ESTR ATEGIA DEL BANCO MUNDIAL PAR A L A PROTECCIÓN SOCIAL Y EL TR ABA JO 2012–22 70887 Capacidad de recuperación, equidad y oportunidades RESUMEN Capacidad de recuperación, Capacidad deyrecuperación, equidad oportunidades equidad y oportunidades �ndice Prólogo.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. v Agradecimientos..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................vii Resumen............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. xi 1. Capacidad de recuperación, equidad y oportunidades: el rol de la protección social y el empleo ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................1 ¿Qué es la protección social y el empleo? ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 1 El rol que cumplen diversos actores en la esfera de protección social y empleo ................................................................................................................................................ 3 Un enfoque de la protección social y el empleo basado en una cartera de programas......................................................................................................................... 5 2. Lecciones aprendidas durante la primera década de participación del banco mundial en la esfera de protección social y empleo...........................................................................................................................................................................................8 La primera estrategia para la protección social y el trabajo.................................................................................................................................................................................................................................................................................. 8 Una década de participación en la esfera de protección social y empleo............................................................................................................................................................................................................... 8 Lecciones aprendidas durante la última década: ¿Qué aspectos de esta estrategia son novedosos? ............................................ 9 3. La protección social y el empleo en el mundo actual ............................................................................................................................................................................................................................................14 Un desafío mundial, un principio de consenso................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 14 La situación mundial en materia de protección social y empleo: Se avanza, aunque todavía se aplican enfoques fragmentados............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 14 El problema de la fragmentación: Adopción de un enfoque de sistemas............................................................................................................................................................................................................... 18 Uso de los sistemas para abordar la brecha de cobertura: De la exclusión a la inclusión........................................22 Uso de los sistemas para abordar la brecha de flexibilidad: De la inflexibilidad a la capacidad de respuesta.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 24 Uso de los sistemas para abordar la brecha de oportunidades: Hacia programas más productivos ....................................... 25 4. Orientación estratégica para la esfera de protección social y empleo del banco mundial............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 29 Fortalecimiento de los enfoques sistémicos.......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 29 Aumento de la inclusión................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 31 La capacidad de respuesta frente a una crisis.....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................36 Aumento de la productividad........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................38 5. Principios de participación para el banco mundial ...................................................................................................................................................................................................................................................................44 Focalización en los conocimientos basados en datos concluyentes ...........................................................................................44 Adaptación de las operaciones a las circunstancias y los datos concluyentes de cada país...................................................................................... 45 Colaboración entre sectores y actores................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................48 6. Medición del éxito y avances en su consecución: resultados previstos y repercusiones en el plan de actividades .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................55 Medición de los resultados ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 55 Repercusiones en las actividades .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................57 Referencias...............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................61 NotAs.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................66 Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo iii RecuadrOS Recuadro 5.1: Aprendizaje sur-sur en materia de protección social y empleo...............................................................................................46 Recuadro 2.1: Evaluación del apoyo del Banco Mundial destinado a las redes Recuadro 5.2: Arquitectura e ingeniería: de protección social; informe publicado Los servicios operacionales que el Banco por el IEG en 2011.......................................................................................................................................................................................... 11 Mundial presta a los países en materia Recuadro 2.2: Resultados de las consultas de sistemas de protección social y empleo..............48 sobre la estrategia......................................................................................................................................................................... 12 Recuadro 5.3: STEP: Un marco multisectorial Recuadro 3.1: La Iniciativa sobre un Nivel para fortalecer las competencias Mínimo de Protección Social............................................................................................................... 16 y aumentar la productividad.................................................................................................................49 Recuadro 3.2: Abordar la fragmentación Recuadro 5.4: Preparación para la próxima y modernizar la protección social crisis: Creación de sistemas de PSE mediante y el empleo en Viet Nam.......................................................................................................................................................17 el Programa de Respuesta Social Rápida................................ 52 Recuadro 3.3: Sistemas de PSE “SMART�........................................................ 19 Recuadro 3.4: Incorporación de la protección GráficoS social en las prioridades nacionales Gráfico 1: Tres niveles de participación de Rwanda........................................................................................................................................................................................................................................ 20 en los sistemas de protección social Recuadro 3.5: Reglas, roles y controles y empleo................................................................................................................................................................................................................................................... xv relativos a la gestión en la esfera Gráfico 1.1: Los sistemas de PSE operan de la protección social............................................................................................................................................. 21 en diversos niveles.................................................................................................................................................................................. 3 Recuadro 3.6: Empleo de las comunidades para mejorar la rendición de cuentas Gráfico 1.2: La protección social y el empleo en India y Malawi................................................................................................................................................................................................ 22 contribuyen a la productividad, el crecimiento y la disminución de la pobreza........................................................................................................ 4 Recuadro 3.7: Transferencias condicionadas de efectivo: Un medio para proteger Gráfico 1.3: Los programas de PSE operan a los pobres y brindar oportunidades......................................... 26 dinámicamente durante todo el ciclo de vida para proporcionar capacidad Recuadro 4.1: Brasil: Bolsa Família de recuperación, equidad y oportunidades................... 5 y el impacto de la asistencia social integrada ......................................................................................................................................................................................................................................... 31 Gráfico 2.1: Porcentaje de financiamiento para PSE: BIRF, AIF y donaciones Recuadro 4.2: Tres enfoques de protección (ejs. de 1998-2011)...................................................................................................................................................................................................... 8 social en contextos frágiles....................................................................................................... 33 Gráfico 2.2: Nuevos compromisos del Banco Recuadro 4.3: Promoción de los medios Mundial en la esfera de protección social de subsistencia y la seguridad alimentaria en economías rurales.........................................................................................................................................................34 y empleo, 1998-2011 (millones de US$)............................................................. 10 Recuadro 4.4: El uso de los teléfonos Gráfico 3.1: Las transferencias de efectivo celulares para proteger a los pobres en �frica están fragmentadas entre en Kenya ...................................................................................................................................................................................................................................................34 los ministerios y entre el Gobierno y los actores no gubernamentales.................................................................17 Recuadro 4.5: Diseño de programas de obras públicas que tienen en cuenta la perspectiva Gráfico 3.2: Tres niveles de participación de género: Programa Nacional Mahatma en los sistemas de PSE......................................................................................................................................................... 19 Gandhi de Empleo Garantizado en las Zonas Gráfico 3.3: La mayor parte de la población Rurales en India...................................................................................................................................................................................................36 de �frica, Oriente Medio y Norte de �frica Recuadro 4.6: El marco conceptual y Asia meridional recibe poca ayuda del Banco Mundial para las pensiones...............................................37 en forma de transferencias de protección social y empleo.................................................................................................................................................................................................... 23 Recuadro 4.7: La movilización de la protección social ante el cambio climático...........................................................................................37 Gráfico 4.1: Creación de sistemas de protección Recuadro 4.8: Informe sobre el desarrollo social y empleo apropiados para diversos mundial 2013 sobre el empleo: Mensajes contextos institucionales...........................................................................................................................30 preliminares y posibles vinculaciones con la estrategia para la protección social y el trabajo...............................................................................................................................................................................39 CUADROS Recuadro 4.9: El marco MILES................................................................................................................40 CUADRO 3.1: Un mundo en proceso de cambio....... 15 Recuadro 4.10: Los programas activos CUADRO 6.1: Síntesis de los resultados del mercado laboral y el desafío de la estrategia para la protección social del empleo juvenil.................................................................................................................................................................................. 41 y el trabajo...............................................................................................................................................................................................................................56 iv CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Prólogo Las políticas eficaces de protección social y empleo a través del acceso a mejores empleos e ingresos que les ocupan el primer plano por primera vez. Mientras permiten salir de la pobreza. nuestro mundo globalizado sigue paralizado por una Con ese fin, en la estrategia se tiene en cuenta la contracción de la actividad económica, son muy pocos importancia de contar con redes de protección social que los países que no deben lidiar con las consecuencias funcionen adecuadamente, con demostrada eficacia para de las crisis económicas imprevistas y las expectativas reducir la pobreza y la desigualdad, promover el acceso insatisfechas de buenos empleos que padecen sus de los niños pobres a los servicios de salud y educación y habitantes. empoderar a las mujeres, y con programas sostenibles de Aunque el próximo decenio está plagado de riesgos, seguro social que ayuden a amortiguar el impacto de las también está lleno de promesas para aquellos que crisis en los hogares. Asimismo, la estrategia promueve puedan gestionar esos riesgos y aprovechar las políticas eficaces para crear empleos productivos que oportunidades. El Banco Mundial ha formulado una nueva ayuden a las personas a ingresar a los mercados estrategia para la protección social y el trabajo con el laborales y acumular aptitudes, tanto durante la objeto de ayudar a los países a concretar esas promesas recuperación tras una crisis económica como en épocas para todos sus ciudadanos. La estrategia se asienta en normales. una plataforma que ayuda a superar cuatro lagunas elementales que existen actualmente en la esfera de Por su diseño, la estrategia permite aprovechar la gestión protección social y empleo: la integración entre de los conocimientos de diversas maneras: generando programas y funciones; el acceso a instrumentos de datos concluyentes y enseñanzas útiles para formular protección social y empleo; la promoción para asegurar el políticas eficaces; promoviendo el intercambio de acceso a los empleos y las oportunidades, y los conocimientos sur-sur y el libre acceso a los datos y la conocimientos mundiales sobre enfoques eficaces en información, y asumiendo el liderazgo mundial en materia materia de protección social y empleo. de investigación, análisis y gestión de datos. Tras un amplio proceso de consultas y diálogo con los Hoy, las actividades del Banco Mundial relacionadas clientes, las partes interesadas y los profesionales, sobre con la protección social y el empleo están en manos las necesidades de este mundo que está cambiando de un sector nuevo y dinámico, que representa una rápidamente, el Banco Mundial ha formulado la estrategia proporción significativa del financiamiento y los con el objetivo fundamental de pasar de intervenciones conocimientos del Banco, y ejerce el liderazgo mundial aisladas a una cartera coherente y conectada de en su labor relativa a la formulación de políticas programas en la esfera de protección social y empleo. basadas en datos concluyentes. La estrategia se Este enfoque sistémico ayuda a los países a abordar la asienta en los cimientos de esta labor. fragmentación y duplicación de los programas y a crear La presente publicación contiene una síntesis de los financiamiento, un entorno de gestión y soluciones objetivos, la orientación y los compromisos de la adaptadas a sus propias circunstancias. estrategia. Consideramos que la estrategia proporciona La creación de sistemas no es un fin en sí misma, es un una base fundamental para la labor del Banco y sus medio para generar resultados. Los sistemas eficaces asociados en el desarrollo y esperamos que responda de protección social y empleo crean capacidad de a las necesidades de los países que procuran aplicar recuperación al garantizar que las personas y las familias medidas eficaces de protección social y empleo y, en estén protegidas adecuadamente contra las crisis última instancia, lograr que su crecimiento y desarrollo repentinas que con toda probabilidad las abrumarían; sean más eficaces e incluyentes. aumentan la equidad a nivel nacional y mundial pues reducen la pobreza y la indigencia, con un fuerte apoyo a los habitantes de los países de ingreso bajo y las personas que forman parte del sector informal, y promueven las oportunidades para mejorar la Tamar Manuelyan Atinc productividad y los ingresos de las personas, a través de Vicepresidenta, Red sobre Desarrollo Humano medidas que preservan y fortalecen su capital humano y Banco Mundial Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo v vi CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Agradecimientos La estrategia del Banco Mundial para la protección de Ciencias Sociales, China), Victoria Garchitorena social y el trabajo 2012-22 ha sido preparada por un (Fundación Ayala, Filipinas), Evgeny Gontmakher equipo dirigido por Arup Banerji (director, sector de (Instituto de Desarrollo Contemporáneo y Centro para protección social y empleo) y Laura Rawlings (jefa de el Estudio de la Política Social del Instituto de equipo del proyecto) e integrado por los siguientes Economía de la Academia Rusa de Ciencias, Rusia), miembros de la Junta Sectorial de Protección Social James Dorbor Jallah (Ministerio de Planificación y y Empleo del Banco Mundial (en orden alfabético): Asuntos Económicos, Liberia), Samura Kamara Harold Alderman, Anush Bezhanyan, Aline Coudouel, (Ministerio de Hacienda, Desarrollo y Planificación Gustavo Demarco, Yasser El-Gammal, Emanuela Económica, Sierra Leona), Ravi Kanbur (Universidad Galasso, Marito García, Roberta Gatti, John Giles, Cornell, Estados Unidos), Romulo Paes De Sousa Pablo Gottret, Margaret Grosh, Jesko Hentschel, (Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Emmanuel Jiménez, Marju Kymalainen, Kathy Lindert, Hambre, Brasil) y José Manuel Salazar-Xirinachs Jennie Litvak, Cem Mete, Raj Nallari, Riikka Noppa, (Organización Internacional del Trabajo). Bassam Ramadan, Mansoora Rashid, Jaime Saavedra, Lynne Sherburne-Benz, Emmanuel Skoufias, Adam A través de un conjunto de nueve documentos de Wagstaff y Xiaoqing Yu. antecedentes y dos notas de antecedentes, se aportó información fundamental para la preparación de la El equipo básico que elaboró la estrategia incluyó estrategia así como orientación adicional en esferas a Colin Andrews, Cecilia Costella, Raiden Dillard, esenciales. Sus autores fueron Harold Alderman, Mark Dorfman, John Elder, Richard Hinz, Maddalena Rita Almeida, Colin Andrews, Juliana Arbeláez, Lucy Honorati, Federica Marzo, Hideki Mori, Azedine Bassett, Yoonyoung Cho, Rachel Cipryk, Sabine Ouerghi, Francine Pagsibigan, Robert Palacios, Cornelius, Cecilia Costella, Maitreyi Das, Mark Aleksandra Posarac, Shams ur Rehman, David Dorfman, John Elder, Emanuela Galasso, Sara Robalino, Dung Thi Ngoc Tran y Ruslan Yemstov. Giannozzi, Rasmus Heltberg, Maddalena Honorati, Arvo Kuddo, Anne T. Kuriakose, Tanja Lohmann, David El equipo agradece a Mahmoud Mohielden (director Margolis, Federica Marzo, Karla McEvoy, Hideki Mori, gerente) por su total apoyo respecto de las cuestiones David Newhouse, Mirey Ovadiya, Karen Peffley, Lucian planteadas y a Tamar Manuelyan Atinc (vicepresidenta, Pop, Aleksandra Posarac, Laura Rawlings, Dena Red sobre Desarrollo Humano [HDN]) por su profunda Ringold, David Robalino, María Laura Sánchez Puerta, orientación intelectual y estratégica. El equipo de la Ian Walker, Sophie Warlop, Michael Weber, Briana estrategia también se benefició con los comentarios y Wilson, William Wiseman, Ruslan Yemtsov, Hassan las recomendaciones de los Directores Ejecutivos del Zaman y Giuseppe Zampaglione. Los documentos Banco Mundial, especialmente de aquellos que son de antecedentes se enriquecieron gracias al miembros del Comité sobre la Eficacia en términos de asesoramiento y los comentarios aportados por un Desarrollo (CODE), y de la administración superior del espectro aún más amplio de funcionarios del Banco Banco Mundial en todas las regiones y sectores. El Mundial que trabajan en la esfera de protección social equipo agradece especialmente a Anna Brandt, y empleo. presidenta del CODE. El equipo también desea agradecer a las numerosas Asimismo, deseamos agradecer la orientación que nos personas que contribuyeron a la formulación de la proporcionaron otros miembros del Consejo de estrategia con informes, secciones, comentarios, Desarrollo Humano, entre ellos, Cristian Baeza, Ariel asesoramiento y coordinación, entre ellas Paloma Fiszbein, Keith E. Hansen, Elizabeth King, Steen Acevedo, Ihsan Ajwad, Omar Arias, Ana María Jorgensen, Bruno Laporte, Mamta Murthi, Ritva S. Arriagada, Giedre Balcytyte, Chris Bene, John D. Reinikka, Ana Revenga, Michal Rutkowski y David Blomquist, Hana Brixi, Mukesh Chawla, Ravindra Wilson. Cherukupalli, Sarah Coll-Black, Tim Conway, Amit Dar, Además, deseamos expresar nuestro agradecimiento Mark Davies, Carlo del Ninno, Benedicte de la Briere, por la guía y la orientación que nos proporcionó un Gustavo Demarco, Jean-Jacques Dethier, Louise Fox, distinguido Comité Asesor para la Estrategia, cuyos Uwe Gehlen, John Giles, Margaret Ellen Grosh, miembros han sido generosos con su tiempo, sus Rebekka Grun, Yvonne W. Hensley, Anne Hyde, conocimientos y su orientación. El Comité Asesor Theresa Jones, Will Kemp, Dug-ho Kim, Adea Kryseu, estaba integrado por Fatima Al-Balooshi (Ministerio de Jessica Lee, Alessandro Legrottaglie, Andrew Mason, Desarrollo Social, Bahrein), Cai Fang (Instituto de Gisu Mohadjer, Nadeem Mohammad, Ida Mori, Philip Población y Economía Laboral de la Academia China O’Keefe, Truman Packard, Idah Pswarayi-Riddihough, Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo vii Setareh Razmara, Helena Ribe, Rafael Rofman, Manuel proceso de elaboración y redacción de la estrategia. La Salazar, Anita Schwarz, Ozan Sevimli, Iffath Sharif, lista es demasiado larga como para incluirlos a todos, Kamal Siblini, Oleksiy Sluchynsky, Concha Steta, pero deseamos agradecer especialmente a quienes Christopher Thomas, Tony Thompson, Maria Cristina tuvieron la gentileza de organizar actividades de Uehara, Dominique van de Walle, Julie van Domelen, consulta con la participación de numerosos países Milan Vodopivec y Penny Williams. y partes interesadas. Durante el proceso de elaboración de la estrategia, el Por último, agradecemos a nuestros asociados —entre equipo se benefició con las generosas contribuciones ellos, el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), el Banco realizadas por muchos otros miembros del personal. Africano de Desarrollo, la Organización de las Agradecemos especialmente al equipo de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, comunicaciones de la HDN, integrado por Clare la Confederación Sindical Internacional, el Banco Fleming, Phillip Hay, Patrick Ibay, Melanie Mayhew, Interamericano de Desarrollo, el Instituto Internacional Carolyn Reynolds y Julia Ross. Asimismo, agradecemos de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias, la profundamente el extraordinario apoyo prestado por Organización Internacional del Trabajo, HelpAge numerosas oficinas del Banco Mundial fuera de la sede International, Oxfam, Save the Children, el Fondo de las y al personal del sector de protección social y empleo Naciones Unidas para la Infancia, el Programa de las que impulsó, organizó y participó en las consultas. Naciones Unidas para el Desarrollo, el Programa Mundial de Alimentos y los organismos de ayuda de los El equipo de la estrategia agradece a los funcionarios Gobiernos de Alemania, Australia, Canadá, la públicos de los países asociados, los asociados en Comisión Europea, Dinamarca, España, Estados Unidos, el desarrollo mundial, los representantes de organiza- Federación de Rusia, Italia, Japón, Noruega, Países ciones de la sociedad civil, los sindicatos y los grupos Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza— por brindarnos su de expertos que formularon valiosas recomendaciones asesoramiento, sus comentarios y la oportunidad de —tanto de manera formal como informal— durante el consultar a los miembros de su personal. viii CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Abreviaturas y siglas 3P Marco de prevención, protección OIT Organización Internacional del Trabajo / y promoción Oficina Internacional del Trabajo AIF Asociación Internacional de Fomento OMS Organización Mundial de la Salud BAsD Banco Asiático de Desarrollo ONG Organización no gubernamental BIRF Banco Internacional de Reconstrucción OPCS Vicepresidencia de Políticas de y Fomento Operacionales y Servicios a los Países CODE Comité sobre la Eficacia en términos OSC Organización de la sociedad civil de Desarrollo P4R Instrumento de financiamiento DEC Vicepresidencia de Economía del Desarrollo programático con desembolsos vinculados a los resultados DFID Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido PIB Producto interno bruto EPIN Evaluación de las políticas e instituciones PMA Programa Mundial de Alimentos nacionales PNUD Programa de las Naciones Unidas para el FAO Organización de las Naciones Unidas Desarrollo para la Alimentación y la Agricultura PREM Red sobre Reducción de la Pobreza FPD Red de Finanzas y Desarrollo del Sector y Gestión Económica Privado PSE Protección social y empleo HDN Red sobre Desarrollo Humano RSR Respuesta Social Rápida IEG Grupo de Evaluación Independiente SDN Red de Desarrollo Sostenible IZA Instituto para el Estudio del Trabajo SMART Marco de sincronización, medición, MGNREGS Programa Nacional Mahatma Gandhi asequibilidad, respuesta, transparencia de Empleo Garantizado en las Zonas Rurales en India y rendición de cuentas MILES Marco de estabilidad macroeconómica, STEP Marco multisectorial para fortalecer clima para la inversión e infraestructura, las competencias y aumentar la normas reglamentos laborales, educación productividad y competencias y protección social UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para ODM Objetivos de desarrollo del milenio la Infancia Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo ix x CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Resumen La vida económica en el siglo XXI se caracteriza en gran medida por la existencia de riesgos y la búsqueda La práctica del Banco Mundial en la esfera de la de oportunidades. En muchos países en desarrollo, el protección social y el empleo ayudará a los países a crecimiento sostenido ha permitido que miles de millones de personas salgan de la pobreza e ingresen a abandonar los enfoques fragementados y comenzar la clase media. Sin embargo, esta mejora de la situación a aplicar sistemas más coherentes de protección social económica todavía no ha beneficiado a otros miles de y empleo, y contribuirá a lograr que estos respondan más millones de habitantes, que padecen desempleo, discapacidad o enfermedad y luchan para protegerse a adecuadamente a las necesidades y sean más productivos sí mismos y a sus familias contra las crisis. Los pobres e incluyentes. son especialmente vulnerables pues por lo general están más expuestos a los riesgos y están menos preparados para aprovechar las oportunidades. oportunidades. Asimismo, estas políticas promueven las oportunidades pues crean capital humano, activos y En un mundo lleno de riesgos y posibilidades, casi todos acceso a empleos y, al brindar a las familias una mayor los países están creando, perfeccionando o reformando sensación de seguridad, también les dan la libertad los sistemas de protección social y empleo para ayudar necesaria para realizar inversiones productivas. A nivel a las personas y las familias a encontrar puestos de macroeconómico, los programas de protección social trabajo, mejorar su productividad, hacer frente a las que funcionan adecuadamente son fundamentales para crisis e invertir en la salud, la educación y el bienestar de las reformas que promueven el crecimiento. En rigor, sus hijos. según la Comisión de Crecimiento: “…si los gobiernos no pueden proveer mucha protección social, deben Los sistemas, programas y políticas de protección tener más cuidado al intentar reformas económicas [que social y empleo brindan apoyo a las personas frente promueven el crecimiento]�2. a las perturbaciones y las habilitan para mejorar sus medios de subsistencia y para crear oportunidades que El Banco Mundial respalda la protección social y el les permitan forjar una vida mejor para ellas y sus empleo en los países clientes como parte central de su familias. Por ejemplo, un bebé de una familia pobre no misión de reducir la pobreza a través del crecimiento muere de hambre durante la sequía de 2011 en el sostenible e incluyente. La nueva estrategia del Banco Cuerno de �frica, porque el programa nacional de Mundial para la protección social y el trabajo (2012-22) obras públicas de Etiopía proporciona a sus padres un contiene medidas para profundizar la participación, la ingreso mínimo. Un anciano de Ucrania logra afrontar capacidad, los conocimientos y el impacto del Banco una discapacidad imprevista concurriendo a la Mundial en la protección social y el empleo3. “ventanilla única� en la oficina de bienestar social de su Esta nueva estrategia se asienta en tres objetivos localidad, donde el personal le indica rápidamente cuál primordiales, una clara orientación estratégica y es el programa que se ajusta a sus necesidades. Y una principios de participación, a saber: joven desempleada en la República Dominicana logra ■■ Los objetivos primordiales de la estrategia encontrar un trabajo por el cual percibe un buen salario, consisten en ayudar a mejorar la capacidad de porque tuvo acceso a un programa de formación laboral recuperación, la equidad y las oportunidades para centrado en sus necesidades1. los habitantes de los países de ingreso bajo y de Aunque las políticas y los programas de protección ingreso mediano. social y empleo se formulan para personas y familias, ■■ La orientación estratégica consiste en ayudar a los también pueden tener un amplio efecto transformador países en desarrollo a abandonar los enfoques pues sientan las bases para el crecimiento incluyente y fragmentados y comenzar a aplicar sistemas más la estabilidad social. Estas políticas y estos programas armonizados de protección social y empleo. A contribuyen a crear oportunidades que son través de esta nueva estrategia, y con el objeto de fundamentales para salvar vidas, reducir la pobreza y resolver las deficiencias en la práctica vigente, se promover el crecimiento incluyente. contribuye a lograr que la protección social y el empleo se adecuen mejor a cada circunstancia, Los programas de protección social y empleo permiten sean más productivos e incluyan en mayor medida a mejorar directamente la capacidad de recuperación al las regiones y los grupos excluidos, principalmente ayudar a las personas a asegurarse contra la a los países de ingreso bajo y a los habitantes muy disminución del bienestar ocasionada por diversos tipos pobres, los discapacitados, las personas que de perturbaciones, así como la equidad al reducir la forman parte del sector informal y, en muchos pobreza y la indigencia y promover la igualdad de casos, las mujeres. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo xi Recuadro 1 Promoción de la nueva estrategia: El próximo decenio El próximo decenio traerá rápidos cambios sociales y económicos. El Banco Mundial formuló la nueva estrategia para la protección social y el trabajo con el objeto de ayudar a los países a afrontar los rápidos cambios que se producirán en el futuro panorama socioeconómico. El mundo está cada vez más interconectado y plantea más riesgos: las crisis económicas y las epidemias traspasan las fronteras nacionales. Mientras que el número de jóvenes en busca de trabajo alcanza cifras sin precedentes en algunos lugares, en otros el envejecimiento está reduciendo la población productiva y anuncia nuevos desafíos fiscales. La pobreza, la desigualdad y la exclusión aún persisten en todos los países, y la falta de “igualdad de oportunidades� para acceder a la educación, la salud y la nutrición de calidad hace que la movilidad económica sea inalcanzable para muchos pobres. Además, las perspectivas de obtener un empleo productivo en el futuro son inciertas para un gran número de trabajadores de todo el mundo, que se enfrentan al desempleo o el subempleo. Sin embargo, los habitantes de todo el planeta tienen ante sí un futuro que ofrece posibilidades extraordinarias. Durante el último decenio, miles de millones de personas del mundo en desarrollo han salido de la pobreza, y gracias al crecimiento económico constante ese número se acrecentará marcadamente. Según un indicador, 1200 millones de personas han ingresado a la “clase media� en los países en desarrollo desde 1990 y pueden invertir en sí mismas, en sus hijos y en la economía. A raíz de las notables mejoras en la educación y la salud en los países en desarrollo y emergentes, los padres pueden confiar en que sus hijos tendrán una vida mucho más larga y más productiva. En este contexto, se está recabando un conjunto de datos concluyentes sobre la importancia de los programas y las políticas eficaces de protección social y empleo. Un análisis exhaustivo indica que los programas de protección social y empleo que están diseñados y orientados correctamente pueden, con un costo razonable, ayudar a los hogares a gestionar los riesgos en caso de producirse una crisis. Asimismo, estos programas pueden mejorar los resultados en materia de nutrición, salud y educación de los niños, crear acceso a mejores empleos, empoderar a las niñas y las mujeres y promover un mayor grado de equidad para todos. La Iniciativa sobre un Nivel Mínimo de Protección Social, que forma parte de la iniciativa “Una ONU� y actualmente está presidida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), ha sido ratificada por las Naciones Unidas, el Grupo de los Veinte, así como numerosos Gobiernos y organizaciones no gubernamentales. Esta iniciativa promueve la importancia de los programas y las políticas eficaces de protección social y empleo. Además, los bancos multilaterales, los organismos de las Naciones Unidas, la Comisión Europea y los asociados bilaterales ayudan cada vez más a los países a mejorar sus medidas de protección social y empleo. Más importante aún, los países de ingreso medio y de ingreso bajo están elaborando programas exitosos de protección social y empleo y están aplicando reformas en forma experimental, por ejemplo: n Asignación Universal por Hijo para Protección Social en Argentina. n El programa Bolsa Família (y el nuevo programa Brasil Sem Miséria) en Brasil. n El programa Redes de Protección Social Productiva en Etiopía. n El Programa Nacional Mahatma Gandhi de Empleo Garantizado en las Zonas Rurales en India. n Las reformas Di bao en China. n Los programas Progresa y Oportunidades en México. ■■ Los principios de participación para trabajar con del mejoramiento de los datos concluyentes, el fortale- los clientes consistirán en la adaptación de las cimiento de la capacidad y el apoyo a la difusión de los operaciones y los servicios de conocimientos a las conocimientos y la colaboración entre los países. circunstancias de cada país y sobre la base de La presente estrategia se asienta en los logros —y en datos concluyentes, y la colaboración con un amplio las enseñanzas— obtenidos a través de la práctica espectro de sectores y actores. durante los últimos 10 o más años, así como en los La estrategia no es un enfoque universal. Por el cimientos analíticos básicos de la primera estrategia del contrario, requiere mejorar los datos concluyentes, Banco Mundial para la protección social y el trabajo. fortalecer la capacidad y difundir los conocimientos a En la estrategia, empero, se abarcan nuevas esferas todos los países para promover programas y sistemas para resolver los nuevos desafíos. Primero, se hace de protección social y empleo fundamentados, especí- más hincapié en las soluciones, lo que subraya la ficos de cada país y sostenibles desde el punto de necesidad de formar una cartera coherente de vista fiscal. El Banco Mundial respaldará este programa programas de protección social y empleo —o un mediante financiamiento y, fundamentalmente, a través sistema de protección social y empleo— que en xii CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES conjunto ayuden a las personas a afrontar diversos riesgos. De esta manera, se reconoce que hasta En un mundo lleno de riesgos y posibilidades, la gente utiliza mediados de la década de 2000 se hacía más hincapié los programas de protección social y empleo para gestionar en mejorar los programas que en crear sistemas. los riesgos y la volatilidad, protegerse contra la indigencia y Segundo, en el marco de la estrategia se asume el firme compromiso de extender los programas de conectarse con las oportunidades. protección social y empleo a los países y los habitantes más pobres, que son los menos integrados pero tienen las mayores necesidades. Esta medida abarca a las personas que forman parte del sector La capacidad de recuperación, mediante seguros informal. Este compromiso no entraña reducir la contra la disminución del bienestar ocasionada por participación en los países de ingreso mediano. diversas perturbaciones. Las principales fuentes de capacidad de recuperación son los programas de Tercero, en la estrategia se pone de relieve el papel seguro social que reducen al mínimo el impacto negativo fundamental de los empleos y las oportunidades. de las crisis económicas en las personas y las familias, Además, se establece un programa tanto para las como por ejemplo el seguro de desempleo y discapa- operaciones como para las asociaciones: un enfoque cidad, las pensiones de vejez y los programas multisectorial para mejorar el capital humano —con ampliables de obras públicas. Para acrecentar esta especial orientación a los niños y a las aptitudes y la capacidad también es extremadamente importante productividad de los trabajadores— y para aumentar instrumentar programas complementarios en otros la capacidad de las personas para acceder a esos sectores, como por ejemplo el seguro de cosechas o el empleos y oportunidades. seguro frente a inclemencias meteorológicas y el seguro de salud. Los mecanismos privados e informales (tales Cuarto, en la estrategia se subraya la importancia de como el ahorro, los activos y el apoyo basado en la los conocimientos apropiados en la esfera práctica de familia o la comunidad) también revisten vital la protección social y el empleo, teniendo en cuenta la importancia. experiencia obtenida en el pasado. Se pone de relieve especialmente la importancia de los datos conclu- La equidad, mediante la protección contra la indigencia yentes y el intercambio sur-sur de los conocimientos y la promoción de la igualdad de oportunidades5. Los globales respecto de las medidas que funcionan en la programas de asistencia social (también denominados esfera de protección social y empleo. redes de protección social, que incluyen transferencias de efectivo y transferencias en especie, como por Se trata de un programa ambicioso y, para concretarlo, ejemplo comedores escolares y asistencia alimentaria el Banco Mundial deberá colaborar con todos los focalizada) alivian la pobreza crónica y protegen contra sectores y asociados en el desarrollo. Especialmente, la indigencia. También protegen a las personas y las se abordarán los limitados conocimientos y experiencias familias pobres contra las pérdidas irreversibles y mundiales en algunas esferas centrales (como las catastróficas de capital humano (nutrición, salud y soluciones eficaces en entornos donde la capacidad educación) y así contribuyen a la igualdad de institucional es más débil) y se promoverán enfoques oportunidades. que sean eficaces en función de los costos y soste- nibles desde el punto de vista fiscal. Asimismo, la Las oportunidades para las personas, a través de institución contribuirá a generar acceso a empleos la promoción de un mayor grado de salud, nutrición productivos para aquellas personas que puedan trabajar y participará en diálogos sobre políticas para ayudar a los países a resolver las soluciones de compromiso complejas entre los programas y los objetivos, sin perder ¿Qué abarcan los programas de vista la asequibilidad y la futura sostenibilidad fiscal. de protección social y empleo? Asistencia social (redes de protección Objetivos en materia de protección social): por ejemplo, transferencias de efectivo, social y empleo: Capacidad comedores escolares y asistencia alimentaria focalizada. de recuperación, equidad y oportunidades Seguro social: por ejemplo, pensiones de vejez y discapacidad y seguro de desempleo. Los sistemas, las políticas y los programas de protección social y empleo ayudan a las personas y Programas del mercado laboral: por ejemplo, las sociedades a gestionar los riesgos y la volatilidad programas de formación laboral, programas de y las protegen de la pobreza y la indigencia, a través búsqueda de empleo y conexión con empleadores, de instrumentos que mejoran la capacidad de y mejores reglamentaciones laborales. recuperación, la equidad y las oportunidades4. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo xiii y educación, y mediante el desarrollo de las aptitudes, más datos concluyentes de que contribuyen al junto con medidas para ayudar tanto a hombres como crecimiento de la siguiente manera6: mujeres a tener acceso a empleos productivos. Con ■■ Crean capital humano y lo protegen. frecuencia, las instituciones que promueven oportuni- ■■ Brindan seguridad para invertir en actividades de dades están integradas con aquellas que respaldan la riesgo más alto y mayor rendimiento. capacidad de recuperación y la equidad. Por ejemplo, ■■ Promueven una mayor movilidad en el mercado los programas del mercado laboral proporcionan laboral. subsidios de desempleo, desarrollan aptitudes y ■■ Actúan como factores de estabilización de la aumentan la productividad y la posibilidad de obtener demanda agregada, principalmente durante las empleo de los trabajadores. Las transferencias de recesiones. efectivo incentivan las inversiones en capital humano al ■■ Mejoran los activos productivos y la infraestructura promover la demanda de educación y salud y contri- (por ejemplo, a través de obras públicas). buyen a abordar las desigualdades de género. Por otra ■■ Reducen la desigualdad en la sociedad. parte, los programas de obras públicas proporcionan ■■ Hacen que las reformas que promueven el pagos en efectivo a los pobres, al tiempo que incre- crecimiento sean más viables desde el punto de mentan las inversiones en capital físico. vista político. ■■ Además de la gestión de riesgos y la reducción de Los objetivos de capacidad de recuperación, equidad la pobreza, se considera cada vez más que las y oportunidades no se pueden alcanzar mediante políticas y los programas de protección social y programas aislados, dentro un único sector o a través empleo constituyen un medio para implementar de mandatos públicos exclusivamente. Para alcan- contratos sociales, garantizar los derechos de las zarlos, se requiere un marco normativo, jurídico e personas y cumplir sus obligaciones. institucional apropiado, así como un conjunto de instru- mentos y la colaboración entre sectores económicos. Orientación estratégica: Por ejemplo, el seguro de cosechas agrícolas propor- De enfoques fragmentados ciona capacidad de recuperación a los agricultores, al igual que las economías provenientes de los programas a sistemas más coherentes de microahorro y las asociaciones de ahorro rotatorio. Muchos programas de protección social y empleo están Las instituciones de caridad y las remesas de los traba- fragmentados y carecen de armonización, lo que jadores proporcionan transferencias que promueven la menoscaba su eficacia. El principal objetivo de la nueva equidad en muchas sociedades. La disponibilidad de estrategia del Banco Mundial para la protección social y buenas escuelas y centros de salud es fundamental el trabajo consiste en ayudar a los países a abandonar para los pobres que desean mejorar el capital humano los enfoques fragmentados y comenzar a aplicar de sus hijos. Las empresas privadas son los vehículos sistemas armonizados. Con ese fin, se pone el acento más importantes para crear buenos empleos y oportu- en lograr que estos sistemas incluyan en mayor medida nidades y, con frecuencia, invierten en actividades para a los grupos vulnerables y sean más adecuados para desarrollar las aptitudes de los trabajadores. Las redes fortalecer las capacidades de las personas y para sociales informales son a menudo las más adecuadas mejorar la productividad de su trabajo. El objetivo es en el caso de los jóvenes que buscan mejores oportu- lograr que las personas estén mejor preparadas para nidades para utilizar esas aptitudes. responder a las crisis y perturbaciones. El Gobierno cumple la función de establecer el La reducción de la fragmentación entre los programas, programa de protección social en consonancia con las actores y niveles de gobierno permite reducir las metas de la sociedad y de supervisar que las medidas ineficiencias, aumentar la cobertura y mejorar la de protección social y empleo, tanto públicas como capacidad de respuesta frente a los riesgos. En el privadas e informales, sean eficaces. El Estado debe marco de la estrategia, también se abordan tres cumplir una función primordial cuando surgen las deficiencias cruciales en materia de protección social inevitables brechas en el acceso, y cuando las medidas y empleo que se registran actualmente a nivel mundial: privadas no cumplen los objetivos de las sociedades a la exclusión, cuando los programas vigentes no llegan raíz, por ejemplo, de deficiencias en los mercados de crédito o seguros. Las políticas y los programas de protección social Los sistemas de protección social y empleo son carteras de y empleo pueden proporcionar una base amplia para programas coherentes que se pueden comunicar entre sí, el crecimiento incluyente y la estabilidad social y, que frecuentemente comparten subsistemas administrativos cuando su diseño es adecuado, también son asequibles. Aunque todavía queda mucho por debatir y que trabajan en conjunto para generar capacidad de sobre la función que cumplen las medidas de recuperación, equidad y oportunidades. protección social y su contribución, existen cada vez xiv CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES a los principales grupos vulnerables; los nexos básicos, por ejemplo registros de beneficiarios, deficientes con las oportunidades, cuando los mecanismos de entrega de efectivo y planteamientos programas y los sistemas no siempre conectan a las de selección. Una vez que estos subsistemas estén personas con el potencial productivo, y la inflexibilidad, funcionando, se podrían ampliar de manera creciente a cuando los programas no logran incluir a las personas otros programas. Sin embargo, los países afrontan los que han quedado vulnerables recientemente debido a desafíos más complejos de mejorar y coordinar perturbaciones sistémicas. diversos programas que cumplen funciones complementarias, y de velar por su adecuación al De la fragmentación a los sistemas entorno normativo más amplio. En muchos países, sencillamente no existen programas de protección social y empleo en gran escala. Por el Aunque la forma exacta de los sistemas de protección contrario, se emprenden esfuerzos más pequeños y social y empleo variará necesariamente de un país a desconectados que se centran en regiones bien otro, muchas funciones básicas son similares. A nivel de definidas, grupos concretos u objetivos específicos sin las políticas, los programas y la esfera administrativa, complementarse entre sí. En otros contextos, cuando existen problemas comunes y la necesidad general de existen programas a mayor escala, es posible que no actividades de fortalecimiento de la capacidad y sean eficaces en función de los costos o coherentes en difusión de los conocimientos. Por ejemplo, a nivel de términos de los incentivos que proporcionan, o que no las políticas, se necesitan enfoques asequibles y soste- den una respuesta adecuada cuando se produce una nibles desde el punto de vista fiscal que sirvan como contracción de la actividad económica. Todo enfoque de base para solucionar las deficiencias de cobertura. los programas de protección social y empleo que esté A nivel de los programas, los países necesitan medidas orientado a los sistemas fortalece la coordinación y la para proporcionar beneficios adecuados a los más integración a nivel de las políticas, los programas y los vulnerables de una manera eficaz en función de los subsistemas administrativos, adaptado al contexto de costos. A nivel administrativo, muchos países están cada país (véase el gráfico 1). realizando grandes avances en la elaboración de En muchos países de ingreso bajo, especialmente en registros de ciudadanos por hogar, edad e ingresos, los contextos frágiles, la adopción de un enfoque de que se utilizan para coordinar la prestación de servicios sistemas entrañaría primero invertir en un único entre los programas pertinentes de protección social programa y desarrollar sistemas administrativos y empleo. Gráfico 1 Tres niveles de participación en los sistemas de protección social y empleo Nivel de administración: Objetivo: Crear subsistemas básicos para respaldar uno o más programas Programa Nivel de programas: Programa Sub- Objetivo: Mejorar el diseño de los programas sistemas Programa existentes y armonizar la cartera administ. de programas Nivel de políticas: Programa Objetivo: Garantizar la coherencia de las políticas entre los programas y los niveles de gobierno Fuente: Robalino, Rawlings y Walker (2012). Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo xv El objetivo consiste en ayudar a los países a adoptar arraigadas que impiden adoptar políticas más enfoques sistemáticos que reúnan cinco características incluyentes y, consiguientemente, se requiere un acto “SMART�, a saber: de valentía para tomar decisiones políticas y modificar las actitudes de la sociedad. Sincronización entre los programas Monitoreo, evaluación y adaptación Para lograr que los sistemas de protección social y Asequibilidad, desde el punto de vista fiscal y en empleo sean más incluyentes, se requerirán inversiones términos de eficacia en función de los costos e innovaciones, lo que planteará desafíos especiales en Respuesta ante las crisis y perturbaciones los contextos de ingreso bajo y frágiles. Para ello, se Transparencia y rendición de cuentas. deberán adoptar tres series de medidas importantes, a saber: De la exclusión a la inclusión ■■ Primero, realizar inversiones de carácter catalizador Hoy, muchas de las personas que más necesitan para crear subsistemas administrativos básicos que programas y sistemas adecuados de protección social actúen como piedra angular de los programas de y empleo son, con frecuencia, las que menos protección social y empleo, como por ejemplo a posibilidades tienen de acceder a ellos. En particular, través del Programa de Respuesta Social Rápida están excluidos los habitantes pobres, los grupos (véase el recuadro). marginados y las personas que trabajan en el sector ■■ Segundo, abordar creativamente las deficiencias informal. Los países con menos recursos fiscales y una institucionales, con la participación, entre otros, de mayor proporción de pobres, especialmente en �frica la sociedad civil y las comunidades (por ejemplo, a al sur del Sahara, suelen tener un menor número de través de fondos sociales) y el uso de tecnologías beneficiarios de transferencias de protección social y de la información y las comunicaciones. ■■ Tercero, dedicar especial atención al fortalecimiento empleo y deben tomar decisiones difíciles para ampliar la cobertura y, al mismo tiempo, garantizar la de la capacidad administrativa y financiera a nivel sostenibilidad fiscal. nacional para elaborar, integrar y ampliar los sistemas de protección social y empleo. En muchos países, los programas de seguro social (como las pensiones de vejez y las prestaciones por En todos los casos, las autoridades decisorias deberán discapacidad y desempleo, así como muchos hacer uso de la creatividad, la innovación y la programas activos del mercado laboral, entre ellos las adaptación, sobre la base de una mayor difusión de los actividades de formación profesional) benefician datos concluyentes y los conocimientos. Estos datos y únicamente a los trabajadores del sector formal y no conocimientos son importantes para lograr que los incluyen a los trabajadores informales y del sector Gobiernos comprendan que las medidas de protección agrícola, que con frecuencia constituyen una gran social y empleo generan beneficios sociales y econó- proporción de la población. Asimismo, muchos micos, así como para orientar las reformas. Asimismo, programas no están al alcance de los más necesitados: aportan información que permite tomar decisiones los más pobres, los discapacitados y analfabetos, las difíciles respecto de la manera de asignar los escasos personas sin hogar de las zonas urbanas, los recursos, y es útil a las autoridades normativas cuando habitantes socialmente excluidos, y los que habitan en sufren presiones para invertir en proyectos más visibles zonas distantes. En el Informe sobre el desarrollo e inmediatos o deben dar una respuesta a los grupos mundial 2012 dedicado al género y el desarrollo, se con mayor representatividad y poder. señala que las mujeres pobres suelen formar parte del Muchos de los programas existentes contienen grupo de los más desfavorecidos, especialmente en lo modelos de inclusión que se pueden analizar y adaptar. que respecta al acceso a los servicios7. En el programa Asistencia Directa en Efectivo de La inclusión, empero, plantea grandes desafíos. Cabe Indonesia, se utilizaron grupos con una composición la posibilidad de que no sea fácil lograr que los equilibrada en cuanto al género y basados en la excluidos participen en los programas de protección comunidad para identificar a los habitantes más social y empleo pues suelen ser aquellos a los que es necesitados8. En India, los trabajadores del sector más difícil llegar debido a que carecen de acceso a la informal (incluidas las trabajadoras independientes) se información y la educación. La armonización de los objetivos de cobertura con soluciones eficaces en función de los costos suele entrañar elecciones difíciles entre diversas posibilidades. Por lo general, la El intercambio de conocimientos sur-sur es ejecución eficaz de los programas plantea un desafío fundamental para encontrar soluciones en la esfera mayor que la elaboración de diseños adecuados, pues requiere prestar atención a los detalles del programa, de la protección social y el empleo. La promoción de el fortalecimiento de la capacidad y la gestión del estos intercambios entre profesionales será un tema desempeño. Por otra parte, en ocasiones existen fundamental para el Banco Mundial. fuertes intereses creados o perspectivas muy xvi CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES afilian al seguro social a través del Programa Nacional competitividad. Si bien se reconoce que la protección y de Seguro de Salud. En los programas de transferencia la equidad son necesarias, las políticas de protección de efectivo Brasil Sem Miséria y Chile Solidario se social y empleo deben formularse de manera de evitar utilizan las comunicaciones y las actividades de los desincentivos, especialmente con respecto al extensión a través de intermediarios para llegar a los empleo. habitantes más pobres. En América Latina, los exitosos programas de formación Jóvenes, destinados a De la inflexibilidad a la capacidad hombres y mujeres jóvenes desfavorecidos, integran de respuesta programas con el sector privado9. Las crisis de los alimentos y el combustible y la crisis financiera que se produjeron recientemente De menor a mayor productividad demuestran con claridad la necesidad de establecer Para aumentar la productividad es preciso poner el sistemas de protección social y empleo que puedan acento en los niños pequeños y en las personas en dar una respuesta rápida y eficaz a las personas edad laboral. Los estudios indican que las inversiones afectadas por las perturbaciones y crisis sistémicas. en nutrición en la primera infancia y en estimulación Los países que no contaban con sistemas adecuados preescolar pueden servir como variables predictivas no lograron dar una respuesta eficaz para proteger a de la productividad en una etapa posterior de la vida10. los pobres y respaldar la recuperación después de las Asimismo, los programas permanentes permiten perturbaciones. vincular a los beneficiarios de los programas de Una lección fundamental es que los sistemas de protección social con otros programas que pueden protección social y empleo son necesarios en los incorporarlos al mercado laboral o dotarlos de las buenos tiempos para gestionar los impactos en las competencias pertinentes y requeridas por el mercado. personas y abordar la pobreza a largo plazo y la falta Estas estrategias eficaces de “graduación� pueden de oportunidades, y también son esenciales para dar proporcionar los medios para lograr que las personas una respuesta ante las crisis. Con ese fin, los países avancen de la asistencia social al trabajo. deben realizar inversiones en tres niveles: primero, para En la labor de aumentar la productividad de la gente, los asegurarse de que existan programas a más largo equipos del Banco Mundial en la esfera de protección plazo y sistemas más amplios de protección social y social y empleo deberán colaborar con todos los empleo antes de que ocurra una crisis; segundo, para sectores y con los asociados para ayudar a los países mejorar los programas existentes de manera que clientes. Es fundamental aprovechar las dimensiones de puedan captar con más facilidad a los nuevos grupos capacidad de recuperación y equidad que son parte vulnerables (por ejemplo, mecanismos más flexibles y central de muchos programas de protección social y frecuentes para identificar a los beneficiarios), y, por empleo y utilizarlas como nexo con programas comple- último, para incorporar programas a la cartera —como mentarios en otros sectores. En cada país, por ejemplo, obras públicas y seguro de desempleo— que se será necesario que los sectores de educación, salud, puedan ampliar sin dificultad para proteger a los nutrición y agricultura colaboren en la formación de nuevos pobres y grupos vulnerables. capital humano en los niños, a través de transferencias de efectivo, comedores escolares y otros programas. Para ayudar a los trabajadores a desarrollar aptitudes y Principios de participación: aumentar su propia productividad, es fundamental forjar Actividades basadas en datos asociaciones con sectores que ponen el acento en crear concluyentes, adaptación empresas privadas, asegurar el acceso al crédito y los servicios financieros, y proporcionar capacitación y a las circunstancias de cada país formación profesional. En conjunto, estas asociaciones y colaboración pueden crear programas de formación, ayudar a los Para cumplir los objetivos y la prioridad de la estrategia, trabajadores a conectarse con empleos productivos y la participación del Banco Mundial con los países en facilitar el acceso a los insumos y créditos. desarrollo se asentará en actividades basadas en datos Para proteger a los trabajadores y mejorar su producti- concluyentes para generar conocimientos acerca de vidad, es fundamental mantener normas laborales las medidas que dan resultado, la adaptación a las básicas en vigor. En esta esfera, es esencial examinar circunstancias de cada país y la colaboración con un los factores determinantes del trabajo infantil y la amplio espectro de sectores y actores. desigualdad de oportunidades en el trabajo y analizar Conocimientos basados en datos los instrumentos de protección social y empleo que han concluyentes acerca de las medidas sido satisfactorios, como las transferencias de efectivo que dan resultado que reducen el trabajo de menores y los programas del La aplicación de esta estrategia requerirá que el mercado laboral orientados a las mujeres.11,12 sector siga dedicando especial y constante atención Para mejorar la productividad, también es necesario a la labor de generar conocimientos y difundirlos. encontrar el justo equilibrio entre la protección y la La estrategia aborda tres grandes lagunas en los Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo xvii conocimientos. Primero, conocer la información medidas de ejecución eficaces entre los profesionales existente: la disponibilidad de datos sobre los de diversos países. programas y sistemas existentes de protección social y empleo es en extremo desigual, y es particularmente Operaciones adaptadas problemática en los Estados frágiles y los contextos a las circunstancias de cada país de ingreso bajo, en especial en �frica al sur del Los programas y sistemas de protección social y Sahara. Este factor menoscaba la gestión del empleo que los países crearán con ayuda del Banco desempeño en los países clientes y entre los Mundial no pueden ser “universales�. La experiencia asociados. Segundo, entender los resultados: los pasada demuestra que los programas más adecuados programas en curso y los sistemas vigentes rara vez son aquellos que están impulsados por el propio país y son objeto de una cuidadosa evaluación para que se adaptan a sus circunstancias, y que además establecer si su desempeño se ajusta al diseño inicial tienen en cuenta los datos concluyentes mundiales de y si están logrando los impactos previstos. Tercero, lo que da resultado. transmitir las prácticas recomendadas respecto de Los programas de protección social y empleo están la eficacia del desarrollo: los países todavía no orientados primordialmente al comportamiento familiar recogen las lecciones aprendidas por otros países en e individual. En consecuencia, el contexto social y materia de diseño y ejecución de programas eficaces. cultural incide en sus resultados, como así también la interacción de los programas públicos y privados En el marco de la nueva estrategia, los equipos del formales con las instituciones informales. El contrato Banco Mundial en la esfera de protección social y social implícito en un país dará forma al sistema de empleo trabajarán en colaboración con los asociados protección social y empleo y a sus programas. para abordar estas lagunas en el conocimiento mediante las siguientes medidas: Es fundamental crear gradualmente programas y sistemas de protección social que se adecuen a la ■■ Fortaleciendo la capacidad de los clientes en materia capacidad fiscal y administrativa de cada país. Queda de seguimiento del desempeño en los programas de mucho por aprender, especialmente en lo referente a la protección social y empleo y entre ellos. adaptación de los enfoques a los contextos de ingreso ■■ Maximizando la disponibilidad y el uso de los datos bajo y frágiles, donde los sistemas de protección social existentes (como la Base de Datos Internacional de y empleo se deberán elaborar en el marco de limita- Distribución del Ingreso, del Banco Mundial). ciones de capacidad y donde las disyuntivas suelen ser ■■ Generando datos comparables y accesibles sobre más notorias a raíz de las necesidades acuciantes. los programas de protección social y empleo (y, con el tiempo, sobre los sistemas de protección social y Asociaciones de amplia colaboración empleo), principalmente, a través del fortalecimiento Los sistemas de protección social y empleo son intrín- de los sistemas estadísticos nacionales. secamente multisectoriales: sus instrumentos son útiles ■■ Difundiendo ampliamente la información sobre para alcanzar los objetivos de desarrollo de otros protección social y empleo en consonancia con la sectores, y para alcanzar los objetivos de protección iniciativa Datos de Libre Acceso del Banco Mundial. social y empleo se necesitan instrumentos de otros ■■ Ampliando el apoyo a las evaluaciones del impacto sectores. Por ejemplo, los programas de transferencias para entender qué medidas dan resultado y cuáles condicionadas de efectivo han sido especialmente no funcionan en materia de protección social y provechosos para reducir la pobreza, además de empleo, con orientación inicial a las transferencias mejorar la asistencia escolar (en especial de las niñas) y de efectivo, los programas de obras públicas y el el acceso de lactantes y niños a los servicios de salud. empleo de los jóvenes. Los programas de formación y capacitación promueven ■■ El seguimiento y la evaluación se complementarán la actividad del sector privado pues las empresas, al con medidas para garantizar que los resultados se contar con trabajadores capacitados adecuadamente, traduzcan en mejores políticas y programas. pueden expandirse. Las transferencias de efectivo no son el único instrumento que se puede utilizar para Los propios países en desarrollo están generando gran lograr que los agricultores rurales tengan capacidad de parte de los conocimientos más importantes acerca de recuperación, también son útiles los instrumentos de los éxitos y los fracasos en la esfera de protección otros sectores, como los servicios de atención de la social y empleo. Uno de los temas principales de esta salud, el seguro de cosechas y el acceso a mercados estrategia es garantizar que estos conocimientos se alternativos (a través de caminos y tecnologías tales difundan y usen ampliamente. El Banco Mundial como los teléfonos móviles). La creación de oportuni- aprovechará su ventaja comparativa como compilador, dades para las personas con discapacidades entraña promotor y adaptador mundial de conocimientos para aplicar un enfoque multisectorial para integrar la disca- realizar importantes inversiones en el intercambio de pacidad. En términos más generales, los instrumentos conocimientos sur-sur, primordialmente para propiciar de protección social y empleo son eficaces cuando la la difusión de los conocimientos sobre diseños y economía y el sector privado florecen, emplean a los xviii CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES trabajadores de manera productiva y brindan oportuni- partes interesadas permitirá lograr que las políticas de dades para salir de la pobreza. protección social y empleo sean eficaces. La labor que se ha descrito requerirá una estrecha colaboración con los principales asociados y partes Aplicación de la estrategia interesadas a nivel mundial y nacional. En los contextos y medición del éxito de ingreso más bajo, la coordinación de las actividades entre los organismos bilaterales y multilaterales es Para alcanzar los objetivos de la presente estrategia, fundamental para establecer sistemas eficaces de el Banco Mundial, los países en desarrollo y los protección social y empleo y para utilizar de la mejor asociados deberán tener en cuenta los riesgos manera posible los recursos de la Asociación políticos e institucionales y mitigarlos. Primero, pese a Internacional de Fomento (AIF) y cualquier otro la atención prestada recientemente a la protección social y el empleo durante las crisis, es posible que los financiamiento disponible. Los organismos, entre ellos Gobiernos tengan dificultad para asignar prioridad al el Banco Mundial, deben coordinar sus recursos y gasto en esta esfera en épocas mejores, especialmente servicios de asesoramiento a fin de no contribuir a la cuando existan necesidades de inversión más visibles fragmentación, y deben proporcionar ayuda para crear y grupos de presión. Para abordar esta cuestión, en la programas de protección social y empleo en gran estrategia se analizan y tienen en cuenta las medidas escala, en vez de programas piloto aislados. Asimismo, que dan resultado en lo referente a los programas y es necesario que generen financiamiento con efecto sistemas de protección social y empleo, y se combinan multiplicador para los países de ingreso más bajo con esas medidas con la difusión de los conocimientos, el objeto de crear sistemas de protección social y incluida la intensificación de los intercambios sur-sur. empleo (como por ejemplo, el Programa de Respuesta Social Rápida; véase el recuadro 2) y promover su Segundo, algunos aspectos de la economía política sostenibilidad fiscal a largo plazo. podrían desalentar la inversión de los Gobiernos y los asociados en el desarrollo en enfoques sistémicos Los actores del sector privado son asociados coordinados y, por el contrario, podrían favorecer la esenciales para generar empleo y crecimiento, y constante fragmentación o duplicación de los también, con frecuencia, para proporcionar directa- mente servicios de protección social o desarrollar soluciones innovadoras, incluidas las tecnologías de la información y las comunicaciones. A nivel nacional, las Para lograr sistemas eficaces de protección social en los organizaciones de la sociedad civil, los sindicatos y las países de ingreso más bajo, los organismos bilaterales organizaciones confesionales cumplen una función importante en tanto y cuanto conocen los desafíos, y multilaterales deberán coordinar cuidadosamente forman opinión y representan a los grupos excluidos. las actividades para abordar la fragmentación. La colaboración abierta y recíproca de todas estas Recuadro 2 Preparación para la próxima crisis: El Programa de Respuesta Social Rápida El Programa de Respuesta Social Rápida (RSR) proporciona recursos catalizadores en montos relativamente pequeños para ayudar a los países de ingreso bajo a crear sistemas de protección social y empleo, a fin de que estén preparados para futuras crisis. El RSR se basa en los recursos de un fondo fiduciario de US$61,7 millones donados por la Federación de Rusia, Noruega y el Reino Unido. Este nivel de financiamiento, aunque relativamente pequeño, puede respaldar eficazmente la creación de sistemas. En el mediano a largo plazo, también puede ayudar a movilizar más recursos a medida que aumente la capacidad de ejecución de los países beneficiarios. En 2011, se habían comprometido totalmente los recursos iniciales; �frica al sur del Sahara absorbió casi el 50% de los recursos del fondo fiduciario del RSR. El RSR está marcando una gran diferencia. En la evaluación del programa Redes de Protección Social, terminada recientemente, el Grupo de Evaluación Independiente (IEG) del Banco Mundial formuló las siguientes observaciones: “…los países de ingreso bajo carecían de recursos para respaldar las redes de protección social y el fortalecimiento institucional y estimular la demanda nacional. A medida que se proporcionaban fondos adicionales a través del RSR... la participación aumentó en los países de ingreso bajo, y el Banco y los países dedicaron más atención al fortalecimiento institucional�. El RSR es el pilar central para la aplicación de la estrategia del Banco Mundial para la protección social y el trabajo; en su marco, se insta a los donantes a invertir en la esfera de protección social y empleo en los países de ingreso bajo, y a ayudarlos a prepararse para las perturbaciones que inevitablemente ocurrirán en el futuro. Fuente: www.worldbank.org/rsr. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo xix programas. En el futuro, por lo tanto, el Banco Mundial asociados no gubernamentales, puedan implementar destacará la importancia de los sistemas incluyentes fácilmente. Esto debe aplicarse con el objeto de utilizar y productivos y subrayará las soluciones técnicas más adecuadamente los recursos existentes, sobre la adecuadas para lograrlos, en el asesoramiento sobre base de análisis detallados del financiamiento (existente políticas que proporcione a los países clientes y en el y previsto) de los programas de protección social y diálogo con los asociados. El Banco Mundial colaborará empleo, al tiempo que se asume el compromiso de con los asociados para coordinar los esfuerzos y incorporar en el presupuesto, cada vez más, el financia- recursos, y pondrá especial atención en ayudar a los miento destinado a protección social, a fin de fortalecer países más pobres a crear sistemas de protección las funciones de supervisión y rendición de cuentas del social y empleo. Gobierno14. Tercero, la adopción de un enfoque de sistemas La nueva estrategia se asentará en los puntos fuertes depende de las posibilidades de cada país para que el Banco Mundial ha demostrado tener en la esfera desarrollar su capacidad institucional, especialmente de protección social y empleo. La ventaja comparativa en los organismos de protección social y empleo, que de la institución radica en su capacidad para combinar en algunos casos son deficientes. Por lo tanto, el una arraigada participación en los países con la difusión fortalecimiento de la capacidad es un elemento clave de los conocimientos mundiales sobre enfoques de la estrategia, en particular en los contextos de eficaces de protección social y empleo, así como toda ingreso bajo y frágiles. Este fortalecimiento de la la cartera de instrumentos de financiamiento de la capacidad incluye la generación de datos exactos, institución. útiles y puntuales para mejorar los resultados. El éxito de la nueva estrategia se medirá a través de un Por último, las medidas de protección social y empleo conjunto de indicadores del desempeño ligados a los deben ser sostenibles y los recursos deben usarse de objetivos en materia de protección social y empleo y a manera eficaz en función de los costos para alcanzar los objetivos nacionales, habida cuenta de que, con la prioridad y los principios de la estrategia (cuadro 1). frecuencia, los recursos se desaprovechan en El objetivo estratégico básico —abandonar los programas ineficaces. Consiguientemente, el Banco programas fragmentados y comenzar a utilizar Mundial se propone seguir acumulando pruebas para sistemas— se evaluará utilizando un nuevo índice de demostrar que los sistemas de protección social y desarrollo del sistema nacional de protección social, empleo eficaces e incluyentes no son obligatoriamente que tiene en cuenta el apoyo del Banco Mundial a los onerosos o complejos, y así ayudar a los países a sistemas en las operaciones de financiamiento y el seleccionar los enfoques más eficaces en función de porcentaje de operaciones crediticias de la AIF los costos para satisfacer sus necesidades específicas. cofinanciadas. La asequibilidad plantea un perpetuo desafío cuando Cada columna del marco de resultados corresponde a se procura aplicar enfoques eficaces en función de los una esfera específica de la estrategia. costos y garantizar la sostenibilidad fiscal. Los buenos sistemas son asequibles: el programa Bolsa Família de ■■ El objetivo último de la estrategia consiste en lograr Brasil ha generado importantes resultados a un costo que, en el mediano a largo plazo, cada país realice de alrededor del 0,5% del producto interno bruto avances en los resultados de desarrollo del sector (PIB). El desafío de la asequibilidad radica, con relacionados directamente con la capacidad de frecuencia, en la necesidad de tomar decisiones recuperación, la equidad y las oportunidades. normativas difíciles respecto de la manera de invertir Aunque es difícil medir estos resultados a raíz de la los escasos recursos públicos. Con todo, varios países escasez de datos, en el marco de la estrategia se han logrado reorientar y organizar los recursos dispo- utilizarán los indicadores disponibles. Por ejemplo, nibles para respaldar sistemas más sólidos y eficaces. los primeros dos indicadores de la cobertura de las En el enfoque de sistemas de Etiopía, por ejemplo, el pensiones permiten establecer la capacidad de financiamiento tanto nacional como de los asociados recuperación. Los otros indicadores están mundiales se encauza a través de un conjunto de relacionados con la equidad y las oportunidades. programas cuidadosamente orquestados que han ■■ Las variaciones en el producto y los resultados de permitido montar una respuesta eficaz a la actual cada país atribuibles directamente a la participación sequía en el Cuerno de �frica, en marcado contraste del Banco Mundial se evaluarán utilizando un con la experiencia pasada y con los padecimientos de indicador simple del número de países con los que sus países vecinos a causa de la hambruna13. este realiza actividades, así como indicadores más En cuanto a la asequibilidad, el Banco Mundial y sus complejos y ambiciosos relativos a la creación de asociados deberán proporcionar respaldo a los sistemas y las contribuciones para ampliar la Gobiernos para asignar prioridad a soluciones eficaces cobertura de los programas del mercado laboral y en función de los costos y susceptibles de ampliación las redes de protección social realizadas a través de que las instituciones existentes, entre ellos los préstamos para inversiones. xx CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Cuadro 1 Síntesis del marco de resultados de la estrategia para la protección social y el trabajo Actividades del Banco Mundial para Resultados y productos Avances del país en los resultados respaldar a los países asociados de los países que reciben de desarrollo del sector apoyo del Banco Mundial ■■ Porcentaje de proyectos satisfactorios ■■ Porcentaje de las operaciones ■■ Proporción de la población en edad (calificaciones del IEG). de financiamiento en la esfera laboral que acumula derechos de pensión. de protección social y empleo ■■ Porcentaje de proyectos cuyas ■■ Relación entre los beneficiarios de pen- que respaldan sistemas de actividades de seguimiento y evaluación siones y la población de adultos mayores protección social y empleo. fueron satisfactorias (informes finales (>65) (pensiones sociales, de vejez, de de ejecución). ■■ Número de países con sobreviviente y de discapacidad). actividades en la esfera de ■■ Número de veces en que se descargaron ■■ Porcentaje de la población del quintil protección social y empleo. productos de conocimientos sobre más pobre incluido en programas de protección social y empleo. ■■ Número de beneficiarios protección social y empleo+. de los programas de redes de ■■ Número de países involucrados ■■ Brecha de pobreza al nivel de US$1,25 al protección social+. en eventos de aprendizaje sur-sur día (paridad del poder adquisitivo). patrocinados por el Banco Mundial. ■■ Número de beneficiarios ■■ Porcentaje de niños (7-14 años) de los programas del ■■ Porcentaje de su tiempo que el personal empleados+. mercado laboral+. del sector de protección social y empleo ■■ PIB por persona empleada. dedicó a proporcionar apoyo cruzado a otras regiones. ■■ Tasa de desempleo de jóvenes y adultos+. ■■ Porcentaje de las operaciones crediticias ■■ �ndice de desarrollo del sistema de de la AIF con participación de asociados protección social y empleo. en el financiamiento. Nota: +Cifras desagregadas por género; esta matriz se actualizará según corresponda para captar indicadores más adecuados a medida que se encuentren disponibles, incluidos aquellos relativos a la medición del impacto de los servicios de conocimientos. ■■ También se evaluarán las actividades del Banco Los indicadores se actualizarán regularmente para Mundial que respaldan los elementos centrales de mejorar su calidad, hacer un seguimiento de los la estrategia, entre ellas el seguimiento y la avances realizados en los resultados de la estrategia evaluación de los proyectos dada la orientación y poner de relieve las esferas que requieren atención, prioritaria a los resultados, las asociaciones y la decisión y acción. Se prevé realizar una actualización difusión de los conocimientos a través de de mitad de período de la estrategia en 2017, que productos, así como el aprendizaje sur-sur y la incluirá un examen completo de los indicadores del movilización del personal de una región a otra. desempeño. Los indicadores del desempeño elegidos para la estrategia reflejan un enfoque pragmático que tiene en cuenta los desafíos inherentes a todo seguimiento adecuado de los resultados. En la actualidad, muchos El acrecentamiento de la capacidad de de los indicadores de aspectos importantes del recuperación, la equidad y las oportunidades es desempeño, como el impacto de la labor del Banco fundamental para que las personas y las sociedades Mundial en materia de conocimientos o la capacidad de recuperación de los países, no se pueden medir prosperen en el siglo XXI. Aunque el camino por de manera confiable. Otros, como los relativos al delante no será fácil, este es un desafío que las desempeño de los sistemas y las asociaciones, se naciones del mundo deben afrontar. A través de deberán mejorar con el correr del tiempo. Los indica- la presente estrategia, el Banco Mundial procura dores seleccionados son reflejo de la prioridad dada a la calidad y la disponibilidad de los datos, y son coherentes trazar un curso que lo convierta en un asociado con los enfoques de seguimiento de los resultados aún más eficaz en esta empresa. aplicados por el Banco Mundial y a nivel internacional. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo xxi xxii CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES 1. Capacidad de recuperación, equidad y oportunidades: El rol de la protección social y el empleo La necesidad de una gestión eficaz de los riesgos capacidad de recuperación son los programas de es una preocupación cada vez más acuciante de los seguro social que reducen al mínimo el impacto pueblos y las sociedades. La interdependencia y los negativo de las crisis económicas en las personas riesgos a nivel mundial —desde perturbaciones sisté- y las familias, como por ejemplo el seguro de micas, como crisis económicas o desastres naturales, desempleo y discapacidad, las pensiones de vejez hasta perturbaciones más idiosincrásicas, como el y los programas ampliables de obras públicas. Para desempleo, la discapacidad y las enfermedades— son acrecentar esta capacidad también es extremada- características fundamentales de la vida económica del mente importante instrumentar programas comple- siglo XXI. Los pobres son especialmente vulnerables mentarios en otros sectores, como por ejemplo el pues, por lo general, están más expuestos a los riesgos, seguro de cosechas o el seguro frente a incle- tienen acceso a pocos instrumentos de gestión de mencias meteorológicas y el seguro de salud. Los riesgos y están menos preparados para encontrar mecanismos privados e informales (tales como el buenos empleos y realizar actividades productivas. Por ahorro, los activos y el apoyo basado en la familia ende, la protección social y el empleo (PSE) permiten o la comunidad) también revisten vital importancia. que los hombres y las mujeres de todo el planeta gestionen los riesgos que deben abordar en la lucha ■■ La equidad para los pobres, mediante la por mejorar sus medios de subsistencia y les brinda la protección contra la indigencia y la promoción de oportunidad de construir una vida mejor para ellos y sus la igualdad de oportunidades19. Los programas de familias. asistencia social (también denominados redes de protección social, que incluyen transferencias de Algunos datos concluyentes. Durante la sequía de efectivo y transferencias en especie, como por 2011 en el Cuerno de �frica, el programa de redes de ejemplo comedores escolares y asistencia protección social de Etiopía puso en marcha una alimentaria focalizada) abordan la pobreza crónica. combinación de programas que, a través de empleos También protegen a las personas y las familias temporales y asistencia en efectivo, permitieron evitar pobres contra las pérdidas irreversibles y que muchas familias pobres, expuestas a la inseguridad catastróficas de capital humano (nutrición, salud alimentaria, padecieran hambre15. A través de su y educación) y así contribuyen a la igualdad de programa de transferencias condicionadas de efectivo, oportunidades20. Estas actividades también sientan Turquía brindó protección a las niñas pobres para que las bases para la igualdad de oportunidades, pudieran seguir asistiendo a la escuela y, de esa principalmente al brindar a las familias la seguridad manera, promovió la igualdad de género16. En la suficiente para invertir en su futuro y en sus hijos. República Dominicana se llevó a cabo un programa de formación laboral centrado en las necesidades ■■ Las oportunidades para todos, a través de la individuales que brindó a hombres y mujeres jóvenes promoción del capital humano en los niños y los desfavorecidos la oportunidad de obtener empleos adultos y medidas para “conectar� a hombres y mejor remunerados y de mayor calidad17. mujeres con empleos más productivos. Con frecuencia, las instituciones que promueven oportunidades están integradas con aquellas que ¿Qué es la protección social respaldan la capacidad de recuperación y la y el empleo? equidad. Las transferencias de efectivo incentivan las inversiones en capital humano al promover la Los sistemas, las políticas y los programas de demanda de educación y salud y contribuyen a protección social y empleo ayudan a las personas y abordar las desigualdades de género. Los las sociedades a gestionar los riesgos y la volatilidad programas de obras públicas proporcionan pagos y las protegen de la pobreza y la indigencia, a través en efectivo a los pobres, al tiempo que incrementan de instrumentos que mejoran la capacidad de las inversiones en capital físico, y los programas del recuperación, la equidad y las oportunidades18. En mercado laboral proporcionan subsidios de consecuencia, la esfera de PSE tiene tres objetivos desempleo, desarrollan aptitudes y aumentan la interrelacionados, a saber: productividad y la posibilidad de obtener empleo de ■■ La capacidad de recuperación para los vulnerables, los trabajadores. mediante seguros contra el impacto de la dismi- nución del bienestar ocasionada por diversas Estos objetivos son coherentes con la primera perturbaciones. Las principales fuentes de estrategia para la protección social y el trabajo Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 1 y con el marco de las “3P� (prevención, protección político22. En rigor, según la Comisión de Crecimiento: y promoción) utilizado en la literatura sobre PSE “…si los gobiernos no pueden proveer mucha (gráfico 1.1)21. Este marco, empero, se asienta en la protección social, deben tener más cuidado al intentar intervención más tradicional de la protección social y reformas económicas [que promueven el crecimiento]�23. el empleo en la esfera de la equidad y la capacidad de La prueba más contundente de la relación entre la esfera recuperación (principalmente a través de asistencia de PSE y el crecimiento es que se traduce en un mejor social y programas de seguro social) para plantear que funcionamiento de los mercados laborales que incre- las oportunidades constituyen un objetivo igualmente menta el acceso a oportunidades productivas y permite importante que puede alcanzarse utilizando a las familias invertir en capital humano. Actualmente, los instrumentos de PSE. programas de PSE que se aplican en todo el planeta La presente estrategia del Banco Mundial para la tienen cada vez más en cuenta estos efectos y, por lo protección social y el trabajo 2012–22 respalda tanto, los están incorporando en el diseño de los estos objetivos y contiene un programa orientado programas, aunque los modelos exitosos todavía no a ayudar a los países de ingreso bajo y de ingreso están bien afianzados. Los datos concluyentes son más mediano a formular, mejorar y armonizar sus programas limitados en otras esferas, como el rol que cumplen la de protección social y empleo, aumentar su capacidad protección social y el empleo para mejorar el ahorro, al de respuesta frente a crisis y perturbaciones, respaldar igual que los datos iniciales sobre la manera en que la la reducción de la pobreza y el crecimiento incluyente, protección social y el empleo pueden intensificar las y aprovechar los conocimientos mundiales óptimos actividades empresariales a través de la reducción del acerca de las medidas que dan resultado. riesgo de deterioro de la situación24. Los objetivos de capacidad de recuperación, Se reconoce, cada vez más, que la protección equidad y oportunidades no se pueden alcanzar social y el empleo constituyen un medio para mediante programas aislados, dentro un único asegurar la estabilidad social e implementar los sector o a través de mandatos públicos. Para contratos sociales que permiten garantizar el alcanzarlos, se requiere un marco normativo, jurídico cumplimiento de los derechos y las obligaciones del e institucional apropiado. Desde el punto de vista Estado y reforzar la cohesión social, como se establece operativo, es precio un conjunto de instrumentos, la en la importante Iniciativa sobre un Nivel Mínimo de colaboración entre sectores económicos y medidas del Protección Social que forma parte de la iniciativa “Una sector público orientadas a estimular y complementar a ONU�25. La protección social y el empleo pueden ser los actores privados. un elemento importante para garantizar la cohesión social durante períodos de rápidos cambios El Gobierno cumple la función de establecer el estructurales (impulsados, por ejemplo, por factores programa de protección social en consonancia con demográficos o migraciones) y en situaciones de crisis. las metas de la sociedad y de supervisar que las Asimismo, pueden ayudar a transformar la vida de las medidas de PSE, tanto públicas como privadas personas y la capacidad de las sociedades para o informales, sean eficaces. El Estado debe cumplir alcanzar metas importantes, como por ejemplo lograr una función primordial cuando surgen las inevitables capacidad de recuperación, equidad y oportunidades. brechas en el acceso, y cuando las medidas privadas no cumplen los objetivos de las sociedades a raíz, por La estrategia es ambiciosa y es parte central de la ejemplo, de deficiencias en los mercados de crédito misión del Banco Mundial. La ayuda que brinda el o seguros. Banco Mundial a los países para abandonar los enfoques fragmentados y comenzar a aplicar sistemas Una característica menos conocida de la protección de PSE armonizados —el objetivo principal de esta social y el empleo es que proporciona una base estrategia— es parte central de su misión de reducir la para el crecimiento incluyente, que puede tener un pobreza a través del crecimiento sostenible e efecto transformador en la vida de las personas incluyente. En la presente estrategia se describen (gráfico 1.2). Existen datos concluyentes de que los sucintamente los pasos para lograr este objetivo en el programas de PSE respaldan los resultados de curso de la próxima década, sobre la base de las crecimiento de cinco maneras: i) crean capital humano lecciones aprendidas durante un decenio de labor a y lo protegen; ii) brindan seguridad a las personas nivel mundial y teniendo en cuenta la experiencia pobres para invertir en actividades de riesgo más alto y adquirida recientemente durante las crisis económicas mayor rendimiento o para emprenderlas; iii) promueven internacionales y las orientaciones recibidas en el una mayor movilidad en el mercado laboral; iv) actúan marco de amplias consultas externas. como factores de estabilización de la demanda agregada o mejoran los activos productivos y la Ayudar a los países a abandonar los enfoques infraestructura (por ejemplo, a través de programas de fragmentados y comenzar a aplicar sistemas obras públicas), y v) reducen la desigualdad en la armonizados será difícil y requiere un profundo sociedad y hacen que las reformas que promueven el compromiso de todos los sectores y actores. El nivel crecimiento sean más viables desde el punto de vista de ambición, empero, es congruente con el grado al 2 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Gráfico 1.1 Los sistemas de PSE operan en diversos niveles Capacidad de recuperación Oportunidades Brindar seguridad frente a los impactos Promover el capital humano de las distintas conmociones y el acceso al empleo productivo Equidad Brindar protección contra la pobreza extrema y la pérdida de capital humano Fuente: Banco Mundial (2011b), extractado de Banco Mundial (2001), Bonilla García y Druat; OIT (2003), Devereux y Sabates-Wheeler (2004) y otras publicaciones. que son necesarias tanto estas medidas como Por ejemplo, la labor de dar PSE no pertenece actividades eficaces orientadas a lograr que todos, exclusivamente al ámbito de los ministerios especialmente los grupos vulnerables, estén en sociales del Gobierno. Esta labor se lleva a cabo condiciones de protegerse contra los riesgos y la a través de un amplio espectro de mecanismos y indigencia y puedan aprovechar las oportunidades. actores, que utilizan instrumentos de varios sectores, entre ellos los de salud, educación, hacienda, agricultura e industria. En rigor, una de las principales El rol que cumplen diversos actores características de la protección social y el empleo es en la esfera de protección social su calidad multisectorial. Por ejemplo, el seguro de y empleo cosechas agrícolas proporciona capacidad de recuperación a los agricultores, al igual que las El ámbito tradicional de los programas de PSE economías provenientes de los programas de suministrados por el sector público incluye lo siguiente: microahorro y las asociaciones de ahorro rotatorio. programas de seguro social, como pensiones de vejez y discapacidad; asistencia social en especie o transfe- Las instituciones de PSE, además de gubernamen- rencias de efectivo que cumplen la función de redes de tales, pueden ser informales (familiares o protección social, y programas del mercado laboral que comunitarias) o privadas y pueden provenir de ayudan a las personas a encontrar empleo o ayudan a empresas y organizaciones. Las instituciones de los trabajadores a mejorar sus aptitudes o su producti- caridad y las remesas de los trabajadores proporcionan vidad. Sin embargo, los instrumentos tradicionales la mayor parte de las transferencias de protección que de PSE, por sí solos, no bastan para alcanzar los reducen la pobreza en muchas sociedades. La disponi- objetivos de capacidad de recuperación, equidad y bilidad de buenas escuelas y centros de salud es oportunidades. Estos objetivos requieren la colabo- fundamental para los pobres que desean mejorar el ración de diversos actores públicos y privados en capital humano de sus hijos. Las empresas privadas actividades que abarcan múltiples sectores. son los vehículos más importantes para crear buenos Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 3 Gráfico 1.2 La protección social y el empleo contribuyen a la productividad, el crecimiento y la disminución de la pobreza INSTRUMENTOS CANALES IMPACTOS NIVEL MACRO Y POL�TICO: ECONOM�A NACIONAL Seguro Contribución al crecimiento económico amplio ■ Promoción de la cohesión social y política, habilitación de la reforma ■ Profundización de los mercados de capitales: Los fondos de pensión aportan capital a los mercados de acciones y bonos REDUCCIÓN DE LA POBREZA ■ Estimulación de la demanda agregada: Las redes de protección social brindan la posibilidad de realizar gastos anticíclicos CRECIMIENTO ECONÓMICO durante los períodos de contracción Redes de NIVEL MESO: ECONOM�A LOCAL protección Contribución al desarrollo económico local social ■ Creación de activos productivos a nivel de la comunidad/infraestructura: obras públicas ■ Mejora del funcionamiento de los mercados laborales y la conexión con empleadores Políticas Creación de efectos secundarios locales derivados del aumento de la demanda que propicia la inversión del mercado ■ y la productividad laboral NIVEL MICRO: HOGARES Contribución a la productividad del hogar Acceso a ■ Acumulación y protección de los activos: A través de la disminución de las ventas de bienes embargados los servicios ■ Aumento de las actividades empresariales: Mediante la reducción del costo del riesgo de deterioro de la situación ■ Aumento del capital humano: Aumento de la matriculación, mejores aptitudes y disminución de la malnutrición LOGRAR QUE LA SOCIEDAD SEA M�S EQUITATIVA A TRAVÉS DE LA REDISTRIBUCIÓN A través de medidas que permitan evitar la indigencia y las trampas de la pobreza en el largo plazo Fuente: Alderman y Yemtsov, 2012, adaptado de diversas fuentes. empleos y oportunidades y, con frecuencia, invierten en solos, no pueden crear esos empleos de manera actividades para desarrollar las aptitudes de sus traba- sostenible. Para ello, se necesita un sector privado jadores. Las redes sociales informales son a menudo las pujante que demande mano de obra y aptitudes y más adecuadas en el caso de los jóvenes que buscan recompense equitativamente a los trabajadores por su mejores oportunidades para utilizar esas aptitudes. contribución productiva. Con ese fin, se requieren políticas y reformas que aborden las deficiencias del El caso del empleo es útil para ilustrar el rol que mercado y del Gobierno que inhiben la demanda de cumplen diversos actores. Como se pone de mano de obra y que, con frecuencia, pertenecen a la relieve en el Informe sobre el desarrollo mundial: esfera de competencia de las personas que se ocupan Empleos, de próxima aparición: “el empleo es la del desarrollo del sector privado y financiero, la piedra angular del desarrollo económico y social�26. agricultura y la infraestructura. Desde la perspectiva de la protección social y el empleo, los empleos productivos son la principal fuente En el marco de la protección social y el empleo, se de oportunidades pues brindan a las personas la pone énfasis en el empleo mediante el mejora- posibilidad de tener movilidad socioeconómica, y miento de las reformas normativas y el fomento de mitigan los riesgos a través de ingresos adecuados y las intervenciones que incrementan el acceso de seguros. Sin embargo, los programas de PSE, por sí los trabajadores al empleo y aumentan su 4 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES capacidad para obtener una renta óptima del Un enfoque de la protección social trabajo. Como ejemplo cabe citar las normas laborales y las instituciones que protegen a los trabajadores, al y el empleo basado en una cartera tiempo que les permiten realizar con éxito la transición de programas de la escuela al trabajo o de un empleo a otro. También Uno de los principales desafíos que se plantean para sirven como ejemplo los programas que facilitan la lograr que el acceso a la protección social y el empleo capacitación para lograr que las aptitudes de los sea eficaz reside en garantizar que los programas —y, trabajadores concuerden con las que demandan los en última instancia, todo el sistema de PSE de un empleadores, o los que reducen la asimetría de la infor- país— respondan a las necesidades de diversos grupos mación que impide a los empleadores encontrar a los y riesgos, utilizando una “cartera� de programas que, trabajadores adecuados y a los trabajadores, los en conjunto, proporcionen capacidad de recuperación, empleos adecuados. equidad y oportunidades a todos los que las necesiten. Para el programa más amplio de empleos, por lo Una de las maneras de estructurar los enfoques de tanto, es preciso que el sector de PSE trabaje en PSE consiste en adoptar un enfoque del ciclo de estrecha colaboración con otros sectores: desde vida para establecer correspondencias entre las reformas relativas al clima para la inversión y la política demandas y la cartera de programas de PSE crediticia para impulsar la demanda laboral y servicios (gráfico 1.3). Este ejemplo brinda una óptica integrada, de extensión agrícola para mejorar la productividad de pero hay muchas otras maneras de concebir una la agricultura, hasta programas de educación que cartera de programas, entre ellas diferenciar entre el proporcionen el tipo de aprendizaje que es apropiado sector formal y el informal, diversos tipos de vulnerabili- para el mercado laboral. dades, el género, los niveles de pobreza o las Gráfico 1.3 Los programas de PSE operan dinámicamente durante todo el ciclo de vida para proporcionar capacidad de recuperación, equidad y oportunidades Equidad: Pensiones sociales Oportunidades: Nutrición/desarrollo en la Embarazo, primera infancia, transferencias condicionadas Capacidad de recuperación: de efectivo para la educación preescolar, salud Pensiones de vejez, seguro de primera discapacidad infancia Equidad: Programas para niños huérfanos y vulnerables, asignaciones por hijos a cargo Oportunidades: Vejez Transferencias condicionadas Edad escolar de efectivo para educación Oportunidades: Servicios de (de niñas) empleo, capacidad empresarial, capacitación y aptitudes Equidad: Asignaciones por hijos a cargo, comedores Equidad: Transferencias de escolares efectivo y en especie, programas de obras públicas Capacidad de recuperación: Seguro de desempleo Edad laboral Juventud Oportunidades: y discapacidad Programas de empleo juvenil, formación laboral Fuente: Banco Mundial, 2011b. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 5 características urbanas y rurales. Sin embargo, el urbanos) y, en otros casos, los países disponen de enfoque del ciclo de vida muestra claramente la manera programas que si bien abarcan todas las necesidades, en que los programas orientados a grupos demográ- tienen un mal desempeño en lo que respecta a su ficos concretos permiten alcanzar uno o más de los capacidad de brindar eficazmente capacidad de objetivos de PSE; por ejemplo, los programas de recuperación, equidad y oportunidades. comedores escolares protegen a los niños en edad escolar, los programas de formación contribuyen a No existe un diseño universal aplicable a las promover oportunidades al facilitar el acceso de los carteras de programas de protección social y jóvenes a empleos productivos, y el seguro de discapa- empleo, pero es importante que existan vincula- cidad proporciona capacidad de recuperación frente ciones dinámicas entre los programas. Por ejemplo, a las consecuencias adversas en los ingresos en el enfoque del ciclo de vida, las vinculaciones entre ocasionadas por una enfermedad o un accidente. grupos etarios implican que la eficacia de los programas orientados a los habitantes de mayor edad En materia de PSE, muchos países en desarrollo dependerá marcadamente del éxito de los programas y emergentes afrontan el desafío de elaborar que han ayudado a los jóvenes. El desarrollo en la gradualmente una cartera articulada con claridad, primera infancia es un elemento fundamental que sostenible desde el punto de vista fiscal y con incide en la capacidad de recuperación durante todo buen desempeño, que incluya programas de PSE el ciclo de vida; la nutrición adecuada durante los adaptados a las circunstancias de cada país y primeros meses de vida y la primera infancia es un focalizados en las necesidades de diversos grupos. En un país en desarrollo típico, es posible que existan factor importante que determina las posibilidades que varias deficiencias en términos de la prestación de tendrá el niño de salir de la pobreza. Una vez más, servicios a los diversos grupos que necesitan la estimulación y la educación adecuada en la etapa programas de PSE. Algunos de estos países solo preescolar pueden servir como variables predictivas disponen de programas amplios de lucha contra la importantes de que, en una etapa posterior de su vida, pobreza que si bien brindan protección a todos los el niño podrá aprovechar los programas de formación grupos etarios, no brindan el grado suficiente de y otros programas de PSE orientados a la promoción. capacidad de recuperación u oportunidades, mientras Asimismo, la seguridad de los ingresos en la vejez que otros tienen una multiplicidad de programas mejora marcadamente cuando los programas de PSE centrados en los objetivos de PSE que atienden orientados al empleo permiten a las personas trabajar únicamente a un pequeño grupo de la población productivamente, ahorrar y contribuir a los planes de (habitualmente, el sector formal o los habitantes pensión durante su vida laboral. 6 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 7 2. Lecciones aprendidas durante la primera década de participación del Banco Mundial en la esfera de protección social y empleo La primera estrategia para la protección social y el trabajo Gráfico 2.1 El Banco Mundial publicó su primera estrategia para Porcentaje de financiamiento la protección social y el trabajo en enero de 2001, para PSE: BIRF, AIF y donaciones con el objeto de destacar la creciente importancia del sector para reducir la pobreza y reflejar el mayor (ejs. de 1998-2011) grado de reconocimiento de que el crecimiento y las políticas macroeconómicas, si bien fundamentales para reducir la pobreza de manera sostenible, con frecuencia son insuficientes. En la primera estrategia BIRF se establecieron claros objetivos para el sector con el 68% propósito de: i) mejorar las oportunidades de ingresos y la calidad de los empleos; ii) aumentar la seguridad de los hogares y las comunidades a través de una mejor gestión de riesgos, y iii) aumentar la equidad y reducir la pobreza mediante asistencia a los grupos vulnerables27. En la actualidad, el sector se sigue rigiendo por estos tres objetivos amplios. Una contribución importante de la estrategia de 2001 fue establecer la gestión del riesgo social como un AIF Donaciones 31% sólido marco conceptual que permitió determinar que 2% el riesgo y la vulnerabilidad se sitúan entre los principales factores que impulsan la pobreza. A través del marco de gestión del riesgo social, la estrategia se Fuente: Honorati y otros, 2012, de Business Warehouse del centró en el riesgo como un complemento del énfasis que Banco Mundial. el sector pone, de manera más habitual, en las necesidades básicas y la equidad. Este marco impulsó la ■■ Una presencia mundial con gran participación introducción del análisis de la vulnerabilidad como un en todas las regiones, aunque la cartera para complemento del análisis de la pobreza, y puso de relieve los países de ingreso mediano ha sido más la importancia de los mecanismos públicos, privados e sólida que para otros países. informales. ■■ Un rol central en la labor de ayudar a los países Durante su primera década, el sector de protección a responder frente a una crisis aunque, en social y empleo evolucionó en torno a cinco esferas este caso también, los países de ingreso principales: mercados laborales y creación de empleo; mediano demostraron mayor capacidad para pensiones y soporte del ingreso en la vejez; redes de absorber los recursos del Banco Mundial protección social; fondos sociales, y discapacidad. destinados a protección social y empleo. ■■ Carteras de conocimientos y proyectos con Una década de participación en la sólido desempeño. esfera de protección social y empleo Poco más de una década desde su creación, el La cartera de programas de PSE del Banco Mundial sector de protección social y empleo está hoy bien ha registrado un sólido crecimiento tanto en establecido y su presencia mundial va en aumento, términos de calidad como de cantidad. Su aunque la participación en los países de ingreso evolución durante la última década refleja tres mediano es más sólida que en los países de tendencias: ingreso bajo. Desde 1998 hasta 2011, el Banco 8 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Mundial comprometió alrededor de US$30 000 compromisos se destinó a cinco países que reciben millones28 para financiar programas de PSE en países recursos del BIRF, lo que indica que los países que en desarrollo y emergentes; esta cifra representa contaban con programas de PSE estaban en mejores aproximadamente el 7% de los compromisos de condiciones para intensificar rápidamente las financiamiento de toda la institución29. Tan solo en el actividades frente a una crisis. ejercicio de 2011, el sector comprometió Las carteras de financiamiento y estudios analíticos financiamiento por un valor superior a los US$4 000 de PSE siguen situadas entre las de mejor millones30. Dos tercios de esta suma se destinaron a desempeño de todos los sectores del Banco países que reciben financiamiento del Banco Mundial, como lo resalta el Grupo de Evaluación Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y el Independiente (IEG) en sus exámenes32. El 82% de tercio restante a países prestatarios de la AIF los proyectos de PSE obtuvo una clasificación (gráfico 2.1). Esta participación histórica más solida en satisfactoria, un porcentaje superior al promedio del la esfera de PSE en los países de ingreso mediano 76% del Banco Mundial, y el coeficiente medio de abarcó tanto financiamiento como estudios analíticos y desembolsos de los proyectos de PSE ascendió al es congruente con la participación del Banco Mundial 44% (en comparación con el 21% del resto del Banco en otras esferas. Mundial) durante los ejercicios de 1998-2011. En el La cartera del sector de PSE, que inicialmente ejercicio de 2010 llegó a su punto máximo (67%) estaba concentrada en unas pocas regiones, está debido al elevado nivel de desembolsos de los ahora establecida en todas las regiones, aunque proyectos relacionados con la crisis. Recientemente, todavía está concentrada en los países de ingreso el IEG evaluó la labor del Banco Mundial en materia de mediano. El financiamiento aún está concentrado en redes de protección social durante la última década y las regiones de América Latina y el Caribe y Europa y llegó a la siguiente conclusión: “El apoyo del Banco Asia central, que hoy representan más del 40% del evolucionó positivamente durante la década . . . El total. Durante la última década, empero, la participación apoyo del Banco ha alcanzado en gran medida en �frica ha aumentado constantemente, las prácticas objetivos de corto plazo y ayudó a los países a generar regionales de Oriente Medio y Norte de �frica y de Asia impactos inmediatos�33 (véase el recuadro 2.1). meridional se han consolidado y el financiamiento en Asimismo, en un examen de las actividades de análisis Asia oriental y el Pacífico ha aumentado en los últimos y asesoramiento en materia de empleo, realizado por el años debido a la demanda de los países y al estableci- IEG, se pone de relieve que la calidad de esas miento de una nueva práctica sectorial en 2008. actividades ha sido buena, que en ellas se abordan los temas correctos y que los clientes las consideraron El financiamiento para protección social y empleo valiosas34, mientras que en un informe separado se ha sido cíclico, con alzas en respuesta a las crisis subraya la eficacia de la labor para influir en las económicas y las perturbaciones en los precios. políticas de pensiones35. Por último, el IEG ha elogiado Como se observa en el gráfico 2.2, el financiamiento frecuentemente las evaluaciones del impacto realizadas ha tendido a alcanzar su máximo valor durante las por el sector de protección social y empleo36. crisis, como en los ejercicios de 1998 y 1999 cuando se duplicó en comparación con años anteriores a raíz, El sector de protección social y empleo ha forjado principalmente, de la crisis financiera de Asia oriental31. una sólida reputación como productor y adaptador Desde el ejercicio de 2009 hasta el ejercicio de 2011, de conocimientos y como medio de enlace para en gran parte en respuesta a la crisis económica inter- difundirlos. Como productor de conocimientos, el nacional, el financiamiento para PSE se quintuplicó, lo sector de PSE ha desarrollado marcos sólidos en cada que constituyó el mayor aumento sectorial en el finan- uno de sus principales ámbitos de actividad y ha ciamiento del Banco Mundial durante el período. Este tomado la iniciativa en la elaboración de datos conclu- aumento obedeció a la gran demanda de los clientes yentes sobre la eficacia en términos de desarrollo, que solicitaban incrementar las redes de protección como lo demuestra el uso eficaz y generalizado de social, así como a las políticas y programas de reforma evaluaciones del impacto37. El sector de PSE ha de los sistemas de pensiones y desempleo. adaptado los conocimientos disponibles, ha contri- buido a conectar a los clientes y ha traducido la amplia Sin embargo, el financiamiento en respuesta a una participación en los países en difusión sistemática de crisis se ha concentrado en unos pocos de los los conocimientos a nivel mundial. principales países de ingreso mediano. El aumento del financiamiento ocasionado por la crisis en los ejercicios de 2009-11 fue impulsado por los países Lecciones aprendidas durante que reciben recursos del BIRF, mientras que muchos la última década: ¿Qué aspectos países habilitados para recibir financiamiento de la AIF no pudieron absorber recursos destinados a de esta estrategia son novedosos? protección social y empleo a raíz de que no contaban La presente estrategia se asienta en los logros —y con sistemas establecidos. El 54% del aumento de los en las enseñanzas— obtenidos a través de la Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 9 Gráfico 2.2 Nuevos compromisos del Banco Mundial en la esfera de protección social y empleo, 1998-2011 (millones de US$) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Ej. 98 Ej. 99 Ej. 00 Ej. 01 Ej. 02 Ej. 03 Ej. 04 Ej. 05 Ej. 06 Ej. 07 Ej. 08 Ej. 09 Ej. 10 Mercados Mitigación del Otras medidas Redes de Fondos laborales riesgo social de protección social protección social sociales Fuente: Honorati y otros, 2012, de Business Warehouse del Banco Mundial. práctica y los datos concluyentes durante los Primero, en la nueva estrategia se hace más últimos 10 o más años. Es una continuación de los hincapié en las soluciones, lo que subraya la cimientos analíticos básicos en materia de protección necesidad de formar carteras coherentes de social y empleo: programas y políticas que respaldan la programas de protección social y empleo gestión de riesgos y la protección contra la indigencia38. —o sistemas de protección social y empleo— Como se mencionó anteriormente, su objetivo consiste apropiados para cada país, que en conjunto ayuden en consolidar y profundizar las prácticas exitosas y a las personas a afrontar diversos riesgos. Ello abordar las esferas en las que se registraron obedece a que se ha comprendido que para reducir deficiencias. En esta estrategia, empero, se abarcan los enfoques fragmentados, se necesita una mayor nuevas esferas y se extraen enseñanzas de las esferas coordinación tanto dentro de las esferas tradicionales en las que la anterior tuvo menos éxito. de PSE —las redes de protección social, las pensiones, los mercados laborales, la discapacidad Las amplias consultas que se llevaron a cabo y los resultados— como entre ellas. El enfoque de para aportar información a esta estrategia sistemas no implica diluir la profundidad y excelencia proporcionaron al Banco Mundial orientaciones de los conocimientos técnicos del Banco Mundial esenciales para elaborar la estrategia (véase el sobre cada una de estas actividades. Por el contrario, recuadro 2.2). Estas consultas fueron fundamentales requiere un aumento de la participación de todos los para confirmar la necesidad de abordar la fragmen- sectores y actores, así como garantizar que los tación y comenzar a aplicar un enfoque de PSE sistemas de protección social y empleo brinden a los centrado en los sistemas y también proporcionaron al países la preparación adecuada para proteger a los Banco Mundial una guía para orientar su participación grupos vulnerables durante una crisis. También exige en la esfera de PSE en el futuro. adaptar los enfoques a los diversos contextos institucionales y nacionales. Teniendo en cuenta el informe del IEG sobre las redes de protección social (recuadro 2.1), la actualización Segundo, en la estrategia se subraya la necesidad sobre la ejecución de estrategias sectoriales, las de aumentar la participación en los países de consultas y muchas otras fuentes, se estableció que ingreso bajo, tanto para ayudar a los países a atender era necesario fortalecer cuatro esferas en la nueva mejor a sus habitantes pobres como para verificar que estrategia y, por lo tanto, se plantearon nuevas áreas existan sistemas eficaces para responder frente a de atención especial. una crisis. Se trata de un objetivo ambicioso y no se 10 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Recuadro 2.1 Evaluación del apoyo del Banco Mundial destinado a las redes de protección social; informe publicado por el IEG en 2011 El IEG tiene una opinión predominantemente positiva del apoyo del Banco Mundial destinado a las redes de protección social durante la última década, y hace especial hincapié en la manera en que la práctica ha evolucionado durante los últimos años. En el resumen de su evaluación, el IEG señaló lo siguiente: El apoyo del Banco evolucionó positivamente durante la década mencionada. El Banco comenzó a cambiar de un enfoque centrado en proyectos, que enfatizaba la entrega de beneficios de asistencia social, a un enfoque centrado en ayudar a los países a desarrollar sistemas e instituciones de RSS a fin de brindar mejores respuestas ante la pobreza, los riesgos y la vulnerabilidad. La mayor demanda de los PIM por RSS, hizo que el Banco apoye más a estos países que a los PBI. Sin embargo, la reciente expansión del apoyo del Banco impulsada por la crisis incluyó también a los PBI y permitió el inicio del apoyo por parte del Banco en 15 nuevos países. El apoyo del Banco a las RSS durante la década ha consistido tanto en préstamos como en trabajo analítico y de intercambio de conocimiento. En la evaluación se señaló que el Banco Mundial debe fortalecer cinco áreas: primero, ayudar a los países a desarrollar redes de protección social durante las épocas de estabilidad; segundo, seguir poniendo énfasis en la creación de sistemas de redes de protección social y capacidad institucional; tercero, intensificar la participación en los países de ingreso bajo; cuarto, poner el acento en los marcos de resultados para el apoyo del Banco a dichas redes, y quinto, garantizar una sólida coordinación con otras redes en materia de protección social. La orientación estratégica y los principios de participación establecidos para esta estrategia para la protección social y el trabajo abarcan, en forma más general, cada una de estas áreas (secciones 4 y 5). Fuente: IEG 2011a. caracterizará necesariamente por grandes aumentos apropiados en la esfera práctica de la protección del financiamiento (que ya asciende al promedio del social y el empleo, especialmente mediante la Banco Mundial). Se pondrá énfasis en desarrollar generación de un diálogo sur-sur global respecto de soluciones eficaces específicamente para las las medidas que dan resultado en la esfera de PSE y la circunstancias nacionales, utilizando una base de manera en que funcionan. conocimientos y la experiencia operacional, y en ayudar a los países de ingreso más bajo a aplicar los Este diagnóstico refleja la evolución de la elementos básicos apropiados que les permitirán participación del Banco Mundial en materia de alcanzar sus objetivos de PSE. No menoscabará la protección social y empleo en las esferas de atención que se presta a los países de ingreso capacidad de recuperación, equidad y mediano ni la participación en ellos. oportunidades. En lo referente a la capacidad de Tercero, en la estrategia se pone de relieve el papel recuperación, el programa deberá incluir la capacidad fundamental que cumplen los empleos y el de respuesta frente a una crisis para atender las aumento de la productividad para generar necesidades de los nuevos pobres además de abordar oportunidades. Esto entraña dedicar más atención a las necesidades de los pobres crónicos. En la  esfera una esfera que ha sido una actividad básica del sector de la equidad, el Banco Mundial ha obtenido buenos de protección social y empleo. En esta estrategia, resultados en materia de focalización en los pobres y empero, se cristaliza mediante la estipulación del aplicación de programas básicos, especialmente en los programa de operaciones y de asociación, a través de países de ingreso mediano. La nueva meta es la colaboración con otros sectores para incrementar encontrar la manera de participar más eficazmente en el número y la calidad de los empleos disponibles, los países de ingreso bajo y reformar los programas de mejorar la capacidad de las personas para obtener seguros para garantizar la sostenibilidad y el acceso, esos empleos y medios de subsistencia, y fortalecer especialmente para las personas que integran el sector el capital humano que constituye los cimientos de la informal. Con respecto a las oportunidades, existe un productividad. empeño concertado en dedicar especial atención a la Por último, en la estrategia se subraya la productividad y el acceso al empleo, con la finalidad de importancia fundamental de los conocimientos extraer a las personas y las familias de la pobreza. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 11 Recuadro 2.2 Resultados de las consultas sobre la estrategia En las consultas sobre la estrategia para la protección social y el trabajo 2012–22, participaron más de 2000 personas de todo el mundo, quienes aportaron sus conocimientos y brindaron orientación para la formulación de la estrategia. Los representantes de los Gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil (OSC), los círculos académicos, el sector privado y los organismos bilaterales y multilaterales de desarrollo se reunieron con el Banco Mundial en 64 eventos presenciales realizados en diversas partes del planeta, durante los cuales se pidió la opinión de más de 1700 participantes provenientes de 66 países. Se llevaron a cabo deliberaciones sobre temas específicos con países clientes y autoridades normativas. También se realizaron deliberaciones con los principales asociados en el desarrollo, desde los sindicatos internacionales y OSC tales como Save the Children, Help Age International y Africa Social Protection Platform, hasta organismos de las Naciones Unidas, entre ellos la OIT, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas. Además, se recibieron comentarios escritos de varias organizaciones. El Banco Mundial también convocó un Grupo Asesor sobre Protección Social y Empleo externo para reunir el asesoramiento y los conocimientos de los principales círculos académicos, las autoridades normativas y los representantes de OSC, y utilizó un foro en línea para conectarse en forma amplia y transparente con un amplio espectro de partes interesadas. Se manifestó un claro apoyo a tres cursos de acción en cuyo respecto el Banco Mundial puede ayudar a los países a elaborar un marco de protección social y empleo más adecuado, a saber: n Centrar la atención en los sistemas de PSE, especialmente para abordar la fragmentación e incorporar respuestas frente a una crisis, con especial énfasis en un enfoque propuesto por iniciativa del país y sostenible desde el punto de vista fiscal. n Ampliarla cobertura de PSE, especialmente en los países de ingreso bajo y los Estados frágiles, a los segmentos descuidados de la población, con la salvedad de que este enfoque no debe entrañar una disminución de la atención que se presta a los habitantes vulnerables de los países de ingreso mediano. n Promover vinculaciones con el capital humano, las aptitudes y la inserción en el mercado laboral, teniendo en cuenta al mismo tiempo que la gestión de riesgos, así como la capacidad de recuperación frente a los impactos adversos de las perturbaciones y la protección de los pobres, son elementos centrales de la protección social y el empleo, y que es necesario conectar las dos esferas de manera sistemática. A través de las consultas, se instó al Banco Mundial a actuar en cinco esferas: n la generación y difusión de los datos concluyentes y los conocimientos sobre PSE n el fortalecimiento de la capacidad financiamiento de iniciativas sobre PSE, tanto en forma directa como a través de la movilización del n el apoyo de terceros n el respaldo a la coordinación entre asociados mundiales, organismos gubernamentales y otros actores n el diálogo y la colaboración con terceros para establecer y aplicar el programa de PS 12 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 13 3. La protección social y el empleo en el mundo actual Un desafío mundial, en el informe de abril de 2010 sobre las orientaciones para el período posterior a la crisis, impartidas al Banco un principio de consenso Mundial, aunque todavía persisten las dificultades para El aumento de la interdependencia, los riesgos y la reducir la pobreza y alcanzar los ODM, existen nuevos vulnerabilidad es un elemento central de la actual desafíos, entre ellos “…la necesidad de promover un economía mundial. Junto con la pobreza persis- crecimiento multipolar, responder a complejas tente, las incesantes tendencias demográficas y la interacciones mundiales y prever riesgos, nuevas crisis económica en marcha, plantean un desafío perturbaciones potenciales y crisis imprevisibles�42. sin precedentes en materia de protección social y Este nuevo consenso mundial se manifiesta en empleo (cuadro 3.1). La reciente crisis económica internacional ha entrañado pérdida de empleos, pertur- numerosas medidas nacionales e iniciativas interna- baciones financieras y volatilidad del precio de los cionales, entre ellas la importante Iniciativa sobre un alimentos y combustibles. A raíz de las tendencias Nivel Mínimo de Protección Social que forma parte demográficas, el envejecimiento de la población es un de la iniciativa “Una ONU�, adoptada por la Junta de problema prioritario en varios países, mientras que, en los Jefes Ejecutivos de las Naciones Unidas en abril de otros, la creciente proporción de jóvenes que ingresan 2009 (recuadro 3.1)43, 44. La estrategia para la a la fuerza laboral plantea un desafío económico y protección social y el trabajo y la participación en esta social, como se observó en los trágicos incidentes de esfera son coherentes con estos principios básicos de la primavera árabe de 2011. El cambio climático está la Iniciativa sobre un Nivel Mínimo de Protección Social, modificando la temperatura, las precipitaciones y la especialmente dado que en la estrategia se pone epidemiología, y al mismo tiempo genera un aumento énfasis en formular programas y sistemas de PSE inclu- de la frecuencia, la intensidad y la variabilidad de los yentes y productivos que respondan a las necesidades fenómenos meteorológicos extremos39. Reconociendo de los países y se adapten a sus circunstancias. El la heterogeneidad de los desafíos en todas las Banco Mundial ha sido un asociado estratégico de la regiones, se prevé que estas tendencias globales mencionada iniciativa, y cumple una función importante tendrán efectos desproporcionados en las regiones y pues ayuda a los países que adhieren a la iniciativa a las poblaciones pobres40. ponerla en práctica y también difunde los conoci- mientos. El Banco Mundial ha participado en un A raíz de estos desafíos, las personas y las familias profundo diálogo estratégico a nivel internacional y en están expuestas cada vez a más riesgos, mientras asociaciones a nivel nacional. También contribuye a la que la urbanización, la migración y la modernización iniciativa mediante la generación de conocimientos y su están modificando sus fuentes tradicionales de difusión, elabora datos sobre la situación en materia de capacidad de recuperación frente a estos riesgos41. PSE en los países y difunde los conocimientos sobre Aunque el prolongado aumento de la prosperidad ha prácticas recomendadas y buenos resultados en el permitido que muchas personas ingresen a una clase ámbito de la protección social y el empleo. media en ascenso, muchas otras —especialmente en los contextos de ingreso más bajo y frágiles— todavía luchan contra la pobreza profunda y la desigualdad y La situación mundial en materia siguen desconectadas de las oportunidades pues de protección social y empleo: carecen de aptitudes, información o financiamiento. Esta falta de acceso a las oportunidades incide en los Se avanza, aunque todavía se resultados en el ámbito del desarrollo humano y es una aplican enfoques fragmentados fuente de desigualdad. En muchos casos, aún existen Un gran número de países ha aumentado la deficiencias persistentes en materia de nutrición, cobertura y la eficacia de la protección social y el educación y salud, especialmente en la salud empleo, a menudo con apoyo del Banco Mundial. maternoinfantil, que se agravan en un gran número de En este marco se incluyen los programas de transfe- países debido a la falta de progreso en la consecución rencias condicionadas de efectivo Oportunidades, de de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM). México, y Bolsa Família, de Brasil, que han inspirado Este desafío se ha cristalizado en una creciente a otros países del planeta a diseñar sus propios demanda de que las sociedades movilicen la programas para alcanzar objetivos similares. Las protección social y el empleo como un elemento medidas adoptadas por China para reformar su sistema fundamental para responder al aumento de los hukou y por Turquía, que fusionó sus sistemas de riesgos y la pobreza persistente. Como se establece pensiones para trabajadores públicos y privados, son 14 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Cuadro 3.1 Un mundo en proceso de cambio Indicador 1990 2000 2010 (1981–90) (1991–2000) (2001–10) Número de desastres naturales (anual)1 181 322 438 �ndice de precio de la energía 58,49 37,77 97,12 (US$ de 2005 a valor constante) �ndice de precio de los alimentos 114,56 97,13 118,57 (US$ de 2005 a valor constante) �ndice de recuento de la pobreza2 45,6 35,8 27,9 Remesas de los trabajadores 42 249 97 995 222 356 (millones de US$ a valor corriente)3 Abonos de telefonía celular (millones) 2,8 212,7 2 767,2 Fuente: Datos adaptados de la base de datos sobre desastres internacionales, el Centro de Investigación sobre la Epidemiología de las Catástrofes, y los indicadores del desarrollo mundial y mercados de productos básicos del Banco Mundial. Nota: 1. Valores medios mundiales por década. 2. Porcentaje de los habitantes de países de ingreso bajo y países de ingreso mediano que subsisten con menos de US$1,25 al día (paridad del poder adquisitivo); datos disponibles para 1981, 1984, 1987, 1990, 1993, 1996, 1999, 2022, 2005. 3. Remesas de los trabajadores y remuneraciones de los empleados, recibidas. reformas importantes que, a medida que avancen, de la protección social y el empleo pues reduce las podrían servir como modelo para otros países. Las posibilidades de alcanzar sus objetivos en materia de autoridades normativas de los países interesados en capacidad de recuperación, equidad y oportunidades. establecer la protección social como un derecho La fragmentación entre programas es habitual en la observan atentamente el desempeño del Programa mayoría de los países, tanto de ingreso mediano Nacional Mahatma Gandhi de Empleo Garantizado en como de ingreso bajo (véase el recuadro 3.2 sobre las Zonas Rurales en India (que establece que los Viet Nam). En los países de ingreso mediano, general- hogares rurales pobres tienen derecho a 100 días de mente hay un exceso de programas con objetivos trabajo público) y las pensiones sociales en Sudáfrica. similares y superposición de personas y grupos benefi- Es importante señalar que los avances en materia ciarios, por ejemplo programas similares orientados a de programas de protección social y empleo no se grupos demográficos concretos (entre ellos mujeres, limitan a países grandes o de ingreso mediano. huérfanos, jóvenes o ancianos) que se superponen con Armenia y Georgia, que cuentan con sólidos programas orientados a vulnerabilidades o capaci- programas de PSE, son países que pueden recibir dades (por ejemplo, transferencias de efectivo dirigidas financiamiento de la AIF. Entre las economías insulares, a reducir la pobreza o programas de formación laboral). Dominica, Mauricio y Seychelles tienen buenos Asimismo, aunque existan programas en mayor escala, programas de PSE. En �frica al sur del Sahara, se es posible que no estén coordinados, no sean eficaces están implementando sistemas de PSE en varios en función de los costos o no logren llegar totalmente países, entre ellos Etiopía, Kenya, Tanzanía y Rwanda. a quienes los necesitan, no permitan alcanzar los El Banco Mundial ha sido un asociado importante en la objetivos previstos o no den una respuesta eficaz mayoría de estas iniciativas; en la mayoría de los casos frente a las perturbaciones. proporcionó asesoramiento estratégico y en materia de En muchos contextos de menor capacidad o diseño, asistencia técnica o financiamiento, y en otros ingreso más bajo, la fragmentación es especial- cumplió las funciones de compilador e intermediario de mente grave y contribuye a las deficiencias de conocimientos sobre estos programas. cobertura. Sencillamente, no existen programas en En todo el mundo en desarrollo, empero, se afronta gran escala y, con frecuencia, se lleva a cabo un hoy un gran desafío en materia de PSE: abordar la conjunto de intervenciones más pequeñas y sin fragmentación en los programas, las políticas, los conexión entre ellas orientadas a una determinada actores y los niveles de gobierno. La fragmentación región, un grupo concreto u objetivos específicos, menoscaba la capacidad de respuesta y la cobertura que no pueden complementarse entre sí y dejan sin Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 15 Recuadro 3.1 La Iniciativa sobre un Nivel Mínimo de Protección Social La Iniciativa sobre un Nivel Mínimo de Protección Social, que forma parte de la iniciativa “Una ONU�, está presidida actualmente por la OIT y la OMS y ha sido ratificada por la Junta de los Jefes Ejecutivos de las Naciones Unidas, es un conjunto integrado de políticas sociales diseñado para garantizar a toda persona la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales, prestando especial atención a los grupos vulnerables. La iniciativa consta de los siguientes elementos básicos45: ■■ Seguridad mínima de los ingresos o el empleo y los medios de subsistencia para las personas desempleadas y los trabajadores pobres, a través de un conjunto básico de transferencias sociales, en efectivo y en especie. universal a servicios sociales esenciales en los ámbitos de la salud, abastecimiento de agua y ■■ Acceso saneamiento, educación, seguridad alimentaria, vivienda y otras esferas definidas en las prioridades nacionales. Aunque el diseño y la implementación de los niveles mínimos de protección social definidos a nivel nacional deberán concordar con las prioridades de cada país, en la iniciativa se establecen varios principios que deben tenerse en cuenta. Estos principios se señalan en el Informe del Grupo Consultivo sobre el Piso de Protección Social: ■■ “Combinar los objetivos de prevención de la pobreza y de protección frente a los riesgos sociales, empoderando así a los individuos para aprovechar las oportunidades de empleo decente e iniciativa empresarial. ■■ Un proceso gradual y progresivo de implementación por fases basado en los sistemas ya existentes y que respete las prioridades nacionales y las limitaciones fiscales. ■■ Coordinación y coherencia entre los programas sociales. En particular, y dentro de una perspectiva que tenga en cuenta el desarrollo humano a lo largo de todo el ciclo vital, el Piso Social debería abordar las vulnerabilidades que afectan a las personas de diferentes edades y condiciones socioeconómicas, y debería interpretarse como un marco para desarrollar intervenciones coordinadas en los hogares con el objetivo de abordar las causas multidimensionales de la pobreza y la exclusión social y de liberar la capacidad productiva. ■■ Combinar las transferencias de ingresos con los objetivos relacionados con la educación, la nutrición y la salud para promover el desarrollo humano. ■■ Combinar las funciones de sustitución del ingreso con políticas activas de mercado de trabajo, así como con ayudas e incentivos para promover la participación en el mercado de trabajo formal. ■■ Minimizar los desincentivos a la participación en el mercado de trabajo. ■■ Asegurar la asequibilidad económica y la sostenibilidad fiscal a largo plazo, que deberían basarse en fuentes nacionales de financiación predecibles y sostenibles, reconociendo al mismo tiempo que la solidaridad internacional, bajo la forma de una financiación compartida de los costos, puede ser necesaria para ayudar a poner en marcha el proceso en algunos países de ingresos bajos. ■■ Lacoherencia entre las políticas sociales, de empleo, ambientales y macroeconómicas como parte de una estrategia de desarrollo sostenible a largo plazo. ■■ Mantener un marco jurídico y normativo eficaz que establezca claramente los derechos y responsabilidades de todas las partes implicadas. ■■ Un marco institucional adecuado dotado de unos recursos presupuestarios suficientes, unos profesionales bien formados y unas normas de gobernanza eficaces con la participación de los interlocutores sociales y otros actores interesados. ■■ Garantizar mecanismos para promover la igualdad de género y apoyar el empoderamiento de la mujer. ■■ Unsistema eficaz de financiación de la salud que permita asegurar el acceso a unos servicios de salud necesarios de buena calidad�. Fuente: OIT, 2011a; OIT, 2012; OIT y OMS, 2011. 16 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Gráfico 3.1 Las transferencias de efectivo en �frica están fragmentadas entre los ministerios y entre el Gobierno y los actores no gubernamentales Bienestar social o conexas 35% 43 Fuera del Gobierno 45% Seguridad social/trabajo 9% Salud Otros 4% Fondo Social 4% 1% Educación 2% Fuente: García y Moore, 2012. Outside Social welfare Social Health Other Education Social Fund government Recuadro 3.2 or realted security/labor Abordar la fragmentación y modernizar la protección social y el empleo en Viet Nam En la actualidad, Viet Nam tiene varios planes de transferencias de efectivo orientados a aliviar la pobreza y la vulne- rabilidad, que en gran medida se elaboraron para fines específicos y cuyo costo se aproxima al 0,6% del PIB. Los beneficios están destinados primordialmente a regiones distantes y pobres, en vez de estar orientados a personas y familias vulnerables. Aunque el uso de la focalización geográfica se ha asociado a reducciones en la incidencia de la pobreza rural, en gran medida no ha tenido en cuenta la pobreza urbana. Además, la escasa capacidad institucional a nivel de los gobiernos de distritos y comunas (xã), donde los sistemas de mantenimiento de registros son rudimen- tarios, no están integrados adecuadamente y con frecuencia no están vinculados al nivel nacional, constituye un obstáculo al momento de prestar asistencia social. Dado que un número cada vez mayor de beneficiarios requiere los servicios de estos programas, Viet Nam ha llegado a la conclusión de que su excesiva desarticulación impide que sean eficaces para muchas familias pobres. Asimismo, el país tiene muchos y diversos programas activos del mercado laboral —que abarcan desde capacitación hasta asesoramiento, exportación de mano de obra y créditos—, que en conjunto tienen un costo de alrededor del 0,08% del PIB. Estos programas no se diseñaron en un marco normativo coherente y evolucionaron en forma independiente en varias instituciones gubernamentales. Muchos de ellos están orientados a los mismos grupos de población, lo que genera una duplicación. Existen pocas vinculaciones con los sistemas de asistencia social y seguro social. La capacidad institucional y administrativa se ve afectada a raíz de que los mecanismos de gestión son inapropiados o están mal diseñados, los instrumentos de seguimiento y evaluación son inadecuados y no existen vinculaciones con el sector privado. En la versión preliminar de la estrategia para la seguridad social 2011–20 del Gobierno, se abordan muchas de las deficiencias del sistema de protección social y empleo de Viet Nam. Su reforma y programa, especialmente, incluyen brindar una cobertura más amplia, proporcionar acceso a bienes y servicios básicos a una proporción mayor de los habitantes crónicamente pobres y vulnerables (en particular del sector informal) y vincular la asistencia social a medidas que contribuyan a desarrollar el capital humano. Fuente: Bender, Bodewig y Nguyen en Robalino, Rawlings y Walker, 2012. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 17 cobertura a un gran número de habitantes necesitados. Brindan eficiencia, a través de un régimen fiscal o Como se observa en el gráfico 3.1 relativo a los mecanismos de financiamiento diseñados de manera programas de transferencias de efectivo en �frica, más adecuada, economías de escala y plataformas estos programas también pueden estar distribuidos comunes tales como registros. Imparten eficacia, a entre diversos ministerios. En �frica, los asociados través de incentivos armonizados y una disminución mundiales y las organizaciones no gubernamentales de las consecuencias imprevistas en las conductas. (ONG) que no forman parte del Gobierno administran El enfoque de sistemas de PSE entraña tres la mitad de los programas formales. niveles de participación (Gráfico 3.2) La fragmentación también está presente entre los ■■ El nivel de administración tiene por objeto crear diversos ministerios gubernamentales y otros instrumentos básicos de gestión, información y actores que participan en la esfera de PSE, prestación de servicios. Se pone el acento en crear inclusive entre los programas nacionales a nivel subsistemas básicos que facilitan los procesos provincial y a nivel comunitario y entre los institucionales básicos de los programas de donantes. Generalmente, esta fragmentación ocasiona protección social y empleo e incluyen, por ejemplo, una falta de inclusión, dado que algunos grupos vulne- sistemas de identificación y registros de benefi- rables no reciben protección; una falta de coordinación ciarios, mecanismos de selección, sistemas de y eficacia en función de los costos, y una trampa de seguimiento y evaluación y mecanismos de incentivos pues debido a que los programas no están contratación y pago para proveedores. armonizados, los beneficiarios tienen poca motivación ■■ El nivel de programas se centra en cuestiones para pasar de uno a otro. relativas al diseño y la implementación, tanto dentro de un programa concreto (el enfoque estándar) como a través de la sincronización de los programas El problema de la fragmentación: o la integración de programas similares. El mejora- Adopción de un enfoque de sistemas miento del diseño de programas individuales puede incluir lo siguiente: mecanismos de selección más Para mitigar los riesgos de manera eficaz y adecuados en los programas de transferencias de propiciar las oportunidades, es necesario que los efectivo para que beneficien a los más pobres y a las programas de protección social y empleo trabajen mujeres; mejores actividades de seguimiento y en forma conjunta como una cartera de iniciativas evaluación en los programas de formación laboral complementarias, en el marco de un enfoque de de manera que su diseño se pueda adaptar a las sistemas46. Los sistemas de PSE son “carteras� de diversas necesidades de los empleadores, y programas coherentes que pueden comunicarse cambios paramétricos en los sistemas de pensiones entre sí, compartir subsistemas administrativos para lograr que sean más adecuados y asequibles. comunes y trabajar en forma conjunta para dar una El paso adicional necesario para un enfoque de respuesta frente a los riesgos y para proporcionar sistemas es una mejor sincronización de los capacidad de recuperación, equidad y oportuni- programas, por ejemplo que exista comunicación dades a la población. Estos sistemas pueden consistir entre las bases de datos de los beneficiarios de en una combinación de instituciones de PSE públicas manera que sea posible identificar las superposi- y privadas o informales, y abarcar desde programas ciones y las deficiencias en materia de beneficios, y nacionales de asistencia social hasta actividades de que se coordinen los parámetros de admisibilidad beneficencia, desde remesas informales hasta fondos entre diversos tipos de programas (véase el de pensión privados e instituciones financieras, y recuadro 3.3 relativo a las cinco características del desde programas activos del mercado laboral hasta diseño “SMART� de los sistemas eficaces de PSE). actividades de formación laboral patrocinadas por ■■ El nivel de políticas garantiza la coherencia de las empresas. El Estado cumple la importante función de políticas y armoniza toda la cartera de programas de proporcionar protección social y empleo cuando los PSE a fin de que su desempeño sea coherente para mecanismos privados e informales son insuficientes alcanzar los objetivos nacionales y cumplir los para alcanzar los niveles de capacidad de recupe- contratos sociales. En muchos casos, el factor que ración, equidad y oportunidades, que son aconsejables impulsa el nivel de políticas es una estrategia desde el punto de vista social. El Estado, además, general para el sistema de PSE, que incluye una debe cumplir la clara función de respaldar la prestación visión a mediano plazo para mejorar la integración y de servicios en forma privada (y de regular la actividad, la coordinación entre los programas y las funciones. en el caso de algunos actores formales importantes) En el marco de esta visión, se podrían examinar los para alcanzar estos objetivos. programas de PSE existentes y determinar su grado El fortalecimiento de los sistemas de protección de eficacia para proporcionar capacidad de social y empleo puede generar un amplio conjunto recuperación, equidad y oportunidades a la de ventajas. Los sistemas de PSE más sólidos población. Asimismo, se podrían analizar los efectos permiten aumentar la equidad pues proporcionan a las de los incentivos (por ejemplo, los incentivos para personas los medios para hacer valer sus derechos. permanecer en una situación de inactividad o para 18 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Gráfico 3.2 Tres niveles de participación en los sistemas de PSE Nivel de administración: Objetivo: Crear subsistemas básicos para respaldar uno o más programas Programa Nivel de programas: Programa Sub- Objetivo: Mejorar el diseño de los programas sistemas Programa existentes y armonizar la cartera administ. de programas Nivel de políticas: Programa Objetivo: Garantizar la coherencia de las políticas entre los programas y los niveles de gobierno Fuente: Robalino, Rawlings y Walker 2012 Recuadro 3.3 Sistemas de PSE “SMART� Para elaborar sistemas de PSE que funcionen adecuadamente es fundamental tener en cuenta los cinco aspectos que se resumen en el acrónimo SMART: ■■ Sincronización: Instrumentos y programas conectados, con coordinación general de las políticas. Esta es la característica “sistémica� clave de un sistema de PSE para garantizar la armonización de los programas individuales que inciden en diversos grupos y riesgos. La coordinación entre los actores y las funciones de capacidad de recuperación, equidad y oportunidades respalda un sistema dinámico, propicia la posibilidad de salir de la pobreza y responde a diversas necesidades. ■■ Medición:Monitoreo, evaluación y adaptación sobre la base de los resultados. Es importante realizar un atento seguimiento y evaluación para determinar si se están obteniendo los resultados previstos y también es importante utilizar los resultados de la evaluación para ajustar o modificar el diseño, según sea necesario, para aumentar la eficacia. ■■ Asequibilidad: Eficacia en función de los costos y sostenibilidad desde el punto de vista fiscal. Los sistemas de PSE deben ser sostenibles desde el punto de vista fiscal tanto en el presente como en el futuro. Una parte de la solución es diseñarlos de manera eficaz en función de los costos, orientados con frecuencia a grupos o intervenciones concretos, y luego ampliarlos gradualmente a otros grupos o riesgos a medida que aumenten los recursos y la capacidad. ■■ Respuesta: Reacción anticíclica frente a una crisis. Es preciso que la cartera de programas y la estructura financiera del sistema sean ampliables cuando se producen perturbaciones, tanto a través de programas nuevos específicos para la crisis, como a través de diseños que permitan que los programas existentes incluyan a las nuevas personas que son admisibles debido a la perturbación. ■■ Transparencia y rendición de cuentas: Gestión adecuada, con reglas, roles y controles claramente definidos. Un enfoque sistémico contiene reglas de juego claras, roles definidos para los diversos organismos y personas que prestan los servicios, y controles estrictos para corregir las desviaciones respecto de las reglas y los roles. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 19 invertir excesivamente en capacitación) y establecer orientados a sectores concretos de la población, o las necesidades fiscales y las fuentes de ingresos, programas generosos preparados apresuradamente tanto actuales como futuras. Esto también pondría que tal vez no sean sostenibles desde el punto de vista de relieve las disyuntivas y aclararía cuestiones más financiero o político. Además, en los círculos intelec- amplias —tales como la manera de abordar las tuales y normativos todavía existe cierto escepticismo deficiencias en los mercados de seguros y crédito respecto de la conveniencia de estos programas, así y las asimetrías de la información— que podrían como preocupación respecto de su asequibilidad y su requerir la intervención del Gobierno en la esfera de efecto en los incentivos. Los asociados en el desarrollo protección social y empleo. Las consecuencias también pueden contribuir a la fragmentación cuando operacionales de esta visión, que garantiza servicios patrocinan programas específicos de PSE que de PSE adecuados para toda persona que los responden exclusivamente a sus propias prioridades. necesite, consistirían en un conjunto de actividades Se necesita un liderazgo fuerte y visionario, general- para formular los programas necesarios que no mente al más alto nivel, para poner coto a este existan, eliminar las superposiciones y las conjunto de incentivos (recuadro 3.4). Las reformas redundancias entre los programas y lograr que la impulsadas por una crisis también pueden poner en capacidad administrativa y de financiamiento marcha el proceso. Cuando no existe este liderazgo general de todo el sistema de PSE sea sostenible. político, es muy difícil elaborar este mandato y conseguir los recursos fiscales necesarios para ese fin. Desafíos relacionados con la creación La asequibilidad plantea un perpetuo desafío de sistemas de PSE cuando se procura aplicar enfoques eficaces en La creación de sistemas eficaces de PSE es una tarea función de los costos y garantizar la sostenibilidad difícil, especialmente en lo que respecta a lograr que fiscal. Aunque los buenos sistemas son asequibles (el exista voluntad política y verificar que los enfoques programa Bolsa Família de Brasil, que ha generado sean asequibles, se gestionen adecuadamente y se importantes resultados a un costo de alrededor del basen en los resultados. 0,5% del PIB, es un caso emblemático), el desafío de Con frecuencia, para crear sistemas de PSE que la asequibilidad radica, con frecuencia, en la necesidad respondan a las necesidades y tengan un diseño de tomar decisiones normativas difíciles respecto de la apropiado, un alto grado de cobertura y una manera de invertir los escasos recursos públicos. Con armonización eficaz, es fundamental contar con todo, varios países han logrado reorientar y organizar un sólido liderazgo político. Esto es especialmente los recursos disponibles para respaldar sistemas más válido en el caso de la esfera de protección social y sólidos y eficaces. En el enfoque de sistemas de empleo, donde los incentivos políticos y el populismo Etiopía, por ejemplo, el financiamiento tanto nacional suelen respaldar programas pequeños y fragmentados como de los asociados mundiales se encauza a través Recuadro 3.4 Incorporación de la protección social en las prioridades nacionales de Rwanda El programa Visión 2020 Umurenge (VUP) de Rwanda está enquistado en la estrategia de desarrollo nacional, que incluye el firme compromiso del Gobierno central de asignar prioridad a la protección social como un instrumento para la recuperación después del conflicto. El VUP financia obras públicas que proporcionan empleo a miembros de hogares pobres que no poseen tierras pero son aptos para trabajar, y efectúa transferencias directas de efectivo a hogares pobres que no poseen tierras y no son aptos para trabajar. Los asociados mundiales han armonizado sus actividades con la estrategia del Gobierno, y así han evitado la fragmentación. El Gobierno se basa en su estrategia para la protección social 2011 para avanzar en la consecución de los objetivos nacionales de reducir las deficiencias sociales, económicas y estructurales. Según esta estrategia, brindar protección social a toda la población fortalece el contrato social entre el Gobierno y sus ciudadanos. El VUP complementa un conjunto de programas sociales elaborados adecuadamente, entre ellos el seguro médico universal (que abarca al 91% de la población), la educación gratuita, las transferencias sociales, como un régimen de pensiones, un programa de apoyo a los sobrevivientes del genocidio, y el programa “una vaca por familia�. La administración de todas estas prestaciones y del VUP está descentralizada bajo la supervisión del Ministerio de Administración Local, Buen Gobierno, Desarrollo Comunitario y Asuntos Sociales. Durante los próximos 20 años, el Gobierno se ha propuesto crear un sistema que incluya mayor acceso a los servicios públicos para los habitantes pobres y vulnerables, y mayor participación de los trabajadores del sector informal en el sistema de seguridad social contributiva. A mediano plazo, su objetivo consiste en reforzar los programas existentes y establecer una prestación universal de jubilación para las personas mayores de 65 años. En la actualidad, el Gobierno asigna el 5% de su presupuesto a protección social. Fuente: Unión Europea, 2010. 20 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES de un conjunto de programas cuidadosamente reformas, es probable que los factores demográficos orquestados que han permitido montar una respuesta generen grandes déficits durante los próximos 40 años. eficaz a la actual sequía en el Cuerno de �frica, en El fortalecimiento de la transparencia y la gestión, tanto marcado contraste con la experiencia pasada y con los en materia de administración como de supervisión y padecimientos de sus países vecinos a causa de la controles, es fundamental para crear sistemas eficaces. hambruna47. Como se mencionó anteriormente, tanto en los países Las demandas fiscales actuales y previstas de de ingreso mediano como en los de ingreso bajo, la los programas de PSE existentes plantean un responsabilidad de supervisar los programas de problema fiscal especialmente difícil. En muchos protección social y empleo está dispersa en diversos países, los parámetros de diseño básicos de algunos ministerios, con escasa coordinación horizontal. Los programas de protección social y empleo —especial- mecanismos institucionales complejos, los fuertes mente los sistemas de pensión contributiva— están intereses creados y los mecanismos deficientes de conduciendo a desequilibrios actuariales, absorben rendición de cuentas imponen límites a la reforma de una gran proporción de los recursos fiscales y ponen los programas más antiguos y a la creación de en peligro la sostenibilidad. Por ejemplo, en los países programas nuevos. Por lo tanto, para establecer con economías en transición de la región de Europa sistemas de PSE que se gestionen adecuadamente, y Asia central, abordar la sostenibilidad fiscal de los es preciso fortalecer la “arquitectura institucional� en planes de pensión constituye un imperativo fiscal y los programas y entre ellos, así como utilizar “reglas, social, habida cuenta del aumento de los costos de los roles y controles� eficaces (recuadro 3.5). Estas sistemas de seguro social en consonancia con la estructuras y sistemas también se deben diseñar con disminución de la fuerza laboral, especialmente en el una clara comprensión de las cuestiones relativas a la sector formal. En la mayoría de los países de la región, política económica, como la visibilidad política de los se están analizando profundas reformas paramétricas programas independientes, y la percepción pública de de los sistemas de pensión para resolver este peligro los derechos, las obligaciones y las prestaciones de los a mediano plazo. Sin embargo, inclusive con estas programas de PSE. Una buena gestión no entraña Recuadro 3.5 Reglas, roles y controles relativos a la gestión en la esfera de la protección social Como se señaló en el Informe sobre el desarrollo mundial 2004, la gestión también entraña mejorar los incentivos que se ofrecen a las autoridades normativas y los proveedores de servicios con el objeto de lograr que respondan adecuadamente a su mandato de proporcionar servicios públicos eficaces, y fortalecer la capacidad de los ciudadanos para exigirles que rindan cuentas. La gestión en la esfera de protección social es, por definición, el conjunto de incentivos y relaciones de rendición de cuentas que inciden en la manera en que los proveedores deben rendir cuentas de su conducta y su capacidad para prestar servicios con calidad y eficiencia. Las medidas para fortalecer la gestión se pueden clasificar en tres categorías amplias: ■■ Las reglas de juego, que definen el contexto de las relaciones de rendición de cuentas entre las autoridades normativas, los proveedores y los ciudadanos. A nivel de los programas, esto se refiere al marco jurídico que rige los sistemas de PSE, o cada programa, e incluye la legislación, las reglamentaciones complementarias y las directrices operacionales, como por ejemplo criterios claros de admisibilidad, ingreso y salida de los programas, y mecanismos previsibles y transparentes para establecer los niveles de prestaciones. ■■ Los roles y las responsabilidades de los actores involucrados en todos los niveles de gobierno y las instituciones. Los mecanismos para fortalecer los roles y las responsabilidades incluyen establecer relaciones institucionales, proporcionar a los proveedores una clara descripción de los empleos, y crear incentivos al desempeño. ■■ Los mecanismos de control y rendición de cuentas, que contribuyen a lograr que “la prestación apropiada llegue a la persona apropiada en el momento oportuno�. La mayoría de los programas de protección social —especialmente los programas de transferencias de efectivo— requieren medidas que permitan garantizar la existencia de flujos apropiados de información y dinero. Los mecanismos de control y rendición de cuentas incluyen medidas en el lado de la oferta, entre ellas verificación, procesos de seguimiento y evaluación, como auditorías, mecanismos de control de calidad, controles al azar, políticas para garantizar el acceso a la información, y mecanismos formales de resarcimiento de quejas. Las medidas de rendición de cuentas incluyen, además, elementos en el lado de la demanda que entrañan la participación de los ciudadanos en la supervisión. Estos elementos incluyen la participación de los ciudadanos en auditorías sociales, actividades de seguimiento de terceros y suministro de información a través de tarjetas de calificación. Fuente: Bassett y otros, 2012. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 21 Recuadro 3.6 Empleo de las comunidades para mejorar la rendición de cuentas en India y Malawi Las auditorías sociales constituyen un elemento importante de la ley que establece el Programa Nacional de Empleo Garantizado en las Zonas Rurales en India y han contribuido a incrementar la rendición de cuentas y la transpa- rencia en su marco. En la ley se establece la obligación de realizar auditorías sociales periódicas del programa con el objeto de examinar los registros oficiales para determinar si los informes de gastos presentados por los estados son congruentes con el dinero que efectivamente se gastó. Una innovación importante en este proceso, ha sido la incor- poración de la audiencia pública, o JanSunwai, a través de la cual los funcionarios deben rendir cuentas directamente a los ciudadanos. El Gobierno también tiene previsto establecer un programa de ombudsman, en cuyo marco el programa nacional estará sujeto a un “seguimiento independiente por ciudadanos destacados�. En el tercer proyecto de Fondo de Acción Social de Malawi, se utiliza un proceso integral de tarjetas de calificación comunitarias para determinar si los servicios benefician a los pobres y para solicitar respuestas a los organismos públicos. El proceso confiere a las comunidades un rol central en la evaluación del desempeño de los servicios y organismos públicos y permite que los proveedores de servicios reciban las opiniones de los ciudadanos respecto de su desempeño. Análogamente, el proveedor de servicios o el organismo objeto de la evaluación, lleva a cabo una autoevaluación sobre la base de las percepciones del personal o de las personas que trabajan en el organismo. Posteriormente, se lleva a cabo una reunión entre el proveedor de servicios y la comunidad, en la que se analizan las inquietudes comunes y se acuerda un plan de acción conjunto para modificar o mejorar los servicios. Fuente: Andrews y otros, 2012. necesariamente estructuras institucionales o adminis- especialmente con respecto a tres brechas persis- trativas complejas. Como se observa en los ejemplos tentes: proporcionar una cobertura adecuada, tanto en de India y Malawi (recuadro 3.6), se puede usar la los países como entre ellos, mejorar la capacidad de movilización de la comunidad para fortalecer la respuesta de los programas para incluir a las personas rendición de cuentas a través de enfoques de gestión que han quedado vulnerables recientemente debido a participativa. perturbaciones sistémicas, y conectar eficazmente los beneficiarios de los programas de PSE con las oportu- Los sistemas sólidos de seguimiento y evaluación nidades productivas. son fundamentales para llevar a cabo una gestión eficaz y para cubrir las brechas de conocimientos, dado que son más útiles para la adaptación que Uso de los sistemas para abordar para la rendición de cuentas. Los métodos de la brecha de cobertura: evaluación del impacto de segunda generación van más allá de un enfoque de tipo “caja negra� para De la exclusión a la inclusión determinar si un programa ha tenido, o no, éxito. Los programas de protección social y empleo En cambio, comprueban la eficacia relativa de las deben estar a disposición de todas las personas, características de diseño de diversos programas. Esto pero la falta de cobertura es aún un problema puede dar lugar a cambios importantes en el diseño de apremiante en todos los países y grupos de los programas para aumentar la eficacia, como lo población, y con frecuencia los habitantes más demuestra el programa Oportunidades de México, pobres son quienes menos beneficios reciben. Por donde como resultado de evaluaciones detalladas del lo general, los países con una proporción mayor de impacto, se realizaron modificaciones en el diseño del pobres, especialmente en �frica al sur del Sahara, programa que han mejorado la capacidad del programa tienen menos beneficiarios de transferencias de PSE de transferencias condicionadas de efectivo para (gráfico 3.3). Ello obedece, en parte, a que los aumentar la asistencia escolar y el aprendizaje de los programas de PSE son escasos y menos eficaces, pero niños. México también ha sido uno de los primeros también se debe a que los pocos programas existentes países en elaborar sistemas de gestión del desempeño suelen beneficiar únicamente a los habitantes urbanos o a través de la creación del Consejo Nacional de a quienes tienen un empleo en el sector formal. Evaluación de la Política de Desarrollo Social, un En los países de ingreso bajo, es especialmente organismo autónomo encargado de realizar el difícil crear sistemas de protección social y empleo seguimiento de la pobreza y evaluar el desempeño de eficaces e incluyentes. Los sistemas de PSE son las políticas y los programas sociales. necesarios para abordar la pobreza, la vulnerabilidad La adopción de un enfoque más orientado a extrema y las crisis, que en cada caso se concentran los sistemas es un programa que, si bien de de manera desproporcionada en los países de ingreso vanguardia, puede producir enormes beneficios, bajo y con frecuencia conspiran para que los hogares 22 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES sigan usando o adopten prácticas destructivas para gradualmente en los países frágiles y los países que sobrevivir. Esto se combina con escaso espacio fiscal y salen de un conflicto. limitada capacidad institucional. Por ejemplo, en Timor El sector informal plantea otro conjunto de desafíos Leste, las transferencias de PSE beneficiaron a tan en materia de inclusión. En muchos países, los solo el 27% del quintil más pobre de la población en programas tradicionales de seguro social contributivo, 2007; en Afganistán, al 15% en 2007, y en Camboya, como las pensiones de vejez y discapacidad, y los tan solo al 2% de los habitantes más pobres en 2008 subsidios de desempleo, así como muchos programas (en todos los casos, los datos disponibles más activos del mercado laboral (por ejemplo las actividades recientes). En cambio, las transferencias de PSE de formación laboral), benefician únicamente a los llegaron en forma adecuada a más del 90% del quintil trabajadores del sector formal y no incluyen a los traba- más pobre de los habitantes de Mongolia (datos más jadores informales y del sector agrícola, que con recientes de 2007), Tailandia (2009), Rumania (2008), frecuencia constituyen una gran proporción de la Letonia (2008) y Chile (2009)48. población. Asimismo, muchos programas no están al Los contextos frágiles plantean desafíos y brindan alcance de los más necesitados: las mujeres, los disca- oportunidades en lo que respecta a la implement- pacitados, los analfabetos, las personas sin hogar de ación de programas de PSE. Por una parte, afrontan las zonas urbanas y las que migran, los indigentes, los mayores desafíos, entre ellos la existencia de grupos ancianos que viven solos, los habitantes socialmente vulnerables adicionales, como habitantes desplazados, excluidos, y los que habitan en zonas distantes. ex combatientes, personas discapacitadas por la guerra También existen importantes dimensiones de y viudas y huérfanos. Cuando esto se combina con una género en la protección social y el empleo, limitada capacidad estatal y un entorno inseguro, puede relacionadas con las diferencias en el acceso a afectar tanto a la oferta como a la demanda de mecanismos informales y formales para aprovechar protección social y empleo y otros servicios. Por la otra, las oportunidades o afrontar la vulnerabilidad y las los programas de PSE pueden ayudar a estabilizar las perturbaciones. Primero, en muchos países en situaciones frágiles. En el Informe sobre el desarrollo desarrollo, las mujeres todavía tienen menos acceso a la mundial 2011: Conflicto, seguridad y desarrollo (Banco educación, ingresos sistemáticamente inferiores y Mundial, 2011), se incluye la protección social entre las menos posibilidades de acceder a diversos activos y opciones que se pueden aplicar con éxito y aumentar recursos productivos (como la tierra o el crédito), en Gráfico 3.3 La mayor parte de la población de �frica, Oriente Medio y Norte de �frica y Asia meridional recibe poca ayuda en forma de transferencias de protección social y empleo Cobertura de PSE, por región 100 3 5 2 13 13 90 23 80 12 17 27 33 46 70 9 Porcentaje 60 21 50 40 22 43 75 70 30 65 20 46 32 10 22 0 �frica al sur del Sahara Oriente Medio Asia meridional América Latina y el Caribe Asia oriental y el Pacífico Europa oriental y Norte de �frica y Asia central Sin transferencias Solo seguro social Solo asistencia social Programas del mercado laboral Fuente: Atlas de Protección Social del Banco Mundial, que contiene datos de encuestas de hogares de 64 países. Los datos no incluyen las remesas. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 23 comparación con los hombres49. Esto implica que las demográficas que rebasan la capacidad de los sistemas mujeres tienen con frecuencia menos capacidad para de pensión para financiar prestaciones adecuadas. Esto protegerse frente a una crisis. Segundo, casi siempre, es especialmente válido en los países con economías en las perturbaciones tienen impactos diferentes en las transición de Europa oriental y la antigua Unión mujeres y en los hombres, debido en parte a que las Soviética, donde el gasto en pensiones es con mujeres generalmente se desempeñan en áreas frecuencia el gasto gubernamental más elevado así laborales diferentes a las de los hombres50. Durante la como una importante fuente de déficits fiscales, y donde reciente crisis financiera internacional, por ejemplo, en la aceleración del envejecimiento de la población ha Camboya la crisis de demanda externa generó gran reducido el número de trabajadores jóvenes que agitación en el mercado laboral, donde tras un elevado respaldan a los trabajadores de mayor edad que nivel de destrucción de puestos de trabajo se creó un necesitan cobertura del sistema de pensiones55. número aún mayor de empleos de baja calidad. Las mujeres, que representaron la mayor proporción de pérdidas de empleo, también representaron la mayor Uso de los sistemas para abordar proporción de nuevos trabajadores en la agricultura y en la brecha de flexibilidad: el sector informal51. En términos generales, en los De la inflexibilidad a la capacidad países en desarrollo se ha observado que la salud de las mujeres es más susceptible a las perturbaciones de respuesta que la de los hombres52. Tercero, en ciertos casos, las Las crisis que se produjeron recientemente mujeres y los hombres eligen distintas medidas de demuestran con claridad la necesidad de cobertura conjunta de riesgos, y no necesariamente con establecer sistemas de protección social y empleo otros miembros del hogar. En Ghana, por ejemplo, hay que puedan dar una respuesta rápida y eficaz a las indicios de que los riesgos se cubren en forma conjunta personas afectadas por las perturbaciones y crisis con personas del mismo género, en vez de con sistémicas. Los países que no contaban con sistemas miembros del hogar. Las mujeres constituyen un fondo adecuados no lograron dar una respuesta eficaz para común de cobertura de riesgos con otras mujeres de su proteger a los pobres y respaldar la recuperación aldea, mientras que los hombres lo hacen con un grupo después de las perturbaciones. Esto es especialmente de hombres más dispersos geográficamente53. válido en el caso de los países más pobres que no cuentan con programas de PSE. Para fines de 2010, Con frecuencia, los niños y los ancianos tampoco como consecuencia de la crisis, había alrededor de tienen una cobertura adecuada. En muchos países 64 millones más de personas que subsistían con en desarrollo, las familias ya no pueden cuidar a los menos de US$1,25 al día y 76 millones más de niños pequeños y los ancianos como lo hacían personas que subsistían con menos de US$2 al día, en tradicionalmente, y no se han establecido mecanismos comparación con una hipótesis en la que se mantenía formales adecuados para reemplazarlas. Por razones la tendencia de crecimiento económico anterior a la de muerte, enfermedad y escaso empleo productivo, crisis (durante 2000–07) en los países en desarrollo los adultos al cuidado de los niños carecen de la y emergentes. Estas cifras se suman a los entre capacidad suficiente para proporcionarles la 130 millones y 155 millones de personas que cayeron estimulación, nutrición, salud y educación que ellos en la pobreza en 2008 debido al alza en los precios de necesitan, lo que menoscaba sus posibilidades de los alimentos y combustibles56. Los habitantes de los tener un futuro productivo (véase la sección siguiente). países más prósperos también necesitan instituciones En el caso de los ancianos, la insuficiencia de las trans- de PSE eficaces para mitigar las pérdidas de bienestar ferencias de los sistemas de pensiones formales o de ocasionadas por la contracción de la actividad las transferencias familiares y comunitarias informales económica y para aprovechar las oportunidades de puede reducir gravemente su capacidad para afrontar recuperación. Esto se traduce en un importante enfermedades o para alimentarse adecuadamente. En programa operacional para crear sistemas incluyentes, los países de ingreso bajo, tan solo uno de cada nueve como se describe infra, y también requiere coordinar trabajadores contribuye a un programa de pensiones. las actividades con el Fondo Monetario Internacional Esta proporción no se ha modificado durante muchas (FMI) y las otras instituciones que participan directa- décadas y menoscaba sus posibilidades de recibir mente en las medidas de respuesta frente a una crisis. prestaciones de jubilación adecuadas54. Una lección fundamental derivada de la partici- El gasto público en pensiones tiende a ser regresivo pación en la esfera de PSE en el pasado es que los y se concentra en una proporción muy pequeña de sistemas se deben crear en los buenos tiempos trabajadores, especialmente empleados públicos. En los para poder dar una respuesta cuando se produce países de ingreso mediano —inclusive en los de ingreso una crisis. En 2011, el IEG puso de relieve esta más alto— también se registran grandes brechas entre cuestión en su evaluación de las redes de protección los trabajadores de menor ingreso del sector informal. social57. Teniendo en cuenta que no se dispone de Esta situación se agrava debido a las presiones esos sistemas, especialmente en los países de ingreso 24 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES bajo, existe una necesidad apremiante de establecer Tercero, la incorporación de programas anticíclicos programas y financiamiento que permitan dar una a la cartera de PSE —como obras públicas y seguro de respuesta rápida y eficaz. En particular, la ventaja de desempleo— que se puedan ampliar sin dificultad para contar previamente con esos instrumentos radica en su proteger a los nuevos pobres y grupos vulnerables. En “automatización� o, en otras palabras, en la posibilidad Etiopía, por ejemplo, el programa Redes de Protección de activarlos o adaptarlos automáticamente (lo que Social Productiva tiene un componente que permite su aumenta el nivel de prestaciones y los umbrales de ampliación cuando existe un alerta de sequía inminente admisibilidad) en períodos de crisis58. y se utilizó para proteger a beneficiarios adicionales durante la sequía de 2011 en el Cuerno de �frica. Los sistemas de protección social y empleo son necesarios en épocas de crisis para proteger a los Por último, el financiamiento para medidas de habitantes pobres y vulnerables, y también en los respuesta ante una crisis debe ser parte central de buenos tiempos para gestionar los impactos la planificación para el futuro. La coordinación con los individuales en las personas y las familias y abordar asociados, incluido el FMI, es fundamental. Asimismo, la pobreza a largo plazo y la falta de oportunidades. es posible ampliar el uso de los instrumentos de En la práctica, empero, existen diferencias en todo el financiamiento de respuesta rápida y establecer planeta. En algunas regiones, como América Latina, se mecanismos de seguros, inclusive entre los países, ha puesto énfasis en el rol de los programas de como la creación del seguro contra desastres naturales protección social para reducir la desigualdad y la en la Organización de Estados del Caribe Oriental. pobreza. Sin embargo, estos programas, que se focalizaron con gran éxito en la pobreza crónica, fueron menos eficaces para identificar y atender a los nuevos Uso de los sistemas para abordar pobres durante las crisis generalizadas. En otras la brecha de oportunidades: Hacia regiones, como Asia oriental, se ha puesto el acento en programas más productivos las respuestas ante una crisis, pero muchos países aún deben establecer sistemas integrales que ayuden a los Una cartera de programas de PSE que funcionan hogares y las personas a afrontar los riesgos cotidianos. adecuadamente puede ayudar a mejorar la produc- tividad y el crecimiento a largo plazo de los La adopción de sistemas de PSE que sean más ingresos. Sin embargo, muchos programas —en las adecuados para responder ante una crisis requiere esferas de asistencia social, seguros o empleo— tienen la acción concertada de los países durante los problemas de diseño que impiden maximizar su impacto buenos tiempos para incorporar capacidad de en la productividad o crean problemas de incentivos recuperación en sus sistemas amplios de que pueden tener un efecto negativo en la producti- protección social y empleo. Para ello, es preciso vidad. El acceso al seguro social, por ejemplo, puede invertir en las siguientes cuatro esferas: facilitar la movilidad laboral y proporcionar incentivos para llevar a cabo actividades de riesgo más alto y Primero, programas de PSE para los habitantes más mayor rendimiento. En cambio, cuando los programas vulnerables, para asegurarse de que existan programas no tienen un diseño adecuado, suelen plantear obstá- a más largo plazo y sistemas más amplios de protección culos a la movilidad laboral o proporcionar incentivos social y empleo antes de que ocurra una crisis, y para para trabajar en el sector informal. poder abordar de inmediato las necesidades de los habitantes más vulnerables. Esto es necesario En la esfera de protección social y empleo, hay tres especialmente en muchos países de ingreso más bajo, elementos básicos para abordar la brecha de donde una gran parte de la población podría caer en la oportunidades: primero, garantizar las inversiones en indigencia debido a crisis de los precios o desastres el capital humano de los niños; segundo, activar la naturales. incorporación de las personas, especialmente los jóvenes, y mejorar el funcionamiento de los mercado Segundo, el mejoramiento de los programas laborales a fin de incluirlas, y tercero, mejorar las existentes de manera que puedan captar con más oportunidades de los trabajadores para obtener facilidad a los nuevos grupos vulnerables. Con este fin, ingresos, especialmente a través del fortalecimiento por ejemplo, se examinarían los mecanismos de de sus competencias y productividad. admisibilidad en los programas utilizados para identificar a los grupos vulnerables, y para verificar que Primero, crear y preservar el capital humano de existan mecanismos para identificar a los nuevos los niños es un requisito necesario para su pobres. Estas medidas pueden incluir mecanismos productividad en el futuro y para quebrar el ciclo de recurso y apelación (a los que pueden recurrir las intergeneracional de pobreza; sin embargo, ese capital personas que consideren que han sido excluidas se ve afectado por deficiencias en materia de salud, injustamente, para obtener una solución rápida) o la educación y nutrición, que suelen agravarse durante colaboración de las comunidades para identificar a los una crisis. La protección social y el empleo cumplen nuevos habitantes vulnerables. una función importante en todos los sectores pues, al Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 25 Recuadro 3.7 Transferencias condicionadas de efectivo: Un medio para proteger a los pobres y brindar oportunidades Los programas de transferencias condicionadas de efectivo se han convertido rápidamente en una de las iniciativas de lucha contra la pobreza más difundidas en todo el mundo, pues hoy se utilizan en más de 40 países mientras que a fines de la década de 1990 solo había unos pocos. Se considera que estas transferencias constituyen un medio eficaz para proporcionar apoyo básico a los ingresos a las familias pobres y, al mismo tiempo, permiten fortalecer la salud, educación y nutrición de los niños, que es la piedra angular para quebrar el ciclo intergeneracional de pobreza. A través de las transferencias condicionadas de efectivo se proporciona dinero a las familias pobres —por lo general, mediante pagos efectuados directamente a las madres— a condición de que inviertan en sus hijos. Habitualmente, las obligaciones conjuntas de la familia incluyen la atención prenatal de las madres; controles médicos periódicos, vacunación, seguimiento del crecimiento de los niños menores de cinco años, y matriculación y asistencia a la escuela de los niños en edad escolar. Los resultados de las evaluaciones realizadas en varios países indican que se han logrado grandes mejoras. Primero, las transferencias condicionadas de efectivo son eficaces para llegar a los pobres y han contribuido a incrementar su consumo y reducir la pobreza, dado que los hogares beneficiarios gastan una proporción mayor de sus ingresos en alimentos y compran una mayor cantidad de alimentos nutritivos. Segundo, aparentemente, los efectos disuasivos en la fecundidad en edad adulta y en la participación en el mercado laboral son pequeños o inexistentes, mientras que su efecto es positivo para reducir el trabajo infantil en Brasil, Camboya, Ecuador, México y Nicaragua. Tercero, estas transferencias han generado un marcado aumento del uso de los servicios de educación y salud por parte de las familias pobres, la matriculación y la asistencia escolares han aumentado y es más probable que las familias lleven a sus hijos al médico para controles periódicos, seguimiento del crecimiento y vacunación. Los impactos son mayores en el caso de los más pobres y de aquellos que inicialmente tenían niveles de referencia más bajos. Sin embargo, los datos sobre el impacto de los programas de transferencias condicionadas de efectivo en los resultados “finales� son menos concluyentes en materia de salud y nutrición infantiles, terminación de la escuela y aprendizaje de los alumnos. Esto indica que es preciso establecer importantes complementariedades con programas que pueden incidir en la educación y la salud de los niños, principalmente mediante el desarrollo en la primera infancia y a través de mejoras en la calidad de las escuelas y la atención de la salud. Existen importantes brechas de conocimientos que se investigan actualmente en una nueva generación de programas y evaluaciones conexas. Uno de los interrogantes consiste en establecer qué incide más en los resultados, el efectivo o la condición, y si se podrían lograr resultados similares mediante transferencias no condicionadas de efectivo. También existen cuestiones de diseño, entre ellas la magnitud de las transferencias, las medidas más adecuadas para realizar un seguimiento de las condicionalidades y la manera de combinar las transferencias condicionadas de efectivo con servicios complementarios para lograr impactos perdurables en la pobreza y el desarrollo humano. Las transferencias condicionadas de efectivo no constituyen la única manera de combinar eficazmente transferencias para reducir la pobreza con inversiones en los niños. Otros enfoques —entre ellos, las transferencias no condicio- nadas de efectivo— también pueden tener éxito. No obstante, el excepcional historial de las transferencias condicionadas de efectivo se asienta en sólidas evaluaciones que demuestran su éxito en todo el mundo y en diversos contextos nacionales, y constituye un programa de aplicación basada en datos concluyentes que sería conveniente que emularan otras intervenciones en la esfera de protección social y empleo. Fuente: Fiszbein y Schady, 2009. proporcionar una base que permite garantizar la consecuencias de la inacción, vuelven particular- igualdad de oportunidades, ayuda a las familias a mente urgente la formulación de enfoques de invertir en sus hijos. Por ejemplo, las transferencias protección social que tengan en cuenta las necesi- condicionadas de efectivo combinan apoyo a los dades del niño. Se reconoce ampliamente que la ingresos en forma inmediata con incentivos para que inversión en los niños es uno de los mejores medios las familias inviertan en la salud y la educación de sus para reducir la pobreza pues tiene el efecto de hijos, pues están obligadas a enviarlos a la escuela y disminuir la transmisión intergeneracional de pobreza. llevarlos al médico (véase el recuadro 3.7). Los Los datos sobre la eficacia en función de los costos programas que están orientados a vulnerabilidades y sobre las consecuencias de las privaciones en la específicas y atienden a huérfanos, niños de la calle o primera infancia también son claramente concluyentes. mujeres embarazadas contribuyen a lograr que los más Estas privaciones tienen impactos en el desarrollo jóvenes no sean el grupo de la población más expuesto cognitivo, la salud y los ingresos, que perduran durante a riesgos. toda la vida. Por el contrario, la inversión en la primera La vulnerabilidad de los niños pobres, el elevado infancia es uno de los usos de los recursos más rendimiento de las inversiones en los niños y las eficaces en función de los costos59. El 48% de los 26 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES niños en Asia meridional y el 42% en �frica al sur del en el desarrollo de las aptitudes de los trabajadores Sahara están malnutridos y, para muchos, el acceso a que ya participan en el mercado laboral, con la finalidad la educación y la salud es aún inalcanzable. de abordar el persistente desajuste entre las competencias que poseen las personas y aquellas que En el marco de una crisis, es especialmente necesitan los empleadores. En Túnez, más del 50% de importante, y difícil, proteger y promover el capital los graduados universitarios tiene un empleo que no humano60. La mortalidad infantil aumenta marcada- requiere el uso de las competencias adquiridas en la mente durante épocas de crisis; según una estimación, universidad64. La mayoría de los trabajadores del un déficit del 1% en el PIB per cápita respecto de las planeta tiene un nivel de educación muy bajo y es tendencias previstas ocasiona un aumento de la morta- posible que inclusive aquellos que han obtenido un lidad infantil de entre el 10% y el 15%61. En el caso de título más alto no hayan adquirido las competencias las niñas, además, la mortalidad es significativamente necesarias para tener éxito en el mercado laboral, más sensible a las perturbaciones económicas especialmente competencias analíticas e interactivas agregadas que en el caso de los niños. En diversos estudios se señalan los efectos de las perturbaciones de alto nivel65. En todos los países, tan solo unos idiosincrásicas y agregadas en la anemia de las madres, pocos graduados asisten a las mejores escuelas y el peso del niño al nacer, el retraso del crecimiento tienen acceso a buenos empleos. La remuneración de infantil, la falta de peso y emaciación en los niños, y la estos pocos afortunados ha ido en aumento, pero para anemia infantil. En estos casos, los servicios de otros, las oportunidades laborales son escasas y los protección social y empleo y otros servicios sociales ingresos laborales se han estancado. Al mismo tiempo, desempeñan un papel fundamental. Por ejemplo, los empleadores se quejan con frecuencia de que la Indonesia implementó un programa de alimentación falta de competencias de los trabajadores es un suplementaria orientado a mantener la situación nutri- obstáculo insalvable para su empresa. cional de los niños menores de cinco años, con especial Con frecuencia, una manera eficaz de abordar las énfasis en los niños menores de dos años, durante la competencias consiste en reformular las políticas de crisis que sufrió el país en 1997. El programa fue muy capacitación vigentes que suelen poner el acento en la importante para prevenir retrasos en el crecimiento (baja formación profesional y capacitación técnicas altura para la edad) en los más pequeños, y su efecto impulsadas por la oferta o en el suministro de protector fue aún mayor en el caso de los niños que incentivos especiales para impartir capacitación recibieron los beneficios del programa durante un práctica. Los países deberán aprovechar las lecciones período más prolongado62. En Tailandia, la ampliación aprendidas a través de los programas ejecutados en del programa de seguro social también fue fundamental Turquía, Túnez, Jordania y República Dominicana, y el para combatir la disminución del acceso a servicios de conjunto de programas Jóvenes en América Latina, en atención de la salud durante la crisis de 1997–9863. cuyo marco el sector privado proporciona capacitación Segundo, el empleo es un aspecto fundamental del y experiencia laboral a los jóvenes. Sería importante programa de oportunidades, y la protección social y adaptar estos programas a los países de ingreso bajo. el empleo ponen énfasis en activar la incorporación Asimismo, los países deben analizar políticas de las personas, especialmente los jóvenes, orientadas a los trabajadores autónomos. Las y mejorar el funcionamiento de los mercados personas que trabajan por su cuenta —incluidas laborales a fin de incluirlas. Estas intervenciones son aquellas que trabajan en niveles de pobreza o cuasi especialmente importantes para los países de ingreso pobreza— constituyen la mayoría de los trabajadores en mediano. El objetivo consiste en utilizar incentivos muchos países de ingreso bajo, y con frecuencia concebidos adecuadamente y activar los programas realizan actividades sin potencial económico. Ello activos del mercado laboral para incrementar las tasas obedece a limitaciones en términos de competencias y de participación, ayudar a los desempleados a también se debe a la falta de conocimientos técnicos, conectarse con empleos y facilitar la transición entre información sobre los mercados y clientes potenciales, uno y otro empleo. y acceso al crédito. Los programas del mercado laboral Los jóvenes que hacen la transición de la escuela que proporcionan paquetes integrales para resolver al trabajo son un grupo beneficiario importante de estas múltiples limitaciones, y conectan a los estas políticas y programas, que además de trabajadores autónomos con otras oportunidades, son capacitación pueden incluir asesoramiento, asistencia un medio importante para mejorar su productividad. en la búsqueda de empleo, servicios de intermediación, El aumento de la productividad es un objetivo difícil certificación de competencias y subsidios salariales. que requiere la participación de varios sectores así Tercero, las intervenciones de PSE también procuran como generar conocimientos sobre la manera más mejorar las oportunidades de los trabajadores para adecuada de diseñar y ejecutar programas orientados obtener ingresos, especialmente a través del a resolver estas limitaciones. De cara al futuro, es fortalecimiento de sus aptitudes y productividad. Se importante realizar investigaciones, análisis de políticas necesitan intervenciones que permitan poner el acento e innovaciones operacionales en esta esfera. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 27 28 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES 4. Orientación estratégica para la esfera de protección social y empleo del Banco Mundial El desafío central de la fragmentación y las brechas a sistemas de PSE deben ser más incluyentes para nivel mundial en materia de cobertura, capacidad de llegar a los grupos excluidos y garantizar su acceso a la respuesta y oportunidades que se describen en la protección social y el empleo, principalmente en el sección anterior, establecen una clara orientación caso de los más vulnerables, las personas que forman estratégica para el sector de protección social y parte del sector informal y los desfavorecidos (incluidas empleo del Banco Mundial en los próximos años. las mujeres y los discapacitados). Será necesario profundizar la participación en los países de ingreso El principal objetivo de la estrategia del Banco bajo y los contextos frágiles para desarrollar enfoques Mundial para la protección social y el trabajo sostenibles y eficaces en estos ámbitos. Deberán tener 2012-22 consiste en ayudar a los países a una mayor capacidad de respuesta para garantizar abandonar los enfoques fragmentados y comenzar que las personas estén en condiciones de proteger sus a aplicar sistemas armonizados para afrontar ingresos y el bienestar de sus familias durante las crisis múltiples riesgos y garantizar una coordinación más o perturbaciones. Además, para garantizar que las eficaz entre los programas y los objetivos de protección personas tengan acceso a las oportunidades, los social y empleo. En base a un cúmulo creciente de sistemas de PSE deberán estar más orientados a la datos empíricos y la experiencia operacional adquirida durante una década, en esta estrategia se establece un productividad, así como respaldar el capital humano, enfoque para aumentar la participación, la capacidad y la productividad y el crecimiento de los ingresos en el los conocimientos del Banco Mundial cuando existen largo plazo. Mejorar la productividad requiere dedicar deficiencias graves que se podrían cubrir utilizando un especial atención a los niños, así como al empleo enfoque sistémico más armonizado. Esto es funda- productivo para todos los trabajadores. Mantener en mental para que el sector de PSE tenga capacidad de vigor las normas laborales básicas, incluidas las normas respuesta frente a las perturbaciones y esté en condi- sobre trabajo infantil y la igualdad de oportunidades en ciones de luchar contra la pobreza crónica y la el trabajo, es una esfera fundamental de este amplio indigencia. También se necesita un enfoque más programa, que se asienta en el trabajo multisectorial armonizado para reducir las brechas de cobertura en para ayudar a reducir los diversos factores los países de ingreso bajo o los contextos frágiles y determinantes del trabajo infantil y la desigualdad de para los grupos vulnerables (incluidos los más pobres, oportunidades en el trabajo. las mujeres y los discapacitados), y para promover oportunidades mediante el acrecentamiento del capital Fortalecimiento de los enfoques humano, mejores empleos y mayor productividad, especialmente para los jóvenes66. sistémicos Durante la próxima década, el sector de protección Adaptación a las circunstancias social y empleo llevará a cabo diálogos sobre de cada país políticas, operaciones y servicios de conocimiento Los programas de protección social y empleo para ayudar a los países a pasar de la fragmen- deben funcionar en conjunto como una cartera de tación a un enfoque de sistemas, en el que se iniciativas complementarias adaptada a diferentes considera a la protección social y el empleo como contextos. No existe un enfoque universal. Por el una cartera de programas. Un enfoque de la cartera contario, la estrategia requiere mejorar los datos permitirá que los programas de PSE tengan una mejor concluyentes, fortalecer la capacidad y difundir los capacidad de respuesta ante las perturbaciones conocimientos a todos los países para facilitar la causadas por calamidades repentinas en una familia creación de carteras de programas adecuados que se —pérdida del empleo, enfermedad o la muerte del adapten a las circunstancias de cada país (véase el sostén de la familia— o los efectos de crisis más genera- gráfico 4.1). lizadas. También contribuirá a que el sector dedique Primero, en entornos donde la capacidad institu- especial atención a las funciones fundamentales de cional es débil, por ejemplo en los países frágiles y mitigar la pobreza y proteger contra la indigencia. de ingreso más bajo, la atención debe centrarse en Dada la situación actual en materia de PSE, el establecer uno o más programas básicos que sector del Banco Mundial también deberá dedicar cuenten con el respaldo de sólidos subsistemas especial atención a las brechas de inclusión, administrativos básicos que puedan usarse para capacidad de respuesta y productividad. Los todos los programas de PSE. En un comienzo, se Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 29 Gráfico 4.1 Creación de sistemas de protección social y empleo apropiados para diversos contextos institucionales Conjunto de programas de PSE que funcionan adecuadamente aunque no están totalmente conectados, y buena capacidad Varios programas de PSE en funcionamiento, Coordinación de la aunque fragmentados, con limitada capacidad política para garantizar de coordinación eficiencia, equidad y compatibilidad entre los incentivos Mejorar la eficiencia y eficacia de cada programa, mejorar la coordinación Pocos programas formales de PSE en funcionamiento, o ningún programa Crear los subsistemas básicos necesarios para proporcionar una o más funciones de PSE podrían establecer y fortalecer los elementos básicos programa importante de “segunda generación�, que el de los programas de protección social y empleo especí- Banco Mundial seguirá respaldando con instrumentos ficos que solo abarcan a los habitantes más vulnerables analíticos y financieros. Un aspecto fundamental de (generalmente los programas de redes de protección estas reformas es la sincronización entre las herra- social basados en transferencias). Luego se podría mientas, los programas y las políticas existentes para desarrollar gradualmente capacidad administrativa, insti- crear sistemas nacionales coherentes y armonizados. tucional y financiera para ampliar los programas en Este aspecto es importante en tres dimensiones: forma sistemática y sistémica a fin de brindar cobertura primero, entre programas similares (por ejemplo, trans- a un mayor número de personas y agregar, de ser ferencias de efectivo focalizadas en la pobreza y necesario, programas complementarios a la cartera de destinadas a diversos grupos demográficos); segundo, PSE (como pensiones de vejez, asignaciones por hijos entre distintos tipos de programas (como la vinculación a cargo y pensiones de discapacidad). entre los subsidios de desempleo y los programas de Segundo, cuando ya se estén ejecutando varios capacitación, es decir, el programa de “activación�)67 programas, el objetivo sería mejorar la eficiencia y para aumentar las complementariedades y evitar los eficacia de cada programa, mediante el perfecciona- problemas de incentivos, y tercero, la coordinación miento de los marcos institucionales y el aumento de la entre los actores y los diversos niveles de gobierno, compatibilidad de los incentivos con otros programas principalmente en países federales (por ejemplo, garan- conexos. Este tipo de participación será parte funda- tizar la coherencia y la compatibilidad entre los criterios mental de muchas actividades del Banco Mundial en la relativos a los subsidios de desempleo a nivel federal y esfera de protección social y empleo en los países estadual) (véase el recuadro 4.1 sobre Brasil). clientes. Las respuestas también tendrán que adaptarse a las Tercero, en contextos en los que funcionen bien prioridades y necesidades concretas de cada país, varios programas individuales, el desafío adicional tanto si se refieren al desempleo juvenil, el rápido será mejorar su armonización y cobertura. En envejecimiento de la población, un alto grado de muchos países de ingreso mediano, las actividades informalidad y graves limitaciones en materia de para mejorar la armonización forman parte de un financiamiento como a otras cuestiones. En muchos 30 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Recuadro 4.1 Brasil: Bolsa Família y el impacto de la asistencia social integrada Gracias a sus políticas de protección social, Brasil ha logrado reducir marcadamente la pobreza y la desigualdad en la última década. La pobreza moderada disminuyó del 26% de la población en 2003 al 14% en 2009 y la pobreza extrema se redujo a la mitad, del 10% al 5% (Soares, 2010). El coeficiente de Gini que mide la desigualdad también disminuyó de 0,59 (entre los más altos del mundo) a 0,54. Este resultado se alcanzó en gran medida gracias al principal programa de asistencia social del Gobierno, Bolsa Família, que se creó en 2003 e integra diversos programas existentes de asistencia social, entre ellos Bolsa Escola (destinado a la educación primaria y secundaria), Bolsa Alimentação (necesidades nutricionales para mujeres y niños), Cartão Alimentação (seguridad alimentaria) y Auxílio Gás (subsidios para el gas utilizado para cocinar). En conjunto, estos programas habían consumido casi la cuarta parte de todo el gasto en asistencia social y, aunque tenían metas similares, la coordinación de las políticas era insuficiente, las poblaciones beneficiarias se superponían y tenían disposiciones administrativas independientes. Esto generó ineficiencias en la prestación del servicio así como duplicación y brechas de cobertura, que se procuraron resolver mediante la creación de Bolsa Família. Bolsa Família es un programa de transferencias condicionadas de efectivo que proporciona pagos mensuales a madres de familias pobres a condición de que realicen inversiones en sus hijos. Los requisitos son los siguientes: matriculación y asistencia a la escuela, controles médicos periódicos, vacunación y seguimiento del crecimiento, y que las madres asistan a seminarios sobre nutrición, salud y educación. Este programa ha permitido aumentar la cohesión y conti- nuidad de las políticas sociales, así como ampliar la cobertura a unos 13 millones de familias hasta la fecha, más de la cuarta parte de la población de Brasil. A un costo actual de 0,6% del PIB, Bolsa Família brinda cobertura a más familias pobres y extremadamente pobres que cualquier otro programa de transferencias condicionadas de efectivo del planeta. En un análisis reciente, se señala que Bolsa Família contribuyó a casi un quinto de la reducción de las tasas de pobreza y la desigualdad de ingresos de Brasil en el período comprendido entre 2003 y 2008. El programa también ha contri- buido al aumento de la matriculación y asistencia a la escuela, así como a la utilización de los servicios de salud. Gran parte del éxito de Bolsa Família se debe a sus eficaces procedimientos administrativos. Se utiliza una base de datos, Cadastro Único, para compilar, gestionar y analizar datos de 22 millones de familias, una gran proporción de los pobres de Brasil. La constante evaluación, revisión y ajuste de los procedimientos para identificar y registrar a las familias ayudó a minimizar los errores tanto de inclusión (cuando se otorgan beneficios a aquellos que no los necesitan) como de exclusión (cuando se omite otorgar beneficios a aquellos que los necesitan). Los beneficios se pagan a través de Caixa Econômica Federal, un banco estatal con más de 30 000 puntos de pago en todo el país, donde las familias utilizan tarjetas electrónicas para cobrar los beneficios. Esto permite a los administradores preparar y publicar un calendario de pagos al comienzo del año y, a las familias participantes, elaborar un presupuesto. Fuente: Robalino, Rawlings y Walker, 2012. casos, la ventaja comparativa del Banco Mundial conocimientos sobre experiencias nacionales radicará en la posibilidad de transmitir las enseñanzas concretas, se aportará información basada en datos que ha recogido a través de intervenciones y programas, concluyentes sobre la contribución de la esfera de PSE en contextos con limitaciones institucionales similares, al crecimiento incluyente y se profundizarán los sea cual fuere la región en la que estén ubicados. conocimientos sobre las medidas de protección social y empleo que son eficaces en los países de ingreso bajo y los contextos frágiles. Aumento de la inclusión El Banco Mundial deberá ayudar a los países a El Banco Mundial respaldará el aumento de la elaborar enfoques innovadores basados en datos inclusión mediante enfoques de protección social y concluyentes para ampliar la cobertura de PSE de empleo sostenibles desde el punto de vista fiscal. manera sostenible, principalmente en los países Un enfoque de PSE más orientado a los sistemas de ingreso bajo y entre los grupos excluidos. Con también generará eficiencias. Los sistemas de ese fin, se aprovechará la experiencia adquirida selección eficaces permiten que los países asignen anteriormente y a través, inclusive, de la participación prioridad a las inversiones a fin de beneficiar a los actual en programas tales como el Programa Benazir habitantes más pobres y vulnerables, a través de la de Apoyo a los Ingresos, de Pakistán, que proporcionó aplicación de diversos enfoques, que abarcan desde cobertura a 2,2 millones de hogares antes de cumplirse métodos basados en datos hasta un mayor uso de la un año de su puesta en marcha, y el programa Redes autoselección o la selección por la comunidad. El de Protección Social Productiva en Etiopía, que en la Banco Mundial también facilitará enfoques sostenibles actualidad tiene 7,6 millones de beneficiarios, o cerca a través de un mayor grado de eficacia en la del 8% de la población. Además de difundir los coordinación de los donantes, a cuyo efecto pondrá Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 31 especial énfasis en alentar a los países a pasar de protección social y empleo a través de medidas programas fragmentados a programas nacionales más que sirvan de base para el buen gobierno y la amplios de PSE, incorporar estos programas en el transparencia. presupuesto y lograr que los asociados en el ■■ Profundizar los vínculos con el sector privado, desarrollo, incluido el Banco Mundial, proporcionen los fondos sociales y otras organizaciones asistencia técnica y financiera en forma concertada. comunitarias, que son, con frecuencia, las instituciones que poseen mayor capacidad y El Banco Mundial puede generar datos sobre conocimientos locales. programas y beneficiarios de PSE, vinculados a ■■ Garantizar la sostenibilidad financiera a fin de modelos de opciones de reforma, así como facilitar el ampliar la cobertura, a menudo mediante un aprendizaje entre países, a fin de ayudarlos a mejor uso de los recursos existentes. asegurarse de que cuentan con la información ■■ Utilizar las tecnologías de la información— necesaria para elegir sus políticas y programas. teléfonos móviles, identificación por sistema En cada país, se necesitarán enfoques operacio- GPS y procesamiento barato de datos— a los nales diferentes para los diversos grupos excluidos, efectos de establecer mecanismos flexibles y como se analiza más adelante. Estos grupos incluyen a eficaces para integrar la gestión de gobierno, las personas extremadamente pobres, las mujeres, los la prestación de servicios y los sistemas. discapacitados, los ancianos y los niños. A menudo se precisarán enfoques multisectoriales Los países de ingreso bajo para promover medios de subsistencia y garantizar y los contextos frágiles plantean la seguridad alimentaria en las economías un desafío especial informales y mayormente rurales que son La creación de sistemas apropiados planteará características de los países de ingreso bajo y los desafíos especiales en los países de ingreso más contextos frágiles. Como se indica en el recuadro 4.3, bajo y los contextos frágiles, en particular, debido para lograrlo se puede adoptar un enfoque orientado a a que el sector de PSE del Banco Mundial se ha ayudar a los hogares a acumular activos productivos a centrado históricamente en los países de ingreso lo largo del tiempo e invertir en su capital humano. Este mediano. El reducido espacio fiscal y la limitada desafío podría resultar cada vez más complejo dados capacidad institucional impiden que los Gobiernos los efectos previstos del cambio climático y su adopten medidas eficaces y menoscaban la capacidad concentración en regiones de ingreso bajo, que en para aplicar instrumentos tradicionales de protección este caso también exigen que el sector de PSE social que quizá dieron resultado en contextos de colabore con múltiples sectores para ayudar a las ingreso mediano. Desde una perspectiva operacional, comunidades a adaptarse y crear capacidad de esto resulta más complicado debido a la fragmentación recuperación. institucional entre instituciones del sector público, ONG y donantes, y la escasa presencia del sector Inclusión de los grupos más vulnerables público y el sector formal en muchas de las regiones A pesar del considerable aumento de la cobertura más desfavorecidas. Aunque los contextos frágiles de las redes de protección social, muchos grupos plantean desafíos especiales, la protección social y el pobres y vulnerables todavía están desprotegidos, empleo se han utilizado con éxito para respaldar la entre ellos, con frecuencia, los niños, las mujeres, las estabilización (véase el recuadro 4.2). minorías étnicas y los discapacitados. Por consiguiente, el desafío de incluir a los más vulnerables tiene dos El Banco Mundial y sus asociados deberán adoptar dimensiones: aumentar la disponibilidad de programas una actitud innovadora y pragmática al elaborar de protección social y empleo en los países de ingreso actividades de protección social y empleo que sean bajo y los contextos frágiles y velar por el acceso de los sostenibles, ampliables y se adapten a las circuns- grupos más vulnerables a los programas existentes. tancias de los países de ingreso bajo y los Estados frágiles. Para ayudar a los países a elaborar los El Banco Mundial colaborará con los países de elementos básicos de los programas de protección ingreso bajo y los países con contextos frágiles social y para mejorar e integrar los existentes, se reque- para ayudar a establecer, mejorar y ampliar los rirán mayores inversiones y coordinación en al menos programas y sistemas de protección social y cinco esferas68: empleo, con el respaldo de recursos catalizadores, ■■ Generar, a partir de las operaciones del Banco como la iniciativa de RSR. Como se señaló anterior- Mundial y otros organismos, datos concluyentes mente, en muchos casos esta colaboración adoptará la sobre los programas y enfoques que dan mejor forma de ayuda para establecer los elementos básicos resultado en los países de ingreso bajo y los de subsistemas administrativos aptos para respaldar contextos frágiles. de manera eficaz y eficiente uno o más programas ■■ Fortalecer la capacidad central y local para de PSE. En otros, se pondrá el acento en mejorar implementar programas y servicios de y ampliar los programas existentes. En muchas 32 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Recuadro 4.2 Tres enfoques de protección social en contextos frágiles Los programas de PSE en situaciones frágiles permiten crear instituciones fundamentales y, al mismo tiempo, proteger a los grupos vulnerables. Tres enfoques ponen de relieve esta función: ■■ Losprogramas de trabajo intensivo pueden actuar como un factor de estabilización en situaciones frágiles y, al mismo tiempo, generan inversiones valiosas en infraestructura. Como ejemplo cabe citar las iniciativas de empleo esporádico que se implementan en la Franja de Gaza desde la década de 1990 y el programa de empleo temporal Dinero por Trabajo en Liberia, que creó 17 000 empleos temporales en respuesta a la crisis de los alimentos de 2008, además de sentar las bases para el proyecto Juventud y Empleo, que creó otros 45 000 empleos temporales en tres años. ■■ Losprogramas de transferencias de efectivo también pueden ayudar a las comunidades a restablecer sus medios de subsistencia y recuperar los activos perdidos. Estos programas incluyen pagos de transición para desmovilizar a ex combatientes en Angola, Mozambique y Rwanda, además de pagos en efectivo a veteranos y personas desplazadas dentro del país, en Timor-Leste. En Nepal, programas tales como las pensiones sociales para ancianos, mujeres solas y personas que quedaron discapacitadas durante la guerra se han seguido aplicando y han aumentado durante los conflictos prolongados y el período subsiguiente. ■■ Lasexenciones de pago por los servicios públicos también pueden ser una forma de prestaciones en efectivo, como en el caso de la educación y la atención de la salud en Liberia, y la atención de la salud maternoinfantil en Sudáfrica. Estos programas permiten restablecer el equilibrio en el caso de los grupos que anteriormente estaban excluidos de los programas estatales. Fuente: Andrews y otros 2012; Informe sobre el desarrollo mundial 2011: Conflicto, seguridad y desarrollo. situaciones, algunos programas básicos —como el red de servicios adaptados a necesidades programa de transferencias de efectivo o el programa pluridimensionales, como en el programa Chile estacional de obras públicas— pueden utilizarse como Solidario. A menudo, esto se combina con el uso de plataforma para un abanico más amplio de servicios de intermediarios, entre ellos asistentes sociales locales y protección social y empleo. Por ejemplo, se podría actores de la comunidad, para beneficiar y conectar a alentar a los beneficiarios a aprovechar las iniciativas los grupos excluidos con los programas existentes, de microseguros o el seguro de salud, como se hizo como se intenta en el programa Brasil Sem Miséria. recientemente en Etiopía, Rwanda y Pakistán. En los En el caso de los trabajadores del sector informal, se contextos frágiles y los países que salen de un están adoptando nuevas medidas para posibilitar su conflicto, los programas de PSE que proporcionan afiliación al seguro social, tal como sucede en el respaldo al ingreso básico, fortalecen el acceso a los Programa de Seguro Nacional de Salud en India servicios básicos y reconstruyen la infraestructura (denominado RSBY), una intervención en el lado de la pueden tener un efecto transformador al ayudar tanto a demanda que, mediante el uso de cupones, procura proporcionar recursos como a fortalecer la cohesión proporcionar un seguro de salud ante catástrofes a una social. En estos contextos, el Banco Mundial será más población potencial de 60 millones de hogares pobres. eficaz cuando trabaje en estrecha colaboración con Por último, el Banco Mundial intensificará el apoyo ONG, el sistema de las Naciones Unidas y organiza- al uso de tecnologías de la información y las ciones comunitarias para garantizar el acceso a los comunicaciones innovadoras como una manera servicios básicos. de llegar a los grupos más vulnerables. Los costos El Banco Mundial asignará prioridad al aprendizaje marcadamente inferiores y la amplia difusión de las sur-sur para promover estrategias de extensión tarjetas inteligentes, las terminales de puntos de venta innovadoras que se puedan adaptar a las y los teléfonos celulares brindan oportunidades para necesidades específicas de diversos grupos ampliar rápidamente la cobertura de PSE y, al mismo vulnerables. Para lograrlo, se deberán adoptar, por tiempo, reducir el fraude, los errores y la corrupción. Por ejemplo, medidas más amplias de identificación y ejemplo, la tecnología biométrica se utiliza cada vez más focalización en los pobres, que incluyan la participación para registrar a los beneficiarios y prestar servicios de grupos con composición equilibrada en cuanto al sociales, con frecuencia en estrecha colaboración con el género, las comunidades y los intermediarios (como sector privado. Se ha utilizado para registrar e identificar en el programa Asistencia Directa en Efectivo de a los beneficiarios del proyecto de desarme, desmovili- Indonesia)69. También se podría utilizar la asistencia zación y reinserción en la República Democrática del social como un punto de partida para acceder a una Congo. Ya se han registrado 200 millones de personas Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 33 Recuadro 4.3 Promoción de los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria en economías rurales La protección social puede cumplir la doble función de fortalecer los medios de subsistencia rurales y promover la seguridad alimentaria en zonas rurales típicas de los países de ingreso bajo y las situaciones frágiles. Se están comenzando a observar algunas prácticas óptimas respecto de la forma en que los sistemas de protección social pueden ayudar a los hogares a acumular activos productivos y crear capital humano. ■■ Aumentar la capacidad para responder de manera anticíclica. Las perturbaciones y las presiones estacionales pueden generar incertidumbre respecto de los precios de los productos básicos y la demanda de empleo. La planificación previa en épocas más prósperas permite a los hogares cubrir las necesidades básicas de ingreso y de consumo en épocas desfavorables. Un mejor uso de la información sobre alertas tempranas —por ejemplo, respecto de fenómenos meteorológicos adversos— puede resultar útil para esta planificación previa. ■■ Invertir en redes de protección social productiva. Los instrumentos de PSE pueden diseñarse de manera de generar beneficios económicos para las comunidades. Las obras públicas de trabajo intensivo ofrecen empleo temporal y respaldo a los ingresos a los receptores, pero también sirven para construir o reparar la infraestructura necesaria. Las transferencias de efectivo y los programas de comedores escolares gestionados a nivel local pueden beneficiar a la economía local al inyectar efectivo y proporcionar empleo. ■■ Adaptar las intervenciones a las necesidades y vulnerabilidades de la comunidad. El calen- dario y los tipos de transferencias deberían estar orientados a satisfacer las necesidades y vulnerabilidades específicas de los hogares rurales, por ejemplo, protegerlos de las crisis de salud o promover escalas de subsis- tencia. Un enfoque prometedor consiste en aprovechar el papel fundamental que desempeña la mujer en el mantenimiento de la seguridad alimentaria del hogar. Para lograrlo, se pueden incorporar elementos simples, como planteamientos de selección y procedimientos de selección de proyectos, en el diseño de los programas de protección social y empleo a fin de propiciar efectos de distribución positivos dentro de cada hogar, por ejemplo, en materia de nutrición infantil y matriculación en la escuela. ■■ Incluir perspectivas agrícolas y sobre nutrición. El desarrollo rural plantea un desafío pluridimen- sional y las inversiones en la esfera de PSE deben crear sinergias con las inversiones de otros sectores en agricultura y nutrición. Los datos concluyentes indican que las intervenciones multisectoriales, que combinan intervenciones de PSE con otros esfuerzos centrados en la promoción de los medios de subsistencia y el desarrollo del capital humano, pueden tener efectos muy beneficiosos. Para ello, se requiere colaboración entre diversos sectores del Banco Mundial, así como coordinación entre diversos organismos especializados, entre ellos la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el UNICEF y el PMA. Recuadro 4.4 El uso de los teléfonos celulares para proteger a los pobres en Kenya En Kenya, Safaricom (en colaboración con Vodafone) lanzó una iniciativa denominada M-PESA, cofinanciada originalmente por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), para permitir que los clientes que no tenían acceso a servicios bancarios convencionales recibieran los pagos de beneficios a través de un teléfono prepago. Todos los clientes deben registrarse en una agencia autorizada de M-PESA —generalmente estaciones de servicio, supermercados y locales de Safaricom— presentando un número de teléfono móvil de Safaricom y su documento de identificación. El agente activa luego una cuenta en el teléfono móvil del cliente, que le permite cargar y retirar efectivo en cualquier terminal de M-PESA, incluido el pago de sus beneficios. Para compartir el teléfono, se forman grupos de hasta 10 hogares beneficiarios y se elige como líder del grupo a una persona que sepa leer y escribir. Aunque todos los miembros del grupo comparten el teléfono, cada beneficiario recibe su propia tarjeta SIM para registrarse en M-PESA a fin de reducir el riesgo de fraude entre los miembros del grupo. Actualmente, este sistema presta servicio a 4 millones de clientes y hay más de 360 agencias M PESA en todo el país. Fuente: Estrategia de protección social en �frica, Banco Mundial. 34 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES en el programa de identificación única de India y se pensión mediante los programas contributivos, este prevé llegar a los 400 millones —un tercio de la enfoque de las pensiones sociales no contributivas es población del país— a fines de 201270. En Kenya, los la única opción disponible, aunque exigirá invertir en el pagos de las transferencias de efectivo se realizan a programa sistémico de coordinación entre las redes de través de teléfonos celulares (véase el recuadro 4.4). protección social y los programas de pensiones así como en instrumentos y procesos de ejecución Inclusión de la perspectiva de género coordinados (por ejemplo, las aplicaciones de las en los programas de protección social tecnologías de la información y las comunicaciones y empleo71 para la identificación y el pago). El Banco Mundial colaborará con los países para garantizar que los programas aborden adecuada- Además, el Banco Mundial profundizará el análisis mente las necesidades de protección social y del ahorro voluntario, así como su respaldo, con el empleo tanto de hombres como de mujeres (y objeto de contribuir a cerrar la brecha de cobertura. niñas y niños). En los programas de asistencia social, Si bien hasta la fecha solo algunos países en según sea relevante para el contexto del país, el Banco desarrollo, como China y Sri Lanka, han logrado Mundial velará por el acceso de las mujeres a las ampliar la cobertura de manera significativa, también se transferencias, teniendo en cuenta que los datos están llevando a cabo varias iniciativas en otros países, demuestran que los incrementos en los recursos como India y Viet Nam. A fin de que sean exitosas, los relativos que controlan las mujeres generalmente se costos de transacción deben mantenerse bajos en traducen en la asignación de una mayor proporción de relación con los montos ahorrados, y se necesitan los recursos del hogar al bienestar familiar, en especial incentivos fiscales para compensar a los trabajadores al gasto en los niños. En el diseño de los programas por sacrificar liquidez valiosa. Además, se requerirán de ayuda laboral, se incorporarán las normas sociales instituciones creíbles, a las que se puedan confiar los sobre comportamiento apropiado para cada género, ahorros de los trabajadores. El Banco Mundial también como también las responsabilidades específicas de trabajará para cerrar la gran brecha de conocimientos cada género con respecto al trabajo en el hogar y el respecto de mecanismos novedosos para ampliar la mercado (véase el recuadro 4.5). Los programas de cobertura voluntaria de los programas de seguro social. ayuda laboral en Indonesia durante la crisis de Asia En este aspecto, es posible que haya mucho que oriental de 1997–98 proporcionan un ejemplo aprender de las experiencias recogidas recientemente negativo, pues su diseño, que ponía énfasis en trabajos a través del seguro de salud para habitantes pobres en que habitualmente realizan los hombres (por ejemplo, países como Ghana e India. reparar rutas, reconstruir escuelas y centros comuni- En términos más generales, el Banco Mundial tarios), fue un obstáculo para la participación femenina. trabajará para fortalecer el conocimiento y la Al proporcionar asesoramiento sobre los programas práctica respecto de la manera de movilizar y de seguridad del ingreso en la vejez, el Banco sistematizar los enfoques contributivos y no Mundial tendrá en cuenta que las mujeres viven más contributivos de las pensiones, con miras a que los hombres y, por lo tanto, necesitan en mayor encontrar soluciones ampliables, novedosas y medida un ingreso seguro en la vejez, especialmente financieramente viables. En este aspecto, el durante la viudez. En los países en desarrollo, la asesoramiento del Banco Mundial será pragmático probabilidad de que las mujeres trabajen en el sector y variará según el contexto. Asimismo, se pondrá informal es mayor que en el caso de los hombres, en especial énfasis en lograr un equilibrio entre la consecuencia, es menos probable que reciban los cobertura y suficiencia de las pensiones y la viabilidad beneficios de los planes de pensión formales. financiera, teniendo debidamente en cuenta el perfil demográfico y de envejecimiento del país, su contrato Protección de los ancianos social, sus posibilidades fiscales y su capacidad La protección de los ancianos constituye un normativa y administrativa. La “cartera� correcta de desafío cada vez más difícil para muchos países en programas de pensiones dependerá en alto grado de desarrollo, ya que la proporción de ese sector de la las condiciones específicas de cada país (véase el población aumentará con rapidez en las próximas recuadro 4.6). décadas. La ayuda que el Banco Mundial destinará a los países para cerrar la brecha de cobertura Es importante destacar que los programas que comprenderá varios enfoques, desde “pensiones contribuyen a fortalecer la capacidad de sociales� (transferencias no contributivas por vejez) recuperación (seguro social) y la equidad hasta ahorro voluntario. Las pensiones sociales (asistencia social) pueden desempeñar un papel constituyen una respuesta cada vez más frecuente a complementario, que puede cambiar en el curso la brecha de cobertura para los ancianos, como los del largo horizonte temporal requerido para las programas respaldados por el Banco Mundial en políticas de pensiones. A medida que la población se Maldivas y Sudáfrica. Para los trabajadores mayores traslada de zonas rurales a zonas urbanas y el tamaño que no cuentan con tiempo suficiente para obtener una del sector formal aumenta (en consonancia con el nivel Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 35 Recuadro 4.5 Diseño de programas de obras públicas que tienen en cuenta la perspectiva de género: Programa Nacional Mahatma Gandhi de Empleo Garantizado en las Zonas Rurales en India Desde su creación, el Programa Nacional Mahatma Gandhi de Empleo Garantizado en las Zonas Rurales en India (MGNREGS) se diseñó para promover la participación y el empoderamiento de las mujeres. El programa, que promete 100 días de trabajo al año para todos los hogares rurales, está disponible para adultos, tanto hombres como mujeres, que deseen realizar trabajos manuales no especializados. Cabe destacar que el salario mínimo obligatorio establecido para el programa es igual para hombres y mujeres. En un contexto en el que los salarios del mercado son, generalmente, mucho más bajos para las mujeres, el MGNREGS se diseñó con la intención de aumentar el poder de negociación de las mujeres pobres de zonas rurales, tanto si participan como si no participan en el programa. En la ley también se establecen varias otras características de diseño que se consideraron fundamentales para garantizar la participación de las mujeres, entre ellas: ■■ Guarderías para el cuidado de los niños en el lugar de trabajo. ■■ La disponibilidad de agua potable y un área de descanso a la sombra en los lugares de trabajo. ■■ Prohibición de contratistas. ■■ Una cuenta bancaria o postal individual a nombre de la respectiva mujer, para el pago directo de su salario. Este programa es muy popular entre las mujeres. Los datos concluyentes recabados hasta la fecha indican que el MGNREGS ha logrado incorporarlas a la fuerza laboral. En Dutta y otros (de próxima aparición), se sostiene que en todos los estados, la tasa de participación femenina en el programa duplica su porcentaje de participación en el trabajo ocasional asalariado. Por lo general, además, los salarios del programa son mucho más altos que los de otros trabajos ocasionales, a pesar de que aún son menores que los que reciben los hombres. Según estudios llevados a cabo en estados específicos, se observan impactos positivos en la forma de vida y el bienestar de las mujeres (Holmes y Jones, 2011). Empero, las observaciones sobre el terreno difieren sustancialmente de la visión enunciada en el programa. Existe una amplia variación en la forma en que el MGNREGS está funcionando en los diversos estados de India. Sin embargo, en casi todos lados existen datos concluyentes sobre demanda de trabajo insatisfecha y, con algunas excepciones, las tasas de racionamiento tienden a ser mayores para las mujeres que para los hombres. Aunque no se dispone de mucha información sobre la existencia de las instalaciones obligatorias en el lugar de trabajo, de acuerdo con pruebas incidentales y un estudio realizado en Bihar no existen indicios de que estas instalaciones se proporcionen de manera habitual. Abundan los contratistas y, como podría esperarse, es menos probable que les ofrezcan trabajo a las mujeres. Por lo general, las mujeres no conocen bien sus derechos, fuera de las estipulaciones del MGNREGS, y tampoco saben cómo conseguir trabajo. Además de las restricciones en el lado de la oferta, esto limita marcadamente sus posibilidades de ejercer sus derechos. Una buena legislación y un buen diseño de las políticas son requisitos clave y constituyen los primeros pasos importantes para formular políticas de protección social y empleo que incluyan en mayor medida a las mujeres. Sin embargo, generalmente resultan insuficientes. Queda mucho por hacer, incluidas varias campañas de concientización y sensibilización destinadas tanto a hombres como a mujeres. Estas campañas pueden contribuir a cambiar las normas y actitudes sociales y mejorar la situación y el empoderamiento de las mujeres. Fuente: Dutta y otros, de próxima aparición; Holmes y Jones, 2012; Subbarao y otros, de próxima aparición. de ingresos), es probable que también aumente el empleo, como un complemento importante para papel de los regímenes contributivos. No obstante, el abordar la pobreza crónica y la vulnerabilidad a las envejecimiento sin precedentes de la población de perturbaciones idiosincrásicas. Esto es válido tanto gran parte del mundo en desarrollo indica la existencia en el caso de una crisis económica como en una crisis de una carrera entre la ampliación de la cobertura y el producto del cambio climático (véase el recuadro 4.7). proceso de envejecimiento. Se destacan tres elementos centrales: la planificación financiera, la identificación de los beneficiarios y el diseño del programa. La capacidad de respuesta frente Para que un sistema de PSE tenga capacidad de a una crisis respuesta frente a una crisis será preciso realizar El Banco Mundial colaborará con los países para una planificación fiscal avanzada para tener la incorporar la capacidad de respuesta frente a una certeza de que se dispone de un mecanismo para crisis en los sistemas de protección social y liberar recursos adicionales, y usar instrumentos 36 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Recuadro 4.6 El marco conceptual del Banco Mundial para las pensiones El marco conceptual para el análisis de los sistemas de pensiones del Banco Mundial se presentó a su Directorio Ejecutivo en 2007 y su reseña se publicó en un informe de 2008. La terminología, ahora familiar, incluía cinco “pilares�. El pilar cero, a veces denominado “pensiones sociales�, se refiere a las transferencias de efectivo no contributivas financiadas por el Estado. El primer pilar se refiere al modelo más tradicional de seguro social, con contribuciones obligatorias típicamente dirigidas a asegurarse contra los riesgos relativos al ingreso asociados con la vejez, la discapacidad y la muerte. En algunos casos, los programas del primer pilar son explícitamente redistribu- tivos, ya que tienen como objetivo lograr tasas de reemplazo más elevadas para los trabajadores con ingresos más bajos. Estos programas se administran en forma pública y son financiados en forma parcial o funcionan como sistema de reparto. En contraste, el término “segundo pilar� hace referencia al plan de contribución definida y obligatoria y, en la mayoría de los casos, el financiamiento y la gestión de los datos están a cargo de entidades del sector privado, al menos en forma parcial. El tercer pilar se refiere a modos reconocidos de ahorro voluntario para jubilación, que generalmente están regulados y alentados por el Gobierno y adoptan varias formas (como cuentas personales de ahorro jubilatorio, beneficios definidos financiados por el empleador o planes de aportes definidos). Por último, el cuarto pilar incluye varias fuentes de apoyo al ingreso que no provienen del sistema de pensión, como el apoyo familiar (transferencias privadas intergeneracionales), el seguro de salud e incluso nuevos instrumentos financieros, como las hipotecas inversas. Estos pilares constituyen una herramienta útil para describir de manera sistemática la mayoría de los aspectos que se observan en la práctica en todo el mundo. Las características de los sistemas pueden desglosarse aún más según los mecanismos específicos de financiamiento, asignación del riesgo, gobierno y gestión. Todos los pilares deben estar respaldados por condiciones propicias, entre ellas el entorno macroeconómico, la capacidad institucional y el funcionamiento adecuado de los mercados financieros. La regulación del mercado financiero, su grado de desarrollo y exposición a la libre competencia son particularmente importantes para la gestión de reservas del primer pilar y para el funcionamiento eficaz del segundo y el tercer pilar. Dentro del marco conceptual, se considera el sistema de pensiones en el contexto económico y demográfico específico de cada país. Fuente: Dorfman y Palacios, 2012. Recuadro 4.7 La movilización de la protección social ante el cambio climático SEl reconocimiento de la protección social como un importante instrumento para ayudar a los hogares pobres a responder a los impactos del cambio climático y a fortalecer su capacidad de recuperación frente a ellos es cada vez mayor. Durante los últimos años, se han utilizado las transferencias de efectivo, las pensiones sociales y los programas de obras públicas para dar una respuesta después de desastres naturales repentinos (por ejemplo, terremotos o tsunamis) en países como Turquía, Pakistán, Honduras y Madagascar. Tras el terremoto de Mármara en 1999, el Fondo de Solidaridad Social de Turquía implementó con éxito un programa de transferencias a las víctimas en forma de asignaciones para reparaciones. Después del tsunami de 2004 en Asia, el Gobierno de Maldivas elaboró un sistema de pago por daños que identificó y llegó a la población afectada con rapidez. Asimismo, los programas de protección social y empleo han respondido cada vez más frente a desastres paulatinos, como las sequías, que probablemente aumenten a causa del cambio climático. En Etiopía, los hogares afectados por la sequía de 2008 recibieron transferencias que contribuyeron a aumentar el consumo calórico un 30% respecto de los hogares que no recibieron ese beneficio. Además, la protección social puede ayudar a los habitantes pobres a adaptarse al cambio climático al reducir su vulnerabilidad con antelación por medio de seguros sociales y seguros frente a inclemencias meteorológicas, transferencias, medios de subsistencia y diversificación de activos. El programa Redes de Protección Social Productiva de Etiopía constituye un ejemplo de proyecto de red de protección social dirigido por el Gobierno que ha incorporado a su funcionamiento elementos de reducción del riesgo, por ejemplo, a través de actividades de efectivo por trabajo, en las que las obras públicas tienen como objetivo mejorar la gestión de los recursos hídricos y reducir la erosión del suelo. En el largo plazo, empero, la protección social puede realizar la mayor contribución a la adaptación al cambio climático a través de su función de promoción. Los programas y sistemas de PSE pueden ayudar a las comunidades a diversificar el riesgo, mejorar los ingresos y fortalecer las competencias y los activos, por ejemplo mediante los programas de obras públicas sensibles a los efectos del clima. Fuente: Banco Mundial/Naciones Unidas, 2010, Arnold y Burton, 2011, y Kuriakose y otros, 2012. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 37 financieros adecuados que permitan movilizar ese Aumento de la productividad financiamiento con rapidez. Además, se necesitarán mecanismos para identificar los riesgos potenciales y El Banco Mundial respaldará mayores inversiones para planificar las respuestas en forma adecuada, en el capital humano de los niños y en la ampliación del acceso a mejores empleos para los como los sistemas de alerta temprana y el seguimiento trabajadores adultos. Se ha demostrado que los en tiempo real, entre otros. programas de protección social y empleo que apoyan Tanto en los países de ingreso mediano como de el desarrollo adecuado en la primera infancia —al ingreso bajo, los sistemas de protección social y promover las capacidades cognitivas y las bases empleo que permiten responder frente a una crisis nutricionales de los niños— tienen consecuencias deben tener otra característica: la capacidad de claras para su productividad futura. identificar a quienes necesitan acceder a los También es fundamental considerar intervenciones para programas de PSE por primera vez cuando las personas que ya se encuentran en el mercado afrontan perturbaciones a nivel individual o más laboral o están a punto de ingresar en él, pero que a generalizadas. En ciertos contextos, en particular en menudo carecen de las aptitudes técnicas, cognitivas los países de ingreso mediano, parte de ese trabajo se y no cognitivas necesarias. Facilitar su ingreso a un llevará a cabo mediante “estabilizadores automáticos�, empleo productivo y fortalecer sus aptitudes son como subsidios de desempleo, que pueden proteger a cuestiones cruciales para promover el desarrollo y el algunos de los nuevos grupos vulnerables (como los crecimiento incluyente. En este contexto, la cuestión de trabajadores del sector formal). Sin embargo, estos cómo concebir el desarrollo a través de “la perspectiva del empleo� será el tema central del próximo Informe instrumentos no se aplican a muchas personas (como sobre el desarrollo mundial 2013 sobre el empleo los trabajadores pobres) y pueden tener menos (véase el recuadro 4.8). En los años venideros, las relevancia para muchos habitantes de economías actividades de protección social y empleo se basarán donde el empleo formal es escaso. Debido a que en la información aportada por el análisis incluido en muchas de las personas que necesitarán protección el informe. durante una crisis no serán las que ya forman parte del sistema de prestaciones existente, los enfoques del Protección y promoción del capital Banco Mundial para identificar a los grupos vulnerables humano, en especial el de los niños durante una crisis entrañarán principios de selección El Banco Mundial continuará haciendo hincapié en diferentes a los utilizados habitualmente para identificar los programas de protección social y empleo como a los pobres crónicos. La colaboración de las comuni- importantes canales de inversión para el desarrollo del capital humano y, por lo tanto, para el desarrollo dades o los actores locales, en especial después de un y la productividad. El Banco Mundial destacará y forta- desastre natural, constituye un mecanismo particular- lecerá los datos concluyentes que avalan el papel de mente eficaz, pero es aplicable de manera más general. los programas de PSE en la acumulación y la preser- Al proporcionar asesoramiento en materia de vación del capital humano. Además, armonizará la capacidad de respuesta frente a perturbaciones práctica con los datos concluyentes, como se hizo en el generalizadas, tanto a países de ingreso mediano caso de las transferencias condicionadas de efectivo y como de ingreso bajo, el Banco Mundial hará ahora se está haciendo, cada vez más, con respecto a las transferencias no condicionadas de efectivo72. hincapié en que se formulen disposiciones para la inclusión de programas flexibles en la cartera del El Banco Mundial trabajará en colaboración con sistema de protección social y empleo. Planificar otros sectores y actores para lograr que la estos programas con antelación tiene tres ventajas protección social y el empleo, en particular las claras. En primer lugar, y lo que es más importante, se redes de protección social, desempeñen su evitan demoras significativas en la implementación, necesaria función de proteger y promover el capital causadas por las actividades nuevas de diseño y humano de los niños. Los programas y sistemas de consenso de políticas, lo que permite una respuesta PSE, al mismo tiempo que acrecientan la capacidad de los padres, y sus incentivos, para exigir educación y rápida. En segundo lugar, permite establecer “cláusulas nutrición para sus hijos, se asociarán con los sectores de caducidad� significativas (los mecanismos que se de educación, agricultura y salud, nutrición y población activan cuando los programas finalizan o los beneficios del Banco Mundial a fin de asegurar una efectiva oferta disminuyen una vez que la crisis y sus consecuencias de buenas escuelas, alimentos adecuados y centros de han desaparecido). Por último, es posible que salud para niños. En colaboración con sus asociados conlleven una carga fiscal menor, a diferencia de las (entre ellos, el UNICEF y Save the Children), el Banco medidas discrecionales, como los subsidios o los Mundial desarrollará aún más los enfoques de programas que se diseñan apresuradamente en protección social que tienen en cuenta las necesidades tiempos de crisis. de los niños para ayudar a mitigar los efectos de la 38 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Recuadro 4.8 Informe sobre el desarrollo mundial 2013 sobre el empleo: Mensajes preliminares y posibles vinculaciones con la estrategia para la protección social y el trabajo El Informe sobre el desarrollo mundial 2013 del Banco Mundial se centrará en el empleo. En el resumen, divulgado en octubre de 2011, se propusieron principalmente tres conjuntos de mensajes: Primero, el empleo es un factor de transformación. El empleo conecta las mejoras en los niveles de vida, los aumentos de la productividad y la cohesión social. Segundo, algunos empleos contribuyen más que otros al desarrollo económico y social, pues reducen la pobreza y la desigualdad, fortalecen las cadenas de valor y los conglomerados de producción o contribuyen a crear confianza y valores compartidos. Tercero, la clave para identificar y evaluar las políticas que permiten crear buenos empleos radica en comprender la manera en que los mercados laborales interactúan con el Gobierno y las imperfecciones del mercado, y la manera en que esta interacción incide en los objetivos de desarrollo. Una vez que el informe esté terminado, la labor del Banco Mundial se centrará en todas sus consecuencias operacionales. Sin embargo, la manera en que se define el empleo en términos del nivel de vida, el aumento de la productividad y la cohesión social en el informe es semejante a la formulación de esta estrategia en términos de la capacidad de recuperación, la equidad y las oportunidades. Los empleos con alta productividad son fundamentales para que las personas puedan protegerse de la pobreza y aprovechen las oportunidades para mejorar su nivel de vida. Asimismo, los mecanismos de PSE, incluidos aquellos que facilitan el acceso al empleo, pueden ser transformacio- nales para generar cohesión social en situaciones posteriores a un conflicto y para fortalecer la capacidad de acción y decisión tanto de los hombres como de las mujeres (estas cuestiones se trataron en los dos informes sobre el desarrollo mundial previos, sobre conflicto, seguridad y desarrollo (Banco Mundial, 2011) y sobre igualdad de género y desarrollo (Banco Mundial, 2012). Fuente: Informe sobre el desarrollo mundial 2013: Empleos (resumen, octubre de 2011). pobreza en las familias, fortalecer el papel que le cabe —especialmente en materia de agricultura, desarrollo a la familia en la atención de los niños, mejorar la del sector privado y desarrollo social— para elaborar, nutrición infantil y ampliar el acceso de las familias por ejemplo, mecanismos de seguro agrícola que pobres a los servicios básicos. Este aspecto es aborden la pobreza y la productividad agrícola. especialmente importante durante una crisis, dadas las vulnerabilidades que afrontan los niños y las Mejora del acceso al empleo consecuencias de la inacción. En términos generales, El sector de protección social y empleo del Banco esta labor complementará los importantes avances Mundial trabajará con los países para abordar realizados en materia de PSE durante los últimos años reformas sistémicas y normativas que promuevan al vincular los enfoques orientados a la equidad con el acceso de su población al empleo, incluidos los aquellos que promueven las oportunidades73. jóvenes. Aunque las actuales crisis mundiales han hecho que la atención se centre en este tema, el El Banco Mundial también emprenderá actividades desafío no es meramente cíclico ni está impulsado solo para abordar la volatilidad del precio de los por una crisis. Sea cual fuere el país, no es fácil alimentos y la desnutrición, dos elementos garantizar que los trabajadores puedan hallar y fundamentales para garantizar la preservación y el mantener empleos adecuados. crecimiento del capital humano de los niños. Casi 1000 millones de personas padecen hambre crónica Primero, el Banco Mundial ayudará a los países (30% de la población de �frica al sur del Sahara) y a mejorar la eficiencia en materia de creación de casi 2000 millones carecen de los micronutrientes empleo. En esta esfera, el sector de PSE deberá necesarios para gozar de buena salud74. El grupo de asociarse con otros sectores del Banco Mundial y con redes de protección social del Banco Mundial trabajará asociados externos que trabajen directamente con el en forma conjunta con otros sectores para lograr que sector privado, quienes ayudarían a los países a la asistencia social esté “más orientada a la nutrición�, emprender reformas del entorno empresarial que a través de actividades que proporcionen alimentos y promuevan la inversión, la innovación y la diversifi- suplementos adecuados en términos nutricionales o cación económica, y que al mismo tiempo mediante la vinculación de los beneficiarios con los proporcionen protección adecuada a los trabajadores servicios necesarios para mejorar la situación (véase el recuadro 4.9 sobre el marco MILES). Dentro nutricional de las mujeres y los niños pequeños. La del Banco Mundial, estos sectores incluyen la Red de colaboración intersectorial también será necesaria Finanzas y Desarrollo del Sector Privado (FPD) y la Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 39 Recuadro 4.9 El marco MILES El marco MILES es un marco pertinente desde el punto de vista operacional y normativo, que ayuda a los países a diseñar estrategias integrales para el mercado laboral a fin de crear más y mejores empleos. Es multisectorial por su mismo diseño, y se centra en cinco áreas que se consideran cruciales para la creación de empleo (de ahí la sigla en inglés MILES): políticas macroeconómicas; clima para la inversión, instituciones e infraestructura; normas e instituciones del mercado laboral; educación y competencias, y protección social (seguro social y programas de redes de protección social). El marco, que se asienta en varias herramientas de diagnóstico en aspectos centrales para el crecimiento del empleo, tiene como objetivo identificar las principales restricciones para la creación de empleo en un país específico, propone prioridades en materia de políticas y las reformas necesarias y proporciona ayuda para su aplicación. Para la implementación del marco MILES, es preciso obtener el apoyo de las principales partes interesadas y lograr una estrecha cooperación entre diversos ministerios, instituciones y asociados sociales. El Banco Mundial reúne los requisitos para llevar a cabo esta tarea utilizando actividades de análisis y asesoramiento y estudios económicos y sectoriales para proporcionar contenido analítico, y varios préstamos y donaciones para aportar el financiamiento necesario. Además, ha aplicado con éxito el marco MILES en más de 15 países. Fuente: Banerji y otros (2008). Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión cuestiones empresariales y aptitudes para la vida, Económica (PREM). El sector de PSE cumple un papel servicios de asesoría, establecimiento de redes, mejora complementario, especialmente en el diseño de las del acceso a las finanzas, y microfranquicias. normas laborales y los programas de protección del Por último, el Banco Mundial ayudará a los países ingreso que pueden extenderse a la mayoría de los para que puedan facilitar las transiciones del trabajadores sin crear distorsiones en el mercado mercado laboral: pasar de la escuela al trabajo, laboral que tengan el efecto de reducir la creación de salir del desempleo o la inactividad o cambiar de buenos empleos75. Los datos concluyentes indican la empleo. En rigor, los ingresos de los trabajadores importancia de la competencia para facilitar el ingreso y el bienestar de los hogares dependen, en última de una empresa, la innovación y el crecimiento de la instancia, de los incentivos y las restricciones que los productividad. trabajadores enfrentan durante estas transiciones. Segundo, el Banco Mundial respaldará las políticas De manera similar, es posible que las bajas tasas de de protección social y empleo que mejoren la participación se deban al diseño ineficaz de los productividad de las personas que ya tengan programas de transferencia, la falta de servicios de trabajo. Para la mayoría de los trabajadores del planeta apoyo (como las guarderías infantiles) o las normas que se dedican a la agricultura, realizando por cuenta sociales existentes (por ejemplo, las que establecen propia actividades de baja productividad o como que la mujer no puede trabajar fuera del hogar). empleados sin sueldo en empresas familiares, es Además, la falta de información sobre oportunidades probable que una macroeconomía estable y un entorno alternativas, los costos de movilidad, la falta de empresarial eficaz no sean suficientes. Será preciso competencias o la falta de crédito pueden plantear llevar a cabo intervenciones focalizadas con el objeto obstáculos que impiden a los trabajadores desplazarse de mejorar la productividad de las actividades que de un sector de baja productividad a otro de alta realizan —si es viable en términos económicos— o productividad. Una vez más, será preciso realizar ayudarlos a pasar a otras actividades más productivas. estudios multisectoriales orientados a cerrar estas brechas cruciales. En coordinación con otros sectores, el sector de protección social y empleo diseñará, implementará El sector de protección social y empleo dedicará y evaluará intervenciones orientadas a solucionar especial atención al diseño y la implementación de las restricciones que afrontan los trabajadores por las políticas de activación y los programas activos cuenta propia. Estas intervenciones abordarán las del mercado laboral. Las intervenciones pertinentes siguientes cuestiones: motivación y tolerancia al riesgo se clasifican en dos categorías: los programas para (a través de normas culturales y sociales), compe- estimular la demanda laboral y los programas para tencias técnicas y no cognitivas, información sobre respaldar la búsqueda de empleo y mejorar las tecnologías de producción, prácticas óptimas de posibilidades de inserción laboral. Los programas de la gestión y precios, acceso a cadenas de valor y primera categoría incluyen, principalmente, obras mercados, y restricciones de liquidez. Las interven- públicas y subsidios salariales79, mientras que los de la ciones de este tipo incluyen capacitación en segunda categoría reúnen intervenciones tales como 40 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Recuadro 4.10 Los programas activos del mercado laboral y el desafío del empleo juvenil La mejora del diseño de los programas activos del mercado laboral, incluido el fortalecimiento de las vinculaciones con el sector privado, es una esfera clave de la labor del Banco Mundial. Esta cuestión es importante para los trabajadores adultos, pero es especialmente apremiante en el caso de los jóvenes, pues en la mayoría de los países sus tasas de desempleo duplican o triplican las de los adultos. El marco STEP, que se describe en el recuadro 5.3, proporciona un marco integral a largo plazo para abordar la cuestión de las competencias de los jóvenes y garantizar que sean productivos y se integren adecuadamente en la fuerza laboral. Sin embargo, ¿qué sucede a corto plazo? ¿Pueden los programas activos del mercado laboral —como los que se centran en la capacitación o abordan la falta de información sobre el mercado laboral— ayudar a los jóvenes a encontrar empleos productivos? A primera vista, el historial parece decepcionante. Las evaluaciones de la activación y los programas activos del mercado laboral han arrojado resultados variados. No obstante, estos resultados poco satisfactorios no son indicativos de la eficacia potencial de estos programas; se refieren, en cambio, a las fallas de diseño de los programas que se evalúan. En rigor, no hay datos concluyentes que indiquen que los programas activos del mercado laboral, en su conjunto, no sean necesarios ni útiles. Además, las fallas del mercado que estos programas intentan resolver son reales, como la falta de conocimientos sobre las oportunidades laborales o la falta de las competencias que exigen los empleadores. Los programas exitosos que vinculan a las personas con los empleos tienen dos características que los definen: primero, combinan varias intervenciones que abordan los múltiples desafíos que enfrentan quienes buscan empleo y, segundo, cuentan con una sólida participación del sector privado. Por ejemplo, los programas de capacitación y otras actividades, que consisten en capacitación en cuestiones técnicas o aptitudes para la vida, seguidos de experiencia laboral a través de pasantías en el sector privado y asistencia para la ubicación laboral, han probado ser bastante exitosos para la activación de las personas. Las intervenciones, como el programa Jóvenes en América Latina (principalmente dirigido a los jóvenes no especializados)76 y Probecat en México77, pertenecen a esta categoría78. Fuente: Almeida y otros, 2010 y Almeida y otros, 2012. intermediación, asesoría, asistencia para la búsqueda Actividades para desarrollar de empleo, capacitación, certificación de competencias las aptitudes de los trabajadores y servicios sociales que facilitan la movilidad (por La labor del Banco Mundial para ayudar a los ejemplo, guarderías infantiles). Para quienes no pueden trabajadores a mejorar sus aptitudes se asentará en dos elementos necesarios en toda política eficaz: acceder al empleo formal, los programas que comprender cómo se aplican las aptitudes y cómo promueven el trabajo productivo por cuenta propia se desarrollan las aptitudes adecuadas. Para ello, también pueden formar parte de la cartera de será necesario comprender cabalmente la manera en programas, en todos los casos en forma conjunta con que los distintos tipos de aptitudes (técnicas, cognitivas políticas que creen los incentivos adecuados para el y no cognitivas) inciden en los resultados del mercado empleo (véase el recuadro 4.10). laboral y, luego, elaborar sistemas que permitan transferir las aptitudes necesarias a los trabajadores En el marco de este programa, se afrontará el actuales y futuros. Las aptitudes se adquieren a través desafío particularmente difícil de facilitar la de una multiplicidad de canales, desde los padres y las “graduación� o la transición de la asistencia social al familias y el aprendizaje informal con trabajadores más empleo. Con ese fin, es preciso mejorar las estructuras experimentados, hasta la educación formal en las de incentivos en el diseño de los programas para escuelas, las universidades, los centros de formación asegurar que quienes estén en condiciones de acceder profesional o la capacitación en el trabajo80. El sector a un empleo también tengan alicientes y cuenten con el de protección social y empleo y el sector de educación respaldo para hacerlo. Facilitar esta transición de del Banco Mundial trabajarán en estrecha colaboración en la formulación del programa de aptitudes, y pondrán manera operativa también implica mejorar la énfasis en las medidas necesarias para desarrollar y coordinación entre la asistencia social y los programas mejorar las aptitudes específicas para cada empleo. activos del mercado laboral, para que las personas que Los tres tipos de programas de capacitación en los que reciben asistencia social puedan adquirir las se hará hincapié son los siguientes: educación y competencias y la experiencia laboral necesarias para capacitación técnica y de formación profesional previa pasar a un empleo productivo. al empleo; capacitación en el trabajo y programas Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 41 activos del mercado laboral relativos a la capacitación. diversos organismos de protección social y empleo Generalmente, estos últimos están destinados a que, en algunos casos, son deficientes. Por último, las personas que carecen de acceso a los dos primeros, medidas de PSE deben ser sostenibles, y el uso de los con frecuencia desempleados con escasas aptitudes recursos adecuados debe ser eficaz en función de los o trabajadores informales. costos a fin de alcanzar los objetivos nacionales. Por último, el Banco Mundial dedicará especial Sin embargo, los desafíos que enfrentan los países atención a mejorar los programas existentes de en desarrollo y sus habitantes exigen este nivel de formación laboral, principalmente en los países de ambición, y la estrategia contiene una descripción ingreso mediano. En muchos países, estos programas de las maneras estructuradas en las que el Banco no son eficaces en función de los costos ni responden Mundial aprovechará su ventaja comparativa para a las demandas del mercado laboral. El Banco Mundial ayudar a los países a superar esos desafíos. aprovechará los avances alentadores realizados a Primero, el Banco Mundial ayudará a los clientes a través de algunos programas (por ejemplo, el programa recabar datos concluyentes sobre el desempeño de los Jóvenes en América Latina) para fortalecer los vínculos sistemas y programas de protección social y empleo en con la demanda del mercado laboral a través de la lo referente a la promoción de la capacidad de participación directa del sector privado. Estas recuperación, la equidad y las oportunidades. Además, experiencias operacionales se analizarán, difundirán complementará esta labor con el acceso a los y desarrollarán de manera más exhaustiva. conocimientos, y también intensificará las actividades relacionadas con el intercambio de conocimientos Un programa difícil sur-sur. Segundo, en el asesoramiento en materia de La estrategia propuesta es muy ambiciosa, y lograr políticas que proporciona a los países clientes, y en la todos sus objetivos estratégicos tomará tiempo y colaboración con los asociados, el Banco Mundial exigirá esfuerzos concertados por parte del Banco pondrá énfasis tanto en la importancia de los sistemas Mundial, los países en desarrollo y los asociados. productivos e incluyentes como en las soluciones Existen cuatro riesgos. Primero, pese a la atención técnicas apropiadas para lograrlos. En su trabajo con prestada recientemente a la protección social y el los asociados, hará especial hincapié en la importancia empleo durante las crisis, es posible que los Gobiernos de coordinar las actividades y los recursos para ayudar tengan dificultad para asignar prioridad al gasto en a los países más pobres a crear sistemas de PSE. esta esfera en épocas mejores, especialmente cuando Tercero, el fortalecimiento de la capacidad será un existan necesidades de inversión más visibles y grupos componente clave de las actividades, especialmente en de presión. Segundo, algunos aspectos de la los países de ingreso bajo y en los contextos frágiles, economía política podrían desalentar la inversión de los e incluirá la generación de datos exactos, útiles y Gobiernos y los asociados en el desarrollo en frecuentes para mejorar los resultados. Por último, el enfoques sistémicos coordinados y, por el contrario, Banco Mundial continuará acumulando pruebas para podrían favorecer la constante fragmentación o demostrar que los sistemas de protección social y duplicación de los programas. Tercero, pasar de un empleo eficaces e incluyentes no son necesariamente enfoque de programas a otro de sistemas también onerosos ni complejos, y así ayudar a los países a entrañará desarrollar capacidades institucionales que seleccionar los enfoques más eficaces en función de no siempre están presentes, especialmente en los los costos para satisfacer sus necesidades específicas. 42 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 43 5. Principios de participación para el Banco Mundial La experiencia recogida tras una década de brechas por sí solo; debe hacerlo en asociación con participar en la esfera de protección social y otros actores en la esfera de protección social y empleo y responder satisfactoriamente a las empleo, con el objeto de trabajar en forma conjunta demandas de los clientes confirma que el éxito no para asignar prioridad a la difusión eficaz de los conoci- solo depende de aquello que el Banco Mundial mientos y a enfoques complementarios de generación hace, sino también de la manera en que el Banco de conocimientos. Mundial participa. Esta experiencia señala que el éxito Actualmente, existen tres brechas de conocimientos de la labor del Banco Mundial en materia de sobre protección social y empleo. conocimientos, operaciones y asociaciones en la esfera de PSE se asienta en tres principios de Primera brecha: Conocimientos sobre los participación: conocimientos basados en datos programas existentes. En muchos contextos, el concluyentes, adaptación a las circunstancias y los diseño de los sistemas de PSE se complica debido a datos concluyentes de cada país, y colaboración con la falta de información básica sobre los programas un amplio espectro de sectores y actores. existentes, la manera en que están estructurados y las personas que reciben los beneficios. Esta laguna en la Toda participación que se base en datos información es especialmente problemática en los concluyentes, se adapte a las circunstancias y se Estados frágiles y los países de ingreso bajo, en lleve a cabo en colaboración permitirá que el sector particular en �frica al sur del Sahara, y ello menoscaba de PSE obtenga conocimientos a partir de datos tanto los conocimientos mundiales como la gestión concluyentes sobre contextos operacionales, y utilice local. Esta brecha se puede cerrar mediante el los conocimientos sobre los resultados para diseñar fortalecimiento y la ampliación de la cobertura nacional operaciones específicas para cada contexto y basadas de los instrumentos de evaluación y comparación de en datos concluyentes. Asimismo, ayudará a movilizar las actividades de PSE, que utilizan datos de la fuerza asociaciones a nivel del Banco Mundial, el país y el laboral, datos de los hogares y datos administrativos a mundo para generar un ciclo virtuoso de creación de nivel de cada programa. Es preciso fortalecer los sistemas de PSE incluyentes, adaptables y productivos sistemas nacionales de estadística, las encuestas en todos los países clientes del Banco Mundial. permanentes y los datos administrativos a nivel de cada programa. Teniendo en cuenta las medidas para garantizar la calidad, cobertura y correspondencia de Focalización en los conocimientos los datos en los países y, cuando corresponda, entre basados en datos concluyentes los países, se pueden utilizar instrumentos analíticos En la estrategia se asigna prioridad a la generación (entre ellos el software SP-ADEPT del Banco Mundial) y difusión de conocimientos basados en datos para elaborar indicadores de PSE comparables y concluyentes para abordar las tres brechas sistemáticos que permitan realizar comparaciones a señaladas anteriormente, respecto de los través del tiempo y entre los países. programas y sistemas existentes, el modo en que Asimismo, los datos generados por el Banco Mundial se desempeñan y la manera en que se pueden pueden compararse con otros índices, como el �ndice difundir los resultados. Con ese fin, se aprovecha la de Protección Social del BAsD y los datos administra- ventaja comparativa del Banco Mundial que le permite tivos sobre protección social, especialmente sobre combinar la amplia participación a nivel local con la seguridad social, elaborados por la OIT y la Asociación capacidad de movilizar los conocimientos mundiales, Internacional de la Seguridad Social. A nivel nacional, se como se describe brevemente en el informe del Banco pueden fortalecer los mecanismos de seguimiento del Mundial sobre las orientaciones para el período desempeño en cada programa y entre los programas posterior a la crisis (2010). (y vincularlos a los registros de beneficiarios), mientras que el Banco Mundial puede promover las prácticas En la presente estrategia se aplicará el principio recomendadas en todos los países. de selectividad para asignar prioridad a ciertas brechas de conocimientos, y esto se combinará con Segunda brecha: Conocimientos sobre los impactos actividades de fortalecimiento de la capacidad para de los programas. En los diversos tipos de programas lograr que los países participen en la generación de los y contextos, falta información que permita establecer si conocimientos necesarios para formular las políticas y los programas están logrando los impactos previstos. gestionar con eficacia los programas y sistemas. Esto Se pueden utilizar evaluaciones del impacto, de manera también tiene repercusiones en lo que respecta a las selectiva, para determinar la eficacia general del asociaciones. El Banco Mundial no puede cerrar estas programa y la eficacia relativa de diversos programas 44 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES o diseños de programas (inclusive en relación con los esferas de los fondos sociales y las transferencias costos). Esta cuestión revestirá especial importancia condicionadas de efectivo (principalmente el círculo de en las esferas en las que los datos concluyentes son aprendizaje de América Latina y el Caribe), una serie de relativamente escasos, entre ellas las siguientes: conferencias anuales sobre el aprendizaje sur-sur en promoción de la capacidad empresarial y aumento de materia de PSE con un gran número de asistentes, la productividad de las pequeñas empresas que, con asociaciones de aprendizaje con los principales grupos frecuencia, son emprendimientos familiares; diseño de de expertos (como la asociación entre el Banco programas suplementarios del ingreso pasivo que no Mundial y el Instituto para el Estudio del Trabajo (IZA) propicien que las personas dejen de buscar empleo; relativa a los mercados laborales y el desarrollo) y diseño de programas de obras públicas que aumenten dinámicos círculos especializados (recuadro 5.1). los ingresos, desarrollen aptitudes y creen activos productivos, y utilización de los datos concluyentes En el marco de la nueva estrategia, se ampliará y derivados de las transferencias condicionadas de profundizará esta participación y difusión de los conoci- efectivo para examinar el desempeño de las mientos mundiales, se seguirá asignando prioridad a la transferencias no condicionadas de efectivo (incluidas participación tanto presencial como a través del uso las pensiones sociales). A medida que aumente el prometedor de las tecnologías de la información y las número de evaluaciones del impacto en la esfera de comunicaciones para crear plataformas de conoci- protección social y empleo, se planteará el desafío mientos, que se utilizarán para garantizar que los adicional de difundir y gestionar estos conocimientos miembros del personal tengan acceso a la información de manera eficaz. Por lo tanto, será preciso invertir en más reciente, independientemente del lugar en que se la generación de conocimientos y también en su encuentren, y para llegar a los clientes y a un círculo gestión, especialmente para garantizar el uso de los especializado más amplio, que incluya a la sociedad datos concluyentes en la formulación de las políticas. civil, los círculos académicos y los actores privados. Por último, como se puso de relieve en el informe sobre los Adicionalmente, el sector de protección social y conocimientos para el desarrollo 2011 y en el examen empleo seguirá trabajando en asociación con la de las redes de protección social realizado por el IEG Vicepresidencia de Economía del Desarrollo (DEC) y la en 2011, los estudios analíticos tienen un impacto PREM para desarrollar herramientas de elaboración de mayor cuando se asigna prioridad a la participación del modelos que permitan evaluar los impactos fiscales, en cliente y esta perdura. En consecuencia, los productos el comportamiento y en el bienestar generados por las de conocimientos sobre PSE contendrán, cada vez en reformas paramétricas en la esfera de PSE. Esto se mayor medida, un plan claro preparado por el cliente asentará en una base importante que actualmente para garantizar no solo la calidad, sino también la incluye el software SP-ADEPT y el Atlas de Protección participación y los resultados. Social, el Instrumento de Simulación de Opciones de Reforma del Sistema de Pensiones, y el nuevo modelo de Simulación de Subsidios de Desempleo. Por último, Adaptación de las operaciones será preciso elaborar nuevos enfoques para evaluar a las circunstancias y los datos los sistemas de protección social y empleo, utilizando como base las medidas descritas anteriormente. concluyentes de cada país Tercera brecha: Difusión de los conocimientos. La La experiencia indica que los programas y sistemas búsqueda de soluciones ampliables y sostenibles en de PSE exitosos y sostenibles se adaptan a los la esfera de protección social y empleo ha obedecido contratos sociales y las prioridades nacionales, principalmente al deseo de los países del mundo en y reflejan las circunstancias políticas, sociales, desarrollo de aprender unos de otros acerca del institucionales y económicas del país. El principio de diseño y la ejecución de programas eficaces. Al crear adaptación a las circunstancias nacionales implica que sus propios programas de PSE, las autoridades de los programas y sistemas de PSE deben ser impul- otros países emergentes y en desarrollo han tenido sados y ejecutados por el país, teniendo en cuenta en cuenta los programas y diseños que funcionaban especialmente su capacidad para ese fin, según se adecuadamente, como los programas de obras estableció en los programas de París y Accra. En la públicas, los fondos sociales y las transferencias condi- mayoría de los países emergentes y en desarrollo, esto cionadas de efectivo. El factor más importante ha sido entraña una fuerte necesidad conexa de fortalecer la la síntesis y transmisión eficaz de los conocimientos capacidad de los ministerios públicos encargados de la sobre las prácticas recomendadas en materia de PSE. El liderazgo, las circunstancias y la capacidad del eficacia en términos de desarrollo. El sector de país revisten especial importancia para encontrar protección social y empleo ha estado a la vanguardia soluciones apropiadas para cuestiones y disyuntivas de la difusión de los conocimientos entre países difíciles, como encontrar el punto de equilibrio entre la y entre regiones, especialmente la difusión de los necesidad de aumentar la cobertura y la preparación conocimientos sur-sur. Sus actividades han incluido para las crisis de los sistemas de PSE y las limita- la creación de redes formales de profesionales en las ciones relativas a la asequibilidad fiscal y la capacidad Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 45 Recuadro 5.1 Aprendizaje sur-sur en materia de protección social y empleo La comunidad de PSE, uno de los sectores más nuevos del Banco Mundial, viene trabajando activamente para promover y respaldar el aprendizaje sur-sur, como lo demuestran los ejemplos que se mencionan a continuación. Estos esfuerzos para facilitar el aprendizaje sur-sur en todos los niveles han ayudado a los países a difundir los secretos del éxito —e inclusive los fracasos— y, consiguientemente, les han permitido aplicar políticas y programas de PSE eficaces en todo el mundo en desarrollo81. Redes de fondos de inversión social. El primer fondo de inversión social financiado por el Banco Mundial fue el Fondo de Emergencia Social de Bolivia de 1987. Para 1994, los fondos de inversión social de América Latina habían formado un círculo especializado denominado Red Social y comenzaron a intercambiar información y experiencias respecto de medidas para centrar la atención en comunidades concretas, los tipos de subproyectos para respaldar, la manera de llevar a cabo una evaluación de las necesidades sociales y otras cuestiones. Para 2000, la Red Social estaba integrada por 33 fondos de inversión social, que en la mayoría de los casos ya habían recibido financiamiento del Banco Mundial en diversas instancias. En 1997, a través de una donación del Banco Mundial por valor de US$311 000, Red Social creó InterRED Social, una plataforma virtual de intercambio de información y conoci- mientos. En otras regiones se emprendieron actividades similares. En 1998, siete fondos de inversión social en la región de Europa y Asia central formaron ECANet, con apoyo proporcionado por el Banco Mundial (US$285 000). Para 2005, los miembros de ECANet se habían duplicado y estaba integrada por 14 países. Aumento del interés en las transferencias de efectivo. El Proyecto de Protección del Capital Humano en Colombia (Familias en Acción), que se aprobó en marzo de 2001, fue el primer proyecto de transferencias condicionadas de efectivo financiado por el Banco Mundial. Poco después del proyecto Familias en Acción, se pusieron en marcha el Proyecto de Red de Protección Social en Jamaica y el Proyecto de Mitigación del Riesgo Social en Turquía (2001). Para entonces, las transferencias condicionadas de efectivo habían comenzado a captar la atención de los países clientes, a medida que se enteraban del éxito inicial de Progresa (hoy, Oportunidades) en México y Bolsa Escola (hoy, Bolsa Família) en Brasil. Con el objeto de facilitar y promover su mutuo aprendizaje sobre este nuevo instrumento, el Banco Mundial respaldó conferencias bienales sobre transferencias condicionadas de efectivo en Puebla, México (2002), São Paulo, Brasil (2004) y Estambul, Turquía (2006), en las que participaron centenares de autoridades normativas, profesionales y representantes de asociados mundiales. En la región de América Latina y el Caribe, esta práctica derivó en un Círculo Especializado en Transferencias Condicionadas de Efectivo, para el cual el Banco Mundial se ha desempeñado como proveedor de una plataforma virtual de reunión, a través de sus oficinas en los países. En la actualidad, los países de �frica anglófona están formando un círculo similar con apoyo de la RSR (véase infra). Cursos básicos de PSE. Cada año, el sector de PSE ha organizado cursos básicos de dos semanas sobre sus principales esferas temáticas: pensiones (desde 1997), redes de protección social (desde 2000), y trabajo (desde 2003). La discapacidad se incluirá en 2012. Los cursos cuentan, en promedio, con 75 participantes, principalmente profesionales y autoridades normativas de países clientes del Banco Mundial. Dado que el material didáctico de los cursos consiste en casos de estudio reales, los participantes naturalmente comparten sus conocimientos especializados y perspectivas, y forman redes de profesionales. Foros de aprendizaje sur-sur respaldados por el Programa de Respuesta Social Rápida. Como parte del apoyo que proporciona a los países clientes para la creación de sistemas de PSE, el Banco Mundial ha organizado foros de aprendizaje global sur-sur. El primero fue el Foro sobre la Crisis del Financiamiento, los Alimentos y el Combustible, que se llevó a cabo en El Cairo (Egipto) en 2009. A partir de 2010, gracias al apoyo de Rusia, Noruega y el Reino Unido, los fondos fiduciarios de RSR han permitido financiar foros en Arusha, Tanzanía (2010: Cómo lograr que las Obras Públicas sean Eficaces) y Addis Abeba, Etiopía (2011: Cómo crear Redes de Protección Social con Capacidad de Recuperación). En estos foros han participado más de 300 participantes provenientes de más de 50 países y organizaciones internacionales asociadas. En 2012, se prevé llevar a cabo otro foro internacional sobre cuestiones relativas al empleo y el mercado laboral y un foro en Asia oriental y Asia meridional sobre conocimientos relativos al uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la esfera de protección social y empleo. El Banco Mundial también ha actuado como intermediario y ha organizado un gran número de intercambios de conocimientos entre países sobre cuestiones que abarcan desde políticas de alto nivel hasta detalles técnicos de cuestiones prácticas. 46 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES administrativa. Por lo tanto, los objetivos y las priori- diseñar enfoques de protección social y empleo dades nacionales determinan el rol que le cabe al adecuados a sus circunstancias. Por lo tanto, la Banco Mundial como asociado, a fin de trabajar en participación del Banco Mundial con los países consis- colaboración con diversos actores para alcanzar estos tiría en prestar asistencia al Gobierno y otros actores objetivos. nacionales tanto en la “arquitectura� como en la “ingeniería� de sistemas de PSE específicos para el El principio de adaptación a las circunstancias país (recuadro 5.2): desde el análisis de diagnóstico, nacionales tiene importantes consecuencias en lo que la formulación de la estrategia y la identificación de las respecta a la aplicación de la estrategia en las diversas opciones de políticas, hasta asesoramiento sobre el regiones. Las actividades de PSE variarán de una diseño y el financiamiento de los programas y políticas. región a otra y de un país a otro en consonancia con Este tipo de participación impulsada por el país, las demandas de los clientes, las prioridades, los empero, debe asentarse en una profunda conside- desafíos existentes y los recursos disponibles. ración de los factores de política económica en un Aunque cada región afronta todo el espectro de amplio espectro de cuestiones, que abarcan desde desafíos, las condiciones existentes y las demandas de reconocer las oportunidades de reforma que brindan los clientes señalan ciertas esferas prioritarias. En las crisis hasta percibir la magnitud de las dificultades �frica y Asia meridional, donde se concentra un gran para movilizar los escasos recursos disponibles a fin de número de países de ingreso bajo, el enfoque estra- invertir en sistemas de PSE que, en gran medida, son tégico consiste en crear sistemas de protección social invisibles. Asimismo, como se subraya posteriormente, y empleo que promuevan la inclusión y la capacidad de requiere poner especial énfasis en intensificar la recuperación, es decir, que permitan extender la colaboración entre los sectores y los asociados cobertura de PSE a los grupos vulnerables de manera mundiales para lograr convergencia entre los sistemas sostenible así como garantizar la capacidad necesaria de PSE y los objetivos y mandatos nacionales. para responder ante una crisis. El fortalecimiento de la Un aspecto importante de la labor que realiza el productividad de los jóvenes también plantea dificul- Banco Mundial con los países es que se basa en tades en �frica y Asia meridional, que afrontan grandes datos concluyentes y resultados tangibles en las desafíos a raíz de la gran población de jóvenes que operaciones. El financiamiento para protección social ingresan al mercado laboral, con frecuencia, sin las y empleo (como las operaciones que se llevaron a cabo competencias necesarias para realizar un trabajo recientemente en Rumania y Moldova) respalda, cada productivo. En la región de Oriente Medio y Norte de vez más, operaciones que establecen explícitamente un �frica, la gran cantidad de jóvenes también plantea ciclo de retroinformación entre el financiamiento y problemas en los mercados laborales, y también existe resultados específicos y cuantificables concertados una escasa participación de las mujeres en la fuerza con los países. Esta cuestión se puede profundizar con laboral. el nuevo instrumento de financiamiento programático Tanto en Oriente Medio y Norte de �frica como en Asia con desembolsos vinculados a los resultados (P4R). meridional, el gran desafío consiste en aplicar enfoques Es preciso que el diseño de las operaciones de sistemáticos para reducir la fragmentación de los financiamiento se base, cada vez más, en un mayor programas en sus países de ingreso mediano, y número de análisis económicos orientados a los establecer sistemas básicos en los países donde están resultados (principalmente, análisis de costo-beneficio menos desarrollados. Europa oriental y Asia central y de eficacia en función de los costos), en combinación conforman una región heterogénea, donde los desafíos con referencias a los datos concluyentes sobre la incluyen la asequibilidad, pues las economías en eficacia en términos de desarrollo (como evaluaciones transición avanzan con dificultad en la reforma del del impacto o exámenes sistemáticos) disponibles a sistema de pensiones a raíz del envejecimiento de la nivel mundial. En el marco del financiamiento, el población y la disminución de la fuerza laboral, y la fortalecimiento de los sistemas de seguimiento y inclusión de los grupos vulnerables (por ejemplo, los evaluación de los clientes desempeñará un papel discapacitados o los romaníes). En América Latina y el central en los programas y sistemas de PSE, a fin de Caribe, la mayoría de los países afronta desafíos garantizar que los datos se utilicen eficazmente para sistémicos de “segunda generación�, que requieren supervisar los avances, aportar información necesaria una mejor armonización de los enfoques de asistencia para las decisiones de la administración y respaldar la social y seguro social, así como lograr que la transparencia y la rendición de cuentas82. capacidad de respuesta ante una crisis sea más eficaz. Para adaptar las operaciones a las circunstancias El desafío relativo a la inclusión en América Latina y el nacionales es fundamental fortalecer la capacidad Caribe consiste en extender la cobertura del seguro institucional y de gestión de gobierno. Los social al sector informal. mecanismos de identificación, pago y seguimiento, Los conocimientos técnicos especializados y los los registros de beneficiarios y medidas sencillas para conocimientos mundiales del Banco Mundial son respaldar la rendición de cuentas y reducir los errores fundamentales para ayudar a los países a y el fraude son elementos esenciales para propiciar la Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 47 Recuadro 5.2 Arquitectura e ingeniería: Los servicios operacionales que el Banco Mundial presta a los países en materia de sistemas de protección social y empleo El apoyo que el Banco Mundial proporciona a los países para elaborar sus sistemas de PSE abarca aspectos tanto de “arquitectura� como de “ingeniería�. Según las necesidades del cliente, el Banco Mundial puede colaborar con las autoridades nacionales en cinco grandes esferas, e incorpora el fortalecimiento de la capacidad en todos los aspectos de su asistencia. “Arquitectura� 1. Análisis de diagnóstico de las necesidades y evaluación de la eficacia de los programas de PSE existentes. 2. Formulación de la estrategia y trazado del camino para alcanzar los objetivos estratégicos a partir de las condiciones existentes. 3. Identificación de las opciones de política y articulación de la estructura de varios programas para asegurar la coherencia de las políticas dentro del sistema de PSE (inclusive a través de intercambios de aprendizaje sur-sur). “Ingeniería� 4. Diseño de medidas detalladas de política y ejecución para lograr resultados y mejorar el desempeño, que incluyen poner en marcha subprogramas básicos (como bases de datos y registros de beneficiarios), elaborar procesos y procedimientos, poner en marcha mecanismos de seguimiento y evaluación, y examinar la coordinación de las políticas. 5. Financiamiento de programas y asistencia técnica para respaldar proyectos piloto y proyectos ampliados, y combinación de la inversión o el financiamiento de programas con asistencia técnica y evaluaciones del impacto. orientación a los resultados y la eficacia en función Colaboración entre sectores de los costos. También es necesario fortalecer la capacidad institucional, especialmente en lo referente a y actores la coordinación más allá de la esfera de cada programa, Para lograr resultados eficaces en el campo de la para extender la cobertura (principalmente a los protección social y el empleo, que es inherente- habitantes pobres y vulnerables), y para respaldar la mente multisectorial, será necesario asignar gestión eficaz a través de las “reglas, roles y controles� prioridad a la coordinación entre sectores y entre un apropiados que rigen las actividades de los actores amplio espectro de actores, entre ellos asociados mundiales, representantes nacionales y OSC. públicos, privados e informales (la familia o la comunidad)83. Colaboración entre sectores Los sistemas de protección social y empleo son, Además, es necesario —especialmente en el caso por naturaleza, inherentemente multisectoriales; de los asociados mundiales— proporcionar respaldo algunas veces, porque para alcanzar los objetivos a los Gobiernos para asignar prioridad a soluciones de PSE se precisan instrumentos de otros sectores eficaces en función de los costos y ampliables que y, otras, porque los instrumentos de PSE son útiles las instituciones existentes, entre ellas los para alcanzar los objetivos de desarrollo de otros asociados no gubernamentales, puedan sectores. En consecuencia, para alcanzar tanto sus implementar fácilmente. Esto debe aplicarse con el propios objetivos como los de sus clientes en conjunto, objeto de utilizar más adecuadamente los recursos los equipos del Banco Mundial deberán trabajar con existentes, sobre la base de análisis detallados del los integrantes de otros sectores para concretar de la financiamiento (existente y previsto) de los programas mejor manera posible estas importantes sinergias. de PSE, al tiempo que se asume el compromiso de Primero, hay instrumentos fuera de la esfera tradi- incorporar en el presupuesto, cada vez más, el cional de PSE que son esenciales para alcanzar los financiamiento destinado a protección social y empleo, objetivos de capacidad de recuperación y oportuni- a fin de fortalecer las funciones de supervisión y dades. Por ejemplo, la creación de las competencias rendición de cuentas del Gobierno84. necesarias para el crecimiento y la productividad 48 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Recuadro 5.3 STEP: Un marco multisectorial para fortalecer las competencias y aumentar la productividad Productividad y crecimiento 1 2 3 4 5 Dar a los niños Cerciorarse de que Crear competencias Promover la capacidad Facilitar la movilidad la posibilidad de todos los alumnos laborales empresarial y la laboral y la conexión un comienzo correcto aprendan innovación con los empleadores STEP es un marco conceptual sencillo que ayuda a las autoridades normativas, los analistas y los investigadores a realizar paso a paso el diseño de los sistemas para impartir competencias y aumentar la productividad y el crecimiento. El marco hace hincapié en cinco pasos interconectados: Paso 1. Dar a los niños la posibilidad de un comienzo correcto, mediante el desarrollo de las competencias técnicas, cognitivas y conductuales propicias para alcanzar una elevada productividad a través del desarrollo en la primera infancia, con énfasis en la nutrición, la estimulación y las competencias cognitivas básicas. Paso 2. Cerciorarse de que todos los alumnos aprendan, mediante la creación de sistemas más sólidos con claras normas de aprendizaje, buenos docentes, recursos suficientes y en entorno regulatorio adecuado. Paso 3. Crear las competencias laborales que requieren los empleadores, mediante la elaboración del marco de incentivos adecuado para los programas e instituciones de capacitación antes del empleo y durante el empleo. Paso 4. Promover la capacidad empresarial y la innovación, mediante la creación de condiciones propicias para las inversiones en el conocimiento y la creatividad. Paso 5. Lograr que exista coherencia entre la oferta y la demanda de competencias. La adopción de medidas para lograr que los mercados laborales sean más flexibles, eficientes y seguros es el paso complementario final para transformar las competencias en efectivo empleo y productividad. Las políticas de protección social y empleo desempeñan un papel fundamental para propiciar cada uno de los cinco pasos. Los programas de transferencias condicionadas de efectivo contribuyen a mejorar los resultados nutricionales y aumentar la asistencia escolar (pasos 1 y 2). Los programas activos del mercado laboral y los programas de formación laboral se aplican al paso 3. Los programas de gestión de riesgos y la capacitación focalizada ayudan a promover el paso 4, y la creación de mecanismos eficaces de PSE que atenúan las asimetrías de información y promueven la movilidad son fundamentales para el paso 5. Fuente: Banco Mundial (2010b). Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 49 entraña una serie de “pasos� que abarcan desde el desarrollo de competencias, desarrollo en la primera desarrollo en la primera infancia hasta la educación, infancia, trabajo infantil, comedores escolares y acceso la formación laboral, la capacidad empresarial y la a la escuela. Con el sector de salud, nutrición y regulación del mercado laboral, como se indica en el población, existen sólidas asociaciones en cuestiones recuadro 5.3. Una vez más, las transferencias de relativas a las esferas de nutrición, envejecimiento de la efectivo no son el único instrumento que se puede población y demografía, protección social, VIH/sida y utilizar para lograr que los agricultores rurales tengan seguro social. Con la PREM y con la FPD, el sector de capacidad de recuperación, este objetivo también se PSE tiene una sólida asociación analítica en el puede alcanzar mediante seguros de cosechas y buen programa amplio de empleo, donde los sectores acceso a servicios de atención de la salud, en cuyo trabajan en estrecha colaboración en la plataforma de respecto otros sectores del Banco Mundial poseen conocimientos sobre empleo, de reciente creación, y amplios conocimientos especializados85. Asimismo, la en cuestiones relacionadas con el empleo por cuenta acumulación de capital humano y las intervenciones en propia y la productividad. El sector de PSE tiene el lado de la oferta en el mercado laboral no bastan sólidas vinculaciones con la PREM, tanto en las para crear oportunidades, es necesario que la esferas de sostenibilidad fiscal y focalización en la economía y el sector privado florezcan y den empleo a pobreza como en materia de gestión y prestación de esos trabajadores de manera productiva, para lo cual servicios. Con la Red de Desarrollo Sostenible (SDN), son esenciales las reformas en materia de desarrollo la colaboración gira en torno a esferas amplias, como del sector privado. el desarrollo basado en la comunidad, los problemas de los jóvenes y los subsidios a la energía, y se ha Segundo, la gestión de desafíos polifacéticos comenzado a colaborar en las esferas relativas a los —como el empleo, el cambio climático, la gestión medios de subsistencia y la adaptación al cambio de crisis y la lucha contra la pobreza— requiere climático. Con la FPD, además, el sector de PSE necesariamente soluciones multisectoriales y, con colabora ampliamente en cuestiones relativas a las frecuencia, la protección social y el empleo desem- pensiones de vejez y los conocimientos financieros peñan un papel fundamental en estos esfuerzos. En básicos. rigor, una de las características de la protección social es que permite formular soluciones multisectoriales Colaboración entre actores eficaces basadas en la experiencia, como por ejemplo Los asociados que trabajan en la esfera de los programas de transferencias condicionadas de protección social y empleo deberán afrontar el efectivo, en cuyo marco se proporcionan transferencias desafío de coordinar el diseño, la ejecución y la de efectivo vinculadas a incentivos del lado de la evaluación de los programas y sistemas de PSE. La demanda para que los hogares inviertan en la salud, colaboración entre los asociados es fundamental para educación y nutrición de sus hijos. Los programas de fortalecer el proceso nacional de apoyo y asignación de transferencias condicionadas de efectivo han sido prioridad a los sistemas de PSE que se adecuan a las especialmente provechosos para reducir la pobreza, circunstancias del país. La necesidad de asociaciones además de mejorar la asistencia escolar (en especial se observa con más claridad en los países de ingreso de las niñas) y el acceso de lactantes y niños a los bajo y los Estados frágiles, donde se necesitan urgente- servicios de salud. Análogamente, los programas de mente conocimientos y financiamiento con efecto formación y capacitación promueven la actividad del multiplicador para mejorar los programas y establecer sector privado pues las empresas, al contar con sistemas de PSE con el objetivo de prepararse para trabajadores capacitados adecuadamente, pueden futuras crisis, abordar las necesidades actuales y expandirse. sentar las bases para el crecimiento compartido. Estos Por último, con frecuencia es posible aumentar aspectos configuran un programa para las asociaciones la eficacia de las medidas de lucha contra la del Banco Mundial con organismos multilaterales y pobreza y gestión de riesgos mediante la combi- bilaterales, instituciones regionales, el sector privado y nación de intervenciones en diversos sectores. la sociedad civil, tanto en lo referente a las operaciones Por ejemplo, cuando el Programa de Creación de como a los conocimientos. Activos de los Hogares, en Etiopía, se aplicó en forma Asociaciones operacionales individual, su impacto en la productividad agrícola fue El Banco Mundial tiene una activa participación con pequeño, pero cuando se combinó con el programa organismos multilaterales, que incluye misiones Redes de Protección Social Productiva, el rendimiento conjuntas en los países clientes y colaboración a nivel del maíz aumentó 38%86. nacional en temas específicos de protección social y Dentro del Banco Mundial, el sector de PSE empleo. Estos organismos incluyen, entre otros, colabora ampliamente con otros sectores clave que bancos regionales de desarrollo, la OIT, el UNICEF, el tienen los mismos objetivos e instrumentos. En el PNUD y el PMA. Asimismo, se ha llevado a cabo una ámbito de la HDN, el sector de PSE colabora con el serie de reuniones específicas y talleres técnicos sobre sector de educación en programas compartidos sobre la iniciativa interinstitucional sobre un nivel mínimo de 50 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES protección social, que han promovido una mayor desempeñado un papel clave en el diseño, el segui- colaboración en torno a esta iniciativa clave, miento y la ejecución de programas de protección social principalmente en lo referente al objetivo de mutuo en todo el planeta y seguirán siendo asociados aprendizaje e intercambio de información. esenciales para avanzar en la aplicación de este programa. Los asociados bilaterales y regionales también seguirán siendo importantes, como lo han sido El principal desafío que se afronta en materia de históricamente. Aunque estos actores comparten una asociación consiste en aunar fuerzas para crear visión común, el apoyo que proporcionan para alcanzar sistemas básicos de PSE en los países que carecen estos objetivos es, con frecuencia, diferente y de ellos, como lo demuestra la iniciativa de RSR. responde a desafíos u objetivos de la región y el país Este esfuerzo se asienta en la colaboración que se en cuestión. Entre muchos asociados clave, el sector movilizó para dar una respuesta rápida a las crisis de PSE del Banco Mundial trabaja en los países en acuciantes, tanto financiera como de los alimentos y estrecha colaboración con el DFID, en �frica y Asia; combustibles, de 2008-09 (recuadro 5.4). La iniciativa con el organismo australiano de asistencia, en Oriente de RSR, junto con el Programa para hacer frente a la Medio y el Pacífico; con el Ministerio de Desarrollo Crisis Mundial de los Alimentos y el Fondo Japonés para Económico y Cooperación de Alemania y la Sociedad el Desarrollo Social, financiaron programas en 19 países Alemana para la Cooperación Internacional, en �frica (principalmente, países habilitados para recibir y Asia, y con otros organismos bilaterales de Europa, financiamiento de la AIF) que anteriormente no habían Canadá, Japón y Estados Unidos, en contextos recibido apoyo para redes de protección social. Hoy, el nacionales específicos. Entre los nuevos donantes, fondo de RSR (US$61 millones) financiado por Rusia, Brasil contribuye fuertemente a proporcionar asistencia Noruega y el Reino Unido se destaca como un ejemplo técnica a países africanos que están creando sistemas importante de asociación multilateral exitosa, que con el de redes de protección social, y la Federación de Rusia tiempo se convertirá en el fondo fiduciario global para ha sido un asociado importante, a través del fondo de respaldar la aplicación de la presente estrategia. Desde RSR, para ayudar a elaborar sistemas de PSE en los diciembre de 2009, la iniciativa de RSR ha aprobado países más pobres. En la esfera de la discapacidad, a 70 proyectos/iniciativas, primordialmente en países de través de una donación para discapacidad y desarrollo ingreso bajo y Estados frágiles. Por ejemplo, en Burkina instituida por el Fondo Especial para la Formulación Faso, está respaldando un programa de US$550 000 de Políticas y el Perfeccionamiento de los Recursos para evaluar la viabilidad de las modalidades de obras Humanos, financiado por Japón, se otorgan públicas y transferencias de efectivo, y diseñar los donaciones para proyectos en diversos países en principales elementos técnicos y operacionales de un desarrollo, con el propósito de incluir a las personas nuevo programa de redes de protección social, entre con discapacidad en el desarrollo. Los proyectos ellos medidas de focalización en la pobreza, el registro abarcan desde educación incluyente hasta edificios, de beneficiarios, la modalidad de pago y las actividades caminos y medios de transporte públicos y accesibles. de seguimiento y evaluación. En Timor-Leste, se Las ONG también son asociados importantes del otorgaron US$2,07 millones para respaldar el diseño Banco Mundial en la ejecución del programa de PSE. y la implementación de un sistema de información Un amplio espectro de asociados, desde OSC y gerencial para programas de transferencias de efectivo, círculos académicos hasta el sector privado, desem- y en Bangladesh, se asignaron US$2,8 millones para peñan funciones diferentes, si bien complementarias. colaborar en el diseño de un programa de transferencias Como ejemplo cabe citar la participación de los sindi- condicionadas de efectivo que se implementará a través catos en la elaboración del programa mundial de trabajo, de los gobiernos locales. que ha sido útil para configurar aspectos básicos de la Asociaciones de conocimientos estrategia, especialmente el énfasis en la crisis mundial Las asociaciones son cada vez más importantes de pobreza y el aumento de la desigualdad, la necesidad para garantizar el flujo de conocimientos, especial- de abordar la cobertura de los trabajadores del sector mente sobre la eficacia de diversos programas para informal y los problemas del mercado laboral en los solucionar los desafíos mundiales. En el marco de la países de ingreso bajo, y el reconocimiento de las estrategia, el sector de PSE mantendrá varias asocia- dimensiones de género de los mercados laborales. Las ciones clave ya existentes y buscará nuevas ONG que participan en la esfera de PSE, entre ellas oportunidades para lograr participaciones, sobre la Save the Children, African Platform for Social Protection, base de las participaciones prometedoras, como las HelpAge International y el Institute for Development que se indican a continuación en las esferas de empleo Studies, también son asociados mundiales valiosos para juvenil, desarrollo de competencias, empleo y proporcionar conocimientos especializados sectoriales, discapacidad. asociaciones de promoción y estudios analíticos profundos que son útiles para aplicar la estrategia para Las actuales asociaciones de conocimientos con la la protección social y el trabajo y alcanzar sus objetivos OIT han generado iniciativas conjuntas para elaborar un en todos los países clientes. Por último, las OSC han inventario de las respuestas en materia de política Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 51 Recuadro 5.4 Preparación para la próxima crisis: Creación de sistemas de PSE mediante el Programa de Respuesta Social Rápida El Banco Mundial creó el Programa de RSR como una respuesta ante la crisis financiera y las crisis de los alimentos y combustibles. Aunque moviliza un mayor volumen de recursos del BIRF y la AIF, los recursos básicos para las operaciones de RSR provienen del fondo fiduciario integrado por los US$61,7 millones donados por Rusia (US$50 millones), Noruega (US$8,5 millones) y el Reino Unido (US$3,2 millones). Tras cuatro rondas de procesos de selección competitiva, se ha comprometido el total de los fondos para 85 proyectos. Los clientes del Programa de RSR son países de ingreso bajo que pueden recibir financiamiento de la AIF, para los cuales el 92% de los fondos comprometidos se asignan en forma de asistencia técnica directa y proyectos piloto específicos para el país o la región. El 8% restante se utiliza para gestión y transferencia de conocimientos. �frica al sur del Sahara absorbe casi el 50% de los recursos del fondo fiduciario de la RSR. El Programa de RSR proporciona recursos catalizadores en montos relativamente pequeños para ayudar a los países de ingreso bajo a crear sistemas de protección social y empleo, a fin de que estén preparados para proteger a sus habitantes e invertir en su población en futuras situaciones de crisis. El financiamiento otorgado a través del  fondo fiduciario de la RSR ha oscilado entre US$40 000 y US$3 millones por proyecto. Este nivel de financia- miento, aunque relativamente pequeño, puede respaldar eficazmente la creación de sistemas. En el mediano a largo plazo, también puede ayudar a movilizar más recursos a medida que aumente la capacidad de ejecución de los países beneficiarios. Cabe señalar que la RSR no respalda un flujo de pagos de beneficios, salvo en el caso de proyectos piloto pequeños. En cambio, ayuda a crear sistemas que pueden respaldar a un gran número de beneficiarios. El Programa de RSR está impulsado por la demanda y orientado a los resultados. Uno de los criterios más importantes para evaluar las propuestas de financiamiento de la RSR es que sea posible aplicarlas. Por definición, esto requiere que el cliente esté totalmente identificado con la propuesta, inclusive cuando se trate de proyectos de asistencia técnica relativamente pequeños. A fin de garantizar la coherencia de la propuesta con la estrategia global del Banco Mundial para ayudar a los clientes, se consulta a la oficina del Director de País del Banco Mundial correspondiente, desde la etapa inicial de elaboración de la idea del proyecto. Otro criterio de evaluación importante es que existan sólidos mecanismos de seguimiento y evaluación que permitan garantizar que el proyecto, si se aprueba el financiamiento, generará resultados concretos. El Programa de RSR es flexible y veloz. Los procedimientos operacionales de RSR se han diseñado de manera que el Banco Mundial pueda aplicar rápidamente los conocimientos especializados que resulten necesarios. Por su diseño, también permiten tramitar rápidamente las propuestas de donaciones. Habitualmente, transcurren solo dos meses, o menos, desde el llamado a presentar propuestas hasta la decisión de aprobación. El programa acelera la tramitación por parte del Banco Mundial y brinda más tiempo a los países clientes de ingreso bajo. La RSR está marcando una gran diferencia. En la evaluación del programa Redes de Protección Social, terminada recientemente, el IEG del Banco Mundial formuló las siguientes observaciones: “… los países de ingreso bajo carecían de recursos para respaldar las redes de protección social y el fortalecimiento institucional y estimular la demanda nacional. A medida que se proporcionaban fondos adicionales a través de la RSR... la participación aumentó en los países de ingreso bajo, y el Banco y los países dedicaron más atención al fortalecimiento institucional�. En el marco de la estrategia del Banco Mundial para la protección social y el trabajo, la RSR es el pilar central de los esfuerzos que realizan los asociados mundiales para marcar una diferencia en la esfera de PSE en los países más pobres del planeta y para ayudarlos a prepararse para abordar las vulnerabilidades de sus habitantes frente a las perturbaciones que inevitablemente ocurrirán en el futuro. Al 31 de enero de 2012, US$23,5 millones en recursos de la RSR estaban acompañados por US$1060 millones en préstamos y donaciones del Banco Mundial aprobados y en tramitación. Estas cifras incluían, por ejemplo, US$2 millones otorgados a Tanzanía para mejorar la respuesta ante una crisis, como complemento de la donación de la RSR por valor de US$150 millones para el Segundo Fondo de Acción Social; US$2 millones otorgados a la República Democrática del Congo para fortalecer la capacidad de proporcionar servicios a los habitantes vulnerables, como complemento del proyecto de la RSR por valor de US$10 millones denominado Niños de la Calle, y US$300 000 otorgados a Papua Nueva Guinea para actividades de seguimiento y evaluación y rendición de cuentas ante la sociedad, como complemento de la donación de la RSR por valor de US$15,8 millones para el Proyecto de Empleo para Jóvenes de Zonas Urbanas. Fuente: www.worldbank.org/rsr. 52 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES laboral durante la crisis económica internacional de fiduciarios de varios donantes. A través de los 2008-10. La OIT también es miembro de la Asociación recursos combinados de varios fondos fiduciarios, Mundial sobre Empleo Juvenil, que elabora y difunde principalmente el Fondo Fiduciario de Varios Donantes datos concluyentes sobre el empleo juvenil en �frica al sobre Creación de Empleo89, el Fondo Fiduciario del sur del Sahara y Oriente Medio mediante la promoción Banco Mundial y los Países Bajos (Programa de de nuevas investigaciones, diálogos sobre políticas y Colaboración entre el Banco y los Países Bajos) y el actividades de fortalecimiento de la capacidad de Fondo Fiduciario de Rusia sobre Asistencia para el las partes interesadas locales. La asociación está integrada, además, por dos iniciativas interinstitucio- Desarrollo Destinada a Educación, se está llevando a nales entre el Banco Mundial, la OIT y las Naciones cabo una importante iniciativa analítica para medir las Unidas —Entendiendo el Trabajo Infantil y Red de competencias cognitivas, no cognitivas y técnicas de la Empleo de los Jóvenes—, por el Instituto �rabe de población adulta, y las vinculaciones entre las compe- Desarrollo Urbano y por la Fundación Internacional para tencias y los resultados en los mercados laborales y la la Juventud87. productividad de las empresas. El Fondo Fiduciario de Varios Donantes para la Asociación Mundial sobre La Organización Mundial de la Salud y el Banco Mundial publicaron recientemente el primer Discapacidad y Desarrollo, financiado por Finlandia, Informe mundial sobre la discapacidad. En el informe Noruega e Italia, respalda actividades de la asociación se utilizan datos de la Encuesta Mundial de Salud y el centradas en la creación y el intercambio de conoci- estudio “Carga Mundial de Morbilidad�, para propor- mientos. Otro Fondo Fiduciario de Varios Donantes cionar las primeras estimaciones mundiales de las sobre Mercados Laborales, Creación de Empleo y personas con discapacidad que se dan a conocer Crecimiento Económico (financiado por Austria, desde la década de 1970, y se describe la situación Alemania, República de Corea, Noruega y Suiza) ha mundial en materia de discapacidad. otorgado fondos para importantes estudios analíticos En 2006, el Banco Mundial y el IZA en Alemania sobre los mercados laborales y ha contribuido a forta- crearon la iniciativa Empleo y Desarrollo para estimular lecer la capacidad de los clientes para trabajar en y promover las investigaciones sobre el empleo en los cuestiones relativas al mercado laboral. Asimismo, el países de ingreso bajo y de ingreso mediano. La confe- Fondo Fiduciario de la Federación de Rusia sobre rencia anual sobre empleo y desarrollo se ha convertido Conocimientos Financieros Básicos y Educación ha en el evento más importante para los investigadores financiado investigaciones nuevas e innovadoras sobre que trabajan en esta esfera. La séptima conferencia programas eficaces en materia de capacidad financiera. anual se llevará a cabo en 2012 en Nueva Delhi (India). Se seguirá colaborando con IZA en actividades relacio- A través de actividades en un amplio espectro de nadas con la plataforma de conocimientos sobre sectores, el Fondo Español de Evaluación de Impacto empleo88, como los eventos de capacitación y confe- ha proporcionado apoyo al programa de resultados rencias conjuntos “World of Labor� (Mundo del Trabajo), mediante el financiamiento de evaluaciones del impacto que contribuyen a ampliar los conocimientos sobre y el fortalecimiento de la capacidad conexa, y ha cuestiones relativas al empleo en el mundo en generado datos concluyentes en siete esferas desarrollo. estratégicas, entre ellas las siguientes: transferencias Existen varias otras asociaciones importantes que condicionadas de efectivo, empleo juvenil, programas se dedican específicamente al tema, financiadas activos del merado laboral y desarrollo en la primera por asociados mundiales a través de fondos infancia. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 53 54 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES 6. Medición del éxito y avances en su consecución: Resultados previstos y repercusiones en el plan de actividades Medición de los resultados no se pueden medir de manera confiable. Otros, no están disponibles en todos los países. El éxito de la nueva estrategia se medirá a través de ■■ Segundo, coherencia en el seguimiento de un conjunto de indicadores del desempeño ligados los resultados de todas las actividades de a los objetivos en materia de protección social y PSE en las que participe el Banco Mundial. empleo y a la prioridad y los principios de la Los indicadores de la matriz de resultados de estrategia. Los avances en materia de resultados se la estrategia se han coordinado con otros supervisarán periódicamente utilizando un marco de indicadores utilizados en el ámbito del Banco resultados para realizar un seguimiento de los Mundial, entre ellos los indicadores del impactos, los resultados y los productos en los países desempeño de los sistemas de PSE utilizados asociados, y las actividades emprendidas por el Banco en la EPIN, los indicadores sectoriales básicos Mundial para promover las prioridades y los principios de PSE (que se han elaborado al mismo tiempo de la estrategia90. El marco de resultados sigue un que se formulaba la estrategia), los indicadores enfoque de tres niveles (el cuadro 6.1 contiene un de la AIF-16 y los indicadores del sistema de resumen), que refleja la vinculación entre los programas calificación institucional, en todos los casos en y actividades del Banco Mundial en el marco de la estrecha colaboración con OPCS. estrategia, las variaciones en los resultados de cada país atribuibles directamente a la participación del ■■ Tercero, conocimiento de que los indicadores Banco Mundial, y las variaciones en los resultados de de cobertura vinculados a la participación del desarrollo de cada país en el mediano a largo plazo. Banco Mundial probablemente reflejarán la Los indicadores se actualizarán regularmente a fin de naturaleza marcadamente anticíclica del realizar un seguimiento de los avances realizados en los financiamiento de la institución. Cabe esperar resultados de la estrategia y para poner de relieve las que los indicadores relativos al número de esferas que requieren atención, decisión y acción. beneficiarios de los programas de protección social y del mercado laboral, que se medirán en Los indicadores se clasifican por género y el marco de los indicadores sectoriales básicos, diferenciando entre la AIF y el BIRF para realizar un aumenten durante las crisis, cuando el financia- atento seguimiento de los avances de las diversas miento para PSE ha aumentado históricamente, personas y tipos de países. Asimismo, para garantizar y disminuyan cuando las circunstancias la coherencia en el seguimiento de los resultados de mejoren. todas las actividades de PSE en las que participe el Banco Mundial, los indicadores de la matriz de ■■ Por último, compromiso de mejorar los resultados de la estrategia se han coordinado con otros indicadores con el correr del tiempo. Varios indicadores utilizados en el ámbito del Banco Mundial, indicadores están aún en sus primeras fases de entre ellos los indicadores del desempeño de los desarrollo. En el curso de los próximos años, sistemas de PSE utilizados en la evaluación de las será preciso, en particular, desarrollar y políticas e instituciones nacionales (EPIN), los perfeccionar indicadores de sistemas, así como indicadores sectoriales básicos de PSE y los indicadores apropiados de la participación del indicadores del sistema de calificación institucional, Banco Mundial en cuestiones relativas a la en todos los casos en estrecha colaboración con la reforma normativa, incluido el seguro social. Vicepresidencia de Políticas Operacionales y Servicios En consecuencia, los indicadores de calidad y de a los Países (OPCS). participación permitirán medir los resultados de la estrategia con mayor precisión que los volúmenes La selección de los indicadores incluidos en el marco de cobertura y financiamiento, y por ende, las de resultados de la estrategia se llevó a cabo teniendo mediciones se deberán examinar y actualizar en el en cuenta cuatro principios: curso del tiempo. Estos indicadores incluyen la ■■ Primero, énfasis en la calidad y disponibi- calidad de los proyectos del Banco Mundial y la lidad de los datos. En la actualidad, muchos capacidad de la institución para ayudar a los países de los indicadores de aspectos importantes del a obtener los conocimientos y el apoyo técnico desempeño, como el impacto de la labor del necesarios para crear enfoques de PSE más eficaces Banco Mundial en materia de conocimientos, que permitan abordar los riesgos de manera más Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 55 Cuadro 6.1 Síntesis de los resultados de la estrategia para la protección social y el trabajo Actividades del Banco Mundial Resultados y productos de los Avances del país en los para respaldar a los países países que reciben apoyo del resultados de desarrollo asociados Banco Mundial del sector ■■ Porcentaje de proyectos ■■ Porcentaje de las operaciones de ■■ Proporción de la población en edad satisfactorios (calificaciones del IEG). financiamiento en la esfera de PSE laboral que acumula derechos de que respaldan sistemas de PSE. pensión. ■■ Porcentaje de proyectos cuyas actividades de seguimiento y ■■ Número de países con actividades en ■■ Relación entre los beneficiarios de evaluación fueron satisfactorias la esfera de PSE. pensiones y la población de adultos (informes finales de ejecución). mayores (>60) (pensiones sociales, ■■ Número de beneficiarios de los de vejez, de sobreviviente y de ■■ Número de veces en que se programas de redes de protección discapacidad). descargaron productos de social en países que pueden recibir conocimientos sobre PSE. financiamiento de la AIF. ■■ Porcentaje de la población del quintil más pobre incluido en programas de ■■ Número de países involucrados en ■■ Número de beneficiarios de los PSE+. eventos de aprendizaje sur-sur programas del mercado laboral*+. patrocinados por el Banco Mundial. ■■ Brecha de pobreza al nivel de US$1,25 al día (paridad del poder ■■ Porcentaje de su tiempo que el adquisitivo). personal del sector de PSE dedicó a proporcionar apoyo cruzado a otras ■■ Porcentaje de niños (7-14 años) regiones. empleados+. ■■ Porcentaje de las operaciones ■■ PIB por persona empleada crediticias de la AIF con participación ■■ Tasa de desempleo de jóvenes de asociados en el financiamiento. y adultos+. ■■ �ndice de desarrollo del sistema de PSE. Nota: +Cifras desagregadas por género; *indicadores sectoriales básicos de PSE que se han propuesto. Según corresponda, las cifras se desagregarán por AIF y BIRF. Esta matriz se actualizará según corresponda para captar indicadores más adecuados a medida que se encuentren disponibles, incluidos aquellos relativos a la medición del impacto de los servicios de conocimientos. adecuada, sean más incluyentes y estén más impacto son coherentes con los ODM e incluyen vinculados a las oportunidades. Los indicadores se indicadores de cobertura del sistema de pensiones examinarán y actualizarán en el curso del tiempo y se (pensiones sociales, de vejez, de discapacidad y de ha previsto realizar un examen exhaustivo en sobreviviente), la proporción de la población pobre que oportunidad de la actualización quinquenal de la recibe cobertura de programas de protección social, la estrategia, que tendrá lugar en 2017. brecha de pobreza y los indicadores de productividad laboral, trabajo infantil y desempleo de jóvenes. Avances del país en los resultados de desarrollo del sector Variaciones en los resultados Los impactos en el desarrollo a largo plazo se y productos de los países que reciben definen en el marco de los objetivos de protección apoyo del Banco Mundial social y empleo relativos a la capacidad de A través del marco de resultados se realizará un recuperación, la equidad y las oportunidades. Los seguimiento de las contribuciones directas del indicadores de la primera etapa realizan un seguimiento Banco Mundial al avance de los países en la de los resultados a nivel nacional en estas esferas y aplicación de sistemas de PSE con mayor proporcionan el contexto y la orientación para la labor capacidad de respuesta y más incluyentes y del Banco Mundial en la esfera de protección social. productivos. Inicialmente, se medirá el apoyo del Aunque a través de su participación en esta esfera, el Banco Mundial mediante el seguimiento del número de Banco Mundial procura mejorar estos indicadores, las países clientes en los que el Banco Mundial participa variaciones en ellos no pueden atribuirse a la en la esfera de PSE, que se prevé aumentará, especial- participación de la institución. Estos indicadores del mente entre países que pueden recibir financiamiento 56 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES de la AIF. Algunos de los indicadores de la estrategia realizará el seguimiento a nivel del país). Asimismo, la en esta esfera se basan en los nuevos indicadores cartera de proyectos de PSE es extremadamente sectoriales básicos de PSE, que se derivarán de los anticíclica, y por lo tanto se prevé que las informes sobre la supervisión de la ejecución de las contribuciones del Banco Mundial para ampliar la operaciones de financiamiento para proyectos de cobertura aumentarán considerablemente en respuesta inversión. Por lo tanto, no indicarán la participación del a las crisis, y se reducirán en épocas normales. En Banco Mundial en la esfera de PSE a través de otros consecuencia, el indicador que mide el número de instrumentos de financiamiento y productos de beneficiarios de programas de redes de protección conocimiento. social respaldados por el Banco Mundial estará ligado a la naturaleza anticíclica de la cartera. La medición de los avances en la creación de sistemas de PSE es un nuevo programa que se El aumento del acceso a las oportunidades de deberá desarrollar en los próximos años. Un empleo e ingresos se medirá teniendo en cuenta la elemento central de la participación del Banco Mundial cobertura de los programas activos del mercado con los países en la esfera de PSE, tanto en la laboral. El aumento de la demanda de la función de actualidad como en el futuro, consiste en proporcionar “promoción� de sus sistemas de protección social, por apoyo para fortalecer las instituciones nacionales y parte de los clientes, requiere que el Banco Mundial promover vinculaciones entre los programas de cumpla un papel más amplio en lo referente a ayudar protección social. La creación de sistemas de a los grupos más vulnerables a tener acceso a protección social es una labor compleja que requiere oportunidades de empleo e ingresos. Los resultados una participación prolongada; por lo tanto, es más en esta esfera se medirán de acuerdo con el aumento difícil medir cómo se están implementando esos previsto de la cobertura de los programas del mercado sistemas en la práctica. Se prevé que la cartera de laboral y los programas de protección social financiamiento del Banco Mundial se compondrá en “productiva� que incluyan enfoques experimentales mayor medida de apoyo a operaciones orientadas a para vincular a sus beneficiarios con servicios de sistemas, aunque se reconoce que la participación en activación y graduación. El número de beneficiarios proyectos individuales es el punto de partida más de los programas del mercado laboral —incluidos los frecuente. Para realizar un seguimiento del desempeño programas orientados a promover la capacidad de los países en esta esfera, se utilizará como empresarial— respaldados por el Banco Mundial se indicador el volumen del financiamiento y las utilizará como indicador del producto para realizar un actividades no crediticias que se destine explícitamente seguimiento de las contribuciones realizadas por la a respaldar sistemas de PSE. En el futuro, se deberán institución para aumentar la productividad y mejorar los aplicar instrumentos para determinar el grado de resultados del mercado laboral. integración, armonización y conectividad entre los programas de PSE, con la finalidad de impartir orientaciones respecto del tipo de recomendaciones Repercusiones en las actividades sobre reformas o políticas que se podrían considerar en casos concretos, y facilitar la realización de estudios Actividades del Banco Mundial comparativos de los sistemas de protección social. para respaldar a los países asociados La orientación de la estrategia repercute en la La cobertura es un indicador complicado que manera en que el sector de PSE abordará la probablemente seguirá siendo extremadamente gestión de su personal y la realización de sus anticíclico. El Banco Mundial asigna prioridad a ayudar actividades en las esferas de los conocimientos, a los países a ampliar la cobertura de sus programas el financiamiento y las asociaciones para ayudar públicos de protección social, principalmente para a los países clientes a alcanzar sus objetivos de llegar a los habitantes más pobres y vulnerables. El desarrollo. número de beneficiarios de programas de redes de protección social respaldados por el Banco Mundial en Gran parte del desafío en esta esfera será países que pueden recibir financiamiento de la AIF se mantener el elevado desempeño del sector y, utilizará como un indicador de los avances realizados al mismo tiempo, asumir una participación más para aumentar la cobertura. En cambio, en algunos ambiciosa. Para los indicadores incluidos en este países que reciben financiamiento del BIRF dominio se fijan valores objetivo, dado que estos —especialmente en la región de Europa y Asia central— indicadores realizan un seguimiento del desempeño en las reformas en la esfera de PSE tienen por objeto las esferas que el Banco Mundial controla de manera reorientar la cobertura y podrían entrañar una más directa y las actividades por las cuales la disminución de la cobertura de algunos programas. institución deberá rendir cuentas. Aunque los valores Un indicador relativo de la cobertura (como la tasa de de referencia indican que el desempeño de la esfera cobertura de los pobres) aportaría más información, de PSE es notablemente bueno —y muy superior al pero plantea múltiples problemas de medición y promedio del Banco Mundial— el desafío en los comparabilidad a nivel de cada proyecto (aunque se próximos años será mantener la alta calidad de la Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 57 cartera, las clasificaciones del seguimiento y la de conocimientos entre los países y el personal, evaluación y los acuerdos de asociación en esta esfera, especialmente utilizando actividades presenciales de y al mismo tiempo alcanzar los ambiciosos objetivos de aprendizaje sur-sur y garantizando el acceso a través la estrategia. Las metas que se establecen en el nivel 3 de plataformas de conocimientos basadas en la web. son congruentes con el aumento previsto en las tres El sector de PSE seguirá abocado a la labor de asignar áreas de principios operacionales identificadas en la prioridad a los intercambios de conocimientos sur-sur, estrategia: los conocimientos (como se refleja en la difundir los conocimientos entre los profesionales y producción y difusión de los conocimientos y los promover el intercambio de información sobre eventos de aprendizaje sur-sur patrocinados por el cuestiones relativas al diseño y la ejecución que sean Banco), la colaboración (como se refleja pertinentes para el programa de PSE, tanto actual indicativamente a nivel de los países mediante como futuro. mecanismos de cofinanciamiento en las operaciones El sector también mejorará la difusión virtual de los de la AIF y, a nivel del Banco, mediante apoyo cruzado conocimientos. El objetivo consiste en contar con dentro de la institución), y las operaciones adaptadas sitios web claros y de fácil acceso para cada esfera de a las circunstancias nacionales, donde reflejan el actividad de PSE, entre ellas las redes de protección ambicioso objetivo de mantener la alta calidad del social, las pensiones, los mercados laborales y los desempeño y la orientación a los resultados de la sistemas de PSE, que permitan difundir la información cartera al tiempo que se extienden las actividades de sobre datos concluyentes y prácticas recomendadas y financiamiento a contextos difíciles como los que sirvan como un medio para respaldar a los círculos existen en países y Estados frágiles con menor especializados. La nueva plataforma de conocimientos capacidad institucional. sobre empleo, una iniciativa conjunta de la HDN, la Conocimientos PREM, la FPD y la DEC, se puso en marcha reciente- En la esfera de los conocimientos, el Banco Mundial mente para facilitar la difusión de los conocimientos seguirá siendo una de las principales instituciones y las prácticas óptimas para abordar el desafío de acrecentar las oportunidades de empleo. El mundiales que ofrecen, difunden y adaptan los desempeño del Banco Mundial en materia de difusión conocimientos sobre enfoques eficaces de PSE. de los conocimientos se medirá en función del número Como en la última década, los conocimientos se de países involucrados en eventos de aprendizaje basarán en la generación de datos concluyentes sobre sur-sur y el número de veces en que se descargan el desempeño y se aprovechará la amplia participación productos de conocimientos del Banco Mundial, como a nivel de los países para difundir sistemáticamente los indicadores sustitutos de la demanda de estos conocimientos mundiales. El sector de PSE deberá productos por parte de los clientes. ayudar a abordar las brechas de conocimientos sobre los programas existentes, el desempeño de los Los cursos básicos sobre redes de protección programas y la difusión de los conocimientos, utilizando social, pensiones y mercados laborales que el los enfoques analizados en la sección 5. El “coordi- Banco Mundial ofrece a los países clientes y gozan nador� de PSE (como se denomina a la unidad de de amplio reconocimiento, seguirán evolucionando, política mundial) deberá asumir un papel preponde- mediante un mayor uso de la tecnología (como cursos rante en la labor de facilitar un enfoque coordinado del introductorios a través de la web) y más experiencia conocimiento, a través de una estrecha asociación y práctica en materia de diseño y administración de una relación de mutuo aprendizaje con las regiones. El programas. La capacitación en evaluaciones del coordinador continuará elaborando, fortaleciendo y impacto también será prioritaria para la HDN a través difundiendo instrumentos de conocimientos que de la colaboración entre los sectores de PSE, salud puedan aplicarse en todos los países, entre ellos las y educación. Además, el sector de PSE asignará evaluaciones del impacto, las herramientas de elabo- prioridad a la profundización de las inversiones para ración de modelos, y los estudios comparativos para lograr que los conocimientos sean más accesibles, determinar cuáles son los programas existentes y cómo a través de la formulación de una política de fácil se desempeñan (véase la sección 5). A medida que el comprensión y guías prácticas para ayudar tanto al sector comience a respaldar sistemas de PSE, habrá personal como a los clientes de todo el planeta a tomar demanda de nuevos conocimientos respecto de la mejores decisiones normativas. manera en que diversos programas pueden trabajar en conjunto con eficacia, teniendo en cuenta que en la Operaciones actualidad la mayor parte de los conocimientos se En el marco de su labor operacional, la estrategia concentra en programas que funcionan para la protección social y el trabajo requiere que los independientemente. equipos usen datos concluyentes y pongan el acento en los clientes para brindarles la información y el El sector de PSE del Banco Mundial hará más apoyo que ellos necesiten para elaborar soluciones hincapié en la difusión y el intercambio de a las apremiantes demandas de PSE, que sean conocimientos. Se asignará prioridad al intercambio acordes a sus necesidades, eficaces y ampliables. La 58 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES labor de adaptar las actividades a las necesidades del especialmente a través de instrumentos de financia- cliente, requiere aplicar innovaciones así como dedicar miento innovadores como el P4R. Para realizar el atención a las cuestiones de política económica, y seguimiento de la orientación a los resultados de los propicia soluciones creativas y, con frecuencia, multisec- proyectos de PSE se utilizarán las calificaciones del toriales. También exige que el personal de PSE del IEG y las calificaciones del desempeño en materia de Banco Mundial utilice los datos concluyentes mundiales seguimiento y evaluación. para aportar información al diálogo sobre políticas y el diseño de programas y ayude a los clientes a formular Asociaciones programas que generarán sus propios datos conclu- Un elemento central de la estrategia es que exige yentes sobre el desempeño a los efectos de aportar un aumento de la colaboración entre los sectores y mejor información para el diseño y la gestión de los los asociados mundiales para ayudar a los países a programas en cada país. elaborar enfoques de los riesgos que estén mejor armonizados y permitan una mayor capacidad de La orientación de la estrategia se corresponde respuesta. Las asociaciones en países que pueden adecuadamente con la cartera total de instru- recibir financiamiento de la AIF afrontan desafíos y mentos de financiamiento del Banco Mundial. Los demandas especiales, que obedecen a las limitaciones países podrán utilizar los que sean apropiados para en materia de recursos y a la necesidad de armonizar la la tarea concreta a fin de combinar financiamiento ayuda. El marco de resultados reflejará la colaboración con efecto multiplicador y actividades técnicas en a través de la medición del porcentaje de proyectos en el diseño de operaciones eficaces. Se seguirán países habilitados para recibir financiamiento de la AIF necesitando donaciones y préstamos de inversión que estén cofinanciados con otros asociados sectorial, así como inversiones en subsistemas mundiales. Asimismo, es probable que la práctica se administrativos básicos. A través de préstamos vuelva más intersectorial, dado que existe una sólida y donaciones en apoyo de reformas de políticas, un base de actividades intersectoriales a raíz de las elemento importante del financiamiento del Banco complementariedades entre los sectores. Mundial para PSE, también se seguirán respaldando reformas que brinden información para elaborar Las asociaciones serán esenciales para ayudar a enfoques de PSE más eficaces y ayuden a los países a los países a crear programas y sistemas eficaces atender las necesidades de financiamiento durante las de PSE, especialmente para responder ante futuras épocas de contracción de la actividad económica. El situaciones de crisis. Para ayudar a los países de nuevo instrumento de financiamiento programático con ingreso bajo en este esfuerzo, una de las prioridades desembolsos vinculados a los resultados (P4R) es será profundizar el apoyo a la iniciativa de RSR (véase especialmente apto para el programa de creación de el recuadro 5.4, supra). La asociación mundial recibirá sistemas, pues se focaliza en los resultados en todos apoyo a través de un diálogo anual regular con los programas. Por último, las actividades de asistencia asociados bilaterales, multilaterales y de la sociedad técnica y fortalecimiento de la capacidad seguirán civil. Como resultado de este diálogo, se prevé que siendo complementos importantes. aumentarán los enfoques conjunto en los países de ingreso bajo, y la matriz de resultados también incluye La estrategia exige un énfasis permanente en la este indicador. calidad y los resultados, dos esferas en las que el sector de PSE se ha distinguido durante la última Repercusiones en la dotación década. La calidad del diseño y la ejecución de los de personal y los presupuestos proyectos es fundamental para lograr un impacto Aunque se seguirán contratando especialistas en operacional. Se realizará un seguimiento de los indica- política de PSE para trabajar tanto en las esferas dores de la calidad y el desempeño de la cartera básicas —pensiones, empleo, mercados y redes correspondientes a las operaciones y las actividades de protección social— como entre ellas, para de análisis y asesoramiento. El refuerzo de la orien- implementar la estrategia también se necesitará tación a los resultados es un aspecto clave de la personal con una orientación multidisciplinaria y eficacia operacional. Por lo general, la orientación a los diversas competencias, así como profesionales con resultados de las operaciones de PSE ha sido sólida experiencia en el diseño y la gestión de programas en la etapa de evaluación inicial; sin embargo, es de protección social y empleo. En general, las preciso que se mantenga durante toda la operación personas que hoy integran el personal de PSE son y después de ella. El sector de PSE ha estado a la expertos en su esfera de especialización (por ejemplo, vanguardia en materia de aplicación de enfoques de redes de protección social, pensiones o mercados financiamiento basado en los resultados durante los laborales) y son muy requeridos por los clientes. Con últimos 10 años, principalmente en el contexto de todo, a medida que se implemente la estrategia, deberán programas de transferencias condicionadas de desarrollar nuevos conocimientos especializados en tres efectivo91. En los próximos años, es probable que esferas: adopción de enfoques de sistemas en el marco exista una alta demanda de financiamiento basado en de la participación; conocimientos sobre la manera en los resultados por parte de los clientes de PSE, que las carteras de programas se pueden coordinar más Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 59 adecuadamente a través del uso común de subsistemas sectoriales del Banco Mundial brindar importantes administrativos, y armonización de diversos tipos de servicios de asesoramiento a los clientes y elaborar programas entre los mercados laborales, la asistencia productos de conocimientos mundiales. Asimismo, la social y el seguro social. Asimismo, a fin de lograr una Junta Sectorial de Protección Social y Empleo (cuyo mayor convergencia entre las competencias del personal desempeño ha sido reconocido recientemente por el y la visión de sistemas, los equipos de PSE a cargo de IEG como el mejor del Banco Mundial) seguirá las operaciones y las redes deberán profundizar los garantizando el apoyo cruzado de alta frecuencia, con conocimientos especializados sobre aspectos básicos el objeto de velar por la efectiva movilización del de los sistemas de PSE a través de consultas con personal experto (tanto en los grupos regionales como profesionales con experiencia. en la unidad coordinadora de PSE) necesario para que El sector de PSE se seguirá cerciorando de que el los clientes reciban apoyo de la más alta calidad. Las personal esté capacitado adecuadamente tanto en actividades de apoyo cruzado ya ocupan el 15% del las competencias básicas como en las nuevas tiempo del personal —un porcentaje muy superior al esferas, teniendo en cuenta el programa de promedio del 3% para el Banco Mundial— y este nivel difusión de los conocimientos mundiales. El se mantendrá y se incluirá como un indicador del personal seguirá teniendo acceso a los cursos básicos desempeño. Segundo, el sector de PSL garantizará mundiales, que están destinados primordialmente a los que los miembros expertos del personal también se clientes, pero que también serán útiles para capacitar desempeñen como asesores técnicos y operacionales al personal del sector. Se dedicará especial atención a de los miembros más jóvenes o con menos experiencia los miembros del personal con destino en las oficinas en las esferas pertinentes. en los países, y el sector de PSE elaborará un mayor Aunque no se solicita un presupuesto interno número de módulos de capacitación en línea, como el adicional del Banco Mundial para la implementación que ya se imparte en materia de redes de protección de la estrategia, el fondo fiduciario global de RSR social. sería un elemento catalizador fundamental para Para ser eficaz, el sector de PSE también deberá implementar un aspecto clave de la estrategia: el cerciorarse de que el personal especializado, cuyos apoyo a la creación de sistemas (especialmente en miembros poseen los conocimientos necesarios, los países de ingreso bajo) y la difusión de los tenga la movilidad suficiente para atender a todos conocimientos mundiales en la esfera de PSE, los clientes. Para ello, se requieren dos medidas. especialmente el intercambio sur-sur. Este financia- Primero, garantizar que los expertos mundiales del miento no es necesario para las operaciones del Banco Banco Mundial en la esfera de PSE estén a disposición Mundial, pero es crucial para que los países alcancen de todos los clientes. Esta medida se basará en el éxito sus objetivos de PSE, principalmente los países habili- del Equipo de Expertos Mundiales sobre Redes de tados para recibir financiamiento de la AIF, donde las Protección Social (GET), que ha permitido a los líderes limitaciones en materia de espacio fiscal son mayores. El acrecentamiento de la capacidad de recuperación, la equidad y las oportunidades es fundamental para que las personas y las sociedades prosperen en el siglo XXI. La presente estrategia contiene una hoja de ruta que permite al Banco Mundial ayudar a los países clientes a invertir en sus habitantes a través de sistemas eficaces de protección social y empleo que reducen la fragmentación, acrecientan la capacidad de respuesta, garantizan la inclusión y promueven la productividad para todos. Aunque el camino por delante no será fácil, este es un desafío que las naciones del mundo deben afrontar. A través de la presente estrategia, el Banco Mundial procura trazar un curso que lo convierta en un asociado aún más eficaz en esta empresa. 60 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES Referencias Aedo, C. y S. Núñez. 2001. “The Impact of Training Policies in Latin America and the Caribbean: The Case of Programa Joven�. Ciudad de Washington: ILADES/Universidad de Georgetown. Ahmed, Akhter y otros. 2006. “Interim Impact Evaluation of the Conditional Cash Transfer Program in Turkey: A Quantitative Assessment�. 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Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 65 Notas 1. En Etiopía, las transferencias a través del programa Redes de Protección Social Productiva también se han utilizado para impulsar la plantación de árboles y, por tanto, han contribuido a la sostenibilidad ambiental (Andersson, Mekonnen y Stage, 2009). En la República Dominicana, “el impacto del programa en los ingresos fue estadística- mente significativo en el caso de los jóvenes y las mujeres adultas… el impacto estimado del programa en el empleo fue estadísticamente significativo únicamente para las mujeres adultas� (Aedo y Núñez, 2001). 2. Comisión de Crecimiento, 2008. Véanse también los datos concluyentes sobre la manera en que la protección social propicia la transición en Europa oriental, donde los datos demuestran que el gasto en prestaciones de asistencia social facilitó la reestructuración frente a la caída de los salarios reales. Véanse Boeri y Terrell, 2002 y Garibaldi y Brixiova, 1998. 3. La estrategia se asienta en la primera estrategia del Banco Mundial para la protección social y el trabajo (Banco Mundial, 2001) y en las actividades operacionales y analíticas realizadas con éxito durante un decenio. En su marco, se mantienen los objetivos de desarrollo fundamentales de la primera estrategia (mayor seguridad, mayor equidad y buenos empleos) y se aprovecha tanto la experiencia como los datos concluyentes para volver a enmarcar estos objetivos en un contexto operacional más explícito coherente con las nuevas prioridades y circunstancias mundiales, que refleja la práctica del Banco Mundial en materia de PSE a nivel mundial. 4. Esta definición se ajusta a la incluida en la estrategia original para la protección social y el trabajo (Banco Mundial, 2001), en cuyo marco se establece que la protección social consiste en intervenciones públicas: i) para ayudar a las personas, los hogares y las comunidades a gestionar los riesgos de una manera más adecuada y ii) para propor- cionar apoyo a las personas extremadamente pobres. Los tres objetivos relativos a la capacidad de recuperación, la equidad y las oportunidades son equivalentes a lo que los profesionales de la protección social y el empleo denominan generalmente el marco de las “3P�: prevención, protección y promoción; véanse Banco Mundial 2011a, la nota conceptual correspondiente a esta estrategia, y Deveraux y Sabates-Wheeler, 2004. 5. Véase la definición de equidad en el Informe sobre el desarrollo mundial 2006 (Banco Mundial, 2006). 6. Alderman y Yemstov, 2012. 7. Banco Mundial, 2011b. 8. Alatas y otros, 2010. 9. Con respecto a Colombia, en Attanasio y otros, 2008, se demuestra que el programa permitió aumentar los ingresos y el empleo en el caso de los hombres y, especialmente, de las mujeres. Véase también Aedo y Núñez, 2001, para la República Dominicana. 10. Véase, por ejemplo, Banco Mundial, 2010. 11. En materia de trabajo infantil, el Banco Mundial trabaja en colaboración con la OIT y el UNICEF en el proyecto Entendiendo el Trabajo Infantil. Véase http://www.ucw-project.org/. El capítulo 4 de la presente estrategia contiene información detallada sobre las intervenciones de PSE centradas en el género. 12. El Banco Mundial está llevando a cabo un proceso para actualizar y consolidar las políticas de salvaguardias ambientales y sociales. En la actualidad, la manera en que se abordarán las normas laborales en el marco de las políticas de salvaguardias forma parte del diálogo y las consultas en torno a este proceso. 13. Para un relato conmovedor de la manera en que el nuevo enfoque de Etiopía ha permitido salvar vidas, véase el video documental realizado por Mohamed Amin para la campaña “Unidos en la acción�, en http://www.youtube.com/ watch?v=Iri9Y4A5YfI. 14. El término “incorporar en el presupuesto� hace referencia al financiamiento que forma parte del proceso presupuestario nacional e incluye tanto recursos gubernamentales como de los asociados en el desarrollo. 15. Estas transferencias, a través del programa Redes de Protección Social Productiva, también han permitido intensificar la forestación y consiguientemente han contribuido a la sostenibilidad ambiental. Andersson, Mekonnen y Stage, 2009. 16. “El programa de transferencias condicionadas de efectivo en Turquía permitió aumentar en 10,7 puntos porcentuales la matriculación de las niñas en la escuela secundaria. En las zonas rurales, el programa impulsó un aumento total de 16,7 puntos porcentuales en la matriculación de los beneficiarios, especialmente de los niños (22,8 puntos porcentuales), en comparación con los no beneficiarios�. Extractado de Ahmed y otros, 2006. 17. “El impacto del programa en los ingresos fue estadísticamente significativo en el caso de los hombres jóvenes y las mujeres adultas. El número de vecinos más cercanos no incidió en este resultado. Asimismo, el impacto previsto del programa en el empleo solo fue estadísticamente significativo para las mujeres adultas. En este caso, el número de vecinos más cercanos tampoco incidió en el resultado. Por último, las diversas fuentes de información utilizadas para calcular los puntajes de propensión no incidieron en las estimaciones del impacto en los ingresos y el empleo de los grupos con resultados estadísticamente significativos�. Extractado de Aedo y Núñez, 2001. 66 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES 18. Esta definición se ajusta a la incluida en la estrategia original para la protección social y el trabajo (Banco Mundial, 2001), en cuyo marco se establece que la protección social consiste en intervenciones públicas: i) para ayudar a las personas, los hogares y las comunidades a gestionar los riesgos de una manera más adecuada y ii) para proporcionar apoyo a las personas extremadamente pobres. Los tres objetivos relativos a la capacidad de recuperación, la equidad y las oportunidades son equivalentes a lo que los profesionales de la protección social y el empleo denominan generalmente el marco de las “3P�: prevención, protección y promoción; véanse Banco Mundial, 2011a, la nota conceptual correspondiente a esta estrategia, y Deveraux y Sabates-Wheeler, 2004. 19. Véase la definición de equidad en el Informe sobre el desarrollo mundial 2006 (Banco Mundial, 2006). 20. Los principios de equidad relativos a la protección contra la indigencia y la promoción de la igualdad de oportunidades se enuncian en el Informe sobre el desarrollo mundial 2006: Equidad y desarrollo. 21. Esta es una aplicación operacional del marco de gestión del riesgo social, que sentó las bases intelectuales de la primera estrategia para la protección social y el trabajo (véase Holzmann y Jorgensen, 2000). La OIT también utilizó el marco de prevención, protección y promoción: “Hay tres categorías amplias (en seguridad social): medidas de promoción orientadas a mejorar los beneficios, los derechos de intercambio, los ingresos reales y el consumo social; medidas de prevención que procuran, de manera más directa, evitar las privaciones a través de medidas concretas, y medidas de protección (o redes de protección social) cuyo objetivo de garantizar alivio en materia de privaciones es aún más específico� (como se establece en Guhan, 1994). En la literatura académica, véase Sabates-Wheeler y Devereux, 2008. Asimismo, varias instituciones y países, entre ellos la Unión Africana, han adaptado el marco de las 3P. 22. Véase Alderman y Yemtsov, 2012. Documento de antecedentes para esta estrategia. 23. Comisión de Crecimiento (2008): Informe sobre el crecimiento: Estrategias para el crecimiento sostenido y el desarrollo incluyente, disponible en www.growthcommission.org. Véanse también los datos concluyentes sobre la manera en que la protección social propicia la transición en Europa oriental, donde los datos demuestran que el gasto en prestaciones de asistencia social facilitó la reestructuración frente a la caída de los salarios reales. Véanse Tito Boeri y Katherine Terrell (2002). “Institutional Determinants of Labor Reallocation in Transition� (Factores determinantes institucionales de la reasignación laboral en transición). Journal of Economic Perspectives 16 (1, Invierno): 51–76 y Pietro Garibaldi y Zuzana Brixiova (1998). “Labor Market Institutions and Unemployment Dynamics in Transition Economies� (Instituciones del mercado laboral y dinámica del desempleo en las economías en transición). IMF Staff Papers 45(2): 269–308. Washington, DC: FMI. 24. Ibíd. 25. Respecto de la Iniciativa sobre un Nivel Mínimo de Protección Social, véanse el recuadro 2.1, y OIT, 2011a. En OIT, 2005, OCDE, 2009 y UE, 2010, se analizan las vinculaciones con el crecimiento en favor de los pobres; en Yemstov y otros, 2012, se evalúa el rol productivo de la protección social y se incluye un examen de los impactos a nivel micro, intermedio y macro. 26. Véase Banco Mundial (2011e): World Development Report 2013: Jobs—Outline (Informe sobre el desarrollo mundial 2013: Empleos. Resumen) 25 de octubre de 2011, Banco Mundial, Washington, DC. 27. Banco Mundial, 2001b. 28. Salvo indicación en contrario, todas las cifras en dólares están expresadas en dólares de los Estados Unidos. 29. Honorati y otros, 2012. Documento de antecedentes para esta estrategia. 30. Ibíd. 31. Lessons from World Bank Group Responses to past Financial Crises (Lecciones extraídas de las respuestas del Grupo del Banco Mundial frente a las crisis financieras anteriores) (2008), Resumen de evaluación n.º 6 IEG, Grupo del Banco Mundial. 32. Calificaciones de las evaluaciones del IEG, de Business Warehouse. 33. Véase IEG, 2011a. Resumen, página x. 34. Honorati y otros, 2012. Documento de antecedentes para esta estrategia. 35. Véase IEG, 2008. 36. Véanse IEG, 2011a e IEG, 2011b. 37. En el informe Results Readiness (2010) se indica que el 50% de los proyectos de PSE tiene un componente de evaluación del impacto. Este es el porcentaje más alto en el Banco Mundial. 38. En el marco de gestión del riesgo social se señala que la protección social y el empleo tienen por objeto: i) ayudar a las personas, los hogares y las comunidades a gestionar los riesgos de una manera más adecuada y ii) proporcionar apoyo a las personas extremadamente pobres (Holzmann y Jorgensen, 2000). 39. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, 2011. 40. Mitchell y van Aalst, 2011. 41. Véanse, por ejemplo, los datos del Centro de Investigación sobre la Epidemiología de los Desastres (www.cred.be) y el cuadro 1 en Hale, Razin y Tong, 2008. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 67 42. Un nuevo mundo, un nuevo Grupo del Banco Mundial: I) Orientaciones para el período posterior a la crisis, presentado al Comité para el Desarrollo el 20 de abril de 2010. 43. Véase, por ejemplo, Hoja informativa: La Iniciativa del Piso de Protección Social de las Naciones Unidas. Julio 11-08-2010 disponible en http://www.ilo.org 44. Los programas innovadores fuera de la esfera de protección social incluyen el seguro frente a inclemencias meteorológicas que brinda protección a los agricultores (India) o activa desembolsos iniciales y eficaces a los gobiernos locales y las comunidades (Etiopía). 45. En la Conferencia Internacional del Trabajo, que tuvo lugar en junio de 2011, se solicitó a los países miembros adoptar una estrategia bidimensional para ampliar la cobertura de protección social y crear sistemas de protección social coordinados e integrales, así como asignar prioridad en el marco de esa estrategia a la implementación de niveles mínimos de protección social en el ámbito nacional. 46. Esta sección se basa en Robalino, Walker y Rawlings, 2012. Documento de antecedentes para esta estrategia. 47. Para un relato conmovedor de la manera en que el nuevo enfoque de Etiopía ha permitido salvar vidas, véase el video documental realizado por Mohamed Amin para la campaña “Unidos en la acción�, en http://www.youtube.com/ watch?v=Iri9Y4A5YfI. 48. Datos de encuestas de hogares, Atlas de Protección Social. 49. Banco Mundial, 2011a. 50. Banco Mundial, 2011a. 51. Bruni y otros, 2010. 52. Strauss y Thomas, 2008. 53. Goldstein, 1999. 54. Según la base de datos sobre pensiones del Banco Mundial que abarca 78 países de ingreso bajo, había unos 100 millones de contribuyentes en una fuerza laboral de casi 900 millones, o alrededor del 11%. 55. Véase Chawla, Betcherman y Banerji, 2007. 56. Chen y Ravallion, 2010. 57. Véase IEG (2011). 58. Véase Marzo y Mori, 2012. Documento de antecedentes para esta estrategia. 59. Véase, por ejemplo, Heckman, 2008. 60. Friedman y Sturdy en Alderman y otros, 2011 61. Baird, Friedman y Schady, 2010. 62. Giles y Satriawan, 2010. 63. Waters y Pradhan 2003. 64. Véase Banco Mundial (2010b). 65. Véase Almeida, Bernstein y Robalino (de próxima aparición). 66. La estrategia se asienta en la primera estrategia del Banco Mundial para la protección social y el trabajo (Banco Mundial, 2001) y en las actividades operacionales y analíticas realizadas con éxito durante un decenio. En su marco, se mantienen los objetivos de desarrollo fundamentales de la primera estrategia (mayor seguridad, mayor equidad y buenos empleos) y se aprovecha tanto la experiencia como los datos concluyentes para volver a enmarcar estos objetivos en un contexto operacional más explícito coherente con las nuevas prioridades y circunstancias mundiales, que refleja la práctica del Banco Mundial en materia de PSE a nivel mundial. 67. Para obtener más información, véase Almeida y otros, 2012. Documento de antecedentes para esta estrategia. 68. Estas conclusiones y recomendaciones se desarrollan más ampliamente en la estrategia de protección social en �frica (Banco Mundial, 2012) y en el documento de antecedentes Social Protection in Low-income Countries (LICs) and Fragile Situations: Challenges and Future Directions (La protección social en los países de ingreso bajo y situaciones de fragilidad: Desafíos y orientaciones para el futuro) (Andrews y otros, 2012) 69. Véase Alatas y otros, 2010, para conocer una interesante evaluación experimental de diversos tipos de selección, realizada en Indonesia, que demostró que el uso de la selección basada en la comunidad tuvo menos éxito que el mecanismo de selección indirecta para identificar los ingresos de los pobres, pero produjo mayor satisfacción. Para explicar esta diferencia, los autores infieren que la comunidad tiene una concepción de la pobreza diferente a la que se basa exclusivamente en el consumo per cápita. 70. The Economist, 14 de enero de 2012, esta publicación contiene dos artículos sobre el sistema de identificación biométrica en India. 71. Desarrollado por Andrew Mason, a partir de Haddad, Hoddinott y Alderman, 1997; Banco Mundial, 2001a; James, Cox-Edwards y Wong, 2008. 72. Véanse, por ejemplo, Duflo 2003, y Baird, McIntosh y Ozler, 2010. 68 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES 73. Véase Grosh y otros, 2008. 74. Véase FAO, 2010. 75. Las investigaciones también demuestran que una reducción significativa de las normas puede aumentar el número de empresas y empleos asalariados (véanse Bruhn, 2011, y Klapper y Love, 2010). Todavía existen importantes interrogantes respecto de la manera en que las diversas normas e intervenciones en materia de políticas inciden en la competencia (por ejemplo, consejos de defensa de la competencia, legislación antimonopolio) y, en última instancia, en el empleo. (Hallward-Drieimier y Pritchett, 2010). 76. En los programas Jóvenes se pone el acento en la formación laboral impulsada por la demanda, y se celebran acuerdos previos con el sector privado para garantizar que este proporcionará pasantías a los graduados. El programa financia los salarios durante las pasantías. 77. El programa, que no está focalizado específicamente en los habitantes desfavorecidos, proporciona a los beneficiarios un estipendio equivalente al salario mínimo mientras que las empresas del sector privado imparten la capacitación, proporcionan pasantías (durante un mínimo de tres meses) y cubren los costos de la capacitación. Más importante aún, para participar en el programa, las empresas privadas deben acceder a retener, como mínimo, a un 70% de los pasantes durante un año (Ibarraran y Rosas, 2009). 78. Para un examen detallado de los programas y un análisis más exhaustivo de las distintas cuestiones, véase Almeida y otros, 2012, un documento de antecedentes para esta estrategia. Para un análisis reciente de la manera en que se utilizan los subsidios salariales en Túnez, véase Robalino y otros, 2011. 79. Algunos de estos y otros programas (como los mecanismos de reparto del trabajo) también se han utilizado para proteger el empleo durante una recesión. Su utilización, sin embargo, es más controvertida. Otras intervenciones eficaces para ayudar temporalmente a las empresas en dificultad pueden incluir el crédito y el acceso a licitaciones públicas. 80. Véase el marco STEP, como se describe en Banco Mundial, 2010b. 81. El material de este recuadro fue elaborado por Hideki Mori. 82. El apoyo destinado al seguimiento no debe estar limitado a los homólogos de los clientes directamente responsables de la protección social y el empleo. Como se señaló en el informe sobre redes de protección social, publicado por el IEG en 2011, también es necesario el apoyo destinado a fortalecer la capacidad estadística central para recabar datos anuales armonizados sobre el gasto y la cobertura en los programas de PSE, así como para realizar un seguimiento del nivel de pobreza y el nivel de vida, especialmente en el largo plazo y en los países de ingreso bajo y los Estados frágiles. 83. Véase Basset y otros, 2012. 84. El término “incorporar en el presupuesto� hace referencia al financiamiento que forma parte del proceso presupuestario nacional e incluye tanto recursos gubernamentales como de los asociados en el desarrollo. 85. Por ejemplo, el Programa de Seguro y Financiamiento de Riesgos de Desastres del Banco Mundial, en la FPD, colabora con los países a los efectos de incrementar su capacidad para dar una respuesta financiera después de un desastre y reducir la carga económica y fiscal de los desastres naturales. Este programa se asienta en un enfoque para aumentar la capacidad de recuperación financiera de los países frente a desastres naturales, que consta de cuatro pilares: financiamiento para riesgo soberano de desastres, seguro de la propiedad contra riesgos de catástrofes, seguro agrícola y microseguro contra desastres. 86. Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias/Organismo Central de Estadísticas, 2009. 87. Para obtener información detallada sobre las asociaciones y sobre los productos y actividades, visite www.gpye.org. 88. La plataforma de conocimientos sobre empleo se creó a mediados de 2011 y comenzará a funcionar en línea en enero de 2012. Su objetivo es movilizar un enfoque multisectorial (la HDN, la PREM y la FPD) del programa de empleo. Con ese fin, se forjan asociaciones que reúnen a autoridades normativas, investigadores, el sector privado, sindicatos y la comunidad del desarrollo para difundir las lecciones aprendidas y las prácticas óptimas y para crear nuevas formas de abordar el desafío de ampliar las oportunidades de empleo. Los asociados incluyen a IZA, LACEA, IDRC, McKinsey, Fedesarrollo, AERC y otros. 89. Financiado por Austria, Alemania, Corea, Noruega y Suiza. 90. El seguimiento de los indicadores del nivel 1 y el nivel 2 se lleva a cabo por países de ingreso bajo y países de ingreso mediano, y por género cuando se dispone de datos. 91. Véanse Rawlings y otros, 2011 y Honorati y otros, 2011. Estr ategia del Banco Mundial par a l a protección social y el tr aba jo 69 70 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES BANCO MUNDIAL 4 CAPACIDAD DE RECUPER ACIÓN, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES