Précis B A N Q U E M O N D I A L E D É P A R T E M E N T D E L ' É V A L U A T I O N D E S O P É R A T I O N S H I V E R 1 9 9 9 N U M É R O 1 9 8 Encadrement agricole : L'expérience du Kenya E N 1982, LA BANQUE MONDIALE A INTRODUIT AU Kenya le système T&V (Formation et visites) d'encadrement agricole. Deux opérations de la Banque, le premier Projet national d'encadrement agricole (NEP I) et le deuxième projet du même nom (NEP II), ont appuyé ce programme jusqu'en 1998 ; les deux projets avaient deux buts principaux : le développement institutionnel et une croissance continue de la productivité agricole. L'efficacité du système a souvent été débattue. Une étude récente du Département de l'evaluation des opérations (OED) a entrepris d'évaluer l'impact de ces projets. Pour bien comprendre les conclusions de n'a pas pu prouver que le rendement des l'étude, il convient de faire la distinction dépenses d'encadrement ait été positif. entre la justification des services Le contexte d'encadrement en général et les résultats Au Kenya, le développement rural et obtenus dans la conception et la mise en agricole est un élément essentiel de toute oeuvre des deux projets kényans. En effet, stratégie de lutte contre la pauvreté et de même s'il y a encore une demande pour promotion d'une croissance diversifiée. des services d'encadrement, l'étude C'est dans ce but qu'en 1982, avec l'appui constate que peu de progrès ont été de la Banque mondiale, le gouvernement a accomplis sur le plan du développement adopté le système T&V. Mais la perfor- institutionnel et que les méthodes mance des services d'encadrement a d'encadrement utilisées sont inefficaces et toujours été contestée depuis cette date. ne sont pas viables sur le plan financier. Le débat sur l'efficacité de Peu d'efforts sont faits, dans le cadre l'encadrement au Kenya s'intégre dans une du programme Kenyan, pour renforcer le discussion plus générale sur l'efficacité rela- pouvoir des paysans. Le système est basé tive des dépenses du système T&V. Le sur les méthodes traditionnelles: des mes- différend porte sur le rendement que les sages venant d'en haut organisent la pro- pays emprunteurs peuvent tirer de leurs motion des techniques disponibles et les investissements coûteux dans le T&V. Bien exploitants n'ont guère l'occasion de que la Banque ait elle-même beaucoup s'exprimer. NEP I, à ses débuts, a eu des investi dans l'encadrement agricole, qui effets positifs, mais rien n'indique que le occupe une place importante dans sa projet ait eu un impact substantiel et du- stratégie de développement en Afrique, peu rable sur la productivité agricole. L'étude d'efforts ont été faits pour mesurer de 2 Banque mondiale, Département de l'évaluation des opérations l'encadreur de base et d'effectifs adéquats pour l'époque, la perfor- mance de l'encadrement était jugée très inférieure à son potentiel. En outre, alors que près du tiers des paysans étaient des femmes et que la plupart des exploitants (81 %) étaient de petits fermiers, les ser- vices concentraient leur attention sur l'encadrement des hommes et des grands propriétaires. L'un des principaux objectifs de NEP I et II était de promouvoir des systèmes institutionnels permettant de servir efficacement les petits exploitants. Le but était de créer un corps d'encadreurs de village bien informés, qui visiteraient de façon régulière et fréquente les paysans, pour leur proposer des messages techniques pertinents et pour attirer Un encadreur rend visite à des exploitants agricoles kényans. Reproduction autorisée : Photothèque l'attention des chercheurs sur les de la Banque mondiale. problèmes des exploitants. Les façon rigoureuse l'impact de ces projets. encadreurs devaient recevoir une formation continue, Au Kenya, le débat a été déclenché par l'absence de grâce à une liaison améliorée entre la recherche et progrès visibles dans la performance du secteur agricole. l'encadrement. Lancé en 1982 dans deux districts sous La controverse a été alimentée par l'une des rares études la forme d'un projet pilote, le programme a rapidement sur l'impact économique du T&V, selon laquelle la mise été étendu à près de 90 % des surfaces cultivables du en oeuvre du système au Kenya avait eu un taux de Kenya. rendement élevé. Bailleurs de fonds et organisations non Les projets ont réussi à mettre en place un système gouvernementales (ONG) critiquaient sévèrement les pra- national intégré, à améliorer la qualité du personnel tiques de l'encadrement et demandaient une réforme du grâce aux programmes de formation et à améliorer les système pour qu'il réponde mieux à la demande et liaisons entre la recherche et l'encadrement. Pendant les accueille des méthodes alternatives de contacts avec les premières années, l'apport de financements importants paysans. pour l'expansion et l'opération du système a dopé les L'évaluation par l'OED de l'impact de NEP I et II est énergies et le moral du personnel. Les augmentations de basée sur une méthode empirique. Pour créer une base de personnel ont permis d'atténuer les distorsions données adéquate, une nouvelle enquête a été faite auprès antérieures qui pénalisaient les femmes, les jeunes des ménages déjà interrogés en 1982 et 1990. Ces données agriculteurs et les zones éloignées. Mais de nouvelles ont été complétées par une enquête auprès du personnel distorsions sont apparues en faveur des paysans plus d'encadrement, par d'autres données statistiques éduqués et plus productifs et des régions les plus disponibles, par des enquêtes auprès des bénéficiaires, prospères. enfin par des rapports et autres documents. L'évaluation a Dans l'ensemble, une direction médiocre et une utilisé le modèle théorique d'impact (voir graphique 1) qui exécution mal organisée ont affecté les résultats des avait servi de base pour la préparation des projets NEP I projets. En outre et surtout, il est apparu que le et II. Conformément aux principes d'une gestion axée sur nouveau système n'était pas viable sur le plan financier. les résultats, l'étude a mesuré les indicateurs clés des L'insuffisance des crédits budgétaires a été aggravée par résultats prévus et obtenus et a comparé les indicateurs de des mécanismes de financement inefficaces et plusieurs coûts et de produits. défauts du système antérieur ont persisté. Le système Développement institutionnel actuel est nettement plus coûteux mais guère plus C'est au début des années 1900 que remonte efficace que le précédent. Plus de la moitié des cadres l'expérience de l'encadrement agricole au Kenya, mais déjà en service en 1982 estiment que le nouveau son seul succès notable a été la dissémination des tech- système est moins efficace que l'ancien; seul un tiers du niques de culture du maïs hybride vers la fin des années personnel estime que le nouveau système est plus 60 et au début des années 70. En 1982, au moment du efficace. lancement du T&V, les services d'encadrement avaient Les principales composantes institutionnelles des plusieurs défauts. Il s'agissait en fait d'un assemblage ad projets NEP I et II n'ont guère été mises en pratique. hoc de projets en l'absence de toute stratégie nationale Des incitations inadéquates et l'absence de mécanismes cohérente. Le système était coûteux et inefficace. En permettant aux exploitants de s'exprimer expliquent un dépit d'une hiérarchie bien définie jusqu'au niveau de déficit de responsabilité et une réponse inadaptée aux Précis 198 3 Graphique 1 : Modèle d'impact Sécurité alimentaire Qualité des terres Amis, voisins, exploitants novateurs Crédit Risque Recherche Service public d'encadrement Résultats évolutive Climat et fléaux Organisations paysannes, ONG Secteur privé, fournisseurs d'intrants, Objectifs Bien-être Production des ménages industries de transformation, consultants des ménages Médias (radio, vidéos, imprimés) Recherche Systèmes de base Sessions sur le terrain indigènes Démonstrations/essais Main- Prix d'oeuvre sur le terrain Infrastructures Éducation Développement des technologies Dissémination du savoir Décisions des exploitants Impact Intrants Activités Production Effets Résultats Liaison entre la recherche Développement et l'encadrement institutionnel Accès Connaissance Productivité Recommandations Durabilité Contact Adoption Efficacité Formation Efficacité Distribution Information en retour Pluralité Note : Petits points : information en retour des exploitants aux décideurs. Ligne continue : communication des messages, par les encadreurs, aux chercheurs et aux exploitants sur la base d'un calendrier précis. besoins des paysans. C'est ce qu'indique le contraste Vues des bénéficiaires entre les aspirations des paysans (des conseils sur des Pour compléter les résultats des enquêtes qualitatives problèmes techniques complexes) et le service rendu auprès des ménages, l'étude a utilisé les conclusions d'une (des messages agronomiques simples), entre les évaluation participative des services d'encadrement faite méthodes ayant la préférence des exploitants (des par Actionaid et celles d'une évaluation participative de la démonstrations) et celles que pratiquent les encadreurs pauvreté de 1994. Les réponses aux questionnaires utilisés (des visites à domicile). pendant l'enquête et les résultats des évaluations Le tableau 1 résume les vues des dirigeants kényans participatives sont cohérents. sur les forces et les faiblesses des projets. Découragés Quand ils comparent leur situation présente avec celle par les problèmes opérationnels et l'absence de mes- d'il y a 10 à 15 ans, la plupart des paysans notent un déclin de la productivité agricole et une dégradation de la sages techniques nouveaux, certains encadreurs ont qualité de leur vie. L'accès aux services d'encadrement est repris les anciennes méthodes: diffusion de messages le même, mais pour beaucoup la qualité de ces services a dans des réunions publiques, les barazas, et collabora- baissé. Par exemple, l'information n'est guère accessible tion avec d'autres institutions, telles que les ONG, le aux pauvres. secteur privé et d'autres projets. Il s'agit là d'une Il est impossible que les encadreurs puissent toucher réponse rationnelle aux conditions du moment, mais ces tous les paysans; il est donc nécessaire d'être sélectif et de initiatives sont très différentes des prévisions. En outre, compter sur les communications entre paysans pour as- ces solutions ad hoc ne prévoient aucun effort surer la dissémination des messages. Cependant les conclu- systématique et délibéré pour exploiter des méthodes al- sions de l'étude montrent que le ciblage est inadéquat et ternatives de développement institutionnel permettant que la réponse est faible. Au lieu de travailler avec des d'accroître l'efficacité du système. groupes de paysans représentatifs, les encadreurs 4 Banque mondiale, Département de l'évaluation des opérations Tableau 1 : Perceptions locales des forces et des faiblesses de NEP I et II Faiblesses Forces Des objectifs extrêmement vastes Couverture étendue des services Les plans venant d'en haut continuent de jouer un rôle Ils atteignent toutes les catégories d'exploitants Pas de ciblage précis Bonne formation du personnel Faible participation des paysans Développement du professionalisme au niveau des Faible motivation du personnel encadreurs de district Faiblesse du suivi et de l'évaluation Bons encadreurs de base Des messages dominés par les techniques disponibles Mise en place de moyens de transport et de bureaux Dépendance à l'égard de l'assistance des bailleurs de fonds Peu de flexibilité Manque de responsabilisation Source : Ministère de l'Agriculture, de l'Élevage et de la Commercialisation. s'intéressent surtout aux exploitants les plus prospères qui simples, mais ne sont guère favorables à la discussion ont les moyens d'adopter les nouvelles techniques. Il n'est de problèmes techniques. Les données recueillies sur les donc pas étonnant de constater qu'un grand nombre contacts entre paysans et encadreurs semblent indiquer d'exploitants prospères disent que les conseils des que ni la productivité des encadreurs ni l'efficacité du encadreurs sont utiles. Au contraire, les paysans les plus système aient beaucoup progressé. pauvres sont moins satisfaits. Ce qu'ils souhaitent, ce sont En dépit de l'insuffisance des contacts, les des conseils sur des technologies moins coûteuses, sur les exploitants qui ont effectivement reçu les messages des méthodes de commercialisation et sur la diversification de encadreurs estiment que ces messages étaient utiles et leur production; ils veulent aussi des informations sur des applicables. Mais en fait, la majorité des exploitants, cultures que les fermiers les plus riches ne pratiquent pas. même parmi les paysans cibles, n'ont pas appliqué les recommandations des encadreurs. On peut donc avoir Efficacité, intensité et qualité des contacts des doutes sur la pertinence des messages. Cette Pour accroître l'efficacité des services d'encadrement, constatation est un bon exemple des problèmes que NEP I et II ont tenté d'utiliser des paysans cibles, puis pose l'interprétation d'indicateurs fréquemment utilisés, des groupes cibles, comme points de contacts réguliers mais souvent mal définis, tels que le terme utile. et systématiques avec la communauté paysanne. Or, la Un incident survenu en 1996 illustre bien plupart des paysans interrogés estiment que l'efficacité limitée des services d'encadrement. La l'information est moins accessible aujourd'hui qu'elle ne majorité des paysans cibles (60 %) n'ont noté aucun l'était 10 à 15 ans auparavant. changement dans l'exécution des services au cours de L'intensité des contacts est très inférieure aux l'année 1996, alors que les opérations sur le terrain ont prévisions. Seul un petit nombre de paysans cibles (et de été sérieusement perturbées par la pénurie de moyens membres des groupes cibles) a des contacts réguliers financiers causée par la suspension des décaissements de avec les encadreurs selon les modalités prévues par les NEP II pendant près d'un an. Comme on pouvait s'y projets. Dans l'échantillon de l'enquête, c'est seulement attendre, le pourcentage des paysans autres que les 7 % des paysans cibles et 2 % de l'ensemble des paysans cibles qui n'ont noté aucun changement était exploitants qui rencontrent des encadreurs de façon plus élevé encore (88 %). régulière -- au moins une fois par mois -- sur leur propre champ ou sur le champ d'un voisin. Des réponses similaires avaient été obtenues lors de Effets des projets l'enquête de 1990 auprès du même échantillon; il La connaissance des nouvelles cultures et des nouvelles semble donc que les services d'encadrement ont manqué techniques est la première étape, indispensable, vers d'efficacité non seulement vers la fin de NEP II, mais leur adoption. Or les enquêtes montrent que la dès la fin de NEP I. Les projets prévoyaient que les connaissance des messages de l'encadrement est très encadreurs feraient des visites régulières à 10-15 % des inégale parmi les paysans interrogés (voir graphique 2). paysans toutes les deux semaines et à 20-30 % tous les Les paysans cibles et les autres connaissent bien les mois. messages agronomiques simples, notamment ceux qui Outre les contacts directs, la méthode du T&V re- concernent le maïs, mais leur connaissance des autres pose sur une dissémination indirecte des messages au cultures et des pratiques plus complexes est beaucoup moyen de contacts entre paysans. Mais il semble que la plus faible. La préférence pour le maïs et les messages diffusion de l'information par l'intermédiaire des simples, évidente avant 1982, n'a donc pas disparu. En paysans cibles ait été limitée du fait de communications outre, les données recueillies ne révèlent aucune influ- insuffisantes entre les paysans cibles et les autres. ence significative de l'encadrement sur l'efficacité de la L'essentiel de l'information parvient aux paysans au diffusion de l'information. Ce sont les messages les cours de réunions publiques, notamment les barazas, moins sophistiqués -- facilement diffusés par les une pratique que NEP I et II devaient changer. Les moyens de communication informels -- et les messages barazas sont utiles pour la diffusion de messages connus depuis longtemps qui continuent de se répandre Précis 198 5 Graphique 2 : Évolution dans le temps de Graphique 3 : Adoption des recommandations l'information des exploitants Pourcentage des exploitants informés Pourcentage 90 80 80 1982 Ensemble des exploitants 70 1990 60 Paysans cibles 60 1997 50 40 40 30 20 20 10 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Complexité de l'activité Complexité de l'activité Source : Étude de l'OED. Source : Étude de l'OED. en milieu paysan. Au contraire, les messages les moins la productivité agricole. Elle a également constaté populaires et les plus sophistiqués restent mal connus et peu de progrès dans les zones où dès 1982 la sont peu utilisés. Il est très important de noter que pour productivité était déjà relativement élevée; à l'inverse, la plupart des paysans (plus de 80 %, même pour les c'est dans les zones les moins productives que les techniques les plus complexes), un message connu est meilleurs résultats ont été obtenus. Il est probable un message adopté. Par conséquent, même si le manque que les régions les plus productives avaient atteint un de ressources est un problème important, c'est le sommet; sans apport majeur de nouvelles technolo- manque d'information qui paraît être le principal gies, leur productivité a donc stagné. Par conséquent obstacle à l'adoption d'une pratique. la priorité accordée à ces régions a probablement Il était peut-être raisonnable, au début du diminué le rendement économique de l'encadrement. programme, de donner la priorité aux messages simples Au contraire, quand ils ont eu accès au progrès et au maïs, culture vivrière de base. Mais, au bout d'un technologique, les moins productifs des exploitants et certain temps, les conseils des encadreurs auraient dû, des régions ont commencé à rattraper leur retard. Il semble-t-il, porter sur des pratiques plus sophistiquées. est possible qu'au début du programme les services Tel n'a pas été le cas, soit parce que les directives d'encadrement aient joué un rôle positif grâce à la données à l'encadrement étaient inadéquates, soit parce dissémination de messages techniques simples dans que les compétences des encadreurs étaient des zones autrefois négligées; mais les données insuffisantes, soit pour les deux raisons à la fois. disponibles ne permettent pas de le prouver. L'absence d'impact sur la connaissance et Ces résultats, comme d'ailleurs le faible l'adoption des pratiques recommandées signifie que l'encadrement ne pouvait guère avoir d'influence sur la rendement économique des projets et le contraste productivité agricole, donc que l'efficacité des dépenses entre l'efficacité technique des différents exploitants, du système T&V au Kenya était modeste. La plus paraissent indiquer que les ressources affectées à grande partie des coûts du système s'explique par la l'encadrement auraient pu être utilisées de façon plus fréquence des contacts directs, qui aurait été bien efficace. Il semble que les services d'encadrement justifiée pour la diffusion de messages techniques com- aient donné la priorité à la dissémination de messages plexes et de conseils très spécifiques. Par conséquent les techniques simples, au lieu d'aider les exploitants à services d'encadrement, qui ont continué de mettre optimiser l'emploi de leurs ressources. l'accent sur des messages simples, n'ont pas Un emploi plus rationnel du personnel véritablement exploité tout le potentiel que d'encadrement aurait peut-être été plus rentable; il représentaient les caractéristiques des projets. est possible que moins de ressources auraient donné les mêmes résultats, accroissant du même coup le Résultats rendement des dépenses d'encadrement. Ce qu'il Le moyen le plus simple de mesurer l'impact des fallait, c'est un système flexible capable de s'adapter projets est de comparer les coûts d'encadrement avec aux besoins. Par exemple, en l'absence de nouveaux la productivité agricole. Les variations de la paquets technologiques importants pour les zones les productivité agricole résultent soit des progrès tech- plus productives, il n'était plus économiquement jus- niques soit de l'efficacité de l'exploitation. L'étude, tifiable d'y maintenir une forte intensité de contacts sur la base des données disponibles, n'a pas pu avec les exploitants. L'extension du service à de prouver que l'encadrement avait amélioré de façon nouvelles zones ou à des exploitants autrefois significative l'efficacité de l'exploitation paysanne ou négligés aurait peut-être donné des effets 6 Banque mondiale, Département de l'évaluation des opérations marginalement plus importants pour l'augmentation révèlent aucun impact significatif sur l'efficacité des ex- de la productivité et la lutte contre la pauvreté. ploitations et la productivité agricole. Il est probable qu'à ses débuts, le premier projet ait eu des effets La volonté de contribuer positifs, qui cependant n'ont pas duré. Il n'a pas été Traditionnellement, les gouvernements fournissaient possible de prouver un taux de rendement positif des gratuitement les services d'un encadrement, considéré dépenses d'encadrement. L'étude montre qu'il y a une comme un service public. Parce qu'ils disposent de demande non satisfaite de services d'encadrement et que ressources limitées à répartir entre plusieurs services les exploitants sont prêts à payer. Néanmoins, il publics, les décideurs ont besoin d'une évaluation des apparaît que la valeur des services reçus, évaluée sur la bénéfices obtenus. En outre, une mesure fiable de ces base des sommes que les exploitants sont prêts à payer, bénéfices faciliterait l'analyse des possibilités de est très inférieure à la moyenne par exploitant des recouvrement des coûts. dépenses du gouvernement. Dans l'ensemble, l'étude Une importante question que pose l'étude des ser- indique qu'un emploi plus rationnel des ressources vices d'encadrement et de la situation des paysans consacrées à l'encadrement aurait été plus rentable. pauvres est celle de la volonté et de la capacité des Les principales leçons de l'évaluation sont les exploitants de contribuer au coût des services; suivantes : normalement cette volonté devrait être proportionnelle aux bénéfices obtenus. Un pourcentage substantiel des s Ciblage. Les services d'encadrement doivent être exploitants interrogés ont indiqué qu'ils souhaitaient le ciblés de façon efficace, sur les régions et les maintien des services et, ce qui est plus important, ont catégories d'exploitants pour lesquels l'impact a des affirmé qu'ils seraient prêts à payer. Cependant, les chances d'être plus élevé. Il faut pour cela que le sommes qu'ils seraient prêts à contribuer sont très système soit plus flexible, soit capable d'identifier les inférieures au niveau actuel des dépenses du différences entre les meilleures pratiques et les autres gouvernement. Il est important de noter que, sur la et puisse répartir les ressources de façon plus base de leur expérience des contacts avec les rationnelle. En outre les exploitants cibles doivent encadreurs, les paysans souhaitent des visites nettement être représentatifs des conditions économiques et plus espacées que les fréquences prévues dans les sociales locales. projets. Dans l'ensemble, une solution plus rentable Système d'information. Le ciblage nécessite l'accès au serait de réduire l'intensité des visites, d'étendre le ser- s moment voulu à des informations fiables, c'est à dire vice à un plus grand nombre d'exploitants, d'améliorer la mise en place de mécanismes de suivi et la qualité des contacts et de compléter les visites par d'autres modes de communication, tels que les messages d'évaluation. Il faut connaître la demande des radio et la presse écrite. L'étude montre également exploitants et adapter les services d'encadrement aux qu'un recouvrement des coûts, même partielle et conditions technologiques et économiques locales. symbolique, est une possibilité qui n'a pas été s Intensité. Puisque les exploitants souhaitent des suffisamment explorée. Les avantages d'un visites plus espacées et que les messages techniques recouvrement des coûts ne sont pas seulement disponibles ne justifient pas des visites fréquentes, un budgétaires, c'est aussi une bonne incitation, qui système d'encadrement plus économique et moins favorise le pluralisme pour autant qu'elle permet à intensif serait plus rentable. L'amélioration de la d'autres fournisseurs, notamment aux opérateurs qualité stimulerait la demande; par conséquent, un privés, de pénétrer ce marché. système mieux adapté, plus dynamique et mieux ciblé maximiserait les bénéfices. Leçons et conclusions s Pluralisme. L'emploi de méthodes uniformes et la diffu- Le maintien de services d'encadrement au Kenya reste sion de messages standards limite l'efficacité des ser- justifié, mais les données recueillies montrent que les vices. Une stratégie exploitant des moyens économiques méthodes utilisées dans le cadre de NEP I et II ne sont de communication, tels que la radio, les pas efficaces. démonstrations, la presse écrite, ainsi que les La performance du T&V, tel qu'il a été appliqué au partenariats avec la société civile et le secteur privé, Kenya, est décevante. Ni efficaces, ni efficientes, les pourrait être plus efficace. méthodes employées n'étaient pas viables à long terme. s Priorité au client. Le système devrait donner plus de Les projets ont permis d'élargir la couverture du ser- pouvoirs aux paysans et leur permettre d'exprimer leurs vice, d'améliorer la liaison entre la recherche et vues sur les méthodes d'encadrement. Plusieurs solu- l'encadrement et de renforcer les capacités du person- tions permettraient d'atteindre cet objectif, par exemple nel, mais le taux de couverture et la qualité des con- le partage des coûts, les organisations paysannes et la tacts entre encadreurs et exploitants sont restés très décentralisation. Ces options pourraient être intégrées inférieurs aux prévisions. Les données recueillies ne dans la structure des services d'encadrement. Ce Précis est basé sur Les projets d'encadrement agricole de la Banque mondiale au Kenya, de Madhur Gautam, Rapport No 19523 du 30 juin 1999. Ce rapport est à la disposition des administrateurs et du personnel de la Banque mondiale par l'intermédiaire de l'Unité des documents internes et des centres régionaux d'information. Le public peut aussi le trouver à l'InfoShop de la Banque mondiale. www.worldbank.org/html/oed