Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro © Banco Mundial - Brasília, 2004 As opiniões, interpretações e conclusões aqui apresentadas são dos autores e não devem ser atribuídas, de modo algum, ao Banco Mundial, às suas instituições afiliadas, ao seu Conselho Diretor, ou aos países por eles representados. O Banco Mundial não garante a precisão da informação incluída nesta publicação e não aceita responsabilidade alguma por qualquer conseqüência de seu uso. É permitida a reprodução total ou parcial do texto deste documento, desde que citada a fonte. Banco Mundial Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro – 1ª edição – Brasília – 2004 132p. ISBN: 85-88192-11-x I – Autores: Valdes, Alberto; Wagner, Elmar; Marzall, Ivo; Simas, José; Morelli, Juan; Pereira, Lilian Pena e Azevedo, Luiz Gabriel T. Coordenação da Série Água Brasil Luiz Gabriel T. Azevedo Abel Mejia Projeto Gráfico e Impressão Estação Gráfica ltda. www.estagraf.com.br Criação de Identidade Visual TDA Desenho & Arte Foto da capa Vista aérea do Vale do Rio São Francisco, região de Petrolina-PE e Juazeiro-BA Banco Mundial SCN Quadra 2 Lote A Ed. Corporate Financial Center, cj. 303/304 70712-900 - Brasília - DF Fone: 55 (61) 329 1000 www.bancomundial.org.br Comentários e sugestões, favor enviar para: lazevedo@worldbank.org iv Agradecimentos O Banco Mundial agradece o apoio financeiro oferecido pelo Programa do Governo da Holanda e do Banco Mundial de Parceria para a Água – Bank-Netherlands Water Partnership Program (BNWPP) que co-financiou com o Banco Mundial a realização deste estudo. Ao ensejo da publicação do Série Água 5, cumpre registrar os agradecimentos especiais às instituições parceiras, por sua constante colaboração durante a preparação do estudo, em particular: ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que financiou a aquisição das imagens satélites; ao Banco do Nordeste do Brasil, pelo apoio logístico, financeiro e disponibilização da base de dados; e ao Ministério da Integração Nacional e suas agências vinculadas CODEVASF e DNOCS, pelo suporte financeiro, cooperação técnica e de geoprocessamento. Em particular, o Banco agradece o empenho pessoal dos senhores Francisco Mavignier Cavalcanti França e Ricardo Marques, do Banco do Nordeste, que acompanharam os trabalhos da equipe de preparação durante todo o processo, organizando e participando das visitas de campo, disponibilizando o banco de dados do ETENE e contribuindo com suas sugestões para a realização do estudo; e do geólogo Aristóleles F. de Mello, da CODEVASF, que coordenou a preparação da base cartográfica, a aquisição e análise de imagens satelitárias e a elaboração, por uma equipe de especialistas da Universidade de Brasília, da videogafia e radiometria de projetos selecionados, que permitiram a interpretação digitalizada da evolução das culturas e da produção nos perímetros irrigados. O Banco agradece ainda, o Sr. Francisco Lobato da Costa pelo valioso trabalho na versão em português do estudo, e a engenheira Cristina Oliveira Roriz pela editoração final deste trabalho. Finalmente, o Banco expressa seus agradecimentos às várias instituições que contribuíram, com o fornecimento de informações e sugestões, para a concretização do trabalho, em especial: à CODEVASF, através de sua Diretoria e equipe sediada em Brasília e de suas Diretorias Sub-Regionais estabelecidas em Petrolina e Juazeiro; ao DNOCS; à EMBRAPA; à EPAMIG; à ABID, à Secretaria da Agricultura do Ceará; ao Distrito de Irrigação de Jaíba (DIJ); ao Distrito de Irrigação Nilo Coelho; e à VALEXPORT. v Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Banco Mundial Vice-presidente, Região da América Latina e Caribe David de Ferranti Diretor para o Brasil Vinod Thomas Diretor, Desenvolvimento Ambiental e Socialmente Sustentável John Redwood Diretor, Finanças, Desenvolvimento do Setor Privado e Infraestrutura Danny Leipziger Coordenadores Setoriais Luiz Gabriel T. Azevedo e Abel Mejia Equipe de Recursos Hídricos e Saneamento Abel Mejia, Álvaro Soler, Carlos Vélez, Cristina Roriz, Daniele La Porta, Franz Drees, Juliana Garrido, Lilian Pena, Luiz Gabriel T. Azevedo, Manuel Rêgo, Maria Angelica Sotomayor, Martin Gambrill, Michael Carroll, Musa Asad, Paula Freitas, Paula Pini. vi Apresentação Série Água Brasil O Brasil concentra uma das maiores reservas de água doce do mundo que, aliada à sua biodiversidade e à beleza dos seus rios e lagos, representa um importante patrimônio natural do País. Todavia, os problemas relacionados à distribuição espacial e temporal da água têm representado enormes desafios para milhares de brasileiros. Nesse contexto, o Banco Mundial se insere como um agente de desenvolvimento, disponibilizando assistência técnica, experiências internacionais e apoio financeiro para a elaboração e a implementação de programas sociais de impacto, visando a melhoria das condições de vida daqueles que são mais afetados por esses problemas. Durante a última década, problemas de escassez e poluição da água têm exigido dos governos e da sociedade em geral uma maior atenção para o assunto. Expressivos avanços foram alcançados ao longo dos últimos 40 anos, quando o Brasil ampliou seus sistemas de abastecimento de água para servir uma população adicional de 100 milhões de habitantes, enquanto mais de 50 milhões de brasileiros passaram a ter acesso a serviços de esgotamento sanitário. Nos últimos sete anos, houve uma ampliação de cerca de 34% nas áreas irrigadas, com conseqüentes benefícios na produção de alimentos, geração de empregos e renda. O desenvolvimento hidrelétrico permitiu uma evolução do acesso à energia elétrica de 500 KWh para mais de 2.000 KWh per capita, em 30 anos. Entretanto, ainda existem imensos desafios a enfrentar em um País onde o acesso à água ainda é muito desigual, impondo enormes restrições à população mais pobre. Apenas na região Nordeste do País, mais de um terço da população não tem acesso confiável ao abastecimento de água potável. A poluição de rios e outros mananciais em regiões metropolitanas continua se alastrando. O País tem enfrentado terríveis perdas com enchentes, sobretudo em áreas urbanas de risco, que são densamente povoadas por famílias de baixa renda e onde, normalmente, os serviços de saneamento básico são precários ou inexistentes. vii Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Há uma necessidade premente de dar continuidade ao processo, já iniciado, de desenvolvimento e melhor gerenciamento dos recursos hídricos para atender demandas sociais e econômicas. Nesse sentido, é essencial estender o abastecimento de água e o esgotamento sanitário para quem não tem acesso confiável e de qualidade a esses serviços. O Banco Mundial, atuando nos setores de recursos hídricos e saneamento, tem apoiado o Brasil no esforço de elevar o nível de atenção para os temas ligados a “agenda d’água”, de modo a torná-la parte efetiva de um processo integrado de construção de um País mais justo, competitivo e sustentável. A Série Água Brasil é fruto do trabalho conjunto do Banco Mundial e seus parceiros nacionais, realizado ao longo dos últimos anos. Nela, são levantadas e discutidas questões centrais para a solução de alguns dos principais problemas da agenda d’água no Brasil. Desde o lançamento do seu primeiro volume, em 2003, a Série Água Brasil vem abordando questões relevantes, promovendo reflexões, propondo alternativas para a busca de soluções para os grandes desafios que se apresentam. É com prazer que constatamos que a Série Água Brasil se transformou em um veículo de profícuo e contínuo debate, contribuindo para consecução dos objetivos comuns de redução da pobreza, inclusão social, preservação do patrimônio natural e crescimento econômico sustentável. Vinod Thomas Diretor para o Brasil e Vice-Presidente do Banco Mundial Apresentação viii Sumário Agradecimentos ................................................................................................................... v Apresentação ........................................................................................................................ vii Lista de Siglas e Abreviaturas Citadas .............................................................................. xi Prefácio ................................................................................................................................. 1 Equipe Técnica ..................................................................................................................... 2 1. Introdução e Objetivos do Estudo .................................................................................... 3 2. A Irrigação no Brasil e no Semi-Árido ............................................................................. 7 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira ................................................................... 11 3.1. Nota Conceitual sobre o Método da Análise Social de Custo-Benefício Utilizada ....... 13 3.2. Identificando e Medindo os Custos Sociais dos Investimentos em Irrigação ......... 19 3.3. Metodologia da Análise Econômico-Financeira ....................................................... 20 3.4. Análise Econômica ................................................................................................... 22 3.5. Análise Financeira .................................................................................................... 26 3.6. Análise Fiscal ........................................................................................................... 28 3.7. Geração de Empregos .............................................................................................. 28 3.8. Considerações Finais sobre a Análise Econômico-Financeira Ex Post ................... 29 4. Análise de Externalidades: Uma Comparação entre Municípios Com e Sem Projetos de Irrigação ...................................................................................... 33 ix Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro 4.1. Metodologia.............................................................................................................. 33 4.2. Principais Constatações da Análise .......................................................................... 35 4.3. Crescimento Demográfico ....................................................................................... 35 4.4. Urbanização.............................................................................................................. 36 4.5. Redução da Pobreza ................................................................................................ 37 4.6. Impacto Econômico ................................................................................................. 39 4.7. Indicadores Sociais................................................................................................... 40 4.8. Atenuação de Fluxos Migratórios ............................................................................ 41 4.9. Emprego ................................................................................................................... 42 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas ................................................ 43 5.1. Avaliação Multi-Critérios ......................................................................................... 43 5.2. Deficiências e Problemas a serem resolvidos .......................................................... 47 5.3. Campo de Atuação para Intervenções Governamentais.......................................... 48 5.4. Recomendações para uma Estratégia Setorial ......................................................... 51 5.5. Possíveis Opções Estratégicas ................................................................................. 54 5.6. Disseminação Recomendada ................................................................................... 58 6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas ...................................................................... 63 6.1. Principais Fatores que Afetam o Desempenho do Projeto...................................... 63 6.2. Síntese de Conclusões ............................................................................................. 71 6.3. Lições Aprendidas .................................................................................................... 72 Anexos: I. Breve Descrição dos Exemplos:......................................................................................... Cinco Pólos com Onze Perímetros Públicos e Áreas Privadas de Irrigação .................... 77 II. Avaliação Econômica do Projeto Jaíba: Um Estudo de Caso .......................................... 97 Bibliografia .................................................................................................................... 111 Sumário x Lista de Siglas e Abreviaturas Citadas APC Atividades Pós-Colheita ATER Assistência Técnica e Extensão Rural BA Estado da Bahia BM Banco Mundial BN Banco do Nordeste BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CE Estado do Ceará CHESF Companhia de Hidroeletricidade do Vale do São Francisco CODEVASF Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social CPMF Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira CVSF Comissão do Vale do São Francisco DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DNOS Departamento Nacional de Obras e Saneamento DSG Diretoria do Serviço Geográfico EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária ESW Economic Study Work FAO Organização das Nações Unidas para Alimentos e Agricultura FARMOD Modelagem de Produção Agrícola desenvolvida pelo BM/FAO GEIDA Grupo Executivo de Irrigação e Desenvolvimento Agrário xi Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro GOB Governo do Brasil GPS Global Positioning System IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMS Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços IDH Índice de Desenvolvimento Humano IFOCS Inspetoria Federal de Obras Contra a Seca IOCS Inspetoria de Obras Contra a Seca IPEA Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas IPI Imposto sobre Produtos Industrializados ITM Indifference Tradeoff Method LAC Latin American Countries MAI Matriz de Avaliação de Impacto MCDM Multi-Criterion Decision Analysis Method MCI Municípios com irrigação MG Estado de Minas Gerais MI Ministério de Integração Nacional MPO Ministério do Planejamento e Orçamento MSI Municípios sem irrigação NE Região Nordeste O&M Operação e Manutenção PAT Plano Anual de Trabalho PCD Project Concept Document PE Estado de Pernambuco PIB Produto Interno Bruto PIN Programa de Integração Nacional Lista de Siglas e Abreviaturas xii PIS Programa de Integração Social PLANIRD Plano Nacional de Irrigação e Drenagem PND Plano Nacional de Desenvolvimento PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PODI Pólo de Desenvolvimento Integrado POLONORDESTE Programa de Desenvolvimento do Nordeste PPI Programa Plurianual de Irrigação PROINE Programa de Irrigação do Nordeste PROFIR Programa de Financiamento da Irrigação PRONI Programa Nacional de Irrigação PROVARZEAS Programa de Desenvolvimento das Várzeas PUFP Pequena Unidade Familiar de Produção RN Estado do Rio Grande do Norte SAB Semi-Árido Brasileiro SEAIN Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento SRH/MMA Secretaria de Recursos Hídricos/Ministério do Meio Ambiente SUDENE Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (extinta) SUVALE Superintendência do Vale do São Francisco TCU Tribunal de Contas da União TER Taxa Econômica de Retorno UPA Unidade de Produção Agrícola VFA Vegetação Fotossinteticamente Ativa VPL Valor Presente Líquido VPLS Valor Presente Líquido Social WAM Weighted Average Method xiii Lista de Siglas e Abreviaturas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Equipe Técnica Banco Mundial Vice-Presidência Regional da América Latina e do Caribe Departamento do Brasil Grupo de Recursos Hídricos Vice-Presidente: David De Ferranti Brazil Country Director: Vinod Thomas Sector Director ESSD: John Redwood Rural Management Team: Mark Cackler Environmental Management Team: Abel Mejía Luiz Gabriel Azevedo Task Team Leader: José Simas Team Member: Alberto Valdés Outros membros, Consultores e Revisores Internacionais: Revisores Internos: Juan B. Morelli Antônio Rocha Magalhães Regina Martínez Malcom Bale Jaime Artigas Salah Dargouth Gustavo Díaz Abel Mejía Robert Schneider Principais Consultores Nacionais: Karin Erika Kemper Elmar Wagner Ariel Dinar Ivo Marzall Regis Bonelli Colaboradores Internos: José Luiz de Carvalho Janice M. Molina Guilherme Soria Bastos Filho Lilian Pena Pereira Francisco Lobato Cristina Roriz Outros Colaboradores Nacionais: Traduções: Português e Espanhol para Inglês Betina Ferraz Elizabeth Moor Wagner Osmar Abílio de Carvalho Junior Henry C. Curley Renato Fontes Guimarães Judy Wolf Juliana Frota Matos Versão Inglês-Português e Editoração Eldan Veloso Carolina de Oliveira Lobato da Costa Revisores Externos: Francisco Lobato Juan Antonio Zapata Ernesto Fontaine Gustavo Díaz Selim Mohor Larry Simpson Fernando González Villarreal xiv Prefácio E sse estudo se baseia na editoração de um estudo setorial mais completo, intitulado “Agricultura Irrigada no Semi-Árido Brasileiro: Impactos e Externalidades Sociais”, encomendado pelo Escritório do Banco Mundial no Brasil, com o objetivo de identificar impactos e externalidades sociais resultantes de investimentos e ações na agricultura irrigada, no Semi-Árido brasileiro, com ênfase nos efeitos da melhoria das condições sociais e da redução da pobreza na região. Em adição, o estudo busca analisar as principais questões relacionadas ao tema, apontando eventuais resultados positivos, falhas e lições aprendidas, e propondo opções para melhorias em intervenções futuras. A elaboração do referido estudo foi realizada por uma equipe sob a liderança de José Simas, embora também tenham participado, mediante seminários, entrevistas e consultas, outros profissionais qualificados e especialistas setoriais sobre a matéria no Brasil, incluindo representantes de órgãos federais e estaduais, associações de produtores e usuários de irrigação de cinco estados. Sem embargo de tais contribuições, as conclusões e recomendações apresentadas são de responsabilidade exclusiva do líder do estudo e dos consultores individuais, internacionais e nacionais, por intermédio de suas respectivas contribuições analíticas. Em sua formatação original, o relatório do estudo foi dividido em três partes: (i) Volume I – Relatório Principal, que apresenta um sumário dos resultados alcançados; (ii) Volume II – documento de trabalho, que integra as principais questões, resultados e conclusões do estudo, abordando aspectos técnicos, institucionais, legais, econômicos e financeiros; e, por fim, (iii) Volume III – apresentação detalhada dos estudos temáticos que serviram de base (stocktaking) à identificação dos problemas centrais de gestão da irrigação no Semi- Árido Brasileiro, incluindo análises de imagens de satélites, relatórios das viagens de reconhecimento de campo, fatores de preços sociais e metodologias utilizadas. 1 1 Introdução e Objetivos do Estudo N o contexto dos debates sobre o papel futuro custos e benefícios sociais decorrentes, de modo a do Governo no desenvolvimento da propiciar a adequada seleção e priorização dos irrigação no Nordeste, decidiu-se por iniciar projetos com os mais elevados potenciais de retorno uma avaliação ex post dos custos e benefícios de social, o presente estudo sobre investimentos sociais investimentos já efetuados pelo setor público nesse e de irrigação, empreendidos no passado, foi campo. A sugestão surgiu em um workshop realizado conduzido com vistas a auxiliar na remediação dessa em Fortaleza, com a participação do Banco do lacuna, identificada na avaliação de projetos. Nordeste (BN), do Ministério de Integração Nacional (MI), da Companhia de Desenvolvimento do Vale Para tanto, o Banco Mundial entendeu que seria do São Francisco (CODEVASF), do Departamento essencial conduzir uma avaliação abrangente de Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) e do projetos, procedendo aos ajustes e mensurando as Banco Mundial (BM). Foi, então, firmado, entre os possíveis diferenças entre custos e benefícios sociais participantes, um acordo de compartilhamento de e privados. Em adição, o Banco concordou em informações e de divisão de responsabilidades. complementar as conclusões e recomendações do referido estudo com outras constantes de uma Historicamente, a disponibilização de água para a avaliação sobre investimentos públicos em irrigação, agricultura no Nordeste do Brasil caracterizou-se por a ser empreendida pelo Ministério de Integração uma total negligência quanto à disciplina econômi- Nacional. ca, especialmente no que diz respeito à cobrança de tarifas de água e à avaliação social dos projetos de De acordo com sua relevância regional, as análises irrigação. À falta de avaliações rigorosas dos custos setoriais, para cada uma das temáticas centrais, dos investimentos públicos em irrigação, o Governo incluíram questões transversais da irrigação, não dispunha, até então, da informação necessária abrangendo: (i) o arcabouço institucional, legal e para selecionar e priorizar os projetos com maior regulatório; (ii) os mecanismos para financiamento potencial de retorno social. O presente estudo, que e divisão de recursos orçamentários destinados à inclui uma avaliação social de projetos representati- provisão de fundos empregados em O&M; e, (iii) as vos executados na região, visa preencher a lacuna possíveis implicações de projetos para a mitigação existente e contribuir para a reparação dessa falha da pobreza rural. Complementando a avaliação dos histórica. projetos, em si, o estudo utilizou técnicas de Na medida da reconhecida carência das informações sensoriamento remoto para a interpretação de necessárias para monitorar inversões passadas no imagens de satélite e o rastreamento da evolução do campo da irrigação no Nordeste brasileiro, bem como, uso do solo e dos padrões de cultivo nas áreas de na completa ausência de avaliações rigorosas dos influência dos projetos. 3 Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Em síntese, a principal motivação do estudo consistiu dessas questões, o estudo busca identificar as em avaliar o impacto das atividades de irrigação no restrições mais relevantes nos mercados de produtos Semi-Árido Brasileiro (SAB)1, e analisar em que e fatores, sugerindo alterações em políticas públicas, extensão a agricultura irrigada contribui para a para que tais limitações sejam dirimidas. redução dos níveis de pobreza e das desigualdades regionais, para o crescimento e a distribuição da Tendo por base essas diretrizes, o Economic Sector renda e para a geração de empregos de qualidade, Work (ESW) elaborado pelo Banco Mundial conferindo subsídios ao estabelecimento de normas contemplou dois objetivos principais. O primeiro e procedimentos de uma estratégia regional de deles trata da identificação e mensuração dos custos desenvolvimento. e benefícios, sociais e privados, decorrentes de investimentos públicos passados, realizados em A partir, portanto, das experiências observadas no agricultura irrigada e em atividades correlatas setor de frutas de vários países, cujas atividades on relacionadas à agricultura no Semi-Árido Brasileiro farm e, particularmente, as de pós-colheita (off farm) (SAB), por meio de uma análise ex post, aplicada a são intensivas em mão-de-obra, instituiu-se, para o cinco áreas irrigadas. Nesse âmbito, abrange questões caso do SAB, a premissa de suporte aos subsídios referentes: (i) à determinação das taxas de retorno destinados à irrigação, segundo a qual essa prática, (custos e benefícios), social e privada, dos orientada à produção de artigos de elevado valor investimentos realizados; (ii) aos seus principais agregado, como frutas tropicais e hortaliças, pode beneficiários, em termos da distribuição pessoal e contribuir para uma significativa expansão do funcional da renda resultante; (iii) à natureza e emprego rural, incrementando salários e, em magnitude dos efeitos indiretos e das externalidades conseqüência, abrandando as condições de pobreza. sociais ligadas aos investimentos em irrigação no Nordeste do Brasil, em geral, e em sistemas públicos Adicionalmente, deve-se atentar para a possibilidade de irrigação, em particular; e, com base nas principais de que as reais repercussões dos investimentos em conclusões do estudo, (iv) à eventual existência de irrigação tenham sido encobertas por ineficiências uma justificativa para os vultuosos subsídios na operação de mercados domésticos de produtos e governamentais ao setor da agricultura irrigada. fatores associados ao sistema de produção e comercialização dos bens e serviços considerados. Por sua vez, o segundo objetivo do estudo busca Especificamente com respeito ao mercado de fatores, explicitar lições aprendidas e propor ao Governo a taxa de reabilitação e expansão da irrigação no NE Brasileiro (GOB) recomendações relacionadas ao do Brasil pode ser influenciada pelas condições sob papel da irrigação no desenvolvimento regional e nas as quais as propriedades e a água são disponibilizadas políticas de redução da pobreza. Como parte desse aos beneficiários dos projetos, pelas tarifas de objetivo, visa identificar constrangimentos e políticas eletricidade e preços do óleo diesel, e pelas condições institucionais restritivas que limitam o impacto de oferta de crédito e de mão-de-obra pelo mercado. potencial de investimentos públicos em irrigação no Já, pelo lado da produção, aspectos como o custo e SAB. a disponibilidade dos serviços de transporte, as margens de comercialização e as políticas de O exercício analítico dinâmico e o processo de transação podem afetar o resultado final. Em virtude interação participativa do estudo tornaram possível identificar problemas que merecem análises adicionais, além de ressaltar os desafios mais 1 De acordo com a Sudene, a região definida como Semi-Árido inclui as áreas com precipitação inferior a 800 mm, nos nove relevantes para a provisão da irrigação no SAB, estados nordestinos e no Norte de Minas Gerais, abrangendo particularmente onde o papel do setor público for uma superfície total de 1,04 milhões de km2, com uma população considerado fundamental. de 24,6 milhões de habitantes. 1. Introdução 4 Assim, de um modo geral, as constatações do estudo Com efeito, em razão de sua abrangência, o estudo se destinam a assistir o governo e as agências se presta a diversos públicos e finalidades, multilaterais no desenvolvimento de estratégias e particularmente, ao corpo de funcionários executivos programas para a expansão da agricultura irrigada do governo e aos legisladores da União e dos estados, no SAB, incluindo a preparação de projetos voltados frente à tomada de decisões e à implementação de à sua modernização2, de modo a promover: (a) o programas relacionados ao desenvolvimento, incremento da participação do setor privado no descentralização e administração da infra-estrutura desenvolvimento da agricultura irrigada; (b) a e das políticas de irrigação no SAB, aos usuários e modernização da infra-estrutura necessária; (c) a às organizações do setor privado, demandantes ou transferência de responsabilidades maiores, provedores de serviços e, por fim, ao quadro de principalmente de O&M, aos beneficiários, na funcionários e administradores do Banco Mundial, operação de sistemas de irrigação; e, (d) a expansão que contribuem para o diálogo e a elaboração de de novas áreas de irrigação destinadas ao crescimento políticas setoriais e investimentos de suporte ao setor agrícola, à mitigação da pobreza e à geração de rural brasileiro, em geral, e ao SAB, em particular. empregos. 2 Mesmo se as principais conclusões do estudo indicassem que a irrigação não deveria ser uma das prioridades do GOB para o desenvolvimento regional e a redução da pobreza no Nordeste, o gerenciamento aperfeiçoado dos projetos existentes de irrigação pública poderia resultar em substanciais economias de recursos financeiros e ajudaria a elevar a eficiência de sistemas já construídos. 5 1. Introdução 2 A Irrigação no Brasil e no Semi-Árido E stima-se que, no Brasil, existam campo. Essas diferenças manifestam-se nos planos aproximadamente 3,5 milhões de hectares institucional, financeiro e tecnológico. irrigados, dos quais pouco mais de 500 mil localizados no SAB (em torno de 140 mil em áreas No plano institucional, os sistemas de irrigação são públicas de assentamento e cerca de 360 mil em eminentemente privados (cerca de 90%), incluindo propriedades privadas), realizados, em sua maioria, as etapas de planejamento, construção de obras e há menos de quinze anos e, portanto, em processo estruturas hidráulicas, operação e manutenção, seja de consolidação ou implantação. Como conseqüência, em propriedades públicas ou privadas, seus resultados variam de acordo com o tempo de invariavelmente derivando água diretamente de rios maturação, o desenvolvimento de cadeias produtivas, e lagos, exceto onde as redes de adução superficial a incorporação de novas tecnologias, a competência encontram sistemas locais de irrigação pressurizada. dos produtores rurais, e em função da atração de Contudo, aproximadamente 50% da área desses investidores e empreendedores privados. sistemas são alimentados por instalações elétricas (sub-transmissão e distribuição) construídas por A começar pelo caráter recente dos investimentos programas governamentais de eletrificação rural. públicos em irrigação, no SAB, cujos primeiros Acrescente-se que também os sistemas e projetos datam do início da década de 1970, essa equipamentos de irrigação se devem a financiamentos atividade, no Brasil, possui características diferentes governamentais, com subsídios da ordem de 50% das de outros países da América Latina (LAC’s) com ofertados aos produtores rurais durante as décadas vastas regiões áridas, como México, Peru, Chile e de 1970 e 80, através de programas como o Argentina, que têm uma experiência secular nesse PROVÁRZEAS e o PROFIR. Box 1 – Breve Histórico Institucional No Brasil, o final do século XIX e o início do século XX foram marcados pela criação de um conjunto de instituições voltadas a questões de clima, de disponibilidade hídrica e saneamento e de obras contra intempéries. Em 1909, no Nordeste, foi instituída a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), transformada em Inspetoria Federal (IFOCS), em 1919, e, mais tarde, no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). Em 1948, foram criadas, simultaneamente, a Companhia Hidroelétrica do Rio São Francisco (CHESF) e a Comissão do Vale do São Francisco (CVSF), transformada em Superintendência (SUVALE), em 1967, e na Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF), em 1975. A partir de 2002, a CODEVASF passou a exercer mandato também sobre a Bacia do Rio Parnaíba. Em meados de 1950, a CVSF iniciou seus trabalhos de produção agrícola e extensão rural com os produtores de pecuária e de algodão. No final dos anos 50, Petrolina e Juazeiro se tornaram os principais municípios produtores de cebola no Nordeste. Em 1952, foi instituído o Banco do Nordeste (BN), com o intuito de prover crédito agrícola para essa e outras atividades de agricultura de sequeiro, que precisavam de suporte, fortalecimento e 7 Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro continuação do Box 1 desenvolvimento. Após atuar por mais de dez anos nessa direção, a CVSF passou a investir em projetos de irrigação de maior escala (sistemas de irrigação pública), decorrência da criação, em dezembro de 1959, da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). O DNOCS, por seu turno, seguia com a estratégia de construção de barragens para o incremento da disponibilidade hídrica, como forma de reagir às crises periódicas de suprimento de água originadas por cheias, que geravam desemprego, pobreza e migração, mantendo o foco de sua atuação no desenvolvimento rural, mesmo quando suas ações não coadunassem propriamente com as diretrizes da SUDENE. Esses empreendimentos acabaram por concorrer para a industrialização da região. Por volta de 1965, dois projetos-piloto foram recomendados pela FAO: o de Bebedouro/PE e o de Mandacaru/BA. Em 1968, o Governo Federal instituiu o Grupo Executivo de Irrigação e Desenvolvimento Agrário (GEIDA), que, em 1970, lançava os delineamentos de uma política de irrigação para o Brasil, através do Programa Plurianual de Irrigação (PPI). A maior parte dos investimentos do PPI foi destinada à região Nordeste, por se considerar a irrigação como um instrumento de promoção do crescimento econômico, tendo o DNOCS e a SUVALE (depois CODEVASF) como agências implementadoras. Outro projeto-piloto foi o de Jaguaruana (CE), que, à época, contou com cooperação francesa. Em 1970, o Programa de Integração Nacional (PIN) contemplou o financiamento da primeira fase do Plano Nacional de Irrigação. Em 1972, foi lançado o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento e, em 1979, o segu ndo PND. Em outubro de 1 974, foi criado o Progra ma de Desenvolvimento do Nordeste (POLONORDESTE). Contudo, nenhuma dessas iniciativas conseguiu atingir as metas planejadas. Em 1986, foi criado o Programa de Irrigação do Nordeste (PROINE), cujo mérito foi o de promover mudanças institucionais nos estados, para que todos viessem a contar com infra-estrutura, equipes técnicas e produtores rurais já familiarizados com práticas de irrigação. Em 1996, foi instituído, pelo Ministério da Agricultura, o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Fruticultura Irrigada no NE. Mais recentemente, o BN formulou o Programa dos Pólos de Desenvolvimento Integrado, muitos dos quais estabelecidos em perímetros irrigados. Esse breve histórico demonstra que, particularmente a partir da segunda metade dos anos 70, um grande número de projetos públicos de irrigação foi iniciado, em vários estados do Semi-Árido Brasileiro, beneficiando a região Nordeste com avanços tecnológicos propiciados por modelos hidrológicos, e incluindo-a nos diversos estágios de desenvolvimento da gestão dos recursos hídricos, realizada em três fases: (i) até 1940, quando a capacidade de aprovisionamento superava a demanda e as ações se concentravam no controle de inundações, na regularização dos cursos d’água, na produção de energia e na captação para abastecimento público; (ii) entre 1940 e 1970, sobretudo após 1950, quando o desenvolvimento acelerado das atividades industriais e agrícolas, aliada à expansão urbana e habitacional, implicou na manifestação dos primeiros conflitos entre oferta e demanda de água; e, (iii) a partir de 1970, quando a água passa a ser percebida como um recurso natural finito e, em muitos casos, escasso ou impróprio para o consumo. Segundo análises de geoprocessamento, dos 200 mil No perímetro do Projeto Norte de Minas, os 28 mil ha da área incluída no ESW (onze projetos públicos ha se dividem quase igualmente entre as iniciativas e áreas privadas adjacentes), 105 mil ha provêm de pública e privada. irrigação privada e cerca de 95 mil ha de projetos públicos. As maiores diferenças são observadas nos No SAB e na região Nordeste, coexistem três tipos perímetros do Projeto de Petrolina-Juazeiro (mais de agricultura e de produtores rurais: (i) existe uma de 66 mil ha de irrigação pública e 29 mil ha privados) agricultura tradicional de sequeiro, praticada para e do Projeto Jaguaribe-Apodi/Assu (com 14 mil ha cultivos de subsistência; (ii) há um tipo intermediário, de irrigação pública e 64 mil ha de projetos privados). ao qual foi parcialmente incorporado o uso de 2. A Irrigação no Brasil e no Semi-Árido 8 tecnologia, e que inclui a maioria dos lotes irrigados, e bombeamento, ao contrário de terras baixas, nas sendo praticado por agricultores em transição que, quais esse transporte de água pode ser feito por apesar de se distanciarem da modalidade anterior, gravidade. Em conseqüência, a adução de água ainda permanecem dependentes de políticas, demanda energia (elétrica ou a diesel), induzindo a orientações e assistência; e, por fim, (iii) há grandes adoção de tecnologias poupadoras de recursos (água empreendimentos de agricultura irrigada, praticada e eletricidade), o que afeta os modelos de cultivo e por produtores informatizados, utilizando tecnologia de produção primária, que precisam ser eficientes de ponta, em contato direto com os mercados, interno para economizar em outros insumos e serviços. Sob e externo, e com os demais agentes da cadeia agro- essa perspectiva, até mesmo o arroz inundado produtiva. emprega um conjunto elevado de tecnologias poupadoras de recursos naturais e matérias-primas. Ao mesmo tempo em que o padrão climático favorece a irrigação, a baixa incidência de chuvas Do ponto de vista da tecnologia agrícola, portanto, a prejudica a agricultura, no que tange à recarga de irrigação brasileira é diversificada. Uma classificação reservatórios e ao abastecimento de água na região. aceitável poderia incluir: (i) a irrigação de arroz; (ii) Ao longo dos 152 anos de coleta de dados, por a suplementar (outros cultivos); (iii) a de fruteiras aproximadamente um terço do tempo, a baixa tropicais; (iv) a de biomassa (cana de açúcar e precipitação e as secas (incluindo a chamada seca pastagens/forrageiras); (v) a irrigação pública em verde) têm sido recorrentes. Cada período de assentamentos (cultivos vários); e, (vi) a de hortaliças estiagem no SAB gera intensos fluxos migratórios, e frutíferas. constrangendo o Setor Público a aplicar, segundo cálculos extra-oficiais, somente no biênio de 1998- Embora, quando comparados a outros LAC’s, os 99, cerca de R$ 4 bilhões em medidas paliativas métodos de irrigação no Brasil possam ser para a atenuação dos efeitos da seca. considerados modernos, constituindo uma resposta lógica aos altos custos de bombeamento, a irrigação Ademais, as fontes de água e as características dos por gravidade é utilizada em 48% da área irrigada, solos, em relação a essas fontes, constituem, sendo 42% em arroz e 6% em sulcos e outros geralmente, fatores estrategicamente importantes, no métodos. Dos 52% restantes relativos à irrigação Brasil, em virtude da limitada disponibilidade hídrica pressurizada, compreendendo desde a tomada d’água subterrânea dessas áreas (em 95% dos casos, são até sua distribuição em campo, 22% empregam utilizadas águas superficiais), e porque as terras sistemas móveis de irrigação por aspersão, 23% aráveis e irrigáveis exigem, normalmente, por suas aspersão mecanizada (pivôs centrais fixos), 1% tubos condições morfológicas de tabuleiro, longas aduções perfurados/janelados e 6% sistemas de irrigação por gotejamento e/ou por micro-aspersão. (PCD, 2002). 9 2. A Irrigação no Brasil e no Semi-Árido 3 Análise e Avaliação Econômica e Financeira P artindo-se da premissa fundamental, segundo Esses princípios, contudo, não são específicos à a qual, na ausência de algum nível de irrigação no SAB, antes, são aplicáveis a subsídios, o setor privado investiria investimentos em infra-estrutura de modo geral substancialmente menos no desenvolvimento da (irrigação, eletricidade, rodovias e outros projetos irrigação, o estudo busca, sem pretender mensurar de grande porte), conforme registrado pela o valor social da construção de barragens, identificar denominada “nova economia do bem-estar”. Essa e medir os custos e benefícios sociais e privados abordagem tem sido influenciada por análises relacionados aos investimentos públicos efetuados conceituais e empíricas do início da década de 1960, no setor de agricultura irrigada no Semi-Árido particularmente nos Estados Unidos, Grã-Bretanha Brasileiro, estruturando-se a partir da análise de e França. atividades agrícolas e ancilares em onze perímetros e áreas privadas adjacentes, em cinco pólos de Assim, como hipótese, de acordo com o enunciado, desenvolvimento, representando 20% do número o efeito real dos investimentos procedidos em total de projetos públicos de assentamento, cerca de irrigação teria sido provavelmente constrangido pela 45% da área irrigada e aproximadamente 50% dos influência dos fatores rurais e dos mercados de bens investimentos públicos realizados. associados aos sistemas de produção e comercialização. Especificamente nas áreas de Esse entendimento se fundamenta na existência de estudo, a taxa de crescimento da irrigação foi potenciais benefícios líquidos para a sociedade não provavelmente influenciada pelos mercados de terra, absorvíveis pelos investidores privados que, portanto, trabalho, água, crédito e energia, pelo lado dos obteriam retornos líquidos inferiores aos sociais. A insumos, e pelo transporte, pelas barreiras comerciais fonte da possível diferença entre esses custos e e canais de comercialização, pelo lado dos produtos. benefícios está no centro da análise econômica. Por Embora, idealmente, deva-se considerar a natureza sua vez, a essência da avaliação social de projetos, e a magnitude dessas restrições, uma análise empírica no âmbito proposto, refere-se à identificação e à detalhada desses constrangimentos está além do mensuração do custo de oportunidade social do escopo proposto ao longo de todo o período de trabalho, do capital (fundos públicos), dos insumos análise, que se inicia no princípio da década de 1970. materiais (energia), e das transações externas. Quando os preços-sombra desses fatores não se Adicionalmente, o estudo analisa lições aprendidas equivalem aos preços de mercado, as avaliações e apresenta recomendações ao GOB com respeito a social e privada divergem, correspondendo a seu futuro papel no desenvolvimento da irrigação diferença às transparências de renda entre setores no SAB. E, por fim, como parte da análise, o estudo da economia. visa identificar as principais restrições institucionais 11 Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro e políticas que podem ter limitado o impacto da O “Fluxograma Metodológico”, apresentado a seguir, agricultura irrigada na região. A análise metodológica ilustra a seqüência dos vários passos e componentes é enfatizada para que se possa apreender a aplicação ao longo da análise, incluindo as ações coordenadas prática de uma avaliação social e para a maior a serem empreendidas pelo GOB, em parceria com transparência e confiabilidade dos resultados. o Banco Mundial, e as questões de responsabilidade exclusiva do Banco. De um modo geral, o plano do Mediante tais objetivos, o que se apresenta é uma estudo cobre as seguintes questões principais: (i) a análise ex-post dos investimentos públicos em definição da metodologia para identificação e irrigação no SAB, levando-se em conta seus efeitos mensuração de custos e benefícios sociais e privados, econômicos e sociais relativos à mitigação da pobreza ao longo da duração dos projetos; (ii) a identificação rural e à promoção do crescimento econômico dos projetos a serem analisados e a organização de sustentável, além de uma avaliação analítica dos visitas de campo às regiões correspondentes, para êxitos e fracassos obtidos, a fim de que se possa obtenção de informações e detalhes da real operação extrair lições da experiência acumulada e, a partir das áreas irrigadas; (iii) a interpretação digital de dela, oferecer opções de políticas setoriais que imagens satelitárias; e, (iv) a contabilização do fluxo forneçam indicativos e auxiliem na definição de novas de investimentos, custos e benefícios associados aos políticas públicas. projetos. Figura 3.1 - Fluxograma Metodológico Fonte: Documento de Conceito do Projeto 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 12 3.1. NOTA CONCEITUAL SOBRE O Considerando, portanto, a amplitude das áreas MÉTODO DA ANÁLISE SOCIAL DE CUSTO- analisadas, e de acordo com os objetivos do estudo BENEFÍCIO UTILIZADA – a identificação e mensuração dos custos e benefícios sociais dos investimentos públicos (análise Uma premissa fundamental no aporte de subsídios ex post) –, a amostra demonstra ser suficiente para para a irrigação é que, no caso do SAB, essa atividade a aplicação da metodologia proposta. Contudo, por pode favorecer o desenvolvimento de uma agricultura abranger áreas relativas a projetos privados de intensiva em mão-de-obra e de cultivos de alto valor irrigação, em adição àqueles da iniciativa pública, agregado, como frutas tropicais e hortaliças. Tal considerou-se necessário incluir trabalhos intensidade de trabalho pode, presumidamente, relacionados à interpretação de imagens de satélite, contribuir significativamente para a redução da assim como estudos de radiometria e videografia, pobreza rural. Contudo, esses benefícios oriundos visando completar a geração de dados relevantes para da geração de empregos não seriam absorvidos pelo o escopo pretendido. setor privado, comprometendo a realização de novos investimentos na região. Box 2 – FARMOD – Uma Ferramenta de Modelagem Para computar os fluxos de custos e benefícios observados nos perímetros de irrigação analisados, foi utilizado um software denominado FARMOD, desenvolvido em parceria entre a FAO e o BM. O FARMOD compreende modelos de cultivos, de área e produção agrícola, informações relativas ao emprego de insumos e trabalho, e medidas de renda, investimento e custos de operação e de retornos financeiros e econômicos. Esse programa converte custos financeiros em econômicos e calcula taxas de retorno e valores presentes líquidos sociais, sendo beneficiado pela incorporação, em seus cálculos, de interpretações de imagens de satélite, identificando-se áreas de irrigação, desenvolvidas tanto pelo setor público quanto pelo privado, no entorno dos perímetros públicos, porém a eles associados. No âmbito das propriedades e de commodities e produtos, a videografia e a radiometria complementaram a análise metodológica em um estudo-piloto do projeto Gorutuba. Em linhas gerais, o software FARMOD foi empregado para: (i) simular atividades individuais para o financiamento parcial de cultivos anuais e/ou pluri-anuais e de atividades de pós-colheita; (ii) simular unidades primárias de cultivo (pequenas, médias e grandes), incluindo diferentes combinações de culturas e atividades; (iii) gerar modelos de sistemas de irrigação, que inclui um conjunto de unidades rurais com agricultura irrigada e atividades anteriores e posteriores da cadeia de produção; (iv) modelar um conjunto de sistemas de irrigação, permitindo a avaliação de todos os investimentos existentes em um perímetro, incluindo as principais externalidades; e, (v) simular a disponibilidade e o uso de mão-de-obra familiar e contratada. As simulações do FARMOD quantificam o efeito dos investimentos em irrigação em três níveis, a saber: (a) projetos de unidades de produção/lotes; (b) projetos de produtos/commodities ; e, (c) projetos de desenvolvimento regional. Além dos procedimentos já descritos, como parte da avaliação sócio-econômica, as análises numéricas foram complementadas por entrevistas e pesquisas de campo. Nesse âmbito, o Multi-Criteria Decision analysis Method (MCDM) auxiliou na identificação e definição dos fatores associados aos êxitos e insucessos de projetos de irrigação. Como parte dessa abordagem, foram definidos oito critérios e trinta e oito atributos, dispostos em uma relação de quatro a seis atributos por critério, com exceção das questões legais, para as quais foram considerados apenas dois tributos. 13 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Identificando a natureza dos benefícios O outro efeito indireto é relacionado às externalidades sociais positivas. Após extensa análise, o estudo se ateve a enfocar: (i) a redução da migração, aferida em relação Em primeiro lugar, deve ser feita uma distinção entre ao cenário “sem projeto”; (ii) o efeito líquido da os chamados benefícios diretos e indiretos. O termo redução da pobreza; e, (iii) o efeito da formação de “direto” se refere ao aumento no valor líquido da clusters, que ocorrem quando a irrigação privada é produção resultante da irrigação, durante o período estimulada fora da área de influência direta do projeto de avaliação, cobrindo atividades relativas à produção de irrigação. Se o valor presente líquido social primária e ao agro-processamento. Essa variação no (VPLS) observado for positivo, a mensuração das produto final se refere à diferença no resultado obtido externalidades positivas é menos importante. Ao a partir dos cenários com e sem investimentos em contrário, se for negativo, a análise deve tentar irrigação. mensurar esses efeitos externos. Por sua vez, há dois tipos de efeitos indiretos. O Além disso, podem também ser destinados esforços primeiro é relativo aos impactos dos projetos sobre à definição e mensuração dos efeitos sociais do os mercados relacionados de produtos, projeto, a saber: (i) resultado líquido da geração de especificamente em atividades complementares e empregos (diretos e indiretos), frente ao cenário “sem substitutas daquelas diretamente ligadas ao projeto. projeto”; (ii) impacto da viabilidade rural e do Nesse estudo, em particular, os efeitos “horizontais” desenvolvimento de serviços e demais atividades indiretos não foram examinados, uma vez que econômicas na região; e, (iii) impacto distributivo, apresentam menor significância, considerando o com influências tanto sobre a distribuição de renda tamanho dos mercados de produtos relevantes (a entre chefes de família (através de um Coeficiente demanda verificada é infinitamente elástica e, de Gini inferior), quanto sobre a distribuição funcional portanto, não há nenhum efeito sobre preços). Em da renda em relação à mão-de-obra não-qualificada. outras palavras, as regiões afetadas são tomadoras Não há uma lógica clara em favor da mensuração de preço: o impacto global desses projetos não foi dos impactos fiscais resultantes da implementação grande o suficiente para influenciar preços periféricos do projeto, em parte, porque representam ou domésticos dos produtos do comércio. transferências, e porque outros investimentos governamentais também poderiam gerar rendas Por outro lado, a análise das atividades relacionadas fiscais positivas. conhecidas como “verticais” é mais sutil. Particularmente relevantes no caso de frutas e A análise do estudo se ateve a duas externalidades, hortaliças, incluem as atividades pós-colheita identificadas como a redução da pobreza e os (processamento e embalagem) que, em virtude da impactos na migração, destacando-se, implementação do projeto e do conseqüente especificamente, a geração direta e indireta de incremento local da produção primária propiciam empregos1. Uma vez mensurados, a preços de consideráveis investimentos, justificados pelos ganhos obtidos pelas empresas a partir das economias 1 Inicialmente, o estudo buscou analisar os efeitos distributivos em insumos e matérias-primas e nos custos de dos projetos de irrigação estudados, contudo, não houve transporte, o que proporcionaria a aquisição do disponibilização de dados para tal finalidade. No futuro, uma produto a um preço inferior em relação a outras análise VPLS pode desagregar os benefícios líquidos regiões produtivas, mantendo-se constante seu preço acumulados por diversos agentes econômicos (consumidores, produtores, indústria de agro-processamento e governo). Por final no local de destino (São Paulo ou Europa), não outro lado, uma análise mais sofisticada pode ser empreendida afetado pela nova produção resultante desses para considerar o efeito da renda de proprietários de lotes projetos. entre (consumidores, produtores e indústria). Outra abordagem que requer menor quantidade de dados se refere à chamada 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 14 continuação Box 2.3 mercado, os benefícios diretos e alguns dos indiretos, gastos reais, no momento em que foram realizados, a análises ajusta esses preços a seus correspondentes em oposição às estimativas de custos correntes. “fatores de conversão”, expressando-os em termos Externalidades negativas (como eventuais impactos de preços-sombra para os cálculos da TER e do ambientais) não foram consideradas, por não VPLS. apresentarem efetiva significância. Quando os preços correntes de uma economia não Vale notar que, por haverem sido construídas antes refletem o verdadeiro valor de escassez dos bens e do início dos projetos de irrigação, os impactos das serviços, para avaliação econômica, eles devem ser barragens não foram considerados integralmente nas substituídos. Assim, a título de ilustração, quando avaliações. Esses mesmos projetos obtiveram há uma substancial parcela da mão-de-obra acompanhamento de assistência técnica e financeira desempregada, total ou parcialmente, o preço-sombra subsidiada, devendo seus efetivos gastos desse fator se estabelece abaixo de seu preço de governamentais serem adicionados às estimativas de mercado para refletir seu custo de oportunidade real. custos, para o cálculo de seu retorno líquido. As discrepâncias existentes entre o salário-sombra e o salário de mercado variam, provavelmente, de Preços-sombra acordo com a qualificação, a região e o setor industrial do trabalhador, entre outros fatores. Uma questão central da análise corresponde à estimativa dos fatores de correção dos preços-sombra A análise do preço-sombra favorece aqueles projetos em relação aos seus correspondentes preços de que efetivamente fornecem empregos aos mercado, para os seguintes itens: (i) taxas de câmbio; trabalhadores, a custos de oportunidade inferiores (ii) taxas de desconto, para utilização em estimativas aos salários pagos. Um salário-sombra abaixo de seu de valor presente; (iii) mão-de-obra não-qualificada; correspondente de mercado possui uma implicação (iv) mão-de-obra qualificada; (v) energia (eletricidade direta em relação à taxa de retorno do capital. Uma e combustível); e, (vi) fontes hídricas. eventual eliminação da discrepância entre salários- sombra e salários reais irá gradualmente diminuir a Como aspecto crítico do estudo, evidencia-se que o taxa-sombra de retorno do capital em direção à taxa preço-sombra da mão-de-obra, o câmbio externo e de retorno do mercado. as taxas de desconto não são constantes ao longo do período de análise; seus preços esperados sofreram Identificação da natureza dos custos alterações relativamente ao nível geral de preços da sociais economia, sendo, portanto, desenvolvida uma série temporal dos correspondestes preços-sombra (ou Em princípio, os principais itens considerados foram fatores de correção), para o período de análise. os custos relativos aos investimentos iniciais e à operação e manutenção, excluindo-se aqueles Adicionalmente, é fundamental que haja um referentes à construção de barragens. Contudo, têm- esclarecimento a respeito da distinção conceitual se como relevantes os custos que se referem aos existente entre análises ex-ante e ex post. Na ex- ante, há pouca informação específica para estimar a evolução futura da taxa de desconto, a taxa de câmbio distribuição funcional, a saber: a distribuição de benefícios líquidos acumulados por mão-de-obra qualificada e não- de equilíbrio e os salários reais. Prevêem-se ciclos e qualificada, os retornos de capital, os lucros e as taxas de variações de curto prazo nos preços, contudo, sem retorno. Embora o projeto não tenha tido tempo de implementar que se possa precisar quando. Essa metodologia o modelo, uma característica atrativa do FARMOD é a também se aplica à projeção de preços periféricos possibilidade de gerar informações relevantes a um nível suficiente de desagregação para calcular os efeitos distributivos, do comércio. No caso de uma análise ex-ante de empregando os dados de distribuição funcional. custo-benefício, considera-se razoável a projeção de 15 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro um fator de correção constante. Essa situação se mediante a taxa de câmbio nominal corrente inverte para uma avaliação ex post, visto que há o para transações comerciais (média das taxas benefício de um histórico da evolução desses de compra e venda), conforme publicação parâmetros podendo-se, através da observação, do Banco Central do Brasil. questionar a lucratividade social dos projetos. 2. Cálculos dos preços-sombra: Assim, para o escopo proposto, os preços domésticos de produtos transacionáveis foram expressos como (a) Preços domésticos para produtos um equivalente dos preços de fronteira, ajustados transacionáveis: para cada ano entre pelas taxas de câmbio do período. Por sua vez, os 1980 e 2001, os preços domésticos preços de fronteira (c.i.f. para os produtos que para insumos e produtos finais competem com os importados e f.o.b. para transacionáveis foram ajustados a exportáveis) foram convertidos em preços-porteira seus equivalentes periféricos (c.i.f. regionais correspondentes, ajustados pelos custos de para importação e f.o.b. para transporte e de comercialização, e para eventuais exportação). Esse método se estendeu diferenças qualitativas. Por fim, a taxa de câmbio aos custos de transporte doméstico, nominal corrente foi ajustada com base em seu às diferenças qualitativas e a outros patamar de “equilíbrio”, depois de removidos os fatores que influenciam as margens efeitos de barreiras comerciais (taxas e subsídios). de comercialização. Contudo, o No caso dos bens domésticos, com exceção das fon- cálculo dos fluxos de custos e retornos tes de água e energia, somente foram realizados ajus- foi expresso em preços domésticos tes quando detectadas distorções significativas nos reais (US$ de 2002). preços. Os preços utilizados na análise foram sem- pre livres de taxas. Com respeito aos investimentos, (b) Preços-sombra do câmbio externo: a estrutura de custos foi dividida em mão-de-obra o fator de conversão utilizado para o qualificada e não qualificada, artigos importáveis e período de 1960 a 1983 se baseou na exportáveis, artigos domésticos, fontes de água, ele- série temporal da taxa de câmbio de tricidade e combustível. Os fatores de correção apro- equilíbrio desenvolvida no estudo de priados foram, então, aplicados aos elementos desa- Brandão & Carvalho (1989), no qual gregados de custos e adicionados para a obtenção foi adotada a mesma metodologia dos custos sociais. empregada no estudo do Banco Mundial, intitulado “ The Polical Em síntese, os dois passos envolvidos no cálculo Economy of Agricultural Pricing das estimativas de valores presentes e taxas de retorno Policies” (Johns Hopkins University compreendem: Press, 1992), elaborado por Krueger, Schiff e Valdés. A extensão dessa série 1. Ajustes da inflação e mudanças na taxa de para o período de 1984 a 2001 adotou câmbio nominal: os preços de insumos e a metodologia desenvolvida por produtos finais foram ajustados pelo Índice Pechman (1983), que se baseia na Geral de Preços (IGP), calculado pela relação entre os preços global e Fundação Getúlio Vargas, do Rio de doméstico do ouro2, representando Janeiro; todos os preços foram expressos em dólares americanos de junho de 2002, 2 O emprego de preços diferenciais do ouro para mensurar as incluindo aqueles valores que, taxas de câmbio de equilíbrio foi sugerido por José Luis originalmente, foram obtidos em moeda Carvalho, da Universidade de Santa Úrsula, Rio de Janeiro. nacional, sendo, então, convertidos Uma vez que o ouro é facilmente transacionável e conversível 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 16 uma grande aproximação entre o mão-de-obra não-qualificada, o ESW melhor preço verificado nos mercados adotou um fator de conversão de 0,89, oficial e paralelo do câmbio externo, constante ao longo do período. no Brasil, durante o final da década de 1980 e início da de 1990. Os (e) Tarifas de eletricidade: seu preço- valores do fator de correção variaram sombra deve ser ajustado por taxas entre 1,05 e 1,25, excetuando-se que afetam os valores das tarifas ao 1985, quando o valor foi de 0,95. longo da cadeia de produção, entre a geração, a transmissão e a distribuição (c) Taxa de desconto: para o período de eletricidade. Entretanto, na entre 1970 e 1986, foram realizadas ausência de trabalhos que as estimativas elaboradas por Lima explicitassem tais ajustes, foram Neto (1989), com base no valor utilizadas estimativas da Fundação incremental do estoque de capital da Getúlio Vargas, indicativas da economia no período, expresso em existência de uma larga variedade de termos reais. A extensão dessa série tarifas de eletricidade entre os setores. para o período após 1986 foi baseada De acordo com essas estimativas, as em uma regressão da relação entre o atividades agrícolas e rurais, estoque de capital do PIB, como geralmente, pagam preços unitários variável dependente, e a taxa social mais elevados do que os de outros de retorno estimada por Lima Neto. setores (manufatura e uso doméstico). A evolução da taxa de desconto mostra um declínio, de valores (f) Diesel Combustível: os preços de relativamente altos, na década de mercado para combustíveis incluem 1970 e início dos anos 80 (entre 17 e taxas diversas, que devem ser 20%), em direção a taxas mais baixas removidas para a estimativa de seu (cerca de 16%), após 1986. preço-sombra. Com base em uma revisão da literatura relevante, foram (d) Preço-sombra da mão-de-obra: o utilizadas estimativas de fontes fator de ajuste se aplica apenas à mão- diversas, tais como um estudo de-obra não-qualificada. Apesar de, elaborado por Carvalho (1978), para idealmente, ser relevante a estimativa o período de 1973 a 1984, um estudo do salário líquido de reserva derivado da Fundação Getúlio Vargas, para da contribuição de seguridade social 1996 e 1997, e uma série temporal para trabalhadores rurais não- preparada pela Superintendência de qualificados, tal metodologia não Estudos Estratégicos da ANP, para o pôde ser aplicada devido à falta de período entre 1992 e 2001. O valor informação sobre esses parâmetros. anual do fator de correção variou Com base em estimativas elaboradas entre 0,63 e 0,90. por Motta (1985) e em outras pesquisas sobre preços-sombra da (g) Tarifas de água: o preço-sombra da água utilizada na irrigação deve medir o custo de oportunidade de usos em outras commodities, no Brasil, esse diferencial de preços alternativos, ou seja, seu valor para doméstico-internacional do ouro deve refletir a tendência das outros empreendimentos, em uma taxas reais de câmbio. 17 3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro situação em que há direitos usos alternativos. Deve-se ressaltar negociáveis de uso da água. Essa que seu custo de oportunidade é, política estimularia a mudança de seu provavelmente, bem superior a seu uso para cultivos de maior valor custo de abastecimento. Assim, na agregado e, em alguns casos, para ausência de um preço de referência usos alternativos não-agrícolas. Mas que cubra a interação entre os custos esse não é o caso no Brasil, onde, na de suprimento e de demanda pela realidade, as tarifas de água têm sido água, o estudo adotou uma baixas, quando não gratuitas. Apenas abordagem da recuperação dos custos recentemente, alguns estados de produção (por metro cúbico), brasileiros iniciaram uma política de incluindo os gastos com operação e cobrança pelo uso da água (Ceará). manutenção dos sistemas, acrescidos Contudo, não há um preço de da amortização de determinados referência determinado pelo mercado, investimentos iniciais em infra- que considere seus custos de estrutura. suprimento e de oportunidade para Box 3 – Valor Presente versus Taxa Interna de Retorno A Taxa Interna de Retorno (TIR) é um critério econômico convencional para a avaliação de um único projeto de investimentos1. Por apresentar fácil entendimento, esse instrumento pode ser facilmente comparado a taxas de juros correntes e calculado com base em elementos isolados do projeto, inclusive porque seus cálculos não requerem dados de custos de oportunidade do capital, críticos e, freqüentemente, difíceis de estimar, conforme abordagem do valor presente líquido. Contudo, a taxa interna de retorno apresenta desvantagens significativas, a saber: · TIR constante ao longo do período de vida de um projeto – constitui uma suposição altamente irrealista, se for considerado que a escassez relativa de capital varia ao longo do tempo. Por exemplo, taxas de juro relativamente baixas durante a fase inicial de um projeto podem levar à seleção de projetos com um longo período de maturação, o que não seria rentável se a avaliação considerasse as taxas de juros mais elevadas existentes durante as fases subseqüentes do projeto; · múltiplas soluções para a TIR (não há uma TIR única) – quando o perfil temporal de benefícios líquidos cruzar o zero mais de uma vez. Isso pode acontecer como resultado da substituição de equipamentos, por exemplo. Não há problemas se os benefícios líquidos forem sempre negativos durante a fase inicial, passando a sempre positivos depois; · valor positivo da TIR não indica que um projeto é socialmente rentável – no caso da TIR ser inferior à taxa de desconto. Por exemplo, considere-se um projeto com uma TIR positiva de 10 a 12%, porém com um valor presente negativo. Um projeto assim deve ser visto como sendo não socialmente rentável ex post, quando o custo de oportunidade do capital for maior do que essa TIR. Na perspectiva atual, uma taxa de retorno de 10- 12% não parece ser muito baixa, mas a avaliação em questão foi iniciada quando o custo de oportunidade do capital era consideravelmente mais elevado. · a TIR pode conduzir erroneamente a uma comparação de retornos entre projetos – alguns projetos com TIR’s mais baixas podem produzir um valor presente líquido social (VPLS) maior que outros com TIR’s mais elevadas. 1 A taxa interna de retorno representa a taxa de desconto que resulta em um VPLS nulo. 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 18 continuação do Box 3 Os problemas constatados com a TIR não se aplicam à regra do VPLS, que permite mudanças na taxa de desconto, não sendo afetada por uma seqüência de valores positivos e negativos. A taxa de desconto utilizada para cada ano deve representar a verdadeira escassez de capital da economia naquele ano2. 2 Uma questão a parte é que o cálculo ex post, mesmo que mediante o emprego da mesma metodologia, pode resultar em um VPLS inferior ao resultante do cálculo ex ante, que considera a previsão de preços (sociais). Contudo, a análise ex post possui a vantagem da observação dos reais custos sociais de oportunidade. 3.2. IDENTIFICANDO E MEDINDO OS diferentes áreas cobertas pelos projetos, esse enfoque CUSTOS SOCIAIS DOS INVESTIMENTOS EM apresentou difícil aplicação, no Nordeste. IRRIGAÇÃO Projetos selecionados para avaliação As principais despesas consideradas se referem aos investimentos em infra-estrutura de irrigação, estando Foram selecionados onze perímetros de irrigação, particularmente associadas ao início do projeto e à localizados em Pólos de Desenvolvimento Integrado operação e manutenção (O&M). Por não terem sido (PODI), dispersos em cinco estados, implementados classificadas como parte integral da avaliação, os e coordenados pelo BN, cujos desempenhos, com custos de suprimento das barragens multi-funcionais base nos custos, consideram: (i) investimentos em construídas anteriormente ao início dos projetos de infra-estrutura produtiva; (ii) investimentos on farm irrigação, e operadas para o abastecimento público e off farm (custo da cadeia produtiva); (iii) assistência de água, o controle de cheias e a geração de energia, técnica e outros serviços providos aos produtores foram assumidos como equivalentes aos de rurais e à agroindústria; (iv) investimentos e custos transporte e de distribuição da água (a preços das atividades agro-industriais induzidas (valor regionais), desconsiderando-se qualquer ônus adicionado através de cadeias de processamento e relacionado à sua capacidade de armazenamento. de comercialização). Efeito sobre o preço da propriedade rural Aos PODIs selecionados, todos localizados nas áreas mais críticas do Polígono das Secas, são associados Como alternativa para a estimativa do valor dos projetos, que correspondem: no Pólo Baixo benefícios diretos, deve-se considerar a evolução do Jaguaribe, estado do Ceará, projetos Morada Nova preço da terra nas áreas do projeto, comparando-a e Jaguaribe-Apodí; no Pólo Assú-Mossoró, no Rio aos preços de similares que não receberam irrigação Grande do Norte, projeto Baixo Assú; no Pólo (cenário “sem projeto”). Em um mercado de terras Petrolina, em Pernambuco, projetos Bebedouro e competitivo, o valor diferencial no preço da terra Nilo Coelho; no Pólo Juazeiro, na Bahia, projetos deveria refletir as expectativas de aumento nos Mandacaru, Tourão, Maniçoba e Curaçá; e, no Pólo retornos privados a serem atribuídos à irrigação. Norte de Minas, projetos Gorutuba e Jaíba. Contudo, devido à falta de informação confiável nas Box 4 – Geoprocessamento, Videografia e Radiometria Para os efeitos do estudo realizado, uma parte substancial da metodologia adotada está relacionada à interpretação de imagens de satélite e ao geoprocessamento, com vistas à identificação de áreas irrigadas e de tipos de culturas em perímetros públicos e em sistemas privados. Para auxiliar no desenvolvimento do ESW, as seguintes ferramentas foram empregadas: · imagens de satélite multi-espectrais – Mapeamento Temático de Landsat – foram georreferenciadas e estudadas, apesar de que fosse recomendável efetuar pesquisas de campo apoiadas por GPS e radiometria espectral; 19 3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro continuação do Box 4 · mapas topográficos na escala (1:100.000), do IBGE, do DSG e da SUDENE, digitalizados pela CODEVASF e utilizados como base cartográfica e apoio ao georreferenciamento das imagens de satélite, obtidas para os anos de 1973, 1985, 1990, 1995 e 2000/01. Todas as bandas disponíveis foram adquiridas, sendo as mais importantes, a vermelha TM3, e as infravermelhas TM 4 e 5. A banda vermelha é sensível à clorofila e sua luz é intensamente absorvida por vegetação fotossinteticamente ativa (VFA). A banda TM4 é sensível à biomassa da vegetação ativa, enquanto que a TM5 é sensível à presença de água na folhagem. Com essas três bandas, foi possível georreferenciar as informações relacionadas à produção agrícola. A metodologia de trabalho, contudo, revela-se ainda mais ambiciosa, já que busca identificar e caracterizar, em cada pólo, quais os cultivos irrigados e em que fases de crescimento se encontram, distinguindo-as segundo seus diferentes parâmetros (comportamento espectral, padrão espacial de plantio e periodicidade). Nesse sentido, o Projeto Gorutuba foi utilizado como um modelo de referência, selecionando-se cinco perímetros, espalhados ao longo do ano de 2001, e desenvolvendo-se um programa, em linguagem IDL, aliado a um algoritmo que busca distinguir as curvas espectrais e fazer ajustes entre as diferentes datas. Finalmente, elaborou-se um mapa digitalizado de todas as propriedades ou lotes irrigados nos perímetros selecionados, com conexões entre o mapa temático e o banco de dados. 3.3. METODOLOGIA DA ANÁLISE político; financiamento e implementação ECONÔMICO-FINANCEIRA apropriados; titularidade fundiária; efetivo suporte urbano; adequada infra-estrutura de transporte; O software FARMOD foi utilizado para calcular os produtores rurais diligentes; participação de fluxos de custos e benefícios, em termos de modelos produtores privados; efetivo suporte tecnológico; e, de cultivo, de área e produção agrícola (pequeno, comercialização qualificada. médio e grande porte) e de sistemas de irrigação, e para simulação do uso de determinados insumos e Os investimentos realizados na irrigação podem gerar de mão-de-obra, com o intuito de verificar (i) se os repercussões positivas em âmbito global, desde que investimentos públicos em irrigação no SAB apoiados por ações complementares que facilitem a constituíram, de fato, uma estratégia válida de custo- gestão dinâmica do setor privado e uma capacidade efetividade para o desenvolvimento rural e a redução inovadora de responder às solicitações do mercado da pobreza e, (ii) se as principais conclusões e lições e aos cenários de produção. Entretanto, na ausência aprendidas foram suficientes para a explicitação de de um arcabouço político apropriado e de atividades recomendações ao GOB. de suporte previamente acordados entre os setores público e privado, os resultados tendem a ser Tendo por base os resultados da análise econômica, insatisfatórios. conduzida nos âmbitos social e financeiro, conclui- se que os investimentos públicos destinados ao Durante as três últimas décadas, foram investidos desenvolvimento da agricultura irrigada podem mais de US$ 2 bilhões de recursos públicos em obras constituir uma estratégia efetiva para a promoção ligadas à irrigação, destinados ao abastecimento de do desenvolvimento regional, o incremento das 200 mil hectares no SAB, dos quais 140 mil exportações e a redução da pobreza no SAB. As considerados produtivos, representando uma média variáveis necessárias para tanto consistem, de investimentos acumulados de aproximadamente principalmente, em: oferta hídrica abundante e US$ 10 mil por hectare. Com aportes adicionais confiável; projetos bem dimensionados; investidos pelo setor privado em sistemas públicos e gerenciamento competente de projetos; forte suporte em empreendimentos particulares, o valor anual da 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 20 produção atingiu aproximadamente US$ 2 bilhões, aprendidas e da experiência acumulada com o de- em 2002, incluindo a exportação de frutas frescas senvolvimento da irrigação na região. A análise mos- no valor de US$ 170 milhões, gerando 1,3 milhão tra que os melhores resultados poderão ser obtidos3 de empregos (diretos e indiretos), e contribuindo no futuro com a consolidação do processo de substancialmente para a redução da pobreza e da reconversão para culturas de maior valor agregado, migração rural para as grandes metrópoles. particularmente associados às mudanças nos padrões de cultivo orientadas à fruticultura, como nos pólos Dos cerca de 400 mil hectares irrigados de Petrolina e Juazeiro. desenvolvidos pela iniciativa privada, a maior parte foi motivada pelo emprego de novas alternativas de Os produtores que não reconverteram seus sistemas cultivo, tecnologias e processos produtivos, validados de produção em cultivos de maior valor agregado e pelos projetos públicos pioneiros. Por outro lado, tecnologias aperfeiçoadas, ainda que obtenham outros 70 mil hectares de projetos públicos foram retornos financeiros positivos, não geram benefícios iniciados, porém paralisados, devido a restrições de econômicos que justifiquem os altos investimentos caráter financeiro. em infra-estrutura de irrigação. É o caso dos pólos Norte de Minas Gerais, Baixo Jaguaribe e Baixo Assú, Sob a perspectiva econômico-financeira, as ativida- em que culturas tradicionais, como o arroz, o milho des agrícolas adaptam-se melhor às práticas atuais e o feijão, predominam. Embora esse processo de de irrigação, que não eram conhecidas dos produto- reconversão ainda esteja evoluindo, muitos clusters res de cultivos tradicionais 20 anos atrás. Tanto os de commodities já se encontram suficientemente agricultores como as agroindústrias estão em me- maduros a ponto de constituírem uma forte base lhores condições hoje para beneficiar-se das lições econômica, inexistente há vinte anos atrás. Box 5 – A Importância dos Clusters nas Cadeias Agro-negociais As instituições e os produtores rurais do Nordeste do Brasil dedicam especial atenção ao conceito de cluster . Para o Grupo Executivo do Projeto Iniciativa pelo Nordeste , mais importante do que conhecer o significado etimológico do termo é entender o sentido da mensagem emblemática enviada pela união de esforços entre governos, empresários, agentes financeiros e outros segmentos representativos da sociedade, com o intuito de elevar a competitividade de atividades econômicas relevantes na região. Segundo o Grupo C&S, do Banco Mundial, os clusters compreendem um sistema de relações internas e externas ao mercado, entre firmas concentradas geograficamente e instituições envolvidas em atividades econômicas inter-relacionadas. A maioria dos autores se refere aos clusters industriais como empresas e firmas competitivas, sediadas em uma mesma região, cujas atividades interagem em cadeias industriais. Para alguns economistas, clusters constituem “aglomerações econômicas”. Por fim, o termo cluster é empregado ao se referir a um conjunto de atividades exercidas por um conjunto de firmas situadas ao longo da linha de produção, aliado a empresas de apoio, a exemplo do setor financeiro, de infra-estrutura, de empresas de consultoria e de pesquisa e desenvolvimento. A demonstração-piloto da Iniciativa pelo Nordeste, ao considerar e examinar os clusters da uva, da manga, do melão e do mamão, em termos de mercados e tecnologias de manipulação, inclui o que se denomina de “provedores dos fundamentos econômicos básicos”, representados por recursos humanos, tecnologias, 3 Nas regiões de Petrolina e Juazeiro, foram desenvolvidos, em a viabilidade técnica da fruticultura e seus resultados potenciais. pomares privados, 10 mil ha de culturas frutíferas irrigadas, o A TER desses investimentos privados foi estimada em 70% e que não ocorreria se os distritos públicos não demonstrassem seu VPL foi de US$ 28 milhões. 21 3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro continuação do Box 5 financiamentos, infra-estrutura física e ambiente de negócios, atendo-se à fase agroindustrial (B2B) e aos processamentos de pós-colheita. Ao ser associado ao conceito de agro-negócio (Davis e Goldberg, 1957), portanto, ele se ajusta à pós-produção primária, pressupondo sua existência, bem como de algum tipo de organização pré-existente, contudo, não necessariamente envolvendo ou considerando as dimensões sociais e ambientais. Para as cadeias agro-negociais, entretanto, a perspectiva holística é importante (dimensões social, produtiva, ambiental e gerencial), assim como é a diferenciação em (i) ciclos de produto/commodity, desde a biodiversidade até o consumidor final (melhoria de processos); (ii) cadeia de logística, envolvendo procedimentos e processos de circulação, distribuição e entrega; (iii) cadeia de custódia, com registros contratuais, certificações de conformidade (processos), de origem (produto) e de qualidade (efetividade) e de garantias/seguros; até chegar à (iv) cadeia de valor, normalmente referente a custos, preços e participações dos agentes/elos que operam as cadeias de agro-negócios. Nos casos de projetos de distritos de irrigação e de propriedades individuais irrigadas, o cluster representa uma ferramenta importante. No entanto, é no projeto de commodity (de cada produto, com certo padrão e destino), que o cluster constitui parte efetivamente integrante da cadeia de agro-negócios. Por fim, foram também comprovados os potenciais US$ 4.700 a US$ 15.580 por hectare. Os resultados benefícios resultantes das inversões em pesquisa obtidos são demonstrados individualmente para os agrícola e de mercado e estruturas de perímetros de irrigação, nos cinco pólos considerados. comercialização, com vistas ao desenvolvimento de uma sólida base de conhecimento, capaz de Essa avaliação se baseia na evolução da produção, proporcionar assistência aos produtores na até 2003, e nas tendências de cada sistema, até 2020. introdução de novas tecnologias e cultivos agrícolas, No caso dos sistemas que se encontram em processo na instituição de mercados orientados a processos e de alocação (Jaíba I com 16 mil ha, Baixo Jaguaribe na constituição de associações e serviços de com 2,5 mil ha, e Baixo Assu com 3 mil ha), produtores rurais, orientadas ao ingresso em considerou-se a hipótese de suas áreas se tornarem mercados mundiais competitivos, explorando e produtivas até 2008, alternativa bastante otimista para otimizando as vantagens comparativas do SAB. o caso de Jaíba, tendo em vista seu isolamento em relação aos mercados e seus consideráveis problemas técnicos e de comercialização. Nos outros dois pólos, 3.4. ANÁLISE ECONÔMICA empreendedores rurais, constrangidos pelas limitadas Os onze perímetros analisados apresentaram e sobre-exploradas fontes de água, demandam áreas diferenças significativas quanto ao desempenho adicionais com disponibilidade hídrica confiável, relativo às Taxas Econômicas de Retorno (TERs) e possibilitando a expansão de seus sistemas de aos Valores Presentes Líquidos Sociais (VPLS), bem produção, orientados ao mercado exportador com como aos investimentos públicos, que variam de base na produção de melão, banana, abacaxi e manga. 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 22 Tabela 3.1. - Resumo dos Resultados Econômicos 1/ Considerando que os investimentos para a primeira fase do Projeto Jaíba já estão concluídos, assumiu-se que o restante da área (67%) seria incorporada entre 2003 e 2008. 2/ Visto que os investimentos para a primeira fase já estão concluídos, assumiu-se que os 42% restantes da área seriam incorporados nos próximos quatro anos. 3/ Considerando os investimentos já concluídos, assumiu-se que o restante da área (56%) seria incorporado entre 2003 e 2008. 4/ Além dos dois perímetros de irrigação existentes na área, os investimentos públicos possibilitaram o desenvolvimento de 22 mil ha de irrigação privada, cuja TER é de 27%. A medida apropriada para avaliar o desempenho (BA) constituem projetos-piloto iniciados com a econômico dos investimentos públicos é o VPLS. assistência da FAO, e Mandacaru está sendo utilizado Com base nas taxas sociais de desconto estimadas4, como estudo de caso, pelo Ministério da Integração apenas quatro dos onze perímetros amostrais Nacional (MI). apresentaram retornos ex post (valores presentes) positivos, a saber: Tourão, Curaçá, Mandacaru e Em conjunto, os quatro perímetros de irrigação dos Bebedouro, sendo os três primeiros localizados no pólos de Petrolina e Juazeiro, cujos VPLS são pólo de Juazeiro. Bebedouro (PE) e Mandacaru positivos, apresentam um retorno ex post agregado de US$ 57 milhões e uma TER média de 22,8%, gerando um acréscimo no vigor econômico acima 4 As taxas sociais de desconto aplicadas, variáveis de 19,1 a 16,8%, foram calculadas por José Luis de Carvalho, Guilherme dos retornos médios de investimentos no Brasil. Em Sória Bastos, Jaime Artigas e Alberto Valdés, em dezembro escala regional, o efeito geral dos seis assentamentos de 2002. públicos desses pólos resulta em uma TER de 18,9% 23 3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro e em um VPLS de US$ 49 milhões5. Por outro Como mostra a Tabela 3.1, as TERs variaram de lado, nos outros três grupos de projetos analisados, 13,1% (Gorutuba) a 25,4% (Tourão). As taxas onde havia inconsistências nas ações governamentais, intermediárias foram 16,7% para Maniçoba; 16,8% incluindo as regiões do Baixo Jaguaribe, do Baixo para Nilo Coelho; 19,9% para Curaçá, 21,9% para Assú e do Norte de Minas Gerais, representando Bebedouro e 24,1% para Mandacaru. Os quatro 34% da área avaliada, apresentaram TERs projetos restantes podem ser subdivididos em dois insatisfatórias e VPLS negativos. grupos: (1) Baixo Assu (12,1%) e Morada Nova (11,1%), com baixas TERs e Jaguaribe-Apodi (8,5%) Ainda assim, esses perímetros proporcionam valiosas e Jaíba (7,7%) com baixíssimos TERs. As TERs lições para a elaboração de uma melhor estratégia positivas, com valores inferiores aos das suas de futuras intervenções públicas. Seus resultados correspondentes taxas de desconto, indicam a insatisfatórios se devem, particularmente, a: (i) existência de investimentos alternativos com retornos projetos superdimensionados e atrasos em suas sociais mais elevados, ou seja, com custos de implementações; (ii) tarifas de água sub-valoradas; oportunidade social do capital superiores a 10 ou (iii) ênfase na infra-estrutura em detrimento da 12 %. O enfoque TERs pressupõe uma taxa eficiência da produção, da seleção de beneficiários, constante ao longo do tempo, enquanto o VPLS e do treinamento e assistência técnica; (iv) foco na mede a taxa de desconto em cada momento no mitigação paternalista da pobreza, negligenciando a tempo. A análise mostrou o quanto a avaliação final necessidade de um mix balanceado de beneficiários dos investimentos públicos está intimamente de pequeno e médio portes, tendo em vista a relacionada à taxa de desconto real estimada. A maximização dos efeitos dos investimentos relativos limitada realização de estudos empíricos ao desenvolvimento; (v) falta de apoio político independentes sobre o tema, no Brasil, impede adequado; (vi) ausência de um sistema eficiente de uma comparação profícua de estimativas desse titulação fundiária, provendo suporte a um mercado indicador. de terras, através do qual seria promovida a seleção natural positiva de produtores6. É muito provável que os retornos obtidos em grande parte dos projetos analisados tenham sido subestimados. De fato as estimativas oficiais 5 Resultados calculados segundo dados oficiais, com base na produção estimada de 61.500 ha dos 91.000 ha implementados. realizadas pela CODEVASF, representam apenas Dados de imagens de satélite revelam, no entanto, que, em 75% da área irrigada real verificada nos perímetros 2001, havia 85.000 ha produtivos nos onze perímetros da públicos pela análise das imagens satelitárias. amostra, portanto, uma área 39% maior do que a declarada. 6 A CODEVASF estimulou a rotatividade de assentados, seja Adicionalmente, também não foram contabilizados, de colonos ou de empresários, em Petrolina e Juazeiro, prática à exceção da região do Baixo Jaguaribe, os benefícios que contradiz o que se fazia em outras regiões. Por essa razão, advindos de áreas privadas vizinhas altamente agências que administram assentamentos não raro proíbem a venda de terras, promovendo mecanismos complementares produtivas, que auferiram proveitos da tecnologia para impedir a mobilidade de beneficiários. No entanto, os gerada pelos projetos públicos, ainda que a maior resultados obtidos demonstram que a rotatividade, ao invés de parte dos custos de investimento em pesquisa e ser considerada negativa, tornou-se um processo não planejado extensão para a validação dessas tecnologias tenham de melhoria de desempenho de projetos de irrigação, uma vez que os produtor es que ingressam nos per ímetros sido considerados. Além disso, a tendência declinante freqüentemente concorrem com maior experiência e aporte dos preços domésticos e internacionais de diversos de capital do que os que se retiram. Esses novos participantes, produtos agrícolas tradicionais (commodities), nas geralmente, possuem ligações com o mercado, demonstram últimas duas décadas, constituiu uma variável que comprometimento com a produção e com o desenvolvimento regional, e, freqüentemente, oferecem maior número de vagas pode ter contribuído significativamente para a e melhores salários e condições gerais de trabalho a seus redução dos benefícios ex post, em relação aos empregados rurais. esperados. 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 24 O Projeto Jaíba é um exemplo de mau planejamento Por outro lado, o Projeto Morada Nova (CE), e execução. Elaborado com o intuito de incorporar desenhado nos anos 60, sob uma abordagem mais de 80 mil ha para irrigação, incluindo 67 mil nitidamente social, padeceu de um enfoque ha de perímetros públicos, foram investidos, nos paternalista, deficiente em termos de treinamento últimos trinta anos, US$ 268 milhões7 em obras de adequado e assistência técnica aos participantes. infra-estrutura que permanecem inconclusas8 e sub- Apesar de apenas 30% de terras serem aptas para a utilizadas. Seu processo de implementação foi rizicultura, a área foi, desde o início, destinada ao extremamente lento, transcorrendo-se quinze anos cultivo de arroz. Quando seus preços entraram em entre o início de sua construção e o assentamento colapso, em meados dos anos 80, os agricultores dos primeiros produtores rurais. Outros treze anos foram incapazes de converter seus sistemas de se passaram desde então, todavia, apenas cerca de produção em atividades mais lucrativas, mesmo após 10% do perímetro total (8.000 ha, ou 10.500 ha, trinta anos de assistência pública e subsídios. Embora quando considerado o duplo cultivo) se tornaram esse declínio nos preços não fosse previsto durante operacionais. Enquanto isso, a infra-estrutura a fase de planejamento do projeto, uma matriz de superdimensionada permanece ociosa, ocasionando produção mais diversificada teria contribuído para um impacto negativo nos gastos totais com O&M, uma reconversão mais rápida. afetando a viabilidade econômica e financeira do A TER desse projeto foi estimada em 11,1% e o projeto. VPLS foi negativo em US$ 7,7 milhões. Se forem Contudo, ainda que sob a perspectiva de um cenário incluídos os benefícios da irrigação privada na região otimista, em que os 16 mil ha de área adicional do do Baixo Jaguaribe, desenvolvida com o uso de água Projeto Jaíba I se tornassem produtivos até o ano subterrânea, através da barragem do Banabuiu, a de 2008, o resultado seria altamente insatisfatório, TER seria de 15%9. com uma TER de 7,7% e um VPLS negativo de Os projetos Jaguaribe-Apodí e Baixo Assu US$ 92 milhões. Em vista da sua dimensão e apresentaram um período de construção localização desfavoráveis, esse projeto requereria extremamente prolongado, devido à carência de aportes fiscais complementares e de custo financiamento adequado para completar a infra- relativamente baixo a fim de que fossem providos estrutura e realizar o assentamento dos produtores os “bens públicos” necessários à aceleração do rurais. Em 2002, apenas cerca da metade dos 11.500 processo de maturação do empreendimento. ha de áreas irrigáveis desses dois projetos tinham sido efetivamente ocupados. Entretanto, ainda que 7 Além dos recursos aplicados em infra-estrutura básica e na toda a área fosse utilizada até 2008, o que é factível conclusão da primeira fase do Projeto Jaíba, o Estado de MG e esperado já que toda a infra-estrutura está investiu, com financiamento japonês, mais US$ 120 milhões instalada, suas TERs seriam de apenas 8,5% e 12%, na sua segunda fase (20 mil ha) quase concluída para novos respectivamente. assentamentos. 8 A Fase I do Projeto de Irrigação Jaíba (Acordo de Empréstimo Por ser escassa, a água apresenta elevados custos 3013-BR), desenhado para obter melhor uso da infra-estrutura de oportunidade nos três perímetros da região existente, foi concluída entre 1989 e 2000. Visto que os aportes (Morada Nova, Jaguaribe-Apodí e Baixo Assu), sem em infra-estrutura se deram, principalmente, em investimentos on farm, as inversões prévias em infra-estrutura geral off- 9 farm foram consideradas como a fundo perdido (sunk costs). A represa do Banabuiu destina a quase totalidade da água Os retornos do projeto, em termos de sua contribuição aos armazenada para o controle de inundações, a perenização do objetivos do GOB para o incremento da produção em áreas rio e o abastecimento do perímetro de Morada Nova, gerando semi-áridas e para o desenvolvimento institucional e de um lençol d’água que possibilitou a irrigação, por bombeamento, beneficiários, foram satisfatórios (Implementation Completion de áreas privadas adicionais que geram os benefícios indiretos Report (CPL 3013), Report Nº 22435. June 29, 2001). dos investimentos aplicados na construção da represa. 25 3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro que, entretanto, as tarifas praticadas reflitam seus rurais e fortalecendo suas organizações e vínculos reais custos de suprimento. Como conseqüência, os com os serviços públicos e privados existentes, produtores agrícolas tendem a utilizar as constituem atividades de baixo custo que poderiam disponibilidades hídricas na irrigação de cultivos apresentar repercussões positivas. tradicionais com baixas taxas de eficiência no uso da água e custos sociais negativos. 3.5. ANÁLISE FINANCEIRA De um modo geral, os resultados apresentados constituem estimativas conservadoras, na medida em Para analisar os resultados financeiros dos que incluem todos os custos iniciais de investimentos perímetros avaliados, através da aplicação do voltados a algumas atividades inovadoras de software FARMOD, foram desenvolvidos, no âmbito produção, porém, sem considerar a totalidade dos agrícola e de empreendimentos de pós-colheita, benefícios envolvidos, claramente subestimados. diversos modelos de simulação. As estimativas Com a disseminação do conhecimento e das apresentadas na Tabela 4.2 representam retornos capacidades hoje disponíveis, seriam necessárias privados para casos protótipos, baseados em um apenas contribuições marginais, além da conjunto de coeficientes técnicos e parâmetros concentração dos novos investimentos nas atividades econômicos representativos para três categorias, a de suporte mais rentáveis. Esses investimentos saber: pequenas unidades familiares de produção melhorariam significativamente o contexto requerido (PUFP), unidades de produção agrícola (UPA) e para a atração de capitais privados de outras partes atividades de pós-colheita (APC). do país, podendo, assim, reduzir o seu período de implementação. Considerando que a infra-estrutura off-farm foi desenvolvida através de investimentos públicos e Uma estratégia apropriada pode ser altamente efetiva que, em alguns dos projetos, as tarifas de água são na geração de empregos e na redução dos elevados subsidiadas ou gratuitas, os elevados retornos níveis de pobreza, característicos do SAB, mesmo financeiros obtidos a nível agrícola não surpreendem, nas áreas menos favorecidas relativamente aos mesmo quando os resultados econômicos não são recursos naturais e à localização geográfica. A gestão convincentes. Além disso, esses retornos privados também pode ser significativamente melhorada na não incluem os custos de oportunidade da mão-de- maior parte dos perímetros irrigados, inclusive obra autônoma (familiar) como item de custo, o que através de acesso mais fácil aos títulos fundiários, requer cuidado na interpretação dos resultados. Por aos direitos de uso da água e às linhas de crédito outro lado, os retornos por dia de trabalho familiar, bancário, à informação e à assistência técnica. apresentados na última coluna, constituem um bom Intervenções focadas, reforçando parcerias indicador para a comparação de retornos obtidos estratégicas para prover suporte à produção, com seu custo de oportunidade nos sistemas elevando o capital social dos pequenos proprietários analisados. 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 26 Tabela 3.2. - Resultados Financeiros em Propriedades Rurais e em Atividades de Pós-Colheita Nos perímetros públicos de assentamento analisados, outras áreas onde os produtores rurais não foram as PUFPs e as UPAs obtiveram resultados financeiros incentivados à reconversão, uma vez que as tarifas positivos. Em 2002, o ingresso líquido anual das de água se encontram abaixo de seu custo social de pequenas unidades, após a consideração de todos suprimento, predominando, assim, culturas os custos relevantes (excluindo-se a mão-de-obra tradicionais com retornos financeiros positivos, mas familiar), variou de US$ 3.200 a US$ 20.600, com com enormes custos sociais. uma média de US$ 16.000 para as PUFPs de Petrolina e Juazeiro, e de US$ 4.800 para as dos Também são evidenciados os resultados das outros três pólos. Por conseguinte, os retornos por atividades empresariais, adequados tanto para as dia de trabalho familiar variam significativamente, UPAs quanto para os empreendimentos de pós- oscilando de US$ 20 a US$ 8, respectivamente. As colheita. Nos casos das UPAs de Petrolina, Juazeiro diferenças nos resultados decorrem, principalmente, e Jaíba, esses retornos financeiros se revelam dos padrões de produção e níveis de produtividade extremamente elevados, superando os 400%, nas nas diferentes regiões. As PUFPs de Petrolina e de duas primeiras regiões, e os 239%, em Jaíba, devido Juazeiro já aperfeiçoaram seus sistemas produtivos, ao fato de que a maior parte dos custos de reconvertendo-se para cultivo de alto valor agregado. investimento em irrigação (média superior a US$ Contudo, esse processo está apenas começando em 10.000 por ha) foi coberta por fundos públicos, 27 3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro cabendo aos usuários somente os investimentos on Entretanto, como meios indiretos de recuperação de farm e uma pequena anuidade do K1 (US$ 25 por custos constam as receitas fiscais advindas das ha), cuja parcela do VPLS equivale a apenas 1,3% atividades incrementais, uma vez que as atividades da média de investimentos públicos em infra- econômicas resultantes da agricultura irrigada estão estrutura. sujeitas a diversos encargos, dentre os quais, os principais são: (i) Imposto sobre Produtos 3.6. ANÁLISE FISCAL Industrializados (IPI), principalmente, para açúcar e álcool; (ii) Imposto sobre a Circulação de Mercadorias Na maioria das situações, uma análise fiscal per se e Serviços (ICMS), pago pela maioria dos produtos não é um componente da avaliação social de projetos, agrícolas; (iii) Contribuição para o Financiamento porque o impacto fiscal da operação real do projeto da Seguridade Social (COFINS); (iv) Programa de representa antes uma transferência entre os Integração Social (PIS); e, (v) Contribuição beneficiários e o governo do que um benefício Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). efetivo à economia. Além disso, investimentos Considerando-se apenas o ICMS, o valor dos governamentais alternativos gerariam igualmente um produtos e serviços é taxado, em média, em 15,3%, fluxo de receitas fiscais e, portanto, o dinheiro no CE, 20,5%, no RN, 11,1%, em MG, 7,5%, em arrecadado não deve ser considerado um benefício PE, e 7,9%, na BA11. Por sua vez, o ICMS apresenta líquido dos projetos. Todavia, admite-se a utilidade uma maior incidência naqueles estados em que a de uma descrição relativa à receita arrecadada por pobreza é mais abrangente. meio de diversos impostos e tarifas. No Brasil, a arrecadação de impostos é altamente Cerca de US$ 1 bilhão de recursos públicos foram concentrada em impostos regressivos indiretos (em empregados para desenvolver 91.500 ha irrigados que os pobres pagam proporcionalmente mais), nos sistemas públicos amostrais, pressupondo-se possuindo efeitos em cascata e sendo acumulados alguma recuperação de custos da infra-estrutura de ao longo dos processos produtivo e de irrigação dos beneficiários advinda da parcela anual comercialização dos bens e serviços. Não há nenhum (da tarifa do K1) estabelecida por lei, a ser paga por princípio de valor agregado líquido na estrutura de um período de cinqüenta anos. impostos. Considerando que, em média, os produtos A CODEVASF, agência responsável pelos perímetros passam por três estágios até chegarem ao consumidor, públicos de Petrolina, Juazeiro e Norte de Minas o PIS e a COFINS acumulam 8,8% a mais do que o Gerais, estabeleceu a tarifa de K1 de R$ 66,77 (cerca ICMS. Em adição, a estrutura de impostos sobre a de US$ 25) por hectare, resultando em um VPLS venda dos insumos agrícolas é estimada em 4 a 5% total de US$ 13710, o que representa 1,3% dos custos do valor da produção agrícola resultante. de investimentos públicos por hectare, ou seja, uma 3.7. GERAÇÃO DE EMPREGOS recuperação muito reduzida dos investimentos governamentais. De fato, o dinheiro recuperado Embora, em muitos casos, o desempenho econômico através das tarifas de K1 é inferior às principais obras tenha sido insatisfatório, os projetos de irrigação e aos custos de O&M dos sistemas. Nos projetos do exercem um papel importante para a redução da DNOCS, no CE e no RN, os usuários sequer pagam pobreza no SAB, particularmente por contribuírem as tarifas K1, nem mesmo estão sendo realizadas efetivamente para a geração de empregos, ações para implementar seu pagamento. 10 O VPLS de uma tarifa K1 de US$ 25,00, cobrada durante 50 11 G & S Assessoria e Análise Econômica. Incidência Tributária anos, utilizando as taxas de desconto social estimadas para o na Agricultura e nos Produtos Alimentares: Impactos de Brasil no período 1980-2002, que variaram de 19,1% a 16,8% Desoneração sobre Preços ao Consumidor e na sua Renda. ao ano, é de US$ 137,00. Sumário Executivo. 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 28 requerendo baixos investimentos por posto de 3.8. CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE A trabalho gerado relativamente aos demais setores. ANÁLISE ECONÔMICO-FINANCEIRA EX-POST Além disso, as intervenções públicas direcionadas à mobilização de investimentos privados promoveram A análise ex post proporciona informações úteis que um intenso processo de desenvolvimento local e podem auxiliar a identificar a tipologia e as regional, obtendo-se, em média, para cada hectare características dos projetos e pólos de irrigado, um emprego integral on farm, e cerca de desenvolvimento a serem realizados, bem como, 1,5 emprego adicional em atividades ancilares, para aquilo que deve ser evitado no futuro. Para tanto, o frente ou para trás na cadeia de produção, a um principal indicador de retorno social aplicado e custo médio de US$ 5 mil a US$ 6 mil. Para outros mensurado foi o Valor Presente Líquido Social. setores, esses custos se situam em torno de US$ 44 Sistemas de irrigação pública atuam como mil por emprego. Em segmentos como o turismo, a catalisadores para o desenvolvimento da região, indústria automobilística e os setores metalúrgico e orientados, no caso dos perímetros considerados, à químico, esses custos encontram-se entre 18 e 44 produção diversificada de frutas tropicais, para os vezes acima dos estimados para a agricultura irrigada mercados doméstico e de exportação. Contudo, essa no NE e no SAB. evolução do mix de produtos não foi prevista. Assim, Mas, além da geração de empregos, o setor até meados da década de 1970, não havia favoreceu, por meio da elevação da produção e da experiência, tradição ou informação sobre os produtividade, atraindo, em conseqüência, uma produtos que poderiam ser cultivados na região, com demanda adicional, o aumento do consumo de irrigação. Os parâmetros de consumo da água e os alimentos a preços mais baixos, nos mercados local riscos de pragas e doenças que poderiam afetar a e nacional. Esses benefícios são particularmente produção também eram desconhecidos. aproveitados pelos extratos inferiores de renda, visto A irrigação pública contribuiu para a experimentação que despesas com alimentação constituem um e introdução de diversos padrões de produção e de percentual mais elevado de suas receitas, elevando, pacotes técnicos, demonstrando que a produção de portanto, seu poder de compra. Figura 3.2. - Crescimento no Valor da Produção no Perímetro de Irrigação Nilo Coelho 29 3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro frutas tropicais, intensiva em mão-de-obra, era contribuem para dificultar a atração de investidores técnica e economicamente viável na região. Facilitado privados. A titulação dos lotes é um fator essencial o acesso às fontes hídricas, a irrigação privada para assegurar a garantia da propriedade, estimular também cresceu rapidamente, em Petrolina e investimentos e substituir produtores ineficientes. Juazeiro, durante a década de 1990. A análise dos êxitos e insucessos dos perímetros Paralelamente, durante os anos 90, o aumento de estudados indica que o governo deve ajustar suas responsabilidades dos usuários na administração e prioridades futuras, com foco na conclusão de infra- na O&M dos perímetros propiciou uma mudança estruturas iniciadas, na plena recuperação de custos radical nas práticas paternalistas em vigor até então. dos investimentos e na melhoria da provisão de As agências públicas costumavam planejar, construir serviços públicos essenciais, particularmente no e operar os perímetros, provendo todos os serviços estabelecimento de um arcabouço legal adequado à requeridos para seu adequado funcionamento, titulação fundiária e à concessão de direitos incluindo ATER – Assistência Técnica e Extensão inequívocos de uso da água. Deve, também, Rural. Contudo, as novas associações de usuários concentrar-se no fortalecimento da pesquisa e da se tornaram mais bem geridas e operadas, extensão agrícola para pequenos produtores e no aprimorando seu desempenho e sustentabilidade, e desenvolvimento de novos produtos, processos e tendendo, portanto, à auto-suficiência e autonomia mercados. plena. Contudo, embora não seja possível reverter a Em muitos casos, no entanto, fatores desfavoráveis situação de projetos cujo desempenho tenha sido conduziram a resultados insatisfatórios em vários negativo, as agências responsáveis pela gestão dos perímetros, fazendo com que os investimentos, perímetros poderão, ao menos, adotar uma estratégia nessas áreas, não alcançassem a sua plena realização para maximizar os retornos de inversões futuras e potencial. As pequenas unidades familiares tendem minimizar a probabilidade de perdas. Os a ser lentas na obtenção de níveis adequados de investimentos já realizados devem ser considerados eficiência e reagem lentamente aos sinais de como custos enterrados ( sunk costs ) e o mudanças dos mercados. É o caso de Morada Nova, desenvolvimento futuro dos perímetros, orientados onde não existem unidades empresariais capazes de para a maximização dos retornos líquidos dos liderar um processo de reconversão do sistema de investimentos incrementais e dos custos operacionais produção dominante que, com a queda do preço do correspondentes. Com essa estratégia, a título de arroz e a crise de falta de água, se tornou inviável. exemplo, os perímetros de Jaíba e Jaguaribe-Apodi se tornariam socialmente rentáveis, em vista dos Além disso, o setor público tende a ser elevados retornos esperados dos investimentos excessivamente lento e rígido no fornecimento de marginais programados. financiamento, na conclusão da infra-estrutura e no assentamento de produtores com potencial de Uma adequada fase de implementação e a provisão desenvolvimento. A resistência à rotatividade em a tempo de financiamentos para inversões projetos de irrigação e os atrasos na transferência de apresentam um efeito central no desempenho de lotes abandonados produzem um impacto negativo projetos de irrigação no SAB. Embora Jaíba constitua nos resultados da maioria dos perímetros, impedindo um exemplo de estratégia inadequada, responsável que sejam obtidos melhores retornos econômicos. por um enorme fracasso social e econômico, e uma Além disso, a falta de garantias mínimas, relacionadas vez que a maior parte dos investimentos para a à titulação fundiária, a ausência de mercados instalação dos equipamentos já foi realizada, sua transparentes de terras irrigáveis e deficiências na conclusão deve resultar em elevadas taxas de retorno alocação e concessão de direitos de uso da água, para os investimentos marginais requeridos. 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 30 Tendo em conta que as obras civis para as duas Com base nessas constatações, e sabendo-se que primeiras fases desse projeto foram concluídas e se grande parte dos investimentos já realizados devem encontram prontas para fornecer água e eletricidade ser considerados como custos enterrados (sunk a 46 mil ha, investimentos estratégicos costs), o governo deve conferir ênfase, em primeiro adequadamente planejados e implementados, lugar, à conclusão de investimentos relativos a visando a acelerar o processo, provavelmente os projetos em andamento ou que precisam ser tornariam produtivos, em cerca de quinze anos. Pela complementados para reduzir riscos, aumentar a comparação de custos e benefícios resultantes, em competitividade e a eficiência, diversificar a produção ambos os cenários, seriam calculados os retornos e expandir o agro-negócio, enquanto facilitam o uso marginais de investimentos alternativos, pleno da infra-estrutura existente. identificando-se aqueles com maiores efeitos. Além do Jaíba, existem diversos outros perímetros Assim, mediante um investimento adicional de US$ não concluídos, envolvendo o gasto de milhões de 32 milhões aplicado para acelerar o processo de dólares. Esses projetos se encontram em uma longa desenvolvimento requerido à plena produção no fila de espera por alocações orçamentárias, para Jaíba, seria obtida uma TER de 47%, e um VPLS completar sua construção ou para implementar os de US$ 98,6 milhões. Esses investimentos investimentos complementares necessários para seu complementares, orientados principalmente ao início e para a realização seus potenciais de geração desenvolvimento de “bens públicos” (adaptação de de emprego e renda. Contudo, para que se proceda tecnologias à região; assistência técnica para a um diagnóstico final, faz-se necessária uma análise pequenos produtores; implementação de programas adicional, enfatizando-se, no entanto, que as perdas fito-sanitários; assistência ao desenvolvimento de passadas não devem constituir critérios canais de comercialização, agroindústrias; etc.) predominantes frente à decisão de prover suporte à promoveriam um ambiente mais atrativo aos conclusão desses sistemas com recursos públicos. investidores privados. 31 3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira 4 Análise de Externalidades: uma comparação entre municípios com e sem projetos de irrigação A agricultura irrigada no Semi-Árido gerou (MCI), nos cinco pólos da amostra, cada qual com uma série de externalidades e benefícios pelo menos mil hectares de áreas irrigadas1, com sociais e econômicos. Esses benefícios igual número de municípios sem irrigação (MSI), no foram medidos em nível municipal, usando alguns entorno daqueles, para obter uma análise comparativa indicadores selecionados extraídos das estatísticas. do desenvolvimento de diversos indicadores sócio- Como a agricultura irrigada constitui a principal econômicos, abrangendo o período de 1970 a 2000. atividade econômica na região, partiu-se da hipótese Um dos principais critérios de seleção, foi escolher de que quaisquer impactos dela resultantes seriam MCI e MSI com PIB per capita similares em 1970. refletidos pelos indicadores sociais e econômicos nos municípios com projetos de irrigação. Embora, no período pré-irrigação, os MCI e MSI apresentassem condições semelhantes de solo e Com base, portanto, na premissa de que as demais clima, bem como de produção agrícola, variáveis atividades econômicas são pouco dinâmicas e como tamanho territorial, demografia, urbanização similares em todos os municípios da região, os e desempenho econômico diferiram municípios com irrigação deveriam apresentar significativamente, ao longo do tempo. Os resultados melhores resultados do que os sem projetos. A obtidos, contudo, são considerados representativos, diferença de desempenho entre os dois grupos de devido ao tamanho significativo da amostra. municípios pode ser interpretada, portanto, como uma aproximação do impacto da agricultura irrigada Mediante o emprego de dados estatísticos no contexto da economia regional. disponibilizados pelo IBGE, IPEA, Tesouro Nacional e PNUD consolidados em âmbito municipal, assim Todavia, os resultados obtidos devem ser como de informações obtidas através de questionários considerados meramente indicativos, uma vez que é e entrevistas com participantes qualificados, foram difícil isolar os efeitos da agricultura irrigada de outros analisadas as externalidades geradas pelos projetos, fatores. A grande heterogeneidade dos municípios, buscando-se verificar se a agricultura irrigada principalmente quanto à sua área territorial e tamanho efetivamente contribuiu para o desenvolvimento da população, também interfere nessa comparação. sócio-econômico regional e a conseqüente melhoria das condições de vida da população local. 4.1. METODOLOGIA A abordagem utilizada confronta o desempenho de 1 Alguns municípios com menores áreas irrigadas foram incluídos, quando constituíam extensões de perímetros de um grupo de 32 municípios com projetos de irrigação irrigação maiores em municípios adjacentes. 33 Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Em linhas gerais, o estudo analisou os efeitos da Deve-se ressaltar que a subdivisão de um grande agricultura irrigada sobre o PIB rural e sua influência número de municípios, após 1980, constituiu em um sobre o PIB urbano, para, então, avaliar a eventual elemento complicador da análise: como o município contribuição da irrigação para a redução da pobreza. é a unidade de referência para dados estatísticos, Além disso, foi também examinado o Índice de alguns deles tiveram que ser “reconstruídos” para Desenvolvimento Humano (IDH) e seus permitir uma comparação de resultados a partir do componentes de educação, longevidade e renda. início do período de estudo. Adicionalmente, a análise demográfica e da dinâmica O caso Jaíba, o mais importante MCI no pólo de fiscal foi conduzida com base em uma amostra MG, constitui caso emblemático. Quando foram simplificada, comparando-se um município com iniciados os projetos de irrigação, Jaíba era um irrigação a outro sem irrigação, porém com PIB per distrito de Manga. Contudo, ao ser criado, em 1993, capita e densidades demográficas semelhantes, antes incorporou parte desse município (MCI) e de Monte do desenvolvimento da irrigação, foram selecionados, Azul (MSI). Além de Jaíba, outros quatro municípios, em cada estado, os municípios que apresentaram todos MSI, resultaram do desmembramento de maiores produções nos pólos agrícolas da amostra. Manga, nos anos 90. Portanto, para analisar a evolução dos indicadores escolhidos em relação a Finalmente, para a análise da retenção de migrantes, Jaíba, Manga e Monte Azul foram “reconstruídos” a metodologia utilizada se baseou na estimativa do e incluídos junto aos demais municípios número total de empregos diretos gerados em desmembrados e a Jaíba, para análise dos dados de sistemas públicos e privados nos pólos estudados, 2000. Esse procedimento foi repetido em diversos assim como dos empregos indiretos criados ao longo outros casos. No entanto, como a maioria dos das respectivas cadeias de produção. A hipótese foi municípios “anexados” são do grupo de MSIs, os a de que os postos de trabalho gerados representaram benefícios resultantes foram subestimados e bastante migrantes potenciais que, com a perspectiva de conservadores. emprego na região, não mais migraram para o Centro- Sul, caracterizando, portanto, benefícios à região. Com o intuito de refinar a análise, o conjunto de MCIs foi dividido em dois sub-grupos, de acordo com a Alguns dos indicadores utilizados na análise foram: performance geral dos sistemas de irrigação pública (i) crescimento demográfico – para medir o impacto nos pólos. Após a mensuração de diversos atributos, o das atividades de irrigação sobre a dinâmica sub-grupo 1 incluiu os municípios dos pólos do Ceará populacional; (ii) taxas de urbanização – para avaliar e do Norte de Minas Gerais, cujos perímetros a influência da economia de irrigação no crescimento apresentaram desempenhos medíocres. O sub-grupo urbano; (iii) renda per capita; (iv) taxas de pobreza 2 incluiu os pólos do Rio Grande do Norte, – para verificar o impacto da agricultura irrigada na Pernambuco e Bahia, que obtiveram atuações bem mitigação da pobreza; (v) crescimento do PIB melhores. A área total irrigada dos 32 MCIs amostrais municipal – para analisar o efeito dos investimentos foi estimada em 194 mil hectares, incluindo 95 mil ha em irrigação sobre os setores rural e urbano da de perímetros públicos e 99 mil ha de sistemas privados. economia; (vi) níveis de escolaridade; (vii) expectativa de vida; (viii) índices de desenvolvimento Realizada por Regis Bonelli, em 2002, quando a humano – para verificar se os investimentos análise das imagens de satélites ainda não havia sido conduzem a melhores condições sociais; e, (ix) concluída e o quadro geral dos pólos de irrigação atenuação de fluxos migratórios – para analisar estava incompleto, a avaliação dos efeitos dos possíveis impactos na retenção de migrantes investimentos em irrigação no desempenho do PIB potenciais. municipal empregou uma amostra menor de municípios, englobando 14 MCIs e 16 MSIs. 4. Análise de Externalidades 34 Essa mesma base amostral foi utilizada para estimar características pedo-climáticas eram relativamente o número de migrantes retidos, comparando-se o similares, os indicadores sócio-econômicos, para a crescimento populacional por município, observado fase anterior à irrigação, eram geralmente melhores segundo os censos de 1970 a 2000, a um cenário nos MCIs, denotando a existência de uma estimado com base nas taxas de crescimento “predisposição” mais favorável ao desenvolvimento verificadas no período pré-irrigação, corrigidas pelo desses municípios. fator de deflação nacional inter-censos. A diferença obtida entre a população recenseada e a estimada Os melhores efeitos indiretos foram observados nos através da metodologia descrita, para cada período MCIs dos pólos pertencentes ao Grupo 2, cujos MSIs inter-censitário, foi considerada uma aproximação também obtiveram melhores desempenhos em do número de pessoas que não migraram devido relação àqueles do Grupo 1, indicando um contexto aos postos de trabalho criados, direta ou mais favorável para os pólos do Rio Grande do Norte, indiretamente, pela agricultura irrigada. Como a de Pernambuco e da Bahia, frente aos do Ceará e demografia municipal difere consideravelmente, os do Norte de Minas Gerais. resultados obtidos são específicos para cada Aparentemente, no Grupo 2, contribuíram para a município, não podendo, portanto, ser extrapolados. atração de empreendedores rurais fatores como uma Os benefícios da atenuação de fluxos migratórios, melhor infra-estrutura, um suporte urbano mais em cada MCI, foram calculados através da efetivo e uma maior proximidade dos mercados consumidores. Contudo, deve-se ressaltar, para a multiplicação da população anual retida estimada pela avaliação desses resultados, que a comparação entre diferença entre o valor das despesas sociais anuais municípios com e sem irrigação se baseia em médias por habitante, em cada município da amostra, e o aritméticas ponderadas, fatores sensíveis a valores valor das mesmas despesas nos principais centros extremos. Portanto, há que se interpretar as urbanos receptores de migrantes. Essas despesas diferenças obtidas considerando-se a ausência de incluíram gastos governamentais com educação, informações sobre a variabilidade verificada entre habitação e urbanismo, saúde e saneamento, eles, o que seria requerido para atestar sua verdadeira transporte e segurança pública. significância estatística. Para o escopo do estudo, considerou-se que, se esse contingente populacional não fosse retido, teria 4.3. CRESCIMENTO DEMOGRÁFICO migrado para os principais centros urbanos, reproduzindo as taxas migratórias históricas O acelerado crescimento demográfico nos MCIs, nas observadas no estado em que o município se localiza. três últimas décadas, contrastando com a dinâmica O custo médio resultante por migrante foi calculado populacional dos MSIs constitui um indicador dos mediante os percentuais de migrantes retidos por efeitos positivos da agricultura irrigada quanto ao centro urbano. desenvolvimento regional. Enquanto a população dos MSIs continuou migrando, devido à falta de oportunidades, os MCIs não apenas mantiveram suas 4.2. PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES DA populações, como, ainda, atraíram migrantes de ANÁLISE outras áreas. No período de 1970 a 2000, a taxa de De maneira geral, os municípios com irrigação crescimento populacional dos MCIs foi muito apresentaram um desempenho melhor do que superior às médias do Nordeste e do Brasil como um todo, e quase seis vezes superior àquelas aqueles sem irrigação, indicando a influência positiva verificadas em seus municípios-espelho, cujas da agricultura irrigada no desenvolvimento social e populações praticamente estagnaram, conforme econômico da região. Entretanto, enquanto as ilustrado pela Figura 4.1. 35 4. Análise de Externalidades Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Em trinta anos, três dos cinco municípios com 0,04%. Por seu turno, Mossoró (RN) cresceu 120%, irrigação foram convertidos a cidades de grande porte enquanto Acari cresceu apenas 3%, durante o mesmo e incorporados à lista dos 4% de municípios período. brasileiros com população acima de 100.000 habitantes, a saber: Petrolina (PE), que passou de Em termos gerais, no período de 1970 a 2000, a 61.000 habitantes, em 1970, a 219.000, em 2000, a população dos MCI cresceu 91,8%, enquanto que a uma taxa de 4,4% ao ano; Juazeiro (BA), que passou dos MSIs cresceu apenas 15,6%. A taxa de de 62.000 habitantes para 175.000; e Mossoró (RN), crescimento demográfico dos MCIs, portanto, foi que passou de 97.000 para 214.000 habitantes. cerca de 30% mais elevada do que a média observada (69,8%) no Nordeste, indicando que a agricultura A título de comparação, enquanto Petrolina cresceu irrigada exerceu um importante papel na atração da 257%, entre 1970 e 2000, Serra Talhada (PE), seu força de trabalho, retendo potenciais migrantes e município-espelho, cresceu apenas 27%, passando captando aqueles dos municípios vizinhos e, de 60.000 a 71.000 habitantes. De modo similar, a possivelmente, de outras partes do Nordeste. A população de Juazeiro (BA) cresceu 183%, enquanto Tabela 4.1 ilustra essa conclusão. a de Jacobina, seu município-espelho, decresceu Tabela 4.1. - Crescimento Populacional para o Período 1970-2000 (em %) Fonte: IBGE, Censos de 1970 e 2000. Durante o período de 1970 a 2000, as taxas médias frutas e hortaliças para exportação, melhorando a de crescimento anual foram de 2,19%, para os MCIs, economia local e atraindo migrantes de outros e de apenas 0,48%, para os MSIs. Essas taxas foram municípios. Em contraste, a taxa de crescimento foi de 1,3% para os MCI do Grupo 1, que congrega os negativa ou próxima a zero na maioria dos MSI, pólos do Ceará e do Norte de Minas, e 2,91% para sugerindo uma possível transferência populacional os do Grupo 2, incluindo os pólos do Rio Grande do desses municípios para os MCIs. Norte, Pernambuco e Bahia. As taxas de crescimento também variaram entre os MSIs, sendo de 0,29%, 4.4. URBANIZAÇÃO para os do Grupo 1, e de 0,70%, para o Grupo 2. Um dos aspectos mais visíveis da demografia O crescimento foi mais acelerado na década de 1970, brasileira é o processo de urbanização, que se iniciou diminuindo gradativamente durante os anos inter- nos anos de 1960, fortemente influenciado pela industrialização, constituindo um importante censitários seguintes. Entretanto, os MCIs sempre indicador da dinâmica econômica. Em 1970, antes mantiveram taxas anuais de crescimento da implementação dos perímetros de irrigação, as significativamente superiores às dos MSIs, às do populações dos MCIs e dos MSIs eram, ainda, Nordeste e às do Brasil como um todo. As médias predominantemente rurais. Nessa época, a população anuais mais elevadas foram as de Petrolina (4,43%) urbana dos MCIs constituía 37,8% da população e Juazeiro (3,65%), onde a irrigação se expandiu total e a dos MSIs, 24,6%, enquanto a média mais rapidamente, baseando-se na produção de brasileira já era de 55,9% e a do Nordeste, 41,8%. 4. Análise de Externalidades 36 Nos MCIs do Grupo 2, mais desenvolvidos, a taxa sócio-econômico na região geográfica do Grupo 2 média de urbanização era de 52%, em 1970, era mais favorável ao desenvolvimento urbano do contrastando com uma média de 23,7%, em relação que o do Grupo 1. ao Grupo 1. Para os MSIs, esse índice era de 20,6%, para o Grupo 1, e de 29,5% para o Grupo 2. Apesar do considerável crescimento populacional urbano nos MCIs (240%, contra a média brasileira, É muito provável que a sólida estrutura urbana de 165%), a população rural dos municípios com existente tenha constituído um dos fatores que irrigação não diminuiu. Ao contrário, entre 1970 favoreceu a rápida expansão da agricultura irrigada e 2000, houve um ligeiro crescimento de cerca de em alguns MCIs do Grupo 2. Coincidentemente, os 2%, contrastando com o processo de urbanização municípios mais bem sucedidos foram aqueles com nos MSIs e no Brasil, em geral, onde o significativas taxas de urbanização, como Mossoró desenvolvimento urbano se realizou às expensas do (81,55%), Petrolina (62,35%) e Juazeiro (63,4%). êxodo rural. Tal constatação reflete a robustez do Os MCIs cujas bases urbanas eram menos setor rural dos MCIs, além de constituir um indicador desenvolvidas à época, como Janaúba (31,63%) e inequívoco de que a agricultura irrigada contribui Limoeiro do Norte (24,84%), essencialmente rurais para o desenvolvimento conjunto do campo e da em 1970, encontraram maiores dificuldades na cidade, tanto em âmbito regional quanto estadual. alavancagem de seus perímetros de irrigação. Figura 4.2. - Crescimento populacional No ano 2000, a taxa média de urbanização dos MCIs urbano e rural, 1970-2000 atingia os 62,2%, próxima à média do Nordeste (69,1%), embora inferior à brasileira (81,3%), enquanto os MSIs se mantinham num patamar de 53,5%, com quase metade da população ainda habitando o meio rural. Em ambos os grupos, a taxa observada nos MCIs (58% para o Grupo 1 e 73% para o Grupo 2), era superior àquela dos correspondentes MSIs (50% no Grupo 1 e 57% no Grupo 2), indicando uma influência positiva da irrigação no desenvolvimento urbano dos pólos Fonte: IBGE, Censos de 1970 e 2000. estudos. Em adição, a análise indica que o contexto 4.5. REDUÇÃO DA POBREZA Figura 4.1. - Crescimento populacional Indicadores estatísticos utilizados na comparação de urbano e rural, 1970-2000 MCIs e MSIs sugerem que a agricultura irrigada contribuiu significativamente para a redução da pobreza no Semi-Árido. Os três indicadores empregados para estimar esses efeitos foram: (a) a Taxa de Pobreza; (b) a Renda Per Capita; e, (c) o Índice de Renda Municipal. Taxa de Pobreza Na Tabela 4.2, são apresentadas as percentagens de duas categorias populacionais que, em 2000, encontravam-se, respectivamente, abaixo da linha Fonte: IBGE, Censo de 2000. de pobreza e de indigência. No entanto, pela falta 37 4. Análise de Externalidades Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Tabela 4.2. - Taxa de Pobreza em 2000 (%) Fonte: Censo 2000. desses dados em nível municipal, para o ano-base Contudo, são inferiores aos dos correspondentes de 1970, a comparação da taxa de pobreza entre os MSI, indicando que a irrigação contribuiu para a dois grupos foi prejudicada. redução da pobreza em todos os pólos, tanto em âmbito municipal quanto a nível microrregional. Segundo os dados apresentados, verifica-se uma diferença considerável entre as condições existentes Renda Per Capita nos municípios com e sem irrigação, ainda que ambos apresentem percentuais muito elevados de famílias Tendo em vista a ausência de dados disponíveis para pobres2. Esse segmento é 16 pontos percentuais o ano de 1970, o período de análise se limitou à menor nos MCIs, onde essa população representa década de 1990, quando foram observados 40,4% do total, do que nos MSIs, em que cerca de substanciais incrementos na renda per capita, tanto metade da população (45,2%) é assim considerada. nos MCIs quanto nos MSIs. Além disso, a percentagem de famílias classificada Partindo-se de uma renda per capita média muito como indigente (renda inferior a 50% do salário baixa, em cerca de uma década, foram observados mínimo), nos MSIs, é 2,5 vezes superior à dos MCIs. substanciais incrementos da renda per capita, tanto Portanto, considerando que uma porção significativa nos MCIs quanto nos MSIs. Nestes últimos, esse da população dos MCIs é originária dos MSIs, esse incremento se deveu, em parte, ao peso relativo, na indicador aponta para uma possível influência da composição da renda municipal, das aposentadorias agricultura irrigada na distribuição da riqueza e pagas à população idosa, mais significativa em termos redução da pobreza, não apenas onde foi de sua participação na estrutura social. Apesar de efetivamente implementada, mas também em pouco relevante em 1970, para muitos municípios municípios vizinhos. do Nordeste, a aposentadoria se tornou, nos anos Examinados isoladamente, Mossoró, Petrolina e de 1980, a principal fonte de renda das famílias Juazeiro, municípios do Grupo 2 cujos perímetros pobres. No grupo de MCI, cuja população é mais de irrigação se iniciaram na década de 1970, jovem, o aumento da renda per capita resultou, apresentam níveis de pobreza variando de 28% a principalmente, da dinâmica econômica. 34%, superiores à média nacional de 24,4%, Considerando que o desempenho da taxa de pobreza enquanto que aqueles do grupo dos MSIs variam de se relaciona estreitamente à tendência da renda da 43% a 75%, ou seja, a um patamar acima da média população, houve um ganho real de 36% nos MCIs do Nordeste (44,6%). e de 42% nos MSIs. Em termos absolutos, Em Mossoró e Petrolina, a taxa de indigência é entretanto, a renda média cresceu R$ 36,97, nos inferior à média brasileira (2,9%). Por outro lado, MCIs, e apenas R$ 29,86, nos MSIs. Os maiores os índices dos MCIs do Grupo 1 são comparáveis acréscimos de renda foram observados em Petrolina, aos dos MSIs do Grupo 2 e às médias nordestinas. de R$ 151 para R$ 201, Mossoró, de R$ 132 para RS 180, e Juazeiro, de R$ 110 para R$ 175. 2 São consideradas pobres as famílias cujo chefe aufere renda inferior a um salário mínimo. 4. Análise de Externalidades 38 De forma semelhante às conclusões obtidas a partir o resultado da transferência de recursos dos governos de outros indicadores, verifica-se uma diferença federal e estadual, que tendem a favorecer os significativa entre os MCIs e MSIs dos grupos 1 e 2, municípios mais pobres, muitas vezes representando indicando um desenvolvimento econômico mais mais de 90% de sua renda total, com o intuito de dinâmico onde a irrigação foi implementada. Esses melhorar a distribuição da renda nacional e a dados são apresentados na Figura 4.3. administração municipal, e de garantir serviços sociais básicos. Contudo, as estatísticas evidenciam Figura 4.3. - Renda Mensal Per Capita, que os MCIs obtiveram melhores em 1991 e 2000 (em R$ de 2000) desempenhos que os MSIs, em virtude do incremento de sua base tributária. 4.6. IMPACTO ECONÔMICO A análise dos efeitos ocasionados pela agricultura irrigada em outros setores rurais e urbanos da economia, medidos em termos do PIB Municipal, indica que, ao longo de um período de 25 anos, de 1975 a 2000, embora tenha havido substancial variação dentro de cada grupo, em média, a economia dos MCI cresceu 2,5 vezes mais rapidamente do que a Fonte: IBGE, Censos de 1970 e 2000. dos MSIs. No setor rural, a taxa de crescimento foi de 5,3 vezes superior. Índice de Renda Municipal No grupo dos MCIs, cada 1% incremental do PIB Componente do Índice de Desenvolvimento Humano rural correspondeu a um incremento de 1% no (IDH), calculado pelo PNUD, o Índice de Renda crescimento do PIB urbano, confirmando a Municipal também apresentou um crescimento constatação de Bonelli3 , de que cada unidade significativo, no período de 1970 a 2000, com uma monetária investida na agricultura gera, em média, variação de 344%, nos MCIs, passando de 0,133 a uma unidade monetária nos demais setores. 0,590, e de 426%, nos MSIs, passando de 0,102 a Já, para os MSIs, enquanto o PIB urbano mostrou 0,537. um desempenho mais dinâmico e independente, com Do mesmo modo como o observado com a renda uma taxa de crescimento anual de 3,4%, per capita, ainda que se considerem os avanços possivelmente estimulada pelo desenvolvimento da ocorridos nos MCIs, os MSIs também apresentaram agricultura irrigada nos municípios vizinhos, o um crescimento mais expressivo desse indicador. crescimento do PIB agrícola não foi muito Ambos os grupos de municípios passaram de uma significativo. A Tabela 4.3 sintetiza o desempenho situação de baixo para médio desenvolvimento, sendo dos PIB’s municipais, nos dois grupos de MCIs e os melhores índices alcançados por Petrolina, MSIs. Mossoró e Juazeiro. A semelhança nas curvas de desempenho dos dois 3 Regis Bonelli: Impactos Econômicos e Sociais de grupos de municípios, no entanto, indica que a Longo Prazo da Expansão Agropecuária no Brasil: influência da irrigação no crescimento da renda Revolução Invisível e Inclusão Social. Rio de Janeiro, municipal não foi um fator determinante. Antes, foi 2001. 39 4. Análise de Externalidades Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Tabela 4.3. - Taxa de Crescimento dos PIB’s Municipais - Urbano e Rural 1975 - 2000 (percentual médio ao ano) Fonte: Base de dados da pesquisa. Os dados apresentados reforçam o argumento de implicou no fato de que seus PIB’s per capita não que os investimentos em infra-estrutura de irrigação evoluíram tanto quanto seus PIB’s municipais, uma no Semi-Árido do país acrescem o PIB rural e vez que a grande parte da população que impulsionam o desenvolvimento urbano, inclusive compartilhou da riqueza gerada adveio de municípios promovendo o crescimento em municípios próximos. vizinhos. É permitido concluir daí que os investimentos O significativo fluxo de migrantes para os MCIs em irrigação contribuíram para o melhoramento do bem-estar e a redução da pobreza, em nível regional. Tabela 4.4. - PIB Per Capita 1975 - 2000 (R$ de 2000) Fonte: Base de dados da pesquisa. 4.7. INDICADORES SOCIAIS desses índices não foi a agricultura irrigada, mas, antes, o conjunto de programas federais para Os principais indicadores sociais, expressos pelo educação e saúde e aos recursos enviados através Índice de Desenvolvimento Humano do PNUD, do Fundo de Participação dos Municípios. Não referentes ao desenvolvimento da educação, à obstante, o desempenho ligeiramente superior dos longevidade e à renda municipal, melhoraram MCIs denota que a irrigação apresentou um efeito consideravelmente durante as três últimas décadas, benéfico em seus índices de IDH, como mostra a atingindo, no ano 2000, níveis médios e altos de Tabela 4.5. As melhores pontuações dos MCIs foram desenvolvimento. Entretanto a semelhança da curva Petrolina (0,748) e Mossoró (0,735). Os municípios de crescimento do IDH nos MCIs e MSIs indica com as pontuações mais baixas foram Choró (0,570) que, muito provavelmente, o fator determinante e Acopiara (0,593), ambos MSIs, no Ceará. Tabela 4.5. - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), 1970 - 2000 Índices: 0 – 0,5 = baixo; 0,5 – 0,8 = médio; acima de 0,8 = alto desenvolvimento. Fonte: PNUD/IPEA/FJP, Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil. 4. Análise de Externalidades 40 4.8. ATENUAÇÃO DE FLUXOS Ao criar oportunidades de empregos diretos e MIGRATÓRIOS indiretos, as atividades de irrigação contribuíram para a atenuação do fluxo de migrantes potenciais. A Por falta de oportunidades de emprego na região, análise realizada procedeu a uma estimativa do cerca de meio milhão de pessoas se vêm forçadas a número de migrantes potenciais retidos na amostra migrar anualmente das zonas rurais do Nordeste para de 14 municípios com perímetros de irrigação, cidades do Centro-Sul e para aglomerações urbanas durante o período de 1970 a 2000. O resultado do próprio Nordeste, gerando uma série de problemas obtido está sintetizado na Tabela 4.6. sociais traduzidos em custos adicionais a serem suportados pela sociedade. Tabela 4.6. - Estimativa de Migrantes Potenciais Retidos por Perímetro de Irrigação Período 1970-2000 Fonte: IBGE. Censos de 1960, 1970, 1980, 1991 e 2000. O número total de migrantes potenciais retidos nesses Rio Grande do Norte e Minas Gerais decorreu, em 14 MCIs em conseqüência das atividades de parte, do perfil menos dinâmico das economias irrigação, estimado em 126 mil, contribuiu para o locais. Os benefícios resultantes da retenção desse incremento da população dos pólos de Petrolina e contingente populacional foram estimados em, Juazeiro, em Pernambuco e na Bahia. Por outro aproximadamente, US$ 500.000/ano. lado, o modesto desempenho dos MCIs do Ceará, Tabela 4.7. - Benefícios Anuais Diretos e Indiretos da Atenuação de Fluxos Migratórios (em US$) Fonte: Dados da pesquisa. Nesses 14 municípios, a área total irrigada, incluindo muito de um município para outro, os benefícios perímetros públicos e privados, é estimada em 160 descritos não são automaticamente aplicáveis aos mil hectares (cerca de um terço da área total irrigada dois terços restantes. no Nordeste). Como a dinâmica demográfica varia 41 4. Análise de Externalidades Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro 4.9. EMPREGO espalhados entre os cinco pólos analisados. Considerando-se que cada emprego direto gera, em O indicador mais evidente da redução da pobreza média, 1,6 emprego indireto (Cavalcanti5), o número consiste no número de empregos gerados. Ao criar total de postos criados ao longo da cadeia produtiva cerca de um emprego direto por hectare 4 , a foi superior a 570 mil, para os cinco pólos, resultando agricultura irrigada foi responsável, ao longo dos em uma média de 19 mil empregos por ano. A Figura últimos 30 anos, por aproximadamente 226 novos 4.4 ilustra a evolução temporal das oportunidades postos de trabalho somente no setor primário, de trabalho nas áreas do estudo, para o período de 1973 a 2001. Figura 4.4. - Geração de Emprego nos Cinco Pólos (1973-2001) Fonte: Dados da pesquisa. 4 A demanda por mão-de-obra varia de 0,2/ha, na rizicultura, a 0,7/ha, na bananicultura, chegando a 2,5/ha, na viticultura. Como há variações entre os perímetros, a média ponderada 5 J. E. A. Cavalcanti: “Impactos sócio-econômicos da irrigação nos cinco centros estudados foi estimada em 0,95/ha. na região mineira da Sudene”. Viçosa, 1998. 4. Análise de Externalidades 42 5 Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas U ma síntese das constatações e lições alternativas; e o terceiro trata de estabelecer critérios aprendidas, incluindo deficiências e comuns a serem utilizados na avaliação das problemas, sugere a adoção de um método alternativas. A informação tratada nesses três estágios de trabalho a partir da formulação de uma matriz de é, então, organizada em forma de tabela, políticas, ações e mecanismos estratégicos. Em conformando a denominada Matriz de Avaliação de programas de financiamento com objetivos múltiplos, Impactos (MAI), com o fim de selecionar os projetos como é o caso dos projetos de agricultura irrigada, ou alternativas que ofereçam as melhores em que se manifestam pontos fortes e fracos, oportunidades de investimentos. oportunidades e ameaças, deve-se conduzir uma análise ex post que integre objetivos sociais, Empregou-se, também, o weighted average method econômicos, tecnológicos, ambientais e gerenciais, (WAM), um procedimento sistemático que calcula em um processo de planejamento estratégico que o “valor” de cada perímetro de irrigação, auxilie a tomada de decisões, complementando a considerando todos os critérios e sua importância tradicional avaliação de projetos, baseada em relativa. O WAM é, possivelmente, o método de relações de custo-benefício, com técnicas de análise comparação de alternativas mais comumente usado multi-objetivos, também chamada de multi-critérios. por analistas, por sua facilidade de uso e flexibilidade. Os cinco pólos de desenvolvimento, nos quais se 5.1. AVALIAÇÃO MULTI-CRITÉRIOS concentram os onze perímetros de irrigação e projetos públicos de assentamento analisados, Com o intuito de garantir que os critérios prioritários, possuem uma série de objetivos implícitos e e seus respectivos atributos, orientem possíveis explícitos que podem ser traduzidos em critérios de opções estratégicas e mecanismos de ação, utilizou- avaliação, a saber: (i) aspectos legais; (ii) aspectos se o multi-criteria decision analysis method – econômicos; (iii) aspectos sociais; (iv) gestão pública; MCDM. Goicochea et al. (1982) e Flug e Ahmed (v) gestão privada; (vi) contexto produtivo- (1990) descrevem em quatro etapas o processo tecnológico; (vii) recursos naturais e meio-ambiente; analítico utilizado para solucionar os problemas de e, (viii) infra-estrutura produtiva. Cada um desses planejamento do abastecimento hídrico multi- critérios recebe um valor relativo, ponderado setorial. segundo sua importância em termos de seu estado da arte ou de sua situação atual. Como sub-classes O primeiro passo consiste em individualizar e dos critérios, foram definidos trinta e oito atributos enumerar os objetivos ou metas gerais; o segundo, e seus respectivos pesos relativos. em estabelecer um número finito de soluções 43 Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Aspectos legais e regulatórios os seguintes valores: (a) custo da infra-estrutura de irrigação e de obras complementares faltantes – 0,2; Este critério trata de dois atributos de grande (b) valor bruto da produção agrícola do perímetro – importância para o desenvolvimento e o 0,2; (c) distância do perímetro aos mercados aprimoramento de perímetros de irrigação pública e consumidores – 0,1; (d) custo de oportunidade da privada, buscando identificar a forma como os água para irrigação – 0,2; (e) resposta da produção projetos são afetados por questões de natureza legal às inversões públicas (% de uso da terra) – 0,2; e, e regulatória. (f) dimensão do projeto agrícola em relação às perspectivas do agro-negócio – 0,1. Ocorre que, mesmo em presença de um particular esforço para a regularização das terras nos Aspectos sociais assentamentos, ainda persiste uma grande lacuna entre a gestão plena da propriedade e os usos e Critério essencial que busca estimar os efeitos de costumes que dela advêm. De igual modo, e em determinados atributos relacionados à redução da certos casos, ainda mais grave, tem-se a questão pobreza, avaliados em função da quantidade de dos direitos de uso da água, normalmente concedidos empregos gerados em cada perímetro e da atitude a distritos de irrigação, sem a necessária garantia de psico-social decorrente, em relação ao ambiente de suprimento aos beneficiários. trabalho, da capacidade relativa de cada perímetro em reter ou absorver migrantes, e da disponibilidade Para cada um dos atributos definidos, foram e acesso a serviços essenciais como saúde, educação conferidas alternativas ou probabilidades, com suas e lazer. correspondentes valorações de níveis de impacto. Para efeitos de simplificação da análise, todos os Sugerem-se os seguintes valores para os atributos: atributos apresentaram pesos iguais, conforme segue: (a) quantidade de empregos demandados pelo (a) grau de precariedade da posse da terra – 0,5; e, perímetro – 0,3; (b) aptidão e atitude dos residentes (b) grau de precariedade da concessão do direito de com respeito ao trabalho – 0,2; (c) proximidade do uso da água – 0,5. perímetro a áreas favorecidas com serviços sociais – 0,2; e, (d) capacidade do projeto de estancar o Aspectos econômicos processo migratório – 0,3. Seguindo os padrões das análises financeira, Gestão pública econômica e fiscal, esse critério busca estimar os atributos e sua importância relativa, para cada Em linha com o conceito de projetos públicos, a perímetro de irrigação da amostra, e os elementos- exemplo da irrigação para assentamentos, esse chave que compõem a base de riscos e fracassos de critério assume importância, na medida em que dele alguns projetos, frente a outros razoavelmente bem depende o ambiente institucional, assim como de sucedidos. seus processos decorrentes e da reorientação do papel do governo nesse tipo de atividade. Trata, Esse aspecto inclui custos de obras concluídas e de portanto, de estimar o valor dos atributos que o outras não finalizadas, custo de oportunidade da compõem, de acordo com o peso de sua presença água, questões de logística e dimensionamento do em funções que possam determinar causas de projeto, em termos de parâmetros de evolução da sucesso ou fracasso do projeto. produção e de eficiência e efetividade. Alguns dos atributos considerados essenciais são Visto que constitui um dos dois pontos centrais do apresentados com os respectivos graus de sua estudo, esse critério deve apresentar um peso relativo suposta incidência: (a) disponibilidade de estudos maior - no caso, o dobro e cada atributo deve assumir sobre a base de recursos naturais – 0,1; (b) gestão 5. Análise Multi-Critérios, Opções 44 Políticas e Estratégicas integrada dos recursos hídricos no estado – 0,2; (c) Recursos naturais e meio-ambiente existência de políticas para a promoção da agricultura irrigada – 0,2; (d) acesso a programas de treinamento, As disponibilidades hídricas, superficiais e capacitação e transferência de tecnologia – 0,2; (e) subterrâneas, constituem objeto de consumo da implementação de programas de treinamento para a irrigação, que, ao mesmo tempo, deveria privilegiar proteção fito-sanitária – 0,2; e, (f) liderança de práticas “poupadoras de água”, mediante o adequado políticos locais no suporte à agricultura irrigada – 0,1. manejo da cobertura vegetal, evitando danos resultantes da erosão do solo e estimulando a recarga Gestão privada dos lençóis freáticos e aqüíferos. Esse critério busca, então, aferir as melhores formas para o uso racional Esse critério reflete a ênfase que se quer dar à atração e sustentável dos recursos naturais em perímetros de investidores para participarem da expansão da públicos de irrigação, nas áreas adjacentes e em irrigação privada no SAB, reconhecendo a propriedades com irrigação privada. importância de assegurar condições e políticas duradouras, a fim de que o setor privado co-financie Os atributos selecionados se referem à qualidade dos estudos e projetos e, sobretudo, invista na produção, recursos hídricos como insumos para o manejo e de forma organizada. tratamento de efluentes, incluindo agro-químicos: (a) qualidade da água afetada por contaminação agro- Os atributos desse critério buscam estimar a forma química – 0,1; (b) nível de exploração de águas como o êxito dos empreendimentos é afetado, subterrâneas – 0,2; (c) experiência na gestão e no segundo as seguintes valorações: (a) existência de manejo de água superficial (acumulação, adução e associações de produtores rurais, com vistas à distribuição) – 0,4; (d) presença de solos afetados por melhoria da cadeia de gestão do agro-negócio – 0,2; problemas de drenagem – 0,2; e, (e) tratamento de (b) existência de organizações de usuários para resíduos tóxicos (embalagens de agro-químicos) – 0,1. operação, manutenção e administração da infra- estrutura hídrica – 0,2; (c) determinação do setor Infra-estrutura produtiva privado em co-financiar a infra-estrutura coletiva – Este critério busca aferir, nos onze perímetros 0,2; e, (d) participação efetiva dos produtores rurais analisados, as condições de infra-estrutura que com capacidade empresarial – 0,4. possam constituir causas do sucesso ou fracasso na Contexto produtivo-tecnológico gestão do agro-negócio. Através do estímulo ao uso pleno de investimentos realizados em infra-estrutura Este critério busca identificar razões e condições pública e de lotes produtivos totalmente equipados, sobre as quais os sistemas podem aprimorar a propõe-se avaliar a maximização da eficiência no efetividade de processos, produtos e sub-produtos, uso das infra-estruturas on farm e off farm existentes. tendo em vista a maior satisfação de clientes e usuários. Aos atributos selecionados foram Os atributos selecionados e seus valores são: (a) conferidos os seguintes valores: (a) taxa de emprego nível do serviço da infra-estrutura hídrica disponível por hectare, em função do plano produtivo atual – e grau de modernidade – 0,1; (b) capacidade do 0,2; (b) capacidade de geração de empregos off- perímetro de irrigação para se expandir de forma farm – 0,2; (c) desenvolvimento de pesquisa modular – 0,1; (c) proximidade do perímetro de estratégica e adaptativa para a irrigação – 0,2; (d) irrigação a centros com serviços de apoio à produção produção de commodities com alto valor agregado – 0,1; (d) capacidade da indústria local de – 0,2; e, (e) existência de mercados assegurados processamento pós-colheita – 0,2; (e) capacidade (interno e externo) – 0,2. das vias de comunicação e transporte (nível rural) – 0,4; e, (f) disponibilidade e custo da energia elétrica – 0,1. 45 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Apesar da grande diversidade de objetivos, é possível Avaliação de impactos estabelecer um procedimento quantitativo padronizado para a avaliação dos efeitos positivos e A importância de cada atributo pode ser avaliada impactos negativos gerados pela operação de numericamente, mediante o emprego do método de perímetros de irrigação. ponderação (“rating”). Para os níveis de impacto dos atributos, foram adotadas as seguintes categorias: Tabela 5.1. - Avaliação de Impactos Ponderação de atributos e critérios irrigação, no caso), Uj, é expresso matematicamente por meio de: A forma mais simples para a ponderação de atributos é sua priorização em ordem decrescente de importância, e a melhor maneira de quantificar os e a alternativa preferida resulta ser: U* = max Uj, critérios ponderados é pelo método indifference para todas as j, em que: trade-off method (ITM). Os pesos são normalizados · i representa (i = 1, 2, 3......m); e a MAI os inclui nas duas primeiras colunas da · j identifica as alternativas (j = 1, 2, matriz. 3.....n); Cálculo da matriz de impacto · rij representa o valor numérico que qualifica o impacto (rating); e, Segundo Goicochea et al. (1982) e Flug e Ahmed · w i representa o fator ponderado (1990), o valor da alternativa j (perímetro de atribuído ao critério i. Tabela 5.2. - Ranking de Critérios 5. Análise Multi-Critérios, Opções 46 Políticas e Estratégicas Resultados da análise (algoritmo programado em MS Excel), indica Tourão (P6), como o melhor projeto, seguido por Nilo A análise multi-critérios identifica quais dos onze Coelho (P1), Maniçoba (P5), Curaçá (P3), perímetros públicos de assentamento são mais Mandacarú (P4) e Bebedouro (P2). Na verdade, a habilitados para absorver assistência financeira, em análise MCDM distingue dois grupos de projetos função da capacidade de ater maior quantidade de claramente diferenciados. Os perímetros de P1 a P6 valores desejáveis, expressos pelos seus critérios e obtiveram melhores desempenhos do que os atributos. verificados no grupo dos perímetros do Baixo Assú (P11), Jaguaribe-Apodí (P10), Gorutuba (P8), Jaíba Utilizando o método graduação (ranking) de critérios, (P7) e Morada Nova (P9), nessa ordem, conforme o “valor” da função, para cada um dos perímetros ilustra a Figura 5.1 a seguir. Figura 5.1. - Resultados da Análise Multi-Critérios P1 – Nilo Coelho; P2 – Bebedouro; P3 – Curaçá; P4 – Mandacarú; P5 – Maniçoba; P6 – Tourão; P7 – Jaíba; P8 – Gorutuba; P9 – Morada Nova; P10 – Jaguaribe-Apodí; P11 – Baixo Assu Valor Perímetro de Irrigação Como forma de reduzir incertezas, que sempre similaridade dos indicadores de desempenho dos ocorrem ao se atribuir pesos a critérios e atributos, é projetos em ambas as análises com as TER’s recomendável proceder a uma “análise de correspondentes, parece indicar que a pontuação sensibilidade”, que avalie o grau de robustez do adotada foi judiciosamente ponderada e que os projeto e sirva de suporte às decisões com respeito resultados refletem a realidade com razoável à infra-estrutura física (conclusão de pequenas obras acuidade. hidráulicas e de outras complementares), aos aspectos sociais e econômicos (mercado fundiário e 5.2. DEFICIÊNCIAS E PROBLEMAS A SEREM de águas, mitigação da pobreza, incrementos de renda RESOLVIDOS e de formas restritivas) e ao agro-negócio (problemas agrológicos, cadeias de produção/clusters e de Durante a preparação do ESW, foram identificadas mercados nacionais e estrangeiros), que poderiam várias deficiências que restringem e postergam o ser melhorados em prol de uma maior aceitabilidade avanço de uma agenda para a irrigação. Os três do projeto. grupos distintos de problemas que requerem especial atenção incluem: (i) deficiências de ordem legal, Entretanto, mesmo sem uma análise de sensibilidade, regulatória e administrativa; (ii) deficiências de agro- a comparação dos resultados citados frente àqueles tecnologia e serviços; e, (iii) conclusão de pequenas obtidos por uma análise independente, e a obras de infra-estrutura. 47 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro No primeiro grupo, merecem destaque o 5.3. CAMPO DE ATUAÇÃO PARA desenvolvimento de mercados de terras e as INTERVENÇÕES GOVERNAMENTAIS restrições administrativas e de gestão que impedem a emissão de títulos fundiários, seguidos Com base nas conclusões e lições aprendidas, os pela resolução de problemas relacionados à alocação principais vetores de possíveis intervenções e à concessão (outorga) de direitos de uso da água, governamentais foram organizados como segue: (1) essenciais para a criação de condições requeridas à responsabilidades das autoridades públicas; (2) atração de investimentos privados e de parceiros condições legais e normativas; (3) condições para o empresariais. Embora essas questões sejam de êxito do agro-negócio; (4) suporte a pequenos responsabilidade das autoridades públicas, se a elas proprietários rurais; (5) aspectos de planejamento; for atribuída a atenção requerida, pode-se prover (6) questões de gestão; (7) aspectos agro- os incentivos adequados à expansão dos tecnológicos; e, (8) manejo sustentável dos recursos investimentos no setor rural. O dimensionamento naturais. de novos projetos deve incluir uma combinação adequada de lotes familiares e unidades empresariais, (1) responsabilidades das autoridades com o intuito de acelerar assentamentos em públicas, incluindo ações para facilitar a perímetros de irrigação pública, assim como, de reabilitação e a expansão da agricultura promover o desenvolvimento da irrigação privada irrigada e remover os principais obstáculos onde as condições assim o permitam. que impedem seu desenvolvimento, particularmente quanto aos seguintes O segundo grupo se relaciona às deficiências agro- aspectos: tecnológicas, que também são, essencialmente, responsabilidade das autoridades públicas. Essa (i). a expansão da irrigação privada, que relação inclui: (i) a necessidade de aperfeiçoar depende, em grande parte, dos custos pesquisas agrícolas estratégicas e adaptativas, no da infra-estrutura básica. Onde esses âmbito da fruticultura tropical e da produção de custos são elevados, em função das hortaliças; (ii) a implantação de sistemas de controle obras de barragens para fito-sanitário, compreendendo o estabelecimento de armazenamento e distribuição da água, barreiras e de programas de prevenção e controle; a irrigação privada tem dificuldade em (iii) a implantação de programas de assistência se desenvolver sem a participação do técnica para a capacitação gerencial de pequenos setor público. Uma solução seria seu produtores; e, (iv) maior atenção às questões co-financiamento entre os setores ambientais. público e privado, com níveis de subsídios proporcionais à capacidade O terceiro grupo de questões se refere a pequenas financeira dos beneficiários (subsídios obras hidráulicas de irrigação e outras obras mais elevados para os setores com complementares de infra-estrutura , cuja menos recursos); construção foi suspensa por questões de mudanças de prioridade ou pela falta de recursos. Fazem parte (ii). a implementação das mudanças desse grupo deficiências relacionadas a infra- jurídicas, normativas e de gestão estrutura, transporte e logística. propostas; (iii). a implementação de sistemas de controle de barreiras fito-sanitárias para evitar os riscos de desastres iminentes 5. Análise Multi-Critérios, Opções 48 Políticas e Estratégicas que podem causar graves prejuízos tecnologia, fatores freqüentemente econômicos à região. negligenciados que constituem a parte mais árdua do processo. (2) condições legais e normativas , envolvendo aspectos jurídicos relacionados (iii). a definição e a expansão de mercados ao desenvolvimento eficiente dos sustentáveis são fundamentais para o componentes do setor de irrigação, com desenvolvimento da agricultura irrigada. ênfase em: Devido às limitações dos produtores rurais, particularmente, daqueles de (i). mercado livre de terras, que contribui à pequeno porte, o setor público deve otimização dos perímetros de irrigação, participar dos estudos e prospecções decorrendo daí a importância da para identificar e desenvolver mercados; titulação fundiária como fator de desenvolvimento; (iv). projetos bem equacionados são importantes para garantir o (ii). garantia e concessão de direitos de uso desenvolvimento sustentável de da água em regiões com nítida escassez sistemas de irrigação. O tamanho dos hídrica; projetos deve ser proporcional à escala do agro-negócio; (iii). definições judiciais do arcabouço legal para o desenvolvimento eficiente das (v). a presença de produtores empresariais associações de usuários de água e terra, constitui fator importante para o e de suas relações com o governo. O sucesso do projeto, devido à sua marco legal deve incluir produtores capacidade econômica, empreendedora rurais de perímetros públicos e e de liderança, como também, de sua privados, levando em consideração as habilidade na identificação de mercados diferenças econômicas e de gestão e cultivos agrícolas e na organização da existentes entre aqueles com menos produção e logística de comercialização. recursos e os empresariais. (4) apoio ao pequeno produtor rural (3) as condições para o êxito do agro-negócio envolvendo a tomada de ações necessárias estão relacionadas ao desenvolvimento e à incorporação dos grupos menos à otimização de investimentos. As mais favorecidos nos sistemas produtivos: importantes são: (i). a falta de programas adequados, em (i). a seleção criteriosa dos beneficiários, projetos públicos, para a informação e como condição relevante de sucesso. transferência de tecnologia, resulta em Onde esse aspecto foi negligenciado, o problemas de produção. Alguns desenvolvimento foi prejudicado por produtores rurais sequer foram capazes produtores rurais ineficientes, de participar plenamente do processo inadimplência e abandono de lotes; produtivo. Daí a importância do apoio governamental na estruturação e (ii). os aspectos mais críticos do agro- implementação de programas de negócio são o desenvolvimento do assistência técnica e gerencial aos capital humano e a transferência de pequenos proprietários; 49 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro (ii). assentamentos públicos devem começar localizados ao longo das margens do Rio pela instalação de produtores São Francisco (Jaíba, Petrolina e empresariais, iniciando o assentamento Juazeiro). Sob tais condições, o custo de pequenos produtores, somente marginal da água pode ser considerado quando os grupos mais fortes tiverem próximo a zero. Em compensação, no definido e implementado os produtos/ Baixo Jaguaribe 1, Assú-Mossoró e clusters, os padrões tecnológicos e os Gorutuba, o custo social da mercados. disponibilização da água para irrigação é significativamente maior, em virtude (5) aspectos de planejamento , incluindo da escassez resultante da competição questões que devem ser consideradas com a outros usos (urbano e industrial) durante a preparação de novos projetos de e de variações anuais na disponibilidade irrigação, com vistas a melhorar o hídrica, com riscos mais elevados desempenho dos perímetros e assegurar seu durante os anos secos. êxito. As principais questões envolvidas são: (6) questões de gestão, referentes às ações (i). a maturação de um investimento, sem não-estruturais conduzidas pelos setores experiência prévia em agricultura público e privado, a fim de prover suporte irrigada, requer um período de 10 a 15 à gestão dos recursos hídricos mediante a anos, atravessando, portanto, sucessivas vinculação do setor de irrigação a outros administrações governamentais; setores de serviços, incluindo: (ii). a proximidade a centros urbanos é fator (i). logística de transporte, que deve ser essencial para a atração de produtores priorizada, por constituir fator crítico à empresariais e o rápido viabilidade da agricultura irrigada na desenvolvimento de perímetros de região. Estradas mal conservadas e a irrigação. Além de constituírem mercado falta de rodovias adequadas de acesso imediato para a produção gerada, as a portos e aos mercados encarecem os cidades proporcionam serviços de apoio custos e reduzem as margens líquidas à agricultura, assim como os serviços dos produtores; essenciais de saúde, educação, habitação e lazer; (ii). associações de usuários, para a gestão dos recursos hídricos, que devem ser (iii). a dimensão adequada dos perímetros constituídas com responsabilidades e das obras de infra-estrutura e sua sobre a O&M da infra-estrutura hídrica; expansão modular são fatores essenciais para assegurar sua sustentabilidade; (iii). o estabelecimento de um sistema de outorgas de direitos de uso das águas (iv). os custos da oferta de água, nos cinco superficial e subterrânea, compatível pólos selecionados, variam com as disponibilidades, para assegurar consideravelmente, em função da formas sustentáveis de exploração. Além disponibilidade hídrica, com subseqüentes implicações econômicas 1 Bibliografia usada: “Síntese dos estudos de custos de e tecnológicas. Evidentemente, não há disponibilização da água bruta nos vales perenizados dos rios restrições hídricas para os pólos Jaguaribe e Banabuiú”. José Carlos de Araújo, COGERH – Fortaleza, maio de 2002. 5. Análise Multi-Critérios, Opções 50 Políticas e Estratégicas disso, devem ser introduzidos padrões (i). evitar e corrigir a sobre-explotação e o e restrições no uso da água, visando à abatimento do nível dos aqüíferos. A proteção desse recurso; sobre-explotação das águas subterrâneas no pólo Assu-Mossoró e nas áreas dos (iv). impedimentos à proliferação de projetos Jaguaribe-Apodí e Gorutuba estruturas não aprovadas pelas indica a necessidade urgente da autoridades competentes, que realização de estudos hidrogeológicos comprometam a segurança e a para determinar o potencial das águas eficiência dos sistemas hídricos. Se subterrâneas na região e estabelecer necessário, estruturas impróprias regras para seu uso sustentável; existentes devem ser destruídas. (ii). introduzir medidas para neutralizar os (7) aspectos tecnológicos, incluindo ações danos causados pela contaminação destinadas a melhorar a qualidade e a química, devido ao manejo inadequado produtividade das culturas agrícolas, de agrotóxicos e efluentes sólidos tornando-as mais competitivas e despejados nos canais e drenos de assegurando a sustentabilidade da produção, irrigação; principalmente para os pequenos produtores familiares, abrangendo: (iii). praticar o manejo sustentável dos solos para evitar processos erosivos (i). maiores investimentos em pesquisa irreversíveis e assegurar sua contínua estratégica e adaptativa no âmbito da aptidão agrícola; agricultura irrigada, buscando alternativas econômicas com novos (iv). corrigir, nas bacias do SAB, a redução cultivos para facilitar a exportação de progressiva dos rendimentos produtos com potencial de mercado hidrológicos de sistemas de águas (como, por exemplo, a banana prata) e superficiais, devido à proliferação criando culturas mais resistentes e descontrolada e insustentável de competitivas, através de melhorias no pequenos barramentos e açudes, manejo do solo, da água e dos cultivos; localizados a montante dos grandes reservatórios, ocasionando excessivas (ii). direcionamento de investimentos rumo perdas por evapotranspiração. ao desenvolvimento, à adaptação e ao aperfeiçoamento de máquinas para eficiente implantação, manejo e colheita 5.4. RECOMENDAÇÕES PARA UMA dos produtos agrícolas, assim como dos ESTRATÉGIA SETORIAL sistemas hidráulicos para irrigação. Analisando-se os principais fatores que contribuíram (8) manejo sustentável dos recursos naturais, para o relativo sucesso dos Pólos de Petrolina e com enfoque particular no uso racional e Juazeiro e as causas para o desenvolvimento adequado do solo e da água, com vistas a insatisfatório de outros perímetros e pólos de assegurar o equilíbrio do sistema agro- irrigação, as recomendações podem ser divididas em ecológico e proteger o meio-ambiente e a dois grupos: (i) a definição de medidas para melhorar saúde humana e animal. Especial cuidado o desempenho dos projetos problemáticos e, (ii) o deve ser destinado a: estabelecimento de regras para a conclusão de 51 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro projetos não terminados, antes do planejamento de (a) desenvolvam um modelo referencial novos empreendimentos. (bench mark ), com o objetivo de corrigir as deficiências mencionadas, As intervenções futuras devem se basear no conceito com base em estudos adicionais dos de gestão descentralizada de projetos, provendo onze perímetros amostrais; financiamentos mais estáveis para possibilitar a construção eficiente e o estabelecimento de (b) apliquem a abordagem de bench mark cronogramas realistas para obras e subseqüentes à conclusão e aperfeiçoamento dos assistência técnica e desenvolvimento de mercado. demais perímetros públicos do SAB Nesse sentido, o modelo de Petrolina e Juazeiro (cerca de 100), com o intuito de inseri- constitui um exemplo de processo contínuo de los em um programa de evolução. desenvolvimento sustentável dos pólos; As intervenções governamentais e pacotes de (c) revisem ou formulem projetos de incentivos devem ser ajustados para auxiliar na desenvolvimento: (i) em nível de lote; garantia de que os investimentos privados atinjam (ii) em nível de município; (iii) em nível os níveis de sucesso observados nos Pólos de de commodity (produto), com base em Petrolina e Juazeiro. Eles provaram que a irrigação estudos de mercado; (iv) em nível de pode constituir uma efetiva estratégia para a geração perímetro de irrigação e das bacias de oportunidades de emprego, com baixo custo de hidrográficas regionais, abrangendo a investimento, ao mesmo tempo em que se reduz a gestão de recursos naturais (reservas pobreza no SAB. permanentes e legais), a agricultura irrigada, a agricultura de sequeiro e a Correção de Falhas e Melhoramento do aqüicultura; e (v) em nível de pólo. Desempenho de Projetos e Investimentos Existentes Esses passos devem ser complementados por três atividades ou insumos principais, também Uma das principais constatações do ESW é que se desenvolvidos como projetos, essenciais para o êxito deve priorizar a recuperação, a re-dinamização e a de qualquer programa, a saber: conclusão de projetos existentes, empregando uma abordagem de desenvolvimento integrado e (a) fortalecimento da pesquisa agrícola e sustentável, antes do lançamento de novos econômica; empreendimentos de irrigação. Contudo, o estudo setorial que está sendo preparado pelo Ministério da (b) treinamento dos co-atores do agro- Integração Nacional (MI) em conformidade com os negócio; e, acordos firmados, em 2002, em Fortaleza, deve, primeiro, ser concluído. (c) organização de sistemas de informação, esquemas de disseminação de Esse estudo deve incluir uma análise de mercado, conhecimento e de transferência de com o intuito de orientar a expansão sustentada da tecnologia, desenvolvendo agricultura irrigada no SAB e prevenir a possível oportunidades de mercado e superprodução, que pode ocasionar um efeito estabelecendo sistemas efetivos de devastador, tanto nos projetos novos como nos monitoramento e avaliação. existentes. Para esse fim, recomenda-se que as instituições: 5. Análise Multi-Critérios, Opções 52 Políticas e Estratégicas Abordagem Recomendada para Possíveis práticas sustentáveis de manejo do solo, elevando, Novos Projetos e Programas em conseqüência, a renda e melhorando as condições de vida das famílias rurais. A implementação de novos projetos de irrigação no SAB só deve ser considerada quando os 323 mil Além disso, os novos projetos devem incorporar as hectares de perímetros ainda não concluídos se lições aprendidas a partir de experiências passadas. tornarem operacionais. Para evitar a superprodução, Nesse sentido, uma das primeiras preocupações se uma expansão viável e sustentada da área irrigada relaciona à localização do projeto, com o intuito de deve ser orientada por estudos de mercado assegurar o necessário apoio urbano. Assim, caso confiáveis, pressupondo-se um aumento significativo um projeto, por razões geo-políticas, deva ser nas demandas do mercado por frutas e hortaliças, desenvolvido em uma área remota, distante de particularmente do mercado externo. Esses esforços centros urbanos de porte, devem ser realizados devem ser acompanhados por uma campanha de investimentos em infra-estrutura para facilitar o comercialização e marketing, embora esse campo acesso à cidade mais próxima. Por outro lado, sua seja relativamente novo no Brasil e seu dimensão deve ser limitada e adequada a um ritmo correspondente conhecimento ainda não tenha sido de desenvolvimento normalmente mais lento, desenvolvido. característico na abertura de áreas pioneiras. Ao lado dos investimentos públicos em estudos de Os projetos de irrigação devem fazer parte de um mercado, as campanhas de comercialização e arcabouço de planos estratégicos regionais com foco marketing constituem algumas das mais importantes na captação de água. Para ajudar na definição dos contribuições que o governo poderá fazer para o seus escopos, o comprometimento e a participação desenvolvimento da agricultura irrigada no SAB. dos municípios envolvidos devem ser assegurados desde o início. A efetiva participação municipal no Com o intuito de elevar a eficiência dos perímetros processo de desenvolvimento, através da e de promover seu desenvolvimento sócio- implementação de rodovias vicinais, de estruturas econômico, reduzindo a pobreza no SAB, os projetos de armazenagem, e de bens e serviços de saúde e e pólos de irrigação existentes incluem, geralmente, educação, é essencial para o sucesso dos perímetros. um grande número de investimentos off-farm . Em muitos casos, um projeto de desenvolvimento Entretanto, ainda que alguns resultados tenham sido envolve diversos municípios, requerendo, portanto, muito positivos, extrapolando os limites dos a constituição de um consórcio, através do qual a perímetros considerados, através da criação de participação de cada município seja definida com empregos e de sua contribuição ao desenvolvimento base na análise de suas correspondentes vantagens urbano, de um modo geral, o impacto dos perímetros comparativas. Comitês de bacias hidrográficas públicos sobre as áreas de sequeiro do entorno têm também devem estar envolvidos. sido muito limitadas. Os perímetros devem ser preparados com base em Recomenda-se, portanto, que qualquer novo projeto uma ampla adequação do solo e em estudos de irrigação deva ser planejado como parte de um hidrológicos que definam as culturas que podem ser programa mais amplo de desenvolvimento regional cultivadas com sucesso, garantindo uma oferta hídrica integrado, incluindo investimentos com o intuito de confiável e sustentável, e considerando os usos integrar as áreas vizinhas ao processo de múltiplos da água disponível, quando os projetos desenvolvimento, garantindo uma oferta hídrica envolvem a construção de barragens. Durante a fase mínima, uma adequada rede viária e assistência de implementação, as culturas e cadeias produtivas técnica e crédito para aprimorar seus sistemas de devem ser definidas com base em estudos de cultivo e a pecuária. Também devem ser introduzidas mercado, que devem ser continuamente atualizados. 53 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Devem ser previstos incentivos ao estabelecimento continuar. Investimentos públicos em irrigação, de agro-indústrias, visando promover o valor aliados ao uso de incentivos com foco em pólos de agregado local, otimizar o uso da produção, reduzir desenvolvimento, parecem constituir uma efetiva o desperdício dos excedentes e gerar oportunidades estratégia para a criação de centros de adicionais de emprego e renda. desenvolvimento regional, capazes de contribuir para a redução da pobreza na região. Os métodos de irrigação adotados devem levar em consideração as restrições existentes na Um conjunto recomendado de possíveis projetos, disponibilidade hídrica: (i) para estimular a economia com vistas à promoção do desenvolvimento regional e dissuadir o desperdício de água, devem ser integrado, impulsionado por sistemas de agricultura impostas licenças e tarifas de suprimento de água; irrigada, incluiria: (ii) para minimizar abusos na extração hídrica, devem · Projetos de engenharia de produção ser estabelecidos procedimentos efetivos de medição agrícola; e sistemas de controle; (iii) desde o início, deve-se · Projetos de fortalecimento municipal e garantir, através de pesquisa agrícola objetiva e de organização da comunidade; sistemas confiáveis de assistência técnica, o suporte · Projetos de desenvolvimento tecnológico necessário; e, (iv) a fim de garantir empresarial, plano de negócios e de qualidade padronizada e produção agrícola comercialização e marketing; sustentável, devem ser estabelecidos sistemas · Projetos de commodities (produtos e operacionais de proteção fito-sanitária. sub- produtos); Uma parcela substancial da área do perímetro deve · Projetos agro-industriais; se destinar aos produtores empresariais, que devem · Projetos de obras de engenharia off- ser os primeiros a serem assentados, para auxiliar na farm; definição das commodities, das cadeias de produção, · Projetos de gestão do meio-ambiente e dos mercados e dos sistemas de comercialização e dos recursos naturais; marketing que melhor se adaptem ao contexto local. · Mobilização social, treinamento e Só então, deve ter início o assentamento dos capacitação de recursos humanos, pequenos produtores. As organizações de produtores desenvolvimento institucional; e, devem ser centradas em torno de commodities, com · Sistema de monitoramento e avaliação. foco em cadeias agronegociais de produção, logística, custódia e valor. 5.5. POSSÍVEIS OPÇÕES ESTRATÉGICAS Esses projetos devem ser administrados por equipes Os resultados do estudo foram obtidos a partir de competentes, bem treinadas e criativas, capazes de análises prévias. Considerando que a amostra prover aos produtores o requerido suporte técnico- utilizada é bastante representativa das condições do gerencial e motivar o apoio político sustentável dos Semi-Árido, ela permite que diversas opções governos municipais e estaduais. A responsabilidade estratégicas sejam propostas com vistas ao pela gestão da distribuição da água deve ser aperfeiçoamento das políticas e ações transferida aos irrigantes, já em um estágio inicial. governamentais no setor de irrigação. Aliados aos resultados das análises financeiras (em nível de lotes É muito difícil prever formas de desenvolvimento produtos), econômicas (perímetros e pólos de sustentável no SAB, sem a implementação da irrigação), sociais (em nível municipal) e da análise agricultura irrigada. Baseando-se apenas na multi-critérios (que, além dos aspectos econômicos agricultura de sequeiro, as condições regionais de e sociais, também inclui critérios legais, ambientais, pobreza e a migração para grandes cidades deverá gerenciais, de contexto produtivo e tecnológico e de 5. Análise Multi-Critérios, Opções 54 Políticas e Estratégicas infra-estrutura produtiva), são definidas diferentes e do controle orçamentário relacionados aos metas que podem ser objeto de estratégias e opções investimentos; (iv) o aperfeiçoamento das políticas. organizações de produtores para administrar a tomada de decisões locais e gerir os perímetros de As quatro categorias de opções estratégicas são irrigação; e, ainda, (v) o melhoramento da capacidade resultado das seguintes análises: (i) a otimização da local para a resolução de conflitos. A experiência infra-estrutura existente, diferindo quaisquer novos internacional e o conhecimento adquirido sobre os projetos de investimento; (ii) a implementação de melhores procedimentos para a transferência de reformas para aperfeiçoar o arcabouço institucional; funções de gestão de perímetros públicos a (iii) a promoção da irrigação no Semi-Árido, com a organizações de usuários devem também ser atração de empreendedores privados como parceiros incorporados, bem como as questões gerenciais no desenvolvimento do agro-negócio, na região; e, públicas e privadas, igualmente essenciais. (iv) o desenvolvimento de mecanismos para operar com a base existente de recursos naturais. A terceira linha de opções estratégicas envolve ações dirigidas à promoção do interesse e à atração de A primeira linha de opções estratégicas, relativa à parceiros empresariais privados ao agro-negócio otimização da infra-estrutura existente, implica da irrigação. A área de irrigação privada, no Semi- na priorização desse tipo de investimento, diferindo, Árido, é três vezes maior do que a dos perímetros em princípio, quaisquer novos projetos de públicos. Ao contrário do que ocorreu no Centro e investimento. O objetivo central é maximizar a no Centro-Oeste do país, no Semi-Árido, foi efetividade das inversões públicas já realizadas que destinada pouca atenção aos aspectos regulatórios, não estão gerando os benefícios inicialmente aos requerimentos de infra-estrutura, à gestão dos previstos. Um recente estudo elaborado como parte recursos hídricos e às ações institucionais, que do Plano Nacional de Irrigação e Drenagem facilitam a promoção da irrigação privada. Embora (PLANIRD), coordenado pelo Ministério da nenhum exercício analítico específico tenha sido Integração Nacional, constatou que diversos realizado visando à comparação das externalidades perímetros públicos de irrigação, com área total de sociais da irrigação pública com a irrigação privada, 70 mil hectares, encontram-se em fase adiantada de há evidências de que não existem maiores diferenças investimento e implementação, podendo ser entre as duas modalidades em termos de seus concluídos com aportes marginais. Basicamente, resultados sociais. As opções complementares esses investimentos compreendem pequenas obras necessárias mais importantes geralmente hidráulicas, infra-estrutura geral complementar, compreendem: (i) a regulação e garantia da concessão componentes relacionados a deficiências na rede de direitos de uso da água (transacionáveis); (ii) o elétrica e redes de transporte local e logística, aperfeiçoamento de instrumentos para a titulação presentes em muitos sistemas públicos e privados fundiária e o desenvolvimento de um mercado de de irrigação. terras; (iii) o desenvolvimento do planejamento estratégico e da disponibilização de dados A segunda linha de opções estratégicas não está tecnológicos; (iv) a promoção e o fortalecimento de diretamente relacionada aos investimentos; ela organizações exportadoras; (v) a redução de riscos focaliza as reformas orientadas ao aperfeiçoamento fito-sanitários; (vi) o fortalecimento da pesquisa do arcabouço institucional do governo, em âmbito agrícola com vistas à agricultura irrigada, federal e estadual, e seus processos e procedimentos, particularmente à fruticultura tropical e ao cultivo o que incluiria: (i) a adequação de questões legais e de hortaliças; e, (vii) o aprimoramento e a aceleração regulatórias; (ii) o aprimoramento da coordenação do processo de assentamento de novos produtores intersetorial; (iii) o fortalecimento do gerenciamento rurais nos perímetros de irrigação pública. 55 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro A quarta e última linha de opções estratégicas Os onze perímetros da amostra foram divididos em envolve ações direcionadas à promoção de maior dois grupos: (i) seis perímetros com desempenho interesse e comprometimento em relação aos satisfatório e (ii) cinco perímetros com desempenhos aspectos ambientais referentes às regiões inseridas insatisfatórios a críticos. Mesmo usando parâmetros no programa de desenvolvimento sustentável e à distintos, os resultados das análises econômicas implementação de mecanismos para melhorar o (calculados a taxas de desconto social variáveis entre manejo dos recursos naturais básicos - água, solos, 19,1 e 16,8%) coincidem com os resultados da clima, flora e fauna. avaliação multi-objetivos ou multi-critérios, demonstrando a consistência da metodologia utilizada. Baseado em revisões analíticas e observações de campo, apoiadas por uma série histórica de imagens Questões em Aberto de satélite, o estudo indica que a agricultura irrigada em áreas privadas também é de grande importância Várias questões relacionadas às externalidades sociais para a região. Ocupando aproximadamente dois da irrigação no Semi-Árido permanecem em aberto. terços da área total irrigada no SAB, a irrigação Cinco delas emergem, com certa evidência, as quais, privada deve ser estimulada com o intuito de por restrições de tempo, escopo e orçamento alocado disseminar seus efeitos positivos, facilitar a para o estudo, não puderam ser adequadamente distribuição de investimentos públicos e modernizar analisadas: o processo de desenvolvimento local e regional. · a dimensão da participação do SAB no Todavia, diversas restrições institucionais, legais, mercado nacional e internacional para regulatórias e administrativas impedem a participação frutas tropicais e hortaliças; mais efetiva do setor privado nesse processo. A · a análise da capacidade institucional das eliminação dessas limitações constituiria uma agências e instituições públicas, de importante parte das ações não-estruturais que quase âmbito federal e estadual, relacionadas não requerem investimentos, sendo, contudo, ao setor de irrigação; essenciais à criação de incentivos e à atração de · a situação de outros perímetros públicos inversões privadas. de irrigação inconclusos, não incluídos nas cinco áreas da amostra; Com base nos resultados da avaliação, para cada · os aspectos agro-tecnológicos e fito- um dos cinco pólos examinados foi elaborada uma sanitários, geralmente relacionados à análise preliminar buscando identificar: (i) questões fruticultura tropical e aos cultivos de estratégicas relevantes; (ii) principais problemas e hortaliças no Semi-Árido; e, restrições; (iii) possíveis opções políticas ou ações · um levantamento referencial abrangente para superar restrições; e, (iv) instrumentos (benchmarking ) dos onze distritos relevantes para a implementação de ações corretivas. incluídos na amostra, para possível uso como referência a estudos e análises dos demais projetos. 5. Análise Multi-Critérios, Opções 56 Políticas e Estratégicas Box 6 – Opções Políticas e Estratégicas Deficiências e Problemas a Serem Resolvidos Os problemas que requerem especial atenção incluem: (i) deficiências de ordem legal, regulatória e administrativa; (ii) deficiências agro-tecnológicas e de serviços; e (iii) conclusão de pequenas obras de infra-estrutura. No primeiro grupo, merecem destaque os problemas que impedem o desenvolvimento de mercados de terras, em particular as restrições legais e administrativas que impedem a emissão de títulos fundiários, seguidos da questão relacionada à alocação e outorga de direitos do uso da água. O segundo grupo se relaciona com a necessidade de intensificar a pesquisa estratégica e adaptativa, visando a introdução de variedades mais eficientes e de novos produtos, instituir esquemas eficazes de proteção e controle fito-sanitário e tornar mais efetiva a assistência técnica aos pequenos produtores. O terceiro grupo envolve a decisão política de concluir as obras dos perímetros de irrigação não terminados e torná-los totalmente operacionais. Campo de Atuação para Intervenções Governamentais Os principais vetores de possíveis intervenções governamentais compreendem: 1. responsabilidades do Estado , incluindo: (i) cobertura dos custos da infra-estrutura básica, por exemplo, mediante co-financiamento com o setor privado, com níveis de subsídio proporcionais à capacidade financeira dos beneficiários; (ii) implementação das mudanças de ordem jurídica, normativa e de gestão propostas; (iii) implementação de sistemas de controle e de barreiras fito-sanitáias. 2. condições legais e normativas , com ênfase em: (i) titulação fundiária e mercado livre de terras, como fatores de desenvolvimento; (ii) garantia e concessão de direitos de uso da água; e (iii) definições jurídicas e arcabouço legal. 3. desenvolvimento e otimização de investimentos , incluindo: (i) seleção criteriosa dos beneficiários e presença de produtores empresariais; (ii) desenvolvimento do capital humano (capacitação e treinamento) e a transferência de tecnologia; e (iii) definição e expansão de mercados. 4. apoio ao pequeno produtor 5. aspectos de planejamento, contemplando: (i) previsão de prazos de maturação de 10 a 15 anos; (ii) proximidade a centros urbanos, para fins de serviços de apoio; (iii) dimensão adequada dos perímetros e das obras de infra-estrutura; e (iv) determinação dos custos da oferta de água. 6. questões de gestão, incluindo: (i) logística de transporte; (ii) responsabilidades sobre a O&M da infra-estrutura hidráulica; e (iii) sistema de outorgas de direitos de uso da água. 7. aspectos tecnológicos , abrangendo: (i) pesquisa estratégica e adaptativa no âmbito da agricultura irrigada; e (ii) desenvolvimento, adaptação e aperfeiçoamento de máquinas para a eficiente implantação, manejo e colheita dos produtos agrícolas. 57 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro 8. manejo sustentável dos recursos naturais, destinado a: (i) evitar e corrigir a sobre-explotação dos níveis dos aqüíferos; (ii) neutralizar os danos causados pela contaminação por agro-químicos; (iii) praticar o manejo sustentável dos solos; e (iv) corrigir a proliferação desordenada e insustentável de pequenos barramentos e açudes. Recomendações para uma Estratégia Setorial Deve-se priorizar a recuperação, redinamização e conclusão de projetos existentes, com um enfoque de desenvolvimento integrado e sustentável, antes do lançamento de novos empreendimentos de irrigação pública. Para evitar a superprodução, uma expansão viável e sustentada da área irrigada deve ser orientada pó estudos de mercado confiáveis, pressupondo-se um aumento significativo na demanda de frutas tropicais e hortaliças, particularmente pelo mercado externo. Os projetos de irrigação devem fazer parte de um arcabouço de planos estratégicos regionais, recomendando- se que qualquer novo projeto seja planejado como parte de um programa mais amplo de desenvolvimento regional integrado, incluindo investimentos com o intuito de articular as áreas de entorno dos perímetros irrigados. Particular destaque deve ser dado à localização dos projetos, objetivando assegurar o apoio urbano necessário. A efetiva participação dos municípios no processo de desenvolvimento, através da implementação de rodovias vicinais, estruturas de armazenagem, bens e serviços de saúde e educação, é essencial para o sucesso dos perímetros irrigados. As culturas e cadeias produtivas devem ser definidas com base em estudos de mercado, os quais deverão ser constantemente atualizados. Os métodos de irrigação utilizados devem levar em consideração as restrições na disponibilidade hídrica. Para estimular a economia e dissuadir o desperdício de água, devem ser impostas licenças e tarifas adequadas. Possíveis Opções Estratégicas Relacionam-se, particularmente, as seguintes: (i) otimização da infra-estrutura existente; (ii) aperfeiçoamento do arcabouço legal e institucional; (iii) promoção do interesse e atração de parceiros da iniciativa privada para o agro-negócio da irrigação; e (iv) promoção de maior interesse e comprometimento em relação aos aspectos ambientais. 5.6. DISSEMINAÇÃO RECOMENDADA Um plano de disseminação e uma agenda efetiva envolvem mais do que simplesmente a comunicação A proposta desse estudo é contribuir para o de conclusões, lições aprendidas e questões estabelecimento e a implementação de uma levantadas a parceiros, instituições e indivíduos estratégia de desenvolvimento do SAB, com base interessados. Sua proposta consiste em promover o em uma agricultura irrigada centrada no agro-negócio. debate sobre o ESW, proporcionando uma mudança Para garantir que as constatações e conclusões do positiva no modelo mental que governou a estudo cheguem à atenção de planejadores, implementação dos projetos de irrigação no passado, estrategistas, tomadores de decisão e agências requerendo, para tanto, um conjunto de condições executoras, e que suas recomendações sejam capazes de garantir a sustentabilidade do processo eventualmente adotadas, o documento deve ser de disseminação. adequadamente disseminado e discutido com todos os segmentos envolvidos. 5. Análise Multi-Critérios, Opções 58 Políticas e Estratégicas Portanto, o conceito de disseminação deve, melhoramento do ambiente idealmente, ser apoiado em normas de pesquisa com institucional; (ii) maximização da o fim de capturar, estruturar, dispor e desenvolver eficiência e efetividade da infra-estrutura conhecimento do objeto (“saber por quê”), e tornar- já existente; (iii) promoção, se operacional, através da implementação das ações fortalecimento e expansão do setor recomendadas (“saber como”). privado na agricultura irrigada no SAB; (iv) aprimoramento da eficiência e A disseminação proposta deve fazer bom uso de efetividade do agro-negócio, na todos os instrumentos disponíveis para mobilizar agricultura irrigada; e, (v) melhoria do profissionais e instituições, tais como workshops, uso racional e sustentável da base de entrevistas, leituras e a internet. Devem ser recursos naturais; e, realizados esforços para garantir a definição apropriada de conceitos, objetivos, metas e · Ações estratégicas de longo prazo – programas de trabalho, com ênfase na motivação absolutamente necessárias para esse dos agentes de mudança para desenvolver a tipo de empreendimento, incluindo a habilidade de pensar criticamente e criativamente. sistemática revisão de ações de curto e É, portanto, fundamental a tarefa de redefinir médio prazos, de acordo com os conceitos e percepções de indivíduos e instituições. princípios clássicos do planejamento estratégico. Por sua vez, caberá ao governo a iniciativa de ações Assim, a agenda sugerida para a disseminação como para a implementação de uma agenda que explicita um meio de garantir a continuidade e a um evidente caráter de agência múltipla. O primeiro sustentabilidade do processo de mudanças de passo seria examinar o ESW, considerando-o um paradigmas, consistiria em: instrumento facilitador do início dos debates. O passo seguinte consistiria na consolidação de consensos Primeiro Estágio – Atividades de relativos à agenda de ações, direcionada ao Disseminação aprimoramento da gestão da irrigação no SAB, enquanto se inicia a preparação de um Plano de Deve ser elaborado um plano de trabalho completo, Ação governamental. com uma equipe de profissionais intimamente relacionada aos agentes governamentais das esferas A agenda deve incluir ações de curto e médio prazos. federal, estadual e municipal. São propostas as As ações de longo prazo necessárias para esse tipo seguintes medidas: de projeto consistem em elementos de planejamento estratégico, para o qual os programas de curto e (a) organizar e implementar uma série de médio prazos são insumos. Em síntese, essas ações seminários e workshops, com o intuito de podem ser definidas conforme segue: informar, de modo geral, as pessoas sobre as constatações, questões e recomendações · Ações de curto prazo – compreendem do estudo, e coletar reações e sugestões para itens e questões em aberto, tais como o aperfeiçoar e validar a preparação do levantamento referencial (benchmarking) levantamento referencial (benchmarking) dos sistemas de irrigação relevantes e dos projetos; análise da capacidade institucional das agências e instituições públicas (b) organizar e implementar uma série de relacionadas ao setor de irrigação, em entrevistas e encontros, com o intuito de âmbito federal e estadual; informar e preparar as bases para o processo · Ações de médio prazo – incluem: (i) de mudança do modelo mental, em todos 59 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro os níveis – produtores, técnicos, sustentável, em âmbito regional, com o envolvimento profissionais, empreendedores, publicitários de muitas instituições dos setores público e privado. e agentes da mídia, comerciantes, políticos e outros atores engajados; A fim de manter os diversos atores envolvidos plenamente comprometidos com os objetivos dos (c) preparar e implementar um site da internet projetos devem ser-lhes conferidos papéis (ou alimentar sites especializados existentes) específicos dentro do seu arcabouço institucional. sobre a matéria, usando-o como um canal De acordo com as amostras utilizadas para o estudo, permanente de alimentação do sistema com as instituições e organizações geralmente envolvidas novas proposições e questões relevantes podem ser divididas em cinco categorias: sobre a matéria; (a) serviços públicos ligados a secretarias, (d) preparar artigos e papers para publicação departamentos, agências, autarquias e na imprensa, em jornais, revistas companhias públicas, em nível municipal, especializadas e boletins, além de difusão estadual e federal; em rádio e televisão. (b) produtores rurais e suas organizações, tais Segundo Estágio – Atividades de como cooperativas de produção, Treinamento e Capacitação cooperativas de crédito, associações de produtores rurais e distritos de irrigação; Após a fase de disseminação, deve-se implementar um programa de treinamento e capacitação para (c) agro-indústrias, empresas de pessoas envolvidas com as cadeias de produção comercialização, empresas de consultoria e relacionadas ao agro-negócio, cadeias de logística companhias de abastecimento relacionadas; de commodity e cadeias de custódia, e profissionais (d) organizações não-governamentais, como e gestores de projetos de irrigação e atividades de aquelas ligadas a questões ambientais, suporte. direitos humanos, saúde, educação, etc.; e, As atividades de treinamento e capacitação devem ser coordenadas com os programas de treinamento (e) organizações internacionais e inter- já em andamento (SEBRAE, universidades, etc.) e governamentais envolvidas com com a Rede de Aprendizado de Desenvolvimento financiamento, cooperação e assistência Global (Global Development Learning Network - técnica, pesquisa, e outras áreas relacionadas GDLN), ao menos por vídeo-conferências, sob o aos projetos de irrigação no SAB. patrocínio e com as facilidades de um Centro de Uma possível extensão deste estudo poderia ser a Aprendizado à Distância ( Distance Learning análise das cadeias do agro-negócio de frutas tropicais Center), de modo a estabelecer um mecanismo (cadeias de produção, logística, custódia e valor), permanente e dinâmico de discussão da matéria. que estão intimamente relacionadas ao conceito de Terceiro Estágio – Fortalecimento e cluster. Tal estudo proveria um melhor entendimento Desenvolvimento Institucional do papel exercido pela irrigação no SAB, com foco particular na tecnologia de produção e Os projetos de irrigação surgiram como uma iniciativa comercialização. Uma análise futura também deve pública para o assentamento de produtores rurais incluir um estudo das condições e prospecções de no novo contexto de desenvolvimento integrado e mercado para as frutas tropicais produzidas em diferentes áreas do SAB. 5. Análise Multi-Critérios, Opções 60 Políticas e Estratégicas Um Plano de Atividades deve ser estruturado e custos entre os setores público e privado, o que, dividido em Planos Anuais de Trabalho (PAT’s), de certamente, requer um grande envolvimento da modo a incluir as cinco ações estratégicas propostas comunidade, aliada a mecanismos mais eficientes e a sugerir opções políticas operacionais, de acordo de participação de usuários. com os instrumentos e as propostas identificadas. Essas ações devem ser convertidas em projetos, a É também essencial o melhoramento dos saber: (i) projetos de unidades de produção (lotes); mecanismos e processos de planejamento e de gestão (ii) projetos de commodity ou produto; e, (iii) local e regional da terra, não apenas para garantir a projetos de desenvolvimento regional integrado. Para participação de usuários e elevar os níveis de renda, esses diferentes níveis de projetos, considera-se que mas também para a conservação, proteção e, em o agro-negócio opera em cadeias de produto, alguns casos, recuperação dos recursos naturais logística, custódia e valor. (terra e água), que constituem a base produtiva para o setor rural. Finalmente, devido à dificuldade de obtenção de dados e informações na condução das avaliações O futuro papel do governo na irrigação deve, em parciais e finais do projeto, deve-se estabelecer um primeiro lugar, ser orientado à conclusão de Sistema de Monitoramento e Avaliação (M&A), que investimentos não finalizados e à complementação possa, eventualmente, fazer parte de um sistema de daqueles direcionados a diminuir riscos, melhorando referência (benchmarking). a competitividade e a eficiência, diversificando a produção, expandindo o agro-negócio e promovendo A implementação dessa agenda requer considerável o uso pleno da infra-estrutura existente. A maior capacidade de coordenação. Utilizando a base parte desses investimentos realizados deve ser estratégica apresentada, foram identificadas as considerada como a custos enterrados (sunk costs). opções políticas consideradas mais relevantes para Além do caso Jaíba, diversos outros perímetros não as futuras condições de desenvolvimento do setor concluídos, em que já foram gastos vários milhões de irrigação do SAB e de seus correspondentes de dólares, estão aguardando alocações estágios de avanço. orçamentárias para completar suas infra-estruturas ou implementar os investimentos complementares As opções políticas identificadas não dependem de necessários ao início de sua operação, com vistas à grandes alocações do governo federal, sendo geração de emprego e renda e à realização de sua essencialmente baseadas no uso da infra-estrutura plena capacidade e potencial. existente ou quase concluída e na distribuição de 61 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro 6. Principais Conclusões 62 e Lições Aprendidas 6 Principais Conclusões e Lições Aprendidas O estudo foi desenvolvido a partir de uma planejado e implementado em parceria com o setor amostra de perímetros públicos de irrigação, privado para a produção de cana-de-açúcar. sob duas condições diferentes de suprimento de água: (a) água superficial abundante, caso do Vale Nesse mesmo período, novos projetos de irrigação do São Francisco, com a exceção do projeto pública passaram a não mais ser aprovados, Gorutuba; e, (b) condições de escassez de água particularmente em virtude dos ajustes necessários superficial e subterrânea, características de sistemas à obtenção de uma maior eficiência, requerida pela de irrigação nos estados do Ceará, Rio Grande do conversão de culturas tradicionais para cultivos de Norte e Paraíba, em parte do Piauí e na maior porção maior valor agregado, com o enfoque de agro- de Pernambuco. negócio. A conclusão deste estudo identifica os investimentos Embora os investimentos continuassem a ser públicos em irrigação como uma estratégia efetiva realizados nos projetos já em andamento, ainda que para o desenvolvimento sustentável, em âmbito a um ritmo mais lento, muitos projetos nunca foram regional, e para o crescimento econômico e a redução concluídos. Tornou-se evidente a necessidade de da pobreza no SAB. Contudo, esses investimentos consolidação e otimização dos projetos existentes, devem ser acompanhados por ações complementares aumentando a produção e os resultados de para responder de modo dinâmico às mudanças nos investimentos anteriores, uma vez que culturas mercados e nos sistemas de produção. tradicionais não eram mais rentáveis. A análise mostra uma combinação de fatores predominantes nos anos oitenta, época em que 6.1. PRINCIPAIS FATORES QUE AFETAM O grande parte dos perímetros de irrigação se iniciou DESEMPENHO DO PROJETO e que coincidiu com um declínio geral nos preços de gêneros alimentícios básicos. Os projetos Os fatores centrais que afetaram os resultados dos pioneiros, como Morada Nova, Bebedouro e projetos foram divididos em dois grupos principais, Mandacaru, anteriormente, haviam se beneficiado com o objetivo de recomendar medidas que possam com os elevados preços desses produtos. Porém, melhorar o desempenho dos projetos problemáticos na década de 1990, com a exceção de Morada Nova, e de estabelecer regras-chave para a conclusão que continuou a produzir arroz irrigado, tanto os daqueles não terminados: (i) fatores que contribuíram perímetros mais antigos como aqueles mais recentes para o sucesso de um projeto, particularmente nos rapidamente se converteram à fruticultura. O Projeto Pólos de Petrolina e Juazeiro, e (ii) fatores que Tourão representa outra exceção, uma vez que foi inibiram o desenvolvimento da maioria dos outros projetos. 63 6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Fatores que Contribuíram para o Sucesso (e) Inclusão de um número significativo de dos Pólos de Petrolina e Juazeiro produtores empresariais nos perímetros públicos , responsáveis pelo Os fatores mais importantes foram: desenvolvimento de cadeias de produção economicamente sustentáveis, orientadas (a) Condições naturais favoráveis, a saber: aos mercados doméstico e internacional, (i) água abundante, barata e acessível para estabelecendo sistemas eficientes de irrigação, proporcionada pelo rio São comercialização, integrando os pequenos Francisco; (ii) pluviosidade reduzida, produtores, geraram um número permitindo otimizar o suprimento de água, considerável de empregos estáveis e de acordo com as necessidades específicas converteram as atividades de baixa de cada uma cultura; e, (iii) solos bem rentabilidade em um negócio bem-sucedido. drenados e relevo plano, facilitando a Como conseqüência, esse processo produção de uma vasta seleção de cultivos; constituiu estímulo para que outros produtores rurais desenvolvessem seus (b) Proximidade de cidades de porte , próprios sistemas de irrigação privada. A assegurando o apoio urbano requerido, VALEXPORT, uma associação bem- como assistência técnica, crédito rural, sucedida de produtores de frutas e hortaliças, suprimento de equipamentos agrícolas e de criada em 1988, e que conta, hoje, com mais irrigação, serviços de manutenção para de 1.500 membros, sintetiza o dinamismo veículos e maquinários, condições de vida introduzido pelos produtores empresariais adequadas para os produtores rurais e suas no Pólo de Petrolina e Juazeiro; famílias, incluindo os serviços sociais necessários, particularmente nas áreas de (f) Definição e promoção prévia de educação, saúde e lazer; produtos competitivos e de suas correspondentes cadeias de produção; (c) Proximidade a mercados acessíveis e portos marítimos , que, aliada a um (g) Promoção e adoção de um conjunto adequado sistema de transporte (rede viária diversificado de cultivos, para reduzir os apropriada e aeroporto internacional local) riscos inerentes à monocultura; facilita a comercialização e a promoção dos produtos; (h) Suporte tecnológico adequado, através da CPATSA, o centro de pesquisas da (d) Equipes competentes de gestão de Embrapa para o Semi-Árido, localizado no projetos , que, muito criativamente, pólo de irrigação, aliado a eficientes sistemas converteram os projetos paternalistas, de assistência técnica; orientados essencialmente ao desenvolvimento social, em iniciativas com (i) Flexibilidade para permitir a rotatividade foco no agro-negócio: a CODEVASF dos assentados e a distribuição prévia de representou um papel relevante nesses pólos títulos fundiários, facilitando um mercado ao selecionar novos beneficiários e livre de terras e contribuindo, em estabelecer critérios para a constituição, uso conseqüência, para a seleção positiva de e envolvimento de associações de produtores, no longo prazo; produtores, parcerias público-privadas, etc.; 6. Principais Conclusões 64 e Lições Aprendidas (j) Estabelecimento da implementação de A forte liderança da CODEVASF, como agência projetos por etapa , evitando pesados promotora do projeto, e a participação de investimentos prévios, não imediatamente empreendedores rurais privados, muitos dos quais produtivos; e, desenvolvendo seus projetos nas margens planas do rio São Francisco por sua própria conta e risco, muito (k) Apoio político local e regional, forte e contribuíram para o sucesso do pólo. Infelizmente, efetivo, essencial para a melhoria e o a reduzida extensão das terras planas limita as desenvolvimento da infra-estrutura urbana, possibilidades de expansão da irrigação privada no de comunicação e de transporte, para pólo, particularmente no lado pernambucano. assegurar o crédito rural necessário, melhorar o nível da estrutura local de Apesar da persistência de muitos problemas, os Pólos serviços sociais e atrair os produtores de Petrolina e Juazeiro foram, em geral, bem- empresariais de todo o país, estimulando- sucedidos econômica e socialmente, em virtude da os a investir seu capital no pólo. combinação de alguns fatores positivos, conforme ilustrado pela Tabela 6.1 e pela Figura 6.1. Figura 6.1. - Fatores Positivos e Resultados Econômicos nos Perímetros Públicos de Irrigação 65 6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas Tabela 6.1. - Fatores de Sucesso de Projetos e Lições Aprendidas 6. Principais Conclusões Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro 66 1) Caso de Minas Rural; 2) Caso do DNOS; 3) Caso do Estado do RN; 4) Logística de transporte, rodovias, pontes, suporte para exportação, distância de portos, comunicações, eletricidade, etc. Fatores de Inibição do Sucesso dos Pólos popular no mercado doméstico, e apesar do recente ingresso de produtores empresariais ter conferido Em geral, os projetos em que os fatores positivos dinamismo e diversificação de culturas ao pólo, seu mencionados anteriormente estiveram ausentes não desenvolvimento ainda é considerado altamente apresentaram um desenvolvimento satisfatório. problemático. O Projeto Jaíba que, quinze anos após seu início, atingiu apenas 10% da meta prevista, Os custos excessivos e os incucessos econômicos incorpora bem as dificuldades de desenvolvimento que afetaram alguns projetos como Jaíba, Jaguaribe- dessa região. Apodi e Baixo Assu, dentre outros, resultaram, principalmente, das falhas do governo em financiar, Projeto Jaíba de forma adequada, a implementação dos projetos, e da interferência política, que retardou sua Além dos já mencionados, um grande número de consecução. fatores contribuiu para o insucesso desse projeto, particularmente: A conclusão das estruturas físicas de projetos de irrigação requer um período de vários anos e a sua (a) planejamento inadequado – o projeto foi, implementação exige um acompanhamento indiscutivelmente, superdimensionado, competente. Devido às freqüentes mudanças de refletindo a estratégia do governo militar, nos política, muitos projetos nunca foram concluídos. anos 1970: para grandes problemas, grandes As interrupções durante a fase de construção do soluções. Com um perímetro previsto de 100 perímetro resultaram em elevadas multas pagas a mil hectares, o projeto visava reverter o contratantes por danos e atrasos, além de custos estado de subdesenvolvimento da região, adicionais relacionados com o reinício das obras e integrando-a ao resto do país. Entretanto, as ineficiências inerentes a projetos parcialmente seus planejadores falharam em prever as concluídos. As principais razões para os fracassos dificuldades inerentes ao desenvolvimento dos diferentes pólos analisados são descritas nos de uma área tão remota. Em retrospecto, o parágrafos seguintes. Os casos mais extremos – Jaíba projeto deveria ter sido planejado em uma e Morada Nova – são examinados com maiores escala mais modesta para minimizar suas detalhes. dificuldades de implementação; (b) infra-estrutura prévia superdimensionada A. Pólo Norte de Minas – a implementação precipitada do enorme sistema de bombeamento e distribuição de Embora seja abastecido com água superficial água, calculado para o perímetro inteiro, abundante, esse pólo, constituído pelos projetos constituiu um erro incontestável. Além dos Gorutuba e Jaíba, localiza-se em uma região muito elevados custos iniciais de investimento, que isolada, com uma rede viária inadequada, apenas poderiam ter sido divididos em fases, de parcialmente melhorada pelos projetos. A grande acordo com as necessidades da distância e os conseqüentes elevados custos de implementação, os equipamentos instalados, transporte constituem algumas das principais apesar de não utilizados acarretaram restrições ao seu desenvolvimento, aliadas às elevados custos de manutenção. Vinte e oito barreiras culturais relacionadas aos beneficiários e, anos após o início de sua construção e particularmente, à falta de um forte apoio político. quinze anos após o início dos assentamentos, Não obstante tenha se tornado o mais importante apenas cerca de 10% desses equipamentos produtor nacional de bananas-prata, a variedade mais estão sendo efetivamente utilizados; 67 6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro (c) lentidão na implementação – o (f) carência de efetivo suporte urbano – em assentamento de produtores rurais e o ritmo virtude da falta de uma cidade de porte na do estabelecimento de culturas foram muito região, o suprimento e a manutenção de lentos. Apenas 40% da primeira fase do equipamentos foram feitos a partir de projeto pode ser considerada produtiva. O Montes Claros e Belo Horizonte, a centenas suporte público de bens e serviços ainda não de quilômetros de distância, o que constituiu foi implementado, particularmente, em um sério obstáculo à atração de produtores relação à pesquisa agrícola, a barreiras e empresariais. Além disso, Montes Claros, controles fito-sanitários, à assistência técnica por ser um rico centro pecuário, cuja para pequenos produtores e à titulação dos expectativa é de se tornar um pólo industrial, lotes irrigados; exerceu influência política negativa contra o projeto Jaíba que, devido a seu potencial (d) deficiente seleção de beneficiários – o de desenvolvimento, poderia eventualmente projeto buscou beneficiar, principalmente, destituir Montes Claros da condição de a população local, através do assentamento “Capital do Norte de Minas”. Não obstante, de pequenos produtores tradicionais, que as cidades de Janaúba e Jaíba se praticam agricultura de sequeiro, e de expandiram, ao longo da última década, caprinocultores estabelecidos na região. corrigindo lentamente o problema de suporte Apesar de favorecidos com uma linha de urbano e criando melhores condições para crédito subsidiado, a falta de capital próprio seu desenvolvimento futuro; dos beneficiários constituiu um fator limitante importante que, aliado às (g) restrições tecnológicas – no início do dificuldades de se familiarizarem com as projeto, a região se encontrava desprovida novas culturas intensivas, com a disciplina de tecnologias para avaliar a viabilidade requerida pela agricultura irrigada, a técnica dos cultivos cogitados para negociação de crédito bancário e a promoção introdução. Além disso, o inadequado de seus cultivos, contribuiu para a esquema de pesquisas agrícolas estabelecido insolvência da maioria dos produtores e o pelo Estado para garantir o suporte abandono de mais de 400 lotes. Produtores tecnológico durante a implementação do empresariais só passaram a ser incorporados projeto, contribuiu para a lentidão de seu ao projeto a partir de 1998-99. Eles desenvolvimento. Esse fator também se introduziram uma nova dinâmica ao projeto, tornou limitante à sustentabilidade do contribuindo para o aumento da produção, empreendimento, uma vez que nenhuma a definição de novas cadeias produtivas, a variedade de banana resistente às doenças integração dos pequenos produtores e a foi encontrada para substituir as plantações geração de empregos; existentes, largamente infectadas pela Sigatoka negra e o mal do Panamá; (e) falta de títulos fundiários – enquanto os lotes vendidos a empreendedores rurais (h) carência de um sistema fito-sanitário – foram regularmente titulados, os pequenos as plantações de banana abandonadas produtores ainda não receberam seus títulos tornaram-se focos de pragas e doenças fundiários. Esse fator obstruiu a formação (particularmente, da Sigatoka negra e do mal de um mercado de terras e impediu a do Panamá). Nenhum esquema de proteção transferência de lotes abandonados e sub- fito-sanitária foi estabelecido para compelir utilizados a produtores mais competentes e os produtores rurais a exterminar esses focos capitalizados; 6. Principais Conclusões 68 e Lições Aprendidas de contaminação. Embora esses problemas para orientar o esquema de produção. As não tenham causado um impacto possibilidades de exportação são remotas, significativo no passado, não constando, devido à falta de infra-estrutura adequada e portanto, das causas do lento de uma política de exportação agressiva. Os desenvolvimento do perímetro, constituem lucros são reduzidos, devido à grande uma séria ameaça à sustentabilidade do distância dos mercados consumidores. A projeto, em um futuro próximo; produção excedente é, geralmente, perdida, uma vez que não existem indústrias locais (i) insuficiente diversificação de culturas – para absorvê-la; no início dos anos 1990, o sistema produtivo do perímetro era direcionado à monocultura (l) falta de apoio político – este aspecto, que da banana, estimulada por um mercado foi negligenciado no passado, está sendo favorável e pela experiência de Gorutuba. gradualmente corrigido pela atual Entretanto, os preços declinantes administração estadual, que elegeu o Projeto observados a partir do final dos anos Jaíba uma de suas principais prioridades, noventa, devido à superprodução, com o intuito de tornar o perímetro o mais resultaram em perdas significativas para os importante pólo de exportação de Minas produtores, conduzindo à diversificação de Gerais. culturas. Os riscos de mercado foram, então, mais uniformemente distribuídos, assegurando um melhor desempenho; B. Pólo Assu/Mossoró (j) assistência técnica inadequada – o Nos pólos do São Francisco (Petrolina/Juazeiro e esquema de assistência técnica foi Norte de Minas), a iniciativa pública engendrou o estabelecido a partir de um modelo baseado processo de desenvolvimento da irrigação e na demanda, segundo o qual os produtores influenciou a iniciativa privada. Em contraposição, são assistidos apenas em relação aos no Pólo Assu/Mossoró, a irrigação privada se problemas técnicos por eles percebidos. Esse desenvolveu de modo autônomo, baseando-se, modelo não favorece inovações. Por outro principalmente, no suprimento de água subterrânea. lado, os extensionistas não têm preparo para Além das áreas privadas, os sistemas públicos foram aperfeiçoar os sistemas de comercialização responsáveis pela diversificação da produção, – o ponto crítico da cadeia produtiva dos introdução de inovações e melhoria da eficiência pequenos produtores. Estes dependem da produtiva. Contudo, a crescente dependência do transferência de conhecimento dos setor de irrigação privada do abastecimento de água produtores empresariais para melhorar a subterrânea criou um sério problema com a sobre- comercialização dos seus produtos; explotação dos aquíferos, fator limitante para sua subseqüente expansão. (k) restrições de comercialização – a Os problemas mais críticos enfrentados pelo produção é vendida apenas no mercado perímetro de irrigação do Baixo Assú incluem: (a) doméstico, principalmente nos grandes séria descontinuidade de financiamento e o centros urbanos do Centro e do Sul do país, conseqüente atraso na construção da barragem; (b) destinando-se, geralmente, a distribuidores seleção inadequada dos produtores; (c) carência de tradicionais ou clientes ocasionais assistência técnica; e, (d) seleção imprópria de identificados por produtores individuais. culturas e sistemas agrícolas, baseados em cultivos Nenhum estudo de mercado foi realizado de subsistência. Além disso, a impossibilidade de 69 6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro recuperação do custo social de disponibilização da do Rio Jaguaribe. Antes de sua implementação, a água resultou na permanência do cultivo de culturas irrigação individual, em pequena escala, era praticada tradicionais, gerando custos superiores aos na área com cultivo tradicionais. O desenvolvimento benefícios. Na origem desses problemas, encontra- problemático do projeto foi causado, principalmente, se a falta de liderança do DNOCS (agência a cargo por: dos sistemas) e do governo estadual, que apenas recentemente assumiu o comando e está tentando (a) critérios inadequados de seleção de atrair produtores empresariais na melhoria da beneficiários – desenhados para beneficiar eficiência geral. exclusivamente pequenos produtores sem terra, os critérios de seleção utilizados não levaram em consideração o seu potencial C. Pólo Baixo Jaguaribe de desenvolvimento. Conseqüentemente, a produção obtida manteve-se aquém das A falta de suporte político satisfatório impediu a expectativas, levando à insolvência solução de dois problemas relacionados à água, que generalizada dos produtores, cuja falta de afetaram decisivamente o desempenho desse pólo: ambição, motivação e capacidade gerencial escassez hídrica, que requer a administração de contribuíram para o fraco desenvolvimento demandas competitivas, particularmente para uso do projeto; humano e animal, e cheias ocasionais devastadoras. (b) adoção de um enfoque paternalista – Para compensar esses problemas, previu-se o característica comum aos chamados estabelecimento de um sistema de regulação do fluxo projetos sociais, até 1970. Terra e habitação de água, que consistiu na construção da Barragem foram distribuídas gratuitamente aos do Castanhão, no alto vale, e de diversas pequenas beneficiários, porém, sem que lhes fossem barragens complementares, rio abaixo, ao longo do conferidos títulos de propriedade. Essa Jaguaribe. Essas obras, contudo, foram executadas estratégia foi utilizada para impedi-los de muito lentamente, devido a problemas de vender seus lotes e estimular sua fixação à financiamento e à descontinuidade institucional, terra. Isso impediu a transferência dos lotes resultante da extinção da agência gestora, o DNOS, a produtores mais competentes. Além disso, e com atraso na transferência de suas foi estabelecido um sistema de crédito responsabilidades de gerenciamento ao DNOCS, no altamente subsidiado para financiar a início dos anos noventa. produção. O paternalismo contribuiu para As obras de engenharia foram, finalmente, a imobilidade, desestimulando a criatividade concluídas, mas o sistema somente se tornará dos produtores e inibindo o seu totalmente operacional após completar a inundação desempenho; da Barragem do Castanhão, fato que tem sido (c) deslocamento de proprietários existentes dificultado pelo atraso na transferência de uma – com o intuito de beneficiar, em primeiro variante rodoviária que cruza a área a ser inundada. lugar, os produtores sem terras, o projeto O Projeto Morada Nova constitui a parcela mais crítica da implementação desse pólo. provocou o deslocamento de proprietários existentes, muitos dos quais pequenos Projeto Morada Nova produtores, que já praticavam, na área, a irrigação de várzeas em pequena escala, O primeiro perímetro de irrigação pública de porte bombeando água de lençóis sub-superficiais, no SAB se localizou no vale do Banabuiú, um afluente durante a estação chuvosa. Esse fato criou 6. Principais Conclusões 70 e Lições Aprendidas um problema social e reduziu o potencial mitigar a pobreza no SAB, sendo, para tanto, de desenvolvimento da área; necessários: (a) condições naturais favoráveis, particularmente solos aptos e água abundante; (b) (d) monocultura de arroz por inundação – infra-estrutura regional adequada, principalmente com base nos tipos de solo, o zoneamento uma rede viária apropriada e proximidade de centros do perímetros indicou que apenas 30% das urbanos de porte; (c) arcabouço institucional terras tinham aptidão agrícola para a cultura propício, incluindo um efetivo apoio político, titulação de arroz inundado. Entretanto, devido ao fundiária, políticas e mecanismos para a concessão mercado favorável que prevaleceu nos anos de direitos de uso da água e gestão competente dos 70 e início dos 80, o sistema de produção projetos; e, (d) condições adequadas para a do perímetro baseou-se inteiramente na implementação do projeto, a saber: monocultura de arroz. O cultivo de arroz dimensionamento adequado, financiamento oportuno de plataforma em solos arenosos resultou e implementação escalonada, produtores diligentes, em uma excessiva demanda de água para suporte tecnológico efetivo, comercialização e irrigação, muito além da capacidade de marketing competentes. armazenamento dos reservatórios. Embora inicialmente lucrativo, o sistema se tornou Os perímetros que reúnem essas características insustentável com o declínio dos preços do obtiveram sucesso em seu desenvolvimento, como arroz, que teve início no final da década de nos casos do Pólo de Petrolina e Juazeiro, apesar 1980, e contribuiu para aumentar os das dificuldades iniciais decorrentes da falta de problemas financeiros dos produtores experiência do país em agricultura irrigada. Por outro rurais. A rigidez do sistema de produção lado, os projetos nos quais esses fatores estiveram impediu a pronta reconversão à variedades ausentes tiveram dificuldade em atingir seus agrícolas mais lucrativas. objetivos. Os projetos Jaíba e Morada Nova, no norte dos estados de Minas Gerais e do Ceará, A tecnologia de alto consumo de água adotada respectivamente, constituem exemplos extremos de mostrou-se incompatível com a escassez hídrica da fracassos econômicos. região. Como resultado, o projeto foi afetado por constantes faltas de água. O equívoco da estratégia O Projeto Jaíba caracterizou-se como um sistema adotada tornou-se evidente durante a seca de 2000, superdimensionado, localizado em uma região remota quando o governo suspendeu completamente o e isolada, sem o necessário suporte urbano. Elevados abastecimento para o projeto, para aliviar a falta de investimentos básicos em infra-estrutura, aliados a água para a Região Metropolitana de Fortaleza. Os atrasos nos assentamentos e à exploração apenas produtores rurais passaram a receber subsídios parcial da área e, conseqüentemente, à uma produção compensatórios para não produzirem. Essa situação, reduzida, resultaram em um Valor Presente Líquido que persiste até hoje, levou à insolvência da (VPLS) negativo. cooperativa: seu moinho de arroz, financiado com Embora o projeto Morada Nova inicialmente crédito do BN, não está mais sendo utilizado, pretendesse produzir arroz em apenas 30% de sua deixando os produtores sem quaisquer perspectivas área, constituída por solos pesados, o projeto foi tangíveis de desenvolvimento. reestruturado para produzir somente arroz. O sistema 6.2. SÍNTESE DE CONCLUSÕES de produção, baseado em uma monocultura exigente em água, em um contexto de escassez desse recurso, O estudo indica que os investimentos públicos na padeceu de constantes faltas de água, tendo que ser, agricultura irrigada podem efetivamente promover o a um dado momento, totalmente paralisado, devido desenvolvimento regional, elevar as exportações e às demandas competitivas do setor urbano. 71 6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Na ausência de uma orientação competente, os decisiva das atividades de irrigação, tanto em sistemas parceleiros, constituídos exclusivamente por públicos quanto nos privados, mediante a geração pequenos produtores tradicionais mal-treinados, não de mais de um milhão de empregos diretos e indiretos, foram capazes de reconverter o modelo adotado em ao longo dos últimos 25 anos. um sistema produtivo sustentável e mais competitivo. Esse elevado retorno social gerado pela agricultura Atrasos na implementação e a não conclusão de irrigada deve-se, em grande parte, ao envolvimento, projetos constituem as principais razões do fracasso a partir da década de 1990, de produtores de alguns esquemas de produção. A maioria dos empresariais nos projetos, os quais contribuíram para sistemas públicos de irrigação não concluídos requer a reconversão dos cultivos tradicionais em produtos apenas um pequeno investimento marginal para exportáveis de maior valor agregado e mais intensivos serem completados. em mão-de-obra. Enquanto o arroz irrigado gera cerca de 30 empregos diários por hectare/ano a Se os aportes iniciais forem considerados como cebola e o tomate geram 140, a manga 180 e a uva custos enterrados (sunk costs), os investimentos 600. Portanto, essa experiência demonstra que adicionais apresentariam os mais elevados retornos sistemas de produção intensivos em capital, em lotes econômicos e sociais. Algumas atividades de baixo empresariais, têm sido consideravelmente mais custo que poderiam melhorar o desempenho dos efetivos na redução da pobreza do que os sistemas projetos incluem: (i) focar as intervenções nos tradicionais de pequenas propriedades. perímetros iniciados; (ii) reforçar parcerias estratégicas para assegurar apoio à produção; (iii) Com respeito à distribuição de renda, deve-se notar elevar o capital social dos pequenos produtores e de que: (i) por constituírem transferências de renda, em suas organizações; e (iv) fortalecer os vínculos com grande parte absorvidas por produtores empresariais, os serviços públicos e privados existentes. Os o nível dos subsídios poderia ter sido menor, mas resultados podem, também, ser aprimorados seriam necessários estudos adicionais para se proporcionando acesso mais fácil aos títulos determinar em quanto; e, (ii) a questão relevante fundiários, direitos de uso da água e fontes formais não é se os pequenos produtores receberam um lote de crédito, informação e assistência técnica. te terra, mas a qual foi o impacto da produção primária e pós-colheita sobre os níveis de emprego O investimento de médio prazo mais efetivo, face e a renda. É preciso lembrar, entretanto, que o aos custos de expansão da agricultura irrigada no impacto sobre o emprego resulta do mix de produtos, SAB, seria a conclusão dos projetos que já foram que, por seu turno, está relacionado com a terra iniciados e a eliminação de obstáculos que inibem o ocupada por empresários que se beneficiaram de desempenho dos sistemas em andamento. É, água e terra subsidiadas. portanto, recomendável que não se iniciem quaisquer novos projetos de irrigação antes que os já existentes sejam satisfatoriamente concluídos. 6.3. LIÇÕES APRENDIDAS Distribuição de Benefícios As principais conclusões e lições aprendidas a partir dos projetos estudados se basearam em análises, Um dos principais efeitos da agricultura irrigada na entrevistas, interpretações de imagens de satélite, produção de frutas e hortaliças é a sua contribuição, revisões bibliográficas, observações de campo e no a custo relativamente baixo para a geração de apoio de especialistas que trabalharam no estudo, empregos. O aumento da renda da mão-de-obra podendo ser divididas conforme segue: consiste em um dos meios mais efetivos para a redução da pobreza, o que reforça a contribuição (a) tipo dos produtores rurais: (i) a seleção 6. Principais Conclusões 72 e Lições Aprendidas criteriosa dos beneficiários é essencial para consideráveis, os projetos precisam ser co- um desenvolvimento satisfatório. Onde esse financiados pelo setor público; aspecto foi negligenciado, o sucesso do perímetro foi comprometido em razão de (d) mercados: (i) a definição e a expansão de deficiências de produção e da inadimplência mercados são decisivas para garantir o e abandono de lotes; (ii) a presença de crescimento do setor de irrigação, no SAB; produtores empresariais é um fator-chave (ii) uma adequada rede viária e a de sucesso dos projetos, contribuindo na proximidade a aeroportos comerciais e definição dos cultuvos, cadeias produtivas portos marítimos constituem condições comerciais e logísticas, que tornaram os importantes para um fácil acesso a mercados projetos sustentáveis, auxiliando na domésticos e internacionais e, conversão dos pequenos produtores em conseqüentemente, para o desenvolvimento empreendedores viáveis, promovendo o dos projetos; desenvolvimento regional e criando empregos de qualidade; (e) títulos fundiários: a falta de títulos fundiários e de direitos de uso da água (b) localização: a proximidade de centros impedem o acesso dos pequenos produtores urbanos porte é crucial para atrair rurais a créditos e impedem a transferência empreendedores e acelerar o de lotes a agricultores mais competentes, desenvolvimento. Além de constituírem desestimulado a participação de produtores mercados de consumo imediatos para a empresariais; produção dos perímetros, as cidades são importantes provedoras dos serviços de (f) suporte tecnológico e proteção fito- apoio à produção e de serviços de saúde, sanitária: (i) suporte tecnológico confiável, educação e de condições de vida; incluindo um projeto de pesquisa consistente e uma efetiva assistência técnica, (c) planejamento: (i) são necessários cerca de representaram um papel central no sucesso 10 a 15 anos para que um projeto de do pólo de Petrolina e Juazeiro; (ii) a irrigação proporcione resultados ausência de um efetivo sistema de proteção sustentáveis; (ii) a fase de engenharia fito-sanitária pode comprometer o constitui a parte mais fácil de um projeto desenvolvimento sustentável de perímetros de irrigação bem-sucedido, enquanto o de irrigação, conforme demonstra a desenvolvimento de recursos humanos, as experiência do Jaíba, onde plantações de tecnologias requeridas e os novos mercados banana abandonadas se tornaram focos de são os seus elementos mais críticos; (iii) propagação de doenças fito-sanitárias; projetos de grande porte deveriam ser planejados para permitir que cada módulo (g) gerenciamento dos recursos naturais: (i) ou fase de implementação constituísse um a superexplotação da água subterrânea nos sub-projeto autônomo, sem sobrecarga de projetos Jaguaribe-Apodí e Gorutuba maciços investimentos prévios. Ao mesmo conduziu à exaustão dos aqüíferos, tempo, a unidade global do projeto deve ameaçando, assim, sua sustentabilidade; (ii) ser mantida; (iv) projetos privados somente em alguns projetos, o uso inadequado de se desenvolverão sob condições de baixa agro-químicos contaminou as águas demanda por investimentos em infra- superficiais e, possivelmente, também as estrutura. Onde forem requeridas inversões subterrâneas. 73 6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas Anexos 75 Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Anexo I 76 Anexo I Breve Descrição dos Exemplos: Cinco Pólos com Onze Perímetros Públicos e Áreas Privadas de Irrigação A s análises e avaliações do ESW – Agricultura positiva da agricultura irrigada em todos os aspectos Irrigada no Semi-Árido Brasileiro: Impactos do desenvolvimento social e econômico da região, e Externalidades Sociais – obedecem à com exceção da saúde e educação, cujo resultado seguinte ordem: (i) cultura irrigada, em nível de positivo parece advir, essencialmente, de programas unidade de produção; (ii) municípios com e sem do governo federal. projetos de irrigação; (iii) as principais commodities; (iv) perímetros de irrigação; e, por fim, (v) pólos ou No terceiro nível da avaliação, que compreende conjunto de perímetros e atividades correlatas. produtos e commodities, bem como a simulação de modelos de produção para quaisquer produtos ou Ao se examinar o primeiro nível dos perímetros grupos de produtos, incluindo artigos diferenciados, públicos de irrigação, (taxas privadas de retorno, em durante uma geração de projetos, os resultados se nível de lotes e dos empreendimentos pós-colheita), revelam igualmente satisfatórios, embora exista verifica-se que tanto as UFPs1 quanto as UPAs2 espaço para melhorias relacionadas ao processo. apresentam retornos financeiros positivos e, em Onde são enfatizadas cadeias de processo/produto, muitos casos, resultados surpreendentes. Pode-se logística, custódia e valor (incluindo estudos de argumentar que os produtores são inadimplentes, mercado), verifica-se uma grande necessidade do embora isso se deva ao inadequado sistema de desenvolvimento de estudos relativos aos aspectos financiamento e contratos de empréstimo. O BN do agro-negócio. Prevê-se, também, a adoção do busca implementar uma negociação de grupo para modelo de projeto produto/commodity, integrando determinadas commodities, e contratos individuais diversos produtores rurais e municípios. para cada produtor rural. Ainda assim, é aconselhável a formulação de projetos em nível de Unidade de No quarto nível de análise, referente à avaliação Produção. econômica ex post , verificam-se diferenças significativas quanto ao desempenho dos onze No nível municipal da análise, torna-se evidente que, projetos de irrigação, tal como esperado quando a de um modo geral, os municípios com projetos de amostra foi selecionada. Essa diversidade foi muito irrigação obtiveram melhores desempenhos do que útil para a identificação de deficiências, lições os demais, indicando uma indiscutível influência aprendidas e possíveis opções estratégicas, em cada caso. Sete dos onze perímetros analisados apresentaram TERs satisfatórias, que variaram de 1 UFP = Unidade Familiar de Produção 14,2% (Gorutuba/Lagoa Grande) a 25,4% (Tourão). 2 UPA = Unidade de Produção Agrícola Entretanto, aplicando-se taxas sociais de desconto 77 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro variáveis, oscilando de 19,1% a 16,8%, apenas O MCDM distingue claramente dois grupos de quatro projetos apresentaram VPLSs positivos. sistemas diferenciados: os seis projetos de Petrolina e Juazeiro, como um grupo superior, e os outros Sob tal condição, mesmo o Projeto Nilo Coelho, cinco, como um grupo inferior. Nesse nível, por muitas razões considerado um exemplo na região, aconselha-se a elaboração de Projetos ou Planos de com uma TER de 16,8%, apresenta um VPLS Desenvolvimento Integrado. negativo. O mesmo acontece com o Projeto Maniçoba, cuja TER é de 16,7%. As principais Finalmente, as técnicas de sensoriamento remoto são constatações dessa análise recomendam o essenciais para aperfeiçoar, de modo dinâmico, os aprofundamento da análise nesses onze projetos acervos de dados, considerados relevantes para os amostrais através de um amplo levantamento cinco níveis mencionados. Além disso, verifica-se a referencial (benchmarking survey) para ser aplicado necessidade premente da realização de estudos em outros projetos. O Novo Modelo Conceptual de avançados de vídeo e radiografia, visto que Irrigação (NMCI) sugere uma série de mudanças constituem importantes ferramentas de relacionadas ao foco e à estratégia que poderiam monitoramento e avaliação. Nesse sentido, é auxiliar no aperfeiçoamento de projetos públicos de aconselhável e, inclusive, altamente recomendável irrigação. aprofundar o estudo adicionais do estudo piloto no perímetro de Gorutuba. Como sugestão, pode-se No quinto nível de avaliação, visando aperfeiçoar as estimular universidades e centros de pesquisa a condições de desenvolvimento social e econômico, preparar teses de mestrado e doutorado sobre essa seria interessante a análise de macro situações, matéria. visando avaliar os desempenhos integrais dos pólos que envolvam o uso multi-setorial da água. No caso A seguir consta uma breve descrição das principais dos seis perímetros de irrigação dos pólos de Petrolina características e constatações relativas aos cinco pólos e Juazeiro, o efeito geral é satisfatório, com uma de desenvolvimento considerados. TER média de 18,9% e um VPLS positivo de US$ 49 milhões. Por outro lado, as outras duas áreas I. Pólo de Desenvolvimento de Petrolina (PE (CE/RN e Norte de Minas Gerais) não atingem e BA) condições favoráveis, em termos de TER e VPLS. Em programas de financiamento de O Pólo de Petrolina, localizado no sudoeste de empreendimentos de uso múltiplo da água, como no Pernambuco1, limítrofe ao Estado da Bahia, é um caso de projetos agrícolas de irrigação, além dos dos pólos frutícolas mais importantes do país, parâmetros sociais e econômicos, uma avaliação ex contando com 44,5 mil hectares cultivados. O pólo post também deve abranger objetivos tecnológicos, produzindo 40 variedades de frutas e hortaliças e 40% da exportação brasileira de manga e uva de ambientais e de gestão. Portanto, o método tradicional mesa, estimados em cerca de US$ 40 milhões, em de avaliação de projetos, com base na análise de 2002. Esse pólo apresenta tendências de crescimento, custo/benefício foi complementado com técnicas da em face da quantidade de novas terras prontas para análise multi-objetivos, conhecida como Multi- entrar em produção. A área com potencial de irrigação Criteria Decision Analysis Method (MCDM), chega a 100 mil hectares, sendo a fruticultura o adicionando-se aos aspectos sócio-econômicos seis principal vetor de crescimento da região, resultado novos critérios, a saber: recursos naturais e meio- da sinergia entre os setores industriais e de comércio ambiente, aspectos legais e regulatórios, infra- e serviços. estrutura produtiva, contexto produtivo-tecnológico, gestão pública e gestão privada. 1 Compreende os municípios de Petrolina, Lagoa Grande, Santa Maria da Boa Vista e Orocó. Anexo I 78 O primeiro perímetro público de assentamento enquanto que, em outros municípios com irrigado do pólo, o Projeto Bebedouro, foi características similares, houve um crescimento de implementado com 1.930 ha, na década de 1970, e apenas 27%, motivando os governos federal e consolidado através da implementação do Projeto estadual a financiar pesquisas tecnológicas e a Nilo Coelho, com 15.600 ha, na década de 1980, e melhorar a infra-estrutura da região. da região de Maria Tereza, com 4.800 ha, na década de 1990. Em menos de trinta anos, a região atraiu O mapa a seguir ilustra o estado das áreas irrigadas, investimentos nacionais e estrangeiros, e migrantes públicas e privadas, na região de Petrolina e Juazeiro, do interior do Nordeste. Entre 1970 e 2000, a no ano de 2001, e o desenvolvimento da irrigação, população do município de Petrolina cresceu 257%, desde 1973. Figura AI.1 - Mapa das Áreas Irrigadas, Públicas e Privadas, nos Pólos de Desenvolvimento de Petrolina (PE e BA) e Juazeiro (BA) - 2001 Os perímetros públicos de irrigação analisados empresariais e 57% divididos entre 2.025 unidades abrangem uma área de 22.849 ha irrigados, dos quais de agricultura familiar, conforme demonstra a Tabela 43% se encontram sob o controle de 202 produtores AI.1. Tabela AI.1 - Unidades de Agricultura Familiar e Empresarial em Perímetros de Pernambuco Inclui os perímetros de Nilo Coelho e Maria Tereza 1/ Fonte: CODEVASF, interpretração de imagens de satélite, junho de 2003. 79 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro A Tabela AI.2 apresenta um resumo da atual situação O efeito das obras públicas nesse pólo, ainda que da irrigação nos perímetros do pólo, comparando 17% se refiram a áreas não cultivadas com infra- informações oficiais com a situação real de áreas estrutura instalada, parece ser 42% superior ao irrigadas, estimadas a partir de imagens de satélite. informado por dados oficiais. Tabela AI.2 - Perímetros Públicos em PE - Uso Registrado e Real Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003. Com respeito ao uso da terra, houve, claramente, dispõe de sistemas pressurizados de distribuição de uma transformação radical do padrão de cultivos água, com predominância de sistemas de aspersão empregados. No início dos anos 1990, menos de convencional, tendendo para uma rápida 10% da área possuíam árvores frutíferas e 90% eram reconversão. cultivados com culturas anuais. Hoje, ocorre o contrário, em virtude do rápido processo de Desde 1989, a administração do distrito passou para reconversão resultante das persistentes queda nos a responsabilidade dos beneficiários. O corte de preços dos produtos tradicionais e dos retornos mais fornecimento de água aos inadimplentes facilitou a elevados das frutas tropicais. A análise das unidades remoção de agricultores menos eficientes, familiares e empresariais demonstrou que a permanecendo apenas 25% dos primeiros reconversão à fruticultura foi relativamente mais assentados. rápida entre lotes familiares, sendo que, até 1977, Os assistentes técnicos do perímetro estimularam a 79% deles haviam sido convertidos à fruticultura, conversão à fruticultura, financiada através de comparados a apenas 54% dos lotes empresariais. recursos da CODEVASF. A banana se tornou a Perímetro de Irrigação Nilo Coelho cultura de transição, antes do plantio de outras frutas mais rentáveis, como manga, goiaba e coco. Assim, Maior perímetro público de irrigação em operação em virtude da substituição de culturas, entre 1993 e no Brasil, Nilo Coelho foi inaugurado em meados 2001, o valor bruto da produção anual cresceu de da década de 1980, com 15.600 ha, aos quais foram R$ 20 milhões para R$ 180 milhões. adicionados outros 4.800 ha, em 1997 (Projeto Maria Tereza). Cerca de 15% de sua área total, Perímetro de Irrigação Bebedouro aproximadamente 3.000 ha, não estão sendo Esse perímetro foi inaugurado em 1969, e utilizados para cultivo. Em torno de 56% da área consolidado no início dos anos 1970, com 8.077 ha, estão distribuídos entre 2.000 lotes familiares, com dos quais 1.931 ha irrigáveis. O distrito foi dividido 5,7 ha, em média, e 44%, entre 200 lotes em 104 lotes, variando de 4,5 a 14 ha, a maioria empresariais, com uma média de 46 ha. O distrito com 8 ha. De acordo com a SUDENE (1971), essa Anexo I 80 variação de tamanho tinha o propósito de determinar apresentavam melhores resultados. Uma correlação a área adequada por unidade familiar e, ao mesmo comparando lotes com e sem cultivos de uva tempo, estudar a capacidade empreendedora dos evidenciou que obtiveram melhores desempenhos assentados. os lotes que possuíam, em média, 3,3 ha de produção de uva (90% com áreas permanentes) e uma O perímetro compreende, ainda, 128 lotes familiares produtividade média de 12 mil kg por colheita, de 10 ha e 5 lotes empresariais de 130 ha. Seus enquanto que os que apresentaram piores títulos de propriedade começaram a ser distribuídos desempenhos possuíam uma média de 1,96 ha de em 1989, quando os colonos foram emancipados da uva e uma produtividade de apenas 7.375 kg por CODEVASF. O processo de seleção dos beneficiários colheita, além das conseqüentes diferenças de foi realizado de acordo com critérios em uso à época, qualidade e preços. Observou-se, também, que segundo os quais predominava uma clara orientação fatores como experiência e capacitação estavam ao assentamento de famílias pobres, habituando os intimamente relacionados ao tamanho do lote e que usuários ao excessivo paternalismo por parte da variáveis sócio-econômicas referentes à forma de CODEVASF. administração constituíram elementos de diferenciação entre os grupos, dentre as quais: (i) A Cooperativa Mista do perímetro foi criada de cima planejamento de colheita; (ii) existência de controle a baixo pela CODEVASF, envolvendo consideráveis de custos; (iii) conservação da infra-estrutura do lote; somas de recursos, encontrando-se endividada em e, (iv) atitude empresarial. Com respeito à ATER, virtude da má gestão administrativa. A área cultivada 80% dos produtores entrevistados a considerou não ultrapassa 1.000 ha, estando 80% de seus insuficiente, independentemente do grupo a que usuários em situação de inadimplência. Esse fraco pertenciam. desempenho permitiu, inclusive, a invasão de vários lotes maiores por assentamentos ilegais de produtores Irrigação Privada “sem terra”. De acordo com as interpretações de imagens de Antes dos anos 1990, o perímetro se caracterizava satélite realizadas em 1973, quando se iniciaram as como um grande produtor de cultivos temporários inversões governamentais em Petrolina, não havia como melão, melancia, tomate, feijão e cebola. A áreas privadas de irrigação no pólo de Petrolina. Para partir de 1998, passou a ser administrado pelos os quatorze anos seguintes, não foram próprios produtores, através do Distrito de Irrigação disponibilizadas imagens, contudo, em 1987, dos Bebedouro, e 50% de sua área foram abandonados, 32.431 ha irrigados, 48% correspondiam a perímetros requerendo atenção imediata para a recuperação do públicos e 52% a distritos privados. Em 1999, dos sistema de drenagem, a realização de mudanças e o 48.950 ha irrigados, 68% eram de projetos públicos estímulo à automação de sistemas de irrigação, a e 32% de sistemas privados. Até 1987, o avanço da melhoria de acessos e estradas, e a provisão de irrigação privada acompanhou o desenvolvimento dos soluções ambientais sobre dejetos e rejeitos perímetros públicos, através de investimentos em (embalagens de agrotóxicos utilizados) e de maior áreas que não demandavam elevados custos em apoio aos produtores rurais, de modo geral. infra-estrutura. A iniciativa privada desenvolveu novas áreas e introduziu métodos modernos de Em 1984, a EMBRAPA realizou um estudo que produção e de organizações de produtores. As buscava identificar as causas do fraco desempenho mudanças ocorridas nas áreas públicas e privadas do perímetro. Esse estudo resultou na constatação são apresentadas na Tabela AI.3, conforme imagens de que os produtores rurais com mais áreas irrigadas de satélite disponibilizadas pela CODEVASF. 81 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Tabela AI.3. - Evolução das Áreas Irrigadas no Pólo de Desenvolvimento de Petrolina Fonte: CODEVASF, dados de imagens de satélite, junho de 2003. No ano 2000, houve uma redução de 25% em relação maturidade na metade do tempo, proporcionam a aos 15.846 ha de irrigação privada existentes em obtenção de duas colheitas e meia ao ano e resultam 1999. Cerca de 2.900 ha, ou 25% da área, foram em um produto de alta qualidade. cultivados com fruteiras, mas as culturas mais importantes, em termos econômicos, foram a uva, II. Pólo de Desenvolvimento de Juazeiro com 1.120 ha, manga, com 560 ha e cocos, com (BA) 530 ha, sendo as duas primeiras para exportação (in natura) e para a produção de vinho, seguidas, O Pólo de Desenvolvimento de Juazeiro2 se localiza em importância, pela goiaba e banana, com 580 ha. no norte do Estado da Bahia, limitando-se com Pernambuco, e inclui quatro dos onze municípios A produção de uva de mesa sem semente e de uva analisados no estudo. O pólo possui uma área de para a fabricação de vinho vem aumentando, em 23.162 ha, sendo 81% pertencentes a 118 lotes decorrência das vantagens manifestas do SAB em empresariais e 19% distribuídos entre 593 unidades relação às áreas vinículas tradicionais do Sul, visto de agricultura familiar, conforme a Tabela AI.4 a que, no SAB, os parreirais podem atingir a seguir: Tabela AI.4. - Agricultura Familiar e Empresarial nos Perímetros da BA Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003. O Projeto Tourão é o maior perímetro do pólo, sendo ocorreu entre as unidades familiares, entre 1991 e 98% da área pertencente a uma empresa produtora 1997. Em lotes empresariais, a área dedicada à e processadora de cana-de-açúcar. No início dos anos fruticultura cresceu de 8% para 16%, no mesmo 1990, esse projeto passou por um forte processo de período. A principal mudança ocorreu no Projeto reconversão do produto, passando de 45% de cana- Maniçoba, em que 77% da área, em 1977, era de-açúcar, 50% de culturas anuais e 5% de fruteiras, para 40% de árvores frutíferas e 50% de cana-de- 2 Compreende os municípios de Juazeiro, Sobradinho, Casa Nova açúcar. A maior reconversão, de 13% para 68%, e Curaçá. Anexo I 82 destinada à produção de frutas. Nesse mesmo ano, as áreas empresariais, 54%, ou 111.700 ha, foram 51% da área de Curaçá era cultivada com fruteiras, cultivados com cana-de-açúcar, sendo de Curaçá a enquanto que, em Mandacaru e Tourão, essa maior taxa de reconversão, em que as fruteiras porcentagem alcançava apenas 29%. Em 1997, entre passaram a ocupar 87% de sua área, seguido por Maniçoba, com 46%. Figura AI.2 - Irrigação Pública e Privada no Pólo de Desenvolvimento de Petrolina e Juazeiro (BA) - 1973 a 2001 - por hectare Entretanto, quando se compara o real aproveitamento De acordo com registros oficiais, 2.000 ha dos da infra-estrutura dos perímetros de irrigação, perímetros, ou 8,6% da área, não eram utilizados, e segundo dados estatísticos oficiais, com imagens de a área irrigada era 42% superior à declarada nos satélites, evidenciam-se diferenças menos registros dos distritos de irrigação e da CODEVASF. significativas do que as encontradas em Pernambuco. Tabela AI.5. - Áreas dos Perímetros Públicos da BA, Registrado e Real (em ha) Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003. 83 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Perímetro de Irrigação Mandacaru de investidores privados, com a finalidade de desenvolver uma agroindústria sucro-alcooleira Esse projeto foi implementado em 19733 e possui integrada. A empresa possui 9.300 ha, outras treze 54 lotes familiares de 6,8 ha, em média, num total empresas agrícolas possuem 1.177 ha, e os 2% de 368 ha, e dois lotes empresariais, sendo um deles restantes, ou 211 ha, pertencem a 37 lotes familiares. operado pela EMBRAPA, para pesquisa agrícola. A A terra não precisou ser adquirida, nem foi necessária administração do distrito esteve a cargo de uma a construção de redes de adução e distribuição para cooperativa que falhou em manter sua infra-estrutura, abastecer os pequenos lotes. Esse perímetro resultando no endividamento dos produtores. A partir apresenta a mais alta taxa de eficiência no uso da do ano de 2000, a O&M do sistema passou a água ao longo desse trecho do rio São Francisco. A constituir responsabilidade do Distrito de Irrigação rede viária é pequena e os custos de manutenção de Mandacaru (DIMAND). pontes, sifões, galerias, e outras infra-estruturas são reduzidos. Também não houve necessidade de O alto grau de endividamento dos produtores rurais construir moradias ou vilas ou de prover serviços tornou difícil a renovação de equipamentos e a básicos, como água potável e energia elétrica reconversão da atividade produtiva, incorrendo em domiciliar. baixos níveis de produção, produtividade e qualidade dos produtos. São requeridas, portanto, obras de A atividade agro-industrial da Empresa AGROVALE drenagem e adequações para o sistema de irrigação, gera 2.500 postos de trabalho permanentes e 4.500 incluindo automação, infra-estrutura de acesso e temporários, durante oito meses, sendo processados, apoio geral aos produtores. Com o suporte financeiro também, 1.330 ha de cana-de-açúcar do perímetro do Ministério da Integração Nacional (MI), em fins vizinho de Maniçoba. A produtividade média é de de 2001, o perímetro iniciou sua fase de 100 toneladas por hectare, com o uso de modernas modernização, com assistência técnica aos técnicas de irrigação, que inclui sistemas de pivô produtores para auxiliá-los no processo de central, gotejo e condução em tubos plásticos reconversão à produção de frutas. A construção de flexíveis com comportas reguláveis. Da cana-de- um novo reservatório deve ajudar a reduzir os custos açúcar se obtém açúcar e álcool carburante, de energia elétrica, mediante a irrigação noturna. fornecendo, a partir do bagaço de cana, vapor para mover as turbinas, garantindo auto-suficiência em Perímetro de Irrigação Tourão energia elétrica. O excedente da energia produzida Este perímetro4, com 11.690 ha irrigados produtivos (5MWH) é vendido às principais concessionárias- apresenta o menor custo de investimentos por distribuidoras de energia. O bagaço também é hectare, US$ 3.731/ha, por ter sido construído utilizado para a produção de compostos orgânicos mediante acordo entre a CODEVASF e um grupo que retêm a umidade do solo e, ao ser alterado através de hidrólise, pode ser utilizado pelos pequenos proprietários para a alimentação de animais. 3 A captação e a estação de bombeamento aduzem 0,72 m³/s ao longo de um canal até um reservatório de acumulação de Perímetro de Irrigação Maniçoba 15.000 m³, abastecendo 419 ha. Um canal principal de 19 km e uma rede secundária de 6,2 km distribuem água aos lotes. O Esse distrito de irrigação5 ocupa uma área total de projeto possui 30 km de canais de drenagem, 17 km de estradas 12.317 ha, dos quais 4.290 ha irrigados. O perímetro e duas vilas com escolas, postos de saúde, centros técnico- foi inaugurado em 1981, com 234 unidades familiares administrativos e um centro social. de 7,8 ha, num total de 1.890 ha, e 80 unidades 4 A estação de bombeamento de 19,8 m 3 /s capta água diretamente do rio São Francisco, alimentando o canal principal e as redes secundárias, possuindo 4 estações de bombeamento 5 Abastecimento direto do rio São Francisco, bombeando 6,43m3/ intermediárias. s (5 bombas de 3,165 kW) e estações secundárias de Anexo I 84 empresariais com 2.400 ha. Sua administração está utilizadas, mas, em compensação, os plantios de a cargo do Distrito de Irrigação de Maniçoba (DIM). manga e uva apresentam adequadas práticas Como no caso de Nilo Coelho, a área plantada com tecnológicas. Cerca de 100 ha se destinam ao plantio culturas temporárias em propriedades familiares caiu de pimenta para processamento industrial. de 95%, em 1992, para menos de 10%, em 2001, em virtude do acréscimo da área dedicada à As empresas demonstram um alto nível de fruticultura. No caso das unidades empresariais, 50% organização, capacidade técnica e infra-estrutura de da área é cultivada com cana-de-açúcar. Esse distrito pós-colheita. Em uma parte menor do Projeto de irrigação, financiado pela CODEVASF, oferece Curaçá, administrada pela União dos Produtores do assistência técnica aos pequenos proprietários. Perímetro de Irrigação de Curaçá – UPROPIC, a situação é bastante precária, similar à apresentada Perímetro de Irrigação Curaçá pelo Projeto Mandacaru. Inaugurado em 1982, esse distrito6 ainda emprega Irrigação Privada sistemas de irrigação por sulcos e aspersão convencional, além das modalidades de gotejamento De acordo com as imagens de satélites de 1973, no e micro-aspersão, em uma área de 4.350 ha, ocupada início das inversões públicas em Juazeiro existiam por 268 pequenos lotes, em 1.959 ha, e 22 empresas somente 240 ha irrigados, dos quais 66% se com 2.386 ha. Duas delas foram desativadas e muitas localizavam em Mandacaru, e 81 ha correspondiam outras fazem uso parcial de seus lotes por absoluta a irrigação privada. Quatorze anos mais tarde7, em falta de recursos financeiros. A área plantada com 1987, as imagens mostravam uma expansão dessas fruteiras se elevou de 10% a 66%, de 1992 a 2001, áreas para 31.587 ha, sendo 57% em perímetros enquanto que a área destinada a cultivos anuais/ públicos e o restante em sistemas privados. Em 2000, temporários diminuiu de 90% para 34%. a irrigação havia atingido 51.000 ha, dos quais 66% em áreas públicas e 34% de projetos privados. A Ao contrário do que se observa nos perímetros Nilo irrigação privada se desenvolveu em paralelo aos Coelho e Maniçoba, nesse distrito, as unidades primeiros projetos públicos e continuou a se expandir familiares mantêm um terço da área para cultivos de em áreas com menores demandas de investimentos ciclo curto, como a melancia (450 ha) e o feijão em infra-estrutura de recalque e distribuição. A Tabela (175 ha), aumentando gradativamente as áreas AI.6 apresenta a evolução das áreas públicas e destinadas ao cultivo de coco (700 ha) e manga (460 privadas no pólo de Juazeiro. ha). Das áreas empresariais, 400 ha não são Tabela AI.6. - Evolução das Áreas Irrigadas no Pólo de Desenvolvimento de Juazeiro Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho. bombeamento, rede adutora de 8,8 km, 16 reservatórios e lotes familiares e 22 empresas, administrado pelo DIC; e outro, 156km de canais revestidos, 7 km de drenos e 500 ha de drenos cobrindo 945 ha, com outra estação de bombeamento de 1,29 subterrâneos, 233 km de estradas, dois núcleos habitacionais m3/s, abastecendo 141 lotes familiares, administrado pela União com escolas, posto de saúde, etc. dos Produtores do Perímetro de Irrigação de Curaçá. 6 Conta com dois sistemas independentes de irrigação, um, 7 Não existem imagens de satélite referentes ao período de cobrindo 3.404 ha e bombeando 4,37 m3/s, abastecendo 127 1973 a 1987, período de maior crescimento do setor privado. 85 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Os cerca de 17.200 ha de irrigação privada que estratégia a ser implementada como vetor de existiam em 2000 eram ocupados por 7.100 ha de desenvolvimento das regiões semi-áridas, fruteiras (41%), sendo os cultivos de maior particularmente na parte norte do estado. importância a manga (4.000 ha), o coco (1.250 ha) e a uva (750 ha), seguidos pela goiaba e banana, Os estudos sócio-econômicos e a programação com 300 ha, cada. A uva de mesa sem sementes preliminar do Projeto Gorutuba tiveram início com vem ganhando adeptos, com um razoável aumento sua construção, em 1969, e os primeiros de sua área plantada, como no caso da uva para a assentamentos ocorreram em 1978. O Projeto Jaíba produção de vinhos. é o maior de todos os perímetros do Nordeste e do Norte de Minas, constituindo parte do II Plano Nacional de Desenvolvimento, que também incluía III. Pólo de Desenvolvimento Norte de o Programa POLONORDESTE e o Plano Noroeste, Minas (MG) com o intuito de desenvolver a região norte de Minas Gerais. A implementação do Projeto Jaíba, com sua O pólo Norte de Minas 8 , implementado pela configuração atual de 100 mil ha irrigados, incluindo CODEVASF, compreende os Projetos Jaíba, 67 mil ha em perímetros públicos, a serem Gorutuba, Pirapora e Lagoa Grande, abrangendo construídos em quatro etapas, teve início em 1975, uma área de 12.600 km², com uma população de e suas primeiras ocupações, em 1989/90. 180 mil habitantes. A irrigação surgiu como uma Figura AI.3 - Mapa das Áreas Irrigadas Públicas e Privadas, no Pólo de Desenvolvimento Norte de Minas (MG) - 2001 8 Compreende os municípios de Janaúba, Jaíba, Matias Cardoso, Porteirinha, Nova Porteirinha e Verdelândia. Anexo I 86 Perímetro de Irrigação Gorutuba/Lagoa Bico da Pedra, foi rateado entre controle de Grande inundações e regularização de vazões (20%), abastecimento de água urbano-rural (40%), água de O perímetro Gorutuba se situa à margem do Rio irrigação em projetos privados (25%) e os dois Gorutuba, nos municípios limítrofes de Janaúba e perímetros públicos de irrigação (15%). Porteirinha. Construído no período de 1978 a 1982, o sistema é suprido pela Barragem Bico da Pedra9, Gorutuba ocupa uma área total de 8.900 ha, com uma vazão de 6 m³/s, abastecendo, por abrigando 400 unidades familiares de 6,1 ha, em gravidade, os lotes existentes ao longo de 172 km de média, e 50 unidades empresariais com 45 ha, em canais. O Projeto de Lagoa Grande foi construído média, equivalendo a 2.540 e 2.272 ha de área no período de 1986 a 1988, à margem esquerda do agrícola útil, respectivamente, totalizando 4.812 rio, a partir de uma estação de bombeamento de 2,4 hectares irrigados. Dos produtores familiares m³/s, que abastece quatro canais principais e dois assentados, 86% sequer terminaram sua educação secundários. A barragem abastece, também, a cidade primária, enquanto que 72% dos empresários de Janaúba, indústrias e áreas rurais e a cidade de possuem diplomas de nível superior. Esse fato explica Nova Porteirinha, desmembrada de Porteirinha em inovações como a introdução de bananas e outros função do Projeto Gorutuba. Dessa forma, o custo tipos de fruticultura. Todas as áreas no Projeto Lagoa de US$ 7 milhões, a preços de 2002, da Barragem Grande foram implementadas em 1987. Figura AI.4 - Evolução da Irrigação, Pública e Privada, no Pólo de Desenvolvimento Norte de Minas - 1973 a 2001 Em 1986, a administração do perímetro foi que assumiu a gestão e a O&M da infra-estrutura transferida da CODEVASF para a COVAG – coletiva. Em 1995, foram cultivados 4.400 ha, dos Cooperativa Agrícola de Irrigação do Vale do quais 64%, ou 2.800 ha, com fruteiras, sendo 2.260 Gorutuba, fundada em 1980, retornando, porém, à ha de banana. Atualmente, são cultivados 4.100 ha, gestão da CODEVASF, em 1992. Em 1993, foi dos quais 70% com fruteiras, sendo 2.520 ha de criado o Distrito de Irrigação de Gorutuba (DIG), banana e 175 ha de manga. O cultivo da banana foi introduzido em 1982, 9 Barragem construída pela CODEVASF, com capacidade de expandindo-se a partir de 1985 e passando a uma 705 milhões de metros cúbicos de água, cumprindo importante posição dominante a partir de 1990. Produtividades papel social no abastecimento da cidade de Janaúba e do município de Nova Porteirinha, recém-criado. bem inferiores aos níveis aceitáveis foram registradas 87 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro para a maior parte dos cultivos, devido à freqüente para irrigar 100 mil ha, dos quais 67 mil em ocorrência de pragas e à insuficiência de recursos perímetros públicos de assentamento10. Em meados financeiros para a introdução de melhores práticas. dos anos 1980, embora possuísse infra-estrutura A assistência técnica para os lotes familiares foi instalada suficiente para a adução de 80 m³/s, o contratada pela CODEVASF. projeto esteve praticamente abandonado, devido à falta de financiamento. À época, apenas 5.150 ha De acordo com estimativas feitas por Cavalcanti et eram cultivados, sendo 4.150 para a produção de al., os perímetros de irrigação empregam 3.400 sementes e 1.000 ha de irrigação pública por trabalhadores, dos quais 815 são permanentes, 2.100 gravidade, dos quais apenas 600 ha eram cultivados temporários e os demais trabalham em base diária. com grãos e algodão. No âmbito industrial, entre 1975 e 1993, ou seja, durante o período compreendido entre o início de Em 1988, iniciou-se a implementação do Projeto sua implementação e a consolidação do perímetro, “BIRD Northeast Irrigation Jaíba”, concluído em o número de empregos gerados cresceu de 33 para junho de 2000, a um custo de US$ 151,3 milhões11. 202. Dentre os estabelecimentos industriais mais Com a assinatura desse financiamento externo, importantes estão incluídos uma processadora de esperava-se que a Etapa 1 fosse concluída até 1993, tomate, pequenas empresas madeireiras e sendo assentados 350 empresários e 2.010 pequenos companhias de metalurgia e de cerâmica. proprietários em lotes de 5 ha. Entretanto, ao final de 2001, apenas 40% da área havia sido ocupada. O número total de trabalhadores do setor industrial era de 3.600, correspondendo a uma relação de 0,78 O relatório final do projeto menciona, entre as lições estabelecida entre o número de empregos diretos e aprendidas: (i) o superdimensionamento de sua infra- indiretos gerados nos municípios considerados. estrutura apresentou um impacto significativo sobre Segundo dados de 1993, Janaúba e Porteirinha os custos de O&M, afetando sua viabilidade possuíam 5.471 postos de trabalho no setor de financeira. Assim, o distrito de irrigação se tornaria serviços, representando 1,07 emprego no comércio sustentável apenas quando 75% da área agrícola de a cada emprego direto gerado nos perímetros de sua primeira fase fossem cultivados; (ii) o projeto irrigação. Em outras palavras, gerou-se 1,75 posto deveria ter sido enquadrado, desde o início, como de trabalho para cada emprego gerado dentro dos de desenvolvimento regional e não simplesmente perímetros. como uma obra de engenharia, em desatenção a O período de 13 anos compreendido entre 1980, quando os primeiros produtores foram assentados, 10 Prevê-se fornecimento de água para 33 mil ha de irrigação e 1993, caracterizou-se por um acelerado privada, e para 26.790 ha, 29.982 ha, 16.000 ha e 21.264 ha crescimento dos níveis de renda e emprego, na região irrigados do perímetro público, durante suas quatro etapas, de Gorutuba, em comparação aos municípios respectivamente. vizinhos sem perímetros de irrigação. Todos os 11 De acordo com o Relatório Final de Implementação No 22.435, insumos agrícolas requeridos ainda provêem de fora de 29 de junho de 2002, o Projeto (Acordo de Empréstimo 3013-BR) teve um custo de US$ 151,3 milhões, com o da região. desembolso total de US$ 71 milhões do empréstimo, após duas extensões de três anos. Mediante realocação de recursos, Perímetro de Irrigação Jaíba foram incrementados 30% dos recursos para obras civis e 13% dos custos recorrentes, reduzindo em 43% os previstos O perímetro Jaíba foi implementado em 1975, nos para serviços de consultorias. Apesar de seu fraco desempenho municípios de Jaíba e Matias Cardoso, localizando- na expansão da área e dos assentamentos, o ICR concluiu se entre os rios São Francisco e Verde Grande. O que os resultados foram satisfatórios. Na avaliação ex post, as inversões prévias realizadas foram consideradas como projeto possui infra-estrutura hidráulica suficiente custos enterrados (sunk costs). Anexo I 88 aspectos agrícolas, sociais e de assentamento; (iii) é e interessados em aprimorar os sistemas produtivos. fundamental manter uma combinação equilibrada As Etapas 3 e 4 encontram-se em fase de estudos. entre tamanho dos lotes e número de membros familiares, a fim de proporcionar mão-de-obra aos Irrigação Privada lotes empresariais. Estes, com sua tecnologia mais Antes da implantação dos projetos públicos de avançada, facilitam o desenvolvimento de mercados; irrigação no Norte de Minas Gerais, a irrigação (iv) a emissão de registros de títulos de propriedade privada era incipiente e praticamente inexistente. A constitui uma condição prévia; (v) o apoio e a expansão dessa prática se iniciou por volta de 1985, supervisão de financiamento do Banco Mundial com base em pequenos agricultores, em áreas de deveriam ser assegurados até o final da execução do dois a dez hectares, com sistemas de aspersão projeto, quando a assistência deveria ser maior, para convencional, e de alguns grandes produtores com garantir a sustentabilidade; e, (vi) as regulamentações o uso de pivô central. À época, o principal cultivo deveriam ser cuidadosamente e eqüitativamente era o feijão. No entanto, a partir de 1993, esse cultivo estruturadas, com a aplicação de critérios para foi desestimulado, por razões econômicas e de seleção diferenciada e dispensas especiais dos escassez hídrica, permanecendo apenas alguns pagamentos de tarifas de água, as quais criam cultivos de subsistência. Com o início da operação desigualdades na comunidade e atentam contra a dos perímetros públicos, em 1989/90, e a expansão operação bem sucedida do distrito de irrigação. da fruticultura, a irrigação privada passou a A instalação da infra-estrutura da estação central de reconverter os seus sistemas de produção. As bombeamento e dos canais principais de distribuição estimativas indicam que existem 9.000 ha com de água para os 100 mil ha está concluída. Está fruteiras e 1.100 ha com cultivos de ciclo de irrigação concluída, também, a primeira das quatro etapas, privada. que abrange 26.000 hectares irrigados, restando apenas inversões marginais, estimadas em US$ 8 Segundo imagens de satélite, em 1973, havia somente milhões, para 2.500 ha de lotes familiares. Até fins 1.662 hectares irrigados, principalmente, nos de 2001, a CODEVASF havia investido US$ 268,2 municípios de Jaíba, Porteirinha e Janaúba. Doze milhões e o Estado de Minas Gerais, outros US$ anos depois, em 1985, as imagens revelam que a 113 milhões na Etapa 2, ainda não concluída. Para área irrigada atingia 5.721 ha, sendo 40% em esta avaliação, apenas a Etapa 1 foi considerada, perímetros públicos e 60% em áreas privadas. Quinze compreendendo 15.800 ha, dos quais somente anos mais tarde, no ano 2000, a área irrigada havia 10.500 ha são cultivados. Os 1.370 lotes familiares crescido para 28.500 ha, sendo a metade em possuem uma área média de 5,1 ha, os 130 lotes perímetros públicos. A iniciativa privada, também empresariais, uma média de 55 ha e duas grandes nesse caso, mostrou um efeito significativo em áreas empresas perfazendo 3.400 ha. Os sistemas de com menores requerimentos de infra-estrutura irrigação em uso são de aspersão convencional (74% coletiva, incluindo outros 3.000 ha de cultivo da área) e micro-aspersão (24%). Com a entrada utilizando o bombeamento de poços. Dos 40 mil ha em operação da segunda etapa, haverá 46 mil ha de irrigação privada, 8.800 ha (62%) são utilizados disponíveis, o que ainda irá requerer inversões, para a fruticultura: banana, 6.000 ha; manga, 800 embora reduzidas, e pequenos ajustes nos anúncios ha; uva, 600 ha; e coco, 460 ha. Outras frutas de licitação, capazes de atrair produtores experientes ocupam 940 ha. A Tabela AI.7 apresenta a evolução das áreas irrigadas no pólo Norte de Minas. 89 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Tabela AI.7. - Evolução das Áreas Irrigadas no Pólo de Desenvolvimento Norte de Minas Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003. IV. Pólo de Desenvolvimento Baixo parcialmente utilizada nos perímetros de Morada Jaguaribe (CE) Nova e Jaguaribe-Apodí. Adicionalmente a essa área, existem 10.660 ha do Projeto Tabuleiro de Russas, O Estado do Ceará é quase que integralmente com infra-estrutura pública pronta para entrar em localizado na região semi-árida, com recursos naturais funcionamento, tão logo o sistema de adução de água bastante diversificados, incluindo serras, vales o permita. Dos 38 mil ha de áreas privadas irrigadas, aluvionais, platôs e áreas litorâneas de clima ameno. 22 mil aproveitam as águas perenes do rio Banabuiú, O Pólo Baixo Jaguaribe12 se situa em uma região mantido pela Barragem Arrojado Lisboa e pelas estratégica do estado, que dispõe de fácil e rápido Barragens do Orós e do Castanhão, que se acesso às capitais nordestinas, estando Fortaleza a encontram em fase final de construção e enchimento, 200-250 km, Natal a 350 km e Recife a 600 km, o no rio Jaguaribe. Uma vez concluído esse complexo, que facilita as exportações de frutas in natura. podem ser agregados outros 20 mil ha de novas áreas irrigadas no Pólo Baixo Jaguaribe. Nos últimos três Aproximadamente 90% dos 49 mil ha irrigados do anos, as barragens atingiram 26% de sua capacidade pólo são utilizados para os cultivos de feijão, milho de acumulação, porém a água teve que ser destinada e arroz, sendo o restante ocupado por fruteiras, ao abastecimento da Região Metropolitana de hortaliças e pastos para a produção leiteira. Desse Fortaleza. A Figura AI.5 ilustra a evolução da irrigação total, 9 mil ha dispõem de infra-estrutura pública, pública e privada no pólo. 12 Compreende os municípios de Limoeiro do Norte, Morada Nova, Russas, Jaguaruana, Itaiçaba, Aracati, São João do Jaguaribe e Quixeré. Anexo I 90 Figura AI.5 - Mapa de Áreas Públicas e Privadas, nos Pólos de Desenvolvimento Baixo Jaguaribe (CE) e Assú-Mossoró (RN) - 2001 Figura AI.6 - Mudanças na Irrigação Pública e Privada no Pólo de Desenvolvimento Baixo Jaguaribe - 1973 a 2001 Perímetro de Irrigação Morada Nova perímetro público e de áreas implementadas pela iniciativa privada. O Projeto Morada Nova foi Localizado no vale do rio Banabuiú, Morada Nova originalmente planejado com 3.611 ha de área dispõe de água da Barragem do Arrojado Lisboa13, irrigada. No entanto, devido ao risco de salinização cuja principal função é o abastecimento desse dos solos, foi reduzido para 2.939 ha, em lotes de 13 Barragem de usos múltiplos, construída entre 1979 e 1983, constante a preços de junho de 2002). O principal objetivo é com capacidade de armazenamento 1,7 x 109 m3 de água. As o abastecimento do Perímetro de Irrigação Morada Nova, águas perenes do Rio Banabuiú servem ao abastecimento servindo, também, ao abastecimento da Região Metropolitana através do represamento da derivação, em canal por gravidade. de Fortaleza. Nos últimos dois anos, encontra-se a um nível Custo de construção da ordem de US$ 50,7 milhões (US$ mínimo de acumulação. 91 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro 4,7 ha14 A ocupação dos 621 primeiros lotes se deu Quixeré, um afluente do Rio Jaguaribe. O perímetro entre 1970 e 1979, expandindo-se espontaneamente se localiza na Chapada do Apodí, e sua adução é a assim que novas sub-divisões foram adicionadas, mais de 120 m de altitude. O perímetro compreende chegando a um total de 1.380 famílias e 4.000 ha de duas etapas: a primeira, com 5.400 ha, e a segunda, áreas irrigadas. Durante essa expansão, foram perfazendo um total de 9.850 ha, dos quais 8.139 agregadas ao distrito áreas adjacentes e de ha de áreas desapropriadas. Sua construção teve preservação ambiental. Dos ocupantes originais, 95% início em 1987, com a área piloto inicial de 1.143 ainda permanecem em seus lotes, ainda que sem ha, parcialmente financiada com recursos do Acordo titulação de propriedade. Portanto, não houve, como de Empréstimo 2680-BR, do Banco Mundial15. em outros perímetros, rotatividade de assentados. Embora apenas 30% do perímetro tenham sido O relatório final de implementação (Completion projetados para a produção de arroz, essa cultura se Report) destaca que, em meados de 1994, a área tornou o principal cultivo, com 7 mil ha de arroz implementada ainda não era utilizada, em decorrência irrigado, com duas colheitas anuais, resultando em de sucessivas postergações motivadas por mudanças excessiva pressão sobre solos, e causando problemas estruturais, interferências políticas e como resultado de recarga natural da bacia e de sustentabilidade dos de desvios de fundos de contrapartida para recursos. perímetros de irrigação adjacentes. O relatório salienta o superdimensionamento do projeto e o fato A considerável demanda por irrigação, aliada às de que não foi dada a devida consideração aos reduzidas precipitações nos últimos anos, resultou aspectos sócio-econômicos fundamentais. em falta de água para o consumo humano, em Fortaleza. Como o Projeto Morada Nova consumia Os primeiros 2.516 ha, compreendendo 380 lotes, a mesma quantidade de água que a cidade de entrariam em operação em 1989, sendo que 1.750 Fortaleza, os produtores tiveram que suspender suas ha utilizariam pivô central, e os restantes, aspersão atividades, nos dois últimos anos, mediante convencional. No ano 2000, 2.893 ha haviam sido indenização para que não semeassem arroz. implementados, com 2.518 ha cultivados. Paralelamente, a Secretaria de Agricultura (SEAGRI) Atualmente, os lotes empresariais dos últimos 2.500 do Estado do Ceará vem desenvolvendo programas ha da primeira etapa se encontram em processo de de treinamento e capacitação para a reconversão à licitação, planejando-se que 46,6%, ou 336 lotes, fruticultura irrigada ou à produção pecuária intensiva, sejam destinados a pequenos proprietários, 48,7% a procurando elevar a eficiência do uso da água. 53 empresas e 4,7% a uma instituição religiosa. Perímetro de Irrigação Jaguaribe-Apodí De acordo com uma Auditoria Operacional realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), em maio O Baixo Jaguaribe inclui onze municípios no Estado de 2000, as inversões alcançavam um total de R$ do Ceará, abrangendo mais de 10 mil km² e 320 mil 139,6 milhões, equivalentes a US$ 84 milhões, em habitantes. A principal atividade econômica é a junho de 2002, ou US$ 15.560/ha. Segundo o agricultura irrigada, a criação de ovinos e caprinos e Tribunal de Contas da União, esse custo não é o turismo. O perímetro Jaguaribe-Apodí capta água diretamente 15 Northeast Irrigation and Technical Assistance Project do reservatório da Barragem de Pedrinhas, no Rio (NIETA), firmado em junho de 1986, com o montante total de US$ 48 milhões, e concluído em junho de 1993, três anos após a data prevista de encerramento. Um de seus componentes 14 Além da construção da barragem, canais e diques de proteção financiou a construção da área piloto do Projeto Jaguaribe- o projeto também construiu 1.114 casas para técnicos, Apodí e do Baixo Assú. De acordo com o relatório, a funcionários e assentados, 8 galpões, 23 armazéns, 12 escolas, construção e aquisição de equipamentos desses projetos 6 áreas de lazer, ambulatórios médicos e veterinários, etc. vivenciaram demoras e não foram concluídos. Anexo I 92 compatível com os de projetos semelhantes. As várias que conduziriam a uma taxa marginal de retorno paralisações de obras, ao longo de 13 anos, muito elevada. contribuíram para o incremento dos preços unitários. No caso de Jaguaribe-Apodí, existe a complicação Apesar do DNOCS ter dado início, em 1991, aos de que o projeto foi iniciado pelo DNOS, sendo, procedimentos de transferência de gestão, e, em posteriormente, passado ao DNOCS, com obras de 1997, ter estabelecido o valor da quota K1 a ser 2.500 ha terminadas, entretanto, sem terem sido cobrada dos usuários, ainda não se verificou qualquer licitadas, em virtude da falta de água. cobrança ou pagamento, com o argumento de que as obras ainda não foram concluídas e entregues. Irrigação Privada Os bens públicos e a infra-estrutura não foram Nessa região, a irrigação privada era quase transferidos ao distrito, aparentemente porque inexistente, tendo início com os perímetros públicos pertenciam ao extinto DNOS, até meados de 2000. Jaguaruana e Morada Nova, e se expandindo A falta de capacidade gerencial do distrito e a ausência rapidamente até 1986, quando atingiu o triplo da do DNOCS, agência responsável pela supervisão das área irrigada dos perímetros públicos. Essa expansão obras e fiscalização e cumprimento de normas e foi conduzida por pequenos proprietários, em lotes regulamentos, determina que o projeto seja de 2 a 5 ha, usando aspersão convencional, e por efetivamente apenas um aglomerado de produtores, outros produtores, em áreas maiores de até 600 ha. cada um procurando assegurar sua sobrevivência. De acordo com imagens de satélite, existem 49 mil O pólo precisa prover o Perímetro Morada Nova ha de terras irrigadas, sendo 22% em perímetros com assistência técnica e creditícia, e permitir sua públicos. Como nos casos anteriores, a iniciativa reconversão produtiva, como no perímetro Jaguaribe- privada respondeu prontamente, implementando, em Apodí. O Programa Águas do Vale busca compensar paralelo ao setor privado, de três a cinco vezes sua essas deficiências. Como um perímetro de irrigação área. Mais ou menos 8% da irrigação privada, ou incompleto, a segunda etapa do Jaguaribe-Apodí 3.250 ha, são realizados através de águas de poços. merece prioridade para a incorporação de 4.450 ha, Tabela AI.8 - Evolução das Áreas Irrigadas no Pólo de Desenvolvimento Baixo Jaguaribe (em ha) Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003. 93 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro A Tabela AI.8 indica que Morada Nova possuía V. Pólo de Desenvolvimento Assu-Mossoró 7.300 ha irrigados, até o início de 2001, embora (RN) dados oficiais apresentassem apenas 1.680 ha, o que corresponde a apenas 23% da área efetivamente O Estado do Rio Grande do Norte foi, até inícios da irrigada. No Projeto Jaguaribe-Apodí, as diferenças década de 1980, um dos principais produtores de não são significativas, possivelmente em virtude do algodão arbóreo de fibra longa de sequeiro, com controle social exercido pelos usuários que pagam mais de 400 mil ha cultivados e mais de 50 agro- pelo uso da água sobre os demais. Esse custo é indústrias relacionadas à atividade, constituindo, elevado, dada a necessidade de recalque e ao portanto, a principal fonte de renda e de emprego conseqüente consumo de energia elétrica. no meio rural do estado. Devido a problemas fito- sanitários (infestação pelo “bicudo”) e à queda dos Os custos dos reservatórios e os resultados obtidos preços, o algodão foi gradualmente substituído, nos nos 22.500 ha de irrigação privada, divididos, anos 1990, pela fruticultura irrigada16, em particular principalmente, em pequenas unidades familiares que pela monocultura de melão para exportação. recebem água desses reservatórios, foram incluídos Atualmente, o Nordeste se destaca como maior na avaliação de impacto dos investimentos públicos produtor de melão do país, sendo a Chapada do nesse pólo. Adicionalmente às áreas mencionadas, Apodi responsável por mais de 90% da produção. A há glebas de terras irrigadas por grandes empresas principal área produtora é o Pólo de privadas, produtoras de banana, melão, acerola, uva, Desenvolvimento Assu-Mossoró17, com mais de 6 graviola e goiaba, com destaque à transnacional mil ha cultivados, gerando de US$ 35 a 40 milhões DELMONTE, que, sozinha, cultiva 1.500 ha de com a exportação de frutas por ano. Dentre os melão para exportação em 600 ha, usando irrigação demais cultivos se destacam a banana, o coco, o por gotejamento. A empresa está investindo R$ 18 caju e a manga. Estima-se que a agricultura irrigada milhões para produzir e exportar abacaxi. do RN gera 100 mil empregos diretos e 200 mil indiretos, o equivalente a cerca de US$ 150 milhões A contratação de 2.000 trabalhadores, no início de anuais, incluindo exportações no valor de US$ 55 2002, surtiu um efeito imediato na elevação dos milhões. salários de R$ 6 a R$ 8 por dia e no aumento dos salários em toda a região. Outra empresa privada O Vale do Assu abrange dez municípios, com uma visitada pela equipe cultiva 432 ha de banana, área de mais de 5 mil km² e 120 mil habitantes. A emprega 210 funcionários e provê assistência técnica Barragem Armando Ribeiro Gonçalves abastece três a produtores na região do Apodí. As técnicas municípios na micro-região de Angicos, Afonso ensinadas são aplicadas à produção e Bezerra, Triunfo Potiguar e Espírito Santo do Oeste, comercialização de 170 ha adicionais de banana, com uma área de 1.230 km². Nesse vale, está melhorando os preços obtidos pelos produtores. localizado, parcialmente, o perímetro Baixo Assu, com 5.400 ha, sendo 850 ha destinados à produção de grãos e sementes, e 1.800 ha de frutas. Em 2002, havia 16.600 ha irrigados, dos quais 2.600 ha em perímetros públicos e 14.000 ha em áreas privadas. 16 Estima-se que existam 55 mil ha irrigados no RN: 7.250, de melão; 5.450, de banana; 2.950, de manga; 1.800, de melancia; 1.350, de papaya; 5.200, de grãos e sementes e 30.000 de outras frutas e hortaliças, além de pastos e forragens para a pecuária. 17 Inclui os municípios de Baraúna, Carnaubais, Upanema, Ipanguaçu, Alto Rodrigues, Afonso Bezerra, Pendências e Itajá. Anexo I 94 Figura AI.7 - Evolução da Irrigação Pública e Privada no Pólo de Desenvolvimento Assu-Mossoró - 1973 a 2001 Perímetro de Irrigação Baixo Assu junho de 2002), sem considerar as inversões ao reservatório de múltiplos propósitos, ou o equivalente Esse perímetro está localizado à margem direita do a US$ 6.100 por hectare irrigado. Contudo, trecho final do Rio Assú, na região centro-norte do quando acrescido dos 10% referentes ao custo da RN, a 150 km de Natal, capital do estado. A água de barragem, o custo por hectare irrigado aumenta irrigação provém da Barragem Armando Ribeiro para US$ 9.125. Gonçalves18, concluída em 1983. A área atual, com infra-estrutura pública de irrigação é de 5.629 ha, Como nos outros casos, os lotes foram destinados a implementada em três etapas: (i) a etapa piloto, agricultores de subsistência sem experiência prévia implantada no início dos anos 1990, com 75 lotes em irrigação, e sem considerar suas capacidades familiares de 8,16 ha, totalizando 612 ha; (ii) a empresariais e os conhecimentos básicos de economia primeira etapa, com seis lotes empresariais de 97 para compreender processos complexos como os ha, em média; 15 lotes para técnicos, cada um com relacionados à agricultura irrigada. O resultado foi 16,32 ha; e 84 lotes familiares de 8,16 ha cada, uma rotatividade de 95% dos produtores, durante a totalizando 2.017 ha; e, (iii) a segunda etapa, com fase piloto, e de 50%, durante a primeira etapa. Até 3.000 ha, incluindo 14 lotes empresariais, a maioria 1997, os produtores não pagavam pelo uso da água. ainda a ser implementada, e 1.000 ha a serem Com a criação do Distrito de Irrigação Baixo Assu licitados em breve. A fase piloto e a primeira etapa (DIBA), são pagos apenas os custos variáveis K2. foram implementadas com sistema de aspersão convencional, para os lotes familiares, e pivô central, Os crescentes problemas de abastecimento de água para os lotes empresariais, financiados parcialmente em várias regiões do Estado do Rio Grande do Norte, pelo Projeto NIETA – Acordo de Empréstimo BIRD em decorrência do abatimento dos níveis freáticos 2680-BR, 1986 a 1993. dos poços em Baraúna, particularmente nas principais regiões produtoras de melão para De acordo com o DNOCS, o custo de construção exportação, indicam uma forte demanda por terras do perímetro foi de US$ 34,4 milhões (a preços de irrigadas, o que conduzirá, inequivocamente, a um renovado interesse por produtores empresariais de 18 Construída para usos múltiplos, entre 1979 e 1983, com melão no sub-utilizado perímetro público de irrigação capacidade de armazenamento de 2,4 x 109 m3 de água e Baixo Assu. vazão regularizada de 30 m3 /s. O custo de construção foi de US$ 170 milhões, com rateio de 35% para abastecimento, 25% Os investimentos em infra-estrutura coletiva, no para controle de inundações, 25% para irrigação privada, 10% para irrigação pública e 5% para pesca. perímetro Baixo Assu, estão praticamente 95 93 Anexo I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro concluídos, faltando apenas: (i) inversões rio Assu, gerar atividades relacionadas à pesca e relativamente pequenas na estação principal de possibilitar a construção do perímetro público de bombeamento e em dois setores da primeira etapa, assentamento Baixo Assu, também foi possível incluindo manutenção de canais, reservatórios e adicionar outros 14 mil ha de irrigação privada ao drenos; (ii) envolvimento imediato do setor privado estado. Atualmente, existem 6 mil ha com irrigação ou re-alocação de lotes, mediante novos processos localizada por gotejo e micro-aspersão, 5 mil ha com de licitação; e, (iii) licitação, adjudicação e irrigação por sulcos de inundação, 3 mil ha com implementação da irrigação privada de 1.000 ha da sistemas de pivô central e aspersão convencional. segunda etapa, cujas obras de infra-estrutura se encontram concluídas há mais de dois anos. Uma das empresas do Grupo Vicunha está desenvolvendo sistemas de produção orgânica Irrigação Privada integrada, com 160 ha de manga, abacate e mamão- papaya, utilizando água bombeada diretamente das Muito antes da construção do perímetro público águas perenes do rio Assu. Junto às 22.200 toneladas Baixo Assu, os produtores locais praticavam a de manga produzidas em 2001/02, a empresa irrigação de hortaliças através da captação de água processou outras 1.000 toneladas adquiridas na de excelente qualidade de poços profundos, com boas região, para o acondicionamento em “packing house” vazões e baixos custos de manutenção. À época, próprio de exportação aos EUA, à União Européia predominavam as cucurbitáceas como melão e e, em breve, também ao Japão. Nesse processo, a melancia, mas também eram cultivadas outras frutas, empresa emprega 172 funcionários. Em 1995, a como banana, coco e caju. Empresa Directivos, com 420 empregados, iniciou o cultivo de 400 ha de banana “Gran Naine”, obtendo Com a construção da Barragem Armando Ribeiro produtividade média de 55 t/ha. Essa empresa Gonçalves que, além de abastecer várias cidades da pretende atingir 2.000 ha de cultivo de banana. região, controlar inundações, perenizar as águas do Anexo II 96 Anexo II Avaliação Econômica de Jaíba: Um Estudo de Caso1 U ma das principais conclusões e I. Contexto recomendações do ESW é de que deve ser destinada absoluta prioridade à conclusão Jaíba é um dos maiores projetos de irrigação da de projetos de irrigação não finalizados antes de América do Sul, localizado no norte de Minas Gerais, serem iniciados novos. O mais importante projeto abrangendo parte dos municípios de Jaíba e Matías de irrigação não concluído, no SAB é, de longe, o Cardoso, a 665 km ao norte de Belo Horizonte (por perímetro Jaíba, devido à sua enorme dimensão, ao rodovia), a 980 km a leste de Brasília, e a 1.065 e seu potencial produtivo, aos investimentos já 1.265 km ao norte do Rio de Janeiro e de São Paulo, realizados, à extensão da área pronta para novos respectivamente. A região é um dos principais bolsões assentamentos, e ao fato de que apenas cerca de de pobreza, no Brasil. Apesar de se situar em uma 10% da área prevista se tornaram efetivamente das áreas mais secas do Semi-Árido, é abastecido operacionais (8.000 ha ou 10.500 ha quando pelo rio São Francisco e, portanto, apresenta considerado duplo cultivo). excelentes condições agro-ecológicas para o desenvolvimento da agricultura irrigada. Entretanto, durante o encontro de revisão do ESW, ocorrido em outubro de 2003, questionou-se se era O projeto foi instituído em 1966, a partir do II Plano aconselhável realizar investimentos adicionais em Nacional de Desenvolvimento. Concebido como um Jaíba, dados o desempenho de implementação meio para a promoção do desenvolvimento social e extremamente baixo do projeto e seus resultados econômico, o plano era de que o projeto irrigaria econômicos inconsistentes, observados ao longo de um perímetro de cerca de 100 mil ha, dos quais 67 um período de 30 anos desde seu início. A proposta mil ha com irrigação pública e 33 mil ha totalmente desse anexo é, portanto, analisar a viabilidade dos privados, a serem implementados em quatro fases. investimentos marginais requeridos para a conclusão A construção foi iniciada em 1975 e os primeiros do projeto. assentamentos foram registrados em 1989-90. Em meados dos anos de 1980, o projeto foi quase abandonado, devido à falta de financiamentos adicionais, após cerca de US$ 150 milhões terem 1 Este documento foi preparado por Juan B. Morelli (Consultor sido investidos e a maior parte da infra-estrutura da FAO-CP), para a preparação do Trabalho do Setor principal ter sido concluída. À época, apenas cerca Econômico sobre os Impactos e Externalidades Sociais da Agricultura Irrigada no Semi-Árido Brasileiro. Brasília, 24 de de 5.150 ha eram cultivados, dos quais 4.150 ha dezembro de 2003. por dois grandes empreendimentos, produzindo, 97 Anexo I I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro principalmente, sementes, e 1000 ha de irrigação cultivo de goiaba, manga, coco e outras espécies pública por gravidade, sendo cerca de 600 ha frutícolas, sob um programa de diversificação de cultivados com grãos básicos e algodão. culturas. A área com frutas e hortaliças aumentou de 5% para 74%, enquanto que a área destinada a O projeto foi reiniciado em 1988, com o apoio do culturas tradicionais declinou de 95% para 26%, Banco Mundial (Acordo de Empréstimo 3013-BR), durante o mesmo período. Em 2000, a fruticultura a um custo total de US$ 151,3 milhões. Segundo cobria 3.600 ha da área irrigada, distribuídos entre informações fornecidas pela CODEVASF, um total unidades familiares e empresariais, sendo a banana, de cerca de US$ 280 milhões foi investido em obras com 2.400 ha, a principal cultura. Cooperativas de principais e na implementação da primeira fase (Jaíba pequenos produtores gerenciaram diretamente a I), do início ao final de 2002. Outros US$ 120 comercialização da produção, sendo seus principais milhões foram investidos na segunda fase (Jaíba II), compradores mercearias e supermercados, no pelo Governo do Estado de Minas Gerais, com sudeste e centro-oeste. Assim, foram obtidos financiamento do Governo do Japão, através da melhores preços do que quando a produção era OECF2 , com início em 1999. Todos os canalizada através de intermediários. investimentos em infra-estrutura para as duas primeiras etapas, compreendendo 46 mil hectares Com o projeto do Banco Mundial, esperava- irrigados, foram concluídos. Equipamentos on farm se que a Etapa I fosse totalmente implementada até em áreas empresariais serão financiados pelos 1993, com o assentamento de 350 produtores beneficiários. empresariais e de 2.010 colonos. Entretanto, ao final de 2001, apenas cerca de 40% da área da Etapa I O assentamento do perímetro teve início no final havia sido ocupada. Dentre as lições aprendidas, o dos anos 1980, em lotes de 5 ha, com pequenos Relatório Final de Implementação do Projeto destaca produtores tradicionais da região, sem experiência que: prévia em irrigação, e sem o suporte requerido para contornar o isolamento extremo da região. Os (a) a infra-estrutura superdimensionada primeiros lotes empresariais somente foram produziu um impacto significativo sobre ocupados em 1997, com 154 produtores os custos de O&M afetando sua empresariais de pequeno porte. viabilidade financeira. O perímetro se tornará sustentável somente quando Mudanças positivas na organização e assistência 75% da área da Etapa I estiver técnica do perímetro foram realizadas entre 1994 e produzindo; 1999, com a implementação do empréstimo do (b) o projeto deveria ter sido considerado, Banco Mundial. Jaíba tornou-se o primeiro projeto desde o início, como um projeto de público de irrigação no Brasil a transferir a desenvolvimento regional, e não administração e a responsabilidade de O&M aos simplesmente um projeto de engenharia, usuários, correspondendo a uma mudança do em que aspectos sociais agrícolas e de enfoque paternalista tradicional, em que as agências assentamento foram relagados; estatais possuíam controle e poder de decisão sobre (c) uma combinação equilibrada de lotes todos os aspectos, sem qualquer participação dos familiares e de unidades empresariais é beneficiários. essencial. Lotes familiares fornecem mão-de-obra aos lotes empresariais e se Com apoio de 18 profissionais contratados pelo beneficiam de suas tecnologias, projeto, foram criadas 144 unidades rurais, com o enquanto que as unidades maiores facilitam o desenvolvimento de 2 Overseas Economic Cooperation Fund. mercados. Geralmente, lotes Anexo II 98 empresariais são mais eficientes, mas a relacionados à implementação e aos padrões de maior parte de sua renda é investida fora produção aquém dos níveis esperados. A análise do perímetro, enquanto que a renda dos também concluiu que as decisões estabelecidas sobre menores se concentra no próprio os investimentos de um projeto muito grande distrito, gerando uma demanda maior direcionado ao desenvolvimento regional devem ser por bens e serviços, e maximizando, baseadas em indicadores de desempenho financeiro, assim, o impacto do projeto; a fim de garantir a capacidade de pagamento de seus (d) a titulação fundiária deve ser uma próprios custos. Entretanto, esses indicadores devem prioridade, a fim de assegurar a ser avaliados em seu contexto geral, considerando o efetividade do projeto; impacto do projeto sobre: (i) o aumento da produção; (e) o apoio e a supervisão do Banco (ii) a introdução de novas informações e técnicas; Mundial devem ser adequadamente (iii) a relação com outros setores (a exemplo do financiados até a conclusão do projeto, desenvolvimento de agro-indústrias, comércio e quando deverá ser disponibilizada serviços); (iv) a geração de oportunidades de assistência para garantir emprego, em volume de qualidade; (v) infra- sustentabilidade; estrutura econômica de apoio (transporte, serviços, (f) as normas devem ser cuidadosamente armazenamento, etc.); (vi) a mobilidade social; (vii) desenhadas e aplicadas com o aumento das receitas fiscais; e, (viii) o equanimidade: critérios de seleção fortalecimento das organizações sociais na área rural. diferenciados e adoção de tarifas de água especiais geram desigualdades na Com a conclusão das duas primeiras fases, comunidade, comprometendo o sucesso Projeto Jaíba tem capacidade para fornecer 80 da operação de um distrito de irrigação. metros cúbicos de água por segundo e de abastecer Uma análise do desempenho econômico do 46 mil ha, incluindo a área já ocupada e aquela pronta Projeto Jaíba, conduzida por L. Rodrigues (junho para novos assentamentos (Jaíba I, 26 mil ha e Jaíba de 2001), detectou uma série de problemas II, 20 mil ha), distribuídos como segue: Tabela AII.1. - Estrutura dos Lotes segundo o Tamanho 99 Anexo I I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro II. Avaliação Ex Post entre 1990 e 1994; US$ 219, entre 1995 e 1999; e, US$ 120, entre 2000 e 2002. Primeira Análise (Agosto de 2002) O emprego de preços médios, na análise preliminar de agosto de 2002, Um primeiro relatório foi escrito em agosto de 2002, subavaliou fortemente os benefícios após a visita inicial da missão aos perímetros de gerados no Projeto Jaíba, durante os irrigação selecionados. A análise econômica nesse primeiros anos, resultando em exercício preliminar apresentou uma TER negativa benefícios econômicos subestimados; de 10,8% e um VPLS negativo de US$ 132 milhões (b) para os fins da avaliação, os lotes para o Projeto Jaíba, usando uma taxa social de prontos para assentamento, sob desconto de 12%. Essas estimativas foram obtidas processo de licitação, foram adicionados através do uso de preços de mercado para insumos, à área irrigada atual do projeto. Sua produtos e serviços envolvidos, contudo, sem incorporação à produção, nos próximos considerar suas variações sazonais. três a cinco anos, seguiu a atual tendência da taxa de uso da terra. A Segunda Análise (Setembro de 2003) substituição de culturas tradicionais por outras mais lucrativas (frutas e Uma segunda abordagem, que culminou em setembro hortaliças) continuaria à presente taxa; de 2003, incorporou várias adequações, sendo as (c) os modelos empresariais utilizados na mais importantes: análise incluíram as etapas de produção (a) ao invés de usar preços médios para o agrícola e de processamento e/ou período de 2000 a 2002, para a embalagem, além das embalagens para avaliação financeira, foram empregados mangas, goiabas e bananas. Os preços históricos de mercado dos benefícios gerados em atividades de pós- insumos, serviços e produtos, colheita foram incorporados e utilizados incorporando suas tendências futuras. para estimar outros benefícios, como Isso foi feito de modo a refletir valores impostos, que, enquanto despesas para representativos da vida útil dos produtores privados, constituem investimentos analisados. Todos os benefícios transferidos a outros setores preços na unidade monetária econômicos, canalizados à sociedade correspondente aos respectivos através de serviços e investimentos momentos históricos foram convertidos públicos; e, a valores constantes (R$ de junho de (d) os preços de insumos e serviços foram 2002), utilizando o IGP-DI da Fundação corrigidos com base em preços sociais Getúlio Vargas. Preços médios anuais e Fatores de Conversão (FC) estimados foram convertidos a US$ de junho de pela missão. 2002, usando a taxa comercial de Para a segunda abordagem, apenas a Etapa I do câmbio correspondente. Os preços (a Projeto Jaíba foi considerada – 26 mil ha, dos quais valores constantes) dos principais 15.800 ha já alocados, porém com apenas 8.300 ha produtos, insumos e serviços produtivos (ou 10.500 ha, se considerado o duplo apresentaram um declínio persistente, cultivo), incluindo 1.370 lotes familiares com 5.1 durante o período analisado. No caso ha, totalizando 7 mil ha, 130 lotes empresariais, com da banana, por exemplo, a cultura mais 55 ha, em média, num total de 5.400 ha, e duas importante em Jaíba, o preço inter-anual grandes empresas, totalizando 3.400 ha. Cerca de médio foi de US$ 235 por tonelada, 74% da área utilizava irrigação por aspersão Anexo II 100 convencional e 24% empregavam sistemas de Terceira Análise (Dezembro de 2003) microaspersão. A Etapa II de Jaíba, com 20 mil hectares irrigáveis em processo de licitação, não foi No caso da maioria dos projetos de desenvolvimento incluída, embora a desapropriação e o nivelamento inconclusos, quando os investimentos prévios são da terra tenham sido concluídos com um investimento considerados como custos enterrados (sunk costs), paralelo de US$ 120 milhões. As Etapas III e IV investimentos marginais com o intuito de torná-los também não foram consideradas, embora estivessem plenamente operacionais tendem a apresentar em fase de estudo e estruturação. elevados retornos econômicos. Devem, portanto, ser considerados como prioridade estratégica em um Feito os devidos ajustes, e assumindo, de forma programa de expansão da agricultura irrigada. otimista, que as áreas desenvolvidas de Jaíba I se tornariam produtivas, ao longo dos próximos cinco Uma terceira análise foi conduzida em dezembro de anos, a TER do Projeto Jaíba atingiria 7,7% e o 2003, com o intuito de verificar a viabilidade dos VPL continuaria negativo em US$ 92 milhões. Essa investimentos marginais requeridos para a conclusão hipótese de expansão da área foi conduzida a partir do projeto Jaíba, através da comparação de cenários da premissa de que a situação estaria mudando para alternativos, com e sem novos investimentos. Esses o melhor panorama possível. A lenta evolução investimentos se destinariam, principalmente, a passada foi fortemente influenciada por: (i) atividades orientadas à eliminação de fatores que constrangimentos no assentamento inicial, resultante afetaram negativamente a motivação para o do tipo de beneficiários, em sua maioria, pequenos investimento e o negócio privado no passado, produtores tradicionais sem qualquer experiência atraindo, assim, novos investidores, dinamizando o prévia em irrigação, e (ii) o isolamento inicial da processo de desenvolvimento e acelerando a região, que afetou significativamente o desempenho conclusão e operacionalização do projeto. Os do projeto. investimentos adicionais foram estimados em cerca de US$ 32 milhões, ao longo de cinco anos, A incorporação de produtores empresariais, de 1998 representando cerca de 8% dos US$ 400 milhões já em diante, e o desenvolvimento de novos canais gastos, particularmente, em infra-estrutura de comerciais, aliados a progressos significativos na irrigação. diversificação de culturas e ao uso de tecnologias avançadas, geraram novas perspectivas de III. Alternativas Futuras desenvolvimento, capazes de atrair investidores inovadores e de garantir um desenvolvimento mais Os dados utilizados para a segunda análise foram rápido no futuro. Essa perspectiva é reforçada: (i) atualizados durante uma visita subseqüente ao pelo fato de que quase todas as novas áreas a serem Projeto Jaíba e empregados para a terceira ocupadas são destinadas ao assentamento de abordagem. produtores empresariais, e (ii) pelo comprometimento Jaíba I: Até agora, cerca de 15 anos após o da nova administração estatal, cujo plano é início dos primeiros assentamentos na Etapa transformar Jaíba em um grande pólo agrícola de I (26 mil ha), apenas cerca de 16 mil ha exportação. foram alocados, dos quais apenas cerca da Entretanto, apesar de todas essas considerações metade da área (8.800 ha, 33% da Etapa I otimistas, concluiu-se que, com base no fraco e 8,8% da área total) é considerada desempenho passado do projeto, levaria-se muitos produtiva. Existem 1.363 produtores de anos para que o perímetro todo se tornasse pequeno porte (548 encontram dificuldades plenamente operacional. para continuar essa atividade) e 203 produtores empresariais assentados. Outros 101 Anexo I I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro 122 lotes empresariais e 453 lotes para o acesso de produtores ao crédito. Nesse sentido, pequenos produtores estão prontos para mais de 400 pequenos lotes familiares (mais de 2 assentamento, aguardando a conclusão de mil ha) e um número de lotes empresariais em Jaíba longos processos judiciais. A titulação I foram praticamente abandonados. A CODEVASF fundiária também depende de demoradas foi incapaz de obter suporte jurídico para realocar sentenças judiciais. esses lotes a produtores mais eficientes com capacidade para desenvolvê-los. A falta de suficientes Jaíba II: Dois terços do equipamento hidro- tecnologias adaptadas constitui fator limitante à elétrico-mecânico foi instalado e a provisão diversificação de cultivos. Os preços da banana hídrica está assegurada (10% para núcleos declinaram 50% ao longo dos últimos 10 anos, o residenciais com infra-estrutura concluída e que, aliado à falta de um sistema de controle fito- 90% para irrigar 20 mil ha adicionais). A sanitário, contribuiu para a redução da área plantada titulação fundiária está bem definida e as em lotes familiares, de 2 mil ha aos atuais 300 ha. A licenças ambientais foram aprovadas ad substituição limitada da banana por culturas referendum. Mais de 300 aplicações foram alternativas constitui prova do lento progresso em vendidas para a licitação de novos lotes, direção à diversificação de cultivos. Em contraste, introduzindo novos sistemas para sua as áreas empresariais, tendo a vantagem da economia adjudicação às ofertas mais adequadas, que, de escala, desenvolveram uma dinâmica muito atualmente, estão sendo avaliadas. diferente: os rendimentos da bananicultura representam o dobro dos alcançados pelos pequenos As áreas desenvolvidas foram adjudicadas a valores produtores; a qualidade e os preços das frutas são equivalentes a preços fundiários das áreas adjacentes significativamente mais elevados; e, novas áreas estão não irrigadas (US$ 300 a 500 por ha), indicando constantemente sendo incorporadas, totalizando, que as condições para atrair investidores para o hoje, cerca de 2.500 ha. desenvolvimento da agricultura irrigada ainda não são favoráveis na região, apesar dos investimentos O contexto para o desenvolvimento futuro do distrito públicos de US$ 10 mil por ha. Diferentes fatores está se tornando cada vez mais favorável, em contribuem para essa situação e o tempo despendido contraste com as condições predominantes nos anos para superá-los depende da eficiência das ações anteriores. As principais mudanças incluem: (i) até implementadas para neutralizar ou minimizar seus 1998, o Projeto Jaíba foi ocupado exclusivamente efeitos. Os principais fatores que têm limitado o por pequenos produtores sem experiência em interesse de novos investidores incluem: (i) longas irrigação. Atualmente, cerca de um terço da área distâncias aos mercados e elevados custos de irrigada é cultivada com sucesso por produtores transporte; (ii) limitadas tecnologias disponíveis, empresariais. Embora os principais problemas que adaptadas às particularidades ecológicas da região; afetam os pequenos produtores persistam, muitos (iii) ausência de um sistema fito-sanitario adequado; desses assentados foram capazes de adotar novas (iv) capital humano e social reduzido entre pequenos práticas tecnológicas e de gestão, tornando-se mais proprietários assentados; (v) titulariedade fundiária competitivos; (ii) cerca de 30 mil ha de áreas incerta no setor de pequenos produtores; (vi) acesso adicionais, já desapropriadas e sistematizadas, estão limitado a linhas de crédito; e (vii) rede viária interna sendo disponibilizadas para lotes empresariais, com deficiente. áreas que variam de 10 ha a 3 mil ha de dimensão; (iii) tecnologias e canais de intercâmbio, inexistentes No setor de pequenos produtores, a falta de títulos durante os primeiros anos, foram desenvolvidos de propriedade nos 9 mil ha alocados impedem a durante a última década; (iv) verifica-se uma operacionalização de um mercado fundiário e limita disposição ao fornecimento de títulos fundiários para Anexo II 102 todos os lotes e para a substituição dos ocupantes de 2003, a missão identificou o tipo e o montante atuais das propriedades abandonadas por produtores aproximado das inversões públicas necessárias para mais competentes; (v) o Governo do Estado de acelerar o assentamento e desenvolvimento dos Minas Gerais (GOMG) recuperou a liderança no 37.200 ha desocupados de Jaíba I e II4 que já foram processo, declarando Jaíba uma prioridade de desapropriados e sistematizados para irrigação. desenvolvimento estrutural e estratégico, e iniciou Estima-se que, após um investimento público uma série de atividades de suporte, tais como o adicional de US$ 32 milhões, a área suplementar estabelecimento de uma estrutura especializada de geraria cerca de 40 mil empregos incrementais e uma assistência técnica aos pequenos proprietários3; (vi) produção anual incremental de cerca de US$ 150 no processo de licitação em andamento para os 16 milhões – aproximadamente 15 vezes a produção mil ha adicionais, estão sendo incorporados critérios atual. As Etapas III e IV, totalizando outros 64 mil de seleção judiciosamente ajustados pelo governo ha, não foram consideradas nessa análise, visto que estadual e por grandes agro-indústrias com capacidade seriam desenvolvidas somente após a consolidação econômica, para servirem como catalisadores de das Etapas I e II. desenvolvimento; e (vii) um fundo de US$ 11 milhões foi disponibilizado para financiar o desenvolvimento Dois possíveis cenários potenciais foram de propriedades rurais com condições favoráveis de desenvolvidos com base em propostas concretas de financiamento. organizações de usuários. De acordo com o primeiro cenário, admite-se que, assim que as obras físicas Entretanto, se os fatores básicos que estão inibindo forem concluídas e o abastecimento de água aos lotes o desenvolvimento não forem eliminados, assegurado, a produção aumentará em resposta aos particularmente desde que o ritmo da ocupação sinais de mercado e às dinâmicas do setor privado. passou a se acelerar, estimulado por um contexto mais favorável, transcorrerão outros 25 a 30 anos O segundo cenário incorpora a contribuição das antes que os 46 mil ha já prontos para assentamento inversões públicas sempre que necessário para a se tornem plenamente produtivos. Transcorrerão criação de condições mais atrativas aos investimentos muitos anos mais para desenvolver os 40 mil ha privados e para a melhoria do desempenho e da restantes, com as estações de bombeamento e a infra- produtividade, incluindo a construção de infra- estrutura principal já construídas. Para superar ou estrutura complementar e o desenvolvimento de reduzir os fatores restritivos e promover um “bens públicos” não assumidos pelos usuários. As desenvolvimento mais acelerado em direção à plena diferenças entre os custos e benefícios em ambas as capacidade, alguns investimentos complementares situações seriam os ganhos incrementais, esperados específicos são requeridos, cujos custos são como um resultado direto dos novos investimentos praticamente insignificantes se comparados àqueles públicos propostos. Os indicadores de desempenho já efetuados. e impacto obtidos das inversões incrementais faltantes são analisados com base nessas estimativas. IV. Possíveis Cenários Com e Sem Investimentos Complementares Áreas Irrigadas Em sua terceira visita ao Projeto Jaíba, em dezembro O primeiro cenário deve levar em consideração as restrições de desenvolvimento relacionadas: (i) ao 3 O GOMG estabeleceu uma Secretaria Extraordinária para o isolamento de Jaíba; (ii) aos limitados canais de desenvolvimento do Vale do Jequitinhonha ou Mucuri e do Norte comercialização; (iii) às dificuldades de produção, de Minas, que formulou um plano para o Projeto Jaíba se desenvolver em 15 anos. Para tanto, está coordenando o desenvolvimento de atividades e articulando diferentes agências 4 A área total de Jaíba I + II é de 46 mil ha, dos quais 8.800 ha do GOMG, incluindo a EMATER-MG. estão, atualmente, sendo irrigados. 103 Anexo I I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro devido às limitações tecnológicas; e (iv) às incontáveis disponível poderia ser plenamente desenvolvida em limitações que têm afetado os pequenos produtores 15 anos. Nesse caso – e apenas nesse caso – as há 10 anos. Também devem ser considerados os inversões necessárias para a expansão das áreas fatores positivos, particularmente o dinamismo dos previstas em Jaíba III e IV, estimadas em US$ 60 a produtores empresariais, como vetores de aceleração 80 milhões, seriam justificadas. da expansão do setor. Espera-se que, em 15 anos (2018), a área produtiva adicional alcance 25 mil ha Ambos os cenários, incluindo as prováveis culturas (67% da área incremental disponível). a serem incorporadas, foram definidos com base em observações dos técnicos do projeto e em O segundo cenário clama por investimentos perspectivas de mercado, nos rendimentos e preços marginais complementares que ajudariam a eliminar concorrentes de mercado, bem como na percepção os constrangimentos responsáveis pelos elevados dos produtores familiares e empresariais. A Tabela riscos de produção, pelos resultados incertos e pela AII.2, apresenta o perfil produtivo atual das áreas fraca demanda por terras irrigáveis. Com esses irrigadas e dos dois cenários mencionados. investimentos, estima-se que a área incremental total Anexo II 104 Tabela AII.2 - Áreas Cultivadas e Cenários Esperados 105 Anexo I I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Produtividade Investimentos Complementares O desenvolvimento de canais de comercialização e Uma vez definidos os cenários, foram analisados o o acesso a novos mercados – incluindo os mercados tipo e o custo dos investimentos que poderiam externos – produzirá uma elevação nos preços dos produzir diferentes respostas do setor privado. A produtos, o que, aliado ao desenvolvimento de experiência dos Pólos de Petrolina e Juazeiro foi pesquisas adaptativas para aperfeiçoar as tecnologias considerada para essas estimativas, visto que os produtivas atuais, auxiliará a incrementar os esforços conjuntos, públicos e privados, resultaram rendimentos e melhorar a qualidade dos produtos, em um desenvolvimento considerável, ao longo dos resultanto em lucros mais elevados, riscos menores últimos 15 a 20 anos. Estima-se que serão e um melhor contexto para atrair investidores necessários US$ 32 milhões para implementar a privados. Estima-se que, com investimentos infra-estrutura adicional, ao longo dos próximos cinco previstos, os lucros seriam em torno de 15% a 25% anos, como mostra a Tabela AII.3, para criar um mais elevados. ambiente favorável para futuros investimentos e para atrair produtores empresariais ao Projeto Jaíba. Tabela AII.3 - Projeto Jaíba I e II - Investimentos Complementares Requeridos Anexo II 106 Resultados Esperados Se forem considerados os investimentos e o desempenho históricos, os resultados econômicos O objetivo desse novo exercício de avaliação é seriam altamente insatisfatórios, ainda que com os determinar de que forma os investimentos investimentos complementares, devido aos elevados estratégicos complementares afetariam os resultados custos improdutivos incorridos por cerca de 30 anos. globais, por meio da comparação de cenários Como mostram as Tabelas AII.5 e AII.6, a TER alternativos para ações futuras e seus respectivos melhoraria apenas de 4,7% (sem os investimentos resultados esperados. De acordo com os cenários complementares) para 6,8% (com os investimentos). mencionados, considera-se apenas o Entretanto, se os benefícios incrementais atribuídos desenvolvimento das Etapas I e II do projeto, em aos investimentos incrementais propostos forem um esforço para identificar os benefícios incrementais considerados, os resultados seriam altamente dos investimentos públicos considerados de US$ 32 satisfatórios, conforme apresentado na Tabela AII.4. milhões, comparados ao cenário alternativo sem A TER do investimento marginal atingiria 47% e o investimentos. VPLS seria positivo em US$ 98,6 milhões. Tabela AII.4 - Síntese dos Resultados Esperados Com e Sem Investimentos Complementares 107 Anexo I I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Conclusões e Recomendações negativo. Entretanto, essa análise mostra que alguns investimentos complementares As principais conclusões estabelecidas a destinados a acelerar e dinamizar o enorme partir da análise econômica dos resultados obtidos volume de infra-estrutura de irrigação do investimento de mais de US$ 400 milhões de existente, ainda não produtiva, pode gerar recursos públicos para o desenvolvimento do Projeto retornos marginais muito elevados. Estima- Jaíba compreendem: se que um investimento adicional de US$ Ø enquanto os investimentos públicos no Pólo 32 milhões, ao longo dos próximos cinco de Petrolina e Juazeiro, onde montantes anos, com o intuito de desenvolver bens similares (cerca de US$ 460 milhões) foram públicos faltantes e atrair investimentos investidos durante o mesmo período, privados ao projeto, gerariam uma TER de produziram resultados altamente positivos, 47% e um VPLS de benefícios incrementais o contrário ocorreu em Jaíba. Esse último estimado em US$ 98,6 milhões no ano de constitui um exemplo paradigmático do 2003. A análise indica, portanto, que a inevitável fracasso resultante de estratégias conclusão da infra-estrutura inoperante para de investimento equivocadas. Os resultados o desenvolvimento de áreas irrigadas, no negativos são óbvios. Sua magnitude SAB, constitui uma excelente oportunidade dependerá da rapidez com que os de realizar investimentos altamente investimentos se tornem operacionais. lucrativos, com grande capacidade de Entretanto, qualquer que seja a velocidade geração de empregos. de seu desenvolvimento futuro, a plena Ø por outro lado, o início de novas obras recuperação dos investimentos passados é deverá ser proposto em tempo oportuno; a improvável. maior prioridade deve ser dada à aplicação Ø com efeito, devido ao considerável montante de recursos escassos na conclusão das obras de investimentos passados e ao longo em andamento e no apoio aos produtores período decorrido desde o início do projeto, para que o projeto possa realizar seu grande será quase impossível reverter seu VPLS potencial produtivo. Anexo II 108 Tabela AII.5 - Avaliação do Distrito de Irrigação Jaíba 109 107 Anexo I I Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-árido Brasileiro Tabela AII.6 - Avaliação do Distrito de Irrigação Jaíba Bibliografia 110 Bibliografia 1. ACL – Assessoria e Consultoria Ltda. Assessoria e Apoio em Serviços Técnicos, com vistas a atender as necessidades da CODEVASF referentes aos estudos preliminares dos sistemas de abastecimento de água para usos múltiplos na Bacia do Rio São Francisco e no Semi-Árido Nordestino. Síntese do Relatório Final. Brasília, DF. Outubro de 2001. 2. Água – Consultores Associados Ltda. Estudo Macrodiagnóstico da Hidrogeologia da Bacia do São Francisco. Relatório Técnico RT 2. Convênio FINATEC/CODEVASDF. Belo Horizonte. Outubro de 2001. 3. Acevedo Rommel, Delgado, Javier. El papel de los Bancos de Desarrollo Agrícola en el acceso al crédito rural. Conferencia en Seminario Desarrollo de las Economías Rurales en América Latina y el Caribe. BID. 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