45496 Margaret Grosh, v2 Carlo del Ninno, Emil Tesliuc y Azedine Ouerghi Pobreza transitoria o temporal Po Línea de pobreza a crónica cró Pobreza crónica Diseño e implementación para la protección y la promoción Políticas de protección social eficaces Políticas de protección social eficaces Diseño e implementación para la protección y la promoción Margaret Grosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc y Azedine Ouerghi con la asistencia de Annamaria Milazzo y Christine Weigand The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos repre- sentan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally prepared by the World Bank in English as For Protection & Promotion. The De- sign and Implementation of Effective Safety Nets in 2008. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the original language will govern. Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como For Protection & Promotion. The Design and Implementation of Effective Safety Nets en 2008. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. © 2008 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2008 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Primera edición en castellano: abril de 2009 Para esta edición: © 2009 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. www.mayolediciones.com ISBN 978-958-8307-65-7 Diseño de cubierta: Drew Fasick Traducción al castellano: Ignacio Caviedes H. Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia Contenido Agradecimientos xv Prefacio xvii Siglas xix 1 Introducción 1 ¿Cómo contribuyen las políticas de protección social a la política del desarrollo? 1 ¿Qué es una buena política de protección social? 2 ¿Qué es una política de protección social? 4 Cómo está organizado este libro 7 2 Razón de ser de las políticas de protección social 11 Por qué los países deben tener políticas de protección social 12 ¿Cómo entran las políticas de protección social en la política general de desarrollo? 30 ¿Cuáles son los retos para las políticas de protección social? 34 3 Financiación y gasto en las políticas de protección social 51 Teoría de la asignación del gasto 52 Fuentes de financiación para las políticas de protección social 57 En busca de financiación contracíclica para las políticas de protección social 63 El costo del Estado de bienestar en los países desarrollados 66 Niveles y patrones de gasto en políticas de protección social en los países en desarrollo y en transición 70 La provisión de políticas de protección social en un mundo descentralizado 78 4 Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 95 Conceptos básicos de focalización 96 vi Políticas de protección social eficaces Resultados de la focalización 100 Opciones de focalización 111 La implementación es importante para la focalización 119 5 Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 143 Determinación de los niveles de beneficio en la teoría y en la práctica 144 Manejo de los desincentivos para trabajar 154 Mejorar los programas de protección social para promover la independencia familiar 164 Administración de los pagos 176 Anexo: Generosidad de los programas de protección social de último recurso en los países de la ocde 195 6 Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 203 El valor de un buen sistema de control y evaluación 203 Herramientas distintas, pero complementarias 206 Desarrollo de un sistema de C y E 208 Control 223 Evaluación 238 Anexo 6.1: Indicadores de muestra para C y E de intervenciones usuales de políticas de protección social 266 Anexo 6.2: Control del programa Oportunidades, México 271 Anexo 6.3: Resumen de los métodos experimentales 278 7 Comprensión de las intervenciones comunes 281 Transferencias de dinero y cuasidinero 284 Transferencias de alimentos en especie y otros programas basados en alimentos 298 Subsidios generales 315 Programas de trabajo 330 Transferencias condicionales de dinero 347 Dispensas de pago de tarifas, exenciones y becas escolares 361 Conclusión 372 Anexo: Cobertura de programas de alimentación escolar patrocinados por el World Food Programme en 2005 377 8 Ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables 381 Apoyo de ingresos para la tercera edad 383 Apoyo de ingreso para huérfanos y niños vulnerables 394 Apoyo de ingreso a discapacitados 402 Contenido vii 9 Tejer la política de protección social 413 ¿Qué es una buena política de protección social? 413 Conocer el grupo objetivo 415 Evaluar el desempeño de los programas individuales 425 Evaluar el desempeño del sistema total de políticas de protección social 437 Del diagnóstico a la acción 441 ¿Con qué frecuencia deben revisarse las estrategias de las políticas de protección social? 452 Anexo: Costos administrativos según tipos de intervención 455 10 Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 459 Las políticas de protección social en los países de bajos ingresos 460 Las políticas de protección social en los países de medianos ingresos 467 Políticas de protección social para una situación de crisis económica 477 Las políticas de protección social después de desastres naturales 482 Las políticas de protección social para facilitar reformas 487 Las políticas de protección social ante subidas de precios de alimentos 492 Resumen 501 Apéndice A: Conceptos básicos de pobreza y administración del riesgo social 503 Apéndice B: Características principales de programas seleccionados de políticas de protección social 515 Glosario 557 Referencias 569 Artículos básicos sobre políticas de protección social y otros recursos 611 Cuadros 2.1 Políticas de protección social para la protección y la promoción 29 2.2 Posibles grupos objetivo, el papel de las políticas de protección social y políticas complementarias 32 2.3 Ejemplos de programas de protección social por ciclo de vida 33 2.4 Resumen sobre cómo manejar los retos a las políticas de protección social 49 3.1 Estimados del análisis de costo-beneficio de los efectos educativos del programa Bono de Desarrollo Humano de Ecuador 56 3.2 Opciones para aumentar el presupuesto de las políticas de protección social: ventajas y desventajas 59 viii Políticas de protección social eficaces 3.3 Percepciones sobre la pobreza en Estados Unidos, Europa y América Latina, 1995-7 69 3.4 Correlaciones entre el gasto en los sectores sociales y otros factores 77 3.5 Ventajas y desventajas de las fuentes de financiación para los gobiernos subnacionales 83 3.6 Opciones para manejar los incentivos de los gobiernos locales para utilizar criterios flojos de ingreso a los programas de protección social financiados por el gobierno central 84 3.7 Ejemplo de un análisis funcional de un programa y ámbitos responsables del gobierno: el Village Full Employment Program de India 90 3.8 Ventajas de las asignaciones alternativas de responsabilidades institucionales para los sistemas de focalización de familias 91 3.9 Soluciones de administración a los problemas de implementación en un contexto descentralizado. Programa Bolsa Familia, Brasil 93 4.1 Errores de inclusión y exclusión 98 4.2 Costos administrativos de focalización para programas seleccionados de comprobación previa de medios de vida y de reemplazo de ésta, varios años 106 4.3 Costos totales y anuales estimados de sistemas de focalización de familias. Países seleccionados, 2002 107 4.4 Enfoques para la inscripción de las familias 125 4.5 Consolidación institucional, Family Poverty Benefits Program. Armenia, 1999-2004 142 5.1 Generosidad de programas de transferencias de dinero seleccionados en países seleccionados de Europa oriental y Asia central. Años seleccionados 2001-4 155 5.2 Agencias e instrumentos de distribución 180 5.3 Costos de la entrega de beneficios, países y programas seleccionados 194 6.1 Diferencias básicas entre control y evaluación 206 6.2 Marco lógico e indicadores seleccionados de productos y resultados para el PSNP de Etiopía 212 6.3 Ventajas y desventajas de utilizar datos administrativos para controlar y evaluar programas 216 6.4 Modelo de hoja de especificaciones de indicadores adaptado del programa Bolsa Familia de Brasil 225 6.5 Lineamientos para recopilación de indicadores de resultados 228 6.6 Objetivos seleccionados para el programa Red de Oportunidades de Panamá 233 6.7 Ejemplos de subgrupos de desagregación y pruebas de comparación 234 6.8 Ejemplos de asuntos que atiende la evaluación de proceso en los programas de políticas de protección social 243 6.9 Medidas comunes de focalización 246 6.10 Algunos tipos principales de evaluación de focalización 253 6.11 Cuándo efectuar una evaluación de impacto: lista de revisión 265 Contenido ix A6.2.1 Indicadores seleccionados de control, evaluación y desempeño utilizados por Oportunidades, México, 1999-2003 271 A6.2.2 Indicadores seleccionados para la muestra de puntos de centinela, por zonas de residencia, en porcentajes. Oportunidades, México, 2000-02 274 7.1 Comparación de opciones de prestación para alimentos suplementarios 302 7.2 Tipos de intervenciones en educación, por países 367 7.3 Características de las intervenciones de políticas de protección social 373 8.1 Porcentaje de la población que vive en la pobreza, por edades. Países y años seleccionados de África subsahariana 387 8.2 Porcentaje de la población que vive en la pobreza. Países seleccionados de Europa oriental, años seleccionados 1993-5 388 8.3 Características de los programas de pensiones sociales. Países y años seleccionados 395 8.4 Variaciones en la inscripción escolar de los huérfanos. Países y años seleccionados 398 8.5 Criterios de focalización por OVC según los entornos: Burundi, Malawi y países seleccionados atendidos por World Vision 400 8.6 Programas de asistencia social o familiar para discapacitados. Países seleccionados 406 8.7 Ventajas y desventajas de los enfoques alternativos a las definiciones operativas de discapacidad en las evaluaciones médicas 407 9.1 Fracaso en la reducción de la indigencia a pesar del crecimiento. Chile, años seleccionados 417 9.2 Proporción porcentual de ingresos, por quintiles. Indonesia, 1996 418 9.3 Porcentaje de la población entrante y saliente de la pobreza. Etiopía rural, 1989 y 1995 418 9.4 Clases de datos requeridos para distintos tipos de diagnóstico 425 9.5 Eficiencia en costos de varios programas de alimentación escolar. Panamá, 2005 431 9.6 Efectividad en costos de transferencias para reducir la pobreza: Guatemala, 2000 432 9.7 Ejemplos de reformas recientes, por tipos 443 9.8 Costos anuales estimados y cobertura esperada de un paquete propuesto de reformas a la política de protección social. Pakistán, 2006-10 446 9.9 Opciones de ubicaciones institucionales para las políticas de protección social 453 10.1 Muestra de obras públicas apoyadas por el psnp, 2007 466 10.2 Resultados de focalización del img Program. Bulgaria, 2003 475 A.1 Ejemplos de estrategias y arreglos de manejo del riesgo social 512 B.1 Programas de dinero y cuasidinero 515 x Políticas de protección social eficaces B.2 Transferencias de alimentos en especie y otros programas basados en alimentos 525 B.3 Programas de subsidios generales 530 B.4 Programas de obras públicas 536 B.5 Programas de transferencias condicionales de dinero 542 B.6 Programas de transferencias condicionales de dinero 551 Gráficos 1.1 Procesos y partes interesadas participantes en una política de protección social 4 2.1 Dónde entran las políticas de protección social en la política general del desarrollo 13 2.2 Percepción de justicia en la distribución de ingresos de los países en América Latina 14 2.3 Distribuciones de transferencias financiadas con rentas generales en países seleccionados según quintiles de la población 38 3.1 Actitudes sociales sobre la pobreza y el gasto en bienestar social 69 3.2 Gastos en políticas de protección social como porcentaje del pib, países y años seleccionados 74 3.3 Asistencia social y seguro social como porcentaje del pib, por regiones; años seleccionados 75 3.4 Gasto en asistencia social, seguro social y sectores sociales, por regiones; años seleccionados 76 3.5 Gastos, ingresos y actitudes públicas 78 4.1 Proporción de población por quintiles que recibió beneficios en programas de políticas de protección social. India, año fiscal 2004/05 99 4.2 Proporción de beneficios acumulados en cada quintil para programas seleccionados de políticas de protección social. India, año fiscal 2004/05 99 4.3 Errores de inclusión, programas y países seleccionados 101 4.4 Conceptuación de los costos administrativos 105 4.5 Desempeño de la focalización según el método 118 4.6 De la población al beneficiario: las etapas de la focalización 121 4.7 Proporción del presupuesto de asistencia social obtenida por cada quintil. Armenia, 1998 y 1999 141 5.1 Reconciliar las necesidades con las restricciones del presupuesto 147 5.2 Generosidad de programas seleccionados de políticas de protección social. Europa y Asia central, y América Latina y el Caribe, años seleccionados, 2001-4 153 5.3 Generosidad de programas seleccionados de tcd en países seleccionados de América Latina y el Caribe, varios años 154 Contenido xi 6.1 Un sistema típico de C y E 208 6.2 El marco lógico para el programa Productive Safety Net Program de Etiopía 210 6.3 Estrategia de C y E de Oportunidades 221 6.4 Marco para distinguir diferentes tipos de indicadores del desempeño 229 6.5 La incidencia de las transferencias de la protección social depende del consumo per cápita supuesto anterior a la transferencia. República de Yemen, 1999 254 6.6 Estimación ex ante del impacto neto promedio de reformar los subsidios a los combustibles en Indonesia 256 7.1 Diseño e implementación de programas de obras públicas 347 7.2 Cobertura por deciles, programas de tcd y años seleccionados 354 7.3 Proporción de beneficios acumulados por decil, programas de tcd y años seleccionados 356 8.1 Países de África subsahariana con tasas de orfandad de 15% o más, 2003 396 8.2 Porcentaje de huérfanos por edad. Asia, América Latina y el Caribe y África subsahariana, 2003 396 8.3 Prevalencia de discapacidad por grupos de edades. Países de Europa oriental y años selecciondos 404 8.4 Tasas de discapacidad según condición de pobreza. Países de Europa oriental y años seleccionados 405 9.1 Pérdidas de familias que experimentaron crisis. Guatemala, 2000 423 9.2 Proporción de los costos administrativos en el presupuesto del programa; valor de la mediana por tipo de programa. Programas y años seleccionados 434 10.1 Incidencia de los subsidios al diésel, la gasolina y el kerosene. Indonesia, 2004 491 10.2 Cobertura e incidencia del programa de transferencias incondicionales de dinero. Indonesia, 2005 492 10.3 Precios de los alimentos 493 10.4 Tipos de políticas de mitigación adoptadas por países seleccionados, principios de marzo de 2008 498 A.1 Familias en pobreza crónica versus transitoria 505 A.2 La pobreza como enfermedad 508 Recuadros 1.1 Definiciones de políticas de protección social y asistencia social 5 2.1 La fuerza motivadora de los estipendios educativos: el Programa de Asistencia a Secundaria Femenina en Bangladesh 17 2.2 La pérdida de un buey 20 xii Políticas de protección social eficaces 2.3 Una trampa de pobreza en Shinyanga 21 2.4 Participación del gobierno en el crecimiento, la igualdad y las políticas 25 2.5 Los efectos de las Leyes Isabelinas sobre los Pobres en el desarrollo 26 2.6 ¿Es siempre mala la dependencia? 40 2.7 Reacción de las mujeres a preguntas sobre las transferencias y la fecundidad 45 3.1 El cubo agujereado de Okun 53 3.2 ¿Qué instrumentos tributarios deberían utilizar los gobiernos para apoyar las políticas de protección social? 60 3.3 Leyes de responsabilidad fiscal 65 3.4 Literatura sobre niveles de gasto en políticas de protección social basada en las Government Finance Statistics del FMI 72 3.5 Arreglos de financiación e incentivos en los Países Bajos 85 3.6 Aseguramiento de la calidad de la determinación de aceptación en el U.S. Food Stamp Program 86 4.1 ¿Qué tan estrecha debe ser la focalización? 102 4.2 Universalismo versus focalización 110 4.3 Recursos sobre distintos métodos de focalización 112 4.4 ¿Cómo afectan las razones para adoptar un programa la elección de focalización? 120 4.5 Comunicaciones y transparencia en la admisión al programa 129 5.1 El valor de una donación educativa en un programa de tcd: de la teoría a la práctica 146 5.2 La fórmula del beneficio del programa Bolsa Familia de Brasil 151 5.3 Falta de aplicabilidad de altos desincentivos para trabajar en el programa afdc para políticas de protección social en países de medianos y bajos ingresos 158 5.4 Desincentivos laborales en países de muy bajos ingresos: el Pilot Social Cash Transfer Scheme del distrito Kalomo, en Zambia 160 5.5 ¿Realmente es tan mala la reducción en el esfuerzo para trabajar? 162 5.6 Manejo de los desincentivos para trabajar en el programa IMG de Rumania 163 5.7 El From Social Assistance to Employment Program de Bulgaria 166 5.8 La experiencia mundial con los programas activos del mercado laboral 167 5.9 Incentivos de dinero encaminados al cambio de comportamiento y no al apoyo de ingresos 168 5.10 Introducción del enfoque de una sola ventanilla en Arzamas, Rusia 175 5.11 Un programa de transferencias con fuerte apoyo psicosocial para las familias: Chile Solidario 177 5.12 Transferencias en especie 179 5.13 Cajeros automáticos y PDS: transacciones remotas con el uso de tarjetas electrónicas 182 5.14 Manejo del proceso de contratación 184 5.15 Procesamiento de pagos mediante un sistema de tarjetas inteligentes 192 Contenido xiii 5.16 Entregas de dinero en situaciones de emergencia 193 6.1 Usos básicos de los indicadores de desempeño 230 6.2 Seguimiento del error, el fraude y la corrupción 231 6.3 Ejemplo de un sistema de control supranacional: el Mutual Information System on Social Protection de la Unión Europea 237 6.4 Análisis de costo-beneficio y efectividad en costos 240 6.5 Engaños con estadísticas de focalización 248 6.6 La ignorancia tiene costos altos 260 6.7 El problema del sesgo 262 7.1 Clasificación de los tipos de programas cubiertos 283 7.2 La donación de apoyo infantil de Sudáfrica 287 7.3 Uso y eficacia de las Transferencias de dinero en emergencias 296 7.4 El Programa desarrollo para Grupos Vulnerables en Bangladesh 300 7.5 De la distribución universal a la focalizada. India e Indonesia 301 7.6 Transferencias en dinero y en especie: ¿alternativas o complementos? 303 7.7 Bienes inferiores y consumo inframarginal 306 7.8 Sistema de subsidio universal a los alimentos para el pan y la harina en Egipto 318 7.9 Reforma de los subsidios de precios de los alimentos en Túnez 320 7.10 Reducir el costo del arroz ajustando los aranceles de importación contra transferencias de dinero focalizadas en Madagascar 324 7.11 Programa de obras públicas. Corea 332 7.12 Factores subyacentes al éxito del programa Trabajar de Argentina 336 7.13 La naturaleza variable de los programas de obras públicas en India 339 7.14 El programa Progresa/Oportunidades de México 349 7.15 El debate sobre las transferencias condicionales de dinero contra las incondicionales 352 7.16 Programa de dispensa de pago de tarifas de salud en Armenia 365 7.17 Eliminación de tarifas para usuarios y dispensas en Sudáfrica y Uganda 371 8.1 Incluir minorías étnicas en los programas de protección social 384 8.2 La complejidad de medir la pobreza de los distintos grupos de edades 386 8.3 La economía política del apoyo a la tercera edad 393 9.1 Estacionalidad de la vulnerabilidad en dos localidades de Mozambique 421 9.2 La lente de revisión del gasto público: análisis de programas individuales 427 9.3 Una propuesta de prueba de comparación de costos administrativos 435 9.4 La lente de revisión del gasto público: vista sectorial 438 9.5 Errores comunes al reformar los sistemas de políticas de protección social 441 9.6 La estrategia de comunicaciones: un componente clave de la reforma 449 10.1 Las políticas de protección social en Europa oriental: de la planificación central, a través de la transición, al acceso 461 Agradecimientos Al escribir este libro hemos recibido el beneficio de la paciencia de nuestro director Robert Holzmann y de las contribuciones de muchos colegas. El comité de dirección de la Safety Net Primer (Cartilla de Políticas de protección social) realizó útiles aportes en la nota de conceptos y el esbozo inicial del estudio. Recibimos comentarios útiles de un panel de re- visión sobre mejoramiento de calidad encabezado por John Hoddinott y cuyos integrantes fueron Van Adams, Harold Alderman, Tamar Manueylan Atinc, Kathy Lindert, Michael Lipton, Mamta Murti, Sandor Sipos y Kalanidhi Subbarao. Jehan Arulpragasam, Tamar Manueylan Atinc, Francisco Ferreira, John Hoddinott y Kathy Lindert fueron los revisores pares oficiales. Recibimos comentarios también sobre varios capítulos o secciones de Harold Alderman, Francisco Ayala, Jeanine Braithwaite, Benedicte de la Briere, David Coady, Aline Couduel, Indermit Gill, Markus Goldstein, Theresa Jones, Valerie Kozel, Maureen Lewis, Jennie Litvack, Daniel Mont, Demetra Nigthingale, Harry Patrinos, Robert Prouty, Carolina Sánchez-Páramo, Kalanidhi Subbarao, Cornelio Tesliuc, Steven Webb y William Wiseman. John Blomquist fue un miembro importante del equipo en los primeros años del trabajo sobre el conjunto relacionado de los primeros artículos y la capacitación sobre políticas de protección social, que contribuyeron a cimentar el conocimiento que es el fundamento de todo el libro, en especial del capítulo 7. Emanuele Baldacci escribió una nota de antecedentes para una de las secciones del capítulo 3, cuyo material fue incorporado en el cuadro 3.2 y en los recuadros 3.2, 3.3 y 3.4. Jane Hoddinott realizó gran parte de la investigación para el capítulo 5, sección 4 y su primer borrador. Lucian Pop contribuyó al análisis de los datos de la World Values Survey (Encuesta Mundial de Valores). Asmara Achcar, Deni Sánchez y Kaleb Tamiru contribuyeron a localizar material de antecedentes para los capítulos 9 y 10. Manorama Rani estuvo a cargo del procesamiento de la documentación. Alice Faintich editó el documento, que fue preparado por Nita Congress y Bob Elwood elaboró el índice. Paola Scalabrin organizó las traducciones a los idiomas ruso, castellano y vietnamés y supervisó el proceso de producción en conjunto, con Elizabeth Kline. Prefacio E ste libro forma parte de un programa de trabajo de mayor extensión de la Safety Net Primer que apoyó la Social Protection Unit (Unidad de Protección Social) de la Human Development Network (Red de Desarrollo Humano). El programa completo de trabajo abarca una variedad de actividades, todas diseñadas para compartir información sobre el diseño e implementación de programas de protección social alrededor del mundo. Los Safety Net Primer Papers constituyen buenos puntos de partida para aprender sobre un aspecto importante de las políticas de protección social. Algunos resumen las "buenas prácticas" internacionales sobre las cuales existe mucho consenso, lo que sucede especial- mente con los artículos sobre los tipos más comunes de intervenciones. Algunos artículos presentan nueva investigación, tal como el trabajo comisionado sobre la focalización. Otros representan los puntos de vista de pensadores individuales, adelantando el debate interna- cional en temas sobre los cuales no existe aún un buen consenso; por ejemplo, temas de instituciones, economía política o la función de las políticas de protección social en la política sobre el desarrollo. Otros más ofrecen estudios de caso, como el trabajo sobre evaluaciones de políticas de protección social en América Latina. La mayoría de los artículos de la Safety Net Primer han sido comisionados por el equipo, a menudo con apoyo del Instituto del Banco Mundial o socios regionales, para cerrar las brechas de conocimiento o como herramientas de enseñanza. Otros artículos son resultado de trabajo auspiciado en conjunto o realizado por otros, que proporciona información útil a la audiencia de la Primer. Las Primer Notes son folletos breves que separan los mensajes principales de los ar- tículos subyacentes y sirven como resúmenes para quienes no tienen el tiempo de leer a cabalidad sobre todos los aspectos de las políticas de protección social y como introducción a quienes desean leer más sobre un tema específico. Se incluye una lista de los folletos al final del libro. El equipo ofrece una variedad de capacitación, talleres y conferencias, ya sea basados en materiales de los artículos o contribuyendo a ellos. En conjunto con el Instituto del Banco Mundial, el equipo ofrece un curso de dos semanas cada año con base en Washington, D.C., titulado "For Protection & Promotion: The Design and Implementation of Safety Nets" (Políticas de protección social eficaces. Diseño e implementación para la protección y la promción) y ofrece periódicamente versiones a distancia en inglés, francés, castellano y ruso. Un segundo curso de una semana de duración, "How the Rich Protect Their Poor: Social Safety nets in the Organisation for Economic Co-operation and Development" xviii Políticas de protección social eficaces (Cómo protegen los ricos a sus pobres: políticas de protección social en la OCDE) se ofrece a solicitud, para pequeños grupos de países. Se organizan talleres ocasionales de varios días de duración sobre temas importantes, que han incluido tres conferencias internacionales sobre transferencias condicionales de dinero, dos talleres sobre protección para huérfanos y niños vulnerables y uno sobre ayuda alimentaria. También hay eventos de capacitación interna periódica y una serie de seminarios que incluyen almuerzos rápidos (brown-bag- lunch) para personal del Banco Mundial. El sitio web del equipo de Políticas de protección social, www.worldbank.org/safetynets, es una guía completa para el conocimiento de las políticas de protección social. Contiene artículos y notas de la Primer, a menudo en varios idiomas. También contiene un archivo de agendas, presentaciones y artículos de todos los eventos de capacitación, talleres y seminarios rápidos de los últimos años. Contiene además un catálogo de proyectos del Banco Mundial y trabajo analítico sobre políticas de protección social. Proporciona también referencias a muchos otros trabajos, como resúmenes, hipervínculos, o copias de cientos de otros docu- mentos sobre programas o temas de políticas de protección social. Siglas y abreviaturas afdc Ayuda para Familias con Hijos Dependientes (Estados Unidos) Bulog Agencia Nacional de Logística Alimentaria (Indonesia) ca Cajero(s) automático(s) cye Control y evaluación efc Error, fraude y corrupción img Ingreso mínimo garantizado iva Impuesto al valor agregado jps Jeringan Pengaman Social (Política de protección social) (Indonesia) jry Jawahar Rozgar Lojana (Programa de Empleo Jawahar) (India) mds Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre (Brasil) megs Plan de Garantía de Empleo Maharashtra (India) mis Sistema de información para la administración o gerencia Missoc Sistema de Información Mutua sobre Protección Social mpct Propensión marginal al consumo con recursos de transferencia ocde Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ong Organización no gubernamental pds Punto de servicio pib Producto Interno Bruto Progresa Programa de Educación, Salud y Alimentación (México) psnp Programas Productivos de Políticas de protección social (Etiopía) spd Sistema público de distribución tcd Transferencia(s) condicional(es) de dinero wfp Programa Mundial de Alimentación 1 Introducción Todos los países financian programas de protección social para la protección de su pueblo y aunque un número creciente de esos programas se han concebido extremadamente bien, se han implementado hábilmente y puede demostrarse su eficacia, no sucede lo mismo con muchos otros. Este libro aspira ayudar a quienes se preocupan por la política social a entender por qué los países necesitan asistencia social, qué clase de programas de seguridad les son más útiles y cómo desarrollar tales programas a fin de obtener la máxima eficacia. 1. ¿Cómo contribuyen las políticas de protección social a la política del desarrollo? Las políticas de protección social forman parte de una estrategia general de reducción de la pobreza, interactuando y trabajando al lado de la seguridad social, los servicios de salud, edu cación, financieros y la provisión de servicios públicos y vías, y otras políticas encaminadas a reducir la pobreza y administrar los riesgos. Los programas de protección social pueden tener cuatro papeles en la política del desarrollo: · Redistribuyen el ingreso a los más pobres y más vulnerables, con un impacto inmediato en la pobreza y la desigualdad. La mayor parte de las sociedades mantienen convicciones fuertes de que se requiere una provisión adecuada para los pobres, si bien pueden diferir en cómo debe lograrse ésta. · Capacitan a las familias para hacer mejores inversiones en su futuro. En este papel, las políticas de protección social básicamente actúan para remediar las fallas de los merca dos de crédito, permitiendo a las familias aprovechar oportunidades de inversión que de otra forma no aprovecharían, tanto en el capital humano de los hijos como en los medios de vida de quienes obtienen los ingresos. · Ayudan a las familias a administrar el riesgo. Como mínimo, los programas de protec ción social ayudan a las familias que se enfrentan a tiempos difíciles a evitar pérdidas irrecuperables, permitiéndoles mantener los activos de la familia y el negocio en los que se basan sus medios de vida y nutrir y educar a sus hijos en forma adecuada. En el mejor de los casos, pueden proveer un elemento de seguro que permite a las familias realizar elecciones sobre medios de vida que produzcan mejores ingresos. Las políticas de protección social protegen así a las familias y promueven su inde pendencia. 2 Políticas de protección social eficaces · Permiten a los gobiernos hacer elecciones que apoyen la eficiencia y el crecimiento. Un sistema permanente y adecuado de asistencia social puede cumplir cualquier objetivo de redistribución que fije la sociedad, liberando a otros sectores de ese papel y permi tiéndoles concentrarse en la prestación eficiente de los servicios. Así, por ejemplo, los sectores de la energía pueden fijar precios con eficiencia y la política comercial puede centrarse en el crecimiento y no en la protección de puestos de trabajo. Los programas de protección social a corto plazo pueden compensar a quienes se han visto afectados negativamente por reformas necesarias o a quienes se oponen y obstaculizan estas reformas. Si bien exitosas, las políticas de protección social no son una panacea y existen preocupa ciones reales sobre si son factibles o deseables económica y administrativamente en vista de los varios incentivos negativos que pueden crear. En la mayoría de los entornos en los que existe voluntad política de hacerlo, tales preocupaciones pueden manejarse por medio de distintas características de diseño e implementación prudentes. Existe mucha información e innovación sobre estos temas y este libro resume, referencia y se apoya en esta base de conocimiento para promover redes y políticas de protección social bien construidas. 2. ¿Qué es una buena política de protección social? Los sistemas de protección social se tejen usualmente con varios programas, en forma ideal complementándose entre sí y con otras políticas públicas o sociales. Sin embargo, un buen sistema de protección social es más que una colección de programas bien diseñados e imple mentados que presenta además los siguientes atributos: · Apropiado. El rango de programas utilizados y el balance entre ellos y con los demás elementos de políticas públicas debería responder a las necesidades particulares del país. Cada programa debe ajustarse para una mejor adaptación a las circunstancias. · Adecuado. El sistema de protección social cubre en general los distintos grupos que tienen necesidades de asistencia, como es el caso de los pobres crónicos, los pobres transitorios, los afectados por las reformas y los distintos subconjuntos de estos grupos. Los progra mas individuales deberían proveer una cobertura completa y beneficios significativos a cualquier subconjunto de la población para el que se iniciaron. · Equitativo. La política de protección social debería tratar a los beneficiarios en forma justa y equitativa y, en particular, debería aspirar a proveer los mismos beneficios a individuos o familias iguales en todos los aspectos importantes (equidad horizontal) y proveer beneficios más generosos a los beneficiarios más pobres (equidad vertical). · Efectivo en costos. Los programas efectivos en costos canalizan la mayor parte de los re cursos de los programas a sus grupos objetivo y economizan los recursos administrativos requeridos para implementar el programa en dos formas. Primero, a nivel del sistema total de política de protección social evitan la fragmentación y la posterior necesidad de desarrollar sistemas administrativos sin realizar economías de escala. Segundo, operan en forma eficiente con los recursos mínimos necesarios para lograr el impacto deseado, pero con los suficientes para llevar a cabo en buena forma todas las funciones del programa. Introducción 3 · Compatible con incentivos. Las políticas de protección social pueden modificar el comportamiento familiar, para bien o para mal. Para asegurar que el efecto neto de los cambios sea positivo, debe mantenerse el papel de las políticas en el mínimo de consistencia con lo adecuado. El sistema con mucha frecuencia incluye programas que ayudan explícitamente a formar activos e ingresos de sus clientes individuales o sus comunidades vinculando las transferencias a elementos del programa, requeridos o voluntarios. Los programas de obras públicas proveen activos físicos a las comuni dades. Los programas de transferencias condicionales de dinero construyen el capital humano de las familias, y los vínculos con los servicios financieros, de búsqueda de trabajo, capacitación o servicios de atención social ayudan a las familias a incrementar sus ingresos. · Sostenible. Los sistemas prudentes de protección social son financieramente sostenibles, en el sentido de que se busca implementarlos en forma equilibrada con otros aspectos de gastos del gobierno. Los programas individuales deben ser sostenibles financiera y políticamente de manera que se eviten los ciclos de parada e inicio de programas, ya que producen enormes oportunidades de pérdidas para la administración eficiente y el logro de los aspectos promocionales de los programas. En los países de bajos ingresos, los programas iniciados con apoyo de donantes se incorporan gradualmente al sector público. · Dinámico. Un buen sistema de protección social evoluciona a través del tiempo. El balance apropiado de los programas cambiará al cambiar y crecer la economía, al de sarrollarse otros elementos de políticas, o al ocurrir crisis. También la administración de programas específicos debería evolucionar cuando se resuelven los problemas y se fijan nuevos estándares. Gran parte de la calidad de una política de protección social está en los detalles de su implementación (gráfico 1.1). Un programa adecuado de transferencias incluye al menos un sistema para inscribir usuarios, pagarles y eventualmente retirarlos de la nómina. Un programa excepcional implica mucho más. El registro mínimo de clientes se complementa con fuertes campañas de actividades de extensión a fin de asegurar que haya pocos errores de exclusión, un mecanismo fuerte de filtrado para garantizar que los no elegibles no se inscri ban, un mecanismo de manejo de reclamos, el control periódico de los resultados objetivo, etcétera. El proceso de pago puede ser más complejo con pagos diferenciados, mecanismos de pago más convenientes o sofisticados, mayor atención al control de fraudes y errores y otras funciones semejantes. Puede agregarse al programa una variedad de beneficios o requisitos no monetarios para ayudar a las familias a mejorar sus ingresos. Las funciones de control y evaluación tendrán mayor importancia cuanto más complejo o mayor sea el programa o cuanto mayor sea su duración. Cada una de estas funciones requiere sistemas, datos e interacciones entre las distintas agencias o grupos. El gráfico 1.1 muestra algunas de estas interacciones. En los últimos años ha habido mucha innovación y aprendizaje en cuanto a las políticas de protección social y sus programas aledaños. El presente libro se enfoca en los aspectos de los programas del tipo "cómo hacer", en sus miles de detalles. Se hace énfasis en dos enseñanzas predominantes y relacionadas: 4 Políticas de protección social eficaces Gráfico 1.1 Procesos y partes interesadas participantes en una política de protección social Proveedores y consumidores de información Beneficiarios Entidades oficiales Proveedores Entidades Sociedad potenciales de servicios financieras civil (ministerios) Proceso de los programas Identificación de los beneficiarios Inscripción Condiciones Pago Control Recopilación Focalización Base de datos Aceptación Reclamos de datos Inscripción Validación Verificación Pago Procesos Culminación Actualizaciones Sanciones Reconciliación Impacto Fuente: adaptado de Arribas-Baños y Baldeón, 2007. · La calidad de la implementación es de vital importancia. Las buenas intenciones no bastan; deben desarrollarse sistemas de trabajo reales. Un programa mal implementado no vale la pena realizarlo. Aunque existen numerosos ejemplos para mostrar que son posibles los programas que valen la pena en muchos entornos, hay todavía más programas que no hacen lo que pudieran realizar y algunos no realizan lo suficiente para justificar el dinero empleado. · Los buenos programas de protección social requieren inversiones en su sistema adminis- trativo. Los costos administrativos excesivamente altos obviamente son indeseables, pero también lo son los sistemas insuficientes. Desarrollar sistemas con programas que permitan la mayor efectividad y realicen el máximo valor por el dinero empleado requiere algunas inversiones. Una parte importante de ellas es el desarrollo en el tiempo por parte de administradores autocríticos y proactivos. 3. ¿Qué es una política de protección social? En este libro los términos "políticas de protección social" o "asistencia social" se utilizan para referirse a programas no contributivos de transferencias, dirigidos en alguna forma a los pobres Introducción 5 o los vulnerables: esta es una definición bastante aceptada comúnmente (recuadro 1.1). Algunos autores, en especial en Estados Unidos, la igualan con el bienestar y algunas veces, especial mente en Europa, la asistencia social sólo tiene la connotación de programas de transferencia de dinero con comprobación previa de medios de vida. Pero nosotros utilizamos el término en forma mucho más general y a menudo reemplazamos el término políticas de protección social para reconocer las distintas formas que toman los programas en el mundo en desarrollo. Reconocemos que la política de protección social no es una metáfora particularmente apta. En el circo, una red de seguridad atrapa a quienes caen de las alturas; en la política social, los programas de protección social intentan atrapar a quienes caen económicamente antes de que lleguen a la indigencia y proveer asistencia o ingreso mínimo a los que son pobres en forma más permanente. Los programas que incluimos aquí como elementos comunes en una política de protección social son: · Transferenciasdedinerooestampillasdealimentos,yaseaconcomprobacióndemedios de vida o por categorías, como las asignaciones para niños o las pensiones sociales. · Transferencias en especie, siendo los más comunes los programas de alimentación escolar o los de complemento madre/hijo, pero también los de raciones de alimentos para llevar a casa, suministros y uniformes escolares, etcétera. Recuadro 1.1 Definiciones de políticas de protección social y asistencia social El Banco Asiático de Desarrollo define la asistencia social como los programas diseñados para ayudar a los individuos, familias y comunidades más vulnerables a satisfacer un nivel mínimo de subsistencia y a mejorar su nivel de vida (Howel, 2001). El Departamento de Desarrollo Internacional del R.U. define la asistencia social como transfe rencias no contributivas a los considerados elegibles por la sociedad con base en su vulnerabilidad o pobreza. Como ejemplos están las transferencias sociales e iniciativas como dispensa de pagos de derechos para educación y salud, y los programas de alimentación escolar (DFID, 2005). La Organización Internacional del Trabajo define la asistencia social como beneficios financiados con impuestos para las personas de bajos ingresos (oIT, 2000). El Fondo Monetario Internacional define las políticas de protección social como instrumentos dirigidos a mitigar los posibles efectos adversos para los pobres de las medidas de reformas (Chu y Gupta, 1998a). La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicosdefine la asistencia social como el apoyo dirigido a las familias clasificadas en el segmento inferior de la distribución de ingresos y provisto para impedir la adversidad extrema de quienes carecen de recursos, reducir la exclusión social, minimizar los desincentivos para el empleo remunerado y promover la autosuficiencia (Adema, 2006). La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura define las po líticas de protección social como programas de transferencia en dinero o en especie con los que se busca reducir la pobreza redistribuyendo la riqueza y/o proteger a las familias contra las crisis de ingresos. Las políticas de protección social buscan asegurar un nivel mínimo de bienestar, de nutrición y ayudar a las familias a manejar el riesgo (FAo, 2003). 6 Políticas de protección social eficaces · Subsidiosdepreciosparabeneficiaralasfamilias,amenudoenalimentaciónoenergía. · Planesdetrabajoodeobraspúblicasintensivasenmanodeobra,algunasvecesdeno minados programas de trabajo (workfare). · Transferenciasendinerooenespecieafamiliaspobres,sujetasalcumplimientode condiciones específicas sobre educación o salud. · Dispensadepagosdederechosotarifasparaserviciosesenciales,atenciónensalud, escolaridad, servicios públicos o transporte. Lo que sigue clarifica adicionalmente lo que en este libro se considera y no se considera como políticas de protección social: · Protección social. Según se utiliza aquí, las políticas de protección social no incluyen el resto de la protección social; esto es, programas de seguridad social como seguros de pensiones y desempleo. Según el grado al que estos planes otorguen beneficios basados en la contribución de sus miembros, no constituyen políticas de protección social; más bien, se pueden considerar como paquetes de remuneración diferida para los empleados afiliados. · Trabajo. Los extensos aspectos regulatorios del trabajo están separados de las políticas de protección social. Las políticas activas del mercado laboral y el apoyo de ingresos para los desempleados se relacionan estrechamente ­y, en realidad, algunas veces se traslapan directamente­ con las políticas de protección social, pero la mayoría de los programas utilizados para estos propósitos están bien cubiertos en otros lugares y no se discuten aquí. · Política social. En nuestra nomenclatura, las políticas de protección social se complemen tan con los programas contributivos de seguridad social como las pensiones y el seguro de desempleo, y en forma más general, con el resto de la política social, especialmente en salud y educación, algunas veces con elementos importantes de políticas de vivienda o de servicios públicos. Como aquí definimos las políticas de protección social en forma más bien estrecha, sus costos son menores de lo que algunos piensan deben ser dichas políticas. Por ejemplo, en Uruguay, el gasto total del sector social (asistencia social, seguro social, salud, educación y otros) es bastante alto y representó entre 20 y 25% del producto interno bruto (PIB) entre 2000 y 2005, pero los gastos en protección social propiamente dichos son sólo de un 0,5% del PIB (Banco Mundial, 2007g). En promedio, los gastos en políticas de protección social según las definimos, representan de 1 a 2% del PIB, aunque algunas veces mucho menos o mucho más. Por último, nótese que nuestra definición se concentra en políticas de protección social financiadas públicamente, esto es, las financiadas por el gobierno nacional o local, o por la ayuda internacional oficial. Con mayor frecuencia, tales políticas de protección social las provee el Estado, si bien pueden utilizarse también organizaciones no gubernamentales y contratarse algunas funciones con el sector privado. Aun cuando la acción privada a través de transferencias interfamiliares, acuerdos de apoyo a la comunidad, contribuciones religiosas privadas, con tribuciones privadas a oNG y otras formas de beneficencia pueden implicar flujos sustanciales Introducción 7 de recursos (de hecho, algunas veces superando los fondos públicos) y mientras el gobierno debe entender el alcance y forma de estas políticas de protección social financiadas en forma privada, el dominio principal de la acción pública es el de programas financiados por el sector público. De modo que este libro se centra en el sector público. Como último punto sobre terminología, a través del libro, se presume que los lectores están familiarizados con campos de políticas como protección social, administración del riesgo social, o reducción de la pobreza, y los conceptos distintos, pero relacionados, de pobreza, vulnera bilidad a la pobreza, grupos vulnerables, instrumentos o acuerdos sobre la administración del riesgo social, redes de seguridad social, protección social o política social. Para quienes no lo están, se suministra un resumen en el apéndice A. 4. Cómo está organizado este libro Al diseñar e implementar políticas de protección social eficaces, se ha ajustado el cuadro general con los detalles, de modo que ambos deben tenerse en mente simultáneamente. La metáfora tradicional para esto es considerar el cuadro general y después acercarse a algún detalle dentro de él. En el caso de las políticas de protección social, la metáfora más apropiada podría ser la de una pantalla de computador de "un cuadro dentro de un cuadro", donde el cuadro grande se mantiene claro a la vez que la presentación con el detalle más fino se mantiene también clara. Esto plantea algún dilema al escribir un libro que debe presentarse, aunque no necesariamente leerse, en forma lineal. Hemos escogido presentar el cuadro grande al principio y al final del libro, en los capítulos 2, 3, 9 y 10. Los capítulos 2 y 3 presentan buenas razones para las políticas de protección social y su financiación. Los capítulos 4 a 6 representan los procesos clave de "cómo hacer", en todas las políticas de protección social. Los capítulos 7 y 8 resumen las características del diseño y las elecciones de intervenciones específicas. Los capítulos 4 a 8 suministran información que puede ayudar a evaluar selecciones, terminando con un tratamiento en el capítulo 9 de los principios que deben utilizarse para "tejer" la política de protección social y ajustarla en la política social general. El capítulo 10 ilustra cómo estos principios conducen a las distintas variaciones de sistemas de protección social y programas en las diversas circunstancias de cada país. Aunque esta estructura puede hacer parecer que el cuadro grande quede incompleto inicialmente, las grandes decisiones no pueden tomarse sabiamente sin una buena comprensión de los detalles incluidos. Reconocemos que algunos lectores enfocarán el material en forma secuencial mientras otros pueden tomar muestras de diferentes capítulos o subcapítulos, según sus intereses. A fin de ayudar a ambos conjuntos de lectores, se presentan los mensajes clave de cada capítulo al principio y a continuación se describen los temas principales de cada uno. Capítulo 2: razón de ser de las políticas de protección social. Describe e ilustra las razones para tener políticas de protección social; cómo aportan la redistribución y la reducción de la pobreza en forma inmediata, cómo permiten que las familias inviertan en los hijos y en sus medios de vida, cómo ayudan a las familias a administrar el riesgo, y cómo con la provisión de políticas de protección social pueden atenderse completamente las preocu paciones sobre redistribución, capacitando así a los gobiernos para hacer elecciones de 8 Políticas de protección social eficaces políticas más eficientes en otros sectores. El capítulo describe entonces cómo entran las políticas de protección social en las agendas generales de política para la reducción de la pobreza, la administración del riesgo y los sectores sociales. Describe también los princi pales problemas para la aceptación y el uso de las políticas de protección social, en especial en los países de bajos ingresos, y suministra referencias a otras partes del libro en las que se trata con más detalle la forma de superar esos problemas. El capítulo resalta que las po líticas de protección social nunca son la respuesta completa o suficiente para la reducción de la pobreza o la administración del riesgo, sino que deben incluirse apropiadamente en el contexto existente de políticas. Capítulo 3: financiación y gasto en las políticas de protección social. Financiar programas de protección social no es teóricamente distinto de financiar cualquier otro programa del gobierno y por eso pocas veces se discute en la literatura sobre políticas de protección social; aun así, los gobiernos preocupados por implementarlas o reformarlas se enfrentan a un flujo constante de problemas con respecto a su financiación. Este capítulo se dirige a esa audiencia, proporcionando un breve resumen de alguna literatura pertinente sobre financiación pública, ilustrando programas de protección social. La primera sección se concentra en la teoría sobre cuánto deben gastar los gobiernos en políticas de protección social. Después se presenta una revisión de consideraciones especiales sobre cada una de las posibles fuentes de fondos para las políticas de protección social, reasignaciones de otros gastos, incremento de los ingresos tributarios, subvenciones y préstamos. En el capítulo se discute también cómo asegurar una financiación contracíclica, hallazgos en la literatura sobre si los gastos en el estado del bienestar impiden el crecimiento económico y nuevos datos sobre cuánto gastan los países en desarrollo para permitir pruebas de comparación. El capítulo concluye con una discusión sobre cómo compartir la financiación entre los distintos ámbitos de gobierno. Capítulo 4: enrolar al usuario: focalización, aceptación y admisión. Este capítulo es el primero de tres, que tratan sobre los procesos comunes a todos los programas de protección social. Se revisan en forma breve los beneficios y costos de la focalización y la elección del método correspondiente. Luego se detalla cómo poner en marcha cuatro pasos importantes en los que se determina quién es en realidad el grupo beneficiario: definir con precisión los criterios de aceptación, realizar actividades de extensión a fin de asegurar pocos errores de exclusión, tamizar para asegurar pocos errores de inclusión y políticas de retamización o de salida para asegurar que las personas salgan del programa según sea apropiado. Se termina con una discusión de los requisitos administrativos para realizar estas tareas. El capítulo es un resumen de un cuerpo más general de literatura y remite al lector a otros varios estudios imperativos pertinentes. Capítulo 5: niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios. En este capítulo se reúne un cuerpo disperso de conocimiento sobre los detalles conceptuales y prácticos de los beneficios y pagos de los programas. Se cubre cómo determinar lo que podrían ser los niveles de beneficio y cómo estructurarlos, se revisan temas sobre desincentivos para trabajar y cómo pueden manejarse mediante la estructura de los beneficios; se describen elementos de progra mas diseñados para que las familias se encaminen hacia la independencia a través de vínculos requeridos u opcionales a las acciones o servicios que probablemente ayuden en ese esfuerzo y se discute cómo manejar los mecanismos de los precios. Introducción 9 Capítulo 6: utilización del control y la evaluación para mejorar los programas. En este capí tulo se discute el valor agregado y el know-how del desarrollo y el uso de sistemas de control y evaluación para programas de protección social. Un sistema de control es una herramienta esencial para la administración que suministra información regularmente sobre qué tan bien está funcionando un programa, de modo que los administradores de los programas puedan emprender acciones para mejorar su implementación. La evaluación del programa se refiere a una evaluación externa de la eficacia del programa que utiliza métodos especializados para verificar si un programa cumple determinados estándares, estimar sus resultados o impactos netos y/o identificar si los beneficios que genera el programa superan los costos para la so ciedad. El capítulo se concentra en los tipos más frecuentes de evaluación utilizados para las políticas de protección social: evaluación de procesos, de la precisión de la focalización y del impacto. Para cada tipo se ofrecen orientaciones con respecto al valor de dicha evaluación y sobre cómo debe realizarse. Capítulo 7: comprensión de las intervenciones comunes. Dado que no existe una receta sencilla para una política de protección social, es claro que los gobiernos deben entender la variedad de opciones con que se encuentran. En este capítulo se presenta ese menú de opcio nes: transferencias de dinero de varias clases, transferencias de alimentos, subsidios generales en precios, obras públicas, transferencias condicionales de dinero y exenciones de derechos para el acceso a servicios esenciales. Para cada opción se describen las características clave de diseño, los resultados, las ventajas y desventajas, y las enseñanzas. En el capítulo se hace énfasis en que aun dentro de un tipo dado de programa, existen muchas variaciones en los detalles y la forma en que éstos se manejen puede modificar el programa para distintas circunstancias y determinar su grado de éxito. El capítulo resume una vasta literatura y proporciona referen cias a ella. Muchas de las medidas básicas no son buenas, pero muchos ejemplos sí lo son y la síntesis es madura y útil. Capítulo 8: ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables. En este capítulo se hace un esbozo de los temas pertinentes a la asistencia a personas discapacitadas, la tercera edad, y los niños huérfanos y vulnerables. Aunque los detalles específicos varían, existen temas comunes en las consideraciones sobre cómo servir a estos grupos con las políticas de protección social. Un tema clave es el de si realizar programas especiales para estos grupos o atenderlos dentro de los programas de asistencia social diseñados para la población general, algo que es problemático, pues los miembros de los grupos no son todos pobres, pero el grupo como un todo es más pobre que el promedio y los miembros tienen algunas vulnerabilidades específicas. Si se los atiende con programas de asistencia social, posiblemente habrá que modificar los programas. Además, el apoyo en ingresos no es la única acción pública requerida para apoyar a estos grupos y con mucha frecuencia ni siquiera es la más importante. Así, la coordinación de las políticas o, en algunos casos, la integración de las transferencias y los servicios, es aún más importante para estos grupos que la política social, generalmente hablando. Capítulo 9: tejer la política de protección social. El objetivo de este capítulo es ayudar a los gobiernos y a los especialistas del sector a elegir la mezcla correcta de políticas sobre protección social y programas para cumplir los objetivos nacionales. El tejido de la política de protección social comprende dos componentes interrelacionados: ajustar los programas individuales en un todo congruente y asegurar que el sector de la política de protección social complemente las 10 Políticas de protección social eficaces demás políticas sociales del país. El capítulo presenta un proceso de cuatro pasos para evaluar el sector de la política de protección social: 1) diagnosticar las fuentes de la pobreza y la vul nerabilidad; 2) evaluar la eficacia y eficiencia de las intervenciones individuales de la política de protección social; 3) determinar cómo mejorar la mezcla de programas de la política de protección social, y 4) diseñar un plan concreto para implementar la estrategia seleccionada. Capítulo 10: adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos. En este capítulo se discuten diferentes contextos de países y lo que pueden implicar para el diseño e implementación sensibles de una política de protección social. Se cubren seis entornos, a saber: bajos ingresos, medianos ingresos, en una crisis económica o después de ella, después de desastres naturales, uso de las políticas de protección social para facilitar la reforma y para el caso de los aumentos de los precios de los alimentos. Para cada entorno se discute en el capítulo cómo puede componerse la política de protección social en términos de la mezcla de programas y su adaptación específica a la situación del caso. Se presentan ejemplos de progra mas reales a través del capítulo. El libro contiene también dos apéndices y un glosario. En el apéndice A: conceptos básicos de pobreza y administración del riesgo social, se revisan los conceptos de políticas sociales utilizados a través del libro para asegurar un entendimiento común de la terminología y las ideas clave. El apéndice B: características principales de programas seleccionados de políticas de protección social, describe las características sobresalientes de muchos de los programas en todo el mundo que se discutieron y utilizaron como ilustraciones a través del libro. La idea es que sirva de referencia selectiva sobre programas individuales de políticas de protección social. Con respecto a estos programas, vale la pena ofrecer una explicación sobre cómo nos refe rimos a ellos a través de todo el libro. En general, utilizamos aquí los nombres con los que se conoce más comúnmente a los programas en la literatura, sin importar si el término es inglés o no, o si se trata de un acrónimo. Así, nos referimos al programa Trabajar de Argentina, a los varios programas JPS (Jeringan Pengaman Social, o Política de protección social) de Indonesia, y al Progresa de México, generalmente sin traducción o explicación aparte de una indicación de su importancia para la discusión del caso. Todos estos programas se describen completamente y sus nombres y acrónimos se traducen cuando es necesario, en el apéndice B. 2 Razón de ser de las políticas de protección social Mensajes clave · Laspolíticasdeprotecciónsocialmerecentenerunpapelenlapolíticasobreeldesarrolloentodos lospaíses,yaquemitiganlapobrezaextremamediantelaredistribucióndelosrecursos,ayudan alasfamiliasainvertirensufuturoyaadministrarlosriesgosyayudanalosgobiernosatomar decisionespolíticassensatasenlossectoresdelamacroeconomía,elcomercio,eltrabajoymuchos otros. · Laspolíticasdeprotecciónsocialseenfrentanadesafíos­yloscrean­paraelgobiernoquelas implementa. Compiten por recursos fiscales, demandan administración competente y pueden producirincentivosnegativos.Estosdesafíosdemandaneleccionesprudentesporpartedequienes diseñanlosprogramasencuantoalpapel,diseñoeimplementacióndelaspolíticasdeprotección social.Afortunadamente,existenmuchasopcionesdisponiblesparaenfrentarlosdesafíos. · Laspolíticasdeprotecciónsocialnuncaconstituyenlarespuestacompletaosuficienteparala reduccióndelapobrezaolaadministracióndelriesgo.Debenoperardentrodelcontextoexistente depolíticasyestarequilibradasconpolíticasdeprotecciónsocialexistentesoplaneadas,conel segurosocialyotraspolíticassocialesodealiviodelapobreza.Noexisteunaprescripciónque seadapteatodaslascircunstancias.Lamezcladeapoyoalospobrescrónicos,lostransitoriosy losgruposvulnerablesserácomplejay,hastatantolapolíticadeprotecciónsocialseadaptepara todos,serátemadedecisionesdifícilesycontrovertidas. "A nadie le gusta la seguridad social; ni a los contribuyentes que pagan la cuenta, ni a los políticos que los representan, ni a los pobres que la encuentran inadecuada y personalmente degradante". David Ellwood, Poor Support: Poverty in the American Family. Las políticas de protección social contribuyen a la reducción de la pobreza y a la administración del riesgo social.1 Aun así, su alcance apropiado es un tema cargado, que revela una profunda ambivalencia y controversia en los gobiernos, los analistas y el público general en muchos países. La amplia variación de actitudes hacia las políticas de protección social puede notarse en las siguientes paráfrasis de distintos puntos de vista: Debemos asistir a nuestros pobres, no podemos 1 El manejo del riesgo social se refiere a cómo administra la sociedad los riesgos (no a cómo adminis trar los riesgos sociales), un marco conceptual introducido por Holzmann y Jorgensen (2000). Ver el apéndice A para una breve exposición. 12 Políticas de protección social eficaces permitir que nuestros hijos mueran de hambre o que los ancianos mendiguen. Las transferencias desalientan el trabajo de quienes las reciben y de quienes pagan impuestos para apoyarlas. No debemos darle pescado a la gente, debemos darle anzuelos. Este capítulo muestra cómo reconciliar estos puntos de vista aparentemente contradictorios, pero aun así parcialmente precisos. Se esbozan los varios argumentos a favor de las políticas de protección social, se describe el papel complementario que tienen éstas en el conjunto general de las políticas sobre la reducción de la pobreza y en la provisión de opciones de manejo ade cuado del riesgo para los pobres y los vulnerables, y se presentan algunos de los problemas que obstaculizan a las políticas de protección social para formar parte integral y permanente de la política social en los países en desarrollo y cómo pueden tratarse. 1. Por qué los países deben tener políticas de protección social Las políticas de protección social contribuyen a alcanzar cuatro objetivos que son parte, a su vez, de los objetivos de reducción de la pobreza y del manejo del riesgo: · Laspolíticasdeprotecciónsocialylastransferenciascausanunimpactoinmediatoen la desigualdad y en la pobreza extrema. · Capacitanalasfamiliasparahacermejoresinversionesensufuturo. · Ayudanalasfamiliasamanejarelriesgo. · Ayudanalosgobiernosarealizarreformasbenéficas. Como se muestra en el gráfico 2.1, las políticas de protección social se integran en el arreglo general de políticas involucradas en la reducción de la pobreza, la administración del riesgo social y la protección social. Las políticas de protección social son una parte, no el todo, de cada una de ellas y las estrategias de reducción de la pobreza y el manejo del riesgo se traslapan en forma sustancial pero no completa. Las políticas de protección social no son la única, ni siquiera la principal, herramienta para lograr cualquiera de los fines que sirven, pero pueden hacer una contribución significativa. Cuando las situaciones son calamitosas, también con tribuyen a salvar vidas y cuando son menos calamitosas ­y los programas son especialmente buenos­ pueden salvar también medios de vida o contribuir a construirlos. Las políticas de protección social causan un impacto inmediato en la reducción de la desigualdad y la pobreza extrema Las políticas de protección social pueden hacer que se pueda sobrevivir a la pobreza o hacerla más llevadera; esta es su función mínima, realizada sencillamente haciendo las transferencias a los más pobres. Las sociedades han comprendido y valorado esta función durante siglos, encontrando a menudo apoyo en las grandes enseñanzas religiosas. Por ejemplo, muchas de las reglas esta blecidas en el Deuteronomio atañen a la justicia social; el capítulo 15, versículo 11, dice: "Pues no faltarán pobres en esta tierra; por eso te doy yo este mandamiento: debes abrir tu mano a tu hermano, a aquel de los tuyos que es indigente y pobre en tu tierra". El Nuevo Testamento contiene enseñanzas similares. Lucas, 3, 11 dice, "El que tenga dos túnicas, que las reparta con Razón de ser de las políticas de protección social 13 Gráfico 2.1 Dónde entran las políticas de protección social en la política general del desarrollo EQUIDAD Como redistribución de tierras, cumplimiento de contratos y derechos de propiedad, educación universal, políticas de protección social ncluye política laboral, seguro social contributivo y servicios de asistencia social y políticas de protección social PROTECCIÓN SOCIAL POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL MANEJO DEL RIESGO REDUCCIÓN DE SOCIAL LA POBREZA Por ejemplo, para los pequeños agricultores Fomentan el crecimiento a favor incluye irrigación, microcréditos, de los pobres al mismo tiempo seguro contra mal tiempo, políticas que prestan servicios que facilitan de protección social la participación de los pobres en el crecimiento; las políticas de protección social forman parte de la provisión de seguridad Fuente:losautores. Nota:EnelapéndiceAseencuentraunaexplicaciónadicionaldeestosconceptos. el que no tiene; el que tenga para comer, que haga lo mismo". El Corán (2:177) ordena que "La rectitud es eso... reparte riqueza por amor a Él, a tu pariente y a los huérfanos y necesitados, al caminante y a los mendigos, para (la emancipación de) los cautivos, conserva la oración y paga la tasa para los pobres". Versiones más seculares ­y técnicas­ de los argumentos de que la indigencia y/o la des igualdad deben remediarse se presentan en las teorías liberales modernas de la economía, que postulan una función de bienestar social en la que se otorga mayor peso al bienestar de los más pobres que al de los menos pobres. Estas teorías expresan, en esencia, que la sociedad se beneficia más si un pobre recibe una unidad extra de ingreso que si lo recibe un rico. Existen muchas variaciones sobre el tema y numerosas formas de ponderar entre individuos y niveles de ingreso (ver Barr, 2004 para una discusión de ellas), pero la noción básica es el juicio moral de que las ganancias en bienestar para los más pobres son más importantes para la sociedad que las de los menos pobres. 14 Políticas de protección social eficaces El apoyo popular a tales puntos de vista aparece en las encuestas de opinión de los ciu dadanos privados y en los documentos cumbre firmados por sus gobiernos. Por ejemplo, en la encuesta de opinión pública de 2001 de Latinobarómetro se encontró que en los 18 países encuestados, salvo uno, más del 80% de la población cree que la distribución actual de ingresos de los países es injusta o muy injusta (gráfico 2.2). Esta actitud pública se manifiesta también en los decretos internacionales firmados por los gobiernos nacionales. La Declaración Universal de los Derechos Humanos (NU, 1948) implica protección social y políticas de protección social, en el artículo 25, declarando que "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y bienestar de sí mismo y de su familia, incluyendo alimentación, vestido, servicios médicos y sociales necesarios, y derecho a la seguridad en el evento de desempleo, enfermedad, discapacidad, viudez, ancianidad u otra carencia de medio de vida en circunstancias fuera de su control". El artículo 2.3 va más allá, declarando que "todo el que trabaja tiene derecho a una remuneración justa y favorable que asegure para sí mismo y para su familia una existencia dig na de la dignidad humana, y complementada, si es necesario, con otros medios de protección social". (Para una buena discusión de enfoques basados en el derecho a la protección social, ver Piron, 2004). Gráfico 2.2 Percepción de justicia en la distribución de ingresos de los países en América Latina Muy justa Justa Injusta Muy injusta Promedio Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela, R.B. de 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de encuestados Fuente:Lindert,SkoufiasyShapiro,2006,p.24.Respuestasalapregunta"¿Piensaqueladistribucióndeingresoses...? planteadaenLatinobarómetrode2001. Razón de ser de las políticas de protección social 15 Las políticas de protección social capacitan a las familias para hacer mejores inversiones en su futuro Las políticas de protección social permiten a las familias aprovechar oportunidades de in versión que de otra forma no podrían aprovechar ­tanto con respecto al capital humano de sus hijos como a los medios de vida de quienes ganan los ingresos para la familia­ a pesar de las fallas en el mercado de créditos. Específicamente, los programas de protección social pueden contribuir a la acumulación de capital de los pobres impidiendo los resultados ne gativos de la desnutrición y la escasa inversión en educación, y habilitando la inversión en activos productivos. Impedir la desnutrición En los países en desarrollo muchos niños se ven afectados por la desnutrición. En los países de bajos ingresos, el 43% de los niños entre 0 y 5 años de edad presenta peso bajo, en comparación con el 11% de sus equivalentes en los países de medianos ingresos (Banco Mundial, 2006m). Al interior de cada país los pobres se ven afectados por la desnutrición en forma despropor cionada: de hecho la prevalencia de desnutrición es con mucha frecuencia de dos a tres veces más alta en el quintil más pobre de ingresos que en el más rico (Wagstaff y Watanabe, 2000). La desnutrición representa más o menos la mitad de los 10 millones de muertes cada año de niños entre 0 y 5 años de edad en los países en desarrollo (Wagstaff y Watanabe, 2000). Existe además una fuerte evidencia científica de que los sobrevivientes desnutridos sufren más por enfermedades, son más discapacitados, más débiles, menos educados y tienen menores capa cidades cognitivas que los equivalentes bien alimentados.2 Estos resultados son inaceptables individualmente y, en el agregado, reducen el crecimiento económico. La organización para la Alimentación y la Agricultura ha estimado que se gene rarían por lo menos unos US$120.000 millones por año en beneficios con la mayor duración de la vida, la vida más saludable y productiva de los 400 millones de personas liberadas de la inseguridad alimenticia, si se cumpliera el primer objetivo de Desarrollo del Milenio de re ducir a la mitad el hambre para 2015 (FAo, 2002). En el mismo informe se citan estudios sobre India, Pakistán y Vietnam que muestran que el efecto combinado de atrofia del crecimiento y deficiencia de yodo y hierro redujo el producto interno bruto (PIB) entre 2 y 4% por año. Como es lógico, las inversiones para reducir la desnutrición son efectivas en costo. Behrman 2 Se ha establecido con claridad que el bajo peso al nacer y la desnutrición en los infantes se relacionan con una mayor mortalidad infantil y un mayor riesgo de contraer enfermedades (con costos colaterales por cuidados médicos y requisitos de tiempo para los atendidos) y, posteriormente en el ciclo de vida, con un desarrollo cognitivo inferior, una menor escolaridad y una menor productividad física. La deficiencia de yodo obstaculiza el desarrollo cognitivo y aumenta la mortalidad infantil. La deficiencia de vitamina A puede incrementar la morbilidad y mortalidad y, en casos severos, causar ceguera. En los niños, la deficiencia de hierro puede reducir la capacidad cognitiva y afectar la escolaridad y la productividad en el futuro; en los adultos puede impedir el trabajo duro. El cinc causa un impacto apreciable en el crecimiento de los niños (Behrman, Alderman y Hoddinott, 2004; Webb y Rogers, 2003; Banco Mundial, 2005n). 16 Políticas de protección social eficaces y Rosenzweig (2001) estiman que cada dólar invertido en programas de nutrición para la primera infancia en un país en desarrollo podría potencialmente producir un rendimiento de al menos US$3 de ganancias sólo en logros académicos, sin considerar los demás beneficios que se acumularían a partir de éstos. El ingreso inadecuado contribuye a la desnutrición al obstaculizar las dietas adecuadas en cantidad y calidad, reducir el acceso a servicios como los de salud, educación, agua potable y saneamiento; y afectar el conocimiento y tiempo disponible dedicado a la alimentación adecua da de los niños más jóvenes. Las transferencias inherentes a las políticas de protección social permiten a las familias aumentar la cantidad y calidad de alimentos que consumen, ayudan también a proveer insumos complementarios a la buena nutrición y reducen restricciones para adoptar los cambios en el comportamiento promovidos por los nutricionistas. Pueden, por ejemplo, capacitar a las familias para adquirir contenedores para transportar, almacenar y tratar el agua o comprar agua y jabón de manera que puedan seguir las prácticas de higiene promovidas. En algunos casos, el ingreso adicional puede permitir a las familias reubicar las responsabilidades de modo que los hijos tengan asistentes más adecuados, lo que a su vez fa cilitaría las múltiples sesiones de alimentación activa requeridas cada día por los muy jóvenes y ya desnutridos niños. Muchos programas de protección social tienen efectos de dispersión más allá de la transferencia directa. La construcción y mantenimiento de vías, mercados, irrigación, drenaje, suministro de agua local, colegios, clínicas y otros parecidos, llevados a cabo me diante puestos de trabajo en obras públicas intensivas en mano de obra ayudan a mejorar los medios de vida, la disponibilidad de alimentos y/o los servicios para los pobres. Los alimentos preparados, las raciones alimenticias para llevar a casa, las estampillas para ali mentos y el dinero pueden vincularse (y a menudo se han vinculado) al uso de servicios de salud, que usualmente incluyen servicios prenatales, educación en nutrición y control del crecimiento; o a colegios donde los niños son entonces más accesibles para la educación en nutrición, la expulsión de gusanos, complementos vitamínicos o alimentación escolar fortificada. Impedir la inversión insuficiente en educación Existe evidencia general y sistemática de que las familias pobres crónicas tienen menor pro babilidad de obtener una escolaridad adecuada para sus hijos (Banco Mundial, 2005n). Los hijos que no tienen oportunidad de asistir, o que se retiran temprano del colegio, se enfrentan a una vida de menores ingresos (Hoddinott y Quisumbing, 2003). Las transferencias básicas pueden ayudar a las familias a asumir los costos directos de la escolaridad como matrículas y pensiones, transporte, útiles escolares y uniformes. Estos costos pueden ser bastante sustancia les; según un estudio de Bangladesh, Kenia, Nepal, Sri Lanka, Uganda y Zambia, emprendido por el Department for International Development del Reino Unido, el gasto en educación sólo fue superado por el gasto en alimentación (DFID, 1999). Sólo las matrículas escolares pueden representar de un 5% a un 20% del consumo total de las familias (Banco Mundial, 2006c) y claro que debe tenerse en cuenta el costo de oportunidad del tiempo del hijo por trabajo re munerado y no remunerado. Razón de ser de las políticas de protección social 17 Los buenos programas de protección social han sido efectivos al ayudar a las familias a formar capital humano. El mayor cuerpo de evidencia de evaluación proviene de la nueva ola de programas de transferencias condicionales de dinero (TCD) que condicionan el recibo de los beneficios al cumplimiento de niveles prescritos (a menudo bastante sustanciales) de uso de servicio. La evidencia de que estos programas incrementan las tasas de inscripción escolar es muy fuerte (recuadro 2.1), especialmente en los grupos más desfavorecidos, y puede incre mentar el uso de los servicios de salud. Los programas de pensión social también, aun cuando explícitamente diseñados para proteger a los ancianos pobres, han tenido efectos demostrados en el incremento del capital humano tanto de niños como de ancianos en las familias (Carvalho, 2000a; Case, 2001; Duflo, 2003). Inversión en activos productivos Evidencia creciente indica que la asistencia en dinero ayuda a las familias no sólo a subsistir sino realmente a mejorar los medios de vida, al invertir una parte de las transferencias que reciben. Gertler, Martínez y RubioCodino (2002) informan que los beneficiarios del progra ma de TCD, oportunidades, de México, invirtieron un 12% de sus transferencias, lo que les permitió aumentar su consumo en un tercio después de cinco años y medio en el programa. Anteriormente, Bezuneh, Deaton y Norton (1988) hallaron que los programas de alimento para el trabajo en el norte de Kenia durante la estación seca, permitían a las familias comprar insumos agrícolas adicionales e incrementar el rendimiento neto de sus parcelas en un 52%. Recuadro 2.1 La fuerza motivadora de los estipendios educativos: el Programa de Asistencia a Secundaria Femenina en Bangladesh Selina tiene 18 años y vitorea desde la aldea de Daragaon under Chunarughat Upazila del distrito de Habiganj. Selina proviene de una familia pobre. Son siete hermanos y hermanas en la familia y Selina es la tercera. Su padre, Abdur Razzak, es guardia retirado de la Daragaon Tea Estate y tiene un lote de tierra que cultiva, pero el lote es demasiado pequeño para sostener a su familia. Abdur Razzak siempre ha estado dispuesto a educar a sus hijos, pero no ha podido educar a los dos pri meros para que obtengan el nivel de certificación de secundaria. El nuevo Female Secondary School Assistance Program renovó su optimismo de poderle ofrecer a Selina dicha educación. Selina se inscribió en el Mirpur Girls High School en 1995, que queda a unos cinco kilómetros de su casa y recibió un estipendio regular mientras asistió a los grados sexto a décimo. Ella uti lizaba una parte del estipendio para el transporte de ida y vuelta al colegio y debía caminar unos 1,7 kilómetros hasta la estación de policía Kamaichauri, donde tomaba el bus para el colegio. Los viajes eran duros para Selina, pero ella sabía que tenía que mantener un 75% de asistencia al colegio para continuar recibiendo el estipendio, de modo que faltaba pocas veces. Debido a su asistencia regular, pudo mejorar sus resultados cada año; cuando se inscribió la primera vez al sexto grado fue la número 72 de la clase; en séptimo fue la sexta y en octavo la quinta. En 2000 Selina pasó el examen de certificación de secundaria en humanidades con un promedio de B. Fuente: Ahmed,2004a. 18 Políticas de protección social eficaces Sadoulet, De Janvry y Davis (2001) notaron hallazgos similares para Procampo, el Programa de Asistencia Directa en Agricultura de México, que incluye una transferencia a familias de agricultores para compensar pérdidas esperadas de ingreso por la adopción del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica. Las familias invierten los fondos para comprar insumos y para que sirvan como garantía de préstamos, lo que resulta en un efecto multiplicador entre 1,5 y 2,6 para el programa. Este efecto de inversión se encontró también en los planes de pensión social en Bolivia, Brasil y Sudáfrica. Los planes estudiados son transferencias puras dirigidas a los ancianos para propósitos de consumo, un caso clásico de programas diseñados exclusivamente para evitar la indigencia. Aun así, han tenido importantes efectos en el bienestar bien aparte de ese objetivo. Han reducido la pobreza (Case y Deaton, 1998), mejorado el acceso al crédito, gracias a la re gularidad de los pagos de pensión (Ardington Luna, 1995) y han dado como resultado mayores niveles de inversión en capital físico de las familias (Delgado y Cardoso, 2000). Evidencia más reciente del programa Bono Solidario de Bolivia sugiere que, en zonas rurales, los receptores de la pensión invierten sus transferencias en pequeñas parcelas y, como resultado, su consumo de alimentos ha aumentado al doble de las transferencias recibidas (Martínez, 2005). Para permitir que las familias inviertan, los programas deben ofrecer beneficios por un período razonablemente largo y no retirarlos si el ingreso o los activos de las familias crecen en forma ligera. No está bien claro si todos los programas de protección social estimulan la inversión de sus beneficiarios usualmente pobres, con un efecto proporcionado al tamaño del beneficio. Algunos (ver Carter y Barret, 2006, por ejemplo) sostienen que hay "efectos de umbral"; esto es, las familias no pueden invertir con eficacia hasta que alcancen un cierto umbral mínimo de bienestar. La literatura sobre esto es incipiente y la evidencia no es clara (ver Lentz y Barreto, 2005). La idea de dicho mínimo es consonante con el hecho de que los programas para los que se han demostrado claros impactos de inversión, tienen niveles de beneficio superiores al promedio de los países en desarrollo. Naturalmente, esto puede deberse también, al menos en parte, a que es difícil medir dichos efectos y los efectos son más fáciles de observar si son grandes. Los programas de obras públicas pueden lograr el bienestar de las familias o comunidades a más largo plazo a través de un canal de inversión distinto: la construcción o mantenimiento de infraestructura que produce servicios para las familias. El acceso a las vías puede ayudar a las familias a llevar sus productos al mercado, ir al trabajo fuera de sus aldeas, u obtener servicios de salud, educación y otros servicios del gobierno. En Bangladesh, Khandker, Bakht y Koolwal (2006) encontraron que ciertos proyectos de mejoramiento de vías llevaron a un aumento de 27% en los salarios agrícolas y a un aumento de 11% en el consumo per cápita. El mejoramiento de vías también condujo a un aumento en la escolaridad tanto para muchachos como para muchachas. Las políticas de protección social ayudan a las familias a manejar el riesgo Cuando las familias, especialmente las pobres, se enfrentan a reducciones en el ingreso o en los activos, pueden recurrir a costosas estrategias para salir adelante que perpetúan la pobre za, como vender sus activos más productivos. Además, cuando la amenaza de riesgo es muy Razón de ser de las políticas de protección social 19 fuerte, las familias intentan reducirlo, haciendo así elecciones de medios de vida que reducen sus ingresos. Una buena política de protección social puede reducir la necesidad de cualquiera de estas estrategias que atrapan a las familias en la pobreza. Reducir la incidencia de las estrategias negativas para salir adelante Existe clara evidencia de que las familias que sufren de crisis a corto plazo se ven obligadas a recortar la alimentación o la escolaridad de los hijos; el deterioro de la condición nutritiva o de salud se encuentra más a menudo que los retiros del colegio. Así, los niños peruanos sufrieron una mortalidad infantil más alta durante la crisis económica del país entre 1988 y 1992 (Paxson y Schady, 2004). Las tasas de inscripción cayeron durante la crisis financiera indonesa, espe cialmente para los pobres y quienes vivían en zonas rurales (Frankenberg, Thomas y Beegle, 1999). Hoddinott y Kinsey (2001) trazaron una serie completa de efectos sobre los niños de Zimbabue de 12 a 24 meses de edad cuando se ven afectados por las sequías. Ellos mostraron que los preescolares cuyo crecimiento se atrofió tendrán menor altura en la adolescencia, se retrasarán en la inscripción al colegio y completarán menos grados de escolaridad. La magnitud de estos impactos es bastante grande: la sequía de 19821984 produjo una pérdida de estatura de 2,3 centímetros, 0,4 grados de escolaridad y un retraso en la entrada al colegio de 3,7 meses para este grupo de edad. Utilizando estimados de los valores para los rendimientos educativos y experiencia edad/trabajo en el sector manufacturero de Zimbabue, los investigadores calcularon que el impacto de la crisis se tradujo a una pérdida de 7% en los ingresos de por vida para los niños afectados. Los programas de protección social ayudan a impedir tales pérdidas. En ausencia de políticas de protección social, las crisis pueden obligar a las familias po bres con baja capacidad de salir adelante a vender sus activos productivos. Para las familias que tienen que desinvertir en su medio de vida ­comiendo su grano de semilla, vendiendo sus animales de trabajo o las herramientas de su pequeña empresa, o dejando de pagar el al quiler o la hipoteca y consecuentemente perder la casa, la parcela o el taller­ será muy difícil reconstruir sus capacidades de obtención de ingresos. El efecto será incluso más marcado si los mercados de crédito son inadecuados,3 y, como se discutió en los recuadros 2.2 y 2.3, los activos requeridos para reconstruir los medios de vida son relativamente grandes o abultados, de manera que una familia debe hacer una gran compra antes de poder retornar a su potencial completo de ingresos (Carter y otros, 2004; Fafchamps, Udry y Czukas, 1998; Jalan y Ravallion, 2000). A raíz del huracán Mitch en Honduras, por ejemplo, Carter y otros (2007) calcularon que una pérdida del 10% en los activos de una familia pobre daría como resultado una tasa de crecimiento en el ingreso de la familia en los siguientes 2 a 5 años de un 18% menos que si no se hubiesen perdido los activos; una pérdida similar de activos reduciría la tasa de crecimiento de las familias más ricas en sólo un 9%. 3 El acceso adecuado al crédito puede ayudar a las familias a evitar estrategias negativas para salir adelante, pero con mucha frecuencia los pobres carecen de acceso al crédito o sólo tienen acceso con términos particularmente onerosos (por ejemplo, de los prestamistas). Donde hay crédito disponible, puede conducir a un gran endeudamiento, con repercusiones en el bienestar familiar durante muchos años. 20 Políticas de protección social eficaces Recuadro 2.2 La pérdida de un buey Los efectos a largo plazo de la pérdida de activos se ilustran con mucha fuerza en este caso de estudio: Ato Mohammed, de 55 años de edad y analfabeto, reside en el distrito Bati de South Wollo Zone (Etiopía) y es el jefe de una familia de nueve personas. Él ha venido sufriendo crónicamente de inseguridad alimenticia durante más de 10 años desde que perdió su único buey debido a la sequía, pues vendió el animal para adquirir alimentos en ese tiempo y no ha podido adquirir otro. Actualmente, Mohammed tiene una parcela de una hectárea y no cuenta con tierra para apacentamiento. Dado que no tiene buey ahora, ha estado alquilando el terreno para cosechas compartidas con un acuerdo de 50/50. Mohammed y los miembros de su familia se ocupan en varios tipos de actividades laborales diarias para obtener dinero y alimentos y la familia recibe regularmente ayuda alimenticia. Mohammed afirma que "los bueyes son el activo productivo de importancia crucial que me liberaría de esta trampa de inseguridad". Sin embargo, por otra parte, él no desea obtener crédito en una organización crediticia regional para adquirir un buey, pues no quiere endeudarse y teme que la deuda pueda recaer en sus hijos si no llega a pagarla. Él teme que el buey muera por falta de alimentación adecuada o de alguna enfermedad animal para la cual no existe servicio de salud confiable en la comunidad y teme también no poder pagar el préstamo ya que los fracasos en las cosechas son frecuentes debido a los insectos y las sequías. (Carter y otros, 2007, pp. 83536). Cuando han estado disponibles, las políticas de protección social han reducido la incidencia de estrategias negativas para salir adelante. Por ejemplo, en respuesta a la crisis financiera en 1998, el gobierno de Indonesia puso a funcionar un sistema dirigido de exenciones de derechos por servicios públicos de salud y becas escolares para niños pobres. La evaluación de ambos programas muestra que el uso de los servicios disminuyó menos entre las familias receptoras de lo que habría disminuido en ausencia de los programas (Cameron, 2002; Saadah, Pradhan y Sparrow, 2001). Los niños beneficiarios del plan piloto de transferencias de dinero en el distrito de Palomo en Zambia, comen mejor y tienen menos falta de peso (Mcdss y GTZ, 2007). Los programas de TCD dirigidos a los pobres crónicos han ayudado a los beneficiarios afectados por crisis a soportarlos (ver De Janvry, Sadoulet y otros, 2006, para una revisión). En Nicaragua y Honduras, las familias beneficiarias golpeadas por la crisis del café pudieron mantener la esco laridad de los hijos y no incrementar el trabajo infantil. En el caso de Nicaragua, el consumo no disminuyó tanto para las familias no beneficiarias; en Honduras, los adultos pudieron incre mentar su trabajo. En México, los niños beneficiarios de familias afectadas por crisis pudieron mantener su inscripción escolar, en contraste con las familias no beneficiarias afectadas. Manejo ex ante de los riesgos Las familias que son tan pobres que no pueden permitirse un año malo podrán minimizar la variación de sus ingresos en formas que también reducen los medios. Pueden plantar cultivos de bajo riesgo y bajo rendimiento, abstenerse de invertir en fertilizantes, diversificar actividades Razón de ser de las políticas de protección social 21 Recuadro 2.3 Una trampa de pobreza en Shinyanga En Shinyanga, el ganado es una inversión de alto rendimiento (25% a 30% anual) y es también un activo líquido que puede utilizarse para suavizar el consumo, lo que hace que la propiedad de ganado sea atractiva. Sin embargo, es también una inversión abultada. Se ha encontrado que las familias rurales más ricas se especializan en la cría de ganado, en tanto que las más pobres derivan una mayor proporción de su ingreso de actividades externas a la parcela. Las diferencias en ventaja comparativa no ofrecen una explicación convincente de este fenómeno, pues las familias que se especializan en actividades fuera de la parcela tienen ingresos mucho menores, pero es probable que tengan las destrezas requeridas pues la cría de ganado es una actividad tradicional en la zona. La falta de mercados de crédito y la indivisibilidad del ganado implican que las familias deben tener capacidad de invertir cantidades relativamente grandes de dinero para la cría de ganado. Sin embargo, para las familias pobres con recursos iniciales bajos de los cuales obtienen solo ba jos ingresos, es difícil ahorrar lo suficiente par invertir en ganado y el problema se agrava con el hecho de que, debido a los pocos recursos, los pobres cuentan con capacidad limitada para salir adelante después de una crisis. En consecuencia, tales familias se dedican a actividades seguras de bajo rendimiento, haciendo que el ahorro sea aún más difícil. Esa combinación de factores explica porqué las familias más pobres se especializan en actividades fuera de la parcela (como la limpieza de rastrojos o trabajos ocasionales) que requieren pocas destrezas o inversiones, pero son seguras. Ese patrón efectivamente atrapa a las familias pobres en la pobreza, a pesar de las atractivas posibilidades de inversión que existen en la zona. Fuente:Dercon,1997. en lugar de especializarse en aquellas de mayor rendimiento y mantener los ahorros en forma líquida, pero de bajo rendimiento. La evidencia del costo de tales mecanismos ex ante de manejo de riesgos es difícil de compilar y proviene principalmente de pequeños y pobres agricultores o pastores cuya fuente de riego es la lluvia; la intuición sugiere que la cuestión puede aplicarse en igual forma a las familias pobres urbanas. El impacto calculado en los estudios hasta la fecha es bastante sustancial (ver Dercon, 2006, para una revisión), indicando que los pobres sacrifican hasta la cuarta parte de sus ingresos a cambio de una mayor seguridad. El problema subyacente al que se enfrentan los pobres al atender el manejo de los riesgos es la falta de seguro contra ellos. Algunos programas de protección social ofrecen una función de seguro para ayudar a las familias a evitar tomar decisiones de manejo de riesgos ex ante que reducen sus ingresos.4 Si las familias supieran que en el evento de un mal año tuvieran acceso 4 El problema subyacente es el del riesgo no asegurado. Un medio de tratarlo es mejorar el seguro contra el riesgo que se enfrenta directamente. Por ejemplo, el seguro contra las inclemencias del tiempo se considera como una opción nueva para reducir los riesgos de ingreso por muy pocas o demasiadas lluvias para los pequeños agricultores, liberándolos así elecciones de adoptar la maximización del ingreso en lugar de la minimización del riesgo de las cosechas y los insumos. Aunque teóricamente atractivo, el seguro contra las inclemencias del tiempo no se ha implementado en ninguna parte a gran escala o por suficiente tiempo para verificar qué tanto resuelve el problema. 22 Políticas de protección social eficaces confiable a un programa de protección social, podrían tomar sus decisiones de ingreso e inver sión basadas más en el rendimiento y menos en la seguridad. Walter, Singh y Asokan (1986) cuantificaron este efecto hasta cierto punto al observar los flujos de ingreso de trabajadores agrícolas sin tierra en dos aldeas de India; en una de ellas operaba el Maharashtra Employment Guarantee Scheme (Plan de Garantía de Empleo de Maharashtra) que cubre todo el estado y en la otra no. Las familias de la aldea del programa tuvieron flujos de ingreso un 50% menos variables que las equivalentes sin el programa. Ravallion (1991) contrasta la alta correlación de venta de tierra por zozobra con las familias de las aldeas bengalíes y la falta de dicha correlación en India, donde operaban los programas de obras públicas. Para que los programas de protección social produzcan el efecto del seguro deben proveer una garantía ex ante verosímil de asistencia veloz cuando sea necesaria, algo que pocos progra mas han cumplido hasta la fecha. Por ejemplo, un programa, como el Maharashtra Employment Guarantee Scheme, podría establecer un número mínimo de días de empleo garantizado en una iniciativa de obras públicas. El nuevo National Employment Guarantee Scheme se diseñó para proporcionar dicho beneficio de seguro, pero todavía no está disponible la evidencia de su impacto. otro enfoque podría ser el de una transferencia de dinero con el criterio de com probación previa de medios de vida u otro criterio de ingreso lo bastante ágil para permitir la evaluación de los recién ingresados y una pronta garantía de los beneficios para cuando se reduzcan sus ingresos. En unos pocos programas de Europa oriental se ha hecho esto, pero independientemente del enfoque, el programa debe tener un presupuesto adecuado, pues la garantía de un mínimo de ingreso adecuado es de importancia crítica para que se dé el cambio de comportamiento que se busca en cuanto a la asunción de riesgos. Como esta garantía rara vez ha estado disponible para las familias en la práctica y por períodos suficientes para generar su confianza en ella, la función de las políticas de protección social en la administración del riesgo ex ante no se ha realizado hasta la fecha. Las políticas de protección social ayudan a los gobiernos a hacer reformas benéficas Las políticas de protección social pueden apoyar una buena política social en forma directa y no tan directa. Un programa fuerte de asistencia social puede reemplazar directamente los elementos ineficientes de redistribución de otros programas. En forma menos directa, las po líticas de protección social participan en ayudar a los gobiernos a adoptar o sostener políticas sensatas macroeconómicas, comerciales y de otros tipos. También en forma menos directa, las políticas de protección social pueden reducir la desigualdad en el corto plazo, disminuyendo su gravedad que es dañosa para el desarrollo de instituciones sólidas que constituyen el fun damento de la buena política y la gobernabilidad. Reemplazar los elementos redistributivos ineficientes de otros programas Históricamente, muchos sectores y programas han entrecruzado los objetivos de equidad y eficiencia y el impulso general de la política reciente ha sido el de concentrarse en la eficiencia. El reconocimiento de la necesidad de considerar explícitamente el impacto distributivo de estas reformas políticas se ha manifestado en la llamada a la comunidad del desarrollo para Razón de ser de las políticas de protección social 23 que el "análisis de la pobreza y el impacto social" forme parte del proceso de decisión sobre políticas (ver Banco Mundial, 2003i). El objetivo es diseñar reformas con menos pérdidas para los pobres o compensarlas, algunas veces mediante mecanismos compensatorios específicos de cada sector, pero a menudo por medio de un programa más general de protección social, como se discute más adelante. De hecho, Kanbur (2005) y el Banco Mundial (2005n) sugieren que el uso de un mecanismo especializado de redistribución como un programa permanente de transferencias, es preferible a diseñar paquetes compensatorios específicos para cada opción de reforma. Considérese el ejemplo de los mercados laborales. El consenso creciente es que para que sean eficientes y cumplan su función en un clima de inversión conducente al crecimiento y la reducción de la pobreza, tienen que ser relativamente flexibles. Además, deben aspirar a proteger a los trabajadores, quienes cambian de trabajo por lo menos una vez y posiblemente varias, en el curso de su vida, y no proteger los puestos de trabajo en sí mismos. Este enfoque implica una reducción de la función de regulación del mercado laboral en la protección del trabajador y una mejora en el apoyo en ingreso para los desempleados. Las políticas de protección social, especialmente en la forma de planes de programas de trabajo, pueden ser un medio sensible de proveer tal apoyo de ingresos, ya que pueden utilizarse para complementar el seguro de desempleo, como se hizo en Argentina y la República de Corea, o como sustitutos de éste, como se hizo en Bolivia y Perú (Vodopivec, 2004; Banco Mundial, 2004e). La experiencia de Europa oriental y Asia central con la fijación de precios para los ser vicios ofrece otro ejemplo de cómo la provisión de asistencia social puede habilitar políticas eficientes en otros sectores (Lampietti, 2004; Lovei y otros, 2000; Saghir, 2005; Shopov (en preparación); Banco Mundial, 2000b). Los precios del gas, la electricidad y la calefacción se habían fijado en niveles muy bajos durante la era socialista, pero con la transición a la eco nomía de mercado se hizo insostenible esta práctica y para mediados de los años noventa no podía desatenderse. Las empresas de servicios no podían continuar sosteniendo las pérdidas y los gobiernos carecían de los recursos para cubrir los costos de los subsidios en los precios. Los precios de los servicios locales debían subir y los países experimentaron con formas de reformar el sector para una mayor eficiencia mientras protegían a los consumidores, al menos parcialmente. Algunos países eligieron asegurar un mínimo de prestación de servicios públicos en forma explícita, por medio de la asistencia social en lugar de hacerlo en forma implícita mediante la fijación de precios a los servicios. Este enfoque tiene muchos aspectos para recomendarlo. Hace que tanto el presupuesto de subsidios y la eficiencia de la empresa de servicios sean más explícitos y transparentes; permite una focalización más amplia, si se desea, y puede aprovechar la ventaja de sistemas de aceptación y pago que son comunes en otros programas de asistencia social. El enfoque provee también incentivos económicos apropiados para los consumidores, pues éstos ahorrarán al reducir el uso. Por ejemplo, en Bulgaria el mismo personal administra el sistema de racionamiento de calefacción y el Guaranteed Minimum Income Scheme (Plan de Ingreso Mínimo Garantizado), utilizando generalmente los mismos métodos, instrumen tos y nivel presupuestal, el 0,23% del PIB, para cada programa. Sin embargo, los umbrales de aceptación son más altos para el racionamiento de la calefacción y el beneficio se paga sólo durante los meses fríos del año. Donde existe un programa de asistencia social o pueda crearse en forma factible, como sucedió con el programa Auxilio Gás de Brasil (de garantía de gas para 24 Políticas de protección social eficaces cocinar), puede descargar a las empresas de servicios de las garantías sociales y permitirles concentrarse en la prestación eficiente del servicio.5 Facilitar los cambios en la economía dirigidos a apoyar el crecimiento Habrá menor oposición a la reforma cuando existan mecanismos para compensar a los per dedores o asistir a los pobres que a menudo se empobrecen más durante una recesión; una menor oposición a la reforma permite una mejor política macroeconómica y el crecimiento. Rodrik (1998) ofrece resultados empíricos que apoyan esta premisa, observando la presencia de mecanismos para la resolución de conflictos en la sociedad (políticas de protección social y seguro social, entre ellos), políticas macroeconómicas y crecimiento robusto. En el recuadro 2.4 se muestra cómo el presidente de la Junta de la Reserva Federal de EUA explicó reciente mente el tema en un contexto de negocios y el recuadro 2.5 presenta un recuento de cómo las Leyes Británicas sobre los Pobres estimularon la revolución agrícola que a su vez estimuló la Revolución Industrial. Poco después de la crisis de la deuda latinoamericana de los años setenta y ochenta, muchos gobiernos de la región implementaron políticas de ajuste estructural: políticas macroeconómi cas y sectoriales diseñadas para reducir de tamaño los sectores enfermos de la economía que generaban pérdidas o se mantenían a flote mediante costosos subsidios fiscales o cuasifiscales. Estas políticas permitieron un uso más eficiente de los recursos en el mediano plazo, pero en el corto plazo los trabajadores de las industrias afectadas perdieron su empleo, los proveedores perdieron negocios, etcétera. Los gobiernos pronto reconocieron que las políticas de protec ción social podrían facilitar estas reformas con costos inmediatos y beneficios retardados. Por ejemplo, Chile estableció un gran programa de empleo público en 1975 que continuó varios años con el fin de acompañar las profundas reformas de su economía (Raczynski y Romaguera, 1995). Bolivia estableció el Fondo de Emergencia Social en 1987; el préstamo del Banco Mundial para apoyarlo fue el primer proyecto de la agencia diseñado específicamente para proteger a los pobres durante una iniciativa de ajuste macroeconómico (Jorgensen, Grosh y Schacter, 1992). Dicho apoyo ha venido a ser ampliamente aceptado a través de los años. Por ejemplo, Chu y Gupta (1998b, p. v.) resumen la posición del Fondo Monetario Internacional sobre el asunto anotando que "la única alternativa realista es proceder con las políticas de ajuste necesarias, pero complementarlas con la adopción de políticas de protección social". Esta lógica podría sugerir que una política de protección social es una solución temporal para implementarse a raíz de una crisis. Sin embargo, la experiencia ha mostrado que es difícil iniciar un programa desde cero y ponerlo a funcionar durante una crisis. Una de las características de la política sobre políticas de protección social sobre la que hubo mayor acuerdo después de la 5 Se han intentado otras políticas específicas para los sectores en varios lugares, empezando con polí ticas de recolecciones laxas o de "no desconexión", las que aportaron poca posibilidad de predicción para el consumidor, mayores beneficios para los no pobres que para los pobres y flujos de ingreso erráticos a la empresa de servicios. También se introdujeron subsidios generales, precio de salvamento o en bloque y programas de limitación de la carga, los que también presentaron desventajas y, con excepción de los subsidios generales, requisitos administrativos considerables. Razón de ser de las políticas de protección social 25 Recuadro 2.4 Participación del gobierno en el crecimiento, la igualdad y las políticas A continuación un comentario de Steven Pearlstein (2007, p. D1) del Washington Post sobre el discurso del presidente de la Junta de la Reserva Federal, Bernanke, a la Cámara de Comercio de omaha: Quizá la mejor parte del discurso de Bernanke ayer fue la forma graciosa en que enmarcó el contrapeso entre el crecimiento y la igualdad. Una razón para que la economía de EUA sea la más productiva, la más dinámica y la más inno vadora del mundo, explicó Bernanke, es que ofrecemos las mayores recompensas a la destreza, el esfuerzo y el ingenio. Tenemos también una estructura económica que no sólo permite a las empresas e individuos la flexibilidad de adaptarse a los cambios tecnológicos, a los gustos del consumidor, o a la competencia, sino que les recompensa generosamente cuando lo hacen. Bernanke dice que la otra cara de la moneda de este dinamismo ha sido la de generar tanto un mayor nivel de desigualdad como un mayor nivel de inseguridad económica. Ahora, dice él, la única forma de hacer que eso sea políticamente aceptable es "establecer algunos límites a los riesgos negativos para los individuos afectados por el cambio económico". Una manera de limitar esos riesgos sería, claro, restringir el comercio, imponer nuevas regula ciones a los mercados laborales y de productos, o utilizar el código tributario para redistribuir en forma masiva los ingresos. Para Bernanke, los costos en términos de crecimiento más lento y mayor desempleo serían demasiado altos. Sostuvo que la mejor alternativa es preservar el consenso político para mercados abiertos y flexibles ofreciendo a los estadounidenses una política de protección social económica más fuerte. crisis financiera de Asia oriental, fue que los programas de protección social deben construirse durante los buenos tiempos y ampliarse durante los malos. El artículo sobre las enseñanzas y orientaciones del Asian Pacific Consortium anota: Las políticas de protección social deben estar en funcionamiento antes de la ocurrencia de una crisis. Las políticas permanentes, no con fines específicos, pueden proteger en forma más efectiva a los pobres de los efectos adversos de las crisis sin comprometer los objetivos a largo plazo. Durante los buenos tiempos económicos, los instrumentos de las políticas de protección social contribuyen a aliviar la pobreza de los pobres crónicos y de quienes sufren los efectos no económicos de las crisis (APEC, 2001, p. 6). Fomentar un crecimiento más incluyente Las transferencias tienen papeles directos e indirectos en la reducción de la desigualdad. Re ducir la desigualdad debe ayudar a crear un "círculo virtuoso", que lleve a instituciones más incluyentes y así indirectamente a una mejor política y a un mayor crecimiento. Está surgiendo nueva evidencia de que los altos niveles de desigualdad pueden ser costosos para el crecimiento y la reducción de la pobreza (ver De Ferranti y otros, 2004 y Banco Mundial, 2005n, para revisiones extensas de la literatura). La alta desigualdad desacelera el crecimiento económico y el mismo desarrollo. Cuando las desigualdades políticas y económicas son grandes, 26 Políticas de protección social eficaces Recuadro 2.5 Los efectos de las Leyes Isabelinas sobre los Pobres en el desarrollo Las famosas Leyes Británicas sobre los Pobres fueron expedidas en 1598 y 1601 y proporcionaron un sistema de seguridad social, alivio en especie para los pobres "indefensos" (los enfermos, los ancianos y los niños), programas de trabajo o subsidios salariales para los capacitados, período de aprendizaje laboral para los niños y custodia para los huérfanos. Las leyes sobre los pobres fueron ordenadas centralmente, pero fueron financiadas totalmente con impuestos locales a la propiedad e implementadas a nivel de parroquias. Desde luego, su aplicación varió según el lugar y también con el transcurso de los siglos. El Banco Mundial presenta un punto de vista interesante de sus impactos en el desarrollo económico: El sistema de seguridad social integral provisto por las Leyes sobre los Pobres tuvo varias conse cuencias económicas altamente significativas. En combinación con las leyes (que existían desde el siglo XIII) que garantizaban la posibilidad completa de traspaso de la tierra, estimularon la movilidad laboral y redujeron el apego a la tenencia de la tierra como única forma de seguridad para los campesinos. Los individuos tenían una relativa certeza de tener su provisión dondequiera que pasaran a trabajar en la economía, sin importar la condición de posesión de su propiedad. Los terratenientes y agricultores podían obtener las ganancias económicas de parcelas de ma yor tamaño, de cercamientos y de despido de trabajadores o cambiar sus contratos de trabajo a trabajo semanal o diario más eficiente, sin provocar el mismo grado de protesta campesina que ocurría en el continente. Pero igualmente, los empleadores en Inglaterra tenían un fuerte incentivo para hacer esto sólo si tenía sentido económico porque, a través de las Leyes sobre los Pobres, ellos debían reconocer su responsabilidad de pagar por las familias de los trabajadores despedidos (Banco Mundial, 2005n, p. 120). pueden llevar al desarrollo de instituciones y elecciones de políticas que favorecen la generación de beneficios a grupos particulares en lugar de a una base más general de crecimiento. Esta contracción de beneficios es a su vez mala para la inversión, la innovación y la asunción de riesgo que soportan el crecimiento a largo plazo. Como ejemplo, Haber (2001) atribuye la gran brecha económica que se abrió entre Esta dos Unidos y México durante el siglo XIX a la diferencia en competitividad de sus industrias bancarias, que reflejaron las diferencias en instituciones políticas de los dos países en ese tiempo. En Estados Unidos, las instituciones políticas otorgaron poder a una base general de personas que deseaban acceso a crédito y préstamos, lo que llevó a los gobiernos a per mitir la libre entrada a los sectores bancarios, lo que a su vez produjo un mercado altamente competitivo, bajas tasas de interés y altas tasas de inversión. En contraste, las instituciones políticas mexicanas otorgaron derechos bancarios monopolistas a un grupo de partidarios políticos, lo que produjo una estructura de mercado oligopolista y niveles más bajos de cré dito e inversión, pero generó altos beneficios para los pocos seleccionados. Las diferencias iniciales se reforzaron a sí mismas, resolviéndose en Estados Unidos en un círculo virtuoso y en México en uno vicioso. Los altos niveles de desigualdad pueden también obstaculizar la capacidad de adminis trar la volatilidad económica y empeorar la calidad de la respuesta macroeconómica a las Razón de ser de las políticas de protección social 27 crisis. Con mayor desigualdad, las instituciones responsables de compartir la carga de ajuste funcionan menos bien y es más difícil establecer políticas definitivas. El torpe desempeño en el crecimiento en América Latina después de la crisis del petróleo en 1973 se explica, en un entorno de regresión de países, por el mayor ingreso y desigualdad de la tierra y la mayor tasa de asesinatos durante ese período (Rodrik, 1999). Los altos niveles de desigualdad pueden hacer más penetrante el crimen violento, y el crimen es malo para el crecimiento. En Jamaica, se estimó que un aumento de 1% en la violencia juvenil redujo los ingresos por turismo en un 4% (Banco Mundial, 2003e). El papel directo de las transferencias en la redistribución es obvio y puede ser efectivo. Los programas Bolsa Familia de Brasil y oportunidades de México llegan cada uno a la cuarta parte de la población nacional con beneficios de alrededor de un cuarto del ingreso base familiar. Esos programas reducen los coeficientes Gini de sus respectivos países en 2,7 puntos, más o menos un 5%. Estos impactos inusualmente grandes se deben al tamaño y la generosidad relativa de los programas. Tomando América Latina en conjunto, el sistema total de impuestos y transfe rencias reduce el Gini para los ingresos en sólo 2 puntos; en Europa, el Gini para los ingresos disponibles es 15 puntos menor que para los ingresos de mercado (Perry y otros, 2006). Este hallazgo sugiere que hay más espacio para políticas tributarias y de transferencias para reducir la alta desigualdad en América Latina y probablemente en muchos países de fuera de la región con niveles de desigualdad similarmente altos. Efectos adicionales del empoderamiento Están empezando a surgir indicaciones ­si bien tendiendo más hacia la evidencia anec dótica que la econométrica­ de que las políticas de protección social pueden tener efectos de apoderamiento más allá de la transferencia de ingresos. Estos efectos parecen tener origen en la forma en que los programas atraen a sus participantes a nuevos papeles. Por ejemplo, se ha mostrado que las transferencias condicionales de dinero aumentan las inscripciones, especialmente en secundaria. En el largo plazo, el aumento en educación alcanzado debería reducir las desigualdades en la educación, reduciendo con esto la desigualdad en los ingresos autónomos. Debería también asegurar beneficios para la nación por la educación compar tida y, si los colegios ofrecen un sentido de conexión, ayudar a impedir comportamientos arriesgados costosos. Los impactos en las inscripciones son mayores para los beneficiarios desfavorecidos ­los pobres, las mujeres y las minorías étnicas­ lo que debería implicar que los efectos del empoderamiento serán mayores para ellos también (Banco Mundial, en preparación). Existen indicaciones desconcertantes, aunque no bien documentadas aún, de que algunos programas de TCD pueden causar efectos aun más sutiles y cualitativos de mayor alcance. En Colombia, las madres deben ir al colegio de sus hijos regularmente para manejar la papelería asociada. Los funcionarios del programa informan que esta mayor frecuencia de contacto está rompiendo las barreras tradicionales basadas en la condición, de la comunicación maestro padres (Combariza, 2006). Levy (2006) informa que en México, las comunidades están ya ejerciendo mayor presión sobre los maestros para reducir su ausentismo. La participación en los grupos comunitarios les está dando a las mujeres pobres nuevas experiencias en liderazgo y acción comunitaria. En Turquía, las mujeres registran su matrimonio y los hijos, que de 28 Políticas de protección social eficaces otra forma quedarían indocumentados y así están obteniendo protección de la ley familiar; también van a oficinas del gobierno, bancos y centros de la ciudad a manejar la papelería relacionada con el programa, una clase de diligencia que muchas de las madres kurdas nunca han realizado (Ahmed y otros, 2007). La concurrencia de los pobres a votar fue más alta de lo esperado en la elección presidencial de Brasil en 2006, lo que algunos analistas atribuyen al funcionamiento de Bolsa Familia (Hunter y Power, 2007), indicando que el poder político se desplaza junto con el poder económico. Estos efectos indirectos de los programas de protec ción social parecen trabajar hacia un aumento de la inclusión o voz de los pobres en formas que complementan y refuerzan el aumento en el ingreso y pueden contribuir a la formación de un círculo virtuoso. Políticas de protección social para la protección y la promoción El papel de las políticas de protección social y sus objetivos muestran que pueden tener una función de protección y promoción. Protegen a los pobres de la peor indigencia y de caer más en la pobreza cuando experimentan una crisis económica y promueven también la indepen dencia, permitiendo a las familias invertir y por tanto mejorar su medio de vida, y permiten a los gobiernos seleccionar políticas más eficientes, que producen un crecimiento más fuerte y posiblemente niveles más altos de consumo para todas las familias. A fin de cumplir estos varios papeles, objetivos y funciones, las políticas de protección social deben incorporar características específicas de diseño (cuadro 2.1). Para que una política de protección social pueda ser capaz de proteger a los pobres extremos o crónicos de toda la carga de la pobreza, la transferencia neta (excluyendo los impuestos que financian la transferencia) tiene que ser redistributiva y sus efectos serán mayores para grados más marcados de redistri bución. Las familias individuales que sufren crisis pueden protegerse de pérdidas irrecuperables si obtienen acceso al programa a tiempo; así, los criterios de ingreso al programa y los procesos deben ser suficientemente abiertos. Los beneficios serán proporcionales al número de personas necesitadas atendidas; aun si algunas no pueden acomodarse, la protección será efectiva para las que sí pueden. Los requisitos son más exigentes para que las políticas de protección social ayuden a las familias a administrar el riesgo ex ante ya que las familias deben tener una garantía verosímil de que la asistencia estará disponible cuando la necesiten. Así, tanto los procesos de admisión como de presupuesto deben ser flexibles y estar lo bastante demostrados para que las familias confíen en el programa. La promoción mediante la asistencia a selecciones de políticas oficiales sensatas se logrará mejor a través de una política de protección social que sea permanente, pero que pueda ampliarse para agregar elementos según sea necesario para tratar crisis o reformas específicas. Varios argumentos sugieren que las buenas políticas de protección social deberían contribuir al crecimiento. Sin embargo, esto es un reclamo difícil de sustanciar con evidencia empírica sólida. Donde los efectos deberían ser directos ­por ejemplo, políticas de protección social que permitan a las familias superar las deficiencias del mercado de crédito y hacer inversiones productivas­ existe evidencia a nivel familiar pero no a nivel comunitario o macroeconómico. Aun si los efectos familiares son grandes, el peso de estas familias en la producción total es pequeño, de modo que los efectos macroeconómicos pueden no ser grandes en el agregado, Razón de ser de las políticas de protección social 29 Cuadro 2.1 Políticas de protección social para la protección y la promoción Naturaleza del beneficio Papel / objetivo de la política de Elementos de diseño requeridos protección social Protección Promoción para otorgar el beneficio Ofrecertransferenciasquepuedan X Porlomenosredistribuciónprogresiva; realizarpromoción amenudoseescogeunafocalización estrecha Capacitaralasfamiliasparauna X Puedeserinherente;sinevidenciaclara mejorinversiónensufuturo desiunatransferenciagrandeseasufi- cienteparaunefectopromotorosilas transferenciasdebenpasaraunafamilia porencimadeunciertoumbralpara notaresteefecto Ayudaralasfamiliasamanejarel riesgo: · Evitarpérdidasirrecuperables X · Accesofácilunavezsentidalanecesidad · Permitiractividadesdemayor X · Garantíaverosímilqueayudaestará riesgo/rendimiento disponiblecuandosenecesite Ayudaralgobiernoahacerselec- X X Serápermanenteunapolíticadeprotec- cionesresponsables ciónsocialbásica;puedecomplementarse entiemposdecrisiscovariadaocon programascompensatoriostemporales paraacompañaralgunasreformas Fuente:losautores. si bien son claramente importantes para la reducción de la pobreza. Un efecto agregado más sustancial sobre la eficiencia o el crecimiento podría esperarse donde la asistencia social habi lita las reformas sectoriales, comerciales o macroeconómicas. Sin embargo, por ser la cadena causal más bien larga e indirecta, sigue siendo imposible cuantificar los beneficios completos de la política de políticas de protección social. Debe reconocerse también que muchos programas y sistemas de protección social que operan hoy no cumplen todos los requisitos para otorgar sus beneficios potenciales. Pocos programas operan con garantías verosímiles y así es improbable que cambien las decisiones de las familias de administrar ex ante el riesgo. Muchos ofrecen cobertura o beneficios insuficientes para producir grandes efectos en protección o promoción y unos pocos son reconocidamente fracasos administrativos categóricos. No obstante, la tendencia general es hacia políticas de protección social más sustanciales, conocimientos más sofisticados sobre cómo operarlas y estimados más verosímiles de sus impactos. Dentro de 10 años, las prácticas de protección social y la evidencia de su valor serán probablemente mucho más fuertes de lo que son hoy. Mientras tanto, es casi seguro afirmar que relativamente pocos gobiernos o votantes perciben completamente el papel mejorador de la eficiencia de las políticas de protección social y basan su apoyo primordialmente en el fundamento de redistribución. Esta subva loración de las políticas de protección social probablemente lleva a proveerlas menos de lo necesario. 30 Políticas de protección social eficaces 2. ¿Cómo entran las políticas de protección social en la política general de desarrollo? Las políticas de protección social, aunque extremadamente útiles, nunca son ni la única solu ción ni una solución completamente suficiente para la pobreza y el riesgo, sino que más bien forman parte de la política de desarrollo de un país. Para determinar los parámetros de su papel y ver cómo se ajustan con los demás instrumentos que utiliza un gobierno para atender la pobreza y el riesgo, es útil examinar qué grupos de hogares pueden y deben beneficiarse de los programas de dichas políticas. Las políticas de protección social pueden servir a uno o varios de los siguientes grupos: · Pobres crónicos. Los miembros de este grupo carecen de los activos (ampliamente definidos) para obtener suficientes ingresos, aun en los años "buenos". El Chronic Poverty Research Centre (2004) estima que entre 300 y 420 millones de habitantes son pobres crónicos, lo que constituye un conjunto sustancial de los 1.000 millones ­el 18% de la población mundial­ que vive con menos de un dólar por día (Chen y Ravallion, 2007).6 · Pobres transitorios. Los miembros de este grupo obtienen ingresos suficientes en los años buenos, pero caen en la pobreza, al menos temporalmente, como resultado de crisis idiosincrásicas o covariadas que varían desde una enfermedad o la pérdida de un trabajo en la familia, hasta una sequía o una crisis macroeconómica. La pobreza transitoria es aparentemente muy sustancial, y Baulch y Hoddinott (2000) han revisado varios estudios que muestran que, en un año típico, hasta la mitad de los pobres que viven con menos de un dólar por día pueden ser pobres "transitorios", queriendo decir que su estancia en la pobreza será relativamente breve; menos de uno, dos o cinco años, dependiendo del estudio. · Grupos vulnerables. La pertenencia a estos grupos se traslapa con los pobres crónicos y transitorios ya que estos mismos individuos tienen también pocos activos o sufren por alguna crisis. Sin embargo, algunos individuos dentro de estos grupos no son pobres, en especial donde la vulnerabilidad es individual y el individuo es parte de una familia o comunidad no pobre. Algunos grandes grupos vulnerables que comúnmente sirven las políticas de protección social se relacionan a continuación; habrá otros localmente pertinentes, como grupos étnicos minoritarios. ­ Discapacitados. Las estadísticas son problemáticas, pero de 10 a 15% de la población mundial puede ser discapacitada, con 2 a 3% con discapacidad severa que los coloca en necesidad de apoyo para obtención de ingresos (Mont, 2007; oMS, 2008). 6 Chen y Ravaillon encontraron que la tasa de un dólar por día era representativa de las líneas de pobreza que se hallaron en países de bajos ingresos en los primeros años en que se realizaron tales cálculos de pobreza global. Estos cálculos intentan expresar en una moneda común el poder de compra de diversas monedas locales; tales comparaciones de paridad de poder de compra, aunque útiles, son inexactas. La cantidad de dos dólares por día es más representativa de la pobreza en los países de medianos ingresos. Razón de ser de las políticas de protección social 31 ­ Tercera edad. Las personas de 60 años y más representan alrededor del 10% de la población mundial actualmente y se proyecta que la proporción llegue a un 21% para 2050. Más o menos el 12% de esta población de ancianos tiene más de 80 años de edad y se espera que la proporción aumente a un 19% para 2050 (oNU, 2002). ­ Huérfanos. Existen 143 millones de huérfanos (niños que han perdido uno o am bos padres) en Asia, África subsahariana y América Latina y el Caribe; de éstos, 16 millones son huérfanos que han perdido ambos padres y en algunos países hasta el 15% de todos los niños son huérfanos (Unaids/Unicef/Usaid, 2004). ­ Refugiados. Existen 20,5 millones de refugiados internacionales e internos, refugiados retornados, desplazados internos, buscadores de asilo y personas sin nacionalidad (Estado) (UNHCR, 2003). · Perdedores en las reformas. El número de perdedores, y el grado de su pérdida, es muy específico de la reforma. Los números globales para esta categoría no están, por tanto, disponibles y tiene que realizarse el análisis para cada caso. Los gobiernos podrán de terminar entonces qué tan amplia o estrechamente enfocar la compensación y cuánto se requiere. Como la pobreza transitoria puede ser hasta la mitad de la pobreza total, la mayor parte de las sociedades sienten la necesidad de políticas de protección social tanto para ayudar a las familias a salir delante de las conmociones como para ofrecerles alguna clase de asistencia a los pobres crónicos. Estos dos grupos se traslapan en forma incompleta con los de vulnerabilida des específicas, haciendo que el proceso de decisión en el orden de las preferencias (en estado de emergencia) sea aún más complejo. La política de transferencias se ve también motivada a menudo por el deseo de compensar a los perdedores en la reforma de otros esquemas que hayan afectado los patrones de ingreso o de bienestar. Aunque los perdedores no sean pobres, pueden solicitarse transferencias para compensarlos. El reto es conseguir el equilibrio correcto de los grupos que deben atenderse, las razones para hacerlo y los instrumentos que se utilizarán. El cuadro 2.2 lleva a su término la lógica del capítulo, presentando los diferentes objetivos que las políticas de protección social pueden contribuir a cumplir, los grupos a los que se puede llegar, los papeles y objetivos específicos de las políticas de protección social y algunas políticas complementarias para ese grupo. El papel de las políticas de protección social dentro de la combinación de políticas gene rales sobre el desarrollo ha venido creciendo en los últimos 20 años o más, por dos razones. Primero, el movimiento hacia los mercados y la liberación ­no sólo en las economías de planeación central de Europa oriental, la antigua Unión Soviética y China, sino también en América Latina e India­ ha significado que el papel básico de distribución o protección se ha venido asignando cada vez más a las políticas de protección social a medida que se liberan los precios, se protege menos el empleo y se garantizan menos los servicios. Segundo, la conciencia de que las políticas de protección social asisten en la promoción y la protección va en aumento, si bien todavía no es universal. Las políticas de protección social así entran más en el discurso en todas partes y quizás en forma más notable en los países de bajos ingresos y en África subsahariana. Cuadro 2.2 Posibles grupos objetivo, el papel de las políticas de protección social y políticas complementarias 32 Papel / objetivo de la red Elemento de diseño Motivación / objetivo Grupo de seguridad social requerido Políticas complementarias Reduccióndelapobreza Pobrescrónicos/ Otorgartransferenciasyapoyo Redistribuciónprogresiva, Crecimientointensivoenmanodeobra;ac- pobresextremos parareducirladesigualdadyla posiblementedefocaliza- cesoaserviciosadecuadosdesalud,educa- pobrezaabsolutainaceptable ciónmuyespecífica ción,aguapotable,electricidad,transporte, microfinanciación,extensiónagrícola,etc. Gruposvulnerables, Intervencionesparaalentarlainclusiónen inclusiveancianos, lasociedadyoportunidadesdetrabajo; huérfanos,disca- elderechodefamiliapuedeprotegera pacitados,grupos viudas,divorciadasyhuérfanos;serviciosde discriminados atenciónsocial. Incrementarelcapital Pobrescrónicos/ Fomentarinversionesencapital Algúnnivelautomáti- Igualaloanterior;tambiénpolíticassobre humanoylosmediosde pobresextremos humanoymediosdevida co;posiblesefectosde saludyeducación(comoproyectosdesalud vidadelasfamilias umbral comunitaria). Ayudaralasfamiliasa Vulnerablesacrisis Impedirpérdidasdemediosde Ingresooportunoreque- Economíasestables,mercadoslaboralesde administrarelriesgo (amenudolosmás vidaocapitalhumano ridoparaevitarpérdidas buenfuncionamiento,programasdeseguro pobres de los despuésdelacrisis socialparamitigarriesgosdeenfermedades, grupos) discapacidades,desempleooretiro,afinde reducirlacantidadyseveridaddelosepiso- diosdepobrezatransitoria,enespecialpara lostrabajadoresdelsectorformal. Pobrescrónicoso Permitirlaadopcióndeestrate- Garantíarequeridapara Paralosqueseocupanenlaagricultura, expuestoscróni- giasdemediosdevidadema- promovercambiosex enespeciallospequeñosagricultoresode camenteaaltos yorriesgoymayorrendimiento ante agriculturadelluvia,irrigación,microfinan- riesgos ciacióndeseguroscontraelmaltiempo, omercadosbiendesarrolladosyaccesoa ingresosnoagrícolascomplementarios. Ayudaralosgobiernosa 25% o 50% inferior Ofrecercompensaciónporlas Focalizaciónaperdedores hacerseleccionessensatas enladistribución reformasoproveervehículos específicosoalaporción delingreso alternativosparacumplirobjeti- inferiordeladistribución vosderedistribución delingreso Fuente:losautores. Políticas de protección social eficaces Razón de ser de las políticas de protección social 33 En lugar de agrupar las poblaciones según el grado de pobreza, los gobiernos y el público utilizan otras formas para clasificar a quienes necesitan apoyo. Una clasificación alternativa común es observar la población a lo largo del ciclo de vida y el cuadro 2.3 ofrece ejemplos de programas que atienden segmentos de la población con base en los grupos de edades desde la infancia hasta la ancianidad. Sin importar cómo se desagregue la población, continúa siendo evidente que las políticas de protección social sólo forman parte de las políticas requeridas para apoyar a cada grupo. Cuadro 2.3 Ejemplos de programas de protección social por ciclo de vida Política de protección social Política o servicio Grupo de atención complementario Regulación Seguro social Política Jóvenesnotraba- ·Serviciosdesalud ·Leyessobre ·Racionesinfantiles ·Racionesinfantiles jadores ·Educación trabajoinfantil universales conformeanecesida- ·Derechode ·Beneficiospor des familia maternidad ·Transferenciasligadas aprogramasdesalud maternoinfantil ·Alimentación escolar ·TCD Pobrestrabajadores ·Crecimientoin- ·Leyessobre ·Segurodedesem- ·Transferencias odesempleados tensivoenmano salariomínimo pleo ·Programasdetrabajo de obra ·Regulaciones ·Subsidiosgenerales ·Estabilidadeco- sobreseguridad dealimentación, nómica deltrabajo serviciospúblicoso ·Pagodecesan- vivienda tías Ancianos ·Sistemafinancie- ·Edadderetiro ·Pensionescontri- ·Transferencias notrabajadores roparafacilitar butivas ·Pensionessociales ahorros Gruposespeciales ·Serviciosde ·Acciónafirmati- ·Segurodeincapa- ·Transferencias saludyseguridad vaoinversiones cidadadiscapaci- deltráficopara compensatorias tados impedirdiscapa- paramino- cidades rías,leyesde ·Educación seguridadde incluyentede lostrabajadores minorías,disca- paraimpedirla pacitados,etc. discapacidad, leyesfamiliares paraproteger losactivosde viudasyhuérfa- nos Fuente:losautores. 34 Políticas de protección social eficaces 3. ¿Cuáles son los retos para las políticas de protección social? A pesar de los muchos argumentos a favor de las políticas de protección social provistas por el sector público, existen aún algunas reservas en la comunidad del desarrollo en cuanto a su factibilidad y conveniencia. En esta sección se resumen estas preocupaciones y se explica brevemente cómo pueden utilizarse distintos diseños de programas y características de imple mentación para atender estos temas de tal manera que, a la larga, los buenos programas sean benéficos en la mayoría de los entornos. Los calificadores de esa oración son importantes. Gran parte de la práctica en todo el mundo en los últimos 20 años no ha sido particularmente buena, y lo que funciona bien en un entorno puede no hacerlo en otro. Afortunadamente, una reciente explosión de innovaciones en las políticas de protección social contribuye a opciones muy promisorias y existen numerosos programas exitosos de los que pueden aprender las iniciativas futuras. El manejo de los retos es complejo y requiere a menudo acciones en las múltiples dimen siones del diseño y la implementación. La discusión siguiente ofrece sólo breves resúmenes de estos temas e información más pormenorizada se suministra, como se indicó, en el resto del libro. ¿Pueden los países en desarrollo permitirse implementar políticas de protección social? La principal razón de que las políticas de protección social no constituyan una política social titular en la agenda del desarrollo es la preocupación sobre si los países ­en especial los pobres­ pueden permitirse transferir recursos significativos hacia su población pobre, lo que constituye un tema complejo, que tiene muchos matices e implica muchas compensaciones; el capítulo 3 ofrece un tratamiento exhaustivo de la financiación de las políticas de protección social. En los países más pobres, la simple magnitud del gasto que se necesitaría para proporcionar una política de protección social adecuada es bastante atemorizante al considerarla en relación con la economía como un todo. Esta discusión se centra en políticas de protección social a largo plazo para ayudar a los pobres crónicos y a aquellas familias que se enfrentan a crisis idiosin crásicas porque estas necesidades son permanentes, los gastos continúan y las restricciones presupuestales son muy notorias. Pero esas políticas son también necesarias para atender los grandes crisis covariadas como una recesión económica o un desastre natural. Dado que tales requerimientos son temporales y en consecuencia menos onerosos, los gobiernos nacionales y las agencias internacionales están de acuerdo fácilmente en que se necesitan políticas de protección social en estos casos; de hecho, la asistencia humanitaria se ofrece usualmente a los países en tiempos de necesidad. Por ejemplo, considérese el caso extremo de Etiopía, donde el ingreso anual per cápita es de unos US$100 (Banco Mundial, 2004a). Para ofrecer alimentación adecuada a todos los habitantes cuyo consumo está por debajo de la línea de pobreza alimenticia sería necesario un gasto anual de US$810 millones, el 12% del PIB, o una tercera parte de todo el gasto público. Este gasto competiría obviamente por recursos contra muchas otras necesidades insatisfechas, ya que sólo el 52% de los niños etíopes de edad apropiada están en primaria, la mortalidad infantil es de 117 por 1.000 nacimientos vivos (una de las mayores tasas del mundo) y la cobertura de suministro de agua es de sólo el 24% (la más baja de África subsahariana). Sería difícil decir Razón de ser de las políticas de protección social 35 que se debería financiar completamente a las políticas de protección social, cuando el costo de oportunidad es la educación primaria, los servicios de salud primarios o los sistemas de suministro de agua. El alto costo de la inacción El otro lado del alto costo de proveer políticas de protección social adecuadas en los países pobres es el alto costo de la inacción. ¿Cuánto pierde una economía por no proveer políticas de protección social? La desnutrición, por ejemplo, puede costar (con base en la productivi dad perdida) por lo menos de un 2% a un 3% del PIB (Horton, 1999, sobre los países de bajos ingresos de Asia) y encerrar a los niños afectados en un ciclo de desarrollo cognitivo y de crecimiento físico deteriorado, menor productividad, menor educación, menores ingresos y mayores necesidades de servicios de salud; en resumen, la transmisión intergeneracional de la pobreza. En Etiopía, la atrofia del crecimiento afecta al 46,5% de los menores de 5 años de edad (Banco Mundial, 2007r). El no atender los asuntos esenciales del problema condena a la nación en conjunto a la pobreza durante, al menos, la próxima generación. La desnutrición en sí misma puede no constituir motivo de preocupación en los países menos pobres, pero se presentan los casos de inscripción escolar baja o retrasada, repeticiones, altas tasas de abandono, y trabajo infantil, o los temas de inclusión y cohesión social en general. Cada uno de estos problemas tiene mayor prevalencia en los pobres que en quienes no lo son y el ignorarlos asegura el empobrecimiento de los niños durante toda su vida y perpetúa las causas de la división social. Compensaciones y balances La aparentemente extrema elección compensatoria entre, digamos, la vacunación o el colegio y las políticas de protección social, puede ser una exageración, o, al menos, una denomina ción incorrecta para la elección. Las políticas de protección social se componen (y pueden componerse usualmente) con mucha frecuencia de formas que complementan el gasto en desarrollo tradicional para capital humano o infraestructura, de modo que el asunto no es tanto de transferencias versus capital humano o inversiones productivas, sino de equilibrar el uso de herramientas para lograrlas. ¿Cuánto debería gastarse para tener listos maestros y salones de clase para los estudiantes versus para que los estudiantes estén en capacidad de asistir al colegio. ¿Debería organizarse alguna construcción y mantenimiento de infraestruc tura de forma que prestasen los servicios de las políticas de protección social en adición a la infraestructura? Estos temas de adecuar las políticas de protección social a otras políticas contra la pobreza y sociales se discuten en el capítulo 9, pero vale la pena anotar también que los grandes estados de bienestar europeos no financian la protección social en lugar de la educación o la infraestructura, sino en adición a ellas y tienen así sectores del gobierno más grandes y aparentemente sin grandes costos para el crecimiento, lo que constituye un tema del que se ocupa el capítulo 3. A este respecto, la abrumadora pobreza de Etiopía representa un caso extremo y es más típico un país como Brasil, donde la brecha de ingresos constituye el 1,6% del PIB, menos del 5% del ingreso del 10% más rico de los brasileños, y es pequeño en comparación con el total 36 Políticas de protección social eficaces del gasto social del país. Así, teóricamente y en el agregado, Brasil cuenta con los recursos ne cesarios para resolver sus problemas de pobreza sólo mediante transferencias redistributivas, sin elevar los impuestos (Banco Mundial, 2001b). Situaciones semejantes existen en otros países de grandes desigualdades ­Argentina, Filipinas, Federación Rusa y Sudáfrica, entre otros­ aunque naturalmente tales cálculos hacen abstracción de los temas muy reales de focalización, administración, incentivos y economía política dentro de las políticas de protección social, y de los temas de los costos de oportunidad de otros usos para los fondos. En los últimos años se ha observado un consenso creciente entre los académicos con res pecto al papel productivo que pueden tener las políticas de protección social en los países de bajos ingresos tanto en sus propios términos como en la complementación de otros esfuerzos para lograr el crecimiento y la formación del capital humano (Devereux, 2002a; Lipton, 1997; Sinha y Lipton, 1999; Smith y Subbarao, 2003). Por ejemplo: Una característica asombrosa del consenso que se desarrolla sobre la pobreza, dada la fuerte ola de sentimiento antiEstado de los años ochenta, ha sido el acuerdo generalizado de que aun países de muy bajos ingresos podrían y deberían "permitirse" algunos tipos de provisión pública para los pobres cuya salud o edad les impide trabajar, o que se convierten en desempleados por los caprichos el clima o la demanda del mercado (Lipton, 1997, p. 1006). El gasto en las políticas de protección social puede reemplazar otros gastos menos eficaces Las políticas de protección social pueden servir como formas más eficientes de redistribuir el ingreso que políticas alternativas. Por ejemplo, cuando Sri Lanka inició su Food Stamp Program (Programa de Estampillas de Alimentos) en los años ochenta, no fue de manera adicional a su política existente, sino un reemplazo de mayor eficiencia en costos de los subsidios generales a los precios de los alimentos que funcionaban anteriormente. En forma semejante, el nuevo programa de transferencias de dinero de Indonesia no es una carga adicional al presupuesto sino un sustituto de menor costo para los subsidios a la energía. La discusión sobre si los países pueden permitirse políticas de protección social se ha aco modado implícitamente en términos de enfrentar un conjunto de gastos de alta prioridad, a favor de los pobres o a favor del crecimiento, contra otro. Esta orientación coloca el asunto en la luz más anodina posible, ya que pocos gobiernos gastan de manera tan eficiente. Todos los gobiernos toman un cierto número de decisiones idiosincrásicas sobre financiación y todos exhiben patrones de gastos algunas veces grandes e improductivos. Los subsidios a la produc ción no son raros y son de valor limitado para producir crecimiento o puestos de trabajo y en ocasiones pueden ser muy costosos. Por ejemplo, Brasil otorgó incentivos tributarios a los fabricantes de automóviles a un costo de más de US$200.000 por puesto de trabajo creado, e India hizo lo propio con un costo de US$400.000 por puesto de trabajo creado. En Filipinas, la tasa efectiva de impuestos corporativos se reduce del 47% nominal al 21% después de considerar los incentivos fiscales a las empresas y en Tailandia el efecto es aún mayor, pues la reducción es desde el 46% hasta el 7% (Banco Mundial, 2004e). Los gastos militares representan otro gran uso de los fondos que nunca se vincula al desarrollo. Vietnam gasta el 7,1% de su PIB en defensa, Cabo Verde el 3,2% y Malí el 2,3% (Chamberlin, 2004); aún así, cada uno de esos países es pobre con políticas de protección social subdesarrolladas. Razón de ser de las políticas de protección social 37 Redistribución a los ricos contra redistribución a los pobres La idea de que los gobiernos no pueden permitirse redistribuir el ingreso a los pobres tiene que contrastarse con la evidencia de que regularmente redistribuyen el ingreso a los no pobres. Los subsidios de energía son altamente regresivos y con mucha frecuencia más costosos que las políticas de protección social. La República Árabe de Egipto gastó el 8% del PIB en varios subsidios de energía en 2004 (Banco Mundial, 2005c) e Indonesia gastó el 4% del PIB entre 2001 y 2005 en subsidios a los combustibles (Banco Mundial, 2007r). En forma semejante, los países dedican recursos a rescates de fondos de pensiones contributivas insolventes transfi riendo ingresos generales para apoyarlos. La expansión del bien focalizado programa de TCD Bolsa Familia de Brasil para cubrir el quintil inferior de la población está suscitando más dudas sobre si el país puede permitirse redistribuir tanta cantidad, pues el programa costó el 0,4% del PIB en 2006. En contraste, el déficit del programa federal de pensiones cubierto con rentas generales es 3,7% del PIB y entrega más del 50% de sus beneficios al quintil más rico del país (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006). Este patrón no es inusual, al menos en América Latina. El gráfico 2.3 muestra la distribución de las transferencias financiadas con rentas generales para varios países en términos absolutos. Las políticas de protección social son progresivas, pero su costo es pequeño comparado con el de las rentas generales utilizadas para financiar los déficit de los sistemas de pensiones nominalmente contributivas. otro ejemplo de dónde han encontrado dinero los gobiernos para asistir a los ricos pero no a los pobres son las operaciones de rescate del sector financiero. En la crisis financiera de Asia oriental, el rescate de bancos en Indonesia costó el 50% del PIB (Honohan y Klingebiel, 2000); el gasto en la política de protección social acompañante para los pobres fue del 2,4% del PIB en 1998/99, incluidos los subsidios de alimentación, las obras públicas, las becas escolares especí ficas y las exenciones de costos para los servicios de salud (APEC, 2001). En Corea, el rescate de los bancos costó el 27% del PIB (Honohan y Klingebiel, 2000), mientras el gasto en la política de protección social se triplicó, de un 0,6% en 1997 a cerca del 2% en 1999 (APEC, 2001). Conclusión sobre asignar presupuesto para políticas de protección social Aun donde las políticas de protección social tienen un puesto en la mesa cuando se asignan los recursos, se enfrentarán a restricciones presupuestales tan fuertes que los gobiernos tendrán que tomar decisiones difíciles sobre el orden de las preferencias en la asignación de dineros insuficientes para satisfacer necesidades razonables. Existen usualmente tres enfoques que pueden adoptarse en distintas combinaciones como respuesta al dilema, así: · Mantenerpequeñoelpapeldelaspolíticasdeprotecciónsocialenrelaciónconposibles declaraciones de necesidad. Los beneficios pueden limitarse a una parte de los pobres, sea definiendo subcategorías específicas de individuos (usualmente los tradicionales de grupos especialmente vulnerables), utilizando un umbral de aceptación bien por debajo de la línea de pobreza, o proporcionando sólo beneficios estacionales (durante la temporada de hambre en las economías agrícolas o la de calor en los climas fríos). · Hastadondeseaposible,asegurarcomplementariedadesconlaconstruccióndecapital físico y humano. Este enfoque proporcionará dos veces el "golpe por dólar" (bang for 38 Políticas de protección social eficaces Gráfico 2.3 Distribuciones de transferencias financiadas con rentas generales en países seleccionados según quintiles de la población PPP (US$) ARGENTINA PPP (US$) BRASIL 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Quintil PPP (US$) CHILE PPP (US$) COLOMBIA 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 PPP (US$) GUATEMALA PPP (US$) MÉXICO 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 PPP (US$) PERÚ 70 60 50 40 Asistencia social 30 Políticas de contribuciones de la protección 20 social (esto es, cantidad correspondiente 10 a la cobertura financiada por impuestos del déficit en los sistemas de seguro social) 0 1 2 3 4 5 Fuente:Lindert,SkoufiasyShapiro,2006. Nota:PPP=paridaddepoderdecompra.Elquintil1eselmáspobre,el5elmásrico. Razón de ser de las políticas de protección social 39 the back) ayudando a los pobres a sobrevivir hoy y reduciendo las causas de la pobreza en años futuros. Ejemplos primordiales de este tipo de enfoque son los programas de trabajo y los de TCD. · Enpaísesdemuybajosingresospuedeutilizarselaasistenciainternacionalparafinan ciar la asistencia social. De hecho, existe mayor disposición por parte de los donantes y países para utilizar la ayuda en dichas formas. Preocupación sobre la reducción del esfuerzo para trabajar Uno de los bloques de tropiezo más comunes para el apoyo político de las políticas de protec ción social es la preocupación sobre los desincentivos laborales de la dependencia de bienestar (recuadro 2.6). El hecho es que los beneficiarios potenciales trabajarán menos después de recibir los beneficios, o si la aceptación está ligada a los ingresos recibidos o al desempleo, reducirá sus esfuerzos de trabajo a fin de calificar para la transferencia. Ambos argumentos y la evidencia difieren en forma sustancial entre los grupos de países, clases de programas y tipos de beneficiarios. Los argumentos teóricos son intuitivos.7 Las transferencias proporcionan ingreso no ganado y así en forma inherente reducirán los incentivos para que los receptores trabajen, pues los beneficiarios pueden negociar algo del ingreso extra a cambio de mayor ocio. Este resultado se conoce algunas veces como el "efecto ingreso". Las transferencias pueden tam bién cambiar la tasa salarial efectiva de un receptor si su tamaño se basa en el ingreso de éste, situación que aparece en los programas con comprobación de medios de vida verificados, en los que el nivel de beneficios se reduce en una fracción de unidad monetaria por cada unidad monetaria adicional de ganancias; el impuesto implícito en las ganancias se llama la tasa de impuesto marginal del programa. Este resultado se conoce a veces como el "efecto precio". En el programa hipotético de ingresos mínimos garantizados con comprobación perfecta de medios de vida en el que el tamaño del beneficio es adecuado para un nivel de vida mínimo decente y se reduce al aumentar el ingreso, el receptor cuyo ingreso inicial está por debajo del ingreso garantizado no tiene incentivo para trabajar. Países desarrollados Las preocupaciones sobre los desincentivos laborales han sido tradicionalmente más fuertes en los países ricos con políticas de protección social generosas y altas tasas de desempleo. Sin embargo, la evidencia muestra que la participación en programas de protección social sólo tiene efectos pequeños o moderados en el empleo o en las horas trabajadas. En ontario, Ca nadá, en los años noventa, los beneficiarios de un programa de políticas de protección social más bien generosas redujeron su esfuerzo para trabajar en un 3 a 5% cuando los beneficios se triplicaron de Can$185 a Can$507 (Lemieux y Milligan 2008). El grueso de la evidencia proviene sólo de un país: Estados Unidos. Allí, para las numerosas iniciativas que proveen 7 Las predicciones de que las mayores transferencias reducirán la oferta laboral de las familias benefi ciarias se basan en el modelo de oferta laboral estática (Moffitt, 2002b). 40 Políticas de protección social eficaces Recuadro 2.6 ¿Es siempre mala la dependencia? Las preocupaciones sobre la "dependencia" han sido citadas desde hace mucho tiempo por los escépticos de las políticas de protección social, pero dependencia es un término cargado emocio nalmente, de modo que vale la pena hacer una pausa con el fin de considerar lo que hay detrás y qué tan sólida es la evidencia empírica sobre ella. Lentz, Barrett y Hoddinott (2005) ofrecen un modelo para hacer esto, escribiendo sobre la ayuda alimenticia como respuesta a las emergencias y revisando una literatura en buena parte africana. Lentz, Barrett y Hoddinott (p. 10) consideran que "una familia o comunidad exhibe dependen cia cuando no puede satisfacer sus necesidades básicas inmediatas sin asistencia externa". Señalan que la dependencia no siempre es mala, pues la alternativa a la asistencia externa puede ser la indigencia y utilizan el término "dependencia positiva" a la asistencia que mejora el bienestar y el de "dependencia negativa" para referirse a situaciones en las cuales la asistencia externa ayuda a satisfacer las necesidades corrientes, pero esto se logra al costo de reducir la capacidad del receptor de satisfacer sus propias necesidades básicas en el futuro sin ayuda externa. Al revisar los muchos caminos por los cuales puede ocurrir tal dependencia negativa en el ámbito familiar, los autores hallaron poca evidencia de que la ayuda alimenticia desaliente la oferta laboral de las familias que reciben ayuda, excluya las remesas o estimule la conducta irresponsable (la asunción de riesgo no deseado). Ellos señalan una definición alternativa de dependencia, cuando en lugar de las familias es el gobierno el que viene a depender de los recursos de asistencia, pero presentan evidencia de que, debido a que la ayuda es bastante irregular los gobiernos no pueden hacerse dependientes de ella. (Los flujos de la ayuda multilateral a través del World Food Programme responden sólo débilmente, pero al menos en forma predecible a las conmociones y los flujos de ayuda bilateral de los Estados Unidos no responden a las crisis.) Los autores hallaron también que la ayuda no causa efectos negativos persistentes en la producción nacional de alimentos. Las preocupaciones sobre la dependencia en otros entornos de definen usualmente en forma menos precisa y a menudo con referencia a temas sobre los costos de oportunidad de los fondos dedicados a las transferencias y uno o más de los desincentivos negativos posibles en el ámbito familiar. En este libro, por tanto, hemos encontrado apropiado discutir cada tema en forma separada en lugar de adoptar la "dependencia" en forma genérica. beneficios pequeños, como los programas de estampillas de alimentos, nutrición y de subsi dios para cuidado infantil, en la mayoría de los estudios no se ha hallado evidencia de menor esfuerzo para trabajar. Se obtuvieron resultados similares para los programas en especie, como los de vivienda o Medicaid (cobertura de seguros de salud para los pobres) (Moffitt, 2003). Programas piloto más generosos, como los experimentos de impuesto negativo a los ingresos, redujeron en forma moderada el esfuerzo para trabajar de los participantes. Los hombres que se beneficiaron de esos experimentos redujeron el empleo y los ingresos en promedio en un 7%; para las esposas, de las cuales estaban empleadas sólo el 17%, el empleo y los ingresos bajaron en un 17% (Burtless, 1986). Entre los programas no experimentales de EUA, sólo uno ­Aid for Families with Dependent Children­ fue asociado con grandes reducciones del esfuerzo laboral. Moffitt (2002b) encontró evidencia de que las madres solteras beneficiarias del programa redujeron su esfuerzo laboral entre 10 y 50%; sin embargo, halló también que Razón de ser de las políticas de protección social 41 el programa contenía características específicas que lo hacían especialmente susceptible a desincentivos laborales (ver recuadro 5.3). Por consiguiente, no sería aconsejable extrapolar los resultados del programa Aid for Families with Dependent Children a otros programas de protección social en países desarrollados. Países en desarrollo El modelo teórico predice que la reducción en el esfuerzo para trabajar será proporcional al tamaño del beneficio (efecto ingreso) y la tasa marginal de impuesto implícita sobre las ga nancias del programa (efecto precio). La teoría apoya así el punto de vista de que el impacto de los programas de protección social en los desincentivos para trabajar debería ser menor en los países en desarrollo, por cuatro razones, a saber: · Losprogramassonmenosgenerososenlospaísesendesarrolloylosprogramasdepro tección social complementan, no sustituyen, los ingresos de los beneficiarios capaces. · Muy pocos programas de los países en desarrollo utilizan y pueden hacer cumplir fórmulas de beneficios con eficacia con tasas de impuesto marginales y frecuente cer tificación del ingreso familiar. · Muchospaísesendesarrollodirigensusprogramassóloafamiliassinadultoscapaces (por ejemplo, el plan Kalomo de Zambia y el programa Direct Support de Etiopía) o requieren que los beneficiarios capaces trabajen a cambio de los beneficios (todos los programas de trabajo, pero también algunos de transferencias de dinero). · Elmodeloestáticonotieneencuentaelhechodequelastransferenciasayudanalas familias a realizar inversiones productivas en su futuro. La evidencia apoya el punto de vista de que, en los países en desarrollo, los programas de protección social no reducen con mucha frecuencia el esfuerzo para trabajar sustancialmente. En México, los participantes adultos beneficiarios de la iniciativa de TCD Progresa (cono cida ahora como oportunidades) trabajaron tanto como los del grupo de control en forma aleatoria y, al mismo tiempo, el programa cumplió su objetivo de aumentar la escolaridad y reducir el trabajo infantil en un 15% (Parker y Skoufias, 2000; Skoufias y Di Maro, 2006). En Brasil, Leite (2006a) simuló el impacto potencial de Bolsa Familia en el esfuerzo de trabajo de los adultos y halló que las cantidades de las transferencias causarían muy poco impacto. En Armenia, la tasa de empleo y horas trabajadas por los adultos en el Family Poverty Benefits Program fueron similares a las de una muestra correspondiente de no participantes (Posarac, Tesliuc y Urdinola, en preparación). En Rumania, una revisión cualitativa del Guaranteed Minimum Income Program halló poca evidencia de un impacto adverso en la participación de la fuerza laboral; al contrario, "dado que existe una pequeña bonificación por el empleo, puede haber un pequeño impacto positivo en la participación en comparación con sistemas de ayuda más tradicionales" (Birks Sinclair & Associates Ltd., 2004). Por otro lado, en Sri Lanka, Sahn y Alderman (1995) estudiaron un programa de subsidio sobre el arroz que in duce desincentivos laborales a través del efecto ingreso y encontraron reducciones laborales del orden del 10%. 42 Políticas de protección social eficaces Medidas para fomentar el esfuerzo para trabajar Hay evidencia creciente, en especial proveniente de países desarrollados, de que existen las me didas para contrarrestar la dependencia del bienestar y de que pueden ser efectivas. En Estados Unidos, en varios experimentos de bienestar para trabajar revisados por Hamilton (2002) y Greenberg y otros (2002) se encontró que una combinación de requisitos de trabajo, incentivos financieros para trabajar y/o servicios de apoyo a los receptores de bienestar aumentaron los ingresos y el empleo, en promedio, de 6% a 10%. Grogger y Karoly (2006) mostraron que los receptores de bienestar (madres solteras) responden a incentivos financieros y a pruebas de programas de trabajo en la forma prevista por el modelo estático de decisión de oferta laboral. En Canadá, los beneficiarios del SelfSufficiency Project aumentaron su empleo de tiempo completo e ingresos en 15 puntos porcentuales. En el Reino Unido, las medidas de bienestar para trabajar introducidas por el New Deal para adultos redujeron la tasa de desempleo entre 6 y 10%. Los gobiernos y los administradores tienen a su disposición una variedad de herramientas para manejar los desincentivos laborales, incluidas las siguientes: · Limitarlosprogramasaquienestradicionalmentenoseesperaquetrabajen,detodas formas: los muy jóvenes, ancianos, discapacitados, etc., a menudo conocidos como po bres "meritorios". Aunque esta limitación es bastante común, sólo produce una política de protección social parcial (ver capítulos 8 y 9). · Escogerunmecanismodefocalizaciónnoligadodirectamentealosingresos,locual deja intactas las recompensas al trabajo. Pocos países en desarrollo utilizan la com probación de medios de vida o la garantía de ingresos mínimos, si bien muchos países en transición lo hacen. La certificación de ingresos no frecuente también reducirá los desincentivos para trabajar. La mayoría de los programas fuera de Europa exigen certificación sólo una vez cada dos o tres años y algunos aun con menos frecuencia (ver capítulo 4). · Fijarnivelesdebeneficioparamantenerincentivosparaeltrabajo.Lamayoríadelos programas de los países en desarrollo tienen beneficios muy bajos, a menudo equiva lentes en cantidad a sólo unos pocos puntos porcentuales de diferencia con la línea de pobreza y así dejan inherentemente mucho incentivo para el trabajo. Los beneficios bajos propuestos se deben usualmente más a restricciones fiscales que a consideración sobre desincentivos laborales, pero el resultado es el mismo. En países con un conjunto completo de programas de protección social, los pagos de asistencia social deberían ser menores que el seguro de desempleo y la pensión mínima provista por el sistema contributivo de pensiones (ver capítulo 5, sección 1). · Cuandolosnivelesdelbeneficioseadaptanalosingresos,asegurarsedequetodavía hay incentivo para trabajar; fijar umbrales de salida mayores que de entrada y utilizar retiros graduales de beneficios al aumentar los ingresos o créditos tributarios sobre los ingresos ganados, para contribuir a la paga del trabajo. Alternativa o adicionalmente, proveer beneficios por culminación del programa de suma absoluta, o pagar por bene ficios aliados como cuidado infantil o raciones de transporte por un período después de iniciado el trabajo. Se reconoce que estas opciones demandan carga administrativa Razón de ser de las políticas de protección social 43 y darán como resultado que quienes están por encima de la línea de pobreza reciban algunos beneficios del programa (ver capítulo 5, sección 1). · Vincular las transferencias a elementos del programa, como capacitación o coloca ción laboral, educación, microcrédito, servicios de apoyo social, dirigidos a ayudar a las familias a salir de la asistencia y a lograr la independencia. Tales vínculos pueden demandar cargas administrativas, pero son plenamente consistentes con los objetivos generales de la política social (ver capítulo 5, sección 2). La preocupación sobre la reducción del esfuerzo para trabajar será más fuerte cuando los programas sean más generosos y la aceptación o los niveles de beneficio dependan más de los ingresos recientes o corrientes. Como los programas generosos con niveles de beneficio personalizados son menos comunes, pueden requerirse otras características para manejar el esfuerzo de trabajo más a menudo también. Pero es usualmente en los países de medianos y medianosaltos ingresos en los que la generosidad del programa es lo bastante grande para que el esfuerzo de trabajo constituya una preocupación, y éstos son los países con mayor probabilidad de manejar los elementos de programa sofisticados para mitigar el problema. La preocupación sobre el esfuerzo de trabajo debería llevar así al gobierno a considerar varias características de diseño del programa y del balance a través de la asistencia social de último recurso, el seguro de desempleo y los programas contributivos de pensiones cuidadosamente, pero deberían rara vez implicar abandonar la asistencia social como herramienta de política. Excluir transferencias privadas Las transferencias privadas son importantes para las políticas de protección social informales que surgen cuando la acción pública oficial es limitada o no existe. Si se ponen a funcionar políticas de protección social públicas, podrían disminuirse estas transferencias privadas, lo que es una consideración que debe ponderarse al determinar si y cómo implementar el pro grama público. Para tomar esta determinación, los gobiernos deben comprender lo adecuado de los sistemas privados de protección social en un entorno particular. En algunos países o en algunos grupos pueden ser bastante sustanciales y aparentar exhibir las mismas características que un buen sistema público de protección social, y van desde las familias más ricas a las más pobres y a las que se enfrentan a crisis como la enfermedad o el desempleo. Por ejemplo, Cox y Jiménez (1997) hallaron que el 40% de los sudafricanos negros informó que recibía o daba transferencias de dinero. Aunque sin duda útiles, las transferencias de seguro e interfamiliares informales no constituyen políticas de protección social suficientes. Muchas personas son excluidas de tales políticas y aun para quienes reciben alguna asistencia, puede no ser suficiente evitar trampas de pobreza y la transmisión intergeneracional de la pobreza. Además, la red de apoyo completa puede verse afectada por crisis generalizadas y ser así incapaz de prestar apoyo a todos los integrantes cuando más se necesita. Por último, el apoyo privado puede algunas veces formar parte de un conjunto mayor de relaciones patronousuario no conducentes al crecimiento de ingresos a largo plazo del usuario (Glewwe y Hall, 1998; Morduch, 1999; Skoufias, 2003). Después, los gobiernos deben comprender el punto hasta el cual la introducción de transfe rencias públicas pueden afectar las privadas. Una de las investigaciones de mayor credibilidad 44 Políticas de protección social eficaces sobre este asunto es el examen de Jensen en 1998 de los efectos de la expansión del programa sudafricano de pensiones de vejez para los africanos. Aunque se trataba de un programa de comprobación de medios de vida, el umbral de aceptación y los niveles de beneficio de este programa son bastante generosos. Jensen estimó que para las familias que recibían transferencias privadas, cada rand provisto por el sector público ocasionó una reducción de entre 0,2 y 0,4 rands en transferencias privadas a los ancianos. Esta reducción en la carga de apoyo privado indirectamente aumenta el ingreso de los donantes pobres. El programa sudafricano de pen siones sociales es bastante inusual en la generosidad de su beneficio, que es más de dos veces la mediana per cápita del ingreso familiar mensual de los africanos. Los programas de TCD de Nicaragua y México son también relativamente generosos, aunque sus beneficios son de sólo un 15% a 20% del ingreso familiar. En el programa de Nicaragua, la probabilidad de que las familias del programa reciban transferencias alimenticias interfamiliares se reduce en un 10%. En Honduras, donde el beneficio del programa TCD es sólo de un 4% de los gastos familiares anuales, no se encuentra tal exclusión de las transferencias privadas. En ninguno de los tres países disminuyeron las remesas a las familias (Nielsen y olinto, 2006; Teruel y Davis, 2000). La generosidad del programa parecería afectar el grado de exclusión, pero los resultados pueden ser más bien específicos del contexto. Lentz y Barret (2005) no encontraron evidencia de que los recibos de ayuda alimenticia excluyan las transferencias privadas en las familias de pastores del sur de Etiopía y el norte de Kenia. Gibson, olivia y Rozzelle (2006) hallaron poca evidencia de efectos de exclusión en China, Indonesia, Papúa Nueva Guinea y Vietnam, y concluyeron que los problemas de exclusión no constituyen, de hecho, una preocupación significativa de política. Para atender los asuntos asociados con la exclusión de las transferencias privadas, deben diseñarse los programas de transferencias públicas como se indica a continuación. · Debenserdesuficientealcanceparacubriralaspersonasquefaltaronenelsistema privado y ser permanentes y confiables para no socavar los sistemas privados sin ofrecer una alternativa mejor. · Sisedeterminalaaceptaciónatravésdelacomprobacióndemediosdevida,puede excluirse el ingreso de las transferencias privadas en todo o en parte, del cálculo de ingreso, o puede considerarse en el cálculo el ingreso familiar completo o aun de los padres o hijos no residentes. Tales adaptaciones contribuyen a preservar incentivos para la transferencia continuada de ingreso dentro de las familias, pero pueden ser administrativamente complejas y ocasionar errores de inclusión. · Deserposible,considerarelusodesistemaspúblicosparareforzarlosprivados.EnZim babue, el jefe tradicional aparta tierra de la comunidad para que la trabajen miembros de la comunidad o voluntarios de forma que pueda distribuirse la cosecha resultante a los necesitados de la aldea. Los subsidios públicos a insumos distintos al trabajo para el plan deberían mejorar el rendimiento y asistir al sistema privado de la política de protección social. Posibles efectos sobre la fecundidad La teoría económica mantiene que la demanda de hijos es una función de la preferencia individual y el costo de los hijos, con una restricción de ingresos. La asistencia social altera Razón de ser de las políticas de protección social 45 la restricción de ingresos y, dependiendo de cómo se fijen los beneficios, pueden disminuir los costos directos de criar hijos. Esta teoría aumenta la posibilidad de que los programas de asistencia social puedan producir una mayor fecundidad. La evidencia empírica de que la asistencia social aumenta la fecundidad es escasa. Gauthier y Hatzius (1997) observaron los beneficios familiares y la fecundidad en los países de la orga nización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (oCDE) y concluyeron que, si bien hay un efecto en la fecundidad, es de una pequeña magnitud: un incremento del 25% en los beneficios familiares aumentaría la fecundidad en el orden de unos 0,07 hijos por cada mujer. Stecklov y otros (2006) ofrecen estimados de impactos en la fecundidad de los programas de TCD de Honduras y Nicaragua y encontraron efectos positivos significativos aunque pequeños en los primeros, pero no en los segundos. En Turquía, Ahmed y otros (2007) mostraron que el programa de TCD reduce la fecundidad en un 2% a 3%. En el recuadro 2.7 se presentan las reacciones de las beneficiarias de este programa cuando los evaluadores mantuvieron grupos de discusión encaminados a comprender el impacto de los beneficios por embarazo del pro grama. Existen varias acciones que los programas pueden asumir a fin de contener los posibles efectos laterales relativos a la fecundidad; algunos pueden tener efectos laterales no previstos de por sí: · Mantenerlosbeneficiosrazonablementebajosotemporales.Dadalainversióntotal psíquica, de tiempo y monetaria implícita en el tener y criar hijos, es improbable que los beneficios de bajo nivel de las políticas de protección social causen mucho impacto en las decisiones sobre fecundidad. Las encuestas de opinión pública en los países de la oCDE, que presentan programas de asistencia relativamente más estables y generosos Recuadro 2.7 Reacción de las mujeres a preguntas sobre las transferencias y la fecundidad El programa de TCD de Turquía incluye un pequeño beneficio en dinero para las mujeres em barazadas y se realizaron estudios cuantitativos y cualitativos para comprender cómo podría el programa afectar la fecundidad. El estudio cuantitativo mostró la pequeña disminución ya citada y en una encuesta complementaria se encontró que el 97% de las encuestadas respondió que no quedaría embarazada por el beneficio. De hecho, muchas pensaron que dicha pregunta era extraña, humorista, absurda u ofensiva. Una mujer (Illyaskoy, Sengul G.) dijo: "Alá, ¿hubo mujeres que se embarazaron sólo por ese dinero? ¡Ja, ja, ja!... ¡claro que es su deber hacer estas preguntas! Pero las madres tienen que pensar en el futuro de sus hijos también" (Ahmed y otros, 2007, p. 61). Adato y otros (2007, p. 135) informaron que las mujeres entienden que tener hijos implica muchos costos y que éstos van más allá de lo que una pequeña transferencia de dinero puede lograr. También documentaron las razones de que muchos hijos sean deseados, incluidos factores poderosos culturales a favor de un tamaño familiar grande. Una mujer (Nafia S. Beyüzümü, Van) lo resumió en esta forma: "No creo que una mujer deba dar a luz para obtener dinero... Si una mujer da a luz es porque primero está Dios, segundo su esposo y tercero la madre de su esposo desean que lo haga". 46 Políticas de protección social eficaces que los de otros lugares del mundo, revelaron que este apoyo podría ayudar a las familias a conseguir el tamaño deseado de la familia, pero no aumentarlo (Gauthier y Hatzius, 1997). · Mantenerlosbeneficiosparejosporfamilia,o,siseotorganpercápitaoporhijo,limitar el beneficio total o el número de hijos. Aunque este enfoque minimiza los incentivos de la fecundidad, reduce también la focalización de pobreza del beneficio pues las fami lias más grandes son a menudo las más pobres (aun con un tratamiento apropiado de economías de escala). También, donde existen diferencias marcadas en el tamaño de la familia según los grupos étnicos, tales límites pueden tener una dimensión política mucho más importante que el posible efecto en la fecundidad. · Introducirelementosenelprogramaquetiendanareducirlafecundidad.Lasreformas de bienestar para trabajar en los países de la oCDE aumentan la participación de la mujer en la fuerza laboral, lo que usualmente desalienta la fecundidad. Los programas de TCD requieren que las mujeres reciban un mínimo de servicios de salud preventiva y de educación en salud, lo que usualmente incluye oportunidades de enviar mensajes sobre los beneficios para la salud de la alimentación maternal y el espaciamiento de los nacimientos y también de los servicios de planificación familiar. La disponibilidad de esta información puede reducir la fecundidad no prevista en los adultos y también el mayor nivel educativo de las hijas en estos programas sirve probablemente para dismi nuir el tamaño de la familia cuando sean adultas. Dudas sobre la factibilidad administrativa y la administración del programa Aunque las preocupaciones sobre la capacidad administrativa no son triviales, existen a menu do formas de realizar alguna clase de programa de protección social si se aplica creatividad al asunto. Aprovechar los sistemas públicos existentes fuera de la agencia de bienestar, contratar con empresas privadas, simplificar el diseño y protegerse en forma prudente contra que lo perfecto sea enemigo de lo bueno, usualmente producirá un programa factible. El capítulo 7 contiene muchos ejemplos de programas administrados en forma aceptable en muchos países y circunstancias. En los capítulos 4 y 6 se adentra con mucho detalle sobre las diferentes facetas de la implementación y administración de un programa, se esbozan los requisitos y las distintas formas de cumplirlos, nuevamente con ejemplos de muchos países. Dos preocupaciones políticamente cargadas pueden estar ocultas bajo el término más neutral "factibilidad administrativa" y ambas tienen que ver con los beneficiarios reales de los programas a nombre de los pobres o los vulnerables. La primera concierne a la focalización y las dudas sobre su buena realización, en especial en entornos de bajos ingresos o de baja capacidad (tema que se trata en detalle en el capítulo 4). En promedio los resultados de la focalización son mejores en los países en desarrollo de medianos ingresos que en los de bajos ingresos, pero ha habido casos exitosos del uso de toda clase de instrumentos de focalización en entornos de bajos ingresos (Coady, Grosh y Hoddinott, 2004). Los deficientes resultados generales se deben al menos parcialmente a la naturaleza de los programas seleccionados (subsidios de alimentación en general) y a la naturaleza de tipo alto y siga de muchas otras intervenciones, lo que dificulta desarrollar buenos sistemas. Razón de ser de las políticas de protección social 47 Una segunda preocupación concierne al potencial de mal manejo de los fondos. Algunos piensan que los programas de protección social no deben financiarse aduciendo que los recursos se fugan de los beneficiarios a los que se dirigen. Varios programas de protección social han sufrido con mucha fama de sobornos y corrupción y, en algunos países, el historial es más bien pobre. Pero un abandono general de la política sobre políticas de protección social sería equivalente a abandonar los proyectos de infraestructura a causa de informes ocasionales de comisiones y sobornos de parte de un contratista. La solución está más bien en determinar cómo minimizar dichos problemas, sobre los cuales ya se conoce mucho. En adición a la agenda de gobernabilidad del debido proceso de todo el gobierno, la transparencia y la responsabilidad que se exploran y se aplican cada vez más, existen varias características de diseño y administrativas específicas a los programas de asistencia social que pueden ayudar a impedir el fraude, el error y la corrupción. Las medidas básicas se resumen a continuación. · Utilizarundiseñodeprogramaqueminimicelosincentivosyoportunidadesdemal manejo de los fondos. ­ Asegurar que los presupuestos del programa sean consistentes con los criterios de aceptación. Si la financiación es adecuada para servir a todos los elegibles, los solici tantes no deben tener mucha razón para ofrecer sobornos para ingresar al programa. Si las aberturas del programa se racionan de modo que sólo pueda admitirse una pequeña parte de los solicitantes elegibles, existe amplia motivación para el soborno y las comisiones ilícitas. ­ Considerar cuidadosamente los criterios de aceptación. Cuanto más simple sean, y menos discreción ofrezcan a los funcionarios encargados de la admisión por aceptación, menos oportunidad de corrupción habrá. Cuando sean necesarios criterios complejos, reforzar los mecanismos de control (ver capítulo 3, sección 6 y capítulo 4). ­ Considerar el nivel de beneficios para un participante con respecto al salario de los funcionarios encargados de la admisión. Los solicitantes no elegibles pueden ofrecer una parte de sus beneficios a cambio del ingreso al programa. Si la oferta es baja en relación con el salario base del funcionario, será menos atractiva. ­ Condiciones tales como requisitos para que los receptores obtengan servicios de salud, asistan al colegio, o trabajen, pueden ayudar a protegerse contra beneficia rios "fantasmas". En programas que no imponen condiciones, un funcionario de admisión puede fácilmente inscribir beneficiarios fantasmas. Con condiciones, otro funcionario de la clínica, el colegio o el sitio de trabajo tendría que cooperar en secreto con el funcionario de admisiones ofreciendo certificación de asistencia. La publicación de la lista de beneficiarios es otro medio de exponer a los fantas mas. ­ Utilizar mecanismos de pago que trasladen los beneficios de la tesorería al receptor individual con el menor número de intermediarios posible, pues cada eslabón adi cional de la cadena incrementa el potencial de desviación de los fondos (ver capítulo 5, sección 4). 48 Políticas de protección social eficaces · Establecerprocedimientosadministrativosadecuados. ­ Asegurar que los procesos administrativos están claramente definidos y que el personal y los demás recursos sean adecuados para llevarlos a cabo. Una cultura de cumplimiento sólo puede crearse donde las reglas sean claras y razonables (ver capítulos 4 y 5). ­ Establecer procedimientos de control de calidad para asegurar que se respeten los criterios de aceptación, se efectúe auditoría sobre los pagos, los sistemas de infor mación cuenten con salvaguardias apropiadas, etc. ­ Establecer tolerancias sensibles en los procedimientos de control de calidad. Por ejemplo, dada la dificultad de medir el ingreso, con una evaluación inicial de acep tación y revisiones posteriores puede llegarse a estimados con ligeras variaciones del ingreso. Sólo si la diferencia es sustancial y mayor que el error de medición esperado, debería considerarse la variación como un fraude. Dicho enfoque facilita también el respeto a las reglas y mejora los esfuerzos para hacerlas cumplir en forma más efectiva en costos (ver capítulo 6). ­ Establecer procedimientos adecuados de quejas, apelaciones y canales de denuncias (whistle blowing) para los solicitantes que se consideren elegibles, pero a quienes se les negó el ingreso, para beneficiarios que reciben pagos incorrectos o se les solicita pagar comisiones, para trabajadores del programa que sospechan de fraude de compañeros de trabajo y para el público en general que sospecha de irregularidades de cualquier clase (ver capítulo 4, sección 4). ­ Emprender acción en contra de bribones con penas significativas. · Utilizarbienlatransparenciaylascomunicaciones. ­ Asegurar que los criterios de aceptación, niveles de beneficios y reglas sean claras tanto para el público como para los beneficiarios. Las personas sólo pueden buscar corrección cuando entienden lo que deben. A la inversa, la claridad puede ayudar a eliminar reclamos injustificados o de mala conducta. ­ Publicar los casos de fraude detectado y las penas impuestas. Algunas de estas técnicas implican compensaciones con otras características deseables de la política de políticas de protección social. Por ejemplo, aunque la estratagema de financiar completamente las políticas de protección social debería eliminar una fuente de corrupción, no siempre es factible hacerlo así dadas las restricciones de presupuesto. El mantener sencillos los criterios de aceptación y las estructuras de pago reduce las probabilidades de fraude, error y corrupción, pero resta precisión al programa en su focalización y reduce el impacto en la pobreza por unidad monetaria gastada en los beneficiarios legítimos. Los gobiernos necesi tarán renunciar a algunas opciones de diseño con el fin de minimizar el fraude, el error y la corrupción, pero será necesario que desarrollen procedimientos administrativos correspon dientemente más sofisticados como medio alternativo para mantener los problemas a raya. Puesto que tales sistemas toman tiempo para su desarrollo, son más factibles y efectivos en los programas permanentes. Razón de ser de las políticas de protección social 49 Resumen El cuadro 2.4 resume la forma en que pueden manejarse los diversos retos planteados por las políticas de protección social que se discutieron en esta sección. Cuadro 2.4 Resumen sobre cómo manejar los retos a las políticas de protección social Reto a la política de protección social Estrategia de manejo Economía · Considerarloscostosdelainacción · Mantenerapoyadaslaspolíticasdeprotecciónsocial · Mejorasdeapalancamientoenelcapitalfísicoohumano, si es posible Reduccióndelesfuerzodetrabajo · Formarcriteriosdeaceptación,nivelesyestructuradelos beneficios;compensarapropiadamentelascondiciones Exclusióndetransferenciasprivadas · Algunaesinevitableynonecesariamentemala · Algunasmedidasmitigadoraspuedenserfactibles Incentivosparalafecundidad · Formarlaestructuradebeneficiosparaminimizarla · Incorporarelementosparacambiarlapreferenciasobreel tamañodelafamilia Factibilidadyresponsabilidadadministrativa · Emplearelementosdediseñoqueminimicenlasoportuni- dadesparalacorrupción · Desarrollarsistemasadministrativos · Utilizarlascomunicacionesylatransparencia Fuente: losautores. 3 Financiación y gasto en las políticas de protección social Mensajes clave · Lateoríaeconómicasubyacentealacuestióndecuántogastarenpolíticasdeprotecciónsociales lamismaqueparaotrasformasdegastosdelgobierno;estoes,losbeneficiosmarginalesdelos distintostiposdegastodeberíanserigualesentresíeigualesaloscostosmarginalesdeobtención delosfondospúblicos.Esmásprobablequesejustifiquenlosaumentosenelgastocuantomás semantenganlassiguientescondiciones:losprogramaspropuestosdepolíticasdeprotección socialson"buenos",losprogramassonpequeños,losusosalternativosdelosfondossonde bajaprioridad,esposiblerecaudarlosimpuestosenformaeficiente,yelpaquetecombinadode gastosyfinanciaciónesredistributivo. · Silospaísesdeseanaumentarsugastoenpolíticasdeprotecciónsocial,puedenreasignarlos gastos, recaudar impuestos, obtener subvenciones de ayuda, o endeudarse. Es preferible en cuantoseaposiblelareasignacióndefondosdepartidasmenosimportantes.Sisevanarecaudar impuestos,elgobiernodebeprestaratenciónaloscostoseconómicosypolíticos.Sisevaautilizar lafinanciacióndeayudainternacional(donantes),elgobiernoylosdonantesdebenintentarque losflujosdefinanciaciónseanestablesyquelosprocedimientosseanconducentesalaforma- cióndecapacidaddeimplementaciónalargoplazo.Lafinanciaciónmedianteendeudamiento esapropiadaparalaspolíticasdeprotecciónsocialcuandobeneficianageneracionesfuturasen formasqueaumentensuproductividad,yenconsecuencialasrentastributariasfuturas,ocuando serequieranaumentostemporalesenlosgastoscomosucededuranteunarecesión. · Las políticas de protección social deben financiarse en una forma contracíclica, pero pocos gobiernoslohacen.Lasperspectivasdelospaísesendesarrollopararesolveresteproblemapa- recenserremotashastaquelaspolíticasdeprotecciónsocialesténcompletamentefinanciadas entiemposestablesylavolatilidadseamenordeloquehasidorecientemente,aunqueayuda, ysehaefectuado,lareasignacióndegastosafavordelaspolíticasdeprotecciónsocialdurante lasrecesioneseconómicasjuntoconunapolíticafiscalgeneralmenteprudente,peroaungrado insuficienteparaproducirfinanciacióncontracíclicaparalaspolíticasdeprotecciónsocial. · LaliteraturasobreloscostosdelEstadodebienestardelospaísesdelaOrganizaciónparala CooperaciónyelDesarrolloEconómicos(OCDE)sugierequehangastadosumassustancialesen sus sistemas de protección social, pero los han financiado con prudencia y han obtenido los beneficiosdeellosdetalformaquenohansufridoelbajocrecimientoqueloseconomistasa menudopredicenqueacompañatalesgastosredistributivostanaltos. · Lamayoríadelospaísesendesarrollogastanenelrangodel1al2%desuproductointerno bruto (PIB) en políticas de protección social. El análisis de nuevos datos muestra que el gasto enpolíticasdeprotecciónsocialcomoporcentajedel PIBsecorrelacionaenformadébil,pero positiva,conelingresoylademocracia.Enelanálisisnoseencontrórelaciónentreelgastoen políticasdeprotecciónsocialyotrasdiversasvariablesplausibles,entreellaslagobernabilidad,la fragmentaciónétnicaylasactitudespúblicassobreladesigualdad.Cuandoseamplíaelgastode 52 Políticas de protección social eficaces formaqueincluyatodoelgastosocial(políticasdeprotecciónsocial,protecciónsocialysectores sociales),sehallanmásrelacionesesperadas. · Lasabiduríaconvencionalenlaliteraturasobrefinanzaspúblicassugierequelaredistribución tieneunpapelmuyapropiadoenlosmásaltosnivelesdelgobiernoporlasconsideracionesde igualdadinterregional,peroquelasjurisdiccionessubnacionalessonlasadecuadasparaadmi- nistrarpolíticasdeprotecciónsocialyaquetienenmayorconocimientoocontactoconlabase deusuariosdelosprogramas.Así,muchosprogramasincluiránvariosámbitosdelgobiernoy responsabilidadescompartidas.Porconsiguiente,podríapresentarproblemaseldiseñarsistemas apropiadosdetransferenciasintergubernamentales,administrarlosincentivosquecontieneny desarrollareimplementarresponsabilidadesadministrativascompartidas. Financiar programas de protección social no es teóricamente distinto de financiar cualquier otro programa del gobierno. La literatura sobre políticas de protección social pocas veces suministra información sobre esta materia,1 pero aun así, los gobiernos interesados en im plementar o reformar políticas de protección social se encuentran con un flujo constante de demandas que compiten por fondos limitados. El presente capítulo se dirige a dichos gobiernos y proporciona una sinopsis de parte de la literatura sobre finanzas públicas pertinente, con ilustraciones de programas de protección social y nuevos datos sobre los gastos en las mismas en los países en desarrollo. 1. Teoría de la asignación del gasto La teoría económica que contribuye a establecer cuánto gastar en políticas de protección social es la misma que para otras formas de gasto público: los beneficios marginales de los distintos tipos de gasto deben ser iguales entre sí e iguales a los costos marginales de obtención de fondos públicos. Mientras los detalles específicos dependen del tipo de programa, los beneficios suelen in cluir una mejor equidad, mayor bienestar para las familias a través de inversiones o una mejor administración de riesgos, y efectos económicos generales como un mayor crecimiento asociado con reformas exitosas facilitadas por los programas de las políticas de protección social (ver capítulo 2). Usualmente, las mejoras en la equidad se miden por los cambios en los índices de desigualdad como el coeficiente Gini, o por la reducción en el grado de pobreza de los bene ficiarios. Las mejoras en bienestar se miden por el aumento de los ingresos de los receptores; la mejora en el bienestar de los hijos en términos de la nutrición, la escolaridad o el trabajo infantil, o por el nivel de los ahorros e inversiones de los receptores. Los costos marginales asociados con los programas de protección social incluyen el costo de las transferencias, los costos administrativos y los costos de eficiencia. Estos últimos son de dos clases: los resultantes del cambio en el comportamiento de los beneficiarios, como un menor esfuerzo de trabajo, y los resultantes de los costos económicos de recaudar impuestos para financiar el programa. El recuadro 3.1 ofrece ilustración sobre estos costos. 1 Unas pocas excepciones a la falta general de información son las de Bose, Holman y Neanidis (2004) y la de Coady y Harris (2004). Chu y Gupta (1998b) informan sobre el ejemplo de implementación de política de protección social acompañada de reforma tributaria para financiarla. Financiación y gasto en las políticas de protección social 53 Recuadro 3.1 El cubo agujereado de Okun En su tratado clásico, okun (1975) presenta una explicación intuitiva de lo que él denomina el cubo agujereado utilizado para transferir dinero de los contribuyentes en buena situación económica a los pobres. Para él los agujeros son los costos administrativos, el menor esfuerzo de trabajo o su desubicación, la distorsión en los ahorros y el comportamiento sobre las inversiones, y los posibles cambios en las actitudes socioeconómicas. La idea de okun de un cubo agujereado la citan con mucha frecuencia quienes clasifican las transferencias como costosas y sólo apropiadas para una pequeña función política, pero los comentarios de okun sobre el tamaño de los agujeros del cubo sugieren que su magnitud es más bien modesta, lo que confirma la investigación reciente sobre las políticas de protección social en los países en desarrollo. Costos administrativos. Estos son los costos para el gobierno de la administración tributaria y para los contribuyentes de renglones como el mantenimiento de registros. okun estima que éstos pueden medirse con facilidad, están sujetos al control de las políticas y representan a lo sumo sólo un pequeño porcentaje de los costos generales. La experiencia de los países en desarrollo confirma que los programas de protección social pueden operarse en buena forma con costos administrativos modestos: una regla general es que pueden ser de un 10% de los costos generales del programa (ver capítulo 9 para más detalles sobre el tema). Esfuerzo de trabajo. okun (1975, p. 99) nota que la literatura no presenta "virtualmente ningún efecto sobre la cantidad de esfuerzo de trabajo de los afluentes", un efecto limitado de las transfe rencias sobre el esfuerzo de trabajo de quienes obtienen ingresos secundarios en las familias de bajos ingresos, ni virtualmente ningún efecto en quienes obtienen ingresos primarios en el mismo grupo. Puede hallarse un efecto mucho mayor en el comportamiento de evasión de impuestos de las corporaciones que cambian los paquetes de remuneración y beneficios en formas que reducen sus obligaciones tributarias. Según se indica en la sinopsis de los efectos de desincentivos laborales en el capítulo 5, sección 2, la experiencia reciente con las políticas de protección social muestra que los programas bien diseñados ocasionan desincentivos laborales modestos y manejables. Ahorros e inversiones. Estos son importantes en los programas que gravan con impuestos a una generación para apoyar a otra, como sucede con los sistemas de pensión de pago sobre la marcha, y presumiblemente menos para los gastos en políticas de protección social. okun anota que en Estados Unidos las tasas de ahorro fueron del 16% del PIB tanto en 1929, cuando los impuestos eran bajos y parejos y el sistema de protección social era pequeño, y en 1973, cuando los impuestos eran más altos y más progresivos y el sistema de protección era mucho mayor. Él infiere que un incremento masivo en el sistema tributario y de transferencias no hubiera reducido los ahorros. Nosotros anotamos que algunas políticas de protección social en realidad ayudan a las familias receptoras a invertir en su medio de vida, si no en los mercados financieros. Actitudes socioeconómicas. Éstas constituyen un interés menos tangible y se relacionan al es fuerzo para equilibrar los beneficios de la inclusión social contra los posibles perjuicios a la ética laboral. Las actitudes socioeconómicas son un tema recurrente en las políticas sobre asistencia social en todos los países. Estimados modernos agregados de los costos de los fondos. En la literatura económica sobre el costo de los fondos se utilizan modelos de equilibrio general que esencialmente intentan medir las fugas del cubo de okun. Los estimados del costo de obtener un dólar para los países desarrollados varían entre un dólar y más o menos US$1.50, siendo US$1.25 lo común, aunque existen pocos estimados mucho mayores. Existen menos estimados para los países en desarrollo, pero están dentro del mismo rango, tendiendo quizá a ser algo menores (Devarajan, Theirfelder y SuthiwartNarueput, 2001; Martin y Anderson, 2005). Warlters y Auriol (2005) estimaron el promedio de 36 países africanos en US$1.17. 54 Políticas de protección social eficaces En comparación con otras intervenciones públicas, como la construcción de vías y represas y la prestación de servicios de educación y salud, cuantificar los beneficios y los costos de los programas de protección social en términos monetarios es más difícil por dos razones. Pri mera, los otros tipos de programas se juzgan primordial o exclusivamente utilizando criterios de eficiencia ­esto es, si generan una alta tasa de rendimiento económico­ en tanto que los programas de protección social se juzgan primordialmente por su contribución a una mejor equidad. Sin embargo, traducir las mejoras en equidad a términos monetarios es un ejercicio académico que depende de supuestos objetivos que no pueden ponerse a prueba.2 Segunda, los programas de protección social suelen presentar un conjunto diverso de impactos y sólo es posible cuantificar sus beneficios y costos parcialmente, una complejidad menos aparente para algunas otras acciones públicas. Por ejemplo, en el caso de una vía pública directa en tre dos ciudades, un analista puede estimar la tasa de rendimiento económico del proyecto como los fondos que los operadores privados ahorran al transportar bienes y personas en comparación con rutas alternas pero más largas. En contraste, un programa de políticas de protección social de bienestar infantil generará una multitud de impactos, algunos de los cuales son de difícil cuantificación: los niños pueden beneficiarse con un mejor clima de nutrición en casa, mejor educación, mejor salud y, en consecuencia, mantenerse por más tiempo en el colegio y contar con mejores probabilidades de evitar un comportamiento riesgoso o ilegal en su juventud y, cuando adultos, tener mayores probabilidades de empleo y mejores salarios. No obstante, puede intentarse una estimación parcial de la razón de beneficios y costos marginales. Hasta el momento, se han realizado tales evaluaciones sólo para unos cuantos programas, la mayoría en Estados Unidos, pero también en México para Progresa (conocido ahora como oportunidades). La evaluación del costo de oportunidad de un programa dado de políticas de protección social se determina mejor por medio de un análisis de costobeneficio (ver capítulo 6, sección 5) que compara el impacto neto del programa en sus resultados finales (determinados idealmente con una evaluación de impacto) con los costos extra asociados con la implementación del programa. Considérense los tres ejemplos siguientes. Beecroft, Lee y Long (2003) examinaron los efectos de la reforma de bienestar de EUA en 1996 en la primera afluencia de beneficiarios afectados en Indiana. La reforma de bienestar se centró en una transición de "bienestar para trabajar" y el apoyo se condicionó a que los re ceptores realizaran actividades de búsqueda de trabajo o educativas, siendo provisto el apoyo 2 La economía del bienestar formaliza una filosofía moral que valora una unidad monetaria trans ferida a los pobres más que una unidad monetaria transferida a la clase media y sustancialmente más que una unidad monetaria transferida a los ricos. Los beneficios de los programas que mejoran la equidad vía la redistribución se estiman empíricamente asignando distintas ponderaciones de distribución a las unidades monetarias recibidas por las familias con diferentes niveles de bienestar. Esencialmente, las ponderaciones representan una forma de traducir un juicio de valor (en cuánto valora una sociedad la equidad, y por tanto la redistribución, como medio para alcanzar la equidad) a términos matemáticos. Sin embargo, no hay forma empírica bien definida de estimar el conjunto de ponderaciones distributivas de una sociedad. No habiéndola, algunos investigadores asumen una cierta forma de función (Squire y Van der Tak, 1975) y realizan análisis de sensibilidad con distintos valores para la propensión a la redistribución. Financiación y gasto en las políticas de protección social 55 para estas actividades junto con cuidado de niños y subsidios de transporte. Se fijaron límites de tiempo sobre los beneficios, permitiéndose que cada familia recibiera beneficios durante cinco años. Los analistas consideraron dos perspectivas, a saber: la de las familias que recibían apoyo y la de los contribuyentes, según se reflejó en los costos presupuestales de EUA e Indiana, no sólo del programa Temporary Assitance for Needy Families (TANF), sino también de las estampillas para alimentos y la asistencia médica, que tienen procedimientos de aplicación vinculados. Según Beecroft, Lee y Long (2003, p. 104): Los beneficios económicos de la reforma de bienestar para las familias ­resultantes principalmente de un mayor empleo­ superaron ligeramente las pérdidas en pagos de bienestar y otros ingresos. Aunque los cambios en el ingreso variaron según las familias, la posición económica de la familia típica mejoró en forma muy modesta. La reforma de bienestar benefició a los contribuyentes porque los ahorros superaron los gastos de la reforma de bienestar. Esos ahorros ocurrieron primordial mente porque los usuarios emplearon menos tiempo en la asistencia con dinero, reduciendo los pagos de los beneficios para el TANF y los programas de estampillas para alimentos y asistencia médica. Estas reducciones superaron el mayor gasto en los servicios de empleo y capacitación y de los subsidios del cuidado de niños. Los ahorros en el presupuesto los compartieron el estado de Indiana y el gobierno federal. La evaluación de impacto del programa de Bono de Desarrollo Humano de Ecuador muestra que aumentó la inscripción escolar en un 10% y redujo el trabajo infantil en un 17%, concentrándose los efectos en los niños de mayor edad (Schady y Araújo, 2006). Nominalmente una iniciativa de transferencia condicional de dinero (TCD), el programa aspira a asegurar que los hijos de las familias beneficiarias asistan al colegio y obtengan ciertos servicios preven tivos de salud. El análisis de costobeneficio se concentró en los beneficios educativos y los efectos en el aumento del consumo, porque hubo datos disponibles para estos impactos, pero los posibles impactos en la nutrición y en el apoderamiento no habían sido estudiados aún. En el análisis de costobeneficio se utilizó una encuesta nacional de hogares para comparar los ingresos de los adultos con distintos niveles de escolaridad, estimar los años adicionales de escolaridad que cada niño recibiría como resultado del programa, predecir los ingresos futuros para los niños beneficiarios y los no beneficiarios, descontar los ingresos de por vida y compararlos con estimados de los costos del programa, empleando análisis de sensibilidad para parámetros básicos (Banco Mundial, 2006). El resultado varía dependiendo de la tasa de crecimiento de la economía y de si la eficacia del programa es mayor al implementar las condiciones en que se inscriben y asisten al colegio los niños (su "condicionalidad"). Como aparece en el cuadro 3.1, el análisis de costobeneficio sugiere que, en la mayoría de los escenarios, el programa se justifica sólo con base en los beneficios educativos y se espera que produzca mejoras paralelas también en salud y nutrición. Por ejemplo, con una tasa de crecimiento de 5% y condicionalidad efectiva, los beneficios educativos del programa serían de más del doble de su costo total. Los beneficios educativos superarían los costos totales aun con una tasa de crecimiento de sólo el 1% y condicionalidad, o sin condiciones efectivas y una tasa de crecimiento del 5%. El análisis económico simula también el impacto del elemento de las transferencias del programa en la pobreza de consumo y predice que la pobreza caiga en alrededor del 2,5% utilizando una línea de pobreza, sea de uno o dos dólares por día. Ésta es una cota superior del 56 Políticas de protección social eficaces Cuadro 3.1 Estimados del análisis de costo-beneficio de los efectos educativos del programa Bono de Desarrollo Humano de Ecuador Ítem Crecimiento de 1% Crecimiento de 3% Crecimiento de 5% Sincondicionalidad 0,62 0,82 1,13 Concondicionalidad 1,15 1,50 2,05 Fuente:BancoMundial,2006l. efecto a corto plazo. Si las familias ahorran o invierten parte de la transferencia, o si reducen el número de horas de trabajo, el impacto inmediato en la pobreza será menor. Si las inversiones producen un rendimiento, los efectos a largo plazo en la reducción de la pobreza pueden ser mayores (Banco Mundial, 2006a). Nótese que ninguno de los anteriores ejemplos valora explícitamente el bienestar de los pobres más que el de los no pobres, aunque los economistas piensan que debería hacerse y que la redistribución es uno de los motivos fundamentales de los programas de transferencias. Alderman y Del Ninno (1999) presentan un ejemplo relativamente raro de dicho análisis e introducen ponderaciones distributivas explícitas en el análisis de las reformas potenciales al impuesto sobre el valor agregado (IVA) en Sudáfrica. Ellos construyeron una medida de costobeneficio de un cambio en el impuesto con pérdidas en el consumo personal en el numerador, con ponderaciones distributivas en el agregado, y con ganancias en las rentas en el denominador. Cuanto más alta la razón, mayor el costo social comparado con las rentas ganadas. Alderman y Del Ninno encontraron que cuando el bienestar de todas las familias se pondera por igual, el IVA sobre el maíz, los fríjoles y el azúcar es el más costoso socialmente o, a la inversa, que éstos son los mejores candidatos para exenciones del IVA. Cuando se asignan mayores ponderaciones al bienestar de los pobres, el maíz continúa siendo el producto más importante para la exención, pero el kerosene resulta una mejor elección para la exención que el azúcar o los fríjoles. Las dificultades de cuantificar todos los impactos del gasto en las políticas de protección social y las formas competidoras en que pueden gastarse los fondos en diferentes sectores y programas y colocarlos en una métrica común, son significativas. Así la mayoría de los eco nomistas reconoce que, en la práctica, cuantificar rigurosamente los beneficios marginales de las distintas formas de gasto entre sí y con los costos marginales, generalmente no es factible (Besley, Burgess y Rasul, 2003; Devarajan, Theirfelder y SuthiwartNarueput, 2001; Gupta y otros, 2001). No obstante, los planeadores del presupuesto están profundamente convencidos del principio de que ellos deberían igualarse y harán lo que puedan para respetarlo, aun si sólo pueden basar sus decisiones en juicios cualitativos. Podemos considerar en una forma cualitativa cuándo es más probable que los beneficios marginales de gasto adicional en políticas de protección social tengan mayor peso que los usos alternativos de fondos o costos marginales (ver Coady y Harris, 2004 sobre la teoría y una aplicación a la reforma mexicana que reemplazó los subsidios alimenticios generales con el programa de TCD Progresa en 1997). Es más probable que se justifiquen los beneficios de los gastos adicionales en políticas de protección social en las siguientes circunstancias: Financiación y gasto en las políticas de protección social 57 · Cuando el programa es "bueno". Como se muestra en el capítulo 2, las políticas de pro tección social pueden aliviar parte de la miseria de la indigencia, ayudar a las familias a invertir en su medio de vida o en el futuro de los hijos y a manejar los riesgos y pueden facilitar la reforma de las políticas oficiales. Algunos programas serán mejores para producir algunos de estos efectos que otros, dependiendo de su escala, consistencia, flexibilidad, características, etc. Los capítulos 2 y 9 ofrecen criterios para juzgar los programas con mayor detalle y el resto del libro hace recomendaciones sobre cómo obtener buenos resultados. Las propuestas de financiación pueden juzgarse contra esta información cuando no hay disponibilidad de evaluaciones rigurosas de impactos. · Cuando el gasto neto y/o el paquete tributario es progresivo. Uno de los objetivos de las políticas de protección social es la redistribución, de manera que se justificarán más los gastos si se distribuyen en forma progresiva. Además, habrá mayor probabilidad de que los efectos productivos sean mayores para los más pobres. La redistribución por unidad monetaria transferida se incrementará si se concentran los gastos en el extremo inferior de la distribución de bienestar y si los impuestos son progresivos en lugar de ser regresivos. · Cuando la base del gasto en políticas de protección social es baja. Cuando los gastos son bajos, puede justificarse un incremento en ellos, pero cuando el programa alcanza algo que se aproxima a la financiación adecuada, disminuirá el valor del gasto adicional. Una mayor financiación permitirá que se amplíe el programa desde los más pobres hacia los menos pobres, lo que implica un menor impacto de redistribución, y/o el mayor presupuesto podría incrementar el nivel de los beneficios otorgados a cada beneficiario. Esto implica nuevamente un menor valor social, ya que una unidad monetaria adicional de transferencia será de menor importancia para una familia pobre que para una más pobre. · Cuando los usos alternativos de los fondos son menos importantes. Aumentar el gasto en políticas de protección social es ciertamente más valioso socialmente que adquirir otro palacio para un dictador o su mujer y tiene mucha mayor probabilidad de ser más valioso socialmente que gastar en un subsidio a la gasolina regresivo que estimula la contaminación, pero puede ser o no más valioso que financiar vacunas o políticas hospitalarias para impedir el desarrollo de la malaria entre los pobres. · Cuando los impuestos extra para financiar los gastos tienen mínimos costos de eficiencia. Los distintos instrumentos tributarios varían según el grado de las distorsiones que introduzcan. Los instrumentos tributarios de base amplia ­especialmente un IVA y ocasionalmente un impuesto a los ingresos­ serán menos distorsivos que alternativas como impuestos al comercio. El logro de las primeras tres condiciones aumentará los beneficios marginales de un pro grama, en tanto que el logro de las dos últimas producirá menores costos marginales. 2. Fuentes de financiación para las políticas de protección social El dinero es un bien fungible según el uso, de modo que se trata de si se justifica un gasto en relación con otras alternativas. Los gobiernos tienen básicamente cuatro alternativas para 58 Políticas de protección social eficaces financiar un gasto específico: reasignar los gastos, aumentar los impuestos, conseguir ayuda internacional, o endeudarse.3 Cada una de ellas tiene sus ventajas y desventajas (cuadro 3.2) y qué opción o combinación de opciones es preferible, depende de la situación de cada país, ya que algunos no tienen posibilidad de aumentar la financiación externa, algunos están dema siado endeudados para incrementar su deuda y algunos tienen tasas tributarias bastante por encima del promedio; pero al mismo tiempo, algunos tienen alguna flexibilidad en una o más dimensiones (Banco Mundial, 2007e). Reasignación de gastos Es posible con mucha frecuencia reasignar los gastos de otros programas a las políticas de pro tección social y la ventaja de hacerlo es, obviamente, que no se requieren recursos nuevos y así el monto total de los gastos no se modifica. Si se reasignan los recursos de programas menos eficaces o importantes a buenas políticas de protección social, puede aumentar la productividad general de los gastos del gobierno. Una desventaja de la reasignación de los gastos es que el espacio para ésta puede ser limitado, pues el gasto del gobierno puede ser bajo, o estar limitado a actividades de igual importancia, o su flexibilidad es limitada. La reasignación puede también ser política mente difícil. Aun donde los economistas ven áreas en las que la reasignación de fondos podría aumentar la eficiencia, los políticos no ven posibilidades realistas de realizar el cambio. Las reasignaciones para financiar las políticas de protección social son más visibles cuando el gobierno reduce o elimina un subsidio general y lo reemplaza con un programa específico de transferencias. Por ejemplo, Jamaica eliminó los subsidios generales alimenticios en 1984 y utilizó parte de los ahorros para financiar su Food Stamp Program (Grosh, 1992). Brasil redujo el subsidio al gas para cocina en 2001 y financió el programa de transferencias de dinero Auxilio Gás en compensación (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006). En 2005, Indonesia estableció una reducción masiva en los subsidios al petróleo y reasignó la mitad de los fondos implícitamen te ahorrados a gastos en salud, educación y un nuevo programa de transferencias de dinero (Indrawati, 2005). Pueden ocurrir también reasignaciones más sutiles, como cuando se hacen más eficientes otros sectores y se reasignan los ahorros. Si es imposible la reasignación dentro de un presupuesto dado, puede requerirse aumentarlo a fin de acomodar el gasto deseado en políticas de protección social. Mayor tributación Los gobiernos nunca toman a la ligera la opción de incrementar los impuestos porque puede causar costos económicos reales y también los obvios costos políticos (ver recuadro 3.2 para una discusión sobre los instrumentos tributarios). Sin embargo, en algunos países en desarrollo los impuestos son lo bastante bajos en comparación con los de países equivalentes como para 3 Técnicamente, una quinta opción es la de crear dinero para cubrir los déficit. Sin embargo, experien cias como la de América Latina en los años setenta y principios de los ochenta han mostrado que la impresión de dinero es una fuente de financiación tan inflacionaria, ineficiente e inequitativa que todos los gobiernos prudentes la han descartado como opción. Financiación y gasto en las políticas de protección social 59 Cuadro 3.2 Opciones para aumentar el presupuesto de las políticas de protección social: ventajas y desventajas Fuente de financiación Ventajas Desventajas Reasignacióndegastos · Financiaprogramasdentrodelas · Nosecuentaconfondosadicio- restriccionespresupuestales nalesrelativosalpresupuesto · Incrementalaproductividadge- · Muchospaísestienenbajos neraldelosgastosdelgobierno nivelesdegastodiscrecional Mayortributación · Mássosteniblequelasdemás · Costoseconómicos opciones · Políticamenteimpopular Donacionesinternacionales · Incrementaladisponibilidadde · Inflexibilidadenelusodelos fondos fondos · Inestabilidaddefinanciación · Problemasdecoordinaciónde donantes · Problemasdeautonomíadel gobierno Endeudamiento · Financialainversiónenactivi- · Incongruenciasmonetariasenlos dadesproductivasenpaísescon balancesgenerales bajoahorropúblico · Cargadealtoserviciodela · Financialaexpansióntemporal deuda deprogramasdurantelascrisis · Impactodeladeudapendiente enelcrecimiento · Vulnerabilidadaunacrisisde solvencia Fuente:losautores. que sea económicamente factible, y aun sensato, aumentarlos. Uganda, por ejemplo, recauda el equivalente a un 11% o 12% del PIB en rentas internas, lo que es mucho menor que el 20% en Etiopía, un país con características fiscales semejantes, por lo demás, o que el promedio del 25% para los países de bajos ingresos. Uganda podría considerar seriamente el aumento de las rentas tributarias y dicho aumento es incluso una característica del diálogo político en Etiopía. Más altos en la escala de ingresos, Chile y Sudáfrica, que recaudan el equivalente del 24% al 25% del PIB en impuestos respectivamente, tienen mucho mayor potencial de considerar el aumento que Brasil (45% del PIB) o Turquía (31%) (Banco Mundial, 2007e). Nótese que Chile y Sudáfrica han podido ofrecer sistemas integrales de políticas de protección social a pesar de sus gastos comparativamente bajos. Para aumentar los impuestos con el fin de financiar políticas de protección social, no debe permitirse que aumenten para quienes serán beneficiados por las políticas en comparación con lo que reciban o, como mínimo, deberían tener una incidencia neutral. Chu, Davoodi y Gupta (2000) proporcionan una revisión completa de la literatura sobre la incidencia de los impuestos en los países en desarrollo y anotan que en 36 estudios de 19 países se halló que los sistemas tributarios generales son progresivos en 13 casos, neutrales en 7 y regresivos en otros 7. Los demás estudios presentan hallazgos mixtos o muestran efectos insignificantes; todo esto indica que, en la mayoría de los casos, el gasto progresivamente dirigido en políticas de protección 60 Políticas de protección social eficaces Recuadro 3.2 ¿Qué instrumentos tributarios deberían utilizar los gobiernos para apoyar las políticas de protección social? Los gobiernos pueden elegir entre varios tipos distintos de instrumentos tributarios (ver cuadro). Los expertos en finanzas públicas consideran las rentas generales, esto es, el fondo de las rentas oficiales, como la fuente más apropiada de financiación para las políticas de protección social. Dado que éstas representan beneficios no contributivos dirigidos a los pobres, financiarlas por medio de la base más general disponible aseguraría el mayor grado de redistribución a través del sistema tributario y su financiación mediante impuestos progresivos mejoraría la redistribución. Instrumento tributario Ventajas Desventajas Rentasgenerales(im- · Basetributariagrandeyestable · Distorsionesencomportamientode puestosalosingresos, · Incidenciaprogresiva(impuestoalos ofertalaboral,ahorroyconsumo IVA,impuestosalas ingresos) · Regresivo(IVA) ventas) · Procíclico(impuestoalosingresos) Impuestosalanómina · Protegidosporelpresupuesto · Incidenciaregresiva · Ligadosalosbeneficios · Focalizacióndelmercadolaboral · Procíclico Impuestosdedestino · Políticamenteviables · Usualmenteproducerentas específico · Elimpuestopuedeserdeseableporsí limitadas mismo Subsidioscruzados · Efectoredistributivodentrodeun · Incentivosparaconsumoexcesivo programa · Carenciadetransparenciafiscal · Potencialdeobligacionesfiscales contingentes Fuente:losautores. Los impuestos a la nómina constituyen el instrumento clásico utilizado para financiar los pro gramas de seguro social, de modo que a menudo surge la cuestión de si deberían utilizarse para financiar las políticas de protección social. En general, la respuesta es que no, por las siguientes razones: · Silapropuestaimplicaque,comosucedeconelsegurosocial,elbeneficioselimitaaquienes han contribuido, un acuerdo de este tipo excluiría a los más necesitados de la política de protección social. Con altos niveles de empleo informal y autoempleo (hasta la mitad de la economía en América Latina y proporciones mucho mayores en África y Asia meridional), quienes están fuera del sector formal no serían elegibles, pero usualmente tienen los ingresos más bajos y ningún acceso a la mitigación del riesgo que proporciona el seguro social. · Losimpuestosalanóminacontribuyenalafocalizacióndelmercadolaboralenlossectores formal e informal, por lo que es deseable mantenerlos tan bajos como sea coherente con su uso en el seguro social basado en la afiliación. · Losimpuestosalanóminasonconmuchafrecuenciamenosprogresivosquelosimpuestosa los ingresos y el impacto neto será mayor cuanto más progresiva sea la financiación que apoya el gasto en políticas de protección social. · Destinarespecíficamentelosimpuestosalanóminaintroducerigidecesenelpresupuestoy propicia ineficiencias. Algunos programas de protección social en Colombia reciben fondos de destino específico; los críticos piensan que esto ha inducido una mezcla ineficiente de programas (Banco Mundial, 2002d). Financiación y gasto en las políticas de protección social 61 social será redistributivo, pero no será así en algunos casos, lo que subraya la necesidad de ser precavidos cuando se trata de aumentar la financiación de los gastos en políticas de protección social a través de mayores impuestos. Donaciones internacionales La donación de agencias donantes no soluciona el tema de la compensación, pues el uso de los fondos tiene de todas formas costos de oportunidad. Deben considerarse la ayuda externa y las rentas tributarias como si formaran parte de un gran presupuesto que se asigna según los méritos de los distintos usos de los fondos, en el que las donaciones aumentan el tamaño del pastel, pero no necesariamente destinar en forma específica el tamaño de la tajada para las políticas de protección social. El consenso alrededor de los acuerdos y reuniones como los Acuerdos de Monterrey, los objetivos de Desarrollo del Milenio, la Gleneagles Summit del Grupo de los ocho y el African Action Plan es a favor de un mayor apoyo de los donantes para los países de bajos ingresos, que pueden incrementar indirectamente el volumen de los recursos disponibles para las políticas de protección social.4 Algunos donantes apoyan cada vez más a las políticas de protección social en forma específica y así describen su apoyo como dirigido a ellas. Por ejemplo, en un informe oficial del R.U. sobre el desarrollo internacional (DFID, 2006) se promete aumentar dicho gasto en por lo menos 10 países africanos o surasiáticos de bajos ingresos y duplicar a 16 millones el número de familias trasladadas de los programas de ayuda de emergencia a los de protección social a largo plazo. Surgen tres grandes problemas con la forma en que se aporta usualmente la financiación con donaciones (en Banco Mundial, 2005e, capítulo 3, se encuentra un análisis convincente de los temas ilustrado profusamente con evidencia de los sectores de salud y educación). Primero, las donaciones son a menudo inflexibles y cubren sólo algunos costos del programa. Segundo, los flujos de ayuda pueden ser volátiles y la mayoría de los donantes operan con base en ciclos de compromiso de uno o dos años. En el peor de los casos, esto puede dar como resultado programas que se inician y desaparecen en cortos horizontes de tiempo y así nunca superan la etapa inicial o la de resolución de problemas. Aun una versión atenuada del problema puede producir una resistencia a emprender mejoras administrativas que requieren varios años para llevarse a cabo o lograr su rendimiento. Tercero, la asistencia para el desarrollo puede implicar altos costos transaccionales, muchos donantes pueden tener presencia en un solo país y con frecuencia cada uno financia programas separados, a menudo similares, lo que imposibilita la realización de economías de escala. Los donantes también insisten a menudo en sus propios procedimientos para la contabilidad o las adquisiciones, de manera que un país tiene que operar sistemas administrativos paralelos y dedicar esfuerzos para complacer a los donantes en lugar 4 Se llegó a los Acuerdos de Monterrey en la International Conference for Financing and Development (Conferencia Internacional para la Financiación y el Desarrollo) de Monterrey, México, en marzo de 2002; se acordaron los objetivos de Desarrollo del Milenio en la Cumbre sobre el desarrollo del Milenio de Nueva York en septiembre de 2000; la Cumbre de Gleneagles del Grupo de los ocho se celebró en Gleneagles, Escocia, en 2005; y se acordó el African Action Plan en la Cumbre del Grupo de los ocho en Kananaskis, Canadá, en 2002. 62 Políticas de protección social eficaces de prestar los servicios. Dado que el propósito de la ayuda con donaciones es auxiliar a países de bajos ingresos, tales ineficiencias son especialmente lamentables. La experiencia etíope con el apoyo para su programa de protección social anterior a su re forma de 2005 ilustra algunos de los problemas comunes a la ayuda extranjera. La financiación fue significativa, siendo el promedio de unos US$265 millones por año entre 1997 y 2002, pero se generó en un sistema de apelaciones de emergencia y así fue volátil en las cantidades, que variaron entre US$152 millones en 1998 y US$449 millones en 2000. Con base en las políticas, el 80% de la ayuda se dedicó a programas de obras públicas, pero los programas encontraron problemas que se agravaron con los acuerdos de ayuda. En Banco Mundial (2004a, p. 135) se resumen estos problemas así: La Fundación Ford llega demasiado tarde; la cantidad de alimentos está tan diluida que cada familia recibe demasiado poco para que afecte materialmente su bienestar. En el caso de los programas de trabajo, la naturaleza de pare y siga (start-stop) de los programas les impide causar un impacto soste nido en los ingresos de los pobres y la ausencia de fondos de contrapartida e integración con planes de capital locales significa que a menudo no dan como resultado la creación de activos duraderos y productivos. Con las reformas de Etiopía de 2005 de la política de protección social productiva se as piraba a superar varios de estos problemas estableciendo un sistema dirigido por el gobierno para que la ayuda pudiera proveerse, solicitando compromisos de varios años y cambiando los acuerdos administrativos para preparar el terreno para un mayor impacto. El esfuerzo de reforma necesitó voluntad política significativa para empezar y deberá ser sostenida en los años venideros para lograr su efecto completo. Endeudamiento o uso de financiación mediante déficit La convicción general en las finanzas públicas es que la financiación mediante endeudamiento es aconsejable sólo cuando el gasto extra financiado aumenta la capacidad del país de pagar la deuda en el futuro; por ejemplo, el gasto en infraestructura o en educación. El endeudamiento para financiar gastos corrientes sin impacto en la capacidad futura de generación de ingresos y la productividad puede ocasionar una deuda pendiente, una falta de sostenibilidad fiscal y una mayor probabilidad de una crisis financiera (Ter Rele y Westerhout, 2003). Las políticas de protección social han sido consideradas tradicionalmente improductivas y simplemente redistributivas, pero según se vio en el capítulo 2, este es un punto de vista indebidamente anodino, por lo menos cuando las políticas de protección social se operan con efectividad y buena focalización. La financiación a través de deuda puede ser aplicable particularmente a las políticas de protección social cuando éstas benefician a generaciones futuras en formas que incrementen su productividad y en consecuencia las rentas tributarias futuras, o cuando se requiere un incremento temporal en los gastos, como después de una crisis económica o de un desastre natural. Ambas condiciones se dieron en 2001 cuando Colombia y Turquía se endeudaron con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento para fundar programas de TCD a fin de asegurar que las crisis económicas de ambos países no arruinaran la capacidad de los pobres de Financiación y gasto en las políticas de protección social 63 formar capital humano para sus hijos. Al mismo tiempo, tales programas no siempre reducen su tamaño automáticamente después de una crisis. Los gobiernos pueden endeudarse con los bancos internacionales de desarrollo en parte para obtener la asistencia técnica y la supervisión que vienen a menudo incluidas en el préstamo para desarrollo internacional o para señalar un compromiso de varios años con los fondos para los participantes, indicar una probabilidad de calidad técnica, o cosas parecidas. El endeuda miento con los bancos internacionales de desarrollo puede implicar algunos de los mismos problemas de la financiación con donaciones, aunque algunas veces en un menor grado, ya que la financiación es con mayor frecuencia a varios años y se integra en el presupuesto del gobierno y los programas son ejecutados por agencias oficiales. 3. En busca de financiación contracíclica para las políticas de protección social Una preocupación especial referente a la financiación de las políticas de protección social es la de cómo garantizar los recursos adecuados durante crisis macroeconómicas o después de desastres, lo cual es particularmente importante en los países en desarrollo. Ferreira, Prennushi y Ravallion (1999) señalan que las crisis en las que el producto nacional bruto disminuye en un período de 12 meses y/o se duplica la inflación a una tasa mensual por encima del 40% al año son raras en las economías de la oCDE, pero relativamente comunes en el mundo en desarrollo. En dichas crisis, los niveles de vida de muchas personas ­casi invariablemente incluidos los más pobres­ caerán durante algún tiempo. Para que las políticas de protección social protejan a los pobres en tiempos de recesión económica, obviamente necesitarán presupuestos mayores que en tiempos de crecimiento para garantizar los beneficios al mayor número de pobres y mayores beneficios a quienes ya eran pobres y lo son más en esos tiempos. Cuando la financiación aumenta en tales tiempos de necesidad, se le denomina contracíclica (ver Alderman y Haque, 2006, para una discusión completa de lo necesario para proveer una política de protección social contracíclica, incluyendo no sólo la financiación sino reglas ade cuadas de especificación y capacidad de aumentar en forma gradual con rapidez). El término es quizá un poco pálido para el contexto de los países en desarrollo y se origina en la jerga de las finanzas públicas de los países industriales, donde las alzas y bajas son moderadas y se asocian con el ciclo de los negocios y no en la volatilidad enormemente mayor de los países en desarrollo. Infortunadamente, en la práctica el gasto en las políticas de protección social ha tendido a ser más procíclico que contracíclico (Braun y Di Gresia, 2003). De Ferranti y otros (2000), por ejemplo, encontraron que aun cuando siete países latinoamericanos hicieron un buen trabajo al mantener la proporción de gastos específicos y sociales en el presupuesto durante una crisis, por cada reducción de 1% en el PIB, el gasto por cada pobre bajó en un 2%. Los gobiernos con mucha frecuencia tratan de proteger los presupuestos para los programas de protección social incrementando su proporción del presupuesto y reduciendo la de otros renglones, pero es improbable que dicha reasignación proteja completamente el gasto por cada pobre durante las crisis. Aun cuando los gobiernos le otorgan una alta prioridad a las políticas de protección social, el gasto propiamente dicho caerá. Las crisis implican reducciones en los salarios reales y el empleo, lo que reduce las rentas. Además, los paquetes de medidas de 64 Políticas de protección social eficaces estabilización adoptados para intentar sacar a la economía de la crisis a menudo implican la reducción de los déficit fiscales, siendo la reducción del gasto usualmente un medio impor tante para hacerlo. Simultáneamente, el número de los pobres aumenta, lo mismo que el nivel de necesidad de los pobres crónicos. Así, precisamente cuando aumentan las necesidades, los medios disminuyen. La solución aparente a este problema es prefinanciar los presupuestos de las políticas de pro tección social. Algunos fondos de seguro de desempleo funcionan sobre esta base, recaudando las contribuciones en un fondo especial mientras los trabajadores están empleados y pagándolas durante las recesiones. Sin embargo, tales acuerdos tienen sus límites. A principios de los años noventa, varios países de Europa oriental redujeron la tasa de reemplazo y la duración de los beneficios por desempleo, por lo menos en parte, debido a las presiones fiscales asociadas con la transición (Vodopivec, Wörgötter y Raju, 2003). Algunos países han intentado mantener reservas de granos, con resultados inferiores a los deseados (Banco Mundial, 2005h). Algunos países, como India, México y Filipinas, mantienen fondos de reserva para progra mas de ayuda (Gurenko y Lester, 2004). El estado de Maharashtra en India tiene un impuesto específico para financiar obras públicas contracíclicas. Si bien tal financiación puede ser ade cuada para emergencias localizadas, las necesidades impuestas por grandes crisis covariadas, como las inundaciones en Bangladesh en 1998 o el tsunami de Asia en 2004, no pueden satis facerse sin apoyo externo y/o consecuencias macroeconómicas (Alderman y Haque, 2006). La prefinanciación es bastante rara para los programas de asistencia social y, en su lugar, puede lograrse la financiación contracíclica mediante gastos generales prudentemente bajos durante los tiempos de estabilidad y gastos mayores o endeudamiento en tiempos de mayores necesi dades. Entre los países que han seguido este camino están Chile y Colombia. Las presiones sobre el gobierno para gastar las rentas cuando se recaudan han obstaculi zado la acumulación de ahorros fiscales para su uso en caso de necesidad. Un ejemplo típico es el de la acumulación procíclica de las rentas petroleras (Alesina y Tabellini, 2005; Davis, ossowsky y Fedelino, 2003). La tendencia es general, pero se aplica completamente al caso de las políticas de protección social. Los gobiernos han utilizado leyes de responsabilidad fiscal como forma de hacer cum plir las políticas fiscales contracíclicas generales. La intención de estas reglas es contribuir a mantener la disciplina fiscal y, quizás de igual importancia, señalar a los acreedores y otras partes interesadas que los déficit durante tiempos de recesión no deben verse como signo de irresponsabilidad sino como parte de una política contracíclica planeada. El resultado general de las reglas fiscales ha sido mixto, pues al parecer no son ni necesarias ni suficientes para la disciplina fiscal general y mucho menos pasan directamente los resultados a un solo rubro de gastos, como políticas de protección social (recuadro 3.3). El deseo de financiación contracíclica para las políticas de protección social se origina en el afán de servir a quienes necesitan ayuda, pero es pertinente anotar que aun en los buenos tiempos, muy pocos programas de protección social en los países en desarrollo se financian completamente. En los países industriales, la mayor parte de los programas de protección social se operan como programas de "titulación", esto es, a todas las familias que cumplen los criterios de aceptación se les garantiza el ingreso al programa, con procesos administrativos y presupues tos (o flexibilidad presupuestal) para respaldar la promesa. En los países en desarrollo, la gran Financiación y gasto en las políticas de protección social 65 Recuadro 3.3 Leyes de responsabilidad fiscal Las leyes de responsabilidad fiscal pueden ser de distintos tipos: · Leyesqueestablecenprincipalmenteobjetivosfiscalescuantitativos(KopitsySymansky,1998), como el déficit general del gobierno o un límite a ciertos niveles de gasto de alta prioridad; por ejemplo, la legislación de responsabilidad fiscal en India. · Leyesquesecentranenunamejortransparenciafiscalyadministracióndelgastopúblico;por ejemplo, como se hace en Nueva Zelanda. La experiencia de los países muestra que, a menos que se cumplan importantes prerrequisitos sobre transparencia fiscal, cuentas presupuestales, consenso político y mecanismos de observancia forzosa, la legislación sobre responsabilidad fiscal es insuficiente en sí misma para garantizar que la política fiscal sea responsable. Además, las reglas fiscales tienden a ser menos eficaces si abarcan sólo el gobierno central, son demasiado específicas o no fomentan la reasignación del gasto del gobierno entre los programas. Entre los países que cuentan con reglas fiscales exitosas están Brasil, donde la ley ha fomentado la credibilidad de las políticas oficiales, y Chile, donde las reglas fiscales tuvieron un papel en la protección del gasto social en 2004. Los estabilizadores automáticos tienden a ser más eficaces en los países industriales. Las fallas de las reglas fiscales en Argentina y otros países de América Latina son algunos de los factores que contribuyeron a la inestabilidad macroeconómica (Singh y otros, 2005). Un ejemplo de regla fiscal que no se ha hecho cumplir completamente es el Stability and Growth Pact de la Unión Europea. mayoría de los programas tienen una especie de mecanismo de racionamiento para garantizar que se mantienen los presupuestos en la cantidad permitida: algunas veces se abren las listas de los beneficiarios sólo una vez y luego se cierran durante años, o se abren anualmente para un número de beneficiarios que agotan el presupuesto fijado y luego se cierran. Existen varios programas en Europa oriental con reglas de ingreso y procesos administrativos suficientes para un programa de titulación pero ha carecido algunas veces de apoyo fiscal y por esa razón ha incurrido en retrasos. Es moderado anotar que aun estos países de medianosaltos ingresos de acceso a la Unión Europea no pueden proveer un sistema de titulación. Las grandes magnitudes y mayores frecuencias de las recesiones en las economías en desarrollo implican que los riesgos fiscales que se correrían al pasar a un diseño de titulación serían mayores que los asumidos por los países de la oCDE donde las titulaciones son comunes. Con los programas de titulación, el número de beneficiarios y el presupuesto del programa bajan naturalmente al recuperarse la economía general. Las personas consiguen trabajo, au mentan sus ingresos y se sitúan en el umbral para un programa de comprobación de medios de vida, o llegan a estar en tan buena situación que no desean participar en programas de autofocalización. Cuando no se operan los programas en forma de titulación esta reducción en los gastos será menos automática. Algunas familias dejarán el programa como resultado de su mayor prosperidad, pero otras familias elegibles que habían sido descartadas esperarán para ocupar su lugar. Reducir los gastos del programa puede significar introducir un racionamiento más estricto, lo que puede ser políticamente difícil de realizar. Los administradores de los 66 Políticas de protección social eficaces programas y los abogados de los pobres señalarán las necesidades no satisfechas y los recursos disponibles y se preguntarán por qué no pueden emparejarse. En esta forma, el objetivo desea ble de asistir a los necesitados en los buenos tiempos entra en conflicto parcial con el logro de ahorrar contracíclicamente los recursos para ayudarles en los tiempos difíciles. Las perspectivas para obtener una financiación contracíclica para las políticas de protec ción social en los países en desarrollo parecen mínimas hasta que se financien por completo las políticas de protección social en los tiempos estables y la volatilidad sea menor de lo que ha sido recientemente. La reasignación de gastos a favor de las políticas de protección social durante las recesiones y las políticas fiscales prudentes en general ayudarán y se han puesto en efecto, pero a un grado insuficiente para producir financiación contracíclica para políticas de protección social. 4. El costo del estado de bienestar en los países desarrollados Una de las implicaciones de la teoría básica del gasto óptimo es la de que a un país que gasta demasiado en políticas de protección social le resulta costoso el hacerlo: dejará de invertir en otras cosas más importantes y/o tendrá que forcejear con impuestos indebidamente gravosos. De manera que otra forma de pensar en cuánto esfuerzo podrían dedicar los países a las po líticas de protección social proviene de consultar la literatura empírica sobre los costos de las políticas de protección social. La literatura sobre los costos del estado del bienestar se refiere principalmente a los países de la oCDE, pues es en ellos donde tales gastos son drásticamente los más altos y los temas más apremiantes. Atkinson (1999), Barr (2004) y Lindert (2004) critican la primera literatura en formas que en gran parte descuentan la preocupación de que los elevados gastos en sistemas de protección social bien diseñados desaceleran el crecimiento. Ellos adelantan los siguientes argumentos sobre cómo pueden los países permitirse sistemas de transferencias sustanciales, considerados tradicionalmente como no productivos y desaceleradores del crecimiento a través de las cargas impositivas para apoyarlos y los efectos en desincentivos laborales en los receptores: · Losmodelossimplistasutilizadosparadescribirlosefectosenlareduccióndetrabajo de las políticas tributarias y de transferencias son demasiado simples y extremos, y por tanto, engañosos. · Lasevaluacionesdelcostodelestadodebienestarsehanconcentradoenloscostosen cuanto al crecimiento, pero no han intentado calcular los beneficios que se derivan de los programas, y por tanto, están especificadas de manera errónea. · Laevidenciaempíricamuestraqueenlapráctica,elcrecimientoyelgastoenelestado de bienestar se correlacionan en forma muy débil. Lindert (2004, p. 234) anota: "Dentro del alcance de la verdadera experiencia histórica, no existe un costo claro y neto para el PIB atribuible a las altas transferencias sociales.5 5 Lindert (2004) sugiere varias explicaciones para este "acertijo de almuerzo gratis", concluyendo que los países que gastan más tienen más paquetes tributarios a favor del crecimiento; los estados de bienestar han minimizado los desincentivos laborales de los adultos jóvenes; los subsidios por el retiro temprano tienen poco efecto en el PIB, en parte porque están sesgados hacia los trabajadores menos Financiación y gasto en las políticas de protección social 67 Los tres autores aportan ejemplos sobre cómo las políticas de protección social de la vida real presentan características de diseño para limitar sus distorsiones potenciales, y Blank (2002) se une al coro. Clasifica las formas en las que el diseño del programa puede minimizar las fugas en el cubo de okun, apoyando a quienes tienen poca probabilidad de trabajar (los ancianos, los niños, los discapacitados); imponiendo requisitos de búsqueda de trabajo, trabajo o estudios a quienes pueden trabajar (a menudo conocido como activación o reformas de bienestar para trabajar) en los países industriales; con programas de TCD en países de medianos ingresos, o puestos de trabajo de obras públicas en los de bajos ingresos; o invirtiendo, como en muchos programas para niños pequeños, incluyendo ciertamente los vinculados a su salud o educación y, posiblemente, aun raciones generales para los niños. Aunque sin cuantificar en forma precisa, una proporción sustancial del gasto en políticas de protección social se destina realmente a dichos programas. Las implicaciones de la literatura de la oCDE para los países en desarrollo son las siguientes: · Laliteraturaestáinteresadaenelpaquetecompletodeprotecciónsocialodeéstay seguros de salud, de modo que las transferencias consideradas son, en promedio, de un 21% del PIB para los países de la oCDE y van hasta el 30% en los países de mayor gasto, un orden de magnitud mayor que el rango de gastos en políticas de protección social de los países en desarrollo, lo que implica que de estos últimos, los que gastan poco, pueden gastar un poco más sin perjudicar en forma indebida la economía. · LospaísesdelaoCDE esencialmente han añadido sus sistemas de protección social a la lista de otros deberes de servicio social e infraestructura del gobierno. La pro tección social no ha venido directamente como compensación entre, por ejemplo, el establecimiento de la educación universal o buenos sistemas viales, sino en adición a ellos. En el entorno de los países de bajos ingresos, los debates sobre las políticas de protección social se acomodan a menudo como transferencias contra desarrollo. Quizás debería expresarse de otro modo el tema en términos de si las políticas de protección social constituyen un componente (adicional) importante de la política del desarrollo. · Lospaísesdemayorgastohanelegidounpatrónrelativamenteeficientedetributación, más que algunos de los de menor gasto (Lindert, 2004). El impacto de la protección social en el crecimiento depende no sólo de la magnitud del gasto, sino de cómo se financia. · Comolaliteraturadela oCDE cubre sistemas largamente establecidos, quizás sus be neficios se obtienen y se capturan en los efectos en el crecimiento como un contrapeso a sus costos. Esto sugiere que los hallazgos podrían aplicarse con facilidad a los países en desarrollo que tengan políticas de protección social bien diseñadas y con menor facilidad a aquellos cuyos programas son ineficaces. productivos; los programas de desempleo aumentan el desempleo, pero aumentan la productividad de los empleados y tienen poco efecto en el PIB y muchos programas de transferencias sociales in crementan el PIB per cápita aun después de tener en cuenta los efectos de los impuestos para apoyar el gasto. 68 Políticas de protección social eficaces El tema sobre el monto que puede "permitirse" gastar un país en políticas de protección social depende de algo más que los asuntos técnicos de economía e implica elecciones entre lo que la sociedad valora, por lo que es un tema también profundamente político. La literatura sobre la economía política de apoyo al gasto social o las políticas de protección social muestra que la actitud pública con respecto a este tópico varía según el país, y la opinión predominante es también distinta en los distintos países. La World Values Survey (Encuesta Mundial sobre Valores) y su similar Latinobarómetro proporcionan evidencia sobre la fuerza de las creencias de que la pobreza se debe mayormen te al comportamiento individual, como la pereza, o a fuerzas que están fuera del control del individuo, como la mala suerte, la falta de conexiones familiares o culpa de la sociedad.6 Esta evidencia puede ligarse a hechos sobre los programas de bienestar en las políticas pertinentes, como se ilustra en el gráfico 3.1, en el que se tipifica el hallazgo. El gráfico muestra que el gas to en bienestar social es mucho más alto como porcentaje del PIB en países donde la actitud pública refleja el punto de vista de que la pobreza la causan fuerzas por fuera del control del individuo. Alesina y Glaeser (2004) muestran que en los estados de Estados Unidos, es evidente una correlación similar entre las creencias sobre la causa de la pobreza y los niveles máximos de beneficios del programa Aid to Families with Dependent Children, el antiguo programa principal de bienestar de Estados Unidos. Lindert, Skoufias y Shapiro (2006) informan que, en general, las actitudes latinoamericanas sobre las causas de la pobreza, la redistribución y la movilidad intergeneracional siguen el patrón europeo y aportan así un apoyo sustancial a las políticas de protección social (cuadro 3.3). También son importantes otros factores políticos y se ha dedicado trabajo sustancial al papel de la homogeneidad étnica y sus efectos en el apoyo a las políticas de protección social. Los análisis en su mayoría concuerdan en que la homogeneidad presta apoyo a las políticas de protección social y la heterogeneidad les es perjudicial (Alesina y Glaeser, 2004; Lee y Roemer, 2004; Lindert, 2004). El grado de democracia (Lindert, 2004) y la forma de las instituciones, por ejemplo, representación proporcional versus mayoritaria, también parecen ser importantes (Alesina y Glaeser, 2004). Las actitudes de la sociedad sobre las causas de la pobreza definen quiénes son los pobres "meritorios". A su vez, la consideración sobre el mérito influye en la elección de los programas de transferencia y su diseño. Los pobres meritorios constituyen usualmente un subconjunto de los pobres que lo son sin ser ellos mismos los causantes de su pobreza. La opinión sobre a quiénes entre los pobres se percibe como merecedores de las transferencias públicas difiere según el país y también dentro de un mismo país en el tiempo. 6 La World Values Survey (Encuesta Mundial de Valores) es una investigación mundial del cambio sociocultural y político realizada por una asociación no lucrativa financiada por fundaciones cientí ficas de todo el mundo. Se realizaron entrevistas con muestras representativas nacionalmente de la concurrencia de más de 80 sociedades de los seis continentes habitados. Para mayor información, ver www.worldvaluessurvey.org/. Latinobarómetro es una encuesta anual de opinión pública realizada por Latinobarómetro Corporation, una organización no gubernamental y no lucrativa con base en Santiago, Chile, que incluye unas 19.000 entrevistas en 18 países latinoamericanos, representando más de 400 millones de habitantes. Para mayor información, ver www.latinobarometro.org/. Financiación y gasto en las políticas de protección social 69 Gráfico 3.1 Actitudes sociales sobre la pobreza y el gasto en bienestar social Gasto en bienestar social como porcentaje del PIB 20 Suecia Alemania 15 España Noruega Finlandia 10 Japón Australia Estados Unidos 5 Valores ajustados 0,4 0,6 0,8 La pobreza es culpa de la sociedad Fuente: AlesinayGlaeser,2004. Cuadro 3.3 Percepciones sobre la pobreza en Estados Unidos, Europa y América Latina, 1995-7 (porcentaje de encuestados) Los pobres son pobres porque: Los pobres tienen poca La respuesta del go- La sociedad Son oportunidad de escapar bierno a la pobreza Región y país es injusta perezosos de la pobreza es inadecuada Europacontinental 63,3 17,1 60,2 64,5 AméricaLatinayel 65,8 28,3 62,0 67,7 Caribe(promedio) Argentina 74,0 26,0 74,5 81,7 Brasil 75,7 20,5 70,5 -- Chile 55,6 36,9 58,5 58,7 Colombia -- -- 55,8 -- RepúblicaDominicana 68,6 24,5 61,2 89,0 México 65,8 24,6 56,9 71,1 Perú 56,5 34,2 47,1 44,8 Uruguay 77,2 12,4 73,5 80,8 Venezuela,R.B.de 52,9 47,1 59,6 79,9 EstadosUnidos 38,8 61,2 29,5 41,8 Fuente:Lindert,SkoufiasyShapiro,2006,cuadro3. Nota:--=nodisponible. 70 Políticas de protección social eficaces Considérese el ejemplo de Bulgaria. En 1996 y 1997 Bulgaria experimentó una profunda crisis económica. El PIB bajó 15 puntos porcentuales en dos años y el desempleo subió del 10% en 1995 al 14% en 1997. La opinión de que todo el país había sufrido por la transición a economía de mercado fue penetrante y para contrarrestar las consecuencias negativas de la crisis en los más pobres, el gobierno incrementó el umbral de su Guaranteed Minimum Income Program, un programa de transferencias de dinero diseñado para apoyar a todas las personas cuyo ingreso estuviera por debajo de un determinado umbral, complementando sus ingresos actuales para llevarlos a un estándar mínimo. Este procedimiento de complementación signifi caba que cada familia beneficiaria recibía el mínimo necesario y distribuía los recursos del plan en forma tan pareja como fuese posible. Dicho programa, al menos en teoría, proporcionaría grandes desincentivos laborales. ¿Por qué las personas que ganaban por debajo del umbral trabajaban si su ingreso se aumentaba hasta el umbral tanto si trabajaban como si no? Dado el agudo incremento en el desempleo en ese tiempo, tales preocupaciones no eran importantes en el debate político. El desempleo no llevaba el estigma de la pereza y más bien la gente se lamentaba por quienes no contaron con suerte. Cinco años después de la crisis, las circunstancias eran bastante diferentes: Bulgaria había registrado su quinto año consecutivo de crecimiento robusto entre 5 y 6% por persona por año, pero el desempleo, que estaba en un 18%, fue tan persistente como alto. Preocupaciones sobre el impacto negativo del Guaranteed Minimum Income Program en los incentivos laborales ocuparon la escena central en el debate político. En 2002 el gobierno implementó un programa de obras públicas encaminado a que los desempleados a largo plazo recibieran transferencias del programa, quienes representaban una mitad de los beneficiarios. En los trabajos de obras públicas el salario era el mínimo más los beneficios del programa. La cobertura y los gastos del programa disminuyeron una tercera parte mientras mejoró sustancialmente su desempeño en la focalización. El cambio en las actitudes políticas sobre quiénes eran los pobres meritorios ocasionó las reformas de 2002, influyó en la mezcla de programas de protección social y alteró las características del programa para reducir los desincentivos laborales. 5. Niveles y patrones de gasto en políticas de protección social en los países en desarrollo y en transición Debido a que indicar en forma precisa qué países deberían gastar en políticas de protección social con base en la teoría es tan difícil, los analistas buscan a menudo una guía basada en las pruebas de comparación, método que, naturalmente, es imperfecto ya que no hay nada que indique si los países utilizados en las pruebas están gastando las cantidades "correctas". En adición, escoger las pruebas de comparación es un arte. Los países se comparan a menudo con sus vecinos, que pueden compartir las mismas fuerzas históricas e institucionales, y por tanto compartir las mismas tendencias hacia el gasto "equivocado". En una selección más de liberada de las pruebas de comparación se considera un conjunto mayor de países del mismo nivel económico y con características demográficas comparables, o que el país en cuestión espere emular en el futuro. Para recurrir a las pruebas de comparación, desarrollamos un nuevo conjunto de datos sobre el gasto en los países en desarrollo y en transición e intentamos comprender algunos Financiación y gasto en las políticas de protección social 71 de los factores que pueden asociarse con un gasto relativamente alto, o bajo, en políticas de protección social. Estos factores incluyen el nivel de ingreso, el grado de desigualdad, la gober nabilidad, la democracia, la presencia de distintos grupos étnicos y la variación en las actitudes públicas. Presentamos nuestros hallazgos y proveemos los datos en bruto en Weigand y Grosh (2008) de modo que los analistas puedan utilizarlos para sus propios ejercicios de pruebas de comparación. Es difícil cuantificar el gasto en políticas de protección social. La definición conceptual utilizada en este libro no se conforma al mandato de un solo ministerio, y así los conjuntos de números obtenibles con más facilidad y regularidad sobre gastos del gobierno no son útiles para rastrear el gasto en políticas de protección social. Por ejemplo, en Perú los principales programas de protección social están en media docena de ministerios y tres ámbitos de gobierno distintos, y Perú sólo tiene unos 20 programas importantes de políticas de protección social, muchos menos que los que se tienen comúnmente en otra parte: Bulgaria tiene 34 programas, México más de 100, distribuidos en docenas de agencias y tres ámbitos de gobierno. Las Government Finance Statistics del Fondo Monetario Internacional son accesibles, se publican con frecuencia y en ellas se ha tenido el cuidado de establecer la comparabilidad, pero no tienen una categoría que concuerde de manera cercana con el concepto de políticas de protección social como se utiliza en este libro (FMI, 2001). Se agrega gran parte de la asistencia social con seguro social para obtener una cifra individual de "seguridad y bienestar social"; otros gastos de asistencia social están en la categoría de "transferencias a familias y otras organiza ciones" 7 y se informan más en las cuentas de todos los ministerios que albergan o sirven como organizaciones generales para los distintos programas, en especial si éstos son programas de donativos en especie. A pesar de sus deficiencias, las cifras del FMI constituyeron la base de una literatura sobre el gasto en políticas de protección social que se resume en el recuadro 3.4. Para subsanar la brecha de conocimiento sobre el gasto en las políticas de protección social en los países en desarrollo, contamos aquí con la información suministrada por Weigand y Grosh (2008) que sigue más de cerca la definición conceptual de políticas de protección social utilizada en este libro y complementamos esta información con datos para unos cuantos paí ses de la oCDE de la oECD Social Expenditure Database (oCDE, 2004b) y con datos del Banco Mundial (2007c). Weigand y Grosh (2008) compilaron datos de revisiones de gasto público del Banco Mundial y otros trabajos analíticos similares. Estos estudios, llevados a cabo como revisiones de una sola vez, o periódicas, de la política social, intentan clasificar los presupues 7 "Asistencia y bienestar social" incluye pagos de transferencias (incluso en especie) para compensar a los receptores la reducción o pérdida de ingreso o la capacidad inadecuada de obtenerlo y beneficios por enfermedad, maternidad, discapacidad, ancianidad y de sobrevivientes; planes de pensión de empleados oficiales; compensación por desempleo; raciones familiares y por hijos; otras clases de asistencia social para individuos y pagos a instituciones residenciales para los niños y los ancianos. "Transferencias a familias y otras organizaciones" incluye pagos de transferencias a instituciones sociales privadas como hospitales y colegios, sociedades cultas, asociaciones y clubes deportivos no operados como empresas y pagos corrientes en dinero a familias que se adicionan a su ingreso dis ponible sin contraparte simultánea equivalente provista a cambio por el beneficiario y que no genera o elimina un reclamo financiero, y usualmente se dirige a cubrir cargos incurridos por las familias por ciertos riesgos o necesidades. 72 Políticas de protección social eficaces Recuadro 3.4 Literatura sobre niveles de gasto en políticas de protección social basada en las Government Finance Statistics del FMI Los programas de protección social representan usualmente entre 1 y 2% o menos del PIB en los países en desarrollo, en comparación con niveles de 2 a 4% en los países industriales (Atkinson, 1995). Los promedios de niveles de gasto suelen ser mayores en los países de medianos ingresos que en los de bajos, reflejando la base de bajos ingresos de estos últimos, pero la variabilidad es grande (Fox, 2003). Los niveles de gasto varían también según la región y así, los países de Asia meridional y África subsahariana gastan menos que los de América Latina y el Caribe, y los de Europa oriental y Asia central, y del Medio oriente, gastan más (Besley, Burgess y Rasul, 2003). Varios autores han investigado y encontrado diferentes factores que afectan el nivel del gasto en políticas de protección social, o del gasto social en general. Los ingresos per cápita mayores tienden a asociarse con mayores gastos en programas de asistencia social, mientras la incidencia de la pobreza y la desigualdad no necesariamente son útiles para predecir el nivel del gasto en po líticas de protección social. Esto es así porque, en muchas regiones ­por ejemplo, América Latina y el Caribe­, el sistema de protección social se divide entre seguro social para los trabajadores del sector formal (más ricos) y una exigua asistencia social para los trabajadores (más pobres) del sector informal (Fiszbein, 2004). Schwabish, Smeeding y osberg (2004) encontraron que la desigualdad entre la clase media y los pobres (medida por la razón de bienestar entre quienes se encontraron en el 50 percentil y los del 10) tiene un impacto pequeño y positivo en el gasto social, pero que la desigualdad entre los extremos de la distribución y la clase media (medida por la razón de bienestar entre quienes se encontraron en el 90 percentil y los del 50) tiene un impacto mayor y negativo. Además, los niveles de gasto tienden a ser mayores en los países con mejores indicadores de gobernabilidad (Baldacci, Hillman y Kojo, 2004), pero no necesariamente son diferentes en las economías descentralizadas y centralizadas (TerMinassian, 1997). El gasto en políticas de protec ción social tiende a correlacionarse con el tamaño del gobierno, pero en general se correlaciona en forma negativa con los déficit fiscales y la inflación. Esto sucede porque los países con condiciones macroeconómicas inestables tienen más probabilidad de tener recursos insuficientes para financiar las políticas de protección social (De Ferranti y otros, 2000). tos y estructuras programáticas de los países para ensamblar cifras completas, lo que es un ejercicio inherentemente distinto al realizado usualmente para un país dado como parte de su proceso de presupuesto anual. Caben las siguientes tres advertencias: · Cobertura incompleta. Weigand y Grosh suministran datos de 87 países para el período 199620068 con la cobertura variando según la región, así: es alta para Europa y Asia central, con 25 y 29 países cubiertos (y el 96% de la población); es mucho menor para África subsahariana, con 9 de los 47 países cubiertos (y el 18% de la población). 8 Para el análisis y la discusión en esta sección, el conjunto de datos utilizado excluye Irak, un valor extremo que ha venido gastando, debido a sus circunstancias únicas, el 15% del PIB en asistencia social. Financiación y gasto en las políticas de protección social 73 · Comparabilidad. Como las cifras compiladas por Weigand y Grosh fueron calculadas por varios autores de los informes de muchos países, varía la definición precisa de qué incluir en la política de protección social o en el sector de protección social como un todo. Weigand y Grosh informan los compuestos en gran parte como ocurren en los informes, confiando a los juicios de los autores de los informes individuales la inclusión de lo que fue pertinente y estuvo disponible en un país determinado. Para los gastos de salud y educación Weigand y Grosh utilizaron Banco Mundial (2007c), que presenta problemas de comparabilidad menos serios. · Interpretaciones. Lo que los países gastan no es necesariamente lo que deberían gastar. Los informes subyacentes a los datos reportados aquí se realizaron porque el nivel de gasto fue un tema político en el momento en que se efectuaron los estudios del país individual. Esto sugiere que al menos algunas partes interesadas consideraron inapro piado el nivel del gasto. El gasto en políticas de protección social como porcentaje del PIB ofrece una medida sumaria de los esfuerzos del gobierno para proveer políticas de protección social. Ampliamos también nuestro punto de vista a fin de considerar conceptos de gasto más generales y definimos la protección social como la suma del gasto en protección social, salud y educación. Los datos muestran lo siguiente: · Elgastopromedioenpolíticasdeprotecciónsocialesde1,9%del PIB y la mediana del gasto es el 1,4% del mismo. En aproximadamente la mitad de los países, el gasto disminuye entre 1 y 2% del PIB (gráfico 3.2)9, aunque alguna variación es aparente. Por ejemplo, Bosnia y Herzegovina, Pakistán y Tayikistán gastan considerablemente menos del 1% del PIB y, en el otro extremo, el gasto en políticas de protección social en Etiopía y Malawi es cerca del 4,5% del PIB porque incluye la ayuda internacional; estas proporciones se acercarían más al 0,5% si sólo se tuviera en cuenta el gasto financiado internamente. otros países de altos gastos ­Mauricio, Sudáfrica y la República Eslova ca­ financian sus políticas de protección social internamente. · Lospatronesregionalesseaproximanaloquepodríaesperarse,gastandomáselMedio oriente y África septentrional (2,2% en promedio) seguidos de Europa y Asia central (1,7% en promedio) y América Latina y el Caribe (1,3% en promedio). El número más pequeño de observaciones hace que los promedios sean menos robustos para las demás regiones. Por ejemplo, el promedio de 3,5% para África subsahariana se basa sólo en seis observaciones e incluye la financiación externa. · Elgastoenpolíticasdeprotecciónsocialesmenosvariablequeenprotecciónsocialo en los sectores sociales (gráficos 3.3 y 3.4). Con el fin de comprender las fuentes de variaciones en los patrones de gasto, observamos estos patrones y su relación con las siguientes variables que usualmente se discuten en la lite ratura sobre los países desarrollados: 9 Los gastos de los países se han redondeado al medio por ciento más cercano para este cálculo. 74 Políticas de protección social eficaces Gráfico 3.2 Gastos en políticas de protección social como porcentaje del PIB, países y años seleccionados Senegal Maldivas Filipinas Bosnia y Herzegovina Líbano Paraguay Pakistán China Uruguay Tayikistán Colombia Venezuela, R.B. de Chile Kirguistán México Bangladesh Perú Jamaica Madagascar El Salvador St. Kitts y Nevis Sri Lanka Rep. de Yemen Polonia Rumania Nicaragua Ecuador Vietnam Guatemala Bulgaria Albania Indonesia Jordania Letonia Mongolia Serbia Brasil Macedonia, FYR Argentina Costa Rica Georgia Azerbaiyán Granada Egipto, Rep. Árabe de Moldavia Panamá República Dominicana Croacia Federación Rusa Marruecos Montenegro Uzbekistán Bolivia Sta. Lucía Turquía Armenia Dominica Kazajstán India San Vincente Túnez República Checa Kosovo Honduras Irán, Rep. Islámica de Ucrania Sudáfrica República Eslovaca Argelia Malawi Etiopía Djibuti Mauricio 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Porcentaje del PIB Fuente:WeigandyGrosh,2008. Nota: LosdatosdeKosovosonpara2003. Financiación y gasto en las políticas de protección social 75 Gráfico 3.3 Asistencia social y seguro social como porcentaje del PIB, por regiones; años seleccionados Porcentaje del PIB 14 Asistencia social Seguro social 12 10 8 6 4 2 0 Asia oriental Europa América Medio Oriente Asia África OCDE y Pacífico oriental y Latina y África meridional subsahariana (n = 23) (n = 9) Asia central y el septentrional (n = 5) (n = 9) (n = 25) Caribe (n = 13) (n = 25) Fuentes: WeigandyGrosh,2008;OCDE,2004b. Nota:NotodoslosinformesqueutilizanWeigandyGroshofrecendatosentodaslascategoríasdegasto.ParalaOCDE, utilizamos23países,puesMéxicoyPoloniayaestánincluidosenlospromediosregionales. · El ingreso del país, medido por el PIB per cápita con ajustes de paridad de poder de compra. La hipótesis es que los países más ricos gastan más. · Ladesigualdad, medida por el coeficiente Gini. La hipótesis varía según el modelo de energía asumido. Una economía de una persona y un voto con mayor desigualdad encontrará más presión para la redistribución porque el número de personas con ingresos por debajo del promedio será mayor. En un modelo con toma del gobierno por parte de una élite, la élite puede utilizar proveedores privados de servicios sociales y prestar poco apoyo a los públicos y así la mayor desigualdad puede llevar al menor gasto. · Lavoz, medida por el índice de voz de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005). Formu lamos la hipótesis de que una mayor vocería se relaciona positivamente con el gasto en políticas de protección social, protección social y los sectores sociales. · La fragmentación étnica, medida por Alesina y otros (2002). La hipótesis es que mayor fragmentación ocasiona menor gasto en políticas de protección social, protección social y los sectores sociales. · Lademocracia medida según el Policy IV Project (2008). La hipótesis es que mayor democracia ocasiona mayor gasto en políticas de protección social, protección social y los sectores sociales. 76 Políticas de protección social eficaces Gráfico 3.4 Gasto en asistencia social, seguro social y sectores sociales, por regiones; años seleccionados Porcentaje del PIB 20 Salud Seguro social 18 Educación Asistencia social 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Asia oriental Europa América Medio Oriente Asia África OCDE y Pacífico oriental y Latina y África meridional subsahariana (n = 23) (n = 9) Asia central y el septentrional (n = 5) (n = 9) (n = 25) Caribe (n = 13) (n = 25) Fuentes:WeigandyGrosh,2008;OCDE,2004b. Nota: verlanotaalgráfico3.3. · Lasactitudes sobre la desigualdad, basadas en una pregunta de los cuestionarios del período 19902004 de la World Values Survey, que solicita a los encuestados anotar sus actitudes en una escala en que aparece "los ingresos deberían hacerse más iguales" en un extremo y "necesitamos mayores diferencias en el ingreso como incentivos para los esfuerzos individuales" en el otro. Formulamos la hipótesis de que el gasto será mayor cuando más personas creen en la necesidad de mayor igualdad. En las correlaciones simples, la mayoría de los factores tienen el signo esperado, pero la fuerza de la correlación generalmente es más alta cuanto más alto el concepto de gasto utilizado (cuadro 3.4). Para el gasto en políticas de protección social solamente, ninguno de los factores examinados se correlaciona en forma significativa. Sin embargo, el gasto en protección social y los sectores sociales es significativamente mayor donde el ingreso o la voz son mayores y menores donde la desigualdad es mayor. Vale la pena una anotación acerca de los resultados sobre la desigualdad medida: las corre laciones son todas negativas, esto es, Ginis mayores asociados con menor gasto en políticas de Financiación y gasto en las políticas de protección social 77 Cuadro 3.4 Correlaciones entre el gasto en los sectores sociales y otros factores Gasto en políticas Gasto en seguridad Gasto en sectores de protección social social como % sociales como % Factor como % del PIB del PIB del PIB PIBpercápita(PPP) 0,0768 0,5045** 0,5460** CoeficienteGini -0,1104 -0,3410** -0,2686* Voz 0,0678 0,2294** 0,2607** Fragmentaciónétnica 0,1628 -0,0204 -0,0972 Democracia 0,1733 -0,0533 0,1907 Actitudessobreladesigualdad 0,1234 -0,1694 -0,1559 Fuente:cálculosdelosautores. Nota:PPP=paridaddepoderdecompra.Factoresmedidossegúnsedescribeeneltexto.*indicaqueloscoeficientesson significativosalniveldel10%omejor.**indicaqueloscoeficientessonsignificativosalniveldel5%omejor. protección social, protección social y sectores sociales como un todo. Al examinar los datos en detalle, la mayor parte de los países con Gini bajo están en Europa y Asia central, que históri camente tiene grandes sectores de protección social; los países con Gini alto están en América Latina y el Caribe, que tiene una historia de estados de bienestar truncados. Puesto que estas dos regiones dominan el conjunto de datos, la variable de desigualdad utilizada puede estar capturando un legado histórico más que el funcionamiento real de la desigualdad en relación con la toma de decisiones. El gráfico 3.5 muestra las correlaciones más robustas para conceptos más generales de gasto. La relación con el PIB es mucho más marcada para los sectores sociales que para las políticas de protección social solamente. Al observar las actitudes hacia la desigualdad, el hallazgo para los sectores sociales es igual al de Alesina y Glaeser (2004) para las economías de la oCDE que se presentó en la sección de costos del presente capítulo; en contraste, el patrón para las políticas de protección social no es estadísticamente significativo y presenta inclinación opuesta a la esperada. Interpretamos que el patrón de los resultados ­el de que las asociaciones del gasto social vistas en forma general son más definitivas que la determinación de gastos en políticas de protección social­ significa que las sociedades están de acuerdo en que es necesario un límite mínimo para las políticas de protección social, pero que tienen también reservas en cuanto a que la política de protección social sea demasiado grande. Así, cuando el apoyo para las políticas sociales es mayor tiende, no a expresarse a través de más gastos en políticas de protección social, sino de más gasto en políticas sociales aliadas pertinentes a la seguridad social, la salud y/o la educación, interpretación que es coherente con los patrones de gastos que se presentan en el gráfico 3.5. En resumen, el gasto en políticas de protección social como proporción del PIB no es demasiado diverso y la mayor parte de los países se concentran en el rango del 1 al 2%. Puede justificarse que aquellos que gastan una menor proporción la aumenten a dicho rango y que los países de bajos ingresos la aumenten también, pero, claramente, para muchos países, el tema de mayor apremio no será el de modificar el tamaño del presupuesto dedicado a las políticas de protección social, sino aprovechar el gasto en la mejor forma posible, lo que constituye el tema del resto de este libro. 78 Políticas de protección social eficaces Gráfico 3.5 Gastos, ingresos y actitudes públicas Gastos en asistencia como proporción del PIB Gasto social como proporción del PIB 8 25 Mauricio Mauricio Polonia 6 20 Bielorrusia Croacia Ucrania Brasil Rep. Eslovaca Djibuti Macedonia, FYR Etiopía Bulgaria 4 Malawi 15 Djibuti Rumania Turquía Uruguay Argelia Rep. Eslovaca Federación Rusa Bolivia Ucrania Sudáfrica Mongolia Chile Irán, Rep. Islámica de Malawi Nicaragua Colombia Honduras Kazajstán Costa Rica Túnez 10 Armenia 2 Uzbekistán Croacia Fed. Rusa Georgia Perú St. Kitts y Nevis Mongolia Costa Rica Argentina Ecuador Grenada México Rumania México Polonia Madagascar Rep. Dominicana Madagascar Jamaica Jamaica Tayikistán Uruguay Senegal Tailandia 0 Senegal Filipinas China 5 Camboya 0 5.000 1.0000 15.000 0 5,000 10,000 15,000 PIB per cápita (PPP en US$) PIB per cápita (PPP en US$) Gastos en asistencia como proporción del PIB Gasto social como proporción del PIB 4 25 Argelia Polonia Sudáfrica Ucrania Croacia 3 20 Bielorrusia Irán, Rep. Islámica de Rep. Checa Ucrania Brasil Rep. Checa Macedonia, FYR Bulgaria India Armenia 2 Turquía Montenegro 15 Rumania Uruguay Federación Rusa Croacia Turquía Argentina Moldavia Federación Rusa Argentina Georgia Chile Albania Colombia Jordania Armenia El Salvador 1 Rumania 10 Azerbaiyán Vietnam El Salvador India México Chile Bangladesh México Irán, Rep. Islámica deBangladesh Uruguay China Pakistán Pakistán Bosnia & Herzegovina 0 Filipinas 5 2 4 6 8 10 2 4 6 8 10 Deben igualarse más Se requieren mayores Deben igualarse más Se requieren mayores los ingresos diferencias en el ingreso los ingresos diferencias en el ingreso individuales como incentivos para esfuerzos individuales como incentivos para esfuerzos Clasificación de las actitudes Clasificación de las actitudes Fuente:WeigandyGrosh(2008). Nota:PPP=paridaddepoderdecompra.Porrazonesdelegibilidadnosehanrotuladotodoslospuntosdedatos.Elsombreado grisindicaelintervalodeconfianzadel95%alrededordelaregresión. 6. La provisión de políticas de protección social en un mundo descentralizado La sabiduría convencional en la literatura de las finanzas públicas sugiere que la redistribución es una función que la manejan en forma más apropiada los gobiernos centrales, ya que están inherentemente en la mejor posición de manejar las desigualdades interregionales y la agru pación de los riesgos, pero que las jurisdicciones subnacionales están en una buena posición de administrar las políticas de protección social porque tienen mayor conocimiento y contacto con la base de usuarios para los programas (Musgrave, 1959; oates, 1972). La idea de que las personas que se encuentran en circunstancias similares deben ser tratadas en la misma forma es subyacente al requerimiento de la financiación nacional para los programas de protección social e implica también una función de la fijación de estándares nacionales, no sólo en relación con los criterios de aceptación y niveles de beneficios, sino también con las características de la prestación del servicio. Financiación y gasto en las políticas de protección social 79 La descentralización ha acaparado el mundo en desarrollo. En los últimos 25 años los gobiernos de más de 75 países han trasladado más responsabilidades a las capas inferiores del gobierno y la mayoría de los gobiernos de ámbito menor son elegidos, de manera que la descentralización es tanto política como administrativa y las motivaciones son variadas. En Europa oriental y la antigua Unión Soviética, la descentralización formó parte de la reacción al antiguo sistema de planificación central; en América Latina formó parte de la transición a la democracia; en países como Indonesia y Sri Lanka, fue una forma de tratar los conflictos regionales y étnicos; y en las demás partes, como en Chile y Uganda, los objetivos se relacio naron en forma más explícita con la calidad de la prestación de los servicios. Hoy la realidad es que una gran proporción de los programas de protección social involucran a múltiples ámbitos de gobierno, lo que trae a colación lo que los economistas denominan el problema del agenteprincipal. El gobierno nacional es el proveedor de fondos ­el principal­, y desea que los programas que financia operen en determinada forma. Debe depender de los gobiernos locales ­los agentes­ para realizar las funciones relativas a los programas, pero no puede observar y controlar todas las acciones que ejecutan estos agentes. La solución está en crear una mezcla de incentivos y mecanismos de supervisión que lleven las acciones en línea con los objetivos del principal a un costo aceptable. El gobierno central como principal proveedor de fondos de las políticas de protección social Las desigualdades interregionales son significativas y presentan un enigma: las regiones más pobres tienen las mayores tasas de pobreza y la mayor necesidad de asistencia social para los pobres crónicos, pero al mismo tiempo tienen la menor capacidad tributaria de sus residentes para recaudar rentas para la distribución. Por ejemplo, las tasas de pobreza en las regiones de la Federación Rusa varían entre 3 y 56%. Personas de igual nivel educativo y composición familiar tienen tres veces más probabilidad de ser pobres en Dagestan oblat o en la República de Tuva que las que habitan en la rica Tumen oblast o en la ciudad de Moscú (Banco Mun dial, 2005l). Algo que no es sorprendente en un país tan grande y federal, y la situación es muy semejante en Brasil, China, India y Nigeria. Pero tal disparidad existe también en países mucho más pequeños y unitarios. En Letonia, los estimados de pobreza en 2004 oscilaban entre un 4% en Riga y un 12% en Latéale (Banco Mundial, 2007i). Como los gobiernos locales financian e implementan el Guaranteed Minimum Income Program de Letonia, las regiones relativamente más ricas tienen considerablemente más fondos disponibles para gastar que las regiones pobres, lo cual produce un resultado maligno pues más del 40% del total de las transferencias de asistencia social en Letonia llega a las personas que viven en Riga, aun cuando están, en promedio, en considerablemente mejor situación que los residentes en otras partes del país (Banco Mundial, 2007o). La experiencia de Bosnia y Herzegovina, Bulgaria y Rumania demuestra con mayor precisión el problema de asumir que los gobiernos locales financien razonablemente las políticas de pro tección social. En 1995, Rumania introdujo el programa Social Aid (Ayuda Social), un programa de asistencia social de último recurso. En el primer año de implementación el presupuesto del gobierno central financió el programa, mientras la implementación la realizaron los gobiernos locales en forma descentralizada. El programa abarcó más o menos el 10% de la población, cifra cercana al número estimado de personas en extrema pobreza. En el período 19962001 80 Políticas de protección social eficaces la responsabilidad de la financiación del programa fue transferida a los gobiernos locales sin transferencia de recursos adicionales del presupuesto del gobierno central. El cubrimiento del programa bajó al 6% de la población en 1996 y al 2% en 2001, ocurriendo las mayores reduc ciones en número de beneficiarios en los municipios más pobres (Banco Mundial, 2003h). Dos factores clave detrás del colapso del programa fueron la incapacidad de los municipios más pobres de pagar a los solicitantes elegibles y las opacas provisiones legales sobre la naturaleza del programa. El gobierno central alteró y clarificó las reglas del programa, pero el problema de la financiación y el desempeño deficiente persistió hasta que se recentralizó nuevamente el programa en 2003. En Bosnia y Herzegovina, los mecanismos de financiación descentralizada han dado como resultado disparidades interregionales sustanciales en la cobertura, prestando las localidades más pobres el menor número de servicios. Ante las restricciones de recursos, los criterios de aceptación para la mayor parte de los beneficios son específicos y las oficinas locales de bienestar utilizan la discreción al racionar los recursos disponibles. Esta clase de desigualdades regionales en asistencia social puede ser particularmente preocupante cuando se vincula, como a menudo lo está, a divisiones étnicas y otras clases de divisiones sociales. Los programas para proteger a quienes han sufrido crisis deberían basarse en la mayor agrupación posible de riesgos y, por tanto, financiarse a través del gobierno nacional. Así, la mayoría de los programas de pensión y seguro de desempleo los financia el gobierno central, el que debería financiar también las transferencias relacionadas con desastres naturales. El Fondo de Desastres Naturales de México provee financiación a los gobiernos locales en las zonas afectadas por desastres naturales para proveer programas de empleo temporal y ayudar a los receptores a reemplazar ingresos perdidos, a las familias pobres a reconstruir su vivienda y a los gobiernos locales a restablecer servicios públicos e infraestructura (Gobierno de Méxi co, 2003). La debilidad del agrupamiento subnacional de riesgos se observa en un ejemplo de Estados Unidos. Hasta 1998 el gobierno federal pagaba beneficios de desempleo a trabajadores desempleados como resultado de un desastre natural, pero desde entonces los estados son los responsables de esta función. Para administrar el riesgo fiscal implicado, muchos estados han adoptado sistemas en los cuales si el fondo de reservas baja por debajo de un cierto límite, los recortes de los beneficios y los incrementos en los impuestos son automáticos. Luisiana cayó por debajo del límite a raíz de los huracanes Katrina y Rita en 2005, cuando el fondo de riesgo individual del estado fue demasiado pequeño dadas las dimensiones del desastre y, en consecuencia, sólo cuando los trabajadores y los negocios necesitaron asistencia, el sistema fue menos generoso (Washington Post, 2005). Varios observadores consideran la migración por bienestar como otra razón de que los gobiernos nacionales tengan un papel central en financiar las políticas de protección social y en la fijación de estándares, aunque las razones no son tan persuasivas como para la equidad interregional y los fondos de riesgo. La literatura económica y gran parte del discurso político en los países con sistemas de asistencia social federal se preocupan con la idea de que los pobres migrarán de una región a otra basados en las diferencias en la generosidad de los programas de bienestar de las regiones. Si esto sucede, o aun si los gobiernos y los votantes perciben que sucede, puede ocasionar que cada región legisle un programa menos generoso de lo que lo haría de otra forma. En presencia de migración por bienestar, el costo de un aumento en un beneficio sería no sólo la cantidad del aumento del beneficio multiplicada por el número de beneficiarios corrientes, sino también el costo de la cantidad total de los beneficios multiplicada Financiación y gasto en las políticas de protección social 81 por el número de inmigrantes por bienestar que serían atraídos a la región. En forma seme jante, una reducción en el beneficio disminuiría el costo por receptor de bienestar y reduciría su número al inducir a algunos de ellos a trasladarse a otra parte. Los votantes o legisladores que intentan equilibrar los costos con la satisfacción percibida al ayudar a los pobres se verán enfrentados a un cálculo sesgado. Se conoce a menudo el tema como "la carrera hasta el fondo", un término contagioso, aunque posiblemente exagerado. El tema ha sido poco estudiado en los países en desarrollo. Para los Estados Unidos, Bruec kner (2000) revisó estudios sobre el programa Aid to Families with Dependent Children, el principal programa federal descentralizado de bienestar antes de las reformas de 1996. Los estudios revisados aportan evidencia mixta en cuanto a si el sistema indujo, o no, migración por bienestar significativa, aunque el autor muestra que los estados tendieron a fijar sus políticas teniendo en cuenta las políticas de los Estados vecinos, lo que puede indicar que los gobiernos se preocuparon por el asunto. Harrison (2006) revisó el tema en Canadá y halló poca evidencia de una carrera hasta el fondo. Dahlberg y Eadmark (2004) estudiaron a las personas en busca de asilo en Suecia y concluyeron que emigran desde las localidades a que fueron asignados inicialmente a las tres ciudades más grandes, que ofrecen asistencia social más generosa. Desde luego, estas ciudades ofrecen también más puestos de trabajo y una atmósfera más cosmopolita, algo que puede ser más deseable para los inmigrantes. En cuanto a las implicaciones para otros países, Canadá y Estados Unidos están integrados por completo económicamente y es completamente normal, tanto económica como cultural mente, que las personas se trasladen varias veces en el curso de su existencia. Aun en dichos países la evidencia es moderada. El estudio sueco es interesante, pero considera un subconjunto más bien especializado de beneficiarios de la asistencia social. Sospechamos que en muchos países en desarrollo, los costos económicos y sociales de trasladarse serán mucho mayores que en Canadá y Estados Unidos y así la migración por bienestar constituye una preocupación mucho menor. Tres opciones están disponibles para reducir el sesgo hacia abajo en la generosidad de los programas que puede resultar de la preocupación sobre la migración por bienestar: 1) hacer que la financiación sea responsabilidad nacional totalmente; 2) fijar estándares nacionales para la generosidad de los programas; y 3) utilizar un sistema de correspondencia de donaciones de financiación conjunta, siendo la proporción nacional lo bastante alta para compensar el sesgo hacia abajo en las decisiones locales sobre la generosidad del programa. Los gobiernos locales como implementadores de las políticas de protección social La literatura sobre finanzas públicas anota que las jurisdicciones subnacionales son las ade cuadas para administrar las políticas de protección social. En particular, se espera que los funcionarios oficiales locales tengan mayor conocimiento y contacto con la base de usuarios de los programas y puedan así llegar a los necesitados y excluir a los no necesitados. Los gobiernos locales pueden también ajustar las políticas de modo que reflejen las preferencias locales, como ofrecer alimentos preferidos localmente en los programas de alimentación escolar. Además, descentralizar la asistencia social puede facilitar a los municipios establecer vínculos entre los servicios sociales y los programas de asistencia social o lograr cambios deseables hacia la integración de los servicios, lo que será más importante para algunos 82 Políticas de protección social eficaces programas que para otros. Para las TCD, esto puede ser importante si los gobiernos locales son los responsables de la prestación de los servicios de educación y/o salud. Para las obras públicas, el municipio o el distrito pueden ser la agencia más sensible para determinar qué obras son las que deben realizarse. Al mismo tiempo, el grado de descentralización administrativa se ve limitado por lo deseable de la fijación de estándares nacionales, la existencia de economías de escala y la probabilidad de baja capacidad en los ámbitos locales. Principios y mecanismos para compartir el apoyo nacional Las buenas prácticas para administrar los programas de protección social financiados por la nación, pero implementados localmente están en proceso de diseño. La experiencia con la descentralización de la asistencia social se ha intensificado en la última década en concurrencia con las tendencias en la administración de los programas que hacen énfasis en el seguimiento para una administración según el desempeño, financiación con base en resultados y cambios tecnológicos que han aumentado la capacidad de generar y analizar datos sobre necesidades, usuarios y proveedores de servicios, a un costo razonable. Como se observa en el cuadro 3.5, los distintos mecanismos de provisión de fondos nacio nales a los gobiernos locales para ejecutar sus programas de protección social tienen ventajas y desventajas específicas.10 En la mayoría de los países que tienen programas de protección social en múltiples niveles, la financiación pasa del ámbito nacional a las unidades subnacio nales utilizando alguna forma de destinación específica, algo que asegura que las unidades subnacionales provean una política de protección social mínima, lo que es consistente con las razones para financiar políticas de protección social en el ámbito nacional. Un mecanismo común utilizado por los gobiernos centrales para proveer financiación son las donaciones de capitación de final abierto que cubren todos los gastos en el ámbito local para el programa especificado. En una forma popular del modelo, la fórmula del reembolso se calcula como el beneficio promedio por beneficiario, que lo determina el gobierno central, más una suma de administración. Estos planes dan como resultado que los proveedores locales tengan incentivo para maximizar el número de receptores de asistencia social al margen de los costos fiscales de los beneficios. El resultado dependerá del nivel de discreción permitido con respecto a la aceptación y de compensar las herramientas de supervisión. El arte es equilibrarlas apropiadamente (cuadro 3.6). El caso más simple con respecto a la determinación de aceptación es un programa universal de beneficios por categorías, como un beneficio infantil desembolsado a los padres o tutores de todos los niños de un país. El beneficio se asigna con base en un criterio individual, simple, fácil de administrar y controlar. Los proveedores locales tendrán un incentivo para asegurar que se beneficien todos los residentes de su jurisdicción, pero no pueden inflar el número de beneficiarios indebidamente, ya que los criterios de aceptación son simples y el beneficio es universal. 10 En esta sección se ha hecho uso de Neuborg (2002). Financiación y gasto en las políticas de protección social 83 Cuadro 3.5 Ventajas y desventajas de las fuentes de financiación para los gobiernos subnacionales Fuente de financiación Ventajas Desventajas Asignación de recursos incondicionales al ámbito subnacional para uso general Mandatosinfinanciación · Otorgadiscrecióncompletaalámbito · Puededarcomoresultadogastos subnacional insuficientes Derechosdeaumentar · Proveeunvínculoentrecontribuyen- · Aumentalacargatributaria lasrentaslocalmente(por tesybeneficiarios · Puedellevaraduplicaciónde ejemplo,deimpuestosa · Otorgaincentivospararesponsabili- impuestosentrelosgobiernoscentral la propiedad, sobretasas y dadfiscal ysubnacional cargosausuarios) · Puedeproducirrentaspequeñas · Lasrentastributariaslocalesnocrecen amenudoenformatanrápidacomo losingresosgenerales Endeudamiento · Financiaproyectosdeinversiónpara · Puedeinducirvulnerabilidadfiscal, incrementarlaproductividadfutura altoserviciodeladeudaydeuda pendientey,portanto,contribuirala inestabilidadmacroeconómica Impuestoscompartidos · Proveeunafuentepredeciblede · Losgobiernoslocalescarecende ingresoconcriteriostécnicos controlsobreelcumplimientoenlos ytransparenciaenlaasignación impuestosylabasetributaria · Noincurreencostoslocalesde · Losrendimientossonprocíclicos administracióndeimpuestos Transferencia de recursos de destino específico al ámbito subnacional para políticas de protección social Donacionesdecapitación · Asegurarquelafinanciaciónseajusta · Losgobiernoslocalestienenincentivos paralaindulgenciaaldeterminarla aceptación Donacionesenbloque · Puedenserredistributivas · Nohayincentivoparaincrementarlas · Aseguranunequilibriovertical rentas propias · Proveenfondosbasadosenfórmulas · Lafórmulapuedesercomplejay carecerdetransparencia Donacionescorrespon- · Ofrecenincentivosparacofinanciar · Limitadasporlosfondosdisponibles dientes programas Donacionesespecíficas · Contribuyenaredistribuirlosactivos · Laidentificacióndelosprogramas entrelasregiones puedesufrirdecapturapolítica · Evitanlanecesidaddefondosdela · Nohayincentivoparaincrementarlas contraparte rentas propias · Sujetasaladiscreciónpolítica Fuentes:DeNeubourg,2002;losautores. En el caso de un programa con comprobación de medios de vida, las decisiones sobre asignación de beneficios se basan en criterios relativamente complejos que requieren que los proveedores hagan juicios, y pueden tener una tendencia a ser clementes con respecto a ellos. Los proveedores de beneficios no tienen incentivo financiero para limitar los gastos del programa y 84 Políticas de protección social eficaces Cuadro 3.6 Opciones para manejar los incentivos de los gobiernos locales para utilizar criterios flojos de ingreso a los programas de protección social financiados por el gobierno central Criterios de aceptación Herramienta de manejo Ejemplo Simple,pocopapelpara · Pocasupervisiónrequerida · Racionesinfantilesuniversales ladiscreciónlocal Complejo,comocomprobación · Procedimientosdecontrolde · U.S.FoodStampProgram demediosdevidaocertificación calidadextensos · Brazil'sBolsaFamiliaprogram dediscapacidad · Incentivospordesempeñolocal Procedimientosdefinidos · Restricciónotopefuertepresu- JPSScholarshipandGrantPro · JPSScholarshipandGrantPro- localmente puestalalnúmerodebeneficiarios gramdeIndonesia asignadosacadajurisdicción Cualquiera · Requierecontribuciónlocal, · GuaranteedMinimumIncome mayorcuantomásdiscreción ProgramdeRumania otorgada Fuente:losautores. pueden, por tanto, asignar los beneficios en casos límite para aumentar el producto y los núme ros del caso. Para los trabajadores sociales individuales es usualmente más gratificante ayudar que negar asistencia a los solicitantes y las comunidades locales favorecen la infusión extra de dinero. Este no es un caso de corrupción, sino de proveedores que reaccionan racionalmente a los incentivos diseñados en el programa. El recuadro 3.5 proporciona un ejemplo. Cuando los gobiernos locales tienen discreción significativa para determinar la acepta ción, el gobierno central deberá hacer seguimiento estrecho a los procesos o controlar los resultados y para eso tiene tres alternativas: el control de calidad extensivo, mecanismos de desempeño basados en incentivos y topes presupuestales. El U.S. Food Stamp Program incluye una comprobación de medios de vida compleja y se implementa localmente, pero se financia federalmente por medio de una donación de capitación abierta y es así un candidato para gastos excesivos. El gobierno federal maneja este riesgo con un conjunto fuerte de medidas de control de calidad (recuadro 3.6). El programa Bolsa Familia de Brasil se enfrenta a riesgos similares, los que maneja utili zando incentivos basados en el desempeño. El gobierno central controla el desempeño de los municipios utilizando un índice basado en cuatro elementos: la calidad de los datos recopilados para determinar la aceptación, la oportunidad de las nuevas certificaciones, el cumplimiento de los niños con el uso de los servicios de salud y el cumplimiento de los niños con el uso del servicio de educación. Los municipios tienen incentivo para el buen desempeño, porque la proporción de costos administrativos pagados por el gobierno federal depende de los puntajes en el desempeño de los municipios. El problema del exceso en las inscripciones sería agudo si se permitiese a las jurisdicciones locales determinar sus propios criterios para la pobreza o la aceptación y recibir financiación para todos los que cumpliesen los criterios, ya que esto les ofrecería incentivo para fijar criterios que cumplieran muchos aspirantes. Así, donde las jurisdicciones locales tienen autonomía completa sobre los criterios de ingreso, el número total de beneficiarios permisibles debería Financiación y gasto en las políticas de protección social 85 Recuadro 3.5 Arreglos de financiación e incentivos en los Países Bajos El programa Alegemene Bijstandswet (Asistencia Nacional) de los Países Bajos, de transferencias de dinero de último recurso, presta sus servicios a través de departamentos de servicio social en los municipios. Antes de 2001, el 90% de la financiación para las actividades de estos departamentos provenía de una donación de capitación abierta del gobierno nacional. El 10% restante provenía de una donación en bloque del Fondo Nacional para los Municipios. Un grupo de trabajo que evaluó el sistema determinó que los incentivos financieros otorgados a los municipios no los alentaba adecuadamente para reducir el número de beneficiarios, ya fuese reduciendo el número de nuevos inscritos o estimulando a los receptores a abandonar la política de protección social, porque los municipios no asumían los costos de la prestación de los servicios y no se los recompensaba si reducían los costos o si mejoraba la efectividad el programa. En enero de 2001 se inició un nuevo arreglo de financiación que redujo la contribución del gobierno nacional al 75%, todavía en forma de donación de capitación de final abierto y el restante 25% se proveía todavía en forma de donación en bloque. Sin embargo, se modificaron las reglas del presupuesto de modo que el municipio que gastara menos de la cantidad total de la donación en bloque podría utilizar el resto para otras iniciativas de políticas locales. Los primeros indicadores mostraron que los municipios estaban persiguiendo más activamente políticas para ayudar a los beneficiarios a abandonar el programa de bienestar y a encontrar empleo. Los arreglos de financiación se modificaron otra vez en 2004 para otorgar a los municipios aún más incentivos para reducir la participación. Los municipios reciben ahora un presupuesto anual dividido en dos partes; una para pagar los beneficios de asistencia en dinero y otra para servicios de activación de provisión de trabajo. Si los municipios superan el presupuesto de asistencia, sólo pueden solicitar fondos adicionales en circunstancias excepcionales y únicamente por cantidades en exceso de un 110% del presupuesto original. Si no gastan el total del presupuesto, pueden uti lizar el remanente para cualquier propósito. Esto ha causado tres efectos en la forma en que los municipios ejecutan los programas: dedican sus esfuerzos de activación a quienes tienen mayores probabilidades de encontrar fácilmente trabajo, en general los jóvenes desempleados; utilizan una política más fuerte de "el trabajo primero", por la que los desempleados están obligados a aceptar cualquier trabajo generalmente aceptable en lugar de uno que concuerde con su experiencia o capacitación; y prestan mayor atención a su papel de filtrado (Van Berkel, 2006). Fuentes:DeNeubourg,2002yVanBerkel,2006. racionarse de modo que las jurisdicciones encuentren una restricción presupuestal fuerte. Este racionamiento debería hacerse con base en estimaciones de la tasa de pobreza en cada jurisdicción. Por ejemplo, este diseño se utiliza en el JPS Scholarship and Grant Program de Indonesia que empezó a funcionar como parte de la respuesta en políticas de protección social a la crisis financiera asiática. A cada colegio se le informó cuántas becas podría otorgar y un comité local determinó los estudiantes que las recibirían. otra forma de ofrecer incentivo a las jurisdicciones locales para que sean estrictas en sus decisiones sobre aceptación es exigirles que contribuyan con una parte de la financiación del programa. Una contribución de 10 a 20% es lo más común, pero las contribuciones locales algunas veces llegan hasta 50%. Las contribuciones locales muy bajas permiten que la disciplina 86 Políticas de protección social eficaces Recuadro 3.6 Aseguramiento de la calidad de la determinación de aceptación en el U.S. Food Stamp Program Como los beneficios del U.S. Food Stamp Program los financia en su totalidad el gobierno fede ral, pero la determinación de aceptación se maneja a nivel local, el gobierno federal ordena un sistema completo de control de calidad que ha desarrollado para controlar y reducir los errores en la aceptación. El control de calidad mide la precisión de las decisiones sobre aceptación de los estados y los cálculos de los beneficios. Cada mes, los estados seleccionan en forma aleatoria un número especificado de casos de dos marcos de muestras. El primero es una muestra de todos aquellos que recibieron beneficios en un mes dado ("casos activos"). El segundo, una muestra de aquellos a quienes se les negó el beneficio o cuyos beneficios terminaron en un mes dado ("casos negativos"). Los Estados revisan muestras aleatorias de un total de unos 50.000 casos activos y 30.000 casos negativos cada año. El gobierno federal efectúa una revisión adicional aleatoria de alrededor de un 30% de los casos a fin de verificar que la revisión del control de calidad de los estados se realizó en forma apropiada. La revisión de los casos activos se efectúa para determinar si las familias eran elegibles para los beneficios y si recibieron la cantidad correcta de estampillas de alimentos durante el mes. Los revisores de control de calidad del Estado efectúan exámenes detallados de los archivos de los casos y revisiones de campo en profundidad, inclusive entrevistas con miembros adultos de cada familia de la muestra y con otras personas que conocen las circunstancias de la familia. Si un revisor determina que una familia recibió una asignación incorrecta, se cita el caso como un error de pago y los revisores calculan dos tipos de errores de pago: 1) errores de pago excesivo, que incluyen beneficios emitidos a familias no elegibles y beneficios pagados a familias elegibles en exceso del nivel de beneficios apropiado (que varía según el tamaño e ingreso de la familia), y 2) errores de pago insuficiente, que mide errores en los que familias elegibles recibieron be neficios menores que los que habían sido programados para ellos (no incluyen el valor de los beneficios que deberían haberse pagado a familias a las que se había negado el beneficio o éste había terminado según el programa). Estos errores se agregan luego (sin compensarse entre sí) para producir la tasa de errores combinados, que se cita como una proporción de los beneficios totales pagados en ese mes. Los revisores de los casos negativos determinan la proporción de familias clasificadas erró neamente como no elegibles o que terminaron su participación en el programa erróneamente, del total de familias. Estas revisiones son menos rigurosas y usualmente consisten en revisiones de escritorio de los registros de aceptación de los trabajadores de los casos. El Food Stamp Program agrega incentivos financieros por la especificación de la precisión. Los Estados están sujetos a sanciones financieras si su tasa de errores combinados (pagos excesivos más pagos insuficientes) es mayor que el promedio nacional. A la inversa, reciben mejor financia ción administrativa si su tasa de errores combinados es menor al 6% y su tasa de errores de casos negativos no es alta. Esto significa que aun si todos los Estados progresan en la reducción de sus tasas de errores, aproximadamente la mitad de ellos puede esperar sanciones financieras si su tasa es mayor al promedio nacional. En 2002, el promedio de las tasas de errores combinados fue de 9,9% y los Estados pagaron penalidades financieras por unos US$46 millones. Fuente:Lindert,2005a. Financiación y gasto en las políticas de protección social 87 sea también baja y así pueden ser apropiadas para programas con poca discreción local o con topes presupuestales. Las contribuciones altas son apropiadas cuando los gobiernos locales tienen más discreción o un compromiso abierto del gobierno central. Las donaciones corres pondientes son sólo aplicables cuando los gobiernos locales tienen gastos y autoridad en rentas independientes y no atienden el asunto de las desigualdades interregionales.11 Al compartirse las responsabilidades financieras entre los distintos ámbitos de gobierno al margen de qué opción de financiación se utilice, es importante que los programas reciban financiación adecuada. En la práctica, la mayoría de los programas discutidos en el presente libro los financia el gobierno nacional; así sucede, por ejemplo, con todos los programas de TCD y los subsidios generales de alimentación. En otros casos, los gobiernos locales cubren una proporción menor de los programas, a menudo alrededor del 20% y entre ellos están el Productive Safety Net Program de Etiopía y el Guaranteed Minimum Income Program de Rumania. Los programas financiados en gran parte por las localidades se encuentran primor dialmente en grandes países federales y como ejemplos están el Maharashtra Employment Guarantee Scheme en India y los programas de transferencia de dinero en varios estados de Brasil. Programas municipales en gran escala que operan en adición a programas nacionales se encuentran también en algunas megaciudades; por ejemplo, el programa de pensiones sociales de la Ciudad de México. Los fondos deben asignarse en forma justa y predecible, algo que puede asegurarse mediante el uso de una fórmula apropiada para determinar el nivel de transferencias del ámbito nacional a los subnacionales. En los mejores casos, la fórmula tiene en cuenta el tamaño de la población, el nivel de pobreza, o algunas veces, una medida de la capacidad tributaria. Por ejemplo, la Constitución de Colombia estipula transferencias sustanciales a los municipios con base en una fórmula en la que se asigna un peso del 60% al número de personas pobres y del 40% a la población, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso en el mejoramiento de la calidad de vida (Ahmad y Baer, 1997). En casos menos óptimos, la cantidad de financiación central no se asigna en forma tan clara. Por ejemplo, en el programa urbano de transferencias de dinero di bao (garantía de medio de vida mínimo), la asignación de recursos del presupuesto central a las provincias no es transparente ni estable, sino que se determina en forma específica cada año, con base en una mezcla negociada de factores cuya importancia relativa varía con el tiempo. Las asignaciones de las provincias a los municipios se caracterizan en forma similar por la falta de transparencia y previsibilidad. Hasta el momento, los resultados están aproximadamente en línea con consideraciones de equidad: algunas provincias que se encuentran en buena situación no recibieron asignación central en los últimos años y las más pobres recibieron mucho más, hasta un 88% de financiación para Ningxia y 100% para Tíbet. Sin embargo, la incertidumbre dificulta la planeación de las unidades de prestación de servicios (Banco Mundial, 2007q). 11 Las donaciones correspondientes pueden en realidad empeorar las diferencias horizontales. Con sidérese, por ejemplo, una correspondencia de 9010. El gobierno local que pueda conseguir 10 unidades de fondos terminará con un presupuesto total para el programa de 100 y el gobierno local que pueda conseguir 5 unidades de fondos terminará con uno de 50. Así, una diferencia inicial en el presupuesto de 5 se convierte en una diferencia final de 50 en términos absolutos, aun cuando en términos relativos la diferencia sigue siendo de 2 a 1. 88 Políticas de protección social eficaces Pueden efectuarse transferencias de los gobiernos nacionales a los subnacionales para apoyar un conjunto general de actividades locales por las que estos gobiernos son responsa bles, caso en el cual son incondicionales. Alternativamente, las transferencias pueden ligarse a programas específicos, en cuyo caso se reconocen como condicionales o específicas. Algunos comentadores consideran que las donaciones centrales condicionales restringen la autonomía local, mientras otros las favorecen como forma de asegurar una provisión mínima de bienes públicos, en especial de políticas de protección social. Nótese que los efectos de las donaciones en las decisiones de gastos locales pueden no re presentar un incremento biunívoco en el rubro financiado nominalmente. Donde los gobiernos subnacionales complementan la financiación para programas subsidiados centralmente con rentas locales, un aumento o disminución de la financiación central puede no pasar totalmente al programa objetivo, sino amortiguarse por los cambios en la asignación de los fondos conse guidos localmente. Teóricamente, otorgar una donación incondicional a una región permitiría que alguna parte del ingreso se gastase en bienes y servicios corrientes y alguna en otros rubros como inversiones y reducción de impuestos. En la práctica, los gobiernos tienden a gastar una gran parte de las donaciones en bienes y servicios. Por ejemplo, muchos estudios de Estados Unidos sobre el efecto real de varios tipos de las donaciones federales en los gastos estatales y locales del gobierno sugieren que casi todos los fondos de donaciones se gastan en bienes y servicios públicos (Hines y Thaler, 1995). Este fenómeno se conoce como el "efecto del papel volante", concepto introducido por el economista Arthur okun y capturado por la frase money sticks where it hits. Se han propuesto numerosas hipótesis para este hallazgo, incluida la explica ción de que los políticos ganan más políticamente por un mayor gasto que por ofrecer recortes de impuestos menores a los ciudadanos. Como resultado, las donaciones del gobierno central pueden tener un efecto positivo en el gasto local mayor que el que predice la teoría. Asignación de funciones administrativas entre el gobierno central y los subnacionales Aun cuando la financiación sea principalmente del gobierno central, la prestación puede reali zarse por medio de agencias centrales, entidades subnacionales o una combinación de ambas. Las prácticas son muy variables y dos de los programas evaluados más positivamente en los últimos años han adoptado enfoques opuestos. El programa de TCD oportunidades de México es altamente centralizado, está bien diseccionado y ha mejorado el uso de los servicios de salud y educación. En el programa de trabajo Trabajar de Argentina, los municipios tuvieron un papel principal, el programa estuvo mejor diseccionado y suministró una infraestructura útil. Las decisiones en cuanto a qué ámbito del gobierno debe ser responsable de qué funciones, son a menudo de tipo "todas o ninguna" y, por esto se discuten en esta sección varios factores que deben considerarse al determinar, con base en cada caso, cuál ámbito de gobierno debe ser responsable de qué cantidad de cada función. Economías de escala La idea de las economías de escala es que los costos no son totalmente proporcionales al número de beneficiarios. La evaluación es un ejemplo clásico, pues los costos de diseñar una evaluación, instrumentos de recopilación de datos por escrito y analizar conjuntos de datos, Financiación y gasto en las políticas de protección social 89 no varían según el tamaño del conjunto de datos; además, a través del muestreo, los costos de recopilación de datos aumentan mucho menos que proporcionalmente con un aumento en el tamaño de la población bajo estudio. Así, evaluar un programa con 10 millones de beneficiarios cuesta poco más que evaluar uno con 10 mil. Una regla general inicial es mantener las funciones sujetas a economías de escala significa tivas en el ámbito nacional. El cuadro 3.7 muestra cómo asigna las funciones el Banco Mundial (2006f) para los programas de empleo asalariado en India. El ejemplo presentado es un análisis del programa descentralizado Village Full Employment, que es uno de los mayores programas de empleo asalariado de India. El cuadro hace explícito lo que a menudo queda oscuro en los escritos teóricos sobre descentralización: 1) pueden participar múltiples ámbitos del gobierno, no sólo dos; y 2) cualquier análisis de cómo deberían efectuarse, o se efectúan, las funciones debe incluir todos los ámbitos pertinentes. Las funciones deben distribuirse en acciones específicas y luego asignarse a un ámbito específico de gobierno. Considérese la determinación de aceptación, que se utiliza usualmente como ejemplo de una función que puede realizarse localmente y es la razón dada con mayor frecuencia para que los gobiernos locales administren las políticas de protección social. Para determinar la aceptación se requiere contacto personal para cada beneficiario; así, una gran parte del costo es proporcional al tamaño del programa. Sin embargo, algunos aspectos del desarrollo de focalización de familias están sujetos a economías de escala, como el desarrollo de fórmulas y software de apoyo, o la ejecución de revisiones cruzadas contra los registros de los datos nacionales para verificar la información. Así, algunos aspectos de la determinación de aceptación pueden realizarse con mayor eficacia en el ámbito nacional y algunos más efi cazmente en el ámbito subnacional (cuadro 3.8). Es posible descentralizar hasta el punto de perder economías de escala. Por ejemplo, en Estados Unidos, la administración del programa TANF casi siempre es descentralizada y se realiza en los estados y, con frecuencia, en los condados dentro de los estados. Debido a que los sistemas de información de apoyo y los contratos de pago se diseñan y adquieren en el estado y no en el ámbito nacional, los costos administrativos del programa son mayores y éste sufre de deficiencias sustantivas de información: no puede verificarse fácilmente que las familias no están recibiendo beneficios en varios estados o hacer cumplir el límite de tiempo de cinco años para participar en el programa. El Food Stamp Program, mucho más centralizado, tiene menos problemas de este tipo y mayores economías de escala en los sistemas de pago. Capacidad administrativa Los gobiernos locales pueden tener una capacidad administrativa limitada, sea generalmente, o con respecto a un programa particular. Ejemplos de capacidad administrativa general son la presencia de electricidad y la dotación completa de equipos de oficina, como teléfonos, fotoco piadoras, máquinas de fax y computadores. La capacidad específica del programa se refiere a la disponibilidad de personal suficiente adecuadamente capacitado con respecto a sus funciones. Ambas capacidades pueden formarse con el tiempo si se toma la decisión de descentralizar un programa existente o crear uno nuevo utilizando una estructura descentralizada. Aparecerán los problemas usuales del endurecimiento de los dientes cuando se desarrolla la capacidad para que concuerde con la responsabilidad, proceso que puede recibir la ayuda de la provisión 90 Políticas de protección social eficaces Cuadro 3.7 Ejemplo de un análisis funcional de un programa y ámbitos responsables del gobierno: el Village Full Employment Program de India Responsabilidad Consejo Reunión Función Actividad Central Estado Distrito Bloque de aldea de aldea Diseñode Reglasdeimplementación X X políticas, Focalización X X estándares Presupuesto X X Estándares X X Planeación Asignacióndeprioridades, X X plandeacción Seleccióndeactividades X X Creación Capitalhumano deactivos Desarrollode X X competencias Capitalsocial Difusióndeinformación X Capitalfísico Obraspúblicas X Operacio- Seleccióndebeneficiarios nes Identificaciónde X X beneficiarios Aumentode X X X concienciación Actividadesrecurrentes Provisióndesalarios, X granosdealimentos Supervisiónycontrol X decalidad Personal Contrataciónydespido X Mantenimiento Contabilidady X administraciónfinanciera Reparaciones X X Controly Activos evaluación Registrodeactivos X X X Verificaciónfísica X X deactivoscreados Auditorías Auditoríasfinancieras X Auditoríassociales X X Fuente:BancoMundial,2006e. Financiación y gasto en las políticas de protección social 91 Cuadro 3.8 Ventajas de las asignaciones alternativas de responsabilidades institucionales para los sistemas de focalización de familias Responsabilidad Descentralizada Centralizada Diseño · Mayorparticipacióndeautoridades · Mástransparenteconlineamientosfederales localesenlapolíticasocial paracriteriosdeaceptación,otrosfactores · ELsistemareflejapreferenciasy de diseño circunstanciaslocales · Marcocomúnparacontrolyevaluación · Basededatosnacionalconfacilidadesde softwarecomunes · Cuestionariosestándarmáseficientes y transparentes · Menoscostosos(economíasdeescala) Recopilaciónde · Facultadesaautoridadeslocales · Mejorcontroldecalidad,consistenciade datos · Puedesermáseficiente prácticasderecopilacióndedatos · Entrevistadoresfamiliaresconlas · Menorriesgodemanipulaciónpor culturaseidiomaslocales autoridadeslocales · Reddeinfraestructuraconoficinas · Mejorcuandolascapacidadeslocalesson localesconmayorprobabilidadde limitadas funcionar Administracióndela · Lasbasesdedatospuedenadap- · Facilitalaasignacióndenúmerode base de datos tarsealusoconotrosprogramas identificaciónindividual locales · Mejorcontroldecalidadyauditoríadebases de datos · Facilitalaformacióndeunabasededatos nacional,consolidada · Menorescostos(economíasdeescala) · Facilitalasrevisionescruzadasconotros sistemasautomatizados · Menorriesgodecorrupciónenelámbito local · Mejorcuandolascapacidadeslocalesson limitadas Fuente:Castañedayotros,2005. de financiación y capacitación adecuadas y la administración proactiva, pero aun así es un esfuerzo de varios años. Sin embargo, algunas veces un programa encuentra restricciones que no son sólo transicionales, sino estructurales. Por ejemplo, en México, las reglas del servicio civil municipal son débiles y se permite a los alcaldes ejercer sólo por un período. Como cada elección va seguida de una alta rotación de personal municipal, la capacidad de entrenar o formar capacidad local es limitada, algo que a su turno limita las tareas que pueden asignarse al personal municipal. Claridad y consistencia Como quiera que se asignen las responsabilidades, deben especificarse claramente de forma que todas las partes interesadas las comprendan; de otra forma, dejarán de realizarse algunas tareas o se duplicarán y se producirán despilfarros y acciones contradictorias. Los papeles de 92 Políticas de protección social eficaces berán ser coherentes con los mecanismos de financiación y las capacidades. Los diagnósticos de programas de desempeño deficiente están repletos de ejemplos de falta de claridad en cuanto a quién hace qué y los problemas resultantes. El cuadro 3.7 ilustra un análisis realizado como un esfuerzo para clasificar los temas de claridad y asignación inconsistente de responsabilidades en los sectores. Manejo de la heterogeneidad en la administración del programa Cuando se realiza un programa en muchos lugares distintos variará su implementación. El manejo de esta heterogeneidad en la administración del programa es inherente a todos los programas grandes y el tema sobresale en especial en los programas descentralizados, pues es probable que la heterogeneidad sea mayor cuando las unidades de acción son municipios diferentes con sus preferencias y capacidades particulares y no las oficinas locales de una agencia nacional. Existen esencialmente dos facetas para manejar la heterogeneidad. La primera es asegurar un estándar mínimo de prestación de servicio, lo que puede lograrse ya sea imponiendo re glas más estrictas y control de su cumplimiento (como en el Food Stamp Program de EUA) o estableciendo incentivos para que los programas cumplan esos estándares (como el índice de desempeño municipal y el pago central de los costos administrativos basado en ese índice, del programa Bolsa Familia de Brasil). El otro aspecto de manejar la heterogeneidad es aprender de la variabilidad estable ciendo quiénes son los de buen desempeño y por qué funcionan mejor que el promedio. En Estados Unidos se realiza esto con una gran industria de evaluación incluida en los programas descentralizados. El programa Bolsa Familia de Brasil ha instituido una com petencia de innovación y buenas prácticas mediante la cual los municipios remiten ideas que luego comparten con otros municipios. El programa Job Centre Plus del Reino Unido tiene un pequeño equipo de personal ambulante que ayuda a los de bajo desempeño a resolver sus problemas e identifica a los de alto desempeño y los alienta a compartir sus enfoques. Un enfoque multifacético para administrar una política de protección social en un entorno descentralizado Para terminar, presentamos un esbozo en miniatura de cómo maneja Brasil los asuntos con cernientes a la participación de múltiples ámbitos gubernamentales en el programa Bolsa Familia a fin de mostrar cómo pueden utilizarse varias herramientas para atender los distintos problemas.12 Bolsa Familia es un programa de TCD y es relativamente complejo. Además, Brasil es un país de régimen federal con 5.564 municipios autónomos y una gran heterogeneidad de niveles de capacidad entre ellos, aparte de que varios municipios operan también sus propios programas de transferencia de dinero. 12 Esta sección se tomó de Lindert y otros (2007). Financiación y gasto en las políticas de protección social 93 La asignación básica de funciones para el programa Bolsa Familia es como sigue. Se deter mina la aceptación por medio de los ingresos que reportan las familias, los cuales se verifican mediante una combinación de indicadores de reemplazo multidimensionales y revisiones cruzadas internas y externas. Los municipios son responsables de la recopilación de datos para registrar a los beneficiarios potenciales; Caixa Econômica Federal (una organización de ahorro y crédito federal) consolida la base de datos nacional de registros y el Ministerio de Desarrollo Social toma las decisiones finales sobre aceptación. Los pagos se canalizan por medio del sistema bancario de acuerdo con un contrato con Caixa. Los municipios tienen el papel principal en el registro de los beneficiarios potenciales, controlando el cumplimiento con las condiciones de salud y educación y estableciendo consejos de supervisión social. Las tres agencias principales de auditoría de Brasil efectúan también supervisión adicional. Dado el nivel de complejidad del programa y sus actores, se necesitan consideraciones y herramientas adicionales bien desarrolladas para manejar la coordinación y atender los problemas de tipo principalagente. Los principales enfoques utilizados se resumen en el cuadro 3.9. Cuadro 3.9 Soluciones de administración a los problemas de implementación en un contexto descentralizado. Programa Bolsa Familia, Brasil Problema Solución Dilemaprincipalagente · Exigiralosmunicipioslafirmadeacuerdosdeadministraciónconjunta inherentealaejecución conelMinisteriodeDesarrolloSocial(queespecifiquenpapeles deprogramasfederalesvía yresponsabilidadesdecadaagenciaparticipanteyestablecerestándares municipiosautónomos mínimosdeservicio)antesderecibirsubsidiosparacubrirloscostos administrativosdelprograma · Asegurarquelasauditoríasdesupervisiónycontrolincluyanlasactividades emprendidasporlosmunicipios Heterogeneidadenlacalidad · Evaluarlacalidaddeimplementacióndelosmunicipiospormediodeun delaimplementación índicecuantificabledeadministracióndescentralizadaconbaseenloscuatro municipalresultante aspectosclavedelacalidad dediferenciasencapacidad · Proveerincentivosfinancierosbasadoseneldesempeño(subsidiosdecostos administrativos)conbaseenlospuntajesdelíndicedelosmunicipios · Focalizarlacapacitaciónylaformacióndecapacidadamunicipiosconbajos puntajesenelíndice Dilemaprincipalagentecau- · UtilizaruncontratoparaCaixabasadoeneldesempeñoconsanciones sadoporlacontrataciónde ejecutablesporestándaresdecalidadinadecuados lospagosylabasededatos · Asegurarquelasauditoríasdesupervisiónycontrolcubrantambiénlas delosregistros actividadesdelaCaixa DuplicaciónpotencialconTCD · ProveerlaintegraciónverticaldelosprogramassubnacionalesconBolsa subnacionales Familiaatravésdeacuerdosdecooperación Necesidaddemecanismos · IntroducirelPremiodeInnovacionesBolsaFamiliaen2006,conelpropósito parapromoverexperienciase depromoverlasexperienciascompartidasdelosmunicipioseincluirvisitas innovacionescompartidasen decampocomopartedelprocesodepremiación losmunicipios · Publicardescripcionesdeexperienciasinnovadorasenformadecasos deestudio Fuente:Lindertyotros,2007. 94 Políticas de protección social eficaces Distintos países pueden escoger diferentes conjuntos de herramientas, pero la idea de pensar en forma crítica sobre lo que se necesita y formular un enfoque integral para manejar los problemas de descentralización es transferible. Este conjunto particular de herramientas parece ser balanceado y apropiado para el contexto de Brasil. La calidad de prestación de servicios parece haber mejorado desde la introducción del índice de administración descen tralizada, si bien no se han realizado aún estudios definitivos (Lindert y otros, 2007). Quedan todavía problemas pendientes de solución, en especial con respecto a aspectos de prestación de servicio no cubiertos por el índice y nunca se erradicará la heterogeneidad en un país tan grande y diverso. 4 Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión Mensajes clave · Laconcentraciónderecursosenlospobresovulnerablespuedeincrementarlosbeneficiosquepue- denlogrardentrodeunpresupuestodadoocausarunimpactodadoalmínimocostoylaganancia teóricadelafocalizaciónpuedeparecergrande.Porejemplo,sitodoslosbeneficiosprovistosporun programadetransferenciassedirigieranalquintilmáspobredelapoblaciónynosedistribuyeran uniformementeentrelapoblacióntotal,losahorrosenelpresupuestooladiferenciaenelimpacto paraunpresupuestofijoseríadecincoauno.Enlapráctica,lagananciatotalteóricanoserealiza porquelafocalizaciónnuncaescompletamenteprecisaytambiénporqueloscostosadministrativos seasocianconlafocalización.Estoscostosincluyenlosadministrativosdelprograma,loscostos transaccionalesysocialesdelossolicitantes,loscostosdeincentivosqueafectanelbeneficiogeneral paralasociedadyloscostospolíticosqueafectanelapoyoparaelprograma.Eltamañodeloserro- resycostosdelafocalizaciónserádistintosegúnelentornoylostiposdemétodosdefocalización utilizadosydebenevaluarsecuidadosamenteencualquierpropuestadepolíticas. · Unabuenaevidenciaindicaque,ensumayorparte,losprogramasenfocanlosrecursosenlos pobresenungradomoderadooaltosinincurrirenformainaceptableenaltoserroresdeexclusión yadministrativos,costosprivadosy/ocostosdeincentivos,aunquenoentodossucede.Incluir enloscálculosjuiciossobrecostossocialesypolíticosesmásdifícil,enparteporquesusmétricas sontandiferentes,yenparteporquelasdiscusionessobreellossonamenudomáspolémicas quecuantitativas,peroelinterésgeneralycrecientedelosgobiernosenlafocalizaciónsugiere queestoscostosnosonexcluyentes. · Unoscuantosmétodosdefocalizaciónytiposdeprogramasvandelamano;porejemplo,laau- toselecciónylossubsidiosdepreciosalosbienesbásicos.Sinembargo,variosmétodosdiferentes puedenutilizarseconmuchafrecuenciaparauntipoparticulardeprograma;porejemplo,las transferenciasdedineroyalimentospuedenfocalizarsemediantelacomprobacióndemediosde vida,unavariabledereemplazodeésta,condiciónnutricionalofactoresderiesgo,zonageográfica, característicademográficaoautoselección.Escomúnqueenunprogramaindividualseutilicen variosmétodosyusualmenteestoproduceunamejorfocalizaciónqueelusodeunsolométodo. Lacomprobacióndemediosdevidaosureemplazotienenusualmentelosmayorescostos,pero suelenproducirunmínimodeerroresdeinclusiónyamenudorepresentanunabuenainversión. Laautoselecciónvíaunatasasalarialbajaylafocalizacióngeográficaconstituyentambiénherra- mientaspoderosasycomprobadasdefocalización. · Losdetallesylacalidaddelaimplementacióntendránunefectosignificativoenlosresultados de la focalización. Los programas requieren actividades de extensión para mantener bajos los erroresdeexclusiónpuessureducciónexigeunadefinicióndeaceptaciónqueclasifiquebiena lospobresylosnopobresyquepuedaimplementarseauncostotolerable.Lossistemasdefoca- lizacióndebenserdinámicos,permitirelingresoalprogramadefamiliaspobresyempobrecidas recientementeyretirarlasqueyanosonelegibles.Losinsumosparalosbuenosresultadosenla 96 Políticas de protección social eficaces focalizaciónincluyenunpersonaladecuado,reglasdeljuegobiendefinidas,papelesinstitucionales claramenteasignadosysensibles,sistemasdeinformaciónadecuados,insumosmateriales,control yevaluación.Además,lossistemasdemandantiempoyesfuerzoparasudesarrollo. · Un buen sistema de focalización de familias puede ser complejo para desarrollar, pero puede utilizarseparamuchosprogramas,nosóloparatransferenciasdirectasendinerooenespecie, sinotambiénparaelingresoaprogramasqueofrezcanserviciosgratisosubsidiadosdesalud, educación,capacitación,vivienda,serviciospúblicos,etc.Loscostosgeneralescompartidosno sólosoneficientes,sinoquepuedenllevaraunapolíticasocialgeneralmáscoherente. L os fondos para los programas de protección social son escasos y son muchas las demandas que compiten por el presupuesto público. Así, los gobiernos siempre deben enfrentarse a la presión de utilizar los fondos en forma tan eficaz como sea posible y usualmente deben efectuar compensaciones significativas. ¿Debería un programa servir a muchas personas, pero limitar la cuantía o la duración de los beneficios? Alternativamente, ¿debería un programa ser más selectivo, pero más generoso con las personas a quienes sirve? Las respuestas a estas preguntas forman parte de un proceso mayor de diagnóstico que se describe en el capítulo 9 y que tiene vínculos con la focalización (que se discute en este capítulo), los niveles de beneficios (capítulo 5, sección 1) y repercusiones en relación con la elección de programas (capítulos 7 y 8). 1. Conceptos básicos de focalización La focalización es una herramienta que algunas veces emplean los gobiernos para que un programa sea eficiente y no constituye un fin en sí mismo. Qué tanta focalización efectuar y cómo hacerlo depende de las respuestas específicas a cada programa en cuanto a si las ganan cias superan los costos. Posibles ganancias de la focalización Con la focalización pueden incrementarse los beneficios que pueden obtener los pobres con un presupuesto dado (maximizar el impacto) o puede lograrse un impacto dado con un mí nimo costo presupuestal (minimizar los costos) y esto se lleva a cabo canalizando los recursos a un grupo objetivo, usualmente los pobres o un subconjunto de ellos. La focalización es una opción atractiva para muchas clases de programas y gastos para la reducción de la pobreza, y es particularmente importante para las políticas de protección social porque en contraste a, digamos la educación, las transferencias confieren un beneficio que es en gran parte un bien privado para la familia receptora y porque no existe un límite natural a la cantidad que una familia preferiría recibir. La razón básica para la focalización es simple. Considérese un país de 100 millones de habitantes, de los cuales 20 millones son pobres y el presupuesto del país para un programa de transferencias es de US$200 millones. Sin focalización, el programa podría transferir a todos los habitantes US$2. Si el programa se dirigiera sólo a los pobres, podría transferir a cada per sona US$10 y gastar completamente el presupuesto, maximizando así el impacto utilizando el Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 97 presupuesto dado. Alternativamente, podría transferir a cada pobre US$2 para un presupuesto de US$40 millones, minimizando así los costos para un impacto dado. La ganancia teórica de la focalización puede parecer grande, pero en la práctica es menor a lo indicado aquí, porque la focalización nunca es completamente precisa y tiene costos, incluidos los administrativos, los privados, los de incentivos o indirectos, los sociales y los políticos. Los costos de la focalización Distinguir con precisión quién está necesitado y quién no es algo que acarrea costos. Aquí se definen los distintos tipos de costos y en la sección siguiente se trata la evidencia sobre sus magnitudes. · Costos administrativos son los costos para el programa de recopilar la información para tomar la decisión sobre quiénes deben ser admitidos en el programa. · Costos privados son los costos en que incurre una persona para efectuar la solicitud de ingreso al programa, incluyendo los costos en tiempo y dinero de reunir la información necesaria, el transporte al sitio de registro y la fila para efectuar éste, el cumplimiento de las condiciones o requisitos previos, etc. Los costos privados siempre reducen el beneficio neto de un programa para el receptor. Si son lo bastante grandes, pueden desalentar a personas elegibles a participar en el programa. · Costos de incentivos (o indirectos) son los que surgen cuando los criterios de acepta ción inducen a las familias a cambiar su comportamiento para intentar convertirse en beneficiarias del programa. Pueden ser negativos, por ejemplo cuando un programa que está abierto sólo para quienes tienen un ingreso por debajo de un mínimo, hace que una familia trabaje menos de modo que pueda estar por debajo de ese mínimo de ingreso. Y algunas veces pueden ser positivos; por ejemplo, una ración alimenticia o una comida diaria ofrecida sólo a niños que asisten al colegio puede alentar a algunas familias a inscribir más hijos en el colegio o asegurarse de que asisten todos los días. · Costos sociales son los que pueden surgir cuando la participación en un programa con lleva alguna clase de estigma. La estigmatización puede afectar las decisiones de una familia sobre la participación y para quienes participan, puede disminuir el bienestar psicológico de la familia, cuando no sus ingresos. · Costos políticos son los que pueden surgir si el grado de focalización afecta en forma negativa el presupuesto del programa. Errores de focalización En la práctica, los funcionarios del programa no poseen información perfecta sobre quién es pobre, pues recopilar dicha información consume tiempo y es costoso. Cuando la aceptación para un programa se basa en información imperfecta, los funcionarios del programa o las re glas de focalización que utilizan pueden identificar erróneamente a personas no pobres como pobres y así admitirlos al programa (lo que se conoce como error de inclusión), o hacer lo opuesto, es decir, identificar erróneamente a personas pobres como no pobres y así negarles el acceso al programa (lo que se conoce como error de exclusión). Considérese la matriz del 98 Políticas de protección social eficaces cuadro 4.1. De 100 familias, 20 se clasifican como pobres (elegibles) con base en la línea de pobreza (el umbral de aceptación). Considérese ahora un programa que otorga beneficios a 20 familias seleccionadas según criterios imperfectos de aceptación. De éstas, 15 son pobres (tienen ingresos por debajo de la línea de pobreza) y 5 son no pobres (tienen ingresos por en cima de la línea). Tanto las 15 familias pobres incluidas en el programa como las 75 no pobres excluidas constituyen focalización exitosa, pero las 5 pobres excluidas constituyen errores de exclusión y las 5 no pobres incluidas constituyen errores de inclusión. Cuadro 4.1 Errores de inclusión y exclusión Condición de bienestar Familia Pobre No pobre Total Incluidaenelprograma 15focalizaciónexitosa 5errordeinclusión 20 Excluidadelprograma 5errordeexclusión 75focalizaciónexitosa 80 Total 20 80 100 Fuente: losautores. Una extensión fácil y preferible de este enfoque es la de presentar información similar sobre la distribución de bienestar completa, mostrando mediante gráficos o cuadros cuántas personas se encuentran en cada decil o quintil y cuántas en cada uno reciben beneficios.1 Con esto se muestra si los fondos llegan a los muy pobres o a los moderadamente pobres, si la fuga es hacia los cercanos a los pobres o a los ricos, etc., y permite también diferen ciar el tamaño del beneficio recibido. Presentar la información sobre toda la distribución facilita la labor comparativa y las pruebas de comparación, ya que programas diferentes tienen umbrales diferentes de aceptación. Los gráficos 4.1 y 4.2 ilustran la presentación de información en la distribución total de bienestar y cómo pueden compararse entre sí los programas. Una extensión adicional del marco básico es tener en cuenta los beneficios diferenciales. La mayoría de los programa ofrecen todavía una transferencia uniforme a los participantes, pero un número apreciable adapta ya el beneficio al grado de necesidad o al tamaño o estruc tura de la familia receptora (para mayores detalles, ver capítulo 5, sección 1). Los beneficios personalizados complican algo la evaluación ex post del desempeño de la focalización, pero no de manera que sea intratable. En relación con la medida de errores de focalización, la información sobre éste se muestra usualmente como el porcentaje de los beneficios del programa que llegan a los pobres en un decil dado o en un grupo de deciles. Esta información proviene de una encuesta de hogares con alguna clase de medida de bienestar, alguna medida de si la familia o sus integrantes se benefician de un programa e idealmente una indicación del nivel del beneficio (para 1 Están disponibles varios índices que resumen la información distributiva completa en una sola estadística sumaria y que son útiles algunas veces. Éstos se revisan en Ravallion (2007). Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 99 Gráfico 4.1 Proporción de población por quintiles que recibió beneficios en programas de políticas de protección social. India, año fiscal 2004/05 Porcentaje 14 12 Estipendios escolares 10 Plan Annapuma (programa de pensiones 8 no contributivo) 6 Programa SGRY & National 4 Food for Work 2 Pensión de incapacidad 0 1 2 3 4 5 (más pobres) (más ricos) Quintil Fuente:basadoendatosdeBancoMundial,2007a. Nota:SGRY=SampoornaGraneenRozgarLojana(ProgramadePlenoEmpleodelaAldea). Gráfico 4.2 Proporción de beneficios acumulados en cada quintil para programas seleccionados de políticas de protección social. India, año fiscal 2004/05 Porcentaje 50 40 Estipendios escolares Plan Annapuma (programa 30 de pensiones no contributivo) 20 Programa SGRY & National Food for Work 10 Pensión de incapacidad 0 1 2 3 4 5 (más pobres) (más ricos) Quintil Fuente:basadoendatosdeBancoMundial,2007a. Nota:SGRY=SampoornaGraneenRozgarYojana(ProgramadePlenoEmpleodelaAldea). información metodológica, ver capítulo 6, sección 5). Sin embargo, la medida de bienestar utilizada puede no corresponder estrechamente a la utilizada para definir los criterios de aceptación del programa o la definición de la familia en la encuesta a la definición de la uni dad de asistencia para el programa. Así, mientras la información usual basada en la encuesta muestra si los fondos llegan a los grupos más pobres de la sociedad, no revelará si se están cumpliendo bien los criterios del programa, para lo cual será necesario un procedimiento de control de calidad interno, como se describe en el cuadro 3.6. Si en la encuesta se utilizan las 100 Políticas de protección social eficaces mismas definiciones de bienestar y la unidad de asistencia social utilizada para los criterios de aceptación del programa, puede efectuarse un ejercicio de modelado para establecer las familias elegibles a fin de examinar si las reglas, de seguirse en forma apropiada, están bien diseñadas. 2. Resultados de la focalización Una buena evidencia indica que, en general, los programas concentran los recursos en los pobres en un grado moderado o alto sin incurrir en forma inaceptable en altos errores de exclusión y administrativos, costos privados y/o costos de incentivos, aunque no en todos sucede. Incluir en los cálculos juicios sobre costos sociales y políticos es más difícil, en parte porque sus métricas son tan diferentes, y en parte porque las discusiones sobre ellos son a menudo más polémicas que cuantitativas, pero el interés general y creciente de los gobiernos en la focalización sugiere que estos costos no son excluyentes. Errores de inclusión Coady, Grosh y Hoddinott (2004) resumen los resultados de la focalización de 122 pro gramas de asistencia social específicos en 48 países. El programa en la mediana de su muestra proporciona un 25% más de recursos a los pobres que los que proporcionarían asignaciones aleatorias. Los mejores programas pudieron concentrar un alto nivel de re cursos en individuos y familias pobres. El programa de trabajo Trabajar de Argentina, el mejor programa en este aspecto, pudo transferir el 80% de los beneficios del programa al quintil más pobre, es decir, cuatro veces la proporción de lo que habría recibido ese quintil en una asignación aleatoria. Los 10 programas con mejor incidencia proporcionaron de dos a cuatro veces la proporción de los beneficios a los pobres de lo que habría sido con asignaciones al azar. Las asignaciones progresivas fueron posibles en los entornos de todos los países, en países con niveles de ingreso marcadamente distintos y en la mayor parte de los tipos de programas. Una comparación más reciente y selectiva de evidencia (gráfico 4.3) confirma que, por lo menos en los países de medianos ingresos, los programas pueden tener errores de inclusión tan bajos como los hallados en algunos programas de países como Estados Unidos, pero no se garantiza que los tengan. En el recuadro 4.1 se discuten los objetivos de focalización en países mucho más pobres. La focalización no siempre funciona bien. El estado del arte según se practica alrededor del mundo es altamente variable y según Coady, Grosh y Hoddinott (2004), mientras en la mediana el desempeño fue bueno, en una cuarta parte de los casos la focalización fue regresiva, y así una asignación al azar de los recursos habría provisto una mayor proporción de beneficios a los pobres. Para cada método de focalización considerado, excepto el basado en un requisito de trabajo, la muestra de programas incluyó al menos un programa regresivo. Como la buena incidencia se puede lograr en muchos entornos y que un desempeño deficiente se encuentra también en muchos, en los que éste se encuentra puede no ser inherente y es susceptible de mejoramiento. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 101 Gráfico 4.3 Errores de inclusión, programas y países seleccionados Estados Unidos Food Stamp Program Asistencia temporal a familias necesitadas América Latina y el Caribe Brasil Chile Jamaica México Argentina Europa y Asia central Rumania Bulgaria Lituania Hungría Estonia Polonia Moldavia Rep. de Kirguistán Albania Bielorrusia Serbia Armenia Federación Rusa Georgia Bosnia y Herzegovina Uzbekistán Macedonia, FYR Azerbaiyán Tayikistán 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de beneficiarios en el quintil más pobre Fuentes:EstadosUnidos:Lindert,2005a;AméricaLatinayelCaribe:Lindert,SkoufiasyShapiro,2006;EuropayAsiacentral: Tesliucyotros(enpreparación). Nota: Para Europa y Asia central, los programas referenciados son programas de asistencia social de último recurso, de comprobacióndemediosounreemplazodeésta,decadapaís.LosprogramasdeAméricaLatinayelCaribeserefierena programasdetransferenciascondicionalesdedinerodecadapaís,salvoArgentina,queserefierealprogramadetrabajo JefesdeHogar. 102 Políticas de protección social eficaces Recuadro 4.1 ¿Qué tan estrecha debe ser la focalización? A menudo surge la pregunta de qué tan estrecha debe ser la focalización, en especial cuando las tasas de pobreza son altas. ¿Es satisfactorio asegurarse de que los beneficios lleguen primordial mente al gran número de pobres, o deberían llegar al subgrupo más pobre, dígase el 10% inferior de la distribución? Lo aconsejable es intentar concentrar los beneficios en el extremo inferior de la distribución tanto como sea posible, aun cuando la pobreza general sea alta, por dos razones. La primera es el costo, pues, en especial donde muchas personas son pobres, el presupuesto derivado de los impuestos será limitado, ya que el grupo de personas que puede pagar impuestos será pequeño. La asistencia internacional puede aportar una gran parte del presupuesto de asistencia social en tales casos, pero aun así es todavía insuficiente para cubrir todas las prioridades básicas de un país. Por eso, los presupuestos de las políticas de protección social suelen ser bajos en relación con las necesidades y más bajos cuanto más pobre sea el país. La segunda razón para intentar concentrar los beneficios en el extremo inferior de la distri bución tanto como sea posible es que la mayor parte de la filosofía moral valora el bienestar de los más pobres más que el de los menos pobres. Ilustramos la diferencia en bienestar entre los pobres empíricamente con un ejemplo de Burkina Faso. Al observar la distribución completa de bienestar que aparece en el gráfico a, la pobreza es alta y la distribución parece ser bastante plana, pero cuando se acerca al extremo más pobre del rango como se muestra en el gráfico b, vemos que el 10% inferior de la distribución tiene niveles de consumo del orden de la mitad o menos que los que sólo son pobres. Así, este grupo está mucho más necesitado y se beneficiará mucho más de una transferencia. a. Todas las familias b. Familias pobres Consumo per cápita anual Rango de bienestar de las familias (miles de francos CFA) (porcentaje) 2.000 125 100 1.500 75 1.000 50 500 25 0 0 0 10 20 30 46 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 46 Rango de bienestar de los hogares (porcentaje) Rango de bienestar de los hogares (porcentaje) Fuente:Basadoendatosdela3rdPrioritySurvey,NationalInstituteofStatisticsandEconomicStudies,Ouagadougou, BurkinaFaso. Nota:lalíneaverticalpunteadaeslalíneadepobreza.Seomitióel0,5%másricodelasfamilias. Dirigir el programa a las familias más pobres y no a todos los pobres es conceptualmente apropiado cuando las tasas de pobreza son altas. Sin embargo, en los países más pobres existen restricciones de capacidad que hacen que la configuración de los programas para focalizar en forma estrecha sea relativamente difícil. Esta cuestión práctica, y no la conceptual, puede ser importante para determinar la elección de la focalización. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 103 Errores de exclusión Las tasas de participación informadas en las encuestas de hogares son la fuente más común de información sobre los errores de exclusión; sin embargo, sólo informan el resultado y no las causas, y los errores de exclusión tienen varias fuentes. Donde los programas de asistencia social no son financiados completamente, como sucede en la gran mayoría de los programas, ocurrirán errores de exclusión debido a los topes impuestos en la inscripción para mantener los programas dentro de las asignaciones presupuestales. Por ejemplo, el programa Trabajar de Argentina cubrió sólo el 7,5% de los desempleados. Aun cuando tuvo el mínimo de errores de inclusión en la revisión total de Coady, Grosh y Hoddinott (2004), tuvo altos errores de exclusión. Los errores de exclusión incluyen la influencia de la autofocalización, la cual a su vez incluye tanto el aspecto deseable de que las familias en buena situación elijan no participar como el aspecto menos deseable de que también se desaliente a las necesitadas. El programa de asis tencia social de Uzbekistán utiliza la focalización basada en la comunidad a través de grupos tradicionales de la tercera edad de la vecindad. Micklewright, Coudouel y Marnie (2004) dividen los resultados finales entre diferentes factores, así: conocimiento del programa por parte de las familias; de las que lo conocen, la decisión sobre si solicitar el beneficio del programa, o no; y de las que lo solicitan, el porcentaje de familias a las que se otorga y la cantidad del beneficio. El plan funcionó bastante bien con respecto al conocimiento, conociendo el programa un 85% del quintil más pobre. Las solicitudes fueron por autofocalización y las del quintil más pobre que solicitó el beneficio lo hizo más de dos veces con mayor frecuencia que las de los tres quintiles superiores. No obstante, sólo la mitad de las familias del quintil más pobre que conocía el programa solicitó el beneficio. Con mucha frecuencia se miden los errores de exclusión sólo en forma aproximada, pues muchas encuestas de hogares no contienen información suficientemente detallada para cal cular con exactitud si las familias satisfacen los criterios de aceptación del programa. Lo que se informa con mayor frecuencia es la participación de los integrantes del quintil más pobre de la población, pero muchos de ellos pueden no satisfacer ningún criterio del programa no relacionado con la pobreza. En un estudio sobre asignación de viviendas en la Federación Rusa (Struyk, Petrova y Lykova, 2006) se hizo esta distinción y se encontró que cuando se estimó la cobertura como porcentaje de las familias elegibles y no de todas las familias, las tasas de cobertura aumentaron en un 40%, o más. Por ejemplo, las tasas de participación en la ciudad de omsk fueron del 5,3% en general, pero del 9,4% de las familias elegibles. Aun con una medida dada de tasas de participación, no es claro cuáles son las causas y qué debería hacerse en cuanto a las tasas. Es quizás por estas razones que no se informan los errores de exclusión con tanta frecuencia como los de inclusión. En dos estudios recientes de América Latina (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006) y en Europa oriental y Asia central (Tesliuc y otros (en preparación), se informaron tasas de cobertura para el quintil más bajo. En el estu dio latinoamericano de 40 programas dirigidos, la tasa promedio de cobertura del quintil más pobre es de 19%. Es más alta, pero está lejos de ser completa aun para los grandes programas bien conocidos que afianzan la estrategia de asistencia social de los países; por ejemplo, el 32% para la iniciativa Progresa (ahora oportunidades) de México. En el segundo estudio, la tasa promedio de cobertura para el quintil más pobre es de 42%. En un estudio en el que se revisó 104 Políticas de protección social eficaces la experiencia de un pequeño número de países de la organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (oCDE) se pudo modelar aceptación de los individuos elegibles en forma más estrecha y se halló que las tasas de aceptación están usualmente entre 40 y 80% para los programas de asistencia social y vivienda (Herranz, Malherbet y Pellizzari, 2004). Mientras pocos estudios pueden desenredar las causas primeras de la baja participación en forma sólida, pensamos que la principal y mayor fuente de errores de exclusión son los presu puestos, que son insuficientes para atender a todos los que se debe. La segunda causa mayor es la insuficiente atención política que se presta a las actividades de extensión y los presupuestos administrativos demasiado pequeños para permitir esfuerzos suficientes de actividades de ex tensión. La tercera, y tal vez la menor, causa de errores de exclusión es la clasificación incorrecta de solicitantes elegibles como no elegibles por parte de los administradores del programa.2 Costos administrativos Los datos sobre los costos administrativos de la focalización son escasos y su interpretación es problemática. Abundan las cuestiones sobre la medición porque el personal y los sistemas usualmente son compartidos por las distintas funciones de un solo programa, y a menudo de varios programas. Por ejemplo, una sola trabajadora social puede determinar la aceptación, proporcionar asesoría consultiva de casos, efectuar los pagos y manejar los reclamos para uno o varios programas. Por eso, la determinación de los costos administrativos de la focaliza ción requiere datos de presupuesto detallados y a menudo muchas imputaciones, supuestos o ejercicios especiales de recopilación de datos para decidir cómo asignar los costos de los sistemas y del personal que trabaja en más de una función y/o programa. Además, no está bien definido qué es el costo de la focalización. El tiempo empleado en verificar los ingresos reportados es claramente un costo de focalización, pero los procedimientos de registro y de las bases de datos de los participantes se necesitan aun para los programas universales. Las entrevistas de admisión y el soporte de las bases de datos son más complicados y costosos para los programas con criterios complejos de focalización, pero no todos los costos se deben a la focalización. Debe tenerse cuidado al interpretar los costos administrativos. Un programa grande que dedique poco esfuerzo a la focalización tendrá menores costos administrativos como propor ción de los gastos totales del programa que un programa con focalización más estrecha, y por tanto más pequeño, pues el esfuerzo administrativo dedicado a la focalización es bajo y los gastos totales del programa son altos, lo que no implica que la inversión en la focalización no se justificase para la eficiencia general del programa. Considérese el gráfico 4.4, que ilustra la estructura de costos para un programa universal de raciones infantiles y para uno específico. Para el específico, la razón de costos administrativos totales a costos totales (BDEG / ADEH) es 2 En la focalización geográfica, cuando se excluyen de un programa algunas zonas, distritos o estados, obviamente se excluyen del programa los residentes pobres de estas localidades. Unos pocos programas de asistencia social se focalizan utilizando sólo un criterio geográfico (usualmente se utilizan también elementos explícitos de autoselección o evaluación individual); los errores de focalización geográfica y de exclusión que induce constituyen usualmente síntomas de presupuestos insuficientes. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 105 Gráfico 4.4 Conceptuación de los costos administrativos D E Costos de focalización C F I Otros costos administrativos B G J Niños Beneficios Todos los niños pobres A H K Fuente:losautores. más alta que para el programa universal (BCIJ / ACIK), pero los costos administrativos de foca lización adicionales (CDEF) son pequeños en relación con los ahorros en beneficios pagados a los niños no pobres (HGJK). Esta simple ilustración probablemente subestima el valor que los costos administrativos adicionales tienen en los resultados de la focalización. Primero, no captura el valor que el esfuerzo extra de la clase apropiada tiene en la reducción de los errores de exclusión. Segundo, esta ilustración es para raciones infantiles, un programa que a menudo es universal y no específico. El deseo de limitar los beneficios a los más pobres es con mucha frecuencia más fuerte para otros programas. Para los programas en los que se han medido, los costos administrativos de la focalización son usualmente razonablemente bajos. Los cuadros 4.2 y 4.3 presentan datos de los pocos estudios recientes en los que se intenta documentarlos para programas de comprobación de medios y reemplazo de ésta bien establecidos. En el cuadro 4.2, la unidad de observación son los programas específicos. El promedio de los costos de focalización es de un 4% de los costos totales del programa, oscilan entre 25 y 75% de los costos administrativos totales y en valores absolutos son de US$8 o menos por beneficiario en todos los casos menos uno. La proporción sobre los costos totales es ligeramente mayor que la indicada por Grosh (1994) para algunos programas más antiguos y menos bien focalizados de América Latina que utilizan mecanismos similares de focalización, pero es todavía difícilmente prohibitiva. En el cuadro 4.3 la unidad de observación son los sistemas de focalización de familias utilizados para múl tiples programas en cinco países latinoamericanos. Los costos por entrevista se agrupan en el rango de US$3 a US$8 por beneficiario y la proporción de costos de focalización sobre los beneficios transferidos es menos del 1,5%. Los costos citados son para los mecanismos más complejos: comprobación previa de medios de vida y reemplazo de ésta. Los costos para otros mecanismos de focalización son casi por definición sustancialmente menores, pero es usual que no están bien medidos. Al considerar si los sistemas de focalización de familias como los presentados en el cuadro 4.3 serían económicos en un nuevo entorno, deben tenerse en cuenta tres factores. Primero, algunos ajustes en el precio pueden ser sensibles, ya que el trabajo humano representa usual mente la mayor proporción de los costos y su precio es muy variable. Para resolver este problema al extrapolar lecciones del proceso de aceptación de EUA para América Latina, Castañeda y 106 Políticas de protección social eficaces Cuadro 4.2 Costos administrativos de focalización para programas seleccionados de comprobación previa de medios de vida y de reemplazo de ésta, varios años Costos de focalización como porcentaje del total de... Costos Costos US$ / País, programa y año administrativos del programa beneficiario Albania:NdihmeEkonomika,2004 88 6,3 7 Armenia:Programadebeneficiosdepobreza 26 0,6 3 alasfamilias,2005 Bulgaria:Programadeingresomínimogarantizado,2004 64 6,3 7 Kirguistán:Programadebeneficiomensualunificado, 24 2,3 1 2005 Lituania:Programadebeneficiosocial,2004 41 2,7 8 Rumania:Programadeingresomínimogarantizado,2005 71 5,5 25 Colombia:Familiasenacción,2004 34 3,6 -- México:Progresa,19972000 40 2,4 -- Fuentes:Colombia:Lindert,SkoufiasyShapiro,2006;México:Caldés,CoadyyMaluccio,2004;losdemáspaíses:cálculos delosautores. Nota:--=nodisponible.Loscostosdefocalizaciónincluyenlosrelacionadosconactividadesdeextensiónparalosbeneficiarios, determinacióndeaceptación,visitasdomiciliarias,verificacióndeinformaciónymantenimientodebasesdedatos. Lindert (2005) aproximan el número de horas de tiempo de personal requerido, valorado en US$86 en Estados Unidos, y luego lo reajustan con niveles salariales más usuales en los países latinoamericanos de medianos ingresos, derivando un valor de US$25. Segundo, es importante observar el monto de la transferencia que se especifica. Los costos administrativos se acumulan en términos absolutos, no como proporción de los beneficios. Por ejemplo, gastar US$10 por beneficiario en costos de focalización para especificar un beneficio de US$10 sería ineficiente, pero gastar US$10 para especificar un beneficio con valor de US$40 puede tener sentido y ciertamente lo tendría para uno de US$100. Esto explica el bajo porcentaje de los costos administrativos en los costos totales del programa argentino Jefes de Hogar o los grandes programas de transferencias condicionales de dinero (TCD) en Brasil y México, en los que las transferencias son grandes. otra forma de lograr una buena efectividad en costos es utilizar el mismo sistema de focalización en varios programas. Colombia, por ejemplo, desa rrolló primero su método de reemplazo de comprobación previa de medios para especificar el seguro de salud subsidiado y después lo utilizó para especificar exenciones de pagos de tarifas hospitalarias y su TCD y para programas de obras públicas, capacitación juvenil y pensiones sociales. Armenia, Chile y Jamaica utilizan también su método de reemplazo de comprobación previa de medios para varios programas. Esto puede no sólo generar economías de escala en el sistema de focalización, sino también conducir a un paquete de apoyo más integrado para las familias que puede ofrecer una mejor administración de riesgos y una asistencia más eficaz para sacarlas de la pobreza. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 107 Cuadro 4.3 Costos totales y anuales estimados de sistemas de focalización de familias. Países seleccionados, 2002 Beneficios focalizados Costo de la entrevista persona inscrita (US$) Costo por beneficios No. de beneficiarios por persona (US$) beneficiario (US$) focalizados (%)b Costo anual por Costo anual por No. de inscritos (US$ millones)a (millones) (millones) País, sistema de focalización Brasil,CadastroÚnico 29,0 19,1 3,90c 0,40 0,60 877 1,4 d Chile,FichaCAS 5,6 1,9 8,40 1,20 3,60 526 1,3 Colombia,Sisbén 27,0 12,9 1,80urbano; 0,20 0,40 941 0,5 2,90rurale CostaRica,SIPO 1,0 0,21 4,20urbano; 1,00 4,80 116 0,9 7,00rurale México,Oportunidadesregistro 36,9 21,0 4,90urbano; 0,40 0,70 2.300 0,7 6,80rurale EstadosUnidos,TANF;registros -- -- 86,00f,g -- 86,00g -- -- Fuentes:CastañedayLindert,2005. Nota:--=nodisponible;CAS=ComitédeAcciónSocial;Sisbén=SistemadeSeleccióndeBeneficiarios;SIPO=Sistema deInformacióndelaPoblaciónObjetivo;TANF=TemporaryAssistanceforNeedyFamilias(AsistenciaTemporalparaFamilias Necesitadas).Losdatospresentadosexcluyencostosdeequiposysistemasdeinformación.Notodaslaspersonasinscritas recibenlosbeneficiosyaquealgunassuperanelumbralseñaladoparaéstos. a Cantidadtotaldebeneficiosparatodoslosprogramasqueutilizanestesistema/registroparaseleccionarbeneficiarios. b Costodelsistemacomoproporcióndelpresupuestototaldel(los)programa(s). c Nosehaestablecidoelperíodoparanuevascertificaciones. d Nuevascertificacionescadadosaños(serequierenuevaentrevista). e Nuevascertificacionescadatresaños(serequierenuevaentrevista). f Nuevascertificacionescadaaño. g AproximadamenteigualaUS$25alhacerreferenciaanivelessalarialesusualesdepaísesdeAméricaLatinademedianos ingresos. Tercero, los costos administrativos generales, especialmente como porcentaje del presu puesto general de un programa, tienden a ser mayores en la fase inicial del programa. Durante los siete primeros años de la implementación del programa Progresa de México, sus costos administrativos bajaron del 51% del presupuesto total del programa al 6%, lo que se debió a los grandes adelantos de gastos para sistemas (adquisición de equipo, diseño de sistemas, definición de procedimientos, etc.) que producen beneficios para varios años, emparejados con una extensión gradual del programa con cantidades sucesivamente mayores de usuarios servidos por esos sistemas (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006). Costos privados Los costos privados siempre reducen el beneficio neto de un programa para el usuario. Si son lo bastante grandes, pueden desalentar a personas elegibles a participar en el programa. Rara vez 108 Políticas de protección social eficaces la evidencia sobre los costos privados se cuantifica en forma sistemática y se reporta en formas comparables internacionalmente, pero las evaluaciones de dichos costos les ofrecen a menudo a los administradores del programa un sentido del tamaño del problema y los factores que contribuyen a él. En una evaluación de 1998 en Armenia efectuada para establecer las bases de algunas de las reformas de ese tiempo en el diseño se halló que entre los más pobres las causas para no inscribirse a los beneficios del programa incluían no tener información suficiente sobre el sistema de protección social, falta de capacidad para pagar los buses, las tarifas y algunas veces los pagos por debajo de la mesa necesarios para obtener toda la documentación requerida en orden y la dificultad de estar en las filas de espera por largo tiempo debido a discapacidad, embarazo, o necesidades de cuidado de hijos (Banco Mundial, 1999d). Los costos eran parti cularmente altos para quienes necesitaban obtener una certificación médica de discapacidad. En adición, la gente tenía confusión sobre si quienes necesitaban actualizar los documentos que comprobaran su lugar de residencia debían pagar primero completamente los impuestos o las cuentas de servicios atrasadas. Tales barreras son comunes, de hecho casi inherentes, a los programas de asistencia social, pero el programa de Armenia dio posteriormente varios pasos para reducirlas. Los costos privados más altos ocurren en los programas con requisito de trabajo. Muchos de los participantes en programas de obras públicas ganarían por lo menos algo, usualmente con un trabajo ocasional o con autoempleo, si no estuviesen trabajando en los puestos de obras públicas. Así, la cantidad que se les paga (el salario bruto) es mayor que el ingreso adicional que obtendrían del puesto en el programa de obras públicas (el salario neto). El costo del ingreso dejado de obtener por no poder escoger trabajos esporádicos o trabajar autoempleados mien tras trabajan en el programa de obras públicas constituye el costo privado de la participación en esta clase de programas y, a menudo, es alto: del orden de una cuarta parte a la mitad del beneficio (ver capítulo 7, sección 4). Costos de incentivos El tema básico de los costos de los incentivos se esbozó en el capítulo 2, sección 3, y la evidencia sobre este tópico se trata con mayor profundidad en el capítulo 5, sección 2. Nótese que los costos de los incentivos se refieren en forma más directa a sólo dos métodos de focalización: el de comprobación previa de medios de vida, que se basa en el ingreso corriente, y el de auto focalización a través de obras públicas, porque el requisito de trabajo puede reducir el tiempo disponible para trabajar por fuera del programa. Costos sociales El hecho de recibir asistencia pública puede generar un sentimiento de vergüenza por recibirla o por haberse visto públicamente recibiéndola y la importancia del problema parece ser muy variable. Un factor parece referirse a las actitudes públicas generales sobre el recibo de programas públicos. Rainwater (1982) muestra que la estigmatización pudo ser un factor más importante en la no participación en los programas del Reino Unido que, por ejemplo, en Italia. Los programas pueden hacer mucho para fomentar o minimizar la estigmatización y una forma en que lo hacen es por medio de la presentación pública del programa. En Jamaica, el Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 109 gobierno utilizó la publicidad para minimizar la estigmatización de los participantes en la parte correspondiente a la salud materno infantil de su antiguo Food Stamp Program. El programa estaba abierto a todas las mujeres embarazadas o lactantes y a niños menores de cinco años de edad utilizando clínicas de salud públicas (cuyo uso era en sí mismo una fuente de auto focalización). Sin embargo, al iniciarse el programa, la fuerza estuvo en su universalidad. Se efectuaron cuñas publicitarias en la televisión mostrando la esposa embarazada de un ministro del gabinete firmando los papeles para su estampilla alimenticia con el objetivo explícito de eliminar la estigmatización (Grosh, 1992). En contraste, en Armenia durante las reformas al Programa de Beneficios de Pobreza para la Familia, la campaña publicitaria se enfocó en la naturaleza específica de los beneficios, resaltando que se dirigían a los pobres y sólo a ellos. Se esperaba que esto estimularía una mayor autoselección en los solicitantes, es decir, que la estigmatización impediría solicitantes no pobres. En los programas se adoptan también estrategias muy distintas en cuanto a si los no parti cipantes pueden identificar a los participantes. El supuesto es que cuando los no participantes no pueden identificar a los participantes, es menos probable que estos últimos se sientan es tigmatizados. En algunos casos, la lista completa de beneficiarios es confidencial o el sistema de información incorpora salvaguardias de modo que las trabajadoras sociales o los admi nistradores del programa sólo tienen acceso al subconjunto de casos que está bajo su propia jurisdicción. En otros casos se publica la lista de beneficiarios como parte del mecanismo para asegurar transparencia y equidad. En este último caso, los no pobres pueden avergonzarse de aparecer en la lista y no solicitar el ingreso y, si lo solicitan, pueden estar sujetos a la presión social o la denuncia a las autoridades y ser eliminados de la lista. Puede identificarse a los participantes del programa en otras formas. En el programa de obras públicas de Bulgaria, los participantes usan chalecos de seguridad reflectivos cuando trabajan fuera de la casa, pero aunque la intención es la seguridad, algunos dicen que causan estigma. La creciente tendencia de pagar los beneficios en dinero en lugar de en especie y por medio del sistema bancario, de cuentas en la oficina postal, o cheques, hace probablemente que el recibo de los beneficios cause menos estigma que en la generación anterior de programas. La tarjeta débito que se utiliza en el programa Bolsa Familia brasileño, por ejemplo, es semejante a cualquier otra tarjeta débito o crédito que utilizan las personas de la clase media. Este enfoque está en agudo contraste con lo que experimentaron los bolivianos pobres que participaron en los programas de alimentación de los años ochenta cuando cargaban hasta la casa los sacos de granos y tarros de aceite con el logotipo de ayuda alimenticia U.S. PL480. Costos políticos Según se anotó, la justificación técnica para el presupuesto es que, para un presupuesto dado, la focalización estrecha puede maximizar el impacto del programa en los pobres, o que para un impacto dado, puede minimizar el presupuesto. Pero con esto no se tiene en cuenta cómo se determina realmente un presupuesto, algo que implica procesos políticos. Las elecciones y los resultados de la focalización tienen un papel en esos procesos. La evidencia sobre la respuesta política al grado o método de focalización es escasa y el debate sigue en curso (recuadro 4.2). La mayor parte del trabajo de modelado se centra en modelos en los cuales los votantes determinan el presupuesto del programa y el interés de los 110 Políticas de protección social eficaces Recuadro 4.2 Universalismo versus focalización La focalización es un tópico inmensamente controvertido, considerado como anatema por algunos y como una panacea por otros cuando, como sucede con muchos temas divisivos, el punto de vista más sensible se halla probablemente en algún punto entre los extremos. En relación con la protección social, el enfoque universalista propone que todos los ciudadanos de una nación reciban los mismos beneficios provistos por el Estado. La focalización propone que esos beneficios sean distintos dependiendo de las circunstancias de las personas. Los proponentes de ambos enfoques comprenden que en la mayoría de los países en desarrollo, los presupuestos corrientes no permiten una provisión significativa de transferencias a todos los ciudadanos y también que la experiencia de la focalización está lejos de ser uniformemente excelente. Hay dos vasos de leche, uno de ellos medio vacío y otro medio lleno; los "campos" difieren en cuanto a cuál de ellos es el que perciben debe llenarse. Los universalistas son optimistas de que la unidad social resultante de una provisión uniforme de beneficios acumulará un presupuesto suficiente (financiado por la nación en los países de medianos ingresos y asistido por los donantes en los de bajos ingresos) para proveer una protección significa tiva. Los universalistas piensan que la experiencia con la focalización como forma de aumentar la eficiencia del gasto redistributivo ha sido insatisfactoria hasta la fecha, no inspiradora en relación con la esperanza para el futuro y perjudicial a los esfuerzos para incrementar el presupuesto. En contraste, los partidarios de la focalización tienen una valoración más optimista de la expe riencia de la focalización y tienen la esperanza de que las malas experiencias pueden reemplazarse por buenas y que quizás las buenas pueden mejorarse. Su pesimismo se refiere a los presupuestos y consideran que los obstáculos políticos y técnicos a los presupuestos pueden no ser suficientes para proveer beneficios universales significativos. En realidad, la distinción entre ambos enfoques no es absoluta. Aun los estados de bienestar europeos que más han avanzado en la provisión universal de asignaciones, educación y seguro de salud para los niños y tienen leyes extensivas sobre salarios mínimos, activación del mercado laboral y otros, tienen programas de último recurso basados en las necesidades que son estric tamente focalizados. Así, aun cuando pueden elegir rangos más amplios o más estrechos para la focalización de los programas, o distintas combinaciones de programas, todos los países deben comprender cómo efectuar focalización. votantes en financiar un programa se relaciona con los probables beneficios directos de éste (Gelbach y Pritchett, 2002; Pritchett, 2005). En tales modelos se predice que los programas más universales cuentan con mayores presupuestos de sostenimiento y bajo muchas cons trucciones los programas con focalización estrecha terminarían sin ninguna asignación en definitiva. Algo de la literatura más interpretativa (EspingAnderson, 1990) sigue una cadena de lógica similar. En otra literatura interpretativa se señala que las fuentes de apoyo político pueden ser va riadas. Los votantes apoyan un programa porque valoran la justicia social o perciben beneficios indirectos para asistir a los pobres, como ser molestados por menor número de mendigos, enfrentarse a menores riesgos de robo a la propiedad o de inestabilidad política, o sentir que han cumplido sus obligaciones sociales sin tener que responder a una multitud de solicitudes de apoyo, personales o no gubernamentales. Tales votantes apreciarán derivar estos beneficios Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 111 indirectos con una carga tributaria tan baja como sea posible, lo que puede demandar una focalización estrecha. Según el grado al que los programas de asistencia social se financien externamente, la mayor parte de las agencias de ayuda para el desarrollo tendrá también su predisposición al buscar el máximo impacto en los indicadores sociales con un presupuesto mínimo y por tanto estarán también a favor de una focalización estrecha. El apoyo político proviene también de grupos de interés conformados por proveedores para el programa o por defensores de sus beneficiarios. Los sindicatos de agricultores y maestros apoyan los programas de almuerzos escolares con esta base. El apoyo político se acumula también por combinaciones hábiles de grupos de interés. El alza reciente en los presupuestos de asistencia social en América Latina parece haber sido muy apoyado por la llegada de los programas de TCD. Dado que éstos ligan la asistencia social a objetivos de servicios de salud y educación universal, que tienen apoyo más general y que demandan un "buen comporta miento" por parte de los receptores, los programas de TCD han acumulado mucho mayor apoyo político que sus programas antecesores, a pesar de estar focalizados mucho más efectivamente y a menudo más estrechamente. Una pieza intrigante de evidencia empírica proviene del análisis de las elecciones munici pales en el noreste de Brasil. De Janvry y otros (2005) hallaron que era más probable que los alcaldes fueran reelegidos cuando su implementación del programa Bolsa Familia tenía las siguientes características: buena cobertura, pocos errores de inclusión, consejos de control social en funcionamiento y mayores impactos. Los votantes valoraban varias de las mismas características que contribuían a la eficiencia técnica de un programa. 3. Opciones de focalización Varios métodos distintos de focalización se hallan disponibles para encaminar los recursos hacia un grupo particular, algunos de los cuales demandan alguna clase de evaluación de aceptación para cada solicitante (individuo o familia); otros otorgan aceptación a categorías amplias de personas, por ejemplo todos los residentes en determinadas zonas o que tienen cierta edad. otros todavía se diseñan para desalentar el ingreso al programa a los no necesitados, pero no les prohíben hacerlo. En esta sección se definen varios métodos comunes y se resumen algunas de las principales ventajas y desventajas de cada uno. Gran parte del know-how sobre la im plementación detallada se encuentra disponible para muchos de estos métodos, y el recuadro 4.3 ofrece referencias para ellos. Comprobación previa de medios de vida Se considera la comprobación previa de medios de vida verificada como el patrón oro de la focalización. Con este método se busca recopilar información completa (o casi completa) sobre el ingreso y/o riqueza de la familia y se verifica la información recopilada contra fuentes independientes. Donde existen bases de datos adecuadas y puede obtenerse cooperación entre agencias, puede verificarse la información cruzando los registros de, digamos, la agencia de bienestar, la de registros de propiedad, las autoridades tributarias, las de seguridad social y otras semejantes. Cuando esto no es posible, se solicita a las familias la remisión de registros de transacciones, como colillas de pagos, cuentas de servicios públicos o pagos de impuestos. 112 Políticas de protección social eficaces Recuadro 4.3 Recursos sobre distintos métodos de focalización El Banco Mundial ha contribuido al gran cuerpo de material disponible sobre la focalización, y a continuación se relacionan algunas lecturas clave para cada método. Visión general. Coady, Grosh y Hoddinott (2004) ofrece una visión general integral de los temas y métodos de focalización y comparaciones internacionales basadas en una revisión de 122 programas en 48 países. Evaluación de individuos o familias. Castañeda y Lindert (2005) ofrecen un tratamiento profundo de los detalles de implementación de sistemas de focalización de familias con base en casos de estudio de comprobación previa de medios de vida no verificada de Brasil, reemplazo de comprobación previa en Chile, Colombia, Costa Rica y México, y comprobación previa de medios verificada utilizada en Estados Unidos. Es especialmente rico en el tratamiento de los detalles de recopilación de datos, administración de bases de datos y otros semejantes. Tesliuc y otros (en preparación) ofrecen un tratamiento profundo de la implementación de sistemas de comprobación previa de medios basado en casos de estudio de Albania, Bulgaria, Kirguistán, Lituania y Rumania, y sobre el reemplazo de comprobación previa en Armenia. Conning y Kevane (2001) resumen lo poco que se conoce sobre los sistemas de focalización basados en la comunidad. Focalización geográfica. Hentschel y otros (2000) ofrecen una de las primeras descripciones sobre la construcción de mapas de pobreza con técnicas de estimación de zonas pequeñas e ilus traciones para Ecuador. Se encuentra disponible información sobre la metodología y la experiencia del Banco Mundial con mapas de pobreza con técnicas de estimación de zonas pequeñas en el sitio web sobre pobreza del Banco, worldbank.org/poverty. En Henniger y Snel (2002) se halla una revisión de los usos políticos de los mapas de pobreza en 14 países y cómo pueden afectar su uso los detalles institucionales. Autofocalización. Dada la simplicidad relativa de la autofocalización, deben considerarse pocos detalles de implementación. En el primer artículo de Subbarao (2003) sobre obras públicas se revisan las características de diseño y experiencias referentes a la autofocalización a través de la selección salarial, y en el artículo de Alderman (2002) sobre subsidios alimenticios se revisa la autoselección por medio de la selección de productos básicos. La comprobación previa de medios de vida simple, sin verificación independiente del ingreso no es rara. Algunas veces simplemente no es posible la verificación porque el funcio nario de admisiones del programa sólo registra los que dice el solicitante. otras veces visitará la familia una trabajadora social para verificar cualitativamente que los niveles de vida visibles (que reflejan el ingreso o la riqueza) sean más o menos consistentes con las cifras reportadas. Alternativamente, la evaluación de la trabajadora social puede ser completamente cualitativa, teniendo en cuenta muchos factores sobre las necesidades y medios de la familia, pero sin tener que cuantificarlos. Estos tipos de comprobación previa de medios de vida simple se utilizan tanto para programas de transferencias directas como para programas de exención de tarifas, con o sin visitas domiciliarias. En el mejor de los casos, la comprobación previa de medios de vida puede ser extremamen te precisa. Sin embargo, las comprobaciones previas de medios de vida funcionan mejor en Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 113 situaciones de altos niveles de alfabetización y documentación de transacciones económicas. Son administrativamente exigentes cuando se combinan con intentos significativos de verifica ción. La comprobación previa de medios de vida es también la forma de focalización que más desalienta el esfuerzo laboral, porque la aceptación se liga directamente al ingreso corriente. La comprobación previa de medios de vida es más apropiada donde el ingreso declarado es verificable, donde alguna forma de autoselección limita las solicitudes de grupos que no constituyen objetivo del programa, donde la capacidad administrativa es alta y/o donde los beneficios son lo bastante grandes para justificar los costos de administrar una comprobación previa de medios de vida. Algunos países han comenzado con sistemas rudimentarios que refinan con el tiempo. Reemplazo de comprobación previa de medios de vida El reemplazo de la comprobación previa de medios de vida genera un puntaje para las fami lias solicitantes basado en características de la familia que son bastante fáciles de observar, como la ubicación y calidad de la vivienda, su posesión de bienes durables, su estructura demográfica y la educación y posiblemente las ocupaciones de los integrantes adultos. Los indicadores utilizados para calcular este puntaje y su ponderación se derivan del análisis estadístico (usualmente análisis de regresión o análisis de componentes principales) de datos de encuestas detalladas de hogares de tipo demasiado costosas para efectuarlas para todos los solicitantes en programas grandes. La información suministrada por el solicitante usualmente la verifica parcialmente un funcionario del programa que recopila la informa ción en una visita al hogar o haciendo que el solicitante la remita por escrito a la oficina del programa. Se determina la aceptación comparando el puntaje de la familia contra un tope predeterminado. La ventaja del método del reemplazo de comprobación previa de medios de vida es que requiere menos información que la verdadera comprobación previa de medios de vida y sigue siendo objetivo. Además, debido a que no mide el ingreso realmente, puede desalentar el esfuerzo laboral menos de lo que lo haría la comprobación previa de medios de vida. Pero el reemplazo de la comprobación previa de medios de vida tiene también sus deficiencias. Su administración requiere un gran cuerpo de personal alfabetizado y probablemente capacitado en trabajos con computadores y moderado a altos niveles de información y tecnología. Implica también una imprecisión inherente a nivel de la familia, pues la fórmula es sólo una predicción, si bien en promedio se han observado buenos resultados. Las fórmulas utilizadas dependen usualmente de indicadores que son bastante estables y muchas diferencian bien la pobreza crónica, pero pueden ser insensibles a cambios rápidos en el bienestar o el ingreso disponible de la familia, algo que puede ser frecuente y apreciable cuando una economía sufre de una gran recesión. Además, para algunas familias y comunidades la fórmula y los resultados pueden parecer misteriosos o arbitrarios. El reemplazo de la comprobación previa de medios de vida se utiliza en forma más apro piada cuando un país tiene una capacidad administrativa razonablemente alta, para programas dirigidos a la atención de la pobreza crónica en situaciones estables y donde se utiliza para focalizar un programa individual con beneficios grandes o focalizar varios programas a fin de maximizar el rendimiento de los costos fijos generales. 114 Políticas de protección social eficaces Focalización basada en la comunidad La focalización basada en la comunidad utiliza un grupo de miembros o líderes de la co munidad cuyas funciones principales en la comunidad no se relacionan con los programas de transferencia para decidir quiénes en la comunidad deben beneficiarse. Los funcionarios del colegio o la asociación de padres y maestros pueden determinar el ingreso a un pro grama vinculado al colegio, un grupo de ancianos de la aldea puede determinar quiénes reciben el grano provisto para el alivio por la sequía, o comités especiales compuestos por miembros de la comunidad o una combinación de miembros y funcionarios locales pueden formarse específicamente para determinar la aceptación para un programa de transferencias de dinero. La ventaja de la focalización basada en la comunidad es que cuenta con información local sobre las circunstancias individuales, que puede ser más exacta y menos costosa de recopilar que con el uso de otros métodos. En adición, puede permitir definiciones locales de necesidad y bienestar. Al mismo tiempo, la focalización basada en la comunidad puede encontrar varios problemas posibles. Los participantes locales pueden tener otros incentivos además de la buena focalización del programa, por ejemplo, el otorgamiento o rechazo de los beneficios a diferentes miembros de la comunidad puede disminuir la autoridad o cohesión de los participantes locales involucrados en la decisión. Además, dicho sistema puede conti nuar o agravar patrones existentes de exclusión social y, si se utilizan definiciones locales de bienestar, la evaluación de qué tan bien funciona la focalización basada en la comunidad se hace más difícil y ambigua. La focalización basada en la comunidad es más apropiada donde las comunidades locales están claramente definidas y son cohesivas, para programas con planes de incluir sólo una pequeña parte de la población y para programas temporales o de beneficios pequeños que no pueden soportar estructuras administrativas propias. Focalización geográfica Con la focalización geográfica, la ubicación determina la aceptación para los beneficios: las personas que viven en las zonas designadas son elegibles y las que viven en otro lugar no. En pocos programas se focaliza sólo sobre la base de la geografía, pero muchos utilizan la foca lización geográfica en conjunto con otros métodos de focalización, en especial cuando los programas no están completamente financiados. En tales casos, pueden utilizarse los mapas de pobreza para concentrar el programa sólo en algunas zonas del país o asignar espacios en el programa entre jurisdicciones subnacionales. La ventaja de la focalización geográfica es que es administrativamente simple y no re quiere ninguna de la maquinaria para programas de evaluación individual antes descrita. No presenta desincentivo laboral directo y es improbable que produzca estigmatización, ya que tanto los vecinos pobres como los que no lo son reciben los beneficios. La focalización geográfica tendrá un resultado deficiente cuando la pobreza no está concentrada espacial mente. Depende también de la precisión del mapa de pobreza, una preocupación que está perdiendo importancia a medida que mejoran las técnicas de estimación de zonas pequeñas Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 115 y se aplican más ampliamente.3 Pueden requerirse compromisos políticos ya que los polí ticos de cada jurisdicción harán cabildeo para que se incluya a su distrito, lo que significa que se beneficia una parte fija de distritos dentro de cada provincia y no la generalidad de los distritos pobres. Las circunstancias más apropiadas para la focalización geográfica se presentan cuando los niveles de vida de las regiones varían en forma significativa, cuando la capacidad administrativa es demasiado limitada o las cantidades de las transferencias son demasiado bajas para que los métodos de evaluación individual sean sensibles, y/o cuando puede inducirse una autofocali zación mediante el uso de algún servicio público utilizado principalmente por los pobres. Focalización demográfica Las formas usuales y simples de focalización demográfica se basan en la edad, siendo los programas más comunes los de raciones para los niños y las pensiones sociales. Parte del fun damento es que los individuos son particularmente vulnerables en las edades de la infancia y de la vejez. La lógica se nubla un poco por la realidad de que la mayoría de los individuos, ciertamente niños y, en la mayor parte de los países la gran mayoría de los ancianos también, viven en familias con varios individuos y generalmente uno o más que generan ingreso. Como las familias tienden a agrupar sus recursos, al menos en parte, muchos niños y ancianos no viven en pobreza aun cuando no generen ingreso para sí mismos. La focalización demográfica es claramente simple de administrar y, además, tiene el atractivo de la universalidad, por lo que es a menudo políticamente popular, además de que quienes participan en los programas focalizados en esta forma no son estigmatizados. La limitación de la focalización demográfica es que la edad sólo se correlaciona débilmente con la pobreza. La investigación actual muestra que las correlaciones observadas son sensibles a los supuestos hechos sobre economías de escala y equivalencia utilizados al construir medidas de bienestar, un campo en el que los economistas concuerdan en que serían útiles algunas correcciones, pero no en cuanto a cómo efectuarlas exactamente (ver recuadro 8.2 para una discusión al respecto).4 3 Las técnicas de estimación de zonas pequeñas combinan datos de los censos y de las encuestas de ho gares detalladas para crear mapas de pobreza de las zonas pequeñas. Un problema inherente al mapeo de la pobreza son los datos. Los censos tienen datos de cada familia y por eso son representativos de las zonas pequeñas, pero los detalles que contienen son limitados y no constituyen pronosticadores sensibles del bienestar de las familias. Las encuestas más detalladas, como las de gastos de los hogares, o las de estudio de niveles de vida, hacen un trabajo mucho mejor en la medición del bienestar de las familias, pero tienen muestras pequeñas representativas sólo de zonas muy agregadas. En la estima ción de zonas pequeñas, a la medida de bienestar observada en el conjunto de datos detallado, se le realiza una regresión sobre un subconjunto de variables que también aparecen en el censo. Entonces, utilizando la fórmula así derivada, se predice el bienestar de la familia para cada familia del censo y se agregan las predicciones en mapas de pobreza con un nivel más fino de detalle de lo que permite que el uso de datos de encuestas y con mayor precisión de lo que permite utilizar sólo datos del censo. 4 Las economías de escala se refieren a la idea de que dos personas pueden vivir en forma más econó mica que una sola. Por ejemplo, las necesidades de calefacción no aumentan porque un apartamento 116 Políticas de protección social eficaces La focalización demográfica es un método de focalización de bajo costo y es particular mente útil cuando se correlacionan altamente la edad y el bienestar, o para programas que incluyan un elemento de autofocalización para complementar la demográfica. Por ejemplo, pueden otorgarse suplementos alimenticios a niños que utilizan servicios públicos de salud en ubicaciones donde los proveedores privados extraen gran parte de la demanda de la parte superior de la distribución de ingresos, o una pensión social sirve sólo a los ancianos exclui dos del programa contributivo, que usualmente sirve al extremo superior de la distribución de la riqueza. Autofocalización Los programas de autofocalización están técnicamente abiertos a todos, pero se diseñan de tal forma que se espera que la tasa de cobertura sea mucho mayor en los pobres que en los no pobres o se espera que el nivel de los beneficios sea mayor para los pobres. Una de las aplicaciones más comunes de la autofocalización en la asistencia social es el uso de salarios bajos en los programas de obras públicas para inducir la participación sólo de los pobres, pues los menos pobres podrán obtener mejores salarios en otra parte. Los costos ad ministrativos de la focalización son bastante bajos, aunque no es tarea simple la de administrar programas de obras públicas. Puesto que, por definición, tales programas ponen a trabajar a la gente, pueden ser políticamente sostenibles. Sin embargo, los beneficios netos usualmente son sustancialmente menores que los brutos y, además, la estigmatización asociada puede ser considerable. La otra aplicación común de la autofocalización en asistencia social está en el subsidio de alimentos básicos que consumen mucho más los pobres que los no pobres. En la práctica, pocos bienes pueden consumirlos más los pobres en términos absolutos, pues ellos consumen menos en total, y así los beneficios con mucha frecuencia son regresivos, o moderadamente regresivos, en el mejor de los casos. Los errores de exclusión y la estigmatización son corres pondientemente bajos. Guía sobre la selección del método La mayoría de los métodos de focalización son aplicables a la mayoría de los programas, pero unos cuantos programas y métodos van de la mano. Según se acaba de anotar, la autofocalización mediante el uso de un salario bajo sólo es aplicable a programas de obras públicas y la mayoría de éstos la utilizan. En forma semejante, los programas de subsidios alimenticios requieren la tenga dos residentes en lugar de uno solo. En forma semejante, pueden compartirse algunos bienes durables. Las economías de equivalencia se refieren al hecho de que entre los bienes que tienen me nor probabilidad de compartirse, pueden variar los requisitos de una persona a otra. Por ejemplo, los niños demandan menos calorías que los adultos. Deaton y Zaidi (2002) y Lanjouw, Milanovic y Paternostro (1998) ofrecen explicaciones técnicas relativamente simples y ejemplos de la sensibilidad de los perfiles de pobreza y conclusiones políticas basados en la definición de las economías de escala y las de equivalencia. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 117 elección de productos apropiados. Aparte de dichos ejemplos, deben realizarse selecciones. Por ejemplo, las transferencias de dinero se han focalizado utilizando virtualmente todos los métodos y muchas combinaciones de ellos. Coady, Grosh y Hoddinott (2004) evaluaron los métodos que producen los mejores resul tados en relación con los errores de inclusión. En la muestra de programas que revisaron, el 80% de la variabilidad en el desempeño de la focalización medido por los errores de inclusión se debió a diferencias dentro del método de focalización y sólo el 20% a diferencias entre los métodos. Las intervenciones que utilizaron comprobación previa de medios de vida, focaliza ción geográfica y autoselección basada en un requisito de trabajo se asociaron todas con una mayor proporción de los beneficios llegando a los dos quintiles inferiores en comparación con la focalización que utilizó la autoselección basada en el consumo. Los métodos del reemplazo de comprobación previa de medios de vida,5 la selección de individuos basada en la comuni dad y la focalización demográfica de niños mostraron buenos resultados en promedio, pero con considerable variación. La focalización demográfica de la tercera edad y la autoselección basada en el consumo mostraron un potencial limitado para una buena focalización. El gráfico 4.5 presenta comparaciones simples del rango de beneficios para cada método y se aprecia que el uso de múltiples métodos de focalización dentro de un solo programa produjo en general mejor focalización que el uso de un solo método. La clasificación de Coady, Grosh y Hoddinott (2004) no puede tomarse como una prefe rencia general por un método sobre otro, pues no considera errores de exclusión, diferentes elementos de costos o restricciones de factibilidad. Tenemos información menos buena con la cual diferenciar los métodos en relación con estos elementos, pero probablemente las siguientes observaciones son válidas: · Los métodos pueden clasificarse distintamente cuando se consideran los errores de exclusión. La autofocalización mediante salarios en programas de obras públicas, por ejemplo, puede tener la menor cantidad de errores de inclusión, pero tiende a tener altos errores de exclusión, porque los programas son pequeños en relación con las necesidades y son inapropiados para familias con poco trabajo. Dado un presupuesto suficiente, los errores de exclusión, por definición, serán mínimos en los programas de focalización demográfica o para los que subsidian un bien o servicio utilizado universalmente. · Lacomprobaciónpreviademediosdevidayelreemplazodelacomprobaciónprevia de medios de vida demandan aparentemente mayores costos administrativos, pero éstos pueden no representar una gran adición marginal a los costos de registro de beneficiarios y ciertamente se han configurado sistemas para grandes programas o combinaciones de programas que contraen bajos costos como proporción de los beneficios. Grosh (1994) muestra que los costos adicionales se equilibran generalmente con el logro que 5 Cuando Coady, Grosh y Hoddinott (2004) efectuaron su estudio, los resultados sólo estuvieron disponibles para unas pocas pruebas nuevas de reemplazo de comprobación previa de medios de vida y desde entonces los datos han estado disponibles para varios otros programas, todos los cuales están bastante bien diseccionados. Si estas medidas hubieran formado parte del estudio original, el reemplazo de comprobación previa de medios de vida se hubiera probablemente unido a los varios métodos que confiablemente producen resultados progresivos. 118 Políticas de protección social eficaces Gráfico 4.5 Desempeño de la focalización según el método Percentil 75 Mediana Índice de Coady-Grosh-Hoddinott Percentil 25 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Cualquier método Cualquiera Comprobación previa de medios de vida Reemplazo de comprobación previa de medios de vida Evaluación comunitaria Cualquiera Geográfica Dirigida a los adultos mayores Dirigida a los jóvenes Otros Cualquiera Obras públicas Consumo Autoselección Evaluación Por categorías Cualquier método individual de selección Fuente: Coady,GroshyHoddinott,2004,cuadro3.4. Nota:ElíndiceCoadyGroshHoddinottinformalaproporcióndebeneficiosacumuladosparaelgrupoobservadosobrela poblacióntotal;porejemplo,laproporcióndebeneficiosquellegaal40%máspobredelapoblacióndivididaentre40.Para lamayoríadelasobservacionesreflejaladistribucióndebeneficiosalosdosquintilesmáspobres,oalquintilmáspobreo alafracciónmáspobre. se obtiene por la focalización más precisa. Los costos privados de las transacciones son probablemente más altos también para tales programas, pero nuevamente, no tienen que ser prohibitivos. · Todaslastransferenciaspodríanreducirelesfuerzoparatrabajaralproveeringresono ganado a las familias. Las transferencias con comprobación previa de medios de vida tienen una influencia algo más fuerte en el trabajo porque vinculan en forma directa la aceptación, y algunas veces los niveles del beneficio, al ingreso. Hasta la fecha existe poca literatura disponible sobre países en desarrollo que indique que dichos efectos son grandes, posiblemente debido a que las transferencias son pequeñas y a menudo se perciben como inciertas. · Laestigmatizaciónpuedeocurrirencualquierprogramanouniversal,peroseveinfluida en gran parte por el diseño del programa y su implementación. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 119 · Granpartedelaliteraturaexpresalapreocupacióndequeloscostosnopolíticospue den ser mayores para los programas con focalización más estrecha, pero es difícil hacer generalizaciones sobre tales costos. En lo que a los costos se refiere, es claro que los sistemas de comprobación previa de me dios de vida y reemplazo de comprobación previa de medios de vida tendrán muchos de los mayores costos y ciertamente los costos administrativos del programa y los de transacción para los beneficiarios; también pueden tener costos de incentivos, sociales y políticos relativamente altos. Sin embargo, para un gran número de programas éstos no han sido prohibitivos y, de hecho, parecen haber constituido inversiones fructíferas en los programas de asistencia social eficientes, en especial los dirigidos a los pobres crónicos (recuadro 4.4). Todo lo que sabemos confirma que la implementación es de tremenda importancia para los resultados. En las comparaciones de Coady, Grosh y Hoddinott (2004), el contexto del país explicó algo, pero de ninguna manera toda la variabilidad. El desempeño de la focalización mejoró con los niveles de ingreso del país (el reemplazo de la capacidad de implementación), el grado al cual se hizo responsable al gobierno por sus acciones y el grado de desigualdad. Sin embargo, factores no observados explicaron muchas de las diferencias en el éxito de la focaliza ción. Las mejoras en el diseño y la implementación de los métodos de focalización tienen así un gran potencial. Si los programas con un éxito deficiente en cuanto a la focalización alcanzaran el nivel de la mediana de ese éxito, la proporción de los beneficios de los programas que llegase a los pobres aumentaría en 10 puntos porcentuales. 4. La implementación es importante para la focalización Puesto que los resultados dependen en gran parte de la implementación y dado que aun un solo método puede implementarse en varias formas, es importante discutir la implementación con gran detalle. En esta sección se resumen algunas enseñanzas básicas derivadas de la literatura presentada en el recuadro 4.1 con un enfoque en los temas comunes a los distintos métodos. Se recomienda a los administradores de los programas leer los materiales de referencia sobre los métodos específicos en los que están interesados. El gráfico 4.6 presenta un esbozo genérico de los pasos sucesivos incluidos en la focalización desde la población general hasta los beneficiarios del programa. De la población general a la población focalizada Uno de los primeros pasos en la formulación de políticas sobre asistencia social es el de definir los beneficios que se otorgarán con el programa: cuánto, en qué condiciones, por cuánto tiempo y a quién. Este paso es complejo y se basa en muchos factores que se tratan en detalle en todo el libro y se reúnen en el capítulo 9. El siguiente paso es definir las especificaciones sobre aceptación, pasando de nociones intuitivas a especificaciones aceptables para la administración actual, detalles que pueden ser bastante complejos. Supóngase que la decisión es focalizar a la tercera edad. ¿Cuántos años significa tercera edad? ¿Los mayores de 60? ¿De 70? ¿De 80? ¿Debería aplicarse el mismo um 120 Políticas de protección social eficaces Recuadro 4.4 ¿Cómo afectan las razones para adoptar un programa la elección de focalización? Gran parte de la literatura sobre la focalización, y también este capítulo, se dirige a la focalización de los pobres crónicos; se ha acumulado mucha experiencia con la focalización de este grupo y usualmente existen varias buenas opciones disponibles en la mayor parte de los entornos. Cuando se diseñan los programas para asistir a quienes han experimentado alguna clase de crisis, el rango de opciones más aplicables y los asuntos de implementación para cada una cambian ligeramente. El reemplazo de la comprobación previa de medios de vida, una de las opciones más utilizadas para la focalización de los pobres crónicos, usualmente se descarta, pues los reemplazos utilizados cambian usualmente en forma lenta. Teóricamente puede utilizarse la comprobación previa de medios de vida, pero implicaría procedimientos de registro abiertos y certificaciones muy frecuentes, de hasta cada pocos meses, lo que es algo desalentador, por lo que la autofocalización será más deseable de lo usual como método de focalización. Pueden ser aplicables también méto dos de uso de categorías. Los huracanes, tornados y deslizamientos definen efectos geográficos y es sensato asistir a quienes se encuentran en las zonas afectadas. Un fenómeno aún más general, como una sequía o una inundación puede tener amplios efectos primarios y secundarios que sólo la focalización geográfica, o ésta más alguna clase de admisión simple sobre el bienestar o riesgo a largo plazo, puede ser suficiente. Por ejemplo, la pérdida generalizada de cultivos en una región afectaría directamente a la mayoría de los agricultores y probablemente tendría también efectos significativos de segunda vuelta en la demanda de trabajo de los jornaleros sin tierra y en los pro ductos de servicios de pequeña escala en la zona. Cuando el motivo de un programa es compensar a quienes han perdido en un proceso de reforma, es importante distinguir específicamente a los perdedores identificables y el grado de sus pérdidas. Si es posible identificarlos totalmente, puede ofrecerse una compensación específica. Por ejemplo, cuando las empresas públicas se contraen en forma gradual se identifica con facilidad a los trabajadores despedidos y puede ofrecérseles pago de cesantía, capacitación, acceso a crédito, etc. Focalizar tal compensación específica no constituye un problema, aunque sí puede serlo el diseño del paquete de compensación. Cuando las reformas son más generales, por ejemplo una reducción en el subsidio alimenticio o de servicios públicos, el objetivo de un programa de protección social no es el de compensar a cada persona por su pérdida individual y separadamente, sino más generalmente asistir a los pobres, y posiblemente a la clase media, y hacer que las reformas sean políticamente sostenibles. En tales casos, el umbral de aceptación puede ser más alto que para los programas dirigidos a los pobres crónicos y/o el horizonte de tiempo del programa puede ser relativamente corto. Usualmente tales reformas tienen el propósito de pasar de programas sin focalización a programas focalizados, de modo que puede diseñarse alguna clase de mecanismo de focalización de familias. Algunas veces éstos son un poco aproximados en la primera instancia para permitir que la reforma siga adelante en forma rápida y el sistema de focalización mejore con el tiempo. bral a hombres y mujeres? ¿La edad que se utilice estará determinada sólo por las necesidades de este programa, o estará en coordinación con las edades de retiro de los planes de pensiones contributivas? En forma semejante, para un programa dirigido a los necesitados, ¿cuán pobre es ser pobre? ¿Debe variar el umbral según el tamaño o composición de la familia, o por dife Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 121 Gráfico 4.6 De la población al beneficiario: las etapas de la focalización Población general Elección política: definición de criterios de aceptación Población focalizada Tasa de cobertura: determinada por autofocalización Solicitantes Tasa de aceptación: determinada por mezcla de solicitantes y criterios de aceptación Beneficiarios Tasa de salida: determinada por arrepentimiento y certificaciones repetidas Antiguos beneficiarios Fuente:adaptadodeNeubourg,CastonguayyRoelen,2007. rencias en el costo de vida para distintas zonas del país? o considérese un programa para asistir a madres solteras trabajadoras: la comprensión intuitiva de quienes van a ser atendidas puede ser clara, pero puede ser difícil llegar a una definición precisa. ¿Cuánto trabajo es necesario para que se trate de una trabajadora? ¿Se incluye el trabajo estacional o en el hogar? ¿A qué edad se hace adulto un niño y por tanto una madre es sólo una mujer adulta? ¿Cuándo es soltera una madre? ¿Cuándo no está casada? ¿Qué sucede si recibe pensión alimenticia o transferencias sustanciales del padre de el (la) hijo(a)? ¿Qué sucede si está legalmente casada pero su esposo la abandonó o migró a otra parte? ¿Cómo verificaría un programa oficial las horas de trabajo estacional o en casa, o el apoyo de padres ausentes? Puesto que la variedad de distintas clases de programas y de varios contextos de los países son grandes, es difícil proveer una lista de criterios que pudiese utilizarse para todas las defini ciones. A cambio, las subsecciones siguientes tratan sobre algunos factores generales que pueden ayudar a los administradores de programas a llegar a los detalles específicos de su situación. Implicaciones para el presupuesto Cuanto más generosa la definición de aceptación mayor será el grupo de solicitantes y mayor el costo del programa (desde luego la cuantía y duración del beneficio son también variables importantes de costo). Para su pensión social universal, Nepal define a los ancianos como las personas de 75 años o más de edad, lo cual es alto en relación con la mayoría de las definiciones de tercera edad, pero permite a quienes cumplen el criterio ser atendidos con el presupuesto disponible. En forma semejante, en países con un alto número de pobres, no es factible asistirlos a todos y así podría fijarse un umbral de aceptación de un programa significativamente por 122 Políticas de protección social eficaces debajo de la línea de pobreza. Por ejemplo, el programa piloto Social Cash Transfer Scheme del distrito de Kalomo en Zambia, se ha focalizado sólo al 10% más pobre de cada aldea aun cuando una tercera parte de la población de Zambia la constituyen pobres crónicos y la pro porción es probablemente aún más alta en Kalomo. Coordinación de políticas Una coordinación de las políticas de protección social es útil especialmente en un país con un conjunto completo de esas políticas. Así la definición de tercera edad utilizada para un programa de pensiones sociales podría ser la misma que la utilizada para el plan contributivo de pensiones. Similarmente, la definición de desempleo en un programa de asistencia social podría ser la misma para un programa de seguro de desempleo o verificarse por el registro en la oficina del trabajo. Factibilidad administrativa y precisión Es probable que los criterios simples sean los más fáciles de administrar y pueden por esta razón ser atractivos, pero también ser imprecisos y así debe lograrse un equilibrio. Considé rese, por ejemplo, un umbral nacional de aceptación para un programa con comprobación previa de medios de vida. Éste es un criterio simple, pero si el costo de vida es mucho más alto en las zonas urbanas que en las rurales, el programa estaría inherentemente sesgado en contra de la población urbana y sería más justo fijar un umbral de aceptación diferenciado espacialmente. La capacidad de hacer esto dependerá de la capacidad administrativa general del país y de tener al menos un acceso periódico a los datos sobre las diferencias en el costo de vida dentro del país. Transparencia y factibilidad política Para la transparencia, nuevamente puede ser valiosa la simplicidad, pero la transparencia es parcialmente una forma de permitir que el público perciba que un programa es justo. Si el programa es simple hasta el punto de que parezca injusto puede generar más crítica que aprobación. A la larga, los programas deben pasar la prueba de la sostenibilidad política y los criterios de la focalización pueden ser críticos en este aspecto. De la población focalizada al grupo de solicitantes Los burócratas pueden definir quiénes están dentro de la población objetivo, pero son las familias las que determinen quiénes están en el grupo de solicitantes cuando toman sus decisiones indi viduales sobre si presentar la solicitud o no. Para poder presentarla, las familias deben primero tener conocimiento del programa y entenderlo y luego tienen que efectuar cálculos individuales sobre si los beneficios potenciales del programa superan sus costos transaccionales y sociales. Puede ser que los programas deseen inducir un nivel significativo de autofocalización y esperar así que quienes están en mejor situación dentro de la población elegible no presenten solicitud Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 123 de ingreso al programa, pero al mismo tiempo, para mantener bajos los errores de exclusión se requieren medidas para asegurar que los más pobres sí la presenten y dichas medidas son necesarias al margen del mecanismo de focalización utilizado. Al determinar si presentar o no solicitud, los participantes estiman el total de los costos y beneficios del programa para ellos y tienen en cuenta los beneficios y costos transaccionales no sólo del proceso de solicitud, sino también de recaudar el beneficio y de cumplir con los requisitos que se impongan, como el de trabajo. De modo que muchas partes del diseño y la implementación del programa se dedican a atender los errores de exclusión. Aquí nos enfocamos en los relativos al proceso de presentar la solicitud de ingreso al programa. Contar con un presupuesto suficiente para el alcance y la admisión adecuados Una de las razones principales de que las familias no presenten solicitud para los programas a los que son elegibles es que el programa tiene un presupuesto administrativo inadecuado para aplicar las distintas estrategias descritas en las subsecciones siguientes. Esto requiere un personal suficiente, lo mismo que oficinas y fondos para los viajes requeridos para el acceso del personal a las oficinas, y gastos adecuados en literatura, campañas publicitarias, difusión focalizada de información a otros intermediarios que puedan ayudar a llegar a usuarios, etcétera. Asegurar la difusión adecuada de información sobre el programa Todos aquellos potencialmente elegibles deben conocer el programa y también quiénes son los elegibles, qué clase de beneficios obtendrán y cómo solicitar el ingreso o averiguar más sobre el programa. Para llegar al grupo de candidatos se necesita diligencia y creatividad. Los programas de asistencia social se dirigen a quienes se enfrentan a barreras significativas para obtener la información: es probable que sean los menos educados, que no hablen el idioma oficial, que no posean televisores o radios ni lean periódicos, todos los cuales se utilizan para las campañas publicitarias, es más probable que vivan en zonas remotas o no atendidas por los servicios del gobierno y que pertenezcan a grupos excluidos socialmente. Los gobiernos pueden utilizar varios puntos de reunión para difundir los mensajes. Los folletos y afiches en idiomas apropiados redactados en forma sencilla o con ilustraciones usualmente forman parte de un buen esfuerzo, pueden difundirse a través de varios canales y no sólo por medio de las oficinas de asistencia social, sino también por medio de otros provee dores de servicios como colegios, clínicas, oficinas de correo y dependencias municipales; o a través de otras figuras de autoridad como sitios locales de adoración, estructuras comunitarias y organizaciones no gubernamentales; o agentes comerciales como almacenes locales, bares y mercados. Las campañas masivas pueden ayudar, lo mismo que las sesiones de capacitación y/o infor mación para trabajadores en los sitios que distribuyen información, o para grupos comunita rios en las zonas más pobres. Una evidencia fuerte de países de la oCDE indica que los costos de información constituyen una barrera significativa para la participación y su eliminación produce mayores tasas de admisión (Hernanz, Malherbet y Pellizzari, 2004). 124 Políticas de protección social eficaces Asegurar bajos costos de transacción para los beneficiarios Para solicitar el ingreso a un programa, los solicitantes deben usualmente llegar a un lugar espe cificado con alguna documentación. Para mantener bajos los costos para los solicitantes, debe ser conveniente el arribo al punto de ingreso al programa, lo que usualmente significa situar oficinas de inscripción de fácil alcance para las familias, cosa que puede lograrse de varias formas. Si las oficinas del distrito del gobierno se encuentran en ciudades de mercado que la mayoría de los solicitantes potenciales visita regularmente, eso puede ser suficiente. Alternativamente, la red de oficinas puede hacerse más extensa, algo que usualmente es costoso, de modo que puede ser útil un enfoque intermedio de utilizar puntos periódicos de prestación del servicio. En este sistema existe personal del programa disponible con regularidad, dígase una vez por semana o por mes, en alguna ubicación temporal, quizás en la oficina de la aldea, el colegio o la clínica. El extremo de la conveniencia puede ser un barrido de puerta a puerta en las zonas pobres para notificar a los solicitantes potenciales de un nuevo programa y evaluar su aceptación. Varios programas grandes, nuevos, de reemplazo de comprobación previa de medios de vida en América Latina han adoptado este enfoque, por lo menos en los distritos más pobres para la inscripción inicial. Los distintos enfoques tienen varias ventajas (cuadro 4.4) y la conveniencia requiere que se mantengan tolerables también los costos del tiempo, de modo que las filas deberían ser cortas y la atención en horas que permitan a la población trabajadora el acceso sin pérdida de tiempo laboral. Es también importante mantener la documentación requerida en el mínimo necesario, pues es probable que la obtención de cada documento implique toda una nueva ronda de temas logísticos y de costos para los solicitantes. Los programas pueden hacer varias cosas para mantener baja la carga para los solicitantes, como permitir sustitutos disponibles con mayor facilidad de los documentos formales cuando éstos no están fácilmente disponibles. Por ejemplo, el programa de pensión social de Nepal acepta el horóscopo como prueba de la edad cuando el (la) solicitante no tiene certificado de nacimiento. Los programas pueden también ayudar a los solicitantes a obtener sus documentos formales. Los programas de TCD en República Dominicana y El Salvador tienen componentes que ayudan a las familias a obtener certificados de nacimiento para los hijos. Los programas pueden arreglar la entrega de documentos gratis como en el programa Family Poverty Benefits de Armenia, o pueden obtener información directamente de otras oficinas del gobierno, un cambio realizado recien temente en Albania. Debe tenerse en cuenta el acceso físico para los discapacitados, los ancianos y las madres con hijos pequeños, en especial cuando es probable que estos grupos sean más numerosos en la población objetivo que en la población general. Puede ayudar permitir delegados designa dos para realizar transacciones a nombre de los individuos en estos grupos, o los funcionarios de admisión pueden efectuar visitas domiciliarias para atender a los confinados en su casa. En Albania, el programa Ndihme Ekonomika (Asistencia Económica) puede arreglar que los dirigentes de las aldeas recauden los pagos para su distribución a los confinados en su casa. Tener un proceso de solicitudes abierto El mejor arreglo es asegurar que las personas puedan presentar solicitud para un programa en cualquier momento. El ideal de la asistencia social es un programa de titulaciones que Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 125 Cuadro 4.4 Enfoques para la inscripción de las familias Enfoque de barrido de encuestas Enfoque de solicitudes Definición · Seentrevistayregistraatodaslasfamilias · Dependedequelasfamiliaslleguena deunazonaparticularenunsistemacasi unaoficinalocaldebienestarounsitio integral designadoparasolicitarlosbeneficios Ventajas · Mejorposibilidaddellegaralosmás · Menorescostostotalesporlaauto- pobres,quienestienenprobabilidadde seleccióndelosnopobresfueradel estarmenosinformadosquelosdemás procesodeinscripción(menornúmero · Menorescostosmarginalesdeinscripción defamiliasnopobresentrevistadas) porunidadporeconomíasdeescalaen · Accesodinámicoyencurso costosdeviaje · Másdemocrático:cualquieratiene derechoaentrevistaencualquier momento · Elprocesopermanenteayudaa construirymantenerlasestructuras institucionales Másadecuadopara · Zonasdealtapobreza(másdel70%dela · Zonasdepobrezamoderadasopocas poblaciónespobre) · Zonasheterogéneas · Zonasdepobrezahomogénea(zonas · Elprogramaesbienconocido rurales,tuguriosurbanos) ypublicitado · Programasnuevos,cuandohaynecesidad derapidez Ejemplos · Brasil:CatastroÚnico · Chile:FichaCASdesdeprincipios desistemas · Chile:FichaCAShastalosañosnoventa delosañosnoventa defocalización · Colombia:Sisbén · Colombia:Sisbén queutilizaneste · CostaRica:SIPOenzonaspobres · CostaRica:SIPOenzonaspobres enfoque · México:inscripciónparaOportunidades · México:inscripciónpara enzonasrurales Oportunidadesenzonasurbanas Fuente:CastañedayLindert,2005. Nota: CAS=ComitédeAcciónSocial;Sisbén=SistemadeSeleccióndeBeneficiarios;SIPO=SistemadeInformacióndela PoblaciónObjetivo. admita a cualquiera que cumpla con los criterios de aceptación tan pronto como lo solicita y otorgue los beneficios en forma inmediata. Si las limitaciones de presupuesto racionan el número que puede ser atendido, la opción preferida es reajustar los criterios de aceptación, por ejemplo, disminuyendo el umbral de aceptación en un caso de comprobación previa de medios de vida o de reemplazo de ésta, ajustando la edad de aceptación para una pensión social hacia arriba de modo que sea elegible un menor número de personas, o limitando el programa a sólo ciertas zonas con base en un mapa de pobreza. Sin embargo, los programas a menudo no siguen esta vía y la lista se mantiene abierta hasta que se alcanza el tope impuesto por el presupuesto y luego se cierra, algo que obviamente creará errores de exclusión. Se for man nuevas familias, algunas se trasladan, otras caen nuevamente en la pobreza y otras más averiguan en forma tardía sobre los programas. Todos estos grupos serán excluidos con un sistema de registro cerrado, por lo que puede ser útil permitir a las familias inscribirse, aun si no pueden beneficiarse en forma inmediata, especialmente para programas que esperan una rotación relativamente alta. 126 Políticas de protección social eficaces De solicitantes a beneficiarios En programas de autofocalización, o aquellos focalizados sólo por criterios demográficos o geográficos, la solicitud y la aceptación al programa son esencialmente sinónimos. Los méto dos de focalización en los que se utiliza la evaluación individual tienen una etapa adicional de focalización que demanda información significativa. Hace veinte años dichos métodos eran raros en los países en desarrollo, pero hoy son comunes, en especial en los países de medianos ingresos y en transición. El primer elemento de un mecanismo de evaluación individual es un conjunto de criterios que funcione bien para distinguir el bienestar, sea factible de evaluar para cada solicitante y cree pocos, o tolerables, efectos de desincentivos. Los elementos siguientes de focalización de familias se refieren a los medios de recopilar y, usualmente, verificar, la información sobre los solicitantes y luego llegar a una decisión. Los mecanismos de evaluación individual producirán una focalización más precisa si la información sobre la cual se efectúa la determinación de la aceptación es precisa y existen varias maneras de lograr esto. Ninguna verificación La opción más simple es la de no verificar ninguna información, pero las familias tienen un incentivo obvio para suministrar información errónea a fin de ser elegibles. Además, conceptos como el ingreso total son complejos y las personas con varios trabajos o trabajos estacionales y las que están autoempleadas donde se entremezclan las cuentas de la familia y el negocio, pueden honestamente no saber cuánto es su ingreso, o por lo menos no en la forma en que lo calcularía un funcionario del programa. Las encuestas de hogares en las que se realizan esfuerzos serios para conformar agregados de ingresos completos pueden incluir cientos de preguntas para varios períodos, empresas, trabajos y fuentes misceláneas de ingreso (McKay, 2000a). La utilidad de la verificación se apoya en la experiencia del estado de Maryland y de Brasil. En Maryland, durante un breve período en los años setenta, el estado experimentó con ingresos autodeclarados y amenazas de auditoría (como se hace en el sistema de impuestos a los ingresos en EUA). Los casos de error aumentaron rápidamente hasta el 53% y los errores en pagos hasta un 23% (las tasas de error modernas en pagos son de un 13%) (Lindert, 2005). En Brasil, con el sistema de comprobación previa de medios de vida utilizado para varios programas, más notoriamente el de Bolsa Familia y sus antecesores, no verificaban el ingreso.6 Se informó un mayor número de familias pobres, de familias muy pobres y de familias con cero ingreso de lo que hubieran predicho las encuestas de hogares generales o de lo que mostró una pequeña encuesta de familias registradas (Castañeda y Lindert, 2005). No obstante, en algunas situaciones 6 Posteriormente se ha agregado alguna verificación. Si el consumo informado es un 20% superior al ingreso informado, un administrador de programa local tiene que investigar antes de enviar la infor mación al nivel central para la toma de decisiones. La información se verifica contra las bases de datos de ingresos del Ministerio de Trabajo y en algunos estados contra los registros del Departamento de Transporte de la propiedad de automóviles (Lindert y otros, 2007). Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 127 no es posible efectuar ninguna verificación y esto será más apropiado cuando la información principal recopilada no es de tipo monetario, ya que es menos probable que esté distorsionada; cuando el beneficio es pequeño o por una sola vez, o cuando la velocidad de respuesta es de la esencia del programa, como en una sala de emergencias de hospital al determinar cómo cobrar a un paciente. Los solicitantes suministran información impresa Puede requerirse a los solicitantes entregar documentación que demuestre sus ingresos, gastos, activos, o al menos la parte de ellos que pueda documentarse y revelar alguna información sobre su bienestar económico. También puede requerírseles colillas de pagos, registros de cuentas de servicios públicos, certificados que confirmen que no se benefician de otro programa social en el país, u otros documentos semejantes. El Unified Monthly Benefit Program en Kirguistán solicita hasta 25 documentos, dependiendo de las circunstancias específicas de la familia, pero los analistas calculan que, en promedio, se requieren unos cinco. El requerimiento de documentación a los solicitantes puede representar una carga para las familias. Así, la utilidad de la verificación para reducir errores de inclusión debe ponderarse contra el aumento en los costos transaccionales para los solicitantes y el posible aumento en los errores de exclusión. Además, el suministro de algunos documentos puede generar costos administrativos para las oficinas que los expiden y, dado que estos costos no se cargan usual mente a la agencia de asistencia social, usualmente no se contabilizan. Dichos costos adicionales no se agregan para los documentos emitidos regularmente de todas formas, como los recibos de servicios públicos, pero si una familia necesita certificación de que no posee terrenos o automóviles o no recibe una pensión, la dependencia apropiada debe producir dicha docu mentación sólo para su uso en la focalización del programa de asistencia social. El programa Ndihme Ekonomika de Albania se cambió a la verificación electrónica de terceras partes para eliminar la necesidad de tales documentos extra. La documentación sobre bienestar suministrada por el solicitante funciona mejor cuan do la base de usuarios de un programa participa regularmente en una variedad sustancial de transacciones documentadas. Puede funcionar menos cuando las fuentes de ingreso son principalmente informales y no documentadas, cuando los activos son tan pequeños que no son gravables, cuando los sistemas tributarios están subdesarrollados y cuando los pobres no reciben servicios públicos, o si tienen acceso a ellos, no se les facturan consistentemente. En contraste, en los países de medianos ingresos y en transición, puede ser posible construir un cuadro del bienestar de la familia con dicha documentación. Los funcionarios de admisión del programa efectúan visitas domiciliarias El método del reemplazo de la comprobación previa de medios de vida se conforma princi palmente con variables de fácil verificación en una visita domiciliaria, como la ubicación y calidad de la vivienda, la presencia de servicios públicos y la propiedad de bienes durables. El problema con las visitas domiciliarias es que demandan tiempo de personal adicional y posiblemente computadores u otros equipos portátiles. Así, los beneficios de reducir los erro 128 Políticas de protección social eficaces res de exclusión deben ponderarse contra los costos administrativos adicionales. El tiempo adicional requerido de personal puede reducirse en parte con el enfoque de barrido de en cuesta descrito en el cuadro 4.4 porque las visitas domiciliarias se agrupan geográficamente, reduciendo así el tiempo de viaje. Infortunadamente existe poca experiencia disponible para verificar si el uso sistemático de comprobaciones al azar o una muestra aleatoria de visitas domiciliarias induce la exactitud suficiente en la información para reemplazar al 100% de las visitas domiciliarias. Verificación del bienestar por un tercer partido: la opción comunitaria La focalización basada en la comunidad se predica con base en la noción de que los miem bros de la comunidad saben quiénes son los pobres en ella por las transacciones rutinarias. Ellos notan diariamente quién gasta en qué, quién posee qué y a qué estrategias de medios de vida recurren las familias. Así, colocar la decisión sobre la aceptación en manos de un grupo comunitario o agente constituido adecuadamente implica una verificación sin costo para el programa ni para el solicitante. Sin embargo, el grupo comunitario puede contraer costos no tenidos en cuenta. Algunas veces dichos grupos efectúan entrevistas o visitas domiciliarias y contraen costos administrativos sustanciales no registrados y no reembolsados y ciertamente emplean algún tiempo en el proceso de toma de decisiones. No se ha estudiado bien si asu men algún costo social en términos de rencores por parte de algunos debido a las decisiones tomadas o con respecto a sus principales funciones sociales y presumiblemente varíen según la situación, pero pueden ser significativos para la exactitud, los costos y la sostenibilidad de tales sistemas. Verificación del bienestar por un tercer partido: la opción electrónica Una alternativa a la de que las familias presenten documentación que verifique su condición económica y la lleven a la oficina de bienestar es que la agencia de asistencia social obtenga la información directamente de los registros de otras agencias. La verificación de terceros parti dos es cada vez más común en las economías de medianos ingresos y en transición donde los sistemas de datos de los ministerios individuales se han desarrollado bastante bien. Para utili zarlos en una verificación de tercer partido, deben tenerse en cuenta los aspectos legales sobre la confidencialidad de los registros y establecerse un medio técnico de cruzar la información de las bases de datos mediante números de identificación personal, direcciones o nombres. El enfoque usual es la verificación electrónica mezclando bases de datos en forma periódica o continua. Sin embargo, no es perentorio que la solución sea de alta tecnología. En Albania, la oficina de bienestar social recibe un listado impreso trimestralmente con la información sobre los registrados en la oficina de desempleo y la consulta al procesar las solicitudes para el programa Ndihme Ekonomika. Al margen del medio de verificación que se utilice, es importante la calidad de la entrevista en la solicitud y la información debe recopilarse en forma precisa, completa, eficiente y amable. Durante la entrevista, el funcionario de aceptaciones debe no sólo pedir información de los solicitantes, sino también debe suministrarles información a ellos (recuadro 4.5). Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 129 Recuadro 4.5 Comunicaciones y transparencia en la admisión al programa Las comunicaciones adecuadas y personales con los solicitantes y los beneficiarios del programa son importantes por varias razones: demuestran respeto por el usuario y así disminuyen el costo social; ayudan a lograr los resultados de la focalización y del comportamiento buscado de la familia y así aumenta la eficiencia del programa; y contribuyen a que el programa se considere justo y así aumenta su sostenibilidad política. El personal del programa debe: · Explicarlapolíticadeconfidencialidadconrespectoalainformaciónrelativaalasolicitudo los beneficios para la familia. · Emplearmodalesrespetuososyculturalmenteapropiados. · Suministrarpersonalmultilingüeoserviciosdetraduccióncuandoserequiera. · Suministraralossolicitantesinformaciónsobresusderechosyresponsabilidadesenrelación con las certificaciones, la continuidad de la aceptación, etcétera, y también sobre a quién con tactar y cómo si tienen preguntas y cómo presentar un reclamo. · Permitiralosusuarioshacerpreguntas. Fuente:CastañedayLindert,2005. De beneficiarios a antiguos beneficiarios Los programas de protección social rara vez se diseñan para proveer apoyo permanente a individuos o familias (aunque algunos programas de seguro social pueden diseñarse así) y por eso en los programas debe existir alguna forma de sacar a los beneficiarios de las listas. Nótese que éste es un tema algo distinto al de ayudar a las familias a obtener la independencia económica, que se trata en el capítulo 5, sección 3. Los beneficiarios pueden salir del programa por reducción natural. Cada año, una cohorte de niños sobrepasará el límite de edad fijado para las subvenciones y morirán algunas per sonas de la tercera edad que reciben pensiones sociales. Esta reducción natural ofrece nuevo espacio en el programa para el siguiente grupo de niños que ha nacido y para los ancianos que llegan al umbral de edad requerido para la admisión. Aunque el concepto es simple y paralelo en estos dos casos, la implicación administrativa no lo es. Para el programa de subvenciones para niños sólo debe establecerse la edad del niño a la entrada y luego suspender el pago un número apropiado de años más tarde, lo cual puede incorporarse directamente en un sistema de datos o anotarse con facilidad en los sistemas de papel y lápiz. La remoción de los difun tos del programa de pensiones sociales es más difícil porque requiere que el administrador del programa tenga conocimiento de la muerte del beneficiario y aun cuando usualmente se requiere que la familia efectúe la notificación, a menos que exista un beneficio por muerte de suma fija significativa, ésta tiene poco incentivo para notificar la muerte al administrador del programa y podría no hacerlo, o no hacerlo con prontitud. Además, algunos ancianos no tienen familia y los vecinos no desean dar el aviso al programa. Los programas de pensiones sociales intentan obtener información de los registros oficiales de defunciones, pero con mucha frecuencia éstos son incompletos. Como tercera estrategia, los programas de pensiones sociales 130 Políticas de protección social eficaces pueden formar un sistema para suspender los beneficios a las personas que no los reclamen durante dos o tres meses consecutivos, esperando así saber sobre la muerte. Desde luego, es posible que no se reclame el beneficio por otras razones, como enfermedades no mortales o discapacidad, o costos de transacciones mayores al promedio para los individuos participantes y hay circunstancias en que la ayuda es más necesaria. Los beneficiarios pueden salir de un programa por su propia iniciativa cuando sus circuns tancias mejoran. Uno de los atractivos de un programa de obras públicas focalizado a través de bajos salarios es que, cuando mejora la economía, sea estacionalmente o después de una recesión severa, el número de trabajadores dispuestos a trabajar por salarios bajos disminuye y el programa se contrae por sí mismo. Similarmente, otros beneficiarios de otros programas pueden retirarse o cesar de reclamar los beneficios regularmente si el beneficio es pequeño en relación con los costos transaccionales de obtenerlo. Nuevamente, dados los pocos incentivos para notificar formalmente a una oficina de bienestar y retirarse, los programas con mucha frecuencia incorporan la suspensión de los beneficios a quienes no los reclaman regularmente, lo que les permite reconocer un espacio disponible e inscribir a otra familia necesitada. Sin embargo, otra vez, el no reclamo puede deberse a razones distintas al retiro del programa. Deben diseñarse mecanismos de evaluación individual para incorporar requisitos de nue vas certificaciones, los que usualmente son de dos formas. Primero, se requiere a las familias notificar al programa de asistencia social de cualquier cambio material en su bienestar, como cambios en el ingreso, la composición de la familia o la dirección, cuando quiera que ocurran tales cambios. Segundo, se requiere a las familias pasar periódicamente por un proceso de tamizado, aunque este proceso ha sido un punto particularmente débil de muchos sistemas de focalización de familias. A menudo se configuran los sistemas para programas nuevos y se implementan estos programas de prisa debido a imperativos económicos o políticos y el enfoque es aceptar con rapidez a los solicitantes. Sólo unos pocos años después de que el pro grama está en funcionamiento retorna la atención al tiempo en que han recibido beneficios las personas. Idealmente, las reglas pertinentes a nuevas certificaciones se definen claramente desde el principio del programa, se explican a los usuarios cuando se admiten y se construyen los sistemas para manejar las entrevistas para las nuevas certificaciones como parte rutinaria de la carga de trabajo. La observación empírica sobre la rapidez con que entran y salen las familias de la pobreza, la sensibilidad a ese respecto de los sistemas de focalización y los costos de las certificaciones deberían constituir la base de la frecuencia con que deberían realizarse las nuevas certifica ciones. En la práctica, dichos estudios no se han llevado a las decisiones políticas sobre las certificaciones, pero los requerimientos son bastante sensibles. En los casos de comprobación previa de medios de vida de Europa y Asia central, las nuevas certificaciones son bastante frecuentes, pues se hacen al menos cada año y con frecuencia más a menudo. En los casos de reemplazo de comprobación previa de medios de vida en América Latina, se efectúa cada dos o tres años. La mayor frecuencia de las nuevas certificaciones tiene sentido más para los casos de comprobación previa de medios de vida que para los de reemplazo, pues las variables me didas en los primeros son más sensibles a los cambios en el bienestar a corto plazo. Los casos de reemplazo de comprobación previa de medios de vida miden correlaciones a más largo plazo, de modo que es probable que lo que se mide cambie poco aun cuando haya cambiado el bienestar a corto plazo. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 131 Para reducir la carga administrativa y los costos transaccionales de las nuevas certificaciones de los usuarios, los programas cambian la frecuencia dependiendo del tipo de la familia. Por ejemplo, en el Unified Monthly Benefit Program de Kirguistán, a las familias de zonas urbanas se les garantizan los beneficios usualmente por tres meses, en tanto que a las familias rurales se les garantiza por un año con la expectativa de que los residentes rurales tienen menos acceso a nuevos puestos de trabajo y que si cambiase su bienestar, se notaría el cambio en las pequeñas aldeas y la trabajadora social podría detectar cualquier lapso en la notificación requerida de cambio de las circunstancias. En Albania, la principal provisión es de nuevas certificaciones cada mes, pero cuando no se esperan cambios frecuentes en el bienestar, puede requerirse, por ejemplo, solo cada año, cuando el jefe de familia es discapacitado, mayor de 70 años o una madre soltera con varios hijos. En ambos países, los trabajadores de asistencia social tienen cierta libertad para asignar el período de las nuevas certificaciones para familias específicas. Los programas pueden también incorporar límites explícitos de tiempo, los que pueden tener dos funciones. La más obvia e importante es que sirven como forma de distribuir los recursos entre un mayor número de personas, algo que es especialmente importante cuando la financiación del programa es mucho menor de la necesaria para sostener a los elegibles. Ésta, por ejemplo, es la motivación predominante para el límite de tiempo de 18 meses en el Vulnerable Group Development Program de Bangladesh. Aun en programas con financia ción más generosa como el de oportunidades de México, se utilizan los límites de tiempo en adición a la reducción natural lenta resultante de los criterios demográficos y la reducción natural a mediano plazo que puede ocurrir a través del método de reemplazo de compro bación previa de medios de vida cada tres años. Las familias reciben beneficios completos por cuatro años en las zonas urbanas y seis en las rurales y las semiurbanas y beneficios menores por tres años adicionales. Aun en los programas financiados totalmente en los que el racionamiento no es un problema, se utilizan algunas veces los límites de tiempo para asegurar que los receptores de asistencia social tengan incentivos para ser autosuficientes. Ésta es la lógica detrás del límite permanente de cinco años del Temporary Assistance for Needy Families Program de EUA y del límite de dos años para apoyo psicosocial intensivo en el programa Solidario de Chile. La administración de límites de tiempo tiene implicaciones para el sistema de administración de datos del programa. Será necesario que una base de datos nacional o por lo menos bases de datos locales se organicen de forma que sea factible la verificación cruzada de información. Por ejemplo, en el Temporary Assistance for Needy Families Program no se cuenta con una base de datos nacional, de modo que no puede hacerse cumplir en forma realista el límite de tiempo de cinco años.7 Los residentes pueden pasar de un estado a otro y esencialmente reiniciar su tiempo en el programa. Se realiza alguna verificación cruzada pero está lejos de ser completa. Donde los límites de tiempo son permanentes, esto implica que las bases de datos incluyan información no sólo sobre los receptores actuales sino también sobre los pasados. 7 El consenso sobre los límites de tiempo fue lo bastante fuerte para pasar la legislación que ordena el límite de tiempo, pero no lo bastante fuerte para pasar la apropiación presupuestal relativamente trivial que se habría requerido para implementar una base de datos nacional que habría hecho que el límite de tiempo fuera más exigible. 132 Políticas de protección social eficaces La administración de límites de tiempo plantea también problemas para definir los recep tores. Si una unidad familiar que consiste en una madre, un padre y un hijo recibe asistencia por dos años y luego se divorcia la pareja y cada uno vuelve a casarse, ¿cuentan las nuevas unidades familiares de cada uno como habiendo estado en el programa de bienestar por dos años? ¿Cuenta la de quien tiene el hijo? ¿Ninguna de las dos? ¿Qué sucede si una madre y su hijo están en el programa de bienestar y la madre muere o relega el cuidado del hijo a una abuela? ¿Inicia la abuela una nueva asignación? Las variaciones sobre el tema son casi ilimitadas, pero no son sólo de interés académico, pues las estructuras familiares y hogareñas son fluidas en muchas sociedades y con mucha frecuencia más en los estratos de bajos ingresos. Mecanismos para manejar apelaciones y reclamos En las transacciones de todos los programas ocurren errores y aun con mayor frecuencia la gente cree que ha ocurrido un error cuando no ha sido así. Contar con mecanismos para manejar estos casos es importante tanto para corregir los errores como para una percepción de equidad del programa. Un programa sin forma de atender tales asuntos corre el riesgo de arruinar su reputación. Los casos que deben resolverse por medio de apelaciones pueden ocurrir en cualquier punto de un programa, pero la proporción más grande se concentra usualmente en cuanto a la aceptación, ya que ésta es el primer encuentro del usuario con el programa y con mucha frecuencia el más complicado. Así, en este capítulo se trata este tema, aunque serán útiles los mismos mecanismos para resolver reclamos sobre pagos, cumplimiento de condiciones, etcétera. Los procedimientos sistemáticos, profesionales y basados en reglas para manejar los recla mos y apelaciones constituyen un sello de la modernidad, responsabilidad y democracia de un programa de protección social. Dichos procedimientos hacen falta en demasiados programas de protección social en los países en desarrollo, siendo el recurso más común que los usua rios interesados se quejen con los amigos y vecinos sin ejecutar ninguna acción para tratar el problema con el programa, o que apelen en persona o a través de un intermediario mejor conectado al más alto nivel posible de funcionarios. Tales sistemas de apelaciones personales no basados en reglas abren la puerta a los problemas de gobernabilidad y responsabilidad y pueden también consumir mucho tiempo cuando los administradores trabajan en casos in dividuales cuando deberían estar trabajando en administrar los procesos que afectan a todos. Algunos programas trabajan en forma diligente para modernizar sus sistemas de apelaciones, pero hasta el momento se han emprendido pocos casos de estudio o visiones generales sobre la materia para ayudar a que los países aprendan unos de otros (para un ejemplo de un caso de estudio ver Planning and Development Collaborative International, 2001). Por esta razón, la información de esta sección tiene mucho menor fundamento que la del resto del capítulo. Los mecanismos para el manejo de apelaciones y reclamos tienen los tres siguientes ob jetivos: · Resolverlosproblemassegúnlasreglasdelprograma. · Minimizarloscostostantoparalosusuarioscomoparaelprograma. · Seraccesible,simple,transparente,justoypronto,yserpercibidocomotal. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 133 Los procesos de apelaciones y reclamos incluyen varios niveles y cada nivel superior es más costoso tanto para el usuario como para el programa y sólo debería utilizarse cuando el nivel anterior no ha resuelto el caso. El proveedor de servicio de primera línea La gran mayoría de los reclamos deben resolverse con facilidad. Un error de escritura en un archivo se corrige rápidamente, falta información que puede obtenerse del usuario o de una oficina del gobierno para cruzar información sobre la aceptación o verificar el cumplimiento de una condición del programa, los malentendidos sobre las reglas pueden aclararse. Un proveedor de servicio de primera línea puede a menudo manejar tales casos con prontitud y facilidad en un contacto personal. Manejarlos al nivel más bajo de servicio tiene varias ventajas, a saber: es más accesible al usuario, es a menudo más barato para el programa y usualmente significa que la trabajadora social o la unidad de prestación del servicio que cometieron un error o no se comunicaron bien ven las consecuencias y pueden no sólo arreglar el caso específico del reclamo sino que pueden comprender qué sucedió e impedir que aparezca nuevamente el problema. Implementar esta parte del sistema de apelaciones es bastante simple: sólo se requiere fijar las agendas de los trabajadores de admisión al programa de manera que se permitan entrevistas repetidas con cualquier solicitante que desee tenerlas y que los trabajadores tengan acceso a los archivos de los usuarios. En los casos en que esté implicada más de una agencia en la prestación del servicio en pri mera línea, es importante saber cuál tiene la información y capacidad de resolver los distintos tipos de problemas y darlo a conocer a los participantes. Por ejemplo, en un programa de TCD el municipio puede manejar la determinación de aceptación y los reclamos sobre ese aspecto del programa, pero los colegios pueden verificar la asistencia y los bancos contratados pueden efectuar los pagos. Los solicitantes no admitidos al programa claramente acudirán primero al municipio a verificar si eso fue correcto, pero ¿a quién deberían acudir los participantes si consideran que la cuantía de un pago estuvo incorrecta? Ellos pueden descubrir el problema al cobrar el pago, pero usualmente el cajero no será la persona a quien dirigir el reclamo, pues usualmente sólo tendrá información sobre la cantidad a pagar y no sobre las razones de por qué esa cantidad. Por tanto, es necesario decidir dónde se manejarán los reclamos particulares, establecer reglas adecuadas para que una agencia corrija o actúe sobre datos de otra, construir sistemas de datos y reglas para quién debe hacer lo que es necesario comunicar claramente al personal y al público. El nivel superior o independiente de apelaciones Debe estar disponible una segunda línea de apelaciones para los usuarios no satisfechos con el primer nivel, la que puede estar dentro de la misma agencia a un nivel superior; por ejemplo, pueden manejarse las apelaciones en la oficina del distrito y no en la del subdistrito. Puede ser también una rama especializada dentro de la misma agencia, por ejemplo, una oficina de apelaciones (a menudo para apelaciones de varios programas) dentro del mismo ministerio o municipio. En forma alternativa puede ser un comité independiente o una oficina de defensor del usuario. 134 Políticas de protección social eficaces Una segunda línea de apelaciones será de particular importancia cuando la causa del problema sea alguna clase de incompetencia, negligencia o mala conducta en la oficina de primera línea, pero será útil también en otros casos. Si las quejas surgen por alguna especie de falla sistemática en el diseño o la implementación del programa, las autoridades que manejen la segunda línea de apelaciones tendrán a menudo más autoridad sobre la administración del programa que los trabajadores de aceptación de primera línea y capacidad de hacer cambiar políticas o procedimientos problemáticos. Una segunda línea de apelaciones puede también dar un sentido de recursividad a los reclamantes que no quedaron satisfechos con el resultado de la apelación en la primera línea, aunque hubiese sido correcta según las reglas del programa. Esto puede ser particularmente importante para decisiones sobre aceptación al programa ya que las reglas de focalización son sólo aproximaciones de la clase de justicia que se busca con un programa. Así, en algunos casos los solicitantes pueden no ser elegibles según las reglas, pero muchas personas estarían de acuerdo en que deberían serlo. Las apelaciones administrativas deberían tener estándares claros de servicio, esto es, que los casos se resuelvan dentro de un período de tiempo dado y que los reclamantes reciban una explicación completa del fundamento de la decisión. Apelaciones judiciales Cuando todo lo demás falle, los reclamantes deben tener acceso al sistema legal, algo que obvia mente constituye la forma más costosa de resolver casos y por tanto no debería utilizarse como alternativa corriente. Las apelaciones judiciales son particularmente poderosas para fijar o alterar las reglas o su interpretación. Por ejemplo, en Sudáfrica, un caso de corte constitucional fue llevado contra el programa de pensiones sociales, reclamando que el otorgamiento de la pensión a los 60 años para las mujeres y 65 para los hombres es injusto y, por eso, el programa está reduciendo la edad de aceptación para los hombres de modo que concuerde con la de las mujeres.8 Ejemplos de práctica promisoria Terminamos con algunos ejemplos de práctica promisoria. Los casos no se han evaluado to talmente, pero esbozos generales de ellos contribuyen a ilustrar la variedad de herramientas disponibles para atender los reclamos. Precisión en las comunicaciones y las comunicaciones por escrito. Una gran parte del arte de manejar los reclamos está en impedirlos. Dejar claro cuáles son las reglas del programa ayuda a los usuarios a saber si se los ha tratado de acuerdo con ellas y si se requiere, o no, un reclamo. Contar con buenos folletos y afiches, sostener sesiones grupales de información para explicar las reglas, darle suficiente tiempo a los funcionarios encargados de la aceptación para que sus conversaciones con los solicitantes sean completas, hacer que los solicitantes revisen y firmen sus solicitudes diligenciadas y utilizar entrada de datos "de doble ciego" para las solicitudes, son todas actividades que ayudan a evitar reclamos. 8 Daniel Plaatjies, gerente ejecutivo Estrategia y Desarrollo de Negocio, South African Social Security Agency; conversación con Margaret Grosh, 3 de marzo de 2008. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 135 Comités comunitarios para validar decisiones sobre aceptación. Varios programas, por ejem plo, oportunidades, de México, cuentan con mecanismos formales de consulta con los que se presentan listas en borrador de beneficiarios en reuniones comunitarias formales, lo que les da a las comunidades la oportunidad de señalar errores tanto de inclusión como de exclusión. En la práctica, pocos cambios se realizan como resultado de ellas y éstos consisten principalmente en agregar familias al programa, algo que quizás no sorprenda: ayudar a una familia necesitada que se omitió en la campaña original de las actividades de alcance es un acto bondadoso que todos en la comunidad aprecian. En contraste, sugerir que se ha incluido equivocadamente a una familia es algo que ocasiona división y puede acarrear costos sociales a la persona que haga la observación. Si la familia está en una situación sólo un poco mejor para ser elegible para el programa, probablemente nadie desearía quitarle los beneficios y si la familia claramente es de las de mejor situación y poderosas de la comunidad, pocos se atreverán a sugerir tal cosa. Para aminorar el problema, en el programa de TCD de El Salvador se permite a las organizaciones no gubernamentales cuestionar la inclusión de familias no necesitadas y entonces los funcionarios del programa investigan, lo que constituye una técnica diseñada para atender el desequilibrio de poder entre los participantes focalizados y los poderosos. Agentes comunitarios. Varios programas de TCD tienen las llamadas madres líderes, las cuales son beneficiarias usualmente elegidas por grupos de beneficiarios que reciben capacitación en las reglas del programa y ayudan a transmitir la información en uno y otro sentido entre los usuarios y los funcionarios del programa. No tienen poder de tomar decisiones sobre aceptación y pagos, pero son útiles para ayudar a los usuarios a comprender las reglas y verificar que se utilice la información completa y correcta. Centros de llamadas. Puede ser eficiente suministrar información por teléfono (o aun en línea) cuando la infraestructura de telecomunicaciones está bien desarrollada y es barata. Para los usuarios puede ser más fácil utilizar una llamada que viajar hasta una oficina y esperar en una cola y para un programa grande puede ser más seguro para sus empleados y más barato ejercer tal función de operaciones. Es importante, sin embargo, determinar cuidadosamente el acceso a la información y la autoridad para efectuar cambios que el personal del centro de llamadas debería tener, por lo que una variante sólo les permite explicar las reglas del progra ma, en tanto que otra les permite acceso completo a los archivos de los usuarios con lo que pueden corregir información faltante o incorrecta. El personal del centro puede incluso tener la posibilidad de buscar información en otras agencias del gobierno si es necesario. Los buenos centros de llamadas pueden ser útiles, aunque nunca suficientes por sí mismos, pues para parte de la base de usuarios puede ser imposible o incómodo utilizarlos. Además, deben contar con personal adecuado, bien equipado y controlado. Las llamadas no contestadas, o peor aún, contestadas incorrectamente, sólo perjudican la reputación del programa. Comités de apelación comunitaria. Armenia utiliza consejos locales de protección social compuestos de cinco representantes de las oficinas del sector social del gobierno local y cinco de organizaciones no gubernamentales. Entre otras funciones, estos consejos oyen los reclamos de los clasificados como no elegibles por el método del reemplazo de comprobación previa de medios de vida, pero que se consideran como necesitados. Los consejos tienen derecho a garan tizar el ingreso al programa hasta a un 5% de la lista de aceptados, algo que permite al Family Poverty Benefits Program atender los casos en los que las reglas y la equidad no concuerdan por completo, pero en una forma transparente. 136 Políticas de protección social eficaces Capacidad administrativa para apoyar los sistemas de focalización La selección efectiva y admisión de los solicitantes a un programa de protección social re quiere suficiente capacidad administrativa. Los requerimientos específicos dependerán del método de focalización elegido y de la miríada de detalles de su implementación. Además, los sistemas para la admisión, pago y provisión de otros servicios pueden estar entremezclados, de modo que la capacidad requerida es más que sólo para la focalización. Por esa razón, esta sección no puede ser completa, pero ilustra algunos de los temas referentes a la capacidad administrativa con respecto a la aceptación a los programas y cómo influyen en los costos y el desempeño. Contratación de personal Desde luego se requiere que el personal disponga de tiempo y tenga las aptitudes generales. Sorprendentemente está disponible poca documentación sobre el personal del programa, por lo que es difícil decir exactamente qué es lo que se define como "adecuado" en un sentido cuantitativo. La documentación incluso de hechos básicos como las cargas de trabajo es escasa y además difícil de comparar, pues la variedad de tareas puede no ser comparable. En la ciudad de Arzamas, en Rusia, cada miembro del personal en los talleres de servicios en un solo sitio que integran los procedimientos de comprobación previa de medios de vida y de aplicación para varios beneficios anteriormente separados puede procesar 127 reclamos de beneficio por mes (Institute for Urban Economics, Independent Institute for Social Policy, and Urban Institute, 2006). Castañeda y Lindert (2005) informan que las entrevistas con el método de reemplazo de comprobación previa de medios de vida toman de 15 a 20 minutos en Chile, Colombia y Costa Rica y las entrevistas se llevan a cabo en los hogares de los solicitantes. El personal pue de efectuar entrevistas en unos 15 hogares por día (o alrededor de 300 por mes) en las zonas urbanas que utilizan el enfoque de barrido de encuesta, donde las actividades de extensión se programan por adelantado y se concentran en zonas de mucha pobreza. Cuando se realizan las entrevistas con base en la demanda, el personal sólo hace unas 8 o 9 por día (160 a 180 por mes) en las zonas urbanas debido a los mayores tiempos de viaje entre los hogares. Los sistemas latinoamericanos pueden probablemente manejar más solicitudes por mes que en otros lugares, en parte porque los formularios del método de reemplazo de comprobación previa de medios de vida son cortos, pero probablemente también porque, por ejemplo, los trabajadores de los casos en Arzamas realizan también otras tareas como entrada de datos. Las cargas de trabajo pueden ser menores donde el personal ofrece también servicios significativos de asesoría. Los niveles formales de educación de los trabajadores de admisión al programa tienden a variar según el país. En la mayoría de los países, los trabajadores del programa han terminado educación secundaria o, al menos han recibido alguna educación en secundaria. En los países de altos ingresos, algunos trabajadores tienen grado universitario, o por lo menos algunos cursos a nivel universitario. En los países de la oCDE, muchos trabajadores tienen grado en trabajo social. Las destrezas mínimas requeridas son relativas al método de focalización utilizado y a la forma en que se organiza la recopilación de los datos. Para el método de reemplazo de compro bación previa de medios de vida, gran parte del trabajo requerido para la recopilación de datos Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 137 utilizando rondas de encuestas masivas se contrata con equipos profesionales de encuestas que entienden el cuestionario y las técnicas de encuesta, pero saben poco sobre el programa o la política social. Su trabajo es básicamente recopilar los datos que determinan la aceptación al programa. Para los métodos basados en la comunidad, el requisito esencial es que los miembros de la comunidad participantes conozcan la situación de pobreza de sus compañeros de comuni dad y necesitarán algún entendimiento del programa para tomar decisiones efectivas y conse guir que los seleccionados firmen su ingreso al programa. Dicho conocimiento es usualmente rudimentario, ya que los miembros de la comunidad no son, por definición, trabajadores de tiempo completo del programa. En el caso clásico de los trabajadores de admisión que realizan comprobación previa de medios de vida o su reemplazo, deben comprender totalmente los pormenores de las reglas del programa por lo menos en un sentido mecánico. Una característica deseable, pero menos común, de los programas, es que los trabajadores de admisión comprendan algunos de los objetivos y conceptos subyacentes a las reglas. Cuando es así, pueden tomar decisiones más efectivas en los casos límite y ser mejores embajadores del programa para los solicitantes, algo que es importante, porque si los trabajadores de admisión al programa toman decisiones inapropiadas sobre la aceptación, la efectividad del programa se ve directamente deteriorada y la falta de credibilidad de que el programa hace lo que anuncia puede deteriorar su sostenibilidad política. La comprensión de los usuarios de los criterios de aceptación es importante en cuanto a su cumplimiento y, otra vez, en cuanto a la percepción pública sobre si el programa opera equitativamente. Una necesidad expresada comúnmente, pero no incorporada usualmente al contratar criterios o capacitación formal para los trabajadores de admisión es que se capaciten en co municaciones de manera que puedan tratar situaciones de conflicto. Una parte inherente a su trabajo es decir no a los solicitantes rechazados, lo que nunca es una noticia agradable ni para dar ni para recibir. Además, un subconjunto de solicitantes puede tener enfermedades mentales o problemas de abuso de drogas, ya que estas condiciones con mucha frecuencia llevan a la pobreza. Ser capaz de manejar tales conversaciones potencialmente difíciles es importante para las buenas relaciones en la comunidad y también reducirá la tensión del trabajo, que puede causar desgaste y rotación de personal. Como el principal conocimiento que necesita el personal de aceptación es altamente específico del programa, ellos adquieren ese conocimiento por medio de alguna especie de capacitación provista por el programa. La capacitación es uno de los campos de formación de capacidad que a menudo requiere atención. Con mucha frecuencia la capacitación sobre la marcha consiste sólo en observar a los trabajadores experimentados hacer su trabajo. Algunos programas tienen cursos formales de capacitación provistos por la agencia apropiada, pero probablemente una buena parte de ellos se financia externamente y así pueden capacitar a cohortes específicas de trabajadores, pero no ser totalmente adecuados para manejar la capa citación en curso necesaria para tratar con la reducción natural y el reemplazo de trabajadores del programa. Reglas del juego Las reglas y regulaciones del programa deben ser claras y bien definidas, aunque ciertamente existe una compensación entre demasiada y poca elaboración de las reglas. Los programas con 138 Políticas de protección social eficaces poca elaboración de sus reglas pueden tener problemas de toma de decisiones consistentes de un caso a otro, en especial para los casos que no están claramente demarcados. Al mismo tiempo, el detalle excesivo puede significar que probablemente los trabajadores no los conozcan o entiendan todos, o que puedan transmitirse en forma adecuada al público. Deben definirse también las reglas de tal forma que incorporen flexibilidad razonable, pero no excesiva, en términos legales. Unos pocos programas se han definido en la constitución del país y por eso son extremamente inflexibles, casi con seguridad demasiado inflexibles para un buen manejo económico. Las reglas contenidas en las leyes pueden cambiar periódicamente, pero aun así requieren voluntad política significativa y tiempo para ajustarse. Las reglas con tenidas en los manuales operativos emitidos por la rama ejecutiva del gobierno son las más flexibles. Variaciones regionales son evidentes teniendo los programas de Europa oriental y Asia central el soporte de las leyes y los de América Latina más comúnmente el de decretos ejecutivos y manuales operativos,9 algo que refleja parcialmente los papeles relativos de las ramas del gobierno en los distintos sistemas, pero que puede contribuir también a la tendencia latinoamericana de que entren y salgan programas con los nuevos gobiernos. Sistemas y tecnología de información Los programas pueden focalizarse razonablemente bien con poco más que registros de papel y lápiz mantenidos en oficinas locales, como se hace, por ejemplo, en el Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program de Camboya, o el Unified Monthly Benedit Program de Kirguistán. Sin embargo, la sistematización permite a los programas incorporar diseño, servicios y control más sofisticados. Una base de datos nacional consolidada puede evitar la duplicación y permitir el seguimiento de los beneficiarios. La sistematización es un prerrequi sito esencial para el cruce de información sobre la aceptación con otras bases de datos, como listas de otros programas, registros de seguridad social y tributarios. La sistematización de los registros ayuda a rastrear qué servicios han recibido las familias y para qué otros servicios pueden ser elegibles. Castañeda y Lindert (2005) consideraron la experiencia con sistemas de información para varios sistemas latinoamericanos con comprobación previa de medios de vida y reemplazo de ésta e identificaron las siguientes enseñanzas: · Laidentificaciónpropiadelosindividuosesdelamayorimportanciaydebeutilizarse un número de identificación social único, idealmente que se utilice en todo el país a fin de vincular la información de registros y beneficiarios con otros sistemas y programas. Tales cruces de información reducen los errores de inclusión y los fraudes. · Debendiseñarsesistemasdesoftware y codificación de forma que se vincule a los in dividuos con su familia u otras unidades de asistencia. Dichos rasgos de identificación han constituido bloques de tropiezo en muchos países en desarrollo, aunque no son insuperables. Aunque los países idealmente asignarían un número único a cada individuo 9 Para ejemplos de algunas leyes y manuales operativos, ver la página "Implementation Matters" en www.worldbank.org. Se encuentran ejemplos de manuales operativos en las subpáginas específicas de cada país bajo los programas de TCD. Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 139 al nacer, en ausencia de un solo número de identificación nacional los cuestionarios de registro a menudo recogen información sobre varios números de identificación y luego se asigna un nuevo número de identificación social en el momento de la inscripción (y códigos para vincular individuos y familias), lo que representa una solución factible siempre y cuando: 1) los datos estén consolidados y verificados en un solo sistema de bases de datos, y 2) el sistema tenga la capacidad de actualizarse para reflejar cambios y pueda almacenar datos históricos de referencia. · Lasactualizacionesynuevascertificacionessonimportantespararastrearfraudesy evitar situaciones como las de beneficiarios "fantasmas" que pueden surgir cuando se actualizan los registros. También permiten la rotación de beneficiarios y así obtener espacio para que otras familias pobres ingresen al programa. · Debediseñarselaadministracióndelabasededatosdeformaquepuedarespondercon flexibilidad a cambios en políticas y actualizaciones y contar con un software común (aunque la entrada de datos sea descentralizada) con pruebas previas de los sistemas, manuales bien diseñados y capacitación adecuada para los usuarios. Insumos materiales De la misma manera que los colegios y las clínicas, los programas de asistencia social necesitan una proporción adecuada de insumos variables para funcionar con eficacia. En demasiados casos los errores de exclusión son altos por falta de folletos, formularios de solicitud, presupuesto de transporte para el personal y otros parecidos. En forma semejante, los servicios a los usuarios y su seguimiento son a menudo deficientes por la ausencia de sistematización. Papeles institucionales Según se trató en el capítulo 3, sección 6, los programas de asistencia social son a menudo un esfuerzo conjunto de los gobiernos nacionales y locales, lo que lleva a la cuestión de quién debe realizar qué funciones, por lo que es de la mayor importancia asignar en forma clara los papeles. No existe, con todo, un diseño claro sobre cómo debería hacerse esto. El cuadro 3.8 presenta las ventajas de distintos arreglos para varios aspectos de sistemas de focalización de familias. La justificación de una administración local es más fuerte para la recopilación de datos, aunque ciertamente puede también organizarse centralmente. El ámbito nacional tiene una ventaja comparativa mayor para la administración de las bases de datos, pero esa conclusión se basa parcialmente en la idea de la administración óptima de programas verticales individuales. Si los participantes locales ejecutan muchos programas distintos, y especialmente si los programas financiados localmente constituyen una parte importante del paquete de políticas generales, la coordinación o integración general de los servicios para los usuarios podría lograrse mejor con arreglos de administración de bases de datos más descentralizados. Control y supervisión Los mecanismos fuertes de control y supervisión son de importancia crucial para todos los sistemas, pero en forma especial con la recopilación de datos descentralizados. Aunque ningún 140 Políticas de protección social eficaces sistema es completamente inmune al fraude o a fugas, debería utilizarse una variedad de he rramientas para minimizarlos. Varios mecanismos están disponibles, inclusive las entrevistas de supervisores, la verificación de información, la comparación de registros de la focalización con otros datos, la realización de revisiones de control de calidad con muestreo aleatorio y el estímulo al control de la ciudadanía (o controles sociales). El uso de múltiples instrumentos fortalece el sistema. Tiempo Los detalles del diseño y la implementación tienen un impacto importante en los resultados distributivos. Sin embargo, con demasiada frecuencia los gobiernos lanzan los programas con rapidez y no prestan suficiente atención ­como tampoco lo hacen los consultores que contratan para asistirles­ a los detalles necesarios que intervienen en el diseño e implementación efectivos de los sistemas de focalización de familias. Dichos sistemas toman tiempo para su diseño, la elaboración de programas piloto, y la implementación en gran escala, usualmente 18 meses, por lo menos. Para obtener los mejor de un sistema se requieren por lo menos de 5 a 10 años de rondas sucesivas de crítica (interna y externa), ajuste y crítica. Reforma política y sistemas de focalización: una ilustración de Armenia Como se ha visto en este capítulo, los resultados de la focalización dependen del cuadro general de selección de políticas sobre quién constituye el grupo objetivo para un programa específico, los factores que afectan las decisiones de las familias en cuanto a si solicitar, o no, los beneficios del programa, y una multitud de detalles sobre la implementación del mecanismo de focalización. Este capítulo concluye con una discusión de la reforma de la asistencia social en Armenia, que muestra cómo se construyen los sistemas de focalización. En 1991, Armenia, país de 3 millones de habitantes ubicado en el Cáucaso, heredó de la antigua Unión Soviética un sistema generoso y regresivo de beneficios en dinero más un siste ma de beneficios paraestatales obligado a proveer bienes y servicios subsidiados a ciudadanos "privilegiados" como veteranos, miembros de las fuerzas armadas, madres de muchos hijos, y discapacitados, a través de medios cuasifiscales. El período siguiente a la independencia fue difícil, con el rompimiento de los patrones de comercio resultante de la disolución de la Unión Soviética, un gran terremoto que acabó con una buena parte de la capacidad industrial de la nación, y un conflicto con Azerbaiyán que produjo como resultado un bloqueo comercial. Para 1993, el producto interno bruto de Armenia había caído a la mitad del valor que tenía antes de la independencia. Para 1998, el sistema de asistencia social se componía de 26 programas pequeños de transferencias de dinero, no coordinados que cubrían el 15% de la población y ofrecían pequeños beneficios a diferentes categorías de individuos (huérfanos, madres solteras, familias grandes, pensionados viviendo solos, y otros semejantes). El sistema total de asistencia social canalizaba menos recursos hacia los beneficiarios que el regresivo plan de subsidio a la electricidad. En 1999, el gobierno reformó el sistema consolidando la mayoría de los programas en uno solo, el Family Poverty Benefits Program (Programa de Beneficios por Pobreza a las Familias). El diseño del programa se hizo conforme a las buenas prácticas internacionales y se implementó Inscripción del usuario: focalización, aceptación y admisión 141 mediante una administración estricta. El programa se dirigió a las familias de bajos ingresos y no a categorías de personas pobres y no pobres. Se determinó la aceptación utilizando el método de reemplazo de comprobación previa de medios de vida adaptado a las condiciones de Armenia, donde debido a una gran economía informal la comprobación previa de medios de vida o de ingresos no era factible. Inicialmente, el programa cubrió el 27% de la población, aproximadamente la misma proporción de población que vivía por debajo de la línea de po breza extrema, y ofreció beneficios más generosos que los programas que había reemplazado. Al mismo tiempo, el gobierno descontinuó el ineficiente subsidio a la electricidad. El nuevo diseño funcionó bien y produjo resultados. Una evaluación de su focalización mostró que la proporción de beneficios que llegaba al 20% más pobre de la población había aumentado del 16% en 1998 con el viejo sistema, al 32% en 1999 (gráfico 4.7). El temprano éxito del programa, muy singular en el Cáucaso en ese tiempo, capturó el interés de los donantes y la U.S. Agency for International Development financió un programa a varios años de asistencia técnica provista por Planning and Development Collaborative International. Desde 1999, el programa ha recibido una gran cantidad de asistencia técnica para formación de capacidad, en especial para capacitación de personal y evaluación de pro cesos. De acuerdo con Planning and Development Collaborative International, los puntos de asistencia más eficaz fueron: 1) las recomendaciones para mejor auditoría en las oficinas de campo; 2) la preparación de manuales operativos y de personal cubriendo servicio al usuario, procesamiento de reclamos, derechos humanos, legislación social y administración de oficinas; 3) la evaluación de la implementación de las políticas sociales enfocadas hacia los niños; 4) la encuesta anual de uso público, conocimiento y percepción de los servicios sociales; 5) el diseño y la evaluación de dos puntos de servicios en un solo sitio, y 6) la campaña de actividades de Gráfico 4.7 Proporción del presupuesto de asistencia social obtenida por cada quintil. Armenia, 1998 y 1999 Porcentaje de los beneficios recibidos por quintil 35 30 25 20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 (más pobre) (más rico) (más pobre) (más rico) 1998 1999 Fuentes:Tesliucyotros,enpreparación;BancoMundial,2002a. 142 Políticas de protección social eficaces alcance integrales utilizando múltiples canales de medios (prensa, televisión, radio, afiches y folletos, informando a las personas sobre sus derechos). La consolidación institucional del programa (cuadro 4.5) activó mejores servicios y mayores reducciones en fraudes y tasas de error. Según la encuesta Armenia Social Transition Program, el conocimiento público del programa aumentó del 50% en 2001 al 78% en 2004, y la calidad del servicio de los centros regionales de primera línea aumentó un 25% entre 2000 y 2004. Un personal mejor capacitado y la introducción de una base de datos integrada para determinar la aceptación ayudaron a reducir el fraude y las tasas de error. La proporción de los beneficios para los más pobres aumentó de 2004 a 2006. Gracias al crecimiento económico, la pobreza extrema bajó del 23% al 14% entre 1999 y 2003, mientras el 40% de la carga original terminó el programa. Así el costo fiscal del programa bajó en un 30%, a pesar de un incremento en sus beneficios y en el umbral de aceptación. De haber continuado el anterior sistema de focalización por categorías no habría sido posible la reducción de la carga. Cuadro 4.5 Consolidación institucional, Family Poverty Benefits Program. Armenia, 1999-2004 Mejora buscada Acción Menoreserroresde · Efectuarcampañasdeinformaciónpública exclusión · Colocarpuntosdeserviciocercanosalosbeneficiarios · Instituirunmecanismodeapelaciones­aquílaSocialAssistanceBoard,institución basadaenlacomunidad­conunpapelimportanteenlaseleccióndebeneficiarios Menoreserroresde · Mejorarloscriteriosdeaceptación(darmayorpesoaniñosyancianos) inclusión · Mejorarlafórmuladelosbeneficios(mayoresbeneficiosaniñosyancianos) · Crucedeinformacióndelasbasesdedatosconlainformaciónsobreactivoso gastos Menoreserroresde · Reducirerroresdeentradadedatosmediantedobleentradaderegistrosfamiliares exclusióneinclusión · Cruzarlainformacióndelprocesodedeterminacióndeaceptación · Hacerqueelpersonaldelaunidaddecoordinaciónrealiceauditoríasregularesy otroscontroles Menorescostosprivados · Proveerlosdocumentosrequeridosparadeterminarlaaceptaciónsincargoparael usuario · Ubicarlasoficinasopuntosderecoleccióndelasaplicacionescercanosalosbene- ficiarios · Implementarunsistemadeserviciosenunsolositio Mejoradministración · Proveercapacitación · Proveerdocumentaciónadecuadaalpersonaldelprograma · Implementarunsistemafuertedecontrolyevaluación Mayoreseconomíasde · Utilizarlosinstrumentosdelafocalizaciónparaotrosprogramascentradosenla escala pobreza Fuente:losautores. 5 Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios Mensajes clave · Paralograrlosresultadosdeseados,elniveldebeneficiodeunprogramadebeserconsistente consusobjetivos.Sinembargo,lasrestriccionespresupuestalesamenudocreancompensaciones entrelacoberturayelniveldebeneficios.Losprogramasconbeneficiosdemasiadopequeños tendrán poco impacto en los beneficiarios y los costos administrativos serán altos en relación conelniveldebeneficio.Losprogramasconaltosbeneficioscausaránunimpactomayorenlas familiasreceptoras,perotendránunamayorcargafiscal,necesitaránmáscuidadoenrelacióncon eldiseñoylafocalizaciónypuedeninducirmayoresdesincentivosparaeltrabajo.Engeneral,en lospaísesendesarrollo,losprogramasconbeneficiosdemasiadobajossonmásfrecuentesque losdebeneficiosdemasiadoaltos. · Losbeneficiospuedendiferenciarsesegúnlascaracterísticasfamiliares,comoelniveldepobreza, eltamañoycomposición,onecesidadesycomportamientosespecíficos.Talesadecuacionesme- joraránelimpactoenlapobrezaporunidaddetransferencia,perocomplicaránlaadministración ylacomunicaciónconelpúblicoysonasímáscomunesenentornosdealtacapacidad. · Laparticipaciónenlosprogramasdeprotecciónsocialtienesóloefectospequeñosomoderados enelempleooenlashorastrabajadasenlospaísesdesarrolladosyefectosaúnmáspequeños enlospaísesendesarrollo.Además,losgobiernoscuentanconunavariedaddeherramientasa sudisposiciónparaminimizarlosdesincentivosparatrabajar,comolimitarelprogramaaquienes seesperaquenotrabajen,adoptarunmecanismodefocalizaciónnoligadodirectamentealos ingresos,fijarlosnivelesdebeneficioparamantenerincentivosparatrabajar,asegurarquelos incentivosparatrabajarpermanezcanvigentesadecuandolosnivelesdebeneficioenlíneaconlos ingresosy/oligandolastransferenciasaelementosdelprogramacomocapacitaciónoubicación laboral,educación,microcréditoyserviciosdeapoyosocial. · Seestáganandoexperienciaconlavinculacióndelosprogramasdetransferenciasaotrosservicios ­voluntariosuobligatorios­diseñadosparaayudaralasfamiliasaserindependientes,loque es un campo de experimentación promisorio. Enseñanzas tentativas sugieren que los vínculos obligatoriosdebenlimitarseacasosenlosquelaofertadeserviciosesamplia,losserviciossean útilesparatodos,olamayoríadelosreceptoresdelastransferenciasutilicenyalosservicios.En unaampliavariedaddelosdemáscasos,puedenseraplicableslosvínculosvoluntariosatravés deinformación,referencias,serviciosenunsolositioysemejantes. · Losmecanismosdepagodebensereconómicos,seguros,confiablesyaccesiblesparatodoslos beneficiarios.Variosinstrumentosdepagoestándisponibles,entreellosdineroenefectivo,cheques, cuponesybeneficiosenespecie,quepuedenutilizarseatravésdebancos,cajerosautomáticos, puntosmóvilesdepago,tiendasprivadasopúblicas,etc.Laeleccióndemecanismosdeprestación apropiadosdependedelosobjetivos,lasnecesidadesoperativas,lascapacidadesadministrativas ylascondicioneslocalesdeinfraestructura.Lasinversionesensistemasyequiposadministrativos relacionadosconlospagosayudanaelevarlosestándaresdelservicio,reducirlacorrupciónylas fugas,yreducirloscostosalargoplazo. 144 Políticas de protección social eficaces 1. Determinación de los niveles de beneficio en la teoría y en la práctica Este capítulo trata sobre uno de los elementos básicos de los programas de transferencias: el pago a las personas. En esta sección se da un vistazo a la teoría referente al tamaño de las transferencias, se discuten los criterios para ajustar los niveles de beneficio a las circunstancias familiares y se revisa la evidencia sobre la generosidad de los programas de protección social en la práctica. Tamaño de las transferencias Una pregunta básica en cualquier programa de políticas de protección social es la de qué tan generoso debe ser el programa, es decir, cuánto debe pagar y no existe una respuesta clara mente definida a esta pregunta. A la larga, el nivel del beneficio es uno de los productos del proceso iterativo de diseñar un programa; esto es, los diseñadores del programa seleccionan un nivel de beneficios tal que el programa general se ajuste a las restricciones presupuestales, administrativas y políticas, maximizando sus resultados para los beneficiarios. Sin embargo, este resumen es demasiado general para constituir una guía útil para los practicantes. En esta sección se busca desagregar las decisiones y destacar los elementos clave y los contrapesos que ocurren cuando se trata de seleccionar el nivel de beneficios de un programa. Lo primero es que el nivel de beneficios depende del objetivo del programa y en consecuen cia del tipo de programa. El nivel de beneficios debe ser coherente con la teoría del programa, esto es, el modelo estilizado de cómo considera el gobierno que el producto del programa afectará los resultados en los que está intentando influir. Un nivel de beneficios compatible con la teoría del programa será la transferencia más pequeña necesaria para lograr el impacto deseado en los resultados buscados (consumo, ingreso, salarios, inscripción escolar, o uso de servicios de nutrición o salud). Los programas de último recurso se dirigen a reducir la pobreza, por lo que el nivel de beneficios se fija como una proporción de la brecha de ingreso de los beneficiarios esperados. Así sucede con los programas que seleccionan los beneficiarios utilizando el método del reemplazo de la comprobación previa de medios de vida, como los de Armenia y Georgia. Caben variaciones sobre este principio. En países de ingresos bajos, se fijan a menudo los beneficios en relación con los costos de una canasta de alimentos "adecuada", o con la línea de pobreza alimenticia. En los programas de ingreso mínimo garantizado (IMG, por sus iniciales en inglés), que son comunes en Europa y Asia central y en los países de la organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (oCDE), el nivel de beneficios es la diferencia entre el umbral de aceptación y el ingreso de cada familia. Los programas que compensan a consumidores pobres por un elemento de gasto, las llamadas fórmulas de brecha, se utilizan, por ejemplo, para asignaciones familiares que cubren una parte del costo de la crianza de un hijo, asignaciones para calefacción que cubren el incremento estacional en los costos de la calefacción durante el invierno y las estampillas de alimentos que cubren la brecha de pobreza alimenticia. Los programas de transferencias condicionales de dinero (TCD) estimulan a los beneficiarios pobres a invertir en el capital humano de los hijos condicionando el beneficio a la utilización de servicios educativos, de nutrición y/o de salud. El nivel de beneficios reflejará así dos objetivos: Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 145 reducir la pobreza actual de los beneficiarios y ofrecer incentivos para la acumulación de capital humano. Los principios para el primer objetivo son similares a los de los programas de último recurso. Para el segundo objetivo, se fija el nivel de beneficio para compensar a las familias según el costo de oportunidad de utilizar los servicios. El beneficio total para una familia puede incluir varios componentes; por ejemplo, una beca educativa compensa a las familias por el costo de oportunidad del tiempo que gastan los hijos en el colegio sin trabajar, más los costos directos de la escolaridad. Una donación para salud y/o nutrición compensa a las familias por el costo del tiempo que emplean llevando a los hijos a exámenes de salud y/o eventos de educación nutricional. Algunos programas, como el Programa de Asignación Familiar II en Honduras y la Red de Protección Social en Nicaragua, ofrecieron una donación de suministros a los pro veedores del servicio ­colegios y puestos de salud­ para cubrir los costos de un mejor servicio. El fundamento de las donaciones para educación, salud y nutrición es aumentar la demanda de servicios educativos, de salud y nutrición, como se ilustra en el recuadro 5.1. En ocasiones los programas ofrecen donativos incondicionales a cualquier familia pobre, determinando la aceptación con los mismos principios de los programas de último recurso. En los programas de trabajo, el nivel de beneficio es el salario. Para asegurar la autoselec ción de los pobres, debe fijarse el salario un poco por debajo del salario de los trabajadores no calificados. Cuando otras consideraciones, como las leyes de salario mínimo, impiden fijar el salario en un nivel más bajo, los programas deben racionar la demanda limitando el número total de días de trabajo para los trabajadores individuales. Por ejemplo, en el programa de tra bajo Trabajar de Argentina, el salario se fijó ligeramente por debajo del mínimo legal. Cuando la crisis económica que empezó en Argentina en 1996 se hizo más severa, el desempleo y los salarios empeoraron y los salarios del programa se ajustaron hacia abajo y se fijó un límite a la participación de 90 días por trabajador. En el Productive Safety Net Program de Etiopía, el mercado laboral es tan reducido en algunas zonas que fijar un salario por debajo del nivel predominante que tenga algún valor es difícil, por lo que el paquete de beneficios totales se diseña para cubrir la brecha alimenticia durante los tres meses de la temporada de hambruna. En este caso, el salario puede ser demasiado alto para inducir una autofocalización adecuada, de modo que fija un límite al número de días permitidos por persona por mes. Las transferencias en especie tienen objetivos diversos. Si el objetivo del programa es el de suministrar un suplemento alimenticio a los escolares, entonces el beneficio debe ser el costo del paquete alimenticio. Si la transferencia en especie es un vehículo para transferir ingreso a familias pobres, entonces se aplican los mismos principios para determinar el tamaño apropiado de la transferencia que para una transferencia de dinero, aunque con algunas complicaciones. Si la transferencia en especie proporciona menos de un artículo que la familia consumiría normalmente (es inframarginal), la teoría económica sugiere que el subsidio sea equivalente a una transferencia en dinero de tamaño equivalente, si bien con costos administrativos que pueden ser sustancialmente mayores. Si la transferencia en especie es mayor de lo que la fa milia consumiría normalmente, entonces la familia puede incrementar su consumo del bien objetivo y/o vender alguna parte de él, a menudo con descuento, lo que reducirá el valor real de la transferencia. Un segundo elemento que se tiene en cuenta al fijar el nivel de los beneficios son las res tricciones generales de presupuesto del programa. Considérese como ejemplo un programa 146 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.1 El valor de una donación educativa en un programa de TCD: de la teoría a la práctica El Programa de Asignación Familiar II es un programa de TCD en Honduras que ofrece donaciones educativas para niños pobres condicionada a la asistencia al colegio. Para determinar el valor de la donación, la asesoría técnica prestada al gobierno por su consultor, el International Food Policy Research Institute, se basó tanto en la teoría económica como en la evidencia microeconómica. La teoría económica sugiere que cada familia demanda un cierto nivel de servicio, como edu cación, hasta el punto en que el valor presente de los beneficios educativos futuros de enviar al hijo al colegio es igual al costo marginal de enviar al hijo al colegio. El valor esperado de los beneficios futuros depende, entre otros factores, de las expectativas de la familia sobre los ingresos futuros del hijo y la relación entre la educación y el ingreso. El costo marginal de enviar al hijo al colegio incluye los costos directos contraídos cuando se le envía al colegio y el costo de oportunidad de dedicar el tiempo del hijo al aprendizaje en lugar de a generar ingreso. Con base en estos costos y beneficios esperados, cada familia demanda el nivel de servicio que le permita maximizar su bienestar a través del tiempo. Este proceso de maximización lleva a una curva de demanda que refleja la relación entre los niveles de demanda del servicio y el precio, asumiendo que las prefe rencias e ingresos de los consumidores y los precios de otros productos permanecen constantes. La suma de todos los servicios que busca la familia produce una curva de demanda agregada que puede interpretarse como la relación entre el precio del servicio y el número de familias dispuestas a pagar este precio por su uso. Los diseñadores del programa hondureño de TCD utilizaron datos de una encuesta de hogares para estimar que los hijos aportaban aproximadamente un 3% de las horas laborales y un 2% del ingreso familiar, más o menos L326 (unos US$22) por año por hijo (unos nueve días de trabajo durante el tiempo de la cosecha cafetera). Se estimaron los costos directos de la escolaridad en L6 (unos US$0,40) por año por matrícula y pensiones, L241 (unos US$16) por año para libros, uni formes y útiles escolares, y L25,5 (US$1,70) por mes durante 10 meses para almuerzo y transporte. Así, el costo total (sumando el ingreso perdido por hijo más los costos directos de escolaridad) era de unos L828 (unos US$56) por hijo por año. Fuente: Ifpri, 2000. de transferencias con el objetivo de reducir la pobreza. El proceso empezará probablemente con una evaluación del nivel de pobreza del país y luego con la selección de un subgrupo de familias pobres a las que atenderá el programa (las "meritorias" según los valores de la sociedad particular). La primera cuestión a tratar es la posibilidad de llevar el consumo de los pobres a la línea de pobreza. Combinando la información sobre el número de pobres y su brecha de ingreso,1 el gobierno puede estimar el déficit general de recursos de los pobres y al conocer la magnitud 1 La brecha de ingreso es la razón entre el nivel promedio de bienestar de los pobres y la línea de po breza. Si, como es común en la literatura sobre pobreza y políticas de protección social, se mide el nivel de bienestar como el consumo per cápita, entonces una brecha de ingreso de 25% significa que el consumo promedio per cápita de los pobres está 25% por debajo de la línea de pobreza. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 147 de éste se cuenta con la información para saber si las medidas que se tomen para cubrirlo son costeables o no. Supóngase que el 16% de la población vive en la pobreza, el consumo promedio de los pobres está en un 25% por debajo de la línea de pobreza y la línea de pobreza representa el 70% del producto interno bruto (PIB) per cápita. En este caso, el déficit general de recursos de los pobres es un 2,8% del PIB (el producto de 16% x 25% x 70%), un estimado bruto de límite inferior. Los analistas deben incluir en los cálculos que ciertas fugas de fondos hacia los no pobres son inevitables. Si la capacidad institucional del programa es baja y no es factible la aceptación basada en el ingreso, debe considerarse el uso de mecanismos más "agujereados" (propensos a fugas). Por ejemplo, asumiendo que sólo el 66% de los beneficios llegue a los po bres, la financiación general requerida para llevar a los pobres a la línea de pobreza aumentará al 4% del PIB (2,8% dividido entre 0,66). Estimar el esfuerzo financiero requerido para eliminar la pobreza, medida en términos absolutos o relativos, rara vez es el fin de la historia. El estimado inicial es a menudo mayor que el presupuesto disponible para el programa. Si se considera que el presupuesto máximo previsto para un nuevo programa es el 1% del PIB y no el 4%, el tratamiento de este desequilibrio implicará usualmente un proceso iterativo como el que ilustra el gráfico 5.1. Una opción es la de reconsiderar la generosidad del programa. Pocos programas de pro tección social intentan aumentar el consumo de los beneficiarios hasta la línea de pobreza y muchos proporcionan beneficios para aumentarlo a una fracción de la línea de pobreza o a algún punto arbitrario inferior a esa línea, pero la utilidad de este enfoque es limitada. Los beneficios extremamente bajos no protegen de la pobreza a los beneficiarios ­o sea, no son efectivos en costos­ y pueden no justificar sus costos administrativos, es decir, son ineficientes. Perú utilizó Gráfico 5.1 Reconciliar las necesidades con las restricciones del presupuesto Su consumo 16% de la promedio está 25% población por debajo de la línea es pobre de pobreza Reconsiderar el nivel de beneficios y la cobertura Se requiere El presupuesto el 4% del PIB para de la política de protección cubrir esta brecha social es de sólo de consumo 1% del PIB Fuente: losautores. 148 Políticas de protección social eficaces dicho modelo en 2004, cubriendo una gran proporción de la población con transferencias bajas basadas en alimentos por unidad de beneficiario. Lindert, Skoufias y Shapiro (2006, p. 26), en su revisión del poder redistributivo de los programas de protección social en América Latina, caracterizaron el modelo de políticas de protección social de Perú como "darle insignificancias a las masas". No sorprende que en los estudios específicos de países que se resumen en Banco Mundial (2007m) se halle que tales programas casi no causan impacto en la pobreza extrema o en la condición nutricional. otra opción es la de restringir la cobertura del programa o la aceptación. Si los diseñado res del programa eligen restringir la cobertura, pueden intentar cubrir tantos beneficiarios de los más pobres que se pueda lograr con un nivel adecuado de beneficios dada la restricción presupuestal. Si solo puede asignarse el 1% del PIB para dicho programa, entonces el programa solo puede dirigirse a una cuarta parte de los pobres, esto es, el 4% más pobre de la población. La teoría económica sugiere que en esas circunstancias, dirigir los recursos disponibles hacia los más pobres es la mejor solución para aumentar el bienestar, pues el valor marginal de una unidad monetaria es mayor para los más pobres. Una variante de este proceso de racionamiento es la de enfocarse en grupos vulnerables específicos (ver el capítulo 8), o en familias deprimi das en varias zonas, por ejemplo, los pobres y los que viven en viviendas demasiado malas. Si los diseñadores del programa eligen restringir la aceptación, pueden escoger restringirla a un subconjunto de los pobres considerados como meritorios. Como se mencionó en el capítulo 2, sección 4, la noción de pobre meritorio varía según la sociedad, pero la definición más común es la de familia o individuo que no puede sostenerse por falta de trabajo. Así, algunos programas pueden restringir la aceptación a familias con más de tres hijos y/o ancianos, que en conjunto representan aproximadamente un 50% de los pobres en muchos países. Muchos programas combinarían estas dos opciones, restringiendo tanto la generosidad como la cobertura del programa usualmente a los más pobres y deprimidos. En últimas, definir el nivel de beneficios apropiado es un acto de equilibrio: hallar un nivel que ni sea demasiado alto para generar dependencia ni demasiado bajo para causar impacto. Si el beneficio es demasiado pequeño, el programa deja de cumplir su objetivo y si es demasiado generoso, puede tener consecuencias adversas, como reducir los incentivos para trabajar o excluir transferencias privadas, lo que disminuiría o aun superaría su impacto positivo. En el mundo, los programas con beneficios demasiado bajos ocurren con mayor frecuencia que los de beneficios demasiado altos. Otros elementos de las fórmulas de beneficios En adición a determinar el tamaño promedio del beneficio, los diseñadores del programa deben decidir si prefieren adecuar el nivel de beneficio a las características de la familia, esto es, utilizar una fórmula para el beneficio. Decidir sobre fórmulas de beneficios planos o variables Las fórmulas de los beneficios pueden ser planas ­esto es, todos los beneficiarios reciben la misma cantidad­ o pueden variar según las características de la familia beneficiaria en varias formas. Algunas de las principales variaciones son las siguientes: Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 149 · Losbeneficiosvaríansegúnelniveldepobrezadelafamilia,conmayoresbeneficiosa familias más pobres. · Losbeneficiosvaríansegúneltamañoocomposicióndelafamilia,determinándose los beneficios por el número total de miembros de la familia o el número de miembros que no se espera trabajen. · Losbeneficiosvaríansegúnlaedaddelosmiembrosdelafamilia;porejemplo,los beneficios ligados a la educación pueden ser mayores para los niños mayores como reconocimiento de los mayores costos de oportunidad de su tiempo o para cubrir el mayor número de insumos que necesitan, como textos. · Losbeneficiosvaríansegúnelgénero;porejemplo,losbeneficiosligadosalaeducación pueden ser mayores para las niñas en países con una brecha marcada de género en la escolaridad. · Losbeneficiosvaríansegúneltiempo,siendomayoresenlatemporadadehambrunao la de calor, o al principio del año escolar para cubrir los costos de matrículas, uniformes y zapatos. · Losbeneficiosvaríansegúnlaregión,parareflejardiferenciasenelcostodevidaen diferentes zonas. · Losbeneficiosvaríansegúneltiempodeestadíaenelprograma,disminuyendodespués de un cierto período como forma de alentar a las familias a salir del programa. · Losbeneficiosvaríanenformasquepromuevenciertoscomportamientosaunmásallá de las condiciones básicas del programa. Por ejemplo, un programa de TCD puede exigir asistencia al colegio todo el año para que se reciba el beneficio básico, pero ofrecer un pequeño bono por buenas calificaciones al final del año. En general, las fórmulas de beneficio variable aumentan la eficiencia del programa, es decir, con mejor capacidad de entregar el monto de transferencia requerido para ascender a la mayoría de las familias hacia la línea de pobreza y/o inducir los cambios deseados en el comportamiento con un costo mínimo de transferencia. Sin embargo, la diferenciación implica obviamente costos administrativos y otros costos menos obvios por la complejidad que implica. Se requiere mucho más esfuerzo para explicar las fórmulas a las familias usuarias, al público y a los supervisores del programa y se tendrá que dedicar esfuerzo especial a los procedimientos de control de calidad sobre la determinación del nivel del beneficio. También pueden aumentar los costos para los solicitantes. En el recuadro 5.2 se ilustra cómo el programa Bolsa Familia de Brasil reconcilió estos objetivos conflictivos al escoger una fórmula relativamente compleja. Determinar el receptor del beneficio La mayoría de los programas alrededor del mundo y a través del tiempo han pagado o al cabeza de la familia o al miembro de la familia que realizó las transacciones asociadas con el registro para el programa. Sin embargo, recientemente los diseñadores del programa le están dedicando más atención a quién debe ser la persona que debe recibir los pagos, algo que refleja el creciente reconocimiento en la literatura de la economía que las familias contienen miem bros con diferentes necesidades, preferencias y poderes y que los distintos miembros pueden asignar los fondos recibidos de manera diferente. La literatura en general concuerda en que 150 Políticas de protección social eficaces las mujeres gastan al menos tanto como los hombres en el bienestar de los hijos, y en muchos casos más, y tienen menor probabilidad de preferir a los muchachos que a las muchachas. La fuerza de este efecto varía según el lugar y según el estudio (Haddad, Hoddinott y Alderman, 1997; Quisumbing y Maluccio, 2000), pero la implicación política es que las transferencias en las manos de las mujeres contribuyen al bienestar de los niños por lo menos tanto como en las manos de los hombres, y algunas veces más. Con base en estos hallazgos, muchos programas nuevos, especialmente los de TCD, explí citamente entregan los beneficios a la madre o a un delegado por ella,2 lo que se hace en la creencia de que es más probable que las mujeres inviertan los dineros adicionales en el bienestar de sus hijos que los hombres y en el reconocimiento de que, en promedio, en la mayor parte de los países y de las familias, las mujeres son quienes asumen los costos de tiempo implícitos en obtener los servicios requeridos de salud y educación y tienen probabilidad de soportar una mayor proporción de las faenas del hogar que harían los hijos de no asistir al colegio. Una cantidad más pequeña de programas, con más frecuencia programas de becas, transfieren el dinero directamente a los estudiantes, lo que se hace para motivarlos a estudiar y asegurar que tengan tanta influencia en el dinero como si lo hubiesen ganado por sí mismos. Manejar la inflación Los beneficios deben aumentar de cuando en cuando para proteger de la inflación a las familias y muchos programas sólo lo hacen de una forma específica cada pocos años y requieren legis lación especial o un decreto cada vez. En tales casos, el valor real de los beneficios y el impacto del programa usualmente caen en forma vertiginosa por un tiempo antes de recuperarse. Un procedimiento más deseable es el de efectuar una revisión regular, quizás anual, del beneficio como parte de un ciclo presupuestal, o incluso una indexación automática de los beneficios. En cualquiera de estos casos, los administradores del programa deberían tener en cuenta no sólo la forma en que han cambiado los niveles de los precios sino también la forma en que han cambiado los salarios en las ocupaciones de baja calificación. Los beneficios en la práctica La pregunta de qué tan generosos son los programas de protección social en la práctica puede responderse de muchas formas y, probablemente a causa de esto, existe poca evidencia com parativa. Algunas de las formas más comunes de expresar la generosidad de un programa son las siguientes: · Informar el nivel del beneficio en moneda local. Sin embargo, esto no siempre es sencillo pues los programas a menudo ofrecen diferentes beneficios a individuos o familias en circunstancias distintas. En tales casos, la información sobre los beneficios puede presentarse en forma de cuadro, como se muestra en el recuadro 5.2. 2 Una excepción es el programa piloto que se desarrolla en la República del Yemen, que pone a prueba en forma explícita el efecto de las transferencias pagadas a la madre contra el padre y de entregar una proporción de los beneficios directamente a los jóvenes. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 151 Recuadro 5.2 La fórmula del beneficio del programa Bolsa Familia de Brasil Los autores de políticas debatieron muchas opciones para fijar el nivel de beneficios antes de lanzar el programa Bolsa Familia en octubre de 2003 (ver, por ejemplo, Camargo y Ferreira, 2001; Ferreira y Lindert, 2003; Lindert y otros, 2007). Algunos defendían valores altos de beneficios para familias con hijos mayores para reflejar los mayores costos de oportunidad de su estadía en el colegio y el mayor riesgo de que otros hijos abandonaran el colegio. otros apoyaban benefi cios diferenciados según géneros. otros sugerían que las cantidades variaran según las regiones para reflejar las diferencias regionales en el costo de vida. Al final, los diseñadores del programa optaron por una fijación pragmática de los beneficios que: 1) fuera sencilla de administrar; 2) favoreciera a los más pobres; 3) favoreciera a las familias con hijos, pero con límites para evitar promover la fecundidad; y 4) impidiera a los beneficiarios elegibles recibir beneficios de pro gramas anteriores reemplazados como resultado de la reforma. Esta última consideración se consideraba de particular importancia políticamente. La mayor parte de las familias en realidad ganó con la introducción de los rangos de beneficios del nuevo programa Bolsa Familia, pues el valor promedio fue significativamente más alto que el de los programas anteriores. Para los beneficiarios que recibían más con los programas anteriores debido a beneficios múltiples, se mantuvo la cantidad en exceso con el nuevo programa como un llamado beneficio de variable extraordinaria. Este beneficio extraordinario se mantiene hasta que las familias que lo reciban dejen de calificar para los beneficios del programa y los beneficiarios nuevos no recibirán el beneficio extraordinario. Sólo 411.579 de un total de 11,1 millones de familias recibieron el beneficio extraordinario. Bolsa Familia provee dos tipos de beneficios: un beneficio base para todas las familias de ex trema pobreza, al margen de su composición demográfica, y un beneficio variable que depende de la composición y el ingreso familiar. Para familias extrema y moderadamente pobres, se fija este beneficio variable según el número de hijos en la familia (con un límite de tres) y/o si la madre está embarazada o en período de lactancia. Como muestra el cuadro, las transferencias de ingreso oscilan entre R$15 y R$95 (US$7 y US$45) por familia por mes. El valor promedio de los beneficios pagados entre enero y mayo de 2006 fue de unos R$62 (US$30). No. de hijos entre 0 y 15 años de edad y / o de muje- Cantidad / tipo Beneficio Nivel de pobreza res embarazadas o lactantes del beneficio mensual 1 1variable R$15 Pobre(ingresofamiliar percápitamensual 2 2variables R$30 =R$60120) 3omás 3variables R$45 0 Basebeneficio R$50 Extremadamentepobre (ingresofamiliarpercápita 1 Base+1variable R$65 mensual 2 Base+2variables R$80 >R$60) 3omás Base+3variables R$95 Fuentes:Ley10.836deenerode2004yDecreto5.749deabril11,2006. (Continúa en la página siguiente) 152 Políticas de protección social eficaces (Continuación recuadro 5.2) El valor promedio de las transferencias de beneficios cayó desde su nivel inicial de R$75 (US$25) al final de 2003 porque el programa progresó gradualmente, cubriendo inicialmente solo a los extremamente pobres y luego a los moderadamente pobres. A diferencia de algunas otras políticas de protección social en Brasil, los beneficios de Bolsa Familia no se indexan automáticamente por la inflación o los aumentos en el salario mínimo. El beneficio nominal se mantuvo constante desde 2003 hasta julio de 2007, a pesar de un incremento del 16,7% en el costo de vida. En julio de 2007, el Decreto 6.157 aumentó el monto de los beneficios entre 17 y 20% (dependiendo de la categoría), restaurando así su valor inicial. Fuentes: Lindertyotros,2007;www.mds.gov.br/bolsafamilia/. · Informar el nivel del beneficio en forma de poder de compra comparable (por ejem- plo, en dólares de paridad de poder de compra). La intención en este caso es la de facilitar la comparación entre los países, pero dicha información es difícil de com parar, porque el mismo tipo de beneficio puede asignarse a diferentes unidades de asistencia (individuos, familias, hogares) en diferentes países. Además, los ajustes por las diferencias en poder de compra pueden ser insuficientes para clasificar un beneficio como generoso o no en los países, ya que la generosidad es un concepto relativo. Por ejemplo, en Estados Unidos, un beneficio de US$10 por persona y por mes se consideraría como no generoso, pero en un país pobre, donde una gran proporción de la población vive con menos de un dólar al día, puede considerarse bastante generoso. · Informar el nivel del beneficio como proporción de la línea de pobreza u otro tipo de indi- cador, como el salario mínimo, el salario promedio, la pensión mínima, la pensión social o el beneficio por desempleo. Por ejemplo, en la oCDE, la generosidad de los programas de protección social se expresa como proporción del salario del trabajador promedio de la producción en el sector manufacturero (ver anexo). Dichas comparaciones son útiles para comparar la generosidad de un programa con la de otros o con los tipos de ingresos al interior de un país; por ejemplo, para constatar si es probable que el beneficio cree desincentivos para trabajar. Es menos útil para comparaciones entre países. Nuestra preferencia para comparar la generosidad es la razón de los beneficios al consu mo total de las familias beneficiarias. Esta medida puede estimarse utilizando encuestas de hogares que recopilan información sobre el consumo familiar y el valor de los beneficios de las políticas de protección social recibidos durante cierto período. Esta medida es preferible, pues tiene en cuenta muchas de las complejidades de la provisión de beneficios de las políticas de protección social y las transforma en un solo índice comparable entre familias y países: los beneficios se agregan implícitamente en el nivel familiar, la unidad en la que se comparten y Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 153 utilizan para financiar el consumo.3 Sin embargo, en esta medida no se efectúa ajuste por un elemento de la generosidad del programa, cual es el de la duración de la provisión del beneficio a los solicitantes elegibles. Utilizamos información a nivel de familias para 55 programas de transferencias de dinero de 27 países de medianos ingresos para ilustrar la variación de la generosidad de estos programas según el tipo de programa de que se trate (gráfico 5.2). En el gráfico 5.3 se exponen 7 programas de TCD en 7 países de América Latina y el Caribe y el cuadro 5.1 presenta información específica de programas sobre 49 de ellos en 20 países en Europa y Asia central. El gráfico 5.2 muestra valores básicos de la distribución de estadísticas de generosidad, así como los valores máximos y mínimos. El valor de la mediana de los beneficios como pro porción del consumo de las familias receptoras para los programas de Europa y Asia central es 13,0% para las asignaciones familiares, 13,5% para los programas de último recurso, 9,0% para los de TCD y 19,5% para las pensiones sociales. Mientras la generosidad de los programas Gráfico 5.2 Generosidad de programas seleccionados de políticas de protección social. Europa y Asia central, y América Latina y el Caribe, años seleccionados, 2001-4 Asignaciones familiares (n = 15) Programas de último recurso (n = 20) Programas de CCT (n = 8) Pensiones sociales (n = 14) 0 20 40 60 Transferencias como porcentaje del consumo familiar anterior a las transferencias Fuente: Tesliucyotros,enpreparación;BancoMundial,enpreparación. Nota:n=númerodeprogramas.Elvalordelamedianacorrespondealalíneainteriordecadarectángulosombreado;el percentil25correspondealalíneadelextremoizquierdodelrectángulosombreadoyelpercentil75correspondealalínea delextremoderechodelrectángulosombreado.Seexcluyeronlosprogramascuyagenerosidadesde1,5vecesmayoro menorqueelvalordelamediana. 3 La posibilidad de comparación entre los países mejora si en la información de distintas fuentes se utiliza el mismo período de revocación y el agregado de consumo es comparable; esto es, incluye aproximadamente los mismos componentes y se ajusta por las diferencias en el tamaño de la familia o el poder de compra en la misma forma. Al mismo tiempo, los analistas deben ser precavidos al emprender tales comparaciones sin un buen entendimiento de los criterios de aceptación del programa y de las posibles diferencias entre las encuestas. 154 Políticas de protección social eficaces Gráfico 5.3 Generosidad de programas seleccionados de TCD en países seleccionados de América Latina y el Caribe, varios años Nicaragua, Red de Protección Social (2000) México, Oportunidades (2004) Colombia, Familias en Acción (2002) Jamaica, PATH (2004) Honduras, Programa de Asignación Familiar (2000) Ecuador, Bono de Desarrollo Humano (2006) Brasil, Bolsa Familia (2004) 0 5 10 15 20 25 30 Transferencias como porcentaje del ingreso familiar Fuente:basadoenBancoMundial,enpreparación. Nota:launidadutilizadaparaBrasileslatransferenciacomoporcentajedelingresofamiliaranterioralatransferencia. de asignaciones familiares y de TCD se concentra en un intervalo estrecho, los valores se dis persan más en los otros tipos de programas. No es sorprendente la mayor generosidad de las pensiones sociales, ya que el propósito de estos programas es sostener a las familias en las que no se espera que trabajen sus miembros. 2. Manejo de los desincentivos para trabajar Uno de los bloques de tropiezo más comunes para recibir apoyo político para los programas de transferencias es la preocupación sobre los desincentivos para trabajar o dependencia del programa bienestar. Específicamente, las preocupaciones son que los beneficiarios trabajen menos porque las transferencias reducen la presión sobre ellos para el trabajo y también las com pensaciones del trabajo si se reducen los beneficios al aumentar el ingreso de las familias. Los argumentos teóricos subyacentes a los desincentivos para el trabajo son intuitivos (Ellwood, 1988). Primero, cualquier transferencia provee un ingreso no ganado y por tanto es inherente que reduzca la presión para trabajar. En el modelo usual se asume que los be neficiarios "negociarán" algo del ingreso extra a cambio de mayor ocio.4 Los beneficiarios 4 Las predicciones de que las mayores transferencias reducen la oferta laboral de las familias benefi ciarias se basan en el modelo de oferta laboral estática (Moffitt, 2002a). Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 155 Cuadro 5.1 Generosidad de programas de transferencias de dinero en países seleccionados de Europa oriental y Asia central. Años seleccionados 2001-4 Programas Programas Programas de pensión de asignación de último Otros social familiar recurso programas Quintil Quintil Quintil Quintil más más más más País y año pobre Total pobre Total pobre Total pobre Total Transferencias como porcentaje del consumo familiar anterior a las transferencias Albania, 2002 9 16 n.a. n.a. 15 11 14 16 Armenia,2003 n.a. n.a. 26 18 26 18 24 18 Azerbaiyán,2003 15 14 3 2 3 2 8 6 Bielorrusia,2002 45 26 20 13 21 14 15 9 BosniayHerzegovina,2001 89 40 n.a. n.a. 27 16 58 30 Bulgaria,2003 13 8 17 10 24 13 13 9 Estonia,2004 n.a. n.a. 25 12 45 34 28 13 Georgia,2002 40 23 n.a. n.a. 122 44 43 24 Hungría,2002 12 12 40 21 24 19 41 22 Kazajstán,2003 n.a. n.a. n.a. n.a. 15 11 27 19 Kirguistán,2003 n.a. n.a. n.a. n.a. 12 7 2 3 Lituania,2003 43 33 22 13 25 21 28 17 Macedonia,FYR,2003 n.a. n.a. 53 51 53 51 111 77 Moldavia,2003 18 13 13 9 13 9 18 15 Polonia,2004 65 59 18 13 36 31 31 28 Rumania,2003 21 16 13 7 35 31 18 11 Fed.Rusa,2002 32 23 6 3 5 3 16 14 SerbiayMontenegro,2003 53 41 13 18 12 9 29 32 Tayikistán,2003 3 7 1 1 2 1 5 7 Uzbekistán,2003 n.a. n.a. 28 16 22 13 19 11 Mediana 27 20 18 13 23 14 22 16 Fuente:basadoenTesluicyotros,enpreparación. Nota:n.a.=noaplicable.Sedefinelagenerosidadcomolarazóndelatransferenciaalconsumofamiliar.Elconsumoesel consumocorriente(menosgastosenbienesdurables,viviendaysalud). sentirán menos urgencia para conseguir un trabajo o para que trabajen todos los miembros sanos de la familia. Como resultado, es menos probable que la gente trabaje con el programa de transferencias que en ausencia de éste, algo que se conoce algunas veces como el efecto ingreso. Segundo, cuando la cantidad del beneficio depende del ingreso del receptor (cuanto más pobre la familia, más dinero recibe), las transferencias pueden cambiar las compensaciones 156 Políticas de protección social eficaces del trabajo. Esta situación surge en los programas con comprobación previa de medios de vida verificada en los que el beneficio se reduce en un porcentaje de unidad monetaria por cada unidad monetaria adicional en obtención de ingreso. El impuesto implícito sobre esos ingre sos se conoce como la tasa marginal de impuesto y algunas veces como el efecto precio. En el ingenuo e hipotético programa IMG en el que el beneficio sobrepasa las ganancias familiares hasta un nivel de vida mínimo establecido y se reduce a medida que aumenta el ingreso, el receptor cuyo ingreso inicial está por debajo del ingreso garantizado no tiene incentivo para trabajar. Así, el modelo teórico predice que la reducción en el esfuerzo por trabajar será propor cional a la magnitud del beneficio (el efecto ingreso) y la tasa marginal de impuesto sobre las ganancias implícitas (el efecto precio). El efecto precio sólo será manifiesto en los programas con comprobación previa de medios de vida con verificación precisa y frecuente del ingreso familiar. El modelo teórico esbozado se aplica en particular a una clase de programas y beneficiarios de los países desarrollados, a saber, los programas IMG de comprobación previa de medios de vida que sirven a familias sanas. Para estos programas y entornos de país, los beneficiarios se enfrentan a tasas marginales de impuestos del 100% y las familias que ganan menos del ingreso garantizado en ausencia del programa no tienen compensaciones por trabajar. Para operar de acuerdo con su diseño teórico, los programas IMG deben estar en capacidad de efectuar una comprobación previa de medios de vida cuando alguien solicita el ingreso al programa y luego realizar un seguimiento al ingreso de la familia continuamente o a intervalos regulares para ajustar el nivel del beneficio a los cambios en los ingresos ganados. Esto es factible sólo en los países donde la economía informal es pequeña y los ingresos familiares son monetizados, documentados y verificables, pues pocos programas en los países en desarrollo operan en tales condiciones. Las preocupaciones sobre los desincentivos para trabajar no deberían aplicarse indiscrimi nadamente a todos los tipos de programas y beneficiarios de políticas de protección social. En primer lugar, la preocupación es menos pertinente para programas dirigidos a beneficiarios que no se espera que trabajen, como los de pensiones sociales, asignaciones por incapacidad y, algunas veces, asignaciones para padres y madres solteras. Segundo, el modelo no se ajusta bien al beneficiario usual de un país de bajos ingresos, esto es, un empresario pobre, con res tricciones de crédito.5 Para este tipo de beneficiario, una inyección de dinero sin intereses puede proveer la liquidez adicional requerida para una pequeña inversión, algo que puede dar como resultado un aumento en el esfuerzo por trabajar. Además, el modelo no se aplica a toda una clase de programas de transferencias como los programas de trabajo, en los que los beneficios se otorgan sólo si trabajan los beneficiarios. 5 Las familias pobres de los países de bajos ingresos encuentran severas restricciones crediticias. No pueden tener acceso a préstamos bancarios a las tasas de interés del mercado por el pequeño tamaño de sus negocios (y así altos costos administrativos para los bancos), la falta de garantías, la informali dad de sus negocios y su carencia de conocimiento sobre el trato con los bancos. Así, ellas tienden a operar en mercados paralelos atendidos por prestamistas que cargan tasas de interés sustancialmente mayores que los bancos. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 157 La evidencia de los países desarrollados Las preocupaciones sobre los desincentivos para trabajar han sido tradicionalmente más fuertes en los países ricos con políticas de protección social generosas y altas tasas de desempleo. Sin embargo, mientras las preocupaciones son comunes en la mayoría de los países desarrollados, la mayor parte de investigación y la evidencia se limita a Estados Unidos. Es evidente alguna evidencia de desincentivos para trabajar en programas de asistencia social de transferencias generosas con una aceptación sintonizada finamente basada en comprobación previa de medios de vida verificada en el caso de dos programas: el de Aid for Families with Dependent Children (AFDC) y los experimentos de impuestos negativos al ingreso. El programa AFDC (recuadro 5.3) fue un programa relativamente generoso que proveyó reemplazo de ingresos a madres solteras y contenía características específicas que lo hacían especialmente susceptible a los desincentivos para trabajar, como la reducción dólar a dólar de los beneficios. Los experimentos con impuestos negativos al ingreso implementados entre 1968 y 1979 complementaban los ingresos de las familias pobres trabajadoras aumentándolos a una fracción de la línea de pobreza mientras se permitía a los beneficiarios mantener una parte de sus ingre sos adicionales que los situaba por encima de esa línea.6 En las evaluaciones se encontró que el enfoque del impuesto negativo al ingreso reducía moderadamente el esfuerzo para trabajar de los participantes. Los beneficiarios masculinos redujeron su empleo e ingresos ganados en promedio en un 7% y en los beneficiarios femeninos, de los cuales sólo el 17% estaba empleado, el empleo y los ingresos ganados cayeron en un 17% (Burtless, 1986). Con excepción de estos dos programas, la evidencia de Estados Unidos muestra que la participación en programas de protección social tiene sólo efectos pequeños o moderados en el empleo o en las horas trabajadas. En Estados Unidos, en la mayoría de los estudios no se ha hallado evidencia de menor esfuerzo para trabajar en una multitud de programas con beneficios relativamente pequeños, como el Food Stamp Program, programas de nutrición o subsidios para el cuidado de los hijos (Blau, 2003; Currie, 2003). En los estudios se obtuvie ron resultados similares para programas con beneficios en especie, como los de vivienda o el Medicaid, un programa que ofrece cobertura de seguros de salud para los pobres (Gruber, 2003; olsen, 2003). Fuera de los Estados Unidos, la evidencia sobre desincentivos para trabajar resultante de los programas de protección social es extremamente escasa. Por ejemplo, en Europa conti 6 Estados Unidos realizó cuatro experimentos: en las zonas urbanas de Nueva Jersey y Pensilvania de 1968 a 1972 (1.300 familias); en zonas rurales de Iowa y Carolina del Norte, de 1969 a 1973 (800 fa milias); en Gary, Indiana, de 1971 a 1974 (1.800 familias) y en Denver y Seattle, de 1970 a 1978 (4.800 familias). El impuesto al ingreso negativo fue una imagen de espejo del sistema tributario regular. En lugar de pasivos tributarios aumentando con el ingreso de acuerdo con un programa de tasa impo sitiva, los beneficios variaban inversamente con el ingreso de acuerdo con un programa de una tasa de impuesto negativa (o reducción de beneficio). Si, por ejemplo, el umbral para el pasivo tributario positivo para una familia de cuatro personas era de US$10.000, una familia con sólo US$8.000 de ingreso anual recibiría, dada una tasa de impuesto negativa de 25%, un cheque del Tesoro por valor de US$500 (25% de la diferencia de US$2.000 entre su ingreso de US$8.000 y el umbral de US$10.000). Una familia sin ingreso recibiría US$2.500. 158 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.3 Falta de aplicabilidad de altos desincentivos para trabajar en el programa AFDC para políticas de protección social en países de medianos y bajos ingresos El programa AFDC operó en Estados Unidos desde 1935 hasta 1996. Varios estudios no experi mentales revisados en Moffitt (2002a) sugieren que las madres solteras beneficiarias del programa redujeron su esfuerzo para trabajar entre 10 y 50%. El AFDC tuvo varias características de diseño que alentaban la reducción del esfuerzo para trabajar, a saber: 1) era un programa de reemplazo de ingresos que ofrecía beneficios relativamente generosos; 2) imponía una tasa marginal de im puesto del 100% sobre los ingresos ganados de las beneficiarias, y 3) su grupo objetivo fueron las madres solteras, un grupo del que se esperaba que, por lo menos durante los inicios del programa, no trabajara, sino que cuidara de los hijos. En 1996, el Temporary Assistance for Needy Families, un programa que incorporó muchos elementos de diseño que estimulaban a los beneficiarios a trabajar, reemplazó al AFDC. Debe tenerse cuidado también al extrapolar estos resultados a otros programas de protección social en países desarrollados o en desarrollo donde los programas de estricto cumplimiento de comprobación previa de medios de vida con tasas de impuesto positivas sobre los ingresos adi cionales son raros y los programas son menos generosos. Fuentes:Moffitt,1992,2002a. nental la investigación se ha centrado en el impacto de generosos programas de desempleo en el esfuerzo para trabajar de los desempleados (LaLonde, 2003) y no en programas de pro tección social. Esta relativa falta de interés se debe probablemente a que los programas IMG, los principales culpables en cuanto a desincentivos para trabajar, son pequeños (en la Unión Europea, la mayor parte representa de un 0,2% a un 0,4% del PIB y sólo cubren del 1% al 3% de la población total), mientras otros programas utilizan criterios categóricos para cubrir gru pos de población que no se espera que trabajen (personas de la tercera edad, discapacitados, niños) (oCDE, 2004a). otra evaluación robusta de los desincentivos para trabajar en los programas de transfe rencias de dinero con comprobación previa de ingresos proviene de ontario, Canadá, donde los beneficiarios de un programa más bien generoso de políticas de protección social en los años noventa redujeron su esfuerzo por trabajar entre 3 y 5% al triplicarse los beneficios de Can$185 a Can$507 (Lemieux y Milligan, 2008). La evidencia de los países en desarrollo En lo se refiere a los países en desarrollo, la teoría apoya la opinión de que el impacto de los programas de protección social en los desincentivos para trabajar debería ser más pequeño en los países en desarrollo que en los desarrollados por las siguientes cuatro razones: · Muchospaísesendesarrollodirigensusprogramassóloafamiliassinadultoscapaces y en tales casos los argumentos no son importantes; por ejemplo, el componente de apoyo directo del Productive Safety Net Program en Etiopía y el programa del distrito Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 159 de Kalomo Pilot Social Cash Transfer Scheme, en Zambia; o requieren que los benefi ciarios con capacidad de hacerlo trabajen a cambio de los beneficios como sucede con todos los programas de trabajo y algunos de transferencias de dinero. · Losprogramassonmenosgenerososenlospaísesendesarrollo.Lamayoríadelos programas de protección social complementan, no sustituyen, los ingresos ganados de los beneficiarios capaces de trabajar (recuadro 5.4). · Losprogramasconcomprobaciónpreviademediosdevidaverificadasonrarosenlos países en desarrollo. Pocos programas utilizan y tienen capacidad de hacer cumplir con eficacia fórmulas de beneficios con tasas marginales de impuesto y frecuentes certifica ciones sobre el ingreso familiar. · Elmodeloestáticonotieneencuentaquelastransferenciasayudanalasfamiliasa realizar inversiones productivas en su futuro. Investigación relativamente menos empírica sobre desincentivos potenciales en el mercado laboral asociados con programas de transferencias está disponible para países en desarrollo. Sin embargo, como se muestra en la lista que sigue a continuación, los pocos estudios en que se ha investigado el efecto de los programas de protección social en el esfuerzo de trabajo de los adultos sugieren impactos limitados de desincentivos para trabajar: · EnArmenia,Posarac,TesliucyÁngel-Urdinola(enpreparación)nohallaronquelos beneficiarios del Family Poverty Benefits Program trabajasen menos debido al programa. Los autores compararon la tasa de empleo y las horas trabajadas por los adultos en dos grupos equivalentes, solicitantes aceptados versus no aceptados, con una puntuación en el reemplazo de comprobación previa de medios de vida cercana al umbral de aceptación utilizando un diseño de discontinuidad de regresión. · EnBrasil,Leite(2006b)simulóelimpactopotencialdelprogramaBolsaEscolaenel esfuerzo laboral de los adultos y encontró que las cantidades de las transferencias causan poco impacto. Incluso un incremento de 10 veces en la cantidad de las transferencias unitarias de Bolsa Escola produciría un impacto insignificante en el esfuerzo de trabajo de los adultos. · EnEtiopíarural,Abdulai,BarretyHoddinott(2005)hallaronqueelrecibodeayuda alimenticia no se asocia con un menor esfuerzo por trabajar en agricultura, trabajo asalariado o autoempleo. La correlación negativa entre la ayuda alimenticia y varias medidas de oferta laboral que parece sugerir la existencia de desincentivos para trabajar debidos a la ayuda alimenticia refleja en realidad el efecto colocación, esto es, que la ayuda alimenticia se dirige a las comunidades más pobres y a los integrantes menos capacitados de la comunidad. Una vez se controlan por estas características, los datos sugieren que la ayuda alimenticia ocasiona aumentos en la oferta laboral. · EnMéxico,laevidenciadetresestudiossugieredesincentivoslaboralesinsignificantes para los adultos participantes en el programa Progresa. Primero, las evaluaciones em píricas muestran que las transferencias condicionales de Progresa causaron un impacto significativo en la reducción del trabajo infantil, pero no un impacto mensurable en los esfuerzos por trabajar de los adultos. Específicamente, Parker y Skoufias (2000) estimaron que Progresa incrementó el ingreso promedio de las familias beneficiarias 160 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.4 Desincentivos laborales en países de muy bajos ingresos: el Pilot Social Cash Transfer Scheme del distrito Kalomo, en Zambia En el distrito Kalomo de Zambia, un plan de transferencias de dinero apoyado por el Department for International Development del R. U. y la German Agency for Technical Cooperation propor ciona alrededor de US$10 por mes a familias deprimidas. El monto de US$10 se basa en el precio de un saco de maíz de 50 kilogramos, que les da capacidad a las familias beneficiarias para tener una segunda comida al día. La asistencia tiene que ser significativa, pero no es lo bastante grande para generar envidias de quienes no reciben el apoyo o comprometer la sostenibilidad financiera del plan una vez se extienda a toda la nación. Las familias con hijos reciben un bono de US$2,50 para tener en cuenta sus mayores gastos y, por razones de sencillez la cantidad es la misma para cualquier número de hijos. En las evaluaciones realizadas del plan no se ha hallado que cree desincentivos de ninguna clase para las familias. Según una de ellas (GTZ, 2008): La cantidad que reciben las familias por mes sólo es suficiente para permitirles contar con una segunda comida al día, complementando así lo poco que las familias pueden obtener por su cuenta con sus limi tadas capacidades y ciertamente no es un incentivo para abstenerse del trabajo productivo. La mayoría de las familias beneficiarias ha invertido parte de sus transferencias en ganado o suministros agrícolas en algún momento, lo que muestra que las familias tienen un fuerte interés en generar ingresos adicionales y vincularse a pequeñas actividades productivas. Las transferencias sociales de este tipo deberían por tanto complementar siempre otras fuentes de ingresos pero ayudan a evitar estrategias negativas de salir adelante. El monto de las transferencias es un asunto de que demanda cuidadosa consideración y pruebas. Fuente:GTZ,2008. en 22 y redujo la participación del trabajo infantil en la fuerza laboral entre 15 y 20%. No hallaron evidencia de reducción en las tasas de participación de la fuerza laboral o en los esfuerzos por trabajar de los adultos. Skoufias y Di Maro (2006) encontraron que Progresa no afectó los incentivos laborales de los adultos de familias elegibles en las aldeas cubiertas por el programa. Por último, Freije, Bando y Arce (2006) simularon respuestas de comportamiento y encontraron que el programa oportunidades, el sucesor de Progresa, no parece afectar la oferta laboral de los adultos. Sus simulaciones muestran que tales transferencias tendrían que ser mucho mayores (más del doble) antes de que surja cualquier efecto de desincentivo laboral. · EnRumania,enunarevisióncualitativadelGuaranteedMinimumIncomeProgram (Birks Sinclair & Associates, 2004) se halló poca evidencia de impacto adverso en la participación de la fuerza laboral. Se cree que dos elementos de diseño mitigaron los desincentivos para trabajar: uno, los requerimientos de trabajo aplicados a todos los beneficiarios en capacidad de hacerlo y, el otro, la fijación de un umbral de salida del programa más alto que el de aceptación. El evaluador consideró que "debido a la exis tencia de un pequeño bono para empleo, hubo un impacto positivo en la participación en comparación con sistemas más tradicionales de ayuda" (Birks Sinclair & Associates, 2004, p. 27). Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 161 · EnSriLanka,SahnyAlderman(1996)estudiaronunprogramadesubsidiosquein duce desincentivos para trabajar a través del efecto ingreso y encontraron reducciones laborales de aproximadamente un 10%. Opciones para minimizar los desincentivos para trabajar Los gobiernos y los administradores de los programas cuentan con una variedad de herramien tas para minimizar los desincentivos para trabajar, según se vio en la sección 3 del capítulo 2, de las cuales resumimos aquí cinco, centrándonos en cómo minimizar los desincentivos para trabajar generados por las fórmulas de transferencias (las opciones cuarta y quinta). Sin embargo, la reducción del esfuerzo para trabajar no constituye un resultado bueno o malo sin ambigüedades (recuadro 5.5). Una opción es la de limitar los programas a quienes tradicionalmente se espera no trabajen de todas formas, esto es, los niños, los ancianos, los discapacitados, etcétera, que a menudo se conocen como los pobres meritorios. Esto es bastante común, pero produce resultados sólo en una política de protección social parcial (ver capítulos 8 y 9). Una forma de asegurar la cober tura de todos los pobres es la de complementar tales programas con un programa de trabajo. El Productive Safety Net Program de Etiopía ofrece un ejemplo de esto, pues abarca a todos los que viven en extrema pobreza y combina un programa de trabajo que atiende a quienes pueden trabajar con transferencias de dinero a familias sin recursos laborales. Una segunda opción es la de seleccionar un mecanismo de focalización no ligado en forma directa a los ingresos ganados, lo que deja intactas las compensaciones del trabajo. De hecho, pocos países en desarrollo utilizan la comprobación previa de medios de vida o la garantía de ingreso mínimo, aunque muchos países en transición sí lo hacen. La repetición no frecuente de certificaciones minimiza también los desincentivos y la mayoría de los programas no europeos lo hace sólo una vez cada dos o tres años, o con menor frecuencia (ver capítulo 4, sección 4). La tercera opción es la de condicionar los beneficios a los beneficiarios capacitados a una prueba de trabajo, que, en esencia, es lo que hace un programa de trabajo. La aplicación de este principio no se limita a un programa independiente de trabajo y la mayoría de los programas de último recurso de transferencias de dinero en las economías en transición exigen que los solicitantes económicamente inactivos se registren en la oficina de desempleo y busquen trabajo en forma activa. Algunos programas de último recurso, como el programa Ndihme Ekonomika (Asistencia Económica) de Albania y el programa IMG de Rumania, llevan este principio más allá y requieren que los beneficiarios con capacidad trabajen un cierto número de días por mes a cambio de beneficios (un día por semana en Albania y una semana por mes en Rumania). El rechazo a trabajar causa la suspensión de las transferencias. En Bulgaria en 20035, cuando un gran porcentaje de beneficiarios del programa IMG eran participantes del programa, el país implementó un programa temporal de obras públicas, el From Social Assitance to Employment, para trasladar los capacitados del programa IMG a largo plazo a un programa de trabajo (De Koning, Kotzeva y Tzvetkov, 2007). Al combinar programas de último recurso con una prueba de trabajo, los diseñadores de programas pueden obtener los beneficios de ambos mundos: ganan la libertad de fijar los beneficios con base en criterios de reducción de pobreza, pero sin la amenaza de los desincentivos para trabajar. 162 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.5 ¿Realmente es tan mala la reducción en el esfuerzo para trabajar? En la mayoría de los estudios, la sensibilidad del esfuerzo para trabajar con respecto a los incentivos es mucho mayor para trabajadores secundarios ­mujeres casadas y niños­ que para los hombres y es relativamente baja para estos últimos (Deaton y Muellbauer, 1980). La reducción del esfuerzo para trabajar en los trabajadores secundarios puede ser un resultado tolerable, y algunas veces, incluso valioso. Una reducción en el trabajo infantil se considera normalmente como un resultado deseable y no un problema, especialmente si se asocia el menor trabajo con niños capaces de dedicar mayor atención a su escolaridad. Este ha sido el resultado de las TCD para las que la condición se relaciona con la escolaridad, que han reducido el esfuerzo para trabajar de los niños y jóvenes, pero no de los adultos, en las familias receptoras. En forma semejante, para las mujeres más pobres y las madres de niños pequeños, menos horas de trabajo reducen su gasto de calorías y consecuentemente mejoran su salud y nutrición y/o les dan tiempo de cuidar mejor a sus hijos, contribuyendo así a reducir la transmisión intergenera cional de la pobreza (Ingle, Menon y Haddad, 1999). La investigación sobre la nutrición infantil en países pobres muestra que ellos pueden beneficiarse de que sus madres trabajen si el hijo es mayor de 1 año, el acudiente es adulto, el salario es bueno y la mujer controla el dinero (Smith y otros, 2003), lo cual es un conjunto complejo de condiciones que no siempre se cumple. Cuando no se cumplan las condiciones una reducción en el esfuerzo para trabajar de la mujer puede no ser siempre mala. Aun en Estados Unidos las evaluaciones de las reformas del programa Temporary Assistance for Needy Families muestran que el esfuerzo para trabajar de las mujeres aumentó, lo que se considera generalmente como positivo, pero sus hijos adolescentes mostraron efectos negativos en el comportamiento y los logros, al parecer por la menor supervisión (Blank, 2004). Además, las dietas de los hijos de madres trabajadoras suelen ser de calidad algo menor que las de los hijos de madres no trabajadoras (Crepinsek y Burstein, 2004). Una cuarta opción es la de fijar los beneficios en un nivel inferior al que los adultos puedan ganar trabajando. La mayoría de los programas de los países en desarrollo tienen beneficios extremamente bajos, a menudo sólo una pequeña fracción de la línea de pobreza, por lo que, inherentemente, dejan mucho incentivo para trabajar. Los bajos beneficios se deben usualmente más a restricciones fiscales que a preocupaciones sobre desincentivos para trabajar, pero el resultado es el mismo. En países con un conjunto completo de pro gramas de protección social, esta regla se traduce a menores pagos de asistencia social que el seguro de desempleo o la pensión mínima provista por el sistema contributivo de pensión. El mecanismo más ampliamente utilizado para mitigar parcialmente cualquier desincen tivo para trabajar es mantener los beneficios sustancialmente inferiores al salario mínimo, como se hizo en Bulgaria y Rumania (Banco Mundial, 2002b, 2003h) o a los ingresos gana dos de los trabajadores agrícolas de baja calificación, como en Kirguistán (Banco Mundial, 2003g). La regla conceptualmente deseable es preservar una estructura de incentivos que asegure que se recompensa al trabajo en comparación con el programa de bienestar fijando beneficios de asistencia social inferiores a los beneficios por desempleo y al salario mínimo. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 163 Al mismo tiempo, cualquier cosa menor que el salario mínimo puede estar escasamente por encima de un estándar mínimo de supervivencia. Como ya se anotó, los beneficios de la asistencia social rara vez son suficientes para asegurar por sí solos la supervivencia, sino que más bien son un complemento que puede ayudar a lograr un nivel de vida mínimo. Al considerar los beneficios y las posibles reducciones en el esfuerzo para trabajar, debe tenerse en cuenta el valor de cualquier beneficio no monetario. En varios países (por ejem plo, China, Jamaica y Rumania), los receptores de asistencia social basada en necesidades reciben también seguros de salud subsidiados o gratis, o exenciones de cargos a usuarios en los servicios de salud, los que pueden ser un agregado sustancial al valor de la asistencia y así al posible incentivo para reducir el esfuerzo para trabajar, o el ingreso, con el fin de calificar para la asistencia. La quinta opción para moderar los desincentivos para trabajar es utilizar una fórmula para los beneficios que reduzca los beneficios en una escala corrediza de menos de una unidad mo netaria en reducción de beneficios por cada unidad monetaria de mayores ingresos ganados, lo que significa que el esfuerzo adicional para trabajar aumentará los ingresos. En la práctica, esto se consigue fijando umbrales de salida más altos que de entrada utilizando el retiro de los beneficios cuando aumenta el ingreso, la provisión de créditos tributarios sobre ingresos ganados para ayudar a que el trabajo valga la pena, la provisión de beneficios de suma fija al terminar en el programa y/o la iniciación o continuación de pagos para beneficios aliados como el cuidado de los hijos o asignaciones para transporte por un período después de iniciar el trabajo. Se admite que estas opciones demandan cargas administrativas y algunas de ellas darán como resultado el que reciban beneficios quienes se encuentran por encima de la línea de la pobreza. Este es un enfoque común en los países de la oCDE, pero no tan común en los países en desarrollo, donde las fórmulas de los beneficios suelen ser mucho más sencillas. En el programa IMG de Rumania se adopta una versión simplificada de este enfoque (recuadro 5.6). Recuadro 5.6 Manejo de los desincentivos para trabajar en el programa IMG de Rumania El programa IMG se basa en una idea simple. El IMG (llamado a menudo el mínimo social) se define de acuerdo con el tamaño y la composición de la familia, la cual tiene derecho entonces a asistencia social igual a la diferencia entre el mínimo social y su ingreso real de otras fuentes, in cluido el ingreso imputado de activos como tierra y animales. Esto significa que algunos miembros de la familia pueden estar empleados en trabajos de bajos salarios y/o de tiempo parcial y todavía tener derecho a recibir la asistencia social. De hecho, la existencia de un integrante trabajador aumenta el derecho al beneficio en un 15% (el umbral de entrada es el mínimo social; el de salida es el mínimo social más un 15%). A los integrantes de la familia en capacidad de trabajar se les exige unirse a trabajo comunitario si no están empleados en otra cosa y, si no realizan el trabajo comunitario asignado, pierden su derecho individual a la asistencia, aunque los demás miembros de la familia mantienen sus derechos. Así, el programa IMG es una mezcla de impuesto negativo al ingreso, asistencia social y programa de trabajo. 164 Políticas de protección social eficaces Puede también estimularse a las familias a mantener su esfuerzo de trabajo por medio de beneficios con límites de tiempo definidos, o que disminuyan con el tiempo. Ambas caracterís ticas se incorporan, por ejemplo, en los programas Chile Solidario, de Chile, y oportunidades, de México. Por último, otra opción es la de ligar las transferencias a elementos de programa como capacitación o colocación laboral, educación, microcrédito o servicios de apoyo social enca minados a ayudar a las familias a salir de la asistencia social y hacia la independencia. Éstos pueden ser también demandantes administrativamente, pero son completamente consistentes con los objetivos de la política social general. La preocupación sobre la reducción en el esfuerzo para trabajar puede llevar a los go biernos a considerar distintas características del diseño del programa y del equilibrio entre la asistencia social de último recurso, el seguro de desempleo y los programas contributivos de pensiones, pero rara vez implica el abandono de la asistencia social como herramienta de políticas. 3. Mejorar los programas de protección social para promover la independencia familiar Las últimas discusiones, y algunas innovaciones, sobre el mejoramiento de los programas de protección social se han dirigido no sólo a la provisión de una transferencia, sino también a otras clases de asistencia para ayudar a las familias a aumentar sus ingresos a corto plazo y se utilizan términos como culminación, emancipación y rutas hacia fuera de la pobreza como abreviaturas para esta noción. Contribuir a que las familias incrementen sus ingresos autónomos constituye un buen atractivo porque con esto: · Seatiendeelproblemasubyacentedelapobrezaynosimplementeayudaramitigarla. · Seatiendenexplícitamentelaspreocupacionessobreladependenciadelosprogramas de bienestar. · Seagrupayadaptaunavariedaddeserviciosparalasfamiliaspobresovulnerablesque generan efectos de sinergia positivos. En esta sección se revisan algunas opciones y temas sobre componentes de los programas distintos a las transferencias básicas, agrupándolos aproximadamente en dos categorías: mejoras que forman parte explícitamente del diseño de un programa de protección social y mejoras que vinculan un programa de protección social a otros tipos de intervenciones. Se encuentran disponibles los tres enfoques principales siguientes para hacer que los programas de protección social sean más promotores explícitamente y no exclusivamente protectores: · Minimizar cualquier incentivo para la dependencia. Como se describió, la fórmula para los beneficios puede ajustarse en una variedad de formas para estimular y suavizar la salida del programa de protección social. · Imponer condiciones. El recibo de la transferencia puede condicionarse a comporta mientos que se espera ayuden a las familias a independizarse. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 165 · Introducir vínculos no condicionales a otros servicios. Se asiste a los beneficiarios, pero no se les exige recibir servicios destinados a ayudarles a independizarse. Transferencias con requisitos Imponer una condición a la familia de que realice algo que le ayude a establecer un ingreso al margen de la asistencia social es una idea que se ha generalizado en todo el mundo, primero en la forma de políticas de activación laboral en Estados Unidos y Europa y luego por medio de la ola de programas de TCD que se ha tenido en el mundo en desarrollo. Programas de activación laboral Muchos países de la oCDE vinculan los beneficios de la asistencia social con programas de activación del mercado laboral que buscan incrementar las destrezas, el empleo y el potencial de ingresos ganados a largo plazo de los participantes a través de capacitación, aprendizaje, asistencia en búsqueda de trabajo, colocaciones laborales subsidiadas y otras actividades se mejantes. En muchos casos la participación en ellas constituye un requisito para la recepción de la asistencia social. En otros casos, la participación en los programas de activación laboral es opcional, pero se estimula. Con los programas de activación laboral se busca un incremento más inmediato en la independencia de la familia que con los programas de TCD centrados en los hijos, ya que atienden a quienes obtienen ingresos en el presente y no a los futuros. Algunos ejemplos son el programa Seguro de Capacitación, de Argentina y el From Social Assistance to Employment Program (recuadro 5.7). Algunas de las versiones más complejas de tales programas en países de la oCDE ofrecen apoyo para cuidado infantil y proveen subsidios de transporte y alguna asistencia personalizada para ayudar a identificar y superar barreras específicas a individuos o a familias para el empleo. Por ejemplo, una asistente social podría ayudar a trabajadores potenciales que viven demasiado lejos de un transporte público o nece sitan ir a trabajar a horas en que no opera el transporte público a encontrar viajes compartidos u obtener bicicletas o motonetas. Las asistentes sociales tienen capacidad de autorizar pagos especiales de una vez para cubrir los costos de licenciamiento de uniformes o contribuyen a arreglar atención para los miembros ancianos o discapacitados de las familias. El concepto de vínculos a programas de activación laboral es atractivo, pero dichos progra mas pueden ser complejos y de difícil operación, y el registro de seguimiento sobre el aumento en el empleo o el ingreso es mixto (recuadro 5.8). Algunos proponentes de tales programas valoran el resultado menos tangible de mantener a los participantes en los canales principales de la sociedad (inclusión social) aun si sus ingresos ganados no son mayores como resultado de la participación en el programa. Transferencias condicionales de dinero Mundialmente, el uso de programas de TCD ha surgido más o menos en la última década. El programa usual de TCD vincula el recibo de la transferencia a condiciones como asistencia regular al colegio para los hijos y/o visitas regulares a los centros de salud para un subconjun to definido de miembros de la familia, generalmente los hijos, las mujeres embarazadas y/o 166 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.7 El From Social Assistance to Employment Program de Bulgaria En 2002, Bulgaria inició la implementación de su From Social Assistance to Employment Pro gram como respuesta a la creciente proporción de desempleados a largo plazo dependientes de la asistencia social en la población de edad laboral. El objetivo del programa es ofrecer a los desem pleados con capacidad que dependen de la asistencia social una oportunidad de trabajar, obtener sus propios ingresos y reintegrarse al mercado laboral. Los principales componentes del programa son proveer empleo temporal a través de obras públicas, hacer que los participantes trabajen en servicios sociales con actividades socialmente benéficas sin ánimo lucrativo, como en instalaciones públicas de recreación o ayudar a personas con discapacidades, y proveer alfabetización y cursos de calificaciones para adultos paralelamente con el empleo a fin de aumentar las posibilidades de trabajo de los participantes. El programa aporta a los empleadores un subsidio para cubrir los salarios de los beneficiarios por un período de hasta nueve meses. Los resultados de una evaluación interina fueron mixtos (De Koning, Kotzeva y Tzvetkov, 2007). El programa de hecho sí proveyó empleo a una proporción considerable de los desemplea dos que de otra forma habrían permanecido desempleados mucho más tiempo. En promedio, la participación en el programa redujo a la mitad la duración del desempleo. El programa también generó mejoras sustanciales en cuanto a la autoconfianza, los contactos sociales y la motivación para buscar trabajo de los participantes. Por último, el programa produjo claramente resultados y servicios útiles a las comunidades locales en las que se realizaron los proyectos. Sin embargo, el programa mostró un bajo impacto bruto en el empleo: sólo un 8% de los beneficiarios encontró trabajo regular después de su participación en el programa, en comparación con un 16% de un grupo comparable de no beneficiarios. Además, hubo evidencia que indicó que alrededor del 14% de los proyectos del programa fueron actividades que también se habrían realizado en ausencia del programa. Una encuesta de los empleadores reveló que la mayoría no capacitó a los trabajadores ni antes de su empleo ni durante éste. lactantes, aunque se ha utilizado algo de dinero para ofrecer incentivos a otros cambios en el comportamiento (recuadro 5.9). La idea del TCD es que mientras la transferencia de dinero alivia la pobreza hoy y compensa por los costos educativos de los hijos, las condiciones ayudan a garantizar que los hijos en la familia tengan mejor capital humano cuando obtengan ingresos ganados por su cuenta y así mayor probabilidad de escapar a la transmisión intergeneracional de la pobreza. Hasta la fecha, los resultados de las evaluaciones de impacto han sido positivos, aunque no han determinado si los buenos resultados dependen de las condiciones a las que se ligan las transferencias, las cantidades en sí de las transferencias, o la práctica común de designar a las madres como beneficiarias. Para mayores detalles sobre el diseño y la experiencia con estos programas, como también sobre el debate político que los rodea, ver capítulo 7, sección 5. Para condicionar el pago de la transferencia a ciertos comportamientos de los beneficiarios se requiere que la condición tenga un efecto positivo deseado en el bienestar de la familia a corto o largo plazo para muchas familias y efectos negativos en ninguna o en muy pocas. El programa necesitará suficiente capacidad administrativa para manejar el seguimiento del cumplimiento y sanciones por el incumplimiento. Es también necesario el apoyo político para las condiciones. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 167 Recuadro 5.8 La experiencia mundial con los programas activos del mercado laboral Los programas activos del mercado laboral se dirigen con mucha frecuencia a los desempleados a largo plazo, los trabajadores de familias pobres y grupos vulnerables específicos con desventajas en el mercado laboral, como los jóvenes, los ancianos y los discapacitados. Especialmente en los países industriales, la noción de activación de los beneficiarios en edad laboral de los programas de transferencias ha recibido mucha atención en un esfuerzo renovado para reducir la dependencia de las transferencias de las políticas de protección social y contrarrestar sus posibles desincentivos para trabajar. Una revisión de 72 evaluaciones de dichos programas lleva a las siguientes conclusiones ge nerales con respecto a las intervenciones de mayor utilización general en los países industriales: · Servicios de empleo. Estos servicios incluyen consejería, asistencia para la colocación, concor dancia de trabajo, equiparar habilidades y trabajos, intercambios de trabajo y otros servicios relacionados, y causan generalmente impactos positivos en el empleo y los ingresos ganados de los participantes después del programa. Los costos son relativamente bajos, de modo que la razón costobeneficio es a menudo favorable. Sin embargo, los servicios de empleo, al menos en sí mismos, son de uso limitado en situaciones en las que el desempleo estructural es alto y la demanda de trabajo escasa. La cobertura y efectividad de tales servicios en los países en de sarrollo donde muchas transacciones del mercado laboral son informales, son cuestionables. · Capacitación a los desempleados. Los participantes a menudo se benefician de estos programas en cuanto a mayores tasas de empleo, pero no en cuanto a mayores ingresos ganados. Las pocas evaluaciones de los países en desarrollo pintan un cuadro menos favorable y parece ser que los programas funcionan mejor con capacitación en el trabajo y participación activa del empleador. Los resultados son más positivos para las mujeres que para los hombres. · Recapacitación a los trabajadores después de despidos masivos. Estos programas en general no causan impactos positivos, aunque existen excepciones. Los pocos ejemplos de éxito incluyen usualmente un paquete integral de servicios de empleo para acompañar la recapacitación, pero generalmente son costosos. · Capacitación a los jóvenes. Estos programas pocas veces tienen éxito en mejorar los resultados del mercado laboral, al menos en los países desarrollados. Tiene mucho más sentido invertir más temprano en el sistema educativo para reducir el número de abandonos y otros problemas de la escolaridad. Aunque están disponibles pocos estudios para países en desarrollo, en las evaluaciones en América Latina se han encontrado impactos positivos para programas que integran la capacitación con la educación remedial, la asistencia en la búsqueda de trabajo y los servicios sociales. · Subsidios salariales y/o al empleo. La mayoría de éstos no causan impacto positivo en los tra bajadores e introducen ineficiencias sustanciales. La focalización efectiva puede ayudar, pero al costo de reducir las tasas de cobertura. · Programas de obras públicas. Éstos pueden constituir políticas de protección social eficaces a corto plazo, pero las obras públicas no mejoran las perspectivas futuras del mercado laboral de los participantes. · Desarrollo de microempresas y asistencia en autoempleo. Alguna evidencia sugiere impactos positivos para trabajadores de mayor edad y mejor educados; sin embargo, la cobertura es baja. Fuente:Betcherman,OlivasyDar,2004. 168 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.9 Incentivos de dinero encaminados al cambio de comportamiento y no al apoyo de ingresos En varios programas se está utilizando la idea de dar dinero o cuasidinero como incentivo positivo para cambiar el comportamiento de los individuos en campos distintos a los de la educación y la salud de los hijos. Estos programas no se dirigen principalmente a la pobreza, aunque los problemas que intentan resolver pueden dar como resultado que las familias sean pobres o se enfrenten a una alta probabilidad de serlo. Se destacan los siguientes campos: Desigualdad de género. En Asia meridional, varios programas de becas de educación secunda ria se dirigen a niñas con el fin de atender la desigualdad de género a través de mayor educación y se condicionan en forma explícita a que las niñas permanezcan sin contraer matrimonio. Sin embargo, existen también programas de tipo TCD que aspiran a mejorar la condición de la mujer en la sociedad en forma mucho más general, como los programas our Daughters, our Wealth (Nuestras hijas, nuestra riqueza) en Haryana, India. Este programa ofrece una serie de pagos de dinero a muchachas de familias de bajos ingresos desde su nacimiento hasta su edad adulta. A los 15 días de dar a luz, la madre recibe Rs500 (unos US$12) en efectivo para cubrir las necesidades inmediatas de la bebé sobre nutrición y cuidados médicos. En los tres meses después de dar a luz la madre, el programa invierte Rs2.500 (unos US$60) en el Small Savings Scheme (Plan de Peque ños Ahorros), cantidad que habrá aumentado a unas Rs25.000 (unos US$600) que se le darán a la niña al cumplir los 18 años si no se ha casado. Por último, por cada dos años adicionales que la niña postergue el cobro del beneficio y permanezca sin casarse, recibe unas Rs5.000 (US$120) adicionales (Population Council, 1999). Como el programa se inició en 1994, no será posible tener una buena visión de su impacto completo hasta 2012, cuando el primer grupo de niñas cumpla los 18 años. Sin embargo, una evaluación de las beneficiarias en 2000 (Mode Research Private, Ltd., 2000) mostró ya resultados promisorios: más del 90% de los líderes de la comunidad consideró que el plan había contribuido a reducir el infanticidio femenino y la discriminación de género y había promovido la inscripción escolar, más del 97% de los líderes de la comunidad informó mayor autoestima y confianza propia en las madres después de obtener los beneficios para sus hijas, el 97% de los líderes de la comunidad consideró que el plan motivaría a las niñas a esperar hasta ser mayores de 18 años para casarse, el 34% de las madres consideró que el dinero resolvería el problema de la dote y el 77% de las ma dres informó que se les trataba con mayor respeto en la sociedad. El 72% de las madres informó también que el comportamiento de sus esposos y suegras fue mejor de lo esperado en relación con los cuidados después del nacimiento. VIH/SIDA y otras infecciones transmitidas sexualmente. Varios programas piloto en Burkina Faso, Malawi y Tanzania se están diseñando con el fin de reducir las infecciones de VIH. El mecanismo es hacer pagos en dinero a individuos que permanezcan libres de infecciones transmitidas sexualmente comunes y curables sin grandes costos. Se tamiza a los participantes a menudo sobre esto, digamos una vez cada tres meses. Si se les diagnostica una infección transmitida sexualmente distinta a VIH/SIDA, se suspenden los pagos, se les trata inmediatamente y luego se readmiten al programa. La hipótesis subyacente a estos programas es que funcionan a través de dos canales para reducir las infecciones de VIH. Primero, el incentivo reduce el comportamiento sexual riesgoso. Segundo, puesto que las tasas de transmisión de VIH son mayores entre quienes tienen otras infecciones transmitidas sexualmente, el tratamiento reducirá las probabilidades de los individuos de infección de VIH si tienen contacto sexual con una persona infectada con VIH. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 169 Vínculos no condicionales entre los programas de transferencias y otros programas y servicios En algunos programas de transferencias se experimenta con vínculos entre sus usuarios y otros programas que pueden ayudarles a lograr una mayor independencia. La naturaleza del vínculo (suministro de información, referencias, trato preferencial o semejantes) así como los tipos de programas que pueden vincularse, dependerán en gran parte de las circunstancias y características del grupo objetivo. En esta sección se presenta una lista no exhaustiva de tales programas y se discuten con brevedad otras opciones de programas. Documentación y otros servicios legales Carecer de los documentos correctos de identificación es tanto una causa como una consecuen cia de la exclusión social. La participación en la mayoría de los programas públicos depende de una documentación apropiada y los programas de transferencias no son la excepción. Como es más probable que los pobres y los vulnerables carezcan de la documentación y al mismo tiempo constituyen el grupo objetivo para muchos servicios, esto plantea desafíos para la operación eficiente de los programas. Los programas que exigen documentación pueden bien excluir a las personas que más los necesitan, mientras los que no exigen prueba de identidad pueden acabar enfrentando problemas de registros imprecisos y posiblemente fraudes. Varios programas de TCD intentan atender este problema explícitamente organizando campañas de alcance para informar y ayudar a las personas a obtener la documentación, incluso contratando abogados para ayudar con el proceso, como en el caso del programa Red de Protección Social de Nicaragua. Aun sin esfuerzos explícitos del programa para estimular o exigir a los beneficiarios a que tengan sus documentos de identificación en orden, una ma yor cantidad de documentación puede constituir una externalidad positiva de los programas de transferencias. La primera evaluación cualitativa del programa Social Risk Mitigation Project, de Turquía (Kudat, 2006), indicó que debido a que se exigía la provisión de tales do cumentos para la inscripción al programa, las mujeres que previamente no habían registrado su matrimonio o conseguido certificados de nacimiento de sus hijos, lo hicieron. Tanto los administradores como los medios reconocieron el aumento en el registro de matrimonios y el número de certificados de nacimiento y tarjetas de ciudadanía como un impacto importante del programa de TCD. Los programas de transferencias pueden también estimular el acceso y uso de otros servicios legales, sea por diseño o como efecto lateral. En el caso del programa Temporary Assistance for Needy Families (TANF) en Estados Unidos, los receptores de las transferencias tienen libre acceso a los servicios del Child Support Enforcement Program, mientras otros deben pagar un estipendio. El último provee asistencia con localización de padres ausentes, establecimiento de paternidad, establecimiento y/o cumplimiento de una obligación de apoyo. La ley exige a los estados que desean recibir fondos federales de TANF operar un programa de cumplimiento de apoyo a los hijos, lo que asegura que los padres no custodios contribuyan al bienestar de sus hijos y reduce la carga para el estado (U.S. House of Representatives, Committee on Ways and Means, 2000). 170 Políticas de protección social eficaces Otros programas de asistencia social Las familias que son lo bastante pobres para ser elegibles a un programa de asistencia social son también a menudo lo bastante pobres para ser elegibles a otros programas, y dado que muchos países tienen muchos programas administrados por muchas agencias, las familias están en capacidad de formar un paquete de apoyo sustancial recibiendo toda la asistencia para la que califican. Los receptores de un programa de transferencias pueden, por ejemplo, ser elegibles también para asignaciones de vivienda y/o servicios y/o exenciones de tarifas para servicios de salud o educación. En unos pocos casos, el proceso de determinación de aceptación es unificado, pero en muchos casos, las familias deben inscribirse en forma separada con cada agencia que administra un beneficio. Uno de los vínculos más comunes existe entre el beneficio de asistencia social de un país y el acceso a los servicios de salud vía una exención de tarifas o pagos subsidiados de seguros de salud. Por ejemplo, en 2001 en Armenia, el gobierno extendió la aceptación para el programa de exención de pagos a servicios de salud a todas las familias que recibían beneficios del Family Poverty Benefits Program (ÁngelUrdinola y Jain, 2006). En Jamaica, las familias participantes en la iniciativa de TCD PATH son también elegibles para exenciones de pagos de servicios de salud y en Colombia las familias del programa Familias en Acción son elegibles para seguro subsidiado de salud (Banco Mundial, en preparación). El vínculo entre el acceso a los servicios de salud y el apoyo en dinero es potencialmente importante ya que una de las razones más comunes de que las familias caigan (o caigan más) en la pobreza es una crisis de salud que demanda gastos en servicios de salud y a menudo implica pérdida de tiempo e ingresos. Servicios de atención social Los grupos vulnerables y los pobres crónicos pueden encontrarse especialmente en riesgo por tener que tratar con asuntos como problemas de salud mental, violencia doméstica o abuso de sustancias. Aunque estos temas no se limitan a los pobres o a los grupos vulnerables, ellos a menudo encuentran muchas más barreras como restricciones en información y en recursos cuando tratan de superarlos, que los grupos que se encuentran en mejor situación. Para ayudar eficazmente a estos grupos a atender estos problemas y sus implicaciones en el bienestar general de las familias, el recibo de apoyo de ingreso sólo a través de un programa de transferencia no será suficiente. Ellos necesitan acceso adecuado a los servicios de atención social. Vincular la asistencia social y la atención social puede lograrse en varias formas, que van desde suministrar información a los usuarios sobre los servicios disponibles para proveerles una trabajadora social que los pueda remitir a servicios particulares de atención social y coordinar su prestación. Mientras el tipo de participación intensa y en curso con las trabajadoras sociales sobre los que se basa el programa Solidario de Chile es raro en los países en desarrollo, varios programas intentan utilizar trabajadoras sociales en etapas específicas de la interacción de los programas con los beneficiarios. En El Salvador, una trabajadora social de una organización no gubernamental (oNG) contratada para ese propósito por Red Solidaria, un programa de TCD, visita a las familias cuyos integrantes se han reportado como no cumplidores de las condiciones del programa. La trabajadora social es responsable de determinar las razones del no cumplimiento y de ayudar a la familia a atenderlas. En Brasil, el programa de TCD Bolsa Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 171 Familia está iniciando una práctica similar para remitir a las familias cuyos hijos no cumplen las condiciones de salud o educación, a centros municipales de asistencia social con trabaja doras sociales para diagnosticar situaciones y establecer planes de acción familiar que puedan incluir remisiones a programas apropiados. Generación de ingreso El interés en vincular las políticas de protección social a la microfinanciación va en aumento. Actualmente están en ejecución varios programas piloto, como los programas conjuntos del Consultative Group to Assist the Poorest y la Fundación Ford en Haití e India y programas planeados para Etiopía y Pakistán. Varios de los programas de TCD a mayor escala, como Bolsa Familia, Bono de Desarrollo Humano en Ecuador y Progresa en México, están conside rando, o ya empezando a implementar planes para vincular sus beneficiarios a instituciones de microfinanciación. La idea es que las transferencias del programa de protección social son necesarias para el alivio inmediato de la pobreza, pero que el acceso a vehículos de ahorro y crédito, usualmente acompañados de alguna capacitación en conocimiento bási cos financieros o de desarrollo de negocios, pueda ayudar a los beneficiarios a incrementar sus ingresos autónomos y a salir de la asistencia social. La experiencia hasta la fecha ofrece algunos resultados prometedores en términos del potencial de tales programas vinculados para que los beneficiarios salgan de los programas de protección social e ingresen a las microfinanzas. Han hecho su aparición dos modelos sobre cómo pueden trabajar juntos los programas de transferencias y las instituciones de microcrédito para alcanzar tales resultados. En el primer modelo, el programa de protección social provee una parte sustancial de la preparación de los beneficiarios para tener acceso al microcrédito. En el caso del Rural Maintenance Pro gram en Bangladesh, a las mujeres elegibles reclutadas para mantener las vías de tierra de las aldeas se les requiere participar en un plan de ahorros obligatorio y recibir capacitación en aritmética básica, destrezas de generación de ingresos y administración de microempresas. Ellas reciben información sobre instituciones de microcréditos y se las remite allí. Su partici pación en las obras públicas se limita a cuatro años, pero CARE, que administra el programa, continúa ofreciendo asesoría en administración de negocios durante un año adicional. Tres años después de haber terminado con el programa, el 79% de las beneficiarias estaba todavía autoempleada en actividades de microempresa (Hashemi y Rosenberg, 2006). Los resulta dos de un programa similar de obras públicas y microcrédito en Malawi (el Central Region Infrastructure Maintenance Program) han sido mucho más mixtos. En este caso, faltaba el vínculo exitoso con instituciones de microcrédito, por lo que las restricciones de crédito remanentes no permitieron que los beneficios del mecanismo de ahorros del programa y las actividades de generación de ingresos llevaran a microempresas sostenibles (Hashemi y Rosenberg, 2006). En el segundo modelo, las instituciones de microcrédito se ocupan directamente en el programa de protección social para ofrecer planes de ahorro y capacitar a los beneficiarios para ser sus clientes al terminar el programa. En Bangladesh, el Income Generation for Vulnerable Groups Development Program, que distribuye granos a mujeres desamparadas, 172 Políticas de protección social eficaces organiza los beneficiarios en grupos, administra un plan de ahorros y ofrece capacitación de destrezas y de ahí en adelante otorga préstamos pequeños subsidiados para actividades de generación de ingresos. Cerca de dos tercios de las 1,6 millones de mujeres que han partici pado han podido culminar su programa de pobreza y ser clientes de microcréditos (Hashemi y Rosenberg, 2006). La experiencia hasta la fecha indica que los factores clave para un vínculo exitoso entre un programa de transferencias y uno de microcréditos son la existencia de programas separados y en buen funcionamiento de políticas de protección social y de microcréditos, mensajes claros a los participantes sobre el papel de cada uno y usualmente administración separada de las transferencias y los créditos. La secuencia más promisoria de actividades es dar a los receptores de las transferencias acceso, primero a un plan de ahorros y capacitación tanto en aritmética básica como en negocios, y también capacitación en destrezas para actividades de generación de ingresos, y luego continuar con pequeños créditos, posiblemente más pequeños que lo usual para microfinanciación, con terminación eventual y entrada al grupo regular de clientes de las instituciones de microcréditos. Los vínculos a otros servicios podrían ayudar también a las familias a lograr ingresos in dependientes estables o administrar sus fondos y hogares en forma más eficaz, por ejemplo, educación para adultos, nociones financieras básicas y programas de extensión agrícola. Sin embargo, existe poca literatura disponible de países en desarrollo sobre experiencias con vínculos de esta clase a programas de transferencias. El programa Chile Solidario estimula la educación de adultos para quienes tienen educación secundaria incompleta, lo que ha pro ducido un aumento tanto en las tasas de cobertura de alfabetización en adultos y programas educativos en entre 4 y 5 puntos porcentuales, como en las tasas de alfabetización de adultos entre 5 y 10 puntos porcentuales después de dos años de participación en el programa. En El Salvador y Etiopía, los programas de extensión focalizan las mismas zonas geográficas que los programas de transferencias, pero no necesariamente se dirigen a las mismas familias. Opciones para vincular programas de transferencias a otros programas y servicios Los programas pueden operar a lo largo de un continuo de proximidad o integración. Los siguientes párrafos ofrecen descripciones breves de varias de estas opciones y ejemplos de programas que las utilizan. Este campo ofrece claramente alcance para la innovación y los diseñadores de programas piensan actualmente en forma creativa sobre una mayor integración de los servicios para los pobres. Es de suponer que cuanto más estrechamente se vinculen los programas es más probable que las familias obtengan los beneficios de ambos y realicen las sinergias visualizadas, aunque, al mismo tiempo, esta noción tiene sus límites. Los vínculos más estrechos requieren mucho más esfuerzo para alcanzarlo. Además, el valor del vínculo variará según el individuo; por ejemplo, un programa de extensión agrícola basado en el cultivo será de poca ayuda para quienes carecen de terreno y las clases de alfabetización para adultos serán inútiles para quienes ya leen y escriben. Por tanto los esfuerzos para crear vínculos más estrechos entre los programas de transferencias y otros programas serán generalmente más valiosos donde los grupos de beneficiarios sean relativamente homogéneos o donde se espera que los servicios que se van a vincular sean útiles para la mayoría, si no todos, los beneficiarios del programa Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 173 base de transferencias. Además, los vínculos estrechos deben reservarse para los casos en los que los programas vinculados estén funcionando bien. La experiencia tanto con programas de TCD como con programas vinculados de asistencia social y de microcréditos indica que los programas de transferencias y los servicios a los que se vinculan los beneficiarios tienen que estar bien coordinados y operar eficiente y eficazmente al margen uno de otro. Vincular dos programas que funcionan bien será más promisorio que vincular programas ineficaces o inten tar hacer que un solo programa ofrezca servicios distintos que requieren pericia y capacidad administrativa muy distintas. Operar en la misma zona geográfica Como mínimo, los servicios separados pueden prestarse en las mismas zonas geográficas para atender los mismos grupos de población o similares y, como esto no requiere ningún vínculo institucional o sistemas de remisiones o mucho intercambio de información entre los progra mas, es claramente una forma relativamente fácil y de bajo costo de llegar a un grupo objetivo con varios servicios simultáneamente. Sus desventajas son la posibilidad de altos errores de exclusión, duplicación de ciertas funciones de los programas y oportunidades perdidas de realizar posibles sinergias de un enfoque de servicios integrados. Sin embargo, aun así puede ser un enfoque útil en entornos de recursos limitados y baja capacidad. El Productive Safety Net Program de Etiopía ofrece un ejemplo de esta opción. Por su diseño aspira vincular a las familias receptoras no sólo a transferencias a través de obras públicas o apoyo directo a familias sin adultos que puedan trabajar, sino eventualmente a un conjunto más general de iniciativas diseñadas para aumentar la seguridad en la alimentación, inclusive extensión agrícola y microcrédito. En la práctica, tanto los programas de protección social como los de seguridad alimenticia operan en forma concurrente en las mismas zonas, pero cada programa todavía empieza a poner en práctica sus actividades y aún no se han buscado los vínculos estrechos. Suministro de información Las campañas de información sobre cada servicio por separado pueden ayudar a las familias a tener conocimiento de la variedad completa de programas para los cuales podrían ser elegibles. La oficina del programa de transferencias donde los beneficiarios van a presentar solicitud para una transferencia o puntos de pago donde reciban sus beneficios puede dis tribuir volantes, folletos y formularios de solicitud para otros varios programas y servicios sociales. Los trabajadores de actividades de extensión de otros programas podrían también asistir a reuniones de beneficiarios del programa. Muchos programas han hecho esto en forma limitada o esporádica y una mejora sería que el suministro de información fuese más completo o focalizado. Un ejemplo de este enfoque es Sudáfrica, donde equipos móviles de la South African Social Security Agency viajan a zonas remotas para suministrar información y servicios de admisión para todos los programas de la agencia. Estos equipos con mucha frecuencia acuerdan para que los acompañen equipos móviles similares de las agencias involucradas en proveer documentos de identificación, servicios de salud y otros semejantes. 174 Políticas de protección social eficaces Ubicar servicios diferentes en la misma oficina Las oficinas del programa que los beneficiarios deben visitar para solicitar y/o recibir los be neficios y servicios pueden ubicarse en una oficina de servicios en un solo sitio. Este acuerdo ayuda a difundir información y a reducir los costos transaccionales de los beneficiarios, pues sólo tienen que visitar un sitio en lugar de gastar tiempo y dinero yendo a oficinas separadas para cada programa. Los servicios en un solo sitio pueden aumentar también el conocimien to de los beneficiarios de otros servicios para los que podrían ser elegibles, contribuyendo aún más a un mejor alcance y a mayores tasas de admisión. Idealmente, ubicar juntos varios programas distintos no sólo significa la proximidad física de las oficinas del programa, sino también que el personal que trabaja para los distintos programas tiene horario de trabajo similar y un conocimiento básico de los servicios de los demás y así pueden atender mejor a los beneficiarios y remitirlos a los programas apropiados. Este arreglo no implica la necesidad de ciertos cambios estructurales y de comportamiento por parte de todos los programas y servicios participantes. En adición a los requerimientos logísticos de posiblemente reubicar oficinas para que queden en el mismo sitio y abran a la misma hora, el personal de programas diferentes debe tener capacidad y estar dispuesto a comunicarse entre sí y aprender sobre los servicios de los demás. Varios estados de los Estados Unidos utilizan este enfoque y Jamaica está diseñando un programa piloto en este sentido. Integrar procedimientos de admisión Con procedimientos de aplicación armonizados o unificados puede lograse todavía más. Po drían producir ahorros de costos sustanciales, especialmente en el tiempo que el personal y los beneficiarios emplean en tratar con aplicaciones, y podría producir también mejor alcance y menores tasas de exclusión, pues la aceptación para todos los programas la determina un proceso. La verdadera integración de servicios requiere que el personal de todos los programas diferentes representados esté de acuerdo con los mismos procedimientos de admisión y los siga, y comparta información en todos los casos. Un ejemplo interesante de servicios en un solo sitio con procedimientos de aplicación unificados y sistema de información compartidos es el experimento de una ventanilla en la ciudad rusa de Arzamas, que tiene una población de 100.000 habitantes. Antes, cuatro agencias distintas administraban por separado 10 beneficios distintos, la mayoría con comprobación previa de medios de vida. En 2002, el proyecto piloto de una ventanilla introdujo un formulario unificado de solicitud para todos los programas importantes de asistencia social de la ciudad. Los solicitantes sólo tenían que visitar una oficina y presentar un solo juego de documentos para verificar su aceptación por asistencia, al margen de para cuántos programas presentaban solicitud y también se consolidó el proceso de los beneficios. Con esta reforma se lograron significativos ahorros de tiempo tanto para el personal como para los beneficiarios, ahorros en costos para la administración de los programas y mejor alcance (recuadro 5.10). No obstante, la integración de los servicios puede tener sus deficiencias. La reforma del principal programa de beneficios para familias pobres de Estados Unidos, el TANF, en 1996, ocasionó una caída significativa en las tasas de solicitud para otros dos programas contra la pobreza, el Food Stamp y Medicaid. Esto ocurrió porque se integró el procedimiento de solicitud Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 175 Recuadro 5.10 Introducción del enfoque de una sola ventanilla en Arzamas, Rusia Este caso ilustra las mejoras sustanciales en la eficiencia del programa que pueden lograrse eva luando su diseño e implementación. En 2002, la administración de la protección social de Arzamas introdujo un enfoque piloto de una sola ventanilla para la provisión de beneficios de asistencia social. El viejo sistema ofrecía 10 beneficios, 7 de ellos con comprobación previa de medios de vida, administrados por 4 agencias diferentes. El cuadro nuestra la variedad de información que debía verificarse para los tres programas principales y revela con claridad el grado de duplicación y las posibilidades de unificación. Subvención Subvención Subvención para Información de usuario para verificación para vivienda para hijos almuerzo escolar Ingresosdelempleador X X X Ingresodepensión X X X Ingresodepensiónalimenticia X X X Otrosestipendiosrecibidos X X X Datosdelaautoridaddevivienda X X X Registrosdepagodealquileryserviciospúblicos X delos3últimosmeses Datosdelcentrodeempleo X X X Datosdelpasaporte X X X Verificacióndequeelhijoestáenelcolegio X X Númerodecuentabancaria X X En el sistema reorganizado los solicitantes se acercan a un especialista con todas sus solicitu des de asistencia social, llenan un solo formulario y presentan un solo juego de documentos para confirmar su aceptación en varios programas. En el sistema anterior, los usuarios tenían que visitar cuatro sitios distintos para solicitudes, apelar sobre la negativa, o presentar nuevas certificaciones, dependiendo del tipo de beneficio. Con el nuevo enfoque, se reciben todas las solicitudes en pe queñas unidades en cada barrio de la ciudad y una unidad central las procesa. En una evaluación del proceso se documentaron los ahorros resultantes de la reorganización. Primero, se produjeron ahorros en tiempo de personal con el sistema unificado de procesamiento de beneficios: el personal recibió 40% menos solicitudes y por cada 10 solicitantes elegibles de subvención para vivienda, emplearon un 31% menos de tiempo para el proceso. Segundo, mejoró la eficiencia del personal. En el sistema anterior, cada funcionario procesaba 85 beneficios por mes; con el sistema de una ventanilla cada uno procesa 127. Tercero, los gastos administrativos totales por solicitud de beneficio bajaron un 32%. Los usuarios experimentaron también una reducción en sus costos transaccionales, pues con el nuevo sistema, el usuario promedio ahorra entre 1,3 y 2,4 horas por el menor tiempo necesario para conseguir los documentos exigidos, esperar en fila, llenar solicitudes, cobrar los beneficios y viajar a la oficina local de una sola ventanilla en lugar de la oficina ubicada en el centro. Por último, el experimento produjo un mejor alcance: el 29% de los usuarios respondió que había aprendido acerca de otros programas de beneficios durante una visita reciente a la oficina de una ventanilla. Fuente: Gallagher,StruykyNikonova,2003. 176 Políticas de protección social eficaces para los tres programas, pero la mayor restricción del programa TANF significó que muchas familias ya no presentaran solicitud y por ello no tuvieron oportunidad de solicitud para los otros dos programas aun cuando podrían haber sido elegibles para ellos. Con sólo la mitad de la población elegible recibiendo estampillas de alimentos en 1998, en comparación con un 70% en los años antes de la reforma, muchos estados lanzaron nuevos esfuerzos de actividades de extensión, liberaron los criterios de aceptación para algunos programas y simplificaron la papelería y los procedimientos de admisión. Hacer que los trabajadores sociales ofrezcan apoyo en curso Los grupos vulnerables o los pobres crónicos que encuentran múltiples barreras para salir de la pobreza pueden atenderse mejor con apoyo repetido y continuo de un trabajador social, algo que no es impedimento para ninguno de los enfoques ya descritos. Sí requiere procesos adicionales para información compartida y remisiones entre los trabajadores sociales y los programas y servicios de los que sus usuarios son beneficiarios. Aunque el empleo de traba jadores sociales parecería ser una opción costosa, hay pocas evaluaciones disponibles de la relativa efectividad en costos del empleo de trabajadores sociales en comparación con otros enfoques. El programa Chile Solidario (recuadro 5.11) ofrece extenso apoyo de trabajadores sociales a las familias para diagnosticar barreras a la independencia y personalizar planes de acción para superarlas. Los costos de personal son mayores que en muchos otros programas de transferencias de dinero, pero el beneficio en dinero es bajo, lo que compensa algo los costos de personal. Los impactos del programa son en gran parte positivos. Dados estos resultados y quizás también un creciente reconocimiento de que los extremamente pobres y vulnerables se enfrentan a múltiples barreras que no puede atender ningún programa, otros países como Brasil y Colombia están observando el modelo de Chile y empiezan a emularlo. 4. Administración de los pagos El objetivo de un sistema de pagos es distribuir exitosamente la cantidad correcta de beneficios a las personas adecuadas en el tiempo adecuado y con la frecuencia adecuada a los menores costos posibles tanto para el programa como para los beneficiarios. Como las circunstancias difieren según los países y a su interior, no puede utilizarse en todas partes ningún sistema de prestación del servicio que sea aplicable universalmente. El reto es seleccionar el mejor sistema de prestación que tenga en cuenta las necesidades, circunstancias locales y las necesidades actuales y futuras de los beneficiarios del programa. En el recuadro 5.12 se esbozan los temas principales referentes a la prestación de servicios de transferencias en especie, que demandan gastos y arreglos logísticos adicionales en comparación con las transferencias de dinero. Principios y objetivos Aunque la elección de un mecanismo de prestación para los beneficios en dinero debe ser espe cífica al contexto, todos los sistemas de prestación tienen los siguientes objetivos comunes: Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 177 Recuadro 5.11 Un programa de transferencias con fuerte apoyo psicosocial para las familias: Chile Solidario Aun cuando Chile experimentó años de crecimiento sostenido de ingresos durante la década de 1990, que se tradujeron en una reducción en la incidencia de la pobreza general desde un 33% en 1990 hasta cerca de un 15% en 2000, la extrema pobreza se mantuvo estable en alrededor del 5,2% (Banco Mundial, 2005g). En 2002, el gobierno introdujo el programa Chile Solidario, dirigido es pecíficamente a las familias que vivían en extrema pobreza utilizando un enfoque que va más allá de mejorar el desempeño en la focalización de los programas públicos existentes o simplemente proveer a las familias una asistencia en dinero. Diseño del programa. El programa se diseñó para atender tanto el lado de la demanda como el de la oferta de los servicios públicos para quienes viven en extrema pobreza y consta de dos componentes. El primero se dirige a las familias de extrema pobreza utilizando el método de reemplazo de comprobación previa de medios de vida y les presta apoyo psicológico a través de trabajadores sociales por un término de dos años. Los trabajadores sociales trabajan con las familias para evaluar sus necesidades y ayudarlas a diseñar una estrategia para salir de la pobreza extrema identificando acciones específicas que los inte grantes de la familia se comprometen a emprender y que se convierten en las condiciones para ingresar al programa. Estas acciones específicas podrían ser cualquiera de 53 diferentes llamadas condiciones mínimas para que una familia salga de la pobreza extrema y se agrupan en siete categorías: identificación y otros documentos legales, dinámica familiar, educación, servicios de salud, vivienda, empleo e ingreso. Durante los seis primeros meses el grado de interacción entre los trabajadores sociales y las familias es alto, empezando con reuniones semanales en los dos primeros meses y disminuyendo lentamente a reuniones cada dos semanas y luego cada mes. Después de estos seis meses iniciales, los trabajadores sociales se reúnen con las familias cada dos meses durante otros seis meses y por último una vez cada tres meses durante el segundo año del programa. En este período de dos años, las familias reciben una transferencia de dinero directa, disminuyendo la cantidad con el tiempo, y acceso preferencial a varios otros programas sociales. Después del período intensivo de dos años, las familias continúan recibiendo una transferencia de dinero directa más pequeña y acceso preferencial a programas de asistencia por un período adicional de tres años, pero se suspenden los servicios de los trabajadores sociales. El segundo componente del programa atiende el lado de la oferta de los servicios públicos asegurando coordinación entre diferentes programas, lo que se basa en el reconocimiento de que un enfoque con programas aislados sectoriales no es un buen tratamiento del material múltiple e interrelacionado, como tampoco psicosocial, de la pobreza de los extremamente pobres. El objetivo a largo plazo es pasar a un sistema de protección social que ofrezca grupos de programas ajustados para satisfacer las necesidades específicas de familias a las que es difícil llegar. Resultados. Después de los primeros dos años de implementación del programa, fueron evidentes ganancias significativas en varias dimensiones distintas. En relación con la educación, la inscripción preescolar, la inscripción de niños entre 6 y 15 años de edad, la tasa de cobertura de programas de alfabetización para adultos y la misma alfabetización de adultos mostraron incrementos significa tivos, de entre 4 y 9 puntos porcentuales. En relación con la salud, la inscripción en el sistema de salud pública y las visitas de salud preventiva de niños menores de seis años y mujeres mostraron los incrementos más significativos, entre 3 y 7 puntos porcentuales. Los resultados mostraron tam bién una fuerte tasa de cobertura de los programas de empleo. No se hallaron efectos significativos en el ingreso per cápita de las familias. La evidencia indica que, en promedio, los participantes aumentaron su conocimiento de los servicios sociales en la comunidad y mayor probabilidad de ser más optimistas en cuanto a su situación socioeconómica en el futuro. Fuente:Galasso2006. 178 Políticas de protección social eficaces · Garantizar la confiabilidad y regularidad de los pagos. La confiabilidad reduce los cos tos de transacción porque las personas no tienen que mantenerse retornando por el mismo pago. Además, los beneficiarios tienen mejor capacidad de emparejar su flujo de ingresos y gastos si pueden depender de recibir el beneficio del programa en el mo mento y sitio especificado. Aun las transferencias pequeñas son útiles si son frecuentes y confiables. · Mantener la responsabilidad. Esto significa asegurar que todas las transacciones se registren y que todos los fondos asignados se distribuyan a los beneficiarios regis trados. Sistemas efectivos de prestación deben estar en capacidad de impedir la mala apropiación de los fondos por parte de los funcionarios del programa o de benefi ciarios no elegibles o fraudulentos. Si se pierden fondos en el camino, la cantidad que reciben los beneficiarios se verá reducida y se socavará el apoyo político para el programa. · Reducir los costos para los beneficiarios. Los beneficiarios incurren en una variedad de costos para recibir sus beneficios, entre los que están los costos de transporte, tarifas para mantener y utilizar una cuenta bancaria, costos de tarjetas de identificación, costos de oportunidad del tiempo empleado para llegar y esperar en el sitio de pago, y posiblemente costos de sobornos y tarifas para recibir el pago. Los programas deben empeñarse en hacer que la recepción de los beneficios sea económica para los benefi ciarios. · Minimizar el costo de la prestación del servicio (eficiencia).Este es uno de los principales objetivos de cualquier mecanismo de prestación, pues los costos pueden representar una parte sustancial de los costos generales del programa. Cuando el programa o sus beneficiarios tienen que pagar costos por la prestación del servicio, cualquier costo produce menores beneficios disponibles para los beneficiarios. Para reducir tales costos, los diseñadores del programa deben tener en cuenta factores específicos al contexto para lograr el sistema de prestación más efectivo, pero menos costoso posible. Aunque los sistemas de distribución menos avanzados tecnológicamente son a menudo menos costosos a corto plazo, la inversión en mecanismos de prestación más modernos tiene sus ventajas a largo plazo. · Asegurar la transparencia. Esto implica asegurarse de que tanto los beneficiarios como los no beneficiarios conozcan el monto de la transferencia. La transparencia crea con fianza en el programa tanto para los beneficiarios como para el público en general y puede mejorarse con medios simples como suministrar información pública y contar con procedimientos efectivos de reclamos en buen funcionamiento. · Garantizar la seguridad. El diseño de un sistema de provisión de beneficios debe atender el aspecto de la seguridad, la cual es un problema tanto para el programa mientras está transportando y distribuyendo el beneficio, como para los beneficiarios después de haberlo recibido. Los diseñadores del programa deben tomar las medidas para asegu rar que el programa no sufra pérdidas como resultado de robos o ataques. Pueden ser necesarios escoltas armados y que el programa adquiera seguros para cubrir las posibles pérdidas. Esto es particularmente importante en los países en los que hay guerra o están plagados de grupos fuera de la ley. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 179 Recuadro 5.12 Transferencias en especie Varios programas de protección social ofrecen beneficios en especie con el objetivo de proveer a los beneficiarios raciones de alimentos listos para consumirse, para llevar a casa. Ejemplos de estos programas, que se tratan con mayor detalle en el capítulo 7, son las raciones alimenticias, la alimentación suplementaria, la alimentación escolar y los programas de emergencia de distribución de alimentos. ¿Qué se requiere? La distribución de raciones alimenticias para llevar a casa presenta varios pro blemas, pues los alimentos son voluminosos y por tanto su almacenamiento y transporte son costosos, además de estar sujetos al robo y a los despojos. En algunos países la distribución de las raciones depende principalmente de agencias oficiales, como en Bangladesh e India, que han desarrollado sistemas extensos de instalaciones de transporte y almacenaje. En otros casos, el sector privado o las oNG administran parte de la distribución de las raciones. Según el sitio web de la sección de logística del World Food Programme (www.wfp.org/operations), cuando se requieren programas de distribución de emergencia, las organizaciones de las Naciones Unidas, como el United Nations High Commissioner for Refugees y el World Food Programme han "convertido el complejo negocio de transportar alimentos en un arte". El sitio describe la compleja logística necesaria para entregar la cantidad correcta de alimentos a la gente correcta en el lugar correcto en el momento correcto. La preparación de alimentos para su consumo en el sitio presenta problemas adicionales. Es necesario adquirir, almacenar y preparar los alimentos. En algunos casos, los trabajadores, maestros, trabajadores de salud o voluntarios locales, están a cargo de preparar y distribuir los alimentos. Esfuerzos para aliviar la presión sobre las instituciones locales para la preparación de alimentos in cluyen la entrega de éstos a los colegios y clínicas por parte de entidades privadas o utilizar alimentos y productos de tipo merienda con tiempos de cocción más rápidos (Del Rosso, 1999, presenta más detalles sobre cómo simplificar la implementación para programas de alimentación escolar). ¿Dónde tiene lugar? Los programas universales y focalizados de distribución de alimentos dependen de una red de almacenes oficiales o privados para efectuar las transferencias en especie a los beneficiarios. Hasta principios de los años noventa eran comunes los almacenes especiales de racionamiento del gobierno en países como Bangladesh y Mozambique, pero en la actualidad se utilizan raras veces. Se utilizan con mayor frecuencia, en cambio, almacenes minoristas priva dos que pueden hacer uso del sistema minorista existente y de cadenas de mercadeo para reducir los costos de distribución, como en la República Árabe de Egipto e India. Usualmente se paga una tarifa a los almacenes minoristas para realizar las transacciones y manejar las cuentas. Los programas deben monitorear la calidad de los productos utilizados y asegurar que los almacenes provean la cantidad correcta de alimentos a los beneficiarios y no la intercambien por productos de menor calidad. En años recientes, el uso de tarjetas electrónicas, que empezó con el U.S. Food Stamp Program y se incorpora ahora en los programas Tortivales (Tortillas Gratis) de México y se ha probado en Egipto y en los estados indios de Gujarat y Maharashtra, ha facilitado el registro de las transacciones e incrementado la responsabilidad. Las clínicas y los colegios se utilizan para la entrega de subsidios de alimentación y suplemen tos para mujeres y niños para mejorar su salud, los logros educativos y/o la asistencia escolar. Las clínicas y colegios participantes deben estar equipados con instalaciones adecuadas de almacenaje y cocina para manejar los requisitos adicionales del manejo de los alimentos. Los campos de refugiados o centros de alimentación se utilizan para proveer alimentos a los afectados por desastres naturales o a los desplazados por conflictos. En estos casos, el problema principal es proveer a los afectados con los requisitos nutritivos apropiados ya que no tienen acceso a otra alimentación (Sphere Project, 2004; Unhcr y WFP, 1999). 180 Políticas de protección social eficaces Agencias de prestación y opciones de instrumentos de prestación Los métodos de pago presentados en esta sección cubren los distintos tipos de agencias de prestación de servicios y los medios de entrega de los beneficios (cuadro 5.2). Agencias de distribución y ubicaciones Como lo muestra el cuadro, una variedad de agencias puede distribuir los beneficios desde varias ubicaciones. Bancos, bancos móviles, cajeros automáticos y banca sin sucursales. Los bancos, sean privados o públicos, pueden utilizarse para la entrega de los beneficios de las políticas de protección social en varias formas. Pueden utilizarse como punto de pago donde se entrega el dinero a los beneficiarios contra una lista de individuos o familias, también para cobrar cheques y cupones distribuidos a los beneficiarios y, por último, para mantener cuentas a nombre de los beneficia rios en las cuales las agencias de bienestar o los programas pueden depositar el dinero. Las regulaciones con respecto al establecimiento de cuentas bancarias varían considera blemente según las entidades y los países. En general, cabe distinguir entre cuentas bancarias individuales que pueden utilizarse para depósitos, retiros, etc., y cuentas bancarias consolidadas que agrupan a varios o todos los beneficiarios de una sucursal local en una cuenta general. Las cuentas individuales ofrecen mayor libertad a los beneficiarios para utilizar cualquier característica adicional que ofrezca el banco, pero pueden ser demasiado costosas de esta blecer u operar. El beneficio adicional de una cuenta consolidada es que provee a la agencia que implementa el programa la oportunidad de retirar fondos que los beneficiarios no hayan cobrado después de cierto tiempo. Cuadro 5.2 Agencias e instrumentos de distribución Agencia de distribución Instrumentos de uso de los beneficiarios · Bancos,bancosmóviles,cajerosautomáticos,bancasin · Dineroenefectivo sucursales · Oficinaspostales · Cuentasbancarias · Almacenesoficialesderacionamiento,almacenesminoristas · Chequesycupones privados · Agenciasyoficinaspúblicas,oficinasdeproyectos,ONG · Tarjetasdébito,tarjetasinteligentes yteléfonoscelulares · Centrosdepago Fuente:losautores. Los bancos ofrecen también una variedad de oportunidades para la prestación del servicio en adición a sus oficinas, para atender personas que viven en zonas sin sucursales locales y pueden mejorar su cobertura geográfica a través de bancos móviles, cajeros automáticos, otros centros de pago, banca sin sucursal o banca por teléfono celular. Los bancos móviles tienen empleados del Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 181 banco que viajan con el dinero para distribuirlo a zonas sin sucursales del banco, logrando así una mayor cobertura, lo que resulta en menores costos de transporte para los beneficiarios que de otra forma tendrían que viajar a la sucursal más cercana. En Bangladesh se utilizan estaciones de pago móviles cuando los beneficiarios del Primary Education Stipend Program viven a más de cinco kilómetros de una sucursal bancaria local (Ahmed, 2005). Una de las desventajas de este servicio es que resulta más costoso para el banco, el que puede entonces trasladar esos costos a los beneficiarios o al programa. Es más probable que ocurran el comportamiento de búsqueda de beneficios mediante manipulaciones y las comisiones clandestinas con los bancos móviles pues los controles son menos rígidos por fuera de las oficinas regulares.7 Debe evaluarse también el potencial de problemas de seguridad durante el transporte y el sitio de pago. Los cajeros automáticos ofrecen todas las ventajas del pago directo pero minimizan las oportunidades de discreción y de comportamiento de búsqueda de beneficios mediante ma nipulaciones. otras ventajas de los cajeros automáticos son la responsabilidad, el automatismo y el potencial de bajos costos operativos, en adición a la mayor cobertura y movilidad. En el recuadro 5.13 se describen posibles usos de los cajeros automáticos y sus costos, junto con las máquinas de punto de servicio (o punto de venta, PoS). Una combinación del estado de la infraestructura (especialmente la electricidad), consideraciones de seguridad y costos deter minará su aplicabilidad a una ubicación particular. En cada vez mayor número de países, la banca sin sucursales conocida con mucha frecuencia como bancos móviles, ofrece una nueva forma de prestar servicios monetarios y otros servicios financieros a personas sin cuentas bancarias a través de las oficinas postales y puntos de venta al por menor, como las gasolineras. Los bancos móviles utilizan tecnologías de información y comunicaciones, como tarjetas débito, de prepago e inteligentes, y teléfonos celulares, para transmitir información entre el agente y el cliente o el banco. Los bancos móviles pueden ope rarse como una extensión de la red bancaria como se hace en Brasil, India y Sudáfrica, o por fuera de la red bancaria, como en Kenia y Filipinas (Lyman, Ivatury y Staschen, 2006; Lyman, Pickens y Porteous, 2008; Porteous, 2006). En Brasil, la Caixa Econômica Federal, de propiedad del Estado, ofrece una cuenta corriente simplificada que puede abrirse en cualquier sucursal o banco corresponsal utilizando sólo una tarjeta de identificación, número de registro tributario y prueba de residencia o declaración de dirección. Los cuentahabientes tienen acceso a toda la red de sucursales y corresponsales de la Caixa (Ivatury, 2006). La Caixa ha desarrollado una red impresionante de corresponsales bancarios que cubre los 5.500 municipios de Brasil. En 2004, la Caixa tenía unos 14.300 corresponsales bancarios que incluían casas de lotería, supermercados, droguerías y estaciones gasolineras, en comparación con unas 9.000 en 2001. Incluyendo todas sucursales y casas de loterías, de los 170 millones de habitantes de Brasil, 160 millones tienen ya acceso a la Caixa. Quienes están sin acceso fácil viven, en promedio, a 24 kilómetros de una sucursal o casa de lotería. Si se incluyen otros puntos corresponsales del banco como supermercados y droguerías, entonces todo el mundo tiene acceso a la Caixa (Kumar y otros, 2006). El programa Bolsa Familia utiliza esta impresionante red para prestar los servicios a sus beneficiarios (Lindert y otros, 2007). 7 En economía, comportamiento de búsqueda de beneficio mediante manipulaciones se refiere al mal uso de la autoridad o los recursos del gobierno. 182 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.13 Cajeros automáticos y PDS: transacciones remotas con el uso de tarjetas electrónicas Un cajero automático es un dispositivo computarizado de telecomunicaciones que proporciona a los clientes de una entidad financiera un método seguro de realizar transacciones financieras en un espacio público sin la necesidad de un dependiente humano o cajero bancario. Los cajeros automáticos varían desde unidades independientes portátiles que pesan varios cientos de libras hasta unidades de acero y concreto empotradas en una pared que pesan varios miles de libras y unidades móviles incorporadas en diversas clases de vehículos. El costo inicial de un cajero automático está entre US$10.000 y US$40.000. En adición, los costos de operación y mantenimiento puede ser de hasta de unos US$6.000 por año. La producción y distribución de tarjetas para el acceso a los cajeros implica también costos, aunque éstos están disminuyendo. Usualmente el programa no asume los costos de la red de cajeros, sólo los de las tarjetas de los beneficiarios. Algunas veces, la existencia de un gran programa que paga a través de cajeros automáticos estimula al sector privado a instalar dispositivos en sus almacenes como una forma de atraer negocios. Las máquinas PoS son dispositivos de comunicaciones que no contienen dinero, pero tienen la capacidad de autorizar transacciones en almacenes al detal, restaurantes, hoteles o ubicaciones móviles. Las transacciones pueden realizarse en tiempo real con conectividad a un sistema central de computación a través de la línea telefónica o de Internet o pueden regis trarse en una tarjeta inteligente o en un computador. Los almacenes y agencias de bienestar pueden respaldar los registros y luego remitir copias a los bancos, oficinas postales u oficinas de bienestar para el reembolso posterior. Las máquinas PoS, incluidos los modelos portátiles pueden conectarse también a otros dispositivos como receptores de sistemas de posiciona miento global, exploradores de códigos de barras (scanners), lectores de tarjetas inteligentes, teléfonos celulares, teléfonos satelitales, lectores de huellas biométricos, impresoras portátiles y dispositivos de audio y video. Los costos varían desde unos US$300 hasta US$700 cada uno, dependiendo del modelo. En general, los bancos tienen mucho qué ofrecer como agencia de prestación de servicios. Tienen considerable experiencia en el manejo y contabilidad de dinero, sistemas de control bien establecidos y registros de auditoría para minimizar el fraude junto con una cultura de administración que desalienta en forma activa el fraude. Los bancos se caracterizan por la automatización: el uso de computadores y software que proporciona chequeos internos sobre las transferencias y los pagos. Además, el uso de los bancos asegura que los fondos no cobrados no se encuentren sujetos al robo; por ejemplo, el Rural Maintenance Program de Bangladesh envía los fondos no cobrados de regreso a una cuenta central (Ahmed, 2005). Los bancos tienen también experiencia en los asuntos de seguridad. Los bancos colombianos, acostumbrados a operar en un entorno inseguro, asumieron completa responsabilidad por este aspecto del programa Familias en Acción, ayudando así al programa a evitar costos adicionales en seguros (Lafaurie y Velásquez Leiva, 2004). Un beneficio colateral es que los beneficiarios obtienen co nocimientos financieros básicos y confianza al tratar con los bancos cuando se les ha asignado cobrar el beneficio de la protección social a través de un banco. Pueden conseguirse economías de escala con los bancos por su experiencia en el manejo de dinero, lo que permite ahorrar. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 183 Es probable que los desarrollos tecnológicos adicionales y la mayor competencia en el sector bancario mejoren las relaciones costobeneficio aún más en el futuro. Al mismo tiempo, la utilización de los bancos como entidad de prestación puede conlle var algunas desventajas. Para empezar, algunas veces no hay disponibilidad de instalaciones bancarias o no hay facilidad de llegar hasta ellas, especialmente en las zonas rurales pobres. El costo de una cobertura geográfica deficiente se ilustra en Mozambique, donde a los soldados desmovilizados se les dieron cupones o cheques que debían presentar en una sucursal ban caria o en la oficina postal; pero no todos los distritos tenían sucursales bancarias u oficinas postales, por lo que más o menos una tercera parte de los beneficiarios gastaba entre US$2 y US$4 de la transferencia de US$14 en transporte (Nalón, 2004). Además, las sucursales ban carias remotas no mantienen suficiente cantidad de dinero en efectivo y es difícil controlarlas (ver Save the Children, 2001). También, los pobres encuentran dificultades para tratar con los bancos, comprender las transacciones o pagar las tarifas de las cuentas (Ahmed, 2005). Las tarifas bancarias por apertura de cuentas y transacciones, sea que las asuma el beneficiario o el programa, reducen la cantidad de la transferencia al beneficiario y, puesto que pueden re presentar un alto porcentaje de la transferencia, el programa debería negociar tarifas tan bajas como sea posible. El mismo proceso de negociación es algunas veces largo y difícil y requiere habilidades especiales (recuadro 5.14). La banca sin sucursales promete ofrecer varias soluciones a las restricciones del sector bancario, pero las regulaciones sobre su utilización y el tamaño de las cuentas y las transac ciones todavía se encuentran en desarrollo. Por ejemplo, en Brasil, los volúmenes mensuales de las transacciones (débitos y créditos) no pueden sobrepasar los R$1.000 (aproximadamente US$140) por usuario. Se permite a los clientes cuatro retiros y cuatro extractos de cuenta por mes y las transacciones adicionales cuestan R$0,50 cada una. Los depósitos y las consultas de saldos no cuestan nada. Oficinas postales. En varios países las oficinas postales ofrecen servicios financieros semejantes a los de bancos pequeños y se utilizan como sitios de pago de bienes y servicios distintos al correo y permiten también efectuar transferencias financieras y mantener depósitos. Cuando se utilizan para efectuar pagos a los beneficiarios de los programas de protección social, las oficinas postales usualmente los efectúan con base en una lista de beneficiarios provista por el programa o cambiando los cheques y cupones de los beneficiarios. Así, en muchas formas las oficinas postales funcionan como los bancos y constituyen una buena alternativa a éstos, ya que están acostumbradas a manejar dinero y tienen sistemas de transporte, control, responsabilidad y salvaguardia para el dinero. En algunos países ofrecen amplia cobertura geográfica y han establecido rutas de entrega y sistemas y así pueden en tregar los pagos a los beneficiarios. En adición, los beneficiarios no familiarizados, o que se ven intimidados por las entidades formales como los bancos están más familiarizados con las oficinas postales, lo que las hace más accesibles. Así sucede en India, donde las oficinas postales se utilizan para el pago de las pensiones de vejez (Farrington y otros, 2003). En algunos casos, a pesar de su cobertura, las oficinas postales no son tan eficientes como los bancos en la transferencia de recursos de las entidades centrales o locales. Por ejemplo, en Lesotho se utilizan las oficinas postales para el pago de las pensiones de vejez. Para cobrar su dinero, los pensionados presentan sus libretas de pensión, que contienen una foto del pensio 184 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.14 Manejo del proceso de contratación La agencia de asistencia social contrata con mucha frecuencia el procesamiento y entrega de los pagos en lugar de manejarlos directamente, algo que intuitivamente tiene mucho sentido, pues permite a los programas aprovechar la experiencia del sector financiero en lugar de tener que crear estructuras paralelas. Sin embargo, hay varios aspectos que deben manejarse al contratar los servicios. Efecto demostración. En países en los que no ha operado en el pasado un programa grande de transferencias de dinero, los proveedores de servicios financieros pueden temer que los servicios sean extremadamente costosos y así no presentar una oferta o presentarla con precios altos. Por ejemplo, en la primera etapa del programa Familias en Acción de Colombia, los funcionarios del programa sabían que un costo de U$1,30 por transacción era el estándar por una operación en un cajero automático y esperaban pagar alrededor de US$2 por transacción, pero las primeras cotizaciones recibidas de los bancos fueron de US$10 por transacción. Dado que los negociadores del programa eran conocedores de la industria bancaria, entendieron las implicaciones de ofrecer depositar los fondos con cinco días de anticipación al inicio del ciclo de pagos, lo que resultó en una cotización revisada de US$1,74 del banco oficial. El programa continuó negociando con ban cos privados capaces de proveer cobertura aparte de ese banco oficial y las cotizaciones fueron de US$1,31 a US$1,52 por transacción (Lafaurie y Velásquez Leiva, 2004). otros países, como Kenia, han empleado estrategias semejantes de utilizar un efecto demostración; por ejemplo, el plan piloto del Cash Transfers for orphan and Vulnerable Children Program, para mostrar que es factible ofrecer el servicio a un costo relativamente bajo y luego abrieron el proceso a licitación. Características y aspectos del contrato. Los contratos deben especificar varios aspectos distintos a los términos financieros, incluida la propiedad de la base de datos de los beneficiarios. Idealmente, la agencia de asistencia social debería ser la propietaria de la base de datos utilizada para los pa gos y mantener los registros de las transacciones. Como mínimo, la agencia debería tener plenos derechos de acceso a la base y estar completamente sujeta a auditoría si la maneja otra entidad, como sucede en el programa Bolsa Familia de Brasil (Lindert y otros, 2007). Deben especificarse también los aspectos relativos a las características técnicas de la base de datos. El contrato debe especificar estándares de servicio deseables, pero realistas. Podría, por ejemplo: · Daralosusuariosdelprogramaderechoaescogerunpuntodepagodeentrevariospuntosalter nativos para recibir los pagos o darles acceso a múltiples puntos de pago (si se realizan los pagos por medio de máquinas PoS en almacenes minoristas, por ejemplo; esto permite a los beneficiarios efectuar comparaciones para sus compras y reduce problemas de engaños en precios). · Requerirunaatencióntelefónicapermanenteparallamadasdeusuariosconpreguntassobre los pagos, tarjetas perdidas o robadas, claves de seguridad olvidadas, etc. · Especificartiemposdeesperamáximosaceptables,quepuedenreducirse,porejemplo,mediante el uso de cajeros automáticos en lugar de cajeros bancarios, pero también distribuyendo los días de pago en el mes en lugar de pagar a todos los usuarios el mismo día. Pueden utilizarse también contratos con incentivos basados en el desempeño para mejorar la eficiencia del sistema de los contratistas u otras agencias. En Brasil, en 2008, Bolsa Familia renegoció su contrato con Caixa para mantener la base de datos y pagar los beneficios. El nuevo contrato estableció 17 indicadores de desempeño para medir el nivel y la calidad de los servicios que prestaba Caixa, como un índice de duplicación de entradas de registro, horas de disponibilidad y retrasos en la entrega de las tarjetas de beneficios (Lindert y otros, 2007). (Continúa en la página siguiente) Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 185 (Continuación recuadro 5.14) El mayor riesgo es el de entrar en un acuerdo con un contratista por servicios no especificados con claridad o no tenidos en cuenta. Por ejemplo, si se desagregan las tarifas por cada servicio prestado, podrían pasarse por alto algunos costos y el costo resultante del sistema de prestación podría ser entonces mucho más alto de lo esperado. Una tarifa de un 2% a un 3% por cada tran sacción parece razonable, pero si se combina con otras por el uso de tarjetas, mantener el software y la base de datos y suministro de asistencia a los usuarios, entonces las tarifas podrían ascender hasta más de un 10% por cada transacción. Longitud del contrato. Por una parte, un contrato de mayor duración podría permitir a las agencias de pago amortizar los costos de las inversiones anticipadas en tecnología, sistemas de pro cesamiento y capacitación de usuarios, algo que permite bajos costos unitarios a través del tiempo y buenos estándares de servicio. Por otra parte, a menor número general de contratistas, sólo el mantener un contrato por un período empieza a crear una ventaja competitiva. No es conveniente que el programa se vea sujeto a un proveedor monopolista de pagos. nado como identificación, en una agencia local de la oficina postal. Sin embargo, los fondos no se transfieren electrónicamente a las agencias locales, sino que los funcionarios de la agencia retiran los fondos en las agencias centrales y los distribuyen físicamente en 291 puntos de pago, algo que crea costos adicionales, incluidos los de los escoltas de seguridad para los funciona rios. También, la entrega de los fondos se retrasa algunas veces y los pensionados, después de pagar transporte o emplear horas de camino, deben regresar después si no están disponibles sus pagos todavía (Devereux y otros, 2005). Almacenes minoristas. Varios programas entregan las transferencias en especie a los benefi ciarios utilizando estampillas o cupones de alimentos, como es el caso del sistema público de distribución en India y el Food Stamp Program en Estados Unidos. Los beneficiarios reciben su cantidad asignada de alimentos a la presentación de los documentos apropiados, a saber, cupones, libretas bancarias, tarjetas de identidad o tarjetas electrónicas. Cuando el programa utiliza estas últimas, los almacenes oficiales de racionamiento o los almacenes minoristas pri vados autorizan o registran las transacciones con el uso de máquinas PoS o terminales (como se describió en el recuadro 5.13). Los almacenes son responsables del manejo de los alimentos y las transacciones financie ras, lo que implica registros de las transacciones para funcionarios oficiales por los productos recibidos del gobierno, o pasar los cupones a los bancos para el reembolso de sus pagos por los productos que han entregado. Agencias y oficinas públicas, oficinas de proyectos y ONG. otras clases de agencias de implemen tación de programas pueden participar en forma directa en la distribución de los beneficios. Agencias públicas apropiadas serían aquellas que tienen experiencia en efectuar pagos en dinero y en el manejo de cuentas asociado con los pagos, como oficinas de gobiernos locales y de bienestar, en tanto cuenten con personal suficiente para realizar las tareas necesarias. Por ejemplo, en Etiopía, los cajeros de los departamentos de finanzas municipales o de las ramas locales del Departamento de Agricultura desembolsaban los pagos del programa Cashfor 186 Políticas de protección social eficaces Relief Pilot Scheme y se utilizaron cajas de seguridad municipales para guardar el dinero. Aunque las primeras preocupaciones sobre corrupción y malos manejos fueron infundadas, los cajeros consideraron los pagos como una adición a su carga de trabajo y los funcionarios locales recomendaron contratar especialmente para el futuro otros cajeros para el trabajo en tales proyectos. Recomendaron también el uso de cajas de seguridad separadas para cualquier proyecto futuro (Save the Children, 2001). Las oNG se utilizan también como oficinas de pago de dinero si cuentan con políticas más extensas en una región que los bancos o las agencias oficiales, o participan directamente en el manejo de un programa. Sin embargo, las oNG no pueden manejar el dinero en forma tan eficiente como las oficinas de gobierno (Ahmed, 2005). otras ubicaciones posibles para los pagos incluyen los sitios de trabajo para los pro yectos de obras públicas, una elección lógica cuando se distribuye directamente el dinero a los beneficiarios. En este caso, se paga a los trabajadores con base en una lista de los participantes que indica también la cantidad de trabajo realizado. El sistema es más con veniente para los beneficiarios, pero plantea varios problemas de logística y de gestión para los administradores del programa; por ejemplo, deben realizar arreglos sobre seguridad y otros aspectos para el transporte seguro del dinero a los sitios de trabajo y el registro de las transacciones. Centros de pago. Las estaciones de pago en puntos de servicio establecidas por agencias oficiales o contratadas con agencias privadas constituyen un intento de reducir los costos de transporte de los beneficiarios. En esta situación, los funcionarios del programa o del gobierno, o los contratistas, distribuyen las transferencias utilizando sistemas de registro simples de papel y lápiz o dispositivos electrónicos como máquinas PoS o teléfonos celulares. En Zambia, los beneficiarios del programa Kalomo District Pilot Social Cash Transfer Scheme, que viven a más de 15 kilómetros del banco designado, visitan el punto de servicio local más cercano, que usualmente se encuentra en un colegio o en un centro de salud. Los gerentes del punto de pago son responsables de recaudar el dinero y distribuirlo a los bene ficiarios (Devereux y otros, 2005). Esto no sólo facilita el recaudo del dinero a las familias beneficiarias sino también la administración del plan y reduce la carga de trabajo de los bancos. El 65% de los beneficiarios del programa Bolsa Familia en Brasil cobraron sus beneficios en puntos de venta de lotería en 2005 y Caixa manejó aproximadamente 9.000 puntos de venta de lotería. Estos puntos utilizaron dispositivos PoS conectados a la red bancaria para procesar las transacciones (Lindert y otros, 2007). El uso de puntos de pago es apropiado donde no hay bancos disponibles y cuando su uso reduce los costos de los beneficiarios. Al mismo tiempo, su uso requiere una programación excelente y mecanismos de control. Si las transacciones se registran utilizando papel y lápiz, el sistema de control podría ser operado por observadores locales como los ancianos de la comunidad o funcionarios del gobierno local que podrían ayudar a salvaguardar contra la corrupción asegurando que el dinero lo reciban las personas correctas. El uso de sistemas electrónicos como máquinas PoS y teléfonos celulares puede mejorar la transparencia y exac titud de las transacciones. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 187 Instrumentos de la prestación de servicios Los beneficios en dinero y en especie pueden entregarse a los beneficiarios en varias formas, normalmente mediante el uso de dos métodos principales, siendo el primero de los cuales que una de las agencias de distribución distribuya directamente el beneficio en dinero o en especie y el segundo proporcionar a los beneficiarios acceso a los beneficios mediante cheques, cupones, depósitos directos en cuentas personales, tarjetas inteligentes, teléfonos celulares y otros, que pueden redimirse en una de las agencias de distribución. Dinero en efectivo. La distribución directa de los beneficios en forma de dinero es común en los países de bajos ingresos, en particular en el caso de los programas de dinero por trabajar o en programas de emergencia. Lo único necesario para procesar los pagos es una lista de beneficiarios o nómina de revisión. Los beneficiarios presentan alguna clase de identificación, una libreta o chequera para el registro de la transacción, firman un documento y reciben el dinero. Los pagos pueden realizarse en varios lugares, inclusive bancos, oficinas públicas y sitios de trabajo. Los sistemas de distribución son de fácil configuración y pueden ser la única opción dis ponible en los países pobres. Por ejemplo, en el Mecket Project de Etiopía los beneficiarios se reúnen a lo largo de la vía o en el mercado el día de pago. Se los llama por nombre en grupos de 10 y a la primera persona llamada se le entrega la lista para que la firmen las 10 personas del grupo, usualmente con la huella digital, lo que resuelve el problema del analfabetismo y la tinta impide la duplicación de pagos. La primera persona del grupo recibe también el dinero de todos los del grupo; se le informa a cada beneficiario la cantidad de su transferencia y se les distribuye el dinero (Devereux y otros, 2005). La distribución directa de los beneficios a través de agentes designados presenta dos preocu paciones sobre seguridad. Primero, se requieren medidas de seguridad durante la transferencia de los fondos si no se utiliza un banco y, segundo, debe haber sistemas en funcionamiento para identificar la identidad de los receptores. Transferencias bancarias.Algunos programas han efectuado arreglos para transferir directa mente el dinero a las cuentas bancarias de los beneficiarios individuales, quienes pueden elegir entre mantenerlo en su cuenta o retirarlo. Las transferencias directas (electrónicas) a las cuentas de los beneficiarios tienen ventajas pues eliminan intermediarios, discreción, retrasos en el pago y oportunidades de malos mane jos y manipulaciones. Por ejemplo, si el gobierno central traslada fondos de protección social a los gobiernos locales, cualquier gobierno local que se encuentre en una crisis financiera de alguna clase puede tomar en préstamo temporalmente los fondos, retrasando así el desembolso a los beneficiarios; el pago directo a los beneficiarios impide que esto suceda. Los desembolsos pequeños y más frecuentes ayudan a que los beneficiarios no se consideren como un objetivo después de cobrar su beneficio. otra ventaja de esta forma de pago es que introduce a los beneficiarios al sistema bancario: les ofrece una oportunidad de abrir y operar una cuenta bancaria, que de otra forma no podrían hacerlo, aunque desde luego, los bancos cargan tarifas por el servicio de abrir y mantener las cuentas. Para reducir dichos costos, el programa puede imponer algunas restricciones a los 188 Políticas de protección social eficaces bancos o varios beneficiarios pueden compartir una cuenta. Por ejemplo, el Rural Maintenance Program en Bangladesh les entrega el pago a 10 personas que lo cobran en conjunto. Cheques y cupones. En lugar de entregar dinero en efectivo o beneficios en especie directamente, algunas veces los beneficiarios reciben un cheque o cupón que les faculta para recibir los bene ficios en dinero o en especie más tarde. Un cupón es usualmente una hoja de papel que puede utilizarse como cheque y cambiarse por efectivo o por bienes y/o servicios en establecimientos de negocios designados. Este método de entrega de los beneficios es más común en países de medianos ingresos con sistemas más establecidos de impresión y distribución de cheques y cupones. Estos instrumentos requieren también un buen sistema de bancos y/u oficinas postales para la redención de los cheques o cupones en dinero efectivo, o almacenes locales para hacer efectivos los cupones en alimentos. La carencia de un sistema eficiente para redimir cheques y cupones puede socavar el éxito de un sistema de distribución, como lo ilustró un proyecto piloto en 2001 en Cundinamarca, Colombia. En este piloto se utilizaron cupones que los receptores podían cambiar por dinero o utilizarlos para adquirir productos en un almacén designado. Uno de los problemas que surgieron fue que algunas veces los minoristas no contaban con suficiente dinero en efectivo para cambiar los cupones, lo que dio como resultado que la mayoría de los receptores quedaron insatisfechos con el arreglo (Lafaurie y Velásquez Leiva, 2004). Los cheques y cupones comparten muchos de los beneficios del dinero en efectivo: son fácilmente transportables, no se echan a perder y no requieren un gran espacio de almacena je. Al mismo tiempo, tienen los mismos problemas de seguridad que el dinero debido a los costos de impresión asociados con los cupones que debe pagar el programa. Un riesgo es el de que puede surgir un mercado paralelo si los beneficiarios revenden sus cupones con un descuento, lo que también reduce los beneficios para los beneficiarios. otro riesgo es que los comerciantes pueden cobrar una tarifa para redimir los cupones o poner mayor precio a sus productos y los administradores del programa deben tener el cuidado de no trabajar con tales establecimientos. Por último, un costo no financiero de los cupones es que quienes lo reciben pueden verse estigmatizados. Harvey (2005) anota que un programa de cupones para quienes buscaban asilo fue abandonado debido a que los beneficiarios estaban sujetos al abuso y hos tigamiento de la comunidad. El éxito de cualquier programa de cupones depende de los acuerdos de logística efectuados con los comerciantes para redimir el valor de los cupones (Harvey, 2005). La eficiencia de un programa se verá seriamente afectada si no se reembolsa a los comerciantes el valor de los cupones que han aceptado o si no se les reembolsa puntualmente. El programa deberá atender también el caso de los cupones que no se emplean en su totalidad al redimirse. Tarjetas débito, inteligentes y teléfonos celulares. Varios programas están introduciendo nuevos métodos de transacciones con los que buscan reducir los costos y el uso de cheques y cupones. Estos métodos incluyen varios tipos de tarjetas débito y de prepago, tarjetas inteligentes y teléfonos celulares. En 1993, el U.S. Food Stamp Program, por ejemplo, introdujo un sistema basado en tarjetas inteligentes, conocido como transferencia electrónica de beneficios, para reemplazar los cupones de papel. En diciembre de 2002 el sistema entregó los beneficios al 90% de los 19 millones de beneficiarios a través de 145.000 almacenes minoristas utilizando terminales de PoS (o'Connor y Silbermann, 2003). Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 189 Las tarjetas débito tienen una franja magnética que contiene información sobre la cuenta del beneficiario y pueden utilizarse para retirar dinero de un cajero automático o para proce sar compras en una máquina PoS. Cada vez que se utiliza una tarjeta, se deduce la cantidad estipulada de la cuenta bancaria del tenedor de la tarjeta. Puesto que estas transacciones son electrónicas, son menos costosas que las transacciones con el cajero en los bancos locales, pero como la tarjeta débito debe estar vinculada a una cuenta bancaria, las tarifas bancarias pueden cancelar todo o parte de los ahorros (Lafaurie y Velásquez Leiva, 2004). Como las tarjetas dé bito requieren el uso de cajeros automáticos o máquinas PoS conectadas a líneas telefónicas, puede ser que el sistema no provea una cobertura geográfica adecuada pues los altos costos de capital significan que el equipo sólo será instalado donde se utilice con suficiente frecuencia para que sea rentable; sin embargo, las políticas de cajeros automáticos y máquinas PoS se están expandiendo con rapidez en muchos países (Ivatury, 2006). Al mismo tiempo, puede suceder que para los beneficiarios sea difícil entenderlos o utilizarlos. Las tarjetas débito de prepago son semejantes a las tarjetas débito regulares y la única di ferencia es que se entregan con un valor precargado que, cuando se utiliza la tarjeta, se debita directamente de una cuenta central, de modo que no se requieren cuentas individuales. Estas tarjetas tienen un menor riesgo para los bancos en relación con la custodia de dinero pues tienen una cantidad limitada de dinero asignada y pueden bloquearse si se pierden o se roban. El proceso de fijación del pago es más rápido porque los fondos ya han sido asignados y puede utilizarse cualquier cajero automático o máquina PoS de la red. La seguridad mejora porque se requiere un número de identificación personal o contraseña y los beneficiarios pueden escoger el momento de retirar su beneficio, evitándose líneas y tiempos de espera (Lafaurie y Velás quez Leiva, 2004). Los costos transaccionales para el banco, y por ende para el programa, son significativamente menores con las tarjetas de prepago que con las tarjetas débito individuales ya que el banco no necesita mantener cuentas individuales. Las tarjetas inteligentes contienen una ficha electrónica que puede mantener, y algunas veces procesar, una gran cantidad de información. Las tarjetas inteligentes simples se descartan una vez se han utilizado por completo (las tarjetas de prepago de teléfonos son un ejemplo) pero algunas tarjetas inteligentes tienen aplicaciones múltiples. Se pueden utilizar tipos más sofisticados de tarjetas inteligentes en terminales PoS y cajeros automáticos y para almacenar registros como información sobre la salud (Gallagher, 2005). Las transacciones pueden tener lugar en cajeros automáticos o máquinas PoS en ubi caciones remotas. Puesto que la información está grabada en la tarjeta, no se requiere una cuenta bancaria y la máquina PoS no tiene que estar conectada a un banco. Los registros de las transacciones pueden actualizarse posteriormente a partir de la tarjeta. Aunque los costos transaccionales con el uso de tarjetas inteligentes son aun menores que con tarjetas débito de prepago, su principal desventaja es el mayor costo de las tarjetas individuales. El costo actual de una tarjeta inteligente es de aproximadamente US$3, en comparación con sólo US$0,20 para una tarjeta débito estándar. Los teléfonos celulares se han utilizado también en forma eficiente para realizar transaccio nes financieras. De hecho, contienen una tarjeta inteligente y pueden conectarse con facilidad a la red de bancos móviles o a otros teléfonos o dispositivos remotos de PoS. La cantidad de dinero permitida para operaciones con teléfonos celulares es restringida, aun cuando muchas personas tienen su propio teléfono celular que pueden utilizar para tener acceso a una entidad 190 Políticas de protección social eficaces financiera que administra las transacciones. En Filipinas, regulaciones especiales sobre banca permiten a la gente transferir y mantener pequeñas cantidades de dinero por medio de teléfonos celulares. En Sudáfrica, Celtel permite a la gente tener una cuenta de teléfono celular y realizar transacciones de dinero con ellos dentro de la red de Celtel (Porteous, 2006). Los teléfonos celulares pueden utilizarse también para registrar la entrega de dinero o de beneficios en especie por parte de cualquier agente autorizado. En la República Democrática del Congo se utilizan los teléfonos celulares para efectuar pagos a los beneficiarios del proyecto de desmovilización utilizando cualquiera de 100 puntos de dinero, que son pequeñas cabinas, cada una con una persona sentada dentro de ella con un teléfono celular y una caja de dinero. Los beneficiarios informan su identificación gubernamental al dependiente del punto de caja, quien ingresa su propio número de identificación al teléfono y envía un mensaje de texto a la base de datos financiera central operada por Celtel. Diez segundos después, el dependiente recibe un mensaje de texto confirmando que se ha acreditado el dinero a su cuenta, con la información sobre el derecho y el pago al beneficiario. Selección de un mecanismo de prestación de servicios El sistema elegido para la transferencia en dinero o en especie a los beneficiarios debería con sistir en la combinación apropiada de agencias de prestación de servicios y formas de pago y debería estar bien integrado con otros procesos operativos. En adición, es necesario que el sistema sea lo bastante factible de mejorarse con el tiempo, teniendo en cuenta las restricciones actuales de implementación. Tener en cuenta las consideraciones apropiadas sobre el contexto y la economía política Los mecanismos de prestación de servicios que se basan en el sistema bancario y utilizan cajeros automáticos y máquinas PoS en combinación con las últimas innovaciones tecnológicas, como tarjetas inteligentes o teléfonos celulares, tienen ventajas significativas cuando garantizan una buena cobertura y costos unitarios suficientemente bajos. Aunque cada instrumento utiliza do para la distribución de los beneficios tiene sus ventajas, no todos son adecuados en todas las circunstancias y es por eso que en la elección de un sistema deben tenerse en cuenta las restricciones específicas de cada país en relación con la infraestructura financiera y tecnoló gica necesaria para apoyar el sistema de prestación de servicio propuesto. Una evaluación del contexto apropiado debería incluir los elementos siguientes: · Revisióndelainfraestructurafinancieradelpaísafindeverificarlacoberturageo gráfica y la eficiencia del sector bancario, tanto público como privado, y del sistema postal, incluyendo investigación de los costos de abrir y mantener cuentas individuales y grupales. · Revisióndelainfraestructuradecomunicacionesqueincluyaladisponibilidaddeelec tricidad, la frecuencia de las fallas en el servicio y la disponibilidad y confiabilidad de las líneas telefónicas y teléfonos celulares, como también los costos de su utilización. · Revisióndelacapacidaddelosalmacenesminoristasenrelaciónconelpagodecupones en especie y estampillas. Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 191 En adición, el sistema debe ser compatible y estar integrado con otros procesos operati vos, como la selección de los beneficiarios y la conciliación de cuentas. Tiene que conciliarse la información sobre pagos procesados, inclusive el número de personas que ha recibido los beneficios y la cantidad de fondos desembolsados contra la lista de beneficiarios elegibles actual mente utilizando el sistema de seguimiento del programa. Por esa razón el nivel de desarrollo del sistema general de seguimiento del programa tendrá influencia en el sistema seleccionado y en su desarrollo. Cuando un buen sistema de gestión de información computarizado y una infraestructura de comunicaciones están en buen funcionamiento, los programas pueden hacer pagos frecuentes utilizando cuentas individuales y conciliar los pagos con rapidez. En el recuadro 5.15 se muestra cómo puede realizarse un programa de TCD utilizando un sistema de tarjetas inteligentes. Cuando el sistema de seguimiento no es particularmente sofisticado, un enfoque más fácil es el de utilizar contabilidad consolidada y sistemas de pagos grupales para facilitar el mantenimiento de los registros y la transmisión de la información. Los principios aquí descritos sobre la selección de mecanismos de prestación de servicios se aplican también a circunstancias especiales como la distribución de transferencias de dinero en situaciones de emergencia, aun cuando en los casos en que la emergencia sucede por un desastre natural el tiempo disponible para evaluar opciones y diseñar modelos alternativos es muy limitado y la infraestructura se ha quebrantado. En el recuadro 5.16 se describen las opciones disponibles más comunes para la entrega del dinero en dichas circunstancias. Es complicado evaluar el costo de entregar las transferencias y se requiere cuidado al com parar los costos de métodos alternativos. La información sobre los costos actuales contraídos para la entrega de las transferencias no es comparable entre países y programas y una razón de esto es que los costos administrativos totales con mucha frecuencia no se desagregan en categorías similares de costos o se agregan en formas distintas. En otros casos, los costos en que incurren los bancos nacionales o las oficinas postales no se cargan a la agencia del gobierno responsable del programa o son demasiado bajos, como en Albania y Lituania. Cuando la entrega de los pagos se subcontrata a empresas y bancos privados en lugar de utilizar entidades oficiales, los costos reales de la entrega cargados al programa tienden a ser mayores en términos nominales y porcentuales. Algunas veces, para reducir tanto los costos administrativos como los costos totales de la entrega de las transferencias por beneficiario, los subsidios se entregan cada dos o tres meses. El cuadro 5.3 presenta los costos de la entrega en algunos países y programas. Cuando los costos actuales de la entrega de los beneficios son bajos por cada transacción, como es el caso en Europa oriental, pueden hacerse los pagos mensualmente. Cuando son más altos, como sucede en América Latina, los pagos se efectúan cada mes o cada dos meses. Cuando son aún más altos, como en Bangladesh, los pagos se efectúan trimestralmente. No deben ignorarse las consideraciones de economía política al seleccionar y establecer nuevos sistemas de prestación de servicios o modernizar los mecanismos existentes. Esto último puede no ser fácil debido a la resistencia a nuevas metodologías y tecnologías ya que pueden percibirse como complicadas y requerir una gran inversión antes de que pueda efectuarse cualquier pago. Es necesaria una explicación clara de las ganancias que pueden lograrse en términos de seguridad y eficiencia y la creación de alianzas estratégicas con siste mas utilizados por otros departamentos del gobierno y el sector privado. Por ejemplo, en 192 Políticas de protección social eficaces Recuadro 5.15 Procesamiento de pagos mediante un sistema de tarjetas inteligentes El diagrama de flujo ilustra una posible forma de organizar las actividades relativas al proceso de pagos y conciliaciones. 1. El sistema de información gerencial (MIS) crea la lista de beneficiarios, la cual contiene detalles sobre la cantidad de beneficios que deben recibir y el tipo de condiciones requeridas. 2. La lista de beneficiarios se envía al banco, sistema móvil o proveedor de servicio que entregará el pago a los beneficiarios. 3. Se efectúa el pago. Los beneficiarios cobran el beneficio en un banco, sistema móvil o proveedor de servicio. Para esta transacción utilizan una tarjeta que contiene datos de identificación o datos biométricos. 4. El banco, sistema móvil o proveedor de servicio confirma la transacción, que se carga entonces al MIS y es verificada por el administrador del programa. Administrador del programa de CCT Lista de participantes 1 con información sobre las condiciones 4 Proveedor MIS autorizado 2 del servicio 2 4 2 4 Equipado con · lector de tarjetas · teléfono satelital Sistema Sistema móvil de · lector biométrico bancario cajeros automáticos tradicional Equipado con · lector de tarjetas Beneficiarios · lector biométrico elegibles 3 Poseen tarjetas 3 3 Este sistema puede automatizarse completamente en línea y puede procesar la información a través de Internet o satélite cuando se efectúan las transacciones. En forma alterna, pueden efectuarse las transacciones fuera de línea y cargarse al sistema principal diaria o semanalmente a través de teléfono, satélite o Internet. Fuentes: adaptadodeGallagher,2005yDatta,2006. Colombia, el Departamento de Bienestar Social está en proceso de crear un sistema sofisticado de bases de datos y pagos basado en Internet para los beneficiarios de todos los programas sociales. El departamento redujo los costos iniciales de dicho sistema trabajando con el sector privado y el gobierno ayudó a configurar un sistema de pagos para los empleados del sector Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 193 Recuadro 5.16 Entregas de dinero en situaciones de emergencia La entrega de dinero ­y cualquier otra asistencia­ en una emergencia puede ser más difícil de lo usual, ya que pueden haberse destruido las entidades financieras, la infraestructura básica, los sistemas de transporte y los de comunicaciones. Creti y Jaspars (2006) presentan las tres opciones siguientes para la transferencia del dinero: · Utilizar el sistema bancario local. Si continúa operando un sistema bancario existente confiable y es accesible a los beneficiarios, los pagos a cuentas individuales o grupales tienen la ventaja de ser más seguros para los receptores y para el personal del proyecto, ya que no tienen que manejar dinero directamente. Por ejemplo, en Irán, después del terremoto de 2004 en Bam, el sistema bancario siguió funcionando y el gobierno abrió cuentas bancarias para los beneficiarios y transfirió el dinero directamente a las cuentas. Después de las inundaciones en Mozambique a principios de 2000, los receptores de transferencias de dinero recibieron cheques en sitios de distribución designados, donde un banco comercial le ofreció protección con personal de seguridad a los cajeros, que pudieron cambiar los cheques (Harvey, 2005). En forma semejante, la Cruz Roja Británica utilizó un banco que ofreció servicios de cajeros automáticos para dis tribuir las transferencias de socorro en Banda Aceh, Indonesia, después del tsunami de 2004 (Adams y Harvey, 2006). · Utilizar empresas locales de transferencia de dinero. El uso de sistemas locales tradicionales para la transferencia de dinero puede ser una opción cuando no existían entidades finan cieras, especialmente bancos, antes de la emergencia, o fueron destruidas como resultado de ella. Por ejemplo, como respuesta a los disturbios en Haití en 2004, oxfam utilizó almacenes locales para transferir el dinero a los beneficiarios. Los sistemas locales para transferencia de dinero se utilizaron también en Afganistán para las Emergency Support for Drought and ConflictAffected Populations (Apoyo de Emergencia a Poblaciones Afectadas por la Sequía y el Conflicto), del primero de noviembre de 2001 al 15 de marzo de 2003, y en Somalia en 2004, para el Emergency Cash Program for DroughtAffected Households (Programa de Dinero de Emergencia para Familias Afectadas por la Sequía) (Creti y Jaspars, 2006). En adición, los programas pueden utilizar los seguros para reducir los riesgos de seguridad de distribuir dinero; por ejemplo, en Etiopía, Save the Children obtiene seguro para cubrir los riesgos de pérdida al transportar dinero en zonas que no tienen bancos (Harvey, 2005). · Contratar los pagos directos con una agencia de implementación. El desembolso directo puede ser una opción cuando no es factible el uso de bancos o sistemas locales. Es con mucha frecuencia el método más rápido de poner en funcionamiento, si bien conlleva altas cargas de trabajo administrativo y de gestión. Varios donantes trabajando en zonas de Sri Lanka afectadas por el tsunami de 2004 utilizaron este método para la mayoría de sus programas de obras públicas y entregaron el dinero mediante distribución directa a los beneficiarios en los sitios de trabajo (Aheeyar, 2006). formal utilizando un pequeño número de bancos o empresas especializadas que coordinan los desembolsos de nómina de las empresas con las contribuciones individuales de los empleados a los fondos de salud y pensiones, reduciendo así en forma significativa el costo de procesar las relaciones de nómina. 194 Políticas de protección social eficaces Cuadro 5.3 Costos de la entrega de beneficios, países y programas seleccionados Costos por transacción Transferencia Como % Frecuencia mensual de la del pago País, programa y año promedio (US$) US$ transferencia Albania,NdihmeEkonomika,2004 26,00 0,13 0,5 Mensual Bangladesh,PrimaryEducationStipend Trimestral Program,AF2002/03 1,80 0,15 8,3 Brasil,BolsaFamilia,2007 42,00 1,10 2,6 Mensual Bulgaria,GuaranteedMinimumIncome 25,00 0,07 0,3 Mensual Program,2004 Colombia,FamiliasenAcción,2004 50,00 0,60-10 1,2-2,0 Bimestral Ecuador,BonodeDesarrolloHumano,2004 15,00 0,45 3,0 Mensual Jamaica,PATH,2004 45,00 0,30-0,60 0,7-1,3 Bimestral Fuentes: cálculosdelosautoresbasadosenAhmed,2005;DelNinnoyAyala,2006;HandayDavis,2006;Kolpeja,enprepa- ración;SchadyyAraújo,2006;Shopov,enpreparación;comunicaciónpersonalconJoanaMostafa,consultoradelaoficina deBrasildelBancoMundial,22deabrilde2008. Nota:AF=añofiscal. Si los programas los financian organizaciones internacionales o bilaterales, pueden tener requisitos adicionales de información que podrían afectar el tipo de mecanismo de prestación y la frecuencia de los pagos. En el caso de los programas de TCD en Colombia, Jamaica y Kenia, por ejemplo, los pagos se efectúan bimestralmente con el fin de que los programas cuenten con más tiempo para los procesos de conciliación y los requerimientos de información. Adaptarse a las condiciones locales y evitar efectos no deseados El problema principal al configurar un sistema de prestación seguro y confiable para programas de protección social es lograr el balance correcto entre una factibilidad asegurada y costos mí nimos para el programa y para los beneficiarios. Al tomar las decisiones los administradores del programa deben tener presente los siguientes puntos: · Losadministradoresdeberíanhaceruso,enlamayormedidaposible,decualquier sistema de prestación e infraestructura local existente, inclusive cuentas bancarias, bases de datos y sistemas nacionales de identificación. Al hacerlo los programas aprovechan las economías de escala en lugar de incrementar costos de capital por anticipado y mejorar un sistema existente en lugar de configurar uno completamente nuevo. Por ejemplo, en Somalia las empresas de transferencias de dinero están distribuidas en todo el país y las agencias internacionales han establecido asociaciones con las empresas de remesas para las transferencias de los programas humanitarios (Ahmed, 2006). El uso o expansión de un sistema existente de identificación facilita la verificación de Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios 195 la identidad de los beneficiarios y la revisión de sus registros en las bases de datos. También es preferible el uso de sistemas existentes después de un desastre natural u otra emergencia. · Losadministradoresdeberíanestarconscientesdelascompensacionesquepuedehaber entre opciones alternativas y llegar a un compromiso adecuado. Las compensaciones más obvias son las existentes entre costos y eficiencia, por un lado, y responsabilidad y frecuencia de pagos por el otro. Por ejemplo, un sistema menos costoso puede no tener la capacidad de verificar apropiadamente la identidad de los beneficiarios y propiciar el fraude. En forma semejante, aunque los beneficiarios prefieran pagos más frecuentes porque les regulariza su consumo, un pago más frecuente implicará mayores costos administrativos y transaccionales a menos que el costo marginal de cada transacción se mantenga extremamente bajo. · Losadministradoresdeberíanseleccionarunsistemadedesembolsosqueutiliceubi caciones accesibles para la mayoría de los beneficiarios, reduciendo así su tiempo y costos de viaje. La reducción de los costos de viaje y las transacciones es particularmente importante en las zonas rurales pobres. otra alternativa es arreglar que los pagos coin cidan con otras actividades; por ejemplo, pagos en los sitios de trabajo. Por último, los administradores podrían considerar utilizar una combinación de proveedores de pago para reducir los costos transaccionales. · Losadministradoresdeberíanexperimentarconnuevastecnologías.Introducirnuevos sistemas como tarjetas inteligentes y teléfonos celulares puede mejorar la calidad de los sistemas de prestación y reducir costos en forma significativa a largo plazo, y pueden utilizarse en entornos de bajos ingresos con infraestructura deficiente. Por ejemplo, las tarjetas inteligentes, máquinas de PoS y estaciones de punto de pago por teléfono celular pueden utilizarse en ausencia de líneas telefónicas y electricidad. Además, aun cuando la inversión inicial sea sustancial, si se mantienen bajos los costos de transacción, los costos generales del programa disminuirán a través del tiempo, como ocurrió en el U.S. Food Stamp Program. · Losadministradoresdeberíanconsiderarsubcontratarelsistemadepagoy/oincluir otros servicios de provisión. En este caso el reto es incluir tantas entidades como sea posible y luego negociar el contrato con ellas. El proceso de negociación será más difícil cuando sólo unas pocas entidades puedan suministrar la cobertura deseada. Anexo: Generosidad de los programas de protección social de último recurso en los países de la OCDE El cuadro A5.1 presenta las características básicas de diseño para los programas de protección social de último recurso en países de la oCDE (oCDE, 2007). Estos programas, conocidos comúnmente como programas de bienestar o asistencia social, son planes no contributivos de apoyo de ingreso en los que la aceptación no depende del historial de empleo del beneficiario ni de sus ingresos anteriores. El nivel de los beneficios se fija usualmente de modo que refleje las necesidades básicas en un país y los programas de protección social constituyen uno de los instrumentos principales de los programas contra la pobreza. Las cantidades máximas de beneficio para una sola persona varían desde un 5% del salario promedio de un trabajador en Estados Unidos, hasta un 34% en Islandia. Los reclamantes reci 196 Políticas de protección social eficaces ben usualmente pagos adicionales por cónyuge e hijos, dependiendo del número de hijos y su edad. En algunos países como Finlandia, Japón y la República Eslovaca, los beneficios pueden aumentar y cubrir costos de vivienda, salud o educación. Es particularmente interesante comparar la cantidad pagada a la primera persona con la de miembros adicionales de la familia porque implica una determinación de las necesidades financieras relativas de los distintos miembros de la familia. Para un segundo adulto en la familia, usualmente un(a) compañero(a) o esposo(a) las adiciones al beneficio máximo están entre 0% en Polonia y 100% de la tasa para jefes de familia en Dinamarca, Hungría y Portugal. Para los hijos, el rango es desde cero en Hungría, Islandia, Países Bajos, Polonia y Reino Unido, a más de 70% en República Checa, Finlandia, Suecia y Estados Unidos. otros elementos de diseño revisados en el cuadro A5.1 son la presencia de desatención de ingreso (parte del ingreso ganado total de la familia u otra unidad de asistencia no tenida en cuenta al evaluar el ingreso), la tasa de retiro del beneficio (la tasa en que se reduce el beneficio cuando aumenta el ingreso familiar) y algunos beneficios de políticas de protección social no incluidos en la comprobación previa de medios de vida. En la mayoría de los países, los beneficios de la asistencia social complementan (o completan) otros ingresos, de cualquier fuente. De ahí que no pueda evaluarse la generosidad relativa de los planes de asistencia social sin tener en cuenta la interacción de la asistencia social con otros beneficios e ingresos ganados en el trabajo. En varios países, los receptores de beneficios por desempleo se excluyen explíci tamente de recibir asistencia social. Cuadro A5.1 Beneficios de asistencia social. Países seleccionados de la OCDE, 2005 Cantidad máxima (% del salario promedio) Parámetros de diseño de la CPMEV Posibili- dad Gene- Tasa de com- Criterios Hijos Otros rosidad de pletar Deter- de elegibles beneficios de otros retiro benefi- minación aceptación Cabeza Esposo(a) para de beneficios de Beneficios cios por del por de o compa- pagos Por último de último Desatención de benefi- excluidos de desem- País beneficioa categoría familia ñero(a) adicionales hijo recurso recurso ingresos cios la CPMV pleo Austria Promedio 15 7 4 Renta Ninguna 100 Familia Sí nacional Bélgica Tasanacional 20 7 Depende 4-9 Ingresonetode 100 Familia Raro de edad y 310porañocon número hijosyde250 sinhijos Canadá(Ontario)b Determinado 16 12 Depende 4-5 Renta Dependedeltama- 75 Aumentosen regional- de edad y ñodelafamilia beneficionacio- mente número nalporhijos RepúblicaChecac Tasasnacio- 23 16 Depende 13-17 Dependientes 16 Ninguno nales de edad y número Dinamarca Tasanacional Edad>25 32 32 1er.hijo 10 Renta DKr25.896sies 100 No Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios Edad<25 21 parte del plan de empleo Finlandia Tasasnacio- 14 10 Depende 7-10 Renta, 20%deingresos 100 Ninguno Sí nales de edad y serviciosde netos(máx. número salud,gastos 1.800) relacionados coneltrabajo Franciad Tasasnacio- Edad>25 17 8 Deun(a) 8 Sobre100%de 100 Específicosde nales p(m)adre losingresos,por6 lafamiliayla soltero(a) meses,luego50% vivienda por9meses 1er.hijode 5 unapareja 2do.hijode 5 unapareja Hijoadicional 7 deunapareja (Continúa en la página siguiente) 197 (Continuación recuadro A5.1) 198 Cantidad máxima (% del salario promedio) Parámetros de diseño de la CPMEV Posibili- dad Gene- Tasa de com- Criterios Hijos Otros rosidad de pletar Deter- de elegibles beneficios de otros retiro benefi- minación aceptación Cabeza Esposo(a) para de beneficios de Beneficios cios por del por de o compa- pagos Por último de último Desatención de benefi- excluidos de desem- País beneficioa categoría familia ñero(a) adicionales hijo recurso recurso ingresos cios la CPMV pleo Hungría Lineamientos Desem- 11 11 Ninguna 100 Ninguno No nacionales pleados y beneficios agotados, edad > 18 Islandia(Reikiavik) Determinado Edad>17 34 21 Desemplea- 17 Ninguna 100 Apoyo para regional- dos, edad 18- hijos,familiay mente 24,viviendo beneficiosde conpadres renta Costosfune- rarios,facturas dentista,etc. Irlanda Lineamientos 27 18 3 Dependiente 18 100 Familia Escasa nacionales deadulto Pagosdeinte- resesderenta/ hipoteca Japón(Osaka, Determinado Dependede 20 11 Depende 6 Médicos, Ingresosnetos 100 Sí Tokio)c regional- la edad de de edad y cuidadoa dealmenos mente losmiembros número largoplazo, ¥100.080(hasta delafamilia ocupacionales, ¥398.280 para educación, quienesganan ayudade más). maternidad, costosfune- rarios Costosde 3 vivienda (Continúa en la página siguiente) Políticas de protección social eficaces (Continuación recuadro A5.1) Cantidad máxima (% del salario promedio) Parámetros de diseño de la CPMEV Posibili- dad Gene- Tasa de com- Criterios Hijos Otros rosidad de pletar Deter- de elegibles beneficios de otros retiro benefi- minación aceptación Cabeza Esposo(a) para de beneficios de Beneficios cios por del por de o compa- pagos Por último de último Desatención de benefi- excluidos de desem- País beneficioa categoría familia ñero(a) adicionales hijo recurso recurso ingresos cios la CPMV pleo Corea,Rep.de Tasanacional 14 10 Dependedel 8-9 Médicos, 30%delingreso 100 P(m)adre No número educación, ganadoenprogra- soltero(a) parto,costos masespecíficos funerarios, devivienday beneficiosde autoapoyo Luxemburgo Tasanacional Edad>25 30 15 3 Adultocom- 9 30% de la tasa de 100 Familia plementario pago (nopartede lafamilia), asignación PaísesBajos Tasanacional Edad>22 25 11 Complemento 7 Ninguna 100 Familiay Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios para padres vivienda solteros Determinado 13 8 Dependede 2-6 Beneficio 13-29 Ninguna 100 Familia regional- la edad devivienda mente dependiendo delasituación familiar Noruega Complemento (Trondheim) paragastosde calefaccióny complemento debeneficio familiaren diciembre Polonia Tasas Beneficio 19 Asistenciape- Ninguna 100 Escasa nacionales,a permanente riódica,bene- discrecióndel ficiotemporal trabajador dependiendo socialpara delasituación asistencia familiar 199 periódica (Continúa en la página siguiente) (Continuación recuadro A5.1) 200 Cantidad máxima (% del salario promedio) Parámetros de diseño de la CPMEV Posibili- dad Gene- Tasa de com- Criterios Hijos Otros rosidad de pletar Deter- de elegibles beneficios de otros retiro benefi- minación aceptación Cabeza Esposo(a) para de beneficios de Beneficios cios por del por de o compa- pagos Por último de último Desatención de benefi- excluidos de desem- País beneficioa categoría familia ñero(a) adicionales hijo recurso recurso ingresos cios la CPMV pleo Portugal Tasanacional Edad>17 15 15 7 Adulto 10 Alobtenerempleo 100 Familiay 50%delosingre- vivienda sos por 1 año RepúblicaEslovaca Tasanacional 8 6 1er.hijo 5-12 Servicios 25%delingreso 100 Familia Sí solamente+ desalud, neto adiciónsi>4 vivienda, hijos asignaciones deprotección yactivación España(Madrid) Determinado Edad>24 23 4 4 4ta. persona 3 Ninguna 100 Familia Escasa regional- dependiente mente enlafamilia Suecia Lineamientos 13 8 Depende 6-10 Costos Ninguna 100 Ninguna Escasa nacionales,a de edad y médicos, discrecióndel número transporte trabajador socialpara complemen- Costosde tos vivienda Suiza(Zurich) Lineamientos 16 9 5 Complemen- 5 100 nacionales,a to de 3ra. discrecióndel persona edad trabajador > 16 socialpara complemen- tos 1er.hijode 9 Vivienda,cos- unapareja tosmédicos básicos,cuida- do infantil (Continúa en la página siguiente) Políticas de protección social eficaces (Continuación recuadro A5.1) Cantidad máxima (% del salario promedio) Parámetros de diseño de la CPMEV Posibili- dad Gene- Tasa de com- Criterios Hijos Otros rosidad de pletar Deter- de elegibles beneficios de otros retiro benefi- minación aceptación Cabeza Esposo(a) para de beneficios de Beneficios cios por del por de o compa- pagos Por último de último Desatención de benefi- excluidos de desem- País beneficioa categoría familia ñero(a) adicionales hijo recurso recurso ingresos cios la CPMV pleo ReinoUnido Tasas Edad>24 10 6 Bonofamiliar 3 £260 por persona 100 Vivienda, Sí nacionales, op(m)adre soltera, £520 por impuesto cantidadper- soltero(a) pareja,£1.040por municipaly sonal + bono p(m)adresoltero(a) familia familiar No 8 casado(a), edad 19-24 EstadosUnidose Tasanacional 5 6 4 Renta Ingresoocasional 100 Crédito hastaUS$120 tributario sobreingresos ganados Niveles de beneficio y mecanismos de prestación de servicios Fuente: OCDE, 2007. Nota:todaslascantidadesanualizadas.CPMVE=comprobaciónpreviademediosdevida. a. "Tasasnacionales"indicaquelastasassonuniformesentodoelpaís."Lineamientosnacionales"significaqueserecomiendanlastasasnacionalessinserestrictamente obligatorias,encuyocasoseadoptanestoslineamientosparapropósitosdecomparación.Dondeexistevariaciónregionalenlastasasdepagopuedenseguirsedosenfoques alcalcularlosbeneficios:seconoceyusaelpromedionacionaloserelacionalacomparaciónaunaregiónrepresentativaparticular,encuyocasolaentradaes"determinada regionalmente". b. Asignaciónbásicamásasignacióndevivienda. c. Elbeneficiosecomponededospartes:unacantidadindividualdependiendodelaedaddelhijo(yalgunasvecesdelpadreocustodio)yunacantidadfamiliarquedepende deltamañodelafamilia. d. Elbeneficiotambiénestádisponibleparapersonasmenoresde25añosconhijosdependientes. e. Lascantidadesmostradassonsóloparaestampillasalimenticias. 201 6 Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas Mensajes clave · Lossistemasdecontrolyevaluación(C y E)constituyeneldistintivodelabuenaadministración pública.Sinembargo,dichossistemastodavíaseutilizanraravezenlosprogramasdeprotección socialenelmundoendesarrollo.Contodo,unanuevaoladeprogramasorientadosaresultados, comolosprogramasdetransferenciascondicionalesdedinero(TCD)enAméricaLatinayelCaribe ylosprogramasdetrabajoenArgentinayEtiopía,handesarrolladoyutilizadosistemasdeC y E, queasuvezhangeneradoevidenciasólidadequelosprogramassehanimplementadobieny logranlosresultadosdeseados.Estosprogramasdemuestranquelossistemasdecontrolfuertes apoyanlasevaluacionesverosímilesdelosprogramasyqueambosproveenretroalimentación paramejorasenlaproductividad,eficaciaeimpacto. · Unsistemadecontrolesunaherramientadeadministraciónesencialquesuministrainformación regularmentesobreelfuncionamientodeunprogramademodoquesusadministradorespuedan ejerceracciónparamejorarsuimplementación.Elcontrolesunprocesocontinuoquetienelugar durantelavidadeunprogramaydeberíaseruncomponenteintegraldecualquierprograma.Un buensistemadecontrolescompleto,seutilizaactivamenteyseadaptaalcontextodelpaísydel programa.Lossistemasefectivosdecontrolrequierenunenfoqueestratégicoyapoyopolítico másqueinversionescostosasentecnologíasdeinformación.Demandandestrezasadecuadas, atencióngerencialyfinanciación,ytomantiempoparadesarrollarymadurar. · Laevaluacióndeprogramasserefiereaunaevaluaciónexternadelaeficaciadelprogramaque utilizamétodosespecializadosparaverificarsiunprogramacumplealgunosestándares,estima susresultadosnetososuimpacto,y/oidentificasilosbeneficiosquegeneraelprogramasupe- ranasuscostosparalasociedad.Lostiposdeevaluaciónmásfrecuentementeutilizadosenlos programasdeprotecciónsocialsonlaevaluacióndeprocesos,laevaluacióndelaprecisióndela focalizaciónylaevaluacióndeimpactos. · Elvaloragregadodelaevaluacióndelprogramaessustancial,perohastahacepocotiempolas evaluacionesdeprogramasdeprotecciónsocialhansidorelativamenteescasasenlospaísesen desarrollo.Enlosúltimos10años,sehanvenidoadelantandoporlomenosevaluacionesmínimas deprecisióndefocalizaciónylasevaluacionesdeimpactodelosprogramassonmásfrecuentes enlosprogramasdeTCDydetrabajo,sibienaúnsonrarasenotrostiposdeprogramas. 1. El valor de un buen sistema de control y evaluación (C y E) Es importante el control de un programa pues ayuda a los administradores a ajustar su im plementación. El programa de TCD Familias en Acción de Colombia ofrece una ilustración. Su sistema de control en el sitio se basa en muestras o revisiones puntuales. Cada seis meses, 204 Políticas de protección social eficaces el programa efectúa entrevistas en 20 municipios utilizando cuestionarios para una muestra de participantes, funcionarios del programa y de gobiernos locales, que cubren 400 indica dores de varios aspectos del programa, entre ellos los procesos de inscripción, verificación de cumplimiento de las condiciones, sistemas de pago, reclamos y la calidad del componente de la educación en salud. Los resultados indican qué aspectos del programa están funcionando bien, qué tanto difiere la administración del programa en las distintas ubicaciones y dónde se requieren cambios en procedimientos, capacitación, personal u otros insumos. Por ejemplo, el control reveló problemas con largas líneas de espera para pagos, inclusive gente esperando en medio de la lluvia; en consecuencia, el programa trabajó con los bancos para buscar varias formas de tratar el problema. El control mostró que algunos hijos no recibían servicio continuo sino que experimentaban una brecha entre las partes preescolar y escolar del programa debi do a las fechas de su nacimiento en relación con el año escolar; como resultado, el programa extendió el límite de edad para la parte preescolar a fin de asegurar una cobertura continua. Además, el control encontró, y el programa atendió, cierto número de campos en los que el personal necesitaba mayor capacitación para una implementación eficiente del programa. Sin un sistema de control, los financieros, los autores de políticas y el público no saben si el pro grama opera efectiva y eficientemente y pueden malgastarse fondos públicos con altos costos de oportunidad. La evaluación complementa el sistema de control. Existen tres razones principales para evaluar un programa de políticas de protección social, a saber: mejorar el programa, informar a las partes interesadas sobre el desempeño del programa y extraer enseñanzas para otros pro gramas. En general, los programas se evalúan como respuesta a una solicitud de información por parte de la administración o de la autoridad supervisora, por ejemplo, un ministerio o el parlamento; como parte de una agenda oficial de administración general del gobierno basada en resultados; o para responder a un interés público, por ejemplo una acusación de corrupción o de mala administración. Durante la última década, los programas de protección social, especialmente los de TCD, han estado al frente de una nueva cultura de evaluación. De 36 programas de TCD activos en 2007, en 29 se han realizado evaluaciones de impacto con hipótesis alternativas verosímiles o se han hecho planes para realizarla (Banco Mundial, en preparación). Se trata de un porcentaje bastante mayor de programas que normalmente efectúan evaluaciones. Además, en varios países las evaluaciones no han sido sencillas ni empresas de una sola vez: docenas han tratado varios aspectos de los programas de TCD de Brasil y México. Las nuevas evaluaciones han sido importantes para justificar programas individuales y políticas de protección social como parte de las políticas públicas. Por ejemplo, en Colombia, Jamaica y México, los programas de TCD han continuado a pesar de cambios en los gobiernos y como programas bandera, algo que era relativamente raro en una región donde los programas sociales tienden a surgir y terminar a la par de los jefes del ejecutivo o ministros individuales. Las evaluaciones de programas de TCD en Brasil y México ayudaron a aumentar el interés en tales programas en otras partes y cuando se vieron reforzados por evaluaciones positivas en Colombia, Jamaica y Nicaragua, se abrió el camino para que muchos países pensaran más en las políticas de transferencias y especialmente en programas de TCD. De hecho, el éxito de los programas capturó la atención de los gobiernos del mundo desarrollado también hasta el Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 205 punto de que el alcalde Michael Bloomberg de Nueva York ha financiado un programa piloto de TCD (NYC opportunity) desde 2006 y el Reino Unido inició un programa similar, oportunity Revolution, a principios de 2008. Evaluaciones de programas de pensiones sociales en Bolivia, Brasil y Sudáfrica y de programas de obras públicas en Argentina, Bolivia e India, han aporta do evidencia sobre otros tipos de programas que refuerzan las razones de que las políticas de protección social son benéficas. Al margen de asegurar presupuestos para los programas, las evaluaciones de los de TCD han sido importantes para refinar programas en algunos países. Por ejemplo, evaluaciones en 2000 mostraron que en México, la anemia está ya declinando entre los beneficiarios del programa Progresa (conocido ahora como oportunidades), según se esperaba (Behrman y Hoddinott, 2000), lo que condujo a una serie de investigaciones y al descubrimiento de que la fortificación de los suplementos alimenticios suministrados fue tal que la biodisponibilidad de hierro fue menor de la esperada. Además, los integrantes de las familias tendieron a compartir los su plementos y así los niños del grupo objetivo recibieron menos de la cantidad deseada. Como resultado, se reformuló el suplemento y se fortaleció el componente educativo del programa de nutrición (Neufeld, 2006). En Jamaica, una evaluación de 2007 reveló que el aumento en la inscripción escolar en secundaria promovido por la iniciativa de TCD PATH fue decepcionante (Levy y ohls, 2007) y el gobierno que llegó al poder poco después decidió elevar los beneficios pertinentes y diferenciarlos según grado escolar y género. El efecto demostración de estas evaluaciones ha sido importante. México pavimentó la vía para las evaluaciones de programas de TCD y otros países han emulado su liderazgo. Las evaluaciones también se difundieron a otras clases de programas. La Ley de Desarrollo Social mexicana de 2004 exige la evaluación de todos los programas nuevos y estableció el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social. La Ley de Transparencia, sepa rada, ordena que se hagan públicos los resultados. Ahora se efectúan evaluaciones externas y se suministran resúmenes de los resultados a los administradores de los programas, quienes deben informar cada año al Congreso lo que hacen como respuesta a las evaluaciones (Hernández, 2006). El Ministerio de Desarrollo Social de México, que es el responsable de oportunidades y muchos otros programas, ha adoptado un sistema de control basado en resultados y planea efectuar evaluaciones de cinco programas nacionales por año e instalar dicho sistema en la mitad de sus agencias subnacionales en el transcurso de seis años (Rubio, 2007). Colombia también se ha venido moviendo hacia una cultura de evaluación similarmente sistemática (Guerrero, 1999; McKay, 2007). A pesar del valor del C y E, los sistemas efectivos de C y E fueron escasos en el campo de las políticas de protección social hasta la reciente explosión de evaluaciones de programas de TCD. A menudo surge un círculo vicioso en el cual cuando los programas son pequeños y/o tienen bajo presupuesto administrativo, es difícil formar los sistemas necesarios para un buen C y E, pero sin un buen C y E los programas tienen un mal desempeño o, si es bueno, no tienen capacidad de demostrarlo a quienes lo financian y así no pueden aumentar el apoyo para mejoras o expansiones. En contraste, los programas que tienen un buen C y E presentan mejor desempeño como resultado de él y presentan razones para su financiación en forma más clara. Esperamos que el presente capítulo, dirigido a administradores y quienes financian programas, contribuya a ampliar la cultura de C y E en muchos programas de protección social en el mundo en desarrollo. 206 Políticas de protección social eficaces 2. Herramientas distintas, pero complementarias El control y la evaluación son herramientas distintas utilizadas para evaluar si los programas van por buen camino y están logrando los resultados previstos. El cuadro 6.1 resume las dife rencias básicas entre control y evaluación. El control suministra información sobre cuánto dinero se gasta, a cuántos beneficiarios llega el programa y con qué eficiencia éste los atiende. La información del control consiste en indicadores que se comparan con objetivos para evaluar si el programa va por el camino co rrecto. Los administradores actúan con base en esta información para corregirlo y mejorarlo. A diferencia del control, las evaluaciones del programa son a menudo esfuerzos de una sola vez dirigidos a responder unas pocas preguntas clave sobre la implementación del mismo, la precisión de la focalización y/o el impacto. Una evaluación de implementación o de proceso investiga si el programa está operando según se planeó. Una evaluación de la precisión de la focalización indaga si ha tenido éxito en llegar a los pobres. Una evaluación de impacto observa cómo afecta resultados clave; por ejemplo, para un programa de trabajo estimaría cuánto han aumentado los ingresos de los participantes. Según se muestra en el cuadro 6.1, los hallazgos generados por las evaluaciones del programa influyen en decisiones clave sobre el futuro de éste. Para mantener la objetividad de la evaluación y dado que las evaluaciones del programa requieren destrezas especializadas, es usual que las evaluaciones las realicen consultores o empresas externas. El control y la evaluación de un programa se complementan entre sí en varias formas. Primero, la evaluación ofrece respuestas a preguntas clave que no puede atender un sistema de control, como cuál es el impacto del programa o si está llegando a los pobres. Aunque un buen sistema de control puede recopilar y rastrear la información sobre los resultados clave de un programa, no puede establecer si un cambio en los resultados se debió enteramente a éste o a otros factores. Por ejemplo, los cultivadores de café cubiertos por el programa de TCD Cuadro 6.1 Diferencias básicas entre control y evaluación Ítem Control Evaluación Frecuencia Esunaactividadrutinariacontinua Esunaempresainfrecuente quedeberíaserparteintegraldetodo programa Cobertura Cubrelamayoríadelosprogramas Cubrepocosprogramas Profundidaddeinfor- Identificasiseestáimplementando Identificaelcambioenlosresultados mación unprogramacomoseprevióosilos quearrojaunprogramaosilosbene- resultadosdelprogramamuestran ficiosdelprogramalleganasugrupo progresoono objetivoprevisto Costo Implicabajoscostosanuales Implicacostosaltosparacadaestudio Utilidad Aspiraaunmejoramientoyresponsabi- Suministrainformaciónparadecisiones lidadcontinuadelprograma importantescomoelinicio,lasuspen- sión,laexpansiónolareduccióndeun programa Fuente:BurtyHatry,2005. Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 207 Red de Protección Social en Nicaragua perdieron el 2% de su consumo (el valor de todo lo que consumieron en un mes) entre 2001 y 2003 a pesar de recibir un beneficio generoso equivalente aproximadamente a un 30% de su consumo. La pregunta fue si esta pérdida se debió a un menor esfuerzo de trabajo de su parte o a crisis externas de ingreso. Una evaluación de impacto (Ban co Mundial, 2005m) mostró que otros cultivadores de café, semejantes en todos los aspectos excepto en su participación en Red de Protección Social, experimentaron una caída de 31% en su consumo debido a una severa crisis cafetera que afectó a toda Centroamérica entre 2001 y 2003. Los beneficiarios del programa habrían experimentado una caída similar en el consumo en ausencia del programa. Sólo una evaluación de impacto, que utiliza técnicas especializadas para separar la influencia del programa en los resultados de otros factores puede estimar el verdadero impacto de éste. En forma semejante, un buen sistema de control puede ofrecer una buena descripción de los beneficiarios del programa, pero no determinar cuán pobres son en relación con los no beneficiarios, pues no recopila información sobre estos últimos. Sólo una evaluación de la precisión de la focalización basada en una encuesta familiar representativa que recopile información sobre el bienestar familiar y la participación en el programa puede ofrecer una respuesta confiable. La integración del control y la evaluación genera sinergias sustanciales. Por ejemplo, la evaluación de impacto requiere buenos datos de control por tres razones. Primero, el sistema de control le dice al evaluador si se han cumplido las condiciones necesarias para que un programa cause un impacto. Para un programa de TCD, tales condiciones necesarias incluyen que los beneficios estén llegando a los beneficiarios objetivo y que el programa se implementó según su diseño. El sistema de control ayuda a responder estas preguntas confirmando quiénes son los beneficiarios, cuándo se unieron al programa, qué beneficios se otorgaron realmente y el cumplimiento de las condiciones por parte de los beneficiarios. Segundo, sin un buen sistema de control que cubra los parámetros clave del programa, una evaluación mediría el impacto de un programa sin saber qué era realmente la intervención, lo que dificulta cualquier réplica o aumento gradual de ese programa. Tercero, contar con un sistema de control funcionando que recopile información sobre los resultados reduce los costos y mejora la calidad de la eva luación del impacto. Por ejemplo, si el sistema de control recopila información rutinariamente sobre los resultados nutricionales de los niños en un programa, la única información adicional requerida para estimar el impacto nutricional del programa es información sobre los resultados nutricionales de un grupo de control equivalente. La mayoría de los programas de protección social cuentan con muchos sistemas para recopilar y procesar información, como bases de datos de beneficiarios, un sistema de pagos, un sistema de quejas y reclamos, un control de calidad y/o de auditoría interna, un sistema de información para la administración (MIS) y sistemas financieros, contables y de personal (gráfico 6.1). Una parte sustancial de esta información se utiliza a nivel de lo que se recopila, esto es, por personal de primera línea o un departamento especializado y rara vez se trans mite hacia arriba o hacia abajo en la jerarquía del programa. El sistema de control agrega un subconjunto de esta información que captura aspectos críticos sobre cómo opera el programa y cómo afecta a los beneficiarios y la pasa a la administración, que la utiliza como base para tomar decisiones estratégicas sobre el programa, y a partes interesadas externas (el ministerio de finanzas o planeación, el parlamento o la oficina de cuentas, por ejemplo, la National Audit 208 Políticas de protección social eficaces Gráfico 6.1 Un sistema típico de C y E MIS: incluye todas las bases de datos de las distintas unidades del programa; genera informes sobre uso de recursos, resultados alcanzados y niveles de productividad; compara indicadores entre unidades del programa, por características de usuario y a través del tiempo Evaluación de procesos, Sistema Estándares de focalización de C y E de servicio y de impacto Auditoría interna, control de calidad y unidades de revisión puntual: Revisión periódica de actividades críticas relacionadas con los objetivos del programa Fuente:losautores. office en el Reino Unido o la Government Accountability office en los Estados Unidos) por razones de responsabilidad. En adición a la información que genera rutinariamente el programa, tanto la administración superior como las partes externas interesadas requieren información sobre cómo afecta el programa a sus beneficiarios, algo que usualmente se obtiene con pro cedimientos especializados de recopilación de datos ­entrevistas, grupos focales, encuestas de satisfacción, encuestas de hogares de múltiples tópicos­ utilizados para evaluar diferentes aspectos del programa. 3. Desarrollo de un sistema de C y E El diseño de un buen sistema de C y E debería empezar con un entendimiento completo de lo que trata de lograr el programa, esto es, su objetivo o misión, y cómo utiliza sus insumos para generar sus productos y lograr sus resultados previstos. Tal entendimiento, que debe ser compartido por todas las partes interesadas en el programa, es esencial para garantizar que toda la información necesaria para la toma de decisiones se recopile, analice y utilice y que no se considere información ajena. En esta sección se discute el desarrollo de un sistema general de C y E. Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 209 Comprender los objetivos del programa El primer paso al desarrollar un sistema de C y E es obtener un entendimiento claro del objetivo del programa y su estrategia, y la herramienta para esto es desarrollar el marco lógico del mismo, el cual es una representación gráfica de cómo se espera que ayude a mejorar la condición de sus beneficiarios a lo largo de una cadena de resultados: el programa utiliza ciertos insumos que se procesan para generar productos que influyen en ciertos resultados en los participantes. Los insu mos son los recursos que un programa utiliza para entregar transferencias en dinero o en especie, por ejemplo, empleados y recursos financieros. Los productos son la cantidad de dinero, bienes o servicios sociales que proporciona un programa durante el período de información, como el número de beneficiarios atendidos o el de días de trabajo provistos por un programa de trabajo. Los resultados son eventos, condiciones o comportamientos que indican progreso hacia el logro de la misión y objetivos del programa. Un indicador común de resultados para un programa de políticas de protección social es el aumento en el ingreso de los beneficiarios. La principal diferencia entre productos y resultados es que los productos se encuentran totalmente bajo el control del programa, en tanto los resultados son algo a lo que contribuye el programa, pero también se ven influidos por factores externos. El anexo 6.1 ofrece algunos ejemplos concretos de información e indicadores que deben recopilarse para distintos tipos de programas de protección social. El marco lógico identificará otros factores externos que determinan estos resultados y los riesgos que pueden impedir el logro de esos resultados. Ilustramos el uso del marco lógico para el desarrollo de un plan de C y E utilizando el Productive Safety Net Program (PSNP) de Etiopía como ejemplo.1 El programa financia obras públicas para individuos saludables que viven en distritos con inseguridad alimenticia y transferencias de dinero para familias pobres que viven en esos distritos e impedidas para trabajar. El componente de obras públicas, a su vez, crea activos comunitarios para mejorar el medio de vida de los pobres. Una revisión de los documentos del programa revela la jerarquía lógica de sus objetivos, de productos de programa a resultados intermedios y finales, como se ilustra en el gráfico 6.2. Sin embargo, la planeación del C y E requiere un nivel de detalle bastante más allá de la forma sumaria del gráfico 6.2. La Food Security Coordination Bureau de Etiopía elaboró aún más la presentación del marco lógico del PSNP, particularmente en los niveles de productos, resultados e impacto, como se ve en el cuadro 6.2. El marco lógico del programa debería especificar también los supuestos principales y riesgos que pueden afectar el programa y debe controlarse también la realización de estos supuestos y riesgo ya que el éxito del programa se basa en la exactitud de ciertos supuestos y la ausencia de ciertos riesgos. Para el PNSP, los supuestos básicos fueron como sigue: 1 El PSNP forma parte de una política de protección social más grande, el Food Security Program, puesta en marcha por el gobierno de Etiopía para proteger a las familias con inseguridad alimenticia crónica. El Food Security Program incluye tres iniciativas: el PSNP, el Resettlement Program (Programa de Reasentamienrtos) y el Income Generation Program (Programa de Generación de Ingresos). La agencia del gobierno que coordina el Food Security Program, la Food Security Coordination Bureau (oficina de Coordinación de Seguridad Alimenticia), desarrolló un marco de Control y Evaluación para todo el Food Security Program; sin embargo, con el fin de simplificar la presentación de con ceptos de C y E, en esta sección sólo se presenta el marco lógico del PSNP. 210 Políticas de protección social eficaces Gráfico 6.2 El marco lógico para el programa Productive Safety Net Program de Etiopía Resultados finales · 1 millón de familias con inseguridad alimenticia crónica a estado de seguridad alimenticia · 2 millones más de familias con mejor seguridad alimenticia Resultados intermedios · Mejor disponibilidad alimenticia mediante mayor producción en la parcela y mayor productividad (alimentos, cultivos comerciales y ganado) · Mejor acceso a la alimentación a través de mejores ingresos por ventas de cultivos comerciales y ganado y generación de ingresos no agrícolas · Mejor utilización de los alimentos mediante intervenciones en salud y nutrición (principalmente fuera del alcance del PSNP) · Menor vulnerabilidad a crisis mediante protección y promoción de activos e intervenciones oportunas de políticas de protección social PSNP Otros programas Activos familiares protegidos y activos comunitarios incorporados · Programa de reasentamiento en 263 distritos con inseguridad alimenticia de un total de 550 · Programa de generación de ingresos en el país mediante actividades de políticas de protección social oportunas y coherentes · Otros Productos seleccionados · Las familias con trabajo disponible participan en obras públicas basadas en prioridades locales y posibilidades económicas · Provisión de alimentos o dinero oportunamente · Apoyo a familias sin trabajo con transferencias directas de alimentos o dinero · Mitigación de crisis con entrega oportuna de alimentos o dinero Insumos · Obras públicas, transferencias de dinero, costos administrativos Fuente: FoodSecurityCoordinationBureau,2004. · Lainfraestructurayservicioscomosalud,educaciónyvías,provistaporelgobierno pero no por medio del PNSP se proveerá a comunidades rurales en niveles suficientes para apoyar en forma adecuada la condición de seguridad alimenticia de las familias que viven dentro de las comunidades. · ElpersonaldePSNP contará con capacidades, materiales y apoyo financiero apropiados para realizar las actividades del programa en forma oportuna y eficaz. Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 211 · Laculminaciónenelprogramaparalamayoríadelasfamiliasdentrodesumarco temporal de tres a cinco años asume la ausencia de crisis alimenticias extraordinarias. Una crisis severa haría más lento el progreso de muchas familias hacia la seguridad alimenticia. · Continuaráladescentralizacióndelgobiernoylasposicionesdepersonalentodoslos niveles administrativos pertinentes serán cubiertas con personal capaz que permanecerá en sus puestos. Al mismo tiempo, el éxito del PSNP puede verse amenazado por ciertos riesgos, como im pactos ambientales resultantes de las obras públicas o efectos negativos del mercado resultantes de la distribución de alimentos. Estos riesgos deben también ser controlados. Desarrollo del plan de C y E Usualmente, el desarrollo de un sistema de C y E requiere la elaboración de un plan de C y E, la puesta a prueba y refinación del sistema propuesto y contar con expertos internos o externos para revisiones periódicas. La administración del programa puede desarrollar un plan de C y E basado en el marco lógico, en el que se identificarán las necesidades de información de las principales partes interesadas, los indicadores a los que se hará seguimiento para responder a sus necesidades, los métodos para analizar los datos y el uso que se hará de los resultados y quién los utilizará. Durante este proceso, la administración identificará la información que está disponible internamente en el MIS, las revisiones puntuales y otros aspectos semejantes, y la información que debe generarse por medio de la recopilación de datos especiales y/o las técnicas de análisis como evaluaciones especializadas. El resultado de este proceso es un documento escrito, es decir, el plan de C y E. En el plan se resumen los acuerdos efectuados entre el personal del programa y las partes interesadas y se describe brevemente cómo se realizarán las actividades. El plan de C y E debería incluir una sección con la descripción de la configuración del sistema de C y E, la composición de la uni dad de C y E, las tareas generales de la unidad y los vínculos hacia arriba y hacia abajo con las partes interesadas, y un diagrama mostrando los tipos de información que serán recopilados y a quién se suministrarán. Un buen plan cubre los siguientes aspectos: · Lasnecesidadesdeinformacióndecadainteresadosobrelosresultadosyproductos clave del programa. · Varios indicadores clave para cada objetivo que debería seguir la cadena lógica de prestación, utilización, cobertura, impacto y eficiencia del servicio. · Lasfuentesdeinformaciónyherramientasderecoleccióndedatosparacadaindicador, incluyendo frecuencia de recolección, agencia responsable, sistema de muestreo, alma cenamiento de datos y sistema de documentación, personas que necesitan los datos y cómo serán utilizados. · Elplandeanálisisdelosdatosdescribiendocómoseanalizarán,conquéfrecuencia, quién los analizará, cómo se presentarán, discutirán y utilizarán para la toma de decisio nes internas del programa y qué información será compartida con grupos externos. 212 Políticas de protección social eficaces Cuadro 6.2 Marco lógico e indicadores seleccionados de productos y resultados para el PSNP de Etiopía Objetivo Indicador Impacto 1millóndefamiliasconinseguridad · Porcentajedefamiliassinbrechaalimenticia;esdecir,tienensufi- alimenticiacrónicay2millonesde cientealimentaciónparasatisfacersusnecesidadesenlos12meses familiasvulnerablesobtienenseguri- delaño,incluyendoelapoyoprovistoporelprograma dadalimenticiaeneltérminode3a · Porcentajedefamiliasconnecesidaddealimentaciónenunprome- 5 años diomediode3años Resultados Lasfamiliasconinseguridadalimenti- · Porcentajedebeneficiariosdelprogramaqueinforman12mesesde ciacrónicahanaseguradoelconsumo accesoaalimentacióndetodaslasfuentes,incluidoelprograma dealimentosduranteelperíododel · Númeropromediodemesesdeescasezalimenticiadelasfamilias programaa cubiertoporelprograma Protegidoslosactivosdelasfamilias · Porcentajedecambiopromedioenelniveldelosactivosdelas (reduccióndelavulnerabilidaddelas familiasconinseguridadalimenticiacrónica familiasacrisisdecortoplazo) · Porcentajedefamiliasqueinformazozobraporventadeactivos · Porcentajedefamiliasqueinformaconsumodeexistenciadesem- brados Activoscomunitariosenusopro- · Porcentajedefamiliasqueinformasatisfacciónobeneficiosdirectos ductivoyadministradosenforma delosactivosdelacomunidaddesarrollados sostenible · Porcentajedefamiliasqueusaregularmentetresomásactivos comunitariosdesarrolladosporelprograma · Porcentajedeobraspúblicasparalascualessehaestablecido unmecanismodeadministraciónencurso Estímuloalosmercadosmedianteel · Cambioporcentualenelvolumendecomerciodegranos cambiodealimentosadinero · Diversidaddeproductosdisponiblesenlosmercadoslocales · Cambioporcentualenelnúmerodecomerciantesyminoristas enlosmercadoslocales Productos Obras públicas Pagosapropiados(alimentosy/odine- · Porcentajedeparticipantesquerecibenrecursosenalimentosy/o ro)entregadosabeneficiariosobjetivo dineropormesversuslacantidadplaneada enformaoportunaypredecible · Porcentajedealimentosy/odineroentregadopormesversus la cantidadplaneada · Porcentajededistritosquecompletanel70%deladistribución afinalesdejulio Focalizacióndeacuerdoconlos · Porcentajedeintegrantesdelacomunidadquecomprendenlos procedimientosestablecidos criteriosdefocalización Activos comunitarios Construccióndeobraspúblicas · Númerodeobraspúblicasconstruidas,inclusivekilómetrosdevías apropiadasydebuenacalidad osumantenimientopordistritoobjetivo · Númerodeestructurasconstruidaspordistritoobjetivo(puestosde salud,salonesdeclase,graneros,estructurasdemercado,letrinas) · Porcentajedelasobraspúblicasquecumplenlosestándaresfijados (Continúa en la página siguiente) Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 213 (Continuación recuadro A5.1) Objetivo Indicador Promocióny/oejecucióndemedidas · Hectáreasdetierradecultivodegradadasytierradepastoresrehabi- sobreconservacióndelsuelo;rehabili- litada tacióndezonasdegradadas · Hectáreascubiertasconmedidasdeconservacióndelsueloyelagua · Númerodesiembrasdeárboles · Númerodecomunidadesparticipantesencapacitacióny/orehabili- taciónambiental Desarrollo,mejoraoestablecimien- · Hectáreasdetierraagrícolaypastosreclamadaspordistritoobjetivo todeirrigaciónapequeñaescalay · Númerodeplanesdeirrigaciónycultivoshidropónicosdesarrollados cultivoshidropónicos por distrito · Cantidaddetierracultivadaconirrigaciónapequeñaescala CampañadeconcienciasobreVIH/SIDA Númerodefamiliasquerecibencapacitaciónenelconocimientodel VIH/SIDA Establecimientodesistemasde · Porcentajedecomunidadesconlineamientosoestatutosdesarrolla- administraciónparalosactivoscomu- dosparalaadministraciónyproteccióndeactivoscomunitarios nitarios · Númerodevisitasdeequipotécnicodefuerzadetrabajoasitiospor distrito y por año · Porcentajedeinformesdeseguimientolocales,distritalesyregiona- lessobreactividadesrealescontraplaneadasrealizadasatiempo · PorcentajededistritosenlosqueelplandeC y Esecomprendee implementatotalmente Apoyo directo Provisióndeasistenciaalimenticiay/o · Porcentajedeparticipantesquereciberecursosenalimentosy/o monetariaconprecisiónalosbenefi- dineropormescontraelnúmeroplaneado ciariosobjetivoenformaoportuna · Porcentajedealimentosy/odineroentregadopormescontralo planeado · Porcentajededistritosquecompletael70%delasdistribucionesa finalesdejulio Fuente:FoodSecurityCoordinationBureau,2004. a.Desagregadoporfamiliasencabezadasporhombresymujeresyporapoyodirectoversusbeneficiariosdeobraspúblicas. · LosrecursosquedebendedicarsealC y E, como el personal de una unidad de C y E y las necesidades de capacitación del personal encargado de recopilar, informar y analizar los datos. Un buen plan de C y E es resultado de un proceso participativo que incluye varias partes interesadas en el programa, incluyendo personal experimentado del programa, expertos de las instituciones que financian, regulan y supervisan el programa, donantes, organizaciones no gu bernamentales activas en el campo, y expertos en C y E. Un proceso comúnmente utilizado para lograr un entendimiento mutuo entre estas partes se conoce como planeación participativa. El equipo del programa invitará a estos participantes a un taller de planeación para producir un plan de C y E. Para este fin ellos trabajan, idealmente con la guía de un facilitador que com prenda conceptos de C y E, para desarrollar los distintos elementos del plan según se ha descrito. Los aportes y la colaboración de los participantes son importantes para el éxito del plan de C y 214 Políticas de protección social eficaces E, medido según si los administradores y participantes utilizan la información del sistema de C y E para mejorar las operaciones del programa. La no inclusión de algunos usuarios clave de la información dará como resultado un sistema de C y E que no provea retroalimentación sobre algunos aspectos del programa, lo que permitirá que se pasen por alto cuestiones potenciales en la implementación de éste y/o que no se pueda producir la evidencia sólida requerida para mitigar percepciones negativas sobre el programa. La mayor parte de los expertos recomienda desarrollar la función de C y E desde el inicio del programa. Esto significa proveer recursos para la unidad de C y E, aplicar un lente de C y E a las operaciones del programa para garantizar que la información generada en distintos departamentos y unidades alimente el sistema de C y E sin costuras y en forma continua, incluir en la descripción de trabajos del personal pertinente del programa la recopilación, procesa miento y reporte de la información relativa a sus funciones, y la capacitación de este personal. Contar con un sistema de C y E en operación desde el inicio presenta varias ventajas, inclusive la colección de indicadores de base sobre las características de los beneficiarios antes de la intervención, especialmente sobre aquellos resultados intermedios o finales que el programa intenta mejorar, y asegura una serie de tiempo completa de datos sobre indicadores críticos para efectuar seguimiento al desempeño del programa. Sin embargo, la mayoría de los sistemas de C y E se construyen en forma incremental. Algunos programas, como Bolsa Familia de Brasil, empezaron con un inventario de la infor mación recopilada por los programas anteriores y luego mejoraron o expandieron el sistema. Los programas que no implementan un sistema de C y E desde el principio sienten la necesidad o la presión de las partes interesadas de introducir uno más tarde. Cuando la administración o las partes interesadas consideran que deben hacer esto, utilizarán los mismos principios descritos en este capítulo; sin embargo, la omisión de desarrollar el plan de C y E al principio del programa producirá como resultado la ausencia de información de base, la cual es crítica para estimar el impacto del programa. Recopilación de datos para C y E Un sistema de C y E orientado a resultados requiere una combinación de técnicas de reco pilación de datos. Los datos administrativos proveen la mayor parte de la información de insumo, proceso y producto, como también información sobre el desempeño y la eficiencia. La información sobre los resultados del programa y su cobertura requiere datos de encuestas. Aquélla sobre percepciones de los usuarios y el personal y las actividades emprendidas por el programa requiere el uso de métodos rápidos de valoración o técnicas participativas. Al diseñar el sistema de C y E, el equipo debería efectuar un inventario de bases de datos disponibles (datos administrativos) y encuestas (por ejemplo, encuestas de hogares y de seguimiento de gastos públicos) e identificar qué indicadores están disponibles o podrían estimarse fácilmente a partir de estas fuentes y dónde se requieren inversiones adicionales en recopilación de datos. Registros administrativos La mayoría de los programas de protección social recopilan y procesan rutinariamente datos administrativos, especialmente sobre insumos, procesos y productos. Los departamentos de Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 215 recursos humanos manejan información sobre el personal del programa y contabilidad, y los departamentos financieros siguen la pista de los flujos financieros incluyendo los costos ad ministrativos y el valor de los beneficios del programa. otros sistemas hacen seguimiento a la información sobre las distintas actividades que se realizan, como determinación de aceptación, certificaciones, pagos efectuados y verificación de cumplimiento de las reglas del programa (tanto para el personal como para los usuarios). Muchos programas de protección social no utilizan al máximo los registros administrati vos, que constituyen con mucho la mayor fuente de disponibilidad de datos para el control. La mayor parte de los programas no explotan totalmente tales datos para controlar el desempeño del mismo y limitan su uso a rastrear tendencias en insumos y productos. Algunos programas no revelan tal información y otros no la recopilan para evitar problemas de contabilidad. Mu chos programas no invierten en desarrollar un sistema de control bien conceptuado o en la infraestructura necesaria (personal dedicado, procedimientos y tecnología de información) y operan sistemas que recopilan información no pertinente y carente de validez. En lo posible, los indicadores de control deben derivarse de los datos administrativos ge nerados por el programa ya que esta información tiene un costo marginal comparativamente bajo. Dichos datos son baratos cuando existen los registros o pueden modificarse fácilmente y es más probable que los utilice el personal del programa, que está familiarizado con el sis tema de recopilación de datos y con los procedimientos para transformar datos en bruto en indicadores. Dicha información debe combinarse para generar indicadores de desempeño a fin de controlar la eficiencia o la productividad de las distintas unidades del programa y pueden estimarse combinando información de insumos y productos o comparando indicadores de proceso a través del tiempo o contra un punto de referencia de comparación. Ejemplos de tales indicadores son el número de beneficiarios atendidos por el personal del programa, el nivel de costos administrativos por cada US$1.000 de transferencias y el número de solicitudes procesadas en menos de una semana. El uso de datos administrativos tiene varias ventajas y desventajas generales (cuadro 6.3). Los registros de las agencias usualmente no proveen suficientes datos de resultados, por lo que hacer seguimiento a este tipo de información demanda a menudo esfuerzos especiales de recopilación de datos y es por esto que es importante identificar los registros de las agencias que ofrecen información sobre resultados. Por ejemplo, los programas de TCD recopilan in formación sobre el cumplimiento de los beneficiarios de las condiciones de los proveedores de servicios, como porcentaje de infantes vacunados y la proporción de niños en edad escolar con registros de asistencia adecuados o con buenas calificaciones. Es buena práctica revisar la calidad de los datos administrativos, pues dichos datos a me nudo estarán incompletos, serán viejos o no confiables. Se requiere alguna forma de control de calidad para evaluar si los datos cubren todas las unidades pertinentes como las familias y si la información se ha ingresado con precisión. Es también una buena práctica formular instrucciones y definiciones claras sobre qué datos deben recopilarse y cómo deben computarse los indicadores. La información generada por el sistema administrativo no siempre es la que necesitan los administradores y así puede ser necesario actualizar los sistemas de recolección de datos. Por ejemplo, el Guaranteed Mini mum Income Program de Rumania controla el número de transacciones que tienen lugar en 216 Políticas de protección social eficaces Cuadro 6.3 Ventajas y desventajas de utilizar datos administrativos para controlar y evaluar programas Ventajas Desventajas · Ofreceninformacióndetalladasobrelosusuarios, · Lacalidaddelosdatosadministrativosysuutilidad losproductosdelprograma(transferenciaso potencialvaríanenformaconsiderable servicios)ylosresultados · Larevisiónregularysistemáticadelacalidaddelos · Proporcionandatoslongitudinalessobre datosserealizapocasveces beneficiariosparaalgunosprogramas · Endistintossitiosdelprogramapuedennoseguirse · Generandatosabajocostoparamúltiplesaños procedimientosestandarizadosderecopilaciónde delprograma datos · Seacomodanloscambiosyadicionesalosdatos · Porrazonesdeprivacidadyautorizaciónpuederetra- conmásfacilidadque,porejemplo,unaencuesta sarseelaccesoylatransferenciadelosdatos dehogares Fuente: Heinrich,2004. un período dado, pero no el número de beneficiarios (una posibilidad es que haya más de una transacción por mes para un beneficiario) (Pop, Florescu y Tesliuc, en preparación). Thompson (2004) informa sobre un problema similar en relación con el Child Allowance Program de la Federación Rusa. Encuestas de beneficiarios y tarjetas de reporte de ciudadanos Las encuestas de beneficiarios y las tarjetas de reporte de ciudadanos son herramientas relati vamente simples para obtener retroalimentación oportuna de los usuarios. Con las encuestas de satisfacción de beneficiarios o usuarios se evalúa el desempeño de un programa con base en la experiencia de los usuarios con él y dichas encuestas constituyen una fuente importante de información sobre la calidad del servicio, los resultados, las restricciones de los usuarios para tener acceso a servicios públicos y la sensibilidad de los funcionarios oficiales. Por ejemplo, los usuarios pueden calificar características específicas de la calidad del servicio, como los horarios de operación, tiempos de espera y utilidad del personal. Con la encuesta también se recopila información sobre resultados intermedios, como acciones que los beneficiarios hayan realizado como resultado del programa y la satisfacción general. Dichas encuestas deben ser específicas en relación con las restricciones que encuentran los usuarios al usar el programa y también en cuanto a la solicitud de sugerencias para mejorar los servicios. Una práctica común es la de recopilar información sobre unas cuantas características de los usuarios (ingreso, em pleo, vivienda, género, grupo de edad y otras semejantes) para desagregar los resultados por grupos. Usualmente los cuestionarios se adaptan a la configuración organizativa específica del programa. La unidad de C y E del programa diseña los términos de referencia para la encuesta y subcontrata el trabajo con una empresa de encuestas. Las organizaciones no gubernamentales y los grupos de reflexión en varios países han utili zado las tarjetas de reporte de ciudadanos. En forma semejante a las encuestas sobre prestación de servicios, han investigado también el grado de corrupción que encuentran los ciudadanos ordinarios. Una característica notable ha sido la publicación difundida de los hallazgos. Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 217 Encuestas de hogares representativas Una encuesta de los beneficiarios de un programa no puede revelar si éste cubre su grupo objetivo en forma adecuada o si los beneficios se dirigen en forma adecuada a los pobres. Para responder tales preguntas se requieren encuestas de hogares representativas. Dos de las encuestas más comunes utilizadas en los países en desarrollo son las encuestas de hogares multitópico y los cuestionarios de indicadores de bienestar central. Las encuestas de hogares representativas tienen tres ventajas básicas: 1) generan estima dos representativos de una población de interés particular; por ejemplo, los beneficiarios de un programa dado o el grupo objetivo de un programa, con precisión conocida; 2) cuestan significativamente menos que un censo de esa población, y 3) proporcionan datos sobre una amplia variedad de características de usuarios y del programa. Para analizar la eficacia de las intervenciones de políticas de protección social, estas encuestas deben recopilar información sobre la participación en el programa, las condiciones familiares que determinan la aceptación a éste, y los resultados que se busca influir con él. En algunos casos, dichas encuestas no capturan en forma adecuada la información sobre programas con baja cobertura. Para obtener estimados representativos sobre tales programas es necesario un exceso de muestreo del grupo objetivo. Las encuestas de hogares se pueden utilizar para analizar programas individuales revelando las características de los beneficiarios del programa, la incidencia de los beneficios de éste en la distribución de ingresos o en otros grupos y si, por ejemplo, el grado de admisión es incom pleto y por qué. En tales encuestas a menudo se recopila información sobre la participación en varios programas de protección social, algo que genera economías de escala en la recolección de datos. En dichos casos, pueden utilizarse las encuestas para investigar la incidencia, cober tura y adecuación de los beneficios de varios programas de protección social; para estimar y perfilar grupos de población no cubiertos por políticas de protección social, y para determinar los grupos que se benefician de varios programas. Encuestas de evaluación de impacto Para la estimación del impacto de un programa en los beneficiarios se requiere con mucha frecuencia una encuesta de hogares especial que difiere de las demás encuestas de hogares descritas en algunos aspectos. Primero, una encuesta de evaluación de impacto cubre una muestra representativa de los beneficiarios de un programa ­el grupo de tratamiento­ y también un grupo de control que idealmente es similar en todos los aspectos al grupo de tratamiento, con la excepción de que sus integrantes no son beneficiarios del programa. A diferencia de las encuestas de hogares representativas, las de evaluación de impacto no son representativas de la población total. Segundo, en evaluación de impacto se recopila información sobre los resultados esperados de un programa, sus posibles efectos negativos como desincentivos para trabajar y varias características familiares e individuales para verificar que el grupo de tratamiento y el de control son en realidad semejantes en todos los aspectos. Tercero, el tamaño de la muestra de estas encuestas debe ser lo bastante grande para detectar el mínimo cambio esperado en los resultados del programa que indique a los autores de las políticas que el programa tuvo éxito. Por último, la credibilidad de la evaluación aumenta cuando se recolectan los datos mediante 218 Políticas de protección social eficaces encuestas de paneles, que siguen la pista de los beneficiarios en el tiempo base, esto es, antes de la implementación del programa y luego se hace seguimiento de ellos a través del tiempo. Las siguientes encuestas deben espaciarse para dar tiempo al programa de causar impacto en los beneficiarios. Como la recopilación de datos es el aspecto más costoso de una evaluación de impacto, la recopilación de información, en cuanto sea posible, sobre una amplia variedad de resultados y productos, mejora la efectividad en costos de la encuesta. El costo marginal de agregar unas pocas preguntas sobre resultados adicionales probablemente será pequeño; sin embargo, cuando distintos resultados se refieren a distintas subpoblaciones de beneficiarios, como los impactos nutricionales contra educativos de un programa de TCD, puede haber implicaciones para el tamaño de la muestra y para la longitud del cuestionario y así los costos marginales serán mayores. Técnicas cualitativas Las técnicas cualitativas de recopilación de datos constituyen a menudo un complemento útil de las encuestas y en ocasiones son el único método que puede utilizarse para responder preguntas clave sobre las operaciones y el desempeño de un programa. Las técnicas más ampliamente utilizadas son las entrevistas de informantes clave, la observación directa y las discusiones de grupo de enfoque (o grupo comunitario). La información cualitativa se recopila mediante entrevistas intensas, a menudo repetidas, con individuos, que usualmente son de mayor profundidad que los cuestionarios precodificados y exploran por qué y cómo se hacen las cosas o por qué las personas piensan algo o responden o se comportan en cierta forma debido al programa. Cuando la información requerida para la toma de decisiones es algo técnica y requiere co nocimiento especializado, es la calidad del informante lo que importa y no la representatividad de la información. En la entrevista al informante clave se utiliza una serie de preguntas abiertas planteadas a individuos seleccionados por su conocimiento y experiencia en el tópico de inte rés. Las entrevistas son cualitativas, en profundidad, semiestructuradas y dependen de guías de entrevista que listan los tópicos o las preguntas. Esta técnica es especialmente importante cuando se efectúa una evaluación externa del programa. Las entrevistas con personal clave constituyen el medio más rápido y económico de aprender sobre un programa. La observación directa, conocida también como calificación del observador entrenado, es una técnica que utiliza un formulario detallado de observación para registrar lo que los observadores ven y oyen en el sitio de un programa. La información puede referirse a activi dades en curso, procesos, discusiones e interacciones sociales y resultados observables. Para generar información comparable y confiable, debe proveerse a los observadores una escala de calificación clara que establezca qué nivel de desempeño debe asociarse con cada nivel de calificación. Esta técnica puede ser adecuada para revisiones de control de calidad en las que se investiga si ciertos procedimientos se están implementando en la forma prevista. Rusia utilizó esta técnica par investigar si los procesos de aplicación de los programas de transferencia de dinero con comprobación previa de medios de vida se efectuaron en la forma prevista y si las distintas oficinas de personal u otras implementaban el programa en igual forma. Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 219 Las preguntas sobre operaciones y desempeño del programa no siempre pueden codificarse de antemano en cuestionarios o derivarse de datos administrativos. Cuando un equipo de C y E se encuentra en una etapa temprana de desarrollar una comprensión sobre la influencia de un programa en sus usuarios y formula preguntas básicas sobre el marco lógico de un programa, pueden ser útiles las discusiones con un grupo particular, conocido como grupo de enfoque. Una discusión de grupo de enfoque es una discusión facilitada con unos 8 a 12 participantes seleccionados cuidadosamente con antecedentes similares, por ejemplo, beneficiarios o per sonal del programa. El facilitador utiliza una guía de discusión y varios anotadores registran comentarios y observaciones. Una entrevista de grupo comunitario es una variante de esta técnica en la que la discusión está abierta a todos los integrantes de la comunidad. Aunque las técnicas cualitativas carecen de representatividad y precisión, ofrecen un enten dimiento más rico que las encuestas solas sobre cómo opera un programa y sobre la causalidad (cómo y por qué reaccionan los usuarios al programa). Tales técnicas pueden utilizarse antes del diseño y el despliegue de técnicas cuantitativas de recopilación de datos para contribuir a formular hipótesis clave o cuestiones que deben investigarse mediante técnicas cuantitativas o después para investigar casos extremos o respuestas en profundidad. La recomendación general es utilizar estas técnicas en combinación ­un proceso llamado triangulación­ para validar respuestas generadas por distintos procesos de recopilación de datos. Revisar el plan y el sistema de C y E a través del tiempo Después de completarse el plan de C y E e identificarse las fuentes de datos, el paso siguiente es implementar un piloto del sistema de C y E y efectuar las revisiones necesarias a las herramien tas de recopilación de datos. Durante la implementación del sistema de C y E, el plan escrito se amplía a una guía de operaciones que suministra dirección práctica sobre cómo utilizar las herramientas y los métodos de C y E que se han desarrollado para un programa específico. Un elemento crítico en esta etapa es el de asegurar que el personal del programa y el equipo de C y E tengan suficiente capacitación para manejar el sistema de C y E. Un período de prueba ayudará a adaptar el sistema a las realidades y restricciones locales. Una vez implementado un sistema de C y E, debería refinarse periódicamente en respuesta a cambios en el entorno en el que opera el programa, cambios en el diseño, o después de una revisión del sistema de C y E. Por ejemplo, con el tiempo pueden cambiar las características de los usuarios del programa, si una industria local como la minería sufre una recesión y las familias mineras se empobrecen y son elegibles para el programa de protección social. En tal caso, tanto el diseño del programa como el sistema de C y E deben adaptarse para atender mejor a los usuarios. También, con el tiempo los administradores pueden evaluar qué indicadores son útiles, cuáles faltan y cuáles carecen de utilidad y deben eliminarse. Revisiones periódicas del sistema de C y E detectarían estos cambios y sugerirían qué correcciones son necesarias. Tales revisiones hacen uso de información producida por los sistemas de seguimiento en curso, pero son más integrales y en profundidad. Las revisiones periódicas de un sistema de C y E deben responder a las siguientes preguntas: · ¿Estodavíasólidoelmarcológicodelprograma,estoes,surazonamientodecausay efecto? 220 Políticas de protección social eficaces · ¿Sonválidostodavíalossupuestoshechosenlaetapadediseñodelprograma,ohan cambiado las condiciones? · ¿Hasidoelprogresodelprogramasegúnseplaneóosonevidenteslasdiscrepancias significativas, positivas o negativas? ¿Se producen productos? ¿Se encuentra el programa en el momento correspondiente y dentro del presupuesto? · ¿Sehandejadoderesolverimportantesasuntosdeadquisiciónodeasistenciatécnica? · ¿Cómofuncionaeltrabajoenequipodelprogramacomounidadyconsussociosy partes interesadas? · ¿Eslaparticipaciónenelprogramatanextensacomoseprevió? · ¿Seestánrealizandolasaccionesquecontribuyanaasegurarlasostenibilidaddelos beneficios del programa? · ¿Serecopilanlosdatossobredesempeñosegúnseplaneó,estoes,estarándisponibleslos datos necesarios para demostrar la eficacia del programa y su impacto cuando termine el programa? Concordar el sistema de C y E con las realidades del programa Esta subsección ilustra cómo aplicar los principios generales de un sistema de C y E a diferentes entornos, de capacidad alta a baja, y de un solo programa a programas operando en entornos complicados, federales y/o de instituciones múltiples, utilizando tres programas de ejemplo con buenos sistemas de C y E: Bolsa Familia de Brasil, PSNP de Etiopía y oportunidades de México. Los tres programas tienen varias características en común: han implementado sis temas fuertes de control orientados a resultados complementados con uno o más elementos de evaluación de programa (de procesos, focalización e impacto). Aunque los tres programas son bien conocidos primordialmente por sus evaluaciones de impacto, sus fuertes sistemas de control fueron elementos importantes para operarlos lo bastante bien para producir su impacto. Varias condiciones facilitan el desarrollo de un sistema de C y E. Desarrollar un sistema para programas operados por una agencia o ministerio nacional es más fácil que para programas operados conjuntamente por varias entidades. Como una extensión de este caso, los programas operando en entornos federales son más complejos y es necesario el control en particular para garantizar que las unidades de implementación persigan los objetivos especificados por el centro federal, pero tales sistemas son más difíciles de desarrollar que para programas que involucran a una sola agencia. Los programas que operan en entornos de baja capacidad usualmente se enfrentan a dificultades adicionales relativas a menores niveles de destrezas, MIS más débiles, falta de disponibilidad de tecnología de información o aun carencia de servicios básicos como electricidad y teléfonos en las oficinas de primera línea. El desarrollo de un sistema de C y E se facilita más con la demanda de sus supervisores de responsabilidad y la presencia o ausencia de una cultura de C y E en el sector público en general. El programa oportunidades de México tiene un excelente sistema de control que opera en un entorno de alta capacidad. Desde el principio, el programa se diseñó con un sistema de control que atendería las múltiples necesidades de sus partes interesadas (gráfico 6.3). Un componente operativo informa a los administradores de primera línea y nivel medio si se realizan las tareas planeadas en términos de cantidad, calidad de servicio y eficiencia. Un componente estratégico Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 221 Gráfico 6.3 Estrategia de C y E de Oportunidades TIPO DE INDICADOR Y FUENTE USO DE INDICADORES Resultados (especialmente intermedios) Inscripción y asistencia escolar SIIOP Utilización de servicios de salud Cobertura del grupo objetivo, precisión de la focalización Medida de impacto y resultados Productos (cada dos meses) Incorporación de nuevos beneficiarios SIIOP Prestación de servicios de salud y educación Nivel Pagos a beneficiarios estratégico Desempeño Ocupación activa Indicadores de eficiencia para oficinas locales de vínculos municipales Puntos Calidad de registros sobre condiciones de zonas problema centi- Control operativo e identificación (cada dos meses o nela Grado de seguimiento de las reglas operativas dos veces al año) SIIOP Salidas de la lista de beneficiarios Procesamiento de información de cumplimiento en educación y salud Operaciones y gestión diaria Indicadores a corto Pruebas de comparación cuantitativas plazo (diarios, Nivel MIS Número de familias que necesitan recertificación semanales o administrativo Capacitación de representantes comunitarios mensuales) Fuente:Álvarez,2004. Nota:SIIOP=sistemadeseguimientoeindicadoresdegestión. de control basado en resultados informa a la administración de nivel superior y a las partes interesadas externas si están mejorando o no los resultados para los beneficiarios. La información que necesitan las distintas partes interesadas se suministra por medio de diferentes herramientas de recopilación de datos y de reporte, incluido el MIS, el sistema de reclamos y control, los sistemas de responsabilidad social y las evaluaciones de los benefi ciarios. Desde las primeras etapas de desarrollo del programa, oportunidades ha tenido tres estructuras funcionando para controlar sus operaciones y resultados. La primera, el sistema de seguimiento de indicadores y gestión, extrae información del MIS y de los proveedores de servicios de salud y educación para seguir la pista al número de beneficiarios y su composi ción, el cumplimiento de los beneficiarios de las condiciones, el pago de las subvenciones del programa, los indicadores de resultados intermedios en relación con educación y salud, y los indicadores de gestión que controlan diferentes fases del programa. El sistema de seguimiento e indicadores de gestión ha estado operando desde 1998 y genera un conjunto de 64 indicadores de seguimiento y gestión cada dos meses (ver cuadro del anexo A6.2.1 para indicadores seleccionados). La segunda estructura, una encuesta de beneficiarios y proveedores del programa llamados puntos centinela, ha sido implementada 222 Políticas de protección social eficaces dos veces cada año desde 2000 y produce información sobre la percepción de la calidad del servicio (ver cuadro del anexo 6.2.2). La tercera estructura consiste en evaluaciones regulares de las operaciones del programa por expertos externos utilizando los datos de seguimiento y gestión. El público tiene acceso a todos los datos y evaluaciones en el sitio web del programa (www.oportunidades.gob.mx). El programa de Etiopía ejemplifica las dificultades de operar un sistema de C y E en un país de baja capacidad y bajos ingresos y la necesidad de adaptación y simplificación continua. El PSNP de Etiopía, implementado en 2004 por la Food Security Coordination Bureau, ofrece otro ejemplo de programa con un buen sistema de C y E. En 2004, una fuerza de trabajo dentro de la Food Security Coordination Bureau coordinó el desarrollo de un plan de C y E para el recién creado PSNP. El sistema de seguimiento del programa se diseñó para seguir el progreso de una variedad de insumos, actividades y productos para propósitos de responsabilidad y para permitir una rápida acción correctora al identificarse cuellos de botella. Los indicadores clave de seguimiento se determinaron con base en el marco lógico del programa. Personal del gobierno a nivel local recopila los datos de seguimiento utilizando formularios estandarizados y luego se compila y resume la información a nivel distrital, regional y federal. Se capacitó al personal federal y regional. A nivel local y distrital, se recopila la información con papel y lápiz y luego se convierte a forma electrónica en el nivel regional, se procesa y se transmite a la Food Security Coordination Bureau. El sistema se propuso la sencillez para tener en cuenta la baja capacidad de las unidades de primera línea del programa. Sin embargo, la implementación del plan de seguimiento se encontró con numerosos obs táculos logísticos y sólo 40 de 232 distritos reportaron (con retrasos) durante el primer año de operación del programa. Los principales obstáculos fueron la falta de personal local (el 25% de los puestos permaneció vacío durante el primer año), la baja calificación y alta rotación del personal existente, y la deficiente estructura en algunos distritos (por ejemplo, un 20% carecía de electricidad). Para generar una cantidad mínima de datos de seguimiento, se pusieron en funcionamiento varios sistemas adicionales. Primero, para evaluar el programa con respecto al número de beneficiarios y desembolsos actuales, el programa instituyó un sistema de res puesta a emergencias basado en muestras, mediante el cual la información se recopilaba vía telefónica desde unos 80 distritos dos veces por semana. Segundo, se formaron equipos de respuesta rápida de cuatro a seis personas para efectuar revisiones puntuales (cuatro veces al año del nivel federal y ocho veces al año del regional). Tercero, la Food Security Coordination Bureau instituyó un sistema de auditorías ambulantes para investigar el cumplimiento de las reglas financieras, desembolsos y pagos, y quejas y reclamos a fin de proveer información más oportuna sobre el cumplimiento que el sistema de auditoría anual normal. Por último, unos 80 proyectos de obras públicas del PSNP se revisaron dos veces al año para investigar la calidad de la planeación y la implementación. Entre tanto, el programa simplificó aún más su sistema de control mediante acciones como acortar el manual de C y E de 160 a 80 páginas e invirtió más en capacitar al personal de actividades de C y E. La simplificación del sistema de C y E y el desarrollo de un sistema de respuesta a emergen cias menos ambicioso fueron respuestas apropiadas a la baja capacidad. Aun cuando el sistema formal de control empieza ya a mostrar alguna mejora y a suministrar datos más confiables sobre las operaciones básicas del programa, los instrumentos adicionales de seguimiento se han Utilización del control y la evaluación para mejorar los programas 223 mantenido en función ya que aportan información de mayor profundidad y más cualitativa sobre el desempeño general del programa. El tercer ejemplo es el programa Bolsa Familia, implementado por el Ministerio para el Desarrollo Social y la Lucha contra el Hambre de Brasil (MDS). El programa desarrolló un fuerte sistema de C y E aun cuando tuvo que enfrentar dos tipos de complicaciones: agencias múltiples coordinaron el programa (el MDS, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud) y la implementación del programa en 5.564 municipios (Lindert y otros, 2007; Vaitsman, Rodri gues y PaesSousa, 2006). El éxito del programa estuvo asegurado gracias a una combinación de tres factores: fuerte apoyo político, impulso gradual y continuo para expandir y mejorar el sistema de C y E, y capacidad para innovar. Desde un principio, el equipo que desarrolló el sistema tuvo que combatir contra una cultura institucional general dentro del gobierno en la que la aplicación y uso de herramientas de C y E no estaba difundida o establecida como parte integral de las herramientas de políticas públicas. Sin embargo, el programa Bolsa Familia fue una de las mayores iniciativas del gobierno del presidente Luiz Inácio Lula da Silva y tanto el presidente como el ministro de desarrollo social querían probar que el programa estaba bien implementado y había mejorado el bienestar de sus beneficiarios. Para destacar la importancia del C y E y asegurar la presencia de personal dedicado a esta función, el MDS creó la Secretaría para Evaluación y Gestión de Información con igual condición jerárquica a la de las demás secretarías. La mayor parte de la información requerida para controlar el programa tenía que obtenerse en otras secretarías, ministerios y agencias, pocas de las cuales operaban nacionalmente y la mayoría era local, como colegios y centros de salud. La solución aprobada por el equipo de C y E fue prag mática: construir el sistema con base en la información disponible en las agencias participantes, alentar el uso de un número único de identificación social a nivel individual, crear una lista de especificaciones y base de datos de indicadores, ofrecer apoyo a los proveedores de información (como capacitación y software) y emprender simultáneamente una función de control de calidad. En forma gradual el programa ha fortalecido un sistema impresionante de C y E. Una innovación mayor en el sistema de C y E de Bolsa Familia fue la introducción de in centivos basados en el desempeño para los municipios, que tuvieron un papel importante en implementar varios aspectos del programa y en el suministro de información. Inicialmente, el programa encontró problemas en relación con el tiempo y la calidad de la información recibida de los municipios, cuya capacidad variaba sustancialmente. Para atender este problema, el programa desarrolló un índice de gestión descentralizada que captura la calidad de la imple mentación del programa en cada municipio. Con base en su puntaje del índice de desempeño el MDS paga a los municipios un subsidio que cubre algunos costos administrativos para la implementación del programa, con mayores subsidios para los municipios que obtuvieron mejor puntaje en el índice. 4. Control Determinar qué información recopilar Después de desarrollar el marco lógico según se describió en la sección anterior, el paso siguiente es definir con mayor precisión los indicadores que se van a utilizar. 224 Políticas de protección social eficaces Definir indicadores Cada categoría de información considerada esencial para necesidades de la toma de decisio nes tiene que ser "traducida" a un indicador. Como se indicó en el cuadro 6.4, los indicadores son medidas numéricas de los insumos, procesos, productos y resultados del programa, que usualmente se expresan como niveles (por ejemplo, el número de beneficiarios en el programa en una fecha específica), proporciones (por ejemplo, el porcentaje de beneficiarios a los que se pagó a tiempo), o razones (como el número de sesiones de educación en nutrición sostenidas por cantidad gastada). Los buenos indicadores deberían ser válidos (medir el aspecto del programa en el que está interesado quien toma las decisiones) y confiables (las conclusiones basadas en el indicador deben ser las mismas cuando el indicador es medido por personas distintas). Los buenos in dicadores deberían ser también lo suficientemente sensibles para medir cambios importantes en la situación observada y oportunos (la recolección y análisis de los datos deben ser posibles rápidamente). Adicionalmente, el proceso de generar la información debería ser efectivo en costos: la información obtenida debe valer el tiempo y dinero que cuesta obtenerla y estar en línea con las capacidades y los recursos locales. Los sistemas efectivos de control empiezan basándose en la información existente haciendo uso de las actividades locales de recopilación de datos o trabajando con indicadores utilizados para otros programas similares. Por razones de claridad, los indicadores deben especificar la población de referencia a la que se refieren y el período que cubren o la fecha de su cómputo. Muchos programas utilizan una plantilla u hoja de especificación de indicador similar a la adaptada del programa Bolsa Familia de Brasil que se presenta en el cuadro 6.4 para especificar cómo deben recolectarse los datos, analizarse e informarse; esto es, la fórmula para calcular el indicador, su valor (o umbral) esperado, la fuente de la información requerida para computar el indicador, la fre cuencia con la que se calculará, los niveles de desagregación y los usuarios y usos principales del indicador. Un sistema completo de control le hace seguimiento a una batería de indicadores de control capturando insumos, procesos, productos intermedios y finales y desempeño. Indicadores de insumos y productos. El grueso de los insumos consiste en los presupuestos para las transferencias, que generalmente representan cerca de un 90% de los costos de un progra ma y son relativamente fáciles de cuantificar a nivel de programa utilizando los documentos presupuestales. Sin embargo, el nivel de exactitud de la información depende de la institución que implementa y maneja el programa. Por ejemplo, programas dirigidos por donantes y organizaciones no gubernamentales no pueden incluirse en los procesos presupuestales del gobierno y por tanto la información sobre ellos puede ser difícil de obtener. El tiempo del personal y otros recursos administrativos son clave para la ejecución del programa, pero estos insumos son mucho más difíciles de cuantificar, pues el personal suele trabajar en varios programas dentro de una agencia y los programas dependen de varias agencias para su ejecución. Además, los costos operativos a menudo no se distribuyen según el tipo de actividad en que se ocupa el personal, como la focalización o los pagos. Así, los administradores a menudo carecen de la información básica que les ayudaría a tomar decisiones sobre mejoras a los sistemas administrativos. Cuadro 6.4 Modelo de hoja de especificaciones de indicadores adaptado del programa Bolsa Familia de Brasil Categoría Indicador 1 Indicador 2 Indicador 3 Indicador 4 Nombredel · Tasadecobertura · Valorpromediodetransfe- · Dinerotransferidoporel · Porcentajedefamiliasque indicador renciadedinero programaentotal ascendióporencimadelalínea depobreza Descripción · Porcentajedefamiliasconingre- · Valorpromediomensual · Totaldedinerotransferido · Porcentajedefamiliasbenefi- somensualpercápitadehasta porfamiliadedinerotrans- porelprogramaenuna ciariascuyoingresomensual R$100querecibetransferencias feridoporelprogramaen ubicaciónparticulardurante percápitaenelmomento dedinerodelprogramaenuna unaubicaciónparticular unperíododereferencia delainscripciónera>R$50 ubicaciónparticularduranteun duranteunperíodode particular yR$50yR$50y< R$100multiplicadopor100a Fuentede · Resumendenóminasdebenefi- · Nóminadebeneficiarios · Nóminadebeneficiarios · Sistemaunificadoderegistros información ciariospormunicipio(Secretaría (SecretaríaNacionalde pormunicipio(Secretaría paraprogramassocialesdel NacionaldeIngresosdelaCiuda- IngresosdelaCiudadaníay NacionaldeIngresosdela gobiernofederal(Caixa daníayMDS) MDS) CiudadaníayMDS) EconômicaFederal,Secretaría · Númeroestimadodefamilias NacionaldeIngresosdela pobres(InstitutodeInvestigación CiudadaníayMDS) EconómicaAplicadayMDS) 225 (Continúa en la página siguiente) (Continuación cuadro 6.4) 226 Categoría Indicador 1 Indicador 2 Indicador 3 Indicador 4 Frecuencia · Mensual · Mensual · Mensual · Anual Posiblenivelde · Brasil,regionesprincipales, · Brasil,regionesprincipales, · Brasil,regionesprincipales, · Brasil,regionesprincipales, desagregación estados,distritos,municipios estados,distritos,municipios estados,distritos,municipios estados,distritos,municipios Limitaciones · Elindicadorsecalculautilizando · Elindicadornomuestra · Nodisponible · Elindicadorsecalculaconbase unestimadodelnúmerode laexposicióndecada eninformacióndeingreso familiaspobresynouncenso individuodelafamiliaal autorreportada beneficiopuesnoincor- · Lametodologíaparacalcularel porainformaciónsobreel indicadorasumequeelingreso tamañodelafamilia reportadoenelmomentode · Variacionesenlosdatosy inscripciónpermanecióestático existenciadevaloresextre- enelperíodoysólosehamodi- mos(muypordebajoopor ficadoporlastransferencias encimadelpromedio) dedinero,demodoquenose incorporanfluctuacionesenel ingresoquepuedenocurrira travésdeltiempo · Lainterpretacióndeesteindi- cadorcomomedidadeimpacto delprogramaameritaprecau- ciónpuesenelmomentodel cálculodelindicadorelingreso familiarpuedeserdistinto delingresoreportadoenel momentodelainscripción Interpretación · Latasadecoberturadelpro- · Enmarzode2005elvalor · Enmarzode2005lastrans- · Enmarzode2005elnúmero gramaen2001seestimóenun mensualpromediodela ferenciastotalesdedinero defamiliasbeneficiariascuyo 54,8%defamiliaspobrescon transferenciadedinerore- fuerondeR$430millones ingresomensualpercápitaen variaciónsignificativa(entre28,9 cibidaporcadabeneficia- pormes,variandolacan- elmomentodelainscripción y63,4%)entrediferenteszonas riofuedeR$65,56parael tidadmensualentreR$50y 80%) Todosloshuérfanosconmenor · Benín1996 · Camboya1999 · Brasil1996 inscripción · RepúblicadelÁfrica · Kenia1998 Central1994/95 · CostadeMarfil1994 · Guatemala1999 · Madagascar1997 · Malawi1992 · Nicaragua1997/98 Sóloloshuérfanosdemadrecon · Guinea1999 -- · RepúblicaDomini- menorinscripción cana1996 Sóloloshuérfanosdepadrecon -- -- · Uganda1999/2000 menorinscripción Sóloloshuérfanosdeambos -- · Mozambique1997 -- padresconmenorinscripción · Zambia1998 Huérfanosdemadreydeambos · BurkinaFaso1992/93 · Camerún1998 · Zimbabue1999 padresconmenorinscripción · Haití1994/95 Huérfanosdepadreydeambos · Senegal1992/93 · Togo1998 · Ghana1998 padresconmenorinscripción Igualprobabilidaddeinscripción · Chad1996/97 -- · Sudáfrica1998 parahuérfanosynohuérfanos · Malí1995/96 · Níger1998 Mayorprobabilidaddeinscrip- -- · Nigeria1999 -- ciónparahuérfanosqueparano · Tanzania1996 huérfanos Fuente:AinsworthyFilmer,2002. Nota: --=ningunodelamuestra.Cuandounaentradaserefiereamásdeunaño,indicaañosdelamuestra. los costos escolares. Por tanto, los programas para huérfanos y niños vulnerables se centran con mucha frecuencia en asegurar el acceso a la educación y/o la capacitación. En su revisión de innovaciones de protección social para niños marginados con respecto a la educación, el Mobile Task Team (2005) identificó 45 tipos distintos de intervenciones en los niveles de ni- ños, familias, colegios, sectores o países, algunos con resultados en educación como objetivo primario, otros con éstos como objetivo secundario. Los ejemplos varían y así algunos ofrecen diversas formas de transferencias o dispensas de tarifas, otros cambios en los planes de estudio, otros escolaridad no formal, otros mejoras de infraestructura o administración escolar, otros iniciativas que mejoran la adopción o los derechos de los niños, ya que éstos también tienen relación con resultados educativos. Existen organizaciones e individuos en África subsahariana que defienden las pensiones sociales para contribuir a tratar el problema de los huérfanos y niños vulnerables (ver, por ejemplo, HelpAge Internacional, 2007). Los abuelos constituyen una fuente importante del cuidado para los huérfanos y niños vulnerables. En Namibia, la proporción de huérfanos Ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables 399 que han perdido ambos padres o uno, pero no viven con el sobreviviente y han sido puestos al cuidado de sus abuelos aumentó de un 44% en 1992 a un 61% en 2000 y también se han registrado aumentos en Tanzania y Zimbabue (HelpAge International, 2004). Evaluaciones de impacto de los programas de pensiones sociales en Brasil y Sudáfrica muestran que las pensiones se comparten con la familia y que los nietos se benefician sustancialmente, incluso logrando mejores resultados en capital humano (Case, 2001; Case y Deaton, 1998; Carvalho, 2000a; Duflo, 2003). Es intuitivamente atrayente proveer apoyo a los abuelos porque es probable que las familias compuestas de solo abuelos y nietos y sin adultos en edad laboral tengan una capacidad limitada de obtener ingresos. Sin embargo, la lógica de proveer pensiones sociales para el cuidado de huérfanos y ni- ños vulnerables tiene sus defectos. Si el problema es el bienestar de los niños entonces una asignación para niños, que podría ser universal o focalizada por la pobreza o la condición de huérfano o vulnerable (OVC, por sus iniciales en inglés), es lógica, pues llegará a todos los niños objetivo, incluso los no atendidos por sus abuelos, que representan una gran proporción de los niños huérfanos y vulnerables (algunas veces la mayoría). Además, las asignaciones para niños se efectuarían por cada niño y no por persona mayor. Esto sería una solución mejor para los problemas de ingreso en la situación clásica de una mujer mayor cuidando media docena de nietos o más. Surge la cuestión de si focalizar por categorías o por necesidades para los niños huérfanos y vulnerables de la misma forma que para la tercera edad. En términos de precisión, la focaliza- ción por categorías para huérfanos o hijos adoptivos sufrirá de muchos errores de inclusión y exclusión. Las muertes, especialmente las originadas por SIDA, no se concentran en los pobres, sino que se difunden por toda la población, de modo que se encontrarán huérfanos y niños vulnerables en familias de todos los niveles de ingreso. Desde luego, muchos de los países mayormente afectados por el SIDA ya eran pobres, de modo que tienen muchos niños pobres que no son huérfanos ni vulnerables. La focalización según la OVC es a primera vista atractiva, pues la justificación moral para apoyar estos niños es apremiante; prestar apoyo a los colegios con los que asisten los niños o a los mismos adolescentes parecería ser útil en relación con los problemas de asignación intrafamiliar. Sin embargo, los incentivos relacionados con los problemas de adopción, es- tigmatización y asignación intrafamiliar son particularmente pertinentes en el caso de los huérfanos y vulnerables. Los programas deben evitar influir directa o indirectamente en las familias extendidas para que dejen a estos niños sin cuidado y así poder calificar para la asis- tencia, lo que es un riesgo que se puede correr si se reservan los beneficios para las familias encabezadas por niños. Los activistas internacionales en este campo están tan preocupados de que la asistencia provista sólo para huérfanos pueda ser estigmatizante y crear envidia por parte de los no huérfanos en las familias que los cuidan, que la guía de programación para niños huérfanos y vulnerables (Unaids, Unicef y Usaid, 2004) recomienda no seleccionar huérfanos a causa del VIH/SIDA y por tanto muchos casos de focalización según la OVC. Donde los criterios de focalización no se relacionan con la OVC sino con la pobreza gene- ral, es pertinente un know-how general sobre la focalización (capítulo 4), aunque en los países pobres donde la crisis de orfandad es más severa, no se han desarrollado las estructuras para la comprobación previa de medios de vida o la de reemplazo de comprobación previa de medios 400 Políticas de protección social eficaces de vida. Así la focalización basada en la comunidad es con mucha frecuencia el método que se utiliza a pesar del conocimiento limitado sobre cómo hacerlo en la mejor forma, dónde es adecuado y qué resultados pueden esperarse. A pesar de que la guía de programación de las agencias mencionadas indica lo contrario, muchos programas efectúan focalización exclusivamente para niños huérfanos y vulnerables o les asigna prioridad sobre otros niños pobres. En países con altas tasas de OVC la pobreza es alta y los presupuestos de protección social bajos. Por eso no sorprende el uso de criterios relacionados con la OVC que contribuyan a la toma de decisiones sobre preferencias. En una revisión de programas sobre protección social para niños marginados en educación, el Mobile Task Team (2005) informó que los programas cuyo objetivo primario era la educación efec- tuaron focalización para niños huérfanos y vulnerables en alguna forma. Subbarao y Coury (2004) citaron varios ejemplos del uso de criterios de focalización relacionados con la OVC (cuadro 8.5). Cuadro 8.5 Criterios de focalización por OVC según los entornos: Burundi, Malawi y países seleccionados atendidos por World Vision Entorno Criterios de focalización por OVC Burundi,2002(paísenpostconflicto, LasOVCseclasificanenordendeprioridadasí: VIH/SIDA) · Categoría1:huérfanosdepadreymadresinapoyoexterno, familiasdehuérfanosyencabezadasporniños. · Categoría2:niñosseparadosdesuspadresquevivenencampos derefugiadososondesplazados. · Categoría3:huérfanosdepadreomadresinapoyodelamadre oelpadre. · Categoría4:huérfanosdepadreymadrequevivenconfamilias muypobres. Malawi(zonaErthemberi),1998 SeseleccionanlosnecesitadosconOVCyseelaboraunalistadelos (VIH/SIDA) másnecesitadossegúnlossiguientescriterios: · Huérfanos. · Niñossinalimento,vestido,camanicobija. · Niñosquenoasistenalcolegio. · Niñosconpadresdesempleadosquerealizanpequeñostrabajos paralosvecinos. · Niñosconpadresdiscapacitadosmentalofísicamentequeno recibensubvencionesdeinvalidez. · Niñosquevivenconsuabuela,quiennoeselegibleparapensión estatal. VariospaísesatendidosporWorld Seasistealossiguientesniños: Vision,2002(VIH/SIDA) · Huérfanos. · Niñoscuyospadrespadecenenfermedadcrónica. · Niñosquevivenenfamiliasquehanaceptadohuérfanos. · Otrosniñosquelacomunidadidentificacomovulnerables. Fuente:SubbaraoyCoury,2004. Ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables 401 En Kenia opera un programa piloto de transferencias de dinero para huérfanos y niños vulnerables, en el cual las familias son elegibles si satisfacen al menos 14 de 18 criterios de pobreza y tienen huérfanos o niños vulnerables, definidos como huérfanos, enfermos crónicos, o niños con personas encargadas de ellos que son enfermos crónicos. Estos criterios producen más niños elegibles en los distritos cubiertos de los que pueden atenderse con el presupuesto cuando el programa se aumenta gradualmente, de manera que se da prioridad a las familias encabezadas por niños (y a las más grandes entre éstas), después a las encabezadas por personas entradas en años (y entre ellas a las que tienen más huérfanos o niños vulnerables) y luego a las familias con custodios adultos en edad laboral (y entre ellas a las que tienen más huérfanos o niños vulnerables). Una evaluación preliminar de la focalización mostró que la selección de las familias no ha estado muy a favor de los pobres (Hurrel y Ward, 2008). El informe sugiere que la selección de los distritos para el programa piloto no estuvo bien focalizada geográficamente, algo que es un fenómeno común cuando los criterios utilizados para seleccionar zonas para programas piloto incluyen la facilidad de acceso o de implementación durante el inicio, pero la focalización geográfica podría mejorarse durante la expansión del programa. Los 18 criterios de pobreza no funcionaron como se esperaba para diferenciar las familias más pobres y pudieron modificarse sin incrementar la complejidad o la capacidad administrativa requerida, por lo que se están revisando dichos cambios. Las prioridades asignadas a las familias encabezadas por niños y por ancianos fueron efectivas para la asignación de los recursos a aquellos que cumplían los criterios de pobreza y OVC. Los errores de exclusión fueron grandes, como se esperaba dados los recursos limitados del proyecto piloto. En general, el plan ilustra las dificul- tades de asistir a huérfanos y niños vulnerables en un contexto de pobreza generalizada y baja capacidad administrativa y demuestra también la utilidad de realizar evaluaciones tempranas de la práctica y de efectuar los ajustes adecuados. En 2001, Zimbabue lanzó el Basic Education Assistance Module para garantizar la asistencia al colegio de los niños. Se trata de un programa nacional de asistencia para costos escolares financiado por el gobierno central para niños vulnerables entre 6 y 19 años de edad. Se presta asistencia a aproximadamente un millón de niños al año para inscripción, otros costos escolares y tarifas para exámenes. Comités comunitarios de selección escogen los estudiantes que recibirán las dispensas y los comités se eligen anualmente y los conforman el director del colegio local, dos miembros del comité de desarrollo del mismo y seis representantes de la comunidad. Cada colegio recibe una asignación presupuestal que determina cuántos niños pueden recibir la asistencia y compensa al colegio por los ingresos perdidos. Los criterios de selección incluyen orfandad, no asistencia al colegio por adversidad y vivir en la calle. Las listas de estudiantes seleccionados se publican por razones de transparencia. Para mayor información sobre este programa, ver Mararike (2006). Sudáfrica tiene un programa de asignaciones para niños con comprobación previa de medios de vida, donaciones de apoyo a niños para complementar los ingresos de los padres pobres, y donaciones para adopción de huérfanos u otros niños que carezcan de cuidados paternales para reemplazar el ingreso que podría haber provisto un padre. Estas últimas se otorgan men- sualmente a los padres adoptivos y el beneficio es de unas tres veces el valor de la donación de apoyo a los niños. En el 91% de los casos el padre o madre adoptivo(a) era un familiar, en el 41% un abuelo o abuela y en el 30% una tía (Department of Social Development, 2006). En 2006, las asignaciones llegaron a unos 300.000 niños de un total de un millón de huérfanos, 402 Políticas de protección social eficaces aunque muchos del resto pueden haberse beneficiado de la donación de apoyo a los niños. La del padre (madre) adoptivo(a) no es de comprobación previa de medios de vida porque no se considera la adopción como un problema de pobreza (Pauw y Mncube, 2007). La donación de adopción parece ser una respuesta apropiada a la orfandad causada por la epidemia de VIH/SIDA, pero ha encontrado problemas operativos. El proceso de solicitud requiere que una corte sancione los arreglos de adopción, pero no se ha podido mantener el paso de registro en las cortes y se acumulan los procesos pendientes. En adición, los costos administrativos de la donación para adopción son altos. Meintjes y otros (2003) han calculado los costos de una colocación de cuidado de adopción y de solicitud de la donación en R666, comparados con R30 para el proceso de una donación de apoyo para niños. Los términos del cuidado de adopción ordenan la colocación permanente con el custodio nombrado, mientras la estructura familiar normal africana es fluida y en ella adultos y niños se desplazan entre las familias dentro de la familia extendida respondiendo a las restricciones y oportunidades cambiantes. Además, según las reglas del programa cuando los niños cambian de custodio, debe iniciarse todo el proceso de adopción nuevamente. Los críticos del sistema dicen que lo que el Estado debe proveer a los niños es dinero y no cuidados; esto es, se necesita el com- plemento de ingresos para aliviar la tensión de las mayores tasas de dependencia, pero que la mayoría de los huérfanos no tiene necesidad de servicios de protección infantil. Ellos sugieren que aun cuando la donación para adopción parece estar directamente adecuada al problema del cuidado de los niños afectados por el VIH/SIDA, las modificaciones a la asignación del cuidado de niños podrían ser una solución más práctica al problema (Meintjes y otros, 2003). Este argumento plantea la cuestión de si los beneficios provistos por un programa para niños huérfanos y vulnerables deberían considerarse como complemento al ingreso familiar o un intento de reemplazar el ingreso paterno. La experiencia hasta la fecha no ha producido una respuesta clara sobre cómo organizar en la mejor forma el apoyo para los niños huérfanos y vulnerables y las familias que los cuidan. La acción pública es todavía muy pequeña en relación con la escala del problema y se ve frustrada por la falta de sistemas generales de políticas de protección social en la mayoría de los países afectados y aún queda por realizar mucha experimentación y aprendizaje. Hasta que haya disponibilidad de más evaluaciones de procesos y focalización tanto de sistemas específicos de OVC como de focalización de pobreza en los países de bajos ingresos, los administradores de los programas tendrán que recibir la guía y la inspiración de la práctica hasta la fecha, innovar a partir de allí y asegurar una temprana evaluación y refinación de sus innovaciones. 3. Apoyo de ingreso a discapacitados La atención que los países en desarrollo han prestado al problema de la discapacidad y las políticas de protección social ha sido inadecuada. Aunque está aumentando gradualmente la conciencia de la necesidad de una mayor atención, todavía no hay disponibilidad de un buen cuerpo de experiencia para extraer enseñanzas definitivas.3 3 La cadena de lógica y conclusiones en esta sección ha recibido la influencia de Mitra (2005) y el refuerzo de Marrito y Gooding (2007). Ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables 403 Definiciones de discapacidad La discapacidad se ha definido a menudo como una condición física, mental o psicológica que limita las actividades de una persona. En el modelo médico de discapacidad, el énfasis se hace en un deterioro causado por una condición médica; por eso las respuestas de política tendían a subrayar la atención en salud; y cuando ésta fallaba, en restablecer el funcionamiento, la atención paliativa de la asistencia social. El modelo social, que ha venido recientemente a predominar en la investigación y el discurso político sobre la discapacidad, hace énfasis en la capacidad de las personas de funcionar en su entorno particular físico y social. Por tanto la discapacidad surge cuando las barreras impiden a las personas con limitaciones funcionales causadas por la edad, las enfermedades, las heridas u otras causas, participar completamente en la sociedad. Este enfoque lleva a una mayor variedad de opciones políticas, especialmente con respecto a la accesibilidad al transporte, las construcciones, la educación y el empleo. En la International Classification of Functioning, Disability and Health de la Organización Mundial de la Salud (OMS, 2001) se acoge este concepto y se incluyen graduaciones de la discapacidad en lugar de enfocarse en la dicotomía de con o sin discapacidad. Las dificultades de definir la discapacidad ocasionan serios problemas para su medición, tanto en relación con el trabajo analítico que podría llevar a un buen entendimiento de las interacciones entre la discapacidad y la pobreza, como en relación con los problemas operativos encontrados en dirigir la asistencia a los discapacitados. Aproximadamente entre el 10 y el 15% de la población de los países en desarrollo son discapacitados, teniendo un 2 a 3% usualmente discapacidad severa que les impide trabajar y así los coloca en necesidad de apoyo de ingreso a largo plazo. Esta cifra está en línea con estimados anteriores de las Naciones Unidas y encuestas de varios países en las que se han utilizado nuevos métodos aprobados por el United Nations Washington Group on Disability Statistics (Mont, 2007; OMS, 2008). La discapacidad es extremamente heterogénea, variando desde moderada hasta severa y puede ser mental, física, sensorial o psicológica. Puede adquirirse a cualquier edad, pero las tasas de discapacidad son usualmente mayores en los entrados en años (gráfico 8.3). Pobreza y discapacidad: una calle de doble vía La pobreza puede causar la discapacidad, por ejemplo a través de la falta de atención preventiva y curativa de la salud, la nutrición deficiente, la seguridad ocupacional deficiente y los sistemas inseguros de transporte, por lo que es de esperar que los pobres tengan una mayor incidencia de nuevas discapacidades que quienes no lo son (Elwan, 1999). La discapacidad también puede ocasionar pobreza a quienes no eran pobres antes de ad- quirir una discapacidad por las tres razones principales siguientes: · Las personas con discapacidad no están ya capacitadas para ganar tantos ingresos como lo hacían antes de adquirir la discapacidad, ya sea por el deterioro físico real o por factores como la falta de transporte apropiado para ir al trabajo, la falta de acceso a nueva capacitación, la falta de acomodo en el trabajo o la discriminación (Braithwaite y Mont, 2008c; Mont, 2004). 404 Políticas de protección social eficaces Gráfico 8.3 Prevalencia de discapacidad por grupos de edades. Países de Europa oriental y años selecciondos Porcentaje de la población 35 30 Polonia 25 Bulgaria 20 Bosnia y Herzegovina 15 Moldavia 10 Georgia 5 Rumania 0 16-25 26-35 36-45 46-55 56-65 66+ Grupos de edades Fuente:Mete,2008. · Lafamiliadeunapersonadiscapacitadapuedededicarmuchotiempoacuidarlaen lugar de trabajar. Así, un encargado puede ganar menos de lo que ganaría de otra forma, o aun retirarse por completo de la fuerza laboral. · Ladiscapacidadimponecostosadicionalesalafamilia.Enadiciónaloscostosobvios de atención médica y dispositivos de ayuda, la familia contrae costos adicionales por otros servicios. Por ejemplo, un discapacitado puede no ser capaz de utilizar el bus sino un taxi o requerir acompañamiento, con lo que duplica el costo del transporte. La medición de tales costos adicionales se complica y depende en gran parte del contexto. En el Reino Unido, Tibble (2005) citó estimados de cero a 69% del ingreso familiar. En India, Mohapatra (2004) informó que costos recurrentes como atención médica y reparación de ayudas y dispositivos son equivalentes al ingreso de una familia en el nivel de la línea de pobreza y que pagar un asistente más costoso de una vez como el de obtener un certificado de discapacidad, compra de ayudas y dispositivos y modificar la vivienda, se suman a los costos totales. En Bangladesh, el costo promedio del cuidado adicional para los niños discapacitados es equivalente a unos cuatro meses de salario (Chowdhury, 2005). En pocos estudios se ha efectuado una cuantificación detallada de los vínculos entre la pobreza y la discapacidad. Por ejemplo, Braithwaite y Mont (2008c) revisaron las 154 evalua- ciones de pobreza realizadas por el Banco Mundial en los últimos 20 años y encontraron que sólo 11 cuantificaron la tasa de pobreza de las familias con discapacitados, que estos estudios se concentraron intensamente en Europa oriental y Asia central y que la definición de discapa- cidad utilizada a menudo se relacionaba con el recibo de una pensión de invalidez y no a una medición directa de la discapacidad. Elwan (1999) realizó un "estimado adivino" de que el 20% de los pobres puede tener alguna clase de discapacidad con pocos datos sólidos que respalden la cifra. Aunque es menos probable que los discapacitados tengan ingresos personales altos Ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables 405 que los demás, es muy probable que la mayoría forme parte de una familia con personas que ganen ingresos a lo largo de la distribución de ingresos. Así, aun cuando la discapacidad se concentre algo más en los pobres, no todos los discapacitados o familias con discapacitados son pobres. Mete (2008) mostró que las tasas de discapacidad en cinco países de Europa oriental son sólo ligeramente mayores en los pobres que en los no pobres, no importa si se mide la pobreza por el consumo (gráfico 8.4) o los activos; sin embargo, estos hallazgos se basan en líneas de pobreza no ajustadas por las mayores necesidades de las familias con discapacitados. Braithwaite y Montt (2008c) sostienen que cuando se efectúan provisiones por estos costos adicionales, las tasas de pobreza en las familias con discapacitados serán más altas, como lo ilustró Kuklys (2005) para el Reino Unido. Opciones de política Las dos opciones básicas para el apoyo de ingreso a discapacitados son las de proveerlos con pro- gramas específicos dirigidos a discapacitados (contributivos o no) y/o incluirlos en programas generales de asistencia social en adición a complementar estas opciones con otros servicios. Focalización de programas para discapacitados Los programas contributivos de seguridad social usualmente hacen provisiones por invalidez; sin embargo, menos del 30% de la fuerza laboral mundial está cubierta por dichos programas y la mayoría de los cubiertos trabaja en el sector formal. Quienes trabajan en zonas rurales, los autoempleados y los trabajadores de bajos ingresos no están cubiertos lo suficiente. La cobertura ha sido relativamente constante por muchos años o aun ha disminuido en algunos países (Mete, 2008). Así los programas contributivos de pensiones por invalidez no bastan por Gráfico 8.4 Tasas de discapacidad según condición de pobreza. Países de Europa oriental y años seleccionados Porcentaje de la población 12 Bosnia y Herzegovina 8 Bulgaria Moldavia 4 Georgia Rumania 0 1 2 3 4 5 (más pobres) (más ricas) Quintil Fuente:Mete,2008. 406 Políticas de protección social eficaces sí mismos para resolver el problema de apoyo de ingreso para los discapacitados. En adición a estos programas, algunos países tienen algunos dirigidos a los discapacitados que no requieren afiliación previa a la seguridad social, como los que se presentan en el cuadro 8.6. Cuadro 8.6 Programas de asistencia social o familiar para discapacitados. Países seleccionados Cobertura Tipo de Prueba de País programa discapacidad CPM Adultos Niños Beneficio Asia HongKong Asistencia Pérdidadel Sí Sí No Dosbeneficios (China) social 100%decapa- detasaplana cidadauditivao muysordo Kirguistán Asistencia Incapacidad No Sí No Tasaplana social detrabajar, (%desalario asistencianece- mínimo) saria,pérdidade movilidad Turkmenistán Asistencia Incapacidadde Sí Sí Sí Tasaplana social trabajar,asisten- paradiscapa- cianecesaria cidadcomple- tayparcial América Latina y el Caribe Barbados Asistencia Incapacidadde Sí Sí No Tasaplana social trabajarporpro- blemasdevistao problemasserios deaudición/ habla Bermuda Asistencia Incapacidadde Sí Sí No Tasaplana social empleo Brasil Asistencia Incapacidadde Sí Sí Sí Tasaplana social trabajarode (salario vivirenforma mínimo) independiente Trinidady Asistencia Edad=>40años Sí Sí No Tasaplana Tobago social sicertificado comonecesitado África subsahariana Liberia Asistencia Incapacidadde Sí Sí No -- social trabajar Sudáfrica Asistencia Incapacidadde Sí Sí Sí Tasaplana social trabajar Fuente: Mitra,2005. Nota:--=nodisponible.CPM=comprobaciónpreviademediosdevida. Ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables 407 El problema operativo crucial con respecto a los programas focalizados por discapacidad, contributivos o no, es la evaluación de la discapacidad y la mayoría de los programas manejan esto por medio de una evaluación médica, algo que es un proceso complejo y difícil. Los pro- blemas de definición son significativos (cuadro 8.7) y dichas evaluaciones demandan además recursos significativos. No tenemos estimados firmes de los costos, pero una evaluación médica de discapacidad sería probablemente más costosa que una comprobación previa de medios de vida, aunque sólo fuera porque los médicos que usualmente hacen las evaluaciones y otro personal médico que pueda participar en el manejo de los registros o en la asistencia ganan más que los dependientes de asistencia social. Muchos programas focalizados por la discapacidad son también de comprobación previa de medios de vida. En realidad, de los 18 programas en países en desarrollo que Mitra (2005) describió como de asistencia social a discapacitados, 16 son de comprobación previa de medios de vida pero sólo la mitad son de comprobación de discapacidad. Como el objetivo de los programas de seguro de invalidez es proveer un ingreso sustituto a los discapacitados, el beneficio es algunas veces una proporción relativamente alta del ingreso promedio. Por ejemplo, en América Latina en los programas de discapacitados el rango es entre el 35 y el 70% del ingreso promedio, siendo la mayoría del 50% (Grushka y Demarco, 2003), algo que es mucho más generoso que la mayoría de los programas de protección social, cuyo propósito es complementar y no reemplazar el ingreso (gráfico 5.2 y cuadro 5.1). Además, es probable que el beneficio se sostenga durante la vida del beneficiario y no por un período especificado como para los programas focalizados por pobreza. La combinación de beneficios relativamente altos, duración de los beneficios y dificultades para evaluar la discapacidad significa que los beneficios por invalidez están especialmente sujetos al fraude. En la práctica, los programas de discapacidad sirven a menudo como sustitutos del beneficio de desempleo. Los trabajadores pueden preferir pensiones de invalidez ya que son permanentes y a menudo mayores que los beneficios de desempleo, mientras las empresas pre- Cuadro 8.7 Ventajas y desventajas de los enfoques alternativos a las definiciones operativas de discapacidad en las evaluaciones médicas Definición Ventajas Desventajas Basadaentérminos · Conceptualmenteapropiada. · Ladiscreciónimplicavariabilidad generalesyorientados · Permitediscreciónparaconsiderar entrelosevaluadoresy/osistemas aresultadoscomo conjuntocompletodecircunstancias costososparaminimizarladiscreción "incapacidadde médicasyotras. medianteelusodemúltiplesevalua- trabajar" · Ladefiniciónessensiblealcontexto(ac- doresopanelesderevisión. cesibilidadatransporteyedificios,tipos detrabajoymediosdevidadisponibles). Basadaenunalista · Mássimpledegarantizartratamiento · Noreconocediferenciasenlaseveri- deimpedimentoso igualapersonasconlasmismascondi- daddelmismodiagnóstico. diagnósticos ciones. · Noreconoceinteraccionesentre condicionesmúltiples. · Puedeserpolíticamentedifícilde llegaraunacuerdosobrelaslistas. Fuente:losautores. 408 Políticas de protección social eficaces fieren colocar a los trabajadores en discapacidad en lugar de efectuar pagos de cesantías. Tales problemas no son raros en Europa, citándose usualmente a los Países Bajos (De Jong, 2003) y Polonia (Hoopengardner, 2001) como los países con problemas que han llevado a incentivos posteriores y reformas de estrategia de filtrado (Mont, 2004). Las diferencias en las tasas de prevalencia de discapacidad en los países con ingresos y circunstancias de salud razonablemente semejantes sugieren que el tema de la estrategia de filtrado ha sido en realidad un problema. En Croacia, más del 8% de la fuerza laboral recibe beneficios de invalidez, mientras en la antigua República Yugoslava de Macedonia la cifra se acerca más al 2% (Mete, 2008). En sus niveles más altos, a principios de los años noventa, alrededor del 11% de los participantes en la fuerza laboral en los Países Bajos calificaba como discapacitado (De Jong, 2003), comparado con sólo el 0,4% en Suiza (Hoopengardner, 2001). Los países de la OCDE han incrementado los esfuerzos para impulsar el empleo entre las personas que reciben beneficios por discapacidad incluidas medidas de activación como ca- pacitación laboral, subsidios a los empleadores o provisión de medidas de apoyo desde acom- pañamientos en el trabajo hasta servicios de transporte. Donde se busca un retorno al trabajo, las reglas de aceptación para beneficios con comprobación de discapacidad deben permitir a quienes reciben tales beneficios experimentar con el trabajo sin el retiro inmediato de los be- neficios o la aceptación; por ejemplo, las reglas permitirían trabajo de tiempo parcial o período de prueba de empleo. Bélgica permite un período de prueba de tres meses mientras los Países Bajos, Noruega y Suecia permiten tres años. Aun si los pagos de dinero no se efectúan durante el período de prueba, el derecho de regresar a recibir los beneficios sin un nuevo filtrado de aceptación debería reducir el riesgo para los trabajadores de intentar regresar al trabajo. En los Estados Unidos, los beneficios pueden continuar por hasta nueve meses durante un período de prueba y la aceptación puede permanecer vigente por tres años. Canadá no mantiene la aceptación, pero cuenta con un procedimiento expedito para restablecerla (Mont, 2004). La baja cobertura del seguro de invalidez en los países en desarrollo implica que otros pro- gramas de protección social tienen que manejar los asuntos de discapacidad. Sin embargo, las dificultades de la estrategia de filtrado de los programas de seguros de invalidez y el hecho de que los discapacitados no puedan vivir en familias pobres sugieren que será difícil establecer programas focalizados por discapacidad adecuados y eficaces. Incorporar a los discapacitados a los programas generales de asistencia social Un enfoque alternativo es incorporar a los discapacitados a los programas generales de polí- ticas de protección social. Cuando son pobres, esto debería ocurrir hasta cierto punto aun sin acción explícita, pero puede requerirse atención especial para garantizar que los programas sean incluyentes. Como se trató en el capítulo 4, el acceso a la información y los costos de transacción aso- ciados con participar en programas de protección social son determinantes significativos de la cobertura y es probable que estos temas sean aun más significativos para los discapacitados. A fin de promover la inclusión de este grupo, los administradores de los programas debe- rían redoblar sus esfuerzos para reducir los costos de transacción. Por ejemplo, deberían ser particularmente sensibles a reducir el número de viajes, la extensión del viaje y el tiempo de espera para entregar los documentos y cobrar los beneficios. Deberían considerar también la Ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables 409 accesibilidad física de edificios y sistemas de transporte pertinentes. Es probable que sea útil permitir delegados designados para realizar muchas transacciones. El alcance será especial- mente importante, ya que los discapacitados tienen menor probabilidad de ser alfabetizados si adquirieron la discapacidad en sus primeros años y es más probable que estén confinados en el hogar; algunos tendrán impedimentos de vista u oído que limitan su uso de los medios generalmente utilizados para el alcance. Los programas de asistencia social encuentran que la cooperación con organizaciones para discapacitados es útil para asegurar que estas personas conozcan los programas y para facilitar su inscripción. Los programas pueden requerir alguna acomodación para atender a los discapacitados. Por ejemplo, los programas de transferencias de dinero pueden ofrecer mayores pagos a be- neficiarios discapacitados para compensar su mayor costo de vida. El Guaranteed Minimum Income Program de Rumania hace esto fijando un umbral de aceptación superior y garantía para familias con discapacitados. En los programas de transferencias de dinero, si la educación no es incluyente, los niños discapacitados pueden ser excluidos en la práctica por el requisito de inscribirse y asistir al colegio. Mientras la educación incluyente es la respuesta correcta a largo plazo de este problema, en el ínterin pueden dispensarse las condiciones para dichos niños. Por ejemplo, en Jamaica, el programa de transferencias condicionales de dinero PATH dispensa del requisito de asistencia al colegio si el niño tiene un certificado de discapacidad y el funcionario del programa juzga que el colegio no es lo bastante incluyente para permitir que el niño se beneficie al asistir a él. Los programas de trabajo pueden efectuar varias clases de acomodación. Para empezar, se requiere alguna consideración sobre la clase de trabajo que pueden realizar los discapacitados. El programa de trabajo tradicional ha determinado mayoritariamente que el trabajo manual pesado no es adecuado para quienes tienen impedimento de movilidad y físico, pero es qui- zás manejable por los sordos o quienes tienen impedimentos cognitivos. Aun los programas tradicionales de obras públicas pueden requerir otros tipos de trabajos, por ejemplo, mante- nimiento de registros para la nómina y/o de suministros. Tales puestos requieren un trabajo más ligero, pero también alfabetización, y pueden servir a quienes tienen un conjunto distinto de discapacidades. Este es el enfoque implicado cuando los gobiernos requieren que se reserve cierto porcentaje de puestos de trabajo para discapacitados, los llamados sistemas de quota- levy. El Expanded Public Works Program de Sudáfrica tiene el objetivo del 2% de los puestos reservados para discapacitados y el resultado es que sólo el 0,5 al 0,6% de los trabajadores tiene alguna discapacidad (Marrito y Gooding, 2007). En India, el 3% de los trabajos en el Sampoorna Graneen Rozgar Lojana (Programa de Pleno Empleo de la Aldea) se reserva para discapacitados certificados. Aunque los datos indican que este objetivo no se ha cumplido, los informes estatales muestran que entre el 0,3 y el 1,7% de los puestos de trabajo se reservaron efectivamente para trabajadores discapacitados (Banco Mundial, 2006h). En muchos países de transición los empleadores optan por pagar multas en lugar de contratar a discapacitados. En algunos países de medianos ingresos, los requisitos de programas de trabajo o de servicio público han adoptado una variedad de actividades bastante distintas, incluso oficios como el de trabajo en bibliotecas, maestros asistentes y dependientes en centros de salud. Estos proveen un trabajo menos exigente físicamente que los trabajos de programas de obras públicas tradicionales, pero aun así requieren alguna movilidad y a menudo mayor nivel de 410 Políticas de protección social eficaces alfabetización y educación que el trabajo manual. Por tanto pueden acomodar personas con distinta variedad de discapacidades. Aun después de emparejar beneficiarios potenciales con discapacidades puede ser difícil encontrar puestos dentro del programa de trabajo en proporción a la cantidad de discapacita- dos en la población objetivo y por esto algunos programas dispensan el requisito del trabajo. El Guaranteed Minimum Income Program de Bulgaria lo hace para quienes tienen un certi- ficado formal de discapacidad (Shopov, en preparación). En Etiopía, el Productive Safety Net Program permite que hasta el 20% de los beneficiarios provenga de una familia con escasez de trabajo y a tales beneficiarios no se les exige el trabajo. La discapacidad se incluye como razón de escasez de trabajo familiar. Según se anotó antes, algunos programas ofrecen medidas de activación laboral en adición al apoyo de ingreso. En estos casos las medidas de activación deben ser sensibles a la discapacidad. Los funcionarios del caso necesitan coordinar no sólo con los trabajadores potenciales sino con los empleadores potenciales para diferenciar si se requiere alguna acomodación referente a equipos, estructura del puesto de trabajo u horas de trabajo para una colocación laboral. Los Países Bajos y el Reino Unido utilizan ya en forma agresiva este enfoque. La contradicción de ajustar los programas generales de asistencia social para incluir usua- rios discapacitados tan completamente como sea posible, es que esto requiere saber quién es discapacitado, precisamente lo que hace difícil la focalización por discapacidad. En algunos casos el ajuste se hace sólo para los que tienen certificado formal de discapacidad como los utilizados en los programas focalizados por discapacidad. En otros casos, la evaluación de la discapacidad para dispensar los requisitos de un programa general de asistencia social es mucho menos formal que para un programa de comprobación de discapacidad y lo puede hacer un dependiente de asistencia social, otro personal de la oficina local del programa, o la comunidad, lo cual puede ser menos confiable pero tiene un menor costo; en adición, los beneficiarios potenciales habrían tenido ya que cumplir con los criterios de focalización de pobreza del programa. Así, dispensar erróneamente una condición como la de la asistencia al colegio o el trabajo para un pobre no discapacitado resultaría simplemente en una transfe- rencia incondicional para un pobre, lo que no es un resultado inaceptable de por sí, aunque posiblemente sea inequitativo con respecto a otros pobres que deben cumplir una condición para el apoyo. Un resultado peor sería omitir detectar y acomodar la discapacidad de un pobre y excluirlo del todo del programa. En pocos estudios se ha examinado la evaluación de discapacidad por parte de la comunidad. En el Productive Safety Net Program de Etiopía, se les dio a las comunidades la responsabilidad de seleccionar a todos los beneficiarios que sufrían de consumo inadecuado de alimentos por más de tres meses al año y se les permitió excusar hasta un 20% de las familias del requisito del trabajo por razones de no tener suficiente trabajo. Esto incluyó no sólo a los adultos disca- pacitados sino también a las mujeres que darían a luz en los tres próximos meses o que habían dado a luz en los 10 meses anteriores y a las familias sin adultos en edad laboral (Sharp, Brown y Teshome, 2006). La evaluación de la focalización mostró que las familias dispensadas del trabajo eran en realidad más pobres que las que tenían trabajo, lo que indicó que las evaluaciones de la comunidad fueron razonablemente precisas. El 20% de las familias dispensadas del requisito del trabajo tenía un discapacitado (Sharp, Brown y Teshome, 20006). Ayuda a grupos tradicionalmente vulnerables 411 Sudáfrica presenta un caso que contrasta con el anterior. Debido a los problemas de evaluación médica, en especial los de realizar tal evaluación en las zonas rurales, el gobierno experimentó permitiéndole a las comunidades evaluar la discapacidad desde 2001. Los paneles de evaluación incluyeron seis miembros que se suponía tenían cierta familiaridad con la disca- pacidad o la dependencia de cuidado y con las condiciones sociales y económicas locales, como funcionarios de seguridad social, especialistas en rehabilitación, miembros de la comunidad, personal de agencias que apoyan los servicios en nombre o en defensa de los discapacitados, o profesionales de la medicina. Los resultados fueron mixtos, pues los beneficiarios potencia- les tuvieron mejor acceso a los paneles, pero se intensificaron los problemas de evaluaciones comparables, ya que algunas provincias utilizaron evaluaciones médicas y algunas otras los paneles, pero ninguna tuvo medio efectivo de asegurar que casos semejantes se evaluaran en forma semejante (Marrito y Gooding, 2007). Los paneles de evaluación parecen haber sido más indulgentes que los evaluadores médicos, lo que dio como resultado aumentos significativos en las tasas de certificación tan altos que el gobierno revirtió a las evaluaciones médicas.4 Otras acciones públicas La política pública hacia la discapacidad debe hacer muchas cosas en adición a sólo proveer asistencia social. Se requiere atención médica para la prevención, para la rehabilitación ­incluso la provisión de dispositivos de ayuda­ y para satisfacer las necesidades médicas en curso de los discapacitados. La educación, la capacitación laboral y el empleo incluyentes son necesarios para deshacer el vínculo entre discapacidad y pobreza. El transporte y los edificios públicos deben hacerse accesibles universalmente para los discapacitados de forma que puedan parti- cipar completamente en la sociedad y son fundamentales las actitudes de aceptación en lugar de la discriminación para la inclusión social. Se necesita acción en estos frentes al margen de la forma que tome el apoyo de ingreso para los discapacitados. Dependiendo del grado al que estas medidas de inclusión social tengan éxito reducirán el riesgo de que los discapacitados sean pobres y disminuyan sus necesidades de asistencia social. Dentro de la comunidad de discapacitados y sus defensores y los proveedores de servi- cios, las actitudes hacia la asistencia social están algo divididas. Algunos las consideran como caridad no deseada o temor de que refuerce patrones de exclusión. Otros ven los beneficios pragmáticos del apoyo de ingreso como parte de un paquete mayor de políticas públicas ne- cesarias. Algunos incluso ven la mayor provisión de asistencia social como una herramienta útil para lograr el progreso en otros frentes políticos pertinentes a los discapacitados (Marrito y Gooding, 2007). 4 Daniel Plaatjies, gerente ejecutivo, Strategy and Business Development, South African Social Security; conversación con Margaret Grosh, 3 de marzo de 2008. 9 Tejer la política de protección social Mensajes clave · Losgobiernosylosespecialistasdelsectordebenelegirlamezclacorrectadepolíticasyprogramas sobrepolíticasdeprotecciónsocialparacumplirlosobjetivosnacionalesrelativosalareducción delapobrezaylavulnerabilidadsegúnsepresentanenlasestrategiasnacionalesosectoriales. · Nuestravisióndeunbuensistemadepolíticasdeprotecciónsocialeslaqueatiendelasnecesidades delospobresyvulnerablesenunpaísdado.Estoes,adecuado,equitativo,efectivoencostos, compatibleconincentivos,sostenibleydinámico,yqueestébienadaptadoalascircunstanciasy restriccionesdelpaís. · Elmarcogeneralparaevaluarelsectordelaspolíticasdeprotecciónsocialincluyetrespasos: 1)diagnosticarlasfuentesdelapobrezayvulnerabilidadutilizandolasherramientasbásicasde evaluación de la pobreza, evaluaciones de riesgo y vulnerabilidad y/o análisis de la pobreza e impactosocial.2)Evaluarlasintervencionesindividualesdelapolíticadeprotecciónsocialcontra loscriteriosfijados.3)Evaluarlamezcladeprogramascontraloscriteriosfijados.Nosreferimosa unaherramientaclavedeldiagnóstico:larevisióndelgastopúblicodelsectordelaspolíticasde protecciónsocial. · Talesevaluacionessonútilescuandosecontemplenreformassignificativasosurjannuevasne- cesidades.Además,estángarantizadasperiódicamenteporquelasestrategiasanteriorespueden quedarobsoletasalsurgirnuevosproblemasyprioridades,osimplementeporqueelmundoha aprendidoaresolverlosproblemasviejosenformasmáseficientes. · Pasardelestadoexistentehacialavisióndeunabuenapolíticadeprotecciónsocialimplicasuperar problemasconrespectoarestriccionesfinancieras,factibilidadpolíticaycapacidadadministrativa. Distintostiposdereformasencontrarándiferentescombinacionesdeestosproblemasylolimitante decadaunovariaráatravésdeltiempoenunentornodado.Enlamayoríadelosentornosserá factiblealgunaclasedemejora,aunquealgunasveceslasmejorasvendránincrementalmentea travésdevariosañosyetapas. 1. ¿Qué es una buena política de protección social? Los sistemas de políticas de protección social se tejen usualmente con varios programas, en forma ideal complementándose entre sí y complementando otras políticas públicas o sociales. Sin embargo, un buen sistema de políticas de protección social es más que una colección de programas bien diseñados e implementados; presenta además los siguientes atributos: · Apropiado. El rango de programas utilizados y el balance entre ellos y con los demás elementos de políticas públicas debería responder a las necesidades particulares del país. Cada programa debe ajustarse para una mejor adaptación a las circunstancias. 414 Políticas de protección social eficaces · Adecuado. El sistema de políticas de protección social cubre en general los distintos grupos que tienen necesidades de asistencia, como es el caso de los pobres crónicos, los pobres transitorios, los afectados por las reformas y los distintos subconjuntos de estos grupos. Los programas individuales deberían proveer una cobertura completa y beneficios significativos a cualquier subconjunto de la población para el que se iniciaron. · Equitativo. La política de protección social debería tratar a los beneficiarios en forma justa y equitativa y, en particular, debería aspirar a proveer los mismos beneficios a individuos o familias iguales en todos los aspectos importantes (equidad horizontal) y proveer beneficios más generosos a los beneficiarios más pobres (equidad vertical). · Efectivo en costos. Los programas efectivos en costos canalizan la mayor parte de los recursos de los programas a sus grupos objetivo y economizan los recursos adminis- trativos requeridos para implementar el programa en dos formas. Primero, a nivel del sistema total de política de protección social evitan la fragmentación y la posterior necesidad de desarrollar sistemas administrativos sin realizar economías de escala. Segundo, operan en forma eficiente con los recursos mínimos necesarios para lograr el impacto deseado, pero con los suficientes para llevar a cabo en buena forma todas las funciones del programa. · Compatible con incentivos. Las políticas de protección social pueden modificar el comportamiento familiar, para bien o para mal. Para asegurar que el efecto neto de los cambios sea positivo, debe mantenerse el papel de las políticas de protección social en el mínimo de consistencia con lo adecuado. El sistema de política de protección social con mucha frecuencia incluye programas que ayudan explícitamente a formar activos e ingresos de sus clientes individuales o sus comunidades vinculando las transferencias a elementos del programa, requeridos o voluntarios. Los programas de obras públicas proveen activos físicos a las comunidades. Los programas de transferencias condicionales de dinero construyen el capital humano de las familias, y los vínculos a los servicios financieros, de búsqueda de trabajo, capacitación o servicios de atención social ayudan a las familias a incrementar sus ingresos. · Sostenible. Los sistemas prudentes de políticas de protección social son financieramente sostenibles, en el sentido de que se busca implementarlos en forma equilibrada con otros aspectos de gastos del gobierno. Los programas individuales deben ser sostenibles financiera y políticamente de manera que se eviten los ciclos de parada e inicio de pro- gramas, ya que producen enormes oportunidades de pérdidas para la administración eficiente y el logro de los aspectos promocionales de los programas. En los países de bajos ingresos, los programas iniciados con apoyo de donantes se incorporan gradualmente al sector público. · Dinámico. Un buen sistema de políticas de protección social evoluciona a través del tiem- po. El balance apropiado de los programas cambiará al cambiar y crecer la economía, al desarrollarse otros elementos de políticas, o al ocurrir crisis. También la administración de programas específicos debería evolucionar cuando se resuelven los problemas y se fijan nuevos estándares. Tejer la política de protección social 415 2. Conocer el grupo objetivo Los gobiernos y los especialistas en el sector no pueden escoger una mezcla apropiada de po- líticas sobre políticas de protección social sin obtener en primer lugar un buena comprensión de los grupos de población que necesitan programas de protección social sobre una base per- manente: los pobres crónicos o un subconjunto de éstos, pobres transitorios o un subconjunto y otros grupos vulnerables. Las herramientas analíticas que ofrecen un mejor entendimiento de los grupos que necesitan programas de protección social son el análisis de la pobreza y del riesgo y la vulnerabilidad. El primero suministra información sobre el nivel, severidad y profundidad de la pobreza; describe las características de los pobres e identifica los factores asociados con ella. Cuando se repite a través del tiempo, describe las tendencias, duración y dinámica de la pobreza en los grupos particulares e identifica los factores asociados a ella. El análisis del riesgo y la vulnerabilidad complementa el análisis de la pobreza suministrando perspicacias sobre los riesgos para los pobres y sobre el tamaño y características de la población en riesgo de convertirse en pobre en el evento de una crisis. Muchos países son propensos a una variedad de riesgos que se in- terbloquean y se nutren entre sí; por ejemplo, los desastres naturales destruyen los sistemas de agua potable y alcantarillado y por eso vienen epidemias después de ellos. Los pobres y quienes los rodean apenas por encima de la línea de la pobreza son particularmente vulnerables a tales riesgos. Esta vulnerabilidad, combinada con bajos niveles de activos, alta variabilidad de ingresos y falta de instrumentos de administración eficaz del riesgo puede causar un impacto desastroso en el medio de vida de las personas. El análisis del riesgo y la vulnerabilidad puede identificar actividades de prevención y mitigación que contribuirían a impedir la transmisión de la pobreza a través del tiempo (ver Hoogeveen y otros, 2004, para una guía del análisis del riesgo y la vulnerabilidad). Los dos tipos de análisis son complementarios y en conjunto pueden aportar perspicacias poderosas que den como resultado respuestas de política más apropiadas, incluso respuestas distintas a las intervenciones de las políticas de protección social. El análisis de la pobreza y la vulnerabilidad a la pobreza indicará si los programas existentes de políticas de protección social son apropiados, dada la magnitud, profundidad, características y causas de la pobreza y la vulnerabilidad. Determinar el tamaño del grupo objetivo El primer paso al diseñar una política de protección social es comprender las dimensiones del problema que se va a atender. ¿Cuántas personas son pobres o vulnerables? Conocer el tamaño de la población pobre y vulnerable contribuye a determinar el alcance de la política de protección social, tanto en términos de cobertura como de presupuesto. Otra estadística importante y sencilla de la pobreza que informa al diseño de los programas de protección social es la brecha de ingresos, esto es, el déficit promedio de los recursos de los pobres en relación con la línea de pobreza. Cuando los gobiernos consideran la introducción de nuevos programas, la brecha de ingresos les informa cuán generoso debería ser un progra- 416 Políticas de protección social eficaces ma para cubrir este déficit o una fracción dada de él. Para programas existentes, la brecha de ingresos suministra un estimado de los déficit restantes de consumo de los pobres a pesar de la existencia de los programas actuales. Sin embargo, como se discutió en el capítulo 3, sección 1, la brecha de ingresos es sólo un factor de los que se han tenido en cuenta al establecer el nivel de los beneficios de un programa. Otros factores importantes son el tipo de programa y su objetivo, la restricción presupuestal y la capacidad institucional de administrar programas con beneficios diferenciados, y los factores de economía política. En general, los gobiernos intentarán hallar el balance correcto entre la provisión de suficiente protección de la pobreza y mantener incentivos adecuados para la autosuficiencia y el esfuerzo de trabajo. ¿Cómo evoluciona la pobreza a través del tiempo? Cuando la información disponible para evaluar la pobreza incluye encuestas repetidas de corte transversal, los analistas de las políticas pueden seguir la pista a los cambios en el nivel e inten- sidad de la pobreza en el agregado o para subgrupos seleccionados.1 Esta información puede, a su vez, utilizarse para evaluar si los programas existentes ofrecen protección eficaz contra la pobreza. Por ejemplo, tales comparaciones han mostrado que en Chile en los años noventa los indigentes no tuvieron participación en la prosperidad general del país (cuadro 9.1). De 1987 a 1992, Chile progresó en forma sustancial en la reducción de la pobreza. Sin embargo, después de 1992 se observó progreso adicional para la pobreza total, pero no para los indigentes. Así éstos quedaron por fuera durante un período de crecimiento sostenido. Como respuesta a estos hallazgos, el gobierno chileno desarrolló el programa Chile Solidario, que ayuda a los indigentes a escapar de la pobreza mediante una combinación de asistencia en dinero, acceso prioritario a servicios públicos y apoyo personalizado (Banco Mundial, 2005g). ¿Cuántas personas son vulnerables a la pobreza? Como lo demostraron las recientes crisis en Asia oriental (1997), la Federación Rusa (1998) y Argentina (2002), los países necesitan sistemas flexibles de políticas de protección social que puedan expandirse gradualmente en tiempos de necesidad para ayudar a los más pobres y más afectados a salir adelante de la adversidad ocasionada por una crisis. Los análisis de la pobreza, el riesgo y la vulnerabilidad contribuyen a identificar probablemente a quienes pueden convertirse en pobres en el evento de una crisis severa y a quienes corren riesgo de pobreza. 1 Puede ser engañoso comparar tasas de pobreza para subgrupos de población a través del tiempo utili- zando encuestas de corte transversal. Para características invariantes en el tiempo, digamos, cohortes de género o edad de los nacidos entre 1965 y 1970, este tipo de comparación es válido. Para otras caracte- rísticas, digamos, habitantes rurales, los cambios observados reflejarán tanto cambios en el bienestar del grupo inicial como en la composición del grupo. Cuando cambia significativamente la afiliación de un grupo entre encuestas sucesivas, por ejemplo, las familias rurales durante un período de migración alta a zonas urbanas, el cambio resultante en la pobreza puede haberlo impulsado el proceso de selección y no cambios reales en bienestar del grupo original. Por ejemplo, la encuesta puede indicar que la pobreza en las zonas rurales va en aumento, lo que puede deberse a la baja de los ingresos rurales, pero puede también ser resultado de familias en mejor situación que migran a las zonas urbanas. Tejer la política de protección social 417 Cuadro 9.1 Fracaso en la reducción de la indigencia a pesar del crecimiento. Chile, años seleccionados Ítem 1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Ingresomedio(pesos) 90.598 101.075 122.353 126.644 142.892 159.821 160.441 ÍndicedeGini 0,5468 0,5322 0,5362 0,5298 0,5409 0,5465 0,5457 Cantidaddepobres(%) 40,0 33,1 4,2 23,1 19,9 17,0 15,7 Cantidaddepersonasenextre- 12,7 9,0 4,7 5,1 4,2 3,9 4,2 mapobreza(%) Fuente:BancoMundial,2005g. Aun estimados brutos basados en una encuesta de corte transversal pueden utilizarse para identificar posibles amenazas a los niveles de vida de la población. Estimar la proporción de la población que está justo por encima de la línea de pobreza puede indicar la de la población en riesgo de pobreza durante las recesiones económicas. El cuadro 9.2 ilustra este caso para Indonesia justo antes de la crisis de Asia oriental de 1997. En 1996, el 15,7% de la población era pobre, pero una proporción de la población vivía justo por encima de la línea de pobreza como lo indicaba el hecho de que las proporciones de ingreso del segundo y el tercer quintil de la población eran semejantes. Al golpear la crisis, muchos de los que vivían al borde de la pobreza se hicieron pobres; en 1999, el 27,1% de la población ya era pobre. Reseñar el grupo objetivo Los perfiles de pobreza basados en encuestas de hogares revelan cuál es el grupo objetivo y pueden ser útiles para sugerir cómo llegar a él e indicar qué clase de asistencia pueden necesitar quienes lo componen. Presentamos cuatro ejemplos típicos de cómo la información generada por los perfiles de pobreza informa la formulación de políticas sobre políticas de protección social. Identificarcaracterísticasfácilmenteidentificablesdelospobresquepuedanutilizarse para una focalización por categorías El perfil de pobreza muestra a los analistas de políticas si la pobreza se concentra en grupos identificados por características fácilmente observables como las de grupo étnico y ubica- ción. Cuando la pobreza se concentra en grupos de fácil identificación puede ser sencillo llegar a ellos. Por ejemplo, una evaluación de la pobreza en Camboya en 1997 mostró que el 90% de los habitantes rurales eran pobres y que la mayoría de los pobres habitaba en zonas rurales (Banco Mundial, 1999b). En estas circunstancias restringir la aceptación del programa a las zonas rurales produciría una alta cobertura de pobres y pocas fugas. Las situaciones donde la pobreza está dispersa pueden necesitar la implementación de un sistema de focalización por familias, lo que a su vez requiere capacidad administrativa y recursos. 418 Políticas de protección social eficaces Cuadro 9.2 Proporción porcentual de ingresos, por quintiles. Indonesia, 1996 Proporción de Quintiles 1 2 3 4 5 Ingreso 8,0 11,3 15,1 20,8 44,9 Población 15,7pobres 84,3nopobres Fuentes:BancoMundial,2000e,2001i. Nota:Elquintil1eselmáspobreyelquintil5elmásrico. Distinguir entre pobreza crónica y transitoria Cuando hay disponibilidad de datos de panel ­los datos basados en una encuesta que inves- tiga las mismas familias a través del tiempo­ éstos pueden arrojar luz sobre la dinámica de la pobreza, lo que a su vez informa la selección y el diseño de intervenciones apropiadas de políticas de protección social. Usualmente, los hogares se clasifican de acuerdo con el tiempo que son pobres y la frecuencia de su duración como pobres transitorios o pobres crónicos. La clasificación de las familias por la duración de la clase de pobreza puede informar el contenido de los programas y políticas de las políticas de protección social. Cuando una mayor propor- ción de la pobreza es crónica, el gobierno puede considerar programas de protección social más permanentes y certificaciones menos frecuentes. Algunos instrumentos de focalización, notablemente el de reemplazo de comprobación previa de medios de vida, son más apropiados en tales contextos. Dercon (1999) utilizó una encuesta de panel de dos períodos para analizar los movi- mientos de entrada y salida de la pobreza en Etiopía durante los años noventa (cuadro 9.3). Entre 1989 y 1995, la tasa general de pobreza disminuyó del 61 al 46% de la población; sin embargo la reducción agregada de la pobreza ocultó flujos significativos de entrada y salida de la pobreza, que sólo fueron evidentes al examinar la estructura del panel de los datos. La reducción general de la pobreza en 15 puntos porcentuales fue resultado de dos tendencias compensatorias. Por un lado, un grupo grande de población que representaba el 30% de la población total era pobre en 1989, pero en 1995 ya había salido de la pobreza. Por otro Cuadro 9.3 Porcentaje de la población entrante y saliente de la pobreza. Etiopía rural, 1989 y 1995 Condición en 1995 Condición en 1989 Pobre No pobre Total Pobre 31 30 61 Nopobre 15 24 39 Total 46 54 100 Fuente:Dercon,1999. Tejer la política de protección social 419 lado, otro grupo igual al 15% de la población no era pobre en 1989 pero en 1995 había caído en ella. Los grandes flujos de entrada y salida de la pobreza constituyen una señal clara de vulnerabilidad a la pobreza. Tener en cuenta las variaciones estacionales en la pobreza o en la vulnerabilidad La pobreza y/o la vulnerabilidad son de naturaleza marcadamente estacional cuando los medios de vida están ligados a eventos estacionales; por ejemplo, cuando el clima induce necesidades extraordinarias de gastos en calefacción, o cuando una enfermedad tiene patrones estacionales que reducen el esfuerzo laboral y requieren gastos en salud. El recuadro 9.1 ofrece un ejemplo de Mozambique. Cuantificar la contribución de los distintos subgrupos de la población a la pobreza total Los perfiles de pobreza han generado hallazgos cualitativos similares en muchos países; así, la pobreza es más frecuente o intensa en las familias grandes con mayores tasas de dependencia y se correlaciona en forma negativa con el nivel de educación de los adultos, su nivel de capital físico y financiero, la calidad de la vivienda y/o su posesión de bienes durables. En muchos casos, las poblaciones rurales, incluidos los agricultores, corren mayor riesgo de pobreza que la población general. Mientras las características observables de los pobres tienden a ser semejantes en los países, su importancia relativa es específica de cada país. Por ejemplo, las familias encabezadas por analfabetas representan una gran parte de los pobres en Chile y Zambia. Aunque la tasa de pobreza de este subgrupo es alta en ambos países su proporción de la población total pobre es baja en Chile, donde pocos adultos son analfabetos y alta en Zambia, donde ocurre lo opuesto. Es importante por eso calcular las cifras reales sobre la contribución de cada característica a la pobreza total o sobre la fracción de pobres que comparten determinadas características, para el diseño o revisión de un programa de protección social. Un perfil de pobreza y vulnerabilidad ofrece pistas sobre quiénes son los pobres y cómo se les puede identificar, a menudo con base en indicadores como el de vivir sin electricidad. Sin embargo, no nos dice la causa original de su pobreza. Comprender las causas de la pobreza y la vulnerabilidad Es de la mayor importancia comprender las causas de la pobreza y la vulnerabilidad con el fin de seleccionar políticas y programas que reduzcan o eliminen la pobreza, incluyendo las políticas de protección social. En general, la pobreza se genera por la falta de activos, la exposición no asegurada a crisis, o una combinación de estos factores. El análisis de la pobreza, el riesgo y la vulnerabilidad informará la elección de la intervención: si utilizar un programa de protección social y qué tipo de programa de protección social sería el más apropiado. 420 Políticas de protección social eficaces ¿Con respecto a cuáles activos se encuentran más en desventaja los pobres? Muy a menudo las políticas que construyen activos para los pobres están fuera del sector de la protección social y en sectores como salud, educación, microcréditos, reforma agraria o infraestructura para la provisión de servicios básicos. Como lo indican los capítulos 2 y 7, una evidencia creciente sugiere que las políticas de las políticas de protección social sean eficaces para ayudar a los pobres a construir sus activos; así, los programas de obras públicas ayudan a construir la infraestructura requerida para mejorar el ingreso de los trabajadores de hoy mien- tras los programas de TCD se implementan para formar capital humano para los trabajadores de mañana. Si la infraestructura y el capital humano son los activos de los que más carecen los pobres, entonces las políticas de protección social no sólo pueden ayudarlos a superar el problema subyacente de la falta de activos, sino que pueden formar parte de la solución. ¿Cuáles son las mayores fuentes de riesgo? La exposición al riesgo no asegurado es otro canal que determina la pobreza y pueden utilizar- se varios medios para identificar las mayores fuentes de riesgo que corren los pobres. En los análisis efectuados para varios países latinoamericanos se clasifica la población por grupos de edades, se relacionan los riesgos a que teóricamente se enfrentan los de cada grupo, se ordenan los datos sobre los indicadores básicos de cada riesgo y se utilizan para evaluar si al problema potencial que representa cada riesgo debe prestársele atención prioritaria. Por ejemplo, se ob- servan los indicadores de condición nutricional para confirmar si se encuentra amenazada la salud y el desarrollo de los niños. Si la tasa de desnutrición es baja, debe darse mayor prioridad a otros riesgos. Este análisis puede enriquecerse distinguiendo sistemáticamente los grupos de población según los géneros, los grupos étnicos donde esto sea pertinente y el nivel de po- breza. Este enfoque tiene las ventajas de que la mayoría de las audiencias lo encuentra de fácil comprensión y que los programas para atender resultados inaceptables concuerdan bien con este enfoque. Su desventaja es que al agrupar individuos de distintas edades y necesidades se ignora el papel de la familia. ¿Cuáles son las características de los riesgos? Una vez identificadas las fuentes de los riesgos, debe evaluarse cada tipo en cuanto a severidad, alcance (al número y grupos de personas afectadas) y la clase de efectos y su frecuencia esperada dentro del contexto particular del país. Un aspecto importante de esta evaluación es determinar si los riesgos identificados afectan específicamente a los individuos o a las familias y son por tanto idiosincrásicos (tales riesgos incluyen enfermedades no transmisibles, desempleo individual a corto plazo y desintegración de la familia) o si afectan regiones enteras o grupos de familias y son por tanto covariados (como sequías, volatilidad de precios estacionales, guerra o crisis financiera que afecta toda una comunidad al mismo tiempo). Los riesgos pueden ser eventos únicos o repetidos, como sequías e inundaciones. Crisis covariadas, repetidas o compuestas (covariadas y repetidas) son usualmente difíciles de manejar a través de medios informales como ahorros, préstamos o donaciones y una respuesta apropiada a eventos catastróficos pueden ser las transferencias netas a largo plazo. En contraste, eventos no catastróficos que ocurren con Tejer la política de protección social 421 Recuadro 9.1 Estacionalidad de la vulnerabilidad en dos localidades de Mozambique Angoche. El pequeño pueblo de Angoche solía ser un lugar pesquero importante con varias plantas de procesamiento de marañones, arroz y otros productos semejantes, todas las cuales excepto una cerraron en los años noventa. El cierre de estas plantas ocasionó un rápido aumento en el desem- pleo y subempleo y casi el colapso de la economía local. La mayoría de las familias recurrió a la pesca artesanal, el comercio informal e insignificante y la agricultura de subsistencia. Unos pocos afortunados permanecieron empleados en el sector formal en entidades públicas, almacenes y una pequeña planta de procesamiento de camarones recién inaugurada. El período de diciembre a marzo coincide con el de protección de los camarones y en este perío- do está prohibida la pesca de camarones y peces. El bienestar empieza a deteriorarse normalmente en enero y febrero, y marzo y abril son los meses críticos. Durante este período la oferta de pescado se encuentra en su punto más bajo y los precios de los productos esenciales, en particular la yuca seca en el más alto. En adición, el inicio del año escolar presiona los presupuestos familiares con los pagos de las matrículas (para los estudiantes de secundaria), materiales escolares y uniformes. En este tiempo también sufren las familias normalmente más por enfermedades causadas por la malaria, la diarrea y aun el cólera en los años malos. Las condiciones mejoran en junio. El pescado, el camarón y los escalopes abundan, tanto para la alimentación como para la venta y los productos agrícolas (yuca fresca y seca, maíz, sorgo y arroz) pueden adquirirse a precios relativamente bajos. El bienestar se mantiene alto en julio y agosto con el impulso de las buenas condiciones para la pesca, las que empiezan a cambiar nuevamente en noviembre y diciembre porque empieza nuevamente a disminuir la pesca, el inicio de la protección al camarón y los mayores precios para los productos agrícolas. Xilembene. Este es un pueblo periurbano que fue clave para el motor agrícola de Mozambique durante los tiempos coloniales, tiene una rica historia y es conocido en todo el país como el lugar de nacimiento de Samora Machel, el primer presidente de la nación. Hasta hace poco se benefició de un sistema extenso y sofisticado de canales de irrigación que se extendía a través de gran parte del sur de Mozambique, pero la infraestructura de la región para el apoyo agrícola ­que anteriormente incluía varias plantas de procesamiento, una fábrica de producción de semillas agrícolas y varias entidades crediticias­ gradualmente se cayó en pedazos por falta de mantenimiento e inversión. La irrigación se encuentra en mal estado desde las inundaciones del año 2000, dejando los cam- pos de cientos de familias sin acceso fácil y regular al agua. El colapso gradual de la producción y el mercadeo agrícola arrasó la agricultura de subsistencia local. No obstante, parece ser que las familias de Xilembene experimentan ahora cambios más suaves y menos severos en el bienestar durante el año que las de Angoche. Septiembre significa el fin de los buenos tiempos. La situación alimenticia se hace severa desde fines de octubre hasta febrero o marzo y la mayor parte de las familias come menos de dos comidas al día. Los más vulnerables ­los huérfanos y las familias encabezadas por mujeres­ rara vez tienen más de una comida al día. Este período coincide también con la estación cálida y lluviosa, que trae con ella la malaria y la diarrea. Enero agobia a muchas familias con los gastos escolares. Los meses de invierno de abril a julio son de abundancia, trayendo las cosechas suficiente alimento para la mayor parte de la población. En los buenos años la producción es suficiente para vender el excedente. Fuente:BancoMundial,2008b. 422 Políticas de protección social eficaces frecuencia pero cuyos efectos no son severos, como enfermedades o desempleo transitorios, no siempre requieren transferencias netas a largo plazo, porque las familias afectadas tienen capacidad de salir adelante con ahorros, préstamos, donaciones recíprocas o, en algunos casos, seguro privado. Sin embargo, para familias extremadamente pobres aun estos tipos de eventos pueden ser devastadores. El gráfico 9.1 ofrece un ejemplo de una fase de un análisis de riesgo y vulnerabilidad para Guatemala. ¿Son las políticas de protección social la respuesta apropiada a la pobreza y la vulnerabilidad? Una vez identificados los grupos afectados por las distintas causas de pobreza y sus caracte- rísticas, puede investigarse el papel para las políticas de protección social, en conjunto con intervenciones en otros sectores y a nivel macroeconómico. Otros programas de protección social, particularmente programas del mercado laboral y pensiones y políticas para asegurar la estabilidad macroeconómica, el desarrollo rural y la formación de capital humano son de especial importancia. Las políticas de protección social se utilizan usualmente para hacer una sustitución donde otras políticas no pueden producir resultados suficientes en el corto plazo. Modificar el diagnóstico cuando se utilizan las políticas de protección social para mitigar las consecuencias negativas de las reformas requeridas En un caso especial, se solicitan programas de protección social que requieren una ligera modificación del diagnóstico esbozado en el resto de esta sección, esto es, cuando se utilizan los programas para compensar a quienes pierden por las reformas económicas requeridas. En este caso actúan como políticas de protección social para los políticos tanto como para los pobres. El enfoque analítico utilizado para identificar el mecanismo apropiado de compensación es una forma de análisis distributivo que se ha conocido en los últimos años como análisis de pobreza e impacto social (buenas referencias sobre el tema son Coudouel y Paternostro, 2006a, 2006b, 2006c; Banco Mundial, 2004b). El análisis de pobreza e impacto social es un examen del impacto distributivo de las reformas políticas en el bienestar de varios grupos interesados, particularmente los pobres y vulnerables. Esta clase de análisis se aplica cada vez más para promover las elecciones de políticas basadas en la evidencia y fomentar el debate sobre opciones de reformas políticas, contribuyendo así a: · Examinarelvínculoentrelasreformaspolíticasysusimpactosenlapobrezaysociales. · Considerarcompensacionesentrereformasbasadasensuimpactodistributivo. · Mejorarlosimpactospositivosdelasreformasyminimizarsusimpactosadversos. · Diseñarmedidasdemitigaciónysistemasdemanejoderiesgos. · Evaluarlosriesgosdelasreformaspolíticas. · Formarpropiedaddepaísycapacidaddeanálisis. A diferencia del análisis de la pobreza y del análisis del riesgo y la vulnerabilidad, el análisis de la pobreza e impacto social no constituye una técnica analítica distinta. El proceso empieza con un análisis ex ante de los impactos esperados en la pobreza y sociales de las reformas polí- Tejer la política de protección social 423 Gráfico 9.1 Pérdidas de familias que experimentaron crisis. Guatemala, 2000 Pérdida de ingreso Pérdida de activos Pérdida de ingreso y activos Sin pérdida Incendio Caída de ingreso Quiebra Pérdida de trabajo Muerte del proveedor de la familia Pérdida de la cosecha Pérdida de términos comerciales Accidente del proveedor de la familia Pérdida de remesas Encarcelamiento del proveedor de la familia Despido masivo Abandono del proveedor de la familia Huracán Peste Cierre del negocio Deslizamiento Terremoto Sequía Muerte de otro miembro de la familia Tormenta severa Inundación Disputa familiar Conmoción o guerra civil Incendio forestal Disputa de tierras 0 20 40 60 80 100 Pérdida como porcentaje del consumo familiar per cápita Fuente:TesliucyLindert,2004,gráfico4. ticas, que ayudará al diseño de las reformas. Idealmente, entonces, el enfoque incluye el control de los resultados durante la implementación de las reformas. Por último, donde sea posible, se realizan evaluaciones ex post de los impactos sociales y en la pobreza. Este análisis puede ser un ingrediente de especial importancia en el diseño e implementación de reformas que se espera causen impactos distributivos, son destacados en las agendas de políticas del gobierno y es probable que provoquen un debate significativo. Para mejorar los diagnósticos se requieren mejores datos El diagnóstico de la pobreza será más informativo para el practicante de políticas de protección social si captura tantas dimensiones de la pobreza como sea posible, lo que a su vez depende de tener acceso a buenos datos. Los diagnósticos sencillos tienden a centrarse en la pobreza monetaria, identificando a los pobres con base en su ingreso, consumo o cantidad de activos. Diagnósticos más complejos incorporan indicadores de pobreza, que identifican los indivi- duos afectados por una salud y una condición nutricional deficientes, un bajo nivel educativo o analfabetismo, falta de acceso a servicios básicos, exclusión social, inseguridad a causa de 424 Políticas de protección social eficaces la violencia, actividad de pandilla o represión política, y/o carencia de libertad, expresión o apoderamiento. Los diagnósticos más ricos incorporan la dimensión temporal de la pobreza. Al examinar la dinámica del bienestar familiar tales diagnósticos cuantifican la duración de la pobreza para subgrupos distintos de la población, separan los pobres crónicos de los transitorios e incorporan un análisis de pobreza o vulnerabilidad inducidas por el riesgo. El cuadro 9.4 resume el valor agregado de recopilar información en profundidad pertinente a las distintas dimensiones del bienestar familiar para cuantificar la necesidad de programas de alivio de pobreza, incluidas las políticas de protección social. En adición, los diagnósticos de los programas requieren datos de tres clases: los detalles de programas específicos, una visión general completa de los programas de protección social e información integral sobre los programas complementarios en los campos de seguro social, salud, educación y reducción de la pobreza. Realizar un análisis en profundidad sólo será posible para un subconjunto seleccionado de programas, entre los que deben estar los que reciben asignaciones sustanciales del presupuesto o que afectan grandes grupos de personas; intervenciones más pequeñas que parecen atender necesidades importantes mayormente insatisfechas y programas que cuentan con buenas evaluaciones disponibles. Se requiere una visión general de la variedad total de intervenciones de políticas de pro- tección social, la que podría suministrar sólo información limitada sobre el presupuesto y las características de diseño, como el grupo objetivo deseado y los niveles de beneficio, y poca sobre el desempeño real. Sin embargo, debería ser completa en la realización de un inventario de los principales programas públicos de políticas de protección social que operan en todos los ministerios y en los distintos ámbitos del gobierno. Esto parece ser relativamente directo, pero es bastante difícil en la práctica, porque el "sector" de las políticas de protección social se compone de muchos programas distribuidos entre distintas agencias y ámbitos de gobierno. Pueden ser insignificantes individualmente, pero importantes en el agregado, especialmente cuando un país tiene muchos programas pequeños o medianos. Por ejemplo, en Madagascar 18 agencias distintas de ayuda internacional han financiado y/o provisto intervenciones de políticas de protección social que en conjunto representaron un 74% del presupuesto total para políticas de protección social en 2004. El resto fue financiado por las rentas generales del gobierno (incluida la Heavily Indebted Poor Countries Initiative) a través de cinco ministerios. El capítulo 3, sección 5, muestra que esto no es inusual y, en realidad, que los países que no son tan pobres a menudo tienen aún más programas operando en forma simultánea. Surge una segunda complicación cuando los países tienen políticas sobre políticas de protección social cuyo costo es difícil de estimar, como subsidios cuasifiscales, y es probable que dichas políticas se omitan en el análisis. Ejemplos usuales de reporte insuficiente incluyen los programas de subsidios para ciudadanos privilegiados en los países de la antigua Unión Soviética y subsidios cuasifiscales como los de energía y agua. Es probable que el omitir estas políticas del diagnóstico sea engañoso pues pueden representar un gran volumen de gasto ineficiente. Por ejemplo, el costo cuasifiscal de los subsidios para ciudadanos privilegiados en Rusia en 2002 representó el 2% del producto interno bruto (PIB) de ese país, una tercera parte del presupuesto total de asistencia social. Puesto que la política de protección social necesita acomodarse en la política social general es importante comprender la cobertura y adecuación de los demás servicios, esto es, los sis- Tejer la política de protección social 425 Cuadro 9.4 Clases de datos requeridos para distintos tipos de diagnóstico Ítem Requerimientos de datos Tipo de análisis Encuestadecortetransversalconinforma- · Nivelyseveridaddepobreza. ciónsobrebienestarmonetario(consumo, · Perfildepobreza. Dimensión ingreso,activos). · Factoresasociadosconlapobreza. delapobreza: Encuestadedatosdepanelconinforma- · Pobrezacrónicaversustransitoria. monetaria ciónsobrebienestarmonetario. · Entradaysalidadelapobreza. · Duracióndelapobreza. · Factorescausantesdelapobreza. Encuestadecortetransversalconinfor- · Niveldepobrezamonetariaynomonetaria. maciónsobrebienestarmonetarioyno · Familiasdeprimidasendistintasdimensio- Dimensióndela monetario. nesdebienestar(porejemplo,nutrición, pobreza:monetaria salud,educación,vivienda,capitalsocial). ynomonetaria · Perfildepobrezaparagruposvulnerables. Encuestarepetidadecortetransversalcon · Tendenciasdelapobreza,totalypor informaciónsobrebienestarmonetario. subgrupos. Encuestadecortetransversalconinfor- · Fuentesprincipalesderiesgoparaelbie- maciónsobrebienestar,crisisyestrategias nestarfamiliar. einstrumentosdemanejoderiesgos. · Familiasconaltaexposiciónalriesgo. Vulnerabilidad · Familiasconbajacapacidaddesalirade- alapobreza lante. Encuestadedatosdepanelconinforma- · Factorespróximosdevulnerabilidad:bajo ciónsobrebienestar,crisisyestrategiase consumoversusconsumovariable. instrumentosdemanejoderiesgos. · Factorescausantesdevulnerabilidad. Fuente: losautores. temas de pensión contributivos, los seguros de salud, la cobertura de la educación, la política de vivienda y otros semejantes (ver la discusión sobre esto en el capítulo 2, sección 2). En una revisión completa de la estrategia de protección social de un país, estos elementos pueden recibir un tratamiento paralelo al de las políticas de protección social. En una evaluación de éstas los programas serán el foco, pero puede también incluirse alguna información sobre el contexto. 3. Evaluar el desempeño de los programas individuales La cuestión básica al evaluar un programa individual es determinar si es una "buena" versión de la clase de programa de que se trate. Lo deseable de un programa de obras públicas en comparación con una transferencia de dinero basada en necesidades es específico del contexto, pero obviamente un buen programa de obras públicas o de transferencias de dinero es siempre mejor que uno malo. Idealmente, puede realizarse un ejercicio de efectividad en costos para verificar qué tan bueno es un programa. En los numerosos casos en los que esto no es posible, puede ser útil revisar las facetas individuales del programa, a menudo haciendo pruebas de comparación contra otras opciones factibles o contra las buenas prácticas (el capítulo 7 resume algunos elementos de buenas prácticas para cada tipo de programa). Esta evaluación debería complementarse con una revisión del desempeño real del programa. Las herramientas de 426 Políticas de protección social eficaces diagnóstico y los estándares para comprender el desempeño real son mucho más claras que para observar el conjunto de todos los sistemas. El desempeño de un programa tiene múltiples facetas, de modo que es útil reconocer esto y considerar elementos explícitamente diferentes del programa. En esta sección se tratan cuatro facetas de un programa, a saber: su suficiencia, su equidad, su efectividad en costos y su soste- nibilidad. Los analistas pueden trabajar con un número distinto de dimensiones, denominarlas de otra forma, agruparlas de otra forma y/o desglosar los factores que contribuyen a estas cuatro dimensiones (por ejemplo, calidad de sistemas de prestación) o agregar indicadores de proceso complementarios (por ejemplo, transparencia). En realidad, la suficiencia, equidad y efectividad en costos determinan en conjunto si el programa causa el impacto deseado o no, de modo que algunos escritores agregarían estos en uno solo. Nosotros los separamos para continuar con la discusión multifacética del impacto del capítulo 6 de modo que nos ayude a comprender qué característica o características están funcionando bien y cuáles no tanto, y nos capacite para hacer algunos juicios en los casos demasiado frecuentes en que las decisiones sobre políticas deben tomarse en ausencia de una base fuerte de información. Este libro proporciona sólo una breve explicación de lo que queremos decir con cada una de las cuatro dimensiones y se suministra más información en el capítulo sobre protección social del kit de herramientas para preparar revisiones de gasto público que se encuentra en www. worldbank.org/hdpers. El kit proporciona una lista de chequeo de temas para su análisis (que se resume en el recuadro 9.2), notas con explicaciones o referencias a material metodológico y comparadores e ilustraciones de algunos de los tipos de análisis sugeridos. Suficiencia Un programa es suficiente si proporciona los beneficios "suficientes" a "suficientes" personas durante un tiempo "suficiente". Desde luego, estos son términos relativos. El perfil de pobreza y vulnerabilidad ofrece una indicación del nivel de necesidad. El considerar los posibles efectos de desincentivos puede limitar algo la generosidad de un programa y aun más los puede hacer el considerar las restricciones fiscales. Simplificando un poco, evaluar la generosidad general de un programa implica tener en cuenta la cobertura, el nivel de los beneficios y la duración. Cobertura En su versión más simple, la cobertura se refiere al número de personas que se benefician de una intervención particular de política de protección social. Un análisis significativo debería refinar aún más la cobertura para que fuese pertinente al contexto; por ejemplo, calcular la cobertura total en relación con el número de personas en el quintil más pobre o en los dos más pobres y/o incluir su ubicación geográfica (urbana o rural, región específica) y características sociales (grupo étnico, edad, género). En el análisis se debería evaluar si se cubre a todos los pobres con la política de protección social existente o con otras intervenciones de protección social. La estimación más precisa de la brecha en cobertura entre los pobres requeriría datos de encuestas con información sobre el bienestar de la familia y el recibo del programa. Dada esta información, el analista puede estimar tanto la brecha de cobertura de la política de protección social general o intervención Tejer la política de protección social 427 Recuadro 9.2 La lente de revisión del gasto público: análisis de programas individuales Una revisión del gasto público debería evaluar qué tan bien funciona una selección de los programas más importantes y ofrecer orientación sobre reformas necesarias o proyectadas. Dicho análisis debería usualmente cubrir elementos de cada uno de los siguientes campos: · Suficiencia ­ Cobertura, que puede ser desagregada según la ubicación (rural o urbana), el estado o provincia, la edad, el género, el sector de empleo (formal o informal), etcétera. Puede incluir proyecciones demográficas para pensiones. ­ Suficiencia de beneficios. Las pruebas de comparación serán distintas según el programa; por ejemplo, las pensiones sociales podrían compararse con la línea de pobreza, la asistencia por desempleo con el salario promedio y la línea de pobreza, la asistencia social con la línea de pobreza, los salarios para trabajos de obras públicas con el salario del mercado por trabajos similares, y otros casos semejantes. ­ Duración del beneficio. · Equidad ­ La incidencia de los beneficios recibidos y tasas de participación y exclusión deberían presentarse siempre según grupos de bienestar; por ejemplo, quintiles de consumo, cuando sea posible. ­ Cuando los perfiles de pobreza o los objetivos del programa lo indiquen, o cuando no haya disponibilidad de información distributiva completa, será útil presentar desgloses según otros grupos pertinentes, como edad o género, ubicación (rural o urbana), sector cubierto o no. ­ En cuanto sea pertinente, la revisión debería contrastar la incidencia de la participación y de los pagos efectuados donde los beneficios no son uniformes. · Efectividadencostos(losindicadoresespecíficosvaríanmuchosegúnelprogramayaquísólo ofrecemos algunos ejemplos) ­ ¿Se conforma el diseño del programa a las buenas prácticas internacionales? ¿Están los parámetros pertinentes en línea con las pruebas de comparación o los comparadores internacionales? ­ ¿Es apropiado el nivel de los gastos administrativos, esto es, lo bastante alto para permitir una administración adecuada, pero lo bastante bajo para ser eficiente? ­ ¿Alcanza el presupuesto designado a los beneficiarios o existen indicadores de recursos extraídos por sifón para usos no deseados o ilegales? ­ ¿Cuáles son los costos unitarios? Por ejemplo, para obras públicas, ¿cuál es la proporción de la mano de obra no calificada en los costos totales? Para los de alimentos, ¿cuál es el costo por caloría provista? Para programas de capacitación, ¿cuál es el costo por persona capacitada? ¿Cómo se comparan los costos unitarios con los puntos de referencias locales o las buenas prácticas internacionales? ­ ¿Tiene efectos significativos el programa en los mercados laborales? Por ejemplo, ¿hasta qué grado desalientan los beneficios de la asistencia social el esfuerzo para trabajar? · Sostenibilidad ­ ¿Es sostenible la carga sobre el presupuesto? ¿Cómo afectan la respuesta las tendencias previsibles ocasionadas por los cambios en los niveles de pobreza o la condición fiscal? (Continúa en la página siguiente) 428 Políticas de protección social eficaces (Continuación recuadro 9.2) ­ ¿Cuál es el presupuesto o asignación de gasto para cada programa de protección social como porcentaje del gasto del gobierno total y del gasto en protección social? ­ ¿Cuál es la fuente de financiación para cada programa (externa o interna)? ¿Son de destino específico los fondos? ¿Existen problemas de flujos financieros intergubernamentales? ­ ¿Es probable que la fuente financiera se contraiga o incremente a través del tiempo según la necesidad? ­ ¿Está el programa en conflicto con la política, o los marcos legales o regulatorios existentes, lo que podría socavar su sostenibilidad? ­ ¿Cuál es el costo unitario de la intervención, por ejemplo, para transferir un dólar al grupo objetivo de un programa de asistencia social? Fuente:adaptadodewww.worldbank.org/hdpers. de protección social (dadas las complementariedades entre los beneficios de reemplazo de ingresos como las pensiones contributivas y el seguro de desempleo) como el grado al que puedan superponerse múltiples programas de protección social. Aun cuando no están disponibles los datos de encuestas sobre el recibo del programa, el analista puede evaluar si el programa es lo bastante grande para llegar a todos los pobres com- parando la fracción de la población que es pobre con la carga de los programas existentes. Por ejemplo, si el 20% de la población vive en la pobreza y los programas existentes cubren sólo el 10% sabemos que la política de protección social no llega a una gran proporción de pobres. Sin embargo, comparar la fracción de los pobres con la carga de los programas puede ser una forma burda de medir cuántos pobres no están siendo atendidos por la política de protección social por dos razones. Primero, no todos los beneficiarios de un programa de políticas de protección social son pobres. En algunos programas, los criterios de aceptación no pueden estar ligados estrechamente a la pobreza, y aunque lo estuviesen, algunos solicitantes pueden hacer trampa para obtener la aceptación mientras otros que se encuentran en los límites pueden quedar incluidos o excluidos accidentalmente del programa. Segundo, algunos beneficiarios de los programas de protección social pueden ser elegibles para más de un programa y por tanto al agregar datos administrativos en el número de casos en un período particular de to- dos los programas puede sobrestimarse la cobertura total de la política de protección social. Por ejemplo, a principios de los años noventa, las autoridades búlgaras estaban felices con la cobertura del Guaranteed Minimum Income Program, porque tanto el número de casos en un período particular del programa como el número de pobres extremos (el grupo objetivo explícito del programa) eran similares, alrededor del 10% de la población. Sin embargo, como han mostrado análisis posteriores (Banco Mundial, 2002b) más de la tercera parte de los beneficiarios existentes no eran extremadamente pobres, y así la tercera parte de los que sí lo eran no fueron atendidos. Un buen análisis tiene en cuenta la cobertura de los demás programas. Debe juzgarse la suficiencia en relación con las necesidades: si la política social sólo tiene un pequeño agujero entonces puede ser suficiente un pequeño programa. En Chile el programa de pensiones con Tejer la política de protección social 429 reemplazo de comprobación previa de medios de vida cubre sólo el 13% de la población, pero el 64% de la población ya está cubierto por el sistema contributivo y presumiblemente no todos los que no están cubiertos por las pensiones contributivas son pobres, de modo que aun cuando es pequeño en tamaño absoluto, el programa tiene un significativo inicio en la satisfacción de las necesidades (Rofman, 2005). Comparar la dinámica de la pobreza con la del número de casos en un período particular de los programas ­para programas dirigidos explícitamente a los pobres­ puede destacar una focalización ineficaz, como sucedió con el Chile Allowance Program de Rusia. La aceptación para las asignaciones para hijos se determina mediante una prueba sencilla de ingresos, por la cual un niño recibirá el beneficio del programa si el ingreso per cápita de la familia está por debajo de la línea de pobreza. Durante 2000-5, la pobreza infantil bajó en un 50%, pero el número de casos en un período particular sólo bajó en un 20%. Estos hallazgos indujeron a las autoridades a lanzar un estudio en profundidad a fin de investigar por qué el desempeño de la focalización de los programas con comprobación de ingresos es mediocre. Nivel de los beneficios La cuestión principal referente al nivel de los beneficios es determinar la suficiencia de las transferencias en la ayuda a los beneficiarios para satisfacer sus necesidades básicas. Pueden utilizarse varias pruebas de comparación para medir la suficiencia de los beneficios dependiendo del tipo de transferencia y sus objetivos. La cantidad de dinero o el valor de una transferencia en especie podrían compararse con la brecha de ingreso entre el nivel de ingreso del beneficiario y la línea de pobreza. En forma semejante, una intervención de alimentos puede evaluar el suplemento nutritivo que provee contra el déficit de nutrición de un niño, y la suficiencia de las transferencias efectuadas en un programa de obras públicas podría medirse por el nivel de los salarios que ofrece en comparación con el salario mínimo o de mercado predominante o el número de días de empleo provistos, comparado con el número promedio de días de ocio durante la estación baja. Nótese que una familia puede beneficiarse de varios programas al mismo tiempo o en el curso de un año y por eso puede ser necesario que el análisis tenga en cuenta la combinación de varios programas a fin de evaluar la suficiencia de los programas de protección social. Por último, un buen análisis del nivel de los beneficios debería atender también los posibles riesgos de desincentivos para trabajar. Duración Una dimensión adicional de la suficiencia es la duración del beneficio. Algunos programas se ejecutan para proveer apoyo estacional o episódico, en cuyo caso pueden evaluarse contra la duración de la estación de necesidad. Por ejemplo, ¿provee asistencia el programa de asignación para calefacción para todo el invierno o sólo por seis semanas? ¿Se acaban los alimentos del programa de alimentación antes de finalizar el año escolar? Otros programas se han diseñado para proveer apoyo continuo, aunque algunas veces por períodos limitados. En tales casos, es útil considerar si es probable que la necesidad subyacente de la familia cambie antes de finalizar el programa; es decir, ¿tendrá tiempo de incrementar sus activos o la probabilidad de empleo de modo que no sigan necesitando asistencia? 430 Políticas de protección social eficaces Equidad Con el análisis de equidad se examina la distribución de los beneficios entre los grupos per- tinentes, mostrando quién está incluido en el programa y quién no. Uno de los objetivos más comunes de los programas de protección social es la redistribución, de modo que es siempre pertinente observar patrones de inclusión y exclusión en la distribución de bienestar, medida según el consumo (o el ingreso, o los activos). Es también usualmente recomendable observar las tasas de participación y exclusión en otros varios grupos, realizando el análisis por edad, género, grupo étnico, ubicación geográfica, sector económico y demás, a fin de examinar si se tienen en cuenta los patrones de exclusión distintos al ingreso o consumo. Además, los obje- tivos de algunas políticas de protección social son llegar a los afectados por crisis específicas que pueden reemplazar algunas de estas características familiares. Las pruebas de comparación que se utilicen para juzgar si los patrones de beneficios son aceptables no son absolutas. En primer lugar, dependen de las definiciones de los grupos objetivo. Las políticas de protección social usualmente se implementan para ayudar a ciertos grupos de la sociedad, como los pobres, los que han sufrido crisis específicas, los considerados como vulnerables, etcétera. La definición de los grupos objetivo puede diferir según el lugar y el tiempo y en ocasiones se mantiene más bien vaga a fin de formar coaliciones de apoyo entre los defensores de distintos grupos. (Ver capítulo 4, sección 2, sobre pruebas de comparación con respecto a los errores de inclusión en relación con la dimensión de bienestar y el capítulo 6, sección 5 para un tratamiento metodológico del análisis.) En segundo lugar, las pruebas de comparación deben relacionarse a alternativas factibles. Por ejemplo, atender el mismo grupo de población es más costoso si está disperso que si está concentrado en pocas ubicaciones. Un país con una proporción significativa de su población dispersa en zonas remotas tendrá problemas inherentemente mayores para cubrir a todos los pobres que uno que está más densamente poblado, o que cuente con extensos sistemas de transporte. Un país con una larga historia de exclusión de grupos étnicos o mujeres deseará compararse a sí mismo contra países con legados semejantes, pero con progreso reciente y no sólo contra países donde no existe dicha discriminación. Efectividad en costos Los buenos programas son efectivos en costos: mejoran el medio de vida de los participantes utilizando la mínima cantidad de recursos. Como se discutió en el capítulo 6, puede estimarse una razón de efectividad en costos (o razón de costo-beneficio cuando los resultados pueden expresarse en términos monetarios) para un programa como un todo o para distintas partes de la función de producción de un programa. Esta subsección ilustra la utilidad de estos indicadores y examina el tema relacionado de si un programa tiene suficientes recursos para cumplir todas sus funciones. Eficiencia y efectividad El análisis completo de efectividad en costos o de eficiencia en costos se realiza raras veces para la políticas de protección social. Más bien, se examinan dimensiones individuales que Tejer la política de protección social 431 contribuyen a la efectividad en costos general del programa; en particular: 1) la eficiencia en la adquisición, que evalúa si el programa logró el valor por el dinero en relación con las com- pras; 2) eficiencia en la prestación del servicio, que compara el producto del programa con los insumos utilizados para generar el producto, y 3) efectividad, que examina los resultados del programa (o el cambio en los resultados) por unidad de producto. Estos indicadores cubren diferentes partes de las funciones del programa lógicamente a lo largo de la cadena de resul- tados del programa. La eficiencia en la adquisición es importante para los programas de transferencias en especie como los de distribución de alimentos, alimentación escolar y programas de obras públicas. Por ejemplo, los insumos no laborales y bienes de capital deberían representar del 30 al 50% de los costos de un programa productivo de obras públicas y el obtener el mejor valor por el dinero de estos ítems puede reducir los costos generales del programa e incrementar la cantidad de recursos que llega a los beneficiarios. Al obtener buen valor por el dinero, el programa debería examinar cómo varían los costos y la calidad dependiendo de la fuente de las adquisiciones ­por ejemplo, si es local, interna o en el mercado internacional­ y seguir prácticas transpa- rentes de adquisición. En general, es preferible utilizar insumos producidos localmente que importarlos, especialmente los alimentos, ya que esto tiende a costar menos por los ahorros en los costos de transporte y tiene menos impacto en la producción local. Sin embargo, esto no siempre es factible o válido. La efectividad de los programas de alimentación escolar mejora cuando el alimento es fortificado, lo que se logra con menor facilidad en las compras locales a nivel comunitario. Para todos los tipos de programas, es importante contar con procedimientos transparentes de adquisición y controlar los costos y cantidades de los insumos. Otro aspecto que puede examinarse es el de con qué eficiencia transforma el programa sus insumos en productos. El cuadro 9.5 ofrece un ejemplo de análisis de eficiencia en costos en el que la medida es el costo de proveer 1.000 calorías en varios programas de alimentación escolar. Este es un caso bastante directo con productos e insumos estrechamente comparables a través de diferentes programas. Cuadro 9.5 Eficiencia en costos de varios programas de alimentación escolar. Panamá, 2005 Ítem Leche Platos de avena Galletas Almuerzos Subsidioporración(B) 0,21 0,09 0,13 0,13 Caloríasporración 159 161 150 645 Subsidiopor1.000caloríaspordía(B) 1,33 0,55 0,84 0,20 Gramosdeproteínaporración 8,1 4,0 2,2 16,3 Subsidiopor100gramosdeproteínapordía(B) 2,62 2,22 5,70 0,80 Fuente:BancoMundial,2000c,cuadroA16.1. Nota:cantidadesdesubsidioenbalboaspanameños. El cuadro 9.6 ilustra un análisis más complejo y menos común de efectividad en costos que compara los costos de reducir la brecha de pobreza utilizando diferentes clases de programas (una razón de costo de programa por unidad de producto). Aquí fue necesario asumir que eran iguales los beneficios brutos y netos. Para calcular cómo difieren los beneficios brutos y 432 Políticas de protección social eficaces Cuadro 9.6 Efectividad en costos de transferencias para reducir la pobreza: Guatemala, 2000 Quetzales de costo por cada quetzal Programa de reducción de brecha de pobreza Todoslosprogramasdeasistenciasocial 1,4-2,0 Alimentaciónescolar 1,5 Subsidiodetransporteescolar 6,0 Becas 3,0 Subsidiodeenergía 8,0 Segurosocial 5,0-9,0 Fuente:BancoMundial,2003f. Nota:lasefectividadesencostosdelareduccióndepobrezaestimadasenelcuadrosonpuramenteestáticasyportanto inapropiadasparacompararprogramascondistintosrendimientosfuturosesperados;porejemplo,programasrelativosa educacióncontratransferenciasdedinero. netos se requiere un modelado completo de los cambios de comportamiento, una tarea que se asemeja más a la evaluación de impacto (capítulo 6, sección 5). Si no es posible el modelado completo, los resultados de dicho modelado para programas similares en contextos semejantes pueden dar una idea de qué esperar. Cuando no es posible efectuar un análisis completo de eficiencia, pueden basarse los juicios en la consideración de si en un programa se han incorporado buenas prácticas en su diseño y tiene suficiente capacidad de implementación (capítulo 7). Estos elementos pueden no ser suficientes para producir un programa eficiente, pero probablemente son necesarios. En un análisis de 2003 del Gratuitous Relief Program, un programa de alimentos por trabajo en Etio- pía, se concluyó que el programa era ineficiente y tuvo un bajo impacto porque la parte laboral tenía muy pocos insumos no laborales, no se integró la selección de los trabajos en sistemas de planeación apropiados y la supervisión de éstos fue deficiente (Banco Mundial, 2004a). Dado que los alimentos a menudo se recibían tarde y durante la temporada de lluvias cuando era difícil o imposible iniciar los trabajos, con mucha frecuencia no se exigió la observancia forzosa del requerimiento de trabajo, pero de todas formas se distribuyeron los alimentos para evitar una crisis humanitaria. Así ninguno de los elementos usuales de un buen programa de obras públicas (según se describió en el capítulo 7) funcionó completamente. Fondos suficientes para los costos administrativos Para comprender la eficiencia del programa es importante comprender los costos adminis- trativos. Para maximizar el nivel de las transferencias que lleguen a los beneficiarios, el deseo obvio es minimizar los costos administrativos. Al mismo tiempo, entregar transferencias de dinero o en especie es como cualquier otro proceso de producción: para llegar a los beneficia- rios escogidos con la transferencia o servicio deseado, los programas tienen que financiar un conjunto de funciones críticas, como recibir y procesar solicitudes, atender reclamos, procesar pagos, realizar control y evaluación, ejercer supervisión sobre la utilización de los recursos del Tejer la política de protección social 433 programa. Los programas que asignan recursos insuficientes para realizar estas funciones tien- den a tener un desempeño deficiente y, como resultado, los especialistas del sector a menudo preguntan cuál es el nivel razonable de costos administrativos. Después de tamizar todos los estudios disponibles (ver el anexo a este capítulo) y efectuar provisiones por las diferencias en los métodos de ensamblar los datos sobre costos adminis- trativos y los factores de diseño e implementación de programa,2 llegamos a la conclusión de que los costos administrativos de los programas de transferencias de dinero o de cuasidinero bien ejecutados se aglutinan en el rango del 8 al 15% de los costos totales (gráfico 9.2). Cual- quier cosa mucho menor implica administración subdesarrollada, aunque puede implicar también economías de escala significativas y/o un programa generoso en extremo. Por ejem- plo, ambos factores explican la baja proporción de costos administrativos para el programa Oportunidades de México (un 6% de los costos totales del programa) y para el Family Poverty Benefits Program de Armenia (un 2%). Cualquier cosa más allá del 12 al 15% de los costos totales amerita examen cuidadoso de por qué los costos administrativos son relativamente altos. Pueden ser totalmente apropiados porque el programa preste un buen servicio a un grupo objetivo reducido o servicios distintos al dinero que el analista ha considerado como administrativos, pero transmiten un beneficio directo o pueden ser una señal de que el pro- grama puede mejorar. En promedio, la proporción de los costos administrativos es mayor para los programas relativos a los alimentos debido a los costos logísticos de transporte, almacenaje, preparación y pérdidas relacionadas durante estas fases de tales programas. Para los 19 programas relati- vos a alimentos presentados en el anexo a este capítulo la proporción promedio de los costos administrativos fue del 22%. Esta prueba de comparación puede utilizarse sopesadamente. Como se describió en la sección 2 del capítulo 4, llegar a un estimado razonable de costos administrativos para un solo programa puede ser difícil, y obtener cifras que sean comparables entre países es más difícil aún. Presentamos una propuesta de un indicador que permite comparabilidad entre progra- mas y entre países en el recuadro 9.3. Aun cuando hay disponibles cifras aproximadamente comparables, la interpretación puede quedar abierta a varias sutilezas. Al examinar una cifra, deberían hacerse las siguientes preguntas: · ¿Esaltalacifraporquelaescaladelprogramaespequeñaoporqueapenasseinicia? Esto sucede con las cifras de costos administrativos a menudo citadas para el programa de TCD de Nicaragua o para el año inicial o los dos primeros años del programa Oportu- 2 Varios estudios han intentado reunir cifras comparables a través de diversos programas. Grosh (1994) ofrece información para 26 programas de América Latina. Lindert, Skoufias y Shapiro (2006) ofrecen información para 14 programas, también de América Latina. Coady, Grosh y Hoddinott (2004) informaron sobre costos administrativos para varios programas en sus apéndices, pero en- contraron que las fuentes eran demasiado dispares en relación con los métodos como para hacer comparaciones sólidas. Caldés, Coady y Maluccio (2006) ofrecen cifras para tres programas de TCD latinoamericanos y también un método útil para desagregarlas por función de programa. Tesliuc y otros (en preparación) aplican el método a seis programas de Europa y Asia central. Está disponible adicionalmente una variedad de estimados de programas individuales. 434 Políticas de protección social eficaces Gráfico 9.2 Proporción de los costos administrativos en el presupuesto del programa; valor de la mediana por tipo de programa. Programas y años seleccionados Porcentaje 25 20 15 10 5 0 Programas Programas Dispensas Programas Obras de transfe- de TCD de tarifas relativos públicas rencias de (n = 9) (n = 5) a alimentos (n = 6) dinero y (n = 19) cuasidinero (n = 16) Fuente:veranexoaestecapítulo. nidades (Caldés, Coady y Maluccio, 2006). Ahora que varios programas de TCD operan a escala y han recibido evaluaciones de impacto verosímiles y las hallazgos de dichas evaluaciones han sido positivos, sabemos que un buen programa de TCD puede ejecutarse con costos administrativos del orden del 6 al 12% (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006). · ¿Cómo afecta el nivel de generosidad del programa las conclusiones sobre la proporción de los costos administrativos? Entre 2000 y 2007, el programa de asignaciones para hi- jos de Rusia tuvo costos administrativos de aproximadamente el 10% del total, lo que suena bien, pero los beneficios del programa fueron bajos, equivalentes sólo al 25% de los beneficios de la asignación de la mediana de las familias en 22 países de Europa y Asia central. En comparación con programas similares, el personal del programa ruso necesitó vivir de los ingresos con sólo la cuarta parte del presupuesto provisto en otros lugares. El programa logró menores costos administrativos invirtiendo en forma in- suficiente en algunas funciones críticas para la focalización precisa, como verificación de terceros de los ingresos y activos de los reclamantes, las nuevas certificaciones y el control y evaluación adecuados. Las cargas de trabajo de los empleados fueron muy grandes, atendiendo cada uno a 1.655 beneficiarios. En contraste, la carga de trabajo en programas bien focalizados en Armenia y Rumania fue de sólo 180 y 93 beneficiarios por empleado, respectivamente. En entrevistas cualitativas con empleados del progra- ma ruso citaron la falta de tiempo como la razón clave de su tratamiento superficial de funciones importantes del mismo. Como es lógico, la precisión de la focalización del Tejer la política de protección social 435 Recuadro 9.3 Una propuesta de prueba de comparación de costos administrativos Si la generosidad difiere entre los programas, comparar la proporción de costos administrativos en los costos totales con la proporción usual de costos administrativos puede llevar a una conclusión errada, como en el ejemplo del programa de Rusia citado en el texto. Para evaluar si los costos admi- nistrativos de un programa están dentro del rango normal, preferimos compararlos por beneficiario y expresados en términos de paridad de poder de compra. Alentamos a los analistas a reportar esta información cuando quiera que examinen los costos administrativos de un programa. Alternativamente, los analistas pueden multiplicar la generosidad de un programa, calculada como la razón de los beneficios al consumo de la familia beneficiaria con base en datos de encues- tas de hogares, con la proporción de costos administrativos y comparar este índice en diferentes programas de protección social del mismo tipo; por ejemplo, programas de transferencias de dinero, de obras públicas o de alimentación escolar. El gráfico siguiente informa este índice para una muestra de programas de Europa y Asia central y de América Latina y el Caribe. Jamaica: PATH, 2005 Federación Rusa: Child Allowance Program, 2005 Armenia: Family Poverty Benefits Program, 2005 Colombia: Familias en Acción, 2004 Albania: Ndihma Ekonomika, 2004 Valor de la mediana Bulgaria: Guaranteed Minimum Income Program, 2004 Lituania: Social Benedit Program, 2004 Federación Rusa: Housing Allowance Program, 2005 Brasil: Bolsa Familia, 2004 Rumania: Guaranteed Minimum Income Program, 2005 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Índice de costos administrativos (%) Fuente:Tesliucyotros,enpreparación. Nota:índicedecostosadministrativos=generosidadxproporcióndecostosadministrativosenelpresupuestototal delprograma. programa continuó siendo baja, estando más del 60% de los niños atendidos fuera del grupo objetivo. · ¿Es la cifra alta debido a un problema inherente al diseño? Así sucedió con el programa mexicano Leche Industrializada Compañía Nacional de Subsistencias Populares, que proveía leche fresca subsidiada a los pobres urbanos a través de tiendas dedicadas. 436 Políticas de protección social eficaces Este diseño fue costoso comparado con muchas otras variantes posibles. Al utilizar tiendas dedicadas para un solo producto en lugar de vender la leche a través de puntos de venta comerciales, tuvo que mantener una gran infraestructura física y de personal para un rendimiento relativamente pequeño. Al vender un producto muy perecedero, el programa debió tratar con complicaciones de refrigeración, rotación de inventarios y desechos que las tiendas de racionamiento que venden cereales no tienen en el mismo grado. Al centrarse en la leche, era inherentemente costoso transferir calorías (Grosh, 1994). · ¿Es la cifra demasiado alta debido a fugas o pérdidas? Los programas de transferencias de alimentos en Asia meridional tienen altos costos administrativos porque adquie- ren, almacenan y transportan los alimentos y además experimentan fugas y pérdidas resultantes de hurtos y desechos. En India, el costo estimado de transferir una rupia de granos de alimento en el sistema de distribución público en el año fiscal 1999/2000 fue de 1,11 rupias sin las fugas, pero 1,59 rupias una vez tenidas en cuenta estas últimas (Banco Mundial, 2001c). · ¿Se amortizarían los gastos o sistemas administrativos adicionales en relación con la eficiencia o un mejor impacto?El gobierno del R.U. estima que gastó £1 millón en una línea de atención telefónica para reducir el fraude en todos los programas de protección social y como resultado identificó unos £21 millones en pagos excesivos (Barr, 2007). Sostenibilidad La sostenibilidad tiene dimensiones fiscales, políticas y administrativas, así: · La sostenibilidad fiscal depende tanto del nivel como de las fuentes de financiación. Los programas menos costosos o en países con menores presiones fiscales se sostienen con mayor facilidad. Los financiados totalmente por las rentas tributarias corrientes tienen mayor probabilidad de sostenerse que los dependientes de gastos deficitarios, préstamos de agencias de ayuda internacional o donaciones de agencias donantes. Los países de bajos ingresos con baja base tributaria suelen depender de financiación de donantes para apoyar sus intervenciones de políticas de protección social y esto reduce la sostenibilidad de sus programas. · La sostenibilidad política es difícil de tratar por escrito con certeza pues tanto las actitudes políticas sobre la pobreza como los programas de protección social difieren según el lugar y porque los aspectos específicos de las estructuras gubernamentales y las dinámicas de los partidos también difieren. Es un tema de debate que un programa dirigido a los más pobres sea más sostenible políticamente que uno más general dirigido a un grupo mayor de gente todavía más pobre y probablemente esto sea específico del contexto. No obstante, un programa bien ejecutado, que demuestre buenos resultados y los comunique en forma eficiente a las agencias supervisoras, grupos de defensa interesados, la prensa y el público, se encuentra en terreno mucho más firme que otro que sólo pueda apelar a la idea de que está haciendo "buenas obras". · La sostenibilidad administrativa requiere la formación y mantenimiento de un aparato administrativo mínimo y un presupuesto administrativo suficiente. Se requiere una Tejer la política de protección social 437 mínima capacidad administrativa si existe la necesidad de ampliar gradualmente un programa o mantener su know-how a través de los ciclos políticos. Como se ve clara- mente en los capítulos 4 a 8, un programa no puede ejecutarse bien sin un nivel básico de insumos. Contratar las funciones de asignación con entidades distintas a la agencia principal de las políticas de protección social puede reducir el número de personal di- rectamente en la nómina del programa, pero requiere que los arreglos con las agencias contribuyentes sean sostenibles y que haya incentivos y arreglos apropiados de control vigentes. Incluso puede elevar el nivel de sofisticación de los sistemas requeridos. 4. Evaluar el desempeño del sistema total de políticas de protección social Una evaluación de programas individuales aporta el conocimiento sobre los de buen o mal desempeño y de los campos en los que pueden ser posibles las mejoras. Podrían afinarse los sistemas de focalización, revisarse los niveles de beneficios y desarrollarse los sistemas de con- trol y acción administrativa. Al considerar reformas de programas existentes, debe examinarse también el sistema completo de políticas de protección social. Tal vez la acción más importante sea no ajustar cada programa existente en forma individual, sino más bien descontinuar o consolidar algunos programas o agregar otros. Un buen sistema de políticas de protección social no sólo depende de que los programas individuales sean "buenos", sino de que la mezcla de programas sea apropiada y se acomode bien en las políticas generales de reducción de la pobreza, administración del riesgo y las polí- ticas sociales. Las entradas que se presentan en el recuadro 9.4 ayudarán al analista a examinar este asunto. El análisis empareja las necesidades reveladas por la evaluación de la pobreza y la vulnerabilidad discutidas al principio de este capítulo con lo que sabemos sobre las ventajas y desventajas de los distintos tipos de programas de los capítulos 7 y 8 y las evaluaciones de programas específicos.3 Idoneidad Con un primer conjunto de preguntas se examina si los programas de protección social son apropiados, esto es, si una política de protección social es la mejor respuesta política a los pro- blemas de un país, si complementa otras políticas de protección social y contra la pobreza, si incorpora una forma eficiente de focalizar los grupos principales y si el esfuerzo presupuestal general es razonable. Estas preguntas son: · ¿Qué magnitud del problema de pobreza o vulnerabilidad atienden mejor las políticas de protección? A menudo, reducir la pobreza y la vulnerabilidad requiere intervenciones públicas distintas de las políticas de protección social o puede realizarse utilizando múltiples instrumentos de política. Por ejemplo, una revisión de la política agrícola en los países de África subsahariana (Krueger, Schiff y Valdés, 1991) mostró que varios países gravaban a los agricultores, la mayoría de los cuales eran más pobres que sus 3 Esta sección se basa en Coudouel y otros (2002) y Grosh (1995). 438 Políticas de protección social eficaces Recuadro 9.4 La lente de revisión del gasto público: vista sectorial En esta parte del análisis se investiga la composición general de los gastos de protección social y se trata la cuestión de si la mezcla de programas y su tamaño es adecuada o sensible dadas las restricciones. Normalmente se tratan los siguientes temas: · Obtenerelcuadrogeneral: ­ Relacionar los principales programas públicos del país: asignaciones para hijos, pensiones no contributivas, asistencia social basada en necesidades, seguro de desempleo y asistencia o políticas activas sobre el mercado laboral, pensiones contributivas y otros. ­ Relacionar los programas pertinentes no gubernamentales: pensiones privadas, grandes programas de organizaciones no gubernamentales, remesas internacionales inusualmente grandes y transferencias interfamiliares locales. · Obtenerunavisióngeneraldelasasignacionespresupuestales,tendenciasyprocesos: ­ Relacionar los gastos públicos por programa y calcular el total para el sector de políticas de protección social y protección social como proporción del PIB y del total de gastos públicos, y en valores absolutos. ­ Evaluar los acuerdos de financiación intergubernamental, incluyendo la definición y des- cripción de las operaciones de cualesquier mecanismos de subvención. ­ Obtener información sobre tendencias para mostrar si los gastos de un programa son contracíclicos y si el equilibrio entre programas cambia con el tiempo. ­ Revisar los asuntos pertinentes a la formulación, ejecución y auditoría del presupuesto y los incentivos en ellas que afecten el sector o los subsectores. · Identificarbrechas,superposicioneseineficiencias: ­ ¿Constituye la mezcla de programas una combinación adecuada de seguro social y asistencia social? ¿De cobertura en los sectores formal e informal? ­ ¿Es adecuada la mezcla de programas públicos y privados? ­ ¿Proporciona la mezcla de programas un equilibrio adecuado de esfuerzos para asistir a los pobres crónicos, pobres transitorios y grupos especiales que puedan necesitar ayuda aun si la pobreza general es baja? ­ Dado el perfil de riesgos, ¿existen grandes brechas en las zonas de intervención? ¿Super- posiciones significativas? ¿Duplicación o fragmentación? ­ ¿Es sensible el nivel general de los esfuerzos? ¿Demasiado alto o bajo? Fuente:adaptadodewww.worldbank.org/hdpers. equivalentes urbanos, mediante una combinación de tarifas de exportación y políticas de mercadeo. El impuesto implícito en el valor agregado del sector agrícola se utilizó para financiar consumo del gobierno e inversiones urbanas y fue, en realidad, una transferencia de los pobres a los ricos. En tales entornos, puede combatirse la pobreza rural más eficazmente eliminando las distorsiones de precios agrícolas que utilizando políticas de protección social rurales. Las políticas sobre políticas de protección social pueden complementar este enfoque, por ejemplo, ofreciendo transferencias a las familias pobres y sin tierra de las zonas rurales. A menudo aparecen compensaciones similares también en otros sectores. Para reducir un alto desempleo un gobierno puede financiar Tejer la política de protección social 439 un programa de trabajo en una zona deprimida o desarrollar la infraestructura para una zona de libre comercio. Si la inscripción escolar en primaria es baja, un gobierno puede construir colegios en zonas de alta pobreza, proveer educación primaria gratis para todos u otorgar becas a los niños pobres. Si los gastos menores son altos y bloquean el acceso de los pobres a los servicios públicos de salud, el gobierno puede construir puestos de salud en las zonas pobres, ofrecer un paquete gratis de intervenciones en salud u otorgar dispensas en el pago de los servicios a los pobres. Con mucha frecuencia, la respuesta óptima no es elegir una opción sino combinar varias. · ¿Se ajusta bien el sistema de políticas de protección social dentro del rango de políticas com- plementarias de seguro social y reducción de la pobreza? ¿Está desequilibrado el sistema, proveyendo demasiado poco para las políticas de protección social y demasiado para el seguro social? ¿Es adecuado el balance de programas del lado de la demanda (protección social) y de la oferta (salud y educación) para la formación de capital humano? ¿Se en- samblan lo bastante bien los programas? Por ejemplo, ¿funcionan las pensiones sociales y las contributivas en forma coordinada para proveer apoyo de ingreso adecuado a los entrados en años? ¿O socava en forma indebida la pensión social los incentivos para contribuir al plan basado en el desempleo? ¿Socava indebidamente la asistencia social de programas de último recurso la búsqueda de trabajo o el trabajo en la economía informal? · ¿Cubrenlosprogramaslosprincipalesgruposquedebensercubiertos? ¿Provee la mezcla de programas un balance adecuado de esfuerzos para asistir a los pobres crónicos, los transitorios y los grupos especiales que puedan necesitar ayuda aun si la pobreza gene- ral es baja? Por ejemplo, la política social de Brasil en los años noventa fue criticada a menudo por dedicar radicalmente más recursos a los entrados en años que a los niños y la evidencia sobre la importancia para el capital humano y los resultados de por vida de asegurar un bienestar adecuado para el niño. Esto se compensó parcialmente con la expansión del programa Bolsa Familia. Otros países utilizan un solo programa de último recurso para atender las necesidades de diferentes grupos, como los programas de ingre- so mínimo garantizado en economías de transición que otorgan beneficios a los niños, entrados en años y discapacitados y otras personas que viven en familias pobres. · ¿Se dedican los recursos a una mezcla eficiente de programas dentro de la política de protección social? En adición a asegurarse de que cada programa opera tan bien como pueda es importante observar el balance de los programas. Por ejemplo, en 2004, la República Árabe de Egipto gastó el equivalente del 10,5% del PIB en subsidios generales de alimentos y energía que beneficiaron más a los no pobres que a los pobres (Banco Mundial, 2005e) y distorsionaron los incentivos para la producción y el consumo de esos bienes. Entre tanto, los programas de protección social dirigidos sólo recibieron el 0,3% del PIB y la pobreza continuó en un 20%. Claramente, la política de protección social podía tener un papel mayor si los recursos se hubiesen desplazado de los subsi- dios generales que benefician más a los no pobres hacia las intervenciones de políticas de protección social. · ¿Son razonables los recursos? Los recursos rara vez son adecuados para hacer todo lo que un gobierno podría desear en el campo de la política social. Se puede juzgar si 440 Políticas de protección social eficaces los recursos son razonables comparando el gasto con la brecha de ingreso acumulada de los pobres o quizás el gasto con la brecha de pobreza del 10 o 15% más pobre de la población. Es útil observar los recursos dedicados a las políticas de protección social dirigidas versus los dedicados al seguro social y los subsidios en otros sectores como los de electricidad, combustibles, agua, salud, educación, etc. Al hacerlo, tiene sentido considerar si las transferencias serían tan buenas o mejores como forma de cumplir los objetivos de equidad o manejo del riesgo que algunas de las otras opciones y sobre si el progreso hacia otros objetivos y servicios es más o menos restringido que para las políticas de protección social. También pueden realizarse pruebas de comparación con los que otros países gastan en políticas de protección social. En el recuadro 9.5 se relacionan varios errores comunes que se cometen al reformar las políticas de protección social. Compatibilidad de incentivos Con un segundo conjunto de preguntas se examina si las interacciones entre distintos programas de protección social estimulan el trabajo y la independencia económica para los beneficiarios en oposición a crear trampas de pobreza. Estas preguntas son: · ¿Contienelapolíticadeprotecciónsocialelementosqueayudanalasfamiliasaevitar pérdidas irrecuperables? Una de las razones más apremiantes para las políticas de pro- tección social es la de impedir pérdidas irrecuperables de bienestar para las familias o individuos resultantes de una estrategia de salir adelante a corto plazo. La desnutrición infantil es quizás el ejemplo de pérdida más irrecuperable y más costosa. Una carac- terística notable del interés corriente en relación con las TCD en África subsahariana es que las propuestas y discusiones tienden a centrarse sólo en vínculos con el sistema educativo a pesar de mejora sustancial en las tasas de inscripción en primaria, mientras la desnutrición es todavía alta y empeora.4 Permitir a las familias retener su tierra, ani- males, herramientas u otros insumos necesarios para su medio de vida es importante en todas partes, de modo que un objetivo mínimo sería evitar tales pérdidas. · ¿Contribuye la política de protección social tanto como sea apropiado a la reducción de la pobreza a largo plazo? Según se describió en el capítulo 7, varios programas de protección social contribuyen a la reducción de la pobreza a largo plazo: los programas de TCD mejoran el capital humano de los niños y las obras públicas mejoran el capital físico de las comunidades. Recientemente, en varios programas se ha venido experimentando con otras formas de encaminar a las familias hacia la independencia por medio de vín- culos a otros esfuerzos, como la obtención de documentación, o mediante capacitación y acceso a microcréditos. 4 En África subsahariana, la razón neta de inscripciones en primaria aumentó de 49% en 1991 a 68% en 2006 (Banco Mundial, 2008e). La tasa promedio de desnutrición medida por el peso según la edad en niños menores de cinco años fue 27% en 2006 (Banco Mundial, 2008e) y se proyecta que aumente (De Onis y otros, 2004). Tejer la política de protección social 441 Recuadro 9.5 Errores comunes al reformar los sistemas de políticas de protección social Al desarrollar planes de reformas es importante evitar errores comunes como los siguientes: · Tener expectativas no realistas. Los programas de protección social nunca pueden compensar totalmente la inestabilidad macroeconómica o eliminar las causas de la pobreza, aunque pueden ser útiles cuando se utilizan en conjunto con políticas para atender la raíz de los problemas. · Evitar los conflictos entre las políticas y los programas. No puede esperarse que los programas de protección social resuelvan, por ejemplo, un problema de desempleo causado por una regulación excesivamente restrictiva del mercado laboral o la pobreza rural causada por distorsiones en los mercados agrícolas. · Evitar tener demasiados programas. La experiencia internacional abunda en países que tienen demasiados programas, cada uno con baja cobertura, bajos beneficios, sistemas administrativos inadecuados y altos costos generales. Tener menos programas y más grandes les permitiría obtener economías de escala. En los países que tienen demasiados programas, éstos a menudo se superponen y no se coordinan suficientemente para lograr las mejores sinergias posibles. · Impedirdesequilibriosenlosgruposobjetivo. Los programas pueden basarse en exceso en el sector formal o favorecer "grupos virtuosos" como los niños y los ancianos omitiendo cubrir otros grupos como minorías o discapacitados. · Racionar el ingreso a un programa según el presupuesto y no según el umbral de aceptación. Cuando es insuficiente la financiación para un programa para permitir el ingreso a todos los que cumplen los requisitos de aceptación definidos, se crea desigualdad horizontal, disminuye la transparencia y se crean oportunidades para el comportamiento de búsqueda de beneficios mediante manipulaciones y los funcionarios encargados de la admisión pueden demandar sobor- nos u otorgar tratamiento favorable a aquellos con quienes comparten un interés o afiliación. · Tener esfuerzos administrativos, control y evaluación insuficientes. A menudo los programas se configuran de prisa con sistemas rudimentarios, por lo que pueden desaparecer del todo o irse desvaneciendo después de unos pocos años, especialmente si ocurre un cambio en el gobierno. Desarrollar y refinar sistemas de políticas de protección social más efectivos toma tiempo. 5. Del diagnóstico a la acción Es probable que la revisión de la mezcla de programas y cómo funciona cada uno produzca ideas para reformas, ya que pocos sistemas son óptimos. Los cambios pueden ser drásticos e implicar la eliminación o fusión de algunos programas y la creación de otros, o pueden ser más moderados e incluir un cambio en el tamaño relativo de los programas o modificaciones en uno o más programas. Evaluar las opciones de reformas Utilizando la información generada en los pasos anteriores, el equipo responsable de diseñar el plan de acción para las reformas puede reunir una lista de intervenciones para atender las brechas y necesidades existentes. El paso siguiente es fijar prioridades a las intervenciones y 442 Políticas de protección social eficaces determinar sus implicaciones para los programas o políticas existentes. Este ejercicio dará como resultado una o más propuestas para una mezcla más apropiada de intervenciones de políticas de protección y protección social, propuestas que pueden diferir del statuquo en una o más de las siguientes formas: · Cambiar el paquete de presupuesto para las intervenciones de políticas de protección social. Con mucha frecuencia un país encontrará que gasta muy poco para contar con una política de protección social eficaz y puede requerir ampliar gradualmente los programas existentes (algunas veces reformándolos primero para mayor eficiencia) o agregar nuevos programas a la política de protección social. Algunos otros países en- contrarán que gastan demasiado en programas dirigidos a la redistribución o proteger la equidad, pero se basan en subsidios generales ineficientes o en programas de seguro social ineficientes para llegar a los pobres. · Reformar una o más intervenciones existentes para hacerlas más efectivas o para cambiar su propósito. A menudo es útil modificar intervenciones existentes de políticas de protec- ción social. En algunos casos, cambios en las reglas o la administración de un programa pueden mejorar notoriamente su efectividad. En estos casos, el programa debería estar ya razonablemente bien adecuado a la situación de pobreza del país en cuestión. · Crear una nueva intervención. Introducir una nueva intervención de política de pro- tección social es con mucha frecuencia algo tentador, en especial cuando no se ha atendido un riesgo o una causa de pobreza importante. A pesar de una justificación válida para programas en tales casos, debe evaluarse el valor del nuevo programa en relación con otros usos de los fondos. Es tentador establecer un nuevo programa que atienda un problema que debería ser atendido por otros programas que no tienen un buen desempeño y debe tenerse un cuidado particular en tales situaciones. Algunas veces es apropiado iniciar un nuevo programa, como sucede cuando programas pe- queños no pueden ampliarse sin perder su eficacia, pero en muchos casos iniciar un nuevo programa en lugar de resolver las fallas de uno existente puede ser costoso a largo plazo. Las fuerzas que llevaron a la necesidad de reformar el programa existente o que hicieron que fuese difícil reformarlo pueden, con el tiempo, afectar al nuevo programa, quedando el país con dos programas de bajo desempeño. Además, ninguno de los dos tendrá la oportunidad de lograr economías de escala totalmente. · Reemplazar o eliminar del todo intervenciones existentes. Esto puede ser deseable si las intervenciones son ineficaces y no pueden modificarse o si atienden grupos o riesgo de baja prioridad. Para hacer que tal movimiento sea agradable, un gobierno usualmente tiene que mostrar que los fondos (y algunas veces el personal y las estructuras) se uti- lizarán para alguna otra intervención en apoyo de un objetivo general semejante. El cuadro 9.7 ofrece algunos ejemplos de reformas recientes en políticas de protección social. Adoptar un plan de acción El propósito de un plan de acción es garantizar que se cumplan los objetivos de mediano y largo plazo asegurando que se den los pasos inmediatos e intermedios. Como mínimo, el plan Tejer la política de protección social 443 Cuadro 9.7 Ejemplos de reformas recientes, por tipos Tipo de reforma País Año Acción Mejorarprogramas Argentina 2005 Transicióndelprogramadetransferenciasdedinerode individuales emergenciaJefesdeHogaralprogramaSegurodeCapacita- ción,unenfoquedeserviciosdeempleoamedianoplazo. Etiopía 2005 Transformacióndeayudaalimenticiaorientadaalsocorroa unprogramasignificativodeobraspúblicascomplementado contransferenciasaquienesnopuedentrabajar. Agregarnuevos Colombia 2000 CreacióndelprogramadeTCDFamiliasenAcción. programas India 2007 ExtensiónnacionaldelEmploymentGuaranteeScheme. significativos Lesotho 2004 Creacióndeunapensiónsocialuniversal. Fusionarvarios Brasil 2004 FusióndelosprogramasBolsaEscola,BolsaAlimentaçãoy programas AuxilioGasenBolsaFamilia. Jamaica 2001 FusióndelFoodStampProgram,elOutdoorPoorRelief ProgramylaasistenciapúblicaenelPATH. Reemplazar Armenia 1999 Reemplazode26pagosfocalizadosporcategoríasconun algunosprogramas solobeneficiofamiliarconreemplazodecomprobación conotros previademediosdevida. Ecuador 2003 ReemplazodelosprogramasBonoSolidarioyBecaEscolar porBonodeDesarrolloHumano,programaconmayor coberturaygenerosidadysistemadeidentificacióndebene- ficiariosmásfuerte. Georgia 2007 Reemplazodelamayoríadelosprogramasexistentesyfrag- mentadosdeasistenciasocialconunbeneficioporpobreza conreemplazodecomprobaciónpreviademediosdevida. México 1997 Reemplazodeunavariedaddesubsidiosdealimentosen especieydepreciosconProgresa. Reducirsubsidios Brasil 2002 EliminacióndesubsidiosdegasycreacióndeAuxilioGas. ycrearprogramas Indonesia 2006 Reducciónensubsidiosdecombustiblesycreacióndeun compensatorios programadetransferenciasdedinero. Jamaica 1984 EliminacióndesubsidiosdealimentosycreacióndelFood StampProgram. Rumania 1997 Reemplazodesubsidiosdecalefacciónyserviciospúblicos conasignacionesdirigidasestacionalesparacalefacción. Fuente: losautores. debería incluir detalles sobre: 1) los pasos requeridos para ir de la situación actual al objetivo; 2) los recursos necesarios; 3) el cronograma; 4) la asignación de los responsables de cada acción. También será útil incluir otros factores, como los de cómo se consultará a las partes interesadas y los indicadores que se adoptarán para seguir el progreso. Muchos de los problemas que deben resolverse al desarrollar un plan de acción para el sector de las políticas de protección social son genéricos de la planeación de acción generalmente. A menudo será necesario desarrollar el plan interactivamente. Por ejemplo, al principio, una versión general podría incluir una entrada como "reformar el programa de obras públi- 444 Políticas de protección social eficaces cas". Una versión más detallada debería pormenorizar los subcomponentes de la reforma, como "obtener una exención de la ley del salario mínimo", "desarrollar un mapa de pobreza" y "desarrollar un manual de costos unitarios para herramientas y materiales con variaciones regionales adecuadas". Una tercera versión debería detallar los pasos necesarios para pasar la legislación o reunir los datos para el manual de costos unitarios. A medida que se agregan niveles sucesivos de detalle pueden surgir inconsistencias en los objetivos, recursos y marcos temporales, por lo que es importante identificarlas de modo que puedan resolverse. También son útiles los diferentes niveles de detalle para los distintos usuarios del plan. Por ejemplo, los folletos para difusión al público general pueden reflejar sólo objetivos generales y detalles mínimos, pero quienes implementan realmente el plan necesitan mucho mayor detalle para mantener el trabajo en camino, especialmente donde tiene que coordinarse el trabajo de varias oficinas. El desarrollo detallado del plan es también una forma importante de verificar que los objetivos de la versión general son realmente alcanzables. Los recursos requeridos pueden especificarse de varias formas, especificando por sepa- rado los requisitos de inversión de una sola vez y los costos anuales recurrentes. Cada uno necesitará ajustarse dentro del respectivo paquete del presupuesto. Puede ser útil especifi- car los recursos administrativos requeridos (personal, capacitación, equipo, procesos) en detalle. Aun cuando su costo financiero pueda ser pequeño en relación con los beneficios del programa, tenerlos disponibles puede requerir un plazo de realización significativo; por ejemplo, si se requiere capacitación significativa, si se van a realizar nuevas tareas de modo que deba contratarse nuevo personal o rediseñar puestos de trabajo, o si deben construirse bases de datos o sistemas administrativos desde cero. Identificar necesidades específicas hace posible ver qué medidas se requieren para satisfacerlas y cómo podría ordenarse por fases el programa. Puede ser particularmente importante para las políticas de protección social especificar el responsable de cada acción ya que muchos actores realizan las intervenciones de este tipo. No existe una cabeza individual del sector como, por ejemplo, lo sería un ministro de educación para los asuntos relativos a la educación. Por ejemplo, no sería claro, a menos que se especi- ficara, quién sería el responsable de acciones que abarcan varias esferas como asegurar que los programas de protección social realicen evaluaciones de impacto por lo menos una vez cada cinco años. Puede asignarse una unidad individual de toma de decisiones, usualmente en el ministerio de planeación o finanzas, o la oficina del primer ministro, para hacer segui- miento del progreso y proveer asistencia técnica, pero muchas agencias tendrán que efectuar evaluaciones de sus propios programas. Además, muchos programas individuales incluyen varios actores, como un ministerio central y oficinas locales, un concejo municipal, una or- ganización no gubernamental y grupos de origen popular. Nótese que las agencias donantes tienen un gran papel en algunos programas de protección social y pueden tener que realizar algunas acciones para ocasionar las reformas deseadas. La asignación de responsabilidad en el plan de acción es asegurar que se realice cada acción, sin omitir a nadie porque las partes interesadas no conocían sus responsabilidades. Dicha asignación puede revelar también la complejidad del proceso o resaltar sinergias potenciales en las que por ejemplo, varios actores podrían realizar un proceso consultivo común en conjunto en lugar de emprenderlo cada uno por separado. Tejer la política de protección social 445 Tratar los problemas del proceso de reforma Todos los procesos de reforma tienen problemas que resolver. Discutimos aquí los elementos comunes relacionados con restricciones financieras, factibilidad política y capacidad admi- nistrativa. Los muchos problemas técnicos relativos a clases específicas de programas o sus funciones específicas se discuten con mayor detalle en los capítulos 3 a 8. Diferentes tipos de reformas se enfrentarán a distintas combinaciones de problemas. Un nuevo programa crea nuevos ganadores entre beneficiarios y funcionarios del mismo y así los problemas de factibilidad política pueden ser fáciles, pero puede ser difícil obtener financiación suficiente. El establecimiento de nuevos sistemas requerirá formar capacidad administrativa, pero empezar con una pizarra limpia puede ser técnicamente más fácil que fusionar o transformar varios sistemas legados como lo requeriría una fusión o actualización de programas. En contraste, cerrar programas es políticamente retador, pero relativamente simple en relación con los problemas financieros y administrativos. Reformar un programa existente implicará problemas políticos y técnicos, pero puede no plantear problemas fi- nancieros. La creación de nuevos programas de protección social puede ocurrir con mayor frecuencia que la reforma o descontinuación de programas en parte porque es más fácil de llevar a cabo. Restricciones financieras Cualquier plan de acción debería ajustarse a su restricción presupuestal; esto es, cualquier nuevo programa o reforma propuesta debe ser financieramente factible. Esto puede parecer obvio, pero numerosos ejercicios estratégicos, muchos de los cuales nunca dan fruto, omiten considerar los problemas de la sustentabilidad financiera. El primer paso para determinar lo que es costeable es estimar lo que podría costar un pro- grama. El cuadro 9.8 muestra el ilustrativo ejercicio de costeo efectuado en Pakistán como parte del desarrollo de la estrategia de protección social (Government of Pakistan, 2007). Con ella se buscaba presentar opciones para un proceso de consulta decidido a acumular apoyo para ampliar el sistema de política de protección social. La parte correspondiente a política de protección social de la estrategia sugería un aumento del gasto en programas de protección social dirigidos de PRs11.300 millones en 2004 (0,2% del PIB) a PRs35.800 millones en 2010 (0,63% del PIB), produciendo un incremento en la cobertura de los programas de un 10% de la población en 2004 a un 24% para 2010, o de 2,6 millones a 6,2 millones de familias. El incremento propuesto pondría a Pakistán más en línea con el promedio del gasto de la región. Teniendo en cuenta la pobreza y el perfil de vulnerabilidad de la población, la estrategia propuso la introducción de un nuevo programa de TCD, para el cual se reorientaría parte del gasto en transferencias incondicionales de dinero y nuevos programas de trabajo que ayudaran a las familias más pobres a ganar más ingresos con mayor estabilidad. Algunos de los probables beneficios de la reforma propuesta incluirían ingresos mayores y más estables para familias pobres y vulnerables, mejor seguridad alimenticia (diversidad, calidad y cantidad de alimen- tos consumidos), aumentos significativos en la inscripción, asistencia y culminación escolar, menores niveles de trabajo infantil y de migración del campo a las ciudades, una economía rural más vibrante y una desigualdad de ingresos moderadamente menor. 446 Políticas de protección social eficaces Cuadro 9.8 Costos anuales estimados y cobertura esperada de un paquete propuesto de reformas a la política de protección social. Pakistán, 2006-10 Situación actual Objetivos: requerimiento mínimo Costo (PRs miles Beneficiarios Costo (PRs miles Beneficiarios Programas de millones) (miles de familias) de millones) (miles de familias) Transferenciasdedinero 10,0 2.069 18,0 3.150 ProgramaZakat(limosnas) 5,9 800 5,9 800 (transferenciasdedineroy otras) Programadeapoyoalimen- 4,0 1.250 2,2 700 ticio Programadeapoyoalos n.a. n.a. 8,8 1.300 niños(programadeTCD) Pilotos,comoprogramas 0,1 10 1,1 350 paraniñosytrabajogaran- tizado Programasdeobraspúblicas n.a. n.a. 15,0 2.110 Programasdealimentación 0,7 500 1,6 800 escolar Serviciosdeatenciónsocial 0,6 50 1,2 100 (discapacitados,niñosvulne- rables) Totaldeasistenciasocial 11,3 2.610 35,8 6.160 Fuente: GovernmentofPakistan,2007. Nota:n.a.=noaplicable. Al evaluar la sostenibilidad financiera de la estrategia propuesta, los autores consideraron cuidadosamente diferentes alternativas para crear el espacio fiscal para los programas re- queridos de políticas de protección social. Aunque el incremento propuesto en los gastos de programas focalizados es sustancial, se inicia desde una base baja: el gasto combinado para seguro y asistencia social es menos del 0,5% del PIB en el año fiscal 2003/4 y sólo el 3% del gasto a favor de los pobres según se presentó en el Poverty Reduction Paper. El incremento general en el gasto representará sólo una pequeña fracción del incremento acordado en el gasto a favor de los pobres, de 4,25% en 2005, a 6,49% en 2010. Parte del costo de la estrategia será financiado por la eliminación de programas innecesarios y de malgasto, y con la reorientación de algunos programas. El presupuesto debe ser consistente con el umbral de aceptación y los niveles de los bene- ficios. Cuando la financiación para un programa es insuficiente para permitir el ingreso de todos los que satisfacen los criterios de aceptación se crea desigualdad horizontal y disminuye la transparencia pues los funcionarios encargados de la aceptación obtienen poder discrecional sobre quién puede ingresar al programa de entre los elegibles y esto crea oportunidades para la corrupción. Tejer la política de protección social 447 Es importante también pensar en varios horizontes de tiempo; por ejemplo, si con el pro- grama se intenta resolver una crisis y es probable que se reduzca radicalmente o se termine después de un par de años. Sin embargo, como se trató en el capítulo 3, muchos de dichos programas se mantienen funcionando después de las crisis porque realmente se dirigieron a los pobres crónicos y no a los transitorios y por tanto se continuaron necesitando después de pasar la crisis. Aun los programas diseñados para quienes se hicieron pobres transitoriamente debido a una crisis covariada pueden continuar después de que una gran crisis covariada se modere y los diseñadores del programa se percaten de que están presentes crisis idiosincrásicas que causan pobreza transitoria y por tanto que puede ser útil un programa permanente para atender a los afectados. Alternativamente, un programa puede seguir funcionando por razones menos sólidas técnicamente, pero todavía poderosas; por ejemplo, que eliminar el programa o despedir a los funcionarios que lo administran sea políticamente impopular. Es también importante mirar el horizonte de tiempo sopesadamente para los programas cuyo propósito es permanecer desde el principio, como las pensiones sociales. Algunas veces los gobiernos configuran programas para asistir a los muy ancianos que ofrecen un modesto complemento a su ingreso y por eso son costeables, aunque dos factores pueden incrementar su presupuesto con el tiempo. Primero, los cambios demográficos están llevando a que más personas sobrevivan hasta mayor edad, algo que ocasiona un aumento predecible en el número de beneficiarios si los parámetros del programa permanecen constantes. Segundo, y quizás más importante, el gobierno puede verse frente a presión política para aumentar el tamaño de la transferencia o reducir la edad para la aceptación. Esto sucedió en Mauricio y el gobierno de Lesotho prevé la misma trayectoria para su nuevo plan de pensión social. Factibilidad política Las reformas que se llevan a cabo con relativa facilidad en algunos contextos pueden parecer imposibles en otros. Las siguientes circunstancias son las más propicias para las reformas, o al menos para algunos tipos de reformas: · Cuandoocurreunagrancrisis,comolaquesiguióaldesmembramientodelaUnión Soviética, la crisis financiera de Asia oriental y la crisis Tequila, ocurren cambios drásticos en las necesidades, los medios y/o la actitud pública hacia la redistribución que hacen que sea inaceptable la inacción. La acción en la agenda de políticas de protección social está casi garantizada. Tales períodos producen a menudo un rediseño al por mayor del sistema y/o la adición de programas sencillos orientados a proteger a los pobres durante crisis masivas. · Cuandolostiempossonbuenosylosgobiernossonoptimistasencuantoaquedeberían bajar los números de personas que deben ser atendidas o que los cubiertos puedan recibir mejor servicio, el entorno puede ser propicio para reformas que lleven a métodos más sofis- ticados de focalización o atiendan las preocupaciones sobre desincentivos para trabajar. En tales tiempos, los programas sencillos pueden transformarse en programas sofisticados. · Cuandoloscambiospropuestoscreanpocosperdedores,porejemplo,laampliación de un programa en un momento de crecimiento, puede ser fácil efectuar cambios en el sistema. 448 Políticas de protección social eficaces · Cuandounprogramaestanmaloocostosoquenopuedesostenerse,puedenserposibles los cambios, aunque difíciles. Esto ocurrió con la reforma o reemplazo de algunos de los programas de subsidios generales de energía y alimentos. · Cuandolospartidospolíticosestándeacuerdosobrelanecesidadydireccióndela reforma, esto puede permitir la acción, especialmente para formar capacidad de pro- gramas sofisticados a través del tiempo, algo que parece estar sucediendo en varios de los programas de TCD que ya maduran en América Latina. · Cuandoloscambiosenelgobiernosoncomunes,losprogramasdependenconmu- cha frecuencia de un gobierno específico o aun de un ministro. En un entorno así el electorado y los beneficiarios se acostumbran al inicio y suspensión de programas o a su reducción a la insignificancia muy a menudo y no protestan por la defunción de cada programa. Esto se presta a acumulación de muchos programas fragmentados y desatendidos que no alcanzan una política coherente, pero permite la experimentación que produce nuevas posibilidades interesantes. Aunque las circunstancias subyacentes pueden facilitar o dificultar las reformas y algunas veces hacerlas imposibles, la factibilidad política no está determinada y los gobiernos pueden influir en ella. Hacer una reforma políticamente aceptable es un arte siendo sus aspectos específicos dependientes del contexto. Así sólo podemos sugerir los siguientes artificios que pueden ser de utilidad. Cómo trabajar cada uno, y cuál es el énfasis que debe hacerse en cada uno, tiene que dejársele al equipo de la reforma. · Justificar la reforma. Si la gente entiende por qué y cuán necesarios son los cambios, es más probable que los acepten. Si el programa o sistema actual está funcionando mal, medir ese mal funcionamiento (como se describió en el capítulo 6), publicitar los resultados y explicar lo mejor que sería el nuevo programa. Armar una campaña de comunicación utilizando términos y puntos de reunión apropiados para llegar a todas las partes interesadas: los políticos y funcionarios oficiales en todas las partes del gobierno afectadas, los forjadores de opinión, la organización no gubernamental o comunidad de defensa, los beneficiarios del programa y el público general (recuadro 9.6). · Trabajarloscambiosdereglasenformasquenocreenmásperdedoresdelonecesario. Por ejemplo, cuando Sri Lanka convirtió un programa de raciones alimenticias en especie en un programa de estampillas de alimentos, se mantuvo el valor de la transferencia y sólo cambió su forma inicialmente. En la reforma de bienestar de Estados Unidos, el gobierno federal impuso nuevas reglas para los requerimientos de trabajo, pero los presupuestos para los estados se fijaron para cinco años en los altos niveles entonces predominantes. Las oficinas estatales no perdieron financiación inicialmente y habría aumentado la discreción sobre el uso de esos fondos si se las hubiesen arreglado para reducir el número de sus casos en un período implementando las reformas. La forta- leza de la economía significaba que muchos receptores de bienestar hallaron una ruta bastante fácil de regreso al empleo, lo que validó el cambio básico en el diseño y le dio a los estados un gran aumento en los presupuestos de bienestar que podían usar para programas innovadores. Tejer la política de protección social 449 Recuadro 9.6 La estrategia de comunicaciones: un componente clave de la reforma ¿Qué es una estrategia de comunicaciones? Con estas estrategias se definen los objetivos del programa, los grupos objetivo y los mensajes que ayudarán a cumplir los objetivos del programa. En la preparación de una estrategia de comunicaciones pueden incluirse los siguientes com- ponentes: · Una evaluación del clima de medios del país, las necesidades específicas del programa de reforma planeada y el nivel de conocimiento y aceptación de la reforma. · Unalistadelasprincipalespartesinteresadas,inclusivefuncionariosoficiales,parlamentarios, periodistas, sindicatos, asociaciones profesionales, empleados y empleadores de los sectores afectados por la reforma y grupos sociales a los que se dirige la reforma. · Unprogramaparadesarrollarlascapacidadesdelosportavoces,líderesdeopiniónylíderes de la reforma mediante talleres, conformación de unidades de comunicaciones, capacitación de asesores de medios y de funcionarios de comunicación estratégica, organización de giras de colocaciones y estudio a países que hayan implementado reformas similares. · Unconjuntodelineamientosparalainstituciónqueimplementalareformasobrecómoser amigable al usuario; por ejemplo, desarrollando cartas noticiosas y sitios web interactivos. La estrategia de comunicaciones puede incluir los siguientes elementos: · Unacampañademediosmasivosconutilizacióndemensajesbrevesderadioytelevisión, publicidad en medios impresos y artículos en periódicos focalizados y/o conferencias de prensa. · Unprogramaparaeldesarrollodecapacidaddemediossobrereporteacercadeuntemadado, incluyendo talleres para periodistas, bases de datos para los medios y premios por reportajes. · Unprogramadepresentacionesenpersonaparagruposclavedelaspartesinteresadasque incluya seminarios para legisladores, discursos en conferencias y las llamadas reuniones de cabildo para miembros de los sindicatos y el público en general. · Unprogramadeconocimientodirigidoalosbeneficiariospotencialesatravésdeorganizaciones de su confianza, como colegios y organizaciones no gubernamentales. · Unconjuntodemecanismosderetroalimentación­consultasformaleseinformalesconpartes interesadas, control de medios y grupos focales e investigación de opinión­ para permitir ajustes de la estrategia de comunicaciones o de la reforma según sea necesario. Una estrategia de comunicaciones como la descrita es un esfuerzo relativamente corto e intenso que antecede y acompaña una reforma específica. Va más allá de los esfuerzos normales de alcance que requieren los programas estables para garantizar que los usuarios potenciales conozcan los programas. Es episódico, en tanto que el alcance debería ser continuo. ¿Por qué una estrategia de comunicaciones? Una campaña eficaz de comunicaciones crea conocimiento y confianza en una reforma y neutraliza la crítica basada en concepciones erradas. Mejora las posibilidades de que se realice la reforma totalmente e incrementa las posibilidades de realización de reformas futuras. Lanzar una reforma importante sin una adecuada campaña de comunicaciones es arriesgado, como lo ilustró el intento del gobierno ruso de reemplazar los subsidios en especie para ciudadanos privilegiados con equivalentes en dinero el primero de enero (Continúa en la página siguiente) 450 Políticas de protección social eficaces (Continuación recuadro 9.6) de 2005. La reforma era difícil políticamente debido a que los subsidios eran grandes y llegaban a la mitad de la población rusa. El costo fiscal y cuasifiscal de los subsidios era de casi un 6% del PIB y aun cuando el gobierno sabía que los subsidios eran regresivos, no intentó modificarlos más a favor de los pobres temiendo que los beneficiarios de la clase media descarrilarían una reforma que empeoraría su situación. Por la misma razón, el gobierno decidió implementar la reforma en fases empezando por los empleados y pensionados federales, quienes representaban la tercera parte de los beneficiarios. Los gobiernos regionales debían monetizar el resto de los subsidios en una fecha posterior no especificada. Dadas las restricciones de economía política, el diseño de la reforma fue apropiado. El gobierno optó por una compensación monetaria completa, teniendo en cuenta los patrones de consumo promedio de los beneficiarios y el costo de los servicios subsidiados. La reforma fue neutral con respecto al ingreso para la clase media, aumentó los ingresos de ciudadanos privilegiados pobres que consumían menos subsidios que el beneficiario promedio y redujo el nivel de los subsidios para los de mejor situación. (En Rusia a algunos pobres se les otorga la condición de privilegiados y así califican para ciertos subsidios. Los subsidios no son universales para todos los rusos.) Los detalles sobre las medidas de la reforma y su impacto esperado no se discutieron ni difun- dieron ampliamente antes de que tuviesen lugar los cambios en forma repentina. Pocos días después de implementados, los pensionados salieron a la calle en Moscú, San Petersburgo y otras grandes ciudades a protestar por la reforma. Aun cuando los privilegios federales fueron monetizados el 1 de enero de 2005, desapareció el deseo de reformas similares por parte de las regiones. Para finales de 2005, de las 98 regiones de Rusia, sólo 8 eligieron monetizar los subsidios. ¿Qué determina los objetivos y la escala de los esfuerzos de comunicaciones? La oportunidad y escala de los esfuerzos de comunicación puede variar, desde una campaña de información con afiches por una vez o una conferencia de prensa, hasta un programa integral de comunicaciones durante varios años con un gran presupuesto. La siguiente es una lista genérica de las actividades que podrían incluirse, con algunas cifras presupuestales indicativas entre paréntesis: organizar capacitación para periodistas (presupuesto de proyecto de unos US$100.000), establecer la base de una estrategia de comunicaciones dirigida por el gobierno (US$150.000), desarrollar capaci- dades de comunicaciones que incluyan la preparación y contratación del personal de la oficina del portavoz, capacitación de periodistas, operar una campaña de información de prensa y radio, realizar investigación de opinión pública, mantener el sitio web del proyecto, operar un show radial, producir cortos de noticias por televisión y una telenovela sobre la reforma, adquirir equipos de noticias para la oficina, lanzar y mantener una revista especializada y operar un teatro al aire libre en las aldeas sobre el tema del proyecto (US$2,5 millones). Serán necesarios esfuerzos en gran escala para reformas complejas, que afecten grandes beneficios o grandes grupos de personas, sean controvertidas, o que vayan a llevarse a cabo cuando la disensión fuese particularmente costosa para los reformadores o la sociedad. · Decidir si compensar a los perdedores y en cuánto. Si se va a eliminar, reducir o reformar un programa existente, es probable que algunas personas pierdan, por lo que surge la cuestión de si compensarlos y cómo, según se discutió anteriormente. Se crearon varios programas de transferencias de dinero como compensación parcial por la reducción o eliminación de subsidios de energía o servicios públicos, los que usualmente buscaban compensar a los consumidores que se encontraban al final o en la mitad de la distribu- Tejer la política de protección social 451 ción del bienestar. En otras partes los gobiernos cambiaron las reglas de aceptación para los programas o programas sucesores. Cuando entran en vigor nuevos requerimientos de aceptación algunas veces los elegibles según las reglas anteriores son apadrinados e ingresan al menos por un período. Por ejemplo, cuando Ecuador convirtió su programa Bono Solidario al programa Bono de Desarrollo Humano, permitió a los beneficiarios entrados en años del programa anterior que se encontraban justo por encima del um- bral de aceptación permanecer en el nuevo programa por un año. En forma semejante, cuando Georgia cambió de la focalización por categorías al reemplazo de comprobación previa de medios de vida en su programa de beneficios de asistencia social, permitió a los anteriores beneficiarios que no calificaban según los nuevos criterios de aceptación mantener su beneficio por un cierto período. · Tener una opción verosímil. Si se ofrece un programa como forma de compensación, la promesa debe ser verosímil y esto es válido en el momento de anunciar el plan de reforma y debe mantenerse la credibilidad en los primeros meses de la prestación. En Zambia, cuando el gobierno introdujo un programa de estampillas de alimentos en los años ochenta como parte de un paquete de reformas al precio del maíz, omitió presu- puestar y administrar el dinero lo bastante bien para asegurar que podía reembolsar inmediatamente a los minoristas el valor de las estampillas. Una vez los minoristas ex- perimentaron retrasos en los pagos del gobierno se rehusaron a aceptar las estampillas del público y se derrumbó la credibilidad del programa. Capacidad administrativa Las cuestiones clave para determinar la factibilidad administrativa son las de determinar la capacidad necesaria y el lugar donde debe ubicarse. Como los demás, este problema debe manejarse tanto a nivel de programa como del sistema completo de políticas de protección social. No hay un estándar individual disponible para establecer la capacidad necesaria al nivel del programa individual. Los programas nuevos, en especial los instalados durante situaciones de emergencia, se ejecutan con mucha frecuencia con sólo capacidad rudimentaria para procesar la aceptación y los pagos, y sistemas mínimos de control y auditoría. Los programas maduros y permanentes cuentan con versiones más sofisticadas de los mismos y también mecanismos de alcance, sistemas de certificaciones periódicas para la aceptación, sistemas establecidos de quejas y reclamos y mecanismos mucho más desarrollados de control y responsabilidad, incluyendo quizás algunos incentivos basados en el desempeño. Los programas difieren en su complejidad inherente: un programa de asignaciones para todos los niños o uno de pensión social son bastante sencillos comparados con uno de TCD con comprobación previa de medios de vida o uno de obras públicas. El grado de integridad o sofisticación variará también según el contexto, utilizándose sistemas más sencillos o rudimentarios generalmente en países con capacidad administrativa e ingresos más bajos. En el nivel del sistema completo, es deseable contar con un organismo que pueda revisar el sistema total, efectuar correcciones en relación con el equilibrio, inducir la cooperación entre las agencias o sinergias entre los programas, etc., pero rara vez se logra. 452 Políticas de protección social eficaces Cuando se va a crear un nuevo programa, los gobiernos tienen opciones sobre dónde situarlo (el organismo a cargo), cada una de los cuales tiene sus ventajas y desventajas (cuadro 9.9). Algunos objetivos con respecto a esta ubicación son situarlo donde pueda ser bien ejecutado, aprovechar la capacidad institucional donde exista en lugar de duplicarla, y situarlo donde pueda coordinarse más fácilmente con otros programas. Algunas veces existen conflictos entre estos objetivos. Los ministerios encargados del bienestar constituyen la ubicación natural para la mayoría de los programas de asistencia social, pero con mucha frecuencia son más débiles técnica y políticamente que otras opciones, por lo que los gobiernos suelen ubicarlos en otras entidades, especialmente en el caso de programas de emergencia o cuando se trata del programa bandera de un nuevo gobierno. Muy a menudo, la capacidad de operar un solo programa no se ubica en una sola agencia. Algunas funciones corresponderán a distintos ámbitos del gobierno y a menudo los programas intentarán aprovechar la capacidad existente dividiendo la responsabilidad entre las agencias, algunas veces con base en la cooperación, otras con base en contratos. Es importante asegurar que las partes se ajusten entre sí. En la sección 3 del capítulo 6 se tratan los temas pertinentes a la asignación de distintas funciones a diferentes niveles del gobierno en general; en la sección 4 del capítulo 4 el papel de las oficinas centrales y locales en la focalización; en la 4 del capítulo 5 los temas pertinentes a la contratación de las funciones de pagos y en el capítulo 6 el control, especialmente el basado en el desempeño, que es particularmente importante cuando participan distintas agencias en la operación de un programa. 6. ¿Con qué frecuencia deben revisarse las estrategias de las políticas de protección social? En las dos últimas décadas se han observado crecientes esfuerzos para medir, controlar y comprender la naturaleza de la pobreza, como también para diseñar políticas eficaces para combatirla, incluidas las políticas de protección social. Estos esfuerzos han sido posibles por la mayor disponibilidad de datos de encuestas de hogares, el aumento en la capacidad com- putacional y una tendencia creciente hacia el acceso abierto a los microdatos. Tales avances se han facilitado por el papel de defensa y de formación de capacidad de las organizaciones internacionales y la mayor capacidad de los países en desarrollo de analizar con rigor la po- breza, la vulnerabilidad y el papel de las políticas existentes sobre las políticas de protección social. Aunque los programas de estas últimas han figurado constantemente en las políticas para reducir la pobreza desde principios de los años noventa, su nivel de sofisticación ha au- mentado a través del tiempo. Métodos intensivos en datos para identificar a los pobres, como el del reemplazo de la comprobación previa de medios de vida y los mapas de pobreza han surgido gracias a estos avances y han provisto a los gobiernos las herramientas para reemplazar programas categóricos más costosos con programas focalizados más eficazmente. La forma en que se diseñan e implementan los programas de protección social en los países en desarrollo continuará sofisticándose más aún. Las demandas de un mejor desempeño de esos programas aumentan con el énfasis que hacen los gobiernos, agencias de financiación, organizaciones no gubernamentales y el público en general en ser responsable, producir resul- tados y demostrar impactos claros mediante evaluaciones de impacto rigurosas. Todas estas presiones exigen revisiones regulares del sector de las políticas de protección social al caer en Tejer la política de protección social 453 Cuadro 9.9 Opciones de ubicaciones institucionales para las políticas de protección social Opción Ventaja Desventaja Nivel de programas Elministeriode · Esamenudolaubicaciónnatural · Losministeriosdebienestaramenudo bienestarsocial · Puedepermitirconfacilidadquelos tienenbajacapacidadadministrativay programascompartanestructuraspara pocopoderpolítico focalización,control,pagos,etc. · Facilitaeldesarrolloyequilibrioalargo plazodeunapolíticadeprotecciónsocial silamayoríadelosprogramasrespondena unsoloministerio Laoficinadel · Selaasociaamenudoconsistemas · Puededesordenarelpaisajeinstitucional presidenteo administrativosmásmodernosyotroscon · Puedesermásdifícilmantenerelpro- primerministro mayoressalarios,loqueocasionamejor gramalibredeinterferenciapolíticaen capacidad larealidadolapercepciónodelograr · Puededarlepoderalprogramaensutrato continuidadentreciclospolíticos conlossocios Unministerio · Permitelaintegracióndeaccionesen · Implicaduplicacióndesistemaspara sectorial losladosdelaofertaylademandapara focalizaciónyotrasactividadesenlos incrementarelusodelservicio ministeriosyprogramas · Dificultalacoordinacióndelosbeneficios yelasegurarqueelpaquetecombinado delosprogramasseajustoysuficiente, peronoinducedemasiadosdesincenti- vos. Losconcejos · Tienebuenasposibilidadesparaprogramas · Puedecausardesigualdadhorizontalsi municipales dealcance,mecanismosdeapelación,etc. nosefinanciacentralmente · Puedeserespecialmenteútilparaasegurar · Ocasionalanecesidaddemanejar quelosprogramasdeobraspúblicasse problemasdeincentivosparadesempeño integrenbienconlossistemasparala sisefinanciacentralmente planeacióndelainfraestructura · Esprobablequecausevariabilidadsus- tancialenrelaciónconlaimplementación delprograma Nivel de sistemas Elgabinete · Eslaubicaciónnatural · Puedeserdetanaltonivelqueper- manezcanegligentesinllegaralnivel técnicorequerido Unasecretaría · Puedeofrecerpodersignificativoymejorar · Puedecausarconfusióndefunciones técnicaespecial losresultados · Puededesordenarelpaisajeinstitucional, enespecialsilasecretaríapierde importanciaconuncambiodegobierno odeprioridades,peronoseelimina Elministeriode · Puedeserunsitiosensibleparaubicar · Dividelasresponsabilidadesparaunsolo planeación funcionescompartidasporprogramasy programayconfundelosmecanismosde sectores responsabilidad Fuente:losautores. 454 Políticas de protección social eficaces la obsolescencia las antiguas estrategias por la emergencia de nuevos problemas y prioridades cuando el progreso realizado para resolver el primer nivel de un problema revela la siguiente generación de problemas, o simplemente cuando los gobiernos han aprendido a resolver pro- blemas en formas más eficientes. En relación con el momento en que los países necesitan una revisión general de su política sobre políticas de protección social, la respuesta es "ahora mismo" para los países que carecen de una estrategia para el sector y ésta es igualmente válida para los países que consideran la introducción de nuevos programas o cambian en forma sustancial la mezcla de programas. Para la mayor parte de los demás países que tienen un plano estratégico en el archivo, las eva- luaciones o revisiones de la estrategia de políticas de protección social se ameritan al menos cada 5 o 10 años. En el período intermedio entre tales evaluaciones, probablemente serán necesarias las evaluaciones a nivel de programas. Si bien más limitadas en alcance, éstas representan la mayoría de las reformas del sector de las políticas de protección social. Ellas desencadenan la adaptación de los programas de protección social a las circunstancias cambiantes mediante mejoras incrementales en el diseño y las operaciones. Tejer la política de protección social 455 Anexo: Costos administrativos según tipos de intervención % de cos- Región País Año Programa tos totales Fuente Programas de dinero y cuasidinero Europa Albania 2004 NdihmeEkonomika 7,2 Tesliucyotros, yAsia enpreparación Armenia 2006 FamilyPovertyBenefits 2,2 central Program Bulgaria 2004 GuaranteedMinimumIncome 9,9 Program Bulgaria 1992/ Asignacionesparahijos 5,6 Coady,Groshy 93 Hoddinott(2004) Kirguistán 2005 UnifiedMonthlyBenefit 9,3 Tesliucyotros, Program enpreparación Lituania 2004 SocialBenefitProgram 6,5 Rumania 2003 GuaranteedMinimumIncome 9,8 Program AméricaLatina Honduras 1992 Estampillasdealimentospara 12,0 Grosh(1994) yelCaribe familiasencabezadaspor mujeres Honduras 1992 BonoMaternoInfantil 6,0 Jamaica 1992 FoodStampProgram 10,0 México 1992 Tortivales 12,0 Venezuela, 1992 Becasalimenticias 4,0 R.B.de MedioOriente Yemen,Re- 2001 SocialWelfareFund 8,5 Coady,Groshy yÁfrica públicadel Hoddinott(2004) septentrional Asiameridional SriLanka 1982 FoodStampProgram 2,0 Castañeda(1998) África Namibia 1993/ Pensióndevejez 9,5 Coady,Groshy subsahariana 94 Hoddinott(2004) Zambia 2005 PilotSocialCashTransfer 16,6 Devereuxyotros Scheme (2005) Mediana 8,9 Media 8,2 Programas de transferencias condicionales de dinero AméricaLatina Brasil 2003 BolsaFamilia 12,3 Lindert,Skoufiasy yelCaribe Shapiro(2006) Colombia 2000/ FamiliasenAcción 10,5 Lindert,Skoufiasy 4 Shapiro(2006) (Continúa en la página siguiente) 456 Políticas de protección social eficaces (Continuación anexo) % de cos- Región País Año Programa tos totales Fuente AméricaLatina República 2006 Solidaridad 5,9 BancoMundial yelCaribe Dominicana (2006a) Ecuador 2005 BonodeDesarrolloHumano 4,1 Jamaica 2004/ PATH 13,0 5 México 2003 PROGRESA/Oportunidades 6,0 Lindert,Skoufiasy Shapiro(2006) Perú 2006 Juntos 11,6 BancoMundial (2006a) Asia Bangladesh 2002 PrimaryEducationStipend 4,0 Ahmed(2005) meridional Program Pakistán 2005/ Programadeapoyoalosniños 6,7 BancoMundial 6 (piloto) (2006k) Mediana 6,7 Media 8,2 Dispensas de tarifas AméricaLatina Colombia 1992 Préstamosaestudiantes 21,0 Grosh(1994) yelCaribe CostaRica 1992 Dispensadematrículauniver- 16,0 sitaria Jamaica 1992 Préstamosaestudiantes 30,0 Belice 1992 Dispensadetarifashospita- 0,4 larias República 1992 Dispensadetarifashospita- 3,6 Dominicana larias Mediana 16,0 Media 14,2 Programas relativos a alimentos AméricaLatina Bolivia 2003 Alimentaciónescolar,WFP 55,5 Lindert,Skoufiasy yelCaribe Shapiro(2006) Brasil 1997 ProgramaNacionaldeAlimen- 28,9 taciónEscolar Colombia 2003 Alimentaciónescolar,WFP 20,5 República 2003 Alimentaciónescolar,WFP 9,4 Dominicana ElSalvador 2003 Alimentaciónescolar,WFP 46,2 Guatemala 2003 Alimentaciónescolar,WFP 14,0 Honduras 2003 Alimentaciónescolar,WFP 30,1 Nicaragua 2003 Alimentaciónescolar,WFP 38,3 Lindert,Skoufias, andShapiro(2006) (Continúa en la página siguiente) Tejer la política de protección social 457 (Continuación anexo) % de cos- Región País Año Programa tos totales Fuente AméricaLatina Chile 1992 Dietassuplementarias 6,0 Grosh(1994) yelCaribe CostaRica 1992 Paquetesdiariosdealimen- 9,0 tación República 1992 ProyectoMaterno-Infantil 12,3 Dominicana Jamaica 1992 Nutribuns 6,8 Perú 2005 Alimentaciónescolar,WFP 19,2 WFP(2006a) Perú 1992 Programadealimentacióny 22,0 Grosh(1994) nutriciónparafamiliasdealto riesgo México 1992 Lecheindustrializada 28,5 CompañíaNacionaldeSubsis- tenciasPopulares Asia Bangladesh 2001 IncomeGenerationforVul- 10,0 Ahmed(2005) meridional nerableGroupDevelopment Program África Benín 2005 Alimentaciónescolar,WFP 37,2 WFP(2006a) subsahariana Malawi 2005 Alimentaciónescolar,WFP 35,8 Malí 2005 Alimentaciónescolar,WFP 52,0 Mediana 22,0 Media 25,4 Obras públicas AméricaLatina Argentina 2004 JefesdeHogar 1,6 Lindert,Skoufiasy yelCaribe Shapiro(2006) Bolivia 1992 EmergencySocialFund 3,5 Grosh(1994) Perú 2002/ ATrabajarUrbano 23,0 Chacaltana(2003) 3 MedioOriente Marruecos 1990s PromotioneNationale 6,0 BancoMundial yÁfrica (2001g) septentrional Yemen,Re- 2003 SecondPublicWorksPrograms 3,7 Al-Baseir(2003) públicadel Asiameridional Bangladesh 2001 RuralMaintenanceProgram 24,0 Ahmed(2005) Mediana 4,9 Media 10,3 Fuente:losautores Nota: WFP=WorldFoodProgramme. 10 Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos Mensajes clave · Noexisteunarecetasencillaparaunsistemadepolíticasdeprotecciónsocial,pueslasnecesidades ycapacidadesdifierensegúnelcontexto.Tantolamezcladeprogramascomoelmanejodelos programasindividualesdeberíanvariarsegúnloslugares. · Laspolíticasdeprotecciónsocialenlospaísesdebajosingresosestánsujetasaenojosasdecisiones sobrepreferenciasyusualmentesecentranenmejorarlopeordelaindigenciaintentandoimpedir quelasfamiliassufranpérdidasirrecuperablesyayudarlasainvertirensushijos.Lossistemasde políticasdeprotecciónsocialdeberíanfortalecersedesdeunospocosprogramasmantenidosa travésdeltiempoparapermitireldesarrollodelacapacidadinstitucional.Losprogramasindivi- dualespuedenserrelativamentesencillos. · Lossistemasdepolíticasdeprotecciónsocialenlospaísesdemedianosingresospuedenaspirar acubrirtodoslosgruposobjetivoymotivacionesparalaspolíticasdeprotecciónsocialaunque tienden a enfocarse en ayudar a los pobres crónicos. Los programas individuales pueden ser bastantesofisticados,perolasinnovacionesnosehandifundidoatodoslosprogramasdelpaís quepodríanbeneficiarsedeellas. · Lossistemasdepolíticasdeprotecciónsocialquesiguenaunacrisiseconómicaoaaumentosde preciosenlosalimentostienendosobjetivosprimarios:protegerlosingresosyevitarpérdidasirre- cuperablesdeactivosfísicosycapitalhumanoycontribuiramantenerelconsensopolíticoalrededor delaspolíticasnecesariaspararesolverlacrisis.Elaumentodelaescaladelosprogramasenforma rápidaesdifícilporloqueseránnecesariosalgunoscompromisosconrespectoalafocalización, lacompatibilidaddeincentivosylaresponsabilidad.Talescompromisosseránmenosprobablessi elpaístieneunprogramabasequepuedamodificaryexpandirquesidebeempezardesdecero. · Elpapelclavedelaspolíticasdeprotecciónsocialdespuésdeundesastrenaturalesayudaralas familiasaevitarpérdidasirrecuperablesquepuedenocurrirdespuésdeldesastrereal.Lossistemas eficacesdepolíticasdeprotecciónsocialdebenconsiderarsecomouncomplementodeesfuer- zosmayoresparaprotegerlosmediosdevidayemprenderlareconstrucciónylarecuperación. Nuevamente,dadaslasdificultadesdeaumentarlaescaladelosprogramasconrapidezlospaíses consistemasexistentesdepolíticasdeprotecciónsocialquepuedenmodificarestaránenmejor posicióndeejecutarpolíticasdeprotecciónsocialdespuésdeundesastrenatural.Puedenrequerir ajustarprocedimientosdurantelarespuestaydespuésnecesitaránmecanismosparavolveralos procedimientosnormales. · Enrelaciónconlareformadepolíticas,laspolíticasdeprotecciónsocialpuedentenerdospapeles relacionadosperoalgoseparados.Puedencontribuiracompensaralospobresporlaspérdidas sufridasymásalládeesopuedencontribuiragenerartoleranciapolíticadelareforma.Algunos programasconunobjetivodeeconomíapolíticaprimordialmentetemporalpuedenencontrarse enunaescalademasiadograndeparasostenerlayporestodebentenerunacláusulaclarade terminación incorporada. Otros programas con un enfoque más claro en la pobreza se crean paraserpermanentesyporesodebendiseñarseparasersostenibles.Siseinicianrápidamente, necesitaránunperíododuraderodedesarrolloinstitucionalydereformadeprocesos. 460 Políticas de protección social eficaces E l objetivo principal de este capítulo es mostrar cómo aplicar los principios del diseño de las políticas de protección social en diferentes entornos. Dado que no existe una receta sencilla para un sistema de políticas de protección social, en el capítulo 9 se recomienda cómo ensam- blar una política de protección social esbozando el proceso utilizado para llegar a programas y políticas específicas de cada país. Las necesidades difieren según el contexto y usualmente están disponibles distintas formas de satisfacerlas. Este capítulo va un paso más adelante, ha- cia la concreción y especificidad, discutiendo los distintos tipos de contextos y lo que pueden implicar para un diseño e implementación sensibles de políticas de protección social con ilustraciones de cada uno. Una política apropiada sobre políticas de protección social varía no sólo según los lugares sino también según el tiempo en el mismo país al cambiar el contexto. La experiencia de los países que ingresan a la Unión Europea ilustra bien este punto (recuadro 10.1). En cada entorno de país delineamos el contexto general utilizando el mismo diagnóstico: evaluación de necesidades, revisión de la capacidad de los programas individuales y los sistemas de políticas de protección social como un todo. Luego pasamos a discutir cómo podrían cons- truirse la políticas de protección social, lo que se relaciona no sólo con la mezcla de programas (en dinero contra en especie) sino también con detalles específicos de las características de diseño de los programas. Por ejemplo, ¿debería un programa de transferencias de dinero ser de titulación o racionado? ¿Debería ser con comprobación previa de medios de vida o con reemplazo de ésta? ¿Qué características deberían utilizarse para limitar los desincentivos para trabajar? Con tales diferencias es como se efectúa gran parte de la adaptación a los diferentes contextos. 1. Las políticas de protección social en los países de bajos ingresos La idea de que las políticas de protección social son un componente importante de la política económica en los países de bajos ingresos sólo ha empezado a aceptarse en los últimos años, de manera que la práctica es aún relativamente incipiente. Aun cuando han sido aceptadas, las políticas de protección social están sujetas a difíciles decisiones de prioridades sobre cómo utilizar los recursos escasos que caracterizan todas las selecciones políticas en dichos países. No obstante, varios países muy pobres están haciendo progresos prometedores. Contexto general En países de muy bajos ingresos, los ingresos son bajos y la vulnerabilidad alta. Dichos países se caracterizan por un producto interno bruto (PIB) per cápita extremamente bajo, del orden de US$300 a US$600 por año y una tasa de pobreza superior al 40%. El crecimiento es a menudo lento y con pocas perspectivas de mejora en las tasas de pobreza. Esta situación se aplica a países como Chad, Etiopía, Malawi, Malí, Nepal y Níger. Muchos de los países de muy bajos ingresos no tienen litorales, poseen una infraestructura física limitada, tienen la presión de tener grandes poblaciones y cuentan con pocos recursos naturales. Sus principales problemas incluyen la baja productividad de la mano de obra dedicada a la agricultura de subsistencia y una carencia de oportunidades de empleo por fuera de la parcela. El papel de los planes de Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 461 Recuadro 10.1 Las políticas de protección social en Europa oriental: de la planificación central, al acceso, a través de la transición Con la planificación central la distribución del ingreso era relativamente igual, el acceso a los servicios de salud y educación era gratuito, los mercados de vivienda altamente controlados y los precios de muchos productos básicos, subsidiados. Con generosas pensiones se proveía de ingreso a los entrados en años y los individuos con necesidades especiales eran llevados a instituciones especiales. Por todo esto existía poca necesidad de un sistema de asistencia social que tuviera en cuenta diferencias de ingreso o necesidades especiales. El bienestar económico de las familias lo determinaba principalmente el número de hijos y los beneficios familiares en forma de asignaciones para hijos eran, así, centrales para la asistencia social, generosos y universales. Con la transición de economías planeadas a economías de mercado cambiaron muchas de las partes constituyentes del sistema. Apareció el desempleo abierto, la desigualdad de ingresos aumentó en forma aguda, se eliminaron los subsidios de precios, el acceso a la salud y la educación declinó en algunos casos, o se hizo más dependiente de las tarifas y el valor real de las asignaciones para los hijos disminuyó muy a menudo. Al principio de la transición la pobreza estaba generalizada, pero a menudo era superficial o temporal. Al progresar las reformas y restablecerse el crecimiento declinaron las tasas de pobreza general, pero no todos prosperaron en igual forma y surgieron los cinturones de pobreza crónica e intensa. Estos cambios suscitaron la necesidad de dos nuevas clases de asistencia: beneficios de desempleo y asistencia social basada en necesidades, que requerían nuevas capacidades, y los países bregaron a fin de construir el entendimiento político y los sistemas administrativos para manejar estos nuevos programas, que continuaron al lado de las asignaciones para hijos todavía importantes. Con su acceso a la Unión Europea, estos países se enfrentan ahora a nuevos desafíos para sus políticas de asistencia social. La legislación relacionada con el acceso no gobierna la asistencia social y la Unión Europea está utilizando el método abierto de coordinación para armonizar las políticas. La política social de la Unión Europea tiene objetivos ambiciosos para reducir la po- breza y aumentar la inclusión social. Las medidas políticas no son obligatorias ni uniformes pero promueven el suministro de un ingreso mínimo garantizado (a todos los residentes, no solo los nacionales) con medidas acompañantes de activación laboral. El énfasis en la inclusión social trae a primer plano la necesidad, para los países en el acceso, de integrar mejor las minorías y reintegrar a los anteriormente atendidos a las instituciones. Fuente:SiposyRingold,2005. seguro social contributivo es extremamente limitado por el pequeño tamaño del sector formal. El crecimiento es más robusto en algunas economías mayores de bajos ingresos, pero aún así forman parte de los grandes números de las personas más pobres del mundo que se concentran con mucha frecuencia en grupos sociales particulares o viven en zonas geográficas particulares como sucede, por ejemplo, en Bangladesh, India, Kenia, Uganda y Vietnam. En adición a la pobreza difundida y generalizada y a la escasa base de activos predominante en los países de muy bajos ingresos, la gente que vive en dichos países es extremamente vul- nerable a las crisis idiosincrásicas y covariadas. Las estrategias de administración del riesgo de tipo tradicional, informal y basada en la comunidad son en gran medida ineficaces para tratar la pobreza general y tienden a derrumbarse durante crisis covariadas grandes y/o repetidas. 462 Políticas de protección social eficaces Capacidad La capacidad general de gobierno es débil en la mayoría de los aspectos en estos países, inclu- yendo la administración, la contabilidad y los controles logísticos y financieros. Los programas de protección social no tienen capacidad de aprovechar otros sistemas en el grado en que pue- den hacerlo en otros países: las encuestas de hogares para diagnosticar necesidades y sobre las cuales adjuntar el control de los estudios de focalización y evaluación están desactualizadas, los registros civiles y la documentación de identificación son incompletos, las bases de datos tributarias y/o de ingresos son demasiado limitadas para ser utilizadas por los sistemas de focalización y los sistemas bancarios o de banca postal sólo cubren zonas urbanas y por tanto son inadecuados para utilizarse como mecanismos de pago. Sistemas de políticas de protección social La mayoría de los países de muy bajos ingresos tienen sistemas de políticas de protección social mínimos financiados por el gobierno que usualmente operan con muy pocos recursos para causar un impacto y cuentan sólo con sistemas administrativos rudimentarios. Los recursos públicos son extremamente limitados, especialmente dada la demanda competitiva por otros servicios básicos. Con un recaudo tributario total del 10 al 15% del PIB (Banco Mundial, 2007r), un país con un PIB per cápita de US$500 por año contará con sólo unos US$50 a US$75 por año por persona para todas las funciones públicas: combatir la desnu- trición, proveer colegios, mejorar la infraestructura física, atender la baja productividad agrícola y proveer todos los demás servicios. En general hay poca ayuda disponible para las familias que enfrentan crisis idiosincrásicas o con vulnerabilidades especiales. Es muy probable que la financiación de programas para los desamparados y aun más para quienes sufren crisis covariadas provenga de donantes, por lo que la administración de parte de estos últimos es así un asunto crítico. Los países deberían buscar compromisos a largo plazo de los donantes, desarrollar sólo unos cuantos programas permanentes y canalizar el apoyo para éstos para construir y preservar capacidad institucional a fin de obtener economías de escala. Unos pocos países de bajos ingresos, como Bangladesh, India y Sri Lanka, han apoyado políticas de protección social con financiación interna y/o han resuelto en gran parte los pro- blemas de la administración de los donantes y programas de larga duración. Los mejores de estos programas tienen muchas, aunque algunas veces no todas, las características de las buenas prácticas ­por ejemplo, el Maharashtra Employment Guarantee Scheme y el Bangladesh Food for Education Program­ pero muchos otros programas podrían hacerse más eficaces mediante reformas a su diseño básico y una mejor implementación. Papel potencial de los sistemas de políticas de protección social Las enormes necesidades y limitación de recursos de los países de muy bajos ingresos significan que se requiere una crucial decisión sobre las prioridades de objetivos y una atención detallada a la implementación. En estos países las políticas de protección social deberían enfocarse, y usualmente lo hacen, en complementar los ingresos de los más pobres a fin de impedir Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 463 pérdidas irrecuperables de capital humano y medios de vida. Aun éstas se centrarán en un subconjunto de los más pobres, no todos por debajo de la línea de pobreza. Los programas para crisis covariadas pueden financiarse en forma intermitente, casi siempre por medio de donantes. Los programas para atender crisis idiosincrásicas y servicios sociales usualmente no están bien desarrollados o financiados y el sector informal tiende a proveer cualquier apoyo que esté disponible. Intervenciones e implementación Los programas de trabajo son programas seleccionados con frecuencia porque contribuyen a formar o mantener infraestructura muy necesaria y pueden ser autofocalizados. Un programa estacional en zonas rurales puede ayudar a las familias a tender un puente sobre la estación de hambruna; versiones mayores pueden ser apropiadas después de sequías o inundaciones y las operaciones en zonas urbanas pueden asistir si la inestabilidad en los precios de los bienes básicos causan crisis a la economía urbana. Los programas de obras públicas deberían utilizar mano de obra para mejorar infraestructura como vías, sistemas de irrigación o de drenaje que contribuyan a elevar la productividad. En países de muy bajos ingresos los programas de obras públicas pueden tener una intensidad de mano de obra bastante alta y organizarse los trabajadores en la construcción tradicional o en cuadrillas de trabajo. Un programa de obras públicas podría complementarse con uno de pequeñas transferencias, posiblemente estacional, para los más necesitados. Debido a las dificultades de distinguir con precisión las sombras de pobreza, el programa podría focalizarse por categorías; por ejemplo dirigido a las viudas en Asia meridional, a los huérfanos en África meridional o a los disca- pacitados en otros lugares. Puede emplearse también la focalización basada en la comunidad y las comunidades a menudo eligen concentrar el apoyo en tales grupos aunque no sea un requisito del programa. Varios países de bajos ingresos han implementado recientemente nuevos métodos de reemplazo de comprobación previa de medios de vida para identificar a los más pobres, pero no están claras aún sus enseñanzas. Cuando la desnutrición es un problema el país debería tener un programa fuerte de nu- trición, dentro del cual puede ser útil un elemento de transferencia. El grupo objetivo para dicho programa son las mujeres embarazadas y lactantes y los menores de dos años, que constituyen el grupo de edad para el que tienen mayor impacto los programas de nutrición. Si los recursos lo permiten, las dispensas de pagos por servicios de salud y educación para un segmento ligeramente más amplio de la población ayudarán a salvaguardar o formar el capital humano. Cuanto mayor sea un programa, más importante será arreglar vínculos máximos a los servicios de salud y educación, para asegurar que en adición a aliviar la miseria, el programa forme capital humano. Una veintena o más de países de África subsahariana trabajan en propuestas o proyectos pilotos para nuevos planes de transferencias de dinero. Esperamos que en los próximos años empecemos a ver programas modestos, pero bien implementados en muchos de estos países. Entre tanto el Productive Safety Net Program (PSNP) de Etiopía ilustra muchos de los problemas pertinentes a las políticas de protección social en entornos de muy bajos ingresos. 464 Políticas de protección social eficaces El programa de políticas de protección social productivas de etiopía Desde mediados de los años ochenta las imágenes de graves sequías y hambrunas en gran escala se han asociado en forma implacable con Etiopía.1 Entre 1999 y 2000 el 42,2% de la población vivía por debajo de la línea de pobreza nacional y el 22,5% de las familias era extre- mamente pobre y vivía por debajo de una línea de pobreza de alimentos de 1.650 calorías por persona por día. La mayoría de las familias pobres se ocupa en agricultura de subsistencia en pequeñas parcelas de tierra degradada. Diariamente deben manejar el hambre, la adversidad extrema y múltiples fuentes de incertidumbre. La variabilidad climática es alta y en las lluvias es de las más altas del mundo, sus fluctuaciones se relacionan en forma inversa a los ingresos medios: cuanto mayor el coeficiente de variabilidad en las lluvias, menor es el consumo (Banco Mundial, 2005d). Un riesgo existente es el de la falta de lluvias. En adición, los riesgos para la salud, incluidos los de malaria y VIH/SIDA, agravan la vulnerabilidad de los pobres enviando a muchos miles de personas a trampas de pobreza. Como resultado, cada año durante más de dos décadas el gobierno de Etiopía ha tenido que lanzar un llamado de emergencia para la ayuda alimenticia internacional. Esta asistencia de emergencia anual se diseñó para satisfacer las necesidades de consumo de las familias con pobreza crónica o transitoria e inseguridad alimenticia.2 Aun cuando la cantidad total de asistencia humanitaria provista fue sustancial (estimada en promedio en unos US$265 millo- nes por año entre 1997 y 2002) y salvó muchas vidas, las evaluaciones han mostrado que fue impredecible tanto para los planeadores como para las familias, con mucha frecuencia llegando tarde en relación con la necesidad. Los retrasos y la incertidumbre significaron que la ayuda de emergencia no pudo utilizarse efectivamente en las obras públicas que aspiraba apoyar y así hizo poco para proteger los medios de vida, impedir la degradación ambiental, generar activos comunitarios o mantener los activos familiares (capital físico o humano). De modo que, a pesar de los grandes flujos de entrada de ayuda alimenticia, la inseguridad alimenticia a nivel de las familias continuó siendo generalizada y crónica. En realidad, la inseguridad alimenticia crónica ha venido aumentando a raíz de repetidas sequías cuando las familias vulnerables no pudieron manejar sus efectos y se hundieron más en la pobreza. Como parte del mismo fenómeno el crecimiento rural se estancó también. Dadas estas deficiencias del régimen de ayuda de emergencia, el gobierno etíope decidió que era necesario un instrumento alterno para apoyar a las familias con inseguridad alimenticia crónica y abordar algunas de las causas subyacentes de esa inseguridad, por lo que, en 2005 inició la implementación de un nuevo programa, el Productive Safety Net Program (PSNP), el cual reemplazó al sistema de ayuda humanitaria de emergencia como instrumento principal en la política de protección social del país y actualmente es operativo en 234 distritos con inseguridad alimenticia crónica (de un total de 692). El PSNP provee recursos a familias con inseguridad alimenticia crónica en dos formas: mediante pagos a las personas capaces por participación en programas de obras públicas 1 Esta subsección se basa en Banco Mundial (2006n). 2 Se define la inseguridad alimenticia como la falta de acceso a alimentación suficiente para una vida activa y saludable. La inseguridad alimenticia crónica se refiere a la persistencia de esta situación en el tiempo, aun en ausencia de crisis idiosincrásicas o covariadas. Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 465 intensivos en mano de obra y por medio de donaciones directas a las familias compuestas por entrados en años o que no pueden trabajar por otras razones. Los comités comunitarios deciden la entrada al programa y determinan las familias que participan en las obras públicas o las que reciben transferencias incondicionales de dinero. Las familias elegibles son aquellas que experimentan más de tres meses al año, cada año, inseguridad alimenticia. El programa ofrece a los beneficiarios hasta seis meses de apoyo de consumo al año. El programa implicó la realización de varias reformas al programa de obras públicas para mejorar el valor de las obras realizadas, a saber, destinar específicamente un 20% de los fondos para insumos no laborales, proveer un flujo predecible de varios años de recursos de modo que pudiese llevarse a cabo la planeación y realizar las obras en la estación seca cuando es factible la construcción, e integrar la planeación y selección de las obras en los planes de desarrollo de los distritos. En la planeación de las obras públicas se ha adoptado un enfoque integrado a la planeación de cuencas que aspira revertir la severa degradación ambiental y elevar los ingresos agrícolas a largo plazo. A pesar de varios problemas menores iniciales, asociados con restricciones de capacidad, en 2006 el PSNP efectuó unas seis rondas de pagos a unos 7,3 millones de beneficiarios. Las obras públicas del PSNP operan a gran escala y generaron más de 172 millones de personas-días de trabajo en 2007. La mayoría de las obras se concentran en actividades de conservación del suelo y el agua (cuadro 10.1). Se encontró que las obras han producido ya beneficios demostrables para las comunidades en forma de transformación ambiental. Por ejemplo, la conservación del agua ha ocasionado una mayor productividad agrícola y un aumento en la recarga de agua subterránea tal que fuentes secas han empezado a fluir nuevamente. En adición, las comuni- dades han mejorado la generación de ingreso a partir del cierre de zonas y mejorado el acceso a los mercados y a los servicios de educación y salud. En una encuesta de beneficiarios de 2005 se halló que el PSNP había tenido un significativo efecto positivo en el bienestar de los beneficiarios calculado tanto por indicadores subjetivos como objetivos. En la encuesta se encontró que tres de cada cinco beneficiarios evitaron tener que vender sus activos para comprar comida en 2005 y según un 90% de las familias esto fue resultado de su participación en el PSNP. Casi la mitad de los encuestados declaró que había utilizado instalaciones de servicios de salud más entre 2005 y 2006 que entre 2004 y 2005 y el 76% le dio el crédito por este mejor acceso al PSNP. Más de una tercera parte inscribió más hijos en el colegio y el 80% lo atribuyó a su participación en el PSNP. Se planea trabajo significativo para mejorar aún más la capacidad de implementación y llevar los sistemas a un nivel de funcionamiento que no era posible antes con programas fragmentados y temporales. También se están iniciando trabajos sobre un mecanismo de donaciones contingentes que activará recursos adicionales para la política de protección social en distritos afectados donde el programa funcione en los años en que la caída de lluvias sea particularmente inadecuada. El PSNP se complementa con el Food Security Program, un programa general con el que se intenta ayudar a las familias a aumentar sus ingresos mediante donaciones para reasentamiento, paquetes de generación de ingreso para las familias y cultivos hidropónicos. Las familias que se benefician con el PSNP tienen también derecho a asistencia de otras partes del Food Security Program. Sin embargo, las intervenciones de seguridad alimenticia financiadas por donantes 466 Políticas de protección social eficaces Cuadro 10.1 Muestra de obras públicas apoyadas por el PSNP, 2007 Proyecto Resultado Construccióndediqueenterraplén(kilómetros) 482.542 Construccióndediqueenpiedra(kilómetros) 443.148 Construcciónymantenimientodeestanques(número) 88.936 Desarrollodefuentes(número) 598 Construcciónpozosexcavadosamano(número) 491 Rehabilitacióndeterrenosmediantecerramientosdezonas(hectáreas) 530 Canalesdeirrigaciónenpequeñaescala(kilómetros) 2.679 Establecimientodeguarderíasderefugio(número) 285 Semillerosproducidos(número) 301.778.607 Semillerosplantados(número) 12.883.657 Construccióndevíasrurales(kilómetros) 8.323 Mantenimientodevíasrurales(kilómetros) 20.458 Construccióndesalonesescolares(número) 340 Construccióndepuestosdesaludanimal(número) 71 Construccióndecentrosdecapacitaciónagrícola(número) 119 Fuente: FoodSecurityCoordinationBureau,2007. externos al PSNP se coordinan todavía muy poco con éste a nivel local y también son débiles to- davía los vínculos con los servicios rurales básicos como mercadeo y servicios veterinarios. La transformación del anterior sistema de reclamos de emergencia en el PSNP ilustra mu- chos de los problemas que rodean las políticas de protección social en los países de muy bajos ingresos; así: · Elprogramasemueveenunadirecciónclaramentebenéficagraciasaundiseñobásico que no sólo persigue utilizar los recursos de manera que se salven vidas, sino que también se asista en los medios de vida. El progreso en la implementación hasta la fecha sugiere que esto es posible aun en un entorno de muy bajos ingresos. · Elprocesodediseñoylaplaneacióndelaimplementaciónhanexperimentadouna difícil toma de decisiones sobre prioridades. Aun cuando su realización esté completa, el programa sólo proveerá una política de protección social en aproximadamente una tercera parte del país. Los distritos seleccionados son apropiadamente los más pobres pero muchos pobres viven también en distritos no atendidos por el programa. Aun en los distritos incluidos el umbral de aceptación es bajo: sólo las familias que han tenido inseguridad alimenticia más de tres meses por año. Países más ricos podrían haber intentado atender a los que tienen inseguridad alimenticia, pero en este entorno eso habría sido imposible. Además, el programa ha establecido su implementación por fases y se centra primero en consolidar el PSNP básico. Se espera enriquecerlo eventualmente en varias dimensiones, pero los administradores del programa y los donantes se han Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 467 percatado de que no puede realizarse todo enseguida. Así, por ejemplo, el fondo contin- gente para sequías no se implementó hasta el tercer año del PSNP. El gobierno reconoció que necesita desarrollar una versión modificada del programa para grupos pastorales, pero decidió primero consolidar el programa básico. Se han planeado los vínculos específicos de las familias con extensión agrícola, microcréditos y otros elementos del Food Security Program, pero no se han perseguido en las primeras fases hasta que tanto el PSNP como el Food Security Programa, estén funcionando regularmente. · Unabuenaimplementaciónrequiereunesfuerzodiligenteysostenido.En2007,el programa produjo muchos resultados positivos y las primeras evaluaciones cualitativas de su focalización e impactos son positivas, pero queda más por hacer para consoli- dar la implementación. Una buena implementación requiere también flexibilidad e innovación. Por ejemplo, el gobierno tuvo problemas inicialmente con el sistema de control del programa y mientras los resolvía desplegó equipos de respuesta rápida para visitar los distritos a fin de identificar y resolver problemas de implementación. Esto le dio a los administradores un sentido de lo que estaba yendo bien y lo que no y si los ajustes eran necesarios en distritos individuales o a nivel del sistema. Entre tanto, el diseño del sistema de control fue simplificado y está en camino un plan piloto para sistematizarlo. · Unaparteimportantedelareformaeselcambioalmarcodedonantesyañosmúltiples en lugar del sistema de apelación anual de emergencia en el que cada donante ejecutaba una iniciativa por separado, y esto se complementa con la decisión de ejecutar el pro- grama por medio de sistemas gubernamentales regulares y no las unidades especiales de implementación que son comunes en los programas financiados por donantes. El marco de múltiples años y la reducción de la fragmentación deberían permitir el desarrollo de sistemas administrativos mucho más eficaces y el marco de múltiples donantes debería ayudar también en la elasticidad, en el sentido de que el retiro o la disminución del compromiso de un donante tendrá un efecto menos perjudicial. 2. Las políticas de protección social en los países de medianos ingresos Los países de medianos ingresos tienen la mitad de la población mundial y una tercera parte de los pobres. Estos países tienen muchos tipos de políticas de protección social y reciente- mente han iniciado mucha experimentación en evaluación y aprendizaje sobre el buen diseño e implementación. Los programas individuales y en ocasiones los grupos de programas en algunos de estos países se aproximan a los de los países de la Organización para la Coopera- ción y el Desarrollo Económicos en cuanto a la focalización, el cuidado en el manejo de los incentivos para trabajar y la evaluación, y son razonablemente generosos. Otros países tienen más bien una mezcla de programas que un sistema integrado y sus programas individuales son más básicos. Contexto general El rótulo de medianos ingresos oculta una gran heterogeneidad entre los países y a menudo al interior de países individuales. El ingreso per cápita oscila entre US$1.000 en Azerbaiyán 468 Políticas de protección social eficaces y US$10.000 en Antigua y Barbuda y los coeficientes Gini entre 0,28 en Ucrania y 0,58 en Uruguay. En conjunto para estos países, el crecimiento ha sido fuerte en los últimos años, con tasas de 3,7% desde 1995 hasta 2000 y cerca de 5% desde 2001 hasta 2005. En relación con la pobreza, en 11 países de medianos ingresos, más del 40% de la población vive con menos de US$2 al día; en 12 países, menos del 5% de la población vive con menos de US$2 al día. Muchos otros países de medianos ingresos tienen fuertes economías nacionales, pero significativos cinturones de pobreza en grupos étnicos y regiones específicas (Banco Mundial, 2007d, 2007r). Las crisis macroeconómicas han sido una característica significativa en muchos países; por ejemplo, la crisis financiera de 1997 en Asia oriental y sus efectos en resultados, las crisis de Rusia y Turquía y las repetidas crisis de la deuda o financieras en América Latina. Estas crisis han sido influyentes en la conformación de las políticas sobre políticas de protección social en varios países y muchos programas de este tipo se han empezado como iniciativas para mitigar la crisis. Capacidad Los programas de protección social en los países de medianos ingresos pueden usualmente aprovechar los sistemas desarrollados por otras instituciones para otros propósitos. Los sistemas de identificación nacional o los registros civiles están suficientemente desarrolla- dos para utilizarlos como identificadores principales para los beneficiarios de uno o varios programas; los sistemas de impuestos a los ingresos y a la propiedad, los registros laborales y los mecanismos de facturación de servicios públicos son útiles para la focalización; los sis- temas bancarios o de banca postal están usualmente lo bastante desarrollados para proveer medios útiles de pago. Los datos para la comprensión de la pobreza y la vulnerabilidad están usualmente disponibles y un cuerpo razonable de análisis de las políticas sociales existentes y de evaluaciones de impacto, al menos parciales, de algunos programas están disponibles. Uno o dos de los programas insignia de cada país incorporan características sofisticadas para la focalización, la provisión de beneficios no monetarios, control de fraudes y errores, segui- miento general y evaluación. Sistemas de políticas de protección social La mayoría de los países de medianos ingresos tienen sistemas de políticas de protección social parciales, pero significativos, aunque es evidente una gran diversidad. En países del Medio Oriente y África septentrional los gastos son significativos y los principales instru- mentos son los subsidios generales de alimentos y, con mucha frecuencia, los de combus- tibles. Muchos países latinoamericanos tienen una larga tradición de estados de bienestar truncados, con sistemas de protección construidos con base en el seguro social contributivo ligado al mercado laboral formal, pero tienen también grandes sectores informales. Como hasta un 50% de los trabajadores y una proporción mucho mayor de pobres, laboran en el mercado informal y no están cubiertos por el seguro social, derivan poco beneficio de dichos planes. Un número creciente de estos países ha empezado a desarrollar el lado de asistencia social del estado de bienestar creando programas de transferencias condicionales Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 469 de dinero (TCD), varios han adoptado pensiones no contributivas y unos pocos han exten- dido el seguro de salud o las dispensas de tarifas para los pobres. Los países de la antigua Unión Soviética se han apartado del legado soviético de "privilegios" en especie basados en categorías para las transferencias de dinero y asignaciones para hijos focalizadas. Las políticas de protección social con apoyo público de los países de Asia oriental son todavía bastante pequeñas y los países tienden a depender de un crecimiento alto y el apoyo familiar para impedir la pobreza. Papel potencial de los sistemas de políticas de protección social Las políticas de protección social completas cubren los pobres crónicos, los afectados por algu- na crisis y los que tienen vulnerabilidades especiales. Pocos países de medianos ingresos han logrado la cobertura completa en los tres campos; en general, los programas para los pobres crónicos son los más desarrollados. Estos países tienen relativamente pocas restricciones para elegir cómo construir sistemas de políticas de protección social y su elección dependerá del punto de partida. Muchos países están iniciando sistemas focalizados de transferencias de dinero para suplir las necesidades de los pobres crónicos, aunque por diferentes razones: en Europa y Asia central, para reemplazar un sistema de privilegios no relacionado con las necesidades económicas; en América Latina y el Caribe, para atender el truncamiento del Estado de bienestar, y en unos pocos países de otras regiones, para reemplazar subsidios de productos básicos sin focalizar y sustanciales. Los programas dirigidos a grupos vulnerables constituyen cada vez más el foco de atención, en Europa y Asia central porque el sistema heredado de servicios sociales institucionalizados produjo poca atención y fue insosteniblemente costoso, y en otras regiones para suplir nece- sidades que antes no se suplían. Puesto que un mayor número de países está desarrollando fuertes programas de base, cuando llegue la próxima crisis tendrán algo funcionando como base para su asistencia, pero pocos países tienen todavía un diseño previo explícito para la administración de la crisis. La política de protección social puede incluir algunos otros servicios o su totalidad para mejorar la inclusión social, si bien a menudo no operan a escala completa y algunos países trabajan para asegurar la cobertura de grupos étnicos minoritarios o grupos indígenas. Están en desarrollo los servicios sociales para discapacitados, entrados en años, niños con cuidado paternal inadecuado y otros grupos, si bien en forma dispareja. Los países de América Latina y el Caribe están desarrollando programas para asegurar que los pobres y vulnerables tengan la documentación adecuada, especialmente de nacimiento, matrimonio, identidad, número de seguridad social y/o registro de votante, a fin de ayudar a las familias a aprovechar comple- tamente las oportunidades económicas y los programas del gobierno. Intervenciones e implementación Los países de medianos ingresos han venido innovando extensamente en relación con las políticas de protección social en los últimos años, contribuyendo al entendimiento de lo que es deseable y factible. Algunas características y programas relativamente sofisticados son claramente factibles en por lo menos algunos entornos y deberían replicarse los elementos 470 Políticas de protección social eficaces de los mejores programas en forma más general en otros países, pero especialmente desde el programa insignia de cada país a otros programas del mismo país. Las transferencias de dinero tendrán un papel más importante en los países estables de medianos ingresos que en otros entornos, en parte debido a que son factibles la com- probación previa de medios de vida o su reemplazo y permitirán la buena focalización que se requiere para las transferencias de dinero significativas. Los programas pueden utilizar una o más características para mantener bajos los desincentivos para trabajar. Por ejemplo, podrían configurar mayores beneficios para las familias con tasas de dependencia más altas y agregar un requisito de servicio público, trabajo, o inscripción en alguna clase de capacitación, o búsqueda de trabajo; o podrían complementarse con un crédito de im- puesto a los ingresos ganados. En países con políticas extensas de salud y educación pero uso inadecuado de ellas, podrían condicionarse los beneficios a las familias que obtengan servicio preventivo adecuado para sí, se inscriban en educación en salud y/o inscriban a los hijos en el colegio. Un programa de transferencias de dinero basado en necesidades puede integrar la cobertura de todos los grupos de edades o complementarse con asignaciones separadas para niños, o con pensiones sociales, utilizando posiblemente el mismo aparato administrativo. Los países con clima frío pueden proveer una asignación estacional para calefacción utilizando esencialmente las mismas estructuras administrativas, aunque posiblemente con un umbral mayor para la aceptación. Los mismos procedimientos de focalización, quizá con distinto umbral de ingreso, garantizarían el acceso al seguro de salud subsidiado o dispensas de tarifas para gastos de sa- lud. En países con una pequeña fuerza laboral informal y buena estabilidad macroeconómica, un programa de transferencias de dinero basado en necesidades podría convertirse en un programa de titulación y servir para proteger no sólo contra la pobreza crónica sino también contra las crisis. Los programas de obras públicas en los países de medianos ingresos deberían diseñarse para acomodar la complejidad de su infraestructura y sus mayores mercados laborales formales. Para acomodar la infraestructura generalmente más adecuada, dichos programas usualmente seleccionan las obras a nivel de gobierno local y tienen menor contenido de mano de obra de modo que se utilicen más equipos y/o materiales para construir obras de más alta calidad o más complejas. Alternativamente, las horas laborales pueden utilizarse para una variedad completamente distinta de actividades de servicio público. Por ejemplo, los beneficiarios pueden trabajar en parques, bibliotecas, colegios u hospitales, o actuar como ayudantes en el hogar para los ancianos o los discapacitados, lo que significa usualmente que los trabajadores se asignen en muchas agencias distintas en lugar de trabajar en grandes cuadrillas laborales en unos pocos sitios de construcción. Donde el mercado laboral es en su mayor parte formal, los programas de obras públicas algunas veces subsidian el empleo en empresas privadas o contabilizan la capacitación o la búsqueda de trabajo como esfuerzo laboral. Tales programas añaden el objetivo de mejores ingresos futuros al objetivo más modesto de apoyo inmediato de ingreso, que es lo usual en los programas de obras públicas. Todas estas variaciones a las obras públicas básicas dificultan mucho la supervisión del esfuerzo laboral, la consecución de puestos adecuados para los trabajadores, el control del programa, su evaluación de los objetivos y otras funciones semejantes. Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 471 Subsidios de alimentos en la República Árabe de Egipto: tan duraderos como las pirámides La historia de Egipto es una historia de atrincheramiento y de dificultad de hacer cambios duraderos a sus sistemas de subsidios.3 Egipto es un país de medianos ingresos con un PIB per cápita de US$1.250, un coeficiente Gini de 0,35 y un índice de pobreza de alrededor del 20%. La pobreza es bastante superficial, de modo que la adversidad extrema es rara. Al mismo tiempo, muchas familias están apenas por encima de la línea de pobreza y son vulnerables a caer en ella como resultado de crisis pequeñas y negativas. Las correlaciones más importantes de la pobreza son la ubicación (la pobreza es mayor en el Alto Egipto que en el Bajo y en las zonas rurales que en las urbanas), los bajos logros educativos del jefe de la familia y el trabajo en actividades de agricultura o construcción. Como nación productora de petróleo, Egipto busca redistribuir los ingresos por este concepto para el bien público. Este objetivo, combinado con la tendencia del país hacia gobiernos con larga tenencia política, favorece el mantenimiento de un sistema de políticas de protección social basado en subsidios generales. Los subsidios de energía han venido a dominar el gasto redistributivo, representando un 8% del PIB en el año fiscal 2004. Los mayores subsidios son para gas natural, diésel y gas de petróleo licuado. En la década de 1980 y principios de la de 1990, el gobierno subió los precios de la energía gradual, pero significativamente, con el fin de reducir los subsidios y no subió los precios internos entre 1997 y 2004. No causa sorpresa que los subsidios no estén bien focali- zados: el quintil más rico de la población recibe más o menos el triple del valor que recibe el quintil más pobre. Además, el subsidio reduce los incentivos para conservar la energía, lo que ocasiona alto consumo, contaminación y menores rentas de exportaciones. Egipto es quizás el caso clásico de los subsidios de alimentos y éstos dominan el presupues- to de la asistencia social. Hoy representan alrededor de 1,6% del PIB, en comparación con un 0,12% para asistencia social definida en forma más tradicional. Los gastos en el Fondo Social constituyen otro 0,16%. El gobierno puso a funcionar el sistema de subsidios en 1941 para evitar el hambre durante la Segunda Guerra Mundial, pero no lo revocó al terminar ésta, sino que permaneció relativamente pequeño a través de los años sesenta. El presidente Anwar Sadat aumentó en gran medida los subsidios y la variedad de productos subsidiados, especialmente después de 1977. Reformas importantes políticamente difíciles en los años ochenta limitaron la variedad de productos cubiertos, redujeron el costo fiscal de los subsidios y mejoraron la focalización. Las variedades de pan baladi y shami, elaborados a partir de dos grados de harina de trigo se subsidian en cantidades ilimitadas y a una magnitud sustancial (47 a 67% del precio). El aceite de cocina, azúcar, té, manteca de leche de búfalo, fríjoles, lentejas y pasta, se subsidian en cantidades definidas y en su mayoría con tasas de subsidio inferiores por artículo a las del pan. En principio, todas las familias son elegibles para una tarjeta de raciones de subsidios, la cual puede ser verde (tasa alta de subsidio) o roja (tasa baja). Las tarjetas rojas son para quienes cumplen uno cualquiera de 18 criterios de aceptación, de los cuales tres son a favor de los pobres: aceptación para otros programas focalizados, amas de casa divorciadas y trabajadores agrícolas estacionales y temporales. El resto de los criterios son regresivos; por ejemplo, los receptores 3 Esta parte se ha tomado mayormente de Sadowsky (1991) y Banco Mundial (2005c). 472 Políticas de protección social eficaces deben ser empleados del sector público o pensionados. Más del 80% del valor del subsidio llega a familias que no son pobres y el 25% de los pobres no recibe beneficio. El beneficio es equivalente a un 8% del gasto de consumo y un 5% de la población sale de la pobreza como resultado del programa. Los aumentos recientes en el precio mundial del trigo han revertido la reducción en costos lograda por las reformas anteriores, lo que subraya las dificultades de administrar sistemas de subsidios. La reforma del sistema de subsidios de Egipto es un tema eterno en la agenda de la comu- nidad internacional, con sugerencias sobre las maneras de mejorarlo cambiando los criterios de aceptación, la mezcla de productos y las tasas de los subsidios de los mismos, la focalización regional de existencias de alimentos subsidiados y la autofocalización por medio de la ubica- ción de tiendas de racionamiento, etcétera, o reemplazarlo con varios elementos de políticas de protección social alternativos. Sin embargo, el programa ha sido políticamente sensible y duradero. Parece ser más probable la reforma que el reemplazo y aun aquélla es mucho más fácil de visualizar técnica que políticamente. El programa de asistencia social es pequeño y más bien subdesarrollado. Menos del 12% de los pobres participa y las transferencias son relativamente pequeñas; por ejemplo, equivalentes a un 8% de la línea de pobreza para una familia con dos adultos y tres niños en el Alto Egipto rural. Las estructuras administrativas son las básicas y reducciones serias en los subsidios generales de alimentos o energía requerirían un programa mucho más grande y mejor desa- rrollado de asistencia social, basado posiblemente en el programa existente o complementado por otros programas aún por determinar. El caso egipcio ilustra tres enseñanzas generales de políticas sobre políticas de protección social, la primera de las cuales es lo difícil que puede ser la reforma, especialmente de los siste- mas de subsidios generales. La segunda es que no todos los gastos efectuados a nombre de las políticas de protección social son igualmente eficientes o defendibles. La tercera es el enigma de "la gallina y el huevo" común en las políticas de protección social. El programa de asistencia social es pequeño y ha tenido durante mucho tiempo un papel marginal en el sistema general, de manera que el gobierno no ha invertido en sus sistemas administrativos y el programa no ha demostrado su eficacia en forma persuasiva y, al no haberlo hecho, no inspira la confianza de los gobiernos ni del público como digno de expansión o mejoramiento. Bulgaria: política sobre políticas de protección social en un nuevo estado integrante de la Unión Europea Bulgaria ofrece un ejemplo de una política de protección social integral bien incrustada en el sistema general de protección social. Políticas de protección social cambiantes para tiempos cambiantes Bulgaria es un país de tamaño medio y medianos ingresos con una población de 7,7 millones de habitantes y un PIB de unos US$31.000 millones en 2006 (aproximadamente US$79.050 millones en términos de paridad de poder de compra) (Banco Mundial, 2007r). El PIB per cápita era de unos US$4.000 a la tasa de cambio oficial y unos US$10.000 en términos de paridad de poder de compra. En parte una herencia del pasado socialista del país y sus fuertes políticas Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 473 de redistribución, la desigualdad es de baja a moderada; el índice Gini de consumo per cápita fue de 0,3 en 2003. El grado de redistribución es sustancial, los ingresos del gobierno repre- sentan un 40% del PIB y se utilizan para financiar una amplia variedad de políticas públicas, en especial en los campos de salud, educación, protección social e infraestructura. El problema básico de la protección social para Bulgaria es proveer pensiones adecuadas para los entrados en años, los desempleados y los pobres, de los cuales los primeros representaron un 17% de la población en 2005, la pobreza nacional se estimó en un 14% en 2003 y la tasa de desempleo estuvo en alrededor del 12% en 2006. El sistema de protección social está compuesto por tres categorías principales de progra- mas, así: 1) programas de seguro social que incluyen pensiones y beneficios para cubrir riesgos como muerte del sostén económico de la familia, enfermedad e invalidez y beneficios para mujeres embarazadas; 2) medidas sobre el mercado laboral, pasivas y activas, y 3) programas de protección social. Los programas de protección social redistribuyen una gran proporción del PIB y cubren una proporción apreciable de la población. En 2005, el gasto en protección social alcanzó el 10,5% del PIB y fue la cuarta parte del gasto total del gobierno. La cobertura del sistema de protección social fue extremamente amplia, recibiendo el 76% de la población beneficios de alguna forma de transferencias de protección social en 2003, directa o indirecta- mente por medio de beneficios compartidos dentro de la familia. El 87% del decil más pobre recibió apoyo en dinero en una u otra forma y un 90% del gasto en protección social cubre pensiones y beneficios de desempleo, mientras los programas de protección social representan el 10% restante, que equivale a un 1,2% del PIB. El sistema central de políticas de protección social consta de cinco programas para familias de bajos ingresos y vulnerables. Entre los programas principales están el Guaranteed Minimum Income (IMG) Program, que consiste en un beneficio en dinero que se paga a las familias de bajos ingresos que se encuentran por debajo de un umbral particular; un beneficio de energía que consiste en beneficios en dinero pagados a familias de bajos ingresos durante la estación del invierno; un beneficio familiar pagado de acuerdo con la Birth Promotion Act (Ley de Promoción de Nacimientos) que incluye asignaciones para los hijos, licencia de maternidad, y donaciones por nacimientos para familias no aseguradas, beneficios en dinero y en especie para discapacitados que incluyen gastos médicos y de transporte, y servicios de atención social e instituciones. El IMG Program, los beneficios de energía y las asignaciones para hijos se otorgan con el método de comprobación previa de medios de vida. Ha venido operando un programa de trabajo temporal desde 2003 con el objetivo de colocar a beneficiarios capacitados del IMG Program a largo plazo en el mercado laboral. El papel principal de los programas de protección social es cerrar la brecha de cobertura en los programas de protección social para los pobres y también ayudar a los beneficiarios a reingresar al mercado laboral o a obtener acceso a los servicios básicos esenciales. Por ejemplo, el programa IMG cubre sólo el 20% del decil más pobre de la población aun cuando todas las personas de ese decil son elegibles. El resto de ese decil lo cubren otros programas de protec- ción social, en especial el seguro de desempleo y las pensiones (incluidas las sociales), que son más generosos que el IMG Program. En términos relativos, el gasto en políticas de protección social representa sólo el 2 o 3% del total de los gastos del gobierno. 474 Políticas de protección social eficaces Actores y papeles institucionales El diseño y la implementación de los tres programas de protección social con comprobación previa de medios de vida son centralizados. El Ministerio de Trabajo y Protección Social for- mula y supervisa las políticas que implementa la Agencia de Asistencia Social por medio de 28 directorados regionales y 272 municipales. Los sistemas administrativos para los tres programas se basan en los mismos procedimientos, si bien varían los umbrales y los niveles de beneficio. Los solicitantes deben presentar información detallada, incluyendo certificados relativos a sus ingresos y activos, al directorado local de asistencia social. La información se verifica a través de una entrevista, una visita al hogar y cruce de información con otras entidades, incluidas las autoridades tributarias, las oficinas de empleo, las de seguro social y otras entidades estatales y municipales. Las certificaciones se actualizan anualmente siendo el beneficiario responsable de notificar al directorado local de asistencia social de los cambios ocurridos en el período. Los pagos se efectúan mensualmente en efectivo, la mayor parte directamente a las cuentas bancarias de los beneficiarios y el resto en los directorados locales de asistencia social. Resultados distributivos Los resultados del programa de políticas de protección social son buenos, especialmente los del IMG Program (cuadro 10.2): alrededor del 50% de los beneficios del programa llegan al decil más pobre y los errores de exclusión son pocos. La generosidad del programa es adecuada ya que provee aproximadamente la mitad del ingreso del decil más pobre y los costos administrativos, que se estiman en un 10% de los costos totales del programa, son razonables. Enseñanzas de dos décadas de transición económica En las dos últimas décadas, Bulgaria ha diseñado un gran cambio en su sistema económico rompiendo con el modelo socialista en 1989, navegando por un período de transición difícil hasta 1997 y luego entrando en un período de recuperación y estabilización. A principios de los años noventa la economía declinó en forma drástica, primero por la pérdida de mercados de exportaciones tradicionales en la ex Unión Soviética y luego por una agenda de reforma titubeante que desencadenó una severa crisis económica y financiera a principios de 1997.4 Entre 1990 y 1997 el país experimentó un crecimiento negativo en seis de los ocho años lo que dio como resultado que el PIB fuese un 40% inferior al de su nivel antes de la transición. En 1997, el gobierno adoptó un programa de reforma integral económica como respuesta a la crisis, apoyado por instituciones financieras internacionales y otros asociados para el desarrollo, que incluyó una gran liberación comercial y de precios, reforma al sector social y reestructuración de los sectores financiero, empresarial, agrícola y energético, incluyendo el desposeimiento de empresas de propiedad del Estado. El país entró entonces en un período de crecimiento 4 En julio de 1997, tras varios meses de un caos que incluyó una aguda caída en el PIB y en los ingresos per cápita, el colapso del sector bancario y una gran crisis de cambio extranjero, Bulgaria adoptó la constitución de una junta monetaria. Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 475 Cuadro 10.2 Resultados de focalización del IMG Program. Bulgaria, 2003 Generosidad (beneficios Proporción del programa como Proporción de beneficios % del consumo de las de participación (%) acumulados (%) familias receptoras) Cuantil Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Quintilmáspobre 8 7 10 58 57 58 47 41 54 Quintil2máspobre 3 2 4 19 19 18 21 21 21 Quintil3máspobre 2 1 3 14 11 17 16 14 17 Quintil4máspobre 0 0 1 3 2 5 14 6 17 Quintilmásrico 1 1 0 7 11 1 12 13 9 Total 3 2 4 100 100 100 35 31 39 Decilmáspobre 13 11 15 47 44 50 54 50 60 Fuente: Tesliucyotros,enpreparación. Nota:elconsumofamiliarsedeterminacomoelpromediodeungrupodado.Losquintilessebasanenelconsumofamiliar percápita. económico continuado que tuvo un promedio de 5% anual en términos per cápita. En enero de 2007, Bulgaria ingresó a la Unión Europea. Al iniciar la transición, Bulgaria tenía poca pobreza, la cual empezó a subir de ahí en ade- lante, lentamente al principio, afectando al 5,5% de la población en 1995, y luego rápidamente, afectando al 36,0% de la población para el momento de la crisis de 1997 (Banco Mundial, 1999a). Luego declinó en forma continua, bajando a un 12,9% de la población en 2001 y a un 10,0% en 2003 (C. Tesliuc, 2004).5 Estos cambios en la pobreza general reflejaron los cambios en el perfil de los pobres. En el pico de la crisis, la pobreza afectó un gran número de adultos capacitados, con buena educación y habilidades para el mercado laboral. Después de la crisis, salarios y pensiones más altas sacaron de la pobreza a la mayor parte de la población activa y de los entrados en años, quedando concentrada en las minorías étnicas, notablemente Roma y las zonas rurales. La gran discrepancia entre el bienestar de Roma y el resto de la población llevó el problema al primer plano de la política europea interna y regional (Ringold, Orenstein y Wilkens, 2005). El sistema actual de protección social es una mezcla de nuevos y viejos programas que se reforman continuamente como respuesta a las cambiantes necesidades sociales y oportunidades 5 De acuerdo con el National Statistical Institute, cerca del 14% de la población vivía por debajo de la línea de pobreza en 2003. El instituto definió la línea nacional de pobreza como un ingreso equiva- lente al costo del 60% de los gastos generales mensuales del consumidor por persona en una familia (unos 52). Esta cifra difiere del 4,5% de la población por debajo de la línea de pobreza de US$2,15 (a paridad de poder de compra) por día y de los cálculos basados en las líneas de pobreza del Banco Mundial utilizadas en una serie de evaluaciones de pobreza en 1999, 2002 y 2005 que se informan en el texto. Los niveles de pobreza del Banco Mundial son los únicos comparables a través del tiempo. 476 Políticas de protección social eficaces para proveer transferencias sociales o servicios con más eficiencia. Algunos de estos programas fueron heredados del período socialista, como las pensiones y los beneficios familiares y se han agregado otros programas desde entonces, como los de beneficios por desempleo, que se iniciaron en los años noventa para suplir las necesidades de una economía de mercado, y programas de asistencia social basados en necesidades. La asistencia social tuvo un papel relativamente pequeño, con programas limitados para los incapacitados para trabajar, como los entrados en años y los discapacitados. Con la restructuración económica y las reformas de finales de la década de 1990 el sistema de protección social se expandió para abarcar programas de bienestar que ayudaran explícitamente a las familias a hacer frente a los nuevos riesgos de la pobreza y el desempleo (recuadro 10.1). El IMG Program se inició en 1992 y los beneficios en energía se introdujeron en 1995. La crisis de 1997 fue un momento decisivo no sólo para la política económica sino también para la política sobre políticas de protección social. La primera respuesta a la crisis fue ampliar aquellos programas de protección social con la focalización más precisa ­el IMG Program y los beneficios en energía­ e incrementar la generosidad de los programas. En aquel tiempo las preocupaciones sobre los desincentivos para trabajar eran mínimas y el principal interés de los programas era la necesidad de proveer protección contra la pobreza tan rápida y eficientemente como fuese posible. El gobierno tuvo la capacidad de responder con rapidez a la crisis pues contaba con varios programas en funcionamiento cuya escala podía aumentar. Al finalizar la crisis, los sucesivos gobiernos promovieron varias reformas que incrementaron la eficacia y eficiencia del sistema y los programas de protección social. En 1997, el IMG Program y los beneficios de energía se consolidaron en una sola agencia y operaron con procedimientos similares, con excepción de los criterios de aceptación y los niveles de beneficio. En 2002, se pasó a la comprobación previa de medios de vida y al condicionamiento de la inscripción escolar para el programa de asignación universal para los hijos que se había establecido en 1986, programa que utilizó los mismos procedimientos administrativos y marco institucional que los progra- mas IMG y de beneficios de energía. Después del año 2000, con la economía prosperando, las preocupaciones sobre la dependencia de los beneficios empezaron a dominar el debate político y el gobierno respondió con el programa de trabajo temporal ya descrito. Uno de los experimentos del gobierno en su búsqueda de una política más eficiente sobre políticas de protección social tuvo menos éxito: sus intentos de descentralizar la financiación del IMG Program. Desde 1998 hasta 2003, el gobierno experimentó con diferentes fórmulas de costos compartidos entre el banco central y las autoridades locales. En 1999 el acuerdo de costos compartidos era de una contribución del 50% del gobierno central y 50% de las autoridades locales pero este acuerdo ocasionó retrasos o pagos parciales de los beneficios porque algunos gobiernos locales no efectuaron su contribución. Para finales de 1999, los retrasos representaban el 10% de los beneficiarios y en 2002 se modificó el acuerdo de costos compartidos a 75% para el gobierno central y 25% para las autoridades locales, pero continuaron los retrasos. Una nueva ley de asistencia social en 2003 centralizó la financiación e implementación de los programas con comprobación previa de medios de vida y cesaron los retrasos. Los factores clave que determinaron el éxito del sistema de políticas de protección social en Bulgaria, especialmente de los programas con comprobación previa de medios de vida, pueden dividirse en las dos categorías siguientes: Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 477 · Características de diseño general. La centralización del diseño, administración y finan- ciación del sistema fue de importancia crucial. En adición, los distintos aspectos de la protección social están bien coordinados, el diseño del beneficio del IMG Program equilibra la protección de los pobres mientras recompensa el esfuerzo por trabajar ya que el beneficio es inferior al salario mínimo y a la compensación por desempleo. Con los programas complementarios se busca ayudar a buscar trabajo a los desem- pleados. · Buena implementación. Los procedimientos están correctamente diseñados y el personal bien capacitado y suficiente. Las agencias de protección social cooperan intercambiando información sobre sus usuarios. Se redujeron los errores de inclusión mediante el uso constante de visitas a los hogares y la verificación de información, y los de exclusión mediante la disminución de los costos de transacción para los beneficiarios, así: todos los documentos requeridos son gratuitos, gran parte de la información se obtiene directamente de otras fuentes en lugar de exigir a los solicitantes la presentación de certificados, y convenientemente se efectúan los pagos a través de las cuentas bancarias u oficinas postales. 3. Políticas de protección social para una situación de crisis económica En tiempos de crisis los gobiernos reaccionan súbitamente para proveer políticas de protec- ción social aun en los países que han estado indispuestos a financiarlas en tiempos estables. Sin una base sobre la cual apoyarse la respuesta a una crisis se verá restringida aunque las respuestas a las crisis son con mucha frecuencia el inicio de políticas de protección social más permanentes. Aun con una base sobre la que apoyarse en una crisis, la velocidad y escala de acción requeridas para atender la crisis pueden conllevar compromisos temporales en relación con los estándares usuales para la focalización, la compatibilidad de los incentivos y la responsabilidad. Contexto general Las crisis económicas afectan en forma desproporcionada a los pobres y elevan sustancial- mente las tasas de pobreza como resultado del incremento en el desempleo o de la baja en los salarios, los cambios relativos de los precios como su incremento en los de los alimentos y los bajos rendimientos de los activos físicos y financieros. Los recortes en el gasto público para los sectores sociales agravan a menudo la reducción de los ingresos autónomos de las familias. Es común un menor uso de los servicios de salud, la desnutrición y otros resultados en la salud empeoran y los niños pobres abandonan el colegio. Estas condiciones tienden a agravar la pobreza crónica y pueden ocasionar pérdidas irrecuperables en capital humano para los pobres y los vulnerables, socavando la capacidad de una economía de recuperar y sostener el crecimiento. Los incrementos en la pobreza ocasionan también la erosión a largo plazo del capital social dentro de las comunidades marcadas por un consenso político en deterioro y aumento en el crimen y la violencia. 478 Políticas de protección social eficaces Capacidad Pocos de los países que han enfrentado crisis macroeconómicas y financieras en Asia (1997 a 1999), Europa (Rusia, 1998; Turquía, 2001) y América Latina (las crisis de deuda de los años ochenta y las financieras de 1994-5 y 2001-2) tenían políticas de protección social fuertes en funcionamiento antes de la ocurrencia de las crisis, por lo que esos países tuvieron que elegir entre opciones imperfectas. La primera era la de aumentar lo que existía sin importar lo bueno o malo que fuese y a qué grupo objetivo se atendía. México escogió esta respuesta en reacción a la llamada crisis Tequila cuando aumentó los programas de recapacitación y empleo y focalizó la distribución de alimentos. La segunda opción era iniciar nuevos programas a toda prisa, corriendo el inevitable riesgo de una implementación inicial deficiente, como ocurrió con el programa JPS Padat Karya (Obras Públicas Intensivas en Mano de Obra) de Indonesia y/o un retraso de muchos meses entre el principio de la crisis y el momento en que el programa es operativo en una razonable gran escala, como sucedió con el programa Familias en Acción en Colombia. Ahora muchos más países tienen elementos de un programa de políticas de protec- ción social en funcionamiento, usualmente para atender a los pobres crónicos. Sin embargo, los países han tenido poca experiencia aún en cuanto a cómo modificar sus programas durante una crisis o qué tan bien pueden modificarse, si bien algunas indicaciones de la crisis del café en América Central entre 1998 y 2001 sugieren que los programas de TCD preexistentes ayudaron a las familias beneficiarias a acomodar la crisis a sus ingresos. Papel potencial de las políticas de protección social Los objetivos primarios de las políticas de protección social en tiempos de crisis son proteger los ingresos y evitar pérdidas irrecuperables de activos físicos y capital humano y contribuir a mantener el consenso político alrededor de las políticas necesarias para resolver la crisis. Progra- mas permanentes y financiados apropiadamente pueden actuar también como estabilizadores fiscales automáticos, aunque son raros los programas con permanencia, fondos apropiados y financiación contracíclica garantizada (ver capítulo 3, sección 3). Un tema constante en relación con las políticas de protección social para situaciones pos- teriores a las crisis es el de si focalizar a los pobres crónicos o a los más afectados por la crisis. La lógica de un programa siguiente a una crisis es solventar las pérdidas de ingresos causadas por la crisis, pero aunque los recién empobrecidos son políticamente elocuentes, no son ne- cesariamente los más pobres. Es probable que los pobres crónicos se hagan más pobres como resultado de la crisis y corran más riesgo de sufrir pérdidas irrecuperables. Las restricciones fiscales de los países significan que no es posible atender a todos tanto como se necesita, lo que ocasiona presiones competitivas. Aun cuando las disputas filosóficas subyacentes al debate en cuanto a qué opciones elegir puedan ser intensas, la posibilidad práctica de opciones limitadas de focalización a menudo se reduce a que cualquier debate quede sujeto a discusión. Intervenciones e implementación En los países que operan programas de transferencias de dinero basadas en necesidades, como en gran parte de Europa y Asia central, no será necesario un programa separado de respuesta Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 479 a la crisis. El número de beneficiarios aumentará en forma automática cuando más familias caen en la pobreza y se tornan elegibles para el programa. El ajuste principal requerido es asegurar que esté disponible la financiación para cubrir el mayor número de beneficiarios y el mayor nivel de beneficios donde éstos sean diferenciados según el grado de pobreza de los beneficiarios. Puede requerirse también personal adicional para manejar el mayor número de solicitantes. En los países que no tienen un programa de seguro de desempleo bien desarrollado, se uti- lizan comúnmente las obras públicas como respuesta a las crisis económicas y se han utilizado en tales situaciones, por ejemplo, en Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Indonesia, República de Corea y Perú. La autofocalización a partir de un salario bajo es una característica bastante deseable especialmente valiosa en un entorno siguiente a una crisis. Donde el desempleo es alto, los programas de obras públicas constituyen una respuesta lógica a algunos de los problemas sociales y económicos para los recién desempleados. Sin embargo, dichos programas encuentran a menudo dificultades para absorber suficiente mano de obra a fin de atender los problemas totalmente. El programa de trabajo Trabajar de Argentina, diseñado como respuesta a la crisis de 1996, fue exitoso en cuanto a focalización, impacto en los ingresos de los trabajadores y valor de las obras realizadas, pero fue relativamente pequeño, cubriendo sólo un 1,6% de la población económicamente activa. En la crisis siguiente, Argentina implementó el programa Jefes de Hogar a una escala mucho mayor, llegando a un 13% de la población económicamente en su punto más alto, pero no pudo poner en vigor efectivamente el requisito de trabajo para tanta gente, de modo que el valor de las obras realizadas fue menor y la focalización no fue excelente, aunque aun así fue buena. Los programas de obras públicas son menos aplicables donde los ajustes de trabajo que ocurren como resultado de una crisis se efectúan principalmente mediante una reducción general en los salarios y no mediante el desempleo. Así fue en la crisis Tequila de México y los programas de obras públicas formaron parte limitada de la respuesta y se incluyeron, más porque algunos programas existentes pudieron expandirse fácilmente que porque fuesen la mejor respuesta individual. Los programas de obras públicas son también difíciles de imple- mentar en forma rápida con alta intensidad de mano de obra donde la infraestructura está bien desarrollada o es sofisticada, pues las obras suelen ser más complejas, implican horizontes de planeación más largos y son más intensivas en capital. Esto fue un problema en las ciudades grandes de Argentina y Colombia. En adición a los programas de obras públicas, las respuestas a las crisis incluyen usualmente tanta protección como sea posible para los presupuestos de servicios básicos de salud y educa- ción y en ocasiones incluyen programas de becas o dispensas de tarifas para contribuir a evitar pérdidas irrecuperables de capital humano. El programa de TCD Familias en Acción de Colom- bia, el JPS Scholarship and Grant Program de Indonesia y el Basic Education Assistance Module de Zimbabue de dispensas de tarifas colegiales se iniciaron todos en tales circunstancias. Es probable que la crisis misma dificulte la focalización. Aun los países con capacidad de encuestas bien desarrollada e información sobre pobreza encontrarán que los datos se desac- tualizan rápidamente y son de uso limitado después de aparecer una crisis, como sucedió en Argentina, Indonesia y México. Tendría que readministrarse la comprobación previa de medios de vida cada pocos meses para mantener el paso de las circunstancias familiares cambiantes, 480 Políticas de protección social eficaces una hazaña que pocos países podrían manejar. Además, casi siempre la economía informal aumenta en una crisis, de tal manera que disminuirá la confiabilidad de la comprobación previa de medios de vida pues quienes pierden su trabajo formal empiezan actividades informales. El reemplazo de comprobación previa de medios de vida se orienta hacia los indicadores de pobreza crónica y usualmente no identificará a los recién llegados a la condición de pobres, quienes pueden vivir todavía en una casa y vecindad decentes pero ya no cuentan con el dinero para poner alimentos en la mesa, comprar medicinas o pagar las tarifas escolares. La focali- zación basada en categorías es posible ocasionalmente dando asistencia a quienes quedaron despedidos de empresas formales, aunque con frecuencia éstos no son los pobres, además de que tales programas están limitados usualmente a la paga de cesantía para los de industrias de propiedad del Estado que han reducido su tamaño. Es por eso que una opción deseable es entonces la de autofocalización, la cual es más viable con los programas de obras públicas, razón por la que se utilizan tan comúnmente en los entornos siguientes a una crisis. También puede ser aplicable la focalización basada en la comunidad. Las estrategias de salida, a menudo para programas completos, deben considerarse desde un principio por razones tanto políticas como administrativas. Por ejemplo, cuando mejoraron sus economías, Argentina y Corea cerraron los programas de obras públicas del período siguiente a la crisis, lo cual es algunas veces apropiado, pero tiene algunas desventajas. El cierre de los programas significa que se pierde la mayor parte de la capacidad institucional para operarlos y si se presenta una nueva crisis tendrá que repetirse el proceso completo desde su inicio. Además, los programas de protección social iniciados como respuesta a una crisis servirán a menudo a aquellos que sufren de crisis idiosincrásicas y/o también algunos pobres crónicos, por lo que es con mucha frecuencia más deseable reducir la escala de un programa que eliminarlo del todo. Esto requiere consideraciones sobre estrategias de salida para las familias individuales, las que pueden ser automáticas; por ejemplo, cuando las familias recuperan su actividad eco- nómica, ya no aceptarán puestos en los programas de obras públicas, o pueden requerir un diseño explícito o acciones de implementación; por ejemplo, mediante nuevas certificaciones a través de reemplazo de comprobación previa de medios de vida o habiendo establecido un límite de tiempo para el beneficio con anterioridad. La respuesta de Argentina a la crisis de 2002 En 2002, una crisis severa golpeó a Argentina siguiendo tres años de recesión económica.6 El producto real bajó un 11% después de una reducción acumulada en el PIB real de más del 9% en los tres años anteriores. El desempleo se disparó al 22% y la proporción de quienes trabajaban en el sector informal aumentó mientras la calidad de los trabajos se deterioraba. El principal impacto de la crisis lo recibieron los salarios reales, que disminuyeron casi en un 30% como resultado de una inflación sin control. La pobreza general aumentó en 50 puntos porcentuales entre 1998 y 2002, más que en cualquier crisis anterior, llegando a su pico con el 58% de la población clasificada como pobre para finales de 2002. Este resultado fue acompañado de un deterioro en los servicios básicos que reflejó una mayor demanda de servicios de salud por el 6 En esta subsección se utilizan mucho Baldacci (2006) y Banco Mundial (2006b). Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 481 mayor número de no asegurados y una reducción en la tasa de recaudos de tarifas de servicios públicos. La respuesta del gobierno a la crisis fue una combinación de restauración de la estabilidad macroeconómica y protección de programas sociales clave. Mientras el gasto real del gobierno cayó en un 32%, el gasto en programas dirigidos a los pobres aumentó un 21%, aumento que fue insuficiente para estabilizar el valor real de este gasto por persona debido al aumento drástico de la pobreza; así, el gasto por persona pobre bajó en un 16%. En abril de 2002, el gobierno creó un nuevo programa de trabajo masivo como parte de su respuesta de emergencia ­el programa Jefes de Hogar­ gastando el 7% del presupuesto federal en él. Con el programa se efectuaron transferencias de aproximadamente US$50 por mes a los beneficiarios. Los participantes debían cumplir cuatro criterios de aceptación: es- tar desempleado, ser jefe de familia, vivir en una familia con un hijo menor de 18 años, una mujer embarazada o un discapacitado, y trabajar o participar en actividades educativas o de capacitación durante cuatro a seis horas diarias. Se incrementó la escala del programa con relativa rapidez y para mayo de 2003 tenía 2 millones de participantes. Tanto la incidencia como la cobertura fueron buenas y el 80% de los beneficios se concentró en los dos quintiles más pobres de la población y participó una tercera parte de los pertenecientes al quintil más pobre. La buena incidencia se logró a pesar de algunas características problemáticas del programa. Primero, el gobierno no podía hacer cumplir completamente los criterios de aceptación. El programa efectuó cruces de información con las listas de contribuyentes a la seguridad social, pero sólo la mitad del empleo en Argentina era formal, de modo que esto no fue totalmente eficaz para asegurar que los participantes realmente estaban desempleados. Además, debido a la escala del programa, su rápida expansión y alguna falta de responsabilidad no se hizo cumplir debidamente el requerimiento de trabajo. En 2004, sólo el 70% de los participantes llenaba el requisito de trabajo y en la primera mitad de 2005 el 55%. Los solicitantes también presentaban la información por su cuenta sobre si eran jefes de familia y la investigación posterior mostró que un 40% de los beneficiarios no era jefe de familia según se definía usualmente. Con el fin de aumentar la escala con rapidez, el proceso de registro permitía a grupos de la sociedad civil nombrar participantes, lo que produjo registros de personas muy controvertidos y afectó la reputación del programa. El programa se diseñó con una cláusula de terminación, lo que significaba que sólo estaría vigente mientras continuara la emergencia, pero el decreto de emergencia se extendió cada vez que el programa debía expirar. Un nuevo gobierno llegó al poder en mayo de 2003, cerró el re- gistro del programa y realizó algunas mejoras significativas en la administración que produjeron el retiro de unos 300.000 beneficiarios (aproximadamente un 15% del número máximo). El gobierno desarrolló también una estrategia de tres puntas para la transición hacia la salida del programa, mediante la cual: 1) se esperaba que algunos participantes salieran de la nómina al encontrar oportunidad de empleo formal; 2) las familias que vivían en uno de 400 municipios con dos hijos o más pasarían a un nuevo programa de TCD que ofrecería niveles similares de apoyo, y 3) los demás pasarían a un nuevo programa no contributivo de capacitación y seguro de desempleo que se extendía gradualmente y que ofrecía niveles de beneficio ligeramente ma- yores hasta por dos años. A principios de 2008, el número de beneficiarios había bajado a unos 482 Políticas de protección social eficaces 700.000, una tercera parte del máximo, debido a una combinación de mejoras administrativas adicionales, una economía fortalecida que impulsó a los participantes a retirarse del programa al encontrar trabajo y la implementación de la estrategia de transición. El gobierno tuvo éxito en moverse rápidamente, lo que se facilitó en parte por su experiencia con el programa Trabajar que, aun cuando había sido descontinuado, algunas de las mismas personas que habían trabajado en él estaban aún disponibles en el ministerio central y los municipios, de modo que no toda la capacidad se había perdido. El otro factor que facilitó la velocidad de respuesta fueron los compromisos de diseño hechos en relación con los criterios de focalización y el cumplimiento forzoso del requerimiento de trabajo. El gobierno pudo haber evitado una parte de la gran controversia sobre el programa Jefes de Hogar haciendo algunos cambios menores en el diseño que habrían alineado las reglas y prácticas del programa más estrechamente; por ejemplo, haciendo que su grupo objetivo anunciado fueran las familias sin trabajo formal y racionar la participación a una persona por familia. Pudo haber puesto un nombre al programa distinto al de Jefes de Hogar y ejecutar una campaña de publicidad para hacer énfasis en que estaba dirigido a los pobres que trabajan en el sector informal. Probablemente los resultados habrían sido en buena parte los mismos ya que estos cambios sólo habrían anunciado los criterios que el programa realmente hizo cumplir, pero los cambios habrían eliminado la crítica de que el programa no cumplía sus propias reglas, con la implicación de que podría estar masivamente corrupto en un sentido mucho peor que otorgar un beneficio a pobres que obtenían un ingreso secundario en lugar de a pobres que obtenían su ingreso principal. Con dichos cambios, la reputación del programa pudo haber sido mucho mejor. Que un programa tan grande hiciera cumplir el requisito del trabajo habría sido difícil de todas formas, aunque dada la voluntad política requerida, la tasa de cumplimiento pudo haber aumentado con el tiempo cuando las agencias construyeran su capacidad. La experiencia de Argentina con el programa Jefes de Hogar ilustra algunas características comunes de las políticas de protección social en entornos siguientes a crisis: hallar un mecanis- mo práctico de focalización para llegar a quienes realmente el gobierno quiere ayudar puede ser difícil, aumentar rápidamente la escala de un programa manteniendo todas las características deseadas de control de calidad es también difícil, y es importante considerar las políticas de salida desde un principio. 4. Las políticas de protección social después de desastres naturales Hasta recientemente no se consideraban las políticas de protección social como parte de la respuesta a desastres más allá de la fase de ayuda humanitaria inmediata. Una vez terminada ésta, la atención se volcaba principalmente a reconstruir la infraestructura pública y restaurar la prestación de los servicios y menos a ayudar a las familias a salvaguardar o restablecer sus medios de vida. Los gobiernos están reconociendo cada vez más el papel de las políticas de protección social después de los desastres naturales, pero la práctica aún está relativamente subdesarrollada. Como sucede con las respuestas a las crisis económicas, las políticas de protección social después de desastres naturales son más factibles cuando existe una base sobre la cual avanzar y cuando se efectúan los compromisos temporales en los sistemas y los estándares, si es necesario. Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 483 Contexto general Los desastres naturales pueden afectar a los pobres y a quienes no lo son. Terremotos, inun- daciones y huracanes pueden causar pérdidas significativas de vidas y causar significativa des- trucción física. Éstos y crisis de inicio más lento como las sequías pueden ocasionar conmoción en la salud y en los precios de los alimentos de la región e incrementar en forma significativa la pobreza. Los pobres están particularmente expuestos a los desastres naturales y tienen ac- ceso limitado a instrumentos de manejo de riesgos., pero muchos no pobres también se ven afectados, en especial por los desastres de inicio rápido. El impacto económico de los desastres es variable, dependiendo del grado del daño relativo al tamaño de la economía, el alcance geográfico del daño, el nivel inicial de desarrollo económico y el éxito de las acciones de respuesta a la crisis. El impacto social varía también dependiendo del grado de desplazamiento, el trauma posterior al desastre (especialmente en los niños), el daño al capital social y a los mecanismos informales de salir adelante, y de la discapacidad. Capacidad Cuando ocurren los desastres naturales en el mundo, la base inicial de políticas de protección social es muy variada. La ejecución de un buen programa de transferencias es una tarea exi- gente y la configuración de los sistemas toma tiempo. Es imposible hacerlo bien, o a menudo simplemente hacerlo, de la noche a la mañana y aun más difícil cuando las comunicaciones regulares, los sistemas de transporte y los mercados se han desestabilizado. El enfoque más fácil es responder a un desastre modificando un programa existente. Por ejemplo, el gobierno puede aumentar un programa de obras públicas en zonas afectadas, abreviar ciertos elementos de los procesos de planeación y selección para las obras y eliminar el requisito de financiación local para insumos no laborales: Para un programa de transferencias de dinero el gobierno puede incrementar los pagos a los beneficiarios existentes, agregar beneficiarios temporales en las zonas afectadas utilizando procedimientos de focalización adaptados especialmente y alterar temporalmente los procedimientos de pago donde los sistemas están quebrantados. Sería útil para los programas existentes contar con planes de contingencia listos para aumentar la escala del programa, pero esto no es común. Los mecanismos informales de salir adelante tienden a colapsar durante grandes crisis. Los desastres naturales durante las dos últimas décadas y las consecuencias económicas y sociales que han afectado muchos países en América Central, Asia oriental y Asia meridional han demostrado que los mecanismos de salir adelante informales y basados en grupo que forman la columna vertebral de las políticas de protección social tradicionales basadas en la comunidad y en la familia suelen ser insuficientes y pueden ser insostenibles ante crisis cova- riadas tan grandes. Ejemplos de dichos desastres incluyen el huracán Mitch en Honduras en 1998, inundaciones repetidas en Bangladesh, el tsunami de 2004 en Indonesia y el terremoto de 2005 en Pakistán. Papel potencial de los sistemas de políticas de protección social El papel clave de las políticas de protección social después de un desastre natural es ayudar a las familias a evitar pérdidas irrecuperables que pueden sobrevenir por el desastre natural. Los 484 Políticas de protección social eficaces sistemas eficaces de políticas de protección social deberían considerarse parte y complemento de mayores esfuerzos relativos a la protección de los medios de vida, la reconstrucción y la recuperación. Idealmente, las estrategias de manejo de desastres forman parte de políticas del gobierno o del desarrollo y equilibran las acciones ex ante y ex post. Por ejemplo, la prevención ex ante (como diques, represas u obras de irrigación) o la mitigación (por ejemplo, los seguros) pueden disminuir la probabilidad de pérdida de la cosecha o reemplazar ingresos perdidos a causa de la pérdida de la cosecha. Las intervenciones ex post ofrecen mecanismos para salir adelante después de un desastre. Las estrategias eficaces de manejo de desastres se basan en el buen entendimiento de quiénes están expuestos y el papel de los instrumentos potenciales y la vo- luntad política para tomar acción por anticipado. En general, el manejo de desastres naturales ex ante suele ser insuficiente, concentrándose más en la infraestructura, y mucho menos en cómo salvaguardar los medios de vida. Las intervenciones ex post pueden dividirse en tres categorías. En las secuelas inmediatas del desastre, se requieren operaciones de búsqueda y recuperación y la asistencia humanitaria, en especial para eventos de rápido inicio como terremotos y tifones. Esta clase de asistencia especializada está más allá del alcance del presente libro. En el mediano plazo, las familias necesitarán apoyo para impedir la pérdida adicional de activos y permitirles empezar a rein- vertir en su medio de vida. Las políticas de protección social de la clase discutida en este libro tienen un papel aquí. La respuesta a largo plazo se concentra en reconstruir la infraestructura pública y los servicios. Intervenciones e implementación La asistencia inmediata después de desastres de rápido inicio es con mucha frecuencia ayuda humanitaria y en especie, por ejemplo, alimentos, agua, cobijas y tiendas. La duración de este período depende de la gravedad del desastre y del grado al que desestabilice los mercados. Una vez empiezan a funcionar nuevamente los sistemas de transporte y los mercados, pueden hacerse las transferencias en dinero, lo que les ofrece a las familias mayor flexibilidad y puede proveerse con menores complicaciones logísticas. Las obras públicas son también particular- mente atractivas para las partes ex ante (por ejemplo, proteger las vertientes e instalar contro- les de inundaciones) y ex post (incluida la reconstrucción y rehabilitación de infraestructura comunitaria básica) de un estrategia de manejo de crisis. Después de un desastre la velocidad de la respuesta es de importancia crítica, pues hay poco tiempo para configurar sistemas complejos. Los criterios de focalización son, por tanto, uno o una combinación de los siguientes: geográficos, que significa que se provee asistencia a todos en zonas definidas; por categorías, definiéndose las categorías según el grado de pérdidas de vida o discapacidades, de daño total o parcial a las viviendas, y de otras pérdidas físicas; y/o de autofocalización, por el que se proveen trabajos en obras públicas o alimentos a quienes llegan a los centros de alimentación. Las necesidades pueden cambiar con rapidez a raíz de un desastre si el mal tiempo afecta además a quienes no tienen refugio, si se desarrolla alguna epidemia, o si la escala de respuesta es mayor de lo esperado, por lo que la planeación y las respuestas tienen que ser flexibles. Los Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 485 sistemas de control deben ser ágiles y basarse en estadísticas de sitios centinela o en métodos cualitativos. La coordinación implica un gran número de actores: gobiernos locales y naciona- les, muchos sectores, y probablemente muchas organizaciones no gubernamentales y agencias internacionales. Después de un desastre, fluyen grandes cantidades de fondos y ayuda alimenticia a través de canales improvisados precipitadamente, algo que puede ocasionar problemas en relación con el control de la corrupción. Son así de la mayor importancia un liderazgo político fuerte, la participación de la comunidad, la coordinación estrecha y un sistema de control transparente con supervisión apropiada y control de fraudes; pero no deben ser tan onerosos que reduzcan la rapidez de la respuesta. La "inundación del siglo" en Bangladesh En septiembre de 1998, Bangladesh sufrió una enorme inundación.7 En su punto máximo, la inundación cubrió dos terceras partes del país, causando un grave daño al cultivo del arroz que debía ser cosechado en noviembre y diciembre. Las pérdidas totales en producción de arroz sobrepasaron los 2 millones de toneladas, aproximadamente el 10% del consumo anual. A pesar del daño al cultivo del arroz y el gran rompimiento de la economía rural y las oportunidades de empleo, en marcado contraste con la hambruna que siguió a la inundación de 1974, no ocurrió una gran crisis alimenticia. La inundación demandó un pesado costo en términos de mayor deuda privada debido a los grandes préstamos de los mercados privados, una estrategia importante para salir delante de los pobres. El gobierno utilizó dos instrumentos principales para responder al desastre: permitió importaciones privadas en gran escala de arroz y realizó transferencias directas a las familias. Ambas respuestas fueron posibles debido al trabajo de base que se había efectuado en los años anteriores a la inundación. En 1998, el mercado privado del arroz estaba consolidado. El gobierno había liberado el comercio a principios de los años noventa, lo que fue seguido de una expansión en el número de comerciantes, de inversiones en infraestructura (vías, puentes, electricidad y telecomunicaciones) y un relajamiento de las restricciones al comercio del sector privado, incluyendo, por ejemplo, el levantamiento de la prohibición del crédito bancario para el comercio de los alimentos en granos. El gobierno empezó también a estimular mayores importaciones de arroz desde India a principios de 1998 cuando la primera cosecha del año había sido algo pobre y llevó adelante la política cuando el daño causado por la inundación fue evidente. El sector privado importó 2,4 millones de toneladas entre julio de 1998 y abril de 1999 y los aumentos en los precios se mantuvieron en un 12%, permaneciendo pequeñas las variaciones entre las regiones. El segundo lado de la respuesta consistió en el uso de dos programas de transferencias exis- tentes, aunque inactivos y no bien financiados. El primero fue un esfuerzo de ayuda inmediata, el Gratuitous Relief Program, diseñado como ayuda de emergencia a las víctimas del desastre de agosto a septiembre de 1998 y el segundo fue un programa a mediano plazo, el Vulnerable Group Feeding Program, que se ejecutó entre septiembre de 1998 y abril de 1999. 7 Esta subsección se basa en Del Ninno, Dorosh y Smith (2003). 486 Políticas de protección social eficaces El Gratuitous Relief Program proveyó transferencias inmediatas de 50.000 toneladas de arroz focalizadas geográficamente a familias afectadas por la inundación. El Vulnerable Group Feeding Program abarcó todo el país y se focalizó administrativamente hacia familias pobres seleccionadas por comités locales. El programa suministró a 4 millones de familias una asig- nación de 16 kilos de grano por mes, mitad arroz y mitad trigo en octubre y sólo trigo después. No estuvo bien focalizado a las familias directamente afectadas por la inundación, pero sí relativamente bien focalizado a familias pobres. Los dos programas ayudaron, pero fueron pequeños en relación con la necesidad. El Food for Work Program empezó en gran escala sólo en diciembre de 1998, cuando el suelo estuvo lo bastante seco para permitir la construcción manual de terraplenes. El ejemplo de Bangladesh subraya dos mensajes principales sobre las políticas de protección social en entornos posteriores a un desastre: primero, que la acción eficaz es factible si su base se ha construido con anterioridad y, segundo, que aun cuando se evitan los peores resultados, como las hambrunas, pueden surgir problemas más sutiles como una mayor deuda, de la que las familias pueden tardar en recuperarse. El huracán Mitch y el Fondo Social de Honduras El 30 de octubre de 1998, llegó a Honduras el huracán Mitch, un huracán masivo y de lento movimiento.8 Tres semanas de lluvias habían ya empapado el campo antes de que la tormenta golpeara al país durante tres días. Vientos torrenciales, inundaciones y deslizamientos de barro destruyeron aldeas, despedazaron la infraestructura social y económica, paralizaron la produc- ción y dejaron casi un metro de altura de barro y escombros en todo el país. Las comunidades aisladas de la actividad económica y los servicios básicos se enfrentaron inmediatamente a potenciales calamidades de salud y riesgos de seguridad. Hubo 6.000 muertos, 8.000 desapa- recidos, 13.000 heridos y más de 1 millón quedaron sin hogar. Honduras apeló como respuesta a su Fondo Social, su principal instrumento de protec- ción social en ese momento. El Fondo Social, que había operado durante ocho años y estaba consolidado, aprovechó la flexibilidad de su marco legal y magra estructura para cambiar los procedimientos operativos con el fin de responder a la crisis. Estableció 11 oficinas regionales temporales y delegó responsabilidades y recursos a personal superior nombrado como direc- tores regionales. Sus expertos técnicos estuvieron en el norte de Honduras horas después de recibir la noticia del impacto del huracán para evaluar el daño de los deslizamientos que habían sepultado extensas zonas. Las oficinas regionales trabajaron estrechamente con integrantes de la comunidad y representantes municipales para evaluar las necesidades inmediatas de limpieza de barro y escombros y reparar o reemplazar los sistemas de acueducto y saneamiento, vías de acceso, puentes, centros de salud y colegios. Reconociendo la necesidad de una acción rápida, el Fondo Social simplificó el ciclo de sus subproyectos, reduciendo el número requerido de pasos, de 50 a 8 e incrementó la utilización de subproyectos estandarizados y simplificó los métodos de adquisición. Además, estableció salvaguardias en cada una de las oficinas regionales para garantizar la responsabilidad y la transparencia. 8 Esta subsección se ha tomado de Warren (2003). Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 487 En el término de 100 días, el Fondo aprobó 2.100 proyectos con un valor total de US$40 millones. Para finales de 1999, se habían financiado unos 3.400 proyectos de emergencia, representando una tasa de implementación cuatro veces más alta que el promedio antes del huracán Mitch. El enfoque inmediato del Fondo en restaurar la actividad económica y los ser- vicios sociales básicos impidió que la emergencia agravase la pobreza. En realidad, puesto que financió proyectos altamente intensivos en mano de obra (ésta representó un 25 a 35% del valor de la mayor parte de los subproyectos y hasta un 70% de las actividades de limpieza) el Fondo generó empleo temporal precisamente en las comunidades donde se habían interrumpido las actividades productivas. El Fondo Social creó unos 100.000 personas-mes de empleo en los primeros tres meses, a la par de los programas de trabajo de otros países, como el programa Trabajar, de Argentina. Entre las enseñanzas específicas del trabajo del Fondo Social a raíz del huracán Mitch están las siguientes: · Unafuerteasociaciónconlosmunicipiosylascomunidadesesinvaluable. · Lacapacidaddedescentralizarydelegaresesencial. · Essanoelestablecimientodeprocedimientosdecontingencia(yllegaraunacuerdo sobre ellos con las agencias de financiación) por anticipado. Muchos fondos sociales tienen ya manuales de contingencia. · Elusodeprocedimientosinstitucionalesmodernos,documentaciónmenoscompleta y más horas laborales pueden ser apropiados durante las emergencias, pero no son deseables a largo plazo. · EldesarrollorápidodelpersonaldelFondoSocialyloscambiosenlosprocedimien- tos en los subprocesos crearon alguna confusión y socavaron algunos de los avances realizados con fortalecimiento institucional anterior. Así los fondos sociales deberían intentar aislar sus respuestas de emergencia de modo que puedan regresar a opera- ciones normales tan rápidamente como sea posible. El Fondo de Inversión Social de Emergencia de Nicaragua pudo restablecer los procedimientos operativos normales después del huracán Mitch con mucha mayor rapidez porque asignó una cantidad es- pecífica de dinero (US$12 millones) para un período fijado (tres meses) a actividades de emergencia. · Lasnecesidadesurgenteseinmediatasquesurgendespuésdeundesastrenaturalpue- den afectar los objetivos a largo plazo debido a los contrapesos entre los tiempos de respuesta rápida y la calidad a largo plazo de las inversiones. En adición, los usuarios no siempre pueden estar completamente capacitados en operaciones y mantenimiento durante las emergencias. · Lagamacompletadenecesidadessocialesnoquedarásatisfechaconlasactividadesde limpieza y reconstrucción, aunque éstas pueden proveer empleo temporal en las zonas más afectadas. 5. Las políticas de protección social para facilitar reformas La necesidad de compensación para una reforma aparece comúnmente cuando un país ha operado un programa o política con objetivos de equidad y eficiencia entremezclados. Tales 488 Políticas de protección social eficaces políticas producen a menudo objetivos conflictivos e ineficiencias y así es preferible a menudo la desvinculación de los dos objetivos y el uso de diferentes instrumentos para atenderlos. Por ejemplo, en lugar de hacer que una empresa de servicios subsidie a los consumidores residenciales de modo que puedan tener calefacción en el invierno, puede ser mucho más eficiente permitirle a la empresa que facture al costo y proveer transferencias o cupones a los consumidores pobres por medio de un marco de asistencia social y lo mismo es válido para los subsidios generales de alimentos, los de fertilizantes y otros semejantes. De hecho, Kan- bur (2005) y Banco Mundial (2005c) sugieren que el uso de un mecanismo de redistribución generalizado es preferible a tener que diseñar paquetes compensatorios específicos para cada opción de reforma. En los años noventa todas las economías en transición heredaron subsidios de servicios de calefacción que reemplazaron en algunos casos con asignaciones focalizadas de calefacción, como se hizo en Bulgaria y Rumania, o programas básicos de asistencia social, como se hizo en Armenia. Los subsidios generales a los combustibles son comunes en todo el mundo y los países periódicamente los reducen o eliminan y utilizan transferencias de dinero focalizadas como compensación. Indonesia ofrece un ejemplo reciente. También es común reemplazar los subsidios generales de alimentos con subsidios focalizados. Contexto general La necesidad de compensación dependerá en parte del patrón de beneficios del programa que se va a reformar; esto es, a quiénes llegó y qué tan importante fue el programa para ellos. En el caso de las reformas a subsidios de alimentos, los pobres reciben con mucha frecuencia una baja proporción de los beneficios absolutos, pero no obstante estos bajos beneficios constituyen una mejora para su bienestar. Sin embargo, algunas veces los pobres se han beneficiado poco del subsidio que se va a reducir; por ejemplo, si la electricidad fuese subsidiada pero los pobres no estuviesen conectados a la red. Una característica indirecta de la evaluación de las necesidades (ver capítulo 9 para una orientación sobre cómo efectuar una evaluación de necesidades) se refiere a la economía política de la reforma. ¿Existe consenso sobre la necesidad de reforma o no? ¿Quién se opone y por qué? ¿Ayudaría una transferencia de dinero focalizada a que la reforma fuese más aceptable? Capacidad Tales reformas son aplicables en una diversa variedad de contextos: tanto en países de altos como de bajos ingresos, en tiempos de estabilidad relativa o de crisis, etcétera. Una posible característica común es un alto grado de intervención estatal en la economía. Sistemas de políticas de protección social Con mucha frecuencia los países que necesitan ofrecer compensación por las reformas no tienen funcionando buenos programas de transferencias de dinero basados en la pobreza. En realidad, la carencia de dichos programas puede haber sido lo que condujo al gobierno a intentar lograr sus objetivos de redistribución por medio de otros instrumentos menos eficientes. En estos casos, puede ser necesaria una adición mayor al sistema de políticas de protección social. En Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 489 algunos casos los gobiernos lenta y metódicamente crean el sistema compensatorio a medida que desmantelan gradualmente el anterior. El reemplazo en México de los subsidios de alimentos con la iniciativa Progresa (conocida ahora como Oportunidades) es uno de estos casos. Sin embargo, probablemente con mayor frecuencia el gobierno monta su programa compensatorio apresuradamente, dándose a sí mismo poco tiempo para desarrollar sistemas adecuados antes de iniciar operaciones en gran escala. Donde tales programas se hacen permanentes, necesitan refinarse con el tiempo. Cuando un programa de transferencias de dinero basado en la pobreza está ya funcionan- do, puede ser más sencillo introducir medidas compensatorias. Jamaica contaba ya con un programa de estampillas de alimentos focalizado progresivamente en operación en 1995, de modo que cuando el gobierno eliminó los subsidios al kerosene pudo aumentar el valor del beneficio del programa de estampillas como medida compensatoria para los pobres y no tuvo que montar un programa separado. Papel potencial de los sistemas de políticas de protección social Al apoyar las reformas de políticas las políticas de protección social pueden tener dos papeles relacionados, pero algo separados. Pueden compensar a los pobres por las pérdidas que hu- biesen sufrido, pero más allá de eso pueden ayudar a generar tolerancia política de la reforma. En el caso de reformas de subsidios generales de precios, como los de combustibles, servicios públicos o alimentos, el perdedor es el público en general, o al menos la gran proporción de éste que se beneficiaba del subsidio. El arte de la compensación es ofrecer un beneficio alternativo a un subconjunto de beneficiarios lo bastante grande para calmar la oposición a la reforma. Ayudar a los pobres disminuye su oposición directa y también debilita los argumentos de que la élite, con un interés propio en mantener el statuquo, puede aprovecharse de los pobres. Por ejemplo, los productores de energía o molineros no pueden ganar mucha simpatía si dicen sentir temor de tener que ser eficientes, pero pueden ganar mucha atención si dicen que se preocupan por los pobres y que eso es lo que les impide ser competitivos. Una transferencia directa para proteger a los pobres desarmará tales argumentos. La compensación también puede ser conveniente cuando cambian los criterios de aceptación para un programa. Esta clase de reformas comúnmente convierte los beneficios focalizados por categorías a criterios basados en la pobreza. En este entorno los perdedores están clara- mente definidos y el proceso de compensación es menos costoso, pero posiblemente todavía importante. Puede tomar la forma de patrocinar tales beneficiarios en el nuevo programa por un período definido. Intervenciones e implementación Las políticas de compensación para las cuales es pertinente este libro son en su mayoría las transferencias de dinero o de cuasidinero, como las estampillas de alimentos o los cupones para calefacción. Otros mecanismos compensatorios, como precios de servicios públicos de lazos salvavidas para usuarios de bajo volumen o programas de capacitación para trabajadores despedidos por la reforma de la empresa estatal, son elementos comunes que acompañan dichas reformas, pero se encuentran fuera del alcance de este libro. 490 Políticas de protección social eficaces Al diseñar programas de transferencias de dinero como parte de un paquete de reformas, los gobiernos pueden adoptar cualquiera de dos enfoques. En uno, el gobierno cambia directamente a un beneficio focalizado hacia los pobres que se espera tenga una larga duración y se diseñe correspondientemente. Varios programas de protección social prominentes, entre ellos Bolsa Familia de Brasil y Oportunidades de México, tuvieron sus raíces en programas compensato- rios. En Brasil, el programa Bolsa Familia fue creado con la combinación de cuatro programas anteriores, uno de los cuales, Auxilio Gas, era una transferencia diseñada para compensar a las familias pobres por la eliminación de los subsidios al gas de cocina. En México, el propósito fue redirigir los dineros gastados en programas menos eficientes de distribución de alimentos. En el otro enfoque, el gobierno utiliza una definición de pobreza más generosa que lo usual para su población objetivo. Cuando éste es el caso, tales programas deberían instituirse con base temporal por la cual se descontinúan en forma gradual, se focalizan más estrechamente, o anuncian sus reglas de terminación por adelantado, como en el caso de la reforma al subsidio del combustible en Indonesia. Reforma al subsidio a los combustibles en Indonesia Tradicionalmente, Indonesia ha carecido casi por completo de políticas de protección social focalizadas.9 Durante muchos años Indonesia tuvo subsidios de precio universales a los com- bustibles, fijándose los niveles de precio bien por debajo de los precios mundiales. En 2005, con la subida de los precios mundiales de los combustibles, el costo del subsidio era equivalente al 5% del PIB y entre 1998 y 2005, los subsidios constituyeron en promedio las tres cuartas partes del total de subsidios y transferencias del sistema de protección social. Como es común con tales subsidios, eran altamente regresivos (gráfico 10.1). El gobierno introdujo los primeros grandes programas después de la crisis financiera de 1998 y algunos de éstos continúan, pero la cobertura de los programas de becas y de las tarjetas de salud es bastante baja y la focalización es mediocre. La cobertura del subsidio del arroz es mayor, pero tiene problemas significativos de efectividad en costos. En 2005, el gobierno redujo los subsidios a los combustibles en unos US$10.000 millones y los gastos totales en la mitad de esa cantidad. Una cuarta parte de los fondos se utilizó para financiar un programa focalizado de transferencias incondicionales de dinero y el resto para donaciones en bloque a colegios, servicios básicos de salud, seguros de salud para los pobres y un programa de mejoramiento de aldeas. Dada la concentración de personas justo por encima de la línea de pobreza, el gobierno decidió focalizar las transferencias de dinero no sólo al 16% que estaba por debajo de la línea de la pobreza sino también a los cercanos a ser pobres. El programa de transferencias de dinero llegó así a 19 millones de familias pobres y cercanas a serlo, o el 28% de la población. Con el programa cada familia beneficiaria recibía unos US$10 al mes pagados trimestralmente. El beneficio era equivalente a un 17% del consumo per cápita del decil más pobre. 9 En esta subsección se utilizaron los trabajos de Arulpragasam (2006a), Indrawati (2005) y Banco Mundial (2006f). Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 491 Gráfico 10.1 Incidencia de los subsidios al diesel, la gasolina y el kerosene. Indonesia, 2004 Transferencia mensual del subsidio per cápita (miles de Rp) 50 Diesel 40 30 Gasolina 20 10 Kerosene 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (más pobre) (más rico) Deciles de población basados en el gasto per cápita Fuente: BancoMundial,2006f. El programa de transferencias de dinero se extendió rápidamente con la decisión básica de implementar el programa tomada en agosto de 2005 y el primer pago trimestral efec- tuado en octubre. Como era de esperarse con tal desarrollo, surgieron algunas dificultades iniciales. La focalización fue progresiva y constituyó una drástica mejora con respecto a los anteriores subsidios a los combustibles regresivos, pero la premura con la que se configuró el programa se manifestó en errores de inclusión moderadamente altos (gráfico 10.2). Los primeros informes mostraron también que la información suministrada al público y a los participantes sobre el propósito y los procedimientos del programa era menos que óptima y los canales para el manejo de reclamos no estuvieron bien definidos. El gobierno trabajó sobre estos asuntos, empezando con una evaluación inicial del programa después del primer pago en 2005, e inició acciones para mejorar la administración del programa. Se implemen- taron aumentos significativos en los precios de los combustibles, incluido el kerosene, sin mayores protestas públicas. Se tenía el propósito de que la compensación durara un año y eso duró. Sin embargo, la expe- riencia condujo a un interés en añadir un elemento a la política contra la pobreza de Indonesia, que había carecido casi por completo de políticas de protección social y ninguna transferencia de dinero focalizada hacia la pobreza. En 2007 las autoridades iniciaron un programa piloto de TCD que se basaría en el anterior programa de transferencias de dinero y lo mejoraría. La experiencia de Indonesia ilustra algunas enseñanzas de las políticas de protección social en entornos de reforma y en general. Primera, los programas de transferencias de dinero son útiles para compensar a las familias de manera que no sufran cambios fuertes en el bienestar. Segunda, pueden reducir la oposición a la reforma. Tercero, aunque es posible montar un programa rápidamente, es probable que tome más tiempo perfeccionarlo. 492 Políticas de protección social eficaces Gráfico 10.2 Cobertura e incidencia del programa de transferencias incondicionales de dinero. Indonesia, 2005 Porcentaje 50 40 30 Cobertura del programa 20 10 Beneficios distribuidos 0 1 2 3 4 5 (más pobre) (más rico) Quintiles de población basados en el gasto per cápita Fuente:BancoMundial,2006f. 6. Las políticas de protección social ante subidas de precios de alimentos Cuando estaba por salir a la prensa el presente libro, la atención mundial empezó a centrarse en los drásticos aumentos en los precios de los alimentos,10 que acapararon la cobertura de los periódicos alrededor del mundo; hubo motines en muchos países y los gobiernos y las agencias internacionales que trabajan con ellos entraron en forma directa a atender el problema. La crisis subraya la necesidad de las políticas de protección social y la importancia de construirlas en tiempos estables de modo que estén disponibles en tiempos de crisis. Contexto general Los precios de los granos alimenticios se han dupicado y más desde enero de 2006 (gráfico 10.3) ocurriendo más del 60% de este incremento a partir de enero de 2008. Esta alza en punta de los precios ha tenido pocos paralelos en los últimos 50 años: sólo a principios de los años setenta ocurrió un incremento más agudo en los precios reales de los cereales como el trigo y el maíz. Varios factores estructurales, como el mayor uso de biocombustibles, la debilidad del dólar de EUA y los cambios en las dietas, son los impulsores clave de la tendencia. El reciente aumento agudo en el precio del mercado internacional del arroz fue impulsado también por 10 Esta sección se ha tomado de Banco Mundial (2003a, 2008a, 2008c y 2008d). Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 493 Gráfico 10.3 Precios de los alimentos Índice nominal en dólares (enero 1995 = 100) 250 200 150 100 50 0 En/95 En/97 En/99 En/01 En/03 En/05 En/07 Fuente:BancoMundial,2008c. factores políticos, incluyendo restricciones a las exportaciones de arroz por parte de algunos exportadores y ofertas en gran escala de importadores de arroz en un mercado corrientemente ligero (Banco Mundial, 2008a). Es improbable que el aumento observado en los precios de los alimentos sea un fenómeno temporal y es más probable que persista a mediano plazo. Se espera que los precios de las co- sechas de alimentos continúen altos en 2008 y 2009 y luego empiecen a bajar cuando la oferta y la demanda respondan a los altos precios; sin embargo, para la mayoría de las cosechas de alimentos, es probable que los precios se mantengan bien por encima de los niveles de 2004 hasta 2015 (Banco Mundial, 2008d). El aumento en los precios de los alimentos puede tener un impacto negativo en el desarrollo humano aumentando la pobreza, empeorando la nutrición, reduciendo el uso de los servicios de educación y salud y agotando los activos productivos de los pobres. Como se sostuvo en el capítulo 2, la desinversión de los pobres en su capital humano y físico tendrá efectos grandes y duraderos de una clase que se ha documentado y cuantificado bien en la literatura del desa- rrollo. Estos efectos pueden mitigarse si los gobiernos aportan una respuesta política positiva, primordialmente a través de transferencias directas de ingreso. Como resultado de los aumentos actuales en los precios de los alimentos, gran parte de los 2.300 millones de personas que viven con menos de US$2 al día serán aún más pobres y otros 100 millones caerán en la pobreza (Ivanic y Martin, 2008). El impacto inmediato de los mayores precios de los alimentos en el número de pobres y en la intensidad de la pobreza en cada país dependerá de los patrones de consumo de los pobres, su actividad económica (especialmente si son consumidores netos o productores netos de aquellos productos básicos cuyos precios suben), su ubicación y los precios que encuentran. En las zonas urbanas, los pobres son casi todos consumidores netos de bienes esenciales, incluidos los granos. Los precios más altos de los alimentos reducirán los ingresos reales de estos grupos de pobres en el corto a mediano 494 Políticas de protección social eficaces plazo. Mientras los salarios tienden a ajustarse a través del tiempo, la evidencia empírica muestra que usualmente no mitigan el impacto completo de los aumentos de precios o son lentos para responder. En muchos contextos los grupos muy pobres ­las familias rurales sin tierra y los miembros de familias que carecen de trabajo­ estarán entre los más severamente afectados. Las consecuencias de los precios más altos de los alimentos serán distintas en los países dependiendo del grado de los aumentos de los precios y las condiciones iniciales. Donde ambos sean desfavorables, será más urgente la necesidad de acción. Capacidad Los aumentos de precio de los alimentos afectan a los países de todos los niveles de ingreso, incluidos los que tienen la gama completa de capacidad existente, en términos de sistemas generales de gobierno y de administración de programas de protección social. Un elemento particularmente importante es la capacidad de los países de confrontar los costos de las buenas respuestas de políticas con los aumentos de los precios de los alimentos. Al principio de la crisis, algunos países, como Indonesia, México y Túnez tenían una fuerte posición fiscal y no tenían problema de términos de comercio. Algunos tenían una posición fiscal razonablemen- te buena, pero sufrieron crisis de términos comerciales (entre ellos Burkina Faso, Etiopía y Honduras) y/o crisis políticas (inclusive Kenia y Pakistán). Algunos países, como Mongolia y Zambia, tenían débil posición fiscal, pero experimentaron términos favorables de movimiento comercial. Por último, algunos países, como Burundi, Eritrea, Granada, Haití, Jamaica y Nepal, tenían posición fiscal débil, que se ha agravado más por la crisis de los términos comerciales (Banco Mundial, 2008a). Papel de los sistemas de políticas de protección social La respuesta política general a los incrementos de precios de los alimentos debería ser mul- tisectorial y en general abarcar el mejoramiento de las políticas de precio de los granos, producción, transporte y logística, políticas de protección social para mejorar la seguridad alimenticia a nivel de las familias, programas de nutrición y el manejo de las consecuencias macroeconómicas, tanto de los aumentos de los precios de los alimentos, como de los costos de responder a ellos. Los programas de protección social tienen un triple papel en respuesta a los aumentos de los precios de los alimentos: · Losprogramasdeprotecciónsocialseanticipanalosaumentosenpobrezaydesigualdad que resultarían de los incrementos en los precios. · Alhacerlo,ayudanalasfamiliasamantenersuaccesoalosalimentosyalosserviciosesen- ciales de salud y educación críticos para el bienestar y el capital humano de sus hijos. · Laspolíticasdeprotecciónsocialsonimportantesparamantenerelequilibriosocialy así ayudan a los gobiernos a evitar tener que suprimir presiones sociales con políticas que agravarían aún más el problema. Los países difieren significativamente en los tipos de políticas de protección social que emplean. Los que tienen programas bien diseñados pueden mitigar el impacto de la crisis en Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 495 los consumidores pobres expandiendo sus programas de transferencias en una u otra forma; por ejemplo, asegurando la financiación de modo que todas las familias que cumplan el umbral de aceptación establecido puedan participar, elevando el umbral de aceptación, o aumentando el nivel de los beneficios. En algunos casos, los cambios consisten en acciones "de un plumazo" que implican pocos cambios en la administración del programa. En otros casos, se requiere aumentar la capacidad del programa para tratar con nuevos reclamantes. Países como Brasil, Bulgaria, Etiopía, México, Sudáfrica y Ucrania pueden aumentar la cobertura con facilidad, pues cuentan con programas con buena cobertura de los pobres y mecanismos que podrían permitir a los nuevos solicitantes ingresar a los programas con cambios relativamente me- nores en las reglas y en la capacidad. Para el subconjunto de países que cuentan con dichos programas y con capacidad fiscal relativamente buena, la parte correspondiente a las políticas de protección social de la respuesta a los aumentos en los precios de los alimentos debería ser relativamente directa. Infortunadamente, muchos más países tienen políticas de protección social mucho menos adecuadas y sus sistemas proveen políticas de protección social parciales, fragmentadas o in- eficientes, como sucede en Haití y Malawi. Algunos países, como Mozambique y Sierra Leona cuentan con pocas políticas de protección social. En tales casos, las respuestas adecuadas están mucho más restringidas y es probable que impliquen compensaciones significativas entre la velocidad de la respuesta y la cobertura y otras características deseables de las políticas de protección social, especialmente la equidad, eficiencia y sostenibilidad. Intervenciones e implementación La respuesta a corto plazo es aumentar la escala de los programas existentes. Los países con sistemas sólidos e integrales en funcionamiento están en buena posición de reaccionar a los aumentos de precios de los alimentos aumentando el valor y/o la cobertura de los beneficios. Los países con sistemas deficientes tendrán que bregar para iniciar rápidamente programas y entre tanto tendrán que dejar necesidades insatisfechas o utilizar medidas de precios generales e impuestos que son costosas, distorsivas, regresivas y difíciles de eliminar. La respuesta a mediano plazo es trabajar hacia un sistema sólido de políticas de protección social, si no existe todavía. Muchos países encuentran sus respuestas políticas limitadas a programas mediocres o políticas indeseables porque no tienen buenos programas de protec- ción social o un sistema de focalización de familias en funcionamiento. Aquellos países que tomaron acción rápida pero ineficiente como reducir tarifas o impuestos al valor agregado, o aumentar o instituir subsidios generales de precios desearán salir de éstos del todo o cambiar su mezcla de programas, por ejemplo, aumentando el papel de las transferencias de dinero relativas a programas de alimentos escolares. O, habiendo implementado programas "rápidos y sucios" (quickanddirty) necesitarán trabajar en varios elementos de implementación, por ejemplo sistemas de focalización, responsabilidad, control y administración, especialmente para programas que se mantengan vigentes a largo plazo. Las respuestas a corto plazo deberían intentar evitar acciones contra el desarrollo de me- diano a largo plazo de un sistema más sólido de protección social. Por ejemplo, en ausencia de 496 Políticas de protección social eficaces programas de protección social que puedan aumentar la escala, muchos gobiernos recurren a subsidios generales de precios de alimentos, que usualmente son distorsivos, regresivos y se sabe que son difíciles de eliminar. Vale la pena evitar o minimizar la dependencia de éstos y, donde se utilizan, el gobierno debería anunciar por anticipado que son temporales. Los países deberían evitar también configurar sistemas de focalización de familias en forma tan rápida, que los errores de focalización y el retroceso político resultantes de ellos son tan altos que perjudican las perspectivas de desarrollar un sistema sólido de focalización de familias con el tiempo. Inicialmente podría ser preferible utilizar combinaciones de mecanismos de focalización geográficos, demográficos y de autofocalización hasta que pueda construirse un buen sistema de focalización de familias. La decisión sobre qué programas aumentar gradualmente debe basarse en una rápida eva- luación de tres criterios: ¿cuáles son los "buenos" o "mejores" (según los criterios utilizados en este libro y explicados de lleno en el capítulo 9)? ¿Cuáles tienen capacidad administrativa para un rápido aumento de escala? ¿Cuáles tienen fuentes de financiación sensibles a un rápido aumento de escala? A menudo una respuesta adecuada a corto plazo requerirá compromisos en relación con la precisión de la focalización y la calidad de la implementación y en general tratará menos con la compatibilidad de los incentivos y la sostenibilidad, que los elementos centrales de las políticas de protección social en tiempos más estables. Las respuestas de política deben escogerse con base en el contexto del país, pero hay una clasificación libre de programas para la respuesta a corto plazo. · Lastransferenciasdedinerofocalizadasdeadecuadacobertura,generosidadycalidad constituyen la mejor opción. · Aumentarlosbeneficiosparapensionessocialesnovinculadasalosingresosganados, pensiones de supervivencia, de invalidez, beneficios de desempleo y otros parecidos, pueden ser útiles cuando cubren a los pobres. · Lasestampillasdealimentostienencostosadministrativosligeramentemayoresque las transferencias de dinero, pero son políticamente populares. · Ladistribucióndealimentosenespecieesapropiadadondelosmercadosnofuncionan bien, donde la asistencia extranjera está disponible sólo en especie, o donde deben rotarse las reservas estratégicas de granos. En las demás partes, los programas en especie tendrán costos administrativos mayores que los necesarios por unidad de valor transferido pero pueden ser un vehículo para la transferencia de ingreso significativa. Entre ellos están los siguientes: ­ Las raciones para llevar a casa pueden ser focalizadas a nivel de las familias y fun- cionan en buena parte como las transferencias de dinero; también tienen costos administrativos menores a los de alimentación en el sitio. ­ Los programas de alimentación escolar pueden en general focalizarse sólo a nivel de colegios y no de las familias; de modo que, si tienen amplia cobertura, implicarán altos errores de inclusión, pero pueden mejorar la concentración de los niños y por tanto el aprendizaje. ­ La distribución de alimentos fortificados y densos en calorías, de destete para los niños entre 6 y 24 meses, especialmente como parte de un programa de educación en nutrición, puede ser una intervención en nutrición importante. Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 497 ­ La alimentación en el sitio a través de centros de salud es logísticamente compleja e impone altos costos de transacción a los beneficiarios para llegar a los centros a recibir los alimentos. Este tipo de programa se reserva mejor usualmente para niños con desnutrición severa o moderada. ­ Las ventas en mercados focalizados pueden utilizarse para transferencias de ingreso más generales cuando no existen otros programas. · Lasdispensasdetarifasoloscuponesparasaludylasbecasparaeducaciónayudana las familias a mantener el acceso a los servicios aun si son más pobres. · Losprogramasdeobraspúblicasraravezlograncoberturasuficienteparaserlares- puesta completa a los aumentos de precios de los alimentos. Donde existen programas de obras públicas puede ayudar aumentar el beneficio o la cobertura. · Dondeyaexistenprogramasdetransferenciascondicionalesdedinero,aumentarsu beneficio o cobertura puede ser una parte clave de la respuesta. Sin embargo, establecer nuevos programas de TCD puede tomar demasiado tiempo y excluir a los más necesitados en países de bajos ingresos o estados frágiles. · Lossubsidiosgeneralesdepreciossonregresivos,distorsivos,costososydifícilesde eliminar. En algunos casos, será apropiado reducir nuevamente la escala de las intervenciones de protección social, cuando los precios de los alimentos alcancen su nuevo nivel a largo plazo y las familias se ajusten a ellos. Donde la respuesta a los mayores precios resulte en mejoras a programas insuficientes o ineficientes de políticas de protección social, puede ser deseable poner a funcionar estas mejoras a mediano y largo plazo, y en realidad basarse en ellas. Donde la respuesta dé como resultado una cobertura o niveles de beneficio por encima de niveles prudentes a largo plazo, puede ser necesario reducir gradualmente los programas. Los países que utilizan políticas o programas menos preferibles en su respuesta a corto plazo necesitarán reemplazarlas con otras mejores. Los países pueden reducir gradualmente las respuestas a corto plazo de varias maneras. Una opción es anunciar por anticipado que los programas completos, los beneficios más al- tos o los criterios relajados de aceptación son temporales y luego descontinuarlos según una programación. Para programas focalizados según la pobreza, las nuevas certificaciones cada año o cada dos años, gradualmente reducirán el número de beneficiarios cuando la economía y las familias se ajusten a los cambios en los precios de los alimentos. Para los programas de autofocalización, las familias voluntariamente se retirarán cuando sus necesidades sean menos graves. Los beneficios establecidos en términos nominales gradualmente se erosionarán, lo que puede ser una estrategia suficiente de salida para los beneficios más altos. Para los beneficios independientes, su reducción minimizará las preocupaciones sobre cancelar un programa completo, pero los intereses burocráticos pueden dictar su continuación, algo que puede dar como resultado programas con beneficios demasiado pequeños para mejorar sustancialmente el bienestar y costos administrativos ineficientemente altos como proporción de los costos totales. 498 Políticas de protección social eficaces Experiencias de países Muchos países están movilizando una amplia variedad de respuestas políticas a los aumentos de precios de los alimentos, pero por ser tan reciente la crisis, sólo podemos discutir cómo han empezado los países a enfrentarla y no cómo se afectarán sus políticas sobre políticas de protección social en el largo plazo. Hasta la fecha, las respuestas políticas de los países se han inclinado mucho hacia los subsidios generales y no hacia las políticas de protección social focalizadas. Una encuesta de los economistas de países del Banco Mundial realizada a princi- pios de marzo de 2008 muestra que las respuestas a corto plazo más comunes a la inseguridad alimentaria familiar en 80 países han sido los cambios de precios o restricciones al mercado que las políticas de protección social más focalizadas (gráfico 10.4). Los economistas generalmente consideran esta clase de medidas generales como ineficientes y distorsivas y por eso son las menos favorecidas. Su predominio apunta a la necesidad de construir capacidad de políticas de protección social inmediatamente de modo que los países que las utilicen tengan una forma de dar marcha atrás con ellas tan pronto como sea posible. La respuesta de Chile ilustra una respuesta de tipo "primero mejor" que fue posible gracias a un sistema existente de protección social. Chile es un país de altos medianos ingresos con un PIB per cápita de unos US$6.000 y baja pobreza. En febrero de 2008, la inflación de los precios de los alimentos había subido a 16% año sobre año, con una inflación total del 8%. El gobierno se movió velozmente, anunciando un pago especial en dinero por una vez de Ch$20.000 (unos US$45) a 1,4 millones de familias pobres el 9 de abril, con aprobación inmediata del Congreso y Gráfico 10.4 Tipos de políticas de mitigación adoptadas por países seleccionados, principios de marzo de 2008 Aumentar las existencias de granos alimenticios Reducir los impuestos a los granos alimenticios Restringir las exportaciones Controles de precios/ subsidios al consumidor Ninguna política 0 10 20 30 40 50 60 Porcentaje de países (n = 80) Fuente:Zamanyotros,enpreparación. Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 499 para recibir las familias los fondos en el mes de mayo. Los 1,4 millones de familias incluyen tres grupos: participantes actuales en el programa Chile Solidario, un programa de TCD dirigido a ayudar al 5% más pobre de la población a combatir varias barreras de exclusión social (300.000 familias); participantes del programa Subsidio Unitario Familiar, una asignación familiar para los pobres (516.000 familias), y familias que reciben una asignación para empleados, pero cuyo ingreso mensual es igual o menor que Ch$250.000 (US$555) por mes (600.000 familias). En total, el pago en dinero benefició a 5,6 millones de personas, el 40% inferior en la distribución de ingresos, a un costo total de US$62 millones. Etiopía también pudo responder con rapidez, pero basada sólo en parte en sus políticas de protección social rural existente.11 La inflación de los precios de los alimentos en abril de 2008 llegó aproximadamente a un 40% año sobre año, suscitando serias preocupaciones sobre el impacto en los pobres. El gobierno adoptó un enfoque de tres puntas como sigue, contando con la asistencia de donantes y desembolsos acelerados de créditos del Banco Mundial para financiar las respuestas: · Anivelnacionalelgobiernosuspendióelimpuestoalvaloragregadoylosimpuestos de rotación a los cereales. · En las zonas rurales el gobierno cuenta con el Productive Safety Net Program, un programa de dinero y alimento por trabajo que es el sostén principal del sistema de políticas de protección social de Etiopía. El programa atiende 7,3 millones de personas con inseguridad alimentaria, es de focalización geográfica y se dirige a la mayor parte de las familias con inseguridad alimentaria de los distritos rurales participantes. La tasa salarial en dinero se aumentó en un 33% en enero de 2008, aumentando la transferencia anual a las familias con inseguridad alimentaria en las zonas rurales a un promedio de US$120 por año. Los donantes apoyan al gobierno llevando maíz adicional de fuera del país para asegurar la disponibilidad de grano para las transferencias de alimentos del programa. · Enlaszonasurbanaselgobiernohaempezadoaproveertrigosubsidiadoalasfamilias. El subsidio es de más de US$75 por familia por año en las zonas urbanas. Estimados actuales indican que se benefician unos 4,5 millones de personas (900.000 familias). Este plan, aunque opera exclusivamente en zonas urbanas está encaminado a estabilizar los precios del trigo tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Las presiones políticas en Haití obligaron al uso de un subsidio general de precios en adición a aumentar la escala de los instrumentos de protección social existentes.12 En marzo de 2008 la inflación año sobre año se había duplicado al 16% y la de los alimentos se había triplicado al 20%. Al subir los precios de los bienes esenciales a principios de 2008, las protestas públicas 11 Resumen suministrado en mayo 22 de 2008 por Trina Haque, Sunil Rajkumar y William Wiseman del Human Development Department, Social Protection Sector de la Región África del Banco Mun- dial. 12 Resumen suministrado en mayo 28 de 2008 por David Warren de la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, Human Development Department, Social Protection Sector. 500 Políticas de protección social eficaces se hicieron grandes y violentas. Un intento de asaltar el palacio presidencial en abril de 2008, frustrado por las fuerzas de paz de las Naciones Unidas llevó al Senado a expulsar al primer ministro y su gabinete. Con anterioridad a los motines, un grupo de trabajo multisectorial encabezado por el primer ministro y apoyado por la comunidad internacional había venido desarrollando una estrategia para tratar los aumentos de precios de los alimentos, incluyendo, para el corto plazo, la generación de empleo a través de programas de obras públicas inten- sivos en mano de obra, la provisión de insumos agrícolas para revitalizar la producción y la expansión de los programas de asistencia alimentaria, incluyendo programas de alimentación para escolares, madres e infantes. Los motines indicaron la necesidad de acción más inmediata y visible, por lo que, en abril el gobierno anunció un subsidio temporal para reducir el precio del arroz. El análisis de los datos más recientes disponibles (de 2001) muestra que casi todas las familias haitianas (el 86%) consumen arroz, que el gasto en arroz como porcentaje del ingreso es mucho mayor en los haitianos más pobres y que el 76% de la población que vive con menos de US$2 al día consume aproximadamente el 70% del arroz. El subsidio se acerca a ser neutral en cuanto a la distribución ­esto es, menos agudamente focalizado que la mayoría de los buenos programas de protección social­ pero menos regresivo que lo usual para los subsidios de bienes básicos. Además, los errores de exclusión son menores de lo que se esperaría de los programas de generación de empleo, insumos agrícolas y asistencia alimentaria, ya que éstos a menudo no llegan a las familias más pobres de Haití. El gobierno constituyó un grupo de trabajo para desarrollar un plan con el fin de pasar gradualmente hacia los precios de mercado e inició trabajo con donantes sobre esfuerzos com- plementarios para fortalecer la productividad agrícola y mejorar la focalización y cobertura de los instrumentos de protección social. El primer paso en relación con la protección social es diseñar un sistema de focalización de familias que soporte eventualmente más programas modernizados. La experiencia de Rumania hace una década muestra cómo puede un país navegar exito- samente desde una respuesta a corto plazo a una política de protección social permanente y efectiva (Tesliuc, Pop y Tesliuc, 2001). Hasta el 17 de febrero de 1997 el 70% del pan producido tenía control de precio que se hacía observar en la producción y distribución del trigo y pro- ductos intermedios (harina), hasta el pan y otros productos de panadería. En ese tiempo, el gobierno liberó los precios del trigo, la harina y el pan a pesar de la considerable incertidumbre sobre el nivel de inflación (incluso para el pan) que seguiría. El precio del pan aumentó en 80 puntos porcentuales en marzo en comparación con febrero, contra un telón de fondo de inflación para el consumidor del 31%. Dado que el pan es el principal bien esencial en la canasta alimentaria de los consumidores urbanos, el gobierno estaba preocupado de que un aumento en su precio afectase a los pobres y la clase media, y que la oposición de esos grupos socavara las reformas. Para ganar apoyo para la liberación del precio y evitar una costosa reversión en políticas que podría requerirse por la intranquilidad social, ofreció compensación temporal a un grupo de población sustan- cialmente más grande que el número de pobres, por encima de la política de protección social existente bien tejida. El gobierno implementó el programa de compensación del pan entre abril y septiembre de 1997, para facilitar el ajuste al nuevo precio relativo del pan para los consumidores pobres Adaptación de las políticas de protección social a diferentes contextos 501 y de clase media. La introducción de la compensación temporal del pan fue factible porque ya venía funcionando una política de protección social eficaz. El quintil más pobre de la po- blación estaba ya cubierto por pensiones de supervivencia y una variedad de programas de protección social para los entrados en años, los discapacitados y los desempleados, y por el Guaranteed Minimum Income Program antes de la liberación de precios. A fin de proteger el poder de compra de los pobres, se mantuvo la generosidad de esta política de protección social indexando los beneficios en dinero según la inflación general. El programa de compensación del pan proporcionó un subsidio fijo de 13.500 lei (aproxi- madamente US$2) por mes a quienes ganaban menos de 600.000 lei (US$85) al mes, los pensionados con pensiones inferiores a 450.000 lei (US$65) al mes y a los desempleados y discapacitados, y quienes fuesen beneficiarios del programa de asistencia social de último recurso (el IMG Program). El umbral de aceptación para empleados y pensionados era casi el doble del de la línea de pobreza predominante y el tamaño del grupo objetivo era casi el doble del número de pobres (ligeramente más de la mitad de la población, en comparación con un porcentaje de pobres de 19,4). Una simulación del impacto distributivo de la compensación del pan con el supuesto de implementación perfecta mostró que era a favor de los pobres sólo débilmente y que una pro- porción sustancial de los beneficios llegaba a las familias de clase media (Tesliuc, Pop y Tesliuc, 2001). Sin embargo, la compensación del pan fue más progresiva que los anteriores controles de precios y el costo para el gobierno fue menor. 7. Resumen Uno de los mensajes centrales de este libro es que no existe una receta sencilla para una política de protección social. La política apropiada es específica de cada contexto y este capítulo ilustra cómo varían las soluciones de políticas de protección social según los contextos. La variación es evidente en la mezcla de programas, en cómo se adapta cada uno y en las expectativas para cada uno. Así, la mezcla de programas es variable según los entornos. Por ejemplo, Egipto tiene subsidios masivos de alimentos y energía. Indonesia se aleja de tales subsidios reemplazando los apoyos generales de precios con un subsidio de precio focalizado para el arroz, reduciendo los subsidios masivos a los combustibles proveyendo compensación paralela mediante un programa de transferencias de dinero temporal, e introduciendo un programa piloto para un programa de TCD. Bulgaria también se ha alejado de los subsidios primarios pasando a una transferencia de dinero con comprobación previa de medios de vida complementada con una asignación estacional para calefacción. El contexto afecta la forma en que se implementan los programas. En varios de los casos presentados en este capítulo los gobiernos utilizaron programas de obras públicas, pero adapta- ron el enfoque al entorno. En el PSNP de Etiopía el trabajo es estacional y racionado por medio de selección basada en la comunidad sobre quiénes tienen mayor inseguridad alimentaria. Las obras incluyen trabajo manual pesado y gran parte de la mano de obra se utiliza para proyectos de conservación del suelo y el agua. El programa se previó para el largo plazo y, en consecuencia, la selección de las obras se está integrando a la planeación a nivel de distritos. En contraste, el programa Jefes de Hogar, de Argentina, tiene beneficios abiertos y es autofocalizado. Aunque 502 Políticas de protección social eficaces algunos proyectos utilizan mano de obra de trabajo pesado con los trabajadores organizados en cuadrillas de trabajo tradicionales, gran parte del trabajo es físicamente de mano de obra no calificada de trabajo menos pesado, con pequeños grupos de trabajadores laborando en colegios, hospitales, parques, cuidado de ancianos y otros semejantes. El programa empezó rápidamente por lo que la planeación para el uso de la mano de obra fue más rudimentaria que en Etiopía, pero como ocurrió allí, se encargó al nivel local. La respuesta de Honduras al huracán Mitch empleó también obras públicas como pieza clave de la respuesta, donde se utilizaron tanto para limpieza y reconstrucción y como apoyo financiero temporal para las familias cuyos medios de vida se habían estropeado. La participación fue autofocalizada, pero racionada. Los hogares institucionales del programa son también diferentes: el Ministerio de Trabajo en Argentina, la Oficina de Seguridad Alimentaria en Etiopía y el Fondo Social en Honduras. Estas distintas acomodaciones ajustan los programas a las necesidades de los países. Los programas y sistemas más sofisticados se encuentran en países estables, de medianos ingresos, o en economías de transición que han venido trabajando en el desarrollo de sistemas por algún tiempo. En entornos de muy bajos ingresos, los sistemas son restringidos y la mayor simplicidad es sensible. Después de crisis económicas o desastres naturales, la velocidad de respuesta es de importancia crítica ya que la situación cambia rápidamente, de modo que se requieren compromisos en estándares de diseño e implementación. Una enseñanza final surge de los entornos y casos presentados: los sistemas y programas de protección social deben ser dinámicos. La mezcla y diseño de programas debería responder a los cambios en las necesidades y la implementación de los programas individuales debería incluir una constante búsqueda de mejoras. Bulgaria presenta un ejemplo claro de tal dinámica con el balance e implementación de programas cambiando significativamente a través del tiempo. El programa de Etiopía ha evolucionado en formas dirigidas a remediar las deficiencias anteriores. Aun los subsidios de alimentos en Egipto, que parecen ser eternos, han cambiado con los años para convertirse en algo más eficaz de lo que eran en su apogeo. Las respuestas a las crisis, desastres naturales y reformas políticas son, desde luego, inherentemente dinámicas. Apéndice A Conceptos básicos de pobreza y administración del riesgo social En este apéndice se definen conceptos de política social utilizados en el libro y se destaca cómo difieren entre sí o dónde se superponen algunas veces. Esta información se presenta para los lectores que no están familiarizados con estos términos y para asegurar un entendimiento común entre los que sí lo están. 1. Pobreza, vulnerabilidad a la pobreza y grupos vulnerables Para diseñar políticas y programas eficaces de alivio de la pobreza es de la mayor importancia comprender y medir la pobreza y la vulnerabilidad a la pobreza. Se presenta aquí un intento de ilustrar brevemente las múltiples dimensiones de la pobreza y los métodos utilizados con frecuencia para definir y medir la pobreza y la vulnerabilidad a la pobreza. Pobreza Ésta se define generalmente como un nivel inaceptable de bienestar. En este contexto, el bienestar cubre un amplio rango de dimensiones, como pobreza de consumo o de ingreso, nutrición inadecuada, falta de acceso a salud y educación, inseguridad debida a conflictos y falta de libertad política, entre otras. Así, la pobreza abarca más que solo ingreso o consumo bajo (Narayan y otros, 2000; Sen, 1999; Banco Mundial, 2000f). Aunque la indigencia se relaciona con mucha frecuencia con la pobreza de ingreso ­como cuando los bajos ingresos impiden a la gente obtener nutrición suficiente o remedios para en- fermedades medicables­ no siempre la pobreza se relaciona con los ingresos y más bien puede aparecer de una falta de acceso a servicios y programas públicos (como salud y educación) o de la negación de libertades políticas, civiles y económicas. A lo largo del presente libro, con el fin de que el análisis fuese manejable, nos enfocamos en una o unas pocas dimensiones del bienestar, dependiendo del contexto del país específico. La medición y análisis de la pobreza requiere alguna medida del bienestar, e idealmente dicha medida debería capturar los aspectos multidimensionales de la pobreza y ser observable y mensurable en forma consistente a través de familias, espacio y tiempo. Son más comunes las medidas de bienes- tar de una dimensión, ya sean monetarias o no monetarias. Los indicadores monetarios de pobreza y condiciones de vida incluyen los ingresos, el consumo y los activos. Los no monetarios incluyen la desnutrición, el acceso a la salud, educación y servicios básicos, y las percepciones de pobreza o indigencia. Como no existe una medida individual que capture totalmente todas esas características, deben controlarse las condiciones de vida a través del tiempo utilizando una batería de indicadores en 504 Políticas de protección social eficaces lugar de una sola medida.1 Dos indicadores compuestos que intentan capturar la multidimensionalidad de la pobreza son el Índice de Desarrollo Humano desarrollado por el United Nations Development Programme (Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas) y varios índices de necesidades básicas que agregan diferentes dimensiones de indigencia (como vivienda de baja calidad y falta de educación adecuada). Los dos indicadores monetarios preferidos por los principales investigadores como índices del bie- nestar de una familia son el consumo y el ingreso per cápita (o equivalente por adulto).2 De éstos se prefiere usualmente el consumo por ser bastante integral y los datos suelen ser más confiables que los de ingreso debido a lo incompleto de las mediciones o a la información insuficiente; el consumo tiende a fluctuar menos que el ingreso (que puede aun llegar a cero en ciertos meses debido a estacionalidades), haciendo de él un mejor indicador de los niveles de vida; además el consumo es menos subjetivo que los índices de necesidades básicas, que dependen de alguna forma de ponderación subjetiva de sus componentes. A diferencia del ingreso, el consumo refleja la capacidad de una familia de endeudarse o movilizar otros recursos en tiempos de tensiones económicas. El nivel de pobreza puede medirse comparando el índice de bienestar familiar con un punto de corte que separe a los pobres de los no pobres. Este punto de corte es la línea de pobreza, que puede ser monetaria (por ejemplo, un cierto nivel de consumo) o no monetaria (por ejemplo, un cierto nivel de alfabetización). Algunas veces se utilizan varias líneas para ayudar a distinguir distintos niveles de pobreza. En la práctica, la mayoría de los analistas mide la pobreza comparando el consumo o ingreso per cápita (o equivalente por adulto) con una línea de pobreza monetaria. Las familias cuyo consumo cae por debajo la línea de pobreza se contabilizan como pobres. Pobreza absoluta versus pobreza relativa Como las líneas de pobreza pueden ser absolutas o relativas, existen en consecuencia dos tipos de pobreza: absoluta y relativa. Las líneas de pobreza relativa se definen en relación con la distribución general del ingreso o consumo en un país; por ejemplo, la línea de pobreza puede fijarse en el 50% del ingreso o consumo promedio del país. Las líneas de pobreza absoluta se fijan en un estándar absoluto con el que las familias pueden contar con el fin de satisfacer sus necesidades básicas. Para las medidas monetarias estas líneas de pobreza absoluta se basan a menudo en estimados del costo de las necesidades de alimentos básicos ­esto es, el costo de una canasta de nutrición considerada mínima para la salud de una familia típica­ al que se añade una provisión por necesidades no alimenticias. Puesto que grandes partes de la población de los países en desarrollo sobreviven con el mínimo raso o menos, a menudo es más pertinente la confianza en una línea de pobreza absoluta y no relativa. Por otra parte, al diseñar o revisar programas de protección social, parece ser más útil la pobreza relativa. En un ejemplo hipotético en el que la pobreza absoluta es de 40% pero consideraciones presupuestales restringen la cobertura de un programa al 10% de la población, un análisis del 10% más pobre sería más informativo para el diseño del programa. 1 Existe extensa evidencia empírica de que los indicadores monetarios pueden capturar confiablemente las dimensiones no monetarias de la privación. 2 La mayoría de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos o de América Latina utilizan el ingreso para evaluar el bienestar y la pobreza de las familias. En contras- te, las economías de transición, y también los países de Asia y África, utilizan primordialmente el consumo. La Federación Rusa utiliza tanto el ingreso como el consumo, si bien sólo se recopilan en forma confiable los datos sobre el consumo. Apéndice A: conceptos básicos de pobreza y administración del riesgo social 505 Gráfico A.1 Familias en pobreza crónica versus transitoria Consumo per cápita / línea de pobreza 1,6 Familia A 1,4 1,2 Línea de pobreza 1,0 0,8 0,6 Familia B 0,4 0,2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Año Fuente:losautores. Pobreza crónica versus pobreza transitoria El concepto de pobreza se ha venido ampliando en los últimos años a fin de incluir consideraciones diná- micas que tengan en cuenta la percepción de que a través del tiempo las familias pobres no son las mismas (Baulch y Hoddinott, 2000). Así, la pobreza puede clasificarse como crónica o transitoria, dependiendo de la duración de períodos de pobreza a través del tiempo. Los pobres transitorios son las familias que no son pobres en años buenos, pero experimentan pobreza ocasionalmente. Las familias pobres crónicas son pobres en todos los períodos y no pueden escapar de la pobreza aun en los años buenos. El concepto de pobreza crónica implica también un nivel más profundo de gravedad al no haber medios disponibles para la familia de salir de la pobreza. El gráfico A.1 ilustra los niveles de consumo relativos a la línea de pobreza de dos familias, A y B, en un período de ocho años. Con base en las transiciones hacia dentro y fuera de la pobreza, la familia A se clasifica como pobre crónica. Aunque tiene, en promedio en los ocho años, un nivel de consumo (o ingreso) de 1,2 veces la línea de pobreza, fue pobre en los años 4 y 5. La familia B se clasifica como pobre crónica, pues tiene un consumo (ingreso) promedio de 0,8 veces la línea de pobreza y ha vivido en la pobreza los ocho años. La estimación de pobreza crónica y transitoria requiere datos de panel que miden el bienestar de una muestra representativa de familias en varios períodos. Vulnerabilidad a la pobreza ¿Cuál es la causa de que las familias no pobres lo sean, al menos por un período de tiempo? El concepto de vulnerabilidad a la pobreza provee un marco útil para responder a esta pregunta. La vulnerabilidad a la pobreza se define como la exposición al riesgo no asegurada, que lleva a un nivel socialmente inaceptable de bienestar. Esta definición abarca varias ideas que vale la pena analizar separadamente (ver Hoogeveen y otros, 2004, para un tratamiento más detallado). 506 Políticas de protección social eficaces · Exposición al riesgo. No todos los riesgos llevan a resultados inaceptables de bienestar y es de- seable algún nivel de exposición al riesgo. Por ejemplo, dados los costos de controlar la mano de obra, alguna inseguridad sobre el trabajo provee la flexibilidad e incentivos necesarios para que los mercados laborales ofrezcan altos niveles de empleo. Una liberación financiera rápida puede en algunas circunstancias ser sustancialmente mejor para el crecimiento económico que un paso consistente y menos propenso a crisis de liberación financiera. La exposición al riesgo puede incluso ser agradable y se la busca, como sucede con el juego o el espíritu empresarial. La exposición al riesgo se hace inaceptable si conduce a niveles inaceptablemente bajos de bienestar. Es probable que el desempleo que lleva a la penuria se considere inaceptable y la sociedad puede elegir aliviar sus consecuencias o reducir el riesgo de desempleo. En un contexto de salud, un riesgo de ocurrencia frecuente como el de diarrea puede ser inaceptable si afecta principalmente a familias pobres con acceso limitado a servicios médicos o agua limpia y por eso produce mayor mortalidad infantil. Pero si la diarrea es principalmente una inconveniencia que afecta familias ricas que comen con frecuencia en restaurantes, el riesgo puede ser aceptable y no objeto del análisis de vulnerabilidad. · Riesgo asegurado versus no asegurado. Una vez asegurado, el riesgo cesa de ser preocupante pues la manifestación de una crisis no afectará los resultados en el bienestar. El seguro basado en el mercado y el seguro propio previenen la ocurrencia de consecuencias negativas para el bienestar. En la práctica no se obtiene un seguro total y así siempre queda un riesgo no asegurado aun en presencia de mecanismos de seguro. · Socialmente. El término "socialmente" se refiere a la sociedad y al conjunto específico del contexto de normas y valores que aquélla considera importantes. Lo que algunas sociedades consideren niveles socialmente inaceptables de bienestar puede ser aceptable en otras. · Nivel aceptable de bienestar. Que resultados de bienestar sean inaceptables es algo específico del contexto, aunque los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas ofrecen alguna orientación definiendo como inaceptables los resultados de bienestar que caen por debajo de la línea de pobreza, la desnutrición, la no culminación de estudios de primaria, el experimentar resultados desiguales según los géneros, la alta mortalidad materno infantil y la alta exposición a enfermedades como VIH/SIDA, tuberculosis y malaria. La manifestación del riesgo o la exposición a éste puede considerarse como una de las muchas dimen- siones de la pobreza para familias con baja capacidad de salir adelante, como las pobres. La manifestación del riesgo (como una crisis) produce resultados de bienestar indeseables. Aparte de las consecuencias físicas y psicológicas para el bienestar de experimentar una crisis, las consecuencias económicas pueden ser muy indeseables. Una crisis puede llevar a una familia que ya es pobre a caer aún más en la pobreza o a una no pobre a caer por debajo de la línea de pobreza. Una crisis puede ser causa de sacar a los hijos del colegio, afectar permanentemente la salud de la gente, o reducir la expectativa de vida. La exposición al riesgo causa también un impacto directo en el bienestar. En un intento de evitar la exposición al riesgo, las familias pueden tomar costosas medidas preventivas que a su vez contribuyen a la pobreza. La decisión de no invertir en una actividad de alto riesgo pero de alto rendimiento no sólo significa ingreso no ganado sino también una mayor probabilidad de que la familia sea pobre. Si las preo- cupaciones por la seguridad obligan a los padres a sacar a los hijos del colegio, éstos han sido privados de su derecho a la educación básica. Y si los mercados de crédito y seguros están desarrollados deficien- temente, la exposición a riesgos puede inducir a las familias a mantener carteras de activos que, aunque posiblemente bien adecuadas para asegurar el consumo, no son necesariamente las más productivas. La exposición al riesgo no asegurado causa resultados de bienestar indeseables como pobreza de consumo (o ingreso), desnutrición, bajos niveles educativos y baja expectativa de vida. Sólo la exposición a los riesgos o su manifestación no puede llevar a resultados indeseables de bienestar. Si las familias tie- Apéndice A: conceptos básicos de pobreza y administración del riesgo social 507 nen la opción de asegurarse contra las consecuencias negativas de las crisis, el riesgo tendrá un impacto limitado en el bienestar. Relación entre pobreza y vulnerabilidad a la pobreza La mayoría de los analistas utiliza el término vulnerabilidad a la pobreza en el sentido de la probabilidad de que una familia pase por debajo del umbral definido como aceptable de un indicador dado y caiga en la pobreza. Tal resultado adverso proviene de uno o una combinación de tres factores: empezar por debajo del umbral (pobreza crónica); exposición a riesgos o crisis, especialmente aquellos que se encuen- tran cerca de la línea de pobreza, y contar con pocas herramientas disponibles de manejo del riesgo. Es importante conocer la prevalencia de cada uno de estos problemas y cómo interactúan, pues cada uno debe tratarse con intervenciones distintas. Otros analistas utilizan el término vulnerabilidad a la pobreza para informar la variabilidad en el consumo (o ingreso) aun cuando el nivel promedio esté por encima de la línea de pobreza. Es importante entender la variabilidad en el consumo (o ingreso) aun para quienes empiezan algo por encima de la línea de pobreza, para comprender la pobreza y las preocupaciones de las familias y los gobiernos con respecto a los mecanismos de protección social. La relación entre pobreza y vulnerabilidad a la pobreza en un entorno dinámico con muchos riesgos puede conceptuarse utilizando una analogía de la salud pública; específicamente, considerar la pobreza como una enfermedad, como se ilustra en el gráfico A.2. La mayoría de las enfermedades tienen un componente estocástico: es siempre algo incierto quién se enfermará y cuándo. En cualquier punto en el tiempo algunos individuos están enfermos y otros no. Entre los enfermos, es probable que algunos se recuperen (enfermedad transitoria); otros son enfermos crónicos. Entre los saludables, algunos corren riesgo de enfermar y otros no. Los enfermos pueden transmitir la enfermedad a otros, en particular, a sus hijos. Estas categorías tienen una correspondencia directa con los distintos grupos que son pobres o vul- nerables a la pobreza. Los que son pobres en un momento dado pueden dividirse en crónicos (anclados en la pobreza) o transitorios (temporalmente pobres). Los pobres crónicos no sólo están anclados en la pobreza; es probable que la transmitan a otras generaciones. Entre los que no son pobres en un momento dado, hay familias en riesgo de ser pobres si, por ejemplo, sufren una crisis severa. La población vulnerable a la pobreza es la suma de los que son pobres actualmente y los que están en riesgo de serlo. ¿Cuáles son las implicaciones de esta clasificación para la política de reducción de la pobreza? Puede utilizarse a este respecto una analogía con intervenciones de salud pública. Para responder a los mecanis- mos de transmisión, las intervenciones de salud pública tienen usualmente tres elementos: tratamiento para los que están enfermos, medidas preventivas para reducir los riesgos de contraer la enfermedad o volver a contraerla y programas para detener la transmisión de la enfermedad. En forma semejante, las estrategias de reducción de la pobreza deben incorporar simultáneamente tres elementos: programas para ayudar a los pobres actuales, como transferencias para aliviar la pobreza y/o programas para ayudarles a formar activos y así ingresos independientes; programas para reducir la probabilidad de que los no pobres lo sean, como seguro de desempleo o salud; y programas para prevenir la transmisión interge- neracional de la pobreza, como los de garantía de nutrición adecuada, servicios de salud y escolaridad para los niños pobres. Grupos vulnerables La vulnerabilidad se utiliza a menudo en forma algo distinta a la definida aquí para indicar debilidad o situación de desamparo y se usa típicamente para describir grupos débiles y propensos a la adversidad. 508 Políticas de protección social eficaces Gráfico A.2 La pobreza como enfermedad Población VULNERABLES Actualmente Actualmente A LA POBREZA no pobres pobres ("saludables") ("enfermos") Sin riesgo En Con probabilidad Pobres de ser riesgo de de salir de la crónicos o pobres ser pobres pobreza pero estructurales ("de ("de de ser ("enfermos enfermar") enfermar") pobres otra crónicos") vez ("con probabilidad de sanar, pero de enfermar otra vez) Transmisión de la pobreza ("transmisión de la enfermedad") Fuente:losautores. Estos grupos vulnerables son los discapacitados, huérfanos, infectados con VIH/SIDA, entrados en años, minorías étnicas, ciertas castas, refugiados o desplazados internos, familias encabezadas por viudas o abandonadas, o familias encabezadas por niños. Estos grupos se describen como vulnerables en el uso común del término, pero el riesgo (no asegurado) no es una característica central de sus problemas, aunque para algunos las crisis pueden haber contribuido a su indigencia o circunstancias precarias. Cualquier riesgo no asegurado es especialmente difícil para ellos porque es probable que sus opciones de manejar el riesgo sean limitadas. Estos grupos reciben a menudo apoyo de ingreso a través de las políticas de protección social, ya sea mediante programas separados focalizados por categorías, o utilizando índices de vulnerabilidad para determinar la entrada o los niveles de beneficios en programas más generales de asistencia con dinero. 2. Marco de manejo del riesgo social Todos los individuos, familias y comunidades están expuestos a múltiples riesgos provenientes de distintas fuentes, pero los pobres son más vulnerables a ellos, ya que están usualmente más expuestos a riesgos y tienen acceso a menos instrumentos de manejo del riesgo que les puedan permitir tratar con ellos (Holz- mann, 2003). Esta exposición a los riesgos y falta de capacidad para atenderla tiene dos consecuencias importantes: 1) los pobres se afectan en forma severa al ocurrir las crisis, que acentúan su pobreza; y 2) los pobres se hacen más adversos al riesgo y se indisponen (o incapacitan) para ocuparse en actividades riesgosas pero de mayor rendimiento. La administración del riesgo social aspira a proveer instrumentos a la sociedad para permitir a los pobres ­y también a los que no lo son­ minimizar el impacto de la ex- Apéndice A: conceptos básicos de pobreza y administración del riesgo social 509 posición al riesgo y cambiar su comportamiento de forma que les ayude a salir de la pobreza y disminuir su vulnerabilidad (Holzmann y Jorgensen, 2000).1 Estrategias de manejo de riesgo El manejo del riesgo social puede tener lugar en diferentes puntos, tanto antes como después de ocurrir el riesgo. El objetivo de las medidas o estrategias ex ante es evitar la ocurrencia del riesgo (prevención de riesgo) o, de no ser posible esto, reducir su impacto (mitigación de riesgo). Si la prevención y mitigación son insuficientes o inadecuadas, a las familias sólo les queda la opción residual de hacer frente a la crisis al ocurrir ésta (ex post). Las estrategias de prevención para la reducción del riesgo se implementan antes de ocurrir el evento del riesgo. La reducción de la probabilidad de un riesgo adverso tiene beneficios intrínsecos para el bienestar e incrementa el ingreso esperado de las personas y reduce la variación de sus ingresos. Las intervenciones preventivas incluyen medidas diseñadas para reducir los riesgos en el mercado laboral (el riesgo de desempleo, por ejemplo), medidas de servicios de salud preventiva (como vacunas, uso de políticas contra mosquitos o campañas de información) y desarrollo e implementación de estándares (como construcción de estándares en zonas propensas a terremotos). Las estrategias de prevención implementadas por las familias o individuos pueden ser muy costosas y podrían incluso ser causa de pobreza (de ingreso), por ejemplo, cuando los agricultores se dedican a cultivos de bajo rendimiento, pero resistentes a las sequías, o cuando las personas buscan protección de la violencia trasladándose a campos de desplazados internos. Las estrategias de mitigación aspiran atender el riesgo antes de que ocurra ayudando a los individuos a reducir el impacto de un evento de riesgo futuro. Por ejemplo, las familias pueden agrupar riesgos no correlacionados por medio de mecanismos de seguros informales o formales. Mientras los formales son más adecuados para agrupar un gran número de riesgos para muchos participantes, las restricciones de información y observancia forzosa limitan la cobertura que realmente se ofrece (geográficamente y por tipo de riesgo). Por eso muchas personas participan en mecanismos de seguros informales que no son tan exitosos en cuanto a agrupar riesgos, pero son más eficaces en cuanto a información compartida y observancia forzosa. Las estrategias de mitigación pueden implementarse también en forma aislada; por ejemplo, cuando una familia o individuo ahorran dinero como precaución para un día lluvioso, o cuando se almacenan alimentos en preparación para un evento adverso del tiempo. Las estrategias de salir adelante se diseñan para aliviar el impacto del riesgo una vez haya ocurrido. Las principales formas de salir adelante son las del uso de los individuos de sus ahorros, la venta de acti- vos, los préstamos, o recibir transferencias públicas o privadas. Cuando los individuos o familias no han ahorrado suficiente para manejar riesgos repetidos o catastróficos, el gobierno tiene un papel importante como proveedor de transferencias, lo cual es necesario, por ejemplo, cuando bajan mucho los precios de los activos y suben mucho los de los alimentos porque la población vende los activos para conseguir dinero para alimentos después de una crisis covariada. Arreglos institucionales para el manejo del riesgo Las diferentes clases de arreglos para el manejo del riesgo y tratar con la exposición a éste han evolucio- nado y existen tres categorías principales: informales, basados en el mercado y arreglos públicos. En un mundo ideal con información perfectamente simétrica y mercados completos y en buen funcionamiento, 1 En esta sección se hace uso de Banco Mundial (2001b). 510 Políticas de protección social eficaces todos los arreglos de manejo de riesgo pueden basarse en el mercado. En la realidad, las tres clases de arreglos de riesgo tienen una función. Los arreglos informales han existido durante mucho tiempo y aún constituyen la fuente principal de manejo de riesgo para la mayor parte de la población mundial. En ausencia de instituciones de mercado y de apoyo público (o si son incompletas) las familias individuales responden al riesgo protegiéndose mediante arreglos informales y personales. Aunque soslayan la mayoría de los problemas de información y coordinación que causan la falla del mercado, no pueden ser muy efectivos para ayudar a una familia a superar los eventos adversos. No obstante, la introducción de arreglos de mercado o públicos puede tener consecuencias negativas para el funcionamiento de los arreglos informales. Por ejemplo, la intro- ducción de un arreglo público como un programa de alimentos por trabajo puede ocasionar el retiro de un arreglo de seguro informal de individuos capaces, quedando los individuos menos capaces (como los entrados en años) sin seguro. Los arreglos basados en el mercado tienen un gran potencial y cuando están disponibles, las familias e individuos aprovechan los productos financieros ofrecidos por las compañías de seguros y los bancos. En la práctica, muchos de estos instrumentos financieros no están disponibles para los pobres debido a las fallas del mercado; de manera que su uso está restringido hasta que se desarrollen más los mercados financieros. Como las instituciones de mercado formales tienen dificultades para prestar a las familias (o asegurarlas) sin ingresos asegurados, los arreglos de microcréditos y seguros son instrumentos po- tencialmente interesantes para el manejo del riesgo social. Los arreglos públicos son de varias formas. Donde no existen los arreglos informales o basados en el mercado de manejo de riesgos, el gobierno puede proveer u ordenar programas de seguro social para riesgos como desempleo, vejez, accidentes de trabajo, invalidez, viudez y enfermedad. La participación obligatoria en un fondo común de riesgo puede evadir los problemas de selección adversa, en la que los individuos con perfiles de bajo riesgo evitan la participación en fondos de seguros mientras los de alto riesgo se inscriben. Puesto que estos programas se aplican usualmente a quienes tienen empleo formal, su cobertura en los países en desarrollo es generalmente baja. Los gobiernos tienen otros instrumentos para ayudar a las familias a salir adelante de una crisis, como asistencia directa, servicios médicos gratis, subsidios a productos y servicios básicos y programas de obras públicas. Por medio de sus capacidades legislativas, el gobierno puede también introducir estrategias de prevención como la construcción de códigos en zonas propensas a desastres, protección de los derechos de las viudas a activos y otros. Por último, muchos programas oficiales sectoriales (en salud, educación, infraestructura y otros semejantes) tienen también un papel importante en la prevención del riesgo. Interacción de las estrategias y arreglos de manejo de riesgo El cuadro A.1 ofrece ejemplos de varias estrategias y arreglos de manejo de riesgos. Las estrategias de manejo de riesgo son usualmente multisectoriales y no deben limitarse a la pro- tección social. Por ejemplo, en África subsahariana, los riesgos son numerosos, severos y generalizados, pero se gasta poco en protección social. En cambio, el manejo de los riesgos allí se concentra principal- mente en instrumentos de protección no social, como servicios de salud, educación, desarrollo rural y de infraestructura. En la matriz de estrategias y arreglos de manejo de riesgo presentada en el cuadro A.1 los programas de protección social aparecen como intervenciones públicas dirigidas primordialmente a enfrentar los riesgos (ex post). Sin embargo, como se vio en el capítulo 2, algunos programas de protección social pueden incorporar elementos de diseño que aumentan su papel en la mitigación o la reducción del riesgo, como las transferencias de ingreso mínimo garantizado o los programas de trabajo con garantía de empleo. Apéndice A: conceptos básicos de pobreza y administración del riesgo social 511 3. Las estrategias y políticas de reducción de la pobreza y la vulnerabilidad Para el Banco Mundial es una de las prioridades principales la promoción de políticas y estrategias para la reducción de la pobreza y la vulnerabilidad. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2006: equidadydesarrollo (Banco Mundial, 2005n) se reafirma el mensaje del Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001: combatiendo la pobreza (Banco Mundial, 2000f) de proponer una estrategia para atacar la pobreza promoviendo oportunidades, facilitando el apoderamiento y mejorando la seguridad, así: · Promover oportunidades. Los pobres hacen énfasis en forma consistente en la importancia central de las oportunidades materiales, lo que significa empleo, crédito, vías, electricidad, mercados para sus productos, y los servicios de educación, agua potable, saneamiento y salud que soportan la salud y las destrezas esenciales para el trabajo. El crecimiento económico general es de importancia crucial para generar oportunidades, como también lo es el patrón o la calidad del crecimiento. Las reformas al mercado pueden ser de importancia capital para expandir las oportunidades para los pobres, pero las reformas deben reflejar las condiciones institucionales y estructurales locales. Debe contarse con mecanismos para crear nuevas oportunidades y compensar a los perdedores potenciales en las transiciones. En sociedades con alta desigualdad, es de particular importancia una mayor equidad para que pueda haber progreso rápido en la reducción de la pobreza. Esto requiere acción del Estado para apoyar el acrecentamiento de activos humanos, de tierra e in- fraestructura que poseen los pobres o a los cuales tengan acceso. · Facilitar el empoderamiento.La elección e implementación de acciones públicas sensibles a las necesidades de los pobres dependen de la interacción de los procesos políticos, sociales y otros institucionales. El acceso a las oportunidades del mercado y a los servicios del sector público se ve a menudo fuertemente influido por el Estado y las instituciones sociales, que deben ser sensibles y responsables ante los pobres. Lograr el acceso y la responsabilidad es una cuestión intrínsecamente política y requiere la colaboración activa de los pobres, la clase media y otros grupos de la sociedad. La colaboración activa puede facilitarse mucho por los cambios en go- bernabilidad que hagan la administración pública, las instituciones legales y la prestación de los servicios públicos más eficientes y responsables ante los ciudadanos, y por el fortalecimiento de la participación de los pobres en los procesos políticos y la toma de decisiones local. Es también importante eliminar las barreras sociales e institucionales resultantes de distinciones de género, grupo étnico y condición social. Las instituciones sanas y responsables son no sólo importantes para el beneficio de los pobres sino también fundamentales para el proceso general del creci- miento. · Mejorar la seguridad. La reducción de la vulnerabilidad ­a crisis económicas, desastres naturales, enfermedades, discapacidades y violencia personal­ es una parte intrínseca del mejoramiento del bienestar y alienta la inversión en capital humano y en actividades de mayor riesgo y ren- dimiento. Esto requiere acción nacional eficaz para manejar el riesgo de crisis que abarcan la economía y mecanismos efectivos para reducir los riesgos que enfrentan los pobres, incluidos los de la salud y los relativos al tiempo o el clima. Requiere también la formación de activos de los pobres, diversificar las actividades de las familias y proveer una variedad de mecanismos de seguros para hacer frente a crisis adversas, desde programas de obras públicas hasta programas para mantener los niños en el colegio y de seguros de salud. · Nohayjerarquíadeimportancia. Los elementos son profundamente complementarios y cada parte de la estrategia afecta las causas subyacentes de la pobreza atendidas por las otras dos. Por ejemplo, promover las oportunidades por medio de activos y acceso al mercado aumenta la independencia de los pobres y así los faculta al fortalecer su posición de negociación relativa al 512 Políticas de protección social eficaces Cuadro A.1 Ejemplos de estrategias y arreglos de manejo del riesgo social Arreglo / estrategia Informal Basado en el mercado Público Reducción · Producciónmenos · Capacitaciónenel · Estándareslaborales yprevención riesgosa servicio · Capacitaciónpre-servicio delriesgo · Migración · Conocimientobásico · Políticasdemercadolaboral · Prácticasapropiadasde delmercadofinanciero · Intervencionesdereducción alimentaciónydestete · Estándareslaborales detrabajoinfantil · Ocupaciónenacti- basadosenlaempresa · Políticassobreinvalidez vidadesdehigieney ydirigidosporel · Buenaspolíticas otrasdeprevenciónde mercado macroeconómicas enfermedades · PrevencióndeSIDAyotras enfermedades Mitigacióndelriesgo Portafolio · Trabajosmúltiples · Inversiónenvariedadde · Sistemasdepensiónde · Inversiónencapital activosfinancieros variospilares humanoyactivos · Microcréditos · Transferenciasdeactivos reales · Proteccióndederechosde · Inversiónencapital pobreza(especialmentede social(rituales,regalos lamujer) mutuos) · Apoyoparaextenderel mercadofinancieroalos pobres Seguro · Matrimonio/familia · Anualidadesdevejez · Segurosdedesempleo, · Arregloscomunitarios · Segurosdeincapacidad, vejez,invalidez,superviven- · Tenenciacompartida accidentesyotros cia,enfermedadyotros, · Trabajosujeto personales ordenadosoprovistos · Seguroscontradañosa lacosecha,incendioy otrosdaños Enfrentarelriesgo · Ventadeactivosreales · Ventadeactivos · Transferenciasdedinero · Préstamodevecinos financieros yenespecie · Transferencias/donacio- · Préstamobancario · Subsidios nesintracomunitarias · Obraspúblicas · Enviaraloshijosa trabajar · Desahorroencapital humano Fuente:Holzmann,2003. Estado y la sociedad. Mejora también la seguridad, ya que una existencia adecuada de activos es un colchón contra las crisis graves. En forma semejante, el fortalecer las instituciones democráticas y facultar a las mujeres y los grupos étnicos y raciales desfavorecidos ­digamos, eliminando la discriminación legal en su contra­ amplía las oportunidades económicas para los pobres y los excluidos socialmente. El fortalecimiento de las organizaciones de los pobres puede contribuir a garantizar la prestación de los servicios y las elecciones de políticas sensibles a las necesidades de los pobres y también reduce la corrupción y la arbitrariedad de las acciones estatales. Si los pobres hacen más en cuanto a seguimiento y control de la prestación local de los servicios sociales, es más probable que el gasto público les ayude durante la crisis. Por último, ayudar a los pobres a hacer frente a las crisis y a manejar los riesgos los coloca en mejor posición de aprovechar las Apéndice A: conceptos básicos de pobreza y administración del riesgo social 513 oportunidades de mercado emergentes. Es por esto que el presente informe defiende un enfoque integral para atacar la pobreza. 4. El papel de las políticas de protección social en la protección social y la política social La política social en general, la protección social y en particular las políticas de protección social, son de importancia capital en la reducción de la pobreza y la indigencia. La relación entre política social, protección social y políticas de protección social se ilustra en el gráfico 2.1 y a continuación se hace un esbozo de sus papeles respectivos. Política social La política social es la parte de la política pública pertinente al desarrollo humano y los problemas sociales. Se encamina a mejorar el bienestar humano y a satisfacer las necesidades de educación, salud, vivienda y protección social. En un entorno académico, la política social se refiere al estudio del Estado de bienestar y la variedad de respuestas a las necesidades sociales. Protección social Un sistema adecuado de protección social constituye un elemento importante de cualquier estrategia integral para reducir la pobreza y la vulnerabilidad. Los sistemas de protección social incluyen "el conjunto de intervenciones públicas dirigidas a apoyar a los integrantes más pobres y vulnerables de la sociedad, como también a ayudar a individuos, familias y comunidades a mejorar su manejo de riesgos" (Holzmann y Jorgensen, 2001). Este conjunto de intervenciones incluye seguro social, políticas sobre el mercado laboral, fondos sociales, servicios sociales y programas de protección social (asistencia social). Por ejemplo, los programas de seguro social se diseñan para ayudar a las familias a asegurarse contra reducciones repentinas en los ingresos. Incluyen seguros contra desempleo, vejez (pensiones), invalidez, muerte del principal proveedor de la familia y enfermedad, provistos u ordenados por el sector público. Los programas de seguro social son contributivos y los beneficiarios reciben los beneficios o servicios como reconocimiento de su contribución a un plan de seguros. Puesto que el propósito de los programas de protección social es reducir la vulnerabilidad mejorando los instrumentos disponibles para el manejo del riesgo y/o ayudando a los extremamente pobres, las intervenciones de protección social pueden considerarse tanto como una política de protección social como un trampolín. En otras palabras, mientras impiden que las personas caigan más profundamente en la pobreza, también ofrecen a los pobres la capacidad de salir del todo de la pobreza. Políticas de protección social Las políticas de protección social son programas de transferencias no contributivos dirigidos en alguna forma a los pobres o a los vulnerables a la pobreza y a las crisis. Estos programas se conocen a menudo como programas de asistencia social o programas de bienestar social. Los programas de asistencia social se diseñan generalmente para ayudar a individuos o familias a hacer frente a la pobreza crónica o a re- ducciones transitorias en su ingreso que de otra forma ocasionarían su caída a la pobreza o a una pobreza peor. Como tales, ayudan a aliviar la pobreza y a reducir la vulnerabilidad a la pobreza de las familias no pobres. No existe un consenso universal en cuanto a los tipos de intervenciones que cubren las políticas de protección social; los cubiertos en este libro son los siguientes: 514 Políticas de protección social eficaces · Transferencias de dinero: transferencias basadas en necesidades, estampillas de alimentos, pen- siones no contributivas, asignaciones familiares. · Alimentos y nutrición: raciones y transferencias en especie, alimentación y nutrición suplemen- tarias, alimentación escolar, distribución de alimentos en emergencias. · Subsidios generales de precios de productos básicos:apoyo en precios para alimentos, ventas sub- sidiadas de alimentos, subsidios de precios de energía. · Obras públicas:en las que los pobres trabajan a cambio de alimentos o dinero. · Transferencias condicionales de dinero: transferencias a familias pobres condicionadas a un com- portamiento específico. · Dispensas de derechos o tarifas:de tarifas de servicios de salud, escolares, becas. En el libro no se cubren las iniciativas de microcréditos, aunque a menudo se consideran como programas de protección social. Apéndice B Características principales de programas seleccionados de políticas de protección social Cuadro B.1 Programas de dinero y cuasidinero Transferencias basadas en necesidades Albania: Ndihme Ekonomika (Asistencia Económica) Descripción Setratadeunatransferenciadeingresoafamiliasquecarecendeingresosprovenientesde fuentesdelmercadouotras,onotienenelsuficienteparasatisfacersusnecesidadesmínimas desubsistencia.Laaceptaciónparaelprogramasebasaenunacomprobaciónpreviademe- diosdevidayelumbraldeaceptacióndelingresobasadoeneltamañoycomposicióndela familia.Criteriosadicionalesdeexclusión,agregadosen1995,serelacionanalaccesoaacti- vosgeneradoresdeingresos,rechazodetrabajopagadoocapacitaciónprofesional,oqueun miembrodelafamiliaestáempleado.Elbeneficiosedeterminaconbaseencomprobación mensualdeingresos.Generalmente,cadameseljefedelafamiliadebevisitarunaoficina delprogramaparareclamarelbeneficioysuministrarlainformaciónnecesaria.Unafamilia elegiblerecibeunatransferenciadedineroigualaladiferenciaentreelumbraldeaceptación ysuingresoactualdetodaslasfuentes,inclusoingresoimputadodeactivos. Fechadeinicio 1993concambiosen1994-5 Gasto 2004:3.990millonesdeleks(US$38,8millones),oel0,5%delPIB Cobertura 2004:unas125.000familias(500.000personas)oel16%delapoblación Fuentes Alderman(1998,2002a);Kolpeja(2005,enpreparación);Tabor(2002) Armenia: Family Poverty Benefits Program Descripción Desde1999elprogramareemplazóelsistemadecompensaciónestatalyasistenciahumani- tariaenelcampodelaasistenciasocial.Elprogramaaspiraareducirelnúmerodefamiliasen extremapobrezayaliviarsucarga.Elnuevosistemaintrodujounmecanismodefocalización dereemplazodecomprobaciónpreviademediosdevidamedianteelcualseclasificaalas familiasconbaseenunafórmuladeunsoloíndicequeincluyeindicadoresindividualesy familiares.Elusodemecanismodefocalizaciónbasadoenreemplazoynoingresos,fuemo- tivadoporlanaturalezaaltamenteinformaldelasactividadeseconómicasenArmenia.Cada familiaquecalificarecibeunbeneficiomensualbásico. Fechadeinicio 1999 Gasto 1999:21.000millonesdedrams(másomenosUS$39millones)o2,1%delPIB;2003: 13.200millonesdedrams(US$25millones)o0,89%delPIB Cobertura 1999:211.555familias(657.071individuos)o21,2%delapoblación;2003:141.218fami- lias(505.560individuos)o16,6%delapoblación Fuentes Ghukasyan(enpreparación);BancoMundial(2003b,2003c) (Continúa en la página siguiente) 516 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.1) Transferencias basadas en necesidades Bulgaria: Guaranteed Minimum Income Program Descripción Elprogramaproveeunbeneficioendineroconcomprobaciónpreviademediosdevidaalos pobres.Susobjetivossonaumentarelingresodelospobresparaalcanzarunmínimodefi- nidoporlaleyyestimularsuintegraciónsocialyalmercadolaboral.Elniveldeingresodel solicitantedebeestarpordebajodeunlímiteconocidocomoelingresomínimodiferenciado, elcualsecalculaajustandoelvalordelingresomínimogarantizadoutilizandounconjunto decoeficientes,teniendoencuentaeltamañoycomposicióndelafamiliacontratamiento preferencialparaalgunosgruposvulnerablesdelapoblación(discapacitados,entradosen años,padresomadressolterasconhijospequeños).Esteenfoquediferenciadoaseguracon- sistenciaentrelacantidaddelosbeneficiosdeasistenciasocialyotrosingresosmínimos(el salariomínimo,lapensiónsocial,beneficiospordesempleo)altiempoqueleotorgaprioridad agruposespecíficosdelapoblación.Lostrabajadoressocialesrevisantambiénlacondición depropiedaddelosbeneficiariosafindedeterminarsieltamañodesuviviendacumplelos requisitoslegalesysisusactivosmoviblesyfijospuedenconstituirfuentesdeingreso. Fechadeinicio 1992 Gasto 2004:US$55millones,o0,22%delPIB Cobertura 2004:527.000beneficiarios,o6,8%delapoblación Fuentes Shopov(enpreparación);BancoMundial(2002c) Hungría: asistencia social Descripción Elsistemadeasistenciasocialcubremuchosprogramasdeasistenciaconcomprobaciónprevia demediosdevidaporloscualessonresponsableslosgobiernoslocales.Lastresfuentesprin- cipalesdeasistenciasocialsonlosbeneficiosendinero,enespecieycuidadospersonales.Los beneficiosendineroincluyenlaasistenciasocialregularycubrentambiénvivienda,honorarios médicos,asistenciatemporalybeneficiosfunerarios.Losbeneficiariosdelaasistenciasocial regularsonpersonasenedadlaboralquehanperdidoel67%desucapacidaddetrabajooson ciegosysuingresomensualpercápitaesinferioral80%delapensióndevejezmínima,yperso- nasenedadlaboraldesempleadasconuningresomenoral70%delapensióndevejezmínima. Fechadeinicio 1993 Gasto 1997:Ft39.391millones(másomenosUS$211millones),o0,46%delPIB Cobertura 1997:aproximadamente2,3millonesdereceptores,oun22,3%delapoblación Fuentes Grootaert(1997);RingoldyKasek(2007);BancoMundial(2001d) Indonesia: transferencias incondicionales de dinero Descripción Elgobiernoinicióesteprogramaparacompensaralasfamiliaspobresporlosimpactosa cortoplazodelaumentoenelpreciodeloscombustiblesyseimplementódespuésdela eliminacióndelsubsidioaloscombustiblesyladecisióndereasignarfondosahorradosen programasquebeneficiabanalospobres.Cadafamiliabeneficiaria,seleccionadamediante reemplazodecomprobaciónpreviademediosdevidabasadoenlascaracterísticaseconómi- casysocialesdelafamilia,recibemásomenosUS$10pormes,pagadotrimestralmente.El planesconvertirelprogramaenunodetransferenciascondicionalesdedinerodespuésdeun programapilotode2007queestátodavíaencurso. Fechadeinicio 2005-6 Gasto 2006:másomenosUS$2.400millones,o0,66%delPIB Cobertura 2006:19,2millonesdefamiliaspobresycasipobres,oun34%delapoblación Fuentes BancoMundial(2006f) (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 517 (Continuación cuadro B.1) Transferencias basadas en necesidades Lituania: Social Benefit Program Descripción Esteprogramadetransferenciasdedineroconcomprobaciónpreviademediosdevidatiene elpropósitodeasegurarunnivelmínimodesubsistenciaparaindividuosdebajosingresos. Paraserelegibles,losintegrantesdelafamiliadebenserresidentespermanentesdelpaís yelingresopercápitadelafamiliaenlosúltimostresmesesdebehabersidoinferiora LTL135(US$52)pormes.Además,elvalordelapropiedaddelafamiliadebeserinferiora unumbralfijadoporelgobiernobasadoeneltamañodelafamiliayellugarderesidencia. Elprogramalosadministranenformaautónomalosdepartamentosdeasistenciasocialde losmunicipios. Fechadeinicio 1990 Gasto 2004:US$27,5millones,o0,1%delPIB Cobertura 2004:84.000familias,o2,4%delapoblación Fuentes RingoldyKasek(2007);Zalimiene(enpreparación) Mozambique: Food Subsidy Program Descripción ElprogramaloadministraeimplementaelNationalInstituteforSocialActionbajolos auspiciosdelmInistryforWomenandSocialAction.Elprogramaproveeunatransferencia mensualdedineroalasfamiliasreceptoras,cuyovaloresbajoydependedeltamañodela familia;empiezaenMt70.000(US$3)pormesparaunafamiliadeunapersonayaumenta hastaunmáximodeMt140.000(US$6)parafamiliasdecincoomásintegrantes.Apesar desunombreelprogramanoesunsubsidio,sinounatransferenciadedineroalospobres paracompraralimentos.Losgruposobjetivoincluyenpersonastemporalopermanentemente incapacitadasparatrabajarosatisfacersusnecesidadesdesubsistencia.Laaceptaciónse determinamedianteunacombinacióndeindicadoresdereemplazo(edad,discapacidad), comprobaciónpreviademediosdevida(ingresomensualpercápitainferioraMt70.000)y condicióndesalud(enfermocrónicoodesnutrido).Esteprogramareemplazóunoanteriorde transferenciasdedineroquehabíaestadoenefectoentre1990y1997. Fechadeinicio 1997 Gasto Nodisponible Cobertura 2005:aproximadamente69.000familias,o160.000personas;alrededordel1%dela población Fuentes Dattyotros(1997);Devereuxyotros(2005) Pakistán: Food Support Program Descripción Elprograma,administradoporelPakistanBait-ul-Maal(FondoBenéficodelGobierno),or- ganismoautónomobajoelMinisteriodeBienestarSocialyEducaciónEspecial,focalizaalos máspobresdelospobresparaofrecerayudaporlosincrementosdepreciosdeltrigodesde 2000.Elprogramaseadministraencolaboraciónconlaoficinapostalylosgobiernosprovin- ciales.Loscriteriosdeaceptaciónsonlaspersonasnecesitadassinapoyoofuentedeingreso, inclusiveindividuosconenfermedadesodiscapacidadesmayores,viudasconhijosdepen- dientes,inválidosconhijosdependientes,huérfanoseindigentes.Elplanproveeasistencia anualmenteylasfamiliasseleccionadasrecibieronPRs3.000anualesenelañofiscal2005/06. Fechadeinicio 2000 Gasto AF2003/04:Rs2.062,9millones(másomenosUS$36millones),o0,04%delPIB Cobertura 2007:1,46millonesdefamilias,ocercadel5,5%delapoblacióntotal Fuentes BAsD(2006);Dawn(2003);Pasha,JafareyyLohano(2000);BancoMundial(2007k) (Continúa en la página siguiente) 518 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.1) Transferencias basadas en necesidades Rumania: Guaranteed Minimum Income Program Descripción Autoridadeslocalesproveenlaayudaenformadeunbeneficiomensualconcom- probaciónpreviadeingresos,elquesecalculacomoladiferenciaentreelumbraldel ingresomínimogarantizado(establecidoporlaley)yelingresonetomensualdelas familiaspobres.Sehanestablecidoumbralesdeingresomínimodiferenciadossegún elnúmerodepersonasporfamilia.Elsistemautilizaunsistemadecomprobación dedoscapas:unacomprobaciónadministrativadelingresopersonalbasadaenlas declaracionesdelsolicitante(incluidosingresosimputadosdeactivoscomotierray animales)yunprocedimientodeverificacióndemediosbasadoenaveriguaciones sobreeldomiciliodelsolicitante.Provisionesincluyenrequerimientosdetrabajopara loscapacitadosylosbeneficiariostienenderechoasegurodesaludysubsidiospara calefacción. Fechadeinicio 2002 Gasto 2002:0,28%delPIB;2004:0,19%delPIB Cobertura 2002:619.000familias,u8%delapoblación;2004:422.157familias,aproximadamente1,3 millonesdepersonas,oun6%delapoblación Fuentes Pop,FlorescuyTesliuc(enpreparación);BancoMundial(2003h) Zambia: Kalomo District Pilot Social Cash Transfer Scheme Descripción Elplanpilotoproveetransferenciasdedineroparaincapacitadosyfamiliasindigentes afectadasporelsida.Lasfamiliasfocalizadasrecibieroninicialmenteunatransferen- ciamensualdeK30.000(másomenosUS$7,50),osuficientedineroparacomprar unabolsade50kilogramosdemaíz.Traslosreclamosdequeestacantidadera insuficienteparasuplirlasnecesidadesbásicas,especialmenteparafamiliasgrandes conmuchosdependientes,seincrementólatransferenciadedineroaK40.000(máso menosUS$19)almesparafamiliasconhijos.Lacantidadnodependedelnúmerode hijos,ytodaslasfamiliasconhijosrecibenigualcantidad.Seutilizaunacombinación decriteriosdefocalizaciónqueincluyeindicadoresdereemplazoycomprobación previademediosdevida. Fechadeinicio 2003 Gasto 2005:alrededordeK500millones(másomenosUS$112.000),oun0,0015%delPIB Cobertura 2005:aproximadamente1.100familias,oun0,05%delapoblación Fuentes Devereuxyotros(2005);McdssyGTZ(2007);Schubert(2005) Planes no contributivos de pensión de vejez Bangladesh: asignación de vejez Descripción LaasignacióndevejezesunatransferenciamensualdeTk165(másomenosUS$3)dirigida aciudadanosdebajosingresosenzonasruralesde65añosdeedadomás,lamitaddelos cualestienenquesermujeres;sujetoacomprobaciónpreviademediosdevida.ElMinisterio deBienestarSocialadministraelplan. Fechadeinicio 1998 Gasto AF2003/04:másomenosUS$31millones,o0,05%delPIB Cobertura Anualmente:unos1,2millonesdebeneficiarios,oun0,9%delapoblación Fuentes Barrientos(2004);BancoMundial(2005a) (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 519 (Continuación cuadro B.1) Planes no contributivos de pensión de vejez Bolivia: Bono Solidario Descripción Estebeneficioconsisteenunatransferenciadedinerofijaatodoslosciudadanosbolivianos de65añosdeedadomás.EstablecidoinicialmentecomounaanualidaddeUS$248,el programatienetresobjetivosprimarios:retornarlaequidadenlasempresasestatalesrecien- tementeprivatizadasdeBoliviaalpueblo,cubrirlagranmayoríadelosbolivianosentrados enañosnocubiertosporunplandepensiónyayudarareducirlapobrezafocalizandoun segmentodelapoblaciónparticularmentevulnerable. Fechadeinicio 1997,suspendidode1998a2000yrestablecidoen2001-02 Gasto Anualmente:másomenosUS$90millonesenpagos,oun1%delPIB Cobertura 1997:53.647individuos,oun0,7%delapoblación Fuentes BarrientosyLloyd-Sherlock(2002);Martínez(2005);Tabor(2002) Brasil: prêvidencia rural (pensión rural de vejez) Descripción Laedaddeaceptaciónparalapensiónesde60añosparaloshombresy55paralasmujeres (65antesde1991).Desde1991,elderechoapensionesdevejez,incapacidadysupervivencia seextendióalostrabajadoresdeactividadesdesubsistenciaenagricultura,pescaymineríay alosdeempleoinformal.Laspensionessefinancianpormediodeunimpuestoalaprimera ventadeproductosagrícolas,quecubre1/10delosgastosenbeneficios,ysubsidiosdel sistemadesegurosocial,quecubre9/10delosgastos. Fechadeinicio 1963;reformadoen1991 Gasto 1998:US$10.000millones,oun1%delPIB Cobertura 1998:4millonesdefamilias;incluyealmenosunbeneficiario;2000:unos4,6millonesde beneficiarios,oun2,6%delapoblación Fuentes Barrientos(2004);Barrientosyotros(2003);BarrientosyLoyd-Sherlock(2002) Chile: Pensiones asistenciales de ancianidad y de invalidez Descripción Estapensiónnocontributivaseofrecealosmayoresde65añosyalosdiscapacitadossiempre quesuingresototalseamenosdel50%delapensiónmínimagarantizada.Lafocalizaciónse basaenelreemplazodecomprobaciónpreviademediosdevidaquetieneencuentalascarac- terísticasdelavivienda,niveleseducativosyactividadenelmercadolaboral.Losbeneficiarios sonelegiblesautomáticamenteparaaccesogratuitoalservicionacionaldesaludpública. Fechadeinicio 1975 Gasto 2000:CH$143.614millones(másomenosUS$270millones),aproximadamenteel0,36%delPIB Cobertura 2000:358.813entradosenañosydiscapacitados,o2,3%delapoblación Fuentes Bertranou,SolorioyVanGinneken(2002);Larrañaga(2005);Lindert,SkoufiasyShapiro (2006);Valdés-Prieto(2004) Lesotho: pensión de vejez Descripción PensióncontributivauniversalparatodoslosciudadanosdeLesothomayoresde70años.No esdecomprobaciónpreviademediosdevida.Parecehabersegeneradototalmenteporuna agendadeeconomíapolíticainternaysefinanciaconrecursosinternossinapoyotécnicoo financierodedonantesinternacionales. Fechadeinicio 2004 Gasto 2005:másomenosUS$20millones,oel1,37%delPIB Cobertura 2005:69.046individuos,oun3,8%delapoblación Fuentes Devereuxyotros(2005) (Continúa en la página siguiente) 520 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.1) Planes no contributivos de pensión de vejez Namibia: pensión de vejez Descripción Losmayoresde60añoscalificanparaunapensiónmensualdeN$160.Antesdelaindependencia en1990,losblancosrecibíanunapensióndeR382pormesmientrasel90%delosnegrosuna mínimadeR55pormes.Despuésdelaindependencia,seigualaronlaspensionesaunmínimode R135pormesen1994,queseajustaronaproximadamenteporinflaciónaN$160en1996. Fechadeinicio 1949:programaextendidoalosnegrosdeNamibiaen1973 Gasto 1998:N$158,7millones(másomenosUS$29millones),oun0,8%delPIB Cobertura 1998:unestimadode82.670beneficiarios,oun4,7%delapoblación Fuentes Devereux(2001);Subbarao(1998) Sudáfrica: pensión de vejez Descripción Pensiónnocontributivaquecubreatodaslasmujeresmayoresde60añosyatodosloshombres mayoresde65,sujetaacomprobaciónpreviademediosdevida.En2005lapensióneradeR780 mensuales(másomenosUS$130).Enlosañosochentaynoventahubounmovimientogradual hacialaparidadenlosbeneficios,quesecompletóen1996.Aliniciarseelprogramasólocubríala poblaciónblanca,perolosnegrossonyalosprincipalesbeneficiarios.Elprogramaestárazonable- mentebienadministradoyllegaalaszonasruralespobres.Sefinanciaconimpuestosgenerales. Fechadeinicio 1928 Gasto 2000:1,4%delPIB Cobertura 1999:1,8millonesdepersonas,oun4,2%delapoblación Fuentes Barrientosyotros(2003);BarrientosyLloyd-Sherlock(2002);Devereux(2001);Legido-Qui- gley(2003);Tabor(2002) Asignaciones familiares Bulgaria: asignaciones para hijos Descripción Asignaciónparahijosconcomprobaciónpreviademediosdevidaparaayudaralospadresdebajos ingresosacriarasushijosypromoverlainscripciónescolar.Losbeneficiariosprevistossonlasmujeres embarazadasdebajosingresos,familiasconhijosdemenoresdeunañoyfamiliasconhijosdesde primergradohastalos20añosdeedadsiemprequeesténenelcolegio.Paraserelegibles,elingreso mensualpromediodelafamiliadebeserinferioraunumbralespecificado.EnelAF2003/04,elum- bralfuedeLev200(US$127)pormiembrofamiliarpormes.Elrequerimientodeasistenciaalcolegio esuncriterioadicionalimportanteparaquelasfamiliastenganaccesoalasasignacionesmensualesy pararecibirlaasignaciónporunavezqueseotorgacuandounhijoentraaprimergrado. Fechadeinicio 2002 Gasto 2004:US$160millones,o0,65%delPIB Cobertura 2004:aproximadamente1,3millonesdeniños,oel16,7%delapoblación Fuentes Rostgaard(2004);Shopov(enpreparación);Tabor(2002) República Checa: beneficio infantil Descripción Esteprogramaproveeasignacionesconcomprobaciónpreviademediosdevidaparacada hijomenorde15años(hastaelfindelaeducaciónobligatoria)ode26siseencuentraen educacióndetiempocompletoocapacitaciónvocacional,osisetratadeundiscapacitado. Fechadeinicio 1995 Gasto 2000:alrededordel0,7%delPIB Cobertura 2000:1,91millonesdepersonas,oun18,6%delapoblación Fuentes MinisteriodeTrabajoyAsuntosSociales(2000);Potuceck(2004);Rostgaard(2004) (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 521 (Continuación cuadro B.1) Asignaciones familiares Hungría: Családi Pétiék (Asignación Familiar) Descripción HungríatieneunodelossistemasdebeneficiofamiliarmáscomplejosdeEuropa,elcualse componedebeneficiosuniversalesytambiénconcomprobaciónpreviademediosdevida. Entérminosdecobertura,elprogramaprincipaleseldeAsignaciónFamiliar,unbeneficio universalfinanciadoporpresupuestodelgobiernocentral.Sepagaalospadresapartirdel nacimientodeunhijoycontinúahastaqueéstecompletesueducaciónobligatoria(usual- mentehastalos16añosdeedad)ycontinúadurantelasecundariaocapacitaciónvocacional hastalos24añosdeedad.Lacuantíadependedelnúmerodehijosenlafamilia,desisólo estáelpadreolamadreydesielniñoesdiscapacitado.Lascondicionesdeaceptaciónse modificaronvariasvecesenlosañosnoventa. Fechadeinicio Encursodesdelosañosnoventa Gasto 2004:Ft188.000millones(estimado)(másomenosUS$927millones),oun0,9%delPIB Cobertura 2004:2,1millonesdeniños,oun20,8%delapoblación Fuentes Grootaert(1997);RingoldyKasek(2007);Rostgaard(2004);Tabor(2002);BancoMundial (2001d) Kirguistán: Unified Monthly Benefit Program (Programa Unificado de Beneficio Mensual) Descripción Estebeneficioeselprincipalprogramadereduccióndelapobrezaenelpaís.Setratadeun beneficioendineroconcomprobaciónpreviademediosdevidaparaelevarelingresodelas familiasmáspobreshastaunalíneaconocidacomoelnivelmínimogarantizadodeconsu- mo.Elprocesodedeterminarlaaceptaciónincluyedosfiltros:unacomprobaciónpreviade mediosdevidamáscriteriosdecategorías.Primero,sólolasfamiliasconingresopercápita menorqueelnivelmínimogarantizadodeconsumosonelegiblesparaelprograma.Segun- do,sólociertosmiembrosdelafamiliasonelegiblesparaelbeneficio,asaber,losmenores de16años,ohastalos21sisonestudiantesdetiempocompleto.Elprogramaexperimentó variasmodificacionesyasumiósuformaactualen1998,cuandounnuevobeneficiomensual unificadofuelabaseparaunapolíticadeasistenciasocialendinerosimplificada. Fechadeinicio 1995 Gasto 2005:US$14,5millones,o0,58%delPIB Cobertura 2005:507.400beneficiarios,o9,8%delapoblación Fuentes KyrgyzstanCenterforSocialandEconomicResearch(enpreparación);E.Tesluic(2004) Mongolia: Child Money Program Descripción Paracalificarparaunatransferencia,lasfamiliasdebensatisfacereltotaldelassiguientes condiciones:1)ganaruningresopordebajodelnivelmínimodesubsistencia;2)teneralme- nosunhijode18añosomenos;3)inscribirenelcolegioatodosloshijosenedadescolar;4) asegurarquetodosloshijoshayanrecibidosusvacunasobligatorias;5)debenserlospadres oacudienteslegalesdeloshijosquevivenconellos,y6)asegurarqueloshijosnoseocupen entrabajoinfantililegal.Elprogramaempleaparalafocalizaciónelreemplazodecomproba- ciónpreviademediosdevida. Fechadeinicio 2005 Gasto 2006:alrededordel1,4%delPIB(esperado) Cobertura Diciembre,2005:303.000familiaso609.000niños,oun24%delapoblación Fuentes Araújo(2006);Batjargal(2006);BancoMundial(2006g) (Continúa en la página siguiente) 522 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.1) Asignaciones familiares Polonia: beneficios familiares Descripción Beneficiosfamiliaresenvariasformasseotorganalosmenoresde16años(20siestáneneducación detiempocompleto).Losbeneficiosestánsujetosalacomprobaciónpreviademediosdevida. Fechadeinicio Mediadosdelosnoventa;nuevasregulacionesenefectodesde2004 Gasto 2003:Zl3.300millones(másomenosUS$848millones),oun0,4%delPIB Cobertura 2003:5,9millonesdebeneficiarios,oun15,4%delapoblación Fuentes MinisteriodeEconomíayTrabajo(2004);Rostgaard(2004) Rumania: asignaciones para los hijos Descripción Lasasignacionesestatalesparaloshijossonunbeneficiouniversalotorgadomensualmente atodoslosmenoresde16años(18sisondiscapacitadosoestánensecundaria),siemprey cuandoasistanregularmentealcolegio.Seintrodujounaasignaciónsuplementariaparalos hijosen1997parafamiliascondoshijosomás.Apartirdeenerode2004,elgobiernode- cidiósuspenderestetipodeasignacióneintroducirunaconcomprobaciónpreviademedios devida,laasignaciónfamiliarcomplementaria. Fechadeinicio 1993;lanuevaleyentróenvigenciaen1997 Gasto 2004:0,47%delPIBparalaasignaciónuniversalparaloshijosy0,12%delPIBparalafami- liarcomplementaria Cobertura 2004:aproximadamente4,2millonesdebeneficiariosdelaasignaciónuniversaly667.905de lafamiliarcomplementaria,oun22,5%delapoblación(ambasasignaciones) Fuentes Pop,FlorescuyTesliuc(enpreparación);Rostgaard(2004);Tabor(2002);BancoMundial (2003h) Sudáfrica: donación para apoyo infantil Descripción Donacióndedineroparaayudaralasfamiliaspobresoencargadosdeniñosenlaprovisión delosniñosentre1y14añosdeedad.Alindicarseladonaciónsóloeranelegibleslosmeno- resde6años.En2003,elgobiernoanuncióunaextensióndelaedadparaladonación;entre 2003y2005,seaumentólaedaddeaceptaciónenfases,primeroalosmenoresde9años, luegoalosmenoresde11ydesdeabrilde2005,alosmenoresde14.Ladonaciónescon comprobaciónpreviademediosdevidaparafocalizarlasfamiliasmáspobres. Fechadeinicio 1998 Gasto Nodisponible Cobertura 2006:aproximadamente7,4millonesdeniños,oun15,6%delapoblación Fuentes Children'sInstitute(2006);Leatt(2006);Samson,MacQueneyVanNiekerk(2006) Programas de estampillas de alimentos Honduras: Bono Escolar, Bono Materno Infantil Descripción Hondurasimplementódosprogramasdeestampillasdealimentoen1990paraprotegeralos pobresduranteunperíododeajusteestructuraleconómico.Unoparalosestudiantespobres deprimariadistribuidoenloscolegiosdezonasseleccionadasdelpaís,elotroparamujeres embarazadasy/oconhijosmenoresde5añosqueasistiesenachequeosperiódicosprenata- les,devacunaciónydecrecimientoparasushijosyaprogramasdecapacitaciónensaludy nutrición.Losreceptoresdelasestampillaspodíanutilizarlasparacomprarcualquieralimento deseado,suministrosescolaresymedicinas. Fechadeinicio 1990,reemplazadoporelProgramadeAsignaciónFamiliaren2000 (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 523 (Continuación cuadro B.1) Programas de estampillas de alimentos Honduras: Bono Escolar, Bono Materno Infantil Gasto 1991:US$4,6millonesparaBonoEscolaryUS$1,4millonesparaBonoMaternoInfantil,oun 0,2%delPIB Cobertura 1992:125.700estudiantesy56.200niñoshasta5añosdeedad,mujeresembarazadasy madreslactantes,oun3%delapoblación Fuentes Castañeda(1998);RogersyCoates(2002);Sanghviyotros(1995) Jamaica: Food Stamp Program Descripción Elprogramaformópartedeunesfuerzoparareducireldéficitfiscalenuncontextodeajuste económicoestructuraydevaluaciónmonetaria,perotodavíaprotegealospobres.Sefocalizó haciatodaslasmujeresembarazadasylactantes,niñosmenoresdeseisaños,entradosen añospobres,discapacitadosyfamiliaspobresseleccionadas.Lasfamiliaseranelegiblessiel ingresofamiliarumbraleramenoralequivalentedel40%delsalariomínimo(en1996).Los beneficiariosestabanlimitadosalacompradeartículosalimenticiosespecíficos,incluyendo arroz,harinademaíz,lechedescremadayharinadetrigo.Lasestampillaspodíanredimirseen almacenesdealimentosentodoelpaís.En2002,elprogramafuereemplazadoporelPATH. Fechadeinicio 1984;terminóen2002 Gasto 1998:US$8millones,oun0,1%delPIB Cobertura 1998:263.000individuos,oaproximadamenteel11%delapoblación Fuentes Castañeda(1998);EzemenariySubbarao(1999);Grosh(1992);RogersyCoates(2002); BancoMundial(2001f) Sri Lanka: Food Stamp Program Descripción Elprogramareemplazóalosantiguossubsidiosdepreciosdealimentosparaelconsumidor, económicamenteinsosteniblesynofocalizados.Fueunprogramafocalizadoquesubsidióel consumodeproductosbásicosparalasfamiliasmáspobres.Sedirigióal20%máspobrede lapoblación,determinándoselaaceptaciónconcomprobaciónpreviademediosdevidaba- sadaenelingresoreportadoporlafamiliaconunajustemarginalporeltamañodelafamilia. Losreceptorespodíanutilizarlasestampillasparacompraralimentosbásicos(arroz,harinade trigo,pan,azúcar,productoslácteosylegumbres)ykeroseneparalacocina.Fuereemplazado portransferenciasdedineroysubsidiosdespuésdecambiosen1989y1995. Fechadeinicio 1979;terminadoen1989 Gasto 1984:1,3%delPIB Cobertura 1989:unos8millonesdepersonas,oun48%delapoblación Fuentes Castañeda(1998);Edirisinghe(1987);RogersyCoates(2002) Estados Unidos: Food Stamp Program Descripción Esteprogramanacionaltieneelpropósitodeayudarafamiliasdebajosingresosacumplirsus requisitosdenutriciónaumentandosupoderdecompradealimentosdemodoquepuedanob- tenerunadietamásnutritiva.Puedenutilizarlasestampillasenlosalmacenesminoristasregulares ycomprarlosalimentosquedeseen.Elprogramacubredel56al70%delosgastosmensuales promedioenalimentosdelosreceptores.Seaplicanestándaresparaaceptaciónynivelesdebe- neficioentodoelpaís.Lamayoríadelasfamiliaselegiblesdebenteneruningresobrutomensual inferioral130%delnivelfederaldepobreza(US$2.097paraunafamiliadecuatromiembrosen AF2006),uningresonetomensualinferioral100%delniveldepobrezayactivospormenosde US$2.000.Lasfamiliasconintegrantesentradosenañosydiscapacitadosestánexentasdellímite delingresobrutoydebenteneractivosinferioresaUS$3.000.Lasfamiliaselegiblesdebensatisfa- certambiénalgunoscriteriosnofinancieros,incluidosrequisitosdeciudadaníaytrabajo.EnelAF 2007,elprogramasuministróunbeneficiomensualpromediodeUS$95porpersona. (Continúa en la página siguiente) 524 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.1) Programas de estampillas de alimentos Estados Unidos: Food Stamp Program Fechadeinicio 1964 Gasto 1995:US$24.000millonesmásUS$3.200millonesencostosadministrativos,oun0,37%del PIB AF2007:US$33.165,5millones,oalrededordel0,25%delPIB Cobertura 1995:27millonesdepersonas,o10,4%delapoblación;AF2007:26.465.816personas,o un9%delapoblación Fuentes Castañeda(1998),anexo1;Gundersenyotros(2000);RogersyCoates(2002);Department ofAgriculture(2005);www.fns.usda.gov7fsp/ Fuente:losautores. Notas:PIB=productointernobruto.AF=añofiscal. Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 525 Cuadro B.2 Transferencias de alimentos en especie y otros programas basados en alimentos (programas focalizados) Programas de raciones República Árabe de Egipto: sistema de subsidios alimenticios Descripción Aceitedecocina,azúcar,té,margarina,fríjoles,lentejas,arrozypastaestándisponiblesapre- ciossubsidiadosconbaseenunacuotamensualparaquienesposeantarjetasderaciones.La aceptaciónparaéstassebasaeningresoautoinformado.Egiptohapodidoreducirloscostos generalesdelossubsidiosaumentandolospreciosdelosalimentos,disminuyendoelnúmero deposeedoresdetarjetasyelnúmeroylacantidaddeartículosalimenticiossubsidiados. Fechadeinicio 1941 Gasto 2004:0,4%delPIB Cobertura 1992:unos10,9millonesdeposeedoresdetarjetasderaciones,o48millonesdebeneficia- rios,un86%delapoblación;1997:unos9,9millonesdeposeedoresdetarjetas Fuentes Adams(2000);AhmedyBouis(2002);Alderman(1988a,2002b);BancoMundial(1999b, 2005c) India: sistema público de distribución Descripción Elsistemaloadministranlosgobiernosestatalesyproveecantidadesracionadasdealimentos básicos(arroz,trigo,azúcaryaceitescomestibles)yproductosnoalimenticios(kerosene,car- bónyvestuarioestándar)apreciosinferioresalosdemercado.En1992,seaumentóelsub- sidioalosgranosparalaspersonasdezonastribales,propensasasequíasydesérticas.Hasta 1997elaccesoalsistemafueuniversal.Eneseañosereemplazóporelsistemafocalizado dedistribuciónpúblicaenelquecambiólafocalizaciónderegionespobresafamiliaspobres conderechoatarjetasderacionesquelespermitíancomprarmayorescantidadesaunprecio subsidiado.Cantidadesespecíficasdegranosalimenticiosestuvierondisponiblesapreciosal- tamentesubsidiadosporfamiliaypormesparalasfamiliasviviendopordebajodelalíneade pobreza.Desde1997losclasificadoscomonopobresnorecibensubsidiosamenosquevivan enzonaspropensasasequías,aunquelosatiendeunareddemásde462.000almacenesde preciosjustos.En2001,elgobiernodecidióasignargranosafamiliasporencimadelalínea depobrezaconunatasadedescuentodel70%delcostoeconómicodelgrano. Fechadeinicio DesdelaSegundaGuerraMundial,concambiosmayoresen1997,2000y2001 Gasto AF2002/03:US$4.300millones,o0,7%delPIB Cobertura Unos160millonesdefamiliasporaño,oaproximadamenteel70%delapoblación;AF 2004/05:83%detodaslasfamiliasposeentarjetaderaciones,delascualesel33,7%están pordebajodelalíneadepobreza Fuentes Alderman(2002b);DelNinno,DoroshySubbarao(2005);Devyotros(2004);Governmentof India(2001);Mooij(1999a,1999b);BancoMundial(2007p) Indonesia: JPS Operasi Pasar Khusus (Operaciones de Mercado Especial de Políticas de protección social) Descripción Seintrodujoelprogramadespuésdelacrisiseconómicaasiáticade1997.Conelprograma, laNationalFoodLogisticsAgency,unacorporacióndepropiedadpública,vendearrozafami- liasdebajosingresosaunpreciosubsidiadodeRp1.000elkilo.Cadafamiliatienederecho arecibirunaasignaciónespecíficadearrozpormes.Elpropósitodelprogramaesdistribuir arrozdebajacalidadapreciosinferioresalosdemercadoafamiliaspobresyofreceruna fuenteestabledeingresosalosagricultorespobresqueproducenlamayorpartedelarroz. Losbeneficiariosseseleccionanconbaseenfocalizacióndefamiliasporzonasgeográficasy categorías.SelecambióelnombreporeldeBerasuntukKeluargaMiskin(ProgramadeArroz paraFamiliasPobres)en2001. (Continúa en la página siguiente) 526 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.2) Programas de raciones Indonesia: JPS Operasi Pasar Khusus (Operaciones de Mercado Especial de Políticas de protección social) Fechadeinicio 1998 Gasto 2003:Rp4.831millones(másomenosUS$563millones),oun0,24%delPIB Cobertura 2003:12millonesdefamilias,oun23%delapoblación Fuentes BAsD(2006);AhmadyLeruth(2000);Alderman(2002b);DalyyFane(2002);Perdanay Maxwell(2004);Pritchett,SumartoySuryahadi(2002);Sumarto,SuryahadiyPritchett(2000); Timmer(2004);Yonekura(2005) México: Tortivales Descripción Elprograma,quereemplazóalProgramadeEstampillasdeAlimentosTortibonos,permitióa lasfamiliasurbanasdebajosingresosrecibir1kilodetortillassincostocadadíadealmacenes detortillasparticipantesenelprograma.Ésteadoptóelusodetarjetas"inteligentes"emiti- dasafamiliasbasadasenunacomprobaciónpreviademediosdevidaimplementadaatravés deciertosalmacenesyelTrustFundforTortillaSubsidyPaymentshadescontinuadoporfases elprogramacomopartedereformasgeneralesdeasistenciasocial. Fechadeinicio 1990;terminadoen1999,cuandopasóaseruncomponentedeProgresa(vercuadroB.5) Gasto Nodisponible Cobertura 1990:2,1millonesdefamiliasdebajosingresos,oun6%delapoblación Fuentes Alderman(2002b);Grosh(1994);Gundersenyotros(2000);Mckenzie(2002) Filipinas: Food Subsidy Program Descripción EsteprogramaimplementadoporlaNationalFoodAuthoritysediseñóparaproveerarrozconun subsidiodeP2,50porkiloafamiliaspordebajodelumbraldepobrezaalimentaria.Losbeneficiarios recibentarjetasdedescuentoparautilizarlasalcomprararrozenalmacenesminoristasacreditados. Fechadeinicio 1998 Gasto 1998:P6.208millones(másomenosUS$152millones),o0,23%delPIB Cobertura 1995-8:cercadel11%delas14millonesdefamiliasdelpaís Fuentes ComisiónEconómicaySocialparaAsiayelPacífico(2001) Raciones para llevar a casa Bangladesh: Vulnerable Group Development Program Descripción Esunprogramanacionalfocalizadodirigidoamejorarlavidadelasmujeresmáspobresy desfavorecidasdelaszonasrurales.Lasparticipantesrecibenunaraciónmensualde30kilos detrigoenunperíodode24meses.Dosorganizacionesnogubernamentalesofrecencapa- citaciónenactividadesgeneradorasdeingresocomocríadeavesdecorral,críadeganado, pescaysericultura;aumentarelconocimientodelasparticipantessobreasuntossociales, legales,desaludynutrición;proveeralfabetizaciónyaritméticabásicayaccesoacrédito. SerequierequelasparticipantesefectúenundepósitomensualdeahorrodeTk25enuna cuentaconinteresesmantenidaporlasorganizacionesnogubernamentales. Fechadeinicio 1975 Gasto Anualmente:US$40millones,oun0,09%delPIBen2000 Cobertura 2000:unas500.000mujeresruralesextremamentepobresanualmente,oel0,4%delapoblación Fuentes Ahmedyotros(2004);Ahmed(2005);Alderman(2002b);DelNinnoyDorosh(2003);Del Ninno,DoroshySubbarao(2005);Mujeri(2002);BancoMundial(2005a) (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 527 (Continuación cuadro B.2) Raciones para llevar a casa Etiopía: Gratuitous Relief Program Descripción Esteprogramadistribuyecerealescomotrigo,maízysorgoalosincapacitadosparaparticipar enobraspúblicasporrazonescomoenfermedadoancianidad. Fechadeinicio 1993 Gasto US$70-US$500millonesporaño Cobertura 2-5millonesdebeneficiariosenunañonormalyhasta10millonesenunañomalo Fuentes AdamsyKebede(2005);DelNinno,DoroshySubbarao(2005);Humphrey(2002) Programas de dietas suplementarias Bangladesh: National Nutrition Program Descripción Elprogramaestabacompuestodeungranconjuntodeserviciosdenutriciónbasadosenla comunidad,siendounodesusobjetivosprincipalesreducirenformasignificativaladesnu- trición,especialmentedelasmujeresyniñospobres.Proveyósuplementosalimenticiosy consejeríasobrenutriciónysaludamadresembarazadasylactantesysuplementosamenores dedosaños.Losserviciossebasabanenserviciosdenutricióncomunitariaporzonas, incluidoselseguimientoylapromocióndelcrecimiento,alimentaciónsuplementaria,servicios denutriciónanivelnacional,capacitaciónycomunicaciónsobrecambiodecomportamiento. EsteprogramareemplazóalIntegratedNutritionProject. Fechadeinicio 2000;terminóen2006 Gasto 2000-6:presupuestototaldemásomenosUS$90millones,oun0,2%delPIB Cobertura 2000-6:aproximadamente4millonesdemujeresyniños,oun3%delapoblación Fuentes BancoMundial(2000a,2002f,2004d,2005k,2007b) Chile: Programa Nacional de Alimentación Complementaria Descripción Fueoriginalmenteunprogramapúblicodedistribucióndelecheparamadrestrabajadoras ysefortalecióenformasignificativaenlosañoscincuentaconlacreacióndelServicio NacionaldeSalud.En1983,unnuevoprograma"mejorado"ayudóalasmadresehijos menoresdeseisañosconaltoriesgodehambre.Actualmentelosalimentosdistribuidos sonlechedevacaenteraenpolvofortificadaconvitaminasymineralesyunamezclade lecheycerealfortificadaconhierroyarroz.Lossuplementosalimenticiossedistribuyenen clínicaspúblicasmensualmentecomoparteintegrantedelsistemadeserviciosprimarios desalud.Todamujerembarazadaysushijossonelegiblesparalossuplementosalimenti- ciosgratuitos. Fechadeinicio 1924 Gasto 1996:US$70millones,o0,1%delPIB Cobertura 2000:900.000niñosmenoresdeseisañosy100.000mujeresembarazadasy/olactantes,o un6%delapoblación Fuentes Grosh(1994);KainyUauy(2001);Uauy,AlbalayKain(2001) Perú: Vaso de Leche Descripción Elprogramaproveelecheysussustitutosamujeresembarazadasdebajosingresos,niñosde hasta13añosdeedad,pacientesdetuberculosisyancianos.Utilizafocalizaciónbasadaenla comunidadoperadaanivellocal.Lalecheolossustitutosseentreganmedianteunaredde clubesdemadresycomitésdeVasodeLeche.SeintrodujocomoplanpilotoenLimaen1984 yseamplióalanacióndurantelascrisiseconómicasdefinalesdelosañosochentayprimera partedelosnoventa. (Continúa en la página siguiente) 528 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.2) Programas de dietas suplementarias Perú: Vaso de Leche Fechadeinicio 1984 Gasto 2001:US$93millones,oun0,17%delPIB Cobertura 2001:4millonesdebeneficiarios,oun15%delapoblación Fuentes Rogersyotros(2002);RuggeriLaderchi(2001);StifelyAlderman(2006) Programas de alimentación escolar Bangladesh: School Feeding Program Descripción ElgobiernoyelWorldFoodProgramlanzaronesteprogramaenzonasdelpaísconinseguridad alimentariacrónicaparaproveerincentivosdirectamentealosniñosdeprimaria,enoposicióna ofrecerdinerooalimentoalospadresparaqueenviaranasushijosalcolegio.Elprogramaofrece unbocadilloamitaddelamañana,ochogalletasdetrigofortificadasamásde1millóndeniños enaproximadamente6.000colegiosdeprimariaenzonasruralesconaltainseguridad alimentariamáscuatrozonasdetuguriosenDaca.ConuncostodeUS$0,06porpaquetedeocho,las galletasproveen300kilocaloríasy75%delaracióndiariarecomendadadevitaminasyminerales. Fechadeinicio 2002 Gasto 2002-4:costototaldemásomenosUS$30millones,oun0,06%delPIB Cobertura 2003:1,21millonesdeestudiantesdeprimariaen6.126colegios,oun0,9%delapoblación Fuentes Ahmed(2004b) Costa Rica: Programa de Cafeterías Escolares Descripción Esteprogramaofrecedesayunoyalmuerzoatodoslosestudiantesqueasistenacolegios urbanosdealtaprioridad(centrosdeeducaciónenzonasmarginalesyremotas),escuelasde unmaestroycentrosdeeducaciónubicadosencantonesdonde,segúnelcensode1997de pesoyaltura,lapoblaciónestudiantilsufredeseriosproblemasdenutrición. Fechadeinicio 1974 Gasto 2004:C9.964millones(másomenosUS$23millones),o0,12%delPIB Cobertura 2004:515.684niños,oun12%delapoblación Fuentes MinisteriodeEducaciónPública(2004);BancoMundial(2002e) Programas de alimentación de emergencia Kenia: asistencia alimenticia a personas afectadas por la sequía (programa del World Food Programme) Descripción Laescasezdelluviasafinalesde2003produjopocospastosyramajes,loqueafectóalganado ycondujoalainseguridadalimentariaenlascomunidadesdelaszonassemiáridasquedepen- dendelaleche,otrosproductosdelganadoylaproducciónmarginaldecultivosparasumedio devida.Elprogramasuministraasistenciapormediodedistribucióngeneraldealimentos, alimentaciónsuplementaria,alimentosportrabajoyprogramasampliadosdealimentación escolar.Utilizaunafocalizaciónyunsistemadedistribuciónbasadosenlacomunidad,loquela faculta,enespecialalamujer,paraparticiparenlaplaneaciónyadministracióndelprograma. Fechadeinicio Inicialmenteagostode2004-enerode2005;posteriormenteextendidohastajuniode2008 Gasto Costototal:másdeUS$370millones,oun2,2%delPIB Cobertura 2,1millonesdebeneficiarios,oun6%delapoblación Fuentes www.wfp.org/operations/current_operations/countries/countryproject.asp?section=5$sub_ section=7&cpuntry=404#EMOP (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 529 (Continuación cuadro B.2) Programas de alimentación de emergencia Pakistán: asistencia alimenticia a personas afectadas por el terremoto de Asia meridional (programa del World Food Programme) Descripción Asolicituddelgobiernoyencooperaciónconotrossocios,elWorldFoodProgrammesumi- nistróproductosalimenticiosfortificadosa1millóndevíctimasdelterremotoeinicialmente alimentoslistosparacomerparalosubicadosenlaszonasmásremotasquecarecíande facilidadesparacocinar.Ladistribuciónderacionesdealimentossecosseamplióparacubrira todoslosbeneficiariosalhaberdisponibilidaddefacilidadesdecocina. Fechadeinicio Octubre15de2005aabril14de2006 Gasto Costototal:másomenosUS$56millones,o0,05%delPIB Cobertura 1millóndebeneficiariosfocalizados,oun0,6%delapoblación Fuentes www.wfp.org/operations/current_operations/project_docs/104910.pdf Fuente:losautores. Nota:PIB=productointernobruto. 530 Políticas de protección social eficaces Cuadro B.3 Programas de subsidios generales Apoyo universal de precios indirectos para alimentos Indonesia: subsidio al arroz Descripción IndonesiatuvoéxitoalestabilizarlospreciosdelarrozpormediodelaNationalLogisticAgen- cy,quedefendióunlímitedeprecioinferioryunosuperiormedianteunacombinaciónde controlmonopolistasobreelcomerciointernacionaldelarroz,accesoaunalíneailimitadade créditobancario,adquisicióndetantacantidaddearrozcomofuesenecesariaporpartede lasoficinasdelaagenciaanivellocalparaaumentarelprecioenlosmercadosruraleshastael límiteinferiorfijadoporlapolíticaeinstalacionesextensas,incluidouncomplejonacionalde bodegasquepermitióelalmacenajedecantidadessustancialesdearroz.Despuésdelacrisis financieraasiáticade1997,elsectorfueliberadoylaNationalLogisticAgencyvendeahora arrozaunpreciosubsidiadoatravésdeunprogramafocalizado.En2003sereorganizóla NationalLogisticAgencyyselaconvirtióenunacorporaciónpública. Fechadeinicio Finalesdelosañossesenta;terminadoen1997 Gasto AF1991/92:costoanualtotaldeUS$1.500millones,oun1,2%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Alderman(2002b);PerdanayMaxwell(2004);Robinsonyotros(1997);Timmer(2004); Yonekura(2005) Pakistán: subsidio al trigo Descripción Elgobiernocompratrigoalosagricultoresylorevendealosmolinosdeharina.Unaporción deéstasevendeluegoaunpreciofijoatravésdealmacenesdeserviciosalmismoprecioen todoelpaís. Fechadeinicio Nodisponible Gasto AF2003/04:0,14%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes DoroshySalam(2008);Faruqee(2005);BancoMundial(2007k) Sudáfrica: exenciones al impuesto al valor agregado Descripción Seintrodujoelimpuestoalvaloragregadoen1991yseexonerópocodespuésalmaízy alpanmoreno.Amediadosde1993,19productosalimenticiossehabíanexoneradoyse propusoaproximadamenteigualnúmerodeexencionesadicionales,incluidosvariosalimentos "delujo",comolacarneylosproductoslácteos,quenuncaestuvieronexentos. Fechadeinicio 1991 Gasto 1993:R1.570millones(másomenosUS$480millones),calculadoscomopérdidaderentas fiscalesasociadasconelotorgamientodelasexenciones,o0,3%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Alderman(2002b);AldermanyDelNinno(1999);AldermanyLindert(1998) Ventas focalizadas de alimentos no subsidiados Argelia: subsidios de precio a alimentos Descripción Elplandesubsidiogeneralofrecía16categoríasdealimentosesenciales,incluidospan, harina,arrozyaceite,aprecioseconómicosparagruposdebajosingresos.Elpropósitoera mantenerlosingresosagrícolasyaislaralaeconomíadelasfluctuacionesdepreciosinter- nacionalesacortoplazo.Elincrementoenloscostosylasfugashacialosnopobresllevaron areformasdelprogramadesubsidiosdealimentos.Apartirde1992,enelcursodecuatro años,seeliminaronporcompletolossubsidiosy,paracompensarlaspérdidasenbienestar, elgobiernointrodujopolíticasdeprotecciónsocialfocalizadashacialosentradosenaños,los discapacitadosylospobresdesempleados. (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 531 (Continuación cuadro B.3) Ventas focalizadas de alimentos no subsidiados Argelia: subsidios de precio a alimentos Fechadeinicio 1973;terminadoen1996 Gasto 1991:4,7%delPIB;1992:3,3%delPIB;1995:0,9%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Alderman(2002b);Belkacem(2001);BancoMundial(1999c) Bangladesh: racionamiento estatutario Descripción ElracionamientoestatutarioempezóenlasprincipalesciudadesdeBengalaorientalen1956. Todoslosresidentesurbanos,almargendesuniveldeingresos,recibíanunatarjetaderacio- nesquelespermitíacomprarunacuotadealimentosbásicosintensamentesubsidiados,entre ellostrigoyaceite.Lossubsidiosdisminuyeronenlosañosochenta. Fechadeinicio 1956;terminadoen1994 Gasto Nodisponible Cobertura Todoslosresidentesurbanos Fuentes Ahmed,HaggbladeyChowdhury(2000),capítulo11 República Árabe de Egipto: sistema de subsidios alimentarios (pan y harina) Descripción Elpanylaharinadetrigosubsidiadosestándisponiblesatodoslosconsumidoressinrestric- cionesdecantidad.Egiptohapodidoreducirloscostosgeneralesdesussubsidiospasandoa unmecanismodeautofocalizaciónutilizandoproductosdemenorcalidad. Fechadeinicio 1941 Gasto 2004:1,3%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Adams(2000);AhmedyBouis(2002);Ahmedyotros(20019;Alderman(1988a,2002b); BancoMundial(1999c,2005c) República Islámica de Irán: subsidios de alimentos al consumidor Descripción Lossubsidiosgeneralesdealimentosalaharinadetrigoyelpanempleancontrolesdeprecios yunatasadecambiosobrevaluada.Despuésdelasreformasde1992,fueronlevantadoslos controlesdepreciosaunavariedaddealimentosesenciales(azúcar,aceitevegetal,queso,arroz, carne,polloyhuevos)ylosproductossehicierondisponiblesparalacompramediantecupones. Fechadeinicio Selanzaronlasreformashacia1992 Gasto AF1991/92:2,0%delPIB;AF1994/95:2,9%delPIB;AF1995/96:2,7%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes BancoMundial(1999c) Jordania: subsidios de alimentos al consumidor Descripción ElprogramadesubsidiosdealimentosenJordaniaempezócomounprogramadesubsidios generalesdisponiblesparatodoslosciudadanosdeJordania.Elprimerconjuntoderefor- masocurrióen1990,alreemplazarselossubsidiosgeneralesdevariosalimentosporun planfocalizadodesubsidioscompuestodesubsidiosuniversalesalacebadayaltrigoyun sistemadecuponesmedianteelcualsehacíandisponiblescantidadesfijasdearroz,azúcar ylecheenpolvoapreciossubsidiadosinicialmenteparatodoslosciudadanos,yde1994en adelanteestuvieronsujetosacriteriosdecomprobaciónpreviademediosdevida.En1996, lossubsidiosgeneralesaltrigofueronreemplazadosportransferenciasdedinerofocalizadas, concomprobaciónpreviademediosdevida,queseeliminaronen1999. (Continúa en la página siguiente) 532 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.3) Ventas focalizadas de alimentos no subsidiados Jordania: subsidios de alimentos al consumidor Fechadeinicio Añossetentahasta1996,conreformasimportantesen1990y1994 Gasto 1990:3,4%delPIB;1995:1,4%delPIB;1999:0,3%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Shaban,Abu-GhaidayAl-Naimat(2001);BancoMundial(1999c) Marruecos: subsidios alimentarios Descripción Azúcar,aceitedecocinayharinadegradoinferiorestándisponiblesuniversalmentea preciossubsidiadosyencantidadesilimitadas.Puedecaracterizarseelsubsidiocomoun plandesubsidiosdeimpuestosenelquelosimpuestosaproductosbásicosparticula- resfinancianlossubsidios.Desdejuliode1996sehanreformadoalgunosaspectosdel marcoregulatorio.Enlaactualidadlaproducciónlocalylosmercadosinternosestán protegidossólopormediodetarifasaduanerasutilizandounmecanismovariablede recaudación. Fechadeinicio 1941 Gasto 1992:1,3%delPIB;1998:1,7%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes BancoMundial(1999c,2001g) Sri Lanka: plan de subsidios alimentarios Descripción Elplanincluíaunsubsidioimportantealarroz,elalimentoesencialdetodalapoblación. Otrosproductosbásicosimportantescomoharinadetrigo,azúcarylecheenpolvo,fueron subsidiadosenvariasocasiones.Lacantidaddelossubsidiosylosderechosparaelconsumi- dorhanexperimentadocambiosinfluidosporconsideracionesfiscalesypolíticas.En1978,se reemplazóelsubsidioporunprogramafocalizadoderacionesdearroz(concomprobación previademediosdevidabasadaenelingresodelafamiliaautodeclarado),yen1979se reemplazóporestampillasdealimentos. Fechadeinicio 1942;terminadoen1978 Gasto 1977:Rp1.424millones(másomenosUS$160millones),oun4%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Alderman(2002b);Edirisinghe(1988);Yapa(1998) Túnez: subsidios alimentarios Descripción Elgobiernoproporcionósubsidiosgeneralesdealimentosaproductosbásicosimpor- tantes(cereales,aceitedecocina,azúcaryleche)hastalaprimeramitaddelosaños noventa,cuandointrodujolaautofocalizaciónyladiferenciacióndecalidad.Medidas específicasincluyeronunamejorfocalizaciónmedianteuncambioalossubsidiosde bienesinferiores,incrementosdeprecioparalossuperiores(bienesconsumidosdespro- porcionadamenteporlosricos),menorproducciónycostosdedistribuciónmásbajosde losproductossubsidiados. Fechadeinicio 1970 Gasto 1984:4,0%delPIB;1993:2,0%delPIB;1995:1,7%delPIB;1998:1,5%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Alderman(2002b);AldermanyLindert(1998);TuckyLindert(1996);BancoMundial(1999c) (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 533 (Continuación cuadro B.3) Ventas focalizadas de alimentos no subsidiados República del Yemen: subsidios alimentarios Descripción Seofrecieronsubsidiosgeneralesaltrigoylaharinadetrigo.Lascantidadesylospreciosse fijaronalolargodelacadenadeimportaciónymercadeopormediodetasasdecambioofi- cialessobrevaluadas(atravésdelascualeselgobiernodistribuíaunsubsidiodirectograndea losimportadores)ypreciosfijos.Lasautoridadesemprendieronunprogramaamedianoplazo paraeliminarcompletamentelossubsidiosen1996. Fechadeinicio Principiosdelosañosnoventa;terminadoen1999 Gasto 1996:7,9%delPIB;1997:5,2%delPIB;1998:3,6%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes BancoMundial(1999c;2000d) Subsidios a la energía y servicios Bolivia: LPG, gasolina Descripción En2004,delsubsidiototalalconsumidorequivalenteal4,3%delPIB,sólo2,6puntospor- centualeseranevidentesenelpresupuestoenformadesubsidiosexplícitosyrentasdejadas deganar.En1996seintrodujounafórmulaautomáticaparafijarlospreciosinternosdelos productosdelpetróleocomopartedereformassectorialesperofueabandonadaafinales delosañosnoventa.Semantienenbajoslospreciosmediantesubsidiosexplícitos,menores preciosalproductorybajosgravámenes.Elresultadohasidounaumentoenlossubsidios,el contrabandohaciaelexteriordeproductossubsidiadosyescasezdedemanda. Fechadeinicio Nodisponible Gasto 2004:4,3%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Coadyyotros(2006) República Árabe de Egipto: electricidad, LPG, gasolina, kerosene, gas natural, diesel y fuel oil Descripción Elgobiernohacontroladolospreciosinternosdetodoslosproductosenergéticosdurantedé- cadas.Enlosañosochentayprincipiosdelosnoventa,elgobiernoelevósignificativamentelos preciosdelaenergía,peroenformagradual,parareducirlossubsidiosalaenergía.Nohubo cambioenelpreciointernonominaldeningúnproductodelpetróleoentre1997y2004. Fechadeinicio SubsidiosparakerosenedurantelaSegundaGuerraMundial;programaampliadodesde entonces Gasto AF2004:costofinancierodeLE21.700millones(másomenosUS$3.500millones),o4,4% delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes BancoMundial(1999c,2005c) Ghana: LPG, gasolina y kerosene Descripción Sesuministransubsidiosexplícitosalarefineríaylosdistribuidoresparacompensarlosprecios queestánpordebajodelafórmula.Elgobiernointrodujolafórmuladepreciosenenero de2003aumentandosimultáneamentelospreciosenunpromediode90%.Lafórmulase abandonóefectivamentealnotrasladarsealosconsumidoreslosaumentoscontinuosenlos preciosmundiales Fechadeinicio Nodisponible Gasto 2004:2,2%delPIB (Continúa en la página siguiente) 534 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.3) Subsidios a la energía y servicios Ghana: LPG, gasolina y kerosene Cobertura Coberturauniversal Fuentes Coadyyotros(2006) India: kerosene y LPG Descripción LossubsidiosalkeroseneyelLPGsongeneralesynofocalizados.Loscombustiblessubsi- diadosseutilizanampliamenteparailuminaciónycocina.Elsistemadedistribuciónpública distribuyeelkerosenesubsidiado,cuyascantidadessonlimitadas,yloscomerciantesque trabajanconempresaspetrolerasestatalessonresponsablesdedistribuirelLPGsubsidiado, quenotienelímitedecantidades. Fechadeinicio DesdelaSegundaGuerraMundial Gasto AF2003/04:unosRs65.000millones(alrededordeUS$1.400millones),oel0,23%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Gangopdhyay,RamaswamiyWadhwa(2005);Komivesyotros(2005);Misrayotros (2005) Indonesia: diesel, gasolina y kerosene Descripción Elgobiernoredujolossubsidiosuniversalesaloscombustiblesen2005,liberandoconesto US$10.000millonesyredirigiólosahorrosaprogramasdedesarrolloeneducación,salud, desarrolloruraleinfraestructurayaestablecerunprogramadetransferenciasdedinero(ver cuadroB.1). Fechadeinicio Nodisponible Gasto 2001:4,1%delPIB;2003:1,5%delPIB;2005:3,4%delPIB;2006:2,1%delPIB;2007: 1,8%delPIB(estimado) Cobertura Coberturauniversal Fuentes BancoMundial(2006f,2007h) Malí: subsidios a la energía Descripción Malíintrodujounafórmulaen1994perolaabandonóen2003.Hastamediadosde2005,los preciosinternosseguíanalosmundialeseincluíanunelementotributariosignificativo.Desde entonces,losaumentosdepreciossehanrestringidoreduciendolastasasdelosimpuestos específicos.Losproductosdelpetróleosehangravadotradicionalmente,variandoelcompo- nentetributariodelospreciosdebombeodemásdel20%paraelkeroseneacercadel50% paralagasolina. Fechadeinicio Nodisponible Gasto 2004:2%delPIB(rentastributariasperdidasdebidoareducciónentasastributariasyexen- cionesparaalgunossectores,especialmentelaminería) Cobertura Coberturauniversal Fuentes Coadyyotros(2006) Sri Lanka: LPG, diesel, gasolina, kerosene y electricidad Descripción SriLankaintrodujounafórmuladepreciosen2002perolasuspendióaprincipiosde2004. Lospreciosdelafórmulaincluíanimpuestoalvaloragregadoaldieselylagasolinaeimpues- tosespecíficosatodoslosproductos.Elimpuestoalvaloragregadoaldieselseeliminóen agostode2005. Fechadeinicio Nodisponible (Continúa en la página siguiente) Apéndice B: características principales de programas seleccionados de redes 535 (Continuación cuadro B.3) Subsidios a la energía y servicios Sri Lanka: LPG, diesel, gasolina, kerosene y electricidad Gasto 2004:2,1%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes Coadyyotros(2006) República del Yemen: gasolina, kerosene, diesel y LPG Descripción Elsubsidionetoalosproductosdelpetróleoesladiferenciaentreelpreciominoristaenla puertadelcentrodedistribuciónyelprecioeconómicoalquesehanagregadoloscostosde distribuciónylosimpuestos.En2003,loscostostotalesparaelgobiernodelossubsidiosa productosdelpetróleollegaronal13%deltotaldegastosdelgobiernoyal63%delgasto paraeldesarrollo. Fechadeinicio Nodisponible Gasto 2001:Yrls63.000millones(US$370millones),oun4%delPIB;2003:Yrls97.000millones (másomenosUS$530millones),oun4,8%delPIB Cobertura Coberturauniversal Fuentes BancoMundial(2005f) Fuente:losautores. Nota:PIB=productointernobruto,LPG=gasdepetróleolicuado,AF=añofiscal. Concontabilidadmásapropiadadeloscostosdeoportunidaddelosproductosdeenergía,elcostoeconómicode lossubsidiosseríamuchomayor,estimadoenLE38.400millones(8,1%delPIB)enelAF2004. 536 Políticas de protección social eficaces Cuadro B.4 Programas de obras públicas Programas de obras públicas Argentina: Jefes de Hogar Descripción ComorespuestaalaseveracrisiseconómicaquegolpeóaArgentinaen2001,coneste programasebuscóllegaraunampliosegmentodelapoblaciónquehabíaempobrecido, paraproveeralosjefesdehogarafectadosapoyodeingreso.ElprogramatransfirióArg$150 (másomenosUS$48)pormesalosbeneficiariosquesatisficiesenlossiguientescriterios:1) estardesempleado;2)serjefedeunafamilia;3)vivirenunafamiliaconalmenosunmenor de18años,unamujerembarazadaoundiscapacitadodecualquieredad;4)trabajaro participarenactividadeseducativasodecapacitaciónentre4y6horasaldía(nomenosde 20alasemana)acambiodelpago.Sefijóelmontodelatransferenciaenunnivelsignificati- vamenteinferioralsalariocorrientedetrabajadoresnocalificados.Lainscripciónalprograma disminuyódesdemediadosde2003,reflejandolaaplicacióncontinuadadecontrolespor partedelgobiernoparaidentificaryexcluirdelprogramaalosbeneficiariosqueyanoeran elegiblesyesfuerzosparafortalecerlagobernabilidaddelprograma,mejoresoportunidades deempleo,transferenciadelosbeneficiariosalprogramaFamiliasdetransferenciascon- dicionalesdedineroenmarzode2005,yaprincipiosde2006,transferenciasaunnuevo programaquepromovíaelautoempleodelosbeneficiariospormediodeunconjuntode actividadesdiseñadoparafortalecersucapacidadalargoplazodegeneraringreso(completar educaciónbásica,participarencursosdecapacitación,combinarelrequerimientodetrabajo concapacitaciónyparticiparensubproyectosdirigidosaproveerexperienciaydestrezaspara puestosdetrabajofuturos). Fechadeinicio 2002;terminadoen2006 Nivelsalarial WprWmk Gasto AF1997/98:0,14%delPIB Cobertura 800millonesdepersonas-díasanualmente Fuentes Kabeer(2002);Rohini(2002);Subbarao(2003) India: Maharashtra Employment Guarantee Scheme Descripción ElprogramafueestablecidoporlaEmploymentGuaranteeSchemeActde1978,quedeclara quetodoslosadultosdelMaharashtraruraltienenderechoalaborarcomotrabajadores manualesnocalificadosyqueeltrabajodebeserprovistoacadapersonaquelobusca dentrodelos15díasdeunasolicitudformaldeempleo.Elprogramaesdeautofocalización incorporadaynoseofreceeleccióndetrabajo.Lostiposdetrabajoscontribuyenadesarrollar infraestructurarural,especialmenteagrícola.Enseptiembrede2005,elParlamentoaprobóla NationalRuralEmploymentGuaranteeActparaextenderelprogramaalanación.Conbase enlaexperienciadelMaharashtraEmploymentGuaranteeScheme,elprogramanacional ofrecehasta100díasdeempleoporfamiliaruralporañoenobraspúblicasalatasade salariopredominantemínimaparanocalificados.Elpropósitoesimpulsarlaeconomíaruraly mejorarelcrecimientoeconómicogeneral. Fechadeinicio 1979,extendidoalpaísen2005 Nivelsalarial 1975-88:WprWmk Gasto 1980:Rs1.000millones(másomenosUS$130millones),o0,07%delPIB;1997:Rs4.130 millones(US$114millones),o0,03%;2003:Rs6.670millones(másomenosUS$143millo- nes),o0,02%;AF2006/07(paraelprogramanacional):Rs88.000millones(másomenos US$2.000millones),o0,22% Cobertura 1980:unos205millonesdepersonas-días;1997:94millonesdepersonas-días;2003:154mi- llonesdepersonas-día;AF2006/07(paraelprogramanacional):905millonesdepersonas-días Fuentes Gaiha(2005);MurgaiyRavallion(2005);OverseasDevelopmentInstitute(2005);Rohini (2002);Scandizzo,GaihaeImai(2005);SjoblomyFarrington(2008);Subbarao(2003); Subbaraoyotros(1997);GovernmentofIndia(2007a);BancoMundial(2006d); http://nrega.nic.in República de Corea: proyectos de obras públicas Descripción Despuésdelacrisisfinancieraasiáticade1997,elgobiernotomóvariasmedidasdeemer- genciaparaayudaralosafectadosporésta.Entrelasintervenciones,losproyectosdeobras públicasofrecieronoportunidadesdetrabajotemporalparalosdesempleadosdebajos ingresosnoelegiblesparabeneficiodedesempleo.Eltrabajóincluyódesdeactividadesde mantenimientodeinfraestructura,prestacióndeserviciossocialesylimpiezaambiental,hasta proyectosdetecnologíadelainformación. (Continúa en la página siguiente) 540 Políticas de protección social eficaces (Continuación cuadro B.4) Programas de obras públicas República de Corea: proyectos de obras públicas Fechadeinicio 1998;terminadoen2000 Nivelsalarial En1999,cuandoserecortaronlossalarios:Wpr=Wmin