SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE DOCUMENT DE TRAVAIL Le système éducdtif béninois Performdnce et espdces d'dméliordtion pour Id politi ue éducdtive 23652 *; _F -! r January 2002 i 4 , ..+- v_,~~~~~~~~~~~ ',~ ~ ,-e^ ,<^, Autres titres dans cette série Dynamic Risk Management and the Poor-Developing a Social Protection Strategy for Africa Engaging with Adults-The Case for Increased Support to Adult Basic Education in Sub-Saharan Africa Inclure les adultes - Pour un appui à l'éducation de base des adultes en Afrique subsaharienne Enhancing Human Development in the HIPC/PRSP Context-Progress in the Africa Region during 2000 Early Childhood Development in Africa-Can We Do More for Less? A Look at the Impact and Implications of Preschools in Cape Verde and Guinea Le développement de la petite enfance en Afrique - Peut-on faire plus avec moins? Impact et implications des centres préscolaires au Cap-Vert et en Guinée AIDS, Poverty Reduction and Debt Relief-A Toolkit for Mainstreaming HIV/AIDS Programs into Development Instruments Systemic Shocks and Social Protection-Role and Effectiveness of Public Works Programs Social Protection of Africa's Orphans and Vulnerable Children-Issues and Good Practice Program Options Can Africa Reach the International Targets for Human Development? An Assessment of Progress towards the Targets of the 1998 Second Tokyo International Conference on African Development (TICAD Il) Education and Training in Madagascar-Towards a Policy Agenda for Economic Growth and Poverty Reduction A Summary Education et Formation à Madagascar - Vers une politique nouvelle pour la croissance économique et la réduction de la pauvreté Un résumé Issues in Child Labor in Africa Community Support for Basic Education in Sub-Saharan Africa Le système éducatif mauritanien - Eléments d'analyse pour instruire des politiques nouvelles Deux études pour la scolarisation primaire universelle dans les pays du Sahel en 2015 Série Développement Humain de la Région Afrique Document de travail Le système éducatif béninois Performance et espaces d'amélioration pour la politique éducative Région Afrique Banque mondiale SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE © Janvier 2002 Département du développement humain Région Afrique Banque mondiale Les opinions et conclusions exprimées dans ce rapport n'engagent que leurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement les opinions de la Banque Mondiale ou des institutions qui lui sont affiliées. Maquette de couverture: Tomoko Hirata. Photo de couverture par Curt Carmemark avec la permission de la bibliothèque photographique de la Banque mondiale. LE SYSTÈNME ÉDUCATIF BÉNINOIS Table de Matières Avant-propos v Foreword viii Eléments de synthèse de l'étude 1 Les scolarisations; acquis et défis à relever 1 Quelques arbitrages susceptibles d'être reconsidérés 3 Quelles ressources pour le système éducatif ? 5 Améliorer la gestion du système 5 The Benin education system: A summary 7 Enrollments: Achievements and challenges 7 Some trade-offs to be reconsidered 9 Public education spending il Improving system management 12 1 Le cadre macro-économique 15 Introduction 15 La dimension démographique 16 La dimension économique et budgétaire 16 Les perspectives macro-économiques et budgétaires 19 2 Analyse globale des scolarisations 21 Analyse globale des scolarisations et de leur évolution 21 Les effectifs scolarisés selon le type et le niveau d'enseignement 21 Mise en regard avec les populations scolarisables; taux bruts de scolarisation 22 Mesure agrégée de la couverture quantitative globale du système et première approche de l'efficience de la ressource publique 24 Analyse de la couverture effective du système par l'estimation du profil de scolarisation 26 Facteurs d'offre et de demande dans l'explication de la faiblesse de la rétention des élèves dans l'enseignement primaire béninois 30 3 Les coûts et le financement du système 36 Perspective de mesure globale des ressources mobilisées pour le secteur de l'éducation 36 Les dotations et dépenses budgétaires du Ministère de l'éducation nationale 36 Consolidation de la contribution des différents acteurs aufinancement du secteur 40 La distribution des dépenses par niveaux et types d'enseignement 41 Calcul des coûts unitaires sur la base des valeurs agrégées 42 Estimation micro des coûts unitaires et identification des facteurs agissant sur leur niveau des coûts 44 Un regard plus normatif sur quelques arbitrages important pour la politique éducative 49 4 L'efficacité interne et la qualité de l'école béninoise 52 Introduction 52 L'efficacité interne dans les flux d'élèves en cours de cycle 53 Quelques indications sur les facteurs associés à la qualité des apprentissages dans le primaire 56 5 Eléments d'efficacité externe 60 Introduction 60 Le contexte de l'emploi au Bénin et les demandes à satisfaire 61 Répondre aux demandes du secteur informel de l'économie 62 Répondre aux demandes en capital humain du secteur moderne 63 Quelles priorités ? Eléments de réflexion pour une nouvelle stratégie sectorielle 64 6 Equité et disparités au sein du système d'enseignement 65 Les disparités de scolarisation selon le sexe et le milieu géographique 65 La distribution des ressources publiques scolaires au sein d'une génération 69 7 De la gestion du système d'enseignement 73 Analyse de l'allocation de personnels aux divers établissements scolaires 73 Analyse pour l'enseignement primaire; enseignants et élèves 73 Analyse pour l'enseignement secondaire 78 La gestion pédagogique du système au niveau primaire 80 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS V Avant-propos _ ette étude fait partie d'une série de Rap- dans le contexte de l'initiative pour les Pays Pau- « ports d'Etat sur les Systèmes Educatifs vres Très Endettés (PPTE). De manière comparable, Nationaux (RESEN) qui sont préparés par la les Gouvernements ont aussi invariablement consi- Banque Mondiale en collaboration avec des équipes déré l'éducation comme un secteur prioritaire dans nationales dans un certain nombre de pays d'Afri- leur Document Stratégique de Réduction de la Pau- que sub-saharienne. L'objectif immédiat de ces étu- vreté (DSRP). des est de constituer ou de conforter la base de con- Deux objectifs spécifiques ressortent alors: naissances pour le développement des politiques 1) s'assurer que tous les enfants reçoivent un ensei- éducatives nationales. De façon plus large, le RE- gnement de base de qualité convenable, et 2) s'assu- SEN constitue un point de départ intéressant pour rer qu'au-delà de l'enseignement de base, la produc- engager le dialogue avec diverses audiences concer- tion de diplômés, tant en quantité qu'en qualité est nées par la politique éducative et pour aboutir à une raisonnablement en ligne avec les demandes de vision partagée du futur. Ces processus ont acquis l'économie en travailleurs qualifiés. Pour réaliser ces une importance croissante au moment où les gou- objectifs, il est possible que des ressources addition- vernements renouvellent leur engagement pour la nelles, tant d'origine nationale qu'internationale, réduction de la pauvreté et où la communauté inter- soient nécessaires dans de nombreux pays. Dans nationale s'engage à fournir l'assistance financière tous les pays par contre, une question d'une impor- nécessaire. tance tout aussi grande est celle de faire en sorte que Dans cette nouvelle dynamique de l'aide interna- les ressources soient utilisées de manière efficace et tionale, la Banque Mondiale a défini comme étant sa équitable. Les données de fait disponibles suggèrent mission principale celle d'aider les Gouvernements que, dans de nombreux pays d'Afrique sub- à lutter contre la pauvreté. Dans la pratique, la stra- saharienne, des progrès substantiels sur ce dernier tégie s'articule selon une double perspective: d'une point soient possibles. part aider les pays à accélérer le rythme de leur Certains pays ont certes déjà commencé à mettre croissance économique, d'autre part les aider à met- en oeuvre des reformes visant à améliorer la perfor- tre en place les mesures permettant de promouvoir mance de leur système éducatif. Au cours de la der- une distribution plus équitable des fruits de la crois- nière décennie, des politiques ont été mises en place sance. Le développement humain, en particulier pour améliorer la couverture des systèmes en utili- dans la dimension des investissements en éduca- sant mieux les enseignants et les équipements via tion et en formation, joue un rôle central dans ces les groupements d'élèves en doubles flux ou en deux processus. Le fait que l'éducation soit en cours multiples. Beaucoup reste à faire, en particu- bonne place dans les programmes mis en oeuvre lier pour traiter les contraintes structurelles qui Vi SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE pèsent sur le développement des systèmes. Les dé- atteint les différentes classes de l'échelle scolaire. fis concernent notamment la définition d'une répar- Cette approche plus détaillée a permis de mieux tition souhaitable des responsabilités entre le sec- mesurer les disparités de scolarisation selon le sexe, teur public et privé dans le financement des services l'origine géographique ou le niveau de revenu, ainsi éducatifs d'une part, entre le niveau central et les qu'à en identifier les sources. Une quatrième carac- échelons décentralisés jusqu'au niveau des écoles téristique des RESEN est l'usage des données indi- de l'autre; ils concernent aussi la fixation d'un viduelles d'écoles, notamment pour examiner les niveau approprié de rémunération des enseignants. possibilités que les segments pauvres de la popula- Des reformes dans ces domaines sont essentielles tion ne soient pas défavorisés sur le plan des condi- pour améliorer la qualité des produits de l'école, tions d'études de leurs enfants. Enfin, le RESEN fait qui sont eux-mêmes des éléments cruciaux pour les usage aussi souvent qu'il est possible de données progrès vers les objectifs de l'Education Pour Tous. sur les apprentissages des élèves, d'une part pour Pour identifier les mesures qui seraient appro- évaluer la performance des systèmes éducatifs, priées pour traiter ces questions structurelles, une mais aussi, d'autre part, pour identifier les mesures première étape consiste à constituer une solide base qui seraient coût-efficaces pour les améliorer. de connaissances qui soit spécifique du cas de Concernant maintenant le processus de prépara- chaque pays et qui permettrait d'identifier les tion du RESEN, une caractéristique importante est faiblesses de chacun des systèmes d'enseignement. qu'il est le produit d'un partenariat entre la Banque Dans un grand nombre de pays d'Afrique sub- Mondiale et les équipes nationales des différents saharienne cependant, les connaissances de base de- pays. Parce que la participation à la production des meurent éparses, renvoyant ainsi à l'insuffisance du analyses est essentielle pour développer une com- travail analytique au cours de la dernière décennie. préhension profonde des questions de politique Dans la perspective de ré-établir une base analyti- éducative, une dimension essentielle du processus que factuelle solide, la Banque Mondiale a initié la de production du RESEN est de contribuer à la for- préparation de RESENs, en mettant en oeuvre un mation des participants et au développement des format standard permettant de consolider les infor- capacités institutionnelles des pays. Il est important mations disponibles dans une manière qui soit per- de noter que les RESENs sont des documents de tinente dans une perspective de politique éducative. diagnostic qui cherchent à identifier les questions Deux éléments caractérisent la production d'un de politique éducative, plutôt que de donner les RESEN; l'un concerne son contenu et les techniques réponses ou faire des recommandations. Le proces- mobilisées, l'autre la manière avec laquelle il est sus de préparation des décisions de politique édu- réalisé. Sur le plan du contenu, cinq aspects peu- cative est alors conduit par des équipes nationales, vent être mentionnés. En premier lieu, compte tenu et la disponibilité du RESEN constitue une bonne de l'importance de cette dimension dans le contexte base pour disséminer les résultats et stimuler un PPTE et DSRP, le RESEN porte une attention parti- dialogue national large sur les directions à suivre. culière aux questions d'équité tant dans les scolari- Le document sert aussi de base de préparation d'un sations que dans la distribution des ressources plan rationnel et justifié pour le développement du publiques dans le secteur. En second lieu, l'analyse secteur, ainsi qu'à la définition du programme de fait usage aussi bien des données administratives dépenses publiques à moyen terme. classiques que de celles d'enquêtes de ménages; cet- Ces processus sont en cours dans le contexte te approche contribue grandement à améliorer la béninois. Les équipes nationales ont utilisé le cohérence et la robustesse des résultats statistiques RESEN dans le dialogue de politique éducative au obtenus. En troisième lieu, le RESEN cible de façon sein du pays, comme pour définir le plan décennal particulière les produits du système en allant de développement du secteur, élément de la straté- audelà des indicateurs habituels des taux de scola- gie plus globale du pays pour la réduction de la risation; ainsi, on cherche à identifier les profils de pauvreté. Du point de vue de la Banque Mondiale, scolarisation qui mesurent la proportion d'une le document facilite les discussions en cours pour la classe d'age qui entre en première année d'études et préparation du projet d'appui budgétaire. LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS Vii La publication du RESEN pour le Bénin vise à sés dans le dépassement des contraintes qui, dans le institutionnaliser notre connaissance collective sur système scolaire, limitent la réduction de la pau- le système d'éducation du pays et la nature des vreté dans le pays. défis auxquels il est confronté, ainsi qu'à partager cette connaissance de manière aussi large que pos- Birger Fredriksen sible. C'est mon espoir qu'au fur et à mesure que Conseiller spécial pour l'éducation des connaissances nouvelles seront produites, le Région Afrique RESEN sera mis à jour pour suivre les progrès réali- Banque Mondiale Ce rapport est le fruit des efforts conjoints d'une équipe comprenant des officiels du ministère de l'Education nationale du Bénin, notamment MIMI. Joseph Ahahanzo et Hyacinthe Gbaye, ainsi que, sur financements complémentaires de l'USAID et du projet de la Banque mondiale, des consultants natio- naux (M. Fulbert Gero Amoussouga) et internationaux (MM. Serge Cuenin et Ramahatra Rakotoma- lala). Sur les questions concernant la Banque mondiale, le rapport a bénéficié des contributions de MM. Makha Ndao, Ousmane Diagana et Midou Ibrahima, membres de l'équipe responsable du secteur pour le Bénin. M. Alain Mingat, économiste principal pour l'éducation dans le cadre de l'initiative de la réduction de la dette (région Afrique), a apporté un appui technique d'ensemble et assuré la coordi- nation et la production du rapport. Nous aimerions aussi remercier le Fond Norvégien pour l'Education pour avoir fourni les fonds nécessaire pour cette étude et la publication. Viii SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Foreword his study is part of a series of education Two specific goals in education stand out: ensur- T country status reports (CSRs) that are being ing that all children receive basic schooling of ade- prepared by World Bank staff in collabora- quate quality; and managing the production of tion with national teams from various Sub-Saharan graduates at post-basic levels, in terms of quantity countries. The immediate objective is to enhance the and skill level and mix, to match the demand for knowledge base for policy development in the edu- skilled labor. To fulfill these objectives, an infusion cation sector. More broadly, CSRs create a basis for of resources, from both domestic and international engaging a diverse audience in dialogue on educa- sources, may well be needed in a number of coun- tion sector policies and for developing a shared tries. In all countries, however, an equally impor- vision for the future. These processes have become tant issue is to ensure that currently available increasingly important as governments renew their resources are used efficiently and equitably. The commitment to reduce poverty, and the interna- evidence suggests that in many Sub-Saharan coun- tional donor community pledge to provide the tries, substantial scope for progress exists in this needed financial assistance. regard. Some countries have indeed already In this new dynamic of international develop- embarked on reforms for improving the perform- ment assistance, the World Bank has oriented its ance of their education systems. In the 1990s, for corporate mission toward supporting govemments example, policies to encourage more effective use of in the fight against poverty, making the task its teachers through multi-grade teaching and double- defining priority. In practice the strategy is articu- shifting were put in place to boost coverage. More lated through a two-prong approach: support for remains to be done, particularly to tackle the struc- policies that accelerate economic growth combined tural constraints that encumber the education with explicit measures to promote a more equitable system. The challenges include defining an appro- distribution of the benefits from growth. Human priate division of responsibility between the public development, especially through investments in and private sectors for financing and delivering education, plays a central role in both processes. education services, setting sustainable levels of This fact receives recognition in the emphasis teacher remuneration, and creating institutional placed on education in the debt relief arrangements arrangements for effective system management. under the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Reform in these areas are key to improving the Initiative. Governments have also invariably quality of learning outcomes, which in turn will be treated education as a priority sector in their crucial for progress toward the Education for All Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs). targets. LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS ix In order to identify appropriate measures ship between the World Bank and national teams address the structural issues, a first step is to from the various countries. Because participation in develop a country-specific knowledge base that the analytical work is essential for developing a sheds light on the key weaknesses in the education deep understanding of policy issues, an integral system. In a large number of Sub-Saharan countries, part of the process for preparing a CSR involves however, that knowledge base remains sparse, training and capacity building where these are reflecting the systematic neglect of analytical work needed. It is important to note that CSRs are diag- in the past. In order to re-capitalize it, the World nostic documents whose purpose is to help identify Bank has initiated the preparation of CSRs, using a the policy questions rather than to offer solutions standard format to consolidate the available infor- and make recommendations. The process of policy mation in a policy-relevant manner. development is more appropriately led by the Two features characterize the CSRs, one pertain- national team, and the availability of a CSR pro- ing to its technical content, the other to the process vides a good basis for disseminating the findings by which it is accomplished. With regard to content, and stimulating a broad national dialogue on the five aspects are worth mentioning. First the CSRs way forward. The document also serves as a basis pay close attention to issues of equity and the dis- for preparing a rational and defensible plan for tribution of public resources for education, given sector development that informs the country's, the importance of these topics in the HIPC and medium-term budget planning exercise. These PRSP context. Second, the analysis relies on com- processes are already well underway in the Beni- monly available administrative data as well as nese context. The national team has used the CSR household surveys, an approach that has helped to extensively for policy dialogue within the country, improve the consistency and robustness of the sta- and to design a ten-year sector development plan as tistical results. Third, the CSRs put a sharper focus part of the country's poverty reduction strategy. For on outcomes by emphasizing indicators beyond the the World Bank's part, the document is helping to usual gross and net enrollment ratios. In particular, facilitate ongoing discussions on the proposed it documents the schooling careers of children as design of a new budget support credit. reflected in the shares of the population that enters The publication of the CSR for Benin is intended grade 1 and attains the various grades in the educa- to institutionalize our collective knowledge about tional ladder. The more detailed approach has the country's education sector and the nature of the helped to sharpen the socioeconomic, gender and policy challenges, and to share that knowledge as geographical disparities in schooling, as well as widely as possible. It is my hope that as new knowl- clarified the sources of the disparities. A fourth dis- edge emerges in the course of implementing the tinguishing feature of the CSRs is the use of school- country's poverty reduction strategy, the CSR level data to assess the scope for improving service would be updated to track progress in overcoming delivery to the poor. Finally, the CSRs also make use the constraints in the education sector that currently of data on student learning-where they are avail- impede poverty reduction in Benin. able-to gauge the education system's performance in this important domain, and to identify cost-effec- Birger Fredriksen tive measures for progress. Senior Education Advisor Regarding the process for preparing the CSRs, Africa Region the main feature is that it is a product of a partner- The World Bank X SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE This report was jointly produced by officials from Benin's Ministry of Education, most notably Joseph Ahahanzo and Hyacinthe Gbaye, and national and international consultants (Fulbert Gero Amoussouga, Serge Cuenin and Ramahatra Rakotomalala) funded by USAID and a World Bank project. This report also benefited greatly from contributions from Makha Ndao, Ousmane Diagana and Midou Ibrahima, all members of the World Bank team responsible for the education sector in Benin. Alain Mingat, principal economist for education in the Africa Region Human Development HIPC team, provided technical support and managed the coordination and production of the report. We would like to thank the Norwegian Education Trustfund for providing the necessary funds for this study and its publication. Le système éducatif béninois Performance et espaces d'amélioration pour la politique éducative Série Développement Humain de la Région Afrique Document de travail Eléments de synthèse de l'étude _ e rapport se présente, dans la perspective de par le privé doit être perçu comme un indicateur: m l'initiative de réduction de la dette (PPTE) et des contraintes (en quantité et en qualité) de l'offre - de réduction de la pauvreté (CSRP), comme scolaire dans le secteur public, mais aussi de l'exis- une contribution à la préparation de la stratégie du tence, dans une partie de la population, d'une pays pour son système éducatif. Il pourra contri- demande solvable pour des services éducatifs (les buer aussi à la réflexion sur le programme décennal établissements privés ne reçoivent aucune subven- de développement du système éducatif et alimenter tion de l'Etat). la préparation du budget de programme en ce qui Toutefois, pour réelles qu'elles soient, ces évolu- concerne le secteur de l'éducation. tions positives ne doivent pas être interprétées comme des signes de l'inutilité d'envisager des pro- Les scolarisations ; acquis et défis à relever grès. Nous examinerons plus loin la question de la qualité et, au-delà de l'usage du TBS, étudierons L'examen des scolarisations sur la base des taux d'abord les scolarisations effectives à l'aide des pro- bruts de scolarisation permet de constater les pro- fils qui décrivent les chances des individus d'une grès réalisés par le pays à tous les niveaux du sys- classe d'âge d'avoir accès aux différents stades de tème éducatif. Pour le primaire, le TBS était de quel- scolarisation des différents cycles du système. Sur que 50 % en 1970 et de 68 % en 1980 et, si les progrès ce plan, la réalité est plus dure: si en effet 87 % ont été moins sensibles durant la décennie 80 (on d'une classe d'âge ont accès au CI, 40 % seulement estime à 71 % la valeur de l'indicateur en 1992), la accèderont au CM2, dernière année de scolarisation couverture quantitative du primaire renoue ensuite du primaire; c'est dire que la rétention en cours de avec la croissance puisque le taux est estimé à 81 % primaire s'avère très mauvaise. en 1999. Des progrès ont aussi été enregistrés dans le secondaire où le TBS, qui se situait autour de 12 % d'enfants accédant à un niveau % en 1992, atteignait le chiffre de 19 % en 1999 (26 % 100 dans le premier cycle et 8 % dans le second). Dans 90 80 le supérieur enfin, on comptait 200 étudiants pour 70 100.000 habitants en 1992 et 350 en 1999. 60 50 Ces évolutions positives de la couverture quanti- 40 30- tative du système résultent à fois des progrès dans 20 - le secteur public de l'enseignement et d'un dévelop- 10 pement très tonique du privé à tous les niveaux du o & > c s' 0 4 0 4 t système, de la maternelle au supérieur. Ce rôle joué 2 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Ce graphique, qui illustre bien la mauvaise réten- qui termine le primaire s'inscrit dans une fourchette tion dans le primaire, vaut pour en fait pour chacun qui va de 70 % chez les garçons urbains à un pauvre des cycles d'enseignement. En fait, dans le système, 14 % chez les filles rurales (47 % chez les filles urbai- l'essentiel de la régulation des flux d'élèves ne nes et 39 % chez les garçons ruraux). On voit le che- résulte pas d'une transition positive et organisée min qui reste à parcourir et l'objectif pertinent à viser entre cycles, mais d'une certaine manière par quand on sait que ceux qui n'ont pas validé au moins défaut: par les abandons au cours des différents cinq années d'un enseignement de qualité raisonna- cycles d'enseignement. ble ont de fortes chances de devenir des adultes Cette structure des flux d'élèves, associée à la analphabètes. grande fréquence des redoublements (25 % dans le Face à ces défis, la question évidente est celle des primaire, 22 % en premier cycle secondaire, 20 % stratégies (possibles) à adopter. Les analyses effec- dans le second et 30 % dans les premières années de tuées dans cette optique suggèrent quelques pistes: a) l'enseignement supérieur), entraîne une relative fai- on a constaté que 24 % des élèves sont scolarisés dans blesse de l'efficacité dans l'usage des ressources une école qui n'offre pas la possibilité de continuer lo- publiques pour l'éducation: les estimations abou- calement l'éducation jusqu'à la dernière classe du pri- tissent en effet à 54 % dans le primaire, 68 % dans le maire. Une politique d'offre peut répondre à ce premier cycle secondaire et 74 % dans le second. besoin (construction éventuelle de salles de classe et Cette mauvaise rétention dans le système n'en- recrutement de maîtres si nécessaire, sans oublier traîne pas seulement la faible efficacité dans l'usage d'explorer les possibilités de l'enseignement multi- des crédits publics, mais aussi de très grosses difficul- grade) ; b) la grande fréquence des redoublements, il tés en matière d'équité, car ces élèves qui abandon- faut le souligner, porte une part de responsabilité nent précocement leurs études (ou qui n'y ont pas dans le découragement des élèves; on estime que, si accès) ne se recrutent pas au hasard dans la popula- le taux de redoublement était ramené de 25 à 10 %, le tion. Pour ce qui est du CI, on peut considérer que taux de rétention pourrait s'améliorer de 12 % l'accès est à peu près universel en zone urbaine alors (l'impact serait plus fort encore pour les filles). que, dans les zones rurales, le taux d'accès est estimé Ces deux mesures sont importantes et devraient à quelque 86 % pour les garçons et 64 % seulement sans aucun doute être étudiées. Mais, classiques du pour les filles. Nous venons de noter que la rétention côté de l'offre, elles ne seront pas suffisantes car les entre le CI et le CM2 est en général faible (45 %), mais estimations du rapport précisent qu'elles ne permet- si elle est de 60 % pour les garçons urbains, elle n'est traient d'atteindre qu'un taux de rétention de l'ordre plus que de 22 % pour les filles rurales. de 64 % - ce qui est évidemment bien mieux que les Au total, en combinant les disparités dans l'accès 45 % actuels, mais encore très insuffisant. Sans fournir et les disparités dans la rétention en cours de cycle d'indications précises, le rapport suggère deux primaire, on aboutit à une situation de forte hétérogé- pistes: la première est celle des frais d'écolage, une néité entre groupes: la proportion de la classe d'âge pratique fort commune qui peut conduire à une ré- duction de la demande de scolarisation (il faudra examiner de près l'impact de leur sup- % d'élèves accédant à un niveau pression récente - pour les filles - accompa- gnée d'une compensation du manque à 120% >< .1| gagner des écoles, mesure prise dans le cadre 110% 06% , G. Rw.- PPTE à la rentrée); la seconde piste est celle de 100% F. -X---FE Rw. 90% -5%- -X T. Rw l'éventuelle opportunité de travailler davan- --G. U&b 80% - -0X7S- F . l tage avec les communautés afin de trouver les 70% -3 - Ur 50% . Ur aménagements locaux de l'école qui permet- 40% - traient à la fois de respecter les impératifs d'un 20% I enseignement national commun et de répon- 10% 2 dre aux demandes des familles. 0% C ci Ci' CEl CE2 CMl CM2 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 3 Quelques arbitrages susceptibles d'être assez clairement que les choix implicites sont carac- reconsidérés téristiques d'un arbitrage entre quantité et qualité assez éloigné de l'optimum. En effet, au cours de la Dans la perspective de réduction de la pauvreté, la dernière décennie, les effectifs scolarisés ont presque stratégie du secteur ne peut que se situer dans l'arti- doublé sans que les ressources publiques suivent le culation des deux problématiques suivantes: a) or- mouvement (le coût unitaire a pratiquement été ganiser le système éducatif de manière à favoriser la divisé par 2 entre 1992 et 1999) en raison de l'ajuste- croissance économique (qui.est à moyen terme, on ment structurel assez sévère auquel le pays a été le sait, le principal facteur de réduction de la pau- contraint. L'idée est sans doute, pour l'avenir, de res- vreté) ; b) cibler des actions permettant aux plus taurer un meilleur arbitrage quantité-qualité a) en démunis de profiter progressivement des nouvelles contrôlant beaucoup mieux les effectifs (et en créant opportunités, issues de la croissance, de sortir de la des mécanismes adaptés à la régulation du système pauvreté. Par ailleurs, et c'est une donnée fonda- en fonction des demandes effective du marché du mentale, le Bénin est et restera pour les 20 années à travail) et b) en mettant en place des conditions venir, dans une économie duale où le secteur agri- d'enseignement plus favorables. cole et informel, qui emploie la grande majorité des Il n'est guère concevable que cette régulation actifs, côtoie un secteur moderne, plus productif et quantitative continue de se faire principalement à certes en pleine croissance, mais qui n'emploie l'entrée dans le supérieur : le baccalauréat ne sau- qu'une partie fort limitée de la population. C'est rait remplir seul cette fonction. Il sera probablement pourquoi il importe d'adopter une stratégie de pro- justifié d'étudier la pertinence du rôle que le second duction du capital humain capable de répondre aux cycle secondaire pourrait être amené à jouer si demandes des deux secteurs de l'économie. d'une part on en régulait assez nettement l'accès Ces considérations conduisent à réfléchir sur la pour préfigurer déjà le recrutement souhaitable manière dont s'équilibre la répartition des ressour- pour le supérieur et si l'on insistait d'autre part for- ces publiques en éducation. Toutes les recherches tement sur la qualité et la modernité. empiriques de nature macro- aussi bien que micro- Dès lors, pour le premier cycle secondaire, la économique font ressortir sans ambiguïté que question reste ouverte. La situation actuelle est l'enseignement de base - et l'enseignement pri- celle-ci: on estime qu'environ 75 % des élèves qui maire en particulier - est le domaine d'investisse- atteignent le CM2 entrent en 6ème (quelque 29 % de ment pertinent pour le développement économique la classe d'âge) et que seulement la moitié d'entre et social du secteur traditionnel. De leur côté, les eux resteront scolarisés jusqu'à la fin du cycle - et, investissements dans l'enseignement supérieur et la de plus, avec un taux de redoublement estimé à formation technique et professionnelle produisent 20 %. A ce niveau d'études, près de 12 % des effec- un capital humain crucial pour le développement . tifs sont scolarisés dans le privé et cette proportion du secteur moderne. Mais il ne faut pas perdre de ne cesse d'augmenter fortement (elle était inférieure vue cet enseignement de l'expérience internatio- à 5 % en 1992). Le premier cycle secondaire se situe nale : aussi bien en quantité qu'en qualité, la pro- quelque part entre le primaire (dont l'objectif est duction de capital humain doit être déterminée en une scolarité complète de qualité raisonnable pour fonction des demandes émanant du marché du tra- tous les enfants) et le supérieur (auquel est associé vail ; les possibilités de substitution sont assez limi- le second cycle secondaire) dont l'objectif est tées et il existe un point à partir duquel toute aug- d'offrir des services de qualité en se régulant sur les mentation de la production de « formés » conduit demandes du secteur moderne de l'économie. C'est au chômage des diplômés et au gaspillage de pourquoi on considère que le premier cycle secon- l'argent public qui a servi à les former. daire devrait être associé à l'enseignement primaire Les enquêtes indiquent que le Bénin se trouve en pour constituer à terme un enseignement de base de général dans une situation de surproduction de 10 ans. Mais cet objectif ne peut être qu'à long terme diplômés du supérieur (en particulier dans les puisque 40 % seulement de la classe d'âge atteint domaines littéraires et juridiques). En fait, il apparaît aujourd'hui le CM2 et 14 % la classe de 3ème. 4 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Depuis 1992, le premier cycle secondaire a connu * la valeur du taux d'encadrement - 54: 1 - est une expansion notable (les effectifs du secteur relativement élevée, car on considère qu'une public sont passés de 66.000 élèves en 1993 à 142.000 valeur de l'ordre de 40 à 45 est plus compatible en 1999), mais il sera probablement judicieux de avec les besoins d'une école primaire de qualité reconsidérer les choix adoptés et en particulier convenable. l'arbitrage entre quantité et qualité. Il est clair que l'évolution des effectifs n'a pas été contrôlée dans la * au niveau des salaires, la situation du Bénin est un mesure ou le taux de transition CM2 - 6eme est de peu particulière de par l'existence d'un indice l'ordre de 75 % contre 50 % en moyenne dans les théorique et d'un indice payé (l'indice payé est pays comparables. Au cours de la dernière décen- inférieur à l'indice théorique, mais il est sous- nie, dans un contexte global de restriction budgé- entendu que les personnels seront payés à leur taire, le Bénin a donné la priorité à l'enseignement indice théorique lorsque les contraintes financiè- primaire ; si bien que les ressources pour le secon- res se seront desserrées). Le chiffre cité ci-dessus, daire (le premier cycle en particulier) n'ont pas suivi de 4,7 fois le PIB par tête correspond à l'indice le rythme de croissance des effectifs. Les conditions payé, mais on estime que, sur la base de l'indice d'enseignement (qui n'étaient déjà pas favorables théorique, le salaire des enseignants représenterait au début de la décennie) se sont donc fortement plus de 6 fois le PIB par tête du pays. Le salaire dégradées. Ainsi, le rapport moyen élèves-maîtres, payé étant déjà estimé supérieur au salaire d'équi- qui était de 35 en 1990, atteignait 42 en 1998 (ce qui libre sur le marché du travail béninois, la situation veut dire que l'effectif moyen des classes est supé- serait encore aggravée si les salaires étaient payés rieur à 60) - contre 31 en moyenne dans les pays sur la base de l'indice théorique. Deux éléments africains francophones et 22 dans les anglophones de comparaison: a) le salaire moyen des ensei- et les pays d'Asie à faible revenu. Dans le même gnants du primaire est estimé représenter 4,04 fois temps, les dépenses hors salaire des personnels sont le PIB par tête dans les pays de même niveau de pratiquement tombées à zéro; au total, le coût uni- développement que le Bénin; b) il n'existe aucun taire est particulièrement bas (il a baissé presque de pays au monde qui ait obtenu la scolarisation pri- moitié de 1992 à 1998) tant dans l'absolu qu'en maire universelle en allouant moins de 6 % de son termes de comparaisons internationales. PIB au financement public de l'éducation (2,9 % Il est donc hors de doute que les orientations actuellement pour le Bénin) et où le niveau de actuelles ne peuvent être conservées et que les arbi- salaire des enseignants excède 3,8 % du PIB. trages devront être reconsidérés : l'amélioration des conditions d'enseignement n'est pas une simple Ces remarques suggèrent la probable pertinence option. Conséquence évidente, compte tenu des de revoir pour l'avenir l'arbitrage entre taux d'enca- contraintes financières: si un enseignement de base drement et salaire des enseignants. Il faudra étudier de 10 ans est assurément la cible à viser, il convien- la possibilité de recruter des enseignants à moindre dra probablement, dans une première étape, de pro- coût (de nombreux pays de la région ont déjà téger la qualité du premier cycle secondaire et de adopté cette politique) de manière à réduire le rap- n'envisager progressivement son expansion que port maîtres-élèves et, à la fois, financer les actions lorsque le primaire aura lui-même été amélioré - et nécessaires au développement de la couverture que les ressources le permettront. effective des scolarisations. Il est sans doute bon de souligner enfin l'utilité de réfléchir à un dernier domaine d'arbitrage: au Quelles ressources pour le système éducatif ? niveau de l'enseignement primaire. Le coût unitaire y représente environ 12 % du PIB par tête ; mais Au cours de la dernière décennie, le Bénin a réussi cette valeur, en gros correcte, résulte d'une combi- à augmenter de façon significative ses recettes fisca- naison entre un rapport moyen élèves-maîtres de les, ce qui a surtout contribué à réduire le déficit 54: 1 et un niveau moyen de salaire des enseignants budgétaire courant. Dans le même temps, le pour- égal à 4,7 fois le PIB par tête. Or: centage du budget de l'Etat alloué au secteur éduca- LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 5 tif a été non pas augmenté mais plutôt réduit. De publics. Mais n'y a-t-il pas lieu d'envisager aussi sorte qu'aujourd'hui, les dépenses publiques pour d'améliorer la capacité du ministère à utiliser effec- ce secteur ne représentent guère qu'environ 2,9 % tivement les crédits mis à sa disposition ? Des taux du PIB alors que, dans les pays africains PPTE, la d'exécution des ressources budgétées inférieurs à moyenne est déjà de l'ordre de 4 % et augmentera 90 % laissent penser que des améliorations dans les en général avec les ressources libérées par l'initia- procédures internes et dans le circuit de la dépense tive de réduction de la dette. sont certainement possibles. Ce qui incite à exami- Dans le cas du Bénin, le volume des ressources ner les questions relatives à la gestion du système. PPTE sera relativement limité et le pays devra sur- tout compter sur ses propres forces (et l'aide interna- Améliorer la gestion du système tionale ordinaire) pour mobiliser l'argent nécessaire au financement du développement de son système Au-delà des nouvelles politiques éducatives néces- en quantité et en qualité. On ne peut sans doute pas saires, des progrès peuvent aussi être réalisés dans la envisager un accroissement sensible de la pression gestion du système, c'est à dire dans la façon dont fiscale (égale aujourd'hui à environ 17 % du PIB) car politiques et services éducatifs sont concrètement il faut aussi encourager la croissance de l'économie; mis en oeuvre. Nous nous bornerons ici à citer deux restent alors deux possibilités: a) chercher à modi- aspects parmi bien d'autres, parce qu'ils sont impor- fier, à l'intérieur du budget de l'Etat, la priorité tants et parce qu'une d'analyse factuelle y est possi- nationale en faveur de l'éducation. Soulignons que, ble: a) la distribution des ressources - en particu- même avec une pression fiscale de 19 % du PIB en lier des enseignants - aux établissements scolaires 2010 et une allocation de 20 % à l'éducation (contre (gestion administrative) ; b) la façon dont ces res- 16 % aujourd'hui - et il faudra convaincre le gou- sources sont transformées, au niveau des écoles, en vernement de faire cet effort), les dépenses publi- résultats sociaux tangibles (gestion pédagogique). ques en éducation ne représenteraient encore qu'un Au plan de l'allocation des personnels aux écoles, assez modeste 3,8 % du PIB ; b) chercher à la fois à dans un système bien géré, on doit s'attendre à ce encourager le développement du secteur privé aux que les établissements disposent de ressources et de niveaux post-primaires et à mieux l'intégrer dans la personnels en fonction assez stricte des effectifs stratégie globale du secteur (le secteur privé ne qu'ils scolarisent. D'une façon très générale une reçoit actuellement aucune aide de l'Etat et est pré- bonne allocation conduirait à ce que les écoles scola- sent surtout par défaut dans la politique éducative). risant plus d'élèves aient davantage de personnels et Les recherches de financements additionnels ne à ce que les établissements où l'effectif des élèves est sauraient toutefois reléguer au second plan la le même aient à peu près le même nombre d'ensei- nécessité première: mieux utiliser les ressources gnants - ou à ce que des écoles disposant du même disponibles. Nous avons déjà abordé et discuté à ce nombre d'enseignants scolarisent à peu près le sujet un ensemble de points portant sur les progrès même nombre d'élèves. Le graphique ci-après, d'efficacité et d'équité dans l'usage des crédits établi pour le niveau primaire, montre combien la Nombre d'enseignants 12 A Il A A A 10 A B A BABA BA AC AA 9 AA BBDD BADB A AAA AAAA A B A A 8 A.BABBEBBDFCDBCEBECAEBB C DCBC C BBA ABA A A 7 A BB BGFEGDEFJNRSPPQNJRNOIJCJFHKFFBADEDDBBBA BAA A AA A 6 A AA EEFgLLNMQZZZZZZZZZZZZZZRQQKHJIODHGDDA A AA A 5 AAB BGKEGIILGOVORWTYUKTUQJQJORMHFGEDDDAECAA A A 4 AA ADDDDOKJXLWSKPSSJIHIJGFCHDHECJBFACDDAAABA A 3 ADDRWZZZZZZZZZSZTVIOPDJEDDDAB AAAAB A A 2 IITXZZZZZZZZZYZOIeFCHABBCBA B A I BAFRZZZZZXSLRKGBAABCEBAA 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Nombre d'élèves A=1 école, B=2 écoles... 6 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE réalité est loin de la référence de bonne gestion ments du Borgou et du Mono, sous-dotés, alors que (chaque lettre représente une ou plusieurs écoles): l'Atlantique apparaît comme favorisé. Au total, il est S'il existe bien, globalement, une corrélation posi- assez clairement souhaitable de mettre en applica- tive entre nombre d'élèves et nombre d'enseignants, tion des critères d'allocation des personnels transpa- on constate aussi un fort degré d'incohérence: par rents et homogènes. exemple, dans le groupe des écoles scolarisant 200 Les questions de gestion du système ne se limi- élèves et après élimination des cas extrêmes, on tent pas aux allocations de ressources et de person- trouve entre 2 et 7 enseignants; ou bien, parmi les nels aux écoles ; elles s'intéressent aussi à la façon écoles qui disposent de 4 enseignants, les effectifs dont les écoles transforment en apprentissages chez d'élèves varient de 100 à 400. L'estimation de la part les élèves qui leur sont confiés les ressources mises de variance du nombre des enseignants statistique- à leur disposition. Ainsi, on pourrait s'attendre à ce ment expliquée par celle des élèves permet de mesu- que les élèves d'écoles disposant de ressources com- rer le degré d'incohérence dans les allocations aux parables aient des résultats scolaires eux-mêmes écoles considérées individuellement. Au Bénin, cet plus ou moins comparables (ici : des taux de réus- indicateur vaut 0,61 ; et s'il vaut 0,62 au Cameron, il site comparables à l'examen de fin de cycle). Le gra- vaut 0,72 au Burkina Faso et à Madagascar, 0,80 en phique ci-après visualise la situation réelle: Mauritanie, 0,85 au Niger et au Mozambique et 0,92 Bien que la mesure du résultat ne corresponde pas en Guinée. La cohérence n'est parfaite dans aucun de exactement aux apprentissages des élèves, il est in- ces pays mais on voit que la situation de l'enseigne- structif de voir combien, dans des écoles primaires ment primaire du Bénin est nettement améliorable et où le niveau de coût unitaire est le même, les taux de que des gains sont possibles en termes d'efficacité réussite peuvent différer à l'examen national de fin aussi bien que d'équité. de cycle. Ce constat est révélateur d'un système pé- L'analyse des zones qui profitent ou pâtissent de dagogiquement mal géré, qui accepte l'existence cette incohérence générale montre que les zones d'écoles très inefficaces. Cela souligne aussi que, rurales sont sous-dotées (il faudrait ajouter 1.700 avant de confier des ressources additionnelles aux enseignants aux 7.900 actuels pour rattraper cette écoles, il faudra pouvoir s'assurer de l'efficacité de relative sous-dotation). De même pour les départe- leur utilisation. Ce n'est pas spontanément le cas. Taux de réussite (%) 100 A ABBACCCEAAB BBCDACBCAAA A B AAAA A A A A AAAAA AA DBAABAACA B ABA A A A BCCBBCCEDDABGEAE BD BBCA AA A B A A A B BBAEDDCBAABABEDCBBCAB BAB DABABAAA A B A A ABAAABBDBEABBEEDAC ABDCB BAB AA A B A AA ACCABBBCBCCBEC EBACCCBCA A BAA A A A A A AAEDECCAD BECAA CACABA BA A AA AB A A AA 80 AA C BADBFDDACEICCEDBCDABDAA AAAA BBB A A A BAB BBBDAADEBBCAAABA ACBBB A BAA AA A A A B BACGBCGFDEC DCECCBCD BAAAAA AA A A A AB BCAACACACDAECFECCF CCABDCCBBBD A A C A A BABBABCDCEADADEAABDAE BABAAEA.B A A A A AB BECBDBDBDEDDAAAEAA ACA ABAA A À A A A ACCF4AAlfBDCECCBCCA CABC BAAB AAAA A.., 60 A DÇBCÉ~BADCCABAD CAB A AAA A AAAA BBC BeACDEBCFEDBBABDA AAAA ACA AAA A A BAbAABCBDFBADDBAC A C AEBCCAA B B A CADAC CCCDFDAABEDABB AACB BBA CA A A A A A A, AAAAA BBAA ACBB CAAB AA AAA A A AA:AA AC BDCABB A ADE A AAA A ABCCA AB E ABA AAA A A A 40 BAAAC BBB AABAABB BBA AAA B A A A ACACAAAA ABAACAAAA B AA AA A A *.AA ACA CCABAAAAACAAA AA A J: A *.AB B AB A BCAAAA A BA C., DBBB B ABAA A A A A AA A 4ACCA AAABA A A A A BKA. A B A A AA A 20 B kAAA A BA A A A ..A A AAA BBA. ABBAA A A AA A AA. A A A AA lA Â ....................... . .....-" A A AAA AAAAA A A B A A A A A o 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 Coût unitaire salarial effectif (Fcfa) A=1 école, B=2 écoles, etc. The Benin Education System: A Summary W ithin the context of the Heavily Indebted tion sector and to a very marked development of M t Poor Countries (HIPC) Initiative and private sector institutions at all levels of the system, Benin's poverty reduction efforts (in keep- from preschool to university. The role played by the ing with its PRSP), this report is designed to help private sector should be seen as an indicator of the Benin formulate its education strategy. It may also constraints (in terms of quantity and quality) of provide useful input with regard to Benin's 10-year education services in the public sector, but also of program for education development and help the the fact that a certain sector of the population is able country in its efforts to draft the program budget for to pay for education services since private schools its education sector. receive no state subsidies. And yet, these positive trends, however real they Enroliments: Achievements and challenges may be, should not be taken as a sign that there is no room for improvement. This paper will address Analysis of enrollments, based on gross enrollment the issue of quality and then look at the question of ratios (GER), demonstrates the progress made at all the use of GERs. To being with, it will examine levels of the education system. At the primary effective enrollments, using profiles showing the school level, the GER was around 50 percent in 1970 chance that an individual in one age group will pro- and 68 percent in 1980. Progress was less marked ceed to subsequent grades of the various levels of during the 1980s (it is estimated that the GER was the education system. In this respect, the reality is 71 percent in 1992), but over the past decade, quan- titative coverage at the primary level has clearly recovered, as the GER is estimated to be 81 percent % of students reaching a certain level for 1999. Progress has also been made at the sec- 100 ondary level: the secondary GER rose from 12 per- 90 80 cent in 1992 to 19 percent in 1999 (26 percent at the 70 60 lower secondary level and 8 percent at the upper 50 secondary level). In tertiary education, there were 40 30 200 students per 100,000 inhabitants in 1992 as com- 20 pared to 350 in 1999. 1 . . . These positive trends in quantitative system cov- & C5 c' c9 c 8 erage are due both to progress in the public educa- 7 8 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE somewhat harsher. Although 87 percent of a partic- girls. As we have just mentioned, the rate of retention ular age group have access to CI (the first year of between CI and CM2 is generally low (45 percent) primary school), only 40 percent will go on to CM2, and, whereas the retention rate among boys living in the final year. The level of retention at the primary urban regions is 60 percent, the rate among girls from school level thus turns out to be very poor. rural regions is only 22 percent. This chart, which illustrates clearly the poor rate Combining the disparities in access and retention of retention within primary schools, is also valid for at the primary school level reveals considerable dif- every level of the education system. In fact, regula- ferences between the different groups. The propor- tion of the flow of students within the system is not tion of a particular age group finishing primary essentially the result of a positive, organized transi- school ranges from 70 percent among boys living in tion between the different levels. Instead, it occurs urban areas to a mere 14 percent among girls from by default to a certain degree due to the number of rural areas (47 percent among girls from urban areas students dropping out at the various levels of the and 39 percent among boys from rural areas). The education system. magnitude of the work that remains to be done and As a result of this student flow pattern, which the desired objective emerge clearly when it is borne may be ascribed to high grade repetition rates (25 in mind that those who have not completed at least percent at the primary level, 22 percent at the lower five years of education of a reasonable standard are secondary level, 20 percent at the upper secondary quite likely to grow up into illiterate adults. level, and 30 percent in the first years of tertiary In view of these challenges, the next step is education), the use of public resources for educa- clearly to consider what strategies might be tion is relatively inefficient. It is estimated that this adopted. Analysis conducted within this perspec- efficiency rate is 54 percent at the primary level, 68 tive indicates two possible solutions: percent at the lower secondary level, and 74 percent at the upper secondary level. (a) Twenty-four percent of students are enrolled in The low level of retention in the system leads to schools that do not offer them the option to con- more than just inefficiency in the use of public funds. tinue their education locally up to the final year It also leads to very considerable difficulties in terms of primary school. A service-driven approach of equity because students who leave school early (or might answer this need (possible construction of who do not have access to schooling) are not classrooms and recruitment of teachers if neces- recruited at random from among the population. As sary; explore the possibilities of multi-grade for grade CI, whereas it may be said that there is classes); more or less universal access in urban areas, the rate of access in rural areas is estimated to be around 86 (b) It must be emphasized that the high grade repe- percent among boys and only 64 percent among tition rate partly explains why students become discouraged. It is estimated that if the rep- etition rate were to be reduced from 25 percent to 10 percent, the retention rate Percentage of students reaching a certain level might re 12 percent, the impat might rise by 12 percent (the impact would be even greater among girls). 120% 19 110%- _ % Rural Boys 100% -- \ Rural Girls These two points are important, and are 80% - --7- URral Botal certainly worthy of study. And yet, al- 70%- ->K Urban Girls tog r asc1 60% --. Urban Total though they are classic supply-side solu- 50% - tions, they alone will not suffice. Estimates 30% - in the report indicate that the retention rate 30% - - ------ 20% 2 would only climb to around 64 percent - 0% - _ _ _ _ __ which is clearly far better than the present Ci CP CE1 CE2 CM1 CM2 45 percent, but still far from sufficient. Al- LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 9 though it does not provide detailed figures, the empirical research - whether of a macroeconomtic or report suggests two possible solutions. microeconomic nature - shows quite clearly that The first suggestion is to charge tuition fees. This basic education - and primary education in particu- is an extremely common practice, which can lead to lar - is the appropriate area of investment in order a fall in demand for enrollment. In this context, to ensure the economic and social development of careful consideration should be given to the impact the traditional sector. Furthermore, investment in of the recent abolition of fees in the case of girls and tertiary education (including technical and voca- the provision of compensation for loss of school tional training) produces human capital that is key eamings (a measure taken under the HIPC initiative to the development of the modern sector. at the start of the present school year). However, an important lesson learned in many The second suggestion is that there might be a other countries must not be forgotten: the production way to work more closely with local communities of human capital must correspond with the demands to identify how schools might be modified at the of the labor market in terms of quantity and quality. local level, thus making it possible to respect the The opportunities for replacement are fairly limited, imperatives of a standardized national education and there comes a point at which any increase in the system while simultaneously responding to production of the "trained" population leads to demands made by students' families. unemployment among graduates and the waste of the public money spent on their training. Some trade-offs to be reconsidered Surveys indicate that, in general, Benin is presently producing too many college graduates Within the context of poverty reduction efforts, the (especially in literature and law). It does seem quite strategy for the education sector requires that the clear that the choices that need to be made derive following two steps be implemented in a coordi- from a quantity-quality ratio that is far from ideal. nated manner: In fact, even though enrollments have almost dou- bled over the last decade, public spending has (a) The education system must be organized in a failed to keep pace - the unit cost virtually halved way that encourages economic growth (which of between 1992 and 1999 - due to the rather severe course is the main factor in medium-term structural adjusttment imposed upon the country. poverty reduction); The way ahead is surely to restore a healthier quan- tity- quality ratio by a) controlling student numbers (b) Actions need to be targeted with a view to more effectively (and by creating mechanisms capa- enabling the poorest inhabitants to benefit grad- ble of regulating the system according to the real ually from the new opportunities produced by demands of the labor market), and by (b) improving growth, and ultimately escape from poverty. teaching conditions. It is hard to imagine that such quantitative regu- Moreover - and this is a fundamental point - lation should continue to be implemented primarily Benin has, and will continue to have for the next 20 upon students' entry into tertiary education. The years, a dual economy, in which the rural, informal secondary school diploma alone cannot fulfill this sector, which employs the vast majority of workers, function. It might well be advisable to consider will exist alongside a modem sector, which is more what role might be played in this context by the productive and certainly growing fast, but which upper secondary level. First, access to that level employs only a very limited segment of the popula- could be strongly regulated in order to predeter- tion. That is why it is important to adopt a strategy mine the desirable recruitment level for tertiary aimed at producing the human capital capable of education. Second, there could be a renewed insis- responding to the demands of both sectors of the tence on quality and modernity. economy. Assuming this approach, the steps to be taken at Accordingly, the question of how public educa- the lower secondary level need to be determined. tion spending is distributed must be addressed. All The current situation is as follows: it is estimated 10 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE that around 75 percent of students reaching CM2 lish-speaking African countries and the low-income will go on to enter the first year of the lower sec- countries of Asia. At the same time, non-wage ondary level. This is equivalent to around 29 per- spending on staff has fallen to virtually zero. Over- cent of the age group. Furthermore, only half of all, the unit cost is especially low (it fell by almost those students will still be in school at the end of the half between 1992 and 1998), both in absolute terms lower secondary level (with a grade repetition rate and in terms of international comparisons. estimated at 20 percent). At this level, almost 12 per- It is therefore quite clear that the present direc- cent of students are enrolled in private sector tion cannot be maintained, and that certain key schools, and this figure continues to grow signifi- ratios need to be reconsidered. Improving teaching cantly (it stood at less than 5 percent in 1992). conditions is not a simple matter. Thus, given the The lower secondary level lies somewhere financial constraints, if a basic education curricu- between the primary level (where the goal is to pro- lum of 10 years is truly the desired goal, it would vide comprehensive education of reasonable qual- probably be advisable initially to protect the quality ity for all children) and the tertiary level (with of lower secondary level education and to think in which the upper secondary level is associated), terms of expanding it gradually, once the primary whose goal is to offer quality services while being sector itself has been improved (and assuming that governed by the demands of the modern sector of the necessary resources are available). the economy. That is why it is thought that the A final area to be considered is primary educa- lower secondary level should be associated with tion. At this level, the unit cost represents around 12 primary education, ultimately to constitute a basic percent of per capita GDP. And yet, this figure, education curriculum of 10 years. This can only be while broadly accurate, results from the combina- a long-term goal, however, since only 40 percent of tion of an average student-teacher ratio of 54:1 and this age group presently reaches CM2, the final year an average teacher wage that is 4.7 times per capita of primary school, while 14 percent reach the final GDP. Thus: year of lower secondary school. Since 1992, the lower secondary level has seen * At 54:1, the student-teacher ratio is relatively considerable expansion (between 1993 and 1999, high. Generally speaking, a figure of 40 to 45 is enrollment in public sector schools rose from 66,000 considered more compatible with the needs of a students to 142,000). It would probably be wise, primary school of appropriate quality. however, to reconsider the choices made and, in particular, to reconsider the balance between quan- * With respect to wages, the situation in Benin is tity and quality. It is clear that the rise in student some unusual, because Benin employs both a numbers has not been controlled, since the rate of notional index and a "paid index" (the paid transition from CM2 to the first year of lower sec- index is lower than the notional index, but it is ondary school is around 75 percent, against an aver- understood that staff will be paid at the notional age of 50 percent in comparable countries. Over the index level once financial constraints are past decade, within an overail context of budgetary relaxed). The figure cited above, of 4.7 times per restrictions, Benin has given priority to primary capita GDP, refers to the paid index. It is esti- education. As a result, resources for secondary mated, however, that based on the notional schools (and lower secondary schools in particular) index, teachers' wages would be six times the have not kept pace with the rise in student num- country's per capita GDP. Since the paid wage is bers. Consequently, teaching conditions (which already considered to be higher than the equilib- were already poor at the beginning of the 1990s) rium wage on the Benin labor market, the situa- have deteriorated considerably. The average stu- tion would be further exacerbated if wages were dent-teacher ratio, which was 35 in 1990, therefore paid on the basis of the notional index. The fol- rose to 42 in 1998 (which means that the average lowing two comparisons may be helpful in this class size is over 60), against an average of 31 for context: (a) The average wage of primary school French-speaking African countries and 22 for Eng- teachers is estimated to be 4.04 times per capita LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 11 GDP in countries at the same development level (and on ordinary international aid) to mobilize the as Benin. (b) No country in the world has funds necessary to finance the development of its achieved universal primary enrollment while system, in terms of both quantity and quality. It is allocating less than six percent of its GDP to unlikely that a significant growth in tax pressure public spending on education (in Benin, the (which presently stands at 17 percent of GDP) will figure is currently 2.9 percent) and with a teacher materialize, because it will also be necessary to wage exceeding 3.8 percent of GDP. encourage economic growth. Two possibilities therefore remain: These remarks suggest that it might well be advisable to reassess, for the future, the relationship (a) To try to increase the weight of the education between the student-teacher ratio and the level of component in the State budget. The proportion teachers' wages. Consideration should be given to of the budget allocated to education currently the possibility of hiring teachers at a lower cost stands at 16 percent, and the Government (many countries in the region have already adopted should be persuaded to raise it to 20 percent. It this approach), in order to reduce the teacher-stu- should be emphasized, however, that even with dent ratio, while simultaneously funding the tax pressure at 19 percent of GDP in 2010 and a actions required to increase the effective coverage of 20 percent allocation to education, public educa- enrollments. tion spending still represents a fairly modest 3.8 percent of GDP; Public education spending (b) To try to encourage private sector involvement Over the past decade, Benin has succeeded in at the post-primary level and integrate it more increasing its tax income significantly, which has, in effectively in the overall strategy for the sector particular, helped to reduce the current budget (since the private sector presently receives no deficit. At the same time, the proportion of the State state aid, it has a role in education policy largely budget allocated to the education sector has been by default). reduced, not increased. As a result, public spending on the education sector presently represents only Efforts to find additional funding should not, around 2.9 percent of GDP. Among African HIPCs however, obscure the most important concern: the in general, the average is already around 4 percent, need to make better use of available resources. In and this figure will tend to increase as resources are this regard, a number of points related to improving freed up by the debt reduction initiative. efficiency and equity in the use of public funds have In the case of Benin, the volume of HIPC already been addressed. Even so, consideration resources will be relatively limited, and the country could be given to improving the capacity of the will essentially have to rely on its own resources ministry to make effective use of the loans placed at Number of teachers 12 A Il A A A 10 A B A BABA BA AC AA 9 AA BBDD BADB A AAA AAAA A B A A 8 AIBABBEBBDFCDBCEBECAEBB C DCBC C BBA ABA A A 7 A BB BGFEGDEFJNRSPPQNJRNOIJCJFHKFFBADEDDBBBA BAA A AA A 6 A AA EEFKLLNMQZZZZZZZZZZZZZZRQQKHJIODHGDDA A AA A 5 AAB BGKEGIILGOVORWTYUKTUQJQJORMHFGEDDDAECAA A A 4 AA ADDDDOKJXLWSKPSSJIHIJGFCHDHECJBFACDDAAABA A 3 ADDRWZZZZZZZZZSZTVIOPDJEDDDAB AAAAB A A 2 IITXZZZZZZZZZYZOIeFCHABBCBA B A I BAFRZZZZZXSLRKGBAABCEBAA 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Number of students A=1 school, B=2 schools... 12 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE its disposal. Budget resource utilization rates below in the number of students, we can measure the over- 90 percent suggest that improvements to internal ail degree of consistency in the allocations made to procedures and ministerial spending arrangements each individual school. In Benin, this indicator stands are certainly conceivable. This in tum raises the at 0.1. In Cameroon, it is 0.62; in Burkina Faso and question of how well the system is managed. Madagascar, 0.72; in Mauritania, 0.80; in Niger and Mozambique, 0.85; and in Guinea, 0.92. Although the Improving system management degree of consistency is not perfect in any of these countries, it is clear that there is considerable room for In addition to the requirement for new education improvement in Benin's primary education system, policies, there is also room for progress in the man- and that there are gains to be made in terms of effi- agement of the education system - that is, the way ciency and equity. in which educational policies and services are Analysis of the regions that benefit or suffer from implemented in practice. The focus here will be on this general lack of consistency shows that rural only two aspects among many others, both because areas are under-supplied (in order to make up for they are important and because they can be dis- this relative under-supply, it would be necessary to cussed in factual terms: (a) distribution of resources add 1,700 teachers to the present 7,900). For example, (teachers, especially) among the schools (adminis- whereas the Departments of Borgou and Mono are trative management); and (b) the way in which under-supplied, the Atlantique Department appears those resources are transformed by the schools into to be comparatively well-supplied. Overall, it is tangible social results (education management). fairly clear that it would be advisable to use staff With regard to the allocation of staff to schools, one allocation criteria that are both transparent and con- might expect that in a well-managed system, the sistent. resources and staff allocated to schools would corre- Questions regarding system management are not late quite closely with the number of students limited to the allocation of resources and staff to the enrolled. In a very general sense, effective allocation schools. They also concern the manner in which would mean that schools with higher enrollments schools convert the resources made available to would be allocated more staff, and that schools having them into students' actual school experiences. Thus, the same number of students would also have approx- one might expect that students at schools with com- imately the same number of teachers (or that schools parable resources might produce more or less com- with the same number of teachers would enroll more parable academic results (in this case, comparable or less the same number of students). The diagram success rates in the final examination). The follow- below, which refers to primary schools, shows how ing diagram illustrates the true situation: the reality is far from the ideal of good management Although these results cannot offer a true reflec- (each letter represents one or more schools): tion of students' experiences exactly, it is instructive Although there is an overall positive correlation to note how, at the primary level, even where the between the number of students and the number of unit cost level is the same, success rates in the final teachers, there is also a considerable lack of consis- national examination can differ. This reflects a tency. For example, among schools with 200 enrolled system that is clearly poorly managed, and that students (after eliminating extreme cases), the figure accepts the existence of highly inefficient schools. It ranges between two and seven teachers. Among also underlines the fact that, before additional schools with four teachers, student enrollments range resources are allocated to the schools, efforts should from 100 to 400. By estimating the degree of variance be made to ensure that they will be used efficiently. in the number of teachers and the degree of variance This is not always necessarily the case. LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 13 Success rate (%) 100 A ABBACCCEAAB BBCDACBCAAA A B AAAA A A A A AAAAA AA DBAABAACA B ABA A A A BCCBBCCEDDABGEAE BD BBCA AA A B A A A B BBAEDDCBAABABEDCBBCAB BAB DABABAAA A B A A ABAAABBDBEABBEEDAC ABDCB BAB AA A B A AA ACCABBBCBCCBEC EBACCCBCA A BAA A A A A A AAEDECCAD BECAA CACABA BA A AA AB A A AA 80 AA C BADBFDDACEICCEDBCDABDAA AAAA BBB A A A BAB BBBDAADEBBCAAABA ACBBB A BAA AA A A A B BACGBCGFDEC DCECCBCD BAAAAA AA A A A AB BCAACACACDAECFECCF CCABDCCBBBD A A C A A BABBABCDCEADADEAABDAB BAAB BAAA A A A A AB BECBDBDBDEI,DAAAEAA ACA ABAA A A ................ A A A ACCFBAAtBDCECCBCCA CABC BAAB AAAA A" ... 60 A DCBCEBADCCABAD CAB A AAA A AAAA BBC BCACDEBCFEDBBABDA AAAA ACA AAA A A BAABABCBDFBADDBAC A C AEBCCAA B B A CADAC CCCDFDAABEDABB AACB BBA CA A A A A A/AAAAA BBAA ACBB CAAB AA AAA A A AA!AA AC BDCABB A ADE A AAA A ABCCA AB E ABA AAA A A A 40 BAAAC BBB AABAABB BBA AAA B A A A ACACAAAA ABAACAAAA B AA AA A A ,AA ACA CCABAAAAACAAA AA A A '.AB B AB A BCAAAA A BA C, DBBB B BA BAA A A A A AA A 4ACCA AAABA A A A A BAA. A B A A A A A 20 B AAAA A BA A A A A A AAA B AB3A ABBAA A A ....-- AA AA AA.B A A AA A AAAAAAA A B A A A A A 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 A=l school, B=2 schools... Effective unit wage cost (CFA francs) Le cadre macro-économique Introduction naissances aussi bien que sur la mortalité infan- tile; ce qui, on le sait, relève des actions classi- lest important de documenter dès l'abord le ques concernant la population et la santé comme * contexte d'ensemble du pays dans sa dimen- des actions dans des domaines aussi importants sion démographique aussi bien que financière que l'accès à l'eau ou l'éducation des filles. et budgétaire. Ces aspects sont en effet essentiels tant pour situer et interpréter les évolutions passées * Les questions financières et budgétaires impo- du système éducatif national que pour imaginer les sent toujours ce qu'il faut bien appeler des éventuels scénarios du futur - et l'on a pourtant contraintes au développement des systèmes édu- souvent tendance à traiter ces aspects comme des catifs. Mais on peut aussi présenter les ressources contraintes. Vision en partie juste, en partie exces- disponibles pour le secteur comme résultant a) sive: il faudra pouvoir faire la part de ce qui relève des ressources que l'Etat peut prélever sur son effectivement de contraintes exogènes et de ce qui, économie, b) des arbitrages qu'il fait dans l'allo- au contraire, élargit les marges de liberté de la poli- cation de ces ressources entre les différents sec- tique éducative du pays. teurs et c) de sa capacité à mobiliser des ressour- ces extra-budgétaires (usagers, communautés, * La démographie constitue assurément une entreprises, aide internationale, ONG, etc.). Si le contrainte pour le secteur scolaire, car si l'on premier point doit certes être classé au chapitre cherche à se faire une idée de ce que pourrait être des contraintes, les deux autres ont une compo- le système éducatif béninois dans 10 ans, il est sante volontariste liée à des choix, même si les clair que la très grande majorité des élèves qui y possibilités réelles sont cantonnées entre certai- seront inscrits sont déjà nés et que l'on ne peut nes limites. S'il n'est pas envisageable qu'un guère influer sur le nombre des naissances dans pays alloue 70 % de ses ressources budgétaires à les trois ou quatre années à venir. A court terme, l'éducation, il reste qu'on observe sur ce plan des « les jeux » sont très largement faits et c'est en pratiques tellement différentes d'un pays à tant que contrainte exogène que la démographie l'autre, qu'on est obligé de remarquer l'extrême pèse sur le système éducatif. A moyen-long importance de la composante « choix ». Il en est terme, le paysage démographique est à la fois de même en matière de recours aux ressources plus incertain et plus susceptible d'évolutions extra-budgétaires: alors que certains pays optent dues à des politiques ciblées sur le contrôle des pour un financement essentiellement public, 15 16 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE d'autres cherchent à inscrire leur action de politi- lequel sont déterminées les ressources publiques que éducative dans des montages s'articulant sur que le pays affecte au secteur de l'éducation. des contributions variées. Dans ce dernier cas, L'année 1992 a été ici choisie comme base de départ l'Etat souligne qu'il est de sa responsabilité à l'instar de ce qu'il en est pour de nombreuses pré- d'offrir aux enfants d'une génération donnée les sentations statistiques, car la nouvelle nomencla- meilleures possibilités de scolarisation et non de ture des recettes et des dépenses publiques a pris financer et mettre en place lui-même toutes les cette année-là comme référence. activités y attachées. Entre 1985 et 1995, le pays a connu un taux moyen de croissance du produit national de l'ordre Dans ce chapitre, nous explorons ces contraintes de 3,5 %, ce qui, eu égard au rythme de la croissance et ces choix: en faisant d'abord une description du démographique, ne laissait qu'une progression passé, pour en tirer, ensuite, des indications sur les infime (de l'ordre de 0,5 % par an) pour les amélio- possibles des évolutions futures - parmi lesquels rations du produit par tête. Au cours des 5 derniè- nous inclurons les conséquences associées à l'initia- res années, le niveau de croissance annuelle du PIB tive en cours de réduction de la dette extérieure. s'est amélioré en volume et s'est établi à quelque 5 à 6 %, d'où des progrès plus significatifs, de 2,5 à La dimension démographique 3,0 % environ, du PIB par tête. Ces derniers chiffres sont encourageants mais il faudra que la tendance La population du Bénin est passée de 3,4 millions se confirme beaucoup plus longtemps pour que les d'habitants en 1980 à 4,7 millions en 1990 et elle habitants du pays puissent noter des améliorations était estimée se situer à quelque 6,2 millions en perceptibles de leurs conditions de vie et que la pro- 1999. Le rythme actuel de croissance annuelle de portion de la population vivant au-dessous du seuil l'ensemble de la population est estimé à environ de pauvreté diminue effectivement. 2,8 %, ce qui conduirait à une population de l'ordre Dans une optique d'évaluation du contexte des de 8,2 millions d'habitants en 2010. La réalité pour- finances publiques pour le secteur éducatif, on peut rait toutefois être un peu inférieure à ce chiffre dans observer que non seulement le produit national se la mesure où l'on prévoit que, d'après les projec- caractérise par son évolution favorable, mais aussi, tions démographiques de la Banque mondiale, le comme en attestent les chiffres de la cinquième taux de croissance annuel pourrait s'établir en 2010 ligne du tableau 4, que la capacité du pays à collec- aux alentours de 2,6 %. ter des recettes fiscales est elle-même en augmenta- Comme dans de nombreux pays de la région, la tion. Alors que le taux de prélèvement fiscal se structure de la population se caractérise par une situait autour de 13 % entre 1992 et 1994, il attei- forte proportion de jeunes: on estime que les moins gnait plus récemment, entre 1995 et 1999, 16 à 17 %. de 15 ans représentent environ 47 % de la popula- L'Etat dispose donc aujourd'hui pour son fonction- tion et qu'il y a à peu près un adulte de 15 à 65 ans nement, par rapport à la situation qui prévalait il y par enfant de moins de 15 ans. On estime par contre a seulement cinq ou six années, de disponibilités que le taux de croissance annuel de la population accrues. On observe par ailleurs que le montant des jeune, d'âge scolaire, pourrait être un peu inférieur dépenses publiques (après service de la dette) à celui de la population de l'ensemble du pays au représentait 16,7 % du PIB en 1992, 19 % en 1995 et cours des dix prochaines années (2,6 % semble être 18,4 % en 1998 cependant que, sur la même période, une estimation plausible). le déficit budgétaire se réduisait sensiblement. En ce qui concerne les allocations budgétaires au La dimension économique et budgétaire secteur de l'éducation, la situation se révèle moins favorable car la part des dépenses d'éducation dans Le tableau 1 ci-après présente l'évolution des prin- le budget de l'Etat est plutôt en diminution: au cipaux agrégats qui caractérisent les finances publi- cours des trois dernières années, alors que, dans les ques globales et le contexte macroéconomique dans pays francophones de la région, la moyenne est de LE SYSTÈME ÉDUCATIf BÉNINOIS 17 Tableau 1 Evolution des principaux agrégats et ratios, 1992-1999 Unités monétaires courantes 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Produit Intérieur Brut (milliards de Fcfa) a 570 596 831 1.003 1.125 1.242 1.361 1.480* Population (millions) 4,94 5,08 5,25 5,42 5,60 5,79 5,99 6,16 PIB par habitant (milliers Fcfa) 115,4 117,3 158,3 185,1 200,9 214,5 227,2 240,3 Ressources budgétaires (milliards de Fcfa) b 69,8 77,7 106,4 152,5 186,6 202,0 225,8 251,5 Taux de prélèvement fiscal (%) b/a 12,2 13,0 12,8 15,2 16,6 16,3 16,6 17,0* Dépenses générales de l'Etat (milliards de Fcfa) c 115,1 106,1 164,4 218,9 219,7 235,2 260,9 290,2 Service de la dette publique (milliards de Fcfa) d 20,8 15,9 26,2 27,9 27,3 21,1 9,4 11,5 Dépenses de l'Etat hors dette (milliards de Fcfa) c-d 95,3 90,2 138,2 191,0 192,4 213,9 251,5 278,7 Fonctionnement hors dette (milliards de Fcfa) e 75,2 61,7 84,0 109,1 120,6 130,0 128,8 142,2 Capital hors dette (milliards de Fcfa) f 24,1 28,5 54,2 81,9 71,8 83,9 122,7 136,5 Financement national (milliards de Fcfa) 9 1,5 3,0 4,3 16,8 7,3 11,9 15,3 23,1 Financement extérieur (milliards de Fcfa) h 22,6 25,5 49,9 65,1 64,5 71,8 107,4 113,4 Budget de l'Etat en % du PIB c/a 20,2 17,8 19,8 21,8 19,5 18,9 19,2 19,6 Budget de l'éducation, exécuté (milliards de Fcfa) i 16,1 19,4 26,3 29,8 34,6 33,7 39,8 43,5 Fonctionnement (milliards de Fcfa) j 15,6 17,1 23,5 26,2 29,7 30,4 34,8 38,3 (% fonctionnement de l'Etat) j/e 20,7 27,7 28,0 24,0 24,6 23,4 27,0 26,9 Capital (milliards de Fcfa) k 0,5 2,3 2,8 3,6 4,9 3,3 5,0 5,2 Financement national (milliards de Fcfa) I 0,2 0,2 0,4 0,3 0,4 0,6 1,0 1,2 Financement extérieur (milliards de Fcfa) m 0,3 2,1 2,4 3,3 4,5 2,7 4,0* 4,0* Budget de l'éducation en % budget de l'Etat i/(c-d) 16,9 21,5 19,0 15,6 18,0 15,6 15,8 15,6 Dép. Publiques nationales d'éducation (% PIB) i/a 2,8 3,3 3,2 3,0 3,0 2,7 2,9 2,9 *Donnée provisoire. 24 %, le secteur n'a bénéficié que d'un peu moins de éducatif une part de ressources publiques à hauteur 16% des ressources budgétaires globales. Par suite de 6 % de leur produit national. de la relative faiblesse de ce chiffre, la part de l'édu- En regardant d'un peu plus près l'évolution des cation dans le Produit Intérieur Brut du Bénin est ressources accordées au secteur, on relève deux inférieure à 3 %, et ce pourcentage a stagné (et point dignes d'être mentionnés: le taux d'exécution même plutôt légèrement reculé) durant ces derniè- du budget et la façon dont les ajustements salariaux res années. On notera que dans les pays africains sont mis en oeuvre au fil du temps. concernés par l'initiative de réduction de la dette extérieure, le chiffre moyen avant transfert des res- * Le taux d'exécution: on peut observer que le sources en provenance de la réduction du service de pays éprouve en général des difficultés à exécu- la dette est de 4 %. Différence fort sensible puisqu'il ter effectivement les dépenses prévues dans la loi faudrait, pour atteindre ce niveau de 4 % du PIB, de finances. Le tableau 2 ci-après rassemble les que le Bénin augmente de 37 % le volume des informations disponibles sur ce sujet. ressources publiques qu'il alloue à son secteur édu- catif. Pourtant, 4% ne constitue même pas une Dans l'ensemble, on observe un écart notable norme puisque certains - commission Delors de entre les allocations budgétaires et le budget exé- l'UNESCO/Jubilee 2000 - soutiennent que, pour cuté et cette difficulté à exécuter le budget est à la pouvoir répondre raisonnablement aux besoins de fois le fait de l'Etat en général et du secteur de l'édu- leur population dans ce domaine, il serait souhaita- cation en particulier. Par ailleurs, on peut noter que ble que les pays puissent allouer à leur système ces écarts constituent une caractéristique durable de 18 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Tableau 2 Exécution du budget de l'état et de l'éducation nationale, 1992-1998 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Taux d'exécution du budget (%) Etat 80 69 78 108 75 83 80 Education nationale 76 89 84 84 88 80 80 la situation budgétaire car, sur la période 1992-1998, utilisé au Bénin: pour une valeur de 1,0 en 1992, il les améliorations ne sont pas évidentes. atteint aujourd'hui le niveau 1,81, évolution en Il y a lieu de distinguer, dans le domaine de l'édu- partie liée à la dévaluation du Fcfa en 1994, dont cation, les dépenses salariales et les dépénses non- on dit que l'impact haussier à court terme sur le salariales et, pour ces dernières, les causes explicati- niveau moyen des prix a été de l'ordre de 39 %. ves identifiées du faible taux d'exécution seraient: Dans un tel contexte, on ne peut donc que s'atten- dre à des conséquences sur les salaires, même en • les lourdeurs de la procédure d'exécution des situation d'ajustement structurel. La masse sala- dépenses publiques; riale (salaires de base + indemnités diverses à caractère social ou professionnel) est en effet une * une maîtrise insuffisante des nouvelles procé- grandeur clé dans le suivi, au sein de ces program- dures par les différents intervenants (notam- mes, de l'évolution des dépenses publiques. ment les entrepreneurs concernés par la cons- truction des écoles); Du fait de la forte contrainte macro-économique existant depuis 1986, l'Etat a été amené à bloquer * une introduction tardive des dossiers d'appel régulièrement les traitements de ses agents perma- d'offre. nents et le gouvernement utilise à cet effet plusieurs leviers pour régler l'évolution de la masse salariale: Une partie des dépenses du secteur passe par le Programme d'Investissements Publics (PIP), qui est * Blocage, pendant plusieurs années, de l'indice financé par des ressources extérieures (prêts et auquel l'agent est payé. Pendant ces périodes dons) mais, de plus en plus (actuellement à hauteur de blocage, la progression de carrière des de 17 %) par des ressources intérieures - dont les agents est enregistrée mais ne sera prise en contributions de l'Etat aux investissements. Au compte que lors de la prochaine levée du blo- cours des dernières années, le PIP a bénéficié sur- cage. D'où, au sein du budget de l'Etat, des tout (pour 75 % à 80 %) aux secteurs productifs et augmentations irrégulières de la masse sala- l'un des problèmes, au niveau de sa composante riale. Par exemple, entre 1986 et 1992, les sociale (de l'éducation en particulier), a été son agents ont été rémunérés sur la base de l'indice faible degré d'exécution par rapport aux prévi- acquis en 1986 et, en décembre 1999, les agents sions : 48,5 % en 1994 et seulement même 27,2 % en étaient encore rémunérés sur la base de l'indice 1995. Ce taux est cependant en voie d'amélioration. acquis en 1992. Les ajustements salariaux : au fil du temps, l'évo- * Blocage de la valeur du point d'indice qui ne lution de la situation économique (inflation, déva- suit qu'avec retard l'évolution du coût de la luation du Fcfa, programme d'ajustement structu- vie : en 1994, la valeur annuelle du point est rel) a eu évidemment ici des répercussions. Une passée de 2.100 Fcfa à 2.310 Fcfa et, en 1997, a première image globale de l'évolution du contexte été fixée à 2.425 Fcfa pour ne pas changer économique est fournie par le déflateur du PIB jusqu'à décembre 1999. LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 19 * Inversement, on a pu noter des mesures équi- certes appréciables mais restent d'une importance valant à une majoration des revenus salariaux, relativement limitée. notamment pour compenser les effets de la Au plan des finances publiques ordinaires, des dévaluation du Fcfa de 1994: rétablissement de perspectives de mobilisation de ressources addi- l'indemnité de résidence en 1994, généralisa- tionnelles pour le secteur éducatif existent aussi. tion de l'indemnité de logement à tous les fonc- Les ressources publiques pour le secteur viennent tionnaires en 1995 et doublement, cette même du budget de l'Etat, de sorte qu'elles dépendent a) année, du montant des allocations familiales. de la capacité de l'Etat de prélever des taxes sur l'économie et b) des arbitrages faits par le gouver- Les perspectives macro-économiques et nement entre les différents postes de dépenses budgétaires publiques. Point a): après avoir sensiblement aug- menté au cours de la décennie, la pression fiscale est D'une façon générale, les ressources budgétaires aujourd'hui de l'ordre de 17 % du PIB, mais il est pour le secteur vont dépendre d'une manière toute peu probable que ce chiffre augmente de façon mécanique a) de la croissance économique globale significative au cours des dix années à venir (une et de l'évolution du PIB, b) de la capacité du pays à augmentation risquerait de nuire à la croissance) ; il prélever des revenus pour le fonctionnement de ses peut toutefois sans doute atteindre quelque 19 % à services publics et c) des arbitrages plus ou moins l'horizon 2010. Point b): pour sa part, le budget de favorables effectués en faveur du secteur de l'édu- l'éducation n'absorbe qu'environ 17 % des ressour- cation au sein des différentes fonctions financées ces de l'Etat et il est probablement envisageable de par l'Etat. Il faut souligner par ailleurs que, à porter cette part à 20 ou 22 % si le secteur sait mon- l'avenir, ces arbitrages seront réalisés dans le trer sa capacité d'utiliser l'argent public de manière contexte de l'initiative pour la réduction de la dette plus efficiente et plus équitable. extérieure et des stratégies du pays pour la réduc- Dans cette projection, avec 19 % de pression fis- tion de la pauvreté. Ceci est susceptible d'avoir cale et des dépenses publiques pour le secteur deux types de conséquences: d'une part un représentant 22 % des recettes de l'Etat, le finance- contexte général plus favorable aux secteurs ment public de l'éducation n'équivaudrait encore sociaux, étant entendu d'autre part que les ressour- qu'à 4,18 % du PIB, ce qui est certes mieux que ces économisées par la diminution du service de la l'actuel 2,9 % mais resterait encore faible, tant en dette doivent être utilisées pour des opérations de termes de comparaison internationale (les pays afri- réduction de la pauvreté ; l'éducation a évidem- cains PPTE dépensent aujourd'hui plus ou moins ce ment sa place dans cette perspective. montant, mais une augmentation jusqu'autour de 5 Sur les dix prochaines années, l'initiative PPTE % est envisagée dans les années à venir - il en a été devrait conduire en moyenne à un allégement du discuté récemment à Bamako pour les pays du service annuel de la dette d'environ 6 à 7 milliards Sahel) que, en quelque sorte dans l'absolu, car on de Fcfa On ne sait pas avec précision comment ces considère qu'il est souhaitable, pour qu'un pays ressources seront réparties entre les différents sec- comme le Bénin puisse construire un système édu- teurs susceptibles d'en bénéficier mais il est a priori catif capable de répondre aux besoins actuels, que le peu probable que beaucoup plus de 50 % des financement public de l'éducation représente au sommes libérées par la réduction de la dette exté- moins 5 % du PIB. rieure puisse être alloué au secteur de l'éducation. Pour conclure, il est donc indispensable que le Le budget actuel du secteur étant de l'ordre de 45 secteur sache être très efficient dans l'usage des res- milliards de Fcfa, on voit que les ressources spécifi- sources publiques qui lui sont confiées car, même quement PPTE pour l'éducation devraient corres- dans les circonstances les plus favorables, l'argent pondre à une augmentation du budget de moins de public restera soumis à d'importantes contraintes. 10 % (sauf peut-être 15 % pour le budget de l'ensei- Les chapitres qui suivent montreront que, dans la gnement primaire). Les sommes en jeu sont donc situation présente, des améliorations substantielles 20 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE de l'efficacité et de l'équité du système sont possi- de résultats sociaux tangibles que pour faire com- bles; nul doute que les politiques nouvelles devront prendre à la société combien il serait pertinent de s'attacher à tirer le meilleur parti des ressources les augmenter. publiques utilisées, tant pour obtenir le maximum 2 Analyse globale des scolarisations e chapitre se propose, en un premier temps, Ces données montrent une évolution relative- m de décrire la structure des scolarisations par ment commune, mais qu'il est toutefois bon de sou- - niveau d'enseignement et leur évolution au ligner : une augmentation générale, sur les dix der- cours des dix dernières années. L'analyse des scola- nières années, des effectifs scolarisés à tous les risations se fera sous deux angles différents: niveaux, avec un taux de croissance plus élevé aux niveaux qui scolarisaient au départ des effectifs a) globalement, en rapportant les effectifs scolarisés plus réduits. Ainsi, sur la période considérée, l'aug- aux populations d'âge correspondant, afin d'ob- mentation des effectifs de l'enseignement primaire tenir une estimation des taux de scolarisation; a-t-elle été de 43 %, tandis qu'elle atteignait presque 100 % dans le préscolaire, 117 % dans le secondaire b) de façon plus détaillée, en étudiant les profils de général (128 % au niveau du premier cycle, 72 % au scolarisation pour obtenir une image plus fine (et niveau du second), 132 % dans l'enseignement tech- plus utfle) de l'accès d'une cohorte de jeunes aux nique et professionnel et 108 % dans le supérieur. différentes classes des différents niveaux éducatifs. Ces chiffres montrent l'importance des évolutions quantitatives qui ont eu lieu, à tous les niveaux En un second temps, nous aborderons une ques- d'enseignement du système éducatif béninois, sur tion, aussi délicate au plan analytique qu'impor- les sept années scolaires de 1992-93 à 1998-99. tante au plan de l'action et de la politique éduca- La dynamique de l'enseignement privé que l'on tive : l'identification et l'estimation des poids observe sur cette même période (plus forte crois- respectifs des facteurs d'offre et de demande dans sance des effectifs initialement plus faibles) est com- l'explication des problèmes de scolarisation mis en parable à celle de l'enseignement public: si en effet, évidence lors de l'étude de profils ci-dessus. à tous les niveaux considérés (à l'exception de l'enseignement technique et professionnel), les Analyse globale des scolarisations et effectifs du privé sont sensiblement inférieurs à de leur évolution ceux du public au début de la décennie, la crois- sance des effectifs du secteur privé est aussi sensi- Les effectifs scolarisés selon le niveau blement plus forte que celle du secteur public au et le type d'enseignement cours de ces sept dernières annéesl. Au niveau pré- scolaire, les effectifs du privé sont multipliés par 12 Le tableau 3 détaille, en distinguant entre enseigne- alors que ceux du public n'augmentent que de ment public et privé, les effectifs scolarisés de 1992 26 % ; au niveau primaire, les effectifs du privé aug- à 1999 dans les différents cycles d'enseignement. mentent de 174 % quand ceux du public ne progres- 21 22 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE sent que de 35 %. La même structure prévaut dans teur public de l'enseignement en particulier. Les le secondaire et même dans le technique et profes- évolutions constatées suggèrent en effet d'abord sionnel, où les effectifs initiaux du privé sont initia- que l'offre d'enseignement par le secteur public est lement un peu plus élevés que ceux du public au limitée en quantité et en qualité, notamment dans le début de la décennie, la croissance des effectifs sco- contexte des contraintes liées au plans successifs larisés est significativement plus forte. Les sept der- d'ajustement structurel ; elles suggèrent ensuite nières années ont par ailleurs vu la naissance, puis que, face à ces contraintes, des comportements la forte croissance, d'un enseignement post- secon- privés sont capables de se mobiliser à la fois pour daire privé et principalement des formations de organiser des services complémentaires du service nature technique, type Brevets de Techniciens Supé- public (du côté de l'offre) et (du côté de la demande) rieurs, où l'on compte plus de 4.000 étudiants en pour en assurer le financement. Nous aurons l'occa- 1998-99. sion de revenir plus loin sur ces points. Dans la période actuelle, bien que l'enseigne- ment privé reste généralement assez minoritaire Mise en regard avec les populations dans le système éducatif béninois, ses effectifs scolarisables ; taux bruts de scolarisation représentent tout de même 41 % du total dans le préscolaire, Il % dans le primaire et le secondaire Pour obtenir les taux de scolarisation, nous calcule- général (10 % en premier cycle et 14 % dans le rons maintenant, par niveau éducatif, le rapport des second), 68 % dans le technique et professionnel et effectifs scolarisés à l'ensemble de la population 20 % dans le supérieur. Les évolutions constatées d'âge correspondant. Les travaux sur le sujet distin- sont du reste intéressantes car elles ont, pour la guent généralement a) les taux bruts (rapport des demande de scolarisation, valeur de signaux utiles effectifs scolarisés à la population théoriquement en à interpréter dans l'ensemble du système et le sec- âge d'être scolarisés dans les différents niveaux Tableau 3 Evolution des effectifs d'élèves par niveau d'enseignement, 1992-1999 Effectif d'élèves 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 Enseignement maternel 14.081 14.865 16.878 16.736 18.221 22.938 28.051 Public 13.165 13.870 14.374 15.167 15.385 15.988 16.647 Privé 916 995 1.504 1.571 2.836 6.950 11.404 Enseignement primaire 635.663 664.485 724.635 778.941 854.554 861.023 907.383 Public 599.830 624.778 677.900 722.161 784.887 778.635 809.059 Privé 35.833 39.707 46.735 56.790 70.080 82.388 98.324 Secondaire général 86.466 105.118 114.751 128.256 146.135 169.016 188.035 Public 82.515 98.480 107.248 118.149 134.337 152.561 167.196 Privé 3.951 6.648 7.503 10.107 11.798 16.465 20.839 Premier cycle 69.539 86.373 93.895 105.980 122.240 141.722 158.944 Public 66.435 80.983 88.320 98.401 113.212 129.289 142.302 Privé 3.104 5.390 5.575 7.579 9.028 12.443 16.642 Second cycle 16.930 18.755 20.856 22.276 23.895 27.294 29.091 Public 16.083 17.497 18.928 19.748 21.125 23.272 24.894 Privé 847 1.258 1.928 2.528 2.770 4.022 4.197 Technique et professionnel 8.936 10.160 10.115 11.167 12.136 16.929 20.744 Public 4.015 4.870 4.28 5.054 5.565 6.013 6.737 Privé 4.921 5.290 5.687 6.113 6.571 10.916 14.007 Enseignement supérieur 10.143 10.908 11.238 12.176 15.707 17.391 21.073 Public (UNB) 9.964 10.595 10.693 11.227 14.056 14.515 16.759 Privé 179 313 545 949 1.652 2.876 4.314 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 23 éducatifs considérés: 6-11 ans pour le primaire, 12- Pour mesurer la couverture du système dans 15 ans pour le ler cycle secondaire et 16-18 ans pour l'enseignement supérieur, on tend aujourd'hui à le second) et b) les taux nets, où le numérateur de la moins utiliser le taux de scolarisation en raison des fraction ne représente strictement que le nombre incertitudes sur la classe d'âge théorique à considé- des élèves de la classe d'âge théorique retenue au rer par suite de la durée fort variable des études dénominateur de la fraction. Le taux brut de scola- groupées sous les termes génériques d'enseigne- risation (où c'est le nombre de tous les élèves de ment supérieur ou post secondaire. On préfère donc quelque âge que ce soit qui figure au numérateur) utiliser en statistique le nombre d'étudiants pour est considéré comme une mesure de la capacité du 100.000 habitants (bien que cet indicateur ne soit système de répondre aux besoins théoriques de sco- sans doute pas non plus parfait lorsqu'on compare larisation dans une situation sans redoublements ni des pays dont la structure des âges de la population abandons et les estimations de ce taux dans les prin- diffère). cipaux niveaux et types d'enseignement entre 1992 La première chose que l'on remarque dans cette et 1999 sont rassemblées dans le tableau 4 ci-après. vue d'ensemble du système éducatif béninois est la Ces chiffres doivent être considérés comme des relative faiblesse de l'effectif des enfants scolarisés approximations car les estimations des taux de sco- dans l'enseignement préscolaire, phénomène du larisation incorporent les incertitudes sur les projec- reste dans une large mesure urbain. Avec 28.000 tions démographiques. enfants en 1998-99, le taux est seulement de l'ordre Lorsque redoublements et abandons sont fré- de 4,4 % des enfants de 3 à 5 ans. quents (nous verrons plus loin que c'est le cas au Au niveau de l'enseignement primaire, l'estima- Bénin), le taux brut ne donne toutefois qu'une idée tion du taux brut de scolarisation est passée de 71 % imparfaite (généralement surestimée parce que les en 1992-93 à près de 82 % en 1998-99 - une aug- redoublants sont pris en compte deux fois) de la mentation de 11 points - soit un gain annuel couverture effective du système et, certains l'ont moyen d'environ 1,8 point. Ceci révèle des progrès soutenu, cette couverture serait mieux représentée sensibles (qui semblent toutefois s'être tassés au par le taux net. Malheureusement, l'expérience a cours des trois dernières années). En termes de montré qu'utiliser ce dernier, en raison même de sa comparaisons internationales, ce taux brut de 81,7 définition et du principe de son calcul, pouvait %, inférieur à celui du Togo mais supérieur à celui conduire à des erreurs majeures de politique éduca- de la Côte-d'Ivoire ou de la Guinée, est assez proche tive ; le taux net de scolarisation ne sera donc pas de celui que l'on peut observer dans des pays com- utilisé dans le cadre de ce rapport. parables au Bénin. Tableau 4 Les taux bruts de scolarisation par grands niveaux d'enseignement, 1992-1999 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 Population scolarisable Pop. 6-11 ans 894.993 925.360 964.628 1.003.895 1.043.163 1.082.431 1.115.320 Pop. 12-15 ans 457.439 472.960 498.454 523.948 549.442 574.936 602.692 Pop. 16-18 ans 289.072 298.880 314.543 330.206 345.870 361.533 380.701 Taux brut de scolarisation (%) Enseignement primaire 71,0 71,8 75,1 77,6 81,9 79,5 81,4 Secondaire général 11,5 13,6 14,1 15,0 16,3 18,0 19,1 Premier cycle 15,2 18,3 18,8 20,2 22,2 24,7 26,4 Second cycle 5,9 6,3 6,6 6,7 6,9 7,5 7,6 Supérieur (étudiants/100.000hab) 207 215 216 238 281 301 353 Les données démographiques utilisées dans ce tableau diffèrent légèrement de celles qui sont utlisées dans les annuaires stahstiques elles ont été ré-estmées et re-lissées afin d'éviter ou minimiser les écarts de chiffres trop importants entre 2 années d'âge consécutives (problème de l'attraction des âges ronds au moment du recensement). 24 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Au niveau de l'enseignement secondaire général, qui concerne la disponibilité des données. Nous le taux de scolarisation est passé de 11,5 % en 1992- sommes donc obligés d'adopter une approche plus 93 à quelque 19 % pour l'année scolaire 1998-99. Les modeste et de nous limiter à la dimension quantita- données par cycle disponibles montrent que l'aug- tive de la couverture du système. A partir des taux mentation a été plus importante dans le premier de scolarisation aux différents niveaux d'enseigne- cycle où le taux brut de scolarisation passait de 15 à ment, il est possible de calculer transversalement - 26 %, le taux du second cycle ne passant que de 5,9 à un moment donné - la durée moyenne de scola- à 7,6 %. En termes de comparaisons internationales, risation d'une pseudo cohorte de jeunes: nous agré- le taux brut de scolarisation de 19 % pour l'ensem- geons ainsi la situation de ceux qui ne fréquentent ble du secondaire béninois se situe au-dessus de la pas du tout l'école et de tous ceux qui sortent d'un moyenne des pays francophones de la région, mais cycle d'enseignement, du primaire à l'enseignement assez sensiblement au-dessous des taux des pays supérieur. Cet indicateur (durée moyenne des sco- anglophones, où il dépasse les 25 % (près de 40 % larisations ou espérance de vie scolaire) peut être au Ghana). calculé pour plusieurs années différentes, pour Dans l'enseignement supérieur enfin, le nombre d'autre pays aussi bien que pour le Bénin, ce qui d'étudiants pour 100.000 habitants est passé de 207 permet d'utiles comparaisons. Le tableau 5 ci-après en 1992-93 à 353 en 1998-99 - une augmentation rassemble les estimations que nous avons obtenues. très substantielle. En termes de comparaisons inter- Il semble, en se basant sur l'indicateur de la durée nationales, si le chiffre de 207 pour l'année 1992-93 moyenne des scolarisations (même si sa précision ne était au-dessous de la moyenne notée dans les pays peut être considérée comme parfaite), que l'ensem- comparables, il n'en est plus de même en 1998-99 où ble de la scolarisation ait connu un recul dans la le chiffre du Bénin est à peu près au niveau que ce seconde moitié des années 80 et au début des années qui prévaut dans des pays raisonnablement similai- 90. Par contre, après cette période, nous l'avons déjà res au Bénin (ce qui ne veut pas dire que la référence souligné, le système connaît une expansion notable à la moyenne doive être utilisée de façon normative, qui se traduit ici, entre 1992-93 et 1998-99, par l'aug- car nombre de ces pays comparables se caractéri- mentation de 5,0 à 6,3 années de la durée moyenne sent par un important niveau de chômage de leurs des scolarisations. En 1993, dernière année pour diplômés). laquelle nous disposions d'une large base de compa- Le graphique 1 ci-dessous illustre l'évolution, sur raison, la durée moyenne des scolarisation du Bénin la période de 1992 à 1999, des taux bruts de scolari- sation dans le système scolaire béninois. Graphique 1 Mesure agrégée de la couverture quantitative Structure des taux bruts de scolarisation par globale du système et première approche de niveau et évolution de 1992 à 1999 l'efficience de la ressource publique Taux brut de scolarisation L'efficience se définit en général comme l'éventuelle 90 81|4 relation entre les ressources mobilisées et les résul- go tats obtenus. Et, si l'estimation des ressources glo- 70 71 ;992-93 bales mobilisées a été faite dans le chapitre précé- 60 dent, nous ne disposons pas d'un indicateur 50 synthétique des résultats obtenus. De façon idéale, 40 celui-ci devrait d'une part incorporer les aspects 30 26,4 quantitatifs et qualitatifs de l'enseignement et 20 15,2. d'autre part être capable d'agréger le fonctionne- 10 ........................ 7,6 ment du système dans ces deux aspects sur l'ensem- - _ _ _ 9 ______ _5.9 ble du système. Cet objectif est clairement trop Primaire Secondaire I Secondaire 2 ambitieux aussi bien au plan conceptuel qu'en ce LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 25 Tableau 5 Ressources publiques et espérance de vie scolaire, 1985, 1993 and 1999 Années 1985 1993 1999 Bénin Dépenses publiques pour l'éducation (en % du PIB) 3,3 2,8 2,7 Durée moyenne des scolarisations (années) 5,6 5,0 6,3 Durée des scolarisations par % de PIB pour l'éducation 1,70 1,79 2,33 Ghana Dépenses publiques pour l'éducation (en % du PIB) 2,6 3,1 - Durée moyenne des scolarisations (années) 6,9 7,4 - Durée des scolarisations par % de PIB pour l'éducation 2,65 2,38 - Côte d'ivoire Dépenses publiques pour l'éducation (en % du PIB) 7,5 7,5 - Durée moyenne des scolarisations (années) 6,0 5,9 - Durée des scolarisations par % de PIB pour l'éducation 0,80 0,79 - Togo Dépenses publiques pour l'éducation (en % du PIB) 5,0 6,7 - Durée moyenne des scolarisations (années) 7,1 7,8 - Durée des scolarisations par % de PIB pour l'éducation 1,42 1,16 - Pays d'Afrique Sub-saharienne Dépenses publiques pour l'éducation (en % du PIB) 3,7 4,0 - Durée moyenne des scolarisations (années) 6,0 6,1 - Durée des scolarisations par % de PIB pour l'éducation 1,61 1,54 - Pays non africains (moins de 2.000 US$/tête) Dépenses publiques pour l'éducation (en % du PIB) 3,8 3,4 - Durée moyenne des scolarisations (années) 8,4 9,0 - Durée des scolarisations par % de PIB pour l'éducation 2,22 2,65 - (5,0 années) était inférieure à celle des pays (Ghana, possible quand on dispose a) d'un indicateur du Côte d'Ivoire, Togo) ou groupes de pays (ensemble volume de ressources publiques mobilisées et b) des pays africains et ensemble des pays non afri- d'un indicateur agrégé de la couverture globale du cains du monde en développement) figurant dans le système. Ces deux données statistiques peuvent tableau ci-dessus. Les progrès réalisés depuis 1993 alors être mises en regard de deux façons placent le Bénin dans une situation plus ou moins complémentaires: proche de la moyenne des pays africains en 1993, mais toujours en deçà aussi bien de pays africains * La première consiste à calculer le rapport entre la géographiquement proches comme le Ghana ou le durée moyenne des scolarisations et le pourcen- Togo que de la moyenne des pays non africains du tage du PIB alloué à l'éducation; la valeur ainsi monde en développement. définie représente la couverture obtenue par un Après cet examen de l'indicateur du développe- pays pour une allocation de un-pour-cent du ment quantitatif global du système d'éducation, PIB. Plus ce chiffre est élevé, plus important, à nous allons maintenant étudier la question de l'effi- ressources publiques mobilisées constantes, est le cience dans l'usage de la ressource publique. L'effi- volume de couverture quantitative du système cience se définit en général comme la capacité d'un scolaire que le pays réussit à obtenir. pays d'obtenir un maximum de résultats sociaux tangibles à partir des ressources publiques qu'il L'application de cette méthode d'estimation au mobilise et une approche relativement directe est cas du Bénin (tableau 5) permet de voir que les 26 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE scores, après avoir plus ou moins stagné entre 1985 Graphique 2 et 1993, se sont améliorés au cours des six dernières Durée moyenne de scolarisation et années: de 1,79 en 1993 à 2,33 en 1999, un gain tout dépenses publiques d'éducation en % à fait substantiel. Au plan international, on constate du_________________ immédiatement une forte variation d'un pays à l'autre. Ainsi, en 1993, la moyenne s'établit à 1,56 ,0 pour le continent africain mais le chiffre est de 0,40 - 10,00- ,__l_ en Ethiopie, 0,73 au Niger, 1,16 au Togo ou au Séné- E Lt___ gal, 1,67 en Ouganda, 2,19 au Cameroun, 2,30 au u 8,00 Ghana et 3,06 en Zambie. Les mêmes variations se u 6,00 -1--J- - constatent hors de l'Afrique - 0,80 en Papouasie- i lo E B Nouvelle-Guinée, 1,17 au Maroc, 2,98 en Colombie, i400 EO 4,60 en Indonésie - mais la moyenne générale est E 2,00 El sensiblement plus élevée qu'en Afrique sub-saha- 2- rienne (2,65 contre 1,54). Dans ce large échantillon, o,oo le Bénin se trouve assez proche de la moyenne (un 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 peu au-dessus de la moyenne africaine et au-des- Dépenses publiques d'éducation en % du PIB (1993> sous de la moyenne mondiale), mais il est difficile de dire que la position relative du Bénin se soit amé- liorée depuis 1993: si des progrès y ont certes été situe en effet fort loin à l'intérieur de la « frontière réalisés, d'autres pays ne sont pas restés sans pro- d'efficience » définie par la courbe-enveloppe des gresser (l'indicateur de la Mauritanie, par exemple, pays les plus performants (courbe en traits mixtes passe de 1,31 à 1,99 entre 1993 et 1998). sur le graphique). On peut considérer que, en 1993, le système éducatif béninois fonctionnait à quelque * La seconde méthode consiste à réunir les deux 50 % d'efficience par rapport à l'ensemble des pays indicateurs directement sur un même graphique du monde en développement (ou à 60 - 65 % si et à regarder comment le Bénin se situe dans cet l'on ne se réfère qu'aux pays du continent africain). espace. Le graphique 2 ci-après montre la posi- Il est probable que la position relative du pays s'est tion des différents pays du monde pour l'année plutôt améliorée entre 1993 et 1998; mais il est pro- 1993 ; les carrés représentent les pays d'Afrique bable aussi que les gains d'efficience ont encore un sub-saharienne et les cercles pleins les pays non très important potentiel de croissance. africains dont le PIB par tête est inférieur à 2.000 uS$. Analyse de la couverture effective du système par l'estimation du profil de scolarisation On voit aussitôt que la position du Bénin en 1993, désignée par la lettre B, est relativement centrale: la Dans la première section de ce chapitre, nous avons dépense publique est plutôt faible (on l'a déjà souli- utilisé la donnée statistique du taux brut de scolari- gné au chapitre 1) et l'indice de couverture, moyen sation (TBS) pour donner une première idée de la dans le contexte africain, est également faible par couverture du système mais, comme nous l'avions rapport aux pays du monde à faibles revenus. On souligné, le TBS informe plus sur la capacité « phy- voit ensuite qu'un certain nombre de pays (africains sique » du système d'offrir des places pour la scola- et surtout non africains) mobilisant un volume de risation des enfants que sur la scolarisation effective ressources publiques plus ou moins comparable à elle-même. Dans le cas du Bénin, le TBS de l'ensei- celui du Bénin réalisaient, en 1993, des performan- gnement primaire - 81 % - indique que le sys- ces sensiblement meilleures que les siennes en tème éducatif offre un nombre de places légèrement matière de couverture quantitative du système édu- supérieur aux 4/5 de celui des enfants d'âge consi- catif. C'est dire que le système béninois était assez déré comme normal pour cet ordre d'enseignement, éloigné d'une situation d'efficience (le point B se c'est à dire des enfants de 6 à Il ans. LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 27 Il serait en effet erroné de déduire de la valeur du trent à l'école en classe de CI, 45 seulement accèdent TBS de l'enseignement primaire que 81 % d'une en CM2. 34 atteignent le premier cycle secondaire, classe d'âge entre en CI et poursuit sa scolarité en classe de 6ème, 16 la fin de ce cycle (classe de jusqu'en fin de cycle, en CM2: la valeur du taux de 3ème), 9 accèdent au second cycle, en classe de scolarisation correspond à une moyenne sur seconde et 7 parviennent en terminale. Ces chiffres l'ensemble du cycle d'enseignement et il peut y démontrent que l'efficacité interne du système est avoir des différences notables entre la couverture faible et qu'il y a beaucoup de gaspillage car, effective du système dans la première année du lorsqu'on sait qu'il faut avoir validé au moins cinq cycle et dans la dernière. Par ailleurs, le chiffre du ans d'enseignement pour que les chances d'alpha- taux brut de scolarisation peut être artificiellement bétisation irréversible soient suffisamment solides, gonflé par l'existence de redoublements en cours de on peut dire, le système béninois perdant plus de la cycle. Pour dépasser ces butées et obtenir une des- moitié des élèves au cours du cycle du primaire - cription plus juste et surtout plus pertinente pour 55 élèves sur 100 - que la probabilité pour que ces une politique éducative, il est préférable de cons- enfants retombent dans l'analphabétisme est extrê- truire des « profils de scolarisation ». Ces profils, mement forte. qui précisent le degré de probabilité, pour un Du point de vue de la couverture du système par enfant, d'atteindre chacune des classes de chacun rapport à la population béninoise des jeunes, on des niveaux dans le système, peuvent être obtenus peut observer que, sur 100 enfants d'une cohorte, 86 de plusieurs manières: entrent à l'école; 40 arrivent en fin d'enseignement primaire, en CM2 ; 29 accèdent au collège, 14 attei- 1* La première méthode, de type transversal, est gnent la classe de 3ème, 8 parviennent en seconde et d'utiliser directement les données des statisti- 6 débouchent en terminale. ques scolaires et de calculer, dans chaque cours, le rapport du nombre des élèves non-redou- 2* On peut utiliser une seconde méthode, égale- blants au nombre des enfants de même âge dans ment de type transversal, pour mesurer la réten- le pays. Méthode intéressante, mais sa fiabilité tion en cours de cycle. Elle consiste à calculer repose sur celle des données démographiques - directement le rapport entre le nombre des non- dont la qualité n'est pas bien connue (et il faut en redoublants en CM2 et en CI pour les différentes outre faire des hypothèses sur l'âge des élèves années scolaires considérées ici ; on trouve ainsi dans les différents cours). Avant d'utiliser une des valeurs de 25,3 % en 1992-93, 29,9 % en 1993- approche longitudinale (ou pseudo-longitudi- 94, 37,4 % en 1997-98 et 36,4 % en 1998-99. Cette nale) des phénomènes étudiés nous examinerons mesure n'est pas très satisfaisante car elle pâtit tout d'abord les résultats de cette première généralement d'une double sous-estimation: en méthode transversale. Le tableau ci-après ras- effet, les élèves qui sont dans ces deux classes au semble les estimations des profils basées sur les cours d'une année scolaire donnée correspon- données scolaires transversales et les données dent à des cohortes différentes; or, dans un pays démographiques correspondantes. comme le Bénin, la taille des cohortes augmente nettement d'année en année (d'environ 21 % en 6 Sur 100 élèves Sur 100 enfants ans) en même temps que les taux d'accès en CI entrants en CI dans la population s'améliorent (de 71 à 86,5 %). Les chiffres obtenus 100 Accès en CI 86,5 46 Accès en CM2 39,8 avec cette méthode doivent donc être considérés 34 Accès en 6ème 28,9 comme des sous-estimations de la réalité. 17 Accès en 3ème 14,1 9 Accès en 2nde 8,0 3* Il est possible, pour éliminer l'influence de la 7 Accès en terminale 5,7 taille des cohortes, d'utiliser un coefficient d'ajustement tenant compte de ce que, en raison Du point de vue du fonctionnement interne du du taux de croissance actuel de la cohorte des système, on constate que, sur 100 enfants qui en- enfants de ces catégories d'âge, les effectifs des 28 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE cohortes de CI sont en moyenne supérieurs de méthode, en principe préférable à la précédente, quelque 21 % à ceux des cohortes de CM2. On est en réalité moins satisfaisante par ce qu'elle obtient alors des chiffres de l'ordre de 31 % en repose sur une hypothèse incertaine: la durée 1992-93, 36 % en 1993-94, 45 % en 1997-98 et 44 % effective des études entre les classes de CI et de en 1998-99. CM2. 4* Une quatrième méthode, quasi longitudinale, Quelle que soit la méthode utilisée, ces différen- utilise le nombre des non-redoublants dans les tes estimations convergent: le taux de survie des différentes classes au cours de deux années élèves dans l'enseignement primaire béninois est consécutives. En rapportant le nombre des non- faible. Si l'on considère les méthodes 1* et 4* comme redoublants de CP en 1998-99 à celui des non- les plus satisfaisantes, le taux ne se situerait redoublants de CI en 1997-98, on obtient le taux qu'entre 43 et 45 % pour la période 1997-99. Il faut de rétention entre le CI et le CP. Après avoir fait souligner que cette faible rétention dans le primaire ce calcul pour toutes les classes du primaire, il ne semble pas une caractéristique nouvelle de suffit de multiplier entre eux les résultats pour l'école béninoise: pour le début des années 80, une parvenir à une estimation sur l'ensemble du estimation donnait le chiffre de 48 % - mais la cycle. Cette procédure aboutit à un chiffre de méthode utilisée n'était peut-être pas comparable. l'ordre de 38 % pour le couple des deux premiè- Et une estimation pour les années 1992-94 fait res années scolaires considérées (1992-93 et 1993- même état de taux plus faibles encore, entre 38 et 40 94) et de 43 % pour le couple des deux dernières %. On enregistrerait donc plutôt une amélioration, (1997-98 et 1998-99). On estime que cette légère certes mais tout de même appréciable, au méthode est la plus pertinente et la plus précise. cours des cinq dernières années. Les différentes estimations obtenues dans cette 5* Une dernière méthode, longitudinale, utilise les section sont synthétisées dans le graphique 4 ci- nombres des non-redoublants en CI pour l'année après qui permet de visualiser le profil de scolarisa- 1992-93 et des non-redoublants en CM2 pour tion dans les enseignements primaire et secondaire l'année 1998-99, en partant de l'hypothèse que, béninois en 1998-99. On voit combien ce graphique en raison du niveau élevé du taux moyen de est différent du graphique 2 basé sur les estimations redoublants, les non-redoublants de CM2 ont des taux bruts de scolarisation et combien la prise passé en moyenne 7 ans dans le cycle. Le taux de en compte des profils de scolarisation donne de la rétention entre le CI et le CM2 est exprimé par le réalité une image plus précise. Plus pertinente, sur- rapport des deux nombres ici 47 %. Cette tout, d'une part parce qu'elle tient compte de ce que Graphique 3 Taux de survie entre le CI et le CM2 Années 92-93 93-94 97-98 98-99 Accès CI 100 100 100 100 Accès CM2 35 38 41 48 43 46 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 29 les choses peuvent être différentes en début et en fin Le Bénin est donc très en retard dans le domaine de de cycle; d'autre part parce qu'elle élimine l'impact la rétention des élèves dans l'enseignement pri- perturbateur des redoublements sur le taux de cou- maire et fait partie là des pays les moins efficaces de verture effectif du système. On voit ainsi clairement la sous-région. Beaucoup d'efforts restent à faire et la dégradation continue de la couverture scolaire au voir 55 % des élèves abandonner en cours de cycle sein de chacun des trois cycles d'enseignement. reste une question très préoccupante, notamment A partir des chiffres qui viennent d'être présen- dans le contexte de la lutte contre la pauvreté. tés, il est possible de dériver des indications sur la En ce qui concerne la transition entre cycles, en survie des élèves au cours de chacun des trois cycles particulier la transition entre le primaire et le secon- considérés ainsi que sur la transition entre cycles. Le daire, le calcul classique du taux (rapporte du tableau ci-après rassemble les principales: nombre des admis en 6ème pour une rentrée sco- laire donnée (1998-1999) au nombre des élèves de Taux de rétention primaire [CI - CM2] 45 % CM2 au cours de l'année scolaire précédente, fait Taux de transition primaire /ier cycle apparaître un chiffre qui n'est pas tout à fait correct. secondaire [CM2 - 6ème] 75 % En effet, ce qu'il est utile de connaître, ce sont les Taux de rétention 1er cycle secondaire chances des élèves qui accèdent au CM2 d'arriver [6ème - 3ème] 49 % un jour en 6ème (après une année de CM2 ou plus). Taux de transition 1er - 2nd cycle Or, pour estimer ces chances (le taux effectif de secondaire [3ème - 2nde] 57 % transition), il convient de ne pas prendre en compte Taux de rétention 2nd cycle secondaire au dénominateur les redoublants de CM2. Lorsque [2nde - Terminale] 71 % les redoublants de CM2 sont nombreux comme, avec 25 %, c'est le cas au Bénin, le taux apparent et On notera que le taux de 45 % de survie (de le taux effectif diffèrent passablement : respective- rétention) dans le primaire est très faible ; pour ment 55 et 75 % - et c'est cette dernière valeur qui situer le Bénin, voici en référence les taux de quel- compte. ques pays de la sous région. En Mauritanie, le taux Avec un taux de transition effectif de 75 %, on de rétention dans le primaire est estimé à 55 % en peut donc considérer que la transition entre le pri- 1999 ; au Niger en 1998 et au Burkina Faso en 1999, maire et le secondaire est fort peu stricte au Bénin le taux est de 60 % et en Guinée, en 1999, de 71 % (dans les pays africains francophones, ce taux est en moyenne de l'ordre 50 %). Entre le premier et le second cycle secondaire, il est estimé à 57 %, ce qui Graphique 4 n'est pas non plus très sélectif mais reste toutefois Profil de scolarisation dans le primaire et le relativement comparable à ce qu'on observe en secondaire, 1998-99 moyenne dans les pays de la sous-région. % d'enfants accédant à un niveauAu total, la sélection quantitative globale dans le système éducatif béninois tient, plus qu'à une régu- 100 lation organisée de la transition entre cycles succes- 90 sifs, aux problèmes de rétention rencontrés en cours 70 de cycle d'études, surtout pour les niveaux du pri- 60 maire (45 %) et du premier cycle secondaire (49 %). 50 Ce sera là sans aucun doute un sujet incontournable 40 pour la future politique éducative du pays et il nous 30 faut donc aborder l'analyse des facteurs qui pour- 10 raient expliquer cette faiblesse de la rétention. Mais o . . . . . . . . . . , , , , nous examinerons ici la question au plan essentiel- G> Gc GQG@ b ' e@ & e e' 8e , pe lement structurel en laissant de côté ce qui pourrait , ci ciciciprovenir du fonctionnement même des classes au quotidien. 30 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Facteurs d'offre et de demande dans scolarité, achat de manuels et de fournitures sco- l'explication de la faiblesse de la rétention des laires, ... ) et/ou d'opportunité (contribution des élèves dans l'enseignement primaire béninois enfants aux activités familiales productives) que les parents devraient supporter pour maintenir Nous venons de voir que si le pays, dans l'ensem- leurs enfants à l'école, sont jugés trop lourds. ble, a fait des progrès dans la couverture de son sys- Trop lourds dans l'absolu en raison de la pau- tème éducatif au cours des dix dernières années, la vreté ambiante, ou relativement trop lourds rétention des élèves en cours de cycle primaire est parce qu'ils considèrent comme trop incertains restée à des niveaux extrêmement faibles. Nous ver- les bénéfices à attendre de la scolarisation de rons au chapitre 6, sur l'équité et les disparités dans leurs enfants; le système, que le problème existe pour les deux sexes mais qu'il est particulièrement aigu pour les 3. troisième contexte : l'école qui existe à proximité filles, surtout les filles résidant en milieu rural. C'est de leur domicile n'offre pas toutes les classes du un sujet de préoccupation sérieux car avoir accès à cycle d'enseignement et les enfants voient leur la scolarisation ne suffit pas, encore faut-il : a) que scolarisation s'achever avant d'avoir atteint la fin les élèves restent scolarisés pendant un temps suffi- du primaire. Que l'école leur plaise ou ne leur sant (au moins 5 années validées) et b) que la qua- plaise pas, les enfants ne peuvent être scolarisés lité des apprentissages soit assez bonne pour qu'en fonction de l'offre locale car la poursuite qu'une grande part au moins de ces élèves devien- des études les contraindrait à aller dans une école nent des adultes durablement alphabétisés. La située trop loin du domicile. Si l'on parle encore question de la qualité est certes importante, mais ne ici d'abandon scolaire, ce ne sont pas vraiment se pose que pour les enfants effectivement présents les enfants qui abandonnent l'école, mais bien à l'école et effectivement scolarisés jusqu'à la fin du plutôt l'école qui abandonne les enfants. cycle. La question de la rétention est donc primordiale. Ce dernier cas relève typiquement d'un pro- Au plan conceptuel, l'analyse des raisons ou des blème de défaillance de l'offre quantitative de contextes dans lesquels la rétention est faible peut places et le remède de base est simple: créer ces s'envisager dans une structure du type suivant: places (en recourant éventuellement à des formules du type classes à cours multiples si la population 1. premier contexte : les enfants arrêtent prématu- scolarisable est localement peu nombreuse) afin que rément leurs études primaires bien que l'école soit effectivement assurée en tous lieux la continuité soit plus ou moins proche de leur domicile mais éducative de la première à la dernière année du cette école, finalement, « ne leur plaît pas ». Les cycle primaire. Le premier cas relève au contraire raisons peuvent en être nombreuses et variées : d'un problème typique d'offre qualitative. La pre- l'école est encore trop éloignée du domicile mière chose à faire est d'identifier les caractéristi- parental, elle peut être d'une qualité (les inputs ques de l'école qui font problème et de définir scolaires) et/ou d'une pertinence (le contenu de ensuite une stratégie coût-efficace qui apporte les l'enseignement) perçue conmme trop faible par les corrections adéquates. Le second cas est en fait a parents, les enseignants sont trop souvent priori plus difficile à traiter car il s'agit d'un pro- absents, les enseignants sont des hommes alors blème situé du côté de la demande; mais si les poli- que les parents préféreraient des femmes pour la tiques éducatives classiques ne peuvent produire scolarisation de leurs filles, ...); immédiatement effet, cela ne signifie pas forcément pour autant qu'il n'existe aucune politique suscep- 2. deuxième contexte: les enfants arrêtent prématu- tible d'avoir un impact significatif. rément leurs études primaires bien que l'école Ces trois configurations dûment décrites, avant soit à proximité raisonnable de leur domicile et d'aborder les aspects liés à l'action et sans oublier que ses caractéristiques puissent convenir, mais qu'on peut rencontrer dans la réalité un mélange les coûts directs (frais d'écolage ou autres frais de des trois, chercher à mesurer les impacts respectifs LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 31 est un préalable important; soulignons de plus que d'enseignement. Mais, du fait que ces écoles sont leur importance relative peut également varier, d'une part incomplètes et d'autre part le plus sou- d'une part entre zones géographiques à l'intérieur vent situées dans des localités où la densité de la du pays (entre milieu rural et urbain, ou entre population scolaire est moindre, la proportion des départements) et d'autre part entre les divers grou- élèves qui y sont scolarisés est inférieure à celle que pes de population (par exemple entre les garçons et l'on observe parmi les écoles en général: de l'ordre les filles). de 22 % [184.037 / 837.695 ou 196.737 / 872.925]. L'identification du poids relatif n'est évidem- En tout état de cause, il existe un important pour- ment pas chose aisée, mais c'est absolument indis- centage de situations locales dans lesquelles, entre pensable car les politiques éducatives pertinentes, le CI et le CM2, la continuité éducative n'est pas adaptées à chacune d'elles, peuvent être assez radi- assurée pour les élèves. Il convient toutefois d'user calement différentes. Il est commode, pratiquement, avec prudence des chiffres mentionnés dans le de commencer par chercher à isoler la configuration tableau 6 comme mesure de la fréquence des situa- 3 dans laquelle les abandons scolaires viennent de tions du type « cas n°3 » tel que décrit ci-dessus. On ce que l'école n'assure pas la continuité éducative peut craindre en effet que ces données a) d'un côté, au niveau local (c'est l'école qui abandonne les ne surestiment le nombre des écoles réellement élèves). incomplètes : certaines écoles de création récente Dans cas du Bénin, on constate immédiatement peuvent fort bien n'offrir que 3 niveaux en 1997-98 que les écoles complètes (celles qui, au cours d'une tout en assurant la continuité éducative pour les année scolaire donnée, offrent les six niveaux de élèves, le 4ème niveau ne devant s'ouvrir que pour l'enseignement primaire), ne forment qu'une partie 1998-99 et ainsi de suite ; b) de l'autre côté, ne sous- des écoles du pays. Le tableau 6 ci-après regroupe, estiment le nombre des écoles réellement incomplè- pour les années scolaires 1997-98 et 1998-99, la dis- tes : celles-ci ne comprennent que des élèves scola- tribution des écoles selon le nombre des niveaux risés dans les niveaux offerts alors que, dans les offerts ainsi que le nombre des élèves qui y sont sco- écoles offrant les six niveaux, le chiffre des effectifs larisés; on notera que les données utilisées ne sont est valable pour l'ensemble du cycle. Il en résulte pas exhaustives (872.925 élèves contre 907.383 dans que la fréquence des situations du type « cas n°3 » le système) en raison de lacunes dans la base de pourrait être plus grande que celle qui est estimée données statistiques des écoles. d'après les proportions d'élèves concernés dans le On voit qu'environ 42 % [1.474 / 3.538 ou 1.580/ tableau brut ci-dessus. Pour progresser vers de 3.773] des écoles n'offrent pas, au cours de l'une des meilleures estimations, deux voies complémentai- deux années scolaires considérées, les 6 niveaux res s'offrent à nous: Tableau 6 Distribution des écoles/des élèves selon le nombre des niveaux offerts dans l'école, années 1997-98 et 1998-99 Nombre de niveaux offerts dans l'école Nombre d'écoles Nombre d'élèves 1997-98 1998-99 1997-98 1998-99 1 seul niveau 188 213 11.419 12.547 2 niveaux 158 213 11.084 16.741 3 niveaux 448 442 52.023 51.960 4 niveaux 409 437 58.592 65.277 5 niveaux 271 275 50.919 50.212 Contextes n'offrant pas les 6 niveaux 1.474 1.580 184.037 196.737 6 niveaux 2.064 2.193 653.426 676.188 Ensemble 3.538 3.773 837.695 872.925 32 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE 1) Première voie: cibler l'analyse sur les nouveaux sur les deux années scolaires (t) et (t + 1) considé- entrants de CI et calculer la distribution de cette rées peut prendre 3 types de valeur selon la situa- population particulière en fonction du nombre tion rencontrée: a) la valeur 0, si l'on trouve des de niveaux offerts dans l'école où elle vient de élèves au niveau (j) l'année (t) mais aucun au s'inscrire (cela ne règle pas la question des écoles niveau (j + 1) l'année (t + 1); il s'agit alors d'un nouvellement créées, mais permet d'éviter le cas de discontinuité éducative au niveau (j); b) la biais introduit dans les estimations par l'incom- valeur « . », s'il n'y avait pas d'élèves au niveau plétude de certaines des écoles décomptées dans (j) pendant l'année (t), et c) une valeur comprise l'effectif global). Les résultats sont rassemblés entre 0 et 1 lorsqu'on trouve des élèves dans les dans le tableau 7 ci-dessous: deux niveaux successifs au cours des deux années consécutives considérées. On peut alors Avec cette méthode de calcul, ce seraient donc mesurer, dans un couple d'années donné, la pro- quelque 34 % des élèves de CI qui pourraient être portion d'élèves passés de chaque niveau au inscrits dans une école incomplète. Ce chiffre, assez niveau suivant lorsque la continuité éducative substantiel, surestime toutefois la réalité en raison est assurée. Pratiquement, pour éviter les problè- notamnuent de ces écoles de création récente qui mes de double saisie dus aux situations de n'offrent pas aujourd'hui tous les niveaux alors que redoublement, l'analyse ne porte que sur les leurs élèves pourront en fait avoir une scolarité élèves non redoublants. complète lorsque l'école se sera pleinement développée. Il faut souligner que les résultats rassemblés dans le tableau ci-dessus sont ceux d'une analyse 2) Seconde voie : effectuer une analyse longitudi- basée ici sur les seules écoles publiques et que quel- nale en fusionnant, comme nous l'avons déjà fait ques (rares) écoles n'ont pu être englobées dans le plus haut, les fichiers des écoles sur deux années calcul en raison des difficultés rencontrées pour consécutives. On peut calculer aisément, entre fusionner les fichiers des deux années successives niveaux successifs, des indicateurs de transition étudiées. Sur cet échantillon et avec cette méthode sur ces deux années (du CI en 1997-98 au CP en de calcul, le taux de rétention se situe à 40 % contre 1998-99 par exemple) et identifier ainsi les situa- 44 % dans la population scolaire globale (où sont tions de discontinuité éducative. En fait, l'indica- inclus les établissements privés dont le taux de teur de transition entre deux niveau (j) et (j + 1) rétention est meilleur, tant en raison de la sélection sociale des familles que de leur implantation essen- tiellement urbaine). Tableau 7 Distribution des nouveaux entrants en Cl selon les niveaux offerts dans l'école (1998-99) Tableau 8 Nombre de Elèves ne pouvant poursuivre leur scolarité nouveaux entrants Pourcentage localement, selon le cours fréquenté en 1997-98 1 seul niveau 8.353 4,9 2 niveaux 6.265 3,7 Elèves dans 3 niveaux 14.611 8,6 école n'offrant 4 niveaux 17.154 10,1 Niveau Non-redoublants pas le cours plus Rapport 5 niveaux 10.796 6,4 du cours 1997-98 (a) élevé en 1998-99 (b) (b)l(a) en % Ensemble dans les écoles n'offrant pas Cl 153.561 8.024 5,2 les 6 niveaux 57.179 33,8 CP 128.445 5.645 4,4 CE1 106.806 5.565 5,2 6 niveaux 111.924 66,2 CE2 86.590 4.799 5,5 CM1 71.299 4.437 6,2 Total 169.103 100,0 CM2 58.302 - - LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 33 A chacun des niveaux de cours considérés, envi- reste un chiffre extrêmement faible. Cela signi- ron 5 % des élèves scolarisés se trouvent confrontés fie que les politiques éducatives classiques fon- à une situation de discontinuité éducative où leur dées sur le développement quantitatif standard prochaine année scolaire n'est pas assurée. En mul- de l'offre ne pourront améliorer cette situation et tipliant entre elles ces situations, on obtient un que d'autres solutions devront être envisagées. cumul qui permet d'estimer qu'environ 24 % [1 - 0,76 ; avec 0,76 = (1 - 0,052).(1 - 0,044).(1 - 0,052).(1 Quels sont les éventuels facteurs responsables - 0,055).(1 - 0,062)] des élèves sont exposés à subir des abandons en cours d'études lorsqu'une école une discontinuité forcée dans leurs études. Pour ces existe effectivement à proximité ? Tel va être main- élèves, c'est donc bien plutôt l'école qui les aban- tenant l'objet de notre recherche. donne, que eux/elles qui abandonneraient préma- Il sera utile, à cet effet, de partir de l'idée sui- turément, de leur propre fait, les études. vante: la demande de scolarisation individuelle, Une fois ces situations identifiées, le sous-échan- qu'il s'agisse de l'accès à l'école ou de la rétention tillon des écoles dans lesquelles la continuité éduca- en cours d'études, peut s'analyser dans un cadre tive est assurée permet d'estimer le taux de réten- conceptuel où les parents sont supposés décider tion jusqu'en CM2 des nouveaux entrants de CI. Ce positivement de l'éducation de leurs enfants si les chiffre, de l'ordre de 52 %2, est important à connai- bénéfices qu'ils en attendent sont supérieurs aux tre lorsqu'on se place dans une perspective de poli- coûts qu'ils doivent assumer. Dans ce cas, si les tique éducative car il montre que, même lorsque la parents ne mettent pas leurs enfants à l'école, c'est continuité éducative est assurée, une très grande ou bien que les bénéfices à attendre ne leur parais- partie des élèves (48 %) entrant en CI n'atteint pas sent pas justifier les dépenses à supporter, ou bien la fin du cycle. Cela signifie qu'une politique classi- que les coûts qu'ils supportent sont trop importants que, fondée sur le développement de l'offre scolaire compte tenu de leur perception des bénéfices (au moins telle qu'elle existe actuellement), n'est qu'eux-mêmes et leurs enfants sont susceptibles de probablement pas pertinente et ne peut répondre au retirer de la fréquentation scolaire. besoin, essentiel pour le pays, d'amener significati- En matière de rétention scolaire spécifiquement, vement plus de 40 % des élèves à réaliser une scola- souligner que l'abandon des études concerne des risation primaire complète. enfants qui ont préalablement eu accès à l'école est Pour résumer, il ressort des analyses de cette sec- une (utile) lapalissade. Plus précisément, c'est donc tion que les premières causes d'un taux de rétention que la balance des coûts et des bénéfices, qui penchait des élèves aussi bas que 40 % dans les écoles publi- en faveur de l'école lors de l'accès en CI, ne le fait plus ques béninoises sont les suivantes: quelques années plus tard. Comment cet équilibre, initialement favorable mais peut être fragile, peut-il 1* environ 24 % des élèves sont en situation de dis- s'être modifié en cours d'études ? Au moins deux continuité éducative et l'on peut (sans aucun aspects importants méritent ici d'être cités: doute doit) y remédier par une politique d'offre adéquate. Ceci peut conduire à construire des a) il existe un facteur, inconnu au moment de écoles (si oui, par qui ? l'état, les communautés, l'entrée à l'école, et qui va progressivement se ... ), à mobiliser des maîtres (lorsque c'est indispen- découvrir en cours de scolarité : l'adaptation de sable, car l'organisation en cours multiples est l'enfant au contexte scolaire et sa réussite dans sans doute possible ici ou là) soit par la voie du les études. Même si les parents ne sont pas tota- recrutement, soit par des réaffectations d'ensei- lement compétents pour juger de la réussite de gnants en provenance d'écoles dont la dotation en l'enfant, ils reçoivent tout de même des signaux maîtres est excédentaire (voir infra, chapitre 7). dont le plus clair est sans doute la progression sans encombre de l'enfant au niveau suivant - 2* lorsque la continuité éducative est assurée (c'est ou bien l'obligation de redoubler. Au Bénin, à dire pour environ 76 % des élèves), la rétention comme nous l'analyserons plus en détail ulté- entre le CI et le CM2 n'est que de 52 %, ce qui rieurement, les redoublements sont relativement 34 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE fréquents puisque le taux global est de 25 % pour d'une défaillance de l'offre locale défaillante). Nous le cycle primaire: chaque année, plus d'un enfant ne disposons pas, au Bénin, des données qui nous sur quatre est en fait invité à redoubler. La consé- permettraient d'apporter à cette question des élé- quence en est double: d'une part, l'enfant prend ments de réponse validés par l'expérience. En une année d'âge sans progresser dans sa scola- l'absence de données spécifiques, nous ne pouvons rité ; d'autre part, indépendamment des coûts donc nous appuyer que sur des analyses intematio- directs supplémentaires entraînés tant pour les nales comparables et nous recourrons ici à un parents que pour le système, les parents reçoi- modèle économétrique qui cherche à rendre compte vent un signal négatif sur la capacité de l'enfant de la variabilité du taux de rétention dans les études de tirer profit de l'enseignement qui lui est dis- primaires en fonction de la fréquence des redouble- pensé. Sans équivoque possible, cela ne peut ments, du niveau de développement économique du qu'inciter les parents à réviser à la baisse leur pays et du coût unitaire des études. Les calculs indi- estimation des bénéfices que l'enfant est suscep- quent que, en moyenne, sur un échantillon d'une cin- tible de retirer de l'école. quantaine de pays (dont du reste le Bénin), un point de redoublement supplémentaire est associé à une b) lorsque l'enfant accède au CI, il/elle est relative- diminution du taux de rétention de 0,8 point. Si l'on ment jeune: en moyenne 6,5 ans, âge où les coûts applique cette corrélation, les 25 % de redoublements d'opportunité liés à sa présence à l'école sont pourraient, à eux-seuls, justifier environ 20 points du encore relativement faibles. On constate par taux d'abandon en cours de cycle primaire. contre en général que ces coûts augmentent avec Même si l'on n'accorde que valeur d'illustration l'âge et le développement physique des enfants. à ces résultats chiffrés - si vraisemblables soient-il De plus, pour les filles, l'âge de la puberté (de dans le contexte béninois - ils donnent un base pour l'ordre de 12 à 13 ans) marque le début d'une envisager de réduire la fréquence des redouble- période où la vigilance des parents se renforce ments. Pour rester sur des chiffres raisonnablement particulièrement, surtout dans les segments les réalistes, si le pays parvenait à ramener le taux plus traditionnels de la société. Réunis ou non, moyen de redoublement de 25 à 10 %, on peut esti- ces deux facteurs expliquent que les coûts mer que cette réussite à elle seule améliorerait de d'opportunité associés à la scolarité de l'enfant quelque 12 points le taux de rétention en cours croissent globalement avec l'âge - et par consé- d'études primaires, ce qui représenterait un progrès quent avec le niveau scolaire. tout à fait substantiel. La consolidation de l'impact des mesures a) per- Si donc, en cours de scolarité, les coûts d'oppor- mettant d'offrir une scolarisation primaire complète tunité ont tendance à augmenter alors que les béné- sur les 6 niveaux dans toutes les écoles et b) condui- fices de l'école doivent être revus à la baisse (en par- sant à réduire le taux de redoublement de 25 à 10 %, ticulier pour les enfants qui ont dû redoubler une fournit une estimation du taux de rétention, qui ou plusieurs fois), on comprend qu'il y ait dégrada- pourrait ainsi passer à 64 %. (Le contexte de conti- tion de la demande scolaire et que, si la demande nuité éducative effectivement assurée sur l'ensem- initiale n'était déjà pas très forte, la détérioration ble du cycle primaire, c'est dire dans toutes les des bénéfices résultant de l'augmentation des coûts écoles, est essentiel). ne puisse que conduire certains parents à retirer On voit donc se dessiner certains éléments d'une leurs enfants de l'école. stratégie possible d'amélioration de la rétention des Si l'on conçoit, au plan théorique, qu'une grande élèves en cours de scolarité primaire. Le taux de fréquence de redoublement puisse avoir une inci- rétention global actuel, d'environ 40 % dans les dence négative sur la rétention des élèves en cours de écoles publiques, pourrait atteindre a) en un premier cycle primaire, il n'est pas immédiat de déterminer temps 52 % grâce à une politique d'offre classique l'incidence quantitative exacte des 25 % de redouble- visant à offrir la possibilité d'une scolarité primaire ments observés sur le taux de rétention (du moins complète dans toutes les écoles du pays et b) en un pour cette partie de la rétention qui ne relève pas second temps un chiffre sans doute de l'ordre de 64 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 35 % à l'aide d'une politique volontariste de réduction à national, de présenter celles qui sont souhaitées 10 % du taux de redoublement dans le système3. au plan local. Dans ce domaine, certaines recher- Le taux de rétention de 64 %, (tel qu'estimé ches expérimentales peuvent suggérer des pistes, devoir résulter de l'application de ces mesures et et il est peut-être préférable, plutôt que de cher- même s'il ne doit être considéré que comme une cher à réglementer de telles questions au niveau approximation) reste toutefois encore assez faible: central, de se borner identifier à ce niveau : a) les il ne ferait que situer la rétention au Bénin au éléments de référence que doivent avoir en niveau moyen des pays francophones d'Afrique et commun toutes les écoles primaires du pays (ce serait probablement encore insuffisant. Au moins qui doit être imposé à tous) ; b) les marges de deux voies s'offrent encore, mais pour lesquelles le manoeuvre laissées aux échelons locaux (quels contexte de ce rapport ne permet pas de proposer sont ces échelons ? quels sont les domaines - des estimations d'impact car cela exigerait des tra- contenus, calendrier, etc. - et quelle est vaux spécifiques complémentaires qui sortent des l'ampleur acceptable des ajustements ?) ; c) les possibilités de cette étude: a) une action sur le coût modes institutionnels qui organiseront les rela- de l'éducation pour les familles ; b) des actions tions entre le niveau central et les niveaux décen- visant à mieux aligner l'école sur les demandes ou tralisés (fonctionnement général, points sur les- les contraintes familiales. quels des autorisations préalables sont ou ne sont pas nécessaires, contrôle des procédures et des a) pour inscrire leurs enfants à l'école, les familles résultats, ... ). Des organisations de ce type fonc- doivent en principe acquitter des frais d'écolage, tionnent déjà au Bénin dans le secteur de la santé de l'ordre de 1.500 à 2.000 Fcfa par an et par et, à moyen terme, il sera probablement utile de enfant (frais susceptibles de varier d'une localité réfléchir à la façon d'utiliser également ce genre à l'autre). Verser cette somme, si peu considéra- de structure dans le secteur de l'enseignement. ble semble-t-elle dans l'absolu, peut toutefois présenter une réelle difficulté pour certains parents. La suppression de ces frais aurait sans 1. Il faut toutefois souligner que, au début de la période, les chiffres du privé sont généralement un peu sous-estimés en doute un impact à la fois sur l'accès à l'école et raison d'une couverture non exhaustive de la collecte statisti- sur la rétention en cours d'études, comme ce fut que. Cette couverture s'est progressivement améliorée et les le cas ces dernières années au Malawi ou en tendances réelles sont donc sans doute un peu inférieures à celles que manifestent les chiffres mais ceci ne remet pas en Ouganda - et il parait difficile de quantifier a cause l'image du développement relativement très important priori cet impact. Mais il faut souligner qu'on ne de l'enseignement privé. peut se limiter à supprimer l'écolage, si l'on veut 2. On notera que ce chiffre est cohérent avec celui du taux de rétention globale - 40 % - dans l'ensemble des écoles publi- que la mesure fasse vraiment effet, sans compen- ques (il pourrait être de l'ordre de 70 à 75 % dans les écoles sation financière pour l'école comme il fut fait privées) et avec l'estimation à 24 % du pourcentage d'élèves en situation de discontinuité éducative par défaillance de voici quelques années pour les filles ; du fait de l'offre locale de scolarisation. En effet, le taux moyen de 40 % l'absence de compensation, la suppression des n'est autre que la somme du taux de rétention des élèves dans les écoles assurant la continuité éducative, pondéré par la fré- frais d'écolage n'a pas accru, comme espéré, leur quence de cette situation, et d'un taux de rétention (ici: nul) scolarisation : ce fut au contraire, pour les écoles, pondéré par la fréquence des situations de discontinuité édu- cative. Cette relation numérique est effectivement vérifiée une incitation négative à admettre les filles, qui [0,40 = (0,52 x 0,76) + (O x 0,24)]. ne payaient rien, alors que la scolarité des gar- 3. Pour réaliser une telle politique, agir sur la qualité de l'école çons restait soumise au paiement de l'écolage. ne peut évidemment nuire; mais l'expérience prouve qu'il conviendra sans doute de prendre d'abord des mesures de nature structurelle et administrative pour obtenir des progrès b) en gros, il s'agit de rapprocher l'école des com- significatifs en ce domaine. On peut par exemple envisager l'organisation de cycles de 2 ou 3 ans avec des programmes munautés en cherchant les modes d'organisation déterminés par cycle (et non plus année) - sans possibilité de et, pour la part du contenu d'enseignement sou- redoublement intra-cycle - et des critères d'évaluation à la fin de chaque cycle. En complément au changement de cycle, mise à option, les éventuels aménagements des normes limitant le nombre des redoublements pourraient locaux qui permettront à l'offre scolaire, tout en aussi être imposées au niveau soit des écoles, soit des circons- conservant les caractéristiques définies au plan criptions d'inspection. Les coûts et le financement du système ous examinerons dans ce chapitre les res- Les dotations et dépenses budgétaires du N sources mobilisées pour le système éducatif ministère de l'Education nationale et leur distribution par niveau ou type d'éducation d'une part, par nature d'autre part. Le budget des dépenses engagées par le ministère Nous essaierons autant que possible, en incorpo- de l'Education nationale et de la Recherche scienti- rant l'évaluation du montant des ressources extra- fique (MENRS) comprend quatre postes: deux pour budgétaires (familles, collectivités, aide internatio- les dépenses courantes et deux pour les dépenses nale), de ne pas nous limiter au financement public. d'investissement. Même si le financement de l'Etat représente le plus Les dépenses courantes comprennent d'abord clair des ressources mobilisées pour le secteur et les dépenses en personnel et les dépenses de fonc- qu'il est bien plus aisé à appréhender. Nous propo- tionnement courant gérées par le MENRS sous la serons des estimations de coûts unitaires ainsi que rubrique « charges réparties ». On trouve également des analyses des facteurs qui structurent leurs des dépenses courantes dans la rubrique des « char- variations d'un niveau d'enseignement à l'autre et, ges non réparties » sur laquelle le ministère des à chacun d'entre eux, d'une école à l'autre. Dans la Finances exerce un contrôle plus important. Elles mesure où les données le permettront, ces informa- figurent dans les dépenses communes du budget de tions seront examinées dans une double perspec- l'Etat et comprennent essentiellement des dépenses tive: diachronique, pour observer les évolutions, et de transfert et de fonctionnement. synchronique, afin de situer les choix du Bénin au Cette séparation des dépenses courantes d'édu- plan international, par référence à ceux de pays cation en deux parties est une pratique déjà comparables. ancienne. L'un des motifs invoqués pour l'expliquer est que l'Etat se réservait autrefois la possibilité de Perspective de mesure globale des ressources ne pas dépenser tous les crédits votés, ce qui lui mobilisées pour le secteur de l'éducation donnait plus de flexibilité et un meilleur contrôle sur certaines dépenses lorsque le contexte des Dans cette section, nous étudierons en premier lieu finances publiques était difficile. On voit aussi les ressources budgétaires et leur évolution avant apparaître dans les dépenses de personnel, à partir d'élargir le panorama par la présentation de don- de 1997, la rubrique supplémentaire « provision nées consolidant les apports d'origines diverses, pour recrutements » affectée au financement du notamment extra-budgétaires, qui concourent aux coût salarial des enseignants contractuels. financement des activités éducatives. Les dépenses en capital s'inscrivent d'une part dans le « Budget d'Equipement Socio-Adninistra- 36 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 37 tif » (BESA) et d'autre part dans la section « éduca- nelles diverses), l'Etat a été amené à la fois à limi- tion » du Programme d'Investissements Publics (PIP) ter sévèrement le recrutement de nouveaux agents du budget général de l'Etat. et à réguler de façon parfois drastique les rémuné- Le tableau qui suit retrace l'évolution des grandes rations des agents déjà en poste: pendant de rela- composantes des budgets votés en faveur du tivement longues périodes, l'indice des agents de MENRS. l'état a été bloqué et l'ajustement ne s'effectuait Ces données mettent en évidence des modifica- que lorsque le blocage général était levé ; d'où tions assez sensibles de la structure du budget entre l'irrégularité des augmentations de la masse sala- 1992 à 1998. Ainsi, les dotations budgétaires pour le riale dans le budget de l'Etat. Par exemple, entre personnel, qui représentaient 72 % des dotations glo- 1986 et 1992, les agents ont été rémunérés sur la bales et 79 % des dotations courantes dans le budget base de l'indice acquis en 1986 puis, jusqu'en de 1992, ne représentent plus que 57 % et 73 % res- décembre 1999, sur la base de celui 1992. En outre, pectivement dans celui de 1998. Ces importants la valeur du point de l'indice a également été uti- changements structurels ont une double origine: lisée pour modérer l'évolution de la masse sala- d'une part les fortes contraintes pesant depuis 1986 riale: déconnectée de l'évolution du coût de la vie, sur l'évolution de la masse salariale dans le contexte elle a seulement subi quelques ajustements pério- de l'ajustement macro-économique ; d'autre part diques: la valeur du point n'a fait que passer de l'évolution des dépenses non salariales elles-mêmes. 2.100 à 2.310 Fcfa en 1994 et à 2.425 Fcfa en 1997 et n'a pas varié depuis lors. Sont intervenues en * En ce qui concerne l'évolution de la masse sala- revanche, pour tempérer cette rigueur, notam- riale (salaires de base, charges patronales, indem- ment lors de la dévaluation du Fcfa en 1994, des nités de nature familiale et indemnités profession- mesures spécifiques telles que le rétablissement de Tableau 9 Evolution du budget voté de l'Education Nationale, 1992-99 (millions de Fcfa courants) Années 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Dotation pour le personnel 15.271 15.191 18.076 21.235 22.631 25.661 26.860 28.756 Réparties 14.840 14.758 17.497 20.654 22.028 22.552 22.303 23.837 Non réparties 431 433 579 581 603 3.109 4.557 4.919 Provision pour recrutement - - - - - 2.480 3.880 4.225 Autres dotations de fonctionnement 1.873 1.857 3.754 3.868 5.380 5.681 6.434 6.719 Réparties 934 934 1.513 1.575 1.607 4.297 4.749 5.099 Non réparties 939 923 2.241 2.293 3.773 1.384 1.685 1.620 Transferts 2.143 2.203 4.080 4.368 4.487 3.607 3.890 3.995 Subventions 720 780 910 1.090 1.095 1.095 1.090 810 Bourses 1.423 1.423 2.170 2.278 2.392 2.512 2.637 3.022 Appui au secteur éducatif - - 1.000 1.000 1.000 - 163 163 Total des dotations courantes 19.287 19.251 25.910 29.471 32.498 34.949 35.297 39.470 BESA - 270 405 465 473 511 554 620 Budget d'investissement (PIP) 1.920 2.170 4.913 5.652 6.141 6.777 7.227 10.259 Financement interne 208 457 592 423 1.250 1.781 1.888 2.832 Financement externe 1.712 1.713 4.321 5.229 4.891 4.996 5.339 7.427 Total des dotations en capital 1.920 2.440 5.318 6.117 6.614 7.288 7 781 10.879 Total général 21.207 21.691 31.228 35.588 39.112 42.237 44.965 50.349 Source: MENRS, Service du Budget. 38 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE l'indemnité de résidence (1994), la généralisation En valeur constante, l'évolution sur les sept der- de l'indemnité de logement à tous les fonctionnai- nières années sera certes moins spectaculaire et res et le doublement du barème des allocations l'augmentation globale des dépense courantes n'est familiales (1995). Au total, il est net toutefois que plus que de 18 % (11 % seulement pour les dépenses d'assez fortes contraintes ont pesé sur l'évolution de personnel et moins de 10 % pour les dépenses de de la masse salariale des fonctionnaires et des transfert - le volume des bourses ayant même dimi- enseignants en particulier. nué de 2,3 à 2,2 milliards de Fcfa). Les dépenses de fonctionnement hors salaires, qui représentaient en * En ce qui concerne les dotations budgétaires pour 1992 seulement 8,3 % des dépenses courantes du les dépenses non-salariales, on constate que, si ministère (1.295 milliards sur 15.547 milliards de tous les postes ont solidement augmenté en valeur Fcfa) - chiffre particulièrement bas pour un fonc- nominale, ce sont les dépenses de fonctionnement tionnement à peu près correct du système), ont par non-salariales (+ 258 %) et les dépenses d'investis- contre réellement augmenté de façon substantielle sement (+ 467 %) qui ont bénéficié des majorations puisqu'elles ont plus que doublé et atteint 16,6 % des les plus notables - sans oublier que les dépenses dépenses du MENRS en 1998. L'évolution des en capital sont toujours en majeure partie assurées dépenses en capital a été plus incertaine (mis à part par le financement extérieur, en forte progression le chiffre spécialement bas de 1992), avec des varia- entre 1992 et 1999, jusqu'à couvrir plus des deux tions annuelles aussi erratiques que celles qui ont été tiers du budget des actions menées en 1999. Les observées dans tous les pays. dotations pour les dépenses de transferts ont éga- L'intérêt des données de ce tableau, au delà de lement progressé en valeur nominale, mais de l'observation des évolutions en valeur constante, est façon en général plus modérée (+ 86 % de 1992 à de permettre le rapprochement entre dotations bud- 1999) que pour les autres dépenses non-salariales. gétaires votées (tableau 9) et dépenses effectivement réalisées. Le tableau 11 ci-après rassemble les taux de Deux raisons complémentaires militent toutefois réalisation du budget par grands postes entre 1992 et pour la prudence lorsqu'on analyse l'évolution des 1998. données budgétaires sur plusieurs années: la pre- On voit que, avec des chiffres compris entre 80 et mière est que dépenses publiques effectives peuvent 90 %, le taux de réalisation des dotations budgétaires différer des dotations budgétaires votées; la seconde a été relativement faible au cours des exercices 1993 est que les évolutions en termes pécuniaires nomi- à 1998. Le taux de réalisation des dépenses d'inves- naux sont faussées par les détériorations progressi- tissement est à la fois plus faible et plus variable (tra- ves du pouvoir d'achat de la monnaie. Le tableau 10 vaux prévus mais non réalisés à temps, reports par- ci après tente de corriger ces deux inconvénients du tiels sur l'exercice suivant, etc.) que celui des tableau 9 en proposant une double série de données: dépenses courantes et, parmi ces dernières, c'est dépenses effectives en monnaie courante et ces dans les « autres dépenses de fonctionnement » mêmes dépenses en valeur « constante » calculée à (dépenses non salariales) qu'on relève les taux d'exé- l'aide de la série du déflateur du PIB de l'Institut cution les plus faibles et les plus variables d'une National de la Statistique ; dans l'ensemble, cet année sur l'autre. Cette difficulté rencontrée par le indice de déflation est sans doute correct, mais il faut Bénin pour exécuter ce qui avait été prévu au budget garder présent à l'esprit le caractère approximatif des a fait l'objet d'analyses diverses cherchant à identifier mesures en valeur dite constante, car on ne peut évi- l'origine des obstacles et des blocages dans le circuit demment jamais être certain de la pertinence d'un de la dépense. Il est possible que des améliorations indicateur global appliqué à des éléments aussi diffé- sur ce plan soient en cours mais, à partir de données rents que les dépenses en capital et les bourses aux limitées à l'exercice budgétaire 1998, force est de élèves ou aux étudiants. constater que des progrès significatifs restent à faire. LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 39 Tableau 10 Evolution des dépenses budgétaires réalisées, en valeurs courante et constante, 1992-1998 (millions de Fcfa) Années 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Dépenses de personnel Valeur courante 12.566 14.115 17.713 21.346 22.159 23.001 25.491 Valeur constante (1998) 22.783 25.303 23.772 24.825 24.153 23.967 25.491 Autres dépenses de fonctionnement Valeur courante 1.295 883 2.652 1.249 3.263 4.054 5.552 Valeur constante (1998) 2.348 1.582 3.559 1.453 3.557 4.224 5.552 Transferts Valeur courante 1.686 1.881 3.008 3.627 3.929 3.026 3.334 Valeur constante (1998) 3.057 3.371 4.037 4.218 4.283 3.153 3.334 Total des dépenses courantes Valeur courante 15.547 16.889 23.374 26.222 29.351 30.081 33.377 Valeur constante (1998) 28.188 30.256 31.368 30.496 31.993 31.344 33.377 BESA Valeur courante - 212 111 24 391 330 430 Valeur constante (1998) - 380 149 28 426 344 430 Dépenses d'investissement (PIP) Valeur courante 502 2.309 2.841 3.601 4.859 3.317 5.200* Valeur constante (1998) 910 4.138 3.813 4.188 5.297 3.456 5.200* Total des dépenses en capital Valeur courante 502 2.521 2.952 3.625 5.250 3.647 5.630* Valeur constante (1998) 910 4.518 3.962 4.216 5.723 3.800 5.630* Dépenses totales Valeur courante 16.050 19.410 26.325 29.847 34.601 33.728 39.007* Valeur constante (1998) 29.099 34.774 35.329 34.712 37.716 35.145 39.007* Source: Calculs faits sur la base des renseignements foumis par le Service du Budget (MENRS). Tableau 1 1 Taux de réalisation des dotations budgétaires par grands postes, 1992-1998 (%) Années 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Dépenses courantes totales 80,6 87,7 90,2 88,9 90,3 86,1 94,5 Personnel 82,2 92,9 98,0 100,5 97,9 89,6 94,9 Autres dépenses de fonctionnement 69,1 47,5 70,6 32,2 60,7 71,3 86,2 Transferts 78,4 85,3 73,7 83,0 87,5 83,9 85,7 Dépenses d'investissement 26,1 103,3 55,5 59,2 79,4 50,0 72,4 Dépenses totales 75,6 89,4 84,2 83,8 88,5 79,9 86,7 40 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Consolidation de la contribution des niveau d'études est possible. Le tableau 12 ci-après différents acteurs dans le financement rassemble les estimations obtenues pour les contri- du secteur butions nettes des différents financeurs à la dépense nationale d'éducation. L'étude des dépenses d'éducation au Bénin et de leur Les chiffres de ce tableau font ressortir que, si la financement est considérablement facilitée par l'exis- part de la dépense nationale d'éducation financée tence d'un compte économique de l'éducation (CEE) par l'Etat est bien la plus forte, elle ne représente tou- créé par une équipe nationale avec l'appui technique tefois que 57 % du total en 1998. Après l'Etat, ce sont de l'Institut International de la Planification de les parents (dont on a vu que la contribution était en l'Education (IIPE-UNESCO) et le soutien financier fait sous-estimée) qui assument la part la plus impor- du Projet CLEF-USAID. tante: 28 % de la dépense nationale - la moitié du Ce compte a été publié pour les exercices budgé- volume du financement public en 1998. Les ONG et taires 1993 à 1996 et la version provisoire pour 1997 le financement extérieur (chacun pour environ 5 % et 1998 vient d'être établie. Sous réserve de la valida- de la dépense totale) complètent la structure du tion de cette version et pour peu que l'on détaille financement car les collectivités locales et l'autofi- davantage certaines des données publiées, nous dis- nancement des établissements n'apportent qu'une posons là d'une base d'analyse solide. En agrégeant contribution assez limitée. les données, il est possible de mesurer l'évolution des Si l'on se penche maintenant sur les évolutions dépenses effectives des différentes parties qui contri- dans le temps, on observe que la part de financement buent au financement du secteur. Contrairement à ce assumée par les parents d'élèves a notablement aug- qu'il en est pour les données budgétaires classiques, menté, de 21 % en 1993 à 28 % en 1998, cependant certaines dépenses (de recherche par exemple) ne que la part de l'Etat diminuait de 65 à 57 %. sont pas considérées comme éducatives par le Il convient de noter que l'importance de la contri- compte économique de l'éducation, qui se limite par bution des parents d'élèves tient en partie à leurs ailleurs aux activités d'enseignement réalisés dans le dépenses dans les établissements privés, si bien que pays, à l'exclusion des dépenses relatives au finance- l'augmentation de la contribution globale des ment des étudiants béninois à l'étranger (mais leur familles relève au moins pour une part, ainsi qu'on réintégration est relativement aisée et des estima- l'a indiqué au chapitre précédent, du développement tions seront proposées). En ce qui concerne les des scolarisations dans le privé. Le tableau 13 ci- dépenses d'éducation financées par les familles, après indique la distribution, entre établissements de seules les dépenses bien identifiables (par exemple formation publics et privés, de la contribution des frais de scolarité dans les établissements privés, différents financeurs pour l'année 1998. droits d'écolage dans les établissement publics) sont Le tableau 13 illustre la grande différence de struc- prises en compte, ce qui laisse de côté des dépenses ture entre les deux secteurs de formation. On remar- tout aussi réelles, entre autres pour des cours particu- que en premier lieu que, dans l'enseignement privé, liers (assez répandus dans certains centres urbainsl) ce sont les familles qui, avec 86 %, assurent l'essentiel faute de pouvoir les estimer avec une précision suffi- du financement alors que, dans le public, la contribu- sante. De même ne sont pas comptabilisées les tion des parents, bien que relativement substantielle, dépenses relatives: a) à l'éducation informelle n'atteint que 16 à 17 % de la dépense globale. On (écoles communautaires, apprentissage sur le tas); b) peut aussi noter que les contributions des collectivi- à l'alphabétisation (qui dépend du ministère de la tés et le financement extérieur s'adressent exclusive- Culture) ; c) à la formation professionnelle continue ment au secteur public. pour les personnels non enseignants. Mais ce qui est sans doute ici le plus marquant, La masse salariale des enseignants contractuels, c'est que le secteur privé de l'éducation et de la for- recrutés en grand nombre depuis 1997, n'est pas inté- mation, contrairement à ce qu'on voit dans de nom- grée aux comptes provisoires de 1997 et 1998 mais on breux pays, ne reçoit aucune subvention financière connaît les sommes budgétisées (2,48 milliards de directe de l'Etat. On peut se demander dans quelle Fcfa en 1997 et 3,88 en 1998) et leur ventilation par mesure cette stratégie est la meilleure car si le secteur LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 41 Tableau 12 Structure du financement global de la dépense nationale d'éducation, 1993-1998 (millions de Fcfa courants) Années 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Dépenses courantes 25.138 35.015 40.362 46.209 53.697 61.061 Etat 17.722 23.905 26.417 28.826 32.524 36.226 Collectivités 15 16 18 40 35 35 Parents d'élèves 5.771 7.993 9.784 12.138 15.637 18.850 ONG 436 689 816 916 1.035 1.176 Extérieur 1.083 1.592 2.345 3.050 2.970 2.970 Autofinancement 611 820 982 1.239 1.496 1.804 Dépenses totales 27.483 38.305 43.821 50.961 58.239 66.098 Etat 17.988 24.368 26.600 30.300 3.446 37.538 Collectivités 181 414 432 551 793 855 Parents d'élèves 5.771 7.993 9.784 12.138 15.635 18.850 ONG 1.459 2.471 2.876 3.119 3.335 3.517 Extérieur 1.473 2.239 3.147 3.614 3.534 3.534 Autofinancement 611 820 982 1.239 1.496 1.804 privé, en dépit de l'absence de financement public et La distribution des dépenses par niveaux et partiellement en réponse aux difficultés du secteur types d'enseignement public, a su se développer au cours des dernières années, il n'est pas certain que ce mouvement, qui La présentation des données financières dont nous allège par ailleurs la charge financière de l'Etat, disposons ne permet pas de faire des distinctions très puisse conserver son dynamisme dans le futur. De fines; la séparation entre les deux cycles secondaires plus, il n'est pas certain que cette position aide l'Etat, (général et technique), en particulier, n'est pas direc- placé en face de la nécessité de définir une stratégie tement disponible. A ce stade de l'analyse seuls les globale de formation pour le pays - stratégie de cinq principaux niveaux d'éducation peuvent être laquelle il ne serait sans doute pas pertinent documentés. Les dépenses non affectées directement d'exclure la contribution du secteur privé car la res- à ces niveaux (dépenses d'administration générale et ponsabilité de l'Etat se situe probablement davan- de recherche en éducation, par exemple) ont été tage dans la scolarisation des enfants que dans leur réparties entre les cinq niveaux au prorata de la scolarisation au sein d'établissement gérés et finan- masse salariale de chaque niveau d'études dans cés par lui. Tableau 13 Distribution de la contribution des différents financeurs dans le secteur public / privé, (année 1998, millions de Fcfa) Dépenses courantes Dépenses totales Public Privé Ensemble Public Privé Ensemble Etat 36.226 0 36.226 37.538 0 37.538 Collectivités 35 0 35 855 0 855 Parents d'élèves 8.477 10.373 18.850 8.477 10.373 18.850 ONG 828 288 1.116 3.174 343 3.517 Extérieur 2.970 0 2.970 3.534 0 3.534 Autofinancement 504 1.299 1.803 504 1.299 1.803 Ensemble 49.040 11.960 61.000 54.082 12.015 66.097 42 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE l'enseignement public puisque, comme on vient de le blable à celle des dépenses du ministère, mais les préciser, le MENRS n'intervient pas financièrement évolutions, bien qu'en général dans le même sens, dans l'enseignement privé. Le tableau 14 ci-après sont en fait beaucoup plus modérées: la part du donne la distribution des dépenses courantes entre supérieur diminue, mais ne passe que de 18 à 15 % les cinq principaux niveaux d'enseignement. Deux sur les six dernières années; la part du primaire aug- niveaux de dépenses sont distinguées: i) celles qui mente, mais ne passe que de 54 à 55 %. Cette atténua- correspondent au seul Ministere de l'Education tion des écarts de la structure est partiellement due Nationale et de la Recherche Scientifique et i) celles au développement concomitant du secteur privé et le qui correspondent à l'ensemble des parties concou- tableau 15 ci-après récapitule, en distinguant secteur rant au financement de l'éducation. public et privé, la distribution des ressources pour la Entre 1993 et 1998 a eu lieu une évolution de la dernière année étudiée. distribution des dépenses du ministère qui s'est, pour l'essentiel, traduite par un transfert de ressour- Calcul des coûts unitaires sur la base des ces de l'enseignement supérieur vers l'enseignement valeurs agrégées primaire. Dans les dépenses budgétaires globales pour le secteur, le supérieur voit sa part se réduire de La mise en regard des ressources mobilisées et des 23 à 18 % pendant que celle du primaire passe de 53 effectifs scolarisés au cours de la même année permet à 60 %, ce qui manifeste clairement la priorité donnée d'obtenir la dépense unitaire annuelle, habituelle- à ce niveau d'enseignement2, sans que la situation ment calculée par niveau ou type d'enseignement; il des autres niveaux ou types d'enseignement soit pra- est intéressant de calculer en outre cette valeur sépa- tiquement modifiée. Pour ce qui est des autres cycles rément pour les deux secteurs pourvoyeurs de servi- d'études enfin, il est notoire que l'enseignement pré- ces éducatifs, le public et le privé. Pour ce qui est par scolaire ne reçoit qu'une très faible part des ressour- ailleurs des ressources mobilisées, l'usage est de pas ces publiques. tenir compte des dépenses d'investissement et de se On peut constater que la dépense nationale d'édu- borner à calculer les coûts unitaires de fonctionne- cation présente une structure d'ensemble assez sem- ment. Enfin, on se contente souvent de considérer la Tableau 14 Distribution des dépenses courantes par niveaux d'études, 1993-1998 (millions de Fcfa courants et % entre parenthèses) Dépenses courantes 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Dépenses du MENRS 17.722 (100) 23.905 (100) 26.417 (100) 28.826 (100) 32.525 (100) 36.225 (100) Maternel 300 (2) 424 (2) 471 (2) 535 (2) 548 (2) 538 (2) Primaire 9.416 (53) 13.098 (55) 14.390 (56) 16.047 (56) 19.315 (59) 21.780 (60) Secondaire général 3.331 (19) 4.222 (18) 4.839 (17) 5.006 (17) 5.675 (17) 6.344 (18) Secondaire tech/prof. 494 (3) 639 (3) 770 (3) 803 (3) 914 (3) 864 (3) Supérieur (Bénin + étranger) 4.182 (24) 5.522 (23) 5.947 (22) 6.435 (22) 6.074 (18) 6.699* (18) Dépense nationale 24.201 (100) 33.090 (100) 38.117 (100) 43.520 (100) 50.514 (100) 57.235 (100) Maternel 375 (2) 534 (2) 631 (2) 769 (2) 863 (2) 973 (2) Primaire 12.955 (54) 17.998 (55) 20.947 (55) 24.098 (55) 28.388 (56) 31.738 (55) Secondaire général 5.536 (23) 7.577 (23) 8.936 (23) 10.006 (23) 11.639 (23) 13.557 (24) Secondaire tech/prof. 1.053 (4) 1.320 (4) 1.628 (4) 1.923 (4) 2.329 (5) 2.655 (5) Supérieur (Bénin + étranger) 4.281 (18) 5.662 (17) 5.975 (16) 6.725 (15) 7.295 (14) 8.309* (15) 'dont 848 millions de FCfa pour études à l'étranger en 1998 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 43 Tableau 15 Distribution de la dépense nationale courante entre les secteur public et privé, 1998 FilleI d'importantes différences de situation au bénéfice 30 - des garçons: le taux d'accès moyen au CI est de 20 - 86,5 % ; mais si 97 % des garçons accèdent au pri- 10 maire, les filles n'y accèdent qu'à hauteur de 76 %, ° I l soit un écart de 21 points. Le taux de survie en pri- CI CP CE1 CE2 CM1 CM2 maire est estimé à 53 % pour les garçons et à 36 % seulement pour les filles - un écart de 17 points, toujours en faveur des garçons. Au niveau de sente un taux de transition effectif de l'ordre de l'enseignement primaire, les filles accèdent donc 74 %; du côté des filles, les chiffres correspondants moins à l'école et surtout, quand elles ont eu cette sont respectivement de 19 % et 70 %. En ce qui chance, abandonnent beaucoup plus souvent. Le concernant la rétention en premier cycle secondaire, graphique 5 ci-après visualise, au niveau de l'ensei- sur 100 garçons qui entrent en 6ème, 50 parviennent gnement primaire, le profil de scolarisation selon le à la dernière année du collège mais, sur 100 filles, 45 sexe. seulement. Dans le cas du Bénin, le sexe n'influe Si l'on se penche maintenant sur le taux de trans- donc pas fondamentalement sur les chances de ition entre l'enseignement primaire et le ler cycle transition entre CM2 et 6ème: une fille qui arrive en secondaire, on constate que 38 % de la cohorte des CM2 a presque autant de chances qu'un garçon de garçons arrivent en classe de 6ème, ce qui repré- passer dans le secondaire, la différence se situant au Tableau 26 Profil de scolarisation selon le sexe et par niveau d'études, 1998-99 % d'enfants atteignant une classe Rétention en cours de cycle Garçons Filles Total Garçons Filles Total Ci 97,0 75,7 86,5 100,0 100,0 100,0 CP 85,7 62,3 74,3 88,4 82,3 85,9 CE1 76,5 53,1 65,1 78,9 70,1 75,2 CE2 64,8 42,4 53,9 66,8 56,0 62,3 CM1 57,7 34,6 46,5 59,5 45,7 53,7 CM2 51,4 27,2 39,7 53,0 35,9 45,9 6ème 38,1 19,0 28,9 100,0 100,0 100,0 5ème 32,5 15,5 24,3 85,3 81,5 84,1 4ème 26,1 12,1 19,3 68,4 63,5 66,8 3ème 19,2 8,6 14,1 50,4 45,4 48,7 2nde 12,1 3,8 8,0 100,0 100,0 100,0 1ère 9,7 2,8 6,3 80,5 74,8 78,9 Terminale 8,7 2,6 5,7 72,2 70,1 70,9 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 67 niveau de la rétention dans le cycle avec 5 points La comparaison des taux de scolarisation des d'écart au bénéfice des garçons. deux dernières années fait ressortir une quasi sta- Au niveau des lycées, 12 % de la cohorte des gar- gnation au niveau global. La légère tendance à la çons parviennent en classe de seconde, ce qui repré- baisse du taux des garçons a été compensée par une sente un taux de transition de 63 % (4 et 44 % res- amélioration chez les filles. Par contre, la tendance à pectivement pour les filles). Les chances d'accès au la baisse des taux d'accès est plus marquée chez les lycée d'une fille parvenue en 3ème sont donc large- deux sexes: les garçons ont perdu plus de 4 points ment inférieures à celles d'un garçon: l'écart absolu à l'entrée de l'école et les filles presque 2. Cette ten- étant de 19 points, les chances d'accès au lycée des dance sera confirmée ou infirmée par l'analyse des garçons sont de 43 % supérieures à celles des filles. données d'une nouvelle année scolaire et doit être Pour ce qui est des redoublements, la différence surveillée de très près car elle va à l'encontre de entre filles et garçons n'est pas significative dans le l'objectif d'accès universel à l'école. primaire et au lycée mais on observe par contre un L'analyse des situations selon les zones d'habitat léger écart au niveau du collège, où le taux moyen (urbain/rural) fait également partie intégrante des de redoublement des filles est supérieur à celui des études en matière d'équité et le tableau 29 ci-après garçons (24 % contre 21 %). Dans le tableau 27 ci- détaille les profils de scolarisation par sexe et par dessous sont réunis le détail des effectifs d'élèves et zone d'habitat. la proportion de redoublants par sexe et année C'est dans une large mesure que les enfants accè- d'études. dent moins à l'école en zone rurale. Le taux d'accès Tableau 27 Effectif d'élèves et proportion de redoublants par année d'études et sexe, 1998-99 Effectif total Effectif non-redoublants Proportion de redoublants (%) Garçons Filles Total Garçons Filles Total Garçons Filles Total Ci 134.021 100.366 234.386 100.140 75.414 175.555 25 25 25 CP 109.476 75.612 185.088 85.475 59.376 144.850 22 21 22 CE1 98.701 64.952 163.653 73.313 48.264 121.576 26 26 26 CE2 77.648 47.926 125.574 59.388 36.731 96.119 24 23 23 CMi 72.422 41.005 113.426 50.426 28.488 78.913 30 31 30 CM2 57.335 27.921 85.256 42.727 21.248 63.974 25 24 25 6ème 36.951 18.023 54.974 30.006 14.079 44.085 19 22 20 5ème 28.372 13.311 41.683 24.287 10.900 35.187 14 18 16 4ème 24.617 11.086 35.703 18.443 8.050 26.493 25 27 26 3ème 18.398 8.186 26.584 12.760 5.441 18.201 31 34 32 2nde 8.271 2.474 10.745 7.533 2.262 9.795 9 9 9 1ère 6.610 1.888 8.498 5.685 1.613 7.298 14 15 14 Terminale 7.474 2.374 9.848 4.724 1.437 6.161 37 39 37 Tableau 28 Taux d'accès au Cl et de scolarisation du primaire selon le sexe, 1997-1999 Garçons Filles Total 1997-98 1998-99 1997-98 1998-99 1997-98 1998-99 Taux d'accès au Cl (%) 94,6 97,0 76,2 75,7 85,6 86,5 Taux brut de scolarisation (%) 94,9 96,2 63,2 65,8 79,5 81,4 68 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Tableau 29 Taux d'accès aux différentes classes selon le sexe et la zone d'habitat, 1998-99 %> Zone rurale Zone urbaine Garçons Filles Total Garçons Filles Total Cl 86 64 75 119 98 108 CP 75 49 63 106 84 95 CE1 65 39 52 97 76 86 CE2 53 28 41 85 64 75 CM1 46 21 34 78 55 66 CM2 39 14 27 71 47 59 au CI, de 108 % pour les enfants issus de la zone Graphique 6 urbaine, n'est plus que de 75 % pour ceux qui vivent Profil de scolarisation selon le sexe et la zone en milieu rural. Cet écart de 33 points signifie qu'en d'habitat, 1998 milieu urbain, un enfant a presque moitié plus de chances (+ 44 %) d'accéder à l'école qu'un enfant % d'élèves accédant à un niveau vivant en zone rurale. Cette disparité souligne que, dans les prochaines années, les progrès de scolarisa- 120% 110 06% tion devront porter essentiellement sur les zones 100% \ TRur.| rurales - et les solutions aux difficultés particulières 80% i ->r . %Urb. liées à ces zones. Le graphique 6 montre les profils de 70% \ -. T U scolarisation par sexe et zone d'habitat. 50% = On voit que, lorsqu'on croise la dimension 30%/ j urbain/rural et la dimension sexe, les écarts se creu- C10% 21% sent énormément dans l'accès tant en CI (plus de 100 0% c Cl CEI CE2 CMI CM2 % des garçons en milieu urbain et seulement 64 % des filles en milieu rural) qu'en CM2 avec (64 % des garçons atteignent ce niveau dans les villes contre 14 % des filles en milieu rural. Dans l'optique de la stra- dans l'accès à l'école sont également marquées en tégie de lutte contre la pauvreté, c'est cette dernière milieu rural, mais pas plus qu'en milieu urbain. population qu'il est clairement impérieux de cibler. D'une manière générale, les chiffres des taux de A l'intérieur même des zones urbaines, on aussi rétention sont mauvais, encore plus en milieu rural des différences entre garçons et filles puisque plus et spécialement pour les filles: du CI au CM2, le de 100 % des garçons ont accès au CI contre seule- taux de rétention est estimé à 53 % en milieu urbain, ment 88 % des filles. Les différences entre sexes à 37 % en milieu rural (et à 22 % pour les filles de Tableau 30 Taux de rétention dans le primaire selon le sexe et la zone d'habitat, 1998-99<%) Zone rurale Zone urbaine Garçons Filles Total Garçons Filles Total Cl 100 100 100 100 100 100 CP 88 78 84 89 86 88 CE1 76 62 70 82 77 80 CE2 62 45 55 72 66 69 CM1 53 33 45 65 57 61 CM2 46 22 36 60 48 55 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 69 cette zone). Le graphique 7 ci-après synthétise ces ces publiques. Ceux qui n'ont pas accès à l'école ne différences de taux de rétention dans le primaire bénéficient par conséquent d'aucune des ressources selon le sexe et l'habitat. publiques mises par le gouvernement à la disposi- Il saute au yeux combien importante, en milieu tion de son système éducatif. Par contre, ceux qui rural, est la différence au détriment des filles dans la fréquentent l'école, et d'autant plus qu'ils y vont rétention au cours du cycle primaire. Les filles y ac- longtemps en accédant à des niveaux éducatifs aux cumulent les problèmes : faible accès à l'école et coûts unitaires élevés, vont s'approprier au long de faible rétention quand elles ont la chance d'y accéder. leur scolarité un certain volume de ressources Cette situation devra faire l'objet d'une analyse par- publiques. Il s'ensuit que la répartition des ressour- ticulière qui permette de définir les remèdes appro- ces publiques en éducation au sein d'une généra- priés, surtout dans le contexte des stratégies de lutte tion d'enfants va dépendre: a) de la distribution du contre la pauvreté. Comme nous l'avons déjà évo- niveau terminal de scolarisation dans la population qué, la suppression des frais d'écolage des filles, mise (et éventuellement des disparités sur ce plan entre en place voici quelques années, ne semble pas avoir les différents groupes constitutifs de la population) produit les résultats espérés, mais l'effet contraire: et b) de la structure des dépenses par élève aux dif- en l'absence de compensation par le budget des férents niveaux d'enseignement. som-mes non collectées au niveau des écoles, celles-ci Nous utiliserons pour notre analyse deux dimen- ont pu être conduites à ne pas accepter (en tous cas à sions complémentaires: ne pas encourager) l'inscription des filles. L'adjonc- tion, à la rentrée scolaire 2000, d'un mécanisme de a) dans la première, dite structurelle, on s'intéresse compensation financière par le budget de l'Etat, peut essentiellement d'une part à la structure laisser espérer des résultats plus positifs en matière moyenne des scolarisations et à la distribution d'accès et surtout de rétention; les collectes de don- des scolarisations terminales par niveau d'ensei- nées effectuées auprès des écoles au cours de l'année gnement d'une part, d'autre part à la structure 2001 devraient permettre de le vérifier. des dépenses publiques par élève. A ce stade, on ne se préoccupe ni des caractéristiques person- La distribution des ressources publiques au nelles ni du groupe d'appartenance social ou sein d'une génération géographique de ceux qui ont des scolarités plus ou moins longues ou réussies. Dès lors, plus la L'idée générale de cette analyse est que, de par leur proportion de la classe d'âge qui accède à l'école scolarisation, les individus accumulent des ressour- primaire sera élevée, moins les coûts unitaires croîtront avec le niveau éducatif, moins structu- rellement inégale sera la répartition des crédits Graphique 7 publics mis à disposition du système d'enseigne- Profil de survie dans le primaire selon le sexe ment. A contrario, plus la proportion de la classe et la zone d'habitat, 1998-99 d'âge qui n'a pas accès à l'école est importante, laux de survie par sexe et zone d'habitat plus (relativement) élevés sont les coûts unitaires du supérieur au bénéfice du petit nombre qui 100% - seul y accède, plus inégale est la répartition des 90% "' crédits publics mobilisés pour le secteur de 70%- 7 l'éducation. 60%- 50% - G. R-. b) dans la seconde dimension, dite de la sélectivité 40% - ---F. Rur. sociale, les disparités structurelles sont considé- -x-- G. Urb. 30% 33% - F. Urb. rées comme l'enveloppe à l'intérieur de laquelle, 10% - dans les scolarisations, les disparités entre grou- 0%- pes (selon le sexe, la géographie ou l'origine CI CP CEI CE2 CM1 CM2 sociale) vont déboucher sur des différences dans 70 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE l'appropriation des ressources publiques mises à ces éducatifs dont elle bénéficie. Dans le même la disposition du secteur. temps, les 8 % les plus éduqués consomment 41,5 % de l'ensemble de ces mêmes ressources. Il ressort de A - Nous examinerons en premier lieu la la comparaison des moyennes de ressources publi- dimension structurelle de la répartition des crédits ques appropriées par un membre de chacun de ces publics en éducation. Première étape: déterminer la deux groupes, que celui du second bénéficie de plus distribution du niveau terminal de scolarisation au de dix fois plus [(41,5 / 8): (36,1 / 74)] de ressour- sein d'une cohorte de jeunes ; seconde étape : défi- ces publiques que celui du premier. nir le volume de ressources publiques accumulées Une façon usuelle de représenter cette distribu- jusqu'à chacun des niveaux terminaux de scolarisa- tion structurelle est d'en construire la courbe de tion. En adoptant la logique de la transcription des Lorenz; celle du graphique 8 ci-après est établie sur informations transversales en projections évoluti- la base des valeurs cumulées d'une part du nombre ves longitudinales dans le temps', on peut aisément des membres de la cohorte, d'autre part du volume passer des données de scolarisation à un moment des ressources publiques accumulées par cette déterminé aux données correspondantes aux diffé- même cohorte d'enfants. Les indications de la rents niveaux de sortie du système scolaire. courbe de Lorenz sont souvent résumées dans le A partir des données sur les taux de scolarisation calcul du coefficient de Gini, qui synthétise en un aux différents niveaux éducatifs et des données sur seul chiffre le degré de concentration dans la distri- le volume des ressources publiques unitaires atta- bution des ressources publiques. chées à chacun des cycles d'enseignement (produit La diagonale OB correspond à la situation de dis- du coût par année-élève et de la durée du cycle), le tribution égalitaire dans laquelle - quel que soit tableau 31 ci-après rassemble les chiffres correspon- X - X % de la cohorte obtient exactement X % des dant aux divers niveaux terminaux de scolarisation ressources publiques et l'on peut observer que la et les résultats obtenus par le calcul sur la réparti- courbe de Lorenz (OMNPQB), qui exprime la situa- tion structurelle des ressources publiques en éduca- tion effective de la distribution des ressources tion au Bénin. Les deux cycles de l'enseignement publiques en éducation au Bénin, s'écarte significa- secondaire ont pu être séparés à l'aide des estima- tivement de la référence égalitaire. Pour évaluer tions de coûts unitaires présentées plus loin, au l'ampleur de cette déviation, on calcule couram- chapitre 7. ment deux indicateurs: Ces données montrent une distribution structu- relle relativement concentrée : 74 % (19 + 55) des * le premier correspond au calcul du coefficient de enfants d'une génération ne s'approprient que 36,1 Gini, qui est égal au rapport de l'aire comprise en- % du total des ressources publiques mises à la dis- tre la courbe de Lorenz et la diagonale et de l'aire position de cette génération dans le cadre des servi- du triangle OAB. Cet indicateur est par définition Tableau 31 Distribution structurelle des ressources publiques en éducation au sein d'une cohorte de 100 enfants (données transversales de l'année 1998) % de la cohorte Ressources publiques (Fcfa) Ressources publiques (Fcfa) Niveau de Niveau Niveau de Niveau Accumulées Proportion scolarisation terminal scolarisation terminal par le groupe (%) Aucune scolarisation 19 19 0 0 0 0 Primaire 81 55 165.600 165.600 9.108.000 36,1 ler cycle secondaire 26 18 148.800 314.400 5.659.200 22,4 2nd cycle secondaire 8 4 297.000 611.400 2.445.600 9,7 Supérieur 4 4 1.396.000 2.007.400 8.029.600 31,8 Ensemble - 100 - - 25.242.400 100 LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 71 Graphique 8 Courbe de Lorenz de la distribution des % de credits publics ressources publiques en éducation pour les 1û0% les plus éduqués Coefficient de Gini Ressources publiques cumulées Bénin 44,0 0,45 100 B Afrique francophone 57 0,66 Afrique anglophone 53 0,62 80 Hors Afrique (PIB I tête < 1.000 US$) 31 0,40 60 p - / ...La relative modération de l'inégalité structurelle 40 dans le système éducatif béninois tient à deux faits: 20 /.. a) la proportion des jeunes qui accèdent à l'ensei- ........ ...... gnement primaire est relativement élevée ; b) 0 ............. 1 A comme il l'a été souligné au chapitre 3, les coûts unitaires de scolarisation du secondaire et du supé- 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 rieur sont relativement bas en termes de comparai- % cohorte cumulé sons internationales. B - Que l'inégalité structurelle soit plutôt modéré dans le système éducatif béninois, ne nous compris entre 0 et 1 : plus la courbe de Lorenz est dit rien sur l'amplitude de l'inégalité en matière de proche de la diagonale, plus petite est sa valeur nu- sélectivité sociale. Pour documenter correctement mérique, plus la distribution des ressources publi- cette question, il est nécessaire de disposer de don- ques tend vers l'égalité. Au Bénin, pour l'année nées sur les caractéristiques des populations scola- 1998-99, le coefficient de Gini est estimé à 0,445. risées - et non scolarisées - à chacun des niveaux éducatifs ; concrètement, il faut: soit que les statis- * le second indicateur mesure la part des ressour- tiques scolaires fournissent les indications recher- ces publiques appropriées par les dix pour cent chées, soit que l'on dispose d'une enquête de ména- les plus éduqués de la cohorte. Dans le cas précis ges. En l'absence d'enquête de ménages récente, du Bénin, cela signifie qu'on recherche les chif- nous sommes donc amenés à puiser nos informa- fres des ressources appropriées a) par ceux qui tions dans les statistiques scolaires disponibles. Sur font des études supérieures (environ 4 % de la l'ensemble du système, la distinction essentielle est cohorte) ; b) par ceux qui terminent le second la distinction garçons - filles. On dispose aussi de cycle secondaire (de nouveau 4 % de la cohorte), la distinction milieu urbain - milieu rural, mais auxquels il faut ajouter : c) 2 % de la cohorte de elle n'est utilisable que dans le primaire. En effet, si jeunes dont la scolarisation se termine avec le l'on peut raisonnablement associer la localisation premier cycle secondaire. On peut estimer que de l'école primaire à celle des élèves qui y sont sco- ces dix pour cent les plus éduqués s'approprient larisés, ce n'est plus le cas dans le secondaire et au- environ 44,0 % des ressources publiques du delà; sur la base des données du primaire, on peut Bénin pour le secteur de l'éducation. toutefois se permettre de proposer une estimation approximative, selon le milieu géographique, des De tels chiffres traduisent manifestement un cer- différences globales dans l'appropriation des res- tain degré d'inégalité structurelle dans la distribu- sources publiques en éducation. tion des ressources publiques en éducation; toute- La répartition relative des ressources publiques fois, la situation du pays n'apparaît pas « en éducation obtenues par différents groupes de la exagérément » inégalitaire quand on la compare à population selon le sexe et l'origine géographique différents groupes de pays dont les scores sont pré- sont rassemblées dans le tableau 32 ci-après. Dans sentés ci-après (chiffres de l'année 1993 - alors que chaque cas analysé, la présentation adoptée identi- ceux du Bénin concernent 1998). fie un groupe relativement défavorisé et un (ou plu- 72 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Tableau 32 ne traduit pas un degré relativement trop élevé Indice de différenciation des ressources publi- d'inégalité, il existe par contre des disparités très ques appropriées en éducation selon le sexe et substantielles selon le sexe et le milieu géographi- le milieu géographique que: a) un désavantage général des jeunes originai- Individu du groupe défavorisé Individu du groupe favorisé res du milieu rural; b) dans le prolongement de ce Groupe Indice Groupe Indice que nous soulignions à la première section de ce Fille 1,0 Garçon 1,79 chapitre, le désavantage particulièrement marqué Rural 1,0 Urbain 2,00 des filles rurales qui reçoivent, en moyenne, 4,25 Garçon rural 2,50 fois moins de ressources publiques en éducation Fille rurale 1,0 Fille urbaine 2,75 que les garçons urbains. Même si ce chiffre n'est pas Garçon urbain 4,25 d'une grande précision, l'ordre de grandeur de l'estimation indique cependant de façon très claire que, au cours des dix ou quinze prochaines années, sieurs) groupe(s) relativement favorisé(s). L'indice la nouvelle politique du pays pour son système du volume moyen des ressources publiques appro- éducatif ne pourra pas ignorer la nécessité de corri- priées par un individu du groupe défavorisé est fixé ger cette singularité de son fonctionnement. à 1 et l'indice associé à un groupe favorisé repré- sente le coefficient par lequel il faudrait multiplier le volume obtenu par un membre du groupe défa- 1. On adhère implicitement ainsi à cet argument: les observa- tions transversales disponibles donnent une image raisonna- vorisé de référence pour obtenir le volume moyen blement exacte des chances de scolarisation d'une cohorte des ressources publiques appropriées en éducation d'enfants. Les simulations ont révélé que les estimations à par un membre du groupe favorisé. partir des données transversales tendent plutôt à sous-esti- mer le degré d'inégalité calculé à partir des données longitu- Ce tableau fait ressortir que, si la distribution dinales, mais la sous-estimation est relativement faible dans structurelle des ressources publiques en éducation la majorité des cas. 7 De la gestion du système d'enseignement L a gestion d'un système éducatif peut soulever nisé en deux sections: la première étudie les ques- L de nombreuses questions, souvent traitées tions de répartition des ressources et des personnels dans le cadre d'approches qualitatives ou aux différents établissements d'enseignement (ges- dans une optique normative. Ce ne sont pas les tion administrative du système) ; la seconde exa- voies que nous suivrons ici. Sans avoir pour autant mine la façon dont les ressources locales sont trans- l'ambition de traiter de toutes les questions relatives formées en résultats chez les élèves (gestion à la gestion du système éducatif béninois, nous pédagogique au sens large). nous concentrerons sur des aspects limités mais importants relevant du champ de la gestion, étant Analyse de l'allocation de personnels aux entendu que nous nous attacherons à ne mobiliser divers établissements scolaires que des estimations avérés de ce qui est et non des opinions sur ce qui devrait être. Analyse pour l'enseignement primaire; Dans une acception simple de la gestion, on dis- enseignants et élèves tingue classiquement les questions de politique éducative de celles qui concernent la gestion à pro- L'ensemble du système éducatif béninois comptait prement parler. La politique s'intéresse aux choix environ 3.800 écoles, scolarisait un peu plus de structurels, la gestion à la façon dont ces choix sont 900.000 élèves et employait plus de 16.000 ensei- mis en oeuvre. Et, parmi les divers aspects de la ges- gnants durant l'année scolaire 1998-99. Le secteur tion, nous discernons deux domaines importants: public est très majoritaire: plus de 92 % des écoles et a) la distribution des ressources et des personnels à 93 % des élèves. Globalement, au niveau national, le chacun des établissements d'enseignement (éven- rapport moyen élèves-maîtres est estimé à 55 dans tuellement à des niveaux décentralisés tels que les l'enseignement public et 35 environ dans le privé. départements) ; b) la façon dont ces ressources sont L'allocation des ressources ne sera étudiée qu'au transformées, au niveau de chacune des écoles, en sein du secteur public, où nous nous limiterons résultats scolaires et en acquisitions par les élèves. aussi à l'allocation des personnels qui absorbe, de On notera que cette conception simple de la gestion très loin, l'essentiel des ressources affectées aux cible deux éléments essentiels: d'une part ce qui se écoles. Le tableau 33 ci-après détaille la répartition passe au niveau local (c'est là que l'acte scolaire a des écoles primaires et les effectifs d'enseignants et lieu) ; d'autre part les raisons mêmes de l'existence d'élèves par département pour l'ensemble du sys- des système scolaires, à savoir que les élèves acquiè- tème éducatif public béninois. rent les connaissances contenues dans les program- On voit dans la dernière colonne du tableau qu'il mes d'enseignement. Ce chapitre sera donc orga- existe des différences notables entre départements 73 74 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE Tableau 33 Ecoles, élèves et enseignants par département, enseignement primaire public, 1998-99 Département Nombre d'écoles Nombre d'élèves Nombre d'enseignants Elèveslenseignant Atacora 534 98.834 1.809 54,6 Atlantique 599 156.226 3.165 49,4 Borgou 584 111.496 1.806 61,7 Mono 525 143.301 2.133 67,2 Ouémé 643 162.449 2.959 54,9 Zou 596 136.753 2.622 52,2 Bénin 3.481 809.059 14.494 55 dans le rapport élèves-maîtres: la situation est plus de 100 à 500 élèves ; parmi les écoles qui scolarisent favorable dans l'Atlantique (en dépit de sa plus 200 élèves, certaines ne disposent que de 2 (voire 1) forte urbanisation), plus défavorable dans le Mono enseignants, d'autres de 7. Ceci trahit une distribu- (et, dans une moindre mesure, le Borgou). tion fortement aléatoire (un fort degré d'incohé- Mais ces informations ne suffisent pas pour une rence) dans les allocations de personnels aux diver- analyse pertinente de l'allocation des personnels ses écoles primaires du pays. dans l'enseignement primaire béninois. Il est préfé- Au total, on trouve de nombreuses écoles en rable, à cette fin, d'analyser la situation au niveau situation de relative sur-dotation en personnels, de l'école. A ce niveau, on peut considérer que la pendant que d'autres doivent vivre dans des condi- situation de référence d'une gestion des personnels tions de scolarisation beaucoup plus difficiles, avec adéquate est atteinte: a) lorsque les écoles dispo- une sous-dotation en enseignants manifeste par sent d'un nombre d'enseignants croissant avec rapport aux effectifs d'élèves qui leur sont confiés. l'effectif des élèves scolarisés ; b) lorsque les écoles Cette mauvaise structure d'allocation des person- qui ont le même effectif d'élèves disposent d'un nels révèle une grave inefficacité dans le fonction- nombre comparable d'enseignants (ou: lorsque les nement des services chargés de la répartition ; et écoles qui disposent du même nombre d'ensei- aussi d'inutiles inégalités dans les conditions gnants scolarisent à peu près le même nombre d'enseignement que risquent de trouver les élèves d'élèves). Pour voir dans quelle mesure la situation selon l'école dans laquelle ils sont scolarisés. de l'école béninoise est proche de cette référence, il Pour préciser l'ampleur de l'incohérence dans les est commode de situer toutes les écoles du pays allocations de personnels aux écoles considérées dans un graphique où, pour chaque école, l'effectif individuellement, le plus simple est de modéliser le des élèves est porté en abscisse et celui des ensei- phénomène à l'aide d'une estimation de régression gnants en ordonnée. C'est ainsi que le graphique 9 linéaire entre le nombre des enseignants et celui des ci-après récapitule la distribution des différentes élèves à partir des données individuelles des écoles. écoles primaires publiques du pays (A signifie 1 Les résultats obtenus sont rassemblés dans le école; B signifie 2 écoles; C, 3 écoles, etc.). modèle 1 du tableau 34 ci-après où l'on trouve bien On « voit » clairement aussitôt que, si effectif des la relation linéaire globale: élèves et nombre des enseignant sont globalement en corrélation positive (les écoles scolarisant davan- [Nbre d'enseignants = 1,08 + (0, 0133. Nbre d'élèves)]. tage d'élèves ont bien, en moyenne, un nombre plus important d'enseignants), la population des écoles Très significative sur le plan statistique, la rela- est largement dispersée autour de la tendance tion laisse subsister toutefois une variance rési- moyenne. On observe en effet une très large varia- duelle extrêmement importante puisque la part de tion du nombre des élèves scolarisés dans des variance expliquée par le modèle n'est que 61,4 %. écoles disposant du même nombre d'enseignants: Pour se forger une idée de la situation du Bénin en parmi les écoles disposant de 4 maîtres, la plage va matière de cohérence des allocations d'enseignants LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉMNOIS 75 Graphique 9 Effectifs des élèves et des enseignants, au niveau des écoles, dans l'enseignement primaire public béninois, année 1998-99 Nombre d'enseignants 12 A il , A A A 10 A B A BABA BA AC AA 9 | AA BBDD BADB A AAA AAAA A B A A 8 A.BABBEBBDFCDBCEBECAEBB C DCBC C BBA ABA A A 7 A BB BGFEGDEFJNRSPPQNJRNOIJCJFHKFFBADEDDBBBA BAA A AA A 6 A AA EEFiLLNMQZZZZZZZZZZZZZZRQQKHJIODHGDDA A AA A 5 AAB BGKEGIILGOVORWTYUKTUQJQJORMHFGEDDDAECAA A A 4 AA ADDDDOKJXLWSKPSSJIHIJGFCHDHECJBFACDDAAABA A 3 ADDRWZZZZZZZZZSZTVIOPDJEDDDAB AAAAB A A 2 IITXZZZZZZZZZYZOIGFCHABBCBA B A I BAFRZZZZZXSLRKGBAABCEBAA o 100 200 300 400 500 600 700 800 Nombre d'élèves A = 1 école, B = 2 écoles, etc. aux diverses écoles primaires, il est intéressant de disparités) diffère-t-elle d'une zone géographique comparer la valeur du R2 de la relation avec ce que ou d'un département à l'autre. l'on observe dans d'autres pays de la région. Sur Afin de répondre à la première question, on peut des bases comparables, on trouve un R2 de 0,62 au faire séparément pour les écoles rurales ou urbaines Cameroun, 0,72 au Burkina Faso, 0,80 en Maurita- (ou bien celles de tel ou tel département) la même nie, 0,85 au Niger et au Mozambique et 0,92 en analyse que celle qui a été effectuée au niveau natio- Guinée. Le Bénin est donc le pays qui réalise la per- nal pour l'ensemble des écoles primaires publiques formance la moins satisfaisante en matière de ges- du pays. Les deux graphiques 10 et Il ci-après, cons- tion administrative de ses personnels au niveau pri- truits respectivement pour les écoles localisées en maire (même si la situation du Cameroun n'est zones rurale et urbaine, illustrent que la distribution guère meilleure). Sans être l'exemple de la perfec- aléatoire des allocation d'enseignants aux écoles est tion, la Guinée est dans une situation nettement un phénomène général et n'est pas circonscrite dans meilleure (R2 = 0,92). Ce chiffre favorable (qui est en un milieu géographique particulier: on « voit » que fait le résultat d'activités de redéploiement à la fois les deux graphiques présentent la même allure géné- bien structurées et poursuivies avec ténacité sur rale. La part de variance expliquée par chacun des plusieurs années), montre par l'exemple que les très deux modèles est de 0,66 en zone rurale et de 0,49 substantielles améliorations souhaitables au Bénin seulement en milieu urbain; aucun de ces deux chif- sont sans doute aussi parfaitement possibles. fres n'est très élevé et le degré d'incohérence inter- A partir de cette identification du faible degré de écoles est même encore plus élevé en milieu urbain cohérence des allocations de personnels au niveau que dans les campagnes. national, on peut se poser deux types de questions: Effectuée au niveau de chaque département, a) ces disparités aléatoires diffèrent-elles d'une zone cette analyse révèle le même degré élevé d'aléatoire géographique ou d'un département à l'autre (et dans les dotations d'enseignants aux écoles : le R2 dans quelle mesure) ou s'agit-il d'un phénomène est par exemple de 0,64 dans l'Atacora et le Mono, affectant l'ensemble du territoire national ; b) dans de 0,60 dans l'Ouémé et le Zou. quelle mesure la moyenne des dotations (pas les Afin de répondre maintenant à la seconde ques- tion (dans quelle mesure, au-delà de la situation 76 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE générale de répartition aléatoire, les allocations glo- Le modèle 2, qui confronte zones urbaines et bales diffèrent-elles géographiquement : entre rurales, signale que pour des écoles de même effec- zones rurales et zones urbaines d'une part, entre les tif (par exemple 200 élèves), les dotations en ensei- différents départements de l'autre), il est commode gnants sont meilleures en ville qu'à la campagne: d'étendre la modélisation présentée dans le modèle en moyenne 4,3 enseignants en milieu urbain et 3,5 1 du tableau 34 ci-dessus en introduisant dans seulement en milieu rural. L'écart n'est pas néglige- l'analyse des variables catégorielles représentant les able ; statistiquement très significatif (le seuil est de différentes localisations. 1 %), il est aussi quantitativement substantiel. On Tableau 34 Modélisation du nombre d'enseignants selon le nombre d'élèves dans l'école et l'implantation géographique, 1998-99 Variables Modèle 1 Modèle 2 Modèle 3 Explicatives Coefficient Significativité Coefficient Significativité Coefficient Significativité Constante + 1,08 + 0,96 + 1,43 Nombre d'élèves + 0,0133 + 0,0126 + 0,0129 Zone d'habitat Rurale Référence Urbaine + 0,77 Département Zou Référence Atacora - 0,44 Atlantique + 0,48 Borgou -0,81 Mono -0,90 Ouémé -0,10 n.s. R2 (%) 61,4 64,2 66,2 -: significatif au seuil de 1%. Graphique 10 Effectifs des élèves et des enseignants au niveau des écoles rurales dans l'enseignement primaire public béninois, année 1998-99 Nombre d'enseignants 10 A A B 9 A AAAB AA A B A A 8 A B ABDB AA A ACB B CAAA B A A AAA 7 A AB AB B B ABBEFDECCCFBCCADDAFBBA BCCDAAAA A A 6 CBCHFCGCFOLMJLVZLJRNPRIIKICEGDEAACAB A AA 5 A A ADFCDHEGEHMGKMKRQKLNKEKHJNFECDCAADABC A A 4 AA ABCCDKJETGROILNRIFGGFDCBGCFDBGAEABDCAAABA A 3 ACCNRZZZYZZTZZQZNQGKOCICCCDAB A AAB 2 DDNRZZZZZZZZZUXKEGEAFAABBBA B A 1 ENZZZZZRPHMHFBAABBBAAA 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Nombre d'élèves A=1 école, B=2 écoles.... LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 77 Graphique 1 1 Effectifs des élèves et des enseignants au niveau des écoles urbaines dans l'enseignement primaire public béninois, année 1998-99 Nombre d'enseignants 12 A il A A A 10 A A BABA BA AA AA 9 A AACB BADB A AAA A A 8 A B BBCBABBADBBDBDC B B A ABAB A AB A A A 7 A BFDEEDCFILPNJLLKGOHMFGBFBGEDDAABBA AAA AAA AA A 6 A AA BCCCFIGJKMROZUVUPSNOOKXIFHHCCEJCGDCBA A 5 AA ACEBCADEBGIHGJIGD HGFEFBEDGCCCBCC C A A 4 BAA DAEDEEDBDEAACABDCCAAABAACAA A A 3 AADECKJIFGFFLBHFEBDAAABAA A A A 2 EEFFEHGGGIFJDDFDD ABB A A 1 BAADELQMLFCDECA ACA 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Nombre d'élèves A=1 école, B=2 écoles, etc. estime en effet qu'il faudrait globalement quelque dans le Zou et 4,46 dans l'Atlantique. Ces écarts 1.700 enseignants de plus en zone rurale (ils sont sont très marquants puisqu'on en peut conclure que actuellement 7.901) pour mettre à parité les dota- la dotation globale en enseignants dans les écoles tions entre les deux zones géographiques. C'est primaire du Borgou et du Zou devrait être augmen- donc un résultat à prendre en considération pour la tée d'environ 35 % pour que les conditions d'ensei- future politique éducative du pays (surtout gnement y soient comparables à celles qui préva- lorsqu'on se rappelle le retard de scolarisation des laient en 1998 dans le département de l'Atlantique. zones rurales - déjà signalé au chapitre 6 - qui Au total, on voit ainsi la nécessité d'envisager souligne encore la portée de cette observation). des progrès notables en matière d'allocation et de Les dotations en personnels enseignants dans les répartition des enseignants dans les écoles primai- écoles primaires des différents départements du res du secteur public sur le territoire béninois. Il pays sont mises en parallèle dans le modèle 3 du s'agit, au sens large, de rendre le système plus cohé- tableau 34, où la référence (choisie arbitrairement) rent entre les différentes écoles - ce qui devrait est le département du Zou. Par rapport aux dota- permettre des gains en termes tant d'efficacité que tions d'enseignants dans ce département et en ne d'équité. Plus précisément, ces progrès peuvent nous appuyant toujours que sur des écoles dont s'inscrire dans une triple dimension: a) arriver à l'effectif d'élèves est sensiblement identique, on voit réduire le côté aléatoire de l'actuelle répartition que l'Ouémé est dans une situation comparable entre écoles d'une même zone; b) améliorer la dota- (écart non significatif), mais que l'Atacora (- 0,44) et tion globale des zones rurales par rapport aux zones plus encore le Borgou (- 0,81) et le Mono (- 0,90) ont urbaines ; c) réaliser un meilleur équilibre interdé- des dotations nettement inférieures, alors que partemental des dotations, notamment en comblant l'Atlantique (+ 0,48) se situe à l'autre bout de le retard de départements tels que le Borgou et le l'échelle. Sur la base d'une estimation économétri- Mono. Il est donc souhaitable d'engager une que un peu plus précise (et d'ailleurs tout à fait réflexion pour définir d'une part un système de ges- convergente avec celle du modèle 3) du type du tion plus efficace, d'autre part les voies par lesquel- modèle 1 - mais pour chaque département séparé- les passer, progressivement, de la distribution ment - on trouve, pour un école de 200 élèves, en actuelle à la distribution souhaitable. Il est probable moyenne 3,20 enseignants dans le Borgou, 3,24 qu'il conviendra, entre autres, de mettre en place 78 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE des critères d'affectation homogènes et transparents table aux N2m élèves de second cycle scolarisés ainsi que des dispositifs adaptés à leur application dans ces établissements [RT2m = RTm - (Nlm x effective dans un système rénové de gestion des CU1l)] ; le coût unitaire des élèves de second personnels. cycle est alors donné par la formule [CU2m = RT2m / N2m]; Analyse pour l'enseignement secondaire b) seconde méthode: on ne suppose plus que CUll L'enseignement secondaire comprend deux cycles vaut nécessairement pour les effectifs de premier d'enseignement et se dispense dans deux types cycle scolarisés dans les établissements mixtes, d'établissements: a) ceux qui n'offrent que les en raison notamment d'éventuelles économies enseignements de premier cycle ; b) les établisse- d'échelle dans la production scolaire. On cherche ments mixtes qui, dans la même structure, offrent alors à estimer directement, au sein du groupe les enseignements des deux cycles. Dans le sous- des établissements mixtes, les coûts unitaires res- secteur de l'enseignement public, on compte 137 pectifs des élèves de chacun des deux cycles. établissements du premier type (premier cycle seul) Pour ce faire, il est commode de fonder le calcul scolarisant 79.018 élèves pour 1.768 enseignants et sur une estimation économétrique du type sui- 47 établissements du second type (regroupant des vant (qui utilise les données individuelles des 47 élèves de premier et de second cycle), qui scolari- établissements mixtes du pays): sent 87.965 élèves (63.334 du premier cycle et 24.631 du second) et emploient 2.500 enseignants. On ne RTm = MO + CUlm x Nlm + CU2m x N2m connaît pas la répartition des services entre les deux cycles mais, avant d'aborder la question de l'alloca- CUlm est l'estimation du coût marginal des tion des enseignants, est-il possible de déterminer élèves de premier cycle dans les établissements un coût unitaire pour chacun des deux cycles ? mixtes (Nlm est le nombre de ces élèves) ; CU2m est l'estimation du coût marginal associé aux élèves Distinction des coûts unitaires dans le premier de second cycle dans ces établissements (N2m, leur et le second cycle secondaire nombre). Pour passer du coût marginal des élèves Dans le cadre de l'analyse financière globale effec- de chaque cycle au coût unitaire respectif, il suffit tuée au chapitre 3, nous n'avions pu établir aucune d'ajouter au coût marginal la valeur commune MO séparation entre les deux cycles mais, dans la répartie sur le nombre moyen (les deux cycles mesure où nous disposons de données sur des éta- confondus) des élèves des établissements mixtes. blissements bien individualisés et présentant des On obtient ainsi la moyenne pondérée des coûts configurations différentes de leurs effectifs de pre- unitaires des élèves de premier cycle dans les deux mier et de second cycle, nous pouvons réussir à esti- types d'établissement. mer les coûts unitaires des deux cycles d'enseigne- Pour mettre concrètement en oeuvre ces deux ment. Nous utiliserons à cet effet deux méthodes méthodes, il faudrait disposer des chiffres de complémentaires qui commencent toutes deux par l'ensemble des ressources mobilisées dans les deux une estimation du coût unitaire moyen (CUll) des types d'établissement - et le fichier des établisse- élèves de premier cycle scolarisés dans les établisse- ments ne les donne pas ; il fournit par contre le ments n'offrant que le premier cycle [CU1l est le nombre des enseignants par type. En se basant sur rapport de la dépense totale RT1 et du nombre Nll les estimations de coûts salariaux présentées au des élèves concernés] chapitre 3 et connaissant par ailleurs les nombres et caractéristiques des enseignants par établissement, a) première méthode: on suppose que CUIl vaut on peut parvenir à une estimation de la masse sala- pour les effectifs de premier cycle scolarisés dans riale des enseignants dans chacun des établisse- les établissements mixtes. Regardant ensuite les ments secondaires publics du pays. Comme on sait ressources mobilisées par les établissements que les dépenses pour les enseignants représentent mixtes (RTm), on détermine la part [RT2m] affec- plus de 80 % des dépenses totales, les deux métho- LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 79 des s'appuient sur la seule base des dépenses sala- les deux, on aboutirait à un coût unitaire de l'ordre riales, ce qui nous donne sans doute une approxi- de 37.200 Fcfa dans le premier cycle secondaire et mation raisonnable des coûts unitaires respectifs de 99.000 dans le second. des deux cycles de scolarisation du secondaire. Après cette digression sur la séparation des coûts En appliquant la première méthode d'estimation, unitaires dans les deux cycles d'études secondaires, on aboutit à un coût unitaire total de 40.000 Fcfa nous nous attacherons maintenant à la question, dans le premier cycle et de 83.100 dans le second. Le plus fondamentale dans ce chapitre, de la gestion de rapport élèves-maîtres serait alors de l'ordre de 45 l'allocation des personnels à l'établissement d'en- dans le premier cycle secondaire et de 22 dans le seignement. second. En appliquant la seconde méthode d'esti- mation, les écarts entre les coûts unitaires des deux Degré de cohérence dans l'allocation des cycles sont plus importants: 34.400 Fcfa pour le pre- personnels mier cycle et 114.800 pour le second. Quelle que soit Nous suivrons la même démarche que pour le pri- l'estimation retenue, on voit que les coûts unitaires maire: la représentation graphique des différents éta- (principalement sous la pression des différences blissements dans un espace où le nombre des élèves entre les rapports moyens élèves-maîtres dans les scolarisés est porté sur l'axe horizontal et le chiffre deux cycles) sont beaucoup plus élevés dans le des personnels en poste sur l'axe vertical. On ne peut second cycle secondaire que dans le premier. Si l'on toutefois procéder ainsi que pour les établissements ne sait pas clairement quelle est la meilleure des n'offrant que le premier cycle d'études ; cette procé- deux estimations (plutôt la seconde a priori) et dure ne serait en effet pas pertinente pour les établis- qu'on décide de retenir une sorte de moyenne entre sements mixtes car: d'une part la proportion des Graphique 12 Effectifs d'élèves et de personnels dans les étabilssements n'offrant que le premier cycle secondaire, 1998-99 Nombre total d'enseignants 60 A 50 A 40 B A A A 30 AB A A A A A A B A 20 A BB AA A AAA-A A A AB ABA AA A A ABA A A A BB A AAA A A A 10 A CAA C A A A A C ADB BA B A A ACA ADA A A ACEDBC CBA AA AA B O _ 0 500 1000 1500 2000 2500 Nombre d'élèves A = 1 école, B = 2 écoles, etc. 80 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE élèves des deux cycles varie assez fortement d'un éta- de vérifier le bon déroulement des activités d'ensei- blissement à l'autre ; d'autre part les conditions gnement (est-ce que les enseignants suivent bien les moyennes d'encadrement, comme souligné précé- programmes prescrits, utilisent bien les méthodes demment, sont fort différentes. Le graphique 12 ci- pédagogiques recommandées, etc. ?). Nous adopte- après présente la dispersion du chiffre des élèves et rons ici une approche directement associée aux des personnels dans les différents collèges du pays. résultats obtenus chez les élèves, dans la ligne, en Visiblement, par comparaison avec le graphique quelque sorte, de ce que nous explorions à la 3ème 9 précédemment présenté, la dispersion parasite, section du chapitre 4. dans les établissements secondaires de premier De façon opératoire, on définit la pédagogie cycle, est inférieure à celle des écoles primaires. Ceci comme l'action de transformer les moyens maté- se vérifie si l'on compare la valeur du coefficient R2 riels mis à la disposition d'une classe ou d'une école de la relation linéaire dans les deux populations: le en apprentissages effectifs chez les enfants de cette R2, qui valait 0,61 dans le primnaire, est de 0,88 pour classe ou de cette école. Mais, la capacité de réaliser les établissements n'offrant que le premier cycle. cette transformation variant éventuellement d'un Restent néanmoins des disparités notables dans les lieu d'enseignement à l'autre, nous définirons la dotations de personnels: on trouve par exemple 10 gestion pédagogique comme la capacité d'un sys- enseignants dans des établissements scolarisant tème de faire en sorte (via différents mécanismes entre 400 et plus de 800 élèves ou bien des établisse- institutionnels de contrôle et/ou d'incitations) que ment scolarisant 600 élèves qui disposeront de 8 à cette transformation s'opère de façon aussi efficace 20 enseignants. que possible dans tous les lieux d'enseignement. Si Comme indiqué plus haut, il n'est pas pertinent une gestion pédagogique parfaite était possible, de chercher à établir un graphique comparable pour tous les lieux d'enseignement verraient leurs élèves les établissements mixtes en raison des incertitudes atteindre les résultats maxima autorisés par une uti- liées au chiffre d'un effectif d'élèves susceptible de lisation optimale des ressources disponibles; seules se répartir en proportions variables entre les deux des différences dans ces ressources (produit de la cycles d'enseignement; mais cette limitation, si l'on gestion administrative étudiée précédemment) utilise deux variables séparées pour les effectifs pourraient engendrer des inégalités dans les perfor- d'élèves de premier et de second cycle, ne s'appli- mances des élèves et des écoles disposant de que pas au modèle qui relie le nombre des ensei- moyens comparables obtiendraient des performan- gnants à celui des élèves. En procédant ainsi, on ces comparables dans les apprentissages des élèves. obtient pour la relation globale un R2 de 0,80, sensi- Il ne peut malheureusement s'agir là que d'une blement plus faible que celui qu'on enregistrait vision très idéalisée d'un système éducatif à la pour les établissement de premier cycle seul (R2 de pédagogie parfaitement gérée. 0,88). Il semble donc que si le degré de cohérence (la Il n'est pas facile d'apprécier de façon très précise qualité de la gestion) dans l'allocation des person- le « degré de bonne gestion pédagogique » d'un sys- nels est en gros meilleur dans le secondaire que tème: toutes les mesures de résultats sont imparfai- dans le primaire, des progrès restent possibles, en tes, notamment si l'on se réfère à celle des résultats particulier dans la dotation des établissements des élèves aux examens nationaux (moins valable secondaires mixtes, qui offrent les deux cycles que le score à des tests standardisés établis sur la d'enseignement. base des contenus de programme, cette mesure est pourtant bien préférable à l'utilisation des notes attri- La gestion pédagogique du système buées par l'enseignant dans le contexte de sa classe). au niveau primaire Par ailleurs, la mesure des moyens disponibles au niveau de la classe est elle-même délicate: le chif- On peut aborder le thème de la gestion pédagogi- frage de chacun d'eux est difficile et leur agrégation que de plusieurs façons. Souvent, les questions por- est incertaine. Et nous ne pourrons éviter ici ces tent sur l'activité des inspecteurs ou des directeurs écueils en mettant en regard de façon quelque peu d'écoles - des acteurs, en un mot, qui ont en charge rudimentaire le score à l'examen de fin du primaire LE SYSTÈME ÉDUCATIF BÉNINOIS 81 et le coût salarial unitaire moyen au niveau de l'école rement au premier regard. Si en fait, dans une (ce coût représente de loin la majeure partie du coût modélisation reliant les deux grandeurs, le coeffi- global, on l'a vu, mais on négligerait ainsi des com- cient du coût unitaire salarial est statistiquement posantes - la disponibilité en manuels scolaires par significatif, la portée de la relation reste dérisoire exemple - relativement peu coûteuses et cependant (R2 est inférieur à un demi pour cent). importantes pour les acquisitions) ; nous ne prenons Mais le plus important, dans la perspective qui pas en compte non plus, dans ces données brutes, la nous intéresse, est d'observer que, pour un niveau variation du profil social des écoles d'un lieu à l'autre comparable (quel qu'il soit) de coût unitaire salarial et son inévitable impact sur le niveau moyen des per- (lui-même très variable d'une école à l'autre), la formances des élèves de ces écoles. variabilité du taux de réussite à l'examen de fin de Malgré toutes ces éventuelles limitations, nous cycle est extrême. Par exemple, parmi les écoles où pensons qu'il reste intéressant de mettre en paral- le coût salarial unitaire est de l'ordre de 20.000 Fcfa, lèle, au niveau de l'école, la mesure du coût salarial le taux de réussite peut varier de 10 à 100 %. Cette unitaire moyen avec le taux de réussite à l'examen situation de forte variabilité des résultats obtenus de fin du primaire (échantillon limité aux écoles par des écoles dont les ressources sont comparables ayant des effectifs suffisants d'élèves en CM2). Le est caractéristique d'un système dont la gestion graphique 13 ci-dessous illustre ce que l'on observe pédagogique est insuffisamment contrôlée. Il existe dans l'enseignement primaire béninois. ainsi un grand nombre d'écoles dont les résultats L'absence de relation pour ainsi dire totale entre sont trop faibles (en gros celles qui se trouvent à les ressources unitaires salariales mobilisées et le l'intérieur de l'ellipse en pointillé du graphique) et taux de résultat enregistré à l'examen apparaît clai- qui pourraient faire beaucoup mieux, comme le Graphique 13 Taux de réussite à l'examen de fin du primaire et coût unitaire salarial au niveau des écoles Taux de réussite (%) 100 A ABBACCCEAAB BBCDACBCAAA A B AAAA A A A A AAAAA AA DBAABAACA B ABA A A A BCCBBCCEDDABGEAE BD BBCA AA A B A A A B BBAEDDCBAABABEDCBBCAB BAB DABABAAA A B A A ABAAABBDBEABBEEDAC ABDCB BAB AA A B A AA ACCABBBCBCCBEC EBACCCBCA A BAA A A A A A AAEDECCAD BECAA CACABA BA A AA AB A A AA 80 AA C BADBFDDACEICCEDBCDABDAA AAAA BBB A A A BAB BBBDAADEBBCAAABA ACBBB A BAA AA A A A B BACGBCGFDEC DCECCBCD BAAAAA AA A A A AB BCAACACACDAECFECCF CCABDCCBBBD A A C A A BABBABCDCEADADEAABPABB-BAA8'BRAA'. A............A A A AB BECBDBDBDE,DAPAEAA ACA ABAA A A A A A ACCFBAACBDCECCBCCA CABC BAAB AAAA A 60 A DÇBCEBADCCABAD CAB A AAA A AAAA BBC BCACDEBCFEDBBABDA AAAA ACA AAA A A BARBABCBDFBADDBAC A C AEBCCAA B B A C,ADAC CCCDFDAABEDABB AACB BBA CA A A A A À A: AAAAA BBAA ACBB CAAB AA AAA A A AA.-AA AC BDCABB A ADE A AAA A . ABCCA AB E ABA AAA A A A 40 BAAAC BBB AABAABB BBA AAA B A A A ACACAAAA ABAACAAAA B AA AA A A .AA ACA CCABAAAAACAAA AA A A % AB B AB A BCAAAA A BA G, DBBB B BA BAA A A A A AA A'AACCA AAABA A A A A BAN. A B A A A A A 20 B AAAA A BA A A A A AAA B ABBqA. ABBAA A A AA A A ..AA A A A AA A..5.......a...... A A AA A AAA AA AA A B A A A A A O 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 Coût unitaire salarial effectif (F.C.F.A.) A 1 école, B = 2 écoles, etc. 82 SÉRIE DÉVELOPPEMENT HUMAIN DE LA RÉGION AFRIQUE démontrent les écoles, nombreuses également, où le pose des modifications dans les structures de res- taux de réussite des élèves atteint 80 % et plus. Il est ponsabilité et d'incitation des différents acteurs sans doute utile de rappeler que, vu l'ampleur des impliqués, ainsi que des changements dans les dis- écarts constatés entre les écoles, ce ne sont certes positions pratiques et les modes d'organisation. pas nos prudentes réserves préalables qui risquent En toute hypothèse, ces mêmes observations mili- d'en invalider les résultats. tent fortement en faveur d'une réflexion poussée sur Au plan pratique, ces observations indiquent que la question et sur les prises de décisions subséquen- les acteurs en charge du système, en particulier les tes, car il est patent que les progrès dans ce domaine corps d'inspection, n'accomplissent qu'insuffisam- sont une composante essentielle de toute stratégie ment le nécessaire travail de gestion pédagogique et d'amélioration de la qualité de l'enseignement. Des de régulation des résultats effectivement obtenus ressources additionnelles seront sans doute néces- par les écoles. D'une certaine façon, c'est à eux qu'il saires, tant au plan général que pour faciliter les pro- appartiendrait: a) d'identifier les écoles déviantes grès des écoles peu performantes, mais ces efforts (probablement avec l'aide d'une structure techni- n'auront de sens et de chances réelles de produire les que appropriée) ; b) de visiter ces écoles et d'établir avancées escomptées que dans la mesure où la trans- un diagnostic des causes de base de leurs défaillan- formation des ressources en résultats chez les élèves ces (dans quelle mesure ces écoles manquent de sera convenablement assurée. Ne disposant pas de manuels scolaires, ont des enseignants qui deman- données sur les deux cycles secondaires dans le deraient à être formés ou aidés - à moins, simple- cadre de cette étude, nous ne pouvons savoir pas ce ment, qu'ils ne soient souvent absents ou se com- qu'il en est à ces niveaux, mais il n'est pas exclu portent en dilettantes dans l'enseignement du qu'on y rencontre des difficultés de nature compara- contenu des programmes) ; c) de prendre toutes ble et seule une analyse minutieuse (qui reste à faire) mesures convenables pour résoudre les difficultés permettrait se prononcer de façon raisonnablement rencontrées. Il se peut évidemment que ceci sup- pertinente sur ce point. Banque Mondiale 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, États-Unis d'Amérique Téléphone : 202 477 1234 Télécopie 202 477 6391 Site web www.worldbank.org Messagerie afrhdseries@woridbank.org Comment permettre au Bénin de tirer le meilleur profit de l'initiative PPTE- CSRP, l'aider à mettre au point et à chiffrer un programme décennal de développement du secteur éducatif, tels sont les objectifs de cette étude. Mais avant tout, quels sont les acquis indiscutables de la dernière décennie et les défis à relever aujourd'hui en matière de couverture quantitative ? Quelles sont les causes de ce gaspillage de ressources que constituent la fréquence des redoublements et le mauvais taux de rétention en cours de cycle ? Quelles pistes pour y remédier ? Dans le cadre très strict d'un budget austère, quels arbitrages entre cycles d'enseignement, salaires des enseignants et taux d'encadrement des élèves, pour améliorer la couverture quantitative sans rien céder, bien au contraire, au plan qualitatif ? Et comment réduire les disparités criantes rural/urbain, garçon/fille, départements du nord et du sud, ... ? Les ressources additionnelles indispensables ne sauraient toutes provenir de la réduction de la dette et si la pression fiscale ne peut être augmentée sans nuire à l'économie, quels rapports, par exemple, entretenir avec un secteur privé en pleine expansion ? Mais surtout et en tout état de cause: comment utiliser plus efficacement les ressources disponibles ? En mode micro comme en mode macro, les abondantes données statistiques internes ou internationales et les analyses les plus sophistiquées convergent pour désigner deux démarches de gestion primordiales : au plan administratif, une répartition rigoureuse des enseignants, en fonction des effectifs scolarisés; au plan pédagogique, le pilotage par les résultats des élèves est essentiel car on observe, dans la situation du Bénin, qu'il n'y a que peu de relation entre les moyens mobilisés par chaque école et les résultats des élèves aux examens de fin de cycle. L'amélioration de la gestion, tant administrative que pédagogique, est une condition forte pour que des progrès soient réalisés dans l'efficacité avec laquelle les ressources publiques sont utilisées dans le système éducatif du pays. é4ù c13 ,2