FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 1 38412 Enfoques N° 37 SEPTIEMBRE DE 2006 SEGURO Y ACCESIBLE: INTEGRACIÓN DE LOS AHORRISTAS POBRES EN EL SISTEMA FINANCIERO FORMAL Son muchos los administradores de instituciones financieras y los responsables de elaborar las políticas públicas que no creen que la gente pobre ahorre dinero, a pesar de la importante evidencia que demuestra lo contrario. Suelen dar por sentado que esa población es "demasiado pobre para ahorrar", que prefiere consumir antes que aho- rrar el ingreso excedente o que, cuando ahorra, sólo lo hace para acceder a un préstamo1. El autor de este número de Enfoques, Rani Sin embargo, las cifras presentan un panorama diferente. La investigación ha Deshpande, especialista demostrado en reiteradas ocasiones que el ahorro es fundamental para las estrategias en microfinanzas del de gestión económica de los pobres. Proyectos tales como las iniciativas de Financial CGAP, expresa su agradecimiento a Brigit Diaries en India, Bangladesh y Sudáfrica; MicroSave en África oriental y occidental, y Helms por los consejos los estudios del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Política Alimentaria, que le brindó al escribir el por ejemplo, han documentado la práctica del ahorro entre los pobres2. presente trabajo; a Rich Rosenberg, Ousa Lo que, efectivamente, no está claro es hasta qué punto las instituciones financieras Sananikone, Jeanette formales satisfacen las necesidades de los pobres que ahorran. Aunque en las econo- Thomas y Elizabeth mías industrializadas habitualmente más del 90% de los adultos tiene cuenta en alguna Littlefield por los comentarios formulados, y institución financiera, los estudios de mercado efectuados en algunas zonas del a Mark Pickens y Jasmina mundo en desarrollo señalan tasas de penetración de apenas el 6%, lo cual indica que Glisovic-Mezieres por la el acceso a los servicios de ahorro para los pobres varía considerablemente. ayuda prestada con la redacción y la Comprender esa variación y sus causas últimas es el objetivo primordial de las eva- investigación. luaciones del ahorro a nivel nacional que lleva a cabo el CGAP (véase el Recuadro 1). En ellas se analizan las oportunidades que se presentan a las instituciones formales y © 2006, Grupo Consultivo de Ayuda a la las limitaciones con que tropiezan a la hora de atender la demanda de servicios de Población Pobre depósito de los pobres3. En el presente número de Enfoques se sintetizan las conclu- siones de las evaluaciones realizadas en Benin, Bosnia, México, Filipinas y Uganda, en El Grupo Consultivo de Ayuda a la Población las que se proponen cinco estrategias para mejorar el acceso de los pobres a los servi- Pobre (CGAP) es un cios de ahorro. consorcio de 33 organismos de desarrollo que promueven las 1Estas opiniones son generalizadas, según surge de las entrevistas llevadas a cabo como parte de las cinco evaluaciones del microfinanzas. Para ahorro a nivel nacional realizadas por el CGAP, para las cuales los equipos encargados de los estudios se reunieron con obtener más información más de 300 personas conocedoras del sistema financiero. sobre el CGAP, visite su 2Para más información sobre estas conclusiones, véase Rutherford 2003, Ruthven y Kumar 2002, el sitio web de Finan- sitio Web: www.cgap.org cial Diaries (www.financialdiaries.com) y Zeller y Sharma 2000. 3Las instituciones formales se definen como aquéllas que cuentan con autorización gubernamental. Por lo general, com- prenden bancos de todo tipo; intermediarios financieros no bancarios, incluidas las instituciones microfinancieras y las co- operativas autorizadas a tomar depósitos. Cuando no están reguladas o supervisadas, estas últimas suelen clasificarse como semiformales. Forjando sistemas financieros que sirvan a los pobres FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 2 Recuadro 1 Evaluaciones del ahorro a nivel nacional: Propósito y método La metodología empleada por el CGAP en las evaluaciones del ahorro a nivel nacional permite examinar los obstáculos y las oportunidades para mejorar la movilización de pequeños depósitos en un mercado en particular, y ayuda a formular estrategias para abordarlos. Las evaluaciones del ahorro pueden constituir un aporte al diseño de determinados programas o políticas, o pueden ser encargadas por grupos de interesados para poner en marcha el diálogo sectorial sobre el tema. Para más informa- ción sobre las evaluaciones, véase www.cgap.org/savings. Si bien se escogieron estos cinco países, en dente, entonces, que las tasas de penetración de parte, por su diversidad, las conclusiones de las las instituciones financieras son bajas, sea en las evaluaciones son asombrosamente similares en zonas urbanas o rurales. muchos aspectos. En todos los casos se determinó Los indicios parecen demostrar que existe un que existía una fuerte demanda de servicios de enorme mercado para los servicios de depósito ahorro pero una baja utilización de las institucio- entre los clientes pobres. En algunos mercados, las nes financieras formales, puesto que los mecanis- encuestas han documentado esa demanda. En mos de ahorro informales satisfacen mejor las pre- Bosnia, por ejemplo, Gallup International (2003) ferencias de los clientes. descubrió que casi el 40% de los encuestados La capacidad institucional y los incentivos son manifestó interés en tener una cuenta bancaria, los principales factores que explican la imposibili- aunque no la tenía (véase el Gráfico 1). En una dad de las instituciones financieras formales de encuesta realizada entre residentes de la Ciudad de competir con entidades de ahorro informales. Sin México que carecían de servicios bancarios, la embargo, también es importante contar con infra- demanda de cuentas de depósito que generan un estructura y marcos normativos propicios. Por interés fue casi unánime (Banco Mundial 2003). ello, para mejorar los servicios de pequeños depó- Como es poco frecuente disponer de esos datos sitos se debe trabajar en todos los niveles del sis- sobre el mercado en países de ingreso bajo, en tema financiero. muchos casos la demanda se debe inferir por otros medios. Una indicación de la demanda es el rápido Un bajo nivel de utilización no implica aumento de los depósitos en las instituciones que baja demanda Gráfico 1 Demanda de cuentas La creencia generalizada de que la población bancarias entre encuestados de Bosnia pobre no ahorra puede derivar de la escasa pene- tración de los mecanismos de ahorro formales, los más comunes de los cuales son las cuentas en ins- tituciones financieras. En México, según estudios 36% 38% recientes, menos del 25% de la población urbana y apenas el 6% de la población rural tiene algún tipo de cuenta en una institución financiera (Banco Mundial 2005 y Banco Mundial 2001). En Filipinas, sólo el 12% de los encuestados en ciuda- des pequeñas guardaba dinero en un banco (Micro-Enterprise Bank y Karlan, Ashraf y Wesley 26% 2004). Y en Uganda, solamente el 10% de los Tienen cuenta pobladores rurales declararon utilizar los servicios No tienen cuenta ni quieren tenerla de una institución financiera (Wright y Rippey No tienen cuenta, quieren tenerla 2003 y Pelrin y Kabatalya 2005). Resulta evi- 2 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 3 Cuadro 1 Uso de mecanismos de ahorro formales e informales en México (porcentaje de encuestados que utiliza los respectivos mecanismos) Mecanismos financieros Mecanismos financieros Ahorro en activos físicos formales formales (Cereales, animales, materiales de (representados por los bancos) (representados por los bancos) construcción) TOTAL 27 20 29 Nivel de ingresos Muy bajo 10 11 42 Bajo 22 19 32 Mediano 29 30 23 Mediano-alto 53 23 24 Alto 67 22 17 Fuente: Bolaño, Pilar Campos. 2005. El ahorro popular en México: Acumulando activos para superar la pobreza. CIDAC y Miguel Ángel Porrúa se han enfocado deliberadamente a obtener mal también está muy difundido en México, pequeños depósitos, fenómeno observado en un donde, según otra encuesta, lo mismo hace el 50% mercado tras otro. En Benin, la institución de de los pobladores de zonas rurales. Los encuesta- microfinanzas PAPME introdujo productos de dos también informaron que conservaban más del ahorro voluntario en el año 2000 y vio aumentar 90% de sus ahorros en efectivo o en especie y sus depósitos más de 20 veces en cinco años, menos del 10% en depósitos en una institución incluso sin una campaña activa de comercializa- financiera (Banco Mundial 2001). En la Ciudad ción. En Mindanao, la región más pobre de de México, el 28% de las personas que carecen de Filipinas, One Network Bank recibió 23.150 nue- servicios bancarios y el 40% de quienes usan estos vos depositantes en tres meses fomentando activa- servicios mantienen ahorros financieros fuera de mente entre la clientela rural una imagen de esta- las instituciones financieras (Banco Mundial bilidad y buena gestión. Y en Bosnia, ProCredit 2003). En todo el país, el nivel de utilización de Bank duplicó los depósitos en un año simplemente instrumentos informales aumenta a medida que mejorando los conocimientos del personal acerca disminuyen los niveles de educación e ingresos de los instrumentos de ahorro disponibles. (véase el Cuadro 1). Otro indicador de la demanda de servicios de Quizás las pruebas más concluyentes de la exis- depósito es el grado de ahorro informal. Según tencia de demanda de servicios de depósito pro- una encuesta realizada en Uganda, el 89% la viene de África occidental, donde los clientes habi- población rural ahorra en efectivo, en especie o en tualmente pagan a recaudadores itinerantes de agrupaciones de ahorro informal (en contraposi- depósitos para que guarden su dinero. Así como la ción con sólo el 12% que lo hace en instituciones existencia de prestamistas es indicio de la demanda financieras formales o semiformales) (Pelrine y de crédito entre los pobres, el uso generalizado de Kabatalya 2005). Se tiene noticia de que incluso mecanismos de ahorro informales puede denotar empleados de instituciones financieras administran que existe demanda de servicios de depósito for- sus propias asociaciones de ahorro y crédito rota- males. Sin embargo, para aprovechar esa demanda, torio entre el personal. los servicios formales deben ofrecer a los clientes En un estudio llevado a cabo en Filipinas se condiciones más interesantes que aquéllas a las señala que dos tercios de los pobladores de peque- que pueden acceder de manera informal. Queda ñas ciudades guardan sus ahorros en el hogar por ver si pueden hacerlo, al menos con los mode- (Karlan, Ashraf y Wesley 2004). El ahorro infor- los vigentes de prestación de servicios. 3 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 4 Recuadro 2 ¿La población pobre no busca liquidez? La liquidez suele considerarse otra faceta fundamental de la accesibilidad y una prioridad para los ahorristas pobres. Si bien esta idea puede ser correcta en lo que respecta a un determinado conjunto de clientes --o a una determinada parte de la car- tera económica total de la mayoría de los clientes-- los estudios de mercado demuestran que hay demanda de diversidad de vencimientos. Por ejemplo, en un estudio realizado en México se llegó a la conclusión de que una amplia gama de vencimientos es una de las tres características más requeridas por los ahorristas rurales en los instrumentos de ahorro (Banco Mundial 2001). Según una encuesta nacional llevada a cabo en Uganda, los clientes prefieren efectuar retiros mensuales o trimestrales, pero depósi- tos más frecuentes, lo que parece señalar una preferencia por la iliquidez (Pelrine y Kabatalya 2005). Esta conclusión puede estar relacionada con las razones por las que los clientes ahorran, que presenta una fuerte inclinación hacia las matrículas escolares y los gastos médicos. De acuerdo con un estudio, éstos fueron también los dos principales objetivos del ahorro de la población urbana de bajos ingresos de Filipinas. ¿De qué manera los servicios En cambio, las instituciones formales de capta- de ahorro formales compiten ción de depósitos pueden estar verdaderamente con el sector informal? muy lejos. Dado que las distancias promedio son difíciles de calcular con precisión, en las evaluacio- Para competir con los mecanismos de ahorro nes del ahorro se utilizan, como sustitutos aproxi- informales, los servicios formales deben ser apro- mados, comparaciones de sucursales, población y piados para ahorristas pobres y satisfacer las prin- superficie. En los gráficos 2a, 2b y 2c se ilustra el cipales preferencias de los clientes. Aunque éstas número promedio de sucursales por número de varían de un mercado a otro, lo que más interesa habitantes y por kilómetro cuadrado, en forma en todo el mundo a los ahorristas de ingreso bajo separada y combinada, en los países estudiados. La suele ser la accesibilidad y la seguridad. La accesi- enorme variación observada en estas cifras indica bilidad puede ser tanto física (proximidad) como poca correlación con el nivel de ingresos, ya que financiera (capacidad de pago). También se puede tanto México (con un INB per cápita de casi definir como liquidez, aunque los estudios señalan US$7.000) como Benin (cuyo INB per cápita no que los clientes pobres tienen preferencia tanto llega a los US$300) presentan un panorama similar. por la liquidez como por la iliquidez (véase el Dentro de cada país, no obstante, el CGAP Recuadro 2). halló una relación mucho más estrecha entre el Cuando se comparan los mecanismos de ahorro nivel de ingresos y la distribución de las institucio- formales e informales teniendo en cuenta los crite- nes captadoras de depósitos. En Filipinas, la corre- rios clave de seguridad, proximidad y accesibilidad lación entre el número de pobres con ingresos de financiera, las razones que explican la escasa utili- subsistencia y el número de personas por sucursal de zación de los primeros son evidentes. las instituciones de ese tipo en distintas regiones era de 0,68. En México, la correlación entre el número Proximidad de personas por sucursal y el nivel de marginaliza- Los mecanismos informales superan a las institu- ción en diferentes estados se situaba en 0,624. ciones financieras formales en los dos aspectos de Los gráficos 3a y 3b ilustran esta disparidad con la accesibilidad. En lo que respecta a la proximi- más detalle (véanse las páginas 6 y 7). En algunos dad, es difícil competir con el ahorro en el hogar: lugares de la Ciudad de México, por ejemplo, el el dinero guardado en el colchón (o en una caña número de habitantes por sucursal es inferior a de bambú, como en Filipinas) está siempre al 3.000. Sin embargo, en algunos distritos de alcance de la mano y no acarrea al ahorrista gastos 4La marginalización se midió de acuerdo con un índice compuesto es- extra, ya sea en términos de tiempo o de viaje. tablecido por el gobierno. 4 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 5 Gráfico 2a Sucursales por millón de habitantes (instituciones reguladas captadoras de depósitos) 250 194 200 138 150 84 94 100 38 50 - Benin Bosnia México Filipinas Uganda Gráfico 2b Sucursales por kilómetro cuadrado (instituciones reguladas captadoras de depósitos) 0,030 0,026 0,025 0,020 0,016 0,015 0,010 0,005 0,005 0,005 0,005 - Benin Bosnia México Filipinas Uganda Gráfico 2c Sucursales/población/kilómetro cuadrado (instituciones reguladas captadoras de depósitos) 3 785 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 758 1 000 303 500 49 191 - Benin Bosnia México Filipinas Uganda Chiapas (el estado más pobre de México), este Accesibilidad financiera coeficiente supera los 100.000. En varios distritos Las instituciones de ahorro informales también ninguna institución captadora de depósitos tiene resultan más ventajosas que las formales por sus sucursal. Se observaron situaciones similares en precios, aun cuando acarrean costos explícitos, Benin, Bosnia, Filipinas y Uganda. Los mapas que como en el caso de los recaudadores de depósitos muestran la distribución de las sucursales de tales de África occidental. Por lo general, los recauda- instituciones en estos países se encuentran en la dores visitan diariamente a cada cliente para reco- sección sobre las evaluaciones del ahorro a nivel ger una suma fija y, al cabo de un mes, retienen nacional del Savings Information Resource Center el depósito de un día en concepto de comisión (www.cgap.org/savings). por sus servicios. De acuerdo con el saldo prome- 5 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 6 Gráfico 3a Penetración de las sucursales de las instituciones financieras en México MÉXICO DISTRITO FEDERAL NÚMERO DE HABITANTES POR SUCURSAL DE INSTITUCIONES FINANCIERAS 0022 0077 MÉXICO 0066 1166 11 11 08 08 0033 MÉXICO DELEGACIONES: 0011 01 Álvaro Obregón 0099 02 Azcapotzalco 0044 03 Benito Juárez 04 Coyoacán 0055 05 Cuajimalpa de Morelos 1133 06 Cuauhtémoc 07 Gustavo A. Madero 08 Iztacalco 10 10 1155 09 Iztapalapa 10 La Magdalena Contreras 11 Miguel Hidalgo 12 Milpa Alta 1144 13 Tláhuac 14 Tlalpan 15 Xochimilco 16 Venustiano Carranza 1122 Este mapa fue preparado por la Unidad de Diseño de mapas del Banco Mundial. Las fronteras, los colores, los nombres y toda otra información contenida en este mapa no denotan, por parte del Grupo MORELOS del Banco Mundial, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de ninguna de tales fronteras. NÚMERO DE HABITANTES POR SUCURSAL DE INSTITUCIONES 115°W 110°W 105°W 100°W 95°W 90°W 85°W Tijuana Mexicali ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA FINANCIERAS*: Ensanada Sonoita San Ciudad Juárez Felipe Rio BravGo Rio BAJA G Nogales Agua Prieta rande 30°N > 15.001 30°N CALIFORNIA olfo SONORA C H I H U A H U A LÍMITES DEL ESTADO de Yaqui Ojinaga 12.001 - 15.000 Hermosillo Chihuahua Salado LÍMITES DE LAS DELEGACIONES Santa 9.001 - 12.000 Rosalia Conchos BAJA Laredo Navojoa C O A H U I L A CALIFORNIACaliforniaGuaymas Fuerte 6.001 - 9.000 Frontera SUR Loreto NUEVO Golfo de México Los Mochis LEON LEÓN 25°N 25°N Matamoros Torreón Torreón Monterrey Saltíllo Saltíllo Culiacán Culiacán 3.001 - 6.000 La Paz SINALOA D U R A N G O TAMAULIPAS Durango ZACATECAS 0 - 3.000 Ciudad Victória Victória Mazatlán Mazatlán Cabo San Lucas Zacatecas SAN LUIS AGUASCALIENTES POTOSI POTOSÍ Tampico QUERÉTARO QUERÉTARO NAYARITLerAguascalientes San Luis Potosí Potosí * Para crear los mapas se utilizó la mejor información disponible, Cancún Tepic ma VERACRUZ YUCATAN YUCATÁN Mérida GUANAJUATO Guanajuato HIDALGO Cozumel 20°N PuertoVallerta Guadalajara Querétaro Querétaro DISTRITO FEDERAL procedente de las fuentes citadas; es posible que no se hayan incluido Pachuca TLAXCALA Campeche OCÉANO JALISCO CIUDAD DE CUIDAD QUINTANA MÉXICO MÉXICO Morelia MEXICO algunas pequeñas instituciones locales no reguladas. Jalapa ROO PACÍFICO Tlaxcala Veracruz Colima Toluca Chetumal COLIMA MICHOACAN MICHOACÁN Cuernavaca Puebla PUEBLA TABASCO CAMPECHE Bal sas Villahermosa Golfo de GUERRERO Chilpancingo BELICEHonduras Nota: Número de sucursales de instituciones financieras en 2004, y Zona representada datos de población tomados del censo nacional del año 2000. Oaxaca CHIAPAS Acapulco OAXACA Usumacinta Tuxtla en el mapa Gutierrez Gutiérrez Tehuantepec MORELOS Puerto 15°N Fuentes: INEGI, Bansefi, FONAES, ABM, Caja Libertad, Caja Popular 15°N Escondido Golfo de GUATEMALA Tehuantepec HONDURAS Tapachula Mexicana, Compartamos y FinComun. EL 115°W 110°W 105°W 100°W 95°W SALVADOR 6 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 7 Gráfico 3b Penetración de las sucursales de las instituciones financieras en México N°03 N°52 de N°51 W° Cancún Cozumel 85 Golfo y Honduras Chetumal HONDURAS ROO BELICE EL ADORV incluido Popular YUCATANYUCATÁN QUINTANA SAL POR SUCURSAL 2004, México Mérida W°0 CAMPECHE Usumacinta TEMALA hayan en 2000. GUA Caja de Campeche POR disponible, Villahermosa se Tuxtla GutierrezGutiérrez año Golfo Tapachula AS TABASCO no FEDERAL de del W°5 TAROÉ AS Libertad, Tehuantepec Golfo W9°5 TLAXCALA ehuantepecT ANTES DE QUERQUERÉTARO HIDALGO DISTRITO FINANCIERAS*: Veracruz que financieras OAXACA AMÉRICA Jalapa CHIAP información reguladas. Matamoros Caja Tampico Tlaxcala Oaxaca Puerto DE riaó VERACRUZ Puebla Pachuca PUEBLA Escondido CHIAP FINANCIERAS HABITANTES ADO MUNICIPIOS ADO no nacional Ciudad VictóriaVict TAMAULIPAS taroé Chilpancingo DE s posible Ba asl EST W9°00 Monterrey Luis í QuerQuerétaro MEXICO W9°00 DE Laredo Toluca DE 100.000- 50.000- ABM, UNIDOS LUIS SELECCIONADAS LOS EST INTERNACIONAL mejor NUEVO LEÓNLEON San PotosíPotos CIUDAD Cuernavaca Acapulco DEL la es MORELOS Frontera censo lloí SAN POTOSIPOTOSÍ Guanajuato GUERRERO HABIT DE DEL locales instituciones Salado SaltílloSalt ADOS Morelia MÉXICO MICHOACÁNMICHOACAN INSTITUCIONES 100.001 20.000- AL de del COAHUILA Guadalajara EST NINGUNA > 50.001 20.001 1 utilizó citadas; FONAES, FinComun.y nó ZACATECAS Zacatecas W1° TorreónTorre Aguascalientes L erma ADO DE de JALISCO Colima 105 Juárez COLIMA W1° NÚMERO DE CAPIT CIUDADES LÍMITES LÍMITES FRONTERA se Ciudad Rio Gra navo Ojinaga Tepic 105 Rio Br Durango Conchos NAYARIT SUCURSAL S I N A L O A DURANGO ná PuertoVallerta fuentes instituciones sucursales tomados CHIHUAHUA Chihuahua Fuerte ná MazatlánMazatl XICOÉ MMÉXICO EST mapas Bansefi, CuliacCuliacán GUANAJUATO las de W° Agua Prieta Yaqui 110 Mochis AGUASCALIENTES los Paz Navojoa Los de La W° Compartamos SONORA Guaymas Lucas a 110 r n i San Nogales población fo crear pequeñas i INEGI, Hermosillo C a l Loreto Cabo d e f o Santa Número Rosalia de SUR Sonoita G o l BAJA W° CALIFORNIA NÚMERO INSTITUCIONES 115 OCÉANO ACÍFICOP San Para* Felipe BAJA procedente algunas Nota: datos Fuentes: Mexicana, Mexicali CALIFORNIA W° 115 Tijuana Ensanada 30°N 25°N 20°N 15°N Casas Espinosa las de Solistahuacán de Duraznal Pinal Carranza Ruíz Nuevo Agua Cancuc el de Chico Gutiérrez Juárez Andrés Cristóbal Fernando Juan Lucas Comaltitlán Corzo Nicolás Ocosingo Ocotepec Ocozocoautla Ostuacán Osumacinta Oxchuc Palenque Pantelhó Pantepec Pichucalco Pijijiapan Puablo Rayón Reforma Sabanilla Salto San San San San San Santiago Siltepec Simojovel Sitalá Socoltenango Solosuchiapa Soyaló Suchiapa Suchiate Sunuapa Tapachula Tapalapa Tapilula Tecpatán Tenejapa Teopisca Tila Tonalá Totolapa Tumbalá Tuxtla Tuxtla Tuzantán Tzimol Unión Venustiano Villa Villa Villaflores Yajalón Zinacantán 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 Guerrero Comillas Madero de Tenejapa de de Concordia Grandeza Independencia Libertad Trinitaria Margaritas Rosas Ixtapangajoya Jiquipilas Jitotol Juárez La La La La La Larráinzar Las Las Mapastepec Maravilla Marqués Mazapa Mazatán Metapa Mitontic Montecristo Motozintla Corzo Domínguez de de León Comalapa Hidalgo 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 ALAM 60 61 62 63 64 65 Bosque Porvenir Chiapa Chiapilla Chicoasén Chicomuselo Chilón Cintalapa Coapilla Comitán Copainalá El El Escuintla Francisco Frontera Frontera Huehuetán Huitiupán Huixtán Huixtla Ixhuatán Ixtacomitán Ixtapa ETAUG 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 Frontera 7667 la Valle Américas de del Corzo las Ocampo de Albino de Vista Acacoyagua Acala Acapetahua Aldama Altamirano Amatán Amatenango Amatenango Angel Arriaga Bejucal Bella Benemérito Berriozábal Bochil Cacahoatán Catazajá Chalchihuitán Chamula Chanal Chapultenango Chenalhó MUNICIPIOS: 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 2552 5555 Domínguez 3773 5005 de 1551 3553 ALAMETAUG 1771 2772 Comitán 6363 7007 212111112 2882 0303 2112 1111 808 0550 0660 6161 108110 2662 7337 9966 707110107 717111117 9119 2772 0220 111111111 3333 6565 5665 9889 404110104 6886 6226 8338 4774 0440 2992 9889 010111110 3663 202110102 apachulaT Casas 1661 103110303 6666 4343 1441 1881 9339 0990 8118 2222 4884 Cristóbal las 113111313 414 San de 9009 1001 114111 TABASCO 2332 4554 9119 606110106 3003 6006 8778 7447 818111118 7887 4224 9494 5445 3993 4422 2002 7575 100110000 9779 5775 5151 4994 4444 3232 8484 6776 3443 1221 9999 2992 5225 7117 109110909 5995 515 7777 0880 7997 5335 6886 1313 8558 115111 1441 0770 Flores 9669 GUTIÉRREZ 616111116 101110101 illaV TUXTLA 6446 105110505 OCÉANO PACÍFICO y la de 06 este Unidad en Grupo sobre los de onaláT la Mundial. nombres del de 8282 por Banco los alguno aceptacióno parte 0110 04 del contenida ninguno Cintalpa Figueroa por juicio colores, de fronteras. 0 preparado mapas los KILÓMETROS aprobación fue de información denotan, Mundial, jurídica ni tales de no mapa OAXACA Diseño fronteras, otra Banco VERACRUZ 02 Este de Las toda mapa del condición territorios, ninguna 7 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 8 Gráfico 4 Rentabilidad neta del ahorro, por mecanismo (Benin) 10% a 0% net da -10% ilid ab -20% Rent -30% -40% 0 2 500 5 000 000 000 000 000 000 000 00 000 000 000 000 10 25 50 100 250 500 1 000 1 500 2 000 2 500 5 000 Ahorro mensual Banquier ambulant Cooperativa Banco Nota: Los cálculos se basan en los costos a los que debe hacer frente un habitante de una típica ciudad pequeña de Benin. Supuestos: 1) El banquier ambulant (recaudador de depósitos) recolecta 30 depósitos por mes, por una comisión equivalente al depósito de un día; 2) el cliente viaja semanalmente hasta la cooperativa local a un costo de 150 francos CFA por viaje; la cooperativa no paga intereses; 3) el cliente viaja mensualmente hasta el banco a un costo de 5.000 francos CFA por viaje; el banco paga un interés del 3,5% anual. Véase Helms y colaboradores 2005. dio, esto representa una tasa de interés negativa En todos los mercados estudiados por el CGAP, del 7%. las instituciones financieras formales fijaban pre- Si bien los honorarios parecen altos, para la cios que, para los pobres, estaban fuera de mer- mayoría de los clientes es mejor negocio recurrir a cado. En muchos casos, el "umbral de costos" de esos servicios que usar las cooperativas o los ban- los instrumentos de depósito básicos --es decir, la cos locales. El gasto en viajes para utilizar alguna suma de dinero necesaria para sufragar los gastos de las instituciones formales generalmente supera de apertura de cuenta, los saldos mínimos y las la ventaja que ofrece la tasa de interés, incluso sin participaciones, en el caso de las cooperativas-- tener en cuenta el valor del tiempo del cliente. En era varias veces superior a lo que la gente pobre el Gráfico 4 se muestra, a modo de ejemplo, que podía pagar. Esto se observaba más que nada en un residente típico de una pequeña ciudad de instituciones más seguras y reguladas, como los Benin tendría que ahorrar más de 10.000 francos bancos. CFA (US$20) por mes para que le resultara más En el análisis del CGAP, "los instrumentos de ventajoso, desde el punto de vista financiero, uti- depósito básicos" se definieron como la cuenta de lizar los servicios de una cooperativa que los de un ahorro o transacción de menor costo en una recaudador de depósitos. Para que valiera la pena determinada institución. Ante los saldos mínimos depositar en el banco, el cliente tendría que aho- que es requisito mantener en otros instrumentos, rrar aproximadamente 100.000 francos CFA estas cuentas de depósitos a la vista o cuentas (US$200) al mes. corrientes suelen ser el primer o el único tipo de Estos montos mínimos son equivalentes a 12 cuenta que los clientes pobres pueden costear. días y 120 días, respectivamente, de salario Las investigaciones del CGAP permitieron mínimo de Benin. Puesto que gran parte de la determinar que el umbral de costos suele dismi- población gana mucho menos que el salario nuir a medida que aumenta la densidad de sucur- mínimo, los servicios de ahorro formales están sales (el número de sucursales por cantidad de fuera del alcance de muchas personas pobres. habitantes). En los países estudiados, la correla- 8 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 9 ción entre dicho umbral (medido como múltiplo dos o percibidos como ajenos a nuestro control del salario mínimo) y los habitantes por sucursal (Hertwig y colaboradores 2004). El riesgo inhe- ascendía a -0,78 para todas las instituciones capta- rente de ahorrar en el hogar, con un recaudador doras de depósitos. La correlación era más alta (- de depósitos de confianza o en ganado que uno ha 0,83) cuando se consideraban únicamente las cuidado desde la infancia o entregando dinero a sucursales bancarias (véase el Apéndice 2). Si bien un recaudador de depósitos de confianza suele se basan en una muestra limitada de países, los subestimarse frente al riesgo que entraña el ahorro resultados avalan el supuesto de que la competen- en una institución desconocida cuya gestión es cia hace bajar los precios. difícil de comprender. Dado que algunas medidas de seguridad importantes adoptadas por una insti- Seguridad tución formal --como las relativas a las pérdidas Aun cuando las opciones informales presentan, por concepto de préstamos-- no se observan en frente a las instituciones financieras, ventajas deri- forma directa, es fácil que los clientes evalúen erró- vadas de su proximidad y accesibilidad financiera, neamente la seguridad de las soluciones de ahorro las comparaciones entre opciones informales y for- informales en comparación con las opciones forma- males no arrojan resultados tan concluyentes les. En vista de la ausencia generalizada de sistemas cuando se trata de seguridad. En contadas ocasio- que indiquen la solidez institucional, comparar la nes los recaudadores de depósitos son objeto de seguridad de las distintas instituciones formales regulación o supervisión, y son frecuentes los también resulta todo un desafío para los clientes. casos en los que se fugan con los ahorros de sus clientes. Guardar los ahorros en el hogar entraña Relación de equilibrio entre sus propios riesgos, por ejemplo, el robo o la pér- seguridad y accesibilidad dida por incendios o inundaciones. Sin embargo, En muchos casos, las instituciones financieras más los bancos también presentan deficiencias. A decir accesibles para los clientes pobres --especialmente verdad, todos los mercados estudiados por el en zonas rurales-- son menos seguras (en térmi- CGAP habían sufrido alguna crisis del sistema nos de solidez financiera y, por lo tanto, de riesgo bancario en los últimos 10­20 años, que estaba para el ahorro) que las instituciones orientadas a fresca en la memoria de la actual generación de una clientela más rica. En Filipinas, por ejemplo, ahorristas y afectaba, como cabía esperar, la con- los bancos rurales tienen coeficientes de préstamos fianza de los clientes. No obstante, el estudio más improductivos más altos que las instituciones de exhaustivo sobre la seguridad de los mecanismos ahorro o los bancos comerciales. En Uganda, las de ahorro informales realizado hasta la fecha cooperativas de ahorro y crédito declaran un pro- indica que éstos son mucho más riesgosos incluso medio de la cartera en riesgo mayor a 30 días del que las instituciones captadoras de depósitos no 42%, mientras que en las instituciones reguladas supervisadas (Wright y Mutesasira 2002). tal promedio es de un solo dígito5. Sin embargo, Irónicamente, en las encuestas efectuadas entre estas últimas rara vez se encuentran ubicadas fuera clientes de bajos ingresos, la seguridad suele apa- de las ciudades primarias y secundarias. recer como prioridad máxima. ¿Por qué razón, Sólo excepcionalmente existen datos confiables entonces, los clientes pobres parecen preferir acerca de las instituciones que atienden a los modalidades informales de ahorro antes que for- pobres. En Uganda se dispone de datos sobre la males? Según el comportamiento financiero cartera en riesgo, relativos a 147 cooperativas de sugiere que los riesgos conocidos o los que consi- 5Una cartera en riesgo de 30 días es igual al saldo pendiente de prés- deramos bajo nuestro control suelen subestimarse tamos con algún pago en mora mayor a 30 días, dividido por el saldo en comparación con aquellos que son desconoci- pendiente del total de préstamos. 9 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 10 ahorro y crédito, sobre un total estimado en acti- Inadecuada capacidad de gestión vidad de 750 a 900. En Filipinas, se desconoce y estructura de costos altos hasta el número total de cooperativas financieras Las aptitudes necesarias para administrar progra- en funcionamiento. La única información disponi- mas de ahorro son diferentes e incluso más com- ble sobre desempeño proviene de un pequeño plejas que aquellas que se necesitan para adminis- número de cooperativas seleccionadas para un trar programas crediticios. Contar con una proyecto de asistencia técnica financiado por las gestión, personal y sistemas idóneos es crucial para agencias de cooperación, las cuales se habían com- movilizar el ahorro. Sin embargo, una gestión prometido a mejorar. A la fecha de ingreso en este muy competente suele tener un precio elevado, y proyecto, en 1997, la cartera en riesgo de 30 días las instituciones que actúan en zonas pobres y ascendía, en forma colectiva, al 54,6% (si bien para rurales por lo general tienen que mantener una 2005 había disminuido al 8,76%). estructura de bajos costos. En general, no hay un solo tipo de institución Para poder pagar una gestión muy competente, captadora de depósitos que ofrezca a los clientes las instituciones, como las cooperativas, deben de bajos ingresos seguridad, proximidad y accesi- alcanzar economías de escala. Algunas lo hacen bilidad financiera. Por lo tanto, los clientes suelen mediante la fusión y la constitución de sucursales usar instrumentos de ahorro cuyas ventajas pue- de una única "cooperativa madre". La fusión de dan observar y a los que puedan acceder. La pro- 60 cooperativas independientes para conformar la ximidad y la accesibilidad financiera --las caracte- Caja Popular Mexicana es un ejemplo de transfor- rísticas por excelencia que ofrecen los mecanismos mación exitosa. Entre 2001 y 2005, las cifras de la informales-- son claramente visibles para los clien- Caja Popular Mexicana mejoraron notablemente: tes. La falta de seguridad no lo es. Por ello, los la relación de suficiencia de capital se triplicó, los ahorristas pobres pueden estar sacrificando lo que gastos operativos se redujeron a la mitad, la moro- más valoran en un servicio de depósitos --la segu- sidad disminuyó en dos tercios, y los activos y el ridad-- al utilizar mecanismos informales que sin número de miembros se duplicaron. Sin embargo, duda están más próximos y son más accesibles para que esa transformación diera frutos, las desde el punto de vista financiero, pero no necesa- mutuales de crédito que se fusionaron tuvieron que riamente proporcionan seguridad. De modo trabajar unos 15 años y las agencias de cooperación inverso, las instituciones formales que ofrecen otorgaron US$4 millones a proveedores confiables oportunidades de ahorrar de manera segura tienen y capacitados de asistencia técnica especializada. dificultades para ingresar en el mercado del ahorro Las instituciones que ya tienen capacidad para para los clientes pobres porque suelen ser inacce- administrar los depósitos en forma segura deben sibles para ellos. concentrarse en reducir los costos del servicio para poder atender a los mercados de bajos ingresos. ¿Por qué no pueden competir las Los adelantos tecnológicos han despertado el instituciones formales? entusiasmo de los profesionales ante las posibilida- des que ofrece la tecnología para crear canales que ¿Por qué motivo tan pocas instituciones financie- permitan reducir los costos de prestación de servi- ras formales ofrecen a la vez acceso y seguridad a cios, entre ellos los depósitos. Lamentablemente, los ahorristas pobres? En las evaluaciones del aho- este tipo de reducción de costos puede requerir rro realizadas por el CGAP se han señalado un una considerable inversión inicial. gran número de causas en tres niveles del sistema En Uganda, una institución captadora de financiero. microdepósitos estima que ha invertido 10 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 11 US$200.000 en el desarrollo de un sistema que uti- luación en Filipinas, por ejemplo, el ahorro en los liza tarjetas inteligentes y terminales en puntos de bancos representaba el 150% de los préstamos venta (cifra a la que hay que sumar la considerable bancarios al sector privado. Benin presentaba, en inversión realizada por agencias de cooperación líneas generales, una proporción similar. En públicas y privadas). A pesar de ello, el nuevo sis- Bosnia, aunque el sistema bancario en su conjunto tema todavía no se ha introducido en gran escala. tenía un ligero déficit de liquidez, se observaba un Otra estrategia cada vez más utilizada por los excedente de liquidez concentrado en el corto bancos para reducir el costo de la prestación de plazo (menos de un año), con 60% de depósitos servicios consiste en aprovechar la infraestructura frente a apenas 25% de préstamos7. minorista existente. En México, un banco estable- A nivel institucional, el exceso de liquidez ció mini sucursales en una cadena de tiendas de puede obedecer a la falta de oportunidades de artículos para el hogar y logró abrir 4 millones de préstamo apropiadas (reales o percibidas como cuentas de ahorro en dos años, más que la totali- tales). En particular entre los bancos, la demanda dad del sector de "finanzas populares", con saldos de fondos de représtamo puede ser limitada, espe- promedio similares6. cialmente en países donde la deuda pública no En Filipinas, el Banco de Oro permite a los constituye una oportunidad de inversión atractiva. cajeros de una importante empresa minorista Aunque algunas instituciones pueden tener actuar como puntos de servicio para el principal temporalmente déficit o exceso de liquidez, en los producto de mercado masivo que ofrece el banco, países desarrollados estos desequilibrios se suelen una tarjeta recargable de nómina y de débito. En corregir mediante mecanismos de gestión de liqui- dos años, este producto movilizó US$5,6 millones dez, que pueden estar ausentes en muchos de los en saldos en 700.000 tarjetas (en un país con una mercados de los países en desarrollo. Incluso población activa de unos 50 millones de perso- Bosnia, que es, de acuerdo con algunos paráme- nas). Tanto en el caso mexicano como en el fili- tros, el sistema financiero más avanzado estudiado pino, el banco y el minorista son propiedad de la por el CGAP, carece de mercado de préstamos a misma empresa matriz. un día, acuerdos de recompra y otros instrumen- tos utilizados comúnmente por los bancos para Pocas oportunidades de administrar la liquidez8. captar el exceso de liquidez La falta de mecanismos de gestión de liquidez El exceso de liquidez en las instituciones financie- era especialmente común entre las cooperativas, ras limita los incentivos para movilizar depósitos quizás por temor de propagar el riesgo de las coo- adicionales, en especial de la gente pobre, que sue- perativas mal administradas a las administradas len considerarse a priori como de corto plazo, correctamente. El exceso de liquidez desincentiva inestables y costosos. Lamentablemente, en la movilización del ahorro en las cooperativas, lo muchos mercados las instituciones financieras cual puede ser especialmente perjudicial para los reguladas ya cuentan con depósitos que les resul- clientes pobres, ya que esas instituciones suelen ser tan más que suficientes en relación con las oportu- nidades de préstamo o inversión, especialmente a 7Tampoco los bonos de Tesorería absorbían el exceso de fondos. En Fi- corto plazo. Cuando el CGAP llevó a cabo su eva- lipinas, tenían un rendimiento similar a la tasa de inflación; en Benin las emisiones de bonos públicos eran muy poco comunes y en Bosnia ac- tualmente el gobierno tiene prohibido emitir deuda soberana. 8En Bosnia, los bancos extranjeros pueden aliviar el exceso de liquidez 6En México, por "finanzas populares" se entiende el sector de las insti- a corto plazo enviando depósitos a corto plazo a sus casas matrices en tuciones, tales como las de microfinanzas y las cooperativas, que atien- el exterior a cambio de líneas de crédito a más largo plazo. Sin embargo, den a quienes tradicionalmente carecen de servicios bancarios. la mayoría de las instituciones financieras no tienen esta posibilidad. 11 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 12 más accesibles para ellos que las de otro tipo. Si se nes que están en mejores condiciones de proteger contara con mejores instrumentos de gestión de la los depósitos de los clientes. liquidez, los depósitos resultarían más atractivos. Una justificación frecuente para las líneas de cré- En Uganda, los interesados están estudiando dito de segundo piso es la diferencia que a veces formas de colocar el excedente de liquidez de las existe en las instituciones financieras entre la liqui- cooperativas en instituciones reguladas que ofre- dez excesiva a corto plazo y el déficit de liquidez a cen inversiones seguras y remunerativas, o directa- más largo plazo. Sin embargo, en muchos casos, mente en bonos del gobierno ugandés, que ofre- los fondos a corto plazo son mucho más estables cen tasas interesantes. Cualquiera de las dos de lo que comúnmente se cree y podrían utilizarse opciones es menos riesgosa que alentar a esas coo- para préstamos a más largo plazo. En ocasiones, perativas a aumentar los préstamos (especialmente las regulaciones también pueden subestimar la sin garantía, como en el caso del microcrédito), a estabilidad de los depósitos a corto plazo: en la luz de sus elevadas tasas de morosidad. Bosnia, el 95% de los depósitos inferiores a 30 días se debe prestar por el mismo plazo, lo que resulta La competencia desleal del financiamiento en un mercado muy limitado para un país donde de fomento "barato y fácil de conseguir" no existen los préstamos interbancarios a un día. Lamentablemente, la movilización de depósitos se suele ver desalentada por el financiamiento de Sistemas de pago incompletos fomento proveniente de instituciones financieras El acceso al sistema de pagos puede afectar en de segundo piso (habitualmente estatales). En paí- gran medida la capacidad de una institución para ses tan diferentes como Uganda y Filipinas, las captar depósitos. Tradicionalmente, ha estado agencias de cooperación y gobiernos suministran limitado a las instituciones muy reguladas e millones de dólares en financiamiento de fomento implica efectuar, en calidad de garantía, un cuan- a instituciones tomadoras de depósitos que se tioso depósito en la cámara compensadora. Más cuentan entre las más accesibles para los clientes aún, los sistemas de pago suelen ser propiedad de pobres (cooperativas de ahorro y crédito en grandes bancos. Por estos factores, quedan fuera Uganda y bancos rurales en Filipinas). del alcance de las pequeñas instituciones financie- El financiamiento de segundo piso tanto en ras que atienden a los pobres. Puesto que estas Uganda como en Filipinas se obtiene a tasas cerca- entidades no pueden poner los ahorros a disposi- nas a las de mercado, de modo que los fondos no ción de los clientes en múltiples localidades, ni resultan tan baratos como podrían serlo. No obs- ofrecer servicios de pagos, atraen menos depósitos. tante, el acceso relativamente sencillo a estos No obstante, una nueva generación de provee- recursos ha privado a las instituciones financieras dores de pagos promete ampliar la distribución de de incentivos para obtener depósitos adicionales los servicios de pago. Algunos usan teléfonos destinados a financiar el crecimiento de la cartera. móviles vinculados a cuentas bancarias para efec- Si esos fondos desplazaran a los depósitos en ins- tuar compras, reembolsos de préstamos, retiros de tituciones tambaleantes, podría considerarse bene- efectivo y transferencias de dinero, nacionales e ficioso para los ahorristas. Sin embargo, la lógica internacionales. En muchos casos, para estas tran- de las entidades de financiamiento de fomento las sacciones se utilizan una tarjeta de débito y una impulsa a encauzar fondos hacia las instituciones red de dispositivos de puntos de venta situados en más sólidas, antes que a las más débiles. Por con- instituciones financieras y establecimientos mino- siguiente, se desincentiva a las mismas institucio- ristas (véase el Recuadro 3) (Ivatury 2006). 12 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 13 Recuadro 3 Cómo prescindir de los sistemas de pago Cada vez en mayor medida, los bancos se están asociando con comerciantes minoristas y proveedores de telefonía móvil para ofrecer servicios financieros, incluso pagos y depósitos, a clientes pobres. En Brasil, seis bancos han creado una red de más de 26.000 corresponsales bancarios: comerciantes equipados con lectores de tarjetas que los clientes pueden utilizar para abrir cuentas y realizar transacciones. Para efectuar un depósito, los clientes se identifican deslizando su tarjeta por el dispositivo y entregan efectivo al minorista. El banco transfiere el monto correspondiente de la cuenta del minorista a la del cliente. El empleado conserva en la caja el efectivo recibido y entrega un recibo al cliente (ver el diagrama que figura a continuación). En gran medida debido al aumento de los corresponsales bancarios, para fines de 2003 se disponía de servicios bancarios en todas las municipalidades brasileñas, que superan las 5.600. xxxxx El cliente desliza la tarjeta y entrega efectivo al minorista El minorista emite un recibo y lo entrega al cliente XXXX Cliente Xxxx Minorista xxxx El banco transfiere El banco transfiere los fondos a la los fondos de la cuenta del cliente Banco cuenta del minorista En otros países se están introduciendo servicios similares. En Filipinas, Globe Telecom ofrece G-Cash, un servicio que permite a los abonados cargar efectivo en sus teléfonos móviles por intermedio de comerciantes afiliados o establecimientos de Globe, y luego usarlo para realizar transferencias de dinero nacionales o internacionales, pagar cuentas o efectuar compras. El servicio funciona normalmente como una "billetera virtual", sin la intervención de banco alguno. No obstante, Globe se está asociando con un número creciente de bancos rurales para que los clientes puedan recibir y reembolsar préstamos por medio de G-cash. La banca móvil también se está poniendo en marcha en Sudáfrica, donde una empresa conjunta entre Standard Bank y MTN, proveedor de telefonía móvil, ha conseguido más de 100.000 clientes desde 2004. Desigualdad en la regulación Es lo que ocurre con la Caisse Nationale d'É- y la supervisión pargne, el banco de ahorro postal de Benin que La regulación y la supervisión, que pueden ser está en vías de separación del servicio postal. sumamente restrictivas para algunos tipos de insti- Los marcos normativos suelen ser también ina- tuciones y laxas o inexistentes para otras, pueden decuados para las cooperativas financieras. En perpetuar una situación en la cual las instituciones Uganda, por ejemplo, las cooperativas de ahorro y seguras tienen pocos incentivos para tratar de lle- crédito no se rigen por ninguna legislación espe- gar a los depositantes pobres y las instituciones cial. Actúan al amparo de varios regímenes jurídi- accesibles no están en condiciones de garantizar la cos, como las leyes de cooperativas, compañías y seguridad de los depósitos. ONG. En muchos países, la supervisión de las Los bancos postales son un claro ejemplo. En cooperativas financieras no está en manos de auto- muchos mercados, mantienen algunas de las redes ridades de regulación financiera apropiadas, sino más extensas de establecimientos para la captación de los mismos organismos que se ocupan del resto de depósitos y ofrecen servicios de pago. Sin de las cooperativas. En Uganda, la autoridad per- embargo, muchos bancos postales no son objeto tinente es el Ministerio de Turismo, Comercio e de regulación bancaria. Como se consideran parte Industria, que, como es sabido, carece de capaci- del servicio postal, sus activos corren el riesgo de dad para supervisar las 1.400 cooperativas de aho- terminar en sistemas postales que arrojan pérdidas. rro y crédito inscritas actualmente. 13 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 14 Donde existe un organismo encargado específi- regulación que se están recuperando de crisis sisté- camente de las cooperativas, como en Filipinas, se micas recientes han prohibido las relaciones de agen- le suele encomendar tanto la promoción como la cia que permitirían a instituciones no reguladas vigilancia de estas instituciones, lo que provoca un manejar operaciones en nombre de las reguladas. conflicto de intereses que puede debilitar la fun- Sería irresponsable proponer que se relajaran ción de supervisión. Cuando ésta se delega en normas como éstas sin efectuar un cuidadoso aná- federaciones también es posible que se produzca lisis de las consecuencias que ello podría acarrear. un conflicto de esa índole, ya que las instituciones Una regulación y una supervisión estrictas son, des- miembros pueden tratar de abandonar la federa- pués de todo, parte de las razones por las cuales ción para evitar una supervisión estricta. En una institución es segura. Por otro lado, no cons- México, donde se han creado numerosas federa- tituyen el principal obstáculo para la prestación de ciones para supervisar a las cooperativas, circulan servicios de depósito de buena calidad para los versiones de que las instituciones han pasado de pobres. La evidencia así lo demuestra en países unas a otras a fin de evitar posibles sanciones. como Uganda, donde las importantes inversiones Para otros tipos de instituciones, la regulación y efectuadas por las agencias de cooperación y el la supervisión pueden ser tan estrictas que garan- gobierno para crear una categoría normativa inde- tizan la seguridad de los depósitos, pero limitan su pendiente para las instituciones captadoras de alcance. En México, las normas bancarias que microdepósitos no se han traducido todavía en imponen costosas exigencias en materia de infraes- incrementos significativos del nivel de penetración. tructura desalientan el establecimiento de sucursa- Además, las instituciones captadoras de depósi- les rurales. Algo similar está ocurriendo en tos no supervisadas ocupan un lugar legítimo en el Uganda, donde las inversiones requeridas por la sistema financiero, específicamente cuando se trata nueva ley de instituciones captadoras de microde- de las que sólo toman depósitos de sus miembros pósitos (ICM) han desacelerado, al menos tempo- y son demasiado pequeñas como para que su ralmente, el aumento de sucursales entre las nue- supervisión resulte eficaz en función de los costos vas ICM reguladas9. Al incrementar los costos, (donde los costos de supervisión se evalúan en estas normas pueden circunscribir la actividad de relación con los activos de la institución). La las instituciones más seguras a las zonas más ricas. investigación llevada a cabo en Uganda demuestra Los esfuerzos internacionales por combatir el que incluso las instituciones no supervisadas sue- lavado de dinero y el financiamiento del terro- len ser más seguras que las opciones de ahorro rismo también amenazan con convertir las peque- informales (Wright y Mutesasira 2002). ñas transacciones en inviables para las instituciones financieras10. Estrategias para apoyar la Por otra parte, las asociaciones que podrían movilización del pequeño ahorro ayudar a las instituciones seguras a ampliar su alcance suelen verse desalentadas por entidades de ¿Qué se puede hacer para ayudar a las institucio- regulación financiera que invocan la seguridad. En nes financieras a suministrar servicios de depósito Bosnia y Uganda, por ejemplo, las entidades de seguros y accesibles? En las evaluaciones del aho- rro a nivel nacional que lleva a cabo el CGAP se 9La ley de instituciones captadoras de microdepósitos, sancionada en 2004, señalan cinco estrategias que permitirían reducir permite a un número limitado de instituciones de microfinanzas que cum- las principales limitaciones de la demanda y la plen elevados estándares de desempeño convertirse en intermediarias finan- cieras reguladas, bajo la supervisión del Banco de Uganda. oferta. Si bien la importancia de los diferentes 10Para más información, véase Isern y colaboradores 2005. obstáculos varía de un país a otro, las estrategias 14 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 15 desarrolladas son útiles para prácticamente los Aumentar la capacidad de las instituciones cinco mercados estudiados. accesibles y reducir los costos de las institucio- Reunir información sobre el mercado. La nes seguras. Para competir más eficazmente con generación de datos sólidos sobre el tamaño del los mecanismos de ahorro informales, los interme- mercado de bajos ingresos y las preferencias de los diarios financieros deben ofrecer productos que clientes en materia de servicios de depósito ofrece combinen la seguridad de las instituciones bien a las instituciones una base firme para la planifica- administradas con la proximidad y la accesibilidad ción de sus actividades y el desarrollo de produc- financiera de los instrumentos informales. Para las tos. Dar amplia difusión a esos datos podría con- instituciones reguladas, como los bancos, la clave tribuir a un cambio de mentalidad que quizás consiste en idear mecanismos menos costosos alentaría a instituciones no accesibles hasta ese manteniendo los elevados niveles de protección de momento a tratar de llegar a los ahorristas pobres los depositantes. Las tecnologías tales como la para ofrecerles servicios de depósito. Los estudios telefonía celular y las redes de puntos de venta son de mercado subvencionados por las agencias de prometedoras, pero suelen requerir una fuerte cooperación pueden facilitar la toma de conciencia inversión inicial. A corto plazo, ofrecer a las insti- y ese cambio de actitud. El único mercado -- tuciones reguladas incentivos para que atiendan a Uganda-- en el cual el CGAP observó que la tesis los mercados sin servicios puede constituir una de que los pobres ahorran encontró rápida acepta- forma eficaz de utilizar las subvenciones. Por ción fue también aquel donde las preferencias de ejemplo, a aquellas instituciones que instalaran los clientes estaban mejor documentadas. puntos de servicio en zonas pobres se les podría Ayudar a los clientes a adoptar decisiones otorgar una participación en el negocio de pagos inteligentes en materia de ahorro. Para muchos del gobierno, derechos de exclusividad temporales clientes es difícil evaluar con exactitud los riesgos en determinadas zonas o reducciones impositivas. de los diferentes instrumentos de ahorro, tanto Para las instituciones cuya regulación es menos formales como informales. Educarlos en su carác- estricta, como las cooperativas, suele ser más ter de consumidores y proporcionarles conocimien- importante fortalecer la gestión. Al diseñar pro- tos sobre cuestiones financieras puede ayudar a los ductos que respondan a las necesidades específicas clientes pobres a sopesar los riesgos relativos de las de los clientes, ambas clases de instituciones debe- opciones de ahorro disponibles y utilizarlas para rían usar datos sobre las preferencias de éstos. Las administrar más eficazmente las finanzas de su agencias de cooperación, los proveedores de capa- hogar. citación y asistencia técnica, los encargados de la Resulta especialmente valioso educar a los clien- formulación de políticas, las autoridades de regu- tes sobre la forma de evaluar la seguridad de una lación y las entidades de supervisión deben ayudar institución financiera. Conocer los indicadores de a las instituciones a introducir esas mejoras. la solidez institucional puede ayudarlos a paliar en Armonizar los incentivos vinculados con la parte la incertidumbre que les genera confiar sus liquidez. Hallar destinos para los excedentes de ahorros a una institución financiera formal. Tales liquidez de instituciones sólidas puede reforzar los mecanismos podrían aprovechar los sistemas de incentivos que las impulsen a ofrecer servicios de calificación utilizados a menudo por instituciones depósito a clientes pobres. Ayudar a las institucio- financieras de segundo piso, federaciones y pro- nes a asumir y administrar riesgos crediticios inte- yectos de asistencia técnica, y podrían promocio- ligentes, por ejemplo en el mercado del microcré- narse entre los clientes mediante campañas de dito, podría promover la captación de depósitos. educación del público. Mejorar los mecanismos de liquidez que permitan 15 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 16 a las instituciones colocar el exceso de fondos en tivas cuya definición se aproxima a la de las entida- inversiones seguras y remunerativas también des que toman depósitos del público. A menudo podría aumentar su interés en los depósitos. las autoridades financieras son reacias a regular Como mínimo, las agencias de cooperación y una multitud de pequeñas instituciones debido a gobiernos deberían pensar dos veces antes de los costos que ello acarrea. Como solución inter- inyectar, en mercados que ya son excesivamente media, algunos países han delegado la supervisión líquidos, más liquidez a través de líneas de crédito en federaciones de instituciones afiliadas, o están baratas y de fácil acceso. Es posible que haya otras estudiando la posibilidad de hacerlo. La mayor opciones que favorezcan los incentivos para la cap- parte de las medidas de este tipo no han resultado tación de depósitos. Por ejemplo, un fondo de satisfactorias, y las experiencias internacionales liquidez de emergencia que "garantice" depósitos pueden ofrecer valiosas enseñanzas al respecto. a corto plazo podría ayudar a las instituciones En cuanto a las instituciones más pequeñas cuya financieras a transformarlos en activos a más largo supervisión no resulta eficaz en función de los cos- plazo. En países con una regulación muy estricta tos, podrían aplicarse sistemas prácticos que no de activos y pasivos, otra solución posible sería impliquen regulación prudencial, como la recopi- aumentar la proporción de depósitos a corto plazo lación y publicación de datos sobre el desempeño que se pueden convertir en préstamos a plazos y la comunicación clara a los miembros de que esas más largos. Estas dos estrategias deberían basarse instituciones no están sujetas a supervisión. Hacer en un estudio de la verdadera estabilidad de los hincapié en los datos sobre el desempeño también depósitos a corto plazo en un determinado con- podría ayudar a fomentar la capacidad institucio- texto institucional o nacional. nal, contraparte necesaria para mejorar la norma- Establecer marcos normativos y de supervi- tiva y poder contar con una infraestructura efi- sión equilibrados. Los marcos normativos y de ciente en el sector. supervisión ejercen una fuerte influencia en la capacidad y los incentivos de las instituciones Conclusión financieras para suministrar servicios de depósito seguros a los ahorristas de bajos ingresos. A la luz En todo el mundo, la gente pobre busca mecanis- de las crisis acaecidas, se observa que esos marcos mos de ahorro seguros y accesibles. Las institucio- suelen ser proclives a garantizar la estabilidad sis- nes financieras formales no podrán satisfacer esta témica. Sin embargo, las restricciones que entraña demanda hasta que estén en condiciones de ofre- este enfoque pueden impedir que se procure llegar cer servicios seguros, accesibles desde el punto de a los clientes pobres. Con frecuencia, esta situa- vista financiero y situados allí donde los clientes ción presiona a las instituciones reguladas a inno- pobres viven y trabajan. Mientras tanto, la pobla- var fuera de la ley. En esos casos, permitirles apli- ción pobre seguirá escondiendo el dinero en su car nuevos productos y métodos de prestación de casa, inmovilizando activos en animales o con- servicios, a título de prueba y en forma limitada, fiando el efectivo a proveedores informales, con puede ser una opción constructiva preferible a todos los riesgos que estos mecanismos implican. impedir toda forma de experimentación. Las entidades que otorgan fondos, los responsa- Suele ser necesario imponer un seguimiento bles de la formulación de políticas y las propias más estricto a las instituciones más accesibles, en instituciones financieras deben trabajar en todos especial los bancos postales y las grandes coopera- los niveles del sistema financiero para armonizar 16 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 17 los incentivos y crear la capacidad necesaria para cooperativas o reforzar la gestión de los bancos que las instituciones formales puedan aprovechar postales puede resultar más importante en otro. la demanda de servicios de ahorro. Más allá de la medida específica que se adopte, los Estos esfuerzos se traducen en actividades dife- objetivos son la seguridad y la accesibilidad. Si las rentes, según el contexto local. Mientras que ofre- instituciones financieras pueden ofrecerlas, no cer incentivos a los bancos para que reduzcan la sólo ampliarán el acceso de los pobres a los servi- escala de la movilización de depósitos puede ser la cios de ahorro, sino que también abrirán la puerta estrategia más prometedora en un país, detener el a una fortuna en depósitos para ellas mismas. flujo de représtamos subvencionados hacia las 17 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 18 Apéndice: Datos sobre los costos A fin de estudiar la relación entre umbral de promedio de los productos y la costos y el número de habitantes por sucursal, el densidad de sucursales umbral de costos promedio de varias instituciones se convirtió en un múltiplo del salario mínimo dia- En los mercados estudiados, el umbral de costos rio del país. (Véase el Cuadro A-2). promedio se vinculaba estrechamente con la den- En el Gráfico A-1 se ilustran los umbrales de sidad de sucursales. Los "instrumentos de depó- costos altos, bajos y promedio, y se los compara sito básicos" se definieron como la cuenta de aho- con el salario mínimo diario por país. rro o transacción de menor costo en una Cuando esos múltiplos se compararon con el determinada institución. Por "umbral" de costos promedio nacional de habitantes por sucursal, la se entiende el costo financiero directo que implica correlación fue de ­0,78 para todas las institucio- abrir tales cuentas, incluidos el saldo mínimo ini- cial, las comisiones y toda participación que deba Cuadro A-1 Umbral de costos de los adquirirse, en el caso de las cooperativas. instrumentos de depósito básicos en las instituciones escogidas como muestra, por país En el Cuadro A-1 se presentan el rango y los promedios de los umbrales de costos de las insti- Todas las cifras Salario están expresadas Alto Bajo Promedio mínimo tuciones escogidas como muestra, por país, las en dólares de los diario EE.UU. cuales representan una sección transversal de las Benin 946,97 9,09 157,43 1,71 instituciones de captación de depósitos que atien- den a la población de bajos ingresos (por lo gene- Bosnia 6,33 0 0,79 6,55 ral, bancos orientados al mercado masivo, bancos México 88,50 0,88 34,73 4,04 postales y de ahorro, instituciones de microfinan- Filipinas 35,66 8,91 14,49 6,15 zas tomadoras de depósitos y cooperativas finan- Uganda 28,29 5,66 9,86 0,11 cieras). Para cada país, también se indica el salario mínimo diario. Gráfico A-1 Umbral de costos de los instrumentos de depósito 554x $160,00 92x $140,00 Alto $120,00 Bajo Promedio no $100,00 22x ponderado $80,00 Salario mínimo diario Xx múltiplo $60,00 251x del salario 9x 6x $40,00 253x mínimo diario 0x 2x 88x $20,00 5x 1x 1x 0x 0x $- Benin Bosnia México Filipinas Uganda 18 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 19 nes captadoras de depósitos, lo que indica que, a raron únicamente las sucursales bancarias. Si bien medida que el número de sucursales por cantidad se basan en una muestra limitada de países, los de habitantes aumentaba, el costo promedio que resultados avalan el supuesto de que la competen- implicaba abrir una cuenta disminuía. La correla- cia hace bajar los precios. ción fue aún más alta (-0,83) cuando se conside- Cuadro A-2 Umbral de costos como Cuadro A-3 Correlación entre mediciones de la múltiplo del salario mínimo diario densidad de sucursales y umbral de costos Alto Bajo Promedio Alto Bajo Promedio Benin 554 5 92 Sucursales bancarias/millones 0,73 0,56 0,83 Bosnia 1 0 0 de personas México 22 0 9 Sucursales de instituciones Filipinas 6 1 2 captadoras de depósitos/ 0,57 0,72 0,78 millones de personas Uganda 253 51 88 19 FN37_SPA.qxd 3/28/08 1:37 PM Page 20 Enfoques Referencias N° 37 Banco Mundial. 2001. "Mexico Rural Finance: Savings Mobilization Potential and Deposit Instruments in Marginal Areas". Informe Nº. 21286-ME. Washington, D.C.: Banco Mundial, 4 de junio. ------. 2005. "Broadening Access to Financial Services among the Urban Population: Mexico City's Un- banked". Washington, D.C.: Banco Mundial. Bolaño, Pilar Campos. 2005. 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