i v ~C C5g U kl Aná sisde ast Pú0ic Agroecurio Foest Uno21 OBRD j6 IDV= Gasto en agricultura como% del gasto público total PIB de agricultura como% del PIB total América Latina, con datos de 1985-2001, y la base de datos de la CEPAL sobre el gasto público en agricultura en los países centroamericanos, República Dominicana y México, con datos de 1980-2006. La Tabla Al.4 en el anexo 1 muestra el IOA de estas dos bases de datos antes mencionadas. 2.6. Sin embargo, en la última década el IOA ha dado seguimiento a los niveles de gastos, en aumento para el gasto en desarrollo rural, pero que ha seguido cayendo para el gasto específico en agricultura según lo medido sólo para el caso de PRORURAL. En 2011, el IOA era de 0.62 para el gasto público rural y de 0.21 para agricultura (PRORURAL). Figura 2.3: Índice de orientación agrícola del gasto público, 2002-2011 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 u " PRORURAL " Gasto rural 0 Fuente: MHCP; elaborada por el autor. - Nota: Se han restado de los totales de PRORURAL los gastos anteriores del IDR en caminos rurales y electrificación, a fin de tener una serie coherente conforme avance el tiempo. El gasto rural incluye PRORURAL, infraestructura rural y universidades agrarias. 2.2. Análisis del gasto de PRORURAL 2.7. Durante la última década, el gasto de PRORURAL ha disminuido en términos reales y también ha perdido participación en el presupuesto total, PIB y PIB agrícola (Figura 2.4). Asimismo, cabe señalar que en 2009, cuando el país se vio golpeado por la crisis financiera, una contracción económica y los ajustes fiscales necesarios, el presupuesto del sector agrícola experimentó una caída desproporcionada. Figura 2.4: Tendencias del gasto de PRORURAL como participación en el PIB, el PIB agrícola y el presupuesto total, 2002-2011 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gasto de PRORURAL como participación del a PIB " PIB Agrícola * Presupuesto Total Fuente: MHCP e INAFOR; elaborado por el autor. Nota: Se han restado de los totales de PRORURAL los gastos anteriores del IDR en caminos rurales y electrificación, a fin de tener una serie coherente conforme avance el tiempo. 2.8. El primer PRORURAL 2005-2009 tenía como propósito dar un impulso considerable al gasto público en agricultura, pero finalmente el gasto siguió en los niveles históricos. El costo estimado de esta primera etapa de PRORURAL en 2005-2009 fue de $411.5 millones y el gasto promedio anual debía ser de $82.3 millones- casi el doble del presupuesto promedio histórico. Por último, el gasto real fue de $41.3 millones al año, es decir, igual a las tendencias anteriores. (D Los problemas de ejecución incluían falta de una estrategia rural clara y priorizada, para guiar las inversiones públicas-y una coordinación inadecuada con los donantes (Budinich 2004; Wiggins y otros 2007; Banco Mundial 2008a). o _ 2.9. Luego el gasto de PRORURAL alcanzó su máximo nivel en el período 2007-2008 debido sobre todo a la recuperación tras el huracán Félix y a la introducción del Programa Productivo Z < Agroalimentario (PPA). En septiembre de 2007, Nicaragua sufrió el embate del huracán Félix, que fue de categoría 5 y afectó a casi 200,000 personas. La agricultura y la pesca - las principales fuentes de ingresos de las comunidades costeras de la región afectada - se vieron muy impactadas. El apoyo subsiguiente de los donantes y los esfuerzos de reconstrucción estuvieron dirigidos sobre todo al sector rural para ayudar a los agricultores a recuperar la producción, lo que produjo un alza en el gasto agrícola. En 2007, el gobierno lanzó el PPA con el inicio de flujos excepcionalmente grandes de ayuda bilateral a través de la cooperación petrolera de Venezuela. Un aumento considerable del gasto público del presupuesto del MAGFOR y flujos de una serie de socios en el desarrollo complementaron estos flujos fuera de presupuesto". (Este programa se analiza más a fondo en el capítulo 4). 2.10. Desde 2009, el gasto de PRORURAL ha regresado a niveles históricos, pero sigue disminuyendo como participación del PIB agrícola y nacional. En combinación con las mejoras en el desempeño sectorial tanto en términos de crecimiento económico como en niveles de exportación, y con la aceleración de la reducción de la pobreza rural, es probable que esto indique una creciente eficiencia del gasto público en agricultura. Sin embargo, debe evaluarse en conjunto con el gasto global en desarrollo rural, incluyendo infraestructura y AOD al sector privado, y con los resultados sectoriales en términos de producción y productividad. En el aspecto social, será importante desagregar la reducción de la pobreza rural en elementos redistributivos y de crecimiento, pero también examinar los resultados del mercado de mano de obra rural, para evaluar la contribución del gasto público en agricultura (véase los capítulos 3 y 4). u 2.2.1. Programa PRORURAL y gasto institucional 0 2.11. Como se señaló anteriormente, PRORURAL consta de tres 0 L- programas principales dirigidos a la seguridad y soberanía alimentaria (PNA), al desarrollo agroindustrial (PNAIR) y al sector forestal (PNF). Aunque cada uno de estos programas tiene algunos elementos que son ejecutados por varias de las cuatro instituciones que son el MAGFOR, IDR, INTA e INAFOR, los niveles de gasto del MAGFOR, o IDR e INAFOR siguen por lo general los alcanzados por el PNA, PNAIR y u PNF, respectivamente (véase Figura 2.5 y Figura 2.6). Sin embargo, hay algunas diferencias notables que describiremos a continuación. 2.12. Como reflejo del cambio de política hacia la seguridad y soberanía alimentaria en 2007, el PNA representa ahora la 11 Unión Europea, Banco Interamericano de Desarrollo, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y los gobiernos de Austria y República de China (Taiwán). mayor participación (73%) de PRORURAL y ha aumentado gradualmente con el tiempo. Históricamente, el gobierno ha asignado niveles similares de financiamiento al PNA y al PNAIR. Sin embargo, después de 2006 se dio mayor énfasis al PNA, que aumentó de un 50% a casi tres cuartos de PRORURAL en 2011 (Figura 2.5). El PNA experimentó un aumento significativo en el período 2006-2008 debido a la mayor disponibilidad de recursos externos en respuesta al huracón Félix. Los gastos del MAGFOR también crecieron de alrededor de C$300 millones en 2002 a C$400 millones en 2011, con un alza que alcanzó hasta cerca de C$650 millones en esos años, que representan la recuperación tras el huracón Félix y la introducción del PPA. El INTA, la otra agencia ejecutora del PNA, experimentó una leve caída de su gasto durante el período, debido sobre todo a una disminución de fondos externos. 2.13. Entretanto, el gasto del PNAIR ha experimentado una pronunciada caída desde alrededor de la mitad del gasto de PRORURAL en el período 2002-2006 hasta el 22% en 2011. Esta disminución se debe en parte a un reenfoque de la agroindustria y a la reasignación del gasto de infraestructura y crédito rural a otros ministerios e instituciones, pero también a la disminución de recursos externos. El IDR es la institución de PRORURAL que más depende de recursos externos, un promedio del 85% de su presupuesto. 2.14. El PNF ha permanecido bajo, aunque un poco más estable, en términos de prioridades de gasto. Sin embargo, el INAFOR ha experimentado una disminución constante de su financiamiento externo y, por consiguiente, de su gasto global desde 2007 (véase el capítulo 4 para un análisis más a fondo del gasto forestal). Z'< 34 Figura 2.5: Gasto público en los programas Figura 2.6: Gasto público de entidades de de PRORURAL 2002-2011, millones de C$ de PRORURAL 2002-2011, millones de C$ de 2005 2005 a MAFGOR u INTA a PNA a IDR a INAFOR a PNAIR a PNF 700 1.000 600 800 500 400 600 300 400 200 100 200 C> w W w w C> C> C> E> w C=> C w w -= c - Fuente: MHCP; elaboradas por el autor. 2.15. Por lo general, la ejecución presupuestaria de PRORURAL12 ha sido menor con un 77% que el promedio de 96% del gobierno en su conjunto. En promedio, las entidades gubernamentales aumentaron su ejecución en la última década, hasta alcanzar un 96% en 2011 (Figura 2.7). Las entidades agrícolas, que estaban por debajo del promedio gubernamental desde 2002 mejoraron gradualmente su ejecución, llegando hasta el 90% en 2008. Sin embargo, después de una u pronunciada caída al 70% en 2009, sólo fue posible recuperarse hasta un 77% en 2011. Si bien el MAGFOR e INAFOR tienen buenas tasas 0 de ejecución con alrededor del 90%, el INTA y el IDR gastaron menos del 60% de su presupuesto modificado en 2011. Las agencias ejecutoras más fuertes son el INAFOR, con 100% de ejecución en 2006-2010, y el MAGFOR, que se recuperó de su caída en 2009 hasta un 92% de ejecución en 2011. El INTA, con una tasa de ejecución del 56%, y el O IDR, con 59%, han encontrado dificultades para lograr un buen ritmo de u implementación. 12 Este análisis presenta resultados registrados de los distintos sistemas del SIGFA dirigidos por las agencias individuales, en contraposición con los presentados en el SIGFA nacional. Las discrepancias entre los dos, son por lo general el resultado de transferencias de fin de año y reasignaciones utilizadas para balancear las cuentas generales del gobierno central. Como tales, aunque las tasas globales de ejecución del gobierno central registradas en el SIGFA nacional sean altas, los SIGFA individuales describen con mayor precisión el desempeño de ejecución de cada agencia. Se prevé la consolidación de estos sistemas paralelos de acuerdo con las reformas en curso a la gestión de las finanzas públicas y la actualización de los SIGFA. Figura 2.7: Ejecución presupuestaria de PRORURAL y el gobierno central 2002-2011, millones de C$ de 2005 Gobierno Central PRORURAL 25.000 1.600 1.400 2 01.200 15.000 1.000 800 3 10.000 6 ~600 5.000 400 200 C=> w~ C=> w 00O=O C=> w~ C= Lf C0=O a Aprobado a Aprobado a Modificado a Modificado a Desvengodo a Desvengado Fuente: MHCP; elaborada por el autor. 2.2.2. Composición del gasto público 2.16. El gasto público en agricultura puede clasificarse en tres tipos de apoyo: servicios generales, apoyo directo e intervenciones de precios. Los servicios generales benefician al sector de una manera colectiva y pueden clasificarse como bienes públicos; pueden ser servicios o públicos agrícolas como la investigación agrícola, la salud animal y fitosanitaria, o la infraestructura rural. El apoyo directo es fundamentalmente el suministro de bienes privados a personas, en su mayoría subsidios o pagos, pero también servicios de extensión, entre otros. Las exenciones de 0 impuestos se incluirían en apoyo directo ya que benefician a productores individuales. Las intervenciones de precios no son por lo general una parte del gasto público porque son financiadas por los consumidores, que pagan <( la diferencia entre precios nacionales y precios en la frontera, mientras los productores se benefician de los precios artificialmente más altos. El apoyo Z directo y los servicios generales son gastos públicos a través del gobierno central y los gobiernos regionales que pagan los contribuyentes, mientras que los subsidios de precios los pagan por lo general los consumidores finales. 2.17.2.17 El gasto en bienes públicos es por lo general una manera más eficaz en términos de costos para apoyar el desarrollo del sector. La Tabla 2.1 describe las distintas características de cada herramienta de política de gastos. Los servicios generales tienen menos distorsión, una alta cobertura y un impacto económico debido a la naturaleza no excluible y no rival de los bienes y servicios proporcionados. Es más, estos son bienes y servicios que tienden a ser insuficientes cuando se dejan en manos de agentes privados. El apoyo directo, por otro lado, tiene resultados mixtos, con baja cobertura, distorsión de alta a mediana, e impactos medianos. Sin embargo, en casi todos los países del mundo, los gastos públicos en agricultura también incluyen gastos en bienes privados. En América Latina se ha observado que un gasto público agrícola más alto en bienes privados debilita el desarrollo rural y el crecimiento agrícola (Anríquez 2007; López y Galinato 2007). Tabla 2.1: Herramientas y características de políticas agrícolas Subsidios de Generan diferencias entre precios Consumidores Alta Bala Baja precios nacionales y precios en la frontera. • Pagos por producción por unidad/área Personas con • Subsidios para insumos impacteo directo en Apoyo directo • Formación de capital: riego, crédito las ingresos brutos (bienes privados) • Servicios de finca: control de plagas, del productor Mediana / alta Baje Mediana extensión agrícola Contribuyentes • Exenciones de impuestos a través del u Servicios públicos agrícolas gobiemrao • Salud animal y fitosanitaria central y las • Investigación agrícola gobiemns • Sistemas de información reginales (bienes públicos) • Titulación de tierras Colectivos Ninguna Alta Alta - Infraestructura pública rural • Caminos rurales • Electrificación rural Fuente: elaborada por el autor, parcialmente extraída del BID (2012. E u 2.18. Durante el período 2002-2011, Nicaragua ha experimentado un pronunciado incremento del gasto público agrícola en bienes privados. La Figura 2.8 muestra que el gasto en bienes privados se ha triplicado entre 2002 y 2011. Aunque se ha observado un aumento proporcional en el gasto en bienes públicos, esto refleja aumentos en infraestructura rural, en contraposición con el gasto en bienes públicos específicos a la agricultura. Este último se ha mantenido muy pequeño en relación con el gasto en bienes privados. Figura 2.8: Gasto público en agricultura por bienes públicos y privados 2002-2011, millones de C$ de 2005 2500 2000 1500 1000 500 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 " Bienes privados " Bienes públicos " Bienes públicos, excluyendo infraestructura rural Figura 2.9: Tendencias de participación (%) del gasto de PRORURAL en bienes públicos por institución, 2002-2011 45 40 35 30 25 20 0 1 o 10 00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0 a IMAGFOR C INTA IDR INAFOR a PRORURAL <( Fuente: Anríquez, 2011 2.19. El gasto en bienes públicos en PRORURAL ha sido bastante bajo, menos del 20% en promedio durante la última década. La Figura 2.9 ilustra una caída considerable del gasto en bienes públicos en el MAGFOR durante los últimos años, mientras que el gasto en bienes públicos en el IDR, INTA e INAFOR aumentó. Esta participación baja y relativamente estable en el gasto en bienes públicos parece ser resultado de dos tendencias divergentes. La caída en el gasto en bienes públicos en el MAGFOR ocurre al mismo tiempo que el presupuesto se ve dominado por un creciente PPA, que analizamos con mayor detalle a continuación. 2.20. La experiencia internacional ha demostrado por lo general que a mayor proporción del presupuesto público gastado en bienes públicos, mayor es el impacto positivo de una cantidad determinada del gasto (López 2004 y Anríquez 2006). Entre 1985 y 2001, Anríquez (2012) llevó a cabo una investigación original sobre el impacto del gasto público en la productividad total de los factores (PTF) utilizando una muestra de 16 países de América Latina y el Caribe. Los detalles técnicos y los resultados se encuentran en el estudio de antecedentes (los hallazgos importantes de este análisis son que el gasto público tiene, por lo general, un impacto positivo en la PTF, pero en concordancia con otros estudios una mayor participación de este gasto en bienes privados significa menor eficacia para incrementar la PTF)". 2.2.3. Composición funcional 2.21. Desde 2006 y sobre todo desde 2009 en adelante, se han hecho progresos en el sistema de clasificación presupuestaria de PRORURAL, pero las debilidades en el seguimiento a los gastos y productos siguen limitando la capacidad del gobierno u para monitorear la eficiencia. Hasta 2006, la clasificación errónea generalizada de gastos según las categorías funcionales hacen difícil dar 0 seguimiento y analizar tendencias de composición funcional. No obstante, 0 L- con las reformas gubernamentales en curso del presupuesto y la gestión de las finanzas públicas, es más fácil examinar tendencias más recientes y composiciones actuales. La Figura 2.10 ilustra lo difícil que era clasificar algunos gastos del programa que encajaban en múltiples categorías14, razón por la cual la mayor parte (46%) del gasto estaba asignada a "otros gastos" en el período 2002-2004. Sin embargo, en 2009-2011 sólo o el 5% se mantuvo en esta categoría. El significativo aumento de costos u administrativos se debe sobre todo a este proceso, que representa el 35% en el segundo período. No obstante, en vista de los ya bajos niveles de 13 El análisis también indica que este efecto del gasto en la PTF difiere entre países en la muestra, y en este período Nicaragua tuvo una respuesta al gasto por debajo del promedio de la PTF. Sin embargo, esto no dice nada acerca de la eficacia del gasto en los años posteriores a 2001. 14 La definición de la composición funcional se describe en la Tabla A.1 .7. en el anexo 1. gasto público en agricultura, un esfuerzo firme para reducirlos con el tiempo podría producir un gasto más eficaz y eficiente en general. 2.22. El gasto en investigación se mantiene muy bajo y los insumos agrícolas han experimentado una pronunciada alza, esto último debido sobre todo a la importancia mucho mayor atribuida al BPA y al Programa Agroalimentario de Semilla (PAS). En 2009-2011, el gasto en insumos fue ocho veces el de la investigación. En vista de la evidencia sobre la alta tasa de retorno de investigación y extensión, se recomienda darles mayor importancia. La disminución de la categoría de desarrollo productivo se debe a grandes recortes en el presupuesto del ¡DR. Figura 2.10: Cambio en la composición funcional del gasto público en agricultura (PRORURAL) 2002-04 2009-11 9% 9% 3% 2 1% 7% 14% 7% 11 ° 35% 5% 3% 46% 16% - 20% 0 E Administración a Extensión a Insumos U Sanidad animal y vegetal a Gestión de recursos humanos 9 Otros gastos a Desarrollo productivo a Investigación 9 Fortalecimiento insfitucional 0 Fuente: MHCP; elaborada por el autor. 2.23. El cambio de política en PRORURAL, de producción a <0 seguridad alimentaria, es evidente en los patrones de gasto tanto a nivel agregado como de programa. La Tabla 2.2 muestra la distribución del gasto de cada programa entre los subprogramas y funciones por tres años (2002, 2007 y 2011). En el PNA, el cambio de desarrollo de capacidades y producción por seguridad alimentaria es evidente a partir de 2007. En el PNAIR, la mayoría del programa pasó de ser "productivo" en 2002, a cadenas de valor en 2007 y a gobernabilidad en 2011. Asimismo, el PNF ha experimentado un cambio dróstico de "reforestación y restauración" a "gobernabilidad y desarrollo institucional" y de regreso nuevamente al primer tema. Estos grandes cambios en un espacio de tiempo relativamente corto ponen en duda la estabilidad de la política de operación de estos programas y su eficacia subsiguiente en la consecución de objetivos a mediano y largo plazo. Tabla 2.2: Composición funcional de programas de PRORURAL, 2002, 2007, 2011 (% de gusto del progrma) 2002 2007 2011 Gobernabilidad y desarrollo de capacidades 55.7 28.3 29.6 Gestión integrado de cultivos 2.4 12.8 7.7 Monitoreo de la producción - 1.3 Producción de semillas 0.6 5.7 1.1 Desarrollo productivo 9.6 Inocuidad de los alimentos 17.8 14.7 17.0 Seguridad alimentario 13.9 38.5 40.6 Cadenas de valor 16.4 72.2 21.0 Gobermabilidad 0.8 0.5 60.8 Desarrollo productivo 77.4 27.3 15.1 Promoción comercial 5.4 u Talento humano - - 3.0 Desarrollo de industria y comercio - 2.6 - Generación y gestión de conocimientos - 4.0 6.8 Gobernabilidad e institucionalización 1.8 54.8 45.6 Gestión y conservación forestal 23.2 33.1 21.4 Reforestación y restauración de bosques 75.0 5.6 26.2 oo- Fuente: MHCP; elaborada por el autor. o u 2.2.4. Composición económica del gasto de PRORURAL 2.24. En 2011, el 30% del gasto de PRORURAL era de capital y el 70% eran gastos corrientes. Se observaron grandes diferencias entre las instituciones, que oscilaban desde 4% para INAFOR, 10% para INTA, 30% para el MAGFOR y 49% para el IDR. Los datos contables indican 1 un incremento sustancial en los gastos corrientes de los entes autónomos - IDR, INTA e INAFOR-y un cambio hacia gastos de capital para MAGFOR. Aunque los cambios iniciales pudieron haberse originado de una reclasificación de recursos de acuerdo con las reformas gubernamentales al presupuesto, los últimos valores son más sólidos. El alza del MAGFOR es el resultado de reorientar casi la mitad de su presupuesto al PPA, dentro del cual los activos transferidos (sobre todo ganadería) se consideran durables y, por consiguiente, están clasificados como gastos de capital. Tabla 2.3: Composición económica del gasto de PRORURAL por institución, 2006-201 1 (% del presupuesto) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 IDR Capital 56% 65% 60% 68% 68% 49% Corrientes 44% 35% 40% 32% 32% 51% INAFOR Capital 18% 18% 17% 13% 1% 4% Corrientes 82% 82% 83% 87% 99% 96% INTA Capital 4% 4% 13% 8% 1% 10% Corrientes 96% 96% 87% 92% 99% 90% -a MAFGOR 0 Capital 30% 61% 48% 23% 33% 30% .2 Corrientes 70% 39% 52% 77% 67% 70% Capital 39% 54% 45% 33% 36% 30% 0 Corrientes 61% 46% 55% 67% 64% 70% O 2.25. No existe un balance óptimo único entre los dos tipos de <0 gasto en agricultura. El balance varía entre países y depende de prioridades sectoriales y objetivos institucionales y programáticos. Una interpretación general del gasto de capital es que representa inversiones-y gastos corrientes, los costos de entrega. Desde esta perspectiva, un gasto de capital bajo se vería como una infrainversión ineficiente. Por otro lado, Devarajan, Swaroop y Zou (1996) argumentan que los gastos de capital normalmente considerados productivos podrían convertirse en relativamente improductivos, si hubiera un exceso debido al retorno marginal decreciente del capital invertido. Tabla 2.4: Proporción de gasto de PRORURAL (%) Recurrentes 28.0 41.0 Desarrollo 72.0 59.0 Corrientes 40.2 70.4 Capital 59.8 29.6 Salario 13.9 33.5 Operaciones & Mantenimiento 1.7 8.9 Fuente: Gutiérrez y Laguna 2012 (anexo 1) 2.26. Los costos de personal han aumentado del 14% al 20% de los presupuestos de PRORURAL durante el período 2002-2011 (véase Tabla 2.4) y deben monitorearse muy de cerca junto con los esfuerzos por desarrollar la capacidad institucional de PRORURAL. El MAGFOR ha experimentado un aumento de sus costos de personal del 18% al 26% de su gasto total, mientras que en el IDR el aumento ha sido del 15% al 20%. El INTA e INAFOR, que en vista de sus mandatos han tenido tradicionalmente una mayor participación del gasto u de personal, también han experimentado un rápido incremento del 44% al 58% y de 58% al 64%, respectivamente. Estos costos también pueden explicar una buena parte de los altos costos administrativos analizados en 0 L- el párrafo 2.21. Los aumentos de los costos de personal deben monitorearse de cerca como parte de un esfuerzo más amplio para asegurar la eficiencia del gasto de PRORURAL. La demanda de mayor desarrollo de capacidades de PRORURAL debe planificarse cuidadosamente en cada institución sobre la base de una sólida estrategia de recursos humanos y en conjunto con - una atención a las restricciones fiscales. u 2.27. Los costos de operación y mantenimiento han aumentado del 2% al 9% (véase Tabla 2.4). Entretanto, el aumento de los costos de mantenimiento sugiere mayor atención a garantizar buenos retornos del gasto de inversión incurrido durante los años anteriores. 2.28. La ejecución del gasto de capital fue menor que el presupuesto aprobado o modificado, un problema que experimentan varios países. Una vez devengados los gastos, se consideraban ejecutados. Dos factores principales afectaron la ejecución del capital más que los gastos corrientes: (i) la necesidad de preparar documentos de adquisición (por ejemplo, los documentos de licitación) y ajustarse al tiempo legal que deben cumplir los distintos pasos; y (ii) la necesidad de tratar con los procesos de adquisición que requieren las organizaciones multilaterales, incluso cuando las agencias carecen de capacidad institucional. Esta situación se volvió más complicada cuando las modificaciones presupuestarias eran aprobadas a mediados del año, por el calendario más apretado para completar los procesos. 2.29. Las entidades de PRORURAL se centraron en preparar los gastos corrientes para mantenerse en funcionamiento, y dejaron los gastos de capital para las siguientes modificaciones presupuestarias. Esto condujo a una desconexión entre la preparación del presupuesto corriente y de capital. En el sector agrícola, cada entidad es responsable de preparar su presupuesto-corriente y de capital. En cuanto al presupuesto de capital, las entidades incluyen fondos externos cuando se suscriben acuerdos financieros con las organizaciones multilaterales y la cooperación bilateral. En términos presupuestarios, esto se manifiesta a través de las modificaciones presupuestarias, por lo general cada mes de agosto, aunque en 2009 se realizaron dos veces debido a la crisis financiera mundial. El Fondo Común ha financiado el presupuesto de capital y algunos gastos corrientes de las entidades de PRORURAL. 2.30. Puesto que el gasto de capital depende mucho de los donantes y de fondos externos, su incorporación al presupuesto toma tiempo. No obstante, antes de que las entidades puedan incluir fondos externos en el presupuesto de capital, tienen que acatar el reglamento de la Ley 550 y ajustarse al sistema de inversión pública. El reglamento sirve para garantizar la macroestabilidad y maximizar los retornos económicos y sociales de las inversiones públicas. Esto se vuelve un problema sobre todo cuando es necesario incluir un nuevo crédito/préstamo en un presupuesto que ya ha sido aprobado. Por ejemplo, si un crédito/préstamo es aprobado por la junta directiva de una organización multilateral en marzo, la agencia ejecutora necesita esperar hasta que el Ministerio de Hacienda (MHCP) pueda modificar el presupuesto para empezar la ejecución. Con el fin de prevenir esto, el MHCP alerta a las entidades que negocian los créditos que tan pronto como puedan proporcionar evidencia sólida de que se otorgará el crédito, deben incluir una cifra indicativa en el presupuesto propuesto para el siguiente año fiscal. 2.3. Evolución de fuente de financiamiento para el sector agrícola 2.31. PRORURAL es muy dependiente, aunque cada vez menos, de fondos externos. Como se describe en el capítulo 1, el financiamiento de PRORURAL proviene de una combinación de ingresos públicos generales, un fondo común de los socios en el desarrollo y otros proyectos alineados que son financiados por donantes. El presupuesto financiado con recursos externos ha disminuido gradualmente de 75% en 2004 a 59% en 2011 (Figura 2.11). Entretanto, la participación de fondos nacionales en el presupuesto sectorial aumentó de 25% a 41% en el mismo período. Las diferentes instituciones tienen diversos niveles de dependencia de fondos externos que oscilan entre 76% para el IDR (en 2011), 61% para el INAFOR, 60% para el MAGFOR y 32% para el INTA. Sus evaluaciones están ilustradas con mayor detalle en la Figura Al.8 en el anexo 1. Durante el período 2006-2011, el fondo común representa un promedio de 22% del financiamiento externo y 15% del financiamiento total (Figura 2.12). Figura 2.11: Distribución del gasto de Figura 2.12: Gasto de PRORURAL por fuente de PRORURAL por fuente de financiamiento financiamiento (millones de C$ de 2005) 100% 1.200 80% 1.0 800 60% 600 40 400 400 20& 200 0% 0 C> WD wD wD C D > D w W w C> C> WD wD w CD WD C WD wD w C > wD <= wD CD C I WD WD 1= wD w CD c :I wD wD * Financiamiento externo a Fondos domestico " Financiamiento domestico a Otros fondos externos a Fondo Commún Fuente: MHCP Fuente: MHCP y MAGFOR; Aráuz 2012 2.32. La estructura de la asistencia oficial al desarrollo (AOD) para el sector agrícola ha cambiado en años recientes (Figura 2.13). La categoría históricamente más grande de la AOD-donantes bilaterales del sector público-ha disminuido, mientras que el sector privado ha aumentado su participación. Algunos donantes bilaterales tradicionales del sector se han retirado paulatinamente en los últimos años. En 2010 y 2011, la AOD bilateral al sector privado era la categoría mayor en promedio (37%), seguida de la AOD bilateral al sector público (35%) y la ayuda multilateral al sector público (26%). Los fondos multilaterales al sector privado agrícola representaron apenas el 2%. Figura 2.13: Ayuda oficial al desarrollo para la agricultura por fuente de fondos y beneficiarios (sector público/privado), 2007-2011 (millones de C$ de 2005) 1.200 1.600 1.000 1.400 1.200 800 1.000 600 800 400 600 400 200 200 0 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 " Sector Público a S. Privado/ Multilateral a S. Público/ Multilateral " Sector Privado a S. Privado/ Bilateral l S. Público/ Bilateral Fuente: Banco Central de Nicaragua, MINREX, MAGFOR; Aráuz 2012. 2.33. El financiamiento fuera del presupuesto es un problema porque es difícil contabilizar éste en la planificación sectorial general. La Figura 2.14 muestra los donantes bilaterales y multilaterales 0 del sector público agrícola y las agencias bilaterales que canalizaron fondos fuera del presupuesto a través del sector privado. Estos flujos no sólo representan la cooperación petrolera de Venezuela sino también la Cuenta del Reto del Milenio de EEUU y líneas de crédito para microfinanzas. El 8 volumen y los distintos tipos de financiamiento fuera del presupuesto han complicado la planificación general del sector, el monitoreo y la evaluación. < 46 tx Figura 2.14: Ayuda oficial al desarrollo para el sector agrícola por fuente de financiamiento (bilateral y multilateral) y para el sector público y privado, promedio de 2007-2011 Sector público, promedio de C$740 millones al año Sector privado, promedio C$326 millones al año 2% U Estados Unidos 2% 8% * BID 2%2% 1% 1% 2% 20% U Finlandia 2% 1 3% l Suecia 6% Venezuela 3% ) FIDA 40% U Estados Unidos 4% J apón 10%UUnnEuoe a%14 Suizo U8 Suecia 6%1% *BM U Holanda S1 Noruega España Dinamarca 15% Noruega 8% 11% U FAO U Austria 10% 9 Austria a Italia Unión Europea 21% Canada Otros Fuente: Banco Central de Nicaragua, MINREX, MAGFOR; Aráuz 2012. 2.34. Casi la mitad de los fondos del PPA provenían de fondos del Tesoro y el resto de una mezcla de fondos externos, principalmente del BID y de Venezuela. La Tabla A.1.9 en el anexo 1 ilustra en detalle la fuente de fondos para el programa insignia de PRORURAL. u 2.4. Conclusiones y recomendaciones 2.35. En Nicaragua, el gasto público en agricultura ha sido 0 comparativa e históricamente bajo, pero el gasto más amplio en desarrollo rural es alto y no ha dejado de aumentar. Aunque el propósito de PRORURAL era impulsar el gasto agrícola, el gasto de PRORURAL ha sido estable a lo largo del tiempo en términos reales y últimamente ha disminuido como participación del PIB agrícola y el presupuesto nacional. En vista del desempeño relativamente positivo del sector en términos de crecimiento y exportaciones, esto podría sugerir u una creciente eficiencia o una relevancia en declive del gasto público 1 agrícola en los resultados sectoriales. Sin embargo, ante la disminución de la productividad laboral y competitividad de las exportaciones agrícolas de Nicaragua, es demostrable que es necesario prestar más atención a la calidad del gasto público. 47 2.36. El cambio expresado de una política agroindustrial/de exportaciones por una de seguridad alimentaria durante los últimos cinco años se refleja plenamente en patrones de gasto. En 2007, la adopción de PRORURAL Incluyente coincidió con un sólido cambio de gastos en actividades enfocadas al desarrollo agroindustrial por el gasto en seguridad alimentaria. Si bien esto parece haber apoyado el avance en seguridad alimentaria y en contra de la desnutrición (que se analizará más a fondo en el capítulo 4), también hubo un cambio demostrable en la orientación del gasto público en la agricultura. 2.37. Los patrones de gasto también indican un sólido, aunque tácito, cambio de política hacia el gasto público en bienes privados. Estos bienes privados incluyen insumos y servicios proporcionados directamente a los productores más pequeños, como parte del principal programa de seguridad alimentaria. (Sin embargo, como veremos en los capítulos 3 y 4, gran parte de estos recursos terminan en manos de productores más grandes y con ingresos más altos). A la vez, Nicaragua ha experimentado una participación más pequeña de los gastos agrícolas en bienes públicos como l&D, gestión de recursos naturales, salud animal y fitosanitaria. Una atención renovada en la entrega de éstos y otros bienes públicos beneficiaría en general a un grupo más amplio de productores y podría ayudar a revertir la productividad en declive en el sector. 2.38. El cambio del gasto público hacia bienes privados también se ha reflejado en el aumento de la asistencia oficial al desarrollo (AOD) directamente al sector privado agrícola. Estos programas abarcan desde la cooperación venezolana a través de ALBA-CARUNA, los programas de la Cuenta del Reto del Milenio, hasta un alza en las inversiones de la Corporación Financiera Internacional en agroindustria. Hay relativamente pocos detalles disponibles acerca de estos programas en el sector público, lo cual indica que no están incluidos como parte del proceso global de planificación del gasto público. Se deben hacer esfuerzos para asegurarse que los programas de AOD canalizados fuera de presupuesto al sector privado coordinen mejor su trabajo de desarrollo con el sector público, se alineen con las estrategias de país y sector, e informen públicamente de sus resultados de desarrollo. 2.39. La creciente orientación del gasto en apoyo directo a productores privados (de todo tamaño) se ha compensado un poco por el alza del gasto público en infraestructura rural. 48 El rápido incremento en el gasto de infraestructura rural parece coincidir con la aceleración de la reducción de la pobreza rural durante el período 2005-2009, que se basó principalmente en el crecimiento agrícola en pro de los pobres. Durante este período, se aceleró la reducción de la pobreza rural, habida cuenta del crecimiento económico y de mayor elasticidad del crecimiento de la reducción de la pobreza. El crecimiento agrícola logró disminuir más que proporcionalmente la pobreza rural. 2.40. El equilibrio entre el suministro de bienes públicos y privados, la agricultura versus el gasto rural más generalmente, y el aumento de la asistencia oficial al desarrollo directamente para el sector privado requiere mucha mayor coordinación estratégica y de políticas, en los territorios y para los diferentes productos agrícolas. El capítulo 3 analizará la focalización de los gastos públicos, revisará los resultados por territorio y por bienestar de los productores, y propondrá algunas medidas para afinar el sistema y así ayudar a sentar las bases para una coordinación más eficaz. 2.41. Las debilidades actuales en la coordinación, combinadas con suma dependencia de recursos externos se reflejan en las grandes fluctuaciones en los presupuestos de los subprogramas durante períodos relativamente cortos. Esto indica cierta inestabilidad en el entorno de políticas y programas que hace difícil que los programas individuales alcancen sus objetivos a mediano y u largo plazo. El capítulo 4 examinará la evolución y los resultados de los programas específicos forestales y de seguridad alimentaria. 0 2.42. Por último, las entidades del sector deben reducir los costos administrativos e incrementar sus tasas de ejecución presupuestaria como un primer paso para poder argumentar a favor de más recursos. La ejecución presupuestaria de las instituciones de PRORURAL es menor que la del gobierno en general y particularmente débil en las instituciones más pequeñas. Entretanto, los costos administrativos, E en especial los costos de personal, son altos y aumentan en todas las agencias. Es necesario que en cada institución se planifique con cuidado el futuro desarrollo de capacidades en PRORURAL sobre la base de una sólida estrategia de recursos humanos, en conjunto con la atención correspondiente a las restricciones fiscales. En general, es recomendable que el gobierno monitoree la composición funcional y económica del gasto público en agricultura como otra forma de mejorar la eficiencia y los gastos. 3 Focalización, eficiencia e impactos distributivos del gasto público en agricultura 3.1. Este capítulo examina algunas medidas de la eficacia del gasto agrícola en Nicaragua. En general, el papel de los gastos públicos en agricultura es solucionar las deficiencias del mercado que impiden hacer uso óptimo de los recursos agrícolas (naturales y de otra índole) para producción y generación de ingresos. En la actualidad no hay productores agrícolas estatales en Nicaragua, sin embargo el Estado lleva a cabo actividades de investigación, desarrollo, y procesamiento postcosecha, también presta servicios de comercialización, distribución y crédito. En este sentido, el principal enfoque del gasto público en agricultura es ayudar al rezagado sector privado, desde productores de patio hasta grandes exportadores, a mejorar su productividad y aumentar el valor agregado y los ingresos. 3.2. La investigación empírica entre países ha confirmado la expectativa intuitiva de que un gasto público más alto en áreas rurales está muy relacionado con mayor crecimiento rural (Anríquez 2006)15. No obstante, el volumen de gasto no es lo más importante. El impacto de cierta cantidad de gasto público en el crecimiento y la reducción de la pobreza depende en gran parte de cómo, en qué y dónde se gasta-en síntesis, en la calidad de las decisiones de gasto (López 2004; Gordillo, Ortega, y Wagner 2004). 3.3. Sin embargo, el énfasis puesto en la formulación y planificación o estratégica en Nicaragua no se corresponde con la capacidad de dar seguimiento a los resultados del gasto. Cualquier evaluación sólida de la eficacia del gasto público debe vincular los gastos con los productos y los resultados. Sin embargo, esta revisión encontró que aunque las instituciones del sector agrícola de Nicaragua monitorean con Z regularidad sus productos, p. e¡. el número de beneficiarios, el volumen de 15 Gran parte del análisis en este capítulo se basa en un estudio de contexto realizado por el profesor Gustavo Anríquez de la Pontificia Universidad Católica de Chile. La información sobre el sector forestal se extrajo del estudio de contexto hecho por Hans Thiel de la FAO y la información sobre la seguridad alimentaria de un documento escrito por Jorge Ortega, también de la FAO. transferencias en especie o la asistencia técnica prestada, el seguimiento sistemático de gastos es muy limitado en comparación con los resultados. Como consecuencia, las personas responsables de tomar decisiones en PRORURAL tienen una capacidad limitada para monitorear programas y hacer ajustes con regularidad, según las prioridades estratégicas del sector en términos de beneficiarios, población meta, áreas prioritarias y opciones estratégicas para ayudar a materializar el potencial económico de esos territorios. El capítulo 5 ofrece más detalles sobre las prácticas presupuestarias y cómo éstas pueden mejorar con el tiempo para garantizar un monitoreo más sólido del gasto público en este sector. 3.4. En vista de estas limitaciones en los datos, este capítulo se centra en la focalización geográfica, los resultados sectoriales y los aspectos distributivos del gasto público en agricultura. Primero, el capítulo evalúa cómo el enfoque territorial de PRORURAL se materializa en patrones de gasto reales. Segundo, establece la relación entre este gasto, la reducción de la pobreza y los resultados de productividad. Por último, el capítulo examina los aspectos distributivos de los programas de agricultura y desarrollo rural, es decir, si los beneficios llegan hasta los productores y familias más necesitadas. 0 3.1. Focalización geográfica del gasto agrícola u 3.5. Evolución del enfoque territorial de PRORURAL. La primera versión de PRORURAL (2005) utilizaba criterios biofísicos y socioeconómicos para definir los territorios meta. PRORURAL Incluyente (2008) introdujo otros criterios para mejorar la focalización territorial, con el propósito de armonizar las políticas del sector y enfocar los programas nacionales de acuerdo con las características particulares de los territorios. Los criterios ampliados incluyen: características biofísicas; infraestructura disponible para apoyar las actividades productivas; la distribución de población y el acceso a servicios básicos; actividades productivas tradicionales en el área; la distribución de actividades productivas en el área; la distribución territorial, tipología de los productores y su concentración; y la distribución de la pobreza extrema por municipio. PRORURAL Incluyente se basó en u estos criterios para definir cuatro zonas estratégicas (Tabla 0.1) y proponer una serie de acciones de desarrollo para cada zona. Mapa 3.1: Territorios de PRORURAL Incluyente, 2010-2014 Fuente: MAGFOR 2009 Tabla 3.1: Enfoque territorial de PRORURAL Incluyente, 2010-2014 Mucho dinamismo león Promover la asociatividad de los Preservar la calidad de suelos, Ofrecer programas de protección económico y alto impacto Quezalguaque pequeños productores. bosques y recursos hídricos. social focalizados. en el desarrollo territorial Chinandegoa Estimular la intensificación y Regular el uso de pestcidas. Prestar servicios básicos. Posolteg a diversificación de la agricultura. Promover la rotación de cultivos, Promover programas de -sChichigaolpa Desarrollar la agroindustrio basada la reforestación, el acopio de alfabetización y de viviendo. El Viejo en productos de gran demanda en agua de lluvia para riego. Masaya los mercados. .2 Granado Promover la educación técnica Carazo orientadoa alas necesidades Partes de Managua y Rivas locales de agricultura. Julopo, Estelí y Séboco 0 Mucho dinamismo Nueva Segovío Promover cadenas de valor de Regular la frontema agrícola, Ofrecer programas de protección económico y bajo |Madriz |granos bósicos, productos lócteos, |promover sistemas |social focalizados. CLimpacto en el desarrollo |Estelí |verduros, frutos, cacao, tubérculos o groforestales, la reforestación |Prestar servicios básicos. territorial |Matagalpa |y café. |y plantaciones forestales de |Promover progmamas de Jinotega Proporcionar BPA para la alto valor. alfabetización y de vivienda. RAAN capitalización de pequeños Mejorar las técnicas para Proporcionar bonos de patio a Boaco productores. procesar productos lácteos, los trabajadores rurales. Chontales Promover cultivos alternativos fincas de café y mataderos. RAAS con potencial de mercado (frutas Río San Juan exóticas, especias, flores). Nueva Guinea Mejorar las redes de caminos Son Miguelito rurales y las instalaciones par Son Carlos acopiar y procesar leche. El Casillo Poco dinamismo Áreas secas de Estelí, Desarrollar programas agrícolas Promover la reforestación y la Ofrecer programas de protección económico con Madriz, Nueva Segovia, adaptados a las condiciones regeneración natural de áreas social focalizados. restricciones naturales a león, Chinandega, y enfocados al potential del forestales. Prestar servicios básicos. las actividades agrícolas Matagalpa corredor seco, en combinación con Promover programas de y forestales. Jinotega pequeños sistemas de riego. alfabetización y de vivienda. Somotillo Promover la actividad agroforestal Proporcionar bonos de patio a Villanueva y mejorar los suelos. los trabajadores rurales. San Francisco libre Promover las plantaciones de Tipitapa frutas con potencial de mercado (aguacate, cítricos, tamarindo, mango). Promover actividades económicas que no son de finca. Poco dinamismo Áreas protegidas Promover la diversificación Promover la planificación Ofrecer programas de protección económico y alto Áreas de gestión forestal agrícola con especies locales. territorial en coordinación social focalizados. potencial de conservación Áreas costeras de la RAAN Rehabilitar la cobertum de con los gobiernos regionales Prestar servicios básicos. de recursos naturales y y la RAAS bosque. autónomos. Promover programas de desarrollo de bosques Alto Coco y Bocoy Mejorar las actividades forestales Apoyar la gestión forestal alfabetización y educación en de las comunidades indígenas. sostenible. lenguas locales. Desarrollar pequeñas Uevar a cabo secuestro de Promover programas de explotaciones pesquerms. carbono. vivienda. Promover el cultivo y la Implementar pagos por servicios Brindar apoyo a fin de mejorar industrialización del aceite de ambientales. la producción de alimentos para palma y hule. las familias, en armonía con los ecosistemas forestales locales. 0 u 3.6. A pesar de la detallada focalización territorial de PRORURAL, no se da seguimiento a los resultados a nivel municipal. Lo ideal sería compararel gasto de cada municipio y compararlo con los indicadores de productividad y bienestar a nivel municipal. Desafortunadamente, ninguno de estos indicadores puede reconstruirse con un nivel adecuado de precisión en los municipios-la base de datos de gastos revela que no se da un seguimiento exacto del gasto en los municipios beneficiarios. Por o- lo tanto, el análisis que sigue de las correlaciones entre gasto, eficiencia técnica, niveles de pobreza y reducción de la pobreza se limita al nivel departamentaló. 3.7. Asimismo, no se pueden calcular con precisión los indicadores u o de bienestar, como pobreza y gasto per cápita, de cada o municipio. En 2005, se diseñó la Encuesta de Hogares sobre Medición 16 La revisión calculó el gasto per cápita del MAGFOR y el gasto de PRORURAL (de las cuatro instituciones que cubre este estudio) en todos los departamentos y por separado en la muestra, excluyendo Managua, ya que aquí el gasto está inflado artificialmente, por el presupuesto administrativo de las sedes de las instituciones que trabajan en asuntos rurales y agrícolas. del Nivel de Vida (EMNV) para que fuera representativa a nivel de departamento, pero en 2009 el marco de muestreo de la encuesta no era representativo a este nivel sino sólo al de macrorregiones (Managua, Atlántico, Pacífico y Centro) y al de área urbana-rural (¡NEC 2006; INIDE 2011). Esto significa que la precisión de un estimador como la pobreza departamental era menor que +/- 5% en 2009. Tomando en cuenta esta importante salvedad, calculamos siempre los indicadores de bienestar a nivel departamental, pero señalamos que no deben considerarse significativas las pequeñas diferencias en los niveles de pobreza entre departamentos. Un nuevo mapa de pobreza computado con los datos de 2009 ha salido a luz recientemente y en algún momento debería utilizarse para examinar estos resultados. Figura 3.1: El gasto promedio de PRORURAL Incluyente por productor y por hectárea durante el período 2009-2011 4.000 350 3.500 300 3.000 250 à 2.500 200 - 2.000 150 1.500 100 1.000 500 50 0 0 0 0 aM Gasto por orea agrícola (por maz) - Gasto por productor Fuente: MHCP e INIDE (IV CENAGRO). <( 3.8. Hay variaciones muy grandes en el gasto por productor y por hectárea entre los departamentos. La mitad del gasto de PRORURAL es multidepartamental, un cuarto corresponde al nivel central en Managua y otro a los departamentos, pero con grandes diferencias entre éstos. Por ejemplo, el gasto por productor fue de C$437 (en córdobas constantes de 2005) por productor en Río San Juan, el departamento con las tasas de pobreza más altas, y llegó a C$3,675 en Chontales. El gasto por hectárea de tierra agrícola osciló entre C$1 9 por hectárea en Río San Juan y C$310 en Estelí (véase Figura 3.1). 3.9. Primero, esta revisión investigó si el gasto está focalizado a zonas donde la eficiencia técnica es baja17. La Tabla 3.2 muestra los promedios departamentales de todas las familias productoras y de todos aquéllos clasificados como fincas (no incluye a los "productores de patio" muy pequeños). Lo ideal sería que un programa de gastos bien focalizado esté sesgado a favor de aquellas regiones que están rezagadas en términos de eficiencia y productividad, en cuyo caso la correlación entre gasto y eficiencia técnica debe ser negativa. 3.10. Hay amplia variación en eficiencia y un promedio bajo de eficiencia técnica-36% de todas las familias agrícolas y 54% de las grandes fincas. Esto indicaría la probabilidad de que las grandes mejoras en productividad no requieran la creación de nuevas tecnologías y prácticas, sino más bien que podrían lograrse ayudando a los productores a adoptar mejores prácticas al facilitar un acceso amplio a la frontera de producción disponible hoy día a través de extensión, capacitación y divulgación de la tecnología. A continuación examinamos cómo se puede u correlacionar el gasto con la adopción de algunos de estas técnicas por departamento (véase párrafo 3.15). Tabla 3.2: Eficiencia técnica a nivel de finca por departamento, 2009 Departamento ET de todos los hogares ET de las fincas Media Rango Media Rangou -o Nueva Segovia 0.514 13 0.548 7 Jinotega 0.567 16 0.570 12 Madriz 0.507 12 0.560 8 Estelí 0.503 11 0.570 9 17 Esto se hizo mediante la estimación de una medida de eficiencia técnica (ET) a nivel de c finca utilizando datos de la EMNV de 2009; calculando la eficiencia técnica promedio de los productores en cada departamento; y sometiendo a prueba las correlaciones entre la ET promedio y el gasto público de los departamentos. Se calculan dos medidas de correlación-la correlación de Pearson (más apropiada si hay una relación funcional específica entre variables) y la correlación por rangos ordenados de Spearman (una estadística mós apropiada para indicar una relación entre dos variables cuando su relación no tenga una forma funcional). Departamento ET de todos los hogares ET de las fincas Media Rango Media Rango Chinandega 0.386 4 0.477 4 león 0.416 7 0.544 6 Matagalpa 0.493 10 0.570 11 Boaco 0.489 9 0.583 14 Managua 0.246 1 0.454 1 Masaya 0.291 2 0.460 3 Chontales 0.340 3 0.633 17 Granada 0.399 5 0.505 5 Carazo 0.411 6 0.458 2 Rivas 0.470 8 0.570 10 Río San Juan 0.547 15 0.598 15 RAAN 0.572 17 0.580 13 RAAS 0.542 14 0.605 16 Fuente: Anríquez 2012, basada en EMNV 2009. Nota: Gasto per cópita como total en 2008 y 2009 por habitante rural, expresado en córdobas de 2005. La ET se refiere a la eficiencia promedio de cada finca por departamento. 3.11. El gasto de PRORURAL tiende a ser mayor donde la eficiencia técnica es menor, pero las correlaciones no son estadísticamente significativas. En la Tabla 3.3 se informa de o dos correlaciones simples entre el gasto per cópita de PRORURAL por departamento (utilizando a la población como denominador) y la eficiencia técnica promedio de fincas, incluyendo fincas grandes. Estos estimados se presentan con y sin Managua, que es un valor atípico debido a que gran parte del gasto clasificado para Managua como departamento es para o los gastos administrativos de los ministerios e institutos pertinentes en la capital. También se presentan estimados relacionados con el MAGFOR, < que representa en su mayoría el programa PNA, el cual encarna en gran parte el apoyo a los productores, como extensión, asistencia técnica, transferencias de insumos y subsidios, y con PRORURAL en su conjunto, que incluye programas dirigidos al desarrollo agroindustrial y la gestión forestal. Los estimados de correlación son negativos en la mayoría de casos, pero sólo estadísticamente significativos para todas las fincas cuando incluimos Managua, lo que indica una focalización débil del gasto para aquellos departamentos donde la eficiencia técnica es menor. Tabla 3.3: Correlación entre gastos per cápita de PRORURAL (2008-2009) y eficiencia técnica a nivel de finca (2009) Indluyendo Managua Exdluyendo Managua Estimados de Gasto público rural per cápita correlación (2008-2009) ET todas las ET fincas más ET todas las ET fincas fincas grandes fincas grandes Pearson MAGFOR gtos. pc -0.553** -0.427* -0.062 0.055 PRORURAL gtos. pc -0.581** -0.393 -0.239 0.148 Rangos de MAGFOR gtos. pc -0.333 -0.240 -0.200 -0.088 Spearman PRORURAL gtos. pc -0.351 -0.083 -0.221 0.100 Fuente: Anríquez 2012. Nota: Significación, * p < 0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01. El gasto de PRORURAL incluye presu- puestos del MAGFOR, INAFOR, IDR, e INTA. 3.12. La coordinación del gasto per cápita del MAGFOR y los niveles de pobreza de 2005 fue positiva, mientras que la correlación del gasto de PRORURAL con los niveles de pobreza de 2009 fue negativa. La Tabla 3.4 presenta indicadores de correlación similares entre el gasto per cápita y los niveles de pobreza a fin de evaluar si el gasto de PRORURAL estaba focalizado a las regiones con tasas más altas de pobreza. El gasto per cápita durante el período 2004-2005 está relacionado con los niveles de pobreza de 2005, así como los gastos de u 2008-2009 y los niveles de pobreza de 2009. Al igual que antes, también calculamos estas estadísticas excluyendo Managua. La correlación del gasto per cápita del MAGFOR para el período 2004-2005 con los niveles de pobreza/pobreza extrema de 2005 fue positiva y significativa cuando se excluye Managua. Por el contrario, los coeficientes de correlación de 2009 son por lo general negativos y con mayor significación para el gasto de PRORURAL que sólo para el MAGFOR. L- u Tabla 3.4: Correlación entre pobreza y gasto per cápita en 2005 y 2009 Estimados de Gasto público rural per cápita Pobreza Pobreza Pobreza PobrezaN correlación (2004-05) extrema extremau MAGFOR gtos. pc -0.369 -0.059 0.458* 0.641*** Pearson PRORURAL gtos. pc -0.323 -0.051 0.092 0.234 Rangos de MAGFOR gtos. pc 0.213 0.424* 0.456* 0.641*** Spearmen PRORURAL gtos. pc -0.115 0.159 0.062 0.306 57 Todas las regiones (2009) Excl. Managua (2009) Estimados de Gusta público rural per cópita Pobreza Pobreza Pobreza Pobreza correlación (2008-09) extrema extrema MAGFOR gtos. pc -0.479* -0.310 -0.026 0.221 Pearson PRORURAL gtos. pc -0.575** -0.421* 0.585** -0.561* Rangos de MAGFOR gtos. pc -0.309 0.003 -0.171 0.177 Spearman PRORURAL gtos. pc -0.439* -0.525** -0.327 -0.462* Fuente: Anríquez 2012. Nota: Significación, * p < 0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01. El gasto de PRORURAL incluye presu- puestos del MAGFOR, INAFOR, IDR, e INTA. 3.13. Un análisis geográfico y metodología de focalización desarrollada por el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) y aplicado recientemente en Nicaragua18 puede ser útil para afinar el enfoque territorial de PRORURAL. Este análisis caracteriza las microrregiones según cuatro dimensiones: pobreza, potencial agrícola, eficiencia promedio de finca y acceso al mercado. Esta herramienta, que usa un modelo econométrico riguroso de estimación de las fronteras estocásticas de utilidades, también permite que las personas responsables de la toma de decisiones prioricen las inversiones en agricultura y áreas rurales, y focalicen las intervenciones-por ejemplo de extensión agrícola-para optimizar el potencial agrícola en un territorio o municipio determinado, como parte de una optimización más amplia del gasto público general en agricultura. Esta herramienta puede ser de particular utilidad para ayudar a afinar el .2 enfoque territorial actual de las inversiones de PRORURAL, que se apoya en cuatro grandes áreas, a un nivel más bajo de planificación y monitoreo o basado en variables similares. En el anexo 4 se describe esta herramienta con más detalle. o < 5 18 (IFPRI; Torero y Haven 2012) Mapa 3.2: Cuatro áreas y tipos principales de inversión pública sugeridos para Nicaragua Crítico sin potencial agrcola Prioridad alta s Alto a Alto " Medio a Medio " Bajo Bajo Áres d muha obrza on bajo potencial agrícola y Áreas de rnucha pobreza pero con alto potencial agrícola. cantidad significativa de microclimas. Prima la agricultu- las principales políticas en estas áreas deben enfocarse a ra de subsistencia de alimentos básicos. Las principales identificar y superar los principales obstáculos para usar políticas deben centrarse en asistencia focalizada de corto mejor la calidad de la tierra y optimizar su potenciaL. plazo, como el uso de transferencias condicionales de efectivo, alimentación escolar, entre otros 80 Desempeiot alto Prioridad mediano sin oportunidades agrícolas m Alto m Alto Medio Medio Bajo BojN Áreas de bajas tasas de pobreza con potencial significa- Áreas con tasas moderadas de pobreza, bajo potencial y tivo y mucha eficiencia. En vista de su alto rendimiento, alto y mediano nivel de eficiencia. A pesar de su alto nivel se podrían utilizar estas regiones para aprendizaje y de eficiencia, el potencial agrícola es bajo, lo que trae como reproducción. consecuencia mucha pobreza. Las políticas en estas áreas deben enfocarse a actividades que no sean de finca como una manera de aumentar los ingresos del hogar. Fuente: Torero y Haven 2012.59 3.2. Pobreza y resultados de la productividad 3.14. La revisión también examinó la correlación entre el gasto per cápita durante el período 2005-2009 y la reducción de la pobreza o el cambio en los niveles de pobreza. Además de la focalización, esta revisión tiene por objeto examinar si los departamentos en los que se hicieron más gastos entre 2005 y 2009 también tienen mayores niveles de reducción de la pobreza. La Tabla 3.5 muestra indicadores similares de correlación para los mismos grupos arriba indicados. Cabe señalar que si bien ninguno de los estimados son estadísticamente significativos, todos menos uno son negativos, lo cual indica una débil relación entre más gasto y mayor reducción de la pobreza conforme avanza el tiempo. Tabla 3.5: Correlación de cambio en la pobreza 2005-2009 con gasto promedio per cópita 2005-2009 Todas las regiones Exdl. Managua Estimados de Gasto pública rural per cópita Pobreza Pobreza Pobreza Pobreza correlación extrema extrema MAGFOR gto. pc 0.027 -0.082 -0.179 -0.195 Pearson PRORURAL.gto. pc -0.099 -0.158 -0.425 -0.287 Rangos de MAGFOR gto. pc -0.248 -0.157 -0.327 -0.165 Spearman PRORURAI. gto. pc. -0.189 -0.289 -0.285 -0.306 Fuente: Anríquez 2012 basado en EMNV 2005 y 2009. Nota: Significación, * p < 0.10, ** p < 0.05, * p < 0.01. o (D 3.15. La relación entre mejorar el gasto per cápita y adoptar tecnologías parece ser apenas positiva, salvo por el uso de o fertilizantes. La Figura3.2 muestra unos diagramas de dispersión sencillos que reflejan incrementos en el gasto por productor entre 2002 y < 0 2011, y las mejoras con la adopción de tecnologías en cada departamento, medidas por el cambio de porcentaje de productores que utilizan una tecnología determinada entre el censo agrícola de 2001 y el de 2011. Z < Los puntos en el cuadrante superior derecho indican departamentos en los que aumentó el gasto por productor y el uso de tecnologías. Las relaciones son bastante débiles pero positivas en general (según lo que revelan las líneas de tendencias), lo cual indica una relación entre más gasto y mayor adopción de tecnologías. Sin embargo, en el caso de fertilizante es negativa, aunque también bastante débil. En general, lo que esto sugiere es que la eficiencia del gasto en términos de impacto de largo plazo puede mejorar considerablemente. Figura3.2: Aumentos del gasto por productor y adopción de tecnologías por departamento 2001-2011 (a) Capacitación agrícola &/ asistencia téc. (b) Semillas mejoradas 1.500 1.500 . 1.000 . • • . 000 500 , 500 0 O -500 -500 e -1.000 , -1.000 e -1.500 -1.500 -2.000 -2.000 e -2.500 e -2.500 -3.000 -3.000 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 -15 -10 -5 0 5 10 15 (c) Ferfilizarte (d) Riego 1.500 1.500 1.000 ello 1.000 500 , 500 0 .. -0m -500 -500 e -1.000 --1.000u -1.500 -1.500 o- -2.000 -2.000 -2.500 -2.500 -3.000 -3.000 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 -10 -5 0 5 10 Fuente: Laguna, 2013. Nota: Las medidas del eje x cambian el porcentaje de productores por cada departamento que utilizaron la tecnología mencionada entre 2001 y 2011, y datos de los dos censos agrícolas. Las medidas del eje y aumentan/disminuyen el gasto por productor, por cada departamento entre 2002 y 2011, en córdobas constantes de 2005. 3.16. El análisis anterior indica que aunque el enfoque territorial de PRORURAL ha permitido centrarse en programas individuales para tipos específicos de regiones, hay un amplio margen para mejora. Una rápida revisión de los diversos programas de PRORURAL revela un claro enfoque territorial en su diseño. No obstante, el análisis de gastos anterior revela que en su conjunto la focalización en las distintas necesidades, la baja productividad, el alto grado de pobreza, etc. es débil. Será necesaria una mejor clasificación de gastos por departamento { y mejor aún, por municipio, y para las diversas líneas de programación del enfoque territorial será necesario tener resultados más definitivos. Esta clasificación permitiría monitorear mejor la orientación de los gastos, su impacto y la eficiencia relativa de los programas. 3.3. Efectos distributivos 3.17. Esta sección de la revisión examina la focalización a nivel de hogar de los programas agrícolas según la medición de 2009, utilizando resultados de la EMNV. Durante la EMNV se entrevistó a los hogares acerca de los beneficios que recibieron de programas específicos del gobierno y el análisis que sigue tabula la proporción de beneficiarios en cada quintil de la población, con quintiles medidos por varios indicadores de bienestar, en concreto, propiedades inmobiliarias, niveles de consumo y género. 3.18. En 2005, los programas agropecuarios9 tendían a favorecer a grandes terratenientes, pero estaban distribuidos equitativamente entre los quintiles de bienestar rural. La Figura 3.3 muestra la frecuencia de hogares rurales que dijeron haber recibido beneficios por ser propietarios de tierras y tener un ingreso. Los beneficios están distribuidos equitativamente por tamaño de la propiedad (con la excepción de hogares sin tierra) y consumo per cápita, lo cual sugiere que estos programas no están focalizados a los hogares más pobres ni a los que tienen menos tierra. En lo que respecta a la propiedad de la tierra, se juntan los quintiles 2 y 3 puesto que todos son productores de patio, con una cantidad no declarada de tierra inferior a un cuarto de manzana (0.18 ha). 3.19. En 2009, la participación del Bono Productivo Alimentario estuvo dominada por hogares sin tierra, pero fueron propietarios o más grandes y hogares en mejor situación económica los que captaron estos beneficios. La Figura 3.4 muestra la distribución de < 0participantes en el programa BPA por quintiles de propiedad de la tierra y bienestar (consumo) y la distribución de los participantes del BPA rural z C> C> C> w C= C= C= w w CD w CD9 CD CD CD C> C> C> C> wD wD w C= C= C> wD wD WD W w CD CD " Fondos externos E Fondos externos " Fondos dornésticos a Fondos dornésticos 4.47. La composición económica dell gasto dell PNA en el MAGFOR y el INTA se mantuvo relativamente estable durante el período 2006-2011. El MAGFOR utilizó apraximadamente el 70% en gastos corrientes y el INTA el 90%. Sin embargo, aunque la estructura de gastos del INTA se ha mantenido relativamente estable, la del MAGFOR experimentó un aumento significativo de costos de personal del 18% al 26% de su presupuesto y de transferencias corrientes del 1% al 11% durante el período 2007-2011. Tabla 4.8: Composición funcional del gasto del MAGFOR y el INTA 2007, 2011 INTA 2007 2011 BIENES DE USO 4% 3% MATERIALES Y SUMINISTROS 15% 11% SERVICIOS NO PERSONALES 22% 13% SERVICIOS PERSONALES 58% 64% TRANSFERENCIAS CORRIENTES 1% 2% TRANSFERENCIAS DE CAPITAL 0% 7% MAFG0R BIENES DE USO 2% 2% MATERIALES Y SUMINISTROS 12% 9% SERVICIOS NO PERSONALES 9% 24% SERVICIOS PERSONALES 18% 26% TRANSFERENCIAS CORRIENTES 1% 11% TRANSFERENCIAS DE CAPITAL 59% 28% o 4.48. El costo de entregar las transferencias a los beneficiarios de seguridad alimentaria ha mejorado con el tiempo. La Tabla 4.9 muestra la relación de costos de entrega y transferencias o reales a los beneficiarios en los programas de seguridad alimentaria de PRORURAL y el PINE. El estimado de estos costos de entrega se basa en los costos administrativos y operativos específicos de _ la entrega de transferencias a los beneficiarios individuales27. Es interesante señalar que PINE, PSAN y PAS han alcanzado costos de menos de 10 centavos de córdoba de entrega, mientras que las transferencias del programa insignia son mucho más caras. Algo 27 El cálculo incluye transferencias directas y bienes y servicios brindados a beneficiarios individuales. Aunque es sencillo calcular la relación, la construcción de los costos requiere un examen minucioso de las partidas a las que se asignan estos gastos. El anexo incluye una lista detallada de cómo se asignó cada categoría a los costos o transferencias. que habría que tomar en cuenta en el futuro sería medir la eficiencia relativa no sólo en la entrega de transferencias sino también en la consecución de los resultados de ir sacando con el tiempo a los hogares de su situación de beneficiarios de los programas de seguridad alimentaria. (Véase el anexo 5 para más detalles). Tabla 4.9: Relación costo-transferencia de programas de seguridad alimentaria, 2010-2011 2002-2005 2006-2009 2010-2011 Seguridad alimentaria 0.34 0.16 0.14 PPA - 0.21 0.23 PSAN - 0.11 0.08 PAS 0.02 0.20 0.05 PINE 0.23 0.18 0.09 Fuente: Laguna 2012. 4.49. La cobertura y focalización miden cómo los programas E de seguridad alimentaria dirigidos a grupos beneficiarios específicos han contribuido a la reducción de la pobreza. Presentamos dos medidas: cobertura que es el porcentaje de la población meta que se beneficia de un programa en un momento determinado; y focalización que se refiere a la proporción de beneficiarios de cualquier programa que pertenezcan a la población meta. El análisis utiliza la encuesta de hogares EMNV 2009, que incluía preguntas sobre si un hogar participó en un programa específico, en este caso el PPA (descrito en párrafo 4.40), el Programa Integral de Nutrición Escolar (PINE) y el Programa de Atención Integral a la Niñez (PAININ) que se encontraba sólo en una etapa piloto en 2009. 4.50. El PPA tenía poca cobertura y sólo estaba enfocado en términos generales a los hogares en extrema pobreza, mientras que el PINE tenía mucha mejor cobertura pero no estaba bien focalizado. No informamos sobre la cobertura de PAININ puesto que sólo era un programa piloto de un año en el momento de la encuesta. En 2009, el PPA sólo llegó al 7% de los hogares en extrema pobreza y 5% de los hogares no pobres con beneficios (véase Tabla 4.10). Las fugas hacia familias en mejor situación económica fueron altas, con un 95 número significativo de beneficiarios reales (38.3%) que formaban parte de hogares no pobres y un poco más de un quinto (21 .1%) en los dos quintiles más altos de consumo. El Programa Integral de Nutrición Escolar (PINE) tenía una cobertura amplia, con cerca de un tercio de hogares pobres y un tercio en extrema pobreza que dijeron haber recibido beneficios. 4.51 .El programa piloto de PAININ era incluso menos progresista que los otros dos programas, con 44% de los beneficiarios de hogares no pobres y alrededor del 32% en los dos quintiles más altos de consumo. Tabla 4.10: Cobertura y focalización de programas de seguridad alimentaria en 2009, por situación de pobreza y quintiles de consumo (%) PPA PINE PAININ piloto Grupos de población Cobertura Focalización Cobertura Focalización Focalización Situación de pobreza En extrema pobreza 6.6 25.1 35.5 17.8 28.6 Pobres 5.1 36.6 37.4 35.7 26.7 No pobres 2.6 38.3 23.6 46.5 44.7 Quintil de gastos per cópita 1 (quinfil más pobre) 6.6 34.5 37.3 25.6 28.6 2 4.7 24.6 36.9 25.2 26.7 3 3.8 19.8 35.5 24.3 11.9 4 3.3 17.0 23.8 16.3 15.8 0 5 (quinfil más rico) 0.8 4.1 12.5 8.6 17.0 Fuente: Ortega (2012), basado en EMNV 2009 (- Nota: La cobertura es el porcentaje de cada grupo de pobreza o quintil de ingresos que recibe beneficios del programa; focalización (enfoque) es el porcentaje del total de hogares beneficiarios 0 que pertenecen al grupo de pobreza o encajan en los quintiles de consumo numerados. 4.52. Hipotéticamente, el PPA podría haber llegado a más de un cuarto (26%) de los hogares en extrema pobreza o un 19 % del primer quintil con recursos similares si hubiese alcanzado una focalización perfecta. Como ejercicio hipotético, calculamos cómo habría sido la cobertura de los hogares en extrema pobreza si todos los beneficiarios en esta categoría, p. e¡. 100% de focalización o todos los beneficiarios fueran en extremo pobres o estuvieran en el primer quintil. Sin embargo, en el caso del PPA, los beneficios estaban condicionados a tener acceso a tierra agrícola. Si propusiéramos una focalización perfecta de los hogares pobres (p. e¡. ni en extremo pobres ni no pobres), entonces la cobertura habría aumentado a casi 13% con recursos similares. Hay que recordar que hay más hogares pobres (27%), que en extrema pobreza (14.6%) en Nicaragua. 4.53. El PINE logró una buena cobertura debido a su gran tamaño, pero estuvo menos focalizado. En 2009, el PINE parece haber tenido más de 1.5 millones de beneficiarios, en comparación con los 841,000 hogares en extremo pobres y 1.6 millones pobres estimados28. Por su diseño la cobertura era amplia puesto que el programa estaba enfocado sólo a escuelas públicas y áreas pobres, pero este diseño también permitía grandes fugas a hogares no pobres porque los almuerzos escolares eran para todos los estudiantes, independientemente de sus medios. Por ejemplo, si había uno con una focalización perfecta en el programa PINE, hubiera sido teóricamente posible cubrir todo el porcentaje de hogares en extrema pobreza en Nicaragua y una proporción no despreciable de hogares pobres también. Sin embargo, la compensación entre el costo de seleccionar a los estudiantes de una escuela determinada (algunos estudiantes y otros no) y llegar a más escuelas, podría ser bastante alto en comparación con las fugas a los hogares menos pobres. Hay que recordar que el PINE es un programa bastante eficiente en términos de los costos de entregar las transferencias a los beneficiarios (párrafo 4.47). Tabla 4.11: Cobertura y focalización de programas de seguridad alimentaria en 2009, por ubicación y región (%) PPA PINE PAININ piloto Grupos de población Cobertura Focalización Cobertura Focalización Focalización Urbanos 0.5 7.3 21.5 41.9 49.9 8 Rurales 8.3 92.7 39.4 58.1 50.1 Managua 1.0 6.6 18.8 15.6 17.9 Pacifico-urbanos 0.4 1.8 20.5 12.3 8.7 Pacífico-rurales 7.7 23.2 34.1 13.7 9.0 Centro-urbanos 0.0 0.0 23.4 10.0 7.9 28 Esto también sirve para recordar que cuando se analizan las cifras de focalización, se deben evaluar en comparación con la distribución subyacente de la población, p. ej. se estimó que para el año 2009 había en Nicaragua un 14.6%, 27.9% y 57.5% de hogares en extrema pobreza, pobres, y no pobres, respectivamente. PPA PINE PAININ piloto Grupos de población Cobertura Focalización Cobertura Focalización Focalización Centro-rurales 8.9 44.1 40.5 26.9 19.9 Atlánico-urbanos 1.9 2.4 36.1 6.0 16.6 Atlóntico-rurales 8.3 21.2 45.7 15.5 20.0 Fuente: Ortega (2012), basado en EMNV 2009 Nota: Cobertura es el porcentaje de cada grupo de pobreza o quintil de ingresos que recibe ben- eficios del programa; focalización (enfoque) es el porcentaje del total de hogares beneficiarios del programa que pertenecen a un grupo de pobreza o enca¡a en los quintiles de consumo numerados. 4.54. La focalización del PPA por propiedad de tierra está relacionada con más recursos gastados en términos absolutos en hogares que pertenecen al quintil más rico. Hasta ahora hemos tomado en cuenta la distribución de beneficiarios pero sin incluir el valor que cada uno recibió. Puesto que en la EMNV 2009 se pidió a los hogares que evaluaran los beneficios del BPA, podemos trazar la distribución del valor de los beneficios. La Figura 4.13 muestra beneficios promedio recibidos por hogares de distintos grupos de población. Por el tamaño de las tierras (a), el programa se enfocó a los tres quintiles inferiores. Sin embargo, cuando examinamos los quintiles de bienestar tanto para todos los hogares (b) como para hogares rurales únicamente (c), los beneficios promedio recibidos eran en su mayoría los mismos, independientemente del nivel de consumo de los hogares. Cuando examinamos los beneficios totales, los resultados muestran que una participación mucho mayor de los gastos agregados en los beneficios del PPA llegan al quinto quintil más rico. En otras palabras, los hogares más ricos parecen tener la mayor participación de gastos en los beneficios del PPA. 4.55. Se deben establecer, monitorear y evaluar con mayor o frecuencia las estrategias explícitas de focalización que toman en cuenta las compensaciones entre costos de entrega y fugas, y entre programas que podrían llegar a beneficiarios similares. _ El análisis anterior sugiere que hay bastante espacio para incrementar el impacto del gasto en seguridad alimentaria mediante el fortalecimiento i ode los métodos de focalización, en especial en vista del fuerte énfasis puesto en transferencias directas como parte de la estrategia de seguridad alimentaria de Nicaragua. Todos estos programas principales han sido objeto de ajustes sustanciales desde 2009, de manera que es probable que estos resultados hayan cambiado. Una actualización reciente del mapa 98 Figura 4.13: Distribución de beneficios entre beneficiarios del BPA, por tenencia de tierra y consumo, 2009 Average Benefits of the BPA per HH (C$) Average Benefits of the BPA por HH (C$) 2000 2500 2000 15001 1000 1000 T 500 500 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Agricultural Land Owned Quintiles Welfare Quintiles a Volue of Benefits a Value of Benefits a erhi/erlo a erhi/erlo Average Benefits of the BPA por HH (C$) Total Benefits of HH within the Quintiles (Mill. C$) 1500 T90 80 1000 i 500 0 50 0 40 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Rural Welfare Quintiles Rural Welfare Quintiles " Value of Benefits " erhi/erlo Fuente: Anríquez (2012), basado en datos de la EMNV 2009. municipal de pobreza (la última es de 2005) se encuentra disponible con datos de 2009 y podría ayudar a afinar estos resultados y equipararlos más con los gastos reales. Además, futuras ediciones de encuestas de hogares deben seguir midiendo los beneficios de la incidencia e impacto de estos programas insignia de seguridad alimentaria. Además, pueden ayudar a evaluar las compensaciones entre el gasto de los distintos programas, como PINE y PPA, y ayudar a las autoridades a determinar dónde asignar los dólares marginales del gasto público. Con el tiempo, un monitoreo y evaluación continuos ayudarán a reducir el costo de la focalización ideal: focalización basada en medios que garanticen mayor precisión en la selección de los hogares más necesitados. 99 4.2.4. Soberanía alimentaria y subsidios de los precios de los alimentos 4.56. La tercera vía del programa de SSAN de Nicaragua es una gama de intervenciones de mercado para reducir la volatilidad de precios y fomentar la sustitución de importaciones. Éstas incluyen las operaciones de la Empresa Nicaragüense de Alimentos Básicos (ENABAS), una variedad de subsidios de precios implementados sobre todo a través de tarifas específicas de productos e intervenciones del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC). El objetivo de ENABAS es la creación de una red alternativa de distribución para "impedir un alza de precios por encima del costo de producción en el mercado nacional" e incrementar la producción de alimentos básicos de pequeños propietarios29. Con sus 3,817 puestos de venta en 103 municipios y una amplia gama de servicios postcosecha para micro y pequeños productores, ENABAS representa una política determinante de intervención en el ámbito de la seguridad y soberanía alimentaria. Sin embargo, no hay datos fácilmente disponibles sobre sus gastos30. Por lo general, las intervenciones del MIFIC son ad hoc y se han utilizado en momentos de excepcional volatilidad de precios. Asimismo, hay poca información fácilmente asequible sobre el ámbito preciso de estas intervenciones de política. Como tales, el siguiente análisis compara los resultados de varios estudios realizados para evaluar los subsidios de precios y examinar el impacto de las tendencias internacionales en los precios de alimentos en Nicaragua. 4.57. Las brechas de precios como medios de apoyo para los productores parecen ser mucho más importantes que los gastos públicos en las transferencias directas de bienes y servicios en Nicaragua. Castillo Vargas, Gómez y Peña (2012), utilizan una metodología OCDE para calcular el apoyo a productores agrícolas que combina gastos públicos en bienes y servicios suministrados directamente o 29 http://www.enabas.gob.ni/ 30 El último informe mensual disponible en el sitio web de ENABAS es de julio de 2010 y el último -o plan de inversiones es de 2008. 31 El estudio realizado por RUTA/BID sobre el apoyo/carga impositiva a los productores agrícolas y 'a y los consumidores en Nicaragua examina todo el apoyo dado a los productores de diversas Z < maneras, incluyendo apoyo directo del presupuesto nacional, apoyo implícito de las políticas comerciales (barreras arancelarias y no arancelarias a las importaciones) que aislan a los productores de la competencia de las importaciones, o impuestos y controles a la exportación, al igual que algunas medidas generales de apoyo, que incluyen el suministro de bienes públicos. Se utilizó una metodología estándar que la OCDE aplica a cada país miembro todos los años. (Los resultados se publican en la revista anual Agricultural Policy Monitoring and Evaluation.) a los productores y un estimado de subsidios de precios basados en el diferencial entre precios nacionales e internacionales de productos específicos. Su argumento es que el diferencial de precios representa el impacto explícito de barreras arancelarias y no arancelarias que aíslan a los productores nacionales de la competencia de las importaciones y también puede desincentivar la exportación. En su informe calculan que estos "subsidios de precios" -que están concentrados en arroz, cerdo, maíz, azúcar y pollo - equivalen a unas nueve veces el nivel de apoyo proporcionado a los productores a través del gasto público en agricultura. 4.58. Sin embargo, un punto de vista alternativo sugiere que los mismos diferenciales de precios pueden derivarse de la débil competencia en la estructura del mercado nacional de la mayoría de las cadenas de suministros agrícolas. Berthelon, Kruger y Saavedra (2007)32 revisaron diferenciales de precios similares entre los precios nacionales de mayoreo y los precios en frontera de varios productos agrícolas durante el período 1991-2004. En lo que respecta a los principales productos comerciables, las tasas nominales de asistencia (TNA) para maíz y arroz eran positivas mientras que el sorgo y la soja tenían tasas negativas. En varios productos se relacionan estas TNA con políticas comerciales explícitas, el poder de mercado que poseen los procesadores nacionales y/o la volatilidad de los precios internacionales. Posteriormente, en un estudio que examinó la transmisión internacional de los precios de alimentos a los mercados nacionales de Nicaragua y Honduras, Arias y De Franco (2011)3 encuentran que a corto plazo (un mes) la transmisión de precios internacionales a nacionales era baja o inexistente en la mayoría de productos alimentarios en Nicaragua. Ni siquiera después de 45 meses se había completado la transmisión de precios. En los frijoles, en particular, sólo se observó una alta transmisión de precios a largo plazo. El único producto que mostró una rápida transmisión de precios fue el café. Su análisis también plantea que quizá la causa de esos diferenciales sea una competencia muy débil en la estructura del mercado nacional de la mayoría de las cadenas de suministros agrícolas. Con la notable excepción de los frijoles, unas cuantas empresas parecen tener la participación mayoritaria 32 Berthelon M., Kruger D. y D. Saavedra, Distortions to Agricultural Incentives in Nicaragua, World Bank Agricultural Distortions Working Paper 18, diciembre de 2007. 33 Arias D. y De Franco, M. Integrating Central America and International Food Markets; An Analysis of Food Price Transmission in Honduras and Nicaragua, World Bank, LCSSD Occasional Paper Series on Food Prices, #75643 (2011) de gran parte de los mercados de alimentos, tanto en lo que se refiere a la compra como a la exportación de productos agrícolas, y a la importación y venta de alimentos en el país. 4.59. Ya sean causados por políticas comerciales o falta de competencia nacional a lo largo de cadenas de valor, cuando estos diferenciales de precios son positivos (p. ej. precios locales más altos) son los consumidores quienes los pagan. A menudo hay compensaciones explícitas entre soberanía y seguridad alimentaria. Aunque los subsidios de precios benefician a los agricultores y estimulan el cultivo de productos seleccionados, suponen un costo para los consumidores en general y un costo desproporcionado para los pobres. Los consumidores nicaragüenses, incluyendo a los pobres que no han sido captados por algún programa de transferencia, pagan precios nacionales más altos por alimentos básicos como arroz, cerdo, maíz, azúcar y pollo que los precios en los mercados internacionales. Esto es crítico para los hogares más pobres, que gastan la mayor parte de sus ingresos en alimentos. Además, los subsidios de precios benefician a los productores de una manera regresiva - o sea, los beneficios son mayores para los productores más grandes. 4.60. Las distorsiones de precios también pueden traer consigo asignaciones ineficientes de inversiones públicas y privadas. Debido a que estas políticas aumentan artificialmente los precios de productos de bajo valor en los que quizá Nicaragua no tenga una ventaja comparativa (es decir, que no pueda producir con tanta eficiencia como otros países), inducen a los productores a usar la tierra y los recursos para producir artículos que sería más barato importar, en vez de artículos de mayor valor económico. Además, en la medida que las inversiones públicas (p. e¡. prioridades de infraestructura e investigación) reflejen las demandas de los productores, estas decisiones también estarán sesgadas a favor de estos productos. <( 4.2.5. Conclusiones y recomendaciones Z i4.61. Nicaragua ha logrado avances en reducir la desnutrición y establecer los principales elementos para la seguridad alimentaria. En 2009, el gobierno dio un impulso a sus esfuerzos mediante la aprobación de una ley y la creación de un programa de seguridad alimentaria que aglutina a múltiples participantes (SSAN), 02 además de agregar el objetivo de soberanía alimentaria con el propósito de promover la sustitución de importaciones. Los tres componentes principales de la estrategia SSAN son: (i) producción de alimentos, (ii) distribución de alimentos a grupos vulnerables; e (iii) intervenciones de mercado para promover la sustitución de importaciones y reducir la volatilidad de precios. Se estableció una gama muy amplia de programas entre varios ministerios y agencias, con objetivos muy ambiciosos que abarcan desde producción y valor añadido hasta empleo y reducción de la pobreza. Se han hecho algunos progresos en la mayoría de las metas establecidas, pero se quedan muy cortos con relación a las metas planteadas. 4.62. El gasto público en seguridad alimentaria incrementó considerablemente durante la crisis de los precios de los alimentos del período 2008-2009 con la expansión de PRORURAL y de programas de alimentación escolar y se ha mantenido relativamente alto desde entonces. Los programas de seguridad alimentaria de PRORURAL representaban alrededor del 42% de este gasto - también experimentó un incremento durante el período 2006- 2009, pero ha caído significativamente en términos reales desde entonces. 4.63. En PRORURAL, las principales líneas programáticas han sido gobernabilidad y desarrollo de capacidades, seguridad alimentaria e inocuidad de los alimentos. Sin embargo, todas las demás líneas programáticas muestran gran volatilidad de un período a otro, con algunos programas que desaparecen y reaparecen en el tiempo. En algunas áreas como gestión de cultivos, producción de semillas y desarrollo de productos, que probablemente sólo verán su impacto estructural a mediano o largo plazo, es probable que estas grandes fluctuaciones en los recursos disponibles limiten su impacto. El desarrollo de un consenso nacional en la dirección de algunos de estos programas más pequeños, pero cruciales, puede ayudar a mantener el enfoque estratégico entre las administraciones políticas y garantizar un flujo estable de recursos por largos períodos. 4.64.El predominio de las transferencias directas (de alimentos o activos productivos) en los programas de seguridad alimentaria de Nicaragua, significa que la focalización eficaz es un elemento importante de eficiencia del gasto. El promedio de beneficiarios fue de más de 1 millón durante el período 2007-2011, si incluimos los programas de alimentación escolar y alrededor de 150,000 para PRORURAL. A pesar de los aumentos significativos de costos de personal en el MAGFOR y el INTA, los costos unitarios de entrega de las transferencias de seguridad alimentaria parecen haber mejorado con el tiempo, puesto que el número de beneficiarios ha crecido (lo que indica algunas economías de escala), pero aún queda mucho margen para mejorar la focalización. 4.65. Hace falta establecer estrategias explícitas de focalización que tomen en cuenta compensaciones entre costos de entrega y fugas en cada programa y entre programas enfocados a grupos de beneficiarios similares. Es crucial contar con criterios claros de elegibilidad enfocados a los que tienen más necesidades y que estén en concordancia con el objetivo de los programas, pero también es importante mantener un monitoreo continuo para minimizar las fugas. El Cuadro 4.2 ilustra dos métodos - selección competitiva y al azar de beneficiarios - que quizá puedan utilizarse. Se debe monitorear y evaluar con más frecuencia la implementación de estas estrategias de focalización. El censo agrícola recién terminado, el mapa municipal de pobreza para 2009 y la próxima EMNV ofrecen buenas oportunidades para evaluar no sólo los ajustes en la focalización de los últimos años, sino también el impacto a largo plazo que las transferencias han tenido en sus beneficiarios. Cuadro 4.2: Innovaciones en la selección de beneficiarios de transferencias públicas en agricultura El Proyecto de Transferencia de Tecnologías Agrícolas (PACTA) de República Dominicana utilizó una selección al azar de beneficiarios 0 del grupo de solicitantes para promover la transparencia y demostrar igualdad de oportunidades. Los propios solicitantes deciden participar en la "lotería". Ante la limitación de recursos, el proyecto piloto Atención implementó esta selección al azar en 2006. El Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad de los Pequeños Productores en Granada selecciona beneficiarios sobre una base competitiva. Aplica criterios transparentes de elegibilidad y selección. Si el solicitante cumple los criterios de elegibilidad (por ejemplo, deben estar registrados en el Ministerio Agropecuario y Forestal entre la mitad u 'o z < de un acre y 12 acres de tierra cultivada; propietario de la tierra o arrendamiento a largo plazo), un comité de selección-conformado por representantes del Ministerio Agropecuario, las organizaciones de productores y un productor independiente-clasifica a los beneficiarios Ssegún el cumplimiento estricto de criterios de selección (inversiones de finca realizadas en los últimos años; asistencia regular a capacitación; mujeres y jóvenes). 4.66.Nicaragua también implementa varias intervenciones de mercado bajo la rúbrica de "soberanía alimentaria" dirigidas a reducir la volatilidad de precios y promover la sustitución de importaciones. Los grandes diferenciales entre precios de alimentos nacionales e internacionales indican alguna intervención o poder de mercado -ya sea público o privado- que podría tener un impacto negativo en los consumidores y crear incentivos perversos de producción. La escasez de información fácilmente asequible sobre las principales actividades no permite hacer un análisis cuidadoso de los gastos. A fin de guiar las decisiones de política de gastos en un mundo donde la alta volatilidad de los precios es la "nueva norma", es necesario realizar una revisión más explícita de las compensaciones entre soberanía alimentaria e intervenciones de seguridad alimentaria, incluyendo las de ENABAS y MIFIC. 4.67.La seguridad alimentaria puede mejorar a través de mayores ingresos rurales que no provienen de la agricultura y promover al sector privado. Un ejemplo sería reemplazar los beneficios en especie de los subsidios por vales redimibles en los distribuidores de insumos a través de canales normales de mercado. Los proveedores de insumos estarían certificados por el proyecto y se deben abrir en todo momento programas para permitir que participen nuevos negocios. 4.68. Las autoridades deben reevaluar las barreras arancelarias y no arancelarias restantes que incrementan los precios de los alimentos nacionales. En el ámbito internacional hay una tendencia a los pagos disociados, que no influyen en los precios pero permiten que productores y consumidores basen sus decisiones en las señales de precios en el mercado. Éstos también evitan el impuesto implícito sobre los alimentos para los pobres. Los programas en México y Turquía tienen efectos multiplicadores- los ingresos de los productores aumentaron por múltiplos de los pagos. Incluso así, los pagos disociados sólo deben ser una medida transitoria que se elimina después, puesto que beneficia desproporcionadamente a los grandes productores. 4.69.Varios países han sustituido los subsidios de precios por pagos disociados que no afectan los precios y apoyan ciertos objetivos de políticas públicas, como la sostenibilidad del medio ambiente. Por ejemplo, Nicaragua ya enfrenta los cambios en su frontera de producción agrícola, como consecuencia del cambio climático. Los dos programas descritos en el Cuadro 4.2, más arriba, ilustran métodos que combinan las transferencias de seguridad alimentaria con la promoción de servicios ambientales, prácticas agrícolas respetuosas del medio ambiente y agricultura adaptada al clima al apoyar a los productores para que modernicen las técnicas de agua y riego; cero pastoreo; conservación de pastos; introducción de nuevas especies de árboles; insumos mejorados y orgánicos; sistemas de captación de agua; invernaderos rústicos; y técnicas de gestión postcosecha. Ciertos programas en la Unión Europea y Estados Unidos requieren que los beneficiarios adopten buenas prácticas ambientales como condición para participar. 4.70.Otro modelo dirigido directamente a los productores agrícolas es el plan de pagos para fomentar la producción ganadera silvopastoril en Colombia. Este programa se estableció desde hace varios años y una evaluación determinó que era eficaz para fomentar la forestación-con los beneficios colaterales que ésta trae consigo, al mismo tiempo que aumenta la capacidad de carga de los pastos y las utilidades de los productores. Además de fomentar la producción de bienes públicos como la protección del medio ambiente, los programas de pagos por servicios ambientales tienen una ventaja fiscal sobre los subsidios tradicionales: pueden utilizarse temporalmente para cubrir los costos de inversión inicial de los productores y el costo de oportunidad (mientras los árboles maduran) y luego eliminarlos gradualmente cuando los productores empiezan a percibir mayor rentabilidad. o 4.71 .Por último, es necesario fortalecer la formulación y coordinación de la estrategia general en SSAN, a fin de garantizar sinergias entre la amplia gama de programas e instituciones. La Secretaría Ejecutiva podría convertirse en una coordinadora más activa y ayudar a racionalizar los traslapes y la competencia entre programas. Z DC D >D C> C> w w W C > C CD WD wD wD wD wD C> DC C>D C> C> wD w <= C > CD wD wD wD wD w = w " Fondos externos E Fondos externos " Fondos domésticos a Fondos domésticos IDR INAFOR 100% 100% 80% 80% 60% 60% 40% 40% 20% 20% 0% 0% C> C CD w D w D w D w D = w C> C> C> C> wD wD wD <= - C> CD wD wD wD wD = w C> C> C> C> C> C> wD wD wD <= = C> " Fondos externos a Fondos externos " Fondos domésticos a Fondos domésticos Fuente: MHCP; figura elaborada por los autores Tabla A.1.7: Fuente de financiamiento del PPA, 2007-2011 Fuente de financiamiento Monto (millones) Tesoro 625.2 FIDA a través de FUNICA (fundación nicoragüense) 28.7 Unión Europeo 32.1 China Toiwón 79.6 Venezuela (CARUNA) 316.4 BID (APAGRO) 220.1 Austria (APAGRO) 13.3 Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 35.6 Ejecución total de todos las fuentes 1,351.1 Fuente: MAGFOR Tabla AL.8: Vínculos entre los POA de PRORURAL y la estructura programática del SIGFA, 2011 Estructura POA de PRORURAL Estructura programática SIGF A Código de Código de componente Componente subcomponente Subcomponente Programa 1 PNA 1.1 Plan de producción- 1 PNA 1.2 M&, de producción 1 PNA 1.3 Inocuidad alimentaria Seguridad alimentaria y nutricional 1 PNA 1.4 Salud e inocuidad Servicios agrosanitarios, inocuidad de los alimentos, salud animal y crianza de ganado, salud fitosanitaria, salud fitosanitoria y semillas, vigilancia fitosanitaria 1 PNA 1.5 Gobernabilidad y desarrollo de capacidades Actividades básicas 1 PNA 1.6 Gestión integral de cultivos Gestión integral de cultivos, con énfasis en cambio climático 1 PNA 1.7 Ganado Innovación en ganado, generación y transferencia de tecnología en ganado mayor y menor 1 PNA 1.8 Producción de semillas Producción de semillas básicas, producción de semillas registradas y biotecnología; programa agroalimentaro de semillas 2 PNAIR 2.1 Gobernabilidad Actividades básicas 2 PNAIR 2.2 Talento humano 2 PNAIR 2.3 Fortalecimiento de asociaciones - 2 PNAIR 2.4 Cadenas de valor o 2 PNAIR 2.5 Desarrollo tecnológico Promoción de agrotecnología rural o 2 PNAIR 2.6 Calidad de productos 2 PNAIR 2.7 Promoción comercial 2 PNAIR 2.8 Desarrollo productivo 3 PNF 3.1 Gobernabilidad e institucionalidad forestal Actividades básicas 3 PNF 3.2 Gestión y conservación forestal Desarrollo y conservación forestal < <3 PNF 3.3 Reforestación y restauración de bosques Reglamento de la gestión de recursos forestales 3 PNF 3.4 Desarrollo industrial y comercio forestal - 3 PNF 3.5 Gestión y generación de conocimientos Mejoramiento genético de recursos forestales forestales Fuente: Gutiérrez Ossio (2012), basada en información del MAGFOR a. Sin recursos presupuestarios - = no disponible o no se puede comparar. 14 Tabla A.1.9: Calendario presupuestario según pautas del MPMP 1 Previsiones mocroeconómicos BC 2 Formulación de políticas OAE/Oficina de presupuestarias Presupuesto 3 Aprobación de políticos Ministro de presupuestarios Haciendo 4 Solicitud formal para necesidades MHCP presupuestarias 5 Capacitación a unidades Oficinas de ejecutoras sobre solicitudes de presupuesto/ presupuestos inversión pública/IT 6 Formulación y presentación de Sectores solicitudes 7 Revisión de estructura Sectores/ programáfica presupuesto e inversión pública 8 Revisión y consolidación de Presupuesto e necesidades inversión pública 9 Presentación al gabinete MHCP económico sobre la político presupuestaria, solicitudes sectoriales, asignaciones presupuestarias y techos 10 Presentación ante el Presidente MHCP sobre la política presupuestaria, solicitudes sectoriales, asignaciones presupuestarias y techos 11 Aprobación de políticas y techos Oficina de la presupuestarios Presidencia 12 Comunicación a sectores sobre la MHCP política presupuestaria y techos definitivos 13 Revisión y definición de Sectores/Oficina de indicadores de entidades Presupuesto 14 Borrador de propuesta Sectores presupuestaria de entidades sectoriales, con consultas y participación ciudadana 15 Presentación de borrador de Sectores presupuesto y MPMP 14 Acción ~~~~Responsable2 3 1 2 3 4 2 3 4 1 2 3 4 1 16 Revisión y consolidación de Presupuesto e borradores de propuestas inversión público presupuestarias 17 Revisión y consolidación de Presupuesto y presupuesto de ingresos por Administraciones de fuentes de financiamiento Rentas 18 Integración y consolidación de la Dir. de Presupuesto situación de la deuda pública y y Crédito Público anólisis de sostenibilidad 19 Integración y consolidación Dir. de Presupuesto de anteproyecto de ley de presupuestos 20 Presentación ante el gabinete MHCP económico de borrador de presupuesto y MGMP 21 Presentación ante el gabinete MHCP económico de borrador de presupuesto y MGMP 22 Ajustes y aprobación de Oficina de la anteproyecto de ley de Presidencia presupuesto 23 Impresión y presentación MHCP/Dir. de ante la Asamblea Nacional Presupuesto del anteproyecto de ley de presupuesto y MPMP adjunto Acciones no ejecutadas Acciones ejecutadas fuera de tiempo Acciones ejecutadas en tiempo Fuente: Gutiérrez Ossio 2012. 0 CL Z 1 : el gasto es ineficiente Lo ideal es tener una RCT menor a 1, y entre más pequeño es este valor, más eficiente es el gasto. Que el gasto sea más eficiente no significa que mantenga su efectividad, pues para saber esto es necesario realizar estudios de impacto y luego análisis costo-beneficio o costo-efectividad. Sin embargo, la ejecución más eficiente del gasto puede contribuir a mejorar su impacto. Caldés et al., (2004) derivan una fórmula para calcular la RCT, basándose en el impacto de transferencias sobre una función de bienestar social. La fórmula que proponen es la siguiente: TCT= C T+E Dónde: C= son los costos operacionales o administrativos T= son las transferencias directas a los beneficiarios tanto monetarias como en especie (e¡. bonos, insumos) E= son otras transferencias (servicios y gastos) que reducen los costos de los beneficiarios (capacitación, asistencia técnica, información, etc.). La fórmula es muy simple, pero lo difícil es identificar sus componentes dentro de la ejecución del gasto público. En el caso de PRORURAL se realizó una revisión de los renglones que componen el objeto de gasto de la base de datos del gasto público. Estos renglones se asignaron a cada uno de los tres componentes de la RCT, tal y como aparece en el Cuadro 1. Esta asignación es preliminar, siendo necesaria una validación por parte de los coordinadores de los programas de PRORURAL y de las Unidades de Planificación y Control de Presupuesto. Con esta salvedad, se realizó una primera estimación para el gasto total de PRORURAL y el gasto en seguridad alimentaria (Figura 1). En general se observa un empeoramiento de la eficiencia entre en el 2006-2009 y 2010-2011, superando la unidad en este último periodo. En términos comparativos la eficiencia del gasto en seguridad alimentaria empeoró aún más en el último periodo. Cuadro 1. Renglones de objeto de gasto asignados a los componentes de la relación costo-transferencia Componentes de la relación costo-transferencia (RCT) Objeto de gasto Costos operacionales y administrativos Transferencias directas Transferencias indirectas ( C) (T) (E) 100. Servicios personales Todos Ninguno Ninguno 200. Servicios no personales Todos excepto cuatro que se clasificaron Ninguno 241, 243, 244 y 249 como E 300. Materiales y suministros Todos excepto 21 que se clasificaron 311, 312, 313, 314, 315, 316, 317, Ninguno como 1. 319, 322, 323, 325, 329, 344, 345, 363, 364, 365, 384, 385, 394, 396 400. Activos filos Todos excepto cuatro que se clasificaron Ninguno 421, 422, 433 y 451 como E 500. Transferencias corrientes 511, 512, 513, 514, 519, 581, 599 532 y 539 571, 572, 574 y 579 600. Transferencias de capital 694 - Pérdidas en operaciones cambiarias Todos excepto 1 que se clasificó como C. Ninguno Referencia Caldés, N. D. Coady, and J. A. Maluccio. 2004. The cost of poverty alleviation transfer programs: a comparative analysis of three programmes in Latin America. Food Consumption and Nutrition Division, International Food Policy Research Institute. Febrero de 2004. http://www.ifpri.org/sites/ default/files/publications/fcndp1 74.pdf (D C1) < - o: < 0) o О х ш � Q �  . Ae A-t THE WORLD BANK IBRID • IDA | WORLD BANK GROUP The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. www.worldbank.org