89183 Республика Таджикистан Записки по вопросам государственных расходов Записка №5 Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями Доклад №. 89183-TJ Республика Таджикистан Записки по вопросам государственных расходов Записка №. 5 Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями Июнь 2014 года Отдел по сокращению бедности и экономической политике Регион Европы и Центральной Азии Документ Всемирного банка РЕСПУБЛИКА ТАДЖИКИСТАН Финансовый год: с января по декабрь Эквиваленты валют (Обменный курс по состоянию на 16 июня 2014 года) Единица валюты Сомони Таджикистана (сомони) 1.00 доллар США 4.9237 сомони 1.00 сомони 0.2031 доллара США Метрическая система АББРЕВИАТУРЫ И СОКРАЩЕНИЯ ОГР Обзор государственных расходов ГП Государственные предприятия УМГП Управление мониторинга финансово-хозяйственной деятельности крупных государственных предприятий Министерства финансов ГВБ Группа Всемирного банка ГЧП Государственно-частное партнерство БТ «Барки Точик» КФО Квазифискальные операции МСФО Международные стандарты финансовой отчетности ГКИУГИ Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом ВВП Валовый внутренний продукт МФИ Международные финансовые институты Вице-президент: Лора Так Директор по стране: Сародж Кумар Джа Руководитель проектов по стране: Марша Олив Директор сектора: Роумин Ислам Руководитель сектора: Ивайло Изворски Руководитель группы специалистов: Марина Баканова i Вступление По просьбе Правительства Таджикистана второй этап Обзора государственных расходов (ОГР-2) направлен на дальнейшее содействие Правительству в анализе государственных расходов, финансового управления и фискальных рисков и выработку рекомендаций. ОГР-2 состоит из трех записок в отношении вопросов политики: «Ключевые вопросы управления государственными финансами», «Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями» и «Капитальные расходы и управление государственными инвестициями». ОГР-2 продолжает диалог по вопросам бюджетно-налоговой политики, открытый в 2012/2013 финансовом году. Он опирается на выводы трех записок по вопросам государственных расходов, подготовленных в 2013 году в рамках ОГР-1: «Государственные расходы: размер, состав и тенденции», «Обзор государственных расходов на здравоохранение», и «Обзор государственных расходов на образование». ОГР-2 подготовлен группой специалистов Всемирного банка в составе Марины Бакановой (руководитель группы, ECSP1), Дэвида Намми (старший специалист по государственному сектору, ECSP4), Константина Шкурупия (консультант, ECSP1) и Равшана Собирзода (экономист, ECSP1). Ценный вклад в подготовку обзора внес Юрий Мирошниченко (старший специалист по энергетике, ECSEG). Насиба Саидова (ECCTJ) и Сара Бабирай (ECSP1) оказали содействие работе группы специалистов. Рецензентами выступили Киара Бронки (ведущий специалист по государственному сектору, AFTP5), Фредерико Джил Сандер (старший экономист, EASPT) и Джон Зохраб (региональный консультант по УГФ, МВФ). Ивайло Изворски (руководитель сектора, ECSP1), Адриан Фоззард (руководитель сектора, ECSP4) и Марша Олив (постоянный представитель Всемирного банка в Таджикистане, ECCTJ) предоставили свои консультации и рекомендации. В настоящей записке также учтены комментарии коллег из Всемирного банка и Международного валютного фонда, сделанные во время внутренних презентаций и неформальных обсуждений. Группа специалистов благодарит власти Таджикистана за сотрудничество и вклад в ходе подготовки ОГР-2. Группа выражает особую благодарность Министерству финансов за содействие в общей координации работы со стороны Правительства. Группа специалистов также выражает признательность за поддержку, предоставленную команде инициативой BOOST по региону ЕЦА, финансируемой трастовым фондом Программы партнёрства ВБ и Голландии и многосторонним трастовым фондом ЕЦА по управлению государственными ресурсами. Содержание Вступление .................................................................................................................................................................. ii 1. Основные тезисы ...............................................................................................................................................4 2. Государственные предприятия в Таджикистане: ключевые факты и вопросы ...........................................6 A. Роль государственных предприятий в экономике ................................................................................6 B. Нехватка достоверной информации о ГП ............................................................................................ 10 B. Отсутствие целостности бюджета ........................................................................................................ 11 C. Несогласованное управление и надзор ................................................................................................ 13 3. ГП в Таджикистане: основные риски ............................................................................................................ 15 A. Квазифискальная деятельность ............................................................................................................ 15 B. Обязательства ......................................................................................................................................... 20 4. ГП в Таджикистане: возможные решения ..................................................................................................... 22 A. Поэтапное сокращение квазифискальной деятельности ................................................................... 22 B. Оптимизация размера и границ сектора .............................................................................................. 23 C. Улучшение управления ГП ................................................................................................................... 23 5. Выводы ............................................................................................................................................................. 25 Литература ................................................................................................................................................................. 48 Таблицы Таблица 1. Задолженность, доходы и убытки 24 ГП, 2013 г. ..................................................................................9 Таблица 2. Некоммерческая деятельность ГП, 2012 г. .......................................................................................... 16 Таблица 3. Гарантии по займам, предоставляемые Правительством от имени ГП ............................................. 21 Рисунки Рисунок 1. Приватизация ГП ......................................................................................................................................7 Рисунок 2. Таджикистан: количество ГП по годам ..................................................................................................7 Рисунок 3. Таджикистан: прогресс в области переходного процесса.....................................................................8 Рисунок 4. Добавленная стоимость ГП, занятость и инвестиции в основной капитал .........................................8 Рисунок 5. Задолженность по налогам самых крупных ГП .....................................................................................9 Рисунок 6. Задолженность по налогам по ГП-должникам.......................................................................................9 Рисунок 7. ГП по секторам, 2013 г. .......................................................................................................................... 10 Рисунок 8. Юридические формы ГП ....................................................................................................................... 10 Рисунок 9: Текущие механизмы отчетности и мониторинга деятельности ГП ................................................... 14 Рисунок 10. Квазифискальный дефицит в энергетическом секторе ..................................................................... 18 Рисунок 11. Источник квазифискальной деятельности в энергетическом секторе ............................................. 18 Рисунок 12. Задолженности между предприятиями............................................................................................... 19 Рисунок 13. Задолженность БТ и ТАЛКО ............................................................................................................... 19 Рисунок 14. Задолженность БТ по налогам, доля в доходах бюджета ................................................................. 19 ii Вставки Вставка 1. Виды ГП в Таджикистане ....................................................................................................................... 13 Вставка 2. Основные виды квазифискальной деятельности в Таджикистане...................................................... 15 Приложения Приложение 1. Сравнительный анализ ГП Таджикистана и руководящих принципов ОЭСР .......................... 26 Приложение 2. Что требуется сделать в энергетической отрасли Таджикистана ............................................... 31 Приложение 3. Алюминиевая компания ТАЛКО в сложных условиях изменяющихся мировых рынков ....... 33 Приложение 4. Показатели деятельности ГП согласно данным УМГП, 2013 г. ................................................. 35 Приложение 5. Система регулирования и надзора за деятельностью ГП в Южной Африке ............................. 36 iii 1. Основные тезисы 1. Несмотря на процессы приватизации и реструктуризации, размер государственного сектора в Таджикистане до сих пор остается значительным. Государственные предприятия (ГП) играют важную роль в экономике Таджикистана. ГП имеет значительное присутствие во многих секторах, начиная от инфраструктуры и коммунальных услуг и заканчивая энергетикой, связью, транспортом, торговлей, банковской, страховой деятельностью и обработкой металлов. По данным официальной статистики, ГП предоставляют одну треть всех рабочих мест в экономике, на них приходится 42 процента от общего объема добавленной стоимости и 50 процентов от общего объема инвестиций в основной капитал.1 2. Хотя ГП играют существенную роль в экономике Таджикистана, информация о них носит разрозненный, неполный и часто неточный характер. Финансовые данные о деятельности ГП иногда противоречивые или вообще не собираются. Ничто не свидетельствует о том, что какое-либо отдельное лицо или орган государственного управления в Таджикистане имеет полное представление о финансовом положении или хотя бы размере сектора ГП. 3. Сложные квазифискальные операции (КФО) ГП и других государственных учреждений создают значительные фискальные риски и подрывают с трудом достигнутые успехи бюджетной консолидации. По оценкам Управления мониторинга финансово-хозяйственной деятельности крупных государственных предприятий Министерства финансов (УМГП), общий объем КФО, осуществляемый 16 ГП, составил около 3 процентов ВВП в 2012 году, или свыше 25 процентов расходов, связанных с социальной защитой и бедностью, в том же году.2 Вполне возможно, что общий объем КФО даже больше, так как в ней, так или иначе, участвуют практически все ГП. Полученные в результате проблемы с ликвидностью, операционные убытки и растущая задолженность ГП ‘компенсируются’ накопленной задолженностью, слабой финансовой дисциплиной, субсидированными кредитами и списанием долгов. 4. Основные финансовые риски связаны с прямыми расходами бюджета по операционным убыткам, явным долгам и явным или неявным государственным гарантиям для ГП. Имеющаяся в настоящий момент задолженность 24 крупнейших ГП, составляющая почти 2 млрд. долларов США, будет продолжать расти вместе с операционными убытками и дополнительным финансированием для того, чтобы сохранить важные операции ГП на плаву. Условные обязательства по правовым спорам, по крайней мере, в сообщаемом объеме, составляют объем равный общему бюджету расходов на социальное обеспечение и защиту. В долгосрочной перспективе эта тенденция представляется неприемлимой. Здесь необходимо системное вмешательство для сокращения убытков и повышения операционной и управленческой эффективности. 5. Без более строгих руководящих принципов отчетности и более скоординированного и надежного мониторинга за ГП, правительство может столкнуться с риском возникновения серьезных фискальных обязательств и принятием мер экономической политики на основе недостоверной информации. Альтернативные издержки, связанные с задержкой проведения реформы ГП, растут в связи с масштабом сектора, его сложными квазифискальными операциями и крупными прямыми и условными обязательствами. Проведение комплексной реформы ГП становится еще более актуальным, учитывая значительные риски для экономики Таджикистана, в том числе ввиду заметного снижения роста в России и его влияния на торговлю, финансы и денежные переводы в Таджикистане. 1 Эти данные также соответствуют оценкам удельного веса частного сектора в ВВП Таджикистана, которые дает ЕБРР: 55% в 2010 году. http://www.ebrd.com/pages/research/economics/data/macro.shtml#structural 2 Расходы на здравоохранение, образование и социальную защиту. 4 6. Реформа ГП должна рассматриваться как часть всеобъемлющей программы структурных реформ. Реформа ГП должна решить основную задачу, а именно обеспечить надлежащее управление ГП для того, чтобы свести к минимуму финансовые риски и предоставлять услуги потребителям с наименьшими издержками. В дополнение к общей задаче реформирования во многих отраслях, где работают ГП, например, в области энергетики, инфраструктуры, других секторах услуг и финансовом секторе, имеются конкретные проблемы. Анализ и рекомендации в данной записке дополняют диалог по структурным реформам в Таджикистане, который ведется между Группой Всемирного банка (ГВБ), другими партнерами по развитию и Правительством Республики Таджикистан. Создание УМГП, подготовка отчетов по фискальным рискам, связанным с ГП, и внедрение дивидендной политики являются основными шагами в правильном направлении. Теперь они должны быть дополнены другими институциональными и организационными реформами как в масштабах всей экономики, так и по конкретным секторам. 7. Для устранения связанных с ГП рисков правительству предлагается рассмотреть четыре группы рекомендаций:  Повышение прозрачности и подотчетности ГП. o Улучшить представление отчетов о фискальных рисках и обеспечить их учет в ходе пересмотра законодательства и принятия бюджета. o Ускорить полное внедрение международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) на всех крупных ГП. Установить сроки для перехода ГП на МСФО, предоставив больше времени для этого для менее крупных предприятий, которые не представляют значительные фискальные риски или влияние на экономику Таджикистана. o Ввести требование проведения независимого аудита для всех ГП лицензированными фирмами с отраслевым опытом и достаточными ресурсами. УМГП должен давать руководящие указания для назначения аудиторов и процесса проведения тендера на предоставление аудиторских услуг. В качестве передовой практики договоры аудита должны заключаться более чем на один год. o Определить последствия в случае, если получены условно-положительные аудиторские заключения, например, воздействие на оценку старшего руководства или требование выработки плана корректирующих действий. В качестве первого шага должны быть изучены выводы аудиторов и разработан план действий для решения поднятых вопросов. Анализ и план действий должны реализовываться ГП и контролироваться УМГП.  Укрепление системы мониторинга и надзора за ГП. o Уточнить роль и повысить потенциал УМГП и Государственного комитета по инвестициям и управлению государственным имуществом (ГКИУГИ) для управления ГП и составление отчетов, которые содержат всю информацию, необходимую для принятия решений. o Обеспечить наличие в УМГП достаточных ресурсов для сбора полной информации обо всех ГП, ее анализа и представления правительственному органу с надзорной властью. o Установить четкий график расширения охвата всех ГП, в том числе, ТАЛКО Менеджемент Лтд. Для обеспечения баланса между ресурсами и рабочей нагрузкой необходимо рассмотреть вопрос об ограничении количества и частоты информации о небольших ГП, но не ее исключении. o Установить политику, обеспечивающую четкую, более последовательную и более прозрачную реализацию прав собственности в ГП, такую как политика по прощению задолженности, выдаче дивидендов, переводу долга и квазифискальной деятельности. 5 o Ввести современную систему управления ГП и финансового надзора на основе оценки и рекомендаций, изложенных в Приложении 1.  Исключение квазифискальной деятельности и полное отражение условных обязательств в отчетах по фискальным рискам. o Остановить практику выдачи предписаний для ГП осуществлять «добровольную» деятельность, не связанную с их основным бизнесом. o Адекватно отразить в бюджете КФО. Подготовить план и сроки поэтапного отказа от КФО в каждом секторе и его реализации. o Составить перечень всех нерешенных финансовых споров ГП, определенных в отчетах по фискальным рискам, которые находятся выше минимального порога, установленного законодательством как условное обязательство.  Оптимизация размера сектора ГП и повышение эффективности управления имеющихся предприятий. o Привлечь профессиональных менеджеров для ГП в сложных областях (ИТ, коммуникации, воздушный транспорт), которые продолжают оставаться в полной государственной собственности или где контрольный пакет акций принадлежит государству. o Обеспечить участие частного сектора посредством продажи акций, государственно- частного партнерства (ГЧП), а также других форм сотрудничества. Это может иметь два потенциальных преимущества: увеличение частных инвестиционных ресурсов и получение доступа к более совершенным технологиям и корпоративному управлению. o Приватизировать некоторые крупные ГП в секторах, в которых в большинстве стран, в том числе в странах с переходной экономикой, преобладает частный сектор (например, консервные заводы, цементные заводы). 8. Остальная часть записки организована следующим образом. Во второй главе рассматривается роль ГП в экономике Таджикистана, и определяются ключевые вопросы. В третьей главе дается оценка финансовых рисков, связанных с ГП, особенно в энергетическом секторе. В четвертой главе описываются возможные решения, а в пятой главе излагаются полученные выводы. В приложениях дается ценная информация об эффективности и проблемах ГП, в том числе в двух ключевых секторах – энергетическом и алюминиевом, приводится сравнительный анализ структуры управления и практики ГП в Таджикистане и принципов ОЭСР, а также информация о передовой практике в области управления и надзора за ГП на основе опыта Южно-Африканской Республики. Реформа ГП является частью общей программы рыночных реформ в Таджикистане. Эта записка служит в качестве дополнения к продолжению диалога о политике Группы Всемирного банка о структурных реформах. 2. Государственные предприятия в Таджикистане: ключевые факты и вопросы A. РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В ЭКОНОМИКЕ 9. Хотя с начала перехода к рыночной экономике в Таджикистане были приватизированы многие государственные компании, в стране все еще остается большое количество ГП. Небольшие ГП были первыми, которые были переданы в частный сектор, в то время как приватизация средних и крупных предприятий началась только после 1998 года. Из 6 029 госпредприятий, приватизированных в первое десятилетие переходного периода (1991-2000 гг.), 95 процентов составляли малые предприятия. 6 Приватизация других ГП началась с середины 2000-х гг. вместе с принятием в ноябре 2004 года Стратегического плана приватизации средних и крупных предприятий 2003-09 гг., но с этого же момента она практически приостановилась (Рисунок 1). Более того, несмотря на приватизацию, количество ГП увеличилось с 583 в 2004 году до 687 предприятий в 2013 году (Рисунок 2) в связи с включением в перечни ГП некоторых государственных единиц. Это отличается от стандартной практики во всем мире и может также отражать проблемы с реестром и информацией (см. раздел В). Рисунок 1. Приватизация ГП Рисунок 2. Таджикистан: количество ГП по годам (количество) 900 1,600 1500 800 1,400 700 600 1,200 1100 500 1,000 400 800 687 300 653 583 200 600 100 400 0 200 0 Малые Средние и крупные 1998 2001 2004 2012 2013 Источник: ГКИУГИ. Источник: Всемирный банк, органы управления Таджикистана. 10. Реформа ГП должна рассматриваться в контексте рыночных реформ. Прогресс Таджикистана по переходу от плановой к рыночной экономике был медленным и непоследовательным. Со средним баллом по индексу переходных реформ ЕБРР, составляющим 2,9 балла, Таджикистан занимает четвертое место с конца в Европе и Центральной Азии (ЕЦА) после Туркменистана (1.8), Беларуси (2,2) и Узбекистана (2,3).3 В отношении приватизации крупных ГП, управления и реформирования предприятий и конкурентной политики практически не наблюдалось прогресса с 2003 года (Рисунок 3). 11. ГП играют доминирующую роль в экономике Таджикистана. ГП имеет значительное присутствие во многих секторах, начиная от инфраструктуры и коммунальных услуг (опоры для государственной собственности во всем мире) и заканчивая энергетикой, связью, транспортом, торговлей, банковской, страховой деятельностью и обработкой металлов. Глобальные тенденции за последние три-четыре десятилетия ясно показывают, что последняя группа секторов стала характеризоваться ведущим участием частного сектора или, по крайней мере, сочетанием государственных и увеличивающегося числа частных предприятий и значительным привлечением ГЧП. Но это не наблюдается в Таджикистане. По данным офийциальной статистики, ГП предоставляют одну треть всех рабочих мест в экономике. После более чем 20 лет переходного периода на долю таджикских ГП приходится 42 процента от общего объема добавленной стоимости и 50 процентов от общего объема инвестиций в основной капитал (Рисунок 4). Выход на этот рынок частных предприятий либо запрещен законом, либо невыполним на практике в условиях нынешних институциональных и политических механизмов. Частично это связано со сложными требованиями к выходу и работе на рынке, а также политическими предпочтениями (как национальными, так и местными), направленными на защиту монопольного положения данных ГП, что позволяет сохранять избыточную занятость и связанное с ней ложное чувство экономической безопасности. 3 Годовые отчеты ЕБРР. www.ebrd.com 7 12. Отсутствие всеобъемлющей базы данных и скоординированной системы управления осложняют понимание реального экономического воздействия остальных ГП. Кроме простого реестра отдельных ГП с основной информацией о предприятии (название, адрес и доля государства в капитале), нет центрального хранилища данных, которое систематически фиксирует полную информацию о деятельности и управлении ГП. Кроме того, поскольку отдельные ГП отчитываются перед различными министерствами и ведомствами, то практически ни один отдельный государственный орган не имеет полной информации об их планах и стратегиях, экономических и финансовых показателях, воздействии на экономику, или фискальных, экономических и социальных рисках, которые они представляют для бюджета, экономики и общества в целом. Рисунок 3. Таджикистан: прогресс в области Рисунок 4. Добавленная стоимость ГП, занятость переходного процесса и инвестиции в основной капитал (показатели переходного процесса ЕБРР по шкале от 1 (в процентах от общей доли) до 4.5) 4.5 60% 4.0 50% 3.5 40% 3.0 30% 2.5 20% 2.0 10% 1.5 0% 1.0 Добавленная стоимость Занятость Инвестиции в основной капитал* 2003 2012 2007 2012 Средний по ЕЦА, 2012 г. Источник: Годовые отчеты ЕБРР. Источник: Госкомстат. *инвестиции в основной капитал в 2011 году. 13. В последние годы правительство добилось прогресса, создав Управление мониторинга финансово-хозяйственной деятельности крупных государственных предприятий Министерства финансов (УМГП). Изначально УМГП осуществлял мониторинг финансовых показателей 10 крупных ГП, но после реорганизации нескольких предприятий сфера мониторинга была расширена до 16 ГП и около 130 филиалов этих предприятий.4 В 2012 году валовой доход 16 ГП составлял свыше 15 процентов ВВП. Доля пяти крупнейших ГП составила 80 процентов валового дохода. В 2013 году еще восемь ГП были добавлены в список предприятий, контролируемых УМГП. 24 ГП, включенные в расширенный список, несут операционные убытки в размере более чем 77 млн. долларов США и в настоящее время их задолженность составляет почти 1,9 млрд. долл. США в эквиваленте, что составляет до 97,7 процента всех видов государственных доходов в Таджикистане в 2013 году. Более 84 процентов долга связаны с тремя крупнейшими ГП: энергокомпанией «Барки Точик» (БТ), алюминиевой компанией ТАЛКО и компанией «Таджикские железные дороги» (см. Таблицу 1). На долю этих трех компаний приходится свыше 96 процентов операционных убытков, что представляет серьезную проблему для таджикского государственного сектора. 4 Крупные государственные предприятия имеют более чем 1 000 рабочих и годовой валовой доход более 30 миллионов сомони. ДМГП был создан Постановлением Правительства № 454 от 19 сентября 2008 года. 2 марта 2013 года Постановление Правительства № 111 добавил в список еще восемь государственных предприятий, которые будут контролироваться ДМГП. 8 Таблица 1. Задолженность, доходы и убытки 24 ГП, 2013 г. Общий объем Доходы Убытки задолженности Млн. долл. Млн. долл. Млн. долл. США % США % США % «Таджик Эйр» 71,5 3,8 1,7 5,0 Аэропорт Душанбе 13,1 0,7 12,1 36,3 Энергетическая компания 916,7 48,6 -40,8 53,0 ТАЛКО 362,3 19,2 -31,0 40,3 Таджикский цемент 18,8 1,0 -1,5 1,9 Трансгаз 55,4 2,9 -1,5 1,9 ГУП «Нефть, газ и уголь» 8,3 0,4 0,4 1,3 Железные дороги 316,5 16,8 -2,3 3,0 Tелекоммуникации 34,8 1,8 3,8 11,3 Иные ГП 90,0 4,8 15,4 46,3 Всего 1,887,3 100,0 33,3 100,0 -77,1 100,0 Источник: Министерство финансов, предварительные данные по 2013 году. 14. Вклад ГП в бюджет меньше их экономического размера; кроме того, они несут самую высокую задолженность перед бюджетом. Согласно данным 2012 года, 16 крупнейших ГП выплачивают менее 12 процентов в виде налогов, что значительно ниже их доли в ВВП. В 2012 году на их долю приходилось почти 40 процентов от общего объема задолженности по налогам. После умеренного снижения в процентном соотношении к ВВП в 2012 году, задолженность по уплате налогов крупнейших госпредприятий составили 1,2 процента ВВП в 2013 году. (Рисунок 5). К началу 2014 года налоговая задолженность, накопленная 24 крупнейшими ГП, составила половину всей налоговой задолженности. Крупным должником является предприятие «Барки Точик» (БТ), на долю которого приходится почти 82 процента налоговой задолженности 24 крупнейших ГП и 45 процентов от общего объема задолженности по налогам (Рисунок 6). Рисунок 5. Задолженность по налогам самых Рисунок 6. Задолженность по налогам по ГП- крупных ГП должникам (доля в ВВП) (доля в общем объеме, 2013 г.) 1.6 БТ 2.1% BT 1.4 2.3% 7.9% 2.4% Аэропорт Душанбе Dushanbe IA 1.2 3.5% Нефть, газ и 1 Oilуголь Gas&Coal 0.8 Железные дороги Railway 0.6 ЖКХ и 0.4 Housing&Communa коммунальны 81.7% l Services е услуги 0.2 Other Иные 0 2009 2010 2011 2012 2013 Источник: расчеты Всемирного банка на основе данных Министерства финансов и Госкомстата. 15. Суммируя вышесказанное, несмотря на работу по приватизации и реструктуризации, государственный сектор в Таджикистане по-прежнему характеризуется крупным размером, неэффективностью и крупной задолженностью. В результате неэффективности, неадекватного 9 управления и несоответствующего ценообразования небольшое количество ГП оказывает существенное негативное финансовое влияние. Неадекватное предоставление государственных услуг вытесняет услуги частного сектора, искажает рынки товаров и факторов производства и в значительной мере ограничивает рост частного сектора. Реформа ГП должна решить основную задачу, а именно обеспечить надлежащее управление ГП для того, чтобы свести к минимуму финансовые риски и предоставлять услуги потребителям с наименьшими издержками. B. НЕХВАТКА ДОСТОВЕРНОЙ ИНФОРМАЦИИ О ГП 16. Хотя производится регулярный сбор информации о крупнейших ГП, согласованность данных из различных источников и надежность представленной информации вызывают сомнения. Несмотря на то, что данные, предоставленные через УМГП, четко указывают размер и важность отдельных ГП и сектора в целом, точность и надежность финансовой и другой информации не соответствуют статистическим и финансовым стандартам отчетности. Сравнение данных из различных источников показывает различия даже в тех данных, которые относятся к тому же экономическому содержанию или аспекту деятельности ГП. Данные финансовой отчетности, публично распространяемые ГП, не всегда соответствуют данным, полученным государственными органами, осуществляющими мониторинг экономической деятельности ГП. Проблемы варьируются от нерешенных различий в стандартах бухгалтерского учета, используемых ГП и государственными ведомствами, закрепленных определений (например, для налоговой отчетности) и до непоследовательного применения правил бухгалтерского учета и статистической отчетности в связи с недостаточной способностью ГП вести точный учет финансовой деятельности. 17. Налоговые органы являются еще одним источником статистических данных по числу ГП и их структуре. Их данные охватывают около 800 ГП, хотя ряд государственных учреждений вряд ли могут считаться предприятиями. Некоторые предприятия фактически являются государственными учреждениями, которые выполняют специальные функции и взимают платежи за свои услуги (например, отдел управления при Парламенте, комитет по ценообразоыванию, комитет молодежи, спорта и туризма, клуб молодых предпринимателей или социальный инвестиционный фонд). На рисунке 7 представлена разбивка 800 ГП по секторам. Рисунок 7. ГП по секторам, 2013 г. Рисунок 8. Юридические формы ГП (доля в общем объеме) (доля в общем объеме) Энергетика Транспорт, 6% Финансовые , 5% организации, Производс ОАО, 1% тво, 8% 9% С/х и водный, ГКП, 8% 27% Иные услуги, 18% Строительс ГУП, 82% тво, 22% Коммуналь ные услуги, 14% Источник: расчеты Всемирного банка на основе данных, предоставленных властями. 18. Финансовые данные ГП были бы более последовательными и надежными, если бы ГП должны были вести учет в соответствии с международными стандартами учета и отчетности и регулярно предоставлять данные в один государственный орган. В Таджикистане действительно приняты 10 законы, обязывающие ГП соблюдать МСФО.5 В то же время наблюдается широкий разрыв между законодательством и практикой. Не все ГП ведут бухгалтерский учет согласно МСФО и, согласно мнениям внешних аудиторов, большинство из тех, которые ввели эти стандарты, не соблюдают их полностью. Кроме того, самые последние стандарты МСФО не доступны на таджикском языке, а предыдущие переводы не обновляются на регулярной основе. 19. Только одно ГП, которое прошло полную независимую аудиторскую проверку, получило положительное аудиторское заключение. Все остальные получили отрицательные, условно- положительные заключения или вообще остались без таковых. Так, аудитор пришел к выводу, что информация в финансовой отчетности не достаточно представляет финансовое положение и деятельность предприятия, не мог заключить, что информация в финансовой отчетности представляет в надлежащей форме финансовое положение и деятельность предприятия, либо не мог получить достаточно данных, чтобы сделать какие-либо выводы. В то время как это не редкость для ГП в странах с переходной экономикой, которые часто получают безрезультатное или отрицательное аудиторское заключение, это подчеркивает потенциально серьезные проблемы, связанные с внутренним контролем качества финансовой отчетности. Это также представляет собой серьезную угрозу для государства как основного владельца. 20. Так как ГП предоставляют противоречивую финансовую информацию из года в год, а внешние аудиторы неохотно дают условно-положительные заключения, то естественно возникают вопросы о точности широкого диапазона экономических показателей, используемых для понимания экономики Таджикистана. Основные показатели, такие как ВВП, могут быть неточными и привести ко многим неверным выводам о многочисленных экономических факторах. Сравнение финансовых данных из различных источников для крупнейших ГП выявило, что истинный размер сектора ГП в показателях доходов варьируется более чем на 30 процентов и может быть даже существенно больше или меньше. Вполне может быть, что вся экономика Таджикистана намного меньше или намного больше, чем о ней известно. B. ОТСУТСТВИЕ ЦЕЛОСТНОСТИ БЮДЖЕТА 21. Так как ГП выходят за рамки нормального бюджетного процесса, то значительная сумма расходов для общественных нужд остается вне бюджета, подрывая целостность и надежность бюджетной информации. Отсутствие исчерпывающей информации о секторе ГП и неточная информация, которая доступна о крупных ГП, может исказить выводы о деятельности правительства в целом, передача информации о которой и является предназначением государственного бюджета. Если ГП предпринимают действия, которые мотивируются целями государственной политики и которые выходят за рамки интересов фирм, или если политика, которая направлена на цели государственной политики, а не на цели, оптимальным образом отвечающим обеспечению эффективной работы ГП, навязывается ГП правительственными чиновниками, то финансовое воздействие представляет собой направление ресурсов для государственных целей, не отраженное в бюджете. Деятельность, осуществляемая юридическими лицами за пределами нормальной работы бюджетных процессов, известная как квазифискальная деятельность, может быть профинансирована за счет прямого налогообложения или расходов со стороны правительства. В этих случаях подрывается целостность 5 Постановление Правительства № 428 от 4 ноября 2002 года о МСФО и Постановление № 466 от 3 октября 2006 года о дополнительных мерах по внедрению МСФО. Эти Постановления утратили силу с принятием Закона о бухгалтерском учете и финансовой отчетности, No.702, 2011, который предписывает всем субъеетам публичного интереса готовить свою финансовую отчетность в соответствии с международными стандартами. Постановление Правительства № 154, 3 апреля 2012 «О дополнительных мерах по регулированию бухгалтерского учета и отчетности» предоставляет официальное определение субъекта публичного интереса. Закон «Об аудиторской деятельности» No.993, 2013 требует финансовую отчетность субъектов публичного интереса в соответствии с международными стандартами аудита на ежегодной основе. 11 бюджета, как полного источника информации о том, сколько расходуется государственных средств и как выделяются ресурсы для достижения целей государственной политики.6 22. Также важно понимать полную сущность, состав и деятельность сектора ГП, так как деятельность ГП может создавать риски для финансового положения государства, которые могут принимать различные формы. Для целей управления бюджетом, возможность отклонения в финансовых результатах от того, что ожидалось при принятии бюджета или другого прогноза, понимается как финансовый риск. Управление рисками состоит в выявлении потенциальных рисков, оценки их возможного влияния и вероятности их наступления и определения того, что можно сделать, чтобы их смягчить. 23. Министерство финансов Таджикистана приступило к определению возможных финансовых рисков и выпуску Отчета о фискальных рисках, связанных с государственными предприятиями. На настоящий момент УМГП опубликовало два отчета о фискальных рисках, связанных с ГП, за 2011 и 2012 финансовые годы.7 Содержание этих отчетов ограничивается только фискальными рисками, связанными с условными обязательствами, квазифискальной деятельностью и задолженностью крупных ГП, которые находятся в категории «субъектов публичного интереса» согласно определению Закона Республики Таджикистан № 702 от 25 марта 2011 года «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности».8 Хотя Таджикистан не принял формальную основу для оценки уровня фискальных рисков, связанных с конкретными ГП или же всем сектором ГП, создание УМГП и составление им отчетов о фискальных рисках, связанных с государственными предприятиями, важны для более полного понимания и улучшения управления государственными финансами. В анализе, проведенном в данной записке, используются данные, предоставленные УМГП, ГКИУГИ, Налоговым комитетом и Госкомстатом, но следует отметить, что на используемую информацию влияют проблемы качества данных, полноты и точности. 6 См. также Всемирный банк (2014). Ключевые вопросы управления государственными финансами, записка № 4. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов. Отчет No.88050-TJ, июнь 2014 года. 7 Отчет о фискальных рисках в 2011 году и отчет о фискальных рисках в 2012 году. 8 Финансируемый проект ЕС, который начался в декабре 2013 года, поддерживает укрепление УМГП и улучшение представлении заявления о фискальных рисках. 12 C. НЕСОГЛАСОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И НАДЗОР 24. Гражданский кодекс Республики Таджикистан устанавливает основные правовые основы для деятельности и управления ГП. Гражданский кодекс Республики Таджикистан определяет основные принципы коммерческой деятельности и регулирует коммерческие отношения. Гражданский кодекс определяет два типа ГП – государственные унитарные предприятия (ГУП) (коммерческие) и государственные казенные предприятия (ГБО) (казенные). Государство также может быть учредителем, единственным собственником или совладельцем в других видах коммерческих организаций, таких как акционерные общества (АО), общества с ограниченной ответственностью и финансовые организации (см. Вставку 1 об основных видах ГП). В настоящее время большинство ГП (542) являются ГУП. Правительство также владеет контрольным пакетом акций 86 акционерных обществ, 5 финансовых организаций и 54 казенных предприятий, выполняющих определенные государственные задачи. Это дает в общей сложности 687 ГП, что меньше, чем 800 или около того предприятий согласно данным налоговой администрации. Это расхождение может быть вызвано недостатками в системе репозитория, а также отсутствием общей методологии определения ГП в реестре. Вставка 1. Виды ГП в Таджикистане Государственные унитарные (коммерческие) предприятия (ГУП). ГУП – это предприятия, которые имеют экономический и коммерческий контроль государственных активов и несут ответственность по всем обязательствам, связанным с активами. Правительство или руководящий орган, назначаемый правительством, не несет ответственности по обязательствам ГУП. Государственные казенные предприятия (ГКП). ГКП создаются в жизненно важных для правительства областях (секторы, закрытые для частного бизнеса, или где правительство имеет монопсонии или производит социально значимые товары или услуги). Примерами таких предприятий являются предприятия по развитию и поддержанию инфраструктуры, исправительные учреждения, а также топографические и картографические учреждения. ГКП не могут вывести или реализовать свои активы, и правительство несет полную ответственность по их обязательствам. Открытое акционерное общество (ОАО). ОАО – это созданные в соответствии с законом хозяйствующие субъекты, в которых государство является владельцем или совладельцем. Независимо от доли в капитале и веса в управлении в качестве акционера, будь то миноритарный пакет акций или 100 процентов собственности, все ОАО, в которых государство имеет долю, считаются ГП. Финансовая организация. Финансовые организации – это хозяйствующие субъекты, созданные в форме акционерных обществ в соответствии с законом о банках и банковской деятельности и контролируемые Национальным банком Таджикистана. Источник: Гражданский кодекс Таджикистана. 25. ГУП являются уникальной для постсоветских государств правовой формой. Они являются государственными предприятиями, которые могут быть национальными, региональными или муниципальными. Они осуществляют независимое управление, но не имеют права собственности на государственные активы, которые они используют в своей деятельности. В теории, если они являются национальными, то они находятся под контролем отраслевого министерства или другого государственного органа, но не имеют формальных советов директоров. В Таджикистане национальное ГУП может находиться под контролем отраслевого министерства, но законным владельцем является ГКИУГИ. На практике функции собственности осуществляются непоследовательно, по крайней мере, один крупный ГУП и его дочерняя компания находятся под контролем самого правительства.9 9 ГУП «ТАЛКО» и Талко Менеджмент Лтд. 13 26. ОАО имеют более определенную структуру управления, но даже их управление не всегда последовательное. В ОАО имеются формальные советы директоров, более четкие отношения отчетности и многие другие установленные процедуры, но сравнительно мало ГП (менее 15 процентов от общего числа) созданы в именно этой правовой форме. Перед УМГП отчитываются только несколько ОАО. Также нет последовательного руководства о том, как правительство представлено в их советах директоров. 27. Есть несколько положений, регулирующих функции владения и надзора, и некоторые из них не последовательно соблюдаются, как требование представления отчетности согласно МСФО. Как владелец ГП, правительство несет ответственность за надзор за управлением, полное информирование о финансовом состоянии и деятельности субъектов и обеспечение прозрачности в своих действиях в качестве владельца. Технически, функция владельца большинства ГП было передана ГКИУГИ, но он не имеет возможности систематически контролировать финансовое состояние или деятельность всех ГП, в которых он назначен владельцем. Его роль, как правило, ограничивается ГП, которые были определены в качестве кандидатов на приватизацию. Нет общих рекомендаций по надзору или контролю ГП отраслевыми министерствами, как и информации, которую они должны собирать. Некоторые стратегические ГП отчитываются перед самой администрацией. Обязанности УМГП, ГКИУГИ, отраслевых министерств и самой администрации дублируются в случае ГП Таджикистана. Как показывает Рисунок 9, отношения отчетности ГП перед их владельцем противоречивы. Рисунок 9: Текущие механизмы отчетности и мониторинга деятельности ГП Парламент/Маджлиси Оли Счетная палата Президент Правительство УМГП ГКИУГИ Линейные Местные органы министерства власти Государственные предприятия Отчетность Мониторинг Прямая отчетность основных ГП 28. Разрозненные функции, обязанности и границы ответственности ограничивают способность государства формировать полное представление о секторе ГП, определять последовательную стратегию с конкретными оперативными целями, принимать эффективные прозрачные решения и повышать эффективность, отчетность и финансовый контроль за ГП. В настоящее время крупные ГП имеют несколько каналов подотчетности в системе исполнительной власти, но никто не отчитывается перед высшим органом аудита и законодательной властью, хотя законом и предусмотрен финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой. В органах исполнительной власти роль государства в регулировании ГП распределяется между Министерством финансов, ГКИУГИ, отраслевыми министерствами, отвечающими за инфраструктуру, энергетику, транспорт, связь, 14 коммунальные услуги и металлопродукцию, и Кабинетом министров. УМГП Министерства финансов продемонстрировал намерение консолидировать эту функцию так, чтобы правительство могло принимать обоснованные решения об управлении крупными ГП. Квартальные и годовые отчеты, составляемые УМГП о результатах деятельности и управлении ГП, хотя и ограничены в освещении сектора и анализа показателей эффективности предприятий, являются шагом в правильном направлении. Однако эти отчеты освещают только 24 крупнейших предприятия. Остальные предприятия находятся под контролем отраслевых министерств, и нет консолидированной отчетности о результатах деятельности перед Кабинетом или Парламентом. Закон возлагает на ГКИУГИ задачу по ведению реестра государственного имущества, в том числе ГП, и управлению ими. Тем не менее, ГКИУГИ воспринимает эту функцию как вторичную. Он не ведет реестр и в основном осуществляет деятельность по приватизации государственных активов по приказу Кабинета министров. Отраслевые министерства получают отчетность от ГП в пределах своих секторов, но они не консолидируют ее в качестве основы для дальнейшего анализа и принятия решений. 29. Существует огромное несоответствие между тем, что требуется по закону, и тем, что происходит на практике. Таджикистан принял современное законодательство, которое применяет принципы корпоративного управления к ГП, включая, например, роль государства как собственника в руководящих и надзорных органах ГП, полное соблюдение политики прозрачности и раскрытия информации, защиту прав миноритарных акционеров и т.д. Но, несмотря на впечатляющие правовые достижения в определении роли государства в секторе ГП, практический прогресс ограничивается тем, что крупные ГП в Таджикистане на 100 процентов принадлежат государству, а размер и объем сектора ГП значительно выше, чем в сопоставимых странах. 3. ГП в Таджикистане: основные риски A. КВАЗИФИСКАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 30. Сложная квазифискальная деятельность ГП и других государственных учреждений создает значительные фискальные риски и подрывает с трудом полученные преимущества бюджетной консолидации. Основной квазифискальный механизм представляет широкое использование услуг по поставкам электричества, коммунальных и других услуг по стоимости ниже рыночной и даже ниже себестоимости, а также политически обусловленный вклад на основе «добровольного» участия ГП в некоммерческой деятельности через сложный политический процесс (вставка 2). Это создает поток субсидий, которые лишают государственный сектор доходов, создают убытки ГП и приводят к огромным условным финансовым обязательствам. Помимо этого, это вредит рациональной экономической деятельности ГП, частных компаний и домохозяйств и также приводит к неэффективному использованию энергии и всех государственных ресурсов. Это также подрывает подотчетность руководителей ГП и размывает принципы ответственного поведения государства как собственника ГП и эффективного поставщика основных общественных благ и услуг. Общая стоимость такой квазифискальной деятельности по оценкам УМГП составила около 3 процентов ВВП в 2012 году, или свыше 25 процентов расходов, связанных с социальным обеспечением и бедностью, в том же году.10 Вставка 2. Основные виды квазифискальной деятельности в Таджикистане Исходя из квазифискальных операций ГП, согласно классификации МВФ, наиболее важным источником фискальных рисков в Таджикистане являются следующие категории:  Неадекватное ценоустановление: установление цен на товары и услуги на уровнях ниже рыночных или ниже себестоимости. Это приводит к финансовым потерям ГП и неэффективности в использовании 10 Расходы на здравоохранение, образование и социальную защиту. 15 ограниченных ресурсов. Здесь делается попытка оценить уровень и влияние регулирования цен на нерациональное распределение ресурсов и их потенциал для создания будущих фискальных рисков.  Предоставление некоммерческих услуг: ГП предоставляют социальные услуги бесплатно или ниже уровня возмещения затрат, без включения их в государственный бюджет.  Мягкие бюджетные ограничения: допуск задолженности ГП и других задолженностей, ведущих к искажениям в распределении ресурсов. Задолженность – это косвенные субсидии, потеря доходов для предприятия, потери налоговых поступлений в бюджет и создание или списание долгов. Они часто являются следствием несоответствующей финансовой дисциплины в бюджетных организациях, государственных ведомствах и ГП.  Бартер и зачет: механизмы, которые уменьшают как выручку, так и расходы, что осложняет оценку точного масштаба квазифискальной деятельности или управление соответствующих фискальных рисков.  Операционная неэффективность: технические потери и неучтенное (неотфактурированное) потребление (в том числе от кражи), связанные с неэффективной хозяйственной деятельностью, отсутствием контроля и управления и недополучением доходов за счет низких коэффициентов взыскания.  Льготное кредитование и операции по оказанию помощи и выводу из кризиса: льготные ставки по кредитам и ставки ниже рыночных, несоответствующим образом обеспеченные и субпаритетные кредиты, а также кредитные гарантии по заниженной стоимости. Спасательные меры (например, списание долгов ГП), как в отношении финансовых, так и нефинансовых операций, должны основываться на соответствующих предложениях урегулирования и реализовываться за счет бюджета.  Субсидии, связанные с валютным курсом: необоснованные субсидии, вытекающие из необъективного применения множественных валютных курсов и субсидированного страхования валютного риска. Источник: Адаптировано из МВФ, 2001 г. 31. Не зависимо от того, формально или неформально предприятию предписывается осуществлять деятельность для общественных целей, которая выходит за ее основную сферу деятельности, ни в том, ни в другом случае эта деятельность не отражается в бюджете. В прессе сообщалось, что предприятиям в Душанбе, представляющим как ГП, так и полностью частные предприятия, было предложено внести свой вклад в ремонт городских дорог после необычно суровой зимы, которая нанесла аномальный ущерб дороге. Добровольный или нет, этот вклад имеет тот же эффект, что и увеличение доходов и соответствующее увеличение государственных расходов на социальные цели, что является полностью невидимым в бюджете. Потому квазифискальная деятельность не появляется в бюджете в качестве направления ресурсов той или иной функции или программе, и в бюджете преуменьшается истинное влияние государственной политики на экономику и искажается количество ресурсов, направленных на достижение определенной государственной цели или для определенной аудитории. В 2012 году в отчете о фискальных рисках была отражена некоммерческая деятельность, осуществляемая крупнейшими ГП, как эквивалент 0,2 процента ВВП в 2012 году (см. Таблицу 2), но вполне возможно, что общий объем квазифискальной деятельности даже больше, так как в ней, так или иначе, участвуют практически все ГП. Таблица 2. Некоммерческая деятельность ГП, 2012 г. (тыс. сомони) Некоммерческие услуги Название ГП Благотворительная Строительство, не связанное деятельность в a с основным бизнесомb общественных целях ОАО «Аэропорт Душанбе» 487,6 643,0 ОАО «Аэропорт Худжанда» 3 294,2 6 236,6 ОАО «Таджик Эйр» 1 393,4 1 393,4 ГУП «Таджик аэронавигация» 50,2 1 910,3 16 ГУП «Таджикские железные дороги» 295,2 71 370,7 ГСБ РТ «Амонатбонк» 236,4 236,4 ГУП «Таджикская алюминиевая 219,0 805,8 компания» ОАО «Таджик Цемент» 223,8 223,8 Иные 495,4 585,6 Всего 6 695,2 83 405,6 Источник: Отчет о фискальных рисках в 2012 году, Министерство финансов. a Благотворительные платежи включают пожертвования для детских домов и учреждений по уходу за престарелыми, единовременные выплаты ветеранам войны и помощь малообеспеченным семьям. b Строительство государственного жилья для пострадавших от наводнений, строительство и ремонт зданий для Министерства обороны, пограничников, пожарной безопасности, прокуратуры, библиотек, восстановление дорог, благоустройство городов и строительство для культурно-массовых мероприятий. 32. Даже если учитывать только степень возмещения в краткосрочной перспективе, квазифискальный дефицит в энергетическом секторе, составляющий около 2 процентов ВВП, является достаточно крупным, чтобы создать серьезные финансовые риски. Хотя правительство не предоставляет никаких прямых субсидий или денежных переводов для поддержки операций БТ, в энергетическом секторе имеется большой объем квазифискальной деятельности.11 Сумма субсидий колеблется из года в год в зависимости от разницы между уровнями возмещения краткосрочных затрат, фактическими тарифами и процентом неплатежей. Повышение тарифов и высокий экономический рост снизили объем квазифискальной деятельности энергетического сектора с примерно 2,5 процента ВВП в 2008/2009 гг. до 1 процента в 2010/2011 гг. (Рисунок 10). Тем не менее, с тех пор дальнейший прогресс по корректировке тарифов застопорился, и начали резко накапливаться другие дисбалансы (см. ниже). БТ субсидировал экономику Таджикистана в течение многих лет на основе низких цен на электроэнергию, невзыскиваемых платежей и ценой коммерческих потерь. Субсидии привели к формированию у БТ крупной кредиторской задолженности и серьезно подорвали способность компании обслуживать свои активы, не говоря уже об инвестировании в новые активы для борьбы с нехваткой электричества в зимний период и удовлетворения растущего спроса на электроэнергию. В 2013 году скрытые субсидии на электроэнергию БТ были сопоставимы с денежными поступлениями от реализации электроэнергии внутренним потребителям – субсидии составили почти 729 миллионов сомони, а доходы БТ составили 796 миллионов сомони. На убыточные тарифы приходилось около 43 процента, а на неплатежи – еще 40 процентов от общего объема субсидий. Оставшиеся 17 процентов пришлись на сверхнормативные потери (Рисунок 11). Скрытые субсидии БТ являются одной из главных причин дальнейшего накопления задолженности по налоговым платежам, платежам за электроэнергию независимым производителям электроэнергии (IPP) Сангтудинской ГЭС-1 и 2 и погашению кредитов Министерства финансов. Прогноз субсидий на 2014 год рассчитан на основе оптимистических прогнозов среднего повышения тарифов на 10 процентов за год и значительного улучшения взыскивания платежей – от 62 процентов в 2013 году до 75 процентов в 2014 году. Тем не менее, в абсолютном выражении они близки к сумме субсидий в 2013 из-за ожидаемого увеличения уровня возмещения краткосрочных затрат. 11 Квазифискальный дефицит в энергетическом секторе определяется как дисбаланс между доходами и расходами сектора из-за тарифов ниже уровня возмещения расходов, высоких потерь в процессе передачи и распределения энергии и низкого уровня взыскания оплаты за энергию. 17 Рисунок 10. Квазифискальный дефицит в Рисунок 11. Источник квазифискальной энергетическом секторе деятельности в энергетическом секторе (доля в ВВП в млн. сомони) (процент в общей доле) 900 2.50% 100% 800 90% 700 2.00% 80% 70% 600 1.50% 60% 500 млн. 50% 400 40% 1.00% 300 30% 200 0.50% 20% 100 10% 0% 0 0.00% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014f 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014f Тарифы ниже уровня возмещения затрат Квазифискальная деятельность, млн. сомони Невзысканные платежи Квазифискальная деятельность как доля в ВВП Сверхнормативные потери Источник: расчеты Всемирного банка на основе данных «Барки Точик», Министерства финансов и Госкомстата. 33. Хотя сложно произвести точную оценку, истинные экономические издержки субсидий, связанных с предоставлением товаров, услуг, а также ресурсов, возможно гораздо выше, чем те, которые представлены в отчете о фискальных рисках. Это иллюстрирует энергетический сектор. В Таджикистане применяются один из самых низких тарифов на электроэнергию в мире – менее 2 центов/кВтч. При такой цене национальная энергетическая компания генерирует ежегодные эксплуатационные потери, составляющие около 41 млн. долларов США, и продолжает накапливать долг, который в конце 2013 года уже превысил 900 млн. долларов США. Что еще важнее, при такой низкой цене домохозяйства, которые в настоящее время потребляют около 33 процентов всей электроэнергии, вырабатываемой в Таджикистане, не имеют стимулов экономить энергию, инвестировать в энергосберегающие средства или искать более дешевые источники энергии.12 Точно так же, ТАЛКО, второй по величине потребитель энергии, который в настоящее время использует 33 процента всей вырабатываемой электроэнергии, имеет мало стимулов для инвестиций в энергоэффективные технологии, сохранение энергии или облегчение сезонных пиков спроса на электроэнергию путем проведения годового обслуживания электролизеров во время зимнего периода. По оценкам реальная экономическая стоимость субсидий в 2013 году на основе долгосрочных средних дополнительных издержек для Таджикистана может составлять 15 процентов от ВВП.13 34. Полученные проблемы с ликвидностью, операционные убытки и растущая задолженность ГП ‘компенсируются’ накопленной задолженностью, слабой финансовой дисциплиной, субсидированными кредитами и списанием задолженности. Хотя и характеризуясь тенденцией некоторого снижения до 2013 года, мягкие бюджетные ограничения сохраняются в виде налоговой задолженности и плохой платежной дисциплины ГП (в части дебиторской и кредиторской задолженности). В 2013 году налоговая и просроченная задолженность по платежам ГП, взятым вместе, превысили 30 процентов ВВП (Рисунки 12 и 13). Задолженность по налогам БТ взлетела в 2011-13 годах до эквивалента почти 5 процентов от общего объема налоговых поступлений (Рисунок 14). Увеличение налоговой задолженности не только серьезно ограничивает работу бюджета, но также подрывает уверенность частного сектора в долгосрочном производстве, инвестициях и создании новых рабочих мест, что имеет пагубные последствия для экономического роста и занятости. 12 Домохозяйства в Таджикистане выплачивают 30 процентов от среднего показателя по региону Европы и Центральной Азии по электроэнергии и потребляют в месяц в 1,5 раза больше, чем в среднем по региону. Всемирный банк, 2013 г. 13 Оценки долгосрочных средних дополнительных издержек взяты из данных Всемирного банка (2013 г.). 18 Рисунок 12. Задолженности между предприятиями Рисунок 13. Задолженность БТ и ТАЛКО (доля в ВВП) (доля в ВВП) 25% 30 25 20% 20 15% 15 10% 10 5 5% 0 0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 БТ, кредиторская задолженность Общая кредиторская задолженность, % ВВП БТ, дебиторская задолженность "ТАЛКО", кредиторская задолженность Общая дебиторская задолженность, % ВВП "ТАЛКО", дебиторская задолженность Источник: расчеты Всемирного банка на основе данных Министерства финансов и Госкомстата. Рисунок 14. Задолженность БТ по налогам, доля в 35. Допустимый уровень задолженности ГП не доходах бюджета может оставаться без ограничений. 8.0% Правительство вынуждено принимать меры для 7.2% 6.8% улучшения балансов ГП с использованием ряда механизмов, начиная от вложения капитала и 6.0% заканчивая прощением государственных 4.7% задолженностей, которые в той или иной форме 3.9% представляют субсидию. Часто стоимость субсидии 4.0% 3.1% не отражается в бюджете, искажая целостность 2.8% бюджета в качестве документа, представляющего 2.0% полную картину государственной деятельности, политики и приоритетов. Особенно сложная операция в Таджикистане была проведена в 0.0% результате решения правительства в конце 2011 2008 2009 2010 2011 2012 2013 года конвертировать задолженность ТАЛКО перед БТ в акции долевой собственности в ТАЛКО для Источник: расчеты Всемирного банка на основе данных БТ, простить налоговую задолженность Министерства финансов. Сангтудинской ГЭС-114 в обмен на прощение задолженности БТ перед Сангтудинской ГЭС-1 и простить налоговую задолженность БТ. Чистая стоимость этой операции для бюджета составила 143,7 млн. сомони (0,5 процента ВВП), но экономический эффект не отражается в бюджете Таджикистана. К концу 2013 года задолженность БТ перед Сангтудинской ГЭС-1 составила чуть больше 437 млн. сомони (89,5 млн. долл. США), а задолженность по налогам Сангтудинской ГЭС-1 – 52 млн. сомони (10.6 млн. долл. США). В то же время, к концу 2013 года задолженность ТАЛКО перед БТ по используемой энергии достигла 67 млн. сомони. В начале 2014 года Правительство Таджикистана прибегло к схеме, аналогичной той, которая использовалась в 2011 году, на основе предоставления финансовой поддержки 14 Сангтудинская ГЭС-1 является русско-таджикской акционерной компанией, в которой Россия владеет 75 процентами акций минус одна акция. ГЭС производит около 15 процентов всей электроэнергии в Таджикистане. БТ является монопольным покупателем вырабатываемой электроэнергии. 19 для ТАЛКО путем конверсии своего долга перед БТ в акции долевой собственности в ТАЛКО для БТ и разрешения сложных взаимозачетов между БТ, Сангтудинской ГЭС-1 и бюджетом. После некоторого снижения в начале 2014 года задолженность БТ перед Сангтудинской ГЭС-1 вновь начала расти, а финансовое положение БТ в целом продолжило ухудшаться. Последнее решение Правительства по финансовой поддержке для БТ предусматривает еще один механизм взаимозачета (между предприятиями Агентства по мелиорации и ирригации, БТ и бюджетом) в размере 243 млн. сомони и отсрочку налоговых платежей для БТ в размере 170 млн. сомони в течение трех лет.15 Тем не менее, в решении не предусматриваются какие-либо конкретные меры и сроки по улучшению финансовой жизнеспособности БТ и предотвращению использования непрозрачных и дорогостоящих механизмов для временного облегчения давления в будущем. 36. Для решения проблемы растущей задолженности правительство прибегает к целевому кредитованию, направляемому через коммерческие банки. Эти в большой степени субсидированные кредиты часто приводят к использованию кредитов не по назначению и искажают кредитные рынки. Они также косвенно подрывают доверие к кредитной культуре, а также увеличивают хрупкость всего финансового сектора. Целевое кредитование ГП также может привести к последствиям, аналогичным произошедшему в 2012 году. Целевое кредитование (не связанное с ГП) обошлось бюджету в 2 процента ВВП, что равняется бюджету сектора здравоохранения за тот же год. Открытые и скрытые условные обязательства, созданные сочетанием субсидированного кредитования и списания долгов, и связанная с ними поддержка государственных банков, скорее всего, будут сохраняться до тех пор, пока не будет восстановлена и поддержана полная финансовая дисциплина. 37. Кроме того, наблюдается увеличение бартерных операций, которые часто осуществляются с согласия правительства. Для оценки всего масштаба договоренностей не имеется достаточно информации, но есть доказательства того, что эта деятельность носит весьма значительный объем. Так, с согласия правительства БТ имеет договоренность о бартере с ТАЛКО на получение электроэнергетических материалов и оборудования в обмен на поставку электроэнергии. По оценкам размер сделки в 2011-12 гг. составил 493 млн. сомони или более 100 млн. долларов США. В 2013 году предприятие ТАЛКО заплатило за 77,4 процентов электроэнергии, но только около 8 процентов было выплачено наличными, а остальное (почти 200 млн. сомони, около 0,6 процентов ВВП) – по бартеру. 38. Основные финансовые риски связаны с прямыми расходами бюджета по операционным потерям, явным долгам и явным или неявным государственным гарантиям для ГП. Имеющаяся в настоящий момент задолженность 24 крупнейших ГП, составляющая почти 2 млрд. долларов США, будет продолжать расти вместе с операционными убытками и дополнительным финансированием для того, чтобы сохранить важные операции ГП на плаву. В долгосрочной перспективе эта тенденция представляется неприемлемой. Здесь необходимо системное вмешательство для сокращения убытков и повышения операционной и управленческой эффективности. Здесь необходимо системное вмешательство для сокращения убытков и повышения операционной и управленческой эффективности. B. ОБЯЗАТЕЛЬСТВА 39. Явные обязательства по деятельности ГП возникают из соглашений с международными финансовыми институтами (МФИ) по предоставлению средств в Таджикистан для проектов в интересах конкретного ГП. Государство, в качестве основного заемщика, обязано вернуть средства, если получатель не в состоянии погасить свою долю кредита. В соответствии с отчетом о фискальных рисках в 2011 году, по состоянию на 31 декабря 2011 года, общая сумма непогашенных обязательств по субкредитам для пяти ГП составила 738 млн. сомони (156,4 млн. долларов США). На долю БТ приходилось 95 процентов от общего числа (148, 5 млн. долларов США). К концу 2012 года общий объем кредитной поддержки возрос на 19 процентов, до 186 млн. долларов США, из которых 181,6 млн. 15 Постановление Правительства Республики Таджикистан № 302 от 3 мая 2014 года. 20 долларов США были в свою очередь переданы в качестве кредита для БТ. Из отчета о фискальных рисках в 2012 году следует, что БТ не удалось принять все необходимые меры для соблюдения требований Соглашения о дополнительном займе. В этом отчете не говорится о том, были ли погашены какие-либо из этих обязательств, но можно заключить, что, учитывая их размер (2,4 процента ВВП в 2011-12 гг. в эквиваленте), финансовый риск является существенным. 40. В дополнение к этим прямым обязательствам государство также предоставляет прямые гарантии для кредитов, выдаваемых ГП. В 2011 году государство предоставило гарантию для займов Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) в размере 13,9 млн. долларов США, предоставленных ГП для деятельности в области авиации, водоснабжения, телекоммуникаций и твердых отходов. В соответствии с отчетом о фискальных рисках в 2012 году, общий объем потенциальных обязательств вырос на 7,2 процента, т.е. до 14,9 млн. долларов США. До сих пор нет свидетельств того, что ГП-получатели не обслуживают займы, но если это произойдет, то правительству придется сделать это через свой бюджет (в эквиваленте до 0,2 процентов ВВП в 2012 году). 41. Условные обязательства по правовым спорам в сообщаемом объеме составляют тот же объем, что и объем общего бюджета расходов на социальное страхование и обеспечение. Отчеты о фискальных рисках не содержат данных о правовых спорах, хотя эти условные обязательства выходят далеко за минимальный порог для обязательного раскрытия информации.16 В октябре 2013 года было выявлено, что ТАЛКО нарушил 2003 соглашения с «РУСАЛ» и ему было предписано возместить ущерб в размере 275 млн. долларов США (эквивалент в 3,6 процента ВВП и примерно столько же, что совокупный бюджет 2012 года для социального обеспечения и защиты).17 Информация по этому спору должна была быть раскрыта в виде условного обязательства в финансовой отчетности ТАЛКО, представляемой УМГП, и определена в отчете о фискальных рисках. Но это не было сделано. Таблица 3. Гарантии по займам, предоставляемые Правительством от имени ГП (тыс. долларах США) ГП Стоимость ГУП «Таджик аэронавигация» 853,0 ОАО «Аэропорт Худжанда» 292,0 ОАО «Аэропорт Душанбе» 333,0 ОАО «Таджиктелеком» 4 249,0 ГУП «Водоснабжение и канализация г. Худжанд» 588,0 Сбор отходов в Душанбе 3 264,0 ГУП ЖКХ и коммунальные услуги 2 387,0 Улучшение водоснабжения в Худжанде 1 526,0 ОАО «Ковры Кайраккума» 1 435,0 Всего 14 927,0 Источник: Отчет о фискальных рисках, 2012 г. 16 В отчете о фискальных рисках раскрывается информация об индивидуальных рисках и их потенциальном воздействии на финансовое положение Правительства Республики Таджикистан для всех сумм свыше 100 000 сомони. 17 Предприятие «ТАЛКО» было вовлечено в дорогостоящие судебные разбирательства и раньше. В 2008 году расходы на оплату работы юристов в многолетнем споре с бывшим директором и поставщиком составили более 3,6 процента ВВП Таджикистана 2007 года. 21 4. ГП в Таджикистане: возможные решения A. ПОЭТАПНОЕ СОКРАЩЕНИЕ КВАЗИФИСКАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 42. Очевидно, что уровень скрытых субсидий и квазифискальной деятельности в энергетическом секторе даже на уровне нижней оценки не является устойчивым, особенно по мере усиления нагрузки на бюджет. Корректировка, которая могла бы сократить разрыв между спросом и предложением в зимние месяцы и на рынке электроэнергии, зависит от сочетания политических, организационных и поведенческих изменений, к которым относятся18:  установление более высоких тарифов;  введение стимулов по переходу на альтернативные виды топлива и программы для городских и сельских потребителей;  введение энергосберегающих стимулов и программ для всех потребителей;  сокращение потребности ТАЛКО в электроэнергии в зимний период на основе оптимальных сроков ежегодных программ обслуживания для электролизеров;  сокращение технических потерь и краж (во время передачи энергии). 43. Открытая готовность провести быстрое изменение экономической политики наряду с четким информированием об ожидаемых выгодах имеет важное значение для обеспечения поддержки этих мер общественностью. Очень важно, чтобы этот процесс начался с объявленного и ясно объясненного увеличения тарифов для того, чтобы позволить провести последующие изменения в области энергосбережения, осуществить переход на альтернативные виды топлива и провести технические усовершенствования. Программы, оборудование и механизмы реализации в области энергосбережения должны быть готовы своевременно, чтобы провести необходимые коррективы в спросе на электроэнергию. Также должны быть своевременно подготовлены подробные программы по сокращению нынешних технических и других потерь в энергосистеме для внесения корректив в электроснабжение. Часть прироста доходов должна быть доступна для финансирования, например, программ социальной защиты, срочных мер в энергетическом секторе, подготовки небольших энергосберегающих программ и осуществления инвестиций отдельных домохозяйств и малых и средних предприятий. Остальные доходы должны финансировать более долгосрочные решения для энергетического сектора до 2020 года и после него, как описано в работе Всемирного банка (Fields et al., 2013). 44. Повышение тарифов должно сопровождаться хорошо разработанными программами социальной защиты. Социальные последствия и влияние на уровень бедности должны быть учтены посредством реализации программ, направленных на компенсацию группам населения с низкими доходами и уязвимым группам населения. Несмотря на очевидную политическую и социальную чувствительность мер, связанных с увеличением тарифов, их чистое влияние на благосостояние не должно быть очень большим. Расходы на электроэнергию составляют исключительно низкую долю (около 3 процентов) бюджетов домашних хозяйств, в то время как ожидаемое улучшение благосостояния благодаря полному или практически полному устранению зимних отключений электроснабжения ожидается значительным. Сопутствующее повышение производительности и доходов также должны быть приняты во внимание. 45. Аналогичные, хотя и относительно меньшие по размеру, программы должны быть реализованы во всех ГП, которые предоставляют товары и услуги по ценам ниже рыночных, контролируемых государством, например, все коммунальные услуги, особенно городского 18 см. Fields et al. 2013. 22 водоснабжения, канализации и услуг по вывозу твердых отходов, общественный транспорт, телефон и другие телекоммуникационные услуги. B. ОПТИМИЗАЦИЯ РАЗМЕРА И ГРАНИЦ СЕКТОРА 46. Учитывая постоянные операционные убытки, растущую задолженность и ухудшение конкурентоспособности ГП, финансовое положение государства больше не может позволить поддерживать неэффективный сектор ГП такого объема. Некоторые ГП должны быть приватизированы как можно скорее, а остальные предприятия должны работать эффективно и прозрачно. Рациональные решения о размере и границах сектора ГП значительно снизят финансовые риски, исходящие из отсутствия ясного права собственности и плохого управления. Основываясь на прошлой деятельности и данных в сопоставимых странах, правительство должно принять решение относительно того, какие ГП должны:  продолжить работу в качестве монопольного поставщика товаров и услуг в данном секторе, в собственности и под управлением государства, но с полностью профессиональным руководством;  конкурировать с частными компаниями, иметь государственно-частную структуру собственности и смешанные формы управления ГП;  быть частично или полностью приватизированными. C. УЛУЧШЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГП 47. Эффективное корпоративное управление ГП может оказать положительное влияние на экономику Таджикистана путем улучшения финансовых показателей, повышения качества предоставляемых услуг и увеличения инвестиций. «Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению государственных предприятий» могут быть полезны для анализа аспектов управления ГП и того, и как они могут повлиять на управление фискальными рисками. В Таджикистане ни один из шести руководящих принципов ОЭСР не введен в полной мере (подробно см. Приложение 1). Несмотря на большой размер и даже более крупный масштаб государственного участия в экономике на основе его права собственности, управления и финансирования ГП, наблюдается отсутствие:  четко сформулированной политики о критериях и задачах государственной собственности;  механизмов реализации выбранных мер в отношении права собственности;  роли государства в корпоративном управлении ГП. 48. Роль государства как собственника рассматривается в основном как способ решения социальных проблем при выполнении экономических задач в критически важных секторах. Тем не менее, правительство не имеет четких стратегических целей для ГП и редко получает дивиденды от своей доли собственности по ряду коммерческой деятельности, например, в области торговли, транспорта, энергетики и горнодобывающей промышленности. Часто критерии оценки результатов деятельности ГП либо отсутствуют, либо искажены; они представляют собой непрозрачное сочетание экономических, финансовых, социальных и политических факторов, чтобы оправдать присутствие государства в некоторых секторах и компаниях, независимо от их важности, результативности или ясного требования об участии государства. 49. До недавнего времени правительство не рассматривало государственные активы как источник доходов бюджета и не имело дивидендной политики. В ноябре 2013 года Постановление Правительства № 499 обязало все ГП, находящиеся в полной собственности государства, выплачивать 23 10 процентов от их чистой операционной прибыли в государственный бюджет. Этот первый шаг к комплексной политике дивидендов для ГП создал восприятие государственных активов в качестве источника доходов. Эта политика должна быть применена к ГП, не зависимо от доли государственной собственности, и к дочерним компаниям как, например, Талсо Менеджемент Лтд. 50. Дивидендная политика должна сопровождаться более совершенной учетной политикой в отношении ГП. Как уже говорилось ранее, непоследовательное применение учетной политики может значительно повлиять на финансовую отчетность ГП, а разница между прибылью и убытком может возникать ввиду применения или неприменения международных стандартов бухгалтерского учета. С целью поддержки новой дивидендной политики высокий приоритет должно иметь повышение важности улучшения бухгалтерского учета на крупных ГП. 51. Принятие мер в отношении всего двух вопросов, связанных с управлением, а именно последовательного и прозрачного осуществления права государственной собственности и соблюдения требований финансовой отчетности, обеспечит более эффективный надзор за ГП. Текущая передовая практика в области корпоративного управления заключается в создании советом директоров комитета по аудиту для наблюдения за внешним аудитом, обеспечения независимости аудитора и контроле мер, принимаемых руководством по выполнению рекомендаций по итогам аудиторских проверок. Таджикское законодательство не требует создание комитетов по аудиту и, по сути, ни на одном ГП их нет. Более того, хотя некоторые ГП и прошли независимую аудиторскую проверку, только одно из них получило положительное аудиторское заключение. 24 5. Выводы 52. На государственные предприятия приходится большая часть экономики Таджикистана и значительная часть финансовых рисков, рисков, связанных с управлением, и в конечном итоге рисков экономического роста. Анализ ГП в Таджикистане в данной записке позволяет сделать следующие основные выводы:  Несмотря на приватизацию и попытки реструктуризации, в Таджикистане все еще имеется крупный, неэффективный и имеющий высокую задолженность государственный сектор.  Нехватка исчерпывающей информации о секторе подрывает надежность и целостность бюджетной информации.  Многочисленные, но несогласованные функции, обязанности и структура подотчетности ограничивают способность государства сформировать полное представление о секторе ГП, определить последовательную стратегию с практическими оперативными задачами, обеспечить прозрачный и эффективный процесс принятия решений и повысить результативность, отчетность и финансовый контроль за ГП.  Сложная квазифискальная деятельность ГП и других государственных учреждений создает значительные фискальные риски и подрывает с трудом полученные преимущества бюджетной консолидации.  В результате своей деятельности ГП создают крупные явные и неявные обязательства, которые должны быть учтены и должным образом отражены в финансовой отчетности.  Предлагаемые меры для решения основных вопросов включают в себя: (а) поэтапное сокращение квазифискальной деятельности; (b) оптимизацию размера и объема сектора ГП; и (с) совершенствование управления ГП.  Реформа ГП должна стать неотъемлемой частью программы общего реформирования экономики. 25 Приложение 1. Сравнительный анализ ГП Таджикистана и руководящих принципов ОЭСР Руководящие принципы ОЭСР Система и практика в Таджикистане 1. Обеспечение эффективных правовых и нормативных основ для государственных предприятий Правовые и нормативные основы государственных предприятий должны обеспечивать равенство условий на рынках, на которых конкурируют госпредприятия и компании частного сектора, чтобы избежать перекосов на рынке. Эти основы должны базироваться и быть полностью совместимы с Принципами корпоративного управления ОЭСР. A. Должно существовать четкое разделение между Нет четкого разделения государственной функцией государства как собственника и прочими собственности и других функций. Функции и задачи функциями государства, которые могут повлиять на государства определяются нечетко как лица, условия существования госпредприятий, в особенности ответственного за «решение социально- в том, что касается регулирования рынка. экономических задач» и «выполнение задач в области обороны, производства товаров и услуг, а также выполнение государственных функций». B. Правительства должны стремиться упростить и Оперативные методы и правовые формы простые. упорядочить рабочую практику и правовую форму, в Однако правительство может изменить правовую соответствии и с которыми действуют предприятия. Их форму ГП и таким образом влиять на процедуры правовая форма должна позволять кредиторам несостоятельности: переход от «унитарного» к предъявлять требования и инициировать процедуры «казенному» дает ГП особый статус и прямое несостоятельности. финансирование из государственного бюджета, а также защищает его от любых процедур банкротства. Правительство также предоставляет прямую и косвенную поддержку ГП, тем самым искажая условия деятельности. C. Все обязательства и обязанности, которые Обязательства и обязанности по предоставлению госпредприятие должно взять на себя в связи с общественных услуг не предусмотрены четко предоставлением общественных услуг, сверх настоящим Законом и нормами регулирования. общепринятых норм, должны быть четко прописаны Широкая общественность не имеет доступа к законами или нормами регулирования. Обо всех этих информации о государственных услугах или товарах, обязательствах и обязанностях должно быть также предоставляемых ГП, и не знает о фактических проинформировано общество, а связанные с ними затратах и о том, как они финансируются. издержки должны покрываться прозрачным образом. D. Госпредприятия не должны быть исключены из ГП не освобождаются от применения общего закона, действия общих законов и норм. Заинтересованные в том числе закона о конкуренции. На практике, лица, включая конкурентов, должны иметь доступ к однако, условия деятельности часто искажены эффективной системе взыскания и беспристрастному государственными льготами в виде налоговых льгот, решению в случаях, когда они считают, что их права списания долгов и других преференций для ГП. были нарушены. E. Правовые и нормативные основы должны допускать Нормативно-правовая база допускает достаточную достаточную гибкость для внесения изменений в гибкость для корректировки в структуре капитала структуру капитала госпредприятий, когда это ГП для достижения целей компании, за исключением необходимо для достижения целей компании. ГП с унитарным статусом. F. Госпредприятия должны существовать в ГП в Таджикистане могут иметь более широкий конкурентной среде там, где это касается доступа к доступ к финансированию, чем другие компании, финансированию. Их отношения с государственными особенно в отношениях с государственными банками банками, государственными финансовыми институтами и другими ГП. и другими государственными компаниями должны быть построены исключительно на коммерческой основе. 26 Руководящие принципы ОЭСР Система и практика в Таджикистане 2. Государство как собственник Государство должно действовать как осведомленный и активный собственник и выработать четкую и последовательную политику в отношении собственности, добиваясь того, чтобы управление на госпредприятиях осуществлялось прозрачным и ответственным образом, при наличии должного профессионализма и результативности. A. Государство должно разработать и опубликовать В настоящее время нет четко сформулированной свою политику в отношении собственности, определив в политики в отношении государственной ней общие задачи государственной собственности, роль собственности. государства в корпоративном управлении на госпредприятиях, а также то, как оно будет реализовывать на практике свою политику в отношении собственности. B. Государство не должно принимать участия в Действующее законодательство предоставляет ГП повседневном управлении госпредприятиями и должно полную хозяйственную автономию. предоставить им полную хозяйственную автономию для достижения поставленных целей. C. Государство должно позволить советам директоров Советы директоров крупных ГП действуют как госпредприятий исполнять свои обязанности и должно независимые руководящие органы. уважать их самостоятельность. D. Осуществление прав собственности должно быть Ни один централизованный орган не координирует четким образом прописано в структуре государственной права государственной собственности. Различные администрации. Осуществлению этой задачи могла бы обязанности государства по управлению ГП в способствовать организация координирующей качестве владельца выполняются в различных структуры или, точнее, централизация функции министерствах и государственных органах в собственника. зависимости от сектора и финансовых аспектов. E. Структура, осуществляющая координацию или права К ГП применяются многочисленные требования к собственности, должна быть подотчетна отчетности, но нет четкой ответственности за представительным органам, например, парламенту, и эффективность их деятельности перед Высшим иметь четко прописанные отношения с органом финансового контроля и Парламентом. соответствующими государственными органами, включая высшие контрольно-ревизионные органы государства. F. Государство, как активный собственник, должно Таджикское законодательство предусматривает осуществлять свои права собственности в соответствии с почти все, что требуется от правительства в плане правовой структурой каждой компании. В число его осуществления прав собственности на ГП. Однако, основных обязанностей входят: законы не в полной мере реализованы в основном по двум причинам: (а) крупные акционерные ГП находятся в полной государственной собственности без негосударственных акционеров, и (b) правительство не имеет четкой цели в отношении собственности ГП. 1. Быть представленным на общем собрании акционеров Да, но бессмысленно в случае, когда правительство и голосовать принадлежащими государству акциями. является единственным владельцем. 2. Основать четко структурированный и прозрачный Процесс выдвижения кандидатов не ясный и процесс выдвижения кандидатов в совет директоров закрытый. на госпредприятиях, в которых государству принадлежит 100 процентов или контрольный пакет, и активно участвовать в формировании советов директоров всех госпредприятий; 3. Создать системы отчетности, позволяющие вести Частично определены, но не являются ясными и 27 Руководящие принципы ОЭСР Система и практика в Таджикистане регулярный мониторинг и оценку результатов прозрачными. госпредприятия. 4. При условии, что правовая система и уровень Диалог с органами внутреннего контроля не четко участия государства это позволяют, поддерживать определен и часто не является прозрачным. Внешние постоянный диалог с внешними аудиторами и аудиторы почти не привлекаются, за исключением органами особого государственного контроля. нескольких крупных ГП. 5. Добиваться, чтобы схемы вознаграждения членов Система оплаты труда не ясная, но, очевидно, что советов на госпредприятиях соответствовали она не предлагает стимулы для привлечения долгосрочным интересам компании, привлекали и квалифицированных специалистов. мотивировали квалифицированных специалистов. 3. Равноправное отношение к акционерам Государство и госпредприятия должны признавать Таджикский закон об акционерных обществах права всех акционеров и в соответствии с обеспечивает равные права и равное отношение ко Принципами корпоративного управления ОЭСР, всем акционерам. На практике, однако, закон не обеспечивать равное к ним отношение и равный полностью соблюдается в силу того, что (а) крупные доступ к корпоративной информации. акционерные компании находятся в полной государственной собственности, и (b) инфраструктура фондового рынка недостаточно развита. A. Координирующий орган или орган собственности и Не имеет значения, когда государство является госпредприятия должны обеспечить равноправное единственным собственником. отношение ко всем акционерам. B. Госпредприятия должны соблюдать высокую степень Не имеет значения, когда государство является прозрачности по отношению ко всем акционерам. единственным собственником. C. Госпредприятия должны разработать активную Не имеет значения, когда государство является политику взаимоотношений и консультаций со всеми единственным собственником. акционерами. D. Необходимо способствовать участию миноритарных Не имеет значения, когда государство является акционеров в общих собраниях, чтобы позволить им единственным собственником. принять участие в основных корпоративных решениях, как например, выборы в совет директоров. 4. Отношения с заинтересованными лицами Политика государства в отношении своей собственности должна полностью признавать обязанности госпредприятий по отношению ко всем заинтересованным лицам и требовать, чтобы госпредприятие отчитывалось о своих отношениях с заинтересованными лицами. A. Правительства, орган, координирующий или Не применяется. осуществляющий права собственности, а также сами госпредприятия должны признавать и уважать права заинтересованных лиц, предусмотренные законом или взаимными соглашениями, и руководствоваться в этом отношении Принципами корпоративного управления ОЭСР, B. Зарегистрированные на бирже или крупные Не применяется. госпредприятия, а также госпредприятия, выполняющие важные общественные задачи, должны отчитываться о своих взаимоотношениях с заинтересованными лицами. 28 Руководящие принципы ОЭСР Система и практика в Таджикистане C. Совет директоров госпредприятия должен Нет внутреннего кодекса этики. разработать внутренний кодекс этики, применять его и сообщать о его соблюдении. Эти кодексы этики должны быть основаны на национальных нормах, соответствовать международным обязательствам, и распространятся как на саму компанию, так и на ее дочерние организации. 5. Прозрачность и раскрытие информации Госпредприятия должны соблюдать высокие стандарты прозрачности в соответствии с Принципами корпоративного управления ОЭСР. A. Координирующий орган или орган собственности Ни один государственный орган не отвечает за должен разработать последовательную и обобщенную управление и финансовый контроль за всеми ГП. отчетность по госпредприятиям и публиковать ежегодно совокупный отчет по госпредприятиям. B. Госпредприятия должны разработать эффективные Годовая консолидированная отчетность о процедуры внутреннего аудита и создать функцию проделанной работе ГП не составляется. внутреннего аудита, которая была бы подконтрольна и подчинялась непосредственно совету директоров и ревизионному комитету или эквивалентному органу компании. C. Госпредприятия, особенно крупные, должны Только несколько крупных ГП проходят независимый проходить годовой независимый внешний аудит на внешний аудит на основе международных основе международных стандартов. Наличие процедур стандартов. особого государственного контроля не заменяет независимый внешний аудит. D. В отношении госпредприятий должны действовать Это требуется по закону в Таджикистане. Тем не такие же требования к качеству учета и аудита, что и в менее, качество стандартов бухгалтерского учета и компаниях, зарегистрированных на бирже. Крупные уровень раскрытия информации могут отличаться в госпредприятия и госпредприятия, зарегистрированные зависимости от сложных неэкономических аспектов. на бирже, должны предоставлять финансовую и нефинансовую информацию в соответствии с высокими, признанными на международном уровне стандартами. E. Госпредприятия должны раскрывать существенно Существенно важная информация раскрывается в важные сведения по всем вопросам, описанным в некоторых, но не во всех случаях. Информация по Принципах корпоративного управления ОЭСР, и вопросам, представляющим особый интерес, помимо того, по вопросам, представляющим особый раскрывается в некоторых, но не во всех случаях. интерес для государства как собственника и для общества в целом. Примерами таких сведений могут служить следующие: 1. Ясное публичное заявление о задачах компании и их Цели ГП не четко заявляются. выполнении. 2. Структура собственности и голосования в компании. Государственная собственность ГП – прозрачная. 3. Все существенные факторы риска и меры, принятые Регулярная отчетность по рискам не ведется. для контроля над этими рисками. 4. Вся финансовая помощь, включая гарантии Государственные гарантии и финансовая помощь полученная от государства, и обязательства, данные учитываются и сообщаются общественности. от имени госпредприятия. 5. Все существенно важные сделки со связанными Информация раскрывается, но не во всех случаях. сторонами. 29 Руководящие принципы ОЭСР Система и практика в Таджикистане 6. Обязанности советов директоров на государственных предприятиях Советы директоров госпредприятий должны Советы директоров крупных ГП-акционерных обладать необходимой властью, полномочиями и обществ назначаются Правительством Республики объективностью для выполнения своей функции Таджикистан, выступающего в качестве стратегического руководства и контроля за единственного владельца. Правительство также деятельностью менеджмента. Они должны определяет функции и обязанности членов совета. действовать добросовестно и нести ответственность Однако нет хорошей системы мониторинга и за свои действия. критериев оценки эффективности деятельности советов. A. Советы директоров госпредприятий должны получить В настоящее время советы управления ГП могут четкие полномочия и полную ответственность за получить политические директивы и определенные ГП деятельность компании. Совет директоров должен нести могут считаться как имеющие важное национальное полную ответственность перед собственниками, значение, но им не даются четкие полномочия и действовать в интересах компании и относиться полная ответственность за результаты одинаково ко всем акционерам. деятельности компании. B. Советы директоров госпредприятий должны Номинально советы директоров несут юридическую осуществлять свои функции контроля за менеджментом ответственность по контролю за управлением ГП и компании и стратегического руководства в соответствии обеспечение стратегического руководства. Но без с целями, установленными государством и органом четких целей и задач, возложенных на эти советы, собственника. Они должны иметь право принимать это не оказывает большого влияния на решения о назначении и снятии с должности главного производительность эффективность деятельности руководителя предприятия. ГП. C. Советы директоров госпредприятия должны быть Советы директоров часто назначаются сформированы таким образом, чтобы они могли представлять сектор, финансовые и политические выносить объективное и независимое решение. Согласно аспекты операций ГП, но редко имеют достаточную рекомендуемой практике, председатель совета независимость. директоров не должен быть главным исполнительным руководителем компании. D. Если требуется представительство работников Представительство работников компании в совете компании в совете директоров, следует разработать директоров не предусмотрено законом об механизмы, гарантирующие, что данное акционерных обществах. представительство будет осуществляться эффективно и повысит квалификацию совета, а также его информированность и независимость. E. При необходимости советы директоров Закон об акционерных компаниях предусматривает, госпредприятий должны создавать специализированные что все компании должны создавать комитет по комитеты, оказывающие поддержку совету в аудиту. выполнении его функций, особенно в отношении проверки, управления рисками и вознаграждения. F. Советы директоров госпредприятий должны По законодательству об акционерных обществах проводить ежегодную оценку своей деятельности. требуется проведение ежегодной оценки и составление отчетов о деятельности компании, но не деятельности советов директоров. 30 Приложение 2. Что требуется сделать в энергетической отрасли Таджикистана В советские времена энергетическая отрасль считалась одним из основных сравнительных преимуществ Таджикистана. Широкое развитие гидроэнергетики было проведено на основе крупных инвестиций, обеспечивших 20 000 ГВт/ч генерирующих мощностей для поддержания работы алюминиевого завода ТАЛКО и удовлетворения растущих потребностей потребителей в электроэнергии. В энергосистеме Центральной Азии (CAPS) и в целом советских энергетических систем были учтены выраженная сезонность спроса с огромными различиями между пиковым спросом зимой и низким спросом летом и большими суточными колебаниями потребления электроэнергии, значительные расходы на содержание и эксплуатацию, а также тарифы ниже себестоимости. С распадом Советского Союза работа CAPS постепенно ухудшилась вместе с технической и финансовой поддержкой. Повышение уязвимости и риски выявили конструктивные и операционные недостатки системы, а также неспособность энергосистемы Таджикистана справиться с новыми угрозами. Кумулятивным эффектом стало постепенное ухудшение энергетической системы и расширение неспособности удовлетворить растущий производственный и потребительский спрос. В недавнем исследовании Всемирного банка (Fields et al. 2013) было установлено, что 70 процентов населения Таджикистана страдает от обширной нехватки электроэнергии в зимний период, что накладывает прямые затраты с точки зрения (а) недополученных доходов от хозяйственной деятельности; (b) дополнительных расходов в связи с поломкой оборудования и прерывания бизнес-процессов; и (с) расходов от повреждения бытовой техники. Помимо экономических тягот энергосистемы в условиях кризиса, имеются сложные последствия для здоровья и окружающей среды. Ненадежное электроснабжение также ограничивает возможности для бизнеса. Например, согласно обследованию деловой среды Всемирного банка 2008 года, 80 процентов предприятий указывают надежность электроснабжения как основное препятствие для ведения бизнеса в Таджикистане. Нехватка, оцениваемая в 2700 ГВт или ¼ зимнего спроса, создает экономические потери в размере 200 млн. долл. США или 3 процента ВВП (2012 г.). Кроме того, задолженность энергетического сектора составляет более 900 миллионов долларов США и ежегодно генерирует операционные потери в размере почти 41 млн. долларов США, что составляет почти половину государственного долга 24 крупнейших ГП и более половины их потерь. Энергетический сектор также является источником многочисленных открытых и скрытых условных обязательств, что значительно увеличивает фискальные риски, угрожающие экономике Таджикистана (особенно ее экспортному потенциалу), а также благополучию его граждан. Известные слабые стороны энергетического сектора Таджикистана (например, отсутствие баланса после распада CAPS, слишком сильная зависимость от гидроэнергии и неустойчивые цены) обострились в последние десятилетия в свете упущенных возможностей, таких как инвестиции в энергосбережение, диверсификация источников энергии и региональная интеграция, а также новых угроз, таких как энергетические споры с Узбекистаном, критическая нехватка финансирования для технического обслуживания и новых инвестиций и неблагоприятная макроэкономическая среда. Всемирный банк (2013) предложил целесообразную программу по ликвидации дефицита энергоснабжения в зимние месяцы и удовлетворению растущих потребностей потребителей в среднесрочной перспективе. Первый шаг заключается в повышении тарифов до уровня себестоимости. Это позволит устранить часть дефицита за счет снижения спроса, использования альтернативных источников энергии и проведения энергосберегающих программ. Не менее важно 31 то, что более высокие тарифы изменят поведение и помогут сократить большинство условных обязательств, отягощающих энергетический сектор и, в конечном итоге, бюджет. Эти меры должны быть дополнены реструктуризацией и реформой управления в секторе для того, чтобы компания «Барки Точик» способствовала росту экономики Таджикистана и чтобы ее деятельность, среди прочих факторов, надлежащим образом регулировалась, не создавала неуправляемых фискальных рисков и непредвиденных расходов, предоставляла экономически эффективные услуги потребителям и не искажала рынки. 32 Приложение 3. Алюминиевая компания ТАЛКО в сложных условиях изменяющихся мировых рынков Когда в 1970-х годах был построен завод ТАЛКО, он стал самым большим алюминиевым заводом в Центральной Азии и основой промышленного развития Таджикистана, на котором было занято более 10 000 человек и доля которого составила до 7 процентов ВВП и 40 процентов экспорта. Построенная в то же время Нурекская ГЭС была предназначена поставлять необходимую электроэнергию круглый год. Были планы постепенно передать поставку в размере до 60 процентов неэнергетических ресурсов местным источникам снабжения и создать положительный эффект мультипликатора для экономики Таджикистана и Центральной Азии. Этот план не был осуществлен. Таким образом, огромные ресурсы, связанные с электричеством и рабочей силой, остались единственной связью с местной экономикой, в то время как остальные ресурсы поставляются с мировых рынков вместе с их неустойчивыми ценами и условиями поставок. Транспортные расходы усугубляются отсутствием у Таджикистана выхода к морю. В среднем, ТАЛКО платит на одну треть меньше за электроэнергию, чем его мировые конкуренты, но этого не достаточно для того, чтобы компенсировать высокую стоимость транспортировки и неэнергетических материалов, низкую производительность труда и производственные сбои, вызванные перебоями в электроснабжении и другими проблемами, создаваемыми неадекватным управлением. Ситуация особенно ужесточилась после начала глобального кризиса 2008 года. С перепроизводством алюминия, вызванным наличием новых производственных мощностей в Китае и огромным спадом промышленного спроса, мировые цены на алюминий упали на 50 процентов. Многие алюминиевые заводы во всем мире в настоящее время закрыты или реконструированы под более энергоэффективные процессы для подготовки к возможному возрождению промышленного производства. В последние годы ТАЛКО сократил производство на 20 процентов, но не предпринял серьезных шагов для того, чтобы заменить или модернизировать свое старое энергозатратное оборудование и или скорректировать свой производственный и эксплуатационный цикл в сезонном отношении с тем, чтобы свести к минимуму затраты энергии. С 2007 реорганизация ТАЛКО стала значительным шагом вперед. Был создан Совет директоров, введены прозрачные процедуры и разделение обязанностей между восьмью новыми управлениями. Тем не менее, ТАЛКО остался полностью государственным предприятием, неся чрезвычайно важную социальную ответственность. Хотя правительство в качестве единственного владельца вправе устанавливать и оказывать влияние на политику компании, но это не должно подрывать роль директоров в достижении экономических и коммерческих целей ТАЛКО. Без четкого контроля и баланса в управлении ГП Таджикистана трудно примирить противоречия в поведении правительства как собственника, органа регулирования и поставщика социальных льгот. Вместо того чтобы использовать свою роль в качестве единственного владельца ТАЛКО для обеспечения его эффективности и получения максимальной прибыли, правительство использовало свою позицию собственника для достижения социальных и политических целей (занятость, жилье, зарплаты) и введения неравных нормативно-правовых условий для деятельности. 33 Как следствие, улучшение внутренней структуры ТАЛКО не обеспечило ожидаемые улучшения в производительности из-за неадекватного определения роли государства в качестве единственного владельца. Совокупный результат, несмотря на сокращение производства, выразился в задолженности (на конец 2013 года она составила свыше 360 млн. долларов США) и значительных операционных убытках (31 млн. долларов США в 2013 году). Для того чтобы поставить компанию на жизнеспособный путь экспортно-ориентированного производства, необходим тщательный анализ операций ТАЛКО и всех вариантов собственности и управления. 34 Приложение 4. Показатели деятельности ГП согласно данным УМГП, 2013 г. (тыс. сомони, если не указано иное) Задолженность Средняя Дебиторск Кредиторск Кол-во заработн Чистая ая ая Валовой работников ая плата, прибыль задолженн задолженно Полное название ГП доход (чел.) (сомони) Расходы (убыток) ость сть Транспорт 1. ОАО «Таджик Эйр» 410 345,0 620 5 200 402 112,0 6 174,7 57 704,0 342 837,0 2. ОАО «Аэропорт Душанбе» 185 712,9 1 318 2 900 127 108,5 45 810,4 115 367,3 62 888,7 3. ОАО «Кулоб» 21 649,0 220 1 500 11 565,0 7 563,0 8 897,0 1 856,0 4. ОАО «Курган-Тюбе» 57 86,5 225 400 4 611,0 881,6 1 476,0 13 287,5 5. ОАО «Худжанд» 59 695,5 819 1 700 41 016,1 14 009,6 31 118,9 12 398,2 6. ГУП «Таджикаэронавигация» 38 389,6 400 3 800 23 338,3 11 288,6 29 374,4 10 140,4 7. ГУП «Таджикские железные 657 909,6 5 080 1 000 666 500,4 -16 001,9 1 430 685,3 1 518 565,1 дороги» Энергетика 8. ОАО «Барки Точик» 911 736,1 13 225 1 300 1 108 100,4 -207 044,6 676 125,3 4 389 858,5 9. ОАО «Таджиктрансгаз» 1 356,1 123 600 8 131,8 -6 790,9 213 852,9 265 555,3 10. ГУП «Нефть, газ и уголь» 60 943,7 1 599 900 58 978,3 1 670,6 35 570,0 40 121,4 Промышленность 11. ГУП «Таджикская алюминиевая 402 872,9 8 985 1 200 552 089,0 -153 622,4 287721,1 1738975,0 компания» 12. ГУП «Алюминсохтмон» 36 767,5 854 900 38 215,2 -1 914,6 16 971,6 13 029,5 13. ГУП «Востокредмет» 6 973,0 922 400 7 276,0 -303,0 2 870,2 12 475,0 14. ОАО «Таджикцемент» 9 040,4 853 500 16 288,5 -7 248,1 15 908,2 90 239,8 15. ОАО «Консервный комбинат 1 753,8 82 200 1 947,7 -193,9 396,1 2 548,2 Исфары» Коммунальные услуги 16. ГУП «Водоснабжение и отходы 26 685,2 946 700 26 520,0 -1,5 1 0514,3 145 362,6 Душанбе» 17. ГУП «Водоканал Худжанда» 8 727, 4 580 500 8 910,4 -332,9 4622,6 703 01,2 18. ГУП «ЖКХ» 69 749,8 6 295 600 67 846,8 1 529,7 2 8642,2 21 311,2 Банковские услуги 19. «Амонатбонк» 1 235 2 617 1 300 1 212 190,0 17 366,0 4 840,0 117 564,0 345,0 Телекоммуникации 20. ГУП «Таджиктелеком» 85 742,7 2 406 800 67 664,8 13 558,4 77 777,0 166 780,0 21. ГУП «Почта» 4 224,1 961 300 4 270,7 -46,6 367,6 3 800,7 22. ГУП «Телерадиоком» 30 833,9 1 137 1 100 30 138,6 521,5 4 350,3 13 307,0 Иные услуги 23. «Точиксармоягузор» 5 038,9 65 2 000 4 845,8 144,8 1 275,4 0,0 24. ГУП «Точиксугурта» 50 179,2 1 038 1 100 47 140,1 2 279,3 2 852,3 5 303,1 4 327 Всего 457,8 51 370 1 287,5 4 536 805,4 -270 702,2 3 059 280,0 9 058 505,4 Источник: Министерство финансов. 35 Приложение 5. Система регулирования и надзора за деятельностью ГП в Южной Африке Южноафриканская система управления и надзора за ГП четко определяет государственную стратегию ГП и обеспечивает прозрачное и последовательное разделение обязанностей и отчетности между ГП, отраслевыми и основными министерствами, исполнительной ветвью власти (Кабинетом министров) и законодательной властью (Национальным Собранием или Парламентом). Она также определяет роль отраслевых министерств в определении политики и обеспечении ее реализации посредством участия в органах управления ГП на основе эффективных систем мониторинга и оценки. ОРГАНЫ, КОНТРОЛЬ И УЧЕТ, ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, И ФУНКЦИИ Корпоративное управление состоит из процессов и систем обеспечения управления, контроля и подотчетности ГП. Оно основано на законодательстве, регулирующем условия деятельности ГП, и Законе о компаниях, и применяется посредством Закона о регулировании государственных финансов и осуществляется в тандеме с Протоколом по корпоративному управлению, который устанавливает принципы Второго доклада Кинга по корпоративному управлению. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ НАДЗОР ЗА ГП Парламент оценивает эффективность деятельности ГП на основе годовых отчетов.  Постоянный комитет по государственному бюджету (SCOPA) проводит анализ годовой финансовой отчетности и аудиторских отчетов Генерального аудитора.  Парламентский комитет осуществляет надзор за тем, как ГП предоставляют услуги, основанные на нефинансовой информации, чтобы обеспечить качественное предоставление услуг и повышение экономического роста. Исполнительный комитет (Администрация) выступает в качестве владельца (акционера) и занимается доходами на инвестиции и финансовой жизнеспособностью ГП. Министр финансов и Государственное казначейство несут ответственность за финансовый надзор. Правительство (Кабинет и уполномоченное министерство) также является органом, определяющим решения в отношении политики, и органом регулирования. Правительственный надзор основан на Законt об управлении государственными финансами с особым акцентом на корпоративные планы, соглашения акционеров и квартальные отчеты. Правительство назначает и освобождает советы директоров ГП, обеспечивает надлежащий состав исполнительных и неисполнительных директоров, и гарантирует, что директора имеют навыки, необходимые для руководства ГП. Надзор за акционерами может быть распределен по различным ведомствам. Ведомства, занимающиеся вопросами политики, определяют политику. Совет директоров является руководящим органом ГП. Совет несет полную ответственность за эффективность деятельности ГП на основе Закона об управлении государственными финансами и Протокола по корпоративному управлению. Рисунок 5.1 иллюстрирует текущий надзор за ГП в Южной Африке. 36 Рисунок 5.1. Надзор за ГП в Южной Африке ПАРЛАМЕНТ Надзор, осуществляемый Комитетами Комитет по госбюджету: финансовое управление Парламентский комитет: предоставление услуг ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ (Кабинет) Макроэкономическая политика ОРГАН РЕГУЛИРОВАНИЯ Регулирование цен НАЦИОНАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН Финансовый надзор Реализация политики Надзор и контроль за акционерами МИНИСТЕРСТВА ОТРАСЛЕВЫЕ МИНИСТЕРСТВА отвечают за политику отвечают за операционный и финансовый надзор УЧЕТНЫЙ ОРГАН Тонкая линия – поток информации Государственные учреждения и государственные предприятия Данная линия представляет текущую практику отчетности 37 ПАРЛАМЕНТ Введение Согласно Конституции Южной Африки (разделам 55 (2) и 42 (3)), Национальное собрание отвечает за:  обеспечение подотчетности всех органов исполнительной власти; и  надзор и анализ действий национальной исполнительной власти, в том числе по обеспечению реализации законодательства. Согласно разделу 92 (3) (b), все члены Кабинета должны предоставлять Парламенту полные и регулярные отчеты по вопросам, находящимся под их контролем. Задача заключается в улучшении способности парламентских комитетов обеспечивать подотчетность министерств и ГП за их деятельность на основе стратегических планов, сметных документов и годовых отчетов. Закон об управлении государственными финансами (PFMA) налагает на руководителей больше ответственности за реализацию и увеличивает их подотчетность за эффективность деятельности. Министр или Кабинет решает проблемы управления, а Парламент осуществляет надзор за ГП и исполнительной властью. Годовые отчеты Парламент оценивает деятельность министерства на основе годовых отчетов. До 2000 года министерства подавали только финансовые отчеты и аудиторские заключения. Годовые отчеты и надзор за выполнением отличных от финансовых показателей стали обязательными после принятия Закона об управлении государственными финансами и Закона о публичной службе. Каждый министр и исполнительный орган ГП должны представлять ежегодный отчет в законодательный орган в течение шести месяцев после окончания каждого финансового года. Учитывая размер и масштабы государственного надзора (35 министерств и других государственных органов; 250 ГП и государственных организаций), специализированные парламентские комитеты были созданы с целью обеспечения контроля. Запланированное разделение труда позволяет членам комитета стать экспертами в соответствующей области и больше времени уделять проведению фактического надзора. Функции парламентских комитетов Комитет по государственному бюджету Комитет по государственному бюджету (SCOPA) рассматривает отчеты Генерального аудитора и играет важную роль в качестве специализированного защитника государственных средств. Его работа сосредоточена на:  вопросах, поднятых в Общем отчете Генерального аудитора по результатам аудита;  вопросам финансовой чистоплотности, поднятым в аудиторском отчете, отчете руководства или примечаниях к финансовой отчетности;  соблюдении Закона об управлении государственными финансами, бюджетных нормативно-правовых актов, норм Комитета по аудиту, а также бухгалтерском отчете;  анализе и оценка экземпляров перерасхода средств и несанкционированных расходов;  анализе неадекватных, бесполезных и расточительных расходов; 38  неадекватном функционировании системы управления рисками; и  вопросах корпоративного управления в министерствах, государственных учреждениях, а также конституционных институтах. Парламентские комитеты Так как Парламентские комитеты участвуют в законодательных, бюджетных процессах и процессах мониторинга в течение года, то они осуществляют надзор за предоставлением ГП услуг. Парламентские комитеты осуществляют обзор нефинансовой информации, содержащейся в годовых отчетах ГП, для обеспечения того, что эти предприятия поставили услуги, которые они обязались поставить в ежегодных корпоративных планов. Они также изучают финансовые показатели, чтобы обеспечить полные данные в отношении эффективности деятельности ГП. При рассмотрении годовых отчетов ГП парламентские комитеты изучают: • техническое качество ежегодных докладов, подготовленных министерствами и ГП; • рентабельность и эффективность предоставления услуг в оценках показателей деятельности, представляемых в ежегодных докладах; • объяснения руководства любого недовыполнения показателей (например, почему ГП не достигло целей, поставленных в корпоративных планах); • обеспечение справедливости в отношении обслуживания; • обстоятельства, которые, возможно, привели к неудовлетворительному выполнению финансовых показателей, их влияние на предоставление услуг, и адекватность мер, принимаемых для исправления ситуации. Парламентские комитеты осуществляют надзор за министерствами. ГП непосредственно отчитываются перед исполнительной властью (министерством-акционером), которое затем представляет ежегодные доклады в Комитет по государственному бюджету и соответствующий парламентский комитет. РОЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА В КАЧЕСТВЕ СОБСТВЕННИКА, ОРГАНА, ОПРЕДЕЛЯЮЩЕГО ПОЛИТИКУ, И РЕГУЛЯТОРА Роль исполнительного органа Как владелец и акционер ГП, правительство требует соответствующей отдачи от инвестиций и обеспечивает финансовую жизнеспособность ГП. Как орган, определяющий политику, оно обеспечивает соответствие предоставляемых услуг целям политики. В качестве регулятора, оно изучает отраслевые практики ГП и их стратегии ценообразования и защищает интересы потребителей. Исполнительный орган (то есть, ответственный министр), как орган, регулирующий деятельность ГП, отвечает за эффективное и действенное оказание услуг и надзор от имени акционеров. Исполнительный орган играет конструктивную и активную роль в сфере управления ГП и достижение им его целей. Он осуществляет анализ, мониторинг и надзор за деятельностью, практикой и поведением ГП для обеспечения соответствия деятельности коммерческим, законодательным и другим предусмотренным или согласованным нормам. 39 Это обеспечивает то, что исполнительный орган эффективно управляет и контролирует стратегическое и бизнес-планирование, отчетность и учет бизнес-операций, а также то, что персонал, активы и репутация должным образом защищены и сохранены. Исполнительный орган также должен обеспечить надлежащую ответственность совета директоров по нисходящей до потребителей и подотчетность совета по восходящей до акционера, и наличие и эффективность необходимых и соответствующих структур корпоративного управления, процедур, практик и гарантий. Для ГП, которое занимается полностью коммерчески жизнеспособной и прибыльной деятельностью, исполнительный орган должен, как акционер, обеспечить прибыль на инвестиции. Это влечет за собой анализ и мониторинг стратегических и бизнес-планов, а также анализ фактических операций, предоставление услуг и производительность, чтобы удовлетворить ожидаемый и согласованный уровни прибыли на инвестиции или активы. Мониторинг финансовых показателей с точки зрения акционера направлен на средства, обеспечивающие то, что ГП имеет  соответствующие и эффективные процессы планирования и бюджетирования;  структуры и процессы финансового управления и контроля, которые позволяют вести точную, своевременную и достоверную отчетность по всем финансовым операциям;  системы финансового управления и контроля, которые обеспечивают эффективное управление финансовых дел ГП;  финансовые отчеты и отчеты о деятельности компании, соответствующие корпоративным планам и соглашениям акционеров. Корпоративный план и акционерное соглашение Исполнительный орган и министерство осуществляют надзор в соответствии с разделом 52 PFMA, в котором рассматриваются годовые бюджеты и корпоративные планы и предусматривается, что Совет ГП должен ежегодно представлять в установленной форме: (a) прогноз доходов, расходов и заимствований на данный финансовый год; (b) корпоративный план, охватывающий деятельность предприятия и любых дочерних компаниях течение следующих трех финансовых лет. Согласно Положению Казначейства 29.1, также требуется представление корпоративных планов (Приложение 2 и 3B) исполнительному органу и казначейству. Корпоративный план должен охватывать три года и включать в себя:  стратегические цели и результаты, определенные в соглашении акционеров и согласованные с исполнительным органом;  стратегические и бизнес-инициативы, воплощенные в стратегии коммерческой деятельности;  показатели эффективности и индикаторы для оценки результатов деятельности предприятия в обеспечении желаемых результатов и целей;  план управления рисками;  план предотвращения мошенничества; 40  материальная база, определяемая в Положении Казначейства 28.3.1;  финансовый план, в котором содержатся o прогнозы доходов, расходов и заимствований; o управление активами и пассивами; o оценка денежных потоков; o программы капитальных расходов; и o дивидендная политика. Исполнительный орган ГП должен также ежегодно заключать акционерное соглашение в соответствии с Положением Казначейства 29.2.2: «В акционерном соглашении должны быть закреплены утвержденные ключевые процедуры ежеквартальной отчетности перед исполнительным органом в целях содействия эффективному процессу мониторинга производительности, оценки и корректирующих действий». Акционерное соглашение представляет собой соглашение между исполнительным органом, как мажоритарным акционером, и органом учета ГП по отношению к запланированным показателям деятельности и параметрам. Оно дополняет стратегические, корпоративные и бизнес-планы, описывая отношения между подписавшими соглашение сторонами и определяет поведение, требуемое от обеих сторон для обеспечения эффективного управления и деятельности ГП. Роль владельца / акционера в области администрирования сосредотачивается на обеспечении целесообразности, адекватности и эффективности организационной структуры, управленческих структурах, а также административных и управленческих процедурах и практиках ГП, с целью обеспечения наличия инфраструктуры и практики для управления и надлежащего ведения и оптимальной деятельности предприятия. Роль правительства в области определения политики Введение Кабинет принимает решение о соответствующей политике для удовлетворения целей страны. Ответственное министерство выдает директиву о политике ГП, на которое возложено обеспечение выполнения этой политики. Министр и отдел политики обеспечивают наличие необходимых структур, процессов, практик и бизнес-мероприятий в целях содействия осуществлению политики и поставки необходимой услуги или продукта. Отдел политики осуществляет мониторинг, анализ и надзор за предоставлением услуг ГП. Учетный орган ГП представляет ежеквартальные отчеты в исполнительный орган (согласно Положению Казначейства 30.2) для содействия осуществлению мониторинга и оценки эффективности деятельности и меры по исправлению положения. Эффективный надзор ограничивается распределением обязанностей: ГП отчитываются перед своими отраслевыми министерствами, в то время как ответственное министерство контролирует предоставление услуг. Кроме того, директивы, выданные ответственным министерством, могут повлиять на финансовую жизнеспособность ГП, которая не может быть надлежащим образом отражена в мониторинге финансовой деятельности, осуществляемом отраслевым министерством. Акционерное соглашение строится на основе Протокола о корпоративном управлении в государственном секторе, который не зависит от времени. В то же время оно привязано в стратегическом, корпоративном и бизнес-планах государственного предприятия, которые зависят от времени. Акционерное соглашение описывает отношения между правительством и ГП, предоставляющими государственные услуги через хозяйствующих субъектов. Оно отражает 41 договоренности о корпоративном управлении и эффективностью деятельности между мажоритарными акционерами либо единоличными акционерами и советами, а также последующие обсуждения между заинтересованными сторонами. Соглашение обеспечивает основу для соглашения с исполнительным органом по долгосрочным целям в соответствии с целями и задачами организации. Оно также дает рекомендации по подготовке и конвергенции (акционером и отчетным органом) планов о реструктуризации, предусмотренных в годовых бюджетах. Следует отметить, что акционерные соглашения основываются на информации корпоративного плана данного государственного предприятия. Полномочия исполнительных органов по роспуску и назначению Совета директоров Исполнительный орган имеет право учреждать совет директоров и выводить директоров из его состава, если ГП не выполняет показатели удовлетворительным образом. Роль Национального казначейства Государственное казначейство защищает Национальный фонд доходов и суверенный кредитный рейтинг страны. В этой роли оно осуществляет финансовый надзор путем • установления руководящих принципов прозрачной отчетности о доходах, расходах, активах и обязательств ГП; • осуществления мониторинга финансирования и программ заимствования ГП; • контроля условных обязательств; • обеспечения обязательного использования моделей эффективного финансового управления казначейства. Эти функции Национального казначейства подкрепляются положениями Закона об управлении государственными финансами, в которых: • предписывается соблюдение прозрачного и эффективного управления государственными доходов, расходами, активами и обязательствами; • утверждается создание новых государственных предприятий; • устанавливается требование корпоративных планов; • по мере необходимости устанавливается информация, доходы, документы, объяснения и обоснования; • устанавливается раскрытие информации об осуществляемых сделках; • устанавливается получение годовой бухгалтерской отчетности в течение сроков, установленных в разделе 55; • ограничиваются полномочия заимствовать или выпускать гарантию, возмещение или обеспечение для министра финансов, действующего по совету Комитета по сертификации правительственных гарантий Национального казначейства; и • требуется от государственного предприятия, которому разрешено осуществить заимствование, предоставить программу заимствований на год и ограничить заимствования в иностранной валюте до установленного предела. 42 РОЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА КАК ОРГАНА РЕГУЛИРОВАНИЯ Роль правительства в качестве регулятора больше ориентирована на отрасль, в которой работает ГП, и изучение таких вопросов, как ценообразование и интересы потребителей. В отличие от более прямой связи между ГП и правительством, выступающим как акционер и орган, определяющий политику, отношения между правительством, как регулирующим органом, и ГП должны быть независимыми, объективными и строиться по принципу правовой и коммерческой самостоятельности. НАДЗОРНАЯ РОЛЬ СОВЕТА ДИРЕКТОРОВ ГП Введение Совет директоров является руководящим органом ГП. Все ГП должны находиться под надзором и контролем эффективного и действенного совета директоров с соответствующим составом исполнительных и неисполнительных директоров, представляющих навыки, необходимые для стратегического руководства ГП. Совет несет абсолютную ответственность за эффективность деятельности ГП и полностью подотчетно ГП. Совет директоров должен также осуществлять стратегическое руководство ГП. Миссия Совета Миссия совета заключается в выполнении целей и задач ГП в соответствии со стратегическими целями правительства и одновременно достигать своих коммерческих целей. Совет, в конечном счете, несет ответственность перед акционером за эффективность деятельности и дела ГП. Он должен сохранить полный и эффективный контроль над ГП и осуществлять стратегическое руководство управлением предприятия. Совет должен также обеспечить, чтобы ГП соблюдает соответствующие законы, положения и кодексы деловой практики. Совет директоров также несет ответственность перед более широкой группой заинтересованных сторон, которая включает настоящих и потенциальных бенефициаров продуктов и услуг, клиентов, кредиторов и работников предприятия. Фидуциарная ответственность Отдельные директора и совет директоров в целом, включая как исполнительных, так и неисполнительных директоров, несут полную фидуциарную ответственность за ГП в соответствии с Законом о компаниях и Законом об управлении государственными финансами. Полномочия и обязанности Совета директоров Закон об управлении государственными финансами Полномочия и обязанности Совета директоров ГП определяются в Законt об управлении государственными финансами и Положении Казначейства. Совет должен готовить ежегодный бюджет и корпоративный план и представлять его ответственному должностному лицу за месяц до начала финансового года. Они должны включать: • прогноз доходов, расходов и заимствований на данный финансовый год в установленной форме; и • корпоративный план в установленном формате, охватывающий деятельность ГП на 43 последующие три финансовых года и также деятельность дочерних компаний, если таковые имеются. Помимо обязанностей, возложенных по законодательству, Совет также должен: • осуществлять периодическую проверку реализации руководством стратегии ГП; • обеспечить наличие в ГП эффективной, действенной и прозрачной системы оперативного управления, управления рисками и финансового контроля; • осуществлять мониторинг деятельности исполнительного руководства; • осуществлять распространение информации о деятельности ГП лицам, имеющим право на такую информацию; • обеспечивать преемственность и утверждать назначение руководителей; • обеспечивать ведение деятельности ГП в соответствии с кодексом надлежащего поведения; • обеспечивать надлежащий выход на пенсию и предоставление медицинских льгот и их финансирование; • обеспечивать наличие в ГП системы внутреннего аудита, соответствующей PMFA; • обеспечивать наличие в ГП справедливой, подотчетной, прозрачной, конкурентной и экономически эффективной системы закупок и обеспечения; • обеспечение соблюдения всех применимых законов и требований; и • обеспечение наличия в ГП соответствующей системы оценки для крупных инвестиционных проектов. Совет должен принимать эффективные и надлежащие меры по  взысканию всех доходов, причитающихся ГП;  предотвращению неадекватных, бесплодных и расточительных расходов, связанных с преступным поведением, и расходов, не соответствующих политике деятельности ГП;  эффективному и экономичному управлению оборотным капиталом. Совет отвечает за управление доходами, расходами, активами и обязательствами ГП. Он должен соблюдать все обязательства по налогам, сборам, пошлинам или пенсиям и аудиту в соответствии с законодательством. Совет должен принимать эффективные и соответствующие дисциплинарные меры против любого сотрудника ГП, который  не соблюдает какие-либо положения Закона об управлении государственными финансами;  совершает акт, подрывающий финансовое управление и внутренний контроль ГП;  совершает или разрешает несоответствующие, бесплодные или расточительные расходы. Совет несет ответственность за представление всех отчетов, деклараций, уведомлений и другой информации Парламенту, Министерству и Казначейству в соответствии с требованиями законодательства. 44 Совет должен незамедлительно информировать Казначейство о любой новой компании, которую намерено создать ГП, и получить одобрение от своего исполнительного органа. Члены совета должны сделать все возможное для достижения целей ГП, изложенных в меморандуме о создании ГП и установленных исполнительным органом. Если совет не может выполнять любые обязанности согласно Закону об управлении государственными финансами, то он должен незамедлительно проинформировать министра и государственное казначейство и указать причины. Согласно Законe об управлении государственными финансами (раздел 55), совет директоров ГП должен:  вести полный и надлежащий учет финансовых дел ГП;  осуществлять подготовку финансовой отчетности за каждый год в соответствии с общепринятыми принципами бухгалтерского учета;  представлять проект финансовой отчетности в течение двух месяцев после окончания года Казначейству и аудиторам;  представить прошедшую аудиторскую проверку отчетность исполнительному органу, Национальному казначейству и Генеральному ревизору в течение пяти месяцев после окончания финансового года. По согласованию с исполнительным органом совет должен заключить акционерное соглашение, где должны быть закреплены утвержденные ключевые показатели и индикаторы эффективности деятельности. Совет ГП должен также установить процедуры для квартальной отчетности в исполнительный орган в целях эффективного мониторинга и оценки производительности, и корректирующих действий. Протокол по корпоративному управлению Протокол по корпоративному управлению принят Кабинетом министров в 2003 году и устанавливает то, что все ГП должны соответствовать кодексу поведения аналогично Докладу Кинга о корпоративном управлении. Он подробно описывается во втором докладе Кинга и выравнивает принципы корпоративного управления согласно Законаe об управлении государственными финансами, одновременно защищая независимость ГП. Как акционер в ГП, правительство подвергается широкому кругу рисков, связанных с деятельностью ГП, в том числе финансовым, репутационным и политическим рискам. Каждый исполнительный орган должен обеспечить выявление и управление этими рисками. ГП должны сообщать и отчитываться перед исполнительным органом за свою финансовую и нефинансовую деятельность, сохраняя при этом независимость в процессе текущего выполнения своих обязанностей. Цель Протокола заключается в руководстве этими отношениями и определении вопросов управления. Отношения правительства с ГП похожи на отношения между холдинговой компанией и ее дочерними компаниями, особенности которых включают в себя:  сильный интерес к финансовой деятельности ГП;  отчетность и механизмы подотчетности, которые облегчают контроль со стороны акционера; 45  корректирующие действия акционера, когда стратегическое направление ГП отклоняется от желаемого акционером направления. Исполнительный орган и министр финансов представляют долю участия государства в ГП. Исполнительный орган действует как акционер, а министр финансов и Государственное казначейство несут ответственность за финансовый надзор. Руководящие принципы протокола включают следующие:  исполнительный орган должен осуществлять контроль за ГП в соответствии с их обязанностью по отчетности перед Парламентом и общественностью;  исполнительный орган должен установить четкие цели для ГП;  любые социальные обязательства, которые должно принять ГП, должны быть указаны в соглашении с акционерами;  руководители ГП должны обеспечить развитие бизнес-стратегий, политики и процедур и контролировать их проведение. Руководители ГП должны принять меры по обеспечению того, что  проводится деятельность для минимизации расхождения интересов ГП и акционера;  ГП управляются в интересах ГП, акционера и других заинтересованных сторон;  ГП и их должностные лица поддерживают самые высокие стандарты целостности, подотчетности и ответственности;  Совет имеет устав с изложением его обязанностей, выполнение которых должно раскрываться в ежегодном отчете совета в соответствии с рекомендациями Кодекса Кинга. Как минимум, устав должен закрепить обязанность совета за принятие стратегических планов, проведение мониторинга эксплуатационных характеристик и управления, определение политических процессов для обеспечения целостности управления рисками и внутреннего контроля ГП, коммуникационной политики, и выбора, направления и оценки деятельности руководителей. Совет представляет собой фундаментальную основу для применения принципов корпоративного управления в ГП. Каждое ГП должно иметь эффективный и действенный совет директоров, причем большинство членов должны быть неисполнительными директорами для обеспечения независимого и объективного процесса принятия решений. Роль совета директоров заключается в следующем:  Он несет абсолютную ответственность за результаты деятельности ГП.  Он осуществляет полный и эффективный контроль над ГП.  Он должен обеспечить соблюдение ГП законов, правил и политики государства.  Он имеет неограниченный доступ к информации ГП.  Он формулирует, контролирует и анализирует корпоративную стратегию, основные планы действий, политику управления рисками, годовые бюджеты и бизнес-планы.  Он обеспечивает достижение требуемых задач эффективности деятельности акционера. 46  Он управляет потенциальными конфликтами интересов.  Он ясно определяет уровни существенности.  Члены совета обязаны посещать ежегодные заседания.  Он обеспечивает подготовку финансовой отчетности.  Он должен проводить оценку работы председателя.  Он должен обеспечить введение новых членов в совет.  Он должен поддерживать целостность, ответственность и подотчетность. Так как член совета директоров не может эффективно решать все вопросы, то согласно Протоколу о корпоративном управлении рекомендуется создание следующих комитетов:  комитет по аудиту  комитет по вознаграждениям  комитет по назначениям  комитет по управлению рисками. В соответствии с положениями Закона об управлении государственными финансами, в Протоколе говорится, что отношения между исполнительным органом и советом директоров ГП должны регулироваться акционерным соглашением. Исполнительный орган должен внимательно следить за тем, в какой степени совет директоров в целом достигает свои цели и конкретные установленные целевые показатели, и при необходимости принимать меры по исправлению ситуации. Независимые аудиторы Аудиторы ГП должны подтвердить в аудиторском заключении, что ГП соблюдает требования Закона об управлении государственными финансами и Протокола по вопросам корпоративного управления. 47 Литература Christiansen, H. 2011. “The Size and Composition of the ГП Sector in OECD Countries.” OECD Corporate Governance Working Papers No. 5. Paris: OECD Fields, Daryl, Artur Kochnakyan, Takhmina Mukhamedova, Gary Stuggins, and John Besant-Jones. 2013. Tajikistan’s Winter Energy Crisis: Electricity Supply and Demand Alternatives. Washington, DC: World Bank. International Monetary Fund. 2011. Manual on Fiscal Transparency. Washington, DC: IMF. Laderchi, Caterina Ruggeri, Anne Olivier, and Chris Trimble. 2013. Balancing Act: Cutting Energy Subsidies While Protecting Affordability. Washington, DC: World Bank. OECD. 2005. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises. Paris: OECD. PricewaterhouseCoopers in South Africa (2011). State-owned Enterprises: Governance, Responsibility and Accountability. Public Sector Working Group: Position Paper 3. http://c.ymcdn.com/sites/www.iodsa.co.za/resource/collection/879CAE6C-7B90-49F5-A983- 28AECBCE196F/PSWG_Position_Paper_3_Governance_in_ГПs.pdf. Republic of South Africa, National Treasury. Governance Oversight Role Over ГПs. http://www.treasury.gov.za/publications/other/ГП/Governance%20Oversight%20Role.pdf. Republic of South Africa, Presidential ГП Review Committee. 2012. ГП Ownership and Oversight, Governance and Ownership Paper 3, March 5, 2012. http://www.thepresidency.gov.za/ElectronicReport/downloads/volume_3/governance_and_owner ship/ГП_Ownership.doc. Всемирный банк. 2012. Таджикистан: Оценка управления государственными расходами и финансовой подотчетности. Ноябрь 2012 года. _____ . 2013. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов. Записка № 1. Государственные расходы: размер, состав и тенденции. Отчет № 77607-TJ, август 2013 года. _____ . 2014. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов, часть 2. Записка № 4. Ключевые вопросы управления государственными финансами. Отчет № 88050-TJ, июнь 2014 года. _____ . 2014. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов, часть 2. Записка № 6. Капитальные расходы и управление государственными инвестициями. Отчет № 88050-TJ, июнь 2014 года. 48