchas de ellas. La falta de cifras vilidas tiene que ver, en el caso peruano, principalrnente con la deuda laboral y previsional y con la deuda originalmente corriente que se ha dejado acumular a lo largo de 10s aiios. Esta observacidn lleva a la conclusi6n de que lo primero que necesita Pen3 es acabar con esas 59Como se verd mds adelante, esta administracidn ha previsto una transicidn de dos aiios, 2006 y 2007, antes de aplicar en estricto rigor las nuevas reglas de responsabilidad fiscal municipal. practicas de manera que comience a registrarse, proveerse, evaluarse y controlarse efectivamente la deuda municipal, de acuerdo con las nuevas reglas de disciplina fiscal. Recuadro No.4 LA5 MEDlDAS CONTABLESPEMlIENTES En este momento la timitada capacidad de gesti6n de la deuda, tmto en lo concerniente a la contabilizacion, aprovisionamiento, pago y reporte por parte de 10s gobiernos municipales, cuanto a la capacidad de monitoreo, evaluaci6n, control y sancibn de parte del nivel national, impide la aplicaci6n de las reglas de responsabilidad fiscal vigentes y restringe las opciones de polltica fiscal para el futuro prbximo. MBs all6 del grado de cumplimiento con lasreglas legales del endeudamientomunicipal, 10s mayores y mis urgentes desafiospara el saneamiento de las finanzas municipales estribanen: i) mejorar la calidad de la informacibn y de 10s reportes que se envian a1 Gobierno Nacional, ii) fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional de medir y monitorear m6s precisamente la sostenibilidad de la deuda municipal. Cuando la capacidad de gesti6ny de control hayan sido fortalecidasse podrirn aplicar las reglas fiscales definidas en la LRTF,la LDF y la NLOM -e incluso se podran refinar las medidas de capacidad de endeudamientoy sofisticar 10s instrumentosdefinanciacidnmunicipal. En particular, es necesario qiustar 10s planes de cuentas a 10s indicadores de capacidad de endeudamiento.Se requieredefinir claramente si la evaluaci6n de la reglas de techos de endeudamiento se efectuarhempleando el criterio contable seguido por el MEF y el BCRP,consistenteen registrar 10s ingresos sobre la base caja y 10s gastos de acuerdo a1 criterio de devengado. De ser asi, se debed determinar q& cuentas pertenecientes a1 Presupuesto Ejecutado (PE)y a1 Nuevo Plan Contable Gubernamental (NPCG) corresponden a cada uno de 10s conceptos econ6micos mencionados en las reglas. Asimisrno, es necesaria la elaboraci6n deuna tabla de correspondencia entre las cuentas del PI3y del NPCG. Su inexistencia refiejaria el divorcio existente entre el aspect0 contable y el referido a la elaboraci6n del presupuesto. Por otra parte, pareceria necesarioque la Contaduria mblica de la Nacion modificase suforrna de registro de manera que se recojan todas lasfuentesde deuda y la estructura de la misma, para asi permitir el cilculo de las tasas de capacidad de endeudamiento establecidas en las reglas fiscales. Adicionalmente, es necesarioregular en detalles las cuentas de IngresosDiferidos y las Cuentas de Ordencon el fin de evitar c&lculoserrdneosdel nivel de deuda. Fuente: Banco Mundial 104. Ante las priicticas recunentes de sub-registro y falta de aprovisionamiento presupuestario para el servicio de la deuda, y ante la carencia de una definici6n precisa del tip0 de sanciones y de la magnitud de las mismas6', y el gran ndmero de municipios incumplidores de 10s techos de endeudamiento, se corre el riesgo de que todo el nuevo marco de regulaci6n carezca de credibilidad. Por lo tanto, es necesario adoptar y aplicar prontamente medidas dirigidas a mejorar el manejo de la gesti6n de la deuda por parte de 10s municipios y a fortalecer la capacidad de monitoreo, evaluaci6n y control por parte del Gobierno Nacional. Las principales iireas necesarias de mejorarniento son: 105. Contabilidad. Los manuales obligatorios de contabilidad municipal que exijan el registro y reporte de 10s varios tipos de deuda y ordenen la metodologia de cilculo de cada tipo de deuda. A1 igual que en todos 10s paises de America Latina, la reglamentacidn de las norrnas de endeudamiento subnacional o de transferencias fiscales brinda oportunidad de regular tambiCn 60 S61o en la LRTF se determina que una sanci6n consistiria en la negaci6n del acceso a Los recursos del F O N C O M(Articulo 9). Sin embargo, el monto mismo de la sancion y la manera de aplicarla queda por definir ~ ~ en reglamentos de la Ley que no se han expedido hasta ahora. 10s reportes financieros y fiscales requeridos de 10s municipios, sin perjuicio de la autonomia constitucional de que ellos disfrutan. En el caso del Peni, se requiere de la expedicidn de un decreto que el Gobiemo estd en capacidad de expedir con ocasidn de la reglamentacidn de las leyes de Transparencia y Responsabilidad Fiscal o de la LDF. Como se veri mis adelante, Peni actualizd efectivamente las reglas de contabilidad y cdlculo de la deuda municipal con ocasidn de la reglamentacidnde la LDF. 106. El mejoramiento de 10s registros contables supone (i) el deslinde claro de las responsabilidades de contribucidn de 10s municipios para con las entidades del Gobierno Nacional; y (ii) 10s avances en el desarrollo del SIAF-SP Proyecto GL. Las obligaciones municipales para con la SUNAT o para con las entidades de seguridad social no puede dejarse a1 manejo discrecional de 10s funcionarios (nacionales o municipales) ni a una eventual compensacidn o cruce de cuentas entre 10s dos niveles de gobierno. Lo indicado es (i) hacia el futuro, introducir inrnediatamente prdcticas de registro, facturaci611, cobro coactivo y, si fuere necesario, retencidn de las transferencias fiscales que van de la Nacidn a 10s municipios; (ii) en cuanto a1 stock acumulado de deuda, se requiere medir, reconocer y hacer de este stock parte de 10s acuerdos de ajuste y saneamiento fiscal. Estos acuerdos incluirin probablemente soluciones graduales para las cuentas acumuladas,con estimulos de reestructuracidn o de otro tipo, si here necesario-sobre ellos se volverd m6s adelante. 107. La integracidn del actual mddulo de presupuesto del SIAF-SP Proyecto GL con 10s sistemasde adquisiciones o contrataciones,de compromisos y de desembolsos, y con el mddulo de deuda municipal que se encuentra pricticamente preparado. TarnbiCn la extensidn del SIAF- SP Proyecto GL, de manera voluntaria, a tantos municipios cuanto sea posible (y en conexidn en linea con tantos municipios cuantos permitan las comunicaciones). En este respecto, es importante ofrecer incentivos a 10s municipios que registren adecuadamente su deuda, incluidas la capacidad de reporte y de comunicacidn con el nivel central y con la comunidad. Y, de todas maneras, hacer del SIAF el conduct0 oficial de reporte de las cuentas y 10s informes fiscales municipales. Hasta la fecha, se contin6a avanzando en la extensidn del SIAF a un mayor ndmero de municipios y la preparaci6n de m6dulos adicionales, incluido el de deuda. Ademis, y como se ver6 mas adelante en 10s pbafos sobre medidas correctivas adoptadas por el Gobierno recientemente, el Reglamento de la LDF oficializd a1 SIAF como vehiculo de manejo y reporte de cuentas e informes fiscales. No se ha avanzado en lo referente a la integracidn. 108. Evaluacidn del desernpen'ofiscal. Inicialmente se tratard de evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales contenidas en la LRTF, la LDF y la NLOM; m6s adelante estas politicas deberian ser armonizadas, simplificadas y mejoradas para que midan mejor 10s ingresos actualmente disponibles para el servicio de la deuda y reflejen adecuadamente su estructura (exigibilidad, tCrminos de vencimiento y tasas de inter&). Durante la fase de transicidn (ya reglamentada) hacia la etapa de plena capacidad de reporte fiscal por parte de 10s municipios y de monitoreo y evaluacidn por parte del MEF, podrian prepararse paquetes para la negociacidn de acuerdos dirigidos a corregir el problema de stock. De esta manera se evitaria que las primeras evaluaciones post-transicidn se concentraran en el problema de stock que aqueja a muchos de 10s municipios mis grandes del pais. Hasta la fecha, el Reglamento de la LDF responsabilizd a la Direccidn General de Asuntos Econdmicos y Sociales (DGAES) del MEF de la evaluacidn de 10s reportes fiscales trimestrales y multi-anuales que se requerirsin ahora de 10s gobiernos municipales. Estas mismas normas prevCn una fase de transicidn (2006-2007) durante la cual 10s informes y las evaluaciones no dan lugar a sanciones. Restaria incluir en la fase de transici6n las negociaciones de convenios de ajuste y desempeiiode manera que las evaluaciones efectuadas a partir del lode enero del2008 incluyan 10sresultados de tales convenios. 5.1.2. Resolver elproblerna del stock de deuda 109. La realidad municipal recogida en la muestra seleccionada para el estudio pone en evidencia la importancia del financiamientono bancario, y dentro de Cste, del financiamiento no voluntario (deuda en mora), en las cuentas del municipio. Dado que es de esperarse que la alta participacion de la deuda en mora no desaparezca riipidamente en 10s pr6ximos aiios, se requiere de programas especiales de soluci6ndel problema del stock de deuda. 110. En vista del problema de stock creciente y de indicaciones de problemas de sobreendeudamiento, se sugiere: i) atender el problema del stock acumuladomediante programas de ajuste diseiiados, promovidos y monitoreados por el nivel nacional y ii) el continuo monitoreo, asegurando que 10s nuevos flujos de obligaciones cumplen con 10s limites de endeudamiento. En uno y otro caso se requeriri de la aplicaci6n de sanciones para aquellas entidades que violen las nuevas pautas legales o quebranten 10s compromisos adquiridos con ocasi6n de 10s programas de ajuste. S6l0 de esta manera se evitar5.n situaciones que amenacen el proceso de descentralizacion o que pudieran comprometer la sostenibilidad de las cuentas fiscales del pais. 111. Los programas de ajuste y desempeiio fiscal son necesarios antes de la entrada en efectividad de 10s techos de endeudamiento y del correspondiente rkgimen de sanciones para 10s infractores. De lo contrario, no se sabria bien qut y cdmo contabilizar la deuda anterior o se comenzaria con un n6mero desproporcionadode municipios infractores a las reglas. Como, en el caso peruano, algunos municipios atribuyen el origen y la responsabilidad de parte de la deuda acumulada a1 nivel nacional, 10s convenios de ajuste y desempeiio fiscal habr5.n de incluir seguramente la clarificaci6n de responsabilidades y, cuando menos en algunos casos, la refinanciaci6n de parte de la deuda. Y como la inminencia del problema del stock depende no s610 del volumen de la misma con respecto a 10s ingresos sin0 de la estructura y composicion de la deuda de cada municipio, lo indicado es preparar paquetes individualesajustados a la situacidn particular de cada municipio o grupos de municipios, comenzando por 10s tres o cuatro que concentran un mayor valor de la deuda y conllevan un mayor moral hazard. Por todas estas consideraciones, el diseiio y la aplicaci6n de 10s planes de ajuste y desempeiio fiscal es un imperativo urgente, que Ped necesita afrontar durante el periodo de transici6n previsto para 2006-2007. 61 62 ''Es importante sefialar que el Articulo 38 del Reglamento de Descentralizaci6n Fiscal publicado en fecha posterior a la conclusi6n de este estudio, indica que durante el periodo de transici6n hacia la estabilidad de las finanzas publicas de 10s GR y GL, dichos gobiernos podran establecer con el MEF planes de desernpefio para restablecer la solidez econ6mica y financiera de la entidad, garantizar el mejoramiento de la capacidad de cumplirniento de las reglas para 10s GR y GL. Por ello, una vez realizada la evaluaci6n de 10s Informes Multianuales Extraordinarios de 10s GR y GL, y visto cuales incumplen las reglas, se debe proceder a promover dichos planes entre aquellos rnunicipios ylo gobiernos regionales mas endeudados. 62El proyecto de Ley del Ejecutivo respecto a las sanciones por incumplimiento de las reglas fiscales fue presentado a1 Congreso en abril del2006. 112. Existe amplia evidencia international con programas de ajuste que incluyen refinanciaci6n bajo pautas mds estrictas de desempeiio fiscal. Muchos paises de LatinoamCrica y de fuera de la regi6n han realizado, con mayor o menor bito tales programas. Los emprendidos recientemente en Brasil y Colombia han producido resultados relativamente satisfactorios hasta ahora (ver Recuadros 5 y 6). Por ello, podria ser interesante que Peni sacara conclusiones de estas dos experiencias, particularmente en lo que respecta a la obligatoriedad o no de las metas de desempeiio, a la adecuacion o no de 10s factores incorporados en esas metas frente a 10s desafios particulares de Brasil y de Colombia, a1 monitoreo y la evaluacidn del cumplimiento de 10s planes, y a las sanciones para 10s municipios infractores. Recuadro No.5 EL AJUSTEFISCAL SUBNACIONALEN BRASIL Brasil ha atravaado en dbcadasrecientes tres crisis fiscdes en 10sniveles subnachnales desde mediados de 10saiios ochenta. Estados y municipios acurnulaban, adem& de la deuda dire& con enMedes fmieras, deuda salarial atrasada con su propio personal y deuda por bienes y servicios con proveedores y contratistas. Esss deudas eran frecuenternenterefinanciadasmediate emisionesde bonos. Durante la liltima crisis, cuando el servicio de la deuda y la atencibn de 10s den& compromises ineludibles se hicieron insostenibles, el nivel federd se cornprometi6 a aliviar la carga de la deuda subnacional a condici&n,entre otros, de que 10s gobiernos sabre-endeudados adoptaran un paquete de metw de ajuste my 9496 de 1997). Las metas fijadas variaban de caso a caso y generalmente incluyeron: i) rebucciones en la tasa deudalingresos; ii) incrementos en el balance primario; iii) limites sobre gastos de personal; iv) crecimiento de 10s ingresospropios; v) techos sobre las inversiones, y vi) una lista de empresas descentralizadas que debdm ser privatizadas o concesionadas. El gobierno federal contaba con dos herramientas para hacer exigible el cumplimientode 10sacuerdos: i) negar las garantias federala para nuevos d i t o s y ii) imponer una tasa de inter& m8selevadasobre la deuda reprogramaday elevar la proporci6n de 10singresosque debia asignarse a1 pago de la deuda. Lo mzls importante es que estas lSltimas sancionesse aplicabanrnedianteretenci6n en la fuente de las tmnsferenciasfederal@o de 10srecaudosdel IIVA. De manera complementaria, Brclsil adopt6 estaictas regulaciones banearias para reform el cumplimiento de 10s techos de endeudamiento y para evitar la refinanciaci6n de la deuda aErasada con proveedom o contratistas. Ese complejopaquete de reformas culmin6 en el aRo 2000 con la expedici6nde la Ley deResponsabilidadFiscal (LRF) y las correspondientes refomas a 10s c6digos penales para castigx Ias violacions cwtikttivas de delito. La LRF incluye exigencies de: i) metas presupuestarias multianuales; ii) reportes de ejecuci6n de presupuesto, de flujo de caja, de gesti6n fiscal y de evaluaci6n de la situacidn fmanciera y de identificacibn y previsi6n de tiesgos fiscales entre 10scuales se cuentan las obligacionescontingentes;iii) techos alvalor de la ndmina de personal;techos al stock de deuda y a 10snuevos prhtamos. La LRF y las leyes penales complementariascontienen cinco mecanismos para wgurasuobservancia: i) sanciones fiscales que incluyen no-elegibilidad para transferencias discreciodes, garatfa6 federates o sptobaci6n de nuevos crkditos; ii) anulaci6n de contratos o decisiones administrativas que violen 1os @minos de la LRF,iii) rnultas individuales para 10s responsables; iv) procedirnientos de destituci6n d d gobemadoro el alcalde, y v) prisi6n para quienes quebrantenlas normas de contratacidnde personal o nuevos pr&tamos durante10saiios electorales. La posibilidad de anulaci6n de contratos o decisiones administrativas trmtItd6 parte del riesgo de no-pago a 10s prestamistas o contratistas. De manera m6s general, 10spaquetes de ajuste y de regdaci& bancaria, sumados a las restriccionesy controlesde la LRFy a la reestructuraci6nde la Caja Econ6micaFedem1enjunio del2001, queabri6 las puertas a una mayor participacidndel sectorprivado, hanestimulado un mejordesempeAofiscal municipal y han permitido la reapertura del crkdito en condiciones de riesgo cornpartido entre 10s varios agentes participantes en las operacionesfinancieras. Fuente: Banco Mundial(2002).Brazil Issuesin Fiscal Federalism. - , Colombia advirti6 tendencias hacia el sobreendeudamiento subnacional hacia 1996. casi diez ailos despds de iniciadas las reformas descentdistas & las dos atimas dgcadas. Los excesos de deuda se originaban tanb en &tos directosde Ias entidadesfinanderas,especialmenteparalas grandesciudades y los depiwmmtw, cuantoen Ia refmanciaci6n de deuda comente con proveedores y contratistas y el incumphmiento de obligacioneslaborales o provisionales originadas en contratos de trabajo. Como el peso de 10s gastos de funcionamiento basic0 de las entidacks subnacionales, especiatmente10sde n6mina y previsidn social, Uegd a ser tan'elevado que ocasionabala desviaci6n de 10s recursos de transferencias fiscales destinados a otros propssitos, y daba lugar a recurrentes situacionesdeiicitarias, las medidas correctivas pusieron especial Cnfasisen el control y en la urgente reducci6n de este factor de dsequilibrio entre las ingresos y las respombilidades de 10sdepartamentm y los municipios. La visi6n estratdgica que madm6 gradualmente el gobierno nacional a pa& de 1997fuela de reconstituir la capacidad de ahom subnacional para atender, jximeramente, el servicio de la deuda atrasada y, una vez reconstituida la capacidad de endeudamiento, la capacidaddeinversi6n. A partir de 1997comenzaron a adoptam medidas correctivas, inicidmente dirigidas a rest&& 10s cdditos de las entidades financieras, a eompartir con ellas el riesgo crediticio y disminuir la pacepcidn de compromise del GobiemoN a c i d con Iadeuda municipal, y a estimularplanes voluntariorsde desempeiio fiscal Oeyes358 de 1997 y 550 de 1999). MAS adelante se impusieron programas obligatoriosde ajuste fiscal y financier0a las entidades que incumplieren las reglas de la Ley 617 del 2000 relativas a 10s lfmitessuperioresde la propoxi6n de los gastos de funcionamiento y se mantuvo abierra la puerta del ajuste voluntatio para los departamentos o 10s municipios cuyos ingresoscorrientes de h i destinacidn no fueran suficientespara atender la obligaciones corrientes, aprovisionarel pasivo prestacional y pensional y financiar parcialmente su inversibn aut6noma. Esos planes de ajuste tienen duraci6n predefinida e incluyen medidas detalladas de reorgzmizaci6n adminismtiva, racionbibn del gasto, reestmcturaci6n de la deuda, saneamiento de pasivos, gesti6n de activos fijos y fortalecimiento de ingresos wmentes. El propma de ajuste forzoso para 10s municipios es ordenado por las asambleas departamentalescon base en 10s reportesrnunicipales y lasauditononasde Contralorfa y consiste en el cumplimientode metas precisas y de acciones para conseguirel desempeiio fiscal esperado. Si fuea necesario, la &lea puede ordenarla contrataci6n de otras entidades para la prestacidn de 10s servicios o la ejecucidn de obrrits o el cumplimiento de funciones administrativaspropias del municipio o departamento. Y, en caso de incumplimientode 10s techosde gasto vigentes durante el ajuste, la asamblea puede Ilegar a decretar la fusi6n con o m u oms municipios. De manem que el ajuste municipal de Colombia es viaado por entidades nacionales (Ministerio de Hacienda, Departamento Nacional de Planeecibn- DNP,ContralorfaGeneral) y departamentalesy puede llegar-y ha Ilegado-hasta la co-administraci6n forzadade los asuntosde la entidad subnaciondo la desaparici6nde la entidadmunicipal. Los planes de ajuste fueron estimuladoscon alivios parcialesde la cteuda o garantlas por parte det gobierno nacional e hicieron parte de un paquete mris mplio de sostenibilidadfisd, aplicable a toda las municipalidades, estuvieran o no en situacidnde sabre-endeudamiento. Estepaquete incluye: i) estimulosal fortalechiento de 10singresospropios; ii)controlespara asegurar ladestinacidn legal de lastransferenciasfiscales intergubernamentdespvistas en la Ley 715 del 2001; iii) reclasificaci6n y estandarizaci6n de la contabitidad y 10spresupuestos, especialmente en lo referentea las cuentasde funcionamientoe inversi6n; iv) obligacionesderepoms fiscalesy financierosen forrnatos estandar establecidosen las leyes y en sus reglamentos;v) vigilancia, control y certificacibn de cuentas por parte de entidadesdel nivel nacional, y vi) evaluaci6ny calificacidrrdel desempefiofiscal y presentaci6nde la situaci6n fiscal de cada entidad subnacional, previamente a la transicidn entre una administracidn subnaciond y otra, a cargo del DNP. Esta evaluacibn, y las auditorfasy certificacionesde la Contralorfa Geueral, son la base para el establecirniento de responsabilidades, las cualespueden llegar hastaacusacionespenalesdependiendodel tipo dela ofensacometida. Fuenrcsr Colombia(2004)Ministerfode Hacienda y Cddito Pdbliw-Direccidn GeneraI deApoyo Fiscal,my 617 de UMO. Legislaci6n,Jurisprudenciay Conceptos"y Colombia(2004)DNP, "Balance del Desempefiofiscal de 10s Municipiosy Departmentos 2W2003 C6morecibieronlas finanzasbsactwilesmaadatadosy cuslesson 10s retos?" - 1 1 3. Ha de advertirse que la experiencia de Brasil y de Colombia, sintetizada en 10s anteriores recuadros, pone en evidencia la necesidad de reforzar el cumplimiento de 10s planes especiales de ajuste y desempeiio fiscal con otras medidas enderezadas a blindar eficazmente 10s municipios contra el exceso de endeudamiento. Se trata de medidas como las identificadas en este capitulo entre las prioridades 1, 3, 4 y 5. Ambos paises reforzaron la regulaci6n, el monitoreo y el control oficial de la deuda, con intervenci6n de las autoridades financieras del pais y de terceras agencias que aseguran el cumplimientode las sanciones a 10s infractores. En el caso del Brasil, se fijaron techos y se adoptaron estrictas medidas de riesgo y control de las finanzas subnacionales en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Ademis, se modificaron 10s reglamentos del sector bancario y las entidades que otorgan prdstamos a municipios quedaron sujetas a reglamentos similares a 10s de 10s bancos privados. A1 igual que ocurre con las leyes colombianas, la supervisidn del cumplimientode la Ley de Responsabilidad Fiscal es rigurosa y, si bien implica el costo y el riesgo de la micro-supervisi6n de las finanzas m ~ n i c i ~ a l eha~demostrado ser, en ambos paises, una soluci6n transitoria efectiva mientras s ~ , maduran las pricticas municipales de contabilidad, presupuesto y reportes y de manejo de personal y de obligaciones de seguridad social. 114. Por lo demls, un buen ntimero de municipios, incluidos muchos de 10s que estin sobre- endeudados, atraviesa por estos dias una situaci6n fiscal favorable para emprender planes de desempeiio fiscal destinados a crear espacios frescos de endeudamiento que les permitan financiar sus necesidades futuras de inversidn. Estos municipios se han beneficiado de transferencias fiscales adicionales de caricter ocasional originadas en 10s buenos precios de 10s productos primarios. Y el Gobiemo Nacional ha buscado que esos (windfall revenues)ingresos extraordinarios se destinen sanamente a inversiones y no a1 financiamientodel gasto corriente. Si, ademk, 10smunicipios destinan parte de las transferenciasadicionales de 10s tiltimos aiios, y de las que puedan recibir en 10s meses siguientes, a amortizar compromises pasados y a crear capacidad fresca de endeuaamiento,se conseguiri mantener niveles regulares de endeudamiento cuando 10s precios de 10s productos primarios vuelvan a sus niveles tendenciales hist6ricos. Con lo cual se asegurari, ademls, que el flujo de recursos destinados a la inversidn corresponda a la capacidad efectivade 10s municipios para aprobar y ejecutar programas de inversi6n. 115. En sintesis, las bases para la solucidn del problema de stock deberian quedar sentadas durante la transici6n 2006-2008. Un programa de ajuste y desempeiio fiscal como el instituido por la Ley 617 de Colombia podria tener un repentino cariicter draconiano, dada la tradici6n peruana de tolerancia para con el crecimiento desordenadode las obligacionespendientes de 10s municipios peruanos. Lo recomendable es preparar un paquete de ajuste gradual, que balancee las necesidades de las entidades nacionales acreedoras con 10s intereses de otros acreedores de las municipalidades y con la capacidad de las varias categorias de municipios para la amortizaci6n gradual de la deuda pendiente. Ese paquete podria ser suscrito voluntariamente por municipios que no estCn en situaci6n financiera precaria, tal como, por ejemplo, lo autorizara la Ley 550 de 1999 en el caso colombiano. Y deberia ser de aplicacidn obligatoria,como ya ocurri6 en Brasil y en Colombia, para 10s municipios que se encuentren en situaci6n claramente insostenible. El programa de ajuste y desempefio deberia iniciarse con 10s tres o cuatro municipios cuyo stock de deuda represente el mayor valor de la deuda total municipal y deberia comenzar, para cada uno de ellos, con la determinaci6n del monto y la composici6n real de la deuda en tkrrninos financieros, de vencimientos y de exigibilidad real. 63De hecho, varias de las provisiones de la Ley 6 17 de Colombia fueron juzgadas inconstitucionales por las cortes de este pais, pues se consideraronviolatorias de la autonomia municipal consagrada en la Constituci6n. No obstante este hecho, las cortes convalidaron el grueso de las reformas de la Ley 617, a pesar de que esa Ley constituye la mayor intervenci6n de 10s gobiernos nacional o departamental en 10s asuntos municipalesintroducida hasta ahora en Colombia. 116. El paquete de ajuste podria necesitar, como ya ocumo en el caso colombiano, de reformas de ley que autoricen estimulos de rescate parcial (y por una sola vez) de 10s municipios. En este respecto, el Penj tiene por estos dias la posibilidad econdmica de crear un estimulo consistente en la autorizaci6n para destinar parte uso de 10s ingresos extraordinarios por concept0 de canon y regalias mineras, gasiferas y petroleras a solucionar deuda acumulada y crear nueva capacidad de endeudamientoque permita captar recursos frescos para necesidades de inversidn futura. De esta manera se aseguraria,para 10s municipios participantes, un flujo mis o menos continuo de recursos de inversi6n para 10s pr6ximos aiios, acorde con la capacidad de programaci6n y ejecuci6n de inversion del respective municipio. Con lo cual se solucionm'a no s610 el problema de la sostenibilidad de la deuda municipal sin0 que se contribuirfa tarnbie'n a solucionar la estabilizacion de 10s ingresos. 117. Fuere cual fuere la modalidad de correccidn del problema de la deuda atrasada, lo mis importante es no dejar el problema pasado en la incertidumbre pues esa indecision desestimulm'a el esfuerzo y la responsabilidad fiscales propios de 10s municipios y restm'a credibilidad a la correcci6n de 10s factores que explican el sobre-endeudamiento. 5.1.3. Completary aplicar el marco legal de reglas de endeudamiento y responsabilidadfiscal municipal 1 18. Peni cuenta con muchos de 10s instrumentos utilizados ordinariamentepara la regulaci6n de la deuda municipal (ver Cuadro 5.A). Las reglas de techos nume'ricos de endeudamiento contenidas en la LRTF, la LDF y la NLOM operan principalmente como controles ex-post de la magnitud de la deuda. Otros controles introducidos recientemente, como 10s reportes periodicos (trimestrales, anuales o multi-anuales) de contabilidad o de desempeiio fiscal y financiero, o el requisite de autorizacion previa del Gobierno Nacional para contraer deuda externa o para contraer deuda dome'stica con el aval del Gobierno Nacional, podrhn servir tambiCn como mecanismos de control ex-ante o de control simultineo, a condici6n de que el Gobierno Nacional capte informaci6n vilida, la eval6e y la utilice para prevenir o controlar el sobre- endeudamientoo para sancionar a 10s infractores. Cuadro5.A: Regulaciones sobre Deuda Municipal en Perti Asunto Regla Base legal NLOM, LRTF, LDF y su Reglamento Balance Fiscal El promedio del balance primario en 10s tres liltimos aiios debe ser igual a cero o positivo Gastos La tasa de crecirniento real anual del gasto no financier0 no puede exceder del3 por ciento PrQtamos Las municipalidades necesitan de la garantia del Gobierno Nacional para contratar deuda externa. Los recursos del cridito s610 pueden destinarse a financiar proyectos de inversi6n. La deuda no puede exceder 10s techos ( presentados dn el Capitulo I Restricci6n aiios I Durante el liltimo aiio de una administraci6n se prohibe contraer comprornisos 1electorales ( que vayan miis allii del tCrmino de la administraci6n, con la sola excebi6n de 1 comprornisos pensionales ,Reportes I Informes Multianuales (tres aiios) de gestidn fiscal compatible con MMM; reportes trimestrales ex-post del desempeiio financiero. Durante el period0 de transici6n 2006-2007 10s municipios deberiin present= Informes Multianuales Extraordinarios Sanciones El CND podria negar acceso a 10srecursos del FONCOMUN a aquellas municipalidades que no cumplan con las reglas de la LRTF (para hacer efectiva esta sancion se requiere todavia de un decreto supremo que apruebe el reglamento que no ha sido expedido hasta diciembre del 2005). Municipios que incumplan con las siguientes normas no serin elegibles para transferencias adicionales de competencias y de sus competencias recursos: normas de formulaciSn de presupuestos institucionales; de reportes peri6dicos; de condiciones y limites de endeudamiento de acuerdo con la LRTF; de regulaci6n del gasto de 10s gobiernos locales; de armonizaci6n con el plan fiscal municipal 1 - de mediano plazi con el MMM del Gobierno Nacional. Fuente: Informaci6nadaptada y actualizada de IMF, Peru-Selected Issues.Febrero 2004. 119. De hecho, tal como lo presenta el Cuadro 5.B, instrumentos regulatorios como 10sque ha adoptado Peni en 10s liltimos aiios se vienen adoptando tambiCn en paises que, como varios de la otrora Europa Oriental, autorizan el endeudamiento municipal y responsabilizan del control y la sancidn a las autoridades nacionales. Sin embargo, faltan a ~ medidas para completar el marco i regulatorio de la deuda. De entre las medidas faltantes sobresalen la culminacidn del rkgimen de - sanciones e incentivos y !as regulaciones especialmente dirigidas a 10s municipios que gozan de accesodirecto a 10s mercados de crkditos y capitales. . Cuadro 5.B: Tipos de Instrumentosde RegulacibnAdministrativa de la Deuda hlunicipal Peni y paises de accesoa la Union Europea Limitacidnsobre el Requisito de Permiso Restriccidn del Procedimientos Stock de Deuda Flujo de Deuda de Autoridad uso de la deuda de Insolverncia Adminisrrativa de de largoplazo a Municipal 1 (Limites a1 Total de (Limitesa 10s Pagos del nivel Superiorpam la inversidn Servicio de la deuda) prestar No No No No 70% de 10s ingresos - 1 I I I propios de 10sgobiernos Hungria municioales NO si si ingresoscomentes estimados,con 20% de 10s ingresos 1 1 I 1 exclusidnde las comentes estirnados, transferenciasno con exclusidnde las reembolsablesde transferenciasno destinaci6n reembolsablesde No; pero bajo Estonia es ecifica destinaci6nespecifica No Si consideraci6n Latvia No No Si Si Si Si, en los casos de cr6ditoexterno o con aval del GobiernoNacional. Si (reglasde Si (reglasde Ademis, reglas de No; per0en la endeudamiento endeudamiento retenci6nen casos agenda presentadasen el presentadasen el de craito del Banco Si pendienteya Peni capitulo 1) capitulo1) de la Naci6n identificada Si, a menos que el crCdito se obtenga del banco que tiene 60% de 10s ingresos 15%de 10s ingresos la mayor cuenta del Polonia I comentes * comentes municipio No No 60% de 10s 1 25% de 10s ingresos I Si. cuando excede el 1 1 ingresos conientes - I conientes deiaiio I limite anual I I Eslovaquia I del aiio anterior 1 anterior autorizado Si Si 1 10%de 10s ingresos 1 10%de 10s ingresos / - corrientesdel aiio comentes del aiio Eslovenia anterior anterior Si Si No * Tambie'n suieto a 10s techos de Maastricht. Fuente: La informaci6n para 10s paises europeos fue tomada de un reporte todavia en borrador (William Dillinger, Banco Mundial, 2005) sobre relaciones inter-gubernarnentales en 10s paises de acceso a la Uni6n Europea, Capitulo 11, "Inter-Government Fiscal Relations", Tabla 11-6, traducida del InglCs para este inforrne. 120. Sanciones. En cuanto a las sanciones, sucede que 10s dos tipos de sanciones previstos actualmente para entrar en efectividad el lode Enero del 2008, si bien aparentemente rigurosas, son dificiles de aplicar en la prictica. Por esta raz6n, deberin ser complementadas +I eventualmente remplazadas-- por medidas que, siendo eficaces para controlar el problema del exceso de deuda, resulten mAs factibles de ejecutar en 10s hechos. Idealmente, esas medidas estarian contenidas en una norma orginica de sancionesque gradden la gravedad de la medida de acuerdo con la gravedad de la infracci6n. 121. La eficacia de 1as sanciones. Los dos tipos de sanciones por violaci6n de las reglas de endeudamiento, provistos hasta la fecha en el Peni (ver Cuadro 5.A) no parecen tener suficiente credibilidad porque se trata de sanciones de restricci6n del acceso a 10s fondos de transferencias intergubernamentales (inicialmente del FONCOMUN y, mas adelante, de las transferencias destinadas a financiar las competencias adicionales que se descentralicen hacia 10s municipios) que constituyen y seguirh constituyendo la primordial fuente de financiamiento del gasto, incluido el gasto corriente y el gasto para servicios locales esenciales, para la inmensa mayoria de municipios. Con mayor raz6n si se tiene en cuenta que el alto grado de concentraci6n de la deuda en 10s municipios mas poblados del pais eleva 10s incentivos perversos por cuanto hace a h mAs dificil la aplicaci6n de sanciones por parte del Gobierno Nacional que pudieran llevar a la suspensi6n de servicios municipales esenciales. Ademas, 10s recursos del FONCOMUN efectivamente disponibles para el servicio de la deuda ya estan en muchos casos comprometidos como garantias del pago de prdstamos del Banco de la Naci6n. 122. Necesidad de un menu ma's diversificado de sanciones. Por raz6n de las limitaciones de indole politica y social para de sanciones como las previstas en 10s estatutos peruanos, otros paises han concebido herramientas que compaginan la sanci6n y el control con la indispensable continuidad de 10s servicios locales mas esenciales. Se trata, de un lado, de la co-administraci6n temporal de las finanzas municipales por parte del Gobierno Nacional, del nivel intermedio de gobierno o de otra entidad que asegure el cumplimiento de las reglas de contabilidad y reporte y de las metas de desempeiio fiscal y, por el otro, de la aplicaci6n de un rdgimen de ajuste inspirado en la regulaci6n de quiebras y concordatos que se aplica a1 sector privado. El primer tip0 de sanciones ha sido eficazmente aplicado, entre otros, en Colombia y en 10s Estados Unidos; Hungria es ejemplo mundial de la aplicaci6n de una rigurosa ley de saneamiento de las finanzas municipales inspirado en el tratamiento concordatario o de pre-quiebra aplicable a las corporaciones privadas. 123. Experiencia international con sanciones de co-administracidn. Para prevenir el riesgo de discontinuidad en 10s servicios pdblicos esenciales, junto con sus consecuencias sobre la estabilidad social y politica, el gobierno nacional de Colombia otorg6 garantias de cumplimiento financiero a1 Distrito Capital de Bogota, durante 10s aiios noventa, a condici6n de que la naci6n pudiera vigilar y, cuando fuera necesario, intervenir en la gesti6n de las finanzas de la ciudad capital. 124. Lo mismo ocurri6 con la ciudad de Nueva York en 10s Estados Unidos en 1975. Luego de aiios de acumulaci6n de deuda, 10s acreedores de la ciudad declinaron extenderle una vez mis 10s prdstamos. En vista de esta circunstancia, la administraci6n de la ciudad solicit6 apoyo financiero de 10s gobiernos federal y estatal. ~ s t o sotorgaron finalmente alivio financiero a la ciudad, a condici6n de: i) concesiones de parte de 10s acreedores y de 10s sindicatos de empleados de la ciudad, 10s cuales asumieron entonces parte del riesgo financiero; ii) cesion del manejo fiscal, incluidas las tarifas de impuestos, 10s contratos con 10s proveedores, la determinaci6n de 10s niveles salariales y la asignacion de 10s recursos presupuestarios, a un consejo de control financiero manejado por el Estado de Nueva York. El paquete de concesiones por parte de 10s acreedores y de cesi6n de la gestidn fiscal a niveles superiores de gobierno se convirti6 en precedente y en estimulo de gestion fiscal responsable para las demb ciudades del pais.64 125. Experiencias como las de Bogota o Nueva York demuestran que la cogesti6n puede ser una sancion mas realista y mas efectiva que la suspension o reduction de las transferencias fiscales a 10s municipios cuando esas transferencias esth pre-asignadas a financiar servicios municipales esenciales. 126. Reciente experiencia internacional con regimenes concordatarios o de pre-quiebra. El Recuadro No. 6 sintetiza 10s principales rasgos de la Ley de Liquidation de la Deuda de 10s Gobiernos Locales de Hungria. Medidas similares esth actualmente a consideracion de otros paises de acceso a la Union Europea. E incluso se ha propuesto la firma de una convention internacional para la reestructuracion de la deuda subnacional basada en varios de 10s principios universales de las leyes de quiebras y conc~rdatos.~~A1 lado de esta novel experiencia cabe citar tambiCn que la Ley 617 de Colombia autoriza a ordenar la fusion con otros municipios (y en ese sentido la desaparicibn) del municipio que reiteradamente infrinja las metas de 10s planes obligatorios de desempeiio fiscal previstos en esa misma Ley. 127. La necesidad de independencia en la supervisidn y en la sancidn. La experiencia internacional tambiCn indica que entre mayor sea la independencia en la evaluacidn y aplicacion de la sancion, mayor seran tambiCn la eficacia y la credibilidad de la penalizacion. En Brasil, por ejemplo, la Ley de Responsabilidad Fiscal asign6 a1 Poder Judicial la tarea de hacer cumplir algunas de sus provisiones.66Otro tanto ocurrio en Colombia con el paquete de medidas de correcci6n del sobre-endeudamiento que se expidiera a partir de 1999. En este sentido, Per6 podria considerar dos vias complementarias para la aplicacion de las sanciones. Una primera via consistiria en delegar el monitoreo y la imposicion de sanciones y multas a agencias independientescomo la Agencia Nacional de Auditoria o a1 sistemajudicial. La agencia auditora podria tener la autoridad para multar a instituciones o personas, mientras que el sistema judicial podria imponer sentencias de prisidn o perdida de inmunidad politica. 128. Son muchos 10s agentes involucrados en el problema del crecimiento de la deuda subnacional en Per6 y en otros paises latinoamericanos. Por un lado, las autoridades municipales, en un esquema de corto plazo y con ausencia de sistemas de gestion, o de castigos y sanciones claras, pueden estar generando desequilibrios fiscales continuos que ponen en peligro la sostenibilidad financiera de mediano y largo plazo. Ademb, el financiamiento de estos dCficits por parte del personal de 10s municipios, 10s contratistas, el propio nivel nacional de gobierno, las entidades bancarias y 10s otros tipos de fuentes de endeudamiento que se presentaron en el - 64 Banco Mundial, (2002) "Brazil - Issues in Fiscal Federalism", Report No. 22523 - BR, May 31. Parigrafo 69. 65 Schwarz, S. L. "Global Decentralization and the Subnational Debt Problem", en 51 Duke Law Journal (Febrero del 2002) 66Ahmad, Ehtisham, Maria Albino-War, y Raju Singh, Fondo Monetario International (2005), "Subnational Public Financial Management: Institutions and Macroeconomic Considetasans", Working Paper 05/108, Washington D.C. capitulo 3, estarian reflejando dos situaciones: una valoraci6n del riesgo crediticio que ignora o relega a un segundo plano la posibilidad de insolvencia municipal (corno ocurre cuando se confia en que un tercero, generalmente el Soberano o Gobierno Nacional, asumira finalmente el pago de la deuda) o la existencia de un mecanismo de protecci6n contra el riesgo de no pago (corno sucede cuando se fija un sobreprecio que compensa el riesgo de pago parcial o de pago retrasado de la obligacion). Finalmente, el inter& inevitable del Gobierno Nacional en restablecer la - sanidad fiscal de 10s gobiernos subnacionales, ante desequilibrios fiscales municipales de creciente importancia, termina por liderar o participar en acciones, tales como rescates financieros, que refuerzan 10s incentivos perversos que llevan a1 municipio y a sus fuentes de financiamiento a sobre-endeudarse irresponsablemente. RecuadroNo. 7 LEY MNGARA LA LIQUIDACI~NDELA DEUDADELOS PARA WBIERNOS LOCALES La Ley Hlingara en el Proceso de Liquidacidn de las Deudas de 10s Gobiernos Lucales tiene como objetivo principal restaurar la solvencia de 10sgobiernos locales. La Ley propone llegar a url acuerdo con 10s reclamos de 10s acreedores en proporci6n a 10s activos de 10s gobiemos locales (mstructuraci6n de deuda) y asegurar el cumplimiento inintermmpido de 10s compromisos de ems gobiemos durante el periodo de liquidaci6n de la deuda.La finalidad de la Ley es facilitarla creacidn de un sistem de manejo financieroresponsable en 10sgobiernos locales sin intermpcibn de 10sservicios municipalesbhsicos. La Ley especificaseisfactoresbkicos en el proceso de liquidacidnde deudas de 10sgobimos locales: (i) 10s propios gobiemos locales; (ii) el periodo de liquidaci6n de la deuda; (iii) 10s acteedores; (iv) 10s activos; (v) 10s activosque no podrh ser contempladosen el c6lculode liquidaci6nde la deuda, y (vi) 10s activos que podriin ser contemplados en el c&culo de liquidacidn de la deuda. De esta manera, queda defiido quitnes pue&n ser participantes del acuerdo y, cubles son 10s Ifrnites y condiciones & dicho acuerdo. Asimismo, la Ley explicita c6mo puede darse inicio a1 proceso y quihnes pueden hacerlo (el gobierno local o el acreedor), 10spasos a seguir por cada participante y sus respectivas responsabilidades y funciones (distinguiendo segh quiCn hubiera iniciadoel proceso) y 10sdocumentosnecesarios en cada caso. El proceso se resume en la negociaci6n de un compromiso en bancarrota. Durante la duraci6n del proceso, el municipio debe aprobar un presupuesto "de crisis" que permitirfi a 10s gobiernos locales cumplir con sus obligaciones financieras sin desatender sus competencias o responsabilidades por servicios municipales. Para ello, la Ley no s610 abarca un amplio espectro de posibilidades en caso de que no se llegare a un acuerdo si no que ademfisenfatiza que en el periodo de negociacidn seri la corte la que determinara qut activos pueden utilizarse en el proceso de liquidaci6ny c6mo pod& ser distribuidos entre 10sacreedores, dejandopreestablecidaslas prioridades de pago entre estosWtimas en la misma Ley. El Proceso de Liquidaci6n de las Deudas de 10s Gobiernos Locales requiere la presencia de un tercer agente llamado "el recibidor", responsable de custodiar 10s activos dados en pago o en garantia de pago, cuyo pago es determinado por la corte y esti4 provisto dentro de una cuenta especial del gobierno central. La Ley define 10s criterios de selecci6n &I recibidor, 10s casos en 10scuales no puede ser elegido y las funciones,compromisosy responsabilidadesque debe desempefiar duranteel Proceso. Finalmente, la Ley ordena que en 10s casos en 10s cuales 10s gobiernos locales acudan al sistema financier0para poder bacer frente a sus compromisos,estando en bancarrota,ef gobierno cenixal asumirb el gasto financiero en el que incmi6 el gobierno local; pero este atimo deberfi devolver 10s intereses mediante un acuerdo conel Ministerio &I Interior. Fuente: Banco Mundial 129. El inter& del Gobierno Nacional en la calidad del gasto y en la preservacidn de la sostenibilidad fiscal del sector publico lo lleva a monitorear y evaluar las cuentas fiscales de 10s gobiernos locales, supervisar el curnplimiento de 10s indicadores-tech0 de deuda y vigilar el cumplimiento de las sanciones en 10s casos de infraction. A su turno, el Gobierno Nacional tambitn esta expuesto a presiones politicas y sociales de las localidades, lo que hace recomendable que, en el mediano p lazo, la evaluacion y la aplicacion de las sanciones no la realice el propio Gobierno Nacional Central, sin0 que la deje a entidades especializadas en la supervision y el control, cuando no a1 mercado mismo. En este sentido, Brasil o Colombia pueden servir actualmente de ejemplos de la participation de muchas agencias especializadas,de varios niveles de gobierno, y del propio mercado, que se complementan y se controlan mutuamente en el seguimiento, la calificacion y la sancion de 10sgobiernos locales que infringen las regulacionesde deuda (ver Recuadro No. 10). RecoadroNo. 8 COLOMBIA: SUPERVISI~NNACIONALDELA ADM~NBTRACI~N MUNICIPALY REDUCCI~NDELSTOCKDEDEUDA En Colombia,desde 1997,diez aiios&sp& de iniciada la descentralizaci6n. se crearon mecanismoslegates tendientesa fortalecera las entidadesterritorialesen la generaci6nde recursospropiossuficientesy estabfespara financiar sus niveles&gastoy, al mismo tiempo, decidirsobreel nivel degastodefuncionamientorazonabley en wncordancia con las posibilidadesreales de s h g a r l o y libemrecursospara atenderoportuaamenteel pago de 10s pasivos. Estasherramientaslegatesse concrewon en un complejoy detallrsdomano legal, principalmenteen :as leyes 358 de 1997,550de 1999,549 de 1997,617 de 2000,715 de 2001 y 839de 2003, que ha venido a cosregir la situaci6nde faltade sostenibilidada la quehabfanUegadonumerosos gobiernosregionales y l o d e s de ese pais. En su aplicaci6nparticipan el Ministeriode Hacienda,el DepartamentoNacionaldePlaneaci6n, la ContraloriaGeneral de la Naci6n, laContadurfa PtSblica, la SuperintendenciaBancaria, las asambleasdepartsmenralesy otros organisrnosde vigiIancia y control. De maneraparticular,las rnedidasadoptadasa partirde 1999estuvierondirigidasa gmtizarquelasentidades territorialesdispusierande recursos suficientespara pagar el funcionamientonecesatio, generasenahomque coadyuvaraa financiarla inversibn,tuvieran capacidad para pagar las acreenciasy conseguirla sostenibilidad de Ea deuda pliblica: "Las herramientas legalesdisefiadaspara superar las crisis fiscales en que habfanestadalas entiddesterritoriales hastafinalesde la dbada de 10snoventa, orientaron su atenci6nprimordihnte al contra1del gasto & funcionamiento, al manejoresponsable del endeudamiento,a estimularel esfuerzofiscal con el imntivo de m6s transferencias,a fondearel pasivopensional, a sortearla p s i 6 n degasto por la acdaci6nde cuentaspor pagar (principalmentedtfficit de vigenciasantexiorespor pasivos laborales,deudasde mguridadsocial, deadas con entidadesptiblicasy cuentas con el sistema financiero)y agenerar instrumentosde responsabilidadfiscal.Las estrategiasdereducci6n de 10sfiujosde gasto, de control aIendeudamientoterritorial y de adopci6nde procesos para superarsituacionesde quiebra,han sido la base para recuperarlas finanzas de bueneparrede mnicipios y departamentosque antesno tenianrecursosnisiquierapara pagar las n6minasy, muchomenospara servirIos pasivos existentes,en particular, 10s laboralesy financieros." En algunoscasos se adoptaronmecanismosm6.s fuertesde recuperaci6n financieq para tram el pmblemade stock acumulada,bien fueraen el marco de programas de ajustefiscal previstos en la ley 617del2000 o en terminosde la reestructuraci6nde 10s pasivoscorrientesen el marco de la ley 550de 1999.Estas medidashan empezadoa generar ahorrowrriente en lasentidadesterritorialespara pagar 10s pasivosen plazos negociadosy de acuerdocon las prioridadessealadasen las normasprevistas (laborales, seguridadsocial,entidadesptiblicas, sistenaafinanciaoy ~creedores,respectivamente). Fuente: Departamento Nacional de Planeaci6nde Colombia (2005) 130. Regulacionesespecialmentedirigidas a 10s municipios que gozan de acceso directo a 10s rnercados de crkditos y capitales.La regulacidn por la via del mercado. Todavia otra posibilidad, quizas de mayor independencia y efectividaden la medicion de la capacidad de endeudamiento- y en las sanciones a 10s municipios con deficientes sistemas de contabilidad, presupuesto y reporte, o con mala gesti6n de la deuda-- lo constituye la remisi6n de la aprobaci6n del endeudamiento a 10s mecanismos de mercado. Es lo que ha hecho MCxico a partir de 1999 cuando, siguiendo 10s preceptos de Basilea, eximi6 a la Secretaria de Hacienda y CrCdito Pljblico de toda participaci6n en las decisiones de crCdito bancario y remiti6 esas decisiones al juicio de las agencias calificadorasde ~ r i d i t o . ~ ~ 131. La via de regulaci6n por el mercado ha logrado en corto plazo 10s resultados esperados entre 10s municipios mexicanos interesados en mejorar su gesti6n para acceder a1 crCdito. Los treinta y un estados mexicanos y el DF habian sido calificados hasta el 2004 por al menos dos agencias de reputaci6n intemacional; otro tanto habia ocurrido con 76 municipios o entidades descentralizadas locales. De 10s 75 estados y municipios calificados por Standard & Poor's, 50 recibieron calificaci6n A 6 superior en la escala local. Todo ello ha elevado el acceso de 10s municipios de buena gesti6n al crCdito bancario direct0 y ha posibilitado un ndmero creciente de emisiones de bonos municipales en moneda nacional. 132. La regulaci6n por la via del mercado tendria, sin embargo, limitada aplicaci6n en el caso peruano. Es una via efectiva de regulaci6n cuando existen mercados de crCdito accesibles a 10s municipios y la deuda municipal proviene principalmente de crCditos directos o de aceptaci6n de garantias otorgados por las instituciones bancarias. Y, de acuerdo con lo expuesto en 10s capitulos 2 y 3 de este estudio, el problema de sobre-endeudamiento de buena parte de 10s municipios peruanos no proviene de estas fuentes de financiamiento. De hecho, en el caso de MCxico, aquellos estados que, como el Estado de MCxico. presentaron excesos de deuda en el afio 2000, y ese exceso provenia principalmente de acumulaci6n de deudas originadas en contratos laborales y en contribuciones provisionales, o en obligaciones atrasadas con proveedores y contratistas, requirieron de programas especiales de mejoramiento de 10s reportes contables, refinanciaci6n y nuevas metas de desempefio fiscal. S610 despuCs de cumplir exitosamente con estos requisitos podran esas entidades territoriales entrar a 10s canales de regulaci6n por via del mercado. 133. Si bien no es la prescripci6n aplicable masivamente en el Peni, la via de regulation por el mercado si deja interesantes lecciones para el caso de aquellas, usualmente las mas grandes, municipalidades peruanas que, con Lima a la cabeza, han experimentado ya con el mercado de bonos o con mecanismos de titularizaci6n de rentas futuras y han expresado voluntad de continuar financiindose en este mercado (Recuadro No. 7). Con mayor raz6n si se advierte que, como se sefial6en el capitulo 2, las grandes municipalidades representan un mayor moral hazard por raz6n de la elevada concentracion del monto total de la deuda en unos pocos municipios, y se advierte tambiCn que ya existen presiones de las grandes municipalidades para que se las 67 El nuevo Acuerdo de Capitales de Basilea (Basilea 11) representa el cambio mSls significativo, complejo y controvertido en la historia de la supervisi6n de las instituciones financieras. Basilea I1 es en ultima instancia una revoluci6n en el manejo del riesgo, revestida como regulacibn, que crea un amplio rango de oportunidades para las instituciones financieras y para 10s deudores de todos 10s tamaiios, incluidos 10s municipios. Su aplicacidn es tkcnicamente compleja y requiere de preparacidn por parte de 10s participantes, de manera que puedan superar 10s obstAculos y sacar provecho del cambio que se ha producido en el panorama de manejo del riesgo, incluida la calificaci6n del riesgo para 10s portafolios pequeiios. declare exentas de las reglas numericas que fijan limites a1 ende~darniento.~'De manera que la regulation por la via del mercado podria contribuir a reducir eI elevado moral hazard que compromete hoy a1 nivel nacional de gobierno. 134. Esa intenci6n de recumr a 10s mercados de capitales, expresadas por algunas de las grandes municipalidades, se desarrollaria en un marco legal en el que no se ha regulado claramente c6mo ha de contabilizarse la deuda contraida por fiducias o por agencias descentralizadas que comprometen en garantia de pago ingresos futuros de la administraci6n central. Evidentemente, 10s compromisos de ingresos futuros podrian extenderse a 10s recursos indispensables para que un municipio atienda en el futuro sus gastos corrientes m b irrenunciables, con lo cual se podrian ocasionar nuevas situaciones de insolvencia. Esta situaci6n cobra mayor gravedad cuando todo o parte de 10s ingresos comprometidos son altarnente contingentes, como lo pueden ser 10s ingresos extraordinarios percibidos por estos aiios por las municipalidades peruanas a raiz de 10s precios relativamente altos de 10s productos primarios. 135. Esta situaci6n es aiin mis preocupante cuando se advierte que: i) el Congreso mismo considera actualmente iniciativas legislativas que podrian comprometer como ciertos recursos relativamente ~ o n t i n ~ e n t eys ,ii) ~ ~existen iniciativas municipales que podrian emplear vias de endeudamiento a travks de terceras entidades o figuras fiduciarias con desconocimiento de 10s limites de endeudamiento. Ejemplo de ello es el hecho de que la Comisi6n de Economia del Parlamento hubiere aprobado por unanimidad y sin mayor debate, en diciembre del 2005, una iniciativa legislativa que faculta a 10s Gobiernos Regionales y Locales a realizar operaciones de fideicomiso y de titularizaci6n y adquisicion de instrumentos financieros con fondos provenientes del canon, sobrecanon, FOCAM, FONCOR, regalias mineras u otras fuentes de ingresos f u t u r ~ s . ~ ~ 136. Todo lo anterior hace necesario desarrollar tambikn, en paralelo con las herramientas basicas de contabilidad, presupuesto y reportes que habrin de aplicarse a todos 10s municipios, reforzados mecanismos de regulaci6n del acceso a 10s mercados de capitales para la financiaci6n de las inversiones municipales. Tales regulaciones consisten usualmente de: i) la introducci6n de las reglas de Basilea mediante disposiciones dirigidas a1 sector bancario para la constituci6n de reservas en funci6n del riesgo que representan 10s distintos grupos de municipios; iii) la calificacicin de parte de prestigiosas agencias de calificaci6n del crkdito. La prictica usual de estas agencias las hace incluir toda deuda indirecta (o contraida por terceras entidades per0 garantizada con recursos de la administraci6n central) en el nivel de endeudamiento del municipio calificado. Lo cual llevaria necesariamente a mediciones mis certeras de la capacidad de endeudamiento que las contenidas en las metodologias de c6lculo de la deuda municipal; iii) reglas que previenen la sobre-exposici6n de 10s bancos a un acreedor particular, como podrian llegar a serlo la gran municipalidad de Lima metropolitana o la municipalidad de El Callao; iv) LO cual ha llevado a1 MEF a proponer la elevaci6n de la LRTF a ley de categona superior, con lo cual las excepciones que a ella se propongan tendnan que estar aprobadas por mayorias calificadas del Congreso. 69Durante la "ltirna discusi6n de este estudio el GdP seiial6 que esta propuesta no ha llegado al pleno y que el MEF ha emitido opinidn desfavorable a1 respecto. Aparenternente en el MEF se discute un proyecto de ley de Fideicornisos Publicos que busca regular la constituci6n y operatividad de e'stos. 70Si bien estos recursos son contingentes, constituyen una herramienta que permite a1 Gobierno Nacional velar por 10s intereses del Estado a1 mornento de dar su aval o traspasar 10s recursos de las operaciones de endeudamiento, lo cual contribuye a un rnanejo eficiente de la hacienda pliblica. limites a1 nivel de participaciones fiscales que puede ser retenido como garantia de pago de un cr6dito7', de manera que no se comprometan doblemente recursos necesarios para la atencion de otras obligaciones ineludibles, y v) restricciones a1 endeudamiento municipal en el exterior (como las incluidas en la Ley General de Deuda expedida en el 2005), destinadas a proteger la reputacidn del pais en 10s mercados internacionales. I Recuadro No.9 I EMISI~NDE BONOS DE LA MUNICIPALIDADDE LIMA La Municipalidad de Lima tiene planeado titularizar una porci6n de 10singresos futuros que percibirfi por concept0 de peajes para obtener un prCstamo equivalente aproximadamente a US$75 millones para fmanciar un proyecto de transporte de ferrocarriles. De acuerdo con la Contraloria General de la Repdblica, luego de una revisi6n de las cuentas de la Municipalidad de Lima incluyendo la emisi6n del bono Qtas se encuentran en linea con la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRm. Es importante mencionar, que la Contraloria sf recornend6 a la Municipalidad realizar un andisis costo beneficiocon respecto a la inversi6n de 10srecursos obtenidospor el prestamo. Si bien la operaci6n financiers afectd algunos indicadores municipales,en particular 10s que se refieren a la deuda en relaci6n al ingresocomente, esto podria reflejar una falla en 10s indicadoresmas que en la Municipalidad puesto que en teoria s610 se esta trayendo a valor presente un flujo de ingresos futuros lo cud no deberia alterar el balance de la Municipalidad de ~ima'.Por ello, es importante mantener actualkados indicadores d s apropiados de capacidad de endeudamiento, que midan 10s ingresos efectivarnente disponibles para el serviciode la deuda despues de sustraer de 10s ingresos totales 10s que son de destinaci6n especifica o se hallan de otra rnanera precomprometidos con el pago futuro de obligaciones. Adicionalmente,es importanteresaltar que la ejecuci6n de esteproyecto generaria pasivos contingentes para la Municipalidad de Lima puesto que Csta se veria obligada a garantizar parcial o totalmente 10singresos de operaci6n minimos para el operador privado dado que la autoridad del proyecto estA bajo su jurisdicci6n. Por esta raz6n, es necesario calcular adeds la carga mixima que podria soportar la Municipalidad. En todo caso, 10s recursos obtenidos deben ser gastados sabiamente puesto que en un period0 de tres aiios la ernisi6n del bono afecta la cuenta comente por un monto equivalente a US$25 millones. Fuente: Informaci6ntomada del estudio "Posici6nFiscal de la Municipalidad de Lima", preparado por Valeriano Garcia para el Banco Mundial (en borrador,2005)y supletllentadacon las consideracionesde ate estudio. 137. El andisis detallado del reforzamiento de las regulaciones del crddito direct0 e indirecto, es decir, del crddito otorgado por 10s intermediarios financieros que operan 10s mercados crediticios, es tema que escapa a1 objeto principal de este estudio; mis bien, queda para fases posteriores del andisis del endeudamiento municipal peruano, cuando habrin de examinarse en mis detalle las lecciones que dejan 10s casos de 10s municipios de Lima y Callao y la situacidn de deuda indirecta o de garantias para completar un marco regulatorio que asegure la sostenibilidad de las finanzas municipales (ver seccidn 5.7.3. del capitulo siguiente sobre la agenda de investigacidn pendiente). 138. Por lo pronto se advierte que la inclinacidn de Lima por incursionar en 10s mercados de capital sentari precedente para otras municipalidades y llevari necesariamente a una regulacidn mixta (o por dos vias que se complementan entre si) del endeudamiento municipal en Peni: de un lado, la via general de las regulaciones y 10s controles administrativos desde el nivel nacional de gobierno; del otro, regulaciones que autorizan operaciones del mercado y remiten parcialmente a "ComolasretencionesqueaplicaactualmenteelBancodelaNaci6n. 64 esta via de regulaci6n del crkdito municipal (ver Recuadro No. 8). Esta doble via hace aun m k urgente la necesidad de atender con urgencia las acciones prioritarias discutidas hasta este punto -dejando para mas adelante el refinamiento de 10s indicadores de capacidad de endeudamiento, con o sin participaci6n de 10s agentes del mercado en la calificaci6n de esta capacidad. Recuadro No. 10 M o N I T ~ ~ E E INTERVENCION NACIONALEN LA DEUDADE LOS O GOBIERNOSSUBNACIONALES-LA COMPLEMENTACX~NDELA REGULACI~NADMINlSTRATIVA CON LA REGULACI~N DEL MERCADO El p&stamo a nivel subnacional no es un fm en si mismo. En un principio, deberfa ser usado para Iobtenercapital a largo plazo conducente a cubrir gastos que produciriin beneficios en el futuro. El pago de la deuda es un contrato intergeneracionalque obliga a aquellosque disfrutan& las mejaras a pagar su costo a Io largodel tiempo. El incurrir y satisfacer deudas con txito (obtener fondos en mercados & capitals, emplear 10s fondos en mejoras de provecho, y el pago de la deuda en concordancia con 10st6nninos del contrato) es una clam afinnaci6n de que el gobierno subnacionales capazde de organizary saldar susobligaciones.Las transaccionesde deuda exitosas son una prueba de prudencia fmanciera y de una buena planificaci6n orientada una independencia financiera. Pese a esta, la brecha entre la teorfa y la pr6ctica cuando 10s gobiernossubnacionalesseendeudan con 10s mercados financieros privados, es grande. 'Un gobierno nacional tiene inter& justificado en las deudas y las finanzas subnacional. La clase de informaci6n requerida para determinar Ias condiciones financieras de gobiernos subnacionales y de Ideuda subsoberana es similar tanto para gobiernos como para inversores, por lo tanto, es importante contar con un mercado de vatores activo. EI someter a un gobierno a un escrutinio continuo, y presionarlo para conseguir una mayor transparencia, son vistos como una ventaja en 10s mercadcis de capitales que se apoyan en capital privado. Es mhs, lo que el gobierno central estt dispuesto a hacer para controlar y evitar 10s problemas financieros de sus gobiernos subnacionales es un punto muy tenido en cuenta por 10s inversores. La monitorizaci6n financiera se puede centrar s610 en locdidades que se endeudan, o en reportes financieros de todas las localidades, incluyendo la revisi6n de presupuestos y gastas anuales. La mayoria de la infomci6n necesitada para el rnonitoreo de la deuda local puede set generada por un mercado de valores local activo que requiem una verificaci6n constante, y tambiCn por la disposidon de reportes financieros estandarizados y auditados. La evoluci6n del mercado crediticio puede ser el factor fundamental en las relaciones entre el gobierno central y el subnacional. Una vez que la transparenciairnpuesta por el mercado y el control rutinario se haya conseguido, se necesitad rnenos supervisi6n y regulation sobre las entidades subnacionales. La iniciativapor parte del gobiernocentral para imponerprhticas de control y poner a disposici6npfibIica 10sinformes,puedeayudar significativamenteen eldesarrollode10smercadosprivados. Fuente: "Subnational Capital Marketsin DevelopingCountries: from Theory toPractice", World Bank.Enero 2004 (Editores: MiIa Freire y John Petersen,con MarcelaHuertas y Miguel Valadez)y "Legaland RegulatoryFrameworkforSubnational GovernmentBorrowing." De Angelis,Michael, y Robert Dunn, 2002. WorIdBank, Washington, D.C. 2002 139. En sintesis, el gobierno deber6, primer~,expedir el estatuto organic~de sanciones, tanto pur violaci6n de las normas de contabilidad y reportes (ver Anexo 3) cuanto por infraction de las reglas de responsabilidad fiscal (LRTF, LDF, NLOM), Este es un paso indispensable para asegurar la debida contabilizaci6n de la deuda y el cumplimiento de las normas de responsabilidad fiscal. Mas especificamente, el gobierno debera promover durante 2006-2007 una nueva ley de sanciones por violaci6n de las regulaciones legales del endeudamiento municipal. que refuerce las sanciones inicialmente previstas en la LRTF y en el Reglamento de la L D F con las rnis eficaces sanciones vigentes en Amkrica Latina y en otros continentes, tales ~ ~ como la co-administraci6n fiscal del municipio o la aplicaci6n de procesos concordatarios. Segundo, el gobiemo debera regular el cdlculo y registro de la deuda indirecta. La deuda proveniente del otorgamiento de garantias a otras entidades o fiducias municipales, como 10s compromisos de titularizaci6n de flujos de ingresos futuros deben ser adecuadamente medidos e incorporados en el calculo de 10s techos de endeudamiento. Es una provisi6n que se aplica especialmente a 10s grandes municipios, que tienen posibilidades de acceso a 10s mercados directos de credito. 140. Ademis, el gobiemo deberi aplicar estrictarnente el nuevo rnarco regulatorio de la gestidn de la deuda y de responsabilidad fiscal. Para ello requiere de una fase de transici6n durante la cual se sienten las bases para la cabal aplicaci6n de las nuevas reglas Durante esa fase de transici6n (ya reglamentada) podrian probarse 10s nuevos mecanismos de cilculo, monitoreo y evaluaci6n, previstos en el Reglamento de la LDF, y prepararse paquetes para la negociaci6n de acuerdos dirigidos a corregir el problema de stock. De esta manera se evitaria que las primeras evaluaciones post-transici6n se concentraran en el problema de stock que aqueja a muchos de 10s municipios rnis grandes del pais. 141. En cuanto a la evaluaci6n del cumplimiento de las reglas fiscales durante la fase de transicibn, se tratari necesariamente de evaluar las regulaciones contenidas en la LRTF, la LDF y la NLOM. Mis adelante estas politicas deberian ser armonizadas, simplificadas y mejoradas para que midan mejor 10s ingresos actualmente disponibles para el s e ~ i c i ode la deuda y reflejen adecuadamente su estructura (tCrminos de vencimiento y tasas de inter&). Hasta la fecha, el Reglamento de la LDF responsabiliz6 a la DGAES del MEF de la evaluaci6n de 10s reportes fiscales trimestrales y multi-anuales que se requeririn ahora de 10s gobiernos municipales. Estas mismas normas prevCn que durante la fase de transici6n (2006-2007) 10s informes y las evaluaciones no habri lugar a la aplicaci6n de sanciones. El mismo Reglamento introduce apenas 10s convenios voluntarios de desempeiio fiscal, sin prever por lo pronto casos de convenios obligatorios. Restan'a entonces incluir, en la fase de transici6n, las negociaciones de convenios de ajuste y desempeiio de manera que las evaluaciones efectuadas a partir del lo de enero del 2008 incluyan 10s resultados de tales convenios. 5.1.5.Profundizar reglas de endeudamiento y atender otrosfactores cornplementarios que pueden presionar el endeudamiento 142. Peni requiere de indicadores mis complejos que las tasas de deuda o de stock sobre ingresos comentes, y las variaciones de ellas. En particular, es menester diseiiar indicadores mis pr6ximos de ingresos efectivamente disponibles para el servicio de la deuda y presentaciones m8s detalladas de la estructura de deuda, incluidos 10s varios tipos de deuda y el grado de exigibilidad efectiva de cada uno de ellos. Sin embargo, 10s indicadores con 10s que cuenta ''La LRTF incluy6 una provisi6n seglin la cual el CND puede negar a un municipio el acceso a 10s recursos del FONCOMLrN cuando el municipio no cumpla con las reglas de la LRTF. Esta provision no esti lista para ser aplicada por cuanto no ha sido aun reglamentada. El Reglamento de la LDF agreg6 la sanci6n de no-elegibilidad para transferencias de competencias y recursos por incumplimiento de las reglas contables, de reportes o de desempeiio fiscal. En todo caso, estas dos sanciones deberian ser suplementadas por algunas de las sanciones expuestas mis arriba puesto que, aplicadas por si solas, suelen dar lugar a grandes resistencias de indole politica o social. actualmente el Peni son una primera aproximaci6n, que suele ser suficiente para las primeras etapas de tratamiento de la deuda municipal. Por esta raz6n, esas tasas son utilizadas frecuentemente por otros paises. De alli que, si bien este estudio propone el refinamiento de 10s indicadores, ha de entenderse que Csta no es una recomendaci6n urgente o del primer orden de prioridades. 143. Del otro lado, el capitulo 4 mostr6 varias ireas dkbiles de la gesti6n fiscal municipal las cuales, de no ser corregidas, incidirin en nuevas presiones hacia un endeudamiento descontrolado. Por esta raz6n, esta secci6n de recomendaciones propone brevemente medidas de mejoramiento de la gesti6n fiscal en general. Se entiende que la aprobacidn y la aplicaci6n de varias de las medidas recornendadas pueden requerir de plazos que van m6s alli del period0 de transici6n previsto para 10sdos pr6ximos aiios (2006-2007). 144. Entre 10s factores contextuales que condicionan la gesti6n de la deuda municipal se destaca el nuevo entorno credo por el proceso de descentralizacidn en el Peni. Este factor tiene una doble relaci6n con el endeudamiento: i) en cuanto la descentralizaci6n descuid6 en 10s primeros afios del proceso el fortalecimiento de la capacidad de gesti6n local y ii) en cuanto el diseiio de las transferencias intergubernamentales incide ya y puede incidir mucho m6s en el futuro en presiones hacia el endeudamiento. 145. Si bien el Peni se ha valido de la experiencia en descentralizacion de otros paises de la region y de fuera de ella, particularmente en lo relativo a la protecci6n legal del principio de neutralidad fiscal durante la descentralizaci6n73,74, es precis0 seiialar que desde el principio del proceso ha existido una desconexi6n entre el avance legal y el administrativo o funcional, y que esta desconexi6n amenaza la obsemancia del principio de neutralidad. Alvarado (2003) hace referencia a un desfase entre una descentralizaci6n politics, una administrativa funcional y una fiscal, refirickdose a1 hecho de haberse realizado elecciones regionales (en noviembre del 2002) sin conocimiento previo de las funciones y competencias especificas, asi como de 10s recursos con 10s que contan'an dichos estamentos. Esta idea es aplicable a1 desfase entre las reglas de techos de endeudamiento para 10s municipios y la realidad operativa y gerencial de Cstos. El problema actual de acumulaci6n de deuda no se debe a la carencia de techos explicitos en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, ni a1 endeudamiento direct0 de 10s municipios con -- 73El marco legal est6 formado por un extenso grupo de leyes y reglamentos entre las cuales se encuentran: Ley de Reforma Constitutional del Capitulo XIV del Titulo IV sobre Descentralizaci6n, la Ley de Bases de la Descentralizaci6n, la Ley de Descentralizaci6n Fiscal, la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Ley de Responsabilidad y Prudencia), la Ley que modifica la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Ley de Responsabilidad y Transparencia), la Ley Marco de Presupuesto Participative y su reglamento, la Ley Marco de la Descentralizacion Administrativa, la Ley Marco de Promoci6n de la Inversi6n Descentralizada, la Ley del Sistema de Acreditacibn. la Ley Orgtinica de Gobiernos Regionales, la Ley que modifica la ley Organica de Gobiernos Regionales (Ley No 27902), la Ley Organica de Municipalidades, la Ley de Demarcaci6n y Organizaci6n Territorial, el D.S. Jerarquizaci6n de Bienes del Estado, la Ley de Incentivos para la Integracidn y conformaci6n de regiones, la Ley del Sistema Nacional de Inversidn Pliblica SNIP, el Plan anual de Transferencias 2003, el Plan anual de Transferencias 2004, el D.S. N0107-2001-PCM (Constituci6n del CND), la Ley de Elecciones Municipales, la Ley de Elecciones Regionales, la Ley que establece el plazo para que el Poder Ejecutivo determine la Jerarquizaci6n de Activos. Empresas y Proyectos, la Ley Marco de la Administraci6n Financiera del Sector Pliblico. 74 El articulo 2 de la Ley de Descentralizaci6n Fiscal (D.L. 955 del 2004) seiiala que la neutralidad en la transferencia de funciones y la responsabilidad fiscal son dos de 10s principios en 10s que se sustenta la descentrali~acionfiscal. las instituciones crediticias; se debe principalmente a la debilidad de 10s arreglos institucionales de administraci6nfinanciera a nivel local. 146. La relaci6n entre descentralizacion y endeudamiento tiene tambiCn que ver con el diseiio de las transferencias fiscales intergubernamentales. Ocurre que las transferencias del Gobierno Nacional a 10s municipios son principalmente de destinaci6n general75,lo que hace ma's dificil monitorear y controlar el equilibrio vertical entre recursos y responsabilidades que cuando se trata de transferencias de destination especifica. Por esta raz6n, se cone el riesgo de que 10s municipios asignen 10s recursos de transferencias con desconocimiento de las competencias importantes que les han sido transferidas, o que invoquen insuficiencia de transferencias como causa de su tendencia a1 desconocimiento o a la falta de pago de la deuda acumulada. Lo cual llevaria a su vez a comprometer indirectamente a1 Gobierno Nacional y, por esta via, aumentar 10s incentives perversos hacia el endeudamiento. 147. Si bien el problema de la deuda municipal peruana es prima facie un problema de gesti6n contable y presupuestaria, que no de politica o regulacidn, es necesario reforzar tambie'n otros sistemas de la gesti6n fiscal que inciden en el tamaiio y el manejo de la deuda. De entre tales factores, Peni deberia concentrarse especialmente en: i) factores de diseiio de la descentralizaci6n; ii) la gesti6n tributaria municipal; iii) la relaci6n entre deuda e inversi6n; iv) la gesti6n de activos; v) la gesti6n de recursos humanos y vi) el fortalecimiento institutional de 10s municipiosen general. 148. Aunque no se trata de una prioridad tan urgente como la contabilizaci6n y el aprovisionamiento de la deuda, la correcci6n de estos factores contribuiri a reducir la presi6n hacia el exceso de deuda y a proteger la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. A continuaci6n las recomendaciones respecto de cada uno de esos factores: 149. El diseiio de 1as relaciones fiscales intergubernamentales. El robustecimiento de las transferencias de destinaci6n especial y la vigilancia de las mismas, como la mejor manera de asegurar un buen diseiio de relaciones fiscales intergubernamentales, que aseguren 10s balances vertical y horizontal indispensables para evitar que la descentralizaci6n ocasione presiones adicionalesde endeudamiento. Una vez mis, la mejor manera de monitorear las transferencias de destinaci6n especial consiste en el fortalecimiento de 10s sistemas de Monitoreo y Evaluaci6n (M&E) del gasto piiblico, especialmente de 10s indicadores de resultado ligados a1 presupuesto nacional. Adicionalmente, se requiere prever la compensaci6n de 10s desequilibrios que se podrian presentar cuando 10s precios de 10s productos primaries vuelvan a sus tendencias de mediano plazo y se reduzcan por consiguiente las transferencias del Gobierno Nacional a 10s municipios, sea mediante la constituci6n de un fondo de estabilizaci6n, sea mediante otro expediente. Hasta el momento Peni no ha realizado acciones en este sent id^.^^ 150. El fortalecimiento de la gestidn tributaria municipal. La elevaci6n de lai recaudaci6n de fuentes propias es condici6n sine qua non para asegurar el equilibrio fiscal de 10s municipios y la mejor utilizaci6n de su capacidad de endeudamiento. Se sugiere extender las buenas pricticas y reforzar la prevenci6n de las malas pricticas discutidas en el capitulo 3. Sin embargo, cabe 75Las transferencias de F O N C O M ~y las destinadas genkricarnente a la inversi6n. corno sucede con las del canon y las regalias de recursos naturales. 76El Gobierno prepar6 en el 2005 un proyecto de fondo de estabilizaci6n que no fue aprobado. seiialar que estas son reformas que tienen resultados en el mediano plazo, lo que desincentiva a las autoridades locales a destinar esfuerzos y recursos a su implementacibn. Por ello, se requiere continuar y extender estimulos especiales, como 10s que esti brindando actualmente el SIAF-SP Proyecto GL para la introducci6n de 10s m6dulos de catastro y administracidn tributaria. Tales estimulos podrian consistir, por ejemplo, en el establecimiento de metas de recaudacibn, con otorgamiento de reconocimientos para 10s municipios que alcancen o excedan dichas metas. De manera similar a como lo hacen Brasil o Colombia, la elevaci6n de 10s recaudos deberia estar incluida en 10s convenios de ajuste y desempeiiofiscal de que se habla mis adelante. 151. Los vi'nculos entre el crkdito y la inversidn municipal. Se busca evitar que el crecimiento del gasto comente ocasione el crecimiento de la deuda. El marco legal peruano restringe ya 10s crdditos directos a1 financiamiento de la inversi6n. Sin embargo, este marco legal es insuficiente. Habri que esperar a: i) que las mejoras en la gesti6n que aqui se recomiendan, y que viene adelantando Peni, controlen el crecimiento de la deuda por la via irregular de acumulaci6n de obligaciones comentes, y ii) que 10s sistemas de control ex-post del gasto p15blico que apenas comienza a desarrollar el MEF aportarian tambidn a cerrar el candado que une credit0 con inversi6n. 152. Adquisiciones y manejo de activos. En funci6n del tamaiio de la municipalidad, otros sistemas de apoyo serian recomendables para una gesti6n fiscal eficiente, tales como sistemas de contratacidn y de manejo de a c t i ~ o sRespecto de estos sistemas tambikn conviene diferenciar . ~ ~ 10s requerimientos de sistemas de gestibn, dando un tratamiento asime'trico a 10s municipios en funci6n de su tamaiio y capacidad fiscal. Para 10s municipios grandes y medianos se recomiendan sistemas integrales de adquisiciones, 10s cuales incluyen registro y calificaci6n de proveedores y sistemas transparentes y competitivos de adjudicacidn de contratos, como tambien ordenamiento de pagos con base en el SIAF-SP Proyecto GL. En cuanto a1 manejo de activos, la descentralizaci6n llev6 a clarificar la distribuci6n de activos entre niveles de gobierno y a capacitar a 10s gobiernos regionales y locales en el uso racional de 10s activos. 153. Gestio'n de recursos humanos. Respecto a la gesti6n de recursos humanos y mejora administrativa, se requiere de una inmediata intervenci6n de las autoridades correspondientes para la revisi6n de 10s sistemas de contratacibn, estabilidad, promoci6n y despido de funcionarios municipales, habida cuenta de que estos son factores propios de la administraci6n que tambien inciden de gran forma en la deuda municipal. En un primer momento se puede optar por reformas en la parte operativa y de gesti6n municipal; en el mediano plazo es indispensable una reforma del regimen legal de 10s funcionarios municipales. Por lo demis, esta reforma legal es inevitable para la transferencia de responsabilidades a 10s municipios y para el logro de las metas de mejoramiento de servicios que el pais se ha propuesto con la descentralizaci6n. Esta es un Area pendiente en la descentralizaci6n y, de manera general, en la calidad y sostenibilidad del gasto municipal. 154. Desarrollo institucional. En cuanto a1 desarrollo institucional, la tradici6n de manejo personalizado de la administracidn municipal impide el reconocimiento de compromisos y lleva 77 En la actualidad se viene implementando el software del Sistema Nacional de Bienes de la Superintendencia Nacional de Bienes (SBN) a nivel regional. Sin embargo, a1 no ser creado con fines contables, presenta limitaciones tales como el tratamientode la depreciacion de 10s activos. a1 manejo irresponsablede 10s recursos; este hecho dificulta ademis que se tenga un horizonte de largo plazo para la implementaci6n de politicas de desarrollo. Desde el punto de vista del desarrollo institucional, se requiere despersonalizar la administraci611, de manera que la municipalidad sea reconocida como una instituci6n con objetivos propios, diferentes a 10s de quienes la administran temporalmente. El control adecuado de 10s gastos presentes y el reconocimiento de las obligaciones arrastradas del pasado es fundamental para asegurar el desarrollo sostenible de las actividades municipales. Para ello se recomienda poner especial Cnfasis en la regulaci6n de 10s compromisos durante el ultimo afio de las administraciones municipales y asegurar la transmisi6n de la contabilidad y sus documentos de soporte durante la transici6n de una administraci6n a otra. Si fuere preciso, esa transici6n deberia estar supervisada, en lo que respecta a la contabilidad y a la situaci6n de la deuda, por la CPN. Adicionalmerite, podria emplearse un mecanismo como el que utiliza Colombia, donde la administration entrante recibe una evaluaci6n pdblica de la gesti6n fiscal del gobierno anterior, preparada por el Departamento Nacional de Planeaci6n. Peni ha avanzado en este sentido y hoy las normas de responsabilidad fiscal prohiben, en el ultimo afio de una administraci6n, adquirir compromisos de gastos comentes que comprometan vigencias futuras. 5.1.6.La asimetria en la aplicacidn de las recomendaciones 155. Las recomendaciones de este estudio no se podrian aplicar a todos 10s municipios a1 mismo tiempo. Los municipios peruanos presentan abismales diferencias en cuanto a1 problema de stock, la capacidad de gestibn, la capacidad municipal y el acceso a 10s mercados. El tratamiento tiene que ser necesariamente asime'trico. A veces, como en el caso del problema de stock, operari mediante arreglos individuales que tengan en cuenta las posibilidades y restricciones de cada municipio. De manera que el grado de aplicaci6n de todas o algunas de estas recomendaciones, como tambiCn de su ritmo de introducci6n, variari por grupos de municipios. De hecho, asi lo esti poniendo en prictica el Gobierno Nacional cuando, por ejemplo, anuncia que dari distinto tratamiento a 10s municipios grandes y/o mis endeudados y a 10s municipios chicos durante la fase de transicion que abarca el 2006 y el 2007: s610 a 10s primeros les exigiri el envio de reportes extraordinarios de gesti6n fiscal de mediano plazo. 5.2. Progreso y Agenda Pendiente 156. Las mtiltiples medidas adoptadas recientemente por el Gobierno Nacional para corregir las deficiencias de manejo de la deuda municipal y controlar algunos de 10s factores que la presionan. Desde el punto de vista de las acciones prioritarias analizadas y recomendadas en este capitulo, estas medidas cubren parcialmente las siguientes keas: i) el manejo de la deuda, principalmente en materia de metodologias de cilculos contables, para prevenir que el problema de subregistro y falta de aprovisionamiento se proyecte hacia 10s flujos futuros de la gesti6n fiscal; ii) las bases para desarrollar un programa de solucion del problema del stock. Se tiata de la introducci61-1de planes de desempefio fiscal acordados individualmente entre el MEF y 10s municipios interesados, 10s cuales sientan las bases para la aplicaci6n de un ajuste voluntario de aplicaci6n gradual que podria incluir la liquidaci6n de las deudas acumuladas, incluidas aquellas que no estin registradas o que s610 lo estin parcialmente; iii) el re'gimen de transicibn, especialmente en materia de reportes, en cuanto paso previo a la aplicaci6n efectiva del nuevo marco contable y fiscal, y iv) 10s incentivos, sanciones e instrumentos respecto de 10s demas factores que parecen estar presionando la deuda, con el objeto de conseguir una gesti6n fiscal municipal sostenible. 157. La LDF y su reglamento. La principal medida expedida por el GobiernoNacional durante la preparaci6n de este estudio, y luego de que se hubieran hecho presentaciones parciales de sus resultados a las autoridades del MEF, fue la aprobaci6n (8 de septiembre de 2005) y publicaci6n (9de septiembre de 2005) del Decreto Supremo No 114-2005-EF,el cud aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo No955 que aprob6 la Ley de Descentralizacidn Fiscal (LDF). Como se present6 en el Capitulo I, la LDF,junto con la LRTF y la NLOM, prescriben 10stechos de deuda municipal. El Decreto Supremo 114 del 2005, o Reglamento de la L D F ~incluy6 la aprobaci6n ~ , del anexo metodol6gico que detalla el Cilculo de las Reglas Fiscales, Financieras y de Endeudamiento para 10s Gobiernos Regionales y Locales, el cual remplaza el anexo metodol6gico de la RRTF.~~ inclusi6n de este Anexo Metodol6gico dentro del Decreto La aprobatorio del Reglamentode una norma de politica, como lo es la LDF, confirma la prioridad dada por el Gobierno Nacional a 10s problemas de reconocimiento, contabilizaci6n y provisi6n de la deuda, es decir, a 10s problemas de gesti6n. Ello es asi por cuanto, sin resolver 10s grandes problemas de identificaci6n y cuantificaci6n de la deuda municipal, no podrin aplicarse y tendri que postergarse la vigencia de normas de politica y regulacidn (como lo son las contenidasen la LRTF, la LDF y la NLOM), no importa cuin elaboradas Sean. 158. De manera sintktica, el Decreto 114 incluye 10s siguientes grupos de provisiones relacionadascon el endeudamientomunicipal, 10s cuales se presentan a continuaci6n: de manejo de la deuda, incluidos el registro, el cilculo y el catilogo de cuentas (secci6n 5.6.1.), y ii) de gesti6n fiscal en general, incluidas disposiciones de ingresos, presupuesto, reportes, sanciones por violaci6n de las reglas de responsabilidad fiscal y previsiones para un posible ajuste fiscal que liquide el stock de deuda proveniente del pasado (secci6n 5.6.2.). 5.2.1. Disposiciones de manejo de la deuda 159. El Decreto Supremo 114del2005 incluye las siguientesprovisiones fiscales relacionadas con el manejo de la deuda municipal: 160. De registro de deuda: El registro de la deuda de corto, mediano y largo plazo, de 10s GobiernosRegionales y 10sGobiernosLocales se realizari a travCs del STAF.~' 161. De calculo de la deuda y otras variables de gestidn fiscal municipal: Metodologia de Cilculo de las Reglas Fiscales, Financieras y de Endeudamiento para 10sGobiernos Regionales y Locales, el cual remplaza el anexo metodol6gico de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF). En la prktica, este anexo autoriza a la Contadun'a Pliblica de la Naci6n a exigir la debida contabilizaci6n de 10s varios tipos de deuda, incluidos la deuda flotante y la contingente. Sin embargo, las disposiciones de este Anexo s610 serin de cumplimiento obligatorio a partir del lode enero del 2008. Durante el periodo de transici6n 2006-2007, todos 10s municipios deberin prepararse para cumplir con la norma y la CPN para monitorear y 78Denominadotambie'n en este studio "Decreto Reglamentariode la LDF'. 79Decreto SupremoNo. 151-2004-EF. Primera Disposici6n Transitoria, Complementariay Final del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentralizaci6n Fiscal. controlar su cumplimiento. Una Resoluci6n Ministerial del MEF, en etapa de coordinaci6n con el CND para su publicacibn, seiiala algunas municipalidades, posiblemente de entre las de mayor capacidad fiscal ylo las m6.s endeudadas, que comenzariin a aplicar las nuevas reglas contables durante el periodo de transici6n y prepararin Informes Multianuales Extraordinarios con anterioridad a la vigencia plena de las nuevas normas contables y de 10smanuales fiscalesque se propone expedir el MEF prbximamente. Se trata de experienciaspiloto, para efectosde prueba y demostracibn, que no darin lugar a sanci6n en caso de incumplimientos o aplicaci6n parcial. Por lo demas, la nueva metodologiacontable no se aplica todavia a 10sreportes fiscales trimestrales y multianuales que se incluyen mas adelante. Para estos reportes, el MEF est6 preparando manuales fiscales que esta administraci6n se propone publicar a comienzos del 2006. Naturalmente, es de esperar que habri coincidencia conceptual entre 10s manuales contables y fiscalespara las municipalidades. 162. De Cata'logode cuentas:El Anexo Metodol6gico aprobado por el Reglamento de la LDF establece las definiciones de cada cuenta contable para el cilculo de las reglas fiscales, financieras y de endeudamientopara 10sGobiernos Regionales y GobiernosLocales. 5.2.2. Disposiciones depara la sostenibilidadfiscal en general 163. El Decreto Supremo 114 del 2005 incluye las siguientesprovisiones fiscales relacionadas con la gesti6n fiscal en general: 164. Disposiciones de ingresos. Establecimientode mecanismos para mejorar la recaudaci6n de 10s Gobiernos Locales. El Ministerio de Economia y Finanzas (MEF) en coordinaci6n con el Consejo Nacional de Descentralizaci6n (CND) propondri estrategiaspara mejorar la recaudaci6n de 10s ingresos propios municipales y articulari las iniciativas de 10s organismos del Sector Pliblico destinadas para dicho fin.8' 165. Disposiciones de Presupuesto: Los Gobiernos Regionales y 10s Gobiernos Locales deberan cumplir con la programaci6n y formulaci6n de 10s presupuestos institucionales, como requisite previo para transferirles competencias, funciones y recur so^.^^ Ademis, el Reglamento sefiala la responsabilidad de la Direcci6n General de Asuntos Econ6micos y Sociales (DGAES) con respecto a la evaluaci6n anual de las reglas que deben obsemar 10s Gobiernos Regionales y 10sGobiernos Locales, tanto para la formulaci6n como para la ejecuci6n presupuestal. Estas son las reglas plasmadas en el Anexo Metodol6gico del Reglamento de la LDF, las contenidas en el Sistema de Informaci6n Administrativa y Financiera del Sector Pliblico Proyecto Gobiernos Locales (SIAF-SP Proyecto GL) y las dictadas por la Direcci6n Nacional de Contaduria Pdblica (DNCP). El cdculo y la evaluaci6n de las reglas serAn publicados mediante informe en el portal del MEF, de acuerdocon la Ley de Transparenciay Acceso a la Informaci6n ~ b l i c a . ~ ~ 166. Disposiciones de inversidn. Prescripci6n del Marco Legal y del destino de 10s recursos obtenidos mediante crkditos. Tales recursos se destinaran dnica y exclusivamente a financiar proyectos de inversi6n pdblica, 10s cuales deberhn ser aprobados por el Sistema Nacional de 81Articulo 12 del Reglamentodel Decreto LegislativoNo. 955 6 Ley de DescentralizacidnFiscal. Articulo 6 del Reglamentodel Decreto LegislativoNo. 955 6 Ley de Descentralizaci6nFiscal. Articulo 31 del Reglamentodel Decreto LegislativoNo. 955 6 Ley de DescentralizacidnFiscal. lnversidn fiblica (SNIP). Asimismo, dicha informacion debera ser procesada a traves del SIAF- SP ProyectoGL.'~ 167. Disposiciones de reportes de planeaci6n y desempeiiofiscal: El Decreto ordena 10s tipos de reporte de gestion fiscal, el contenido de 10s mismos, la metodologia de elaboracion, 10s requisitos de consistencia, 10s procedimientos de envio, la supervision y la publicaci6n." El contenidodetallado de estos informes sera especificado en Resoluci6n Ministerial que el MEF se propone expediren la primera parte del2006. 168. Tipos de reportes: Los Gobiernos Regionales y 10s Gobiernos Locales deberin presentar lnformes Trimestrales, Informes Multianuales de Gesti6n Fiscal e Informes Multianuales Extraordinarios. 169. Contenido de 10s reportes: Los Informes Multianuales de Gestion Fiscal y 10s Informes Trimestrales deberin contener lo estipulado en 10s Articulos 32 y 33 de la LDF. Los primeros deberh contener lo establecido en el numeral lodel articulo 32 de la LDF.'~Para el aiio en que se esta elaborandoel presupuesto se especificara una proyecci6n detallada trimestral de ingresos, gastos, fuentes de financiamiento, resultado econbmico, metas y objetivos. Las proyecciones deberan ser consistentes con las previstas en el MMM anual vigente. Los Informes Trimestrales deberrin evaluar numericarnente el programa de gesti6n establecido en 10s Informes Multianuales de Gestidn ~iscal.'~El contenido detallado de estos informes sera especificado en Resolution Ministerial que el MEF se propone expedir en la primera parte del 2006. Los Informes Multianuales Extraordinarios se requeriran durante el period0 de transition, de una lista de municipalidades que habra de expedir el MEF pr6ximamente.88 Estos informes incluiran el calculo de las reglas de endeudamiento y comprenderb como minimo lo establecido en el numeral I" del articulo 32 de la Ley de Descentralizaci6n ~iscal'~.Dichos Informes deberan ser enviados a travCs del m6dulo para la elaboracion de Informes Multianuales Extraordinarios del SIAF.~' 170. Metodologia de 10s reportes: La metodologia para la elaboraci6n de las cuentas fiscales, de 10s Informes Multianuales de Gestion Fiscal y de 10s Informes Trimestrales, asi como la 84Articulo 27 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentrdizaci6n Fiscal. Articulo 34 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentralizacidn Fiscal. El numeral 1" del articulo 32 de la LDF prescribe el siguiente contenido para 10s Informes Multianuales Extraordinarios: a) una evaluation de las metas del aiio anterior comparadas con la ejecuci6n real y una explicaci6n de las diferencias entre metas propuestas y ejecuci611, si las hubiere; b) la informaci6n estadistica del aiio anterior y las proyecciones de las finanzas regionaies y locales para lo pr6ximos tres aiios; c) el monto planeado de endeudarniento externo e interno a plazos mayores a un aiio, si 10s hubiere, para 10s pr6ximos tres aiios. Para el primer aiio se debed precisar el monto, uso y fuente probable de financiamiento; y d) las operaciones de financiamiento de corto plazo vigente que incluya deuda flotante, indicando 10s saldos pendientes y las fechas de vencimiento. Segunda Disposici6n Transitoria, Complementaria y Final del Reglamento del Decreto Legislativo No 955 6 Ley de Descentralizacion Fiscal. 88Inicialmente se esperaba que 10s pnmeros Informes Multianuales Extraordinarios fueran remitidos a mis tardar el 31 de diciembre del 2005; pero no se alcanz6 a cumplir con esta fecha y ahora se espera que comiencen a ser remitidos en el 2006. 89Ver Nota de pie de pagina 99. Segunda Disposici6n Transitoria, Complementaria y Final del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentralizacidn Fiscal. metodologia de consistencia de estos 6ltimos con el MMM y la LRTF, seriin precisados detalladamentea trave's de 10s manuales fiscales explicativos que el MEF espera publicar en 10s primeros meses del2006.~' 171. Elaboracibn y envio de 10s reportes: Los Gobiemos Regionales y 10s Gobiernos Locales deberin elaborar y enviar 10s Informes Multianuales de Gesti6n Fiscal y 10s Informes Trimestrales antes del 15 de julio de cada aiio y como plazo mkimo treinta dias despuCs de concluido cada trimestre, respectivamente. El envio se realizarii a travCs del m6dulo SIAF. El MEF pondrh a disposition del CND la informaci6n de este m6dul0.~~ Supervisibn, Consistencia y Publicacidn de 10s reportes: La supervisi6ndel cumplimiento de las metas y de 10s objetivos, y el andisis de consistencia del contenido de 10s Infomes Multianuales de Gesti6n Fiscal con el MMM, serin realizados por la DGAES y la D N C P ~en~ coordination con el C N D ~ LOS ~ . Infomes Multianualesde Gesti6n Fiscal serin publicados en el portal del MEF y en el del CND, de acuerdo con la LRTF.~~ Disposiciones de convenios de desernpefiofiscalque podrian incluir la liquidacibndel stock de deuda: el Decreto Supremo 114 del 2005 establece las exigencias del periodo de transici6n -que va desde el lode enero del 2006 hasta el 31 de diciembre del 2007 - hacia la estabilizaci6n de las finanzas pdblicas de 10s Gobiemos Regionales y de 10s Gobiernos Locales y de 10s Planes de Desempeiio. Durante este periodo, estos niveles de gobierno podrin establecer con el MEF planes de desempeiio para restablecer la solidez econ6mica y financiera de la entidad, garantizar el mejoramiento de la capacidad de pago y el cumplimiento de 10s indicadores de endeudamiento,y de las demhs reglas de manejo fiscal aplicables a 10s Gobiemos Regionales y 10s Gobiernos Locales. Los planes de desempeiio deberin contener medidas de racionalizaci6n del gasto, el fortalecimiento de 10s ingresos propios y otras medidas que se perciban necesarias para el logro de unas finanzas sostenibles y s6lidas del gobierno c~rres~ondiente.~~Esta disposici6n sienta bases para la aplicaci6n de un ajuste voluntario de aplicaci6n gradual, que podna ocuparse de liquidar gradualmente las deudas acumuladas, incluidas aquellas que no estin registradas o que s610 lo estin parcialmente. Su efectividad dependeri, naturalmente, de 10s estimulos positivos para 10s municipios que celebren acuerdos voluntariosy de la credibilidad de las amenazas para aquellos que se resistan a poner sus cuentas en orden. Naturalmente, la aplicaci6n efectiva de esta medida recaeri fundamentalmentesobre el nuevo GobiernoNacional que se posesione en el 2006. 172. Disposiciones de sanciones: Elegibilidad para nuevas transferencias de responsabilidades y recursos. El Reglamento de la LDF ordena las reglas (de contabilidad, de presupuesto, de reportes) que deben observar 10s Gobiernos Regionales y 10s Gobiemos Locales para ser elegibles para recibir transferencias de nuevas competencias y sus correspondientes recursos. Potencialmente se trata de una disposici6n de grande impacto, habida cuenta que, en la etapa actual de la descentralizaci6n peruana, las principales competencias, y sus 9'Articulo 35 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentralizaci6n Fiscal. 92Articulo 36 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentralizaci6n Fiscal. 93Articulo 31 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentralizacih Fiscal 94~nicamenteen lo que respecta a la evaluaci6ndel cumplimiento de las metas y objetivosde 10s fondos, proyectos ' o programastransferidos,segun lo establecidoen 10s Planes Anuales de Transferencias de Competencias Sectoriales en la Ley del Sistema de Acreditaci6n de 10s GobiernosRegionales y 10s Gobiernos Locales. Sexta Disposicidn Transitoria, Complementaria y Final del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentralizacih Fiscal. % Articulo 38 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de DescentralizacibnFiscal. correspondientesrecursos, estin todavia por transferirse. Dichos gobiernos deberh cumplir con la programaci6n y formulaci6n de 10s presupuestos institucionales y con 10s Informes Multianuales de Gestidn Fiscal a 10s que se refiere el Articulo 32 de la LDF, respetando siempre 10s limites o techos de endeudamiento establecidos en las reglas fiscales contenidasen la LRTF. Asimismo, deberin cumplir con las prescripciones de 10s articulos 27 a 31 de la LDF, 10s cuales estipulan las condiciones de endeudamiento y las reglas relativas a1 gasto de 10s Gobiernos Locales, utilizando ademis supuestos consistentes con el Marco Macroecon6mico Multianual (MMM) y concordantes con las directivas que emita la Direcci6n Nacional de Endeudamiento Pliblico (DNEP) a1r e ~ ~ e c t o . ~ ~ 5.3.Lus medidas correctivaspendientes 173. Esta secci6n presenta las principales acciones pendientes de entre las recomendadas en la seccidn anterior, tanto las que espera efectuar esta administracidn como aquellas que quedarian pendientes para la prdxima administraci6n. 5.3.1.Medidas pendientes susceptibles de ser adoptadas bajo esta administration 174. Una vez expedido el decreto reglamentariode la LDF referido en el numeral anterior, que incluye el CBlculo de las Reglas Fiscales, Financieras y de Endeudamiento para gobiernos regionales y locales, como tambie'n disposiciones para asegurar la sostenibilidad fiscal municipal, quedan todavia pendientes de adopci6n ciertas medidas que se propone llevar a cab0 esta administraci6n,a saber: Validaci6n de manuales explicativos emitidos por el MEF, 10s cuales deberin utilizarse en la presentacion de 10s Informes Multianuales de Gesti6n Fiscal y en 10s Informes trimestrales. El MEF se propone publicar, en 10s primeros meses del 2006 y mediante Resoluci6n Ministerial, la metodologia para la elaboraci6n de las cuentas fiscales, el contenidode 10s Informes Multianuales de Gestion Fiscal y 10sInformes Trimestrales,asi como la metodologia de consistencia de estos Cltimos con el MMM y la LRTF. Asimismo, esta Resolucidn Ministerial contemplar6el contenido y 10s lineamientos para la elaboraci6n de 10s Informes Extraordinarios. Las pautas que expida el MEF s61o serin exigibles a todos 10s municipios a partir del lo de enero del2006. En enero 2006 el SIAF implementara 10s mddulos de registro de reglas que deberiin observar 10s Gobiernos Regionales y 10s Gobiernos Locales en 10s Informes Multianuales de Gestidn Fiscal, 10shformes Trimestrales y 10s Informes Extraordinarios. El SIAF-SPProyecto GL esti preparando actualmente, en coordinaci6n con la DNEP, el m6dulo de deuda. Este incluye saldos adeudados, extemos e internos, de corto y largo plazo, por tip0 de acreedor, entre otros. Este m6dulo tiene informaci6n preliminar hasta Septiembre de 2005; la DGAES esti analizando la informacidn recopi!ada, dado que deberi evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales de 10s Gobiernos Regionales y 10s GobiernosLocales, y para ello debera contar con informaci6n consistente. 97Articulo 6 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 6 Ley de Descentralizaci6n Fiscal. Como se dijo mhs amba, el MEF establecera, mediante Resoluci6n Ministerial y con opinidn previa del CND, 10s criterios de selecci6n y el listado de 10s Gobiernos Locales que deberiin remitir 10s Informes Multianuales Extraordinariosde Gesti6n Fiscal durante el period0 de transici6n a la estabilidad de las finanzas pdblicas, Enero del 2006 a Diciembredel 2007. En marzo del 2006 la DGAES organizd en Lima el primer taller de capacitaci6n en el cual participaron 47 funcionarios de 10s municipios de Lima, Callao, Trujillo, Huaraz, Ayacucho-Huamanga-Huante, Huancayo, Ica-Chincha-Pisco. El prdximo taller se realizarh a mediados del 2006 en Piura y estara dirigido a 10s Gobiernos Regionales y Locales de Piura, Tumbes, Lambayeque y Cajamarca. . Estos talleres se ocuparan de temas de registro, contabilidad, reportes y presupuesto. Asimismo, la DGAES hara un Informe de Gesti6n Fiscal Modelo para que 10s Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales puedan cumplir con el envio de 10s reportes que les son exigidos. 5.3.2.La agenda de medidaspendientespara laprbxima administracidn 175. Ni las medidas recientemente adoptadas ni las demhs que se hallan en preparaci6n para ser dictadas por esta administraci6n se ocuparon frontalmente del problema del stock; tampoco de completar el marco regulatorio en materia de sanciones por violaci6n de reglas de contabilidad, reportes o de responsabilidad fiscal ni del tratamiento de instrumentos de especial inter& para 10s municipios con acceso direct0 a 10s mercados de cre'dito o de la simplificaci6n y armonizaci6n de 10s techos de endeudamiento actualmente existentes. Por raz6n de estas limitaciones de las medidas recientes, queda pendiente una agenda de acciones y medidas que deberia desarrollar la pr6xima administraci6n para cerrar completamente el blindaje de un sano endeudamientomunicipal. 176. AmCn de continuar aplicando las medidas dictadas por esta administracidn para el fortalecimiento general de 10s sistemas de gestibn, de reporte y de supervision de la deuda municipalgB,es recomendable que la pr6xima administraci6n continde desarrollando el orden secuencialde prioridades propuesto. Para ello deberia tomar 10ssiguientes grupos de medidas: Para atender el problema stock. Preparation de un paquete de ajuste y desempeiio fiscal que se ocupe efectivamente del problema de la deuda acumulada desde aAos atras. Esta preparacidn ha de incluir: i) medidas de clarificacidn de responsabilidades entre niveles de gobierno; ii) programacidn de pagos y metas de desempefio fiscal por parte de las municipalidades, iii) estimulos, incluida la posibilidad de utilizar 10s excepcionalmente altos ingresos de canon y regalias para la ampliacion de la capacidad de endeudamiento, de manera que 10s municipios puedan atender 10sdesafios de la inversion en 10s periodos de bajos precios de productos primarios, y iv) especificaci6n de las condiciones de ajuste mediante convenio voluntario y las condiciones bajo las cuales el programa de desempeiiofiscal es obligatorio para el municipio. 98Lo cual incluye la exigencia de cumplimiento de la entrega de 10s Informes Multianuales de Gesti6n Fiscal, de 10s Informes Trimestrales y de 10s Informes Extraordinarios, habida cuenda de que 6stos tlltimos no comenzarin a entregarse antes de bien avanzado el 2006. Para completar el marco de incentivos y sanciones. Los dos tipos de sanciones previstos hasta ahora son insuficientes ara asegurar el cumplimiento del marco regulatorio que Peni ha venido desarrollando.9rLa sanci6n consistenteen negar acceso al F O N C O M ~ ~ , prevista en la LRTF, resta por ser reglamentada y, como se discutid mis arriba, afronta serios riesgos politicos. La sancidn de inelegibilidad para las transferencias de nuevas competencias y recursos, prevista en la LDF y en su Reglamento, es muy compleja de aplicar y cone riesgos de resistencia politica similares a 10s del mecanismo de certifica~i6n.'~~Asi las cosas, la mejor manera de atender la agenda pendiente consiste en preparar un proyecto de ley orglnico de incentivos y sanciones por cumplimiento o incumplimientode las reglas de manejo de la deuda y de las de de responsabilidad fiscal. Este estatuto deben'a incluir las sanciones que han demostrado tener mayor efectividad, como las discutidasen el capitulo 4 de este informe. Para anticipar 10s desafios del acceso directo a1 mercado de capitales por parte de 10s mayores municipios. Es necesario presentar un proyecto de ley que cierre las posibles puertas de evasi6n de las reglas de contabilidad o de niveles de endeudamiento en 10s casos de acceso directo de 10s municipios (o sus fiducias o agencias descentralizadas) a 10smercados de capitales. Para armonizar 10s techos legales de endeudamiento. Como 10s techos actuales estin definidos en tres normas de jerarquia legal (NLOM, LRTF, LDF)"', se requeriri de una norma que simplifique y armonice 10s indicadores de capacidad de endeudamiento que serin objeto de vigilancia y sancidn por parte del nivel nacional. Para reforzar las medidas de sostenibilidad fiscal municipal: i) creaci6n de un mecanismo de estabilizaci6n de 10s ingresos municipales, en previsidn de una eventual reducci6n de las transferencias fiscales debida a una eventual reducci6n en 10sprecios de 10s productos primaries; ii) Preparaci6n y promoci6n de reformas a las transferencias fiscales para las municipalidades, de manera que se refuercen las transferencias de destinacidn especial sujetas a control de resultados y se establezca una politica compensatoria explicita hacia las municipalidades menos favorecidas con el rCgimen actual de transferencias. "AdviCrtase que, de acuerdo con las normas vigentes, las sanciones s61o podrian ser aplicadas a partir del lo de enero del2008, es decir una vez terminado el period0 de transici6n entre el regimen actual y el nuevo re'gimen de endeudamiento municipal. 100Como se demostr6, por ejemplo, con la frlgil exigencia de certificacibn de capacidad para la transferencia de responsabilidades de salud y educaci6n en el caso colombiano. 101Dichas normas establecen reglas fiscales y Ifmites de endeudarniento; el Reglamento de la LDF, publicado en fecha posterior a la conclusi6n de este estudio, establece las precisiones de las reglas contenidas en las normas citadas explicando y definiendo las cuentas contables incluidas en ellas para facilitar su c8lculo. Asimismo, en fecha posterior a la conclusi6n de este estudio se complet6 el marco legal de endeudarniento que regula las titularizaciones de flujos y tambien a 10s fideicornisos constituidos con recursos pliblicos. Cuadro5.C: Manejo de 10s Tipos de Deuda MunicipalTipicamente No-Registrada o en Mora I Problema I Recomendaciones I Avances del Gobierno ( AccionesPendientes ldentificado I Impuestos y ( 1)La SUNAT y las entidades / Las normas generales ( Acciones de la deudas con previsionales facturan o pasan cuenta de deuda, contabilidad SUNAT y de las entidades de cobro a las municipalidades, aplican y presupuesto entidades provisionales sanciones por mora y recurren al cobro especialmente las previsionales; I coactivo. Alternativamente, garantizan contenidas en el IsancionesIM; pago oportuno mediante retencidn de Reglamento de la LDF IManuales fiscales del transferencias fiscales; 2) Los expedido en septiembre IMEF 1 1municipios registran y proveen en su 1 2065 y su ~ n e x o I presupuesto y sus planes de desembolso; 3) ~anciones'~~;4) manuales fiscales del MEF"~;5) Prohibici6n de cruce o compensaci6n de cuentas discrecionales 1)Reconocimiento, registro y proveedores o que pasa de un aiio al otro (esdecir, y presupuesto Refuerzo normas de contratistas que deja de ser corriente); 2) especialmente las contratacidn y integration contratos-compromisos- contenidas en el transparencia en la presupuesto-tesoreria en el SIAF-SP Reglamento de la LDF gesti6n; Sanciones; Proyecto GL; 3) refuerzo reglas de expedido en septiembre Manuales fiscales del transparencia en la contratacidn y 2005 y su Anexo MEF.* I I orden en 10s planes de pagos; registro MetodoMgico. de proveedores; 4) sanciones; 5) manuales fiscales del MEF Deuda 1) Reconocirniento, registro, Las normas generales Suplementar m6dulos contingente estimaci6n del valor o del costo del de deuda, contabilidad SIAF-SP Proyecto (laboral o servicio y aprovisionamiento; y presupuesto GL; Sanciones; judicial) 2)suplementar m6dulos SIAF-SP especialmente las Manuales fiscales del ~ r o ~ e cGL; 3) sanciones; 4) t o contenidas en el MEF.* manuales fiscales del MEF Reglamento de la LDF expedido en septiembre 2005 y su Anexo 1Metodol6gico. Deuda indirecta I 1) Registro, estimacidn contable del - I Las normas de I Registro, cilculo del o de garantias riesgo y aprovisionarniento; 2) reportes endeudamiento. riesgo y otorgadas por mediante suplementos a 10s modulos aprovisionamiento; 10s municipios a del SIAF-SPProyecto GL; 3) reportes mediante sus entidades sanciones; 4) manuales del MEF suplementos a 10s aut6nomas o establecen reglas de cilculo para mddulos del SIAF-SP descentralizadas control de 10s techos de endeudamiento Proyecto GL; sanciones. * Sin embargo, es necesario conocer la situaci6n real de 10spasivos de 10sgobiernos subnacionales. 102Por sub-registro, falta de aprovisionamiento o pago o violacidn de techos de deuda. LOSmanuales del MEF estableceran las reglas de cilculo para el control de 10s techos de endeudamiento y fundamentaran la supervisi6n del cumplirniento de las metas y de 10s objetivos, y el analisis de consistencia del contenido de 10s Informes Multianuales de Gesti6n Fiscal con el MMM que serin realizados por la DGAES en coordinaci6n con el CND. 104El Ejecutivo elabor6 un proyecto de ley que a6n no ha sido presentado a1Congreso. Es una tarea pendiente para la proxima administraci6n. 5.3.3.La agenda de investigaci6n pendiente 177. La agenda de acciones pendientes que acaba de recomendarse no podria desarrollarse cabalmente sin el fundamentoque le dan'an tres grupos de trabajos de investigativos adicionales al que se presentaen este Informe: 178. En primer lugar, es necesario completar el panorama de tipos de deuda con la documentacidn de la deuda indirecta o deuda nacida de las garantias de cumplimiento de obligaciones de terceros. Se tiene entendido que, las mb de las veces, estas garantias han sido otorgadas por 10s gobiernos municipales para asegurar el cumplimiento de compromises que las entidades municipales autdnomas para la prestacidn de servicios, particularmente, las entidades responsables de la provisi6n del servicio de agua, han contraido con intermediarios financieros, con proveedores, con trabajadores o con otro t i p de acreedores. Puesto que son conocidas las dificultades financieras por las que han atravesado muchas de estas entidades, se presume que esta fuente de endeudamiento podria alcanzar proporciones considerables en algunas de las mayores municipalidades del pais. Y, por tratarse de deuda indirecta, es muy probable que no estC adecuadamente registrada, menos acn adecuadamente evaluada, en las cuentas municipales. La identificaci6n y cuantificacidn de este tip0 de deuda requiere de un trabajo de campo realizado conjuntamente con las mayores municipalidades del pais y con sus entidades autonomas, conjunci6n que no pudo ser prevista en la metodologia seguida por este estudio. La informaci6n de la deuda indirecta y la explicacidn de c6mo se ]leg6 a acumularla es entonces fundamental para medir el riesgo de exigibilidad de este tipo de deuda, agregarlaa la posici6n de deuda de las municipalidades, recalcular su grado de cumplimiento con las normas de la LDF y la LRTF, y preparar las negociaciones de ajuste que espera desarrollarel Gobierno Nacional con las municipalidades sobre-endeudadas. 179. En segundo lugar, estudiar en profundidad la situacidn y las politicas de endeudamiento de las dos mayores municipalidades del pais, Lima y Callao. Por encima de todas las dem5s, estas dos municipalidades han tenido amplias posibilidades de acceso a1 crkdito direct0 de 10s intermediarios financieros, a la titularizaci6h de sus rentas futuras y a1 mercado de bonos domksticos o internacionales, sea con o sin aval del Gobierno Nacional. Son posibilidades que van mucho m5s all5 que el acceso al cridito del Banco de la Naci6n (en este caso siempre garantizado con las transferencias fiscales del Gobierno a la municipalidad que toma el cre'dito) a1 que acuden regularmente las municipalidades del Peni, y que abren las puertas al cridito de largo plazo para la inversi6n en grandes obras de infraestructura urbana. En este sentido, lo que ha venido ocumendo en Lima y Callao es precedente para el camino de financiamientoque poco a poco habr5n de seguir las dem5s municipalidades -y su regulacidn habr5 de orientar el manejo de la deuda local y regional hacia mayor o menor disciplina fiscal. La profundizacidn en Lima y Callao es sine qua non, tanto para entender 10s desafios de las negociaciones que habran de celebrarse respecto del stock pasado de la deuda cuanto para completar las regulaciones pendientes en materia de titularizaci6n de ingresos futuros y constituci6n de fideicomisos financieros 10scuales, de no estar explicitamenteprevistos, podrian constituirseen vias f6ciles de evasidn de 10s techos de endeudamientoprevistosen la LDF y la LRTF.'" I05En fecha posterior a la conclusi6n de este estudio se complet6 el rnarco legal de endeudamiento que regula las titularizaciones de flujosy tambiCn a 10s fideicomisosconstituidoscon recursospliblicos. 180. En tercer lugar, queda pendiente profundizar el conocimiento de como se generaron las deudas de las municipalidades con la SUNAT, con las entidades de bienestar social o con otras entidades del sector public0 nacional que son acreedores de las municipalidades, y de cud es el tratamiento actual para este tipo de obligaciones municipales. Los trabajos de campo realizados para este informe aportaron evidencia fragmentaria o anecdotica de sub-registro y falta de aprovisionamiento, debil exigibilidad y hasta cruce informal de cuentas entre municipalidades y Gobiemo Nacional, todo lo cual eleva considerablemente 10s incentivos perversos a1 endeudamiento y hace que 10s municipios, en 10s hechos, traten esta deuda como de largo plazo o incobrable. Una vez m6s, la regulaci6n de este tipo deuda, incluida la prevision de mecanismos efectivos de cobro (como lo podria ser, por ejemplo, la retencion de las participaciones, tal se protege actualmente a1 Banco de la Nacidn), es un paso necesario para la eliminacion de esta irregularidad en 10s flujos futuros. Y su entendimiento es premisa ineludible para que Gobierno Nacional y municipalidades puedan llegar a acuerdos sobre las responsabilidades que corresponden a cada nivel de Gobiemorespectodel stock acumulado de deuda. Ahmad, Ehtisham,Maria Albino-War, y Raju Singh, Fondo Monetario Intemacional (2005), "Subnational Public Financial Management: Institutionsand Macroeconomic Considetasans", Working Paper 05/108,Washington D.C. Alckar, L., Jos6 R. L6pez-CBlix y E. Wachtenheim (2003), "Las PCrdidas en el Camino.Fugas en el Gasto Nblico: TransferenciasMunicipales, Vaso de Leche y Sector Educacibn," Instituto Apoyo, Lima. Alvarado, B. 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Anexo 1.A Distribuci6n geogrhfica del stock de deuda municipal por departamento Anexo 1.B Tabla de correspondenciasentre 10sconceptos econ6micos y las cuentas del Nuevo Plan Contable Gubernamental, NPCG Anexo 1.C Tabla de correspondenciasentre 10sconceptos econ6micos y las cuentas del presupuestoejecutado Anexo 1.D Municipiosque cumplen con las reglas fiscales de la LRTF (2003) Anexo l.E Municipios que cumplen con las reglas fiscales de la LDF (2003) Anexo 2.A Municipiosanalizados y relaci6n de personas entrevistadas Anexo 2.B Nota metodol6gicasobre el analisis de 10sestados financieros de 10s municipios incluidos en la muestra Anexo 2.C Nota metodol6gicasobre la recolecci6n de la informacidn cualitativa Anexo 2.D EvaIuacion muestral del cumplimientode las reglas de endeudamiento municipal Anexo 2.E Descomposici6n de la tasa deuddingresos corrientes por tip0 de acreedor (2003) Anexo 2.F Descomposici6n de la tasa deuddingresos corrientes por tipo de registro (2003) Anexo 3 Legislacidn y normas vigentes respecto de la contabilidad nacional Anexo 4 Transferenciasdel Gobierno Nacional a 10s municipios ASEXO1.A: DISTKIBUCI~NW ~ ~ F I CDEL STOCK DE LA D E U M MUNICLPAI, (2003) G E A (en miles Je Nuevm Soles I/ en 9dzl stock total de deuda municipal) Lima Callao Lambayeque Piura Cuzco Arequipa Ancash Puno Loreto Ica La Libertad Cajarnarca Junin San Martin Huanuco Ayacucho Tacna Huancavelica Ucayall Tumbes Amazonas Apurimac Pasco Moquegua Madre de Dios TOTAL 3,236,815 100 t:uenic. Con~adun'aPSb11cddc la N:rcibn p HCRP C'iil~ulo\dtl Bilnc~hfuiididl. ANEXO1.B: TABLA CORRESPONDENCIASENTRE CONCEPTOSECONOMICOS Y LAS CUENTAS DE DEL NUEVOPLANCONTABLE GUBERNAMENTAL Ingresos comentes Diversos de Gestion" + "Ingresos de Ejercicios ~nteriores"~ - Ingresos no tributario "Ingresos Finahcieros" 77 - Transferencias 'Transferencias corrientes recibidas" 75 Ingresos de capital "Ingresos Extraordinarios" 81 Donaciones "Ingresos Diversos de Gesti6n" 76 Gastos no financier0 '=Gasto 60, 62,63, 64, 65, 66, 67 (except0 corriente no financier0 + Gasto de 1 Varios 1671.O1 y 672.01), 68,69,82,84 y capital I variaci6n de las cuentas 31, 33 y 34 I "Gastos Corrientes" - "Intereses 160,62,63,64,65,66,67 (except0 Deuda Pub. Interna" - "Intereses 671.01 y 672.01), 68,69, 82 y 84 Gasto corriente no financiero Deuda Pub. Externa" + "Gasto extraordinarioW+"Gastos de Ejercicios Anteriores" "Intereses de la Deuda Pub. (671.01 y 672.01 Pago de intereses 4' InternaW+"Intereses de la Deuda 1 I Pub. Externa" ( "Inversi6n en Valores y )31, 33 y 34 (variaci6n de estas Participaciones" + "~nkuebles, cuentas descontando la Gasto de capital Maquinarias y Equipo" + correspondiente a la depreciaci6n) "Inversiones Intangibles" Resultado primario = Ingresos corrientes - Gastos no financiero Varios Varios 671.O1 + 672.01 + variaci6n por pago Servicio de deuda = Pago de intereses +Amortizaciones Varios de alguna deuda del as cuentas 104.6 v 104.7 104.6 y 104.7 (variaci6n de estas "Recursos por operaciones oficiales de credit0 interno" + "Recursos por cuentas al pago de alguna Amonizaciones deuda) 71 operaciones oficiales de credit0 interno" "Total de Pasivo Corriente" + 'Total Deuda total 'I "Total Pasivo" - "Ingresos diferidos" de Pasivo No Comente" - "Ingresos diferidos" 10 (Sobreg. Bancario), 40,41,42,44 Deuda de corto plazo ' "Pasivo Corriente" "Pasivo No Corriente" - "Ingresos 40,42,46 y 47 (-171.03) Deuda de largo plazo 'I diferidos" El NPCG no indica un registro para Deuda flotante 91 este concept0 entendido como el indicado en la nota 91. *I El "concepto econ6mico" se define de acuerdo a lo establecido en el Manual de Estadisticas de las Finanzas Pliblicas del EM1 (1986), criterio seguido por el Ministerio de Economia y Finanzas (MEF) y el Banco Central de Reserva del Peni (BCRP). En tanto que el "concepto contable" corresponde a1 registro presentado en el Nuevo Plan Contable Gubernamental (NPCG), el cual es empleado por la Contaduria Ptiblica de la Naci6n. 'I El NPCG considera dentro de "Ingresos Corrientes" a 10s "Ingresos Diversos de Gesti6nW(cuenta 76). Sin embargo,esta clasificacion no es compatiblecon la clasificaci6n del FMI (Cuadro A, Secci6n N.A.). La clasificaci6n del FMI considera como "Gasto No Financiero" a la suma de 10s gastos comentes y 10s gastos de capital descontado del pago de intereses. 31 Esta cuenta podria estar incorporando el pago de intereses de aiios previos. Es necesaria una mayor desagregaci6n de la subcuenta 845 que la contemplada en el NPCG para descontar este concepto. 4.1De acuerdo con el Manual del FMI, el mbro "pago por intereses" considera que el pago de cornisiones deberia registrase como gasto por compra de bienes y servicios (punto 819 del Manual) por lo que s61o se considera las subcuentas 671.01 y 672.01 ''Considerando la clasificaci6n de gasto de capital contemplada en el Manual del FMI (punto 847), las cuentas del NPCG que mls se aproximan son las siguientes cuentas del Balance General: "Inversi6n en Valores y Participaciones" (cuenta 31), "Inmuebles. Maquinarias y Equipo" (cuenta 33) e "Inversiones Intangibles" (cuenta 34). El equivalente a lo que el Manual del FMI considera como "amortizaciones" (pago de amortizaciones del gobierno por bonos y prkstamos de largo plazo a favor de residentes o no residentes) seria el concepto "amortizaci6n de deuda" y no el concepto "amortizaci6n", dado que este liltimo implica la aplicacion de la pCrdida o disrninucion de valor del Activo Intangible a 10s resultados de un period0 deterrninado (subcuenta 685). 71 Es necesaria una mayor desagregacion de esta cuenta para poder registrar el pago de la amortizaci6n de la deuda. 'La clasificaci6n del Manual del FMI no hace diferenciaci6n entre deuda de corto plazo o largo plazo. La linica diferenciaci6n es por tipo de tenedor de la deuda (deuda intema o deuda externa). En este sentido, no hay una correspondencia entre eel concepto econ6mico y el concepto contable. 91 Seglin el Manual de FMI, se considera deuda flotante a1 "total de pendiente de obligaciones impagas en espera de liquidaci6nW(punto 1089). A nivel del NPCG no existe referencia a este tip0 de cuenta. Sin embargo, para efectos de este estudio, se clasifica como deuda flotante a aquellas deudas contabilizadas per0 no adecuadamente contabilizadas ni identificadas completamente. CBlculos del Banco Mundial. ANEXO1.C: TABLA CORRESPONDENCIAENTRELOS CONCEPTOS ECONOMICOS Y LAS DE CUENTAS DEL ~~EsuPUESTOEJECUTADO II. GASTOS NO FINANCIEROS ( 5 + 6 ) 5. GASTOS CORRlENTES GASTOSCORRlEMES A.5 Personaly Obligacionas Soc~ales B.1 ObligacionesPrevisionales B.2 Bienesy Servicios 8.3 Otros GastosCorrientes 8.4 6. GASTOS DE CAPITAL GASTOSDE CAPITAL A.6 lnvecsiones 8.5 lnversiones Financieras B.6 Otros Gastos de Capital B.7 Ill. RESULTADO PRlMARlO(I - II) SERVlClODE LA DEUDATOTAL SERVlClO DE LA DEUDA (INTERNA) A.7 ( ) lntereses y Cargos de la Deuda - 8.8 ( ) Arnortizacih de la Deuda - B.9 SERVlClODE LA DEUDA (EXTERNA) A.7 ( ) lntereses y Cargos de la Deuda - 8.8 ( - ) Amortizaci6nde la Dwda B.9 * La clasificacion de estas cuentas se encuentran en el Maestro del Clasificador de Ingresos y Financiamiento para el aiio fiscal 2004 (Resoluci6n Directoral No050-2003-EFl76.01) y en el Clasificador de 10s Gastos Pliblicos para el aiio fiscal 2004 (Resolucibn Directoral No050-2003-EFfl6.01). Cilculos del Banco Mundial. ANEXO1.D: MUNICIPIOS QUECUMPLENCONLAS REGLASFISCALESDEL LRTF (2003)* DEPARTAMENTO MUNlClPlO DEUDA" pattic. %* LIMA MUNICIPALIDADPROVINCIALDE LIMA 385.0 11.9 AREOUIPA MUNICIPALIDADPROVINCIALDEAREOUIPA 43.1 1.3 LORETO MUNICIPALIDADPROVINCIALDE MAYNAS IOUITOS- 31.2 1.O LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE MIRAFLORES 29.9 0.9 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE SAN ISIDRO 27.6 0.9 CUSCO MUNICIPALIDADPROVINCIALDEL CUZCO 23.1 0.7 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDEJESUS MARIA 22.9 0.7 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE VILLA EL SALVADOR 21.6 0.7 PROV. CALLA0 MUNICIPALIDADDISTRITAL DE VENTANILIA 21.2 0.7 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE SUROUILLO 20.2 0.6 PUN0 MUNICIPALIDADPROVINCIALDE PUN0 15.5 0.5 PlURA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DETALARA PARINAS - 14.7 0.5 JUNlN MUNICIPALIDADPROVINCIALDE HUANCAYO 14.3 0.4 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE ELAGUSTINO 13.6 0.4 UCAYALI MUNICIPALIDADPROVINCIALDE CORONEL PORTIUO 12.4 0.4 PlURA MUNICIPALIDADPROVINCIALDE PAITA 12.0 0.4 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE SANTIAGODE SURCO 11.7 0.4 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE LOS OLlVOS (LASPALMERAS) 11.5 0.4 PlURA MUNICIPALIDADPROVINCIALDE SULLANA 11.0 0.3 JUNlN MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE EL TAMBO 10.8 0.3 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE PUENTE PIEDRA 10.7 0.3 PlURA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDECASTILLA 9.3 0.3 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE SAN BORJA 9.1 0.3 HUANUCO MUNICIPALIDADPROVINCIALDE HUANUCO 8.1 0.3 PASCO MUNICIPALIDADPROVINCIALDE PASCO CHAPIMARCA - 7.6 0.2 ANCASH MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE NUEVOCHIMBOTE 6.0 0.2 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE SAN LUIS 5.7 0.2 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE LlNCE 5.6 0.2 ICA MUNICIPALIDADPROVINCIALDE CHINCHA CHlNCHA ALTA - 5.4 0.2 LORETO MUNICIPALIDADPROVINCIALDE LORETO NAUTA - 5.3 0.2 LORETO MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE PUNCHANA 5.3 0.2 UCAYALI MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE YARINACOCHA 5.2 0.2 AREOUIPA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE CERROCOLORAW 5.1 0.2 MADREDE DlOS MUNICIPALIDADPROVINCIALDETAMBOPATA 5.1 0.2 PUN0 MUNICIPALIDADPROVINCIALDE YUNGUYO 5.0 0.2 JUNlN MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE CHILCA 4.9 0.2 LIMA MUNICIPALIDADPROVINCIALDE CA~ETE SAN VICENTE - 4.8 0.1 PlURA MUNICIPALIDADPROVINCIALDE MORROPON CHULUCANAS - 4.8 0.1 MOOUEGUA MUNICIPALIDADPROVINCIALDE 110 4.7 0.1 CAJAMARCA MUNICIPALIDADPROVINCIALDE SAN IGNACIO 4.5 0.1 SUBTOTAL 875.4 27.0 TOTAL DE MUNCIPIOS OUE CUMPLE CON LA LRTF 1368.2 42.3 * Las reglas evaluadas pertenecientes a la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) son aquellas relativas a1 nivel de la deuda y de 10s servicios por el pago de deuda con relaci6n a 10s ingresos corrientes y el nivel promedio de resultado primario. I' En millones de Nuevos Soles. ZJComo participaci6n del stock total de deuda municipal. Cfilculosdel Banco Mundial. ANEXO1.E: MUNICIPIOS QUE CUMPLEN CON LAS REGLAS FISCALES DE LA LDF (2003)* DEPARTAMENTO MUNICIPIO DEUDA" Parlic. %w LIMA MUNICIPALIDAD DlSTRlTALDE SAN ISIDRO 27.6 0.85 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE LA MOLINA 3.1 0.09 LIMA MUNICIPALIDADDlSTRlTALDE SAN MIGUEL 2.7 0.08 LA LIBERTAD MUNICIPALIDADPROVINCIALDE SANCHEZCARRION HUAMACHUCO - 2.5 0.08 PUN0 MUNICIPALIDADPROVINCIALDE ILAVE 2.4 0.08 CMAMARCA MUNICIPALIDAD PROVINCIALDE CUTERVO 1.7 0.05 PUN0 MUNICIPALIDAD PROVINCIALDE CHUCUITO JULl - 1.6 0.05 PASCO MUNICIPALIDADPROVINCIALDE DANIELCARRION YANAHUANCA - 1.O 0.03 LIMA MUNICIPALIDAD DlSTRlTALDE ASIA 0.7 0.02 AREPUIPA MUNICIPALIDAD DlSTRlTALDE JOSE LUIS BUSTAMANTEY RIVER0 0.6 0.02 SUBTOTAL 44.0 1.4 TOTAL DE MUNlClPlOS QUE CUMPLE CONLA LRTF 48.3 1.5 * Las reglas evaluadas pertenecientes a la Ley de Descentralizaci6n Fiscal (LDF) son aquellas relativas al nivel de deuda de corto plazo con relaci6n a 10s ingresos conientes, al nivel de la deuda sin aval y de 10s servicios por el ago de esta rnisma con relaci6n a 10s ingresos corrientes y a la tasa de crecirniento real del gasto no financiero. En rnillonesde Nuevos Soles. Como participaci6n del stock total de deuda municipal. Cfilculos del Banco Mundial. ANEXO2.A: MUNIC~PIOS ANALIZADOS Y FECHAS DE LAS ENTREVISTAS ANEXO2.B: NOTAMETODOL~GICASOBREEL A N ~ I S I SDELOSESTADOS ~NANCIEROSDE LA MUESTRA SELECCIONADA Los pasos seguidos para la recolecci6n y procesamiento de la informacidn financiera contenida en 10s estados financieros provistos por la Contaduria Pliblica de la Nacion (CPN) son 10s siguientes: a. La informaci6n recopilada proviene del Estado General, el Estado de Gestidn y el Balance Constmctiva.Asimismo se tuvo acceso a1 Presupuesto Inicial de Apertura 2004. b. Para distinguir la deuda flotante y la deuda contingente del total de pasivos se recurri6 a la informacidn registrada en las notas del Balance General y a la informacidn recolectada en las entrevistas. c. Con respecto a este dltimo punto, la presencia de montos demasiado elevados en las subcuentas Cuentas por Pagar Diversas (cuenta 429). Otras Remuneraciones y Pensiones por Pagar (cuenta 419) y Otras Entidades (409) motivaban la incorporacidn de una pregunta puntual con respecto a la naturaleza de 10s mismos. De acuerdo a la respuesta obtenida se procedia a clasificar 10s montos registrados como parte de la deuda devengada (e identificada),deuda flotanteo contingente. d. Se detectaron casos en 10s cuales la informacidn presentada en 10s estados financieros no revelaba la existencia de deudas contingentes o flotantes pero si se incorporaban montos para afrontar el pago de este tipo de pasivos en el PIA. En estos casos se procedi6 a registrar como deuda contingente o flotante, segdn sea el caso, a diciembre del 2003 un monto igual o ligeramentesuperior a1 contempladoen el PIA 2004. e. No se incorpora como parte de la clasificaci6n de deuda a 10s montos registrados en la cuenta de Ingresos Diferidos. f. Los formatos empleados para el procesamiento de esta informaci6n se presentan a continuaci6n: Formato #1: Cuentas por pagar (Deuda Total) Cuadro NS Daudas(Paslvo total) - @I MMas regisIradmonoen EEFF-2003presenta&a alaCPN - 1 IMeaRI mMapresopuestaOoparapa~oadedeudadea manterwes rl DeuSsdeprogramasam ccbraruaaulom8lica (cargoen cuentaFONCOMUN),oaJto Perlumode nopago ( SUNAT) uotros LI De~dareg~stradaa la de penodo Y &&as mtatul~zedasper0no sdecuaoamenlacomml~radasr* ~denhflCadasPOI su natUraWZa este moolo puedevartar sylruflcahvamenle u Eae mcnloancuerda~ belnTciaI da PayvosCel Billam Genwrd del munmpoW anahslr(an mclur el NLUO Q,mngresasdtfertdc6) Y Eae m t o se &bere Q, lasentrwlaascon la5 auloltdadesrntn~clpales Formato#2: Cuentas por cobrar Cuadro NS Cuentas por Cobrar 11 - A continuation se hace una breve descripcion de Ia metodologid ernpleada y el desarrollo de tareas para efectuar las visitas a las rnunicipalidades selecciorladas en el presente estudio Etapa previa a la visita - Desarrollodeforrnatosydefinici6ndevariablesrnunicipalescomunesaevaluar,asicomola estructurn y el contenido de entrevists. - Analisis de recientes estados financieros con inforr1iaci6n al 31 de Diciembre 2003, presentados y proporcionados por la contaduria ptiblica de la nacion, sc consider6 para en anilisis informacicin presupuestal de gastos e ingresos para el presentc aiio fiscal; con la finalidad de scleccionar algunas cuentas contables a tratar detalladamentc durante el desarrollodc l~zsentrevista. - Coordinacicin, con apoyo de 10s rcsidcntcs zonales responsables de la administracicin del SIAF-SP Proyecto GL, el dia de visita al rnunicipio y la asistencia de representantes de iireas adrninistrativas relacionadas a los aspectos financicros municipales (Principalrnente. persona encargadadc la supervisar la contabilidad municipal). Ilesarrollo de entrevista - Las reunionestuvieron unaduraci6n proniedio de treshorasen lasquese debia resolver las inquietudes contables seiialadas anteriormente y aspectos cualitativos en el desarrollo de la gesti6n actual y gestiones anteriores. - La inforrnacicin recolectada durante la entrevista era asumida vilida, pues a1 no tener el presente trabajo cardcter de auditoria, no se solicit6 el sustento documentario de la misrna. La informacicin recolectada fue posteriormente comparada con la obtenida anterionr~entede 10s estados financieros al 31 de Diciembre 2003. Etapa posterior a la visita - Kedacci6nde infornlesparacadamunicipioanexadoal formatosdeaspectoscualitativosdel rnunicipio e inforrnaci6n adicional proporcionada en la visita a1 municipio, para su posterior anhlisis contable y procesarniento de la informaci6n. - Elaboracicin de archivos independientes(files) con los productos anteriormente detallados para cada rnunicipio visitado. ANEXO2.E: DESCOMPOSICION TASA DEUD~INCRFSOS DE LA CORRIENTES TIPODE POR ACREEDOR (2003) SUIUIOTWDERUQES cncum %NMOEWI\IONCHO URMAnl.0 *DEPE*OEK11 ATE WARS C O W VIU~m1rRN*CO RMO UH* YU1b1SKVIOOR FLM;VSlW CUR*m WaRRClOS 2ALxw H M S U YklW5 P I I N C W U ESPEWA lwAMxT0 S U L W J*WA PQlRL wa4YEOVF 9 1 R I W N W U Z A WEfECQTUO T R W O ClllCUTO 1U(t L O S ~ C U I W W 54111- U N BORU PaDro C I W I + U CHIRYA~O w*H A IESUS Fuente: Contaduria Pliblica de la Nnci6n CAlculosdel Banco Mundial. ANEXO2.F: DESCOMPQSICI~NI,A TASA DEUD~\~NGRFSOS DE CORRIENTFS TIP0 DE POR REGISTRO (2003) LAVICTORIA SAM MARTINDE PORRES E.N.R. CHICLAYO E.N.R. SANJUAN DE LURIGANCHO 24.79 CAWAYLLO 11.89 INDEPENDEWLA E.N.R. SECHURA E.N.R. ATE. VITARTE 0.00 C O W 6.46 RlWC 3.75 SURWIUO E.N.R. SAM JUAN DE MIRAFLORES E.N.R. LA UNION E.N.R. VILLA MARIA DEL TRIUNFO 0.00 WNO 0.00 AREQUlPA 13.92 MYNAS IOUITOS - 0.00 LIMA 0.00 VILLA ELSALVAWR 0.18 ELAGUSTINO 1.18 CURA MORl 5.03 CHORRILLOS 18.53 JACOB0 HUNTER 0.00 SAM LUIS 21.28 PUNCHANA 0.00 LA ESPERANZA 0.32 HUANCAYO 0.00 S U W A E.N.R. JAUJA 0.00 PIURA 0.00 LAMBAMWE E.N.R. SANROMAN JULIACA - 0.00 WERECOTILL0 E.N.R. TRUJILLO E.N.R. CHUCUITO JUU - 5.61 LOS BAAOSDEL INCA 0.00 SAN lSlOR0 0.00 SAN8ORJA 0.00 POROTO E.N.R. CAJAMARCA E.N.R. CHARACATO 0.00 SANTA ANITA E.N.R. JESUS E.N.R. Nora: "E.N.R" significa que existe un monto de la deuda no registrado pero no se ctlncKe con cxsctitud la magnitud del mismo. Fuente: ContaduriaPublica de la Naci6n y entrevistas. CBiculos del Banco Mundial. ANEXO3: LEGISLACION Y NORMAS VIGENTES RESPECT0 DE LA CONTABILIDAD NACIONAL El paquete de normas y leyes que definen el Sistema de Contabilidad Gubernamentales extenso y se vincula estrechamente con las normas que regulan la elaboraci6n y cierre del presupuesto, asi como a las funciones de auditoria por parte de la Contraloria General de la Repdblica. La Constitucidn en el Articulo 81" indica que la Cuenta General de la Repdblica, acompaiiada del Informe de Auditoria de la Contraloria,debe ser remitida por le presidente a1 Congreso antes del 15 de Noviembre del afio siguiente a1 de la ejecuci6n del presupuesto. En cuanto a las leyes, la ley base, que crea el Sistema Nacional de Contabilidad (ley No24680), emitida el 3 de Junio de 1987determina las funciones, objetivos y estructura de 10s Organismoscomponentesdel Sistema Nacional de Contabilidad. Dicho sistema estd conformado por (i) La Contaduria Pliblica de la Nacibn; (ii) El Consejo Normativo de Contabilidad; (iii) 10s organismos pdblicos conformantes del Sistema; y (iv) 10s organismos representativos del sector no pdblico; constituidos por personas naturales y juridicas, dedicadas a actividades econdmicas y financieras. Sus funciones abarcan: (i) Uniformizar la Contabilidad en 10s sectores pdblico y privado; (ii) Efectuar procedimientos de estudios econ6micos - financieros por sectores econ6micos del pais a travCs de la contabilidad aplicada; y (iii) Desarrollar la ciencia de la contabilidad para el mejor cumplimientode sus fines sociales. Otra de las leyes sobre las que se apoya el sistema es la ley de Gesti6n de la Cuenta General de la Repdblica (ley No27312), aprobada en Julio de 2000. Esta ley define el contenido presentadoen la Cuenta General de la Repliblica la cual comprende estados financieros e informacidn estadistica del comportamiento de 10s tributos y 10s estados del presupuesto, tesoreria, deuda pdblica, inversi6n pdblica, gasto social y uso de fondos. Asimismo, define 10s objetivos y el contenido del Informe de Auditoria y delinea el proceso de la Cuenta General, sus fases y plazos. Finalmente, determina las sanciones por incumplimiento y omisiones. Cabe sefialar que en 10s dltimos cuatro afios, alrededor del 90% de las entidades del Estado ha enviado la informaci6n requerida a tiempo. En el nivel de operaciones, las normas contables han ido variando a medida que las operaciones realizadas por las entidades gubernamentales lo han ido requiriendo. En este sentido, durante la ddcada pasada se convino en la necesidad de agrupar la variada y dispersaformativa contable, es asi como en 1998 se adopt6 el Nuevo Plan Contable Gubernamental que realiz6 un proceso de reingenieria sobre las cuentas (cre6, reorden6, reactualiz6, reagrup6 y suprimi6) para reflejar el proceso de cambio producido en la estructura del Estado. Este plan luego fue modificado en 1999(meditante la resoluci6n de ContaduriaNo078-99-EFl93.01). NormasInternacionalesde Contabilidaddel SectorPriblico Numno T m Ninwo Tuna NlCSP01 Presentaah de EstadosRnanc~eros NlCSP11 Contratosde construcci6n(NOOFCIALIZADA) NlCSP02 Estadode flujo de Electiw NlCSP12 Edstencias NICSP a3Supeddto deficitnetodel eierciao, enores sustancialesy NlCSP13 Contratosde anendamiento cambiosen laspoliticascontables. NlCSP04 Oectos de lasVanacionesen el tipo de wrnko NlCSP14 Sucesos postenoresa la fecha del balancegeneral NlCSP05 Costos de endeudamieno NlCSP 15 lnstnmentosfinancieros:rewlaci6ny pmentaci6n Esladosfinancierosm s d i i d o s y tratamientoUntablede NICSPO6 NICSP 16 Inwrsi6nlnmobiliana las entidadescontroladas(NOOFCIALIZADA) NICSP 07Tratarnientocontablede las ~nwrsionesen empresas NlCSP17 Imuebles,maquinariay equipo unculadas(NOOFICIALIZADA) Pmsentad6nde infonnacihfinamera sobre las NICSP 00 Presentaci6nde informacionpor segrnentos (NO NICSP participacionesen asodacionesen partidpacibn OFICIALWDA) NICSPOB lngresospmwnientesde I-cciones Pmusiones. pasiwsy actiw contingentes(NO de intercambio ,,,CSP OFCIALWDA) Presenlaci6nde inlonnaa6nfinanc~eraen unaeconomia Redaciones sobre Entesdnculados [PartesVinculadas](NO N'CSP lo NICSP 20 hiperinfladonana OFICIALIZADA) Fuente: Contadurla Phblica de la Nacidn A partir de noviembre de 2002, las prhcticas contables gubernamentales se rigen por las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector fiblico (NICSP) creadas por el ComitC del Sector Pbblico de la Federaci6n Internacional de Contadores (IFAC, por sus siglas en inglds). Estas normas son recogidas en 10s manuales publicados por Contadun'a, previa aprobaci6n de las mismas por parte de la Contadun'a fiblica de la Nacibn. En la actualidad, las NICSP aprobadas van de la 1 a la 17 (ver tabla), sin embargo existen 5 normas aprobadas por la IFAC abn no oficializadas en el Sistema de Contabilidad Gubernamental peruano. Cabe mencionar que estas normas son de caricter obligatorio a partir del ejercicio que se inici6 en Enero de 2004. Asimismo, la Contadun'a presenta normas complementarias a cada una para su aplicaci6n a1 context0 peruano. En el imbito municipal, el Articulo 54" de la Ley Orgihica de Municipalidades sefiala que la contabilidadde las municipalidades se lleva de acuerdocon las normas generales de contabilidad pbblica. Dicha ley obliga a 10s funcionarios municipales a que se formule el balance general de ingresos y egresos y a que se presente la memoria anual. Dichos documentos deben ser aprobadospor el Concejo Municipal de cada gobierno local siguiendo 10s plazos establecidos por el SistemaNacional de Contabilidad. De esta manera, conforme a1 articulo 7 de la Ley del Sistema Nacional de Contabilidad, el cual establece que son funciones de la Contaduria fiblica de la Nacidn (CPN), orientar, normar y evaluar la organizaci6n y actividades de 10s organismos de contabilidad del sistema; asi como establecer normas ticnicas para su funcionamiento; se aprob6 en marzo de 2004, mediante la Resoluci6n de Contaduria No 173-2004-EFl93.01, el Instructive No 22-2004-EFl93.01, Tratamiento Contable en 10s Gobiernos Locales para registrar la transferencia de 10s recursos ordinaries recibidos. Asimismo, en enero de 2005, la CPN mediante el Comunicado No 001- 2005-EF193.01 puso en conocimiento que a partir de enero de 2005, 10s Gobiernos Locales debian realizar el registro contable de sus transacciones en el m6dulo contable del Sistema Integrado de Administraci6n Financiera del Sector Pdblico Proyecto Gobiernos Locales (SIAF- SP Proyecto GL), de manera gradual y de acuerdo con las disposiciones publicadas. De esta manera se confirm6 la compatibilidad entre las reglas de contabilidad de la CPN y el m6dulo bkico de contabilidad del SIAF-SPProyecto GL. Del mismo modo, en marzo de 2005, mediante Comunicado No002-2005-EFl93.01, la CPN puso knfasis en que 10s procedimientos contables para el registro de 10s recursos financierosprovenientesde la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinaries para 10sGobiemos Locales, estin contenidosen el instructive antes mencionado. Con la expedici6n del Decreto Supremo 114del 9 de Septiembre del 2005 se aprob6 el Anexo Metodol6gico que detalla el Cillculo de las Reglas Fiscales, Financieras y de Endeudamiento para 10s Gobiemos Regionales y Locales, el cual remplaza la metodologia prevista en el anexo metodol6gico de la LRTF que habia sido aprobado por el Decreto Supremo 151-2004-EF. Las nuevas reglas de cAlculo esth incorporadasen 10s mMulos del SIAF-SP Proyecto GL y entrarin a regir despuCs del period0 de transici6n que termina el 31 de Diciembredel2007. ANEXO4: TRANSFERENCIASGOBIERNO DEL CENTRALLAS MUNICIPALIDADES A Las Municipalidades poseen dos fuentesde recursos: las transferencias del Gobierno centrallo6y 10s recursos recolectados localmente (impuestos y tasas municipales, ingresos por multas, sanciones y otros). En 10s iiltimos cuatro aiios 10s ingresos totales de 10s gobiernos locales ascendieron a St. 3 692 millones (2001), St. 4 113 millones (2002), St. 4 631 millones (2003) y S t . 5 375 millones (2004)lo7.De estos recursos, el nivel de transferencias represent6 en el 2004 el 57% del total. Sin embargo, en las municipalidades m6s pobres puede que este concept0 represente m6s del90% del total de sus ingresos. Las transferencias del Gobierno Central a las municipalidades incluyen el Fondo de Compensaci6n Municipal (FONCOMUN), el Vaso de Leche, la Participaci6n en Renta de Aduanas y 10s recursos del Canon (minero, petrolero, hidroenergdtico, pesquero, forestal y gasifero).lo8 La principal transferencia, el FONCOMUN, comprende el Impuesto de Promoci6n Municipal (IPM) - 2 de 10s 19 puntos cobrados como Impuesto General a las Ventas-, el rendimiento del impuesto a1 rodaje y el 5% del impuesto a las embarcaciones de recreo; sin embargo, alrededor del 94% de 10s ingresos del FONCOMUN proviene de IPM"~. El Fondo tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de todas las municipalidades. Este distribuye entre todas las municipalidades distritales y provinciales del pais con criterios de equidad y compensaci6n, considerando 10s criterios que se determinen por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Ministerio de Economia y Finanzas y con opini6n tdcnica del Consejo Nacional de Descentralizaci6n. Entre dichos criterios se consideran: (i) indicadores de pobreza, demografia y territorio; e (ii) incentivos por generaci6n de ingresos propios y priorizaci6n del gasto de inversi6n. Estos criterios se emplean para la construcci6n de 10s hdices de Distribuci6n entre las municipalidades. El procedimiento de distribucidn del Fondo comprende primero, una asignaci6n geogriifica por provincias y, sobre esta base, una distribuci6n entre todas las municipalidades distritales y provinciales de cada provincia, asignando (i) el 20% del monto provincial a favor de la municipalidad provincial y (ii) el 80% restante entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial lo. '" Siguiendo a Alvarado (2003)se define transferencia como el flujo de fondos de un nivel de gobierno diferente que no irnplica ningdn esfuerzo fiscal de recaudaci6n por parte de las municipalidades, ni sobre las que se tiene autonornia para fijar su existencia o tasas. lo7 Fuente: Banco Central de Reserva del Peni. '08 La Ley de Regalfas Mineras, fij6 una transferencia adicional a las rnunicipalidades que se hizo efectiva a partir del aiio 2005. 109 De acuerdo con el Prornedio para el 2004,seglin el Ministerio de Econornfa y Finanzas. 'lo Decreto Legislativo No952,Decreto Legislativo que modifica el Decreto Legislativo No756,Ley de Tributaci6n Municipal. Transferencias del Gobierno Central a 10sGobiernos Locales (Millonesde Nuevos Soles) 2.0 1.a 1.6 -a $ 1.4 a 2 1.2 z' 1.0 a 0.8 01 -g 0.6 f 0.4 0.2 0.0 2003 2004 2005. - Renta de Aduanav Vaso de LechemCanon- FONCOMUN 'DatosparaEnem Octubre2005. - Fuente:Banco Centralde Resewadel Penj El Canon Minero es la participacidn que se otorga a 10s gobiernos locales y regionales sobre las ventas de 10sminerales extraidos de la misma localidad. La fuente de recursos especificamenteel 50% del Impuesto a la Renta que pagan a1 Estado las empresas mineras por la explotaci6n de recursos minerales. Estos recursos son repartidos de la siguiente forma: 10% para la municipalidad distrital de donde se explota el recurso; 25% para las municipalidad de la provincia, excluyendo a la municipalidad productora, 40% para las municipalidades del departamento, excluyendo a la provincia productor y 25% para las regiones. Adicionalmente,se cuenta con transferencias por canon petrolero, hidroenerge'tico,pesquero, forestal y gasifero. En el primer0 de 10scasos, 10srecursos se calculan como un porcentajede la producci6n ad-valorem de petr6leo mientras que en el forestal se trata del 50% del pago de 10s derechos de aprovechamiento (concesiones, autorizaciones y permisos) de productos forestales y de fauna silvestre. En el caso del gasifero, hidroenerge'tico y pesquero 10s fondos provienen principalmente del 50% de 10s ingresos que recibe el Estado por el pago de Impuesto a Renta en actividades que aprovechan directamente esos recursos. En todos 10s casos, salvo en el del canon petrolero, 10s recursos debe ser destinados a gastos de inversi6n. Es importante recalcar que a partir de mayo de 2005, el Gobierno Central comenzd a transferir recursos a 10s Gobiernos Locales del Fondo de Desarrollo de ~amisea"',monto ascendente a SI. 29 294 hasta octubre de 2005. El Programa del Vaso de Leche constituye otra transferencia importante de recursos para las municipalidades. Como su nombre lo indica inicialmente se trataba de distribuir vasos de leche entre niiios en edad escolar en Lima metropolitana y posteriormenteextendi6 su cobertura a nivel nacional. Los recursos de esta transferencia surgen directamente del presupuesto nacional. Con el paso del tiempo ha sufrido diversos cambios y en la actualidad la asistencia costa de una raci6n alimenticia, otorgada prioritariamente a 10s niiios de 6 aiios o menos y a las madres "' Comprendidodentro de la categoriaCanon. 103 gestantes y en period0 de lactancia. De forma secundaria se incluye a 10s niiios mayores de 6 afios, ancianos y a enfermos de tuberculosis. La forma de distribuci6n se basa en el principio de no disminuir lo ya atendido. Las municipalidades distritales reciben 10s recursos y son transferidos a 10s Comites del Vaso de Leche, quienes a su vez lo distribuyen a 10s beneficiarios empadronados. Los recursos son destinados a gastos comentes, bisicamente a la compra productos licteos, avena y panes. 112 Finalmente, las municipalidades provinciales y distritales reciben el 2% de las rentas generadas por cada una de las aduanas man'timas, adreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres ubicadas en la jurisdicci6n respectiva. Los ingresos se redistribuyen a1 interior de las provincias de la siguiente fonna: 50% por igual entre 10sdistritos, 40% proporcional a la poblaci6n total de cada distrito y 10% proporcional a la extensi6n territorial de cada distrito. En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, el Gobierno Regional del Callao y el Fondo Educativo creado con la Ley 27613 participan de las rentas recaudadaspor las aduanasubicadas en esa Provincia. 'IZPara un analisis completo del programa y su aplicaci6n leer: Alcbar L., Lo@=-CalixJ. y Wachtenheim E. - InstitutoApoyo (2003). Amortizaci6n de la deuda*: es el pago parcial o total del saldo adeudado de un crdito recibido o de una ernisi6n de bonos. Aval*: Obligaci6n escrita que toma un tercero de garantizar su vencimiento, el pago de una letra de carnbio. Costode ventas*: Costode producci6n7servicioo adquisici6nde 10s bienes vendido. Cuentas de orden*: Los montos registrados en las Cuentas de Orden representan compromisos o contingencias que dan origen a una relaci6n juridica con terceros y cuya ejecuci6n eventual podria modificar la situaci6nfinancierade la empresa Deuda contingente: Deudas derivadas de litigios o decisiones judiciales sobre pasivos adecuada o no adecuadamente identificados(es decir, pueden originarse a partir de deuda devengada o flotante). Generalmente se produce como medida de fuerza de la parte acreedora para hacer exigibleel pago de la deuda. Deuda de largo plazo*: la deuda de largo plazo incorpora montos devengados correspondientesa obligacionescon mds de un aiio de vigencia Deuda devengada*: La deuda devengada se refiere a las variaciones patrimoniales que se deben considerar para establecer el resultado econ6mico correspondiente a un ejercicio, sin distinguir si han sidopagadas durantedicho periodo. Deuda flotante: Se clasifica como deuda flotante a montos del pasivo corriente o de corto plazo que se acumulan de un aiio a otro sin adecuado registro y sin sus correspondientesprovisionespresupuestales Impuesto*: es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestaci6n directa a favor del contribuyente por parte del Estado. Pago definitivo obligatorio y sin contraprestaci6n directa que impone el Estado a las personas juridicas y naturales con la finalidad de financiar 10sgastos pliblicos. Ingresos corrientes: comprende 10s ingresos tributarios y no tributarios. Para 10s cAlculosefectuados en el capitulo 1y 2 tambiCn se incorporan las transferencias. Ingresos diferidos*: Los montos registrados en la cuenta Ingresos Diferidos corresponden a ingresos y costos de operacionesformalizadas en un ejercicio y rentas o utilidades diferidas cuya liquidaci6n parcial o total corresponde al pr6ximo o pr6ximos ejercicios 'I3La fuente de 10s conceptos con * provienen de la siguiente fuente: Contaduria Pirblica de la Naci6n (1998), Nuevo Plan ContableGubernamental,PenS.