1 54508 v1 ¿Qué Oportunidades Tienen Nuestros Hijos? Informe sobre la Oportunidad Humana en América Latina y el Caribe 2010 Edición de conferencia José R. Molinas, Ricardo Paes de Barros, Jaime Saavedra, Marcelo Giugale con Louise J. Cord, Carola Pessino, Amer Hasan 2 3 ¿Qué Oportunidades Tienen Nuestros Hijos? Informe sobre la Oportunidad Humana en América Latina y el Caribe 2010 Imagínese un país donde su futuro no la distribución de las oportunidades que los niños dependiera de cuánto ganan sus padres, ni tienen para desarrollarse. No sólo los logros son del color de su piel, ni de si Usted es hombre desiguales; también lo son las posibilidades de o mujer, ni de dónde nació. Imagínese que éxito. El problema no es sólo de igualdad; sino sus circunstancias personales, aquellas también de equidad. El terreno de juego está sobre las que Usted no tiene control desnivelado desde el principio. ni responsabilidad, fueran irrelevantes para sus oportunidades, y para las de sus Este libro reporta sobre el estado y la hijos. Imagínese ahora una herramienta evolución de las Oportunidades Humanas estadística que ayudara a los gobiernos en ALC. Construye sobre el informe del hacer todo esto realidad. Bienvenido al 2008 en varias direcciones. En primer lugar, Índice de Oportunidades Humanas (IOH). expande el conjunto de oportunidades y de circunstancias personales al beneficiarse El IOH refleja qué tanto las circunstancias de información estadística recientemente personales (como el lugar de nacimiento, la disponible. Los datos son representativos riqueza familiar, la raza o el género) impactan de más de 200 millones de niños y niñas en la probabilidad de que un niño acceda a los 19 países durante los últimos 15 años. En servicios necesarios para ser exitoso en la segundo lugar, compara las Oportunidades vida, tales como educación oportuna, el agua Humanas en ALC con las de países potable o la conexión eléctrica. El índice se desarrollados, entre ellos Estados Unidos lanzó en el 2008, y su primera aplicación fue y Francia, dos modelos de política social sobre los países de América Latina y el Caribe marcadamente diferentes. Esto permite (ALC). Los resultados en ése momento fueron hacer interesantes paralelismos, así como sorprendentes: detrás de la desigualdad que ha extrapolaciones de tendencias futuras. por siempre caracterizado la distribución de los Y tercero, se evalúan las Oportunidades resultados del desarrollo en la región (ingreso, Humanas dentro de cada país, analizando acceso a tierra, logros educativos, entre otros), regiones, estados y ciudades. Esto nos da existe una desigualdad aún más preocupante en una radiografía preliminar de la dimensión geográfica de la equidad, y del rol que indígenas, o todos tienen un alto número juegan las diversas estructuras federativas. de hermanos o, en términos generales, comparten una circunstancia personal El mensaje general que surge del análisis es que no esté bajo su control. En otras uno de cauta esperanza. América Latina y palabras, el IOH es la cobertura corregida el Caribe han avanzado en abrirles a todos por la equidad. En teoría, el índice puede la puerta al desarrollo. Pero todavía tienen aumentar cambiando las circunstancias mucho camino por recorrer. Al ritmo actual de las personas (efecto de composición), tomará, en promedio, una generación aumentando el servicio a todos (efecto de para que la región logre universalizar los escala), o distribuyendo el servicio de una servicios básicos que se requieren para forma más justa (efecto de equidad). realizarse en la vida. Desde la perspectiva de equidad, aún nuestros países más El IOH va de cero a 100; una sociedad que ha avanzados están muy lejos del mundo alcanzado cobertura universal de todos los desarrollado. Las disparidades al interior de servicios básicos tiene un puntaje de 100. los países son también amplias, y apenas Para poder hacer comparaciones a través convergen. Por fortuna, es mucho lo que de países y a través del tiempo, el IOH que nuestros gobiernos pueden hacer. se presenta para la región en este informe incluye solo los servicios y circunstancias ¿Cómo funciona el IOH? disponibles en todas las encuestas de hogares. Específicamente, se observa el En su interpretación más simple, el IOH acceso a agua, electricidad y saneamiento, la mide la tasa de disponibilidad de los servicios asistencia escolar y la terminación a tiempo que son necesarios para progresar en la del sexto grado educativo. La literatura vida (como por ejemplo, el agua potable), empírica demuestra de manera contundente descontando o "penalizando" la tasa que sin acceso a estos servicios básicos, las por cuán injusta es la distribución de esos posibilidades de llevar una vida productiva servicios entre la población. Así, dos países son casi inexistentes. Al mismo tiempo, este que tienen la misma cobertura pueden informe se concentra en siete circunstancias tener distintos IOH si los ciudadanos que no personales: educación de los padres, ingreso tienen el servicio son todas mujeres, o todos familiar, número de hermanos, género del 4 5 niño, presencia de los padres, género del La buena noticia es que todos los jefe de hogar, y lugar de residencia. En países de ALC aumentaron su IOH en todos los casos, la unidad de análisis es el los últimos 15 años, algunos bastante niño, definido como un individuo entre 0 rápido (el mejoramiento más acelerado y 16 años. Esto permite aislar dudas sobre ocurrió en México). Hay mucha variación decisiones y esfuerzo personal ­ a esa edad, entre países: desde Chile, con el mejor un niño difícilmente pueda considerarse desempeño (IOH de 95) a Honduras (51). responsable por su destino. Resulta interesante que los 5 países con el IOH más alto (Chile, Uruguay, México, Por supuesto que cuando se aplica el IOH Costa Rica, y Venezuela) tienen modelos a un país específico, la disponibilidad de desarrollo muy diferentes. de datos permite incluir un grupo de servicios y circunstancias más amplio, o más sofisticado, como chequeos dentales preventivos, acceso a internet, identificación étnica y ocupación del padre. Esto se ve en el informe, cuando se compara la región con países más desarrollados. ¿Ha mejorado el nivel de oportunidad humana en ALC? Sí, pero con lentas y con marcadas diferencias entre países. Desde 1995, el promedio del IOH regional ha crecido a una tasa de un (1) punto porcentual al año. Esto es claramente insuficiente. A este ritmo por ejemplo, a los países de Centro América les tomará 37 años lograr la universalización de servicios básicos en educación y vivienda. Figura 1. El Índice de Oportunidades Humanas para ALC 2010 The 2010 Human Opportunity Index for LAC 100 90 80 70 60 50 40 Peru Brazil Mexico Nicaragua Chile Uruguay Paraguay Jamaica Honduras Dominican Republic Colombia Guatemala LAC Average Costa Rica Ecuador Panama Venezuela, R.B de El Salvador Fuente: Banco Mundial Informe Oportunidad Humana 2010 6 7 A algunos países les va muy bien en unos padres muy probablemente determinará servicios pero no en otros; Jamaica por el suyo. El lugar donde Usted nació sigue ejemplo, tiene el IOH más alto en educación siendo el principal predictor de su acceso a pero está en una posición promedio en infraestructura básica. vivienda. Dentro de un determinado servicio, pueden verse temas de calidad: A pesar de sus esfuerzos durante la última los niños de ALC tienen más posibilidad de década, los gobiernos de ALC, en general, estar matriculados en una escuela que de no han logrado mejorar significativamente la terminar el sexto grado a tiempo. Al parecer, equidad. Sólo una décima parte del avance la asistencia no garantiza el aprendizaje. promedio del IOH en la región se puede atribuir a una asignación más justa de los Tristemente, las circunstancias personales servicios, esto es, está relacionado a mejoras todavía importan mucho para los niños de en los sistemas de focalización del gasto América Latina. El nivel de educación de sus público social. La gran mayoría de las nuevas oportunidades han surgido principalmente rica sea la familia, mejores resultados en las gracias a cambios en las circunstancias pruebas de sus hijos. personales (por ejemplo, la migración ha reducido la proporción de población rural). Un ejercicio similar se puede realizar para los servicios de vivienda, utilizando datos América Latina y los países censales. Aquí también ALC tiene mucho desarrollados por hacer: la oportunidad de vivir en una casa con servicios sanitarios, o libre de Utilizando los resultados de las pruebas hacinamiento, es altamente dependiente estandarizadas del Programa Internacional de de las circunstancias personales. En ambas Evaluación del Estudiante de la OECD (PISA, condiciones sólo un grupo muy reducido de por sus siglas en inglés), y la información países de ALC logra un puntaje por encima demográfica relevante, se puede construir del promedio europeo. De nuevo, esto se un IOH educativo para los niños y niñas de debe más a la injusta distribución en ALC 15 años en el mundo. En otras palabras, se que a una mayor cobertura en Europa. puede medir qué tan importante son las circunstancias personales de esos niños en Finalmente, las comparaciones inter- sus habilidades de lectura, matemáticas nacionales nos permiten analizar cómo y ciencia. Esta comparación ilumina una podría ser la evolución de las oportunidades verdad incómoda para ALC. Aún los países en ALC en el largo plazo. Utilizando datos con mejores puntajes, Chile y Uruguay, se de casi medio siglo para Estados Unidos y encuentran muy por debajo de los países Francia, se puede construir un IOH para con los peores puntajes en Europa y en servicios de vivienda. Se observa un patrón América del Norte. Esta brecha no se debe claro: crecimiento rápido al inicio, seguido únicamente a que los países avanzados de una marcada desaceleración, y un proveen más servicios educativos, sino virtual detenimiento justo antes del punto también a la forma relativamente injusta en de cobertura universal. La lección es clara: que se distribuyen estos servicios en ALC. cuánto más equitativo ya se es (más alto el En el contexto latinoamericano, cuanta más IOH), más difícil es progresar. A la inversa, los 8 9 países que hoy se encuentran más atrasados, IOH entre sus regiones. Y quinto, el proceso son los que más rápido pueden avanzar. de descentralización parece haber sido efectivo para disminuir la inequidad regional, País, Estado, Ciudad pero más en educación que en vivienda. ¿Cómo está distribuida la oportunidad humana a nivel sub-nacional? Existe ¿Qué se puede hacer? suficiente información para replicar el IOH en 165 estados y ciudades de ALC, en los ALC sigue siendo la región más desigual últimos 15 años. Los resultados hablan del mundo. Esto ha resultado en un agrio por sí mismos. Primero, la dispersión entre e inconcluso debate sobre el rol del Estado: regiones es amplia: desde Tierra del Fuego ¿debe redistribuir riqueza o debe proteger con un índice de 96 en un extremo, a la costa la propiedad privada? En lo que no existe Atlántica de Nicaragua con un puntaje de desacuerdo es en la necesidad de proveer 29 en el otro. Segundo, todas las capitales a todos los latinoamericanos las mismas tienen mejores puntajes que el resto de sus oportunidades, como una cuestión de respectivos países; la diferencia es aún más justicia social, o como un llamado al esfuerzo grande cuanto más bajo sea el nivel del IOH personal. Mientras que la igualdad es a nivel nacional. controversial, la equidad cuenta con apoyo unánime a lo largo del espectro político. Tercero, hay signos de convergencia, pero es lenta. Las regiones que están más atrasadas Aunque no es materia directa de este informe, tienden a mejorar más rápido y a ponerse al el IOH hace posible re-dirigir la política social día en términos de proveer oportunidades a hacia la equidad (donde hay consenso) y no sus poblaciones­un espejo de la evolución tanto hacia la igualdad (donde no lo hay). que se observa al comparar la evolución de Pero, ¿cómo? Muchas de las políticas y la oportunidad humana entre países. Cuarto, programas sociales ya existentes aumentan la entre más grande sea el país o cuanto menos equidad. No obstante, cuando el objetivo es la descentralizado esté, mayor la dispersión del equidad, se iluminan nuevas áreas de énfasis para la acción pública en cada momento del el margen, son consumidos por quienes ciclo de vida del individuo. Intervenciones no los necesitan (educación universitaria tempranas, como el monitoreo al embarazo, pública para los ricos, por nombrar uno). nacimientos asistidos profesionalmente, Se terminaría así para siempre con la vieja nutrición infantil y desarrollo neurológico, práctica latinoamericana de dar asistencia sin toman un nuevo carácter prioritario. Lo tener en cuenta si el beneficiario la necesita o mismo pasa con el acceso a educación pre- no ­ un método intrínsecamente injusto. escolar (interacción social temprana) y con los logros de los estudiantes de escuela Al mismo tiempo, cuando se miden las primaria (como estándares de lectura y oportunidades dentro de los países, el de pensamiento crítico). Áreas que suelen IOH resulta un instrumento poderoso para descuidarse en los adolescentes, como la identificar inequidades entre regiones/ seguridad física, la educación reproductiva, ciudades/estados. ¿No deberían todos los los programas de mentores y la identificación niños de un mismo país, como ciudadanos, de talentos, retoman nueva relevancia. Una tener las mismas posibilidades de éxito batería de servicios legales e institucionales en la vida sin importar en que esquina del se convierte en requisito sine qua non para territorio nacional nacieron? Muchos países los adultos desde los registros de nacimiento de ALC han puesto en marcha mecanismos e identificación, tarjetas de votante, y títulos para igualar la provisión de servicios a través de propiedad, hasta el cumplimiento de leyes de las jurisdicciones sub-nacionales. Estos contra la discriminación y el monopolio y de mecanismos están basados en factores acceso a la información. locales como el nivel de pobreza, el esfuerzo tributario propio, y/o la presencia de recursos La lucha por equidad puede también naturales. La pregunta ahora es si la igualdad convertirse en el último empuje al proceso de oportunidades entre los niños no debería de mejoramiento en la focalización de los también ser un factor para tener en cuenta. subsidios, un proceso que ya lleva más de una década en la región. Dicho de otro modo, permitiría eliminar subsidios que, en 10 11 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, EE.UU. Teléfono: + 1 202 473 1000 www.worldbank.org/lacopportunity Todos los derechos reservados 12