MÉXICO: EVALUACIÓN DEL POSIBILE IMPACTO DEL INCREMENTO DE LOS IMPUESTOS AL TABACO EN LOS PRECIOS, CONSUMO Y RECAUDO DE IMPUESTOS BAJO DIFERENTES ESCENARIOS DE POLITICA EN 2018 – 2022, INCLUYENDO ESCENARIO CON INCREMENTO DEL COMERCIO ILLICITO Patricio V. Marquez* and Alberto Gónima* with inputs from Belén Sáenz de Miera Suárez** *Grupo Banco Mundial **Universidad de Baja California Contents Resumen Ejecutivo ......................................................................................................................... 3 Simulaciones para la Evaluación del Impacto Tributario del Tabaco para 2018-2022 en México ........................................................................................................................................ 3 Resultados de la simulación ........................................................................................................ 4 Modelaje del impacto en el consumo y en los ingresos fiscales por los aumentos de impuestos del tabaco .............................................................................................................................................. 8 A. Mercado de cigarrillos Observado – precio en el punto de venta y tendencias de consumo ...................................................................................................................................... 8 B. Situación actual de los impuestos a productos de tabaco en México ............................... 8 C. Evaluación del incremento de los impuestos al tabaco y su impacto en el consumo y los ingresos fiscales en México ...................................................................................................... 10 El Consumo de Cigarrillos Ilícitos En México ............................................................................. 20 Anexo I – México - Indicadores Macroeconómicos – Observado 2010-2018 & proyecciones 2019-2022 ..................................................................................................................................... 22 2 México - EVALUACIÓN DEL POSIBLE IMPACTO DEL INCREMENTO DE LOS IMPUESTOS AL TABACO EN LOS PRECIOS, CONSUMO Y RECAUDO DE IMPUESTOS BAJO DIFERENTES ESCENARIOS DE POLITICA EN 2018-2022, INCLUYENDO ESCENARIO CON INCREMENTO DEL COMERCIO ILLICITO Resumen Ejecutivo La estructura impositiva del tabaco en México en el periodo 2007-2011 ha tenido aumentos dentro del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). El impuesto ad-Valorem aumentó del 110 por ciento en 2006, en forma gradual, hasta alcanzar el 160 por ciento en 2009. En el 2010 se introdujo el impuesto específico, de 4 centavos (MXN) por cigarrillo, el cual aumentó a 35 centavos por cigarrillo en 2011. Esa política fiscal redujo gradualmente el consumo de tabaco en el país a medida que los cigarrillos se volvían menos asequibles (con relación al poder adquisitivo). La reducción de la asequibilidad se vio reforzada por la recesión económica de 2009-2011. Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones de Euromonitor Internacional para el periodo 2015- 2018, se registraron tendencias al aumento del volumen de venta de cigarrillos (como proxy del consumo). En este periodo, el precio promedio de un paquete de cigarrillos tuvo un aumento similar al de la tasa de inflación anual, resultando en un crecimiento igual a cero en términos reales. Aunque el incremento de las ventas se ha mantenido en un solo dígito (de 2.4% en 2015 a 0.8% en 2018) se espera que esta tendencia continúe. Esto se debe, según Euromonitor, a una combinación de variables que incluyen una disminución en la prevalencia del consumo, una reducción del comercio ilegal y el crecimiento de la población del país. El objetivo principal del incremento del impuesto a los productos de tabaco es contribuir a reducir el consumo de éstos y con ello reducir las enfermedades y muertes asociadas al consumo de tabaco. Este incremento contribuye a reducir el consumo principalmente entre los jóvenes y grupos vulnerables. En México, la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados está contemplando el aumento de la tributación del consumo de tabaco, junto con el de bebidas alcohólicas y azucaradas y alimentos de alto contenido calórico (“chatarra”). Con el fin de contribuir en la evaluación de impacto del aumento impositivo de productos del tabaco en México, el equipo del Programa Global de Control del Tabaco del Grupo del Banco Mundial (BM), preparo dos notas técnicas para discusión: (1) la primera, en inglés, resume la situación general del consumo del tabaco y las medidas impositivas y regulatorias relacionadas con este producto en México; y (2) la segunda, en español, resume los resultados de la evaluación de impacto del aumento impositivo de productos del tabaco, en los precios, consumo, e ingresos fiscales, bajo diferentes escenarios de reforma de política fiscal en este campo. Simulaciones para la Evaluación del Impacto Tributario del Tabaco para 2018-2022 en México En la realización de los trabajos de modelaje, el equipo del Banco Mundial consideró el compromiso del Gobierno de México como signatario del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el cual recomienda en su Artículo 61 políticas impositivas que han demostrado ser costo-efectivas para el control del consumo de 1 Las directrices para la aplicación del artículo 6 del CMCT de la OMS recomiendan: "al establecer o aumentar sus niveles nacionales de tributación, las partes deben tener en cuenta – entre otras cosas –... cambios en los ingresos de 3 tabaco. Este estudio tiene como meta: i) reducir el consumo del tabaco contribuyendo a la mejora de la salud pública; y, ii) mejorar el rendimiento y aumentar los ingresos tributarios de los impuestos públicos. El modelo de simulación, adaptado a la estructura tributaria de México, evaluó: i) el impacto potencial de las medidas de la política tributaria del tabaco sobre el precio y el consumo de tabaco y, por ende, sobre los riesgos de enfermedad, mortalidad prematura y la discapacidad asociados al consumo del tabaco; y (ii) como una externalidad positiva, su capacidad de movilizar recursos domésticos para expandir la capacidad fiscal del gobierno para financiar inversiones prioritarias y programas que beneficien a toda la población. Para el efecto, se consideraron dos escenarios: ❖ Como primer escenario. Mantener el 160% ad-Valorem y aumentar el impuesto específico de 35 centavos (MXN) por cigarrillo o 7 pesos (US$0.36) por cajetilla de 20 cigarrillos, doblándolo a 70 centavos por cigarrillo o 14 pesos (US$0.70) por cajetilla en 2020 para el periodo 2020-2022. ❖ Como opción de política alternativa (escenario 2). Una implementación con incremento gradual del impuesto específico de 35 centavos (MXN) a 80 centavos en 2020 o 16 pesos por cajetilla de 20 cigarrillos (US$0.80); 90 centavos o 18 pesos (US$0.89) por cajetilla para 2021, y un (1.00) peso por cigarrillo o 20 pesos (US$0.98 a precios del 2022) por cajetilla para 2022 (en cumplimiento del Artículo 6 del CMCT de la OMS y mejores prácticas a nivel internacional). Resultados de la simulación En la Tabla E1 se resumen los resultados del modelaje del incremento al impuesto específico para el período 2020 – 2022, y para efectos de comparación se incluyen los resultados del recaudo de impuestos al tabaco, reportados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para 2018, así como lo proyectado por el e1quipo del Banco Mundial previsto para el 2019. Reducción del consumo: Se estima que la reducción esperada del total de cigarrillos gravados (como proxy del consumo) caerá disminuyendo gradualmente en el escenario 1, al mantenerse el impuesto específico (2020 = 11.6%, 2021= 4.3% y 2022= 3.0%). En el escenario 2, con la aplicación del aumento especifico a 16.00 pesos por cajetilla de 20 cigarrillos en el primer año, se proyecta un descenso significativo del consumo, estimado en un 14.2%, y en forma gradual en los años siguientes, producto del aumento del impuesto específico cayendo 7.6% en el 2021, y 6.6 en el 20222. los hogares, para que los productos del tabaco sean menos asequibles a lo largo del tiempo con el fin de reducir el consumo y la prevalencia". 2 En los dos escenarios, el incremento previsto año a año alcanza a cubrir la combinación de la inflación esperada y el crecimiento per cápita del PIB (como proxy del crecimiento real de los salarios por empleado) como se muestra en el Anexo I (2020 = 4.3%, 2021= 4,8% y en 2022= 5.0%), en ambos casos contribuyendo al cumplimiento de las directrices del artículo 6 del CMCT. 4 Tabla E 1: México - Código Impositivo sobre el Consumo de Tabaco Actual y Propuestas de Política Tributaria para 2020-2022 2018 y Proyecciones 2018 y Proyecciones 2019: 160% ad 2019: 160% ad Valorem y MXN7.0 Valorem y MXN7.0 Tipo de Recaudo Impositivo Año Diferencia pesos específico por pesos específico por cajetilla de 20 cajetilla de 20 cigarrillos cigarrillos Impuesto vigente Impuesto vigente (efectivo en 2011) Linea de base 2018 Promedio de precios al consumidor (US$ $ 2.59 cajetilla/20 cigarrillos) 2018 Recaudación de impuestos al tabaco (millones US$) $ 2,154.8 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad- $ 2,712.0 Valorem y específico e IVA millones US$) Impuesto vigente Impuesto vigente (efectivo en 2011) Diferencia Proyecciones 2019 Promedio de precios al consumidor (US$ $ 2.63 cajetilla/20 cigarrillos) 2019 Recaudación de impuestos al tabaco (millones US$) $ 2,159.7 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad- $ 2,728.2 Valorem y específico & IVA millones US$) Impuesto específico (Escenario 1) Aumento del impuesto específico de Aumento gradual del aumenta de 7.00 7.00 pesos (US$.36) a 14.00 pesos (US$0.70) para el impuesto específico a pesos a 14.00 periodo 2020 -2022 comparado con aumento 16.00 pesos (US$0.80) Diferencia pesos/cajetilla de 20 gradual (Escenario 2) a 16.00 pesos (US$0.80) /cajetilla en el primer cigarrillos /cajetilla de 20 cigarrillos en el primer año (2020) año (Escenario 2) (Escenario 1) 2020 Promedio de precios al consumidor (US$ $ 3.29 $ 3.49 $ 0.20 cajetilla/20 cigarrillos) Recaudación de impuestos al tabaco (millones US$) $ 2,544.4 $ 2,650.0 $ 105.6 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad- $ 3,177.1 $ 3,301.4 $ 124.3 Valorem y específico & IVA millones US$) Aumento del impuesto específico de 7.00 pesos Impuesto específico Aumento gradual del (US$0.36) a 14.00 pesos (US$0.70) para el periodo se mantiene en 10.00 impuesto específico a 2020 -2022 comparado con aumento gradual a 18.00 pesos (US$0.70) 18.00 pesos (US$0.89) Diferencia pesos (US$0.89) /cajetilla de 20 cigarrillos en el /cajetilla de 20 por cajetilla en el segundo año (2021) cigarrillos segundo año Promedio de precios al consumidor (US$ 2021 $ 3.57 $ 4.05 $ 0.48 cajetilla/20 cigarrillos) Recaudación de impuestos al tabaco (millones US$) $ 2,607.4 $ 2,826.1 $ 218.7 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad- $ 3,264.9 $ 3,525.8 $ 261.0 Valorem y específico & IVA millones US$) Aumento del impuesto específico de 7.00 pesos Aumento gradual del Impuesto específico (US$0.36) a 14.00 pesos (US$0.70) para el periodo impuesto específico a aumento gradual a 2020 -2022 comparado con aumento gradual a 20.00 20.00 pesos (US$0.98) Diferencia US$ 2.00/cajetilla de pesos (US$0.98) /cajetilla de 20 cigarrillos en el por cajetilla en el tercer 20 cigarrillos tercer año (2022) año Promedio de precios al consumidor (US$ 2022 $ 3.78 $ 4.61 $ 0.84 cajetilla/20 cigarrillos) Recaudación de impuestos al tabaco (millones US$) $ 2,652.60 $ 2,988.96 $ 336.36 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad- $ 3,327.89 $ 3,733.35 $ 405.46 Valorem y específico & IVA millones US$) Fuente: Estimativos equipo BM. 5 Aumento del recaudo tributario: Los ingresos fiscales totales del consumo de cigarrillos (impuestos especifico y ad-Valorem, e IVA) aumentarían de US$2,728 millones y 0.22% del PIB proyectado para 2019 a: Primer escenario de incremento del impuesto específico en el primer año solamente: 1. US$3,177 millones en 2020 (0.24% del PIB) 2. US$3,265 millones en 2021 (0.23% del PIB) 3. US$3,328 millones en 2022 (0.23% del PIB) Opción de política alternativa de incremento gradual del impuesto específico 2020- 2022: 4. US$3,301 millones en 2020 (0.25% del PIB) 5. US$3,526 millones en 2021 (0.25% del PIB) 6. US$3,733 millones en 2022 (0.26% del PIB) Carga tributaria de impuestos totales/cajetilla de 20 cigarrillos (impuestos ad-Valorem y específico, e IVA como % de precio al consumidor) aumentaría de 66.2% proyectado en el 2019 a: Primer escenario de incremento del impuesto específico en el primer año solamente: 1. 69.2% en el 2020 2. 68.5% en el 2021 3. 68.0% en el 2022 Opción de política alternativa de incremento gradual del impuesto específico 2020- 2022: 4. 69.9% en el 2020 5. 69.5% en el 2021 6. 69.2% en el 2022 Elasticidad de precios e ingresos: México es clasificado por el Banco Mundial como país de ingresos medianos altos (UMIC). La elasticidad precio seleccionada de -0.52 como promedio para las tres clases de cigarrillos: económicos, de precio medio, y de clase premier,3 es consistente con los hallazgos de la Agencia Internacional para la Investigación sobre el Cáncer (International Agency for Research on Cancer - IARC, World Cancer Report 2014) que concluyen que "la elasticidad de precios para la demanda de los países de ingresos altos (HIC) se estima que es -0.4 y entre -0.6 y-0.8 en los países de ingresos bajos y medianos (LMIC)”. Para la elasticidad ingreso, se encontró en el mismo estudio un promedio de 0.49%. Es decir, ante un aumento del 10% en el ingreso total de los hogares, el gasto en cigarrillos aumentaría un 4.9%. La elasticidad de los ingresos adoptada como promedio es equivalente a la de los fumadores en los países de ingresos altos. El Consumo de Cigarrillos Ilícitos En México: estimando el costo del comercio ilícito y su impacto fiscal debido a un aumento de los impuestos especiales sobre los cigarrillos en México Como se indica en la nota técnica en inglés sobre la situación general del consumo del tabaco y las medidas impositivas y regulatorias relacionadas con este producto en México, los datos de Euromonitor demuestran que el aumento de los volúmenes de contrabando de cigarrillos en 3 Fuente: J A Jiménez-Ruiz, B Sáenz de Miera, L M Reynales-Shigematsu, et al. The impact of taxation on tobacco consumption in México, Tobacco Control 2008; 17:105-110. 6 México después de la reforma fiscal de 2010 tuvo solo un efecto de corto plazo, y luego los volúmenes regresaron al nivel previo a la reforma. De hecho, en un estudio reciente (2019), donde se investigó el consumo de cigarros ilícitos en el país, los autores concluyen que la actividad representa sólo 8.8% del consumo total de cigarrillos en México, muy inferior del porcentaje que la industria del tabaco ha sostenido en los últimos años, sin estudios transparentes que la respalden. En base de la evidencia disponible, y con el fin de estimar el costo del comercio ilícito y su impacto fiscal debido a un aumento de los impuestos especiales sobre los cigarrillos en México, se hicieron simulaciones, que generaron los siguientes resultados: • Para el escenario 1, manteniendo el 160% ad-Valorem y aumentar el impuesto específico de 35 centavos (MXN) por cigarrillo o 7 pesos por cajetilla, doblándolo a 70 centavos por cigarrillo o 14 pesos por/ cajetilla en el año 2020: se espera que aumente el precio promedio por cajetilla de 20 cigarrillos en el punto de venta de 51.50 pesos MXN estimado para 2019, a 65.45 pesos MXN, con una disminución del consumo legal de 1,570 millones de cajetillas proyectado para el 2019 a 1,389 millones de cajetillas (181 millones menos). Con los supuestos adoptados, el consumo ilícito aumentaría de 138 millones de cajetillas estimados para el 2019, a 166 millones de cajetillas en el 2020. El recaudo estimado por impuestos ad-Valorem y específico sería de 50,582 millones de pesos MXN. Comparando el aumento previsto de los ingresos por impuestos especiales (8,252 millones de pesos MXN) para el 2020 en el escenario 1, con el aumento esperado de ingresos fiscales no recaudados por el incremento del consumo ilícito en un monto estimado 428 millones de pesos MXN, representaría un riesgo relativamente bajo de aproximadamente el 5% en la pérdida de ingresos adicionales debido al comercio ilícito. • Para el escenario 2, manteniendo el 160% ad-Valorem, e incrementar gradualmente el impuesto específico de 35 centavos (MXN) a 80 centavos por cigarrillo o 16 pesos por cajetilla en el 2020, el precio promedio aumentaría con relación al escenario 1, se reduciría el consumo en un 14%; el recaudo adicional del impuesto ad-Valorem y específico aumentaría en cerca de 10,352 millones de pesos MXN, que comparado con el riesgo de un ingreso fiscal no recaudado estimado en 283 millones de pesos MXN el porcentaje se reduciría por debajo del 3%. 7 Modelaje del impacto en el consumo y en los ingresos fiscales por los aumentos de impuestos del tabaco A. Mercado de cigarrillos Observado – precio en el punto de venta y tendencias de consumo De acuerdo con las estadísticas de precios de cajetillas de 20 cigarrillos (marcas seleccionadas) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)4 y las bases de datos de Euromonitor, se observa que el mayor aumento de precios promedio por cajetilla en el periodo 2010-2017 se dio en el 2011 (cerca de 29%) generado por el aumento del impuesto específico de 4 a 35 centavos por cigarrillo. Después de ese aumento, el impuesto selectivo (ad-Valorem y específico) sobre los cigarrillos no ha cambiado, pero la industria siguió aumentando sus precios de un promedio de 35.45 pesos por cajetilla en 2011, a 45.00 pesos promedio en 2017 equivalente a un 27% de aumento en precios corrientes. En términos de valor real, como lo muestra la Figura 1, el precio promedio de un paquete de cigarrillos en el mismo período tuvo un aumento similar al de la tasa de inflación anual, resultando en un crecimiento igual a cero (=0) en términos reales. Figura 1: México - Índice de Precios del Cigarrillo comparado al Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) – 2000 - 2018 120.00 100.00 80.00 60.00 40.00 20.00 0.00 Jul 2017 Jul 2003 Jul 2010 May 2002 Jun 2006 May 2009 Jun 2013 May 2016 Abr 2005 Abr 2012 Dic 2002 Nov 2005 Dic 2009 Nov 2012 Dic 2016 Mar 2001 Feb 2004 Sep 2004 Mar 2008 Feb 2011 Sep 2011 Mar 2015 Ene 2000 Ago 2000 Ene 2007 Ago 2007 Ene 2014 Ago 2014 Feb 2018 Oct 2001 Oct 2008 Oct 2015 Indice General de precios al consumidor (IPC) IPC de Cigarrillos Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). B. Situación actual de los impuestos a productos de tabaco en México Desde la década de 1980, los productos del tabaco en México han sido gravados con un impuesto especial, además del impuesto sobre la renta de las empresas tabacaleras y el impuesto sobre el valor agregado (IVA). Este impuesto se denomina Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). La estructura impositiva del tabaco en México en el periodo 2007-2011 ha tenido aumentos dentro del IEPS. El impuesto ad-Valorem aumentó del 110 por ciento en 2004, en forma gradual, 4 Los datos del INEGI corresponden al precio promedio en enero de la información recolectada en distintas ciudades (sólo cajetillas de 20 cigarros de las marcas de interés). Para construir el precio promedio se utilizó la participación de mercado de las principales marcas según Euromonitor. 8 hasta alcanzar el 140% en 2007 y el 160 % en 2009 y se ha mantenido en este nivel hasta el 2019. El impuesto ad-Valorem se calcula sobre el precio de venta al detallista (incluye el valor ex fábrica y el margen de ganancia de los productores). En el 2010 se introdujo el impuesto específico, de 4 centavos (MXN) por cigarrillo, el cual aumentó en 2011 a 35 centavos por cigarrillo o por 0.75 g de tabaco en el caso de otros productos, que es el peso medio de un cigarrillo. La estrategia general del gobierno es gravar fuertemente los productos del tabaco para desalentar su consumo. La Tabla 1, describe la estructura impositiva actual vigente desde 2011. Como resultado de los aumentos de la industria mostrados en la Figura 1 durante el periodo 2011-2019, el precio de una cajetilla de 20 cigarrillos al consumidor ha aumentado, mientras que se ha mantenido la misma estructura impositiva desde el 2011. Consecuentemente, la carga tributaria de impuestos totales/cajetilla de 20 cigarrillos (impuesto total – ad-Valorem y específico & IVA como % de precio al consumidor) ha disminuido del 68% en 2015, al 66.4% en 2018 (ver Tabla 2). Sin embargo, según la OMS, esas estrategias fiscales sólo cumplen su finalidad si la carga tributaria total representa al menos dos tercios del precio de venta al por menor (75% del precio promedio de venta al consumidor). Tabla 1: México - Estructura Impositiva Actual de Cigarrillos Proyecciones 2019: 160% ad-Valorem y Actual/ Descripción de la Estructura MXN7.0 pesos 2018 Base de Impuestos (para efectos de cálculo) Impositiva del Tabaco específico por cajetilla de 20 cigarrillos MXN/US$ MXN/US$ Impuesto a Cigarrillos Impuesto ad-Valorem (impuesto En base a la estructura impositiva se calcula sobre el especial sobre producción y 160% 160% precio de venta al detallista (incluye el margen de servicios - IEPS) ganancia). Se aplica sobre el precio de venta del distribuidor en el punto de venta (incluye costos de producción y Impuesto al valor agregado (Ley 16% 16% margen de utilidad del productor y del IVA) detallista/minorista - después del Impuesto Específico y ad-Valorem) [1] MXN MXN 0.35 Por cada unidad de cigarrillo en pesos MXN 0.35 $ Impuesto Específico (impuesto $ 0.018 Por cada unidad de cigarrillo en US$ 0.018 especial sobre producción y MXN servicios - IEPS) [2] MXN 7.00 Cajetilla de 20 cigarrillos en pesos MXN/cajetilla) 7.00 $ $ 0.36 Cajetilla de 20 cigarrillos (US$/cajetilla) 0.36 [1] Nota: se asume que el recaudo del IVA (16%) se incluye en toda la cadena de distribución desde ex-fábrica hasta el punto de venta, para un porcentaje sobre el precio promedio al consumidor equivalente al 13.79% del precio final. [2] IEPS Especifico vigente desde 2011. 9 C. Evaluación del incremento de los impuestos al tabaco y su impacto en el consumo y los ingresos fiscales en México Para simular los ingresos fiscales y el impacto en el consumo de los aumentos de los impuestos del tabaco propuestos en México en el período 2020 – 2022, los parámetros del modelo se construyeron con los siguientes supuestos (mayores detalles se encuentran en el Anexo I): Los impuestos al tabaco son impuestos que tienen un doble beneficio: (i) reducir los riesgos de enfermedad, mortalidad prematura y discapacidad asociados al consumo del tabaco, así como promover el ahorro en la prestación de los servicios de salud eliminando costos en el tratamiento de enfermedades que son generalmente prevenibles; y (ii) movilizar ingresos nacionales adicionales para expandir el espacio fiscal y, por ende, la capacidad presupuestaria del gobierno para financiar inversiones prioritarias y programas que beneficien a toda la población. Elasticidad de precios e ingresos: para llevar a cabo una calibración del modelo de simulación adaptado a la estructura impositiva actual del código tributario de México, se seleccionó la elasticidad de precios e ingresos que se muestra en el recuadro 1 5. México es clasificado por el Banco Mundial como país de ingresos medianos altos (UMIC). Recuadro 1: Elasticidad Precio y Elasticidad Ingreso de Cigarrillos en México Elasticidades de demanda de tabaco en México Elasticidad Elasticidad precio - cigarrillos económicos -0.52 Elasticidad precio - cigarrillos precio-medio -0.52 Elasticidad precio - cigarrillos premier -0.52 Elasticidad ingreso (proxy de gasto) cigarrillos económicos 0.49 Elasticidad ingreso (proxy de gasto) cigarrillos precio-medio 0.49 Elasticidad ingreso (proxy de gasto) cigarrillos premier 0.49 Fuente: J A Jiménez-Ruiz, B Sáenz de Miera, L M Reynales-Shigematsu, et al. The impact of taxation on tobacco consumption in México, Tobacco Control 2008; 17:105-110. La elasticidad de precios adoptada es consistente con los hallazgos de la Agencia Internacional para la Investigación sobre el Cáncer (IARC, 2014) que concluye que "la elasticidad de precios para la demanda de los países de altos ingresos (HIC) se estima que es -0.4 y entre -0.6 y-0.8 en los países de ingresos bajos y medianos (LMIC)”. Los resultados obtenidos en el estudio de la referencia muestran que, en México, el precio de los cigarrillos es un factor significativo en las decisiones de los miembros de los hogares encuestados6. Todas las elasticidades se presentan estadísticamente significativas e inelásticas (elasticidad menor a 1). Esto significa que, ante un aumento del 10% en el precio de los cigarrillos, la demanda disminuiría en un 5.2%. La elasticidad de los ingresos de los hogares también afecta el comportamiento de los fumadores, encontrándose que un incremento del 10% en los ingresos, está 5 Fuente: The impact of taxation on tobacco consumption in México; J A Jiménez-Ruiz, B Sáenz de Miera, L M Reynales-Shigematsu, et al.; Tob Control 2008 17: 105-110 originally published online February 19, 2008, doi: 10.1136/tc.2007.021030. 6 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) para el periodo 1994 a 2005; Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). 10 significativamente asociado con un 4.9% de aumento en el número de cigarrillos consumidos. Esta elasticidad ingreso (0.49), está en el rango de los fumadores en los países de altos ingresos. Sobre la base del consumo de cigarrillos que pagaron impuestos en México en el periodo 2015 a 20187 (ver Tabla 2) y la recaudación de impuestos al tabaco reportada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se estimó que para el 2018, el precio promedio de la cajetilla de 20 cigarrillos fue cerca de 49.90 pesos MXN (US$2.60), para un total del recaudo por impuestos directos al consumo de tabaco de 41,452 millones de pesos (US$2,155 millones). Tabla 2: México - Cigarrillos gravados (como a proxy al consumo) y tendencias de precios al consumidor Resumen de Resultados Real/ Real 2015 Real 2016 Real 2017 Línea de CIGARRILLOS base 2018 Número total de cigarrillos vendidos (millones - unidad) [1] 30,267.9 30,631.2 30,925.2 31,177.6 Promedio de precios al consumidor (pesos (MXN) cajetilla/20 cigarrillos) [1] 42.24 44.28 47.18 49.86 Promedio de precios al consumidor (US$ cajetilla/20 cigarrillos) $ 2.67 $ 2.37 $ 2.49 $ 2.59 Carga tributaria impuestos al tabaco/cajetilla de 20 cigarrillos (ad- Valorem & específico como % del precio al consumidor) 54.2 53.1 52.9 52.6 Carga tributaria de impuestos totales/cajetilla de 20 cigarrillos (impuesto total – ad-Valorem y específico & IVA como % de precio al consumidor) 68.0 66.9 66.7 66.4 Recaudación de impuestos al tabaco (millones pesos MXN) [2] 36,890.6 38,097.2 39,123.7 41,451.6 Recaudación de impuestos al tabaco (millones US$) [2] $ 2,328 $ 2,041 $ 2,067 $ 2,155 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad-Valorem y específico, IVA millones pesos MXN [3] 45,708.6 46,394.6 48,028.4 52,171.8 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad-Valorem y específico, IVA millones US$ [3] $ 2,884 $ 2,486 $ 2,537 $ 2,712 Contribución como % del PIB 0.25% 0.23% 0.22% 0.22% Variación (reducción/incremento) del consumo en % Total, variación en % de cigarrillos vendidos (proxy del consumo) 2.4 1.2 1.0 0.8 Fuente Proyecciones 2019 - 2022: Estimativos equipo BM. [1] Periodo 2015-2017. Fuente: Euromonitor International Cigarettes in Mexico, ajustados por el modelo en base a la distribución del mercado por clase de cigarrillos. [2] Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México. http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Paginas/unica2.aspx [3] Nota: este resultado asume que el recaudo del IVA (16%) se incluye en toda la cadena de distribución desde ex-fábrica hasta el punto de venta, para un porcentaje sobre el precio promedio al consumidor equivalente al 13.79%. Estos datos de recaudo de impuestos ad-Valorem y específicos para 2018, proporcionaron las métricas para calibrar el modelo de simulación ajustado a la estructura impositiva de los cigarrillos en México. De acuerdo con el modelo, proyectando los datos del 2018, se obtuvo una recaudación de 40,861 millones de pesos, que comparado con los 41,452 millones reportados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dan una diferencia del orden de (+/-) 1.45%, rango estadísticamente aceptable. Del análisis de resultados, se determinó que los impuestos promedio totales cobrados por el fisco, incluyendo IVA (carga tributaria total), ascienden al 66.4% del precio final promedio (Tabla 2), muy por debajo del umbral del 75% recomendado por la OMS. 7 Euromonitor International Cigarettes in Mexico, Agosto 2018 11 Evaluación de impacto: para evaluar el impacto del incremento de impuesto específico en los ingresos fiscales del tabaco, el precio y el consumo, las simulaciones consideran: i) proyectar los ingresos y consumo manteniendo la estructura impositiva vigente, para el año 2019; y ii) estimar el impacto del incremento del impuesto específico por cigarrillo de 35 centavos (US$0.018) actual a un rango de 70 centavos (US$0.035) hasta 1 peso (US$0.049 a la tasa de cambio proyectada para 2022) por cigarrillo en el periodo 2020-2022 considerando dos posibles escenarios (ver Tabla 3): ❖ Como primer escenario. Mantener el 160% ad-Valorem y aumentar el impuesto específico de 35 centavos (MXN) por cigarrillo o 7 pesos (US$0.36) por cajetilla, doblándolo a 70 centavos por cigarrillo o 14 pesos (US$0.70) por cajetilla en 2020 para el periodo 2020-2022. ❖ Como opción de política alternativa (escenario 2). Mantener el 160% ad-Valorem e incrementar gradualmente el impuesto específico de 35 centavos (MXN) a 80 centavos por cigarrillo en 2020 o 16 pesos por cajetilla (US$0.80); 90 centavos o 18 pesos (US$0.89) por cajetilla para 2021, y un (1.00) peso por cigarrillo o 20 pesos (US$0.98 a precios del 2022) por cajetilla para 2022 (en cumplimiento del Artículo 6 del CMCT de la OMS y mejores prácticas a nivel internacional). Las simulaciones estiman el recaudo a 2019 en base a los datos disponibles del año 2018 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las proyecciones de consumo de Euromonitor para 2019. En las simulaciones de política impositiva para 2020-2022 se asume que la industria transferirá los aumentos impositivos al consumidor8 (Pass-through =1). Resultados: Los resultados de la simulación basada en estimaciones del equipo del Banco Mundial se incluyen en las Tablas 4 y 5. Éstas presentan los impactos proyectados en el incremento de precios al consumidor, la reducción de los cigarrillos gravados (como un indicador del consumo) y los ingresos generados por los dos escenarios. Igualmente se compara el impacto que genera el incremento del impuesto específico, así como los impuestos totales a los cigarrillos incluyendo el IVA, y su contribución al PIB del país en comparación con las proyecciones de 2019. En base a la calibración del modelo según se presentó en la Tabla 2, se simuló el consumo y los ingresos fiscales en las proyecciones del 2019, con todas las variables permaneciendo iguales. 8 . El pass-through resulta clave para determinar cuál va a ser la incidencia del impuesto en el consumidor (básicamente, cuánto aumentará el precio de una cajetilla de cigarrillos en el punto de venta con el nuevo impuesto) 12 Tabla 3: México - Estructura del Impuesto sobre el Consumo de Tabaco - Escenarios de Política Alternativa 2020-2022 Situación actual Escenario 1 Escenario 2 Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones 2019: 160% 2020: 160% 2021: 160% 2022: 160% 2020: 160% 2021: 160% 2022: 160% ad-Valorem ad-Valorem ad-Valorem ad-Valorem ad-Valorem ad-Valorem ad-Valorem Descripción de la y MXN7.0 y nuevo y nuevo y nuevo y nuevo y nuevo y nuevo Real/ Estructura pesos impuesto impuesto impuesto impuesto impuesto impuesto Base de Impuestos 2018 Impositiva del específico específico específico específico específico específico específico (para efectos de cálculo) Tabaco por cajetilla MXN14 MXN14 MXN14 MXN16 MXN18 MXN20 de 20 pesos/ pesos/ pesos/ pesos/ pesos/ pesos/ cigarrillos cajetilla cajetilla cajetilla cajetilla cajetilla cajetilla MXN/US$ MXN/US$ MXN/US$ MXN/US$ MXN/US$ MXN/US$ MXN/US$ MXN/US$ Impuesto a los Cigarrillos Impuesto ad- En base a la estructura Valorem impositiva se calcula sobre el (impuesto especial 160% 160% 160% 160% 160% 160% 160% 160% precio de venta al detallista sobre producción (incluye el margen de ganancia). y servicios - IEPS) Se aplica sobre el precio de venta del distribuidor en el punto de venta (incluye costos Impuesto al valor de producción y margen de agregado (Ley 16% 16% 16% 16% 16% 16% 16% 16% utilidad del productor y del IVA) detallista/minorista - después del Impuesto Específico y ad- Valorem) [1] MXN MXN MXN MXN MXN MXN MXN MXN por cada unidad de cigarrillo en Impuesto 0.35 0.35 0.70 0.70 0.70 0.80 0.90 1.00 pesos MXN Específico por cada unidad de cigarrillo en $ 0.018 $ 0.018 $ 0.035 $ 0.035 $ 0.034 $ 0.040 $ 0.045 $ 0.049 (impuesto especial US$ sobre producción MXN MXN MXN MXN MXN MXN Cajetilla de 20 Cigarrillos en MXN 14.00 MXN 14.00 y servicios - IEPS) 7.00 7.00 14.00 16.00 18.00 20.00 pesos MXN/cajetilla [2] Cajetilla de 20 Cigarrillos $ 0.36 $ 0.36 $ 0.70 $ 0.69 $ 0.68 $ 0.80 $ 0.89 $ 0.98 (US$/cajetilla) [1] Nota: se asume que el recaudo del IVA (16%) se incluye en toda la cadena de distribución desde ex-fábrica hasta el punto de venta, para un porcentaje sobre el precio promedio al consumidor equivalente al 13.79% del precio final. [2] IEPS Especifico vigente desde 2011. 13 ❖ De acuerdo con lo propuesto para el escenario 1, la Tabla 4 muestra los ingresos del año base 2018 y proyectados con la misma estructura impositiva al consumo del tabaco para 2019 (Euromonitor), así como el impacto en los precios promedio por cajetilla de 20 cigarrillos con el incremento gradual y la posible respuesta del consumidor. Introduciendo el incremento del impuesto específico de 35 centavos por cigarrillo vigente en el 2019 a 70 centavos cigarrillo o 14 pesos MXN por cajetilla en enero de 2020, el recaudo de impuestos selectivos (ad-Valorem y específico), se estima en 50,582 millones de pesos MXN (US$2,544 millones) generando aproximadamente 8,252 millones de pesos MXN (US$385 millones) adicionales al recaudo proyectado para 2019 de 42,330 millones de pesos (US$2,160 millones). El total de los ingresos tributarios del tabaco recaudados (impuestos selectivos e IVA9) aumentaría de 53,472 millones de pesos MXN (US$2,728 millones) estimado para 2019 (0.22% del PIB) a 63,160 millones de pesos MXN (US$3,177 millones) a finales del 2020 (0.24% del PIB – en base a proyecciones del anexo I), que representan una recaudación de ingresos tributarios adicional de cerca de 9,688 millones de pesos MXN (US$449 millones), mientras que el número de los cigarrillos gravados (como proxy del consumo) se estima en una reducción de alrededor del 11.6% del monto proyectado para 2019 (estimado con un incremento del 0.7%; comparado con finales del 2018). Los ingresos tributarios totales recaudados (incluido el IVA) por productos del tabaco previstos para 2021 manteniendo tanto el ad-Valorem (160%) como el impuesto específico de 70 centavos por cigarrillo o 14 pesos por cajetilla de 20 cigarrillos (US$0.69), son de 65,787 millones de pesos MXN (US$3,265 millones) o alrededor del 0.23% del PIB, lo que representa un aumento de cerca de 2,627 millones de pesos MXN (US$88 millones) sobre el recaudo estimado para 2020; mientras que el número esperado de cigarrillos gravados se estima que se reducirá en cerca del 4.3%. El total de los ingresos tributarios del tabaco para 2022 manteniendo tanto el ad-Valorem como el específico (0.70 centavos por cigarrillo), aumentaría a 68,055 millones de pesos MXN (US$3,328 millones) considerando solo el ajuste nominal de la industria, equivalente a 0.23% del PIB según proyecciones del anexo I para 2022. El número esperado de cigarrillos gravados se estima que bajaría en un 3.0% sobre el consumo estimado para 2021. La carga tributaria de los impuestos totales como % de precio al consumidor aumentaría en el 2020 al 69.2% comparándose con el 66.2% estimado para 2019, quedando sin embargo por debajo del 75% recomendado por la OPS/OMS. Adicionalmente, al no haber otros aumentos en la estructura impositiva dentro de este escenario, este porcentaje se degradaría en los años subsiguientes (2021 y 2022) a 68.5% y 68% respectivamente, reduciendo el impacto esperado en la disminución de cigarrillos consumidos. Alternativamente, para prevenir este efecto en los años siguientes, sería necesario introducir la indexación automática por la inflación en cumplimiento de las directrices del artículo 6 del CMCT. 9 Nota: este resultado asume que el recaudo del IVA (16%) se incluye en toda la cadena de distribución de los cigarrillos, desde ex fábrica hasta el punto de venta, para un porcentaje neto sobre el precio promedio al consumidor equivalente al 13.79%. 14 Tabla 4: México - Resumen del Impacto del Incremento Impositivo del Tabaco - Opción de Política de Incremento Único [3] Proyecciones Periodo 2020-2022 (Escenario 1) Contribución estimada al PIB Contribución estimada al PIB Contribución estimada al PIB Contribución estimada al PIB Contribución estimada al PIB Proyecciones Proyecciones Proyecciones Proyecciones 2020: 160% 2021: 160% 2022: 160% 2019: 160% ad-Valorem ad-Valorem y ad-Valorem ad-Valorem y 2018 y nuevo nuevo y nuevo MXN7.0 Tipo de Recaudo Impositivo Línea de impuesto impuesto impuesto pesos base: específico específico específico específico por MXN14 MXN14 MXN14 cajetilla de 20 pesos/ pesos/ pesos/ cigarrillos cajetilla cajetilla cajetilla Número total de cigarrillos vendidos (millones - unidad) [1] 31,177.6 31,393.7 27,765.6 26,581.9 25,790.5 Promedio de precios al consumidor (pesos (MXN) cajetilla/20 cigarrillos) [1] 49.86 51.54 65.45 71.95 77.28 Promedio de precios al consumidor (US$ cajetilla/20 cigarrillos) $ 2.59 $ 2.63 $ 3.29 $ 3.57 $ 3.78 Recaudación de impuestos al tabaco (millones pesos MXN) [2] 41,451.6 42,330.0 50,581.8 52,540.1 54,245.7 Recaudación de impuestos al tabaco (millones US$) [2] $ 2,155 0.18% $ 2,160 0.17% $ 2,544 0.19% $ 2,607 0.19% $ 2,653 0.18% Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad- Valorem /específico, IVA millones pesos MXN [2] 52,171.8 53,471.9 63,160.4 65,786.9 68,055.4 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad- Valorem y específico, & IVA millones US$) [2] $ 2,712 0.22% $ 2,728 0.22% $ 3,177 0.24% $ 3,265 0.23% $ 3,328 0.23% Carga tributaria de impuestos totales/cajetilla de 20 cigarrillos (impuesto total – ad-Valorem y específico & IVA como % de precio al consumidor) 66.37 66.19 69.25 68.50 67.98 Total, variación en % de cigarrillos vendidos (proxy del consumo) 0.8 0.7 -11.6 -4.3 -3.0 Fuente: Proyecciones 2019 - 2022: Estimativos equipo BM. [1] Periodo 2015-2017. Fuente: Euromonitor International Cigarettes in Mexico, ajustados por el modelo en base a la distribución del mercado por clase de cigarrillos. [2] Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México. http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Paginas/unica2.aspx [3] Nota: este resultado asume que el recaudo del IVA (16%) se incluye en toda la cadena de distribución desde ex-fábrica hasta el punto de venta, para un porcentaje sobre el precio promedio al consumidor equivalente al 13.79%. 15 La Figura 2 muestra la evolución del total de los cigarrillos gravados como proxy del consumo desde 2015 hasta el 2019, y las proyecciones después de la implementación del aumento al impuesto específico de 35 a 70 centavos por cigarrillo dentro de este escenario. El mayor impacto, tanto en la reducción del consumo como en el incremento de la recaudación, se observa en el año 2020. Al no haber cambio en la estructura impositiva en los años subsiguientes (2021-2022), el efecto de los impuestos especiales al tabaco se disipa y las tendencias de las curvas eventualmente convergerían hasta replicar las observadas en el periodo 2015-2019 con riesgo a experimentar aumentos potenciales en el consumo. Figura 2 – México – Proyecciones del Incremento del Impuesto Específico a 70 centavos por cigarrillo (Escenario 1) 2019-2022 México - Proyecciones del recaudo del impuesto selectivo (especifico & ad- Valorem) y total (& IVA) al tabaco (millones pesos MXN) vs. Cigarrillos vendidos (proxy consumo) 80,000 31,394 35,000.0 30,925 31,178 Total recaudación de impuestos al tabaco, selectivos (ad- 30,631 cigarrillos sujetos a impuesto al tabaco (millon unidades) 30,268 63,160 65,787 68,055 70,000 30,000.0 26,582 25,791 Valorem y específico) y total (incluyendo IVA) 27,766 60,000 25,000.0 50,000 52,172 53,472 52,540 54,246 20,000.0 50,582 40,000 46,395 48,028 45,709 (millones pesos MXN) 41,452 42,330 15,000.0 36,891 38,097 39,124 30,000 10,000.0 20,000 10,000 5,000.0 - - 2015 2016 2017 2018 2019 S1 2020 S1 2021 S1 2022 S1 Proyección Proyección Proyección Proyección AÑO Total recaudo impuesto selectivo (especifico & ad-Valorem) al tabaco (millones pesos MXN) Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad valorem /específico, IVA millones pesos MXN [2] Total cigarrillos vendidos con impuesto selectivo (excise Tax) (proxy de consumo) (millones unidades) Fuente: Estimativos equipo BM. ❖ De acuerdo con lo propuesto para el escenario 2, el impuesto específico de 35 centavos por cigarrillo subiría a 80 centavos en el 2020, a 90 centavos en el 2021 y a 1.00 peso por cigarrillo en el 2022, manteniendo el ad-Valorem igual en el 160% del precio al detallista/ ex fabrica, incluyendo el margen de ganancia y antes de impuestos. Para el año 2020 se propone aumentar el impuesto específico de 35 centavos vigente hasta el 2019, a 80 centavos por cigarrillo, o 16.00 pesos MXN (US$0.80) por cajetilla de 20 cigarrillos. Dicho aumento sería compatible con el artículo 6 del CMCT, dado que el aumento propuesto excede el aumento proyectado del crecimiento per cápita del PIB y la inflación. La Tabla 5 presenta la reducción de consumo esperada, los ingresos generados por este escenario, y el impacto que el incremento del impuesto específico genera en los 16 impuestos selectivos al tabaco (específico y ad-Valorem) y en el recaudo total del gobierno derivado de productos del tabaco, así como su contribución al PIB del país en comparación con las proyecciones de 2019. El aumento previsto del impuesto específico al consumo del tabaco de 16.00 pesos MXN (US$0.80) por cajetilla de 20 cigarrillos generaría un ingreso tributario por impuestos directos (especifico y ad-Valorem) de 52,682 millones de pesos MXN (US $2,650 millones) o alrededor del 0.20% del PIB para 2020. Esto representaría un aumento de cerca de 10,350 millones de pesos MXN (US $490 millones) sobre el recaudo proyectado para 2019, de 42,330 millones de pesos MXN (US$2,160 millones). Los ingresos fiscales totales del tabaco aumentarían de 53,472 millones de pesos MXN (US $2,728 millones) proyectado para 2019 a 65,630 millones de pesos MXN (US $3,301 millones) en 2020 (0.25% del PIB), mientras que el número esperado de cigarrillos gravados (como proxy del consumo) se estima que caería en un 14.2%. Para 2021, manteniendo el ad-Valorem en 160% e incrementando el impuesto específico a 90 centavos por cigarrillo o 18.00 pesos (US$0.89), los ingresos del impuesto sobre el consumo de tabaco proyectados serían de aproximadamente 56,946 millones de pesos MXN (US $2,826 millones). Los ingresos tributarios totales del tabaco para 2021 se estiman en 71,045 millones de pesos MXN (US $3,526 millones) o alrededor del 0.25% del PIB, y el consumo caería en aproximadamente el 7.6%. Para 2022, manteniendo el ad-Valorem en 160% e incrementando el impuesto específico de 90 centavos a 1.00 peso por cigarrillo o 20.00 pesos (US$0.98) por cajetilla, los ingresos del impuesto sobre el consumo de tabaco proyectados serían de aproximadamente 61,124 millones de pesos MXN (US $2,989 millones). El recaudo tributario total del consumo del tabaco para 2022 se estima en 76,350 millones de pesos MXN (US $3,733 millones) o alrededor del 0.26% del PIB, y el consumo caería en aproximadamente el 6.6%. La carga tributaria de impuestos totales como % de precio al consumidor aumentaría en el 2020 al 70% comparándose con el 66.2% estimado para 2019, acercándose al 75% recomendado por la OPS/OMS. Adicionalmente, al haber aumentos graduales en la estructura impositiva dentro de este escenario, este porcentaje se mantendría en los años subsiguientes (2021 y 2022), con menores reducciones a 69.5% y 69.2% respectivamente, asegurando también el impacto deseable en la disminución de cigarrillos consumidos. 17 Tabla 5: México - Resumen del Impacto del Incremento Impositivo del Tabaco - Opción de Política de Incremento Gradual Proyecciones Periodo 2020-2022 (Escenario 2) Contribución estimada al PIB Contribución estimada al PIB Contribución estimada al PIB Contribución estimada al PIB Contribución estimada al PIB Proyeccio Proyeccio Proyeccio Proyeccio nes 2019: nes 2020: nes 2021: nes 2022: 160% ad- 160% ad- 160% ad- 160% ad- Valorem y Valorem Valorem Valorem 2018 MXN7.0 y nuevo y nuevo y nuevo Tipo de Recaudo Impositivo Línea de pesos impuesto impuesto impuesto base: específico específico específico específico por MXN16 MXN18 MXN20 cajetilla de pesos/ pesos/ pesos/ 20 cajetilla cajetilla cajetilla cigarrillos Número total de cigarrillos vendidos (millones - unidad) [1] 31,177.6 31,393.7 26,925.1 24,866.0 23,227.4 Promedio de precios al consumidor (pesos (MXN) cajetilla/20 cigarrillos) [1] 49.86 51.54 69.48 81.67 94.36 Promedio de precios al consumidor (US$ cajetilla/20 cigarrillos) $ 2.59 $ 2.63 $ 3.49 $ 4.05 $ 4.61 Recaudación de impuestos al tabaco (millones pesos MXN) [2] 41,451.6 42,330.0 52,681.9 56,946.3 61,124.2 Recaudación de impuestos al tabaco (millones US$) [2] $ 2,155 0.18% $ 2,160 0.17% $ 2,650 0.20% $ 2,826 0.20% $ 2,989 0.20% Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad-Valorem /específico, IVA millones pesos MXN [2] 52,171.8 53,471.9 65,631.3 71,045.4 76,347.1 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad-Valorem y específico, & IVA millones US$) [2] $ 2,712 0.22% $ 2,728 0.22% $ 3,301 0.25% $ 3,526 0.25% $ 3,733 0.26% Carga tributaria de impuestos totales/cajetilla de 20 cigarrillos (impuesto total - ad-Valorem y específico & IVA como % de precio al consumidor) 66.37 66.19 69.90 69.50 69.18 Total, variación en % de cigarrillos vendidos (proxy del consumo) 0.8 0.7 -14.2 -7.6 -6.6 Fuente: Proyecciones 2019 - 2022: Estimativos equipo BM. [1] Periodo 2015-2017. Fuente: Euromonitor International Cigarettes in Mexico, ajustados por el modelo en base a la distribución del mercado por clase de cigarrillos. [2] Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México. http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Paginas/unica2.aspx [3] Nota: este resultado asume que el recaudo del IVA (16%) se incluye en toda la cadena de distribución desde ex-fábrica hasta el punto de venta, para un porcentaje sobre el precio promedio al consumidor equivalente al 13.79%. 18 La Figura 3 abajo muestra una tendencia opuesta a la observada para el período 2020-2022 en las proyecciones de la Figura 2, con un impacto positivo sostenido después del mayor aumento del 2020, tanto en la reducción del consumo como en el aumento de los ingresos producto de aumentos anuales en el impuesto específico por cigarrillo. Ese efecto positivo puede observarse en la reducción del número total de cigarrillos gravados que se estima en cerca de 8,200 millones de cigarrillos en el periodo 2020-2022 comparado con 5,600 millones en el escenario 1. Como se observa en la Tabla 5, la contribución al PIB de la recaudación de impuesto totales al tabaco pasa de 0.22% proyectado para el 2019, a 0.25% en 2020 y 2021, y al 0.26% en el 2022. Consecuentemente, un aumento anual que exceda tanto la inflación como el crecimiento del PIB per cápita anual (como proxy del incremento del ingreso per cápita), permitirá mantener los objetivos de reducción del consumo en cumplimiento del Artículo 6 del CMCT de la OMS en línea con las mejores prácticas a nivel internacional. Figura 3 - Proyecciones del Incremento Gradual del Impuesto Específico por cigarrillo a 80 centavos en 2020, 90 centavos en 2021 y 1.00 peso en 2022 (Escenario 2) México - Proyecciones del recaudo del impuesto selectivo (especifico & ad- Valorem) y total (& IVA) al tabaco (millones pesos MXN) vs. Cigarrillos vendidos (proxy consumo) 90,000 31,394 35,000.0 30,925 31,178 Total recaudación de impuestos al tabaco, selectivos (ad- 30,631 cigarrillos sujetos a impuesto al tabaco (millon unidades) 30,268 80,000 76,347 65,631 71,045 30,000.0 Valorem y específico) y total (incluyendo IVA) 70,000 26,925 24,866 23,227 25,000.0 60,000 61,124 20,000.0 50,000 56,946 52,172 53,472 52,682 (millones pesos MXN) 40,000 45,709 46,395 48,028 15,000.0 41,452 42,330 30,000 36,891 38,097 39,124 10,000.0 20,000 5,000.0 10,000 - - 2015 2016 2017 2018 2019 S1 2020 S2 2021 S2 2022 S2 Proyección Proyección Proyección Proyección AÑO Total recaudo impuesto selectivo (especifico & ad-Valorem) al tabaco (millones pesos MXN) Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad valorem /específico, IVA millones pesos MXN [2] Total cigarrillos vendidos con impuesto selectivo (excise Tax) (proxy de consumo) (millones unidades) Fuente: Estimativos equipo BM. 19 El Consumo de Cigarrillos Ilícitos En México Como se indica en la nota técnica en inglés sobre la situación general del consumo del tabaco y las medidas impositivas y regulatorias relacionadas con este producto en México, los datos de Euromonitor demuestran que el aumento de los volúmenes de contrabando de cigarrillos en México después de la reforma fiscal de 2010 tuvo solo un efecto de corto plazo, y luego los volúmenes regresaron al nivel previo a la reforma. De hecho, en un estudio reciente (2019), donde se investigó el consumo de cigarros ilícitos en el país, los autores10 concluyen que la actividad representa sólo 8.8% del consumo total de cigarrillos en México, muy inferior del porcentaje que la industria del tabaco ha sostenido en los últimos años, sin estudios transparentes que la respalden. En base de la evidencia disponible, y con el fin de estimar el costo del comercio ilícito y su impacto fiscal debido a un aumento de los impuestos especiales sobre los cigarrillos en México, se hicieron los siguientes supuestos: • Aplicar la estimación del estudio de consumo ilícito de cigarros en México del 8.8% (véase la referencia anterior); • Asumir un aumento del porcentaje de mercado ilícito como resultado del aumento del impuesto específico en un 2% (Corne Van Walbeek, et. Al. – 2013)11. • Aplicando los resultados del modelo de simulación para las proyecciones de 2019 y los escenarios 1 y 2, para el primer año (2020) de aumento de impuestos, la Tabla 6 muestra los resultados obtenidos. Basado en estos supuestos junto a la elasticidad de precios e ingresos indicados en el Recuadro 1, y el aumento del impuesto específico para el 2020 presenta los siguientes resultados por escenario: • Para el escenario 1, manteniendo el 160% ad-Valorem y aumentar el impuesto específico de 35 centavos (MXN) por cigarrillo o 7 pesos por cajetilla, doblándolo a 70 centavos por cigarrillo o 14 pesos por/ cajetilla en el año 2020: se espera que aumente el precio promedio por cajetilla de 20 cigarrillos en el punto de venta de 51.50 pesos MXN estimado para 2019, a 65.45 pesos MXN, con una disminución del consumo legal de 1,570 millones de cajetillas proyectado para el 2019 a 1,389 millones de cajetillas (181 millones menos). Con los supuestos adoptados, el consumo ilícito aumentaría de 138 millones de cajetillas estimados para el 2019, a 166 millones de cajetillas en el 2020. El recaudo estimado por impuestos ad-Valorem y específico sería de 50,582 millones de pesos MXN. Comparando el aumento previsto de los ingresos por impuestos especiales (8,252 millones de pesos MXN) para el 2020 en el escenario 1, con el aumento esperado de ingresos fiscales no recaudados por el incremento del consumo ilícito en un monto estimado 428 millones de pesos MXN, representaría un riesgo relativamente bajo de aproximadamente el 5% en la pérdida de ingresos adicionales debido al comercio ilícito. 10 Fuente: Dra. Belén Sáenz de Miera Juárez (uabcs), Dra. Luz Myriam Reynales Shigematsu (insp), El Consumo de Cigarros Ilícitos en México, www.controltabaco.com. 11 Fuente: Corne van Walbeek, and Patricio Marquez, A Simulation Exercise for an Additional Levy on Tobacco Products in Namibia, May 2013. 20 • Para el escenario 2, manteniendo el 160% ad-Valorem, e incrementar gradualmente el impuesto específico de 35 centavos (MXN) a 80 centavos por cigarrillo o 16 pesos por cajetilla en el 2020, el precio promedio aumentaría con relación al escenario 1, se reduciría el consumo en un 14%; el recaudo adicional del impuesto ad-Valorem y específico aumentaría en cerca de 10,352 millones de pesos MXN, que comparado con el riesgo de un ingreso fiscal no recaudado estimado en 283 millones de pesos MXN el porcentaje se reduciría por debajo del 3%. Tabla 6: México – Simulación del Impacto del Consumo Ilícito de Cigarrillos – Escenarios 1 y 2, proyecciones al 2020 Resumen de Resultados Proyecciones Proyecciones Proyecciones 2019: 160% 2020: 160% 2020: 160% ad-Valorem ad-Valorem ad-Valorem CIGARRILLOS Real/ y MXN7.0 y nuevo y nuevo Linea de pesos impuesto impuesto base 2018 específico específico específico por cajetilla MXN14 MXN16 de 20 pesos/ pesos/ cigarrillos cajetilla cajetilla Número total de cigarrillos vendidos (millones - unidad) 31,177.6 31,393.7 27,765.6 26,925.1 Consumo legal de cigarrillos (millón de cajetillas de 20 cigarrillos) 1,558.9 1,569.7 1,388.3 1,346.3 Consumo ilícito de cigarrillos (millón de cajetillas de 20 cigarrillos) 137.2 138.1 149.9 145.4 Promedio de precios al consumidor (pesos (MXN) cajetilla/20 cigarrillos) 49.86 51.54 65.45 69.48 Carga tributaria impuestos al tabaco (ad-Valorem y específico como % del precio al consumidor) 52.6 52.4 55.5 56.1 Recaudación de impuestos al tabaco (millones pesos MXN) 41,451.6 42,330.0 50,581.8 52,681.9 Variación de ingresos fiscales por impuestos especiales no recaudados (est. millones pesos MXN) 428.4 283.2 Recaudación de impuestos totales al tabaco (ad- Valorem y específico, IVA millones pesos MXN) 52,171.8 53,471.93 63,160.38 65,631.32 Variación (reducción/incremento) del consumo en % Total, variación en % de cigarrillos vendidos (proxy del consumo) 0.8 0.7 -11.6 -14.2 Fuente: Estimativos equipo BM. 21 Anexo I – México - Indicadores Macroeconómicos – Observado 2010-2018 & proyecciones 2019-2022 México Matriz 2018 / 2019 2020 2021 2022 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Línea- Impositiva - Proyección Proyección Proyección Proyección Base Tabaco Tasa promedio de cambio pesos (MXN)/ 1US$ (Estimado) 12.64 12.42 13.17 12.77 13.29 15.85 18.66 18.93 19.24 19.60 19.88 20.15 20.45 Datos Macroeconómicos PIB a precios de mercado $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ (corrientes US$ 1,057,467 1,179,853 1,201,044 1,274,643 1,313,823 1,170,439 1,078,065 1,158,016 1,222,436 1,261,687 1,322,389 1,394,204 1,462,551 millones) Tasa de Crecimiento del PIB % 5.1% 3.7% 3.6% 1.4% 2.8% 3.3% 2.9% 2.1% 2.0% 1.7% 2.0% 2.4% 2.6% Crecimiento del PIB per cápita anual % (precios corrientes) 3.6% 2.2% 2.2% 0.0% 1.5% 2.0% 1.6% 0.8% 0.7% 0.5% 0.8% 1.3% 1.5% Tasa de Inflación (anual %) 4.2% 3.4% 4.1% 3.8% 4.0% 2.7% 2.8% 6.0% 4.9% 3.9% 3.5% 3.5% 3.5% Índice de Precios al Consumidor (IPC promedio anual) 73.41 75.91 79.03 82.04 85.33 87.65 90.13 95.57 100.26 104.12 107.76 111.53 115.43 Fuente: Equipo BM. 22