97815 MOBILNOŚĆ MIEJSKA W LUBLINIE KIERUNKI ROZWOJU TRANSPORT AND ICT GLOBAL PRACTICE EUROPE AND CENTRAL ASIA REGION Mobilność miejska w Lublinie: Kierunki rozwoju Transport and ICT Global Practice Europe and Central Asia Region Dokument Banku Światowego ©2015 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Tel.: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Niniejszy raport został sporządzony przez pracowników i współpracowników Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju / Banku Światowego. Zawarte w nim informacje, interpretacje oraz wnioski niekoniecznie odzwierciedlają poglądy Dyrektorów Wykonawczych Banku Światowego lub reprezentowanych przez nich rządów. Bank Światowy nie gwarantuje rzetelności danych zawartych w niniejszym dokumencie. Kontury granic, kolory, waluty lub inne informacje zawarte na którejkolwiek z map w niniejszym dokumencie nie stanowią ani nie implikują osądu Banku Światowego odnośnie statusu prawnego któregokolwiek z terytoriów ani też nie stanowią poparcia ani akceptacji dla takich granic. Materiał zawarty w niniejszej publikacji jest chroniony prawem autorskim. Kopiowanie i/lub wykorzystywanie niniejszej pracy w całości lub w części bez zezwoleń może stanowić naruszenie odnośnych przepisów. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju / Bank Światowy zachęca do propagowania swoich prac i zazwyczaj niezwłocznie udziela pozwolenia na reprodukowanie ich fragmentów. W celu uzyskania pozwolenia na kopiowanie lub druk jakiejkolwiek części tejże publikacji należy przesłać zapytanie wraz ze szczegółowymi informacjami do Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telephone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Wszelkie zapytania dotyczące praw autorskich i licencji, w tym praw pokrewnych, należy kierować do Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org. Skład i druk: MyWorks Studio Nr raportu: 97815-PL RÓWNOWARTOŚCI WALUT (Kurs wymiany z dnia 30 czerwca 2014) Jednostka waluty – PLN 1 euro = 4,1568 PLN MIARY I WAGI System metryczny ROK FISKALNY 1 stycznia – 31 grudnia SKRÓTY I AKRONIMY ABT Account-Based Ticketing, system sprzedaży biletów w oparciu o konta użytkownika ADCS Automated Data Collection System, systemy automatycznego zbierania danych AFC Automatic Fare Collection, automatyczny pobór opłat za przejazd AOM Organizing Authority of Mobility, organizator transportu miejskiego AOTU Autorités Organisatrices des Transport Urbains, organizator komunikacji miejskiej ATC Area Traffic Control, obszarowa kontrola ruchu AVL Automatic Vehicle Location, automatyczna lokalizacja pojazdów BODS Bus Passenger Origin and Destination Survey, ankieta dotycząca początkowego i końcowego przystanku w przejazdach autobusowych BTP British Transport Police, Brytyjska Policja Transportowa CATCH Carbon Aware Travel Choices, opcje przejazdów niskoemisyjnych CDM Clean Development Model, ekologiczny model rozwoju FS Fundusz Spójności CO2 dwutlenek węgla DLR Docklands Light Railway, Londyńska Kolej Dojazdowa KE Komisja Europejska ECA European Court of Auditors, Europejski Trybunał Obrachunkowy E-PRTR European Pollutant Release and Transfer Register, Europejski Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ESIF European Structural and Investment Funds, europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne UE Unia Europejska FOM Funkcjonalny Obszar Miejski GOM Gdański Obszar Metropolitalny GPS Global Positioning System km kilometr HEAT Harmonizes Emissions Analysis Tool, jednolite narzędzie analizy emisji ZIT Zintegrowane Inwestycje Terytorialne ITS Intelligent Transport System, inteligentne systemy transportu IVE International Vehicle Emissions, emisje pojazdów w ujęciu międzynarodowym KZKGOP Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego LD Lubelskie Dworce LU London Underground, Metro Londyńskie MAPAM Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ustawa o modernizacji terytorialnych działań publicznych i obszarach metropolitalnych MOVES Motor Vehicle Emissions Simulator, symulator emisji pojazdów MPK Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne MZKZG Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej NMT Non-Motorized Transport, transport niezmotoryzowany KPM Krajowa Polityka Miejska NSRR Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego KPZK Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju OECD Organization of Economic Cooperation and Development, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju PO Program Operacyjny POPW Program Operacyjny Polska Wschodnia POIiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PKS Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej POIiR Program Operacyjny Infrastruktura i Rozwój PLK Polskie Linie Kolejowe PLN złoty polski PR Przewozy Regionalne QUATTRO Podejście jakościowe w kontraktowaniu usług transport publicznego Quality Approach in Tendering / Contracting Urban Public Transportation Operations SEMITAN Spółka Transportowa Publiczno-Prywatna Aglomeracji Nantes Société d'Economie Mixte des Transports de l'Agglomération Nantaise SKM Szybka Kolej Miejska ŚKUP Śląska Karta Usług Publicznych SMS Short-Message Service, system krótkich wiadomości tekstowych TfL Transport for London, Zarząd Transportu w Londynie UNFCCC United Nations Convention on Climate Change, Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu USD dolar USA ZTM Zarząd Transportu Miejskiego SPIS TREŚCI STRESZCZENIE......................................................................................................................................................... 7 WSTĘP .....................................................................................................................................................................155 OCENA MOBILNOŚCI W LUBLINIE ................................................................................................................188 Wstęp ....................................................................................................................................................................188 Perspektywa porównawcza ...................................................................................................................................222 Struktura instytucjonalna ........................................................................................................................................29 Operatorzy transportu publicznego ....................................................................................................................... 333 Strategie lokalne i kontekst planistyczny ................................................................................................................39 Struktury finansowania .........................................................................................................................................455 Zarządzanie dostępem dla samochodów i rowerów .............................................................................................. 533 Program inwestycyjny finansowany przez UE .....................................................................................................566 WNIOSKI .................................................................................................................................................................644 ZAŁĄCZNIK 1: LISTA ROZMÓWCÓW ...........................................................................................................711 ZAŁĄCZNIK 2: KONTEKST POLSKI ................................................................................................................. 75 ZAŁĄCZNIK 3: KOORDYNACJA MIĘDZYGM INNA .................................................................................... 911 ZAŁĄCZNIK 4: KONTEKST EUROPEJSKI ................................................................................................. 10404 ZAŁĄCZNIK 5: CENY BILETÓW W ŚRODKACH TRANSPORTU PUBLICZNEGO ............................... 117 ZAŁĄCZNIK 6: POMIAR I OCENA WYNIKÓW OSIĄGANYCH PRZEZ TRANSPORT MIEJSKI ....... 117 ZAŁĄCZNIK 7: PRZYKŁADOWE KWESTIONARIUSZE OCENY SATYSFAKCJI KLIENTA .............. 127 ZAŁĄCZNIK 8: SZACOWANIE PUNKTÓW POCZĄTKOWYCH I KOŃCOWYCH PRZEJAZDÓW I ZWIĄZANE Z NIMI ANALIZY ......................................................................................................................... 1300 PODZIĘKOWANIA Autorami niniejszego Raportu są Carolina Monsalve (starszy ekonomista ds. transportu) oraz Frank Allen (starszy konsultant ds. urbanistyki) wraz z zespołem Banku Światowego, w skład którego weszli: Winnie Wang (specjalista ds. komunikacji miejskiej), Michał Wolański (konsultant ds. komunikacji miejskiej), Radosław Czapski (starszy specjalista ds. infrastruktury) oraz Nak Moon Sung (starszy specjalista ds. transportu). Zespół chciałby podziękować następującym osobom: Juanovi Gavirii (Practice Manager), Marinie Wes (dyrektor krajowy Banku Światowego w Polsce), Xavierowi Devictorowi (Doradca ds. Operacyjnych), a także recenzentom: O.P. Agarwal (dyrektor, Institute of Infrastructure at the Indian School of Business), Shomikowi Mehndiratta (główny specjalista ds. komunikacji miejskiej), Ajay Kumar (główny ekonomista ds. transportu), Wojciechowi Suchorzewskiemu (Profesor Emeritus Politechniki Warszawskiej) i Sangjin Han (Korea Transport Institute). Zespół chciałby również podziękować za formalny i nieformalny wkład ze strony urzędników Urzędu Miasta Lublin, województwa lubelskiego, a także Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Zespół chciałby wyrazić swoją szczególną wdzięczność dla prezydenta miasta Lublina, pracowników ZTM Lublin, MPK Lublin, jak również spółek kolejowych. Ponadto chcielibyśmy podziękować władzom Katowic i miast Zatoki Gdańskiej za możliwość zapoznania się z ich doświadczeniami w zakresie współpracy pomiędzy miastami. Jesteśmy wdzięczni wszystkim pozostałym interesariuszom za ich szczere i otwarte zaangażowanie w nasz projekt. Pełne informacje odnośnie do listy osób, z którymi się spotkaliśmy, znajdują się w Załączniku 1. Bardzo przepraszamy, jeśli pominęliśmy jakąkolwiek osobę lub instytucję. Na końcu chcielibyśmy podziękować Eun Joo Allison Yu (Senior Operations Officer) z Korea Green Growth Partnership za okazane nam wsparcie, jej wskazówki i nieustającą pomoc podczas realizacji tego zadania, a także pracownikom Banku Światowego za ich wsparcie. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 7 STRESZCZENIE Wstęp W drugiej połowie 2013 roku Bank Światowy uzyskał finansowanie bezzwrotne z koreańskiego ekologicznego funduszu powierniczego Korea Green Growth Partnership na cele wsparcia analitycznego i pomocy technicznej w zakresie zrównoważonych systemów komunikacji miejskiej w Rzeszowie, Białymstoku, Lublinie i Olsztynie. Utworzona w 2011 roku organizacja Korea Green Growth Partnership przyczynia się do zacieśnienia współpracy pomiędzy Grupą Banku Światowego a rządem Korei na rzecz pomagania krajom trzecim w osiągnięciu zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju poprzez budowanie i rozpowszechnianie wiedzy praktycznej dotyczącej rozwiązań z zakresu „zielonego rozwoju”. Cele pierwszej fazy bieżącego projektu pomocy technicznej obejmowały między innymi przeprowadzenie oceny sektora transportu w wybranych miastach ze szczególnym uwzględnieniem publicznej komunikacji miejskiej w celu wyłonienia obszarów do poprawy. Druga faza pomocy technicznej będzie skoncentrowana właśnie na obszarach wyłonionych w pierwszej fazie (pod warunkiem uzyskania zgody zaangażowanych miast) oraz na działaniach z zakresu budowy zdolności instytucjonalnych. Niniejszy Raport prezentuje wyniki pierwszej fazy projektu dla Lublina. Liczba mieszkańców Polski w ostatnich latach stopniowo malała ze względu na emigrację do innych krajów UE oraz na zmniejszenie liczebności rodzin. W obrębie kraju następowała migracja z terenów prowincjonalnych do większych miast, takich jak Warszawa i Kraków, oraz z centrów miast na przedmieścia. Pomimo stabilnej lub malejącej liczby ludności, w ostatnim okresie następowały znaczące przemieszczenia w obrębie obszarów metropolitalnych w miarę tego, jak rodziny przenosiły się z małych mieszkań w centrach miast do bloków lub domków jednorodzinnych na przedmieściach. Wzorce demograficzne i wzorce osadnictwa w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie wpisują się w ten trend. Przejście w kierunku rozrostu przedmieść i eksurbanizacji polskich miast ma istotne skutki zarówno dla transportu miejskiego, jak i dla innych usług miejskich, zwłaszcza w długiej perspektywie czasowej. Co ważniejsze, ekspansja w kierunku obszarów podmiejskich i przyległych następowała w znacznej odległości od centrów miast, a nowe osiedla budowano chaotycznie, wzdłuż głównych arterii, dobierając ich lokalizację w oparciu o niskie ceny gruntów. Dla realizacji potrzeb dojazdu do miasta mieszkańcy polegali na samochodach prywatnych. Głównym skutkiem tego był fakt, że zwarte rdzenie miejskie, które charakteryzowały miasta polskie przed 1990 r., ustąpiły miejsca rozproszonej zabudowie podmiejskiej, która sprawia, że sieci transportu publicznego w takich obszarach są niepraktyczne . Wyzwaniem jest także doprowadzenie wody, kanalizacji, elektryczności czy wywóz śmieci. Wszystkie te aspekty przyczyniają się też do wzrostu emisji gazów cieplarnianych. Choć władze miejskie i regionalne w Polsce dostrzegają negatywne skutki suburbanizacji dla zapewnienia usług transportu miejskiego i innych usług, gminy składające się na miejskie obszar y funkcjonalne tylko w bardzo niewielkim stopniu współpracują ze sobą w kwestii planowania przestrzennego pod kątem zrównoważonego rozwoju nowych osiedli. W perspektywie długoterminowej trendy demograficzne i eksurbanizacja mają ważne implikacje dla koszt ów finansowych i realizacji usług miejskich w sposób zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 8 Koszty nie wydają się problemem pilnym ze względu na znaczący strumień środków europejskich płynących do wielu polskich miast. Biorąc pod uwagę finansowane ze środków UE, znaczące inwestycje polskich miast w bardziej wszechstronne usługi transportu publicznego wysokiej jakości oraz w infrastrukturę, ważnym celem na przyszłość powinno być zagwarantowanie, iż inwestycje te przełożą się na zwiększone wykorzystanie transportu publicznego – a co najmniej na zapobieżenie spadkowi jego roli. Równie ważne jest zapewnienie, możliwości finansowania przez miasta utrzymania rozbudowanych usług transportu publicznego. Ważnym czynnikiem, o jakim należy pamiętać, jest to, że koszt eksploatacji komunalnego taboru transportu publicznego w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie może z czasem wzrosnąć. Skala tego wzrostu będzie zależała od szeregu czynników, w tym między innymi od poziomu usług świadczonych w gminach podmiejskich, trendów w zakresie liczby pasażerów oraz chęci sąsiadujących gmin do ponoszenia części kosztów świadczonych usług. Miasta będą musiały planować funkcjonowanie komunikacji pod kątem cyklu eksploatacyjnego i konieczności remontów kapitalnych infrastruktury tak, by zapewnić zachowanie konkurencyjności usług transportu publicznego względem samochodów prywatnych. Przy takim poziomie wydatków zapewnienie równowagi finansowej planowanego poziomu usług w miejskim obszarze funkcjonalnym może stać się dla miast poważnym wyzwaniem. Lublin, centrum administracyjne i stolica województwa lubelskiego z niemal 350 tysiącami mieszkańców, jest największym miastem Polski Wschodniej. Dochód per capita jest wyższy od średniej krajowej, choć średnia dla całego regionu jest od niej niższa. Lublin stara się przyciągnąć nowe inwestycje w oparciu o umiejętności wysoko wykwalifikowanych absolwentów uczelni, lokalne rolnictwo i zachęty podatkowe. Miasto jest dobrze znane w Polsce i na arenie międzynarodowej jako ośrodek akademicki – liczba studentów uniwersytetów i uczelni specjalistycznych szacowana jest na 75 000. Przy takich uwarunkowaniach przyjęto Strategię Rozwoju Lublina na lata 2013 – 2020, która stawia przed miastem ambitne cele w kontekście możliwości rozwojowych związanych z nową perspektywą finansową UE. Kluczowe cele strategii obejmują budowę więzi regionalnych i metropolitalnych ze szczególnym celem integracji regionalnej i utworzenia Lubelskiego Obszaru Metropolitalnego, współpracę pomiędzy miastem a innymi władzami lokalnymi w regionie w zakresie zintegrowanego planowania transportu i zagospodarowania przestrzennego, a także opracowanie strategicznego programu koordynacji działań pomiędzy miastem a regionem. Ukierunkowanie myślenia na rozwój obszaru wykraczającego poza granice administracyjne Lublina jest krokiem we właściwym kierunku i niniejszy Raport w dużej części dotyczy oceny istniejących obecnie luk w systemie transportu wynikających z wcześniejszej koncentracji wyłącznie na transporcie w obrębie granic miasta. Zespół Banku Światowego uważa, że niniejszy Raport i jego wnioski wpasowują się w cele strategiczne Lublina na lata 2013 – 2020 i będą stanowić wsparcie dla ich realizacji. Ocena transportu miejskiego w Lublinie Popyt na komunikację miejską wysokiej jakości w Lublinie rozwinął się szybko wraz ze zmianami zachodzącymi w zakresie warunków gospodarczych i oczekiwań mieszkańców miasta oraz sąsiadujących z nim gmin. Prezydent Lublina i zarząd miasta rozumieli wagę poprawy Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 9 podaży transportu publicznego dla strategii miasta mającej na celu przyciągnięcie nowoczesnego przemysłu i równoczesną ochronę dziedzictwa naturalnego i kulturowego. Cele te zbieżne są z celami rządu Polski oraz Unii Europejskiej ze względu na wsparcie rozwoju regionalnego Polski Wschodniej. W związku z tym udostępniono znaczne środki na potrzeby transformacji transportu publicznego. Lublin wykorzystał okazję, wymieniając znaczną część przestarzałego taboru autobusowego i trolejbusowego na nowoczesne pojazdy oraz wprowadzając związaną z nimi infrastrukturę i inteligentne systemy transportu. Podjęta przez Lublin decyzja o rozdzieleniu funkcji zarządu komunikacji miejskiej od operacji zgodna jest z międzynarodową dobrą praktyką, a ZTM Lublin poczynił znaczne postępy w zakresie rozwoju umiejętności strategicznych niezbędnych do długoterminowego planowania i zarządzania realizacją projektów finansowanych przez UE. Obok nieuniknionej ścisłej współpracy z MPK Lublin, operatorem transportu będącym własnością miasta, ZTM ustanowił również swoją pozycję jako niezależny zarządca usług transportowych świadczonych przez operatorów publicznych i prywatnych. Wszystko to osiągnięto w ciągu ostatnich pięciu lat – od roku 2009 – i przy ograniczonych zasobach kadrowych. Podczas planowania następnej fazy inwestycji w transport publiczny, jak też dalszej przyszłości, kiedy kwoty finansowania z UE ulegną zmniejszeniu, ZTM Lublin powinien rozważyć, jaki zestaw umiejętności będzie potrzebny w celu promowania szerszego wykorzystania komunikacji zbiorowej. Instytucje regulujące kwestie transportu publicznego w różnych krajach starają się wykorzystać dużą ilość danych zbieranych przez inteligentne systemy transportu w celu lepszego planowania usług. Wiedzą również, że w przypadku wielu użytkowników decyzja o skorzystaniu z transportu publicznego ma znacznie bardziej złożony i dynamiczny charakter niż podjęta na podstawie prostego porównania oczekiwanego czasu przejazdu transportem publicznym i samochodem. Dlatego prowadzą systematyczne badania ankietowe wśród pasażerów, analizują zachowania użytkowników komunikacji miejskiej, publikują uzyskane dane i stosownie do nich zmieniają wzorce usług. ZTM Lublin znajduje się obecnie na takim etapie dojrzałości, że powinien rozważyć opracowanie mierników realizacji usług i publikowanie wyników na swojej stronie internetowej. Wyniki z takich pomiarów byłyby również użyteczne dla potrzeb opracowania przyszłych umów z tytułu zobowiązania do świadczenia usług publicznych (PSO) po wygaśnięciu aktualnych kontraktów z MPK Lublin i operatorami prywatnymi. Większość usług komunikacji miejskiej w Lublinie realizowana jest w oparciu o umowy z MPK Lublin, które wygasną w roku 2019. Przed przygotowaniem kontraktów na następny okres (zaczynający się w 2019 r.) byłoby zatem użyteczne opublikowanie szeregu ciągów czasowych danych dotyczących wielu kryteriów realizacji usług. Załączniki 5, 6 i 7 do niniejszego Raportu przedstawiają przykłady tego, w jaki sposób władze transportowe innych krajów opracowały systemy zarządzania jakością realizacji usług, jak prowadzone są wśród pasażerów badania ankietowe pod kątem szeregu atrybutów transportu oraz tego, jak Transport for London (TfL) wykorzystuje dane zebrane w oparciu o transakcje dokonywane kartami smart card oraz o systemy automatycznej lokalizacji pojazdów dla potrzeb oceny sieci transportu publicznego. Lublin, korzystając z finansowania UE, wprowadził zmiany w swojej ofercie transportu publicznego, dzięki czemu komunikacja miejska stała się realną alternatywą dla przejazdu samochodem w odniesieniu do mieszkańców miasta ze wszystkich grup wiekowych i społecznych. Zrealizowane projekty obejmowały między innymi wprowadzenie odpowiedniej Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 10 równowagi pomiędzy inwestycjami w odnowienie wyeksploatowanego taboru, infrastrukturę przystankową z dostępem dla niepełnosprawnych, nowoczesne systemy biletowe i informacyjne oraz systemy sterowania ruchem. Założone działania są dobrze zintegrowane z innymi celami planowania urbanistycznego takimi jak rewitalizacja historycznego centrum miasta oraz zmniejszenie hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Zadania te nie są jeszcze w pełni zrealizowane, jednak widać wyraźnie, że są dobrze zarządzane, a raportowane koszty ukończonych komponentów są rozsądne. Zarządowi miasta należy pogratulować osiągnięć w zakresie zapewnienia transportu publicznego światowej klasy w krótkim czasie. Z drugiej strony, znacznie mniejsze postępy poczyniono jeśli chodzi o poprawę transportu publicznego na obszarach otaczających Lublin i o komunikację dla osób dojeżdżających do pracy w mieście. Urzędnicy odpowiedzialni za transport regionalny mają małe aspiracje w obszarze transportu publicznego i w znacznym stopniu postrzegają go jako rozwiązanie jedynie dla osób, które są zbyt stare, zbyt młode lub zbyt ubogie, by mieć własny samochód. Liczba pasażerów autobusów regionalnych obsługujących Lublin i sąsiadujące gminy maleje o około 7 – 8 procent rocznie, podobnie jak w innych miastach Polski Wschodniej. Większość połączeń obsługiwana jest na zasadach komercyjnych (ustawowe ulgi refinansowane są przez budżet państwa, ale usługa nie jest objęta umową o świadczenie usług publicznych), i z uwagi na brak optymalizacji usług autobusowych związanych z dojazdem do szkół i ogólnych usług transportowych kursy obu tych rodzajów często realizowane są przez te same firmy. Spadek liczby pasażerów wynika z trendów demograficznych, rosnącego wskaźnika motoryzacji, starzenia się taboru autobusowego i niskiej częstotliwości kursowania. Obecne uwarunkowania instytucjonalne w Polsce, jak też zasoby przeznaczane na regionalne usługi autobusowe, nie sprzyjają odwróceniu trendów w zakresie spadku liczby pasażerów i losy regionalnej spółki autobusowej w Lublinie wydają się zależeć raczej od posiadanego przez nią portfela nieruchomości niż od przyciągnięcia większej liczby pasażerów. Lublin dysponuje cennym zasobem w postaci międzymiastowego połączenia kolejowego i połączeń regionalnych, nawet jeśli są one rozwinięte słabiej niż w innych polskich miastach. Niedawne inwestycje obejmowały między innymi zmianę lokalizacji przystanków mającą na celu uwzględnienie zmian w zakresie osiedlania w regionie metropolitalnym. Niemniej jednak liczba pasażerów kolei jest mała i potencjał eksploatacyjny wspomnianych zasobów nie jest wykorzystywany. Niewiele wskazuje na to, by decyzje dotyczące modernizacji systemów, taboru czy też uruchomienia nowych linii były oparte na prognozach dotyczących mieszkańców czy też zintegrowane z planami zagospodarowania przestrzennego. Działające w regionie lubelskim zarządy spółek Przewozy Regionalne, operatora kolejowych usług pasażerskich, jak też Polskie Linie Kolejowe (PLK), zarządcy infrastruktury, są bardzo zainteresowane szerszym wykorzystaniem transportu szynowego, ale ich przedstawiciele nie są bezpośrednio zaangażowani w planowanie nowych projektów 1 . PR obecnie ma dwuletnią umowę z marszałkiem województwa lubelskiego, co nie sprzyja długoterminowemu planowaniu, a zarząd spółki na szczeblu centralnym koncentruje się raczej na zmniejszeniu znacznego jej zadłużenia niż na maksymalizacji liczby pasażerów. Z kolei procesy decyzyjne w PLK wydają się w znacznym stopniu scentralizowane. Miasta i regiony dostrzegają potrzebę modernizacji torów, by 1Polskie Linie Kolejowe to spółka Grupy PKP odpowiedzialna za utrzymanie torów kolejowych, prowadzenie pociągów w całym kraju, opracowanie rozkładów jazdy oraz zarządzanie mieniem kolejowym, takim jak linie i stacje. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 11 czasy przejazdu były konkurencyjne względem czasu przejazdu samochodem, jednak istnieją pewne obawy odnośnie do możliwości nadania wyższego priorytetu przewozom towarowym i wysokich stawek za dostęp do torów dla operatorów usług lokalnych. Mimo że budowanie na sukcesie poprzednich programów inwestycyjnych byłoby rozsądne, zarówno miasto, jak i województwo powinny obecnie rozważyć, czy kombinacja proponowanych podprojektów z istniejącą strukturą instytucjonalną będzie najlepszym sposobem na zaspokojenie potrzeb mieszkańców Funkcjonalnego Obszaru Miejskiego Lublina. Coraz większa liczba osób, które pracują, studiują i robią zakupy w Lublinie, nie mieszka w granicach miasta. Istnieje rosnąca luka pomiędzy jakością transportu publicznego oferowanego osobom dojeżdżającym z przedmieść i osobom podróżującym w obrębie granic miasta, co w nieunikniony sposób prowadzi do większego uzależnienia od samochodów osób dojeżdżających i do zatłoczenia centrum miasta. W ramach planowania strategicznego i propozycji rozwoju transportu publicznego Lublin zaakceptował cele strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. Niemniej jednak istniejące ramy instytucjonalne nie zaowocowały jeszcze planowaniem projektów lub zarządzaniem operacjami w sposób zintegrowany. Brakuje efektywnej integracji pomiędzy komunikacją miejską i usługami regionalnymi, a także pomiędzy usługami transportu drogowego i kolejowego. Taki brak integracji wynika z faktu, że zakresy odpowiedzialności za poszczególne usługi transportowe ustalane są w oparciu o kryterium geograficzne, jednak nie powinno być to przeszkodą dla władz miasta i województwa do uzgodnienia lepszej integracji na zasadach bilateralnych. Takie podejście leżałoby jednakowo w interesie osób mieszkających w granicach miasta, jak i poza nimi. Problem suburbanizacji i większego uzależnienia mieszkańców gmin podmiejskich od samochodów stanowi znaczące wyzwanie dla miasta i dla województwa. Doświadczenie większości krajów europejskich wskazuje, że ekspansja miast oparta na wygodzie deweloperów prywatnych zazwyczaj skutkuje uzależnieniem od samochodów i nie uwzględnia całkowitego długoterminowego kosztu zapewnienia transportu publicznego i innych usług dla mieszkańców. Rozwój oparty na infrastrukturze dojazdowej wymaga starannego planowania przestrzennego pod kątem obszarów, które mogą się rozwijać w sposób zrównoważony, i w których można zapewnić usługi komunalne po możliwych do poniesienia kosztach. Wydaje się, że władze gmin sąsiadujących z Lublinem już przeznaczyły pewne obszary pod zabudowę mieszkalną i że nie istnieją regionalne lub krajowe wymogi, które zachęcałyby do kompaktowego rozwoju opartego na wysokowydajnych połączeniach transportowych. Wyraźna delegacja zadań planistycznych do poszczególnych gmin, które następnie pobierają podatki od wybudowanych na ich terenie nieruchomości, sprawia, że nadzwyczaj mało prawdopodobne jest, by 15 gmin składających się na Funkcjonalny Obszar Miejski Lublina dobrowolnie zgodziło się na zaostrzenie ograniczeń w zakresie rozwoju przedmieść. Należy brać pod uwagę konsekwencje takich rozproszonych uprawnień, w tym wyższy koszt zapewnienia transportu publicznego wysokiej jakości ora z innych usług dla mieszkańców przedmieść. Wydaje się, że nałożenie wymogu bardziej zrównoważonego rozwoju przestrzennego wymagałoby interwencji na poziomie krajowym. Mogłyby być konieczne opracowanie ogólnokrajowych standardów lub zmiana legislacji. Jednak wszelkie działania tego typu pozostają poza wpływem władz planistycznych województwa lubelskiego. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 12 Główną propozycją miasta w zakresie zwiększenia wykorzystania transportu publicznego w Funkcjonalnym Obszarze Miejskim, do sfinansowania w ramach perspektywy finansowej UE 2014 – 2020, jest utworzenie Centrum Transportu Intermodalnego. Jeśli planowane Centrum ma osiągnąć swój cel, którym jest zapewnienie wysokiej jakości węzła przesiadkowego pomiędzy transportem kolejowym a autobusowym, obecna oferta transportu szynowego będzie musiała być przebudowana wraz z rozwojem nowoczesnych budynków. Słaba integracja pomiędzy komunikacją miejską, nadzorowaną w imieniu miasta przez ZTM Lublin, a usługami kolejowymi, nadzorowanymi przez marszałka województwa, to problem, który wymaga rozwiązania. Podobnie, konieczne będzie zintegrowanie inwestycji drogowych z modernizacją infrastruktury kolejowej tak, by czas przejazdu do centrum miasta środkami transportu publicznego był konkurencyjny w stosunku do czasu przejazdu samochodem. Stosowne jest, by miasto przyjęło rolę wiodącą w tych dzianiach, jako że dysponuje zasobami w zakresie zarządzania projektami, jednak również urząd marszałkowski oraz operatorzy innych usług transportowych powinni być włączeni w planowanie i realizację działań. Problem słabej integracji pomiędzy usługami autobusowymi i kolejowymi, jak też pomiędzy usługami miejskimi a regionalnymi, wygląda podobnie w innych miastach Polski Wschodniej. Zarówno miasto, jak i województwo angażują znaczne zasoby w modernizację i eksploatację infrastruktury transportowej. Duża część kosztów inwestycyjnych jest pokrywana z funduszy UE, lecz poszerzenie oferty transportu publicznego i stworzenie infrastruktury organizacyjnej umożliwiającej zarządzanie kontraktami i usługami zobowiązuje władze do dalszego ponoszenia wydatków na eksploatację i konserwację. Te koszty pokrywane są z własnych budżetów. Możliwość wygenerowania większych wpływów z tytułu opłat za przejazd jest ograniczona z uwagi na trendy demograficzne oraz na i tak już stosunkowo wysoki poziom cen biletów. Pewna kwota dodatkowego przychodu generowana jest z tytułu reklamy i dzierżawy nieruchomości, ale możliwość zwiększenia dochodu pochodzącego z tych źródeł również jest ograniczona. Koszt eksploatacji i konserwacji środków transportu publicznego wzrośnie znacznie, kiedy więcej autobusów miejskich zacznie obsługiwać osiedla podmiejskie o mniejszej gęstości zaludnienia. Ponadto konieczna będzie wymiana autobusów regionalnych, a koszt prowadzenia przejazdów kolejowych dla niewielkiej liczby osób pozostanie wysoki. Konwergencja poziomu płac pomiędzy Polską a Europą Zachodnią również spowoduje wzrost kosztu eksploatacji autobusów. Wkład netto miasta w eksploatację i konserwację autobusów w 2012 r. wyniósł 27 mln euro, co jest niewielką częścią ogólnego budżetu miasta. Niemniej jednak koszty eksploatacji i konserwacji wzrosną, kiedy skończą się gwarancje na powiększony tabor środków transportu publicznego, a wykorzystanie zdolności przewozowej będzie niskie ze względu na obsługę przedmieść o niskiej gęstości zaludnienia. Sugeruje to, że miasto i województwo powinny skoncentrować się na kontroli kosztów netto zapewnianych usług. Miejskie usługi autobusowe kontraktowane są w oparciu o koszty brutto. Ten model kontraktu był odpowiedni dla potrzeb osiągnięcia celu, jakim była zmiana jakości świadczonych usług. Jednak zgodnie z obecnymi umowami ZTM płaci operatorom przede wszystkim za wozokilometry (z uwzględnieniem kar umownych za niewywiązywanie się z uzgodnionych rozkładów jazdy). ZTM Lublin ma możliwość zachęcenia MPK Lublin do zmniejszenia bazy kosztów operacyjnych jeszcze przed nadejściem roku 2019 i wygaśnięci em bieżących kontraktów. Miasto powinno rozważyć modyfikację kontraktów opartych na kosztach Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 13 brutto dla potrzeb przyszłych zamówień tak, by uwzględnić w nich zarówno nagrody, jak i kary dla operatorów za osiągane wyniki w zakresie atrakcyjności usług dla pasażerów. W takich kontraktach główny ciężar odpowiedzialności za przyciągnięcie pasażerów nadal będzie spoczywać na organizatorze transportu, jednak możliwe będzie lepsze dopasowanie celów władz i celów operatorów dzięki płatnościom konkretnie za działania o udokumentowanym wpływie na wzrost liczby pasażerów. W oparciu o powyższą ocenę przedstawiono następujące rekomendacje do rozważenia przez władze miasta:  Zmiana orientacji polityki transportowej tak, by uwzględnić obszary położone poza granicami miasta. Mieszkańcy Lublina i sąsiadujących z nim gmin odnieśliby znaczne korzyści, gdyby inwestycje w rozwój transportu oraz w zarządzanie jego operacjami było prowadzone w sposób bardziej zintegrowany w odniesieniu do typów transportu oraz obszarów geograficznych. Uprawnienia ZTM Lublin nie obejmują kolei ani usług regionalnego transportu autobusowego, jednak nie powinno być przeszkód instytucjonalnych do realizacji takich inicjatyw jak zintegrowane bilety i opłaty za przejazd, koordynacja rozkładów jazdy czy informacje dla pasażerów. Marszałek województwa lubelskiego i prezydent Lublina powinni poczynić takie uzgodnienia na zasadach dwustronnych.  Integracja planowania przestrzennego z transportem. Skuteczna integracja planowania przestrzennego z transportem byłaby korzystna w średniej i długiej perspektywie czasowej, poprzez tworzenie zachęt do kompaktowego rozwoju i ograniczanie rozrastania się przedmieść. Byłaby również zgodna z polityką zintegrowanych inwestycji terytorialnych promowaną przez rząd Polski i UE. Osiągnięcie pożądanej integracji jest trudniejsze w sytuacji braku ogólnokrajowych standardów planowania zrównoważonego rozwoju oraz delegacji decyzji planistycznych na samorządy gmin. Niemniej jednak województwo lubelskie ma możliwość decydowania o alokacji funduszy inwestycyjnych na szereg zadań rozwojowych z zakresu infrastruktury, a realizując tę możliwość, władze województwa mogłyby nadać charakter priorytetowy inwestycjom w infrastrukturę komunalną, taką jak wodociągi i elektryczność, na obszarach mieszczących się w planach zrównoważonego rozwoju. Przyszłe strategie rozwoju miasta i strategie transportu dla Lublina i jego Funkcjonalnego Obszaru Miejskiego powinny zawierać konkretne zobowiązania w zakresie promowania budownictwa na terenach, na których możliwe jest dojście piechotą do przystanków komunikacji miejskiej , i mechanizmy zniechęcające do budownictwa rozproszonego.  Wdrożenie środków uzupełniających. W następnej fazie inwestycji Lublin powinien rozważyć przyjęcie bardziej ambitnego programu środków uzupełniających, który przenosiłby większą część kosztów zagęszczenia ruchu na samochody prywatne. Przykłady środków, które zwiększyłyby atrakcyjność przejazdu komunikacją miejską w zatłoczonych obszarach miasta, to na przykład rozszerzenie stref płatnego parkowania w mieście, zapewnienie parkingów „parkuj i jedź” na przedmieściach i zapewnienie ich obsługi przez często kursujące środki komunikacji miejskiej oraz stworzenie bus-pasów na charakteryzujących się wzmożonym ruchem trasach dojazdowych do planowanego Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 14 Centrum Transportu Intermodalnego. Poziom zatłoczenia w Lublinie nie wymaga wprowadzenia kar, które byłyby niepopularne wśród społeczeństwa, interwencje powinny się więc koncentrować na zapewnieniu lepszej jakości i większej niezawodności usług transportu publicznego. Bardzo ważne jest wyjaśnienie uzasadnienia dla takich zmian jak rozszerzenie stref płatnego parkowania jako zachęty do bardziej efektywnego wykorzystania cennych miejsc parkingowych na ulicy i do większego wykorzystania wysokiej jakości usług transportu publicznego.  Poprawa informacji zawartych na stronie www ZTM Lublin. ZTM Lublin powinien na swojej stronie internetowej przedstawiać informacje dotyczące wyników osiąganych w zakresie usług transportu publicznego, w tym informacje odnośnie do liczby przejazdów, udziału poszczególnych typów transportu, zadowolenia klientów, poprawy w zakresie najistotniejszych zgłaszanych przez klientów problemów, czasu przejazdów oraz eksploatowanego taboru i aktywnych przystanków.  Planowanie pod kątem zrównoważonego finansowo modelu oferty transportowej. Koszty eksploatacji i konserwacji infrastruktury transportu publicznego Lublina będą rosły w miarę zwiększania się taboru autobusów i trolejbusów obsługujących szerszy Funkcjonalny Obszar Miejski o niższej gęstości zaludnienia. ZTM Lublin powinien znaleźć sposoby na kontrolę kosztów netto prowadzenia usług transportu autobusowego, w tym obsługi rzadziej zamieszkałych osiedli na przedmieściach. Najlepszym podejściem do kontroli ekspozycji finansowej w przypadku kontraktów zawieranych w oparciu o koszty brutto jest zwiększenie liczby pasażerów i temu należy nadać najwyższy priorytet. Warto jednak rozważyć modyfikację kontraktów opartych na kosztach brutto tak, by alokować część płatności na poprawę satysfakcji klientów oraz na inne działania przyciągające większą liczbę podróżnych. Miasto powinno zaplanować program konserwacji bieżącej zgodny z cyklem życia pojazdów, by zoptymalizować łączny koszt nowych pojazdów i infrastruktury w całym ich cyklu życia.  Kontrolowanie wzrostu emisji gazów cieplarnianych generowanych przez sektor transportu. Miasto powinno monitorować i publikować dane o zużyciu energii i emisji gazów cieplarnianych przez sektor transportu, w szczególności w celu oceny wpływu wprowadzenia pojazdów energooszczędnych lub napędzanych paliwami alternatywnymi, zarówno w samym mieście, jak i w jego obszarze funkcjonalnym. Uczestnictwo w inicjatywach takich jak Porozumienie Burmistrzów (Covenant of Mayors2) pomogłoby zasygnalizować zaangażowanie Lublina w podnoszenie efektywności energetycznej i stosowanie odnawialnych źródeł energii na jego terenie. Liczba samochodów w Polsce wzrosła gwałtownie od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej, a średni wiek użytkowanych pojazdów jest wysoki w porównaniu z innymi krajami UE. Rząd Polski powinien rozważyć podjęcie inicjatywy podobnej do przyjętych w innych krajach UE, mającej na celu zmniejszenie poziomu emisji z samochodów prywatnych poprzez zachęty do rezygnacji ze starszych samochodów lub nałożenie wyższych podatków w zależności od emisji spalin. 2 http://www.covenantofmayors.eu/index_en.html. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 15 WSTĘP 1. W drugiej połowie 2013 roku Bank Światowy uzyskał finansowanie bezzwrotne z koreańskiego ekologicznego funduszu powierniczego Korea Green Growth Partnership na cele wsparcia analitycznego i pomocy technicznej w zakresie zrównoważonych systemów komunikacji miejskiej w wybranych miastach Polski Wschodniej. Utworzona w 2011 roku organizacja Korea Green Growth Partnership przyczynia się do zacieśnienia współpracy pomiędzy Grupą Banku Światowego a rządem Korei na rzecz pomagania krajom trzecim w osiągnięciu zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju poprzez budowanie i rozpowszechnianie wiedzy praktycznej dotyczącej rozwiązań z zakresu „zielonego rozwoju”. Cele pierwszej fazy bieżącego projektu pomocy technicznej obejmowały między innymi przeprowadzenie oceny sektora transportu miejskiego w wybranych miastach ze szczególnym uwzględnieniem publicznej komunikacji miejskiej, w celu wyłonienia obszarów do poprawy. Druga faza pomocy technicznej będzie skoncentrowana właśnie na obszarach wyłonionych w pierwszej fazie (pod warunkiem uzyskania zgody zaangażowanych miast) oraz na działaniach z zakresu budowy zdolności instytucjonalnych. Niniejszy Raport prezentuje wyniki pierwszej fazy projektu dla Lublina. 2. Liczba mieszkańców Polski w ostatnich latach stopniowo malała ze względu na emigrację do innych krajów UE oraz zmniejszenie liczebności rodzin. W obrębie kraju następowała migracja z terenów prowincjonalnych do większych miast, takich jak Warszawa i Kraków, oraz z centrów miast na przedmieścia. Pomimo stabilnej lub malejącej liczby ludności, w ostatnim okresie następowały znaczące przemieszczenia w obrębie obszarów metropolitalnych w miarę tego, jak rodziny przenosiły się z małych mieszkań w centrach miast do bloków lub domków jednorodzinnych na przedmieściach. Wzorce demograficzne i wzorce osadnictwa w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie wpisują się w ten trend. 3. Przejście w kierunku rozrostu przedmieść i eksurbanizacji polskich miast ma istotne skutki zarówno dla transportu miejskiego, jak i innych usług miejskich, zwłaszcza w długi ej perspektywie czasowej. Co ważniejsze, ekspansja w kierunku obszarów podmiejskich i przyległych następowała w znacznej odległości od centrów miast, a nowe osiedla budowano chaotycznie, wzdłuż głównych arterii, dobierając ich lokalizację w oparciu o niskie ceny gruntów. Dla realizacji potrzeb dojazdu do miasta mieszkańcy polegali na samochodach prywatnych. Głównym skutkiem tego był fakt, że zwarte rdzenie miejskie, które charakteryzowały miasta polskie przed 1990 r., ustąpiły miejsca rozproszonej zabudowie podmiejskiej, która sprawia, że sieci transportu publicznego w takich obszarach są niepraktyczne. Wyzwaniem jest także doprowadzenie wody, kanalizacji, elektryczności czy wywóz śmieci. Wszystkie te aspekty przyczyniają się też do wzrostu emisji gazów cieplarnianych. Choć władze miejskie i regionalne w Polsce dostrzegają negatywne skutki suburbanizacji dla zapewnienia transportu miejskiego i innych usług, gminy składające się na miejskie obszary funkcjonalne tylko w bardzo niewielkim stopniu współpracują ze sobą w kwestii planowania przestrzennego pod kątem zrównoważonego rozwoju nowych osiedli. W perspektywie długoterminowej trendy demograficzne i eksurbanizacja mają ważne implikacje dla kosztów finansowych i realizacji usług miejskich w sposób zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju. Koszty nie wydają się Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 16 problemem pilnym ze względu na znaczący strumień środków europejskich płynących do wielu polskich miast. 4. Lublin, centrum administracyjne i stolica województwa lubelskiego z niemal 350 tysiącami mieszkańców, jest największym miastem Polski Wschodniej. Dochód per capita jest wyższy od średniej krajowej, choć średnia dla całego regionu jest od niej niższa 3 . Lublin stara się przyciągnąć nowe inwestycje w oparciu o umiejętności wysoko wykwalifikowanych absolwentów uczelni, lokalne rolnictwo i zachęty podatkowe. Miasto jest dobrze znane w Polsce i na arenie międzynarodowej jako ośrodek akademicki – liczba studentów uniwersytetów i uczelni specjalistycznych szacowana jest na 75 000. Duża liczba studentów, którzy zazwyczaj mieszkają w domu rodzinnym w regionie albo na stancji w mieście, przyczynia się do wysokiego popytu na transport publiczny w okresach szczytowych oraz poza szczytem. Zwykle jednak uczący się na wyższych uczelniach korzystają z biletów zniżkowych, co zmniejsza średni dochód z przejazdu. 5. Główne gałęzie nowoczesnej gospodarki Lublina to handel, różne usługi i przemysł, w tym maszynowy, motoryzacyjny, energetyka i produkcja mebli. Z uwagi na rolniczy charakter regionu lubelskiego, kluczową gałęzią tutejszego przemysłu jest przetwórstwo żywności (cukier, mleko, mięso, piwo, produkty zbożowe, alkohol, słodycze, zioła, owoce i warzywa) i innych produktów rolnych (tytoń). We wrześniu 2007 r. w Lublinie utworzono Specjalną Strefę Ekonomiczną . Głównym celem jej powstania było przyspieszenie rozwoju gospodarczego Lublina, zmniejszenie poziomu bezrobocia oraz podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw otwartych na innowacje. Członkostwo w UE dało wschodniej Polsce znaczący impuls rozwodowy dzięki 2,3 mld euro z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz dodatkowym 400 mln euro z budżetu państwa. Pięć najuboższych regionów Polski wykorzystało te środki na realizację bardzo potrzebnych projektów, między innymi z zakresu infrastruktury transportowej. Liczba mieszkańców województwa lubelskiego maleje. Mimo dużej liczby studentów, wielu spośród najlepszych wyjeżdża do Warszawy lub za granicę. Strategia rozwoju miasta przewiduje między innymi stworzenie warunków dla wykorzystania możliwości rozwojowych, jakie stwarza nowa perspektywa finansowa UE na okres programowania 2014 – 2020. 6. Przy takich uwarunkowaniach przyjęto Strategię Rozwoju Lublina na lata 2013 – 2020, która stawia przed miastem ambitne cele w kontekście możliwości rozwojowych związanych z nową perspektywą finansową UE 4 . Jednym z kluczowych celów strategii jest budowa więzi regionalnych i metropolitalnych ze szczególnym uwzględnieniem regionalnej integracji i utworzenia Lubelskiego Obszaru Metropolitalnego. Plany działania obejmują między innymi utworzenie wspólnego systemu transportowego dla LOM, współpracę pomiędzy miastem a regionem w zakresie rozwoju przestrzennego w ramach tego obszaru oraz opracowanie programu strategicznego dla potrzeb koordynacji pomiędzy miastem a regionem. Ukierunkowanie myślenia na rozwój terenu wykraczającego poza granice administracyjne miasta jest krokiem we właściwym kierunku i niniejszy Raport w dużej części dotyczy oceny istniejących obecnie luk w systemie transportu wynikających z wcześniejszej koncentracji wyłącznie na transporcie w 3 Dochód per capita w województwie lubelskim w roku 2011 (34 425 PLN) wynosił 86% dochodu per capita w Polsce. Niemniej jednak opracowanie PWC z 2008 r. wskazuje, że dochód w Lublinie wynosił 111% średniej krajowej. Opracowanie jest dostępne pod adresem http://www.pwc.pl/pl/wielkie-miasta-polski/raport_Lublin_2011.pdf. 4 Strategia Rozwoju Lublina 2013 – 2020 (2013). Dostępna pod adresem: http://www.lublin.eu/images/File/Lublin%20Development%20Strategy%202013-2020.pdf. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 17 obrębie granic miasta. Zespół Banku Światowego uważa, że niniejszy Raport i jego wnioski wpasowują się w cele strategiczne miasta na lata 2013 – 2020. 7. Niniejszy dokument prezentuje ocenę komunikacji miejskiej w Lublinie. Zawarte w nim wnioski oparte są na pracach wykonanych przez zespół Banku Światowego w okresie grudzień 2013 – czerwiec 2014 z celem przedstawienia rekomendacji wspierających cele miasta w zakresie zrównoważonego transportu miejskiego. Zakres Raportu ograniczony jest do transportu pasażerskiego i koncentruje się na tym, jak zapewnić przełożenie dużych inwestycji w infrastrukturę transportu publicznego na zwiększony udział transportu publicznego w przewozach jako kluczowy mechanizm ograniczenia wzrostu emisji gazów cieplarnianych przez sektor transportu przy równoczesnych korzyściach lokalnych w postaci mniejszego zatłoczenia i lepszej jakości powietrza. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 18 OCENA MOBILNOŚCI W LUBLINIE WSTĘP 1. Lublin ma powierzchnię 147 km2, a w roku 2012 liczba mieszkańców wynosiła 347 671. Liczba ta w porównaniu z 357 356 mieszkańców w 2001 r. wskazuje na spadek o 2,7%. Liczba mieszkańców lubelskiego obszaru metropolitalnego wynosiła w 2012 r. 463 860, co stanowi nieznaczny wzrost (o 1%) w porównaniu z 459 358 w 2001 r. (Rys. 1). Takie trendy demograficzne, zgodne z prawidłowościami obserwowanymi szerzej w Polsce Wschodniej, odzwierciedlają proces suburbanizacji obecny w większości polskich miast. W związku z tym działania mające zachęcać do zmiany struktury modalnej i szerszego wykorzystania transportu publicznego prowadzone są w kontekście relatywnie stabilnej populacji, z nieznacznym zmniejszeniem gęstości zasiedlenia w mieście. Władze Lublina są świadome negatywnych skutków tego typu trendów, w tym ryzyka zmniejszania się liczby studentów w lubelskich uczelniach, szybkiego wzrostu liczby aut oraz większej zależności od samochodów w kontekście dojazdów do pracy w miejskim obszarze funkcjonalnym. 2. Znaczny odsetek studentów wśród mieszkańców Lublina ma pewne konsekwencje, jeśli chodzi o ofertę usług transportowych tego ośrodka. W większości miast uczelnie są istotnym czynnikiem stymulującym liczbę przejazdów z uwagi na wiek i profil dochodów studentów, jak też na niepraktyczność idei tworzenia ogromnych prywatnych parkingów w kampusach. Studenci zazwyczaj korzystają z więcej niż dwóch przejazdów dziennie, a ich podróże odbywają się zarówno w godzinach szczytu, jak i poza nimi, co jest korzystne dla operatorów transportu. Studenci i wykładowcy są również skłonniejsi do szybkiego przyjęcia ITS i podobnych innowacji. Uczący się w szkołach wyższych stanowią znaczny odsetek pasażerów transportu publicznego w Lublinie, ponieważ wielu z nich dojeżdża na zajęcia z domu rodzinnego położonego w regionie, bądź też ze stancji w mieście. Wzorzec dojazdów może również tłumaczyć popularność biletów okresowych, ponieważ w przypadku wielokrotnych przejazdów stosunek ceny do usługi jest niezwykle korzystny. Hojne ulgi, które przysługują studentom ustawowo oraz decyzją rady miejskiej Lublina, prawdopodobnie są przyczyną tego, że średni dochód w przeliczeniu na jeden przejazd jest w przypadku spółek transportowych Lublina niższy niż w miastach o proporcjonalnie mniejszej liczbie studentów. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 19 Rys. 1: Liczba mieszkańców Lublina (2001 – 2012) Lublin Lubelski obszar metropolitalny Źródło: Urząd Miejski w Lublinie. 3. Publikowane dane dotyczące liczby samochodów w Polsce mogą nie być wiarygodne, ponieważ właściciele samochodów nie muszą ich co roku rejestrować i opłacać podatku na rzecz władz lokalnych, jak ma to miejsce w wielu krajach. Przy uwzględnieniu takich ograniczeń odnośnie do danych, widać jednak jasno, że liczba samochodów prywatnych gwałtownie wzrosła w okresie transformacji gospodarki i obecnie znajduje się na poziomie porównywalnym z krajami UE o wyższych dochodach per capita. W roku 2012 średnia liczba samochodów na tysiąc mieszkańców wyniosła w województwie lubelskim 456 w porównaniu z 242 w roku 2000. Jak przedstawiono na Rys. 3 w poniższej analizie porównawczej, liczba samochodów na tysiąc mieszkańców jest zbliżona do tego samego wskaźnika w Genewie, natomiast znacznie wyższa niż w takich miastach, jak Talli nn, Nantes czy Bolonia. Większa liczba aut jeżdżących po Lublinie lub tylko przejeżdżających przez miasto sprawia, że czas przejazdu się wydłuża. Odnotowano również zatory w kluczowych punktach sieci drogowej miasta. Wzrost ogólnej przepustowości dróg w Lublinie i na otaczających go terenach, jak też przekierowanie ruchu tranzytowego na nowe obwodnice sfinansowane w ramach programów wspieranych przez UE, pomaga ograniczyć zatłoczenie do poziomu możliwego do opanowania. Niemniej jednak, nawet jeśli obecne problemy z zatłoczeniem obserwowane w Lublinie nie są szczególnie uciążliwe, to w sytuacji, w której aktualne trendy będą kontynuowane, zatłoczenie będzie w przyszłości znacznie większe. Będzie to miało negatywne skutki, jeśli chodzi o sprawność i koszt operacji transportu publicznego, a także dla jakości życia w mieście oraz dla jego konkurencyjności gospodarczej5. Inwestycje w infrastrukturę drogową i infrastrukturę transportu publicznego miały kluczowe znaczenie dla zmniejszenia zatłoczenia, jednak konieczne będą dalsze inicjatywy, takie jak zarządzanie popytem i kontrola rozwoju przedmieść o niskiej gęstości zasiedlenia, aby osiągnąć wzorce mobilności zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju. Ramka 1: Funkcjonalne obszary miejskie Chociaż nie istnieje żaden akt prawny, który opisywałby status polskich aglomeracji czy ich zasięg geograficzny, oficjalna polityka Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju jest oparta na analizie sporządzonej 5 Ważnym skutkiem wzrostu uzależnienia od samochodów w Polsce było zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dotyczy to również Lublina, gdzie liczba ofiar wypadków drogowych w 2012 r. sięgnęła 25 w samym Lublinie i 243 w województwie lubelskim. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 20 w 2012 r. przez Polską Akademię Nauk, która określa zasięg geograficzny miejskiego obszaru funkcjonalnego. Delimitacja takich obszarów oparta jest na siedmiu czynnikach:  liczbie osób dojeżdżających do pracy do rdzenia MOF,  liczbie osób przenoszących się do danej gminy z rdzenia MOF,  liczbie osób zatrudnionych poza rolnictwem,  liczbie spółek,  liczbie firm oferujących zaawansowane usługi,  gęstości zaludnienia,  liczbie nowych mieszkań. Aby być częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego, gmina musi spełnić sześć z siedmiu kryteriów minimalnych (określonych w porównaniu ze średnią dla województwa) oraz przylegać do rdzenia miejskiego obszaru funkcjonalnego lub innej gminy spełniającej kryteria. W poniższej tabeli przedstawiono informacje z 2011 r. odnośnie do liczby gmin, powierzchni oraz liczby mieszkańców dla czterech polskich miast – rdzeni MOF, jak też dla otaczających je miejskich obszarach funkcjonalnych. Rdzeń Powierzchnia Liczba gmin Liczba mieszkańców (w tys.) MOF (km2) Miejski Miejski Miejski Strefa Strefa Strefa Obszar Rdzeń Obszar Rdzeń Obszar Rdzeń zewnętrzna zewnętrzna zewnętrzna Funkcjonalny Funkcjonalny Funkcjonalny Białystok 9 1 8 1 601 102 1 498 387 294 93 Lublin 15 1 14 1 519 147 1 372 539 349 190 Olsztyn 7 1 6 1 452 88 1 363 231 175 56 Rzeszów 13 1 12 1 047 116 931 351 180 171 Źródło: Kryteria delimitacji miejskich obszarów funkcjonalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 21 Ramka 2: Trendy demograficzne w Polsce i eksurbanizacja ( urban sprawl) Niedawny gęstości zaludnienia niektórych obszarów Polski koncentrował się głównie w dużych miastach i otaczających je terenach. Przedmieścia wchłonęły dużą część populacji, tam też w większości miała miejsce budowa nowych mieszkań. Mimo że ogólnie liczba ludności wykazuje tendencję spadkową, przedmieścia, tak Warszawy, jak i mniejszych miast, rozrastają się. Przejście w kierunku rozrostu przedmieść i eksurbanizacji polskich miast ma istotne skutki zarówno dla transportu miejskiego, jak i innych usług miejskich. Co ważniejsze, ekspansja w kierunku obszarów podmiejskich i przyległych następowała w znacznej odległości od centrów miast, a nowe osiedla budowano chaotycznie, wzdłuż głównych arterii, dobierając ich lokalizację w oparciu o niskie ceny gruntów. Dla realizacji potrzeb dojazdu do miasta mieszkańcy polegali na samochodach prywatnych. Głównym skutkiem tego był fakt, że zwarte rdzenie miejskie, które charakteryzowały miasta polskie przed 1990 r., ustąpiły miejsca rozproszonej zabudowie podmiejskiej, która sprawia, że sieci transportu publicznego w takich obszarach są niepraktyczne. Wyzwaniem jest także doprowadzenie wody, kanalizacji, elektryczności czy wywóz śmieci. Wszystkie te aspekty przyczyniają się też do wzrostu emisji gazów cieplarnianych. Władze gmin składających się na miejskie obszary funkcjonalne w Polsce muszą współpracować w zakresie zintegrowanego podejścia do planowania urbanistycznego, by lokować nowe osiedla w sposób bard ziej zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju. Wzrost liczby mieszkańców w wielu miastach był stosunkowo niewielki, jednak kompensowało go znaczące zmniejszenie przeciętnej wielkości gospodarstwa domowego. W wyniku tych zmian nastąpił y (a) zmniejszenie wykorzystania rdzenia miejskiego obszaru funkcjonalnego na cele mieszkalne, ponieważ zastosowania komercyjne wyparły inne działania z centrów miast dzięki oferowaniu wyższych cen, co doprowadziło do zaniku mieszkalnictwa w centrach, (b) wzrost dynamiki suburbanizacji oraz (c) rozluźnienie kontroli nad zagospodarowaniem przestrzennym gruntów. Znaczny wzrost liczby samochodów prywatnych, jaki odnotowano w tym samym okresie, w dużym stopniu odzwierciedlał wspomniany trend w kierunku suburbanizacji, wspieranej d odatkowo przez duże inwestycje publiczne. W ten sposób, w odróżnieniu od wielu innych obszarów rozwijających się na świecie, suburbanizacja odbywa się w Polsce w kontekście powolnego lub ujemnego wzrostu populacji. Istnieje szereg działań o charakterze polityki, które można wprowadzić, by tworzyć bardziej zwarte formy urbanistyczne. Należą do nich np. kodeksy urbanistyczne, regulacje w sprawie zagospodarowania przestrzennego, w tym granice wzrostu miast, kontrola gęstości zaludnienia oraz planowanie przestr zenne. Eksurbanizację można zdefiniować jako nieplanowany, stopniowy rozwój miast, charakteryzowany wykorzystaniem gruntów z niską gęstością zaludnienia na obrzeżach miast *. Jest to zjawisko napędzane przez szereg czynników, w tym cenę gruntów, atrakcyjność istniejących obszarów miejskich, indywidualne preferencje mieszkaniowe – z rosnącą preferencją w kierunku zabudowy jednorodzinnej lub szeregowej na przedmieściach, a w kontekście polskim również preferencją w kierunku mieszkań na peryferiach miast – trendy demograficzne, a także polityki planowania zagospodarowania przestrzennego na poziomie zarówno lokalnym, jak i regionalnym. Doświadczenie UE wskazuje, że tam, gdzie rozwój peryferyjnych obszarów miast jest koordynowany przez silną politykę urbanistyczną, możliwe są bardziej zwarte formy rozwoju. Rozwój zwartych obszarów miejskich o wyższej gęstości zaludnienia ma szereg zalet, w tym niższe zużycie energii oraz niższą emisję CO2 per capita. W miarę spadku gęstości zaludnienia miast transport w coraz większym stopniu dominowany jest przez samochody prywatne, w szczególności w miarę tego , jak transport publiczny na przedmieściach o niskiej gęstości zaludnienia staje się coraz droższy i coraz mniej adekwatny. Eksurbanizacja sprawia, że opracowanie rozwiązań w zakresie transportu publicznego staje się coraz droższe, ponieważ sieci transportowe muszą się rozciągać na większych dystansach , by objąć swym zasięgiem potencjalnych pasażerów. *European Environment Agency (2011), Urban Sprawl in Europe: The Ignored Challenge. EEA Report No 10/2006. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006. Dokument dostępny pod adresem: http://www.eea.europa.eu/publications/eea_report_2006_10. Źródło: Bank Światowy. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 22 4. W takiej właśnie sytuacji Lublin rozpoczął ambitny program mający na celu wzbogacenie oferty usług transportu publicznego, który realizował, korzystając z funduszy UE perspektywy finansowej 2007 – 2013. Skutek tych rozległych inwestycji jest bardzo widoczny dla użytkowników transportu publicznego: nowe autobusy i trolejbusy, wprowadzenie elektronicznych systemów biletowych, nowe przystanki i systemy informacji dla pasażerów działające w czasie rzeczywistym. Zintegrowane podejście przyjęte w celu poprawy jakości transportu publicznego będzie ważnym elementem w obszarze przyciągania nowych pasażerów, w szczególności „pasażerów z wyboru”, czyli osób nieuzależnionych od transportu publicznego. Miasto najprawdopodobniej również w przyszłości skorzysta ze znaczących kwot finansowania dostępnego z UE w nowym okresie programowania 2014 – 2020, co tworzy wyjątkową możliwość realizacji inwestycji w infrastrukturę służących promowaniu użytkowania transportu publicznego. 5. W niniejszym rozdziale przedstawiono ogólny obraz mobilności w Lublinie, w tym wnioski z oceny przeprowadzonej przez zespół Banku Światowego pomiędzy grudniem 2013 r. a czerwcem 2014 r. dotyczącej bieżących zagadnień transportu publicznego, mającej na celu wspieranie Lublina w realizacji celu, jakim jest osiągnięcie mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. PERSPEKTYWA PORÓWNAWCZA6 6. Aby przedstawić Lublin w odpowiedniej perspektywie, porównano go z podobnymi miastami europejskimi, dla których Bank Światowy dysponował niedawnymi danymi z modelu Urban Transport Data Analysis Tool 7 (Narzędzie analizy danych sektora transportu miejskiego). Narzędzie to zostało opracowane przez Bank Światowy w celu ułatwienia diagnozowania problemów występujących w transporcie miejskim, by można było prawidłowo ukierunkować środki zaradcze. Diagnoza przeprowadzana jest w procesie benchmarkingu, w ramach którego szereg wskaźników dotyczących danego miasta porównywany jest z podobnymi wskaźnikami dotyczącymi wybranej grupy równorzędnych ośrodków. Pozwala to na ocenę, w których obszarach badane miasto osiąga dobre wyniki, a w których nie – tak, by zidentyfikować specyficzne potrzeby danego miasta w sposób systematyczny i naukowy. Podczas porównywania miast ważne jest, by pamiętać, że dane dostarczane przez miasta dotyczą obszaru położonego w obrębie ich granic administracyjnych, który może być mniejszy niż obszar metropolitalny. 7. Wyniki zastosowania narzędzia Urban Transport Data Analysis Tool pokazują, że Lublin mieści się w zakresie większości kluczowych wskaźników takich jak gęstość zalud nienia czy wykorzystanie transportu publicznego. Choć gęstość zaludnienia jest w Lublinie mniejsza niż w ośrodkach zachodnioeuropejskich porównywalnej wielkości, miasto nie odczuło jeszcze znaczącej migracji w kierunku przedmieść, obserwowanej na innych terenach, skutkującej zmniejszeniem gęstości zaludnienia w szerszym obszarze metropolitalnym. Wzrost liczby 6 Istnieją zmienne użyteczne dla tego typu analiz benchmarkingowych, które jednak nie zostały udostępnione przez polskie miasta – np. udział poszczególnych typów transportu w przejazdach do pracy, średnia odległość dojazdu do pracy samochodem, średni czas przejazdu do pracy środkami transportu publicznego i samochodem itp. 7 http://www.worldbank.org/en/topic/transport/publication/urban-transport-data-analysis-tool-ut-dat1. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 23 samochodów prywatnych do poziomu wyższego niż obserwowany w miastach francuskich, włoskich czy szwajcarskich o wyższych przeciętnych dochodach jest powodem do troski. Wykres porównujący liczbę pasażerów autobusów (Rys. 5) wskazuje, że w porównaniu do miast europejskich o podobnej wielkości Lublin ma spore pole do poprawy, jeśli chodzi o zwiększenie liczby pasażerów, nawet pomimo niedawnych inwestycji w tabor, systemy biletowe i systemy informacji dla pasażerów. Międzynarodowe najlepsze praktyki, jak np. doświadczenia Transport for London i New York City Transit dowodzą, że odpowiedni marketing i dotarcie do klientów mogą pomóc w przyciągnięciu większej l iczby użytkowników transportu publicznego. Ponadto regularny pomiar osiąganych wyników i ich ocena pomogłyby ZTM Lublin w zidentyfikowaniu problemów i potencjalnych obszarów do dalszych analiz. W Załączniku 5 przedstawiono szczegółowy opis sposobu opracowania pomiaru osiąganych wyników oraz ich oceny dla potrzeb transportu miejskiego, jak również przykłady ich zastosowania w Londynie i Nowym Jorku, oraz inne inicjatywy UE. Załącznik 6 zawiera przykładowy kwestionariusz zadowolenia klientów, który zarządy mogą stosować w celu uzyskania lepszego obrazu systemu transportu publicznego z perspektywy użytkownika. 8. Energooszczędność lubelskich trolejbusów i nowoczesnych autobusów dieslowskich jest odzwierciedlona w lepszych wynikach w zakresie zużycia energii przez transport publiczny. Miasto nadało wysoki priorytet kwestii zapewnienia spełnienia przez środki transportu publicznego najwyższych standardów ochrony środowiska, co potwierdza analiza danych, przedstawiona na Rys. 6. Rys. 2 : Liczba mieszkańców (tys.) Rys. 3: Liczba samochodów prywatnych na 1,000 mieszkańców Warszawa Rys. 4: Gęstość zaludnienia w mieście (osoby/km2) Rys. 5: Liczba przejazdów autobusem na osobę na dzień Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 24 Bolonia Bolonia Rys. 6: Zużycie energii przez transport publiczny (MJ/Pas-km) Rys. 7: Zużycie energii przez prywatne środki transportu (MJ/Pas-km) Bolonia Bolonia 9. Transport jest tylko jednym z czynników przyczyniających się do zanieczyszczenia powietrza – w miastach duże źródła emisji to między innymi systemy ogrzewania, zwłaszcza w obszarach, w których węgiel jest istotnym źródłem energii. Niemniej jednak zbadanie jakości powietrza jest ważne, ponieważ duży poziom zanieczyszczeń w powietrzu często może być impulsem dla wprowadzenia bardziej „czystych” rozwiązań w zakresie transportu miejskiego. Obecnie w UE obowiązują następujące standardy w zakresie jakości powietrza pod kątem trzech substancji zanieczyszczających: do 350 µg/m3 dla dwutlenku siarki, do 125 µg/m3 dla dwutlenku azotu i do 50 µg/m3 dla pyłów (PM10)8. Lublin plasuje się poniżej limitów określonych przez UE, a jakość powietrza w aspekcie dwutlenku azotu i dwutlenku siarki jest lepsza niż w takich miastach jak Zurych czy Bolonia. Niedawne inwestycje w czysty ekologicznie tabor, w połączeniu z takimi działaniami jak np. wprowadzenie stref 8 Stosują się one do różnych okresów, ponieważ obserwowane skutki zdrowotne związane z poszczególnymi substancjami zanieczyszczającymi rozwijają się w różnym czasie wystawienia na działanie danego czynnika. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 25 płatnego parkowania pomoże zapobiec wzrostowi zanieczyszczeń pochodzących z transportu9. Rys. 8: Dwutlenek azotu (ug/m3) Rys. 9: Dwutlenek siarki (ug/m3) Bolonia Warszawa Źródło: Bank Światowy. Źródło: Bank Światowy. 10. Transport drogowy generuje w UE jedną piątą łącznej emisji dwutlenku węgla (CO2), głównego gazu cieplarnianego. Na poziomie Unii Europejskiej emisje CO2 z transportu drogowego w latach 1990 – 2010 wzrosły o niemal 23%, a gdyby nie spadek koniunktury w latach 1990 – 2010, ich wzrost byłby jeszcze większy. Transport to jedyny znaczący sektor w UE w którym emisje gazów cieplarnianych nadal rosną 10 . Skuteczny monitoring, sprawozdawczość i weryfikacja emisji gazów cieplarnianych mają kluczowe znaczenie dla śledzenia postępów w zakresie celów redukcji emisji. Jako strony UNFCCC i Protokołu z Kioto, UE i jej państwa członkowskie mają obowiązek składania corocznych sprawozdań dotyczących emisji gazów cieplarnianych na ich terytorium. Mają również obowiązek regularnego informowania, poprzez krajowe środki komunikacji, o prowadzonej polityce względem zmiany klimatu i podejmowanych działaniach. Niemniej jednak, mimo że istnieje ogólnokrajowy obowiązek monitorowania emisji gazów cieplarnianych, nie ma takiego obowiązku na poziomie poszczególnych miast UE, choć transport odpowiada za 23% (w skali globalnej) i 33% (w OECD) łącznej emisji dwutlenku węgla, a większość tych emisji pochodzi z ośrodków miejskich, w których zamieszkuje około trzy czwarte łącznej liczby mieszkańców UE11. 9 w grudniu 2013 r. UE przyjęła pakiet polityki czystego powietrza składający się z nowego Programu Czyste Powietrze dla Europy zawierającego nowe cele w zakresie jakości powietrza na okres do 2030 r., znowelizowanej dyrektywy w sprawie krajowych pułapów emisji z bardziej rygorystycznymi krajowymi pułapami emisji dla sześciu głównych zanieczyszczeń oraz propozycji nowej dyrektywy mającej na celu zmniejszenie emisji ze średniej wielkości instalacji spalania. 10 http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/index_en.htm. 11 http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/10GHGTrends.pdf. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 26 Rys. 10: Emisja pyłów (PM10, µg/m3) Bolonia Warszawa Źródło: Bank Światowy. Ramka 3: Szacowanie emisji CO2 z transportu na poziomie miast w oparciu o zbiór danych E-PRTR Emisje CO2 z sektora transportu drogowego w Polsce zostały oszacowane w 2011 r. przy zastosowaniu oprogramowania ArcGIS i zbioru danych E-PRTR na poziomie siatki 5 km × 5 km. Mapy E-PRTR obejmują emisje sześciu zanieczyszczeń atmosfery: tlenki azotu (NOx), tlenki siarki (SOx), tlenek węgla (CO), amoniak (NH3), dwutlenek węgla (CO2) i pyły (PM10). Emisje dzielone są następnie na sie dem sektorów (rolnictwo, lotnictwo cywilne, przewóz towarów krajowy, emisje przemysłowe, przewóz towarów międzynarodowy, spalanie pozaprzemysłowe, oraz transport drogowy). Mapy mają w zamyśle obejmować wszystkie kraje UE27 i kraje Europejskiego Stowarzysze nia Wolnego Handlu EFTA (Szwajcaria, Liechtenstein, Norwegia i Islandia), w sumie 31 krajów. Dane dotyczące konwencjonalnych zanieczyszczeń oparte są na oficjalnych informacjach przekazywanych Komisji Narodów Zjednoczonych dla Europy na mocy konwencji o transgranicznym zanieczyszczaniu powietrza na dalekie odległości, informacje o emisjach CO2 oparte są na krajowych danych przekazywanych do UNFCCC. Inwentaryzacja jest sporządzana w oparciu o metodologię top–down (Lindley et al. 1996) i przestrzenną dezagregację łącznych emisji krajowych. Emisje regionalne są następnie wpisywane w siatkę zgodnie z (1) natężeniem ruchu i siecią drogową z TRANS-TOOLS12 dla autostrad i częściowo dla dróg wiejskich, (2) siecią drogową podzieloną na typy dróg z GISCO (ROAD) (GISCO, 2011 13 ) dla dróg nieobjętych TRANS-TOOLS (drogi regionalne i lokalne), (3) siatką gęstości zatrudnienia jako czynnikiem wagi dla źródeł liniowych w odniesieniu do dróg wiejskich i miejskich nieobjętych TRANS-TOOLS, (4) stopniem urbanizacji z GISCO, 2011. W celu określenia szacunkowych emisji w obrębie granic administracyjnych miast zastosowano konwencjonalną metodę Intersect. Źródło: Bank Światowy. Dla porównania, w przypadku inwentaryzacji brytyjskiej, UK National Atmospheric Emissions Inventory (UK-NAEI, dla którego przyjęto podejście oddolne, które będzie dalej zilustrowane w tym rozdziale), która przekazuje dane dotyczace szacunków emisji CO2 w siatce 1 km × 1 km, widać, że szacunki odnośnie do zagregowanych emisji CO2 z transportu drogowego w funkcjonalnych obszarach zabudowanych miast brytyjskich zaczerpnięte z E -PRTR pokrywają się z danymi uzyskanymi z UK-NAEI w stopniu wystarczającym 12 . Należy zauważyć, że zastosowano szacunki dotyczące poziomu emisji CO2 z transportu drogowego na poziomie miast w ujęciu per capita tak, by wielkość miast nie zniekształcała wyników. Sugeruje to, że wobec braku danych odnośnie do emisji z transportu na poziomie miast można w Polsce skorzystać z danych E-PRTR w celu oszacowania emisji CO2 związanych z transportem drogowym. http://energy.jrc.ec.europa.eu/transtools/. 13GISCO 2011, Geographical Information System of the Commission: Progress Report . Eurostat. Dokument dostępny pod adresem: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/gisco_Geographical_information_maps/documents/-GISCO-2010- 11-Progress-Report.pdf. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 27 11. W ubiegłym dziesięcioleciu miasta europejskie wprowadziły szereg strategii i polityk mających na celu zmniejszenie emisji CO2 z sektora transportu. Niemniej jednak, z uwagi na brak instrumentów monitoringu i oceny, trudno powiedzieć, czy owe strategie i polityki są skuteczne. Plan działań na rzecz zrównoważonej energii (Sustainable Energy Action Plan), powstały z inicjatywy Porozumienia Między Burmistrzami, mówi, że miasta muszą opracować szacunki odnośnie do obecnego poziomu emisji CO2 z sektora transportu i ustalić odpowiedni cel w zakresie ich zmniejszenia w oparciu o wartość bazową i planowane interwencje. Około 28 polskich miast podpisało się pod planem działań mającym na celu redukcję emisji CO2 do roku 2020 o 20 do 44%14. Te miasta, które nie oszacowały wartości wyjściowej emisji CO2, nie będą w stanie mierzyć w ujęciu ilościowym postępu w zakresie redukcji emisji, nawet jeśli podejmują działania w kierunku ograniczenia wzrostu emisji CO2 w sektorze transportu. Dostarczenie danych związanych z transportem emisji CO2 twórcom planów i polityki może być postrzegane jako instrument służący nie tylko pomiarom, ale również motywowaniu decydentów do przyjmowania polityk transportu bardziej przyjaznych dla środowiska, jak też do stawiania celów na poziomie miast. Rys. 11: Emisje CO2 z transportu drogowego (tony CO2 na 1000 mieszkańców) Źródło: szacunki Banku Światowego. 12. Jak dotąd tylko cztery kraje w UE dokonały dezagregacji przestrzennej inwentaryzacji emisji na poziomie krajowym. Są to Wielka Brytania, Holandia, Dania i Szwecja. Równocześnie, w 2011 roku, Europejska Agencja Środowiska uruchomiła bazę danych emisji w ujęciu przestrzennym w ramach Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (European Pollutant Release and Transfer Register, E-PRTR) o rozdzielczości 5 km, co 14http://www.covenantofmayors.eu/about/covenant-of-mayors_en.html. Porozumienie Między Burmistrzami to ruch europejski skupiający władze lokalne i regionalne, które dobrowolnie włączają się w działania na rzecz zwiększenia efektywności energetycznej i wykorzystywania odnawialnych źródeł energii na podlegających im obszarach. Celem sygnatariuszy porozumienia jest zrealizowanie i wykroczenie poza unijny cel, jakim jest zmniejszenie emisji CO2 o 20% do 2020 roku. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 28 umożliwia szacowanie emisji dla miast w oparciu o granice geograficzne15. Projekt CATCH (Carbon Aware Travel Choices) w ramach The EU Framework Seven stawia cel wypełnienia istniejącej luki informacyjnej odnośnie do emisji CO2 na poziomie poszczególnych miast z zastosowaniem tych właśnie danych, jednak z wykorzystaniem danych E-PRTR wiążą się pewne problemy. Najważniejszym z nich jest to, że metodologia opiera się na podejściu typu top-down opartym na dezagregacji przestrzennej łącznych emisji krajowych. Po drugie, rozdzielczość danych to 5 km, a dane dotyczące emisji CO2 dzielone są na siatkę o boku 5 km w oparciu o zbiory danych odniesień geoprzestrzennych, jak np. sieci drogowe, dla potrzeb wyliczenia emisji z tytułu transportu. W wyniku tego informacje o emisjach CO2 zawarte w omawianej bazie danych nie są tak dokładne na poziomie regionalnym jak byłyby, gdyby zastosowano podejście oddolne. Ramka 4: Szacowanie emisji gazów cieplarnianych przez środki transportu miejskiego Istnieje co najmniej 40 modeli i narzędzi służących do szacowania emisji gaz ów cieplarnianych przez transport. Wśród bardziej znanych znajdują się: symulator emisji pojazdów (Motor Vehicle Emissions Simulator, MOVES; US Environmental Protection Agency), program komputerowy do wyliczania emisji transportu drogowego (Computer Program to Calculate Emissions from Road Transport, COPERT; European Environment Agency), World Resources Institute Greenhouse Gas Protocol, International Vehicle Emissions (IVE) Model, ICLEI Harmonized Emissions Analysis Tool (HEAT) oraz metodologie Clean Development Mechanism (CDM) dla transportu w ramach Konwencji Ramowej Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatycznych (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). Choć istnieją różne modele i metodologie szacowania emisji gazów cieplar nianych z operacji transportu miejskiego, niemal wszystkie modele służące do szacowania emisji CO2 przez środki transportu są takie same – różnica tkwi w przyjętych danych. W każdym modelu emisji gazów cieplarnianych z transportu można znaleźć, w tej czy innej formie, te same cztery komponenty, niezależnie od tego, czy dany model ma służyć szacowaniu emisji dla projektu, miasta czy kraju. Skład paliwa – ile kg CO2 jest emitowanych na jednostkę zużytego paliwa? Korzystając z uznanych międzynarodowo domyślnych parametrów, można określić zawartość związków węgla w paliwie, mnożąc domyślne wartości określone przez Międzynarodowy Panel ds. Zmian Klimatu (International Panel on Climate Change, IPCC) (kg CO2e/kJ) przez wartość cieplną danego paliwa dla danego kraju (aktualizowaną corocznie przez Międzynarodową Agencję ds. Energii, wyrażoną w kJ/kg). Tabor pojazdów – jakiego typu paliwa są stosowane? Dla potrzeb określenia taboru niektóre modele wymagają ścisłego inwentarza (jak np. metodologie CDM), natomiast inne polegają na próbkach określonych w oparciu o pomiar ruchu (IVE) lub dane zarejestrowanych pojazdów (COPERT i MOVES). Wybór typu danych ma skutki dla uzyskanych w oparciu o model informacji o emisji gazów cieplarnianych, dokładności wyników oraz ilości z asobów niezbędnych dla pozyskania danych wsadowych. Wydajność paliwa – ile paliwa jest zużywane na każdy przejechany kilometr? Dane dotyczące wydajności paliwa wydają się najbardziej nieuchwytnym i budzącym największe spory parametrem pośród czterech podstawowych komponentów modeli szacowania emisji z transportu, ponieważ (i) wydajność paliwa w odniesieniu do poszczególnych pojazdów jest trudna do obiektywnego zmierzenia bez zastosowania wyspecjalizowanych instalacji testowych i/albo sprzętu, (ii) wydajność jest różna w zależności od marki, modelu i wieku pojazdu oraz (iii) wydajność paliwa dla każdego typu pojazdu pozostaje pod wpływem setek indywidualnych czynników zewnętrznych, takich jak pogoda, stan nawierzchni, zagęszczenie ruchu, średnia prędkość czy zachowanie kierowcy. Poziom aktywności – ile kilometrów przejeżdżają pojazdy? 15 http://prtr.ec.europa.eu/PollutantReleases.aspx. Mapy można otworzyć przy użyciu ArcGIS. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 29 Zebranie danych dla potrzeb poszczególnych projektów jest stosunkowo proste, jednak w przypadku systemów transportu miejskiego dla oszacowania emisji konieczne jest zastosowanie szeregu parametrów domyślnych, szacunkowych lub opartych na próbkach. Na przykład, w przypadku szacowania emisji dla systemu transportowego Nowego Jorku, poziom aktywności został wyliczony w oparciu o wyrafinowany, sporządzony na zamówienie model popytu na transport stosowany dla potrzeb planowania transportu miejskiego. Z kolei model IVE polega na danych ankietowych zebranych w okresie dwóch tygodni specjalnie dla potrzeb prac związanych z szacowaniem emisji gazów cieplarnianych. Wymienione cztery komponenty nie są dobrane w sposób dowolny. Odzwierciedlają, w tej czy innej kombinacji, wszystkie działania, jakie można podjąć w celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych z transportu. Na przykład zastąpienie systemu tradycyjnych autobusów dieslowskich autobusami na sprężony gaz ziemny (CNG), prowadzonymi po dobrze zarządzanych, wydzielonych buspasach, wpłynęłoby na zawartość związków węgla w paliwie (przejście z oleju napędowego na gaz), wydajność paliwową taboru (poprzez zastosowanie nowej technologii, jak też lepszy cykl przejazdowy dzięki zastosowaniu specjalnych buspasów) oraz na zmniejszenie poziomu aktywności w przeliczeniu na pasażera (przez lepsze zarządzanie ruchem). Źródło: Bank Światowy. 13. Pamiętając o powyższych zastrzeżeniach, zastosowano podobną metodologię do analizy emisji CO2 z transportu drogowego w polskich miastach w oparciu o bazę danych E-PRTR w celu uzyskania szacunku bazowego. W tym celu wybrano 31 miast o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 000. Jednym z kluczowych wyzwań przy wyliczaniu emisji CO2 na poziomie miasta jest określenie jego granic, ponieważ baza danych E-PRTR nie prezentuje danych w podziale na miasta, ale w oparciu o siatkę o boku 5 km, co oznacza, że faktyczny obszar będący podstawą dla wyliczenia emisji może się nieco różnić od obszaru wyznaczonego przez granice administracyjne. Niemniej jednak szacunki te stanowią dobry punkt wyjścia w obliczu braku pomiarów szczegółowych (bottom-up) emisji z sektora transportu drogowego. Na Rys. 12 poniżej przedstawiono szacowaną wielkość emisji CO2 na 1000 mieszkańców z transportu drogowego w każdym z miast. Lublin znajduje się w dolnym przedziale emisji. Należy zauważyć, że emisje CO2 na 1000 mieszkańców z transportu drogowego prawdopodobnie będą wyższe w miejskim obszarze funkcjonalnym z uwagi na to, że poza granicami administracyjnymi miasta przeważającym środkiem transportu jest samochód. STRUKTURA INSTYTUCJONALNA 14. Za transport odpowiada Urząd Miejski w Lublinie, który jest również bezpośrednio odpowiedzialny za drogi i parkingi. Wydział Dróg i Mostów podlega Departamentowi Infrastruktury, natomiast Departament Rozwoju zarządza funduszami europejskimi, planowaniem oraz udzielaniem zamówień publicznych, zaś Departament Spraw Mieszkańców ma wydział transportu. Za organizację i nadzór nad transportem publicznym w Lublinie odpowiada Zarząd Transportu Miejskiego Lublin. ZTM Lublin 15. Modernizacja transportu publicznego w Lublinie prowadzona jest pod przewodnictwem Zarządu Transportu Miejskiego w Lublinie (ZTM Lublin), który został utworzony w 2009 r. jako zarządca transportu publicznego dla miasta. Taka restrukturyzacja poskutkowała Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 30 rozdzieleniem zarządzania i planowania sieci od prowadzenia usług transportu autobusowego i trolejbusowego. Pozwoliła także miastu na przyjęcie podejścia strategicznego do wkładu w szersze cele, jaki mógłby mieć transport publiczny. Mowa tu o celach takich jak rewitalizacja centralnej dzielnicy usługowo-handlowej, poprawa jakości transportu publicznego i kontrola emisji zanieczyszczeń z transportu. ZTM Lublin rozwinął umiejętności specjalistyczne w zakresie planowania transportu i realizacji projektów. Umiejętności te znajdują swoje odzwierciedlenie w wysokiej jakości dokumentach strategicznych dotyczących przyszłej roli transportu, jakie przyjęło miasto. Ramka 5: ZTM Lublin Zarząd Transportu Miejskiego w Lublinie został powołany 1 stycznia 2009 r. Uchwałą Rady Miasta nr 496/XXVI/2008 z dnia 27 listopada 2008 r. Przedmiotem działania ZTM w Lublinie jest organizacja i zarządzanie komunikacją miejską w Lublinie, w tym:  planowanie sieci komunikacyjnej przeznaczonej do obsługi liniami trolejbusowymi i autobusowymi;  określenie szczegółowego zakresu zamówień usług przewozowych;  planowanie układu linii trolejbusowych i autobusowych dostosowanych do rozp oznanych potrzeb przemieszczania się mieszkańców;  dostosowywanie rozkładów jazdy poszczególnych linii komunikacyjnych do potrzeb przewozowych;  wybór przewoźników i zawieranie umów;  kontrola realizacji usług przewozowych ze szczególnym uwzględnieniem ich jakości;  rozliczanie za świadczone przez przewoźnika (przewoźników) usługi przewozowe według zasad ustalonych w umowie (umowach);  rozpatrywanie skarg i wniosków oraz udzielanie informacji dotyczących komunikacji miejskiej;  podejmowanie działań na rzecz zapewnienia standardów bezpieczeństwa przewozów pasażerskich;  podejmowanie inicjatyw dotyczących zarządzania ruchem w celu zapewnienia priorytetów dla komunikacji miejskiej;  podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego;  udział w pracach nad projektami polityki transportowej miasta i planami rozwoju transportu, a także w realizacji tej polityki;  analiza polityki taryfowej i przedstawianie wniosków racjonalizujących politykę taryfową; Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 31  organizacja dystrybucji i sprzedaży biletów oraz zape wnienie kontroli biletów;  organizacja utrzymania przystanków wraz z zamieszczaniem informacji przystankowej;  wykonywanie zadań związanych z wydawaniem zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób i regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej oraz przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu;  kontrola wykonywania przewozów w zakresie zgodności z posiadanym zezwoleniem we współpracy z Wojewódzką Inspekcją Transportu Drogowego, Policją, Urzędem Marszałkowskim Województwa Lubelskiego, Starostwem Powiatowym w Lublinie i Świdniku;  przeprowadzanie analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na obszarze miasta i sąsiednich powiatów;  uzgadnianie wydania lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych przebiegających przez obszar Lublin a, a niewykraczających poza obszar województwa;  uzgadnianie z przewoźnikami zasad korzystania z przystanków zlokalizowanych na terenie Lublina. Źródło: ZTM Lublin. ZTM Lublin informuje, że w 2013 roku na mocy zawartych umów autobusami i trolejbusami przewieziono 114,7 mln pasażerów, w tym autobusami 97 mln pasażerów, a trolejbusami – 17,6 mln. Zarząd szacuje, że w 2009 roku liczba ta dla obu środków transportu łącznie wynosiła 70 mln16. Taka dynamika wzrostu liczby pasażerów jest raczej zaskakująca, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że liczba mieszkańców utrzymuje się na stabilnym poziomie lub spada, a liczba prywatnych samochodów rośnie. Odnotowany wzrost prawdopodobnie wynika z lepszej oferty usług transportu publicznego, jak też ze zmiany struktury biletów – a co za tym idzie, sposobu zliczania pasażerów. 1 września 2011 r. bilety jednoprzejazdowe bez możliwości przesiadki zostały zastąpione biletami czasowymi (30 minut), które często zliczane są jako więcej niż jeden przejazd (zazwyczaj wg współczynnika 1,2). Lubelska miejska spółka autobusowa, MPK Lublin, informowała, że w jej postrzeganiu liczba pasażerów utrzymuje się na stałym poziomie lub nieco maleje, jednak ponieważ operatorzy nie ponoszą bezpośredniej odpowiedzialności za sprzedaż biletów ani też za prowadzenie ankiet, nie twierdzi, że ich percepcja jest niepodważalna. Niezależne badanie ankietowe przeprowadzone na zlecenie ZTM Lublin na próbie 1000 mieszkańców miasta wykazało, że 88% mieszkańców miasta deklaruje się jako użytkownicy transportu miejskiego, a 35% spośród nich korzysta z transportu miejskiego codziennie. Tak wysokie poziomy wykorzystania komunikacji miejskiej robią wrażenie, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę długi okres niedoinwestowania transportu publicznego poprzedzający 16 Dane podawane przez Polską Izbę Transportu Publicznego mówią o 76 mln pasażerów w 2009 r. oraz o zwiększeniu ich liczby do 106 mln w 2012 r. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 32 udostepnienie finansowania w ramach perspektywy finansowej UE. Pomimo takiej poprawy, jak pokazano na Rys. 5, liczba przejazdów autobusami na osobę na dzień jest nadal stosunkowo mała w porównaniu z europejskimi miastami podobnej wielkości takimi jak Nantes i Tallinn. 16. W ramach restrukturyzacji instytucjonalnej, która doprowadziła do powstania ZTM Lublin, działalność miasta w zakresie operacji transportu publicznego została przekazana do kompetencji Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w Lublinie (MPK Lublin) , a obie strony zawarły umowę odnośnie do świadczenia usług transportu publicznego w okresie 2010 – 2019. Miasto Lublin jest jedynym akcjonariuszem MPK Lublin, a rada miasta zatwierdziła transakcję. Oprócz umowy na świadczenie usług autobusowych i trolejbusowych zawartej z MPK Lublin, ZTM Lublin zawarł również umowy na świadczenie usług autobusowych z trzema operatorami prywatnymi. 17. ZTM Lublin utrzymuje często aktualizowaną i łatwą w użytkowaniu stronę internetową. Zawiera ona informacje dla pasażerów dotyczące cen biletów, typów biletów, w tym elektronicznej karty inteligentnej, kontroli biletów, map, rozkładów jazdy na urządzenia mobilne, objazdów, oraz obsługi klienta. Strona zawiera również informacje odnośnie do projektów inwestycyjnych finansowanych z UE oraz o zamówieniach publicznych. Niemniej jednak jak dotąd nie są tam prezentowane informacje o wynikach realizacji usług, czy to w aspekcie liczby przejazdów i pasażerów, czy to o strukturze modalnej, zadowoleniu klienta, poprawie w obszarach najczęściej zgłaszanych przez pasażerów jako problemowe, czasie przejazdów, taborze i obsługiwanych przystankach. ZTM Lublin dysponuje aplikacjami firmowanymi przez inne instytucje pozwalającymi pasażerom na sprawdzenie w czasie rzeczywistym informacji o odjeździe i przyjeździe autobusów, strona zawiera też bezpośrednie linki do wyszukiwarek iplaner i jakdojade. Niestety strona domowa, która stanowi „frontowe drzwi” do kontaktów agencji z potencjalnymi klientami, jak też istotne narzędzie budowy marki i marketingu, nie prezentuje aplikacji jako usług ZTM, co zmniejsza ich potencjał poprawy wizerunku. Województwo lubelskie 18. W strukturach administracji samorządowej Polski za planowanie na szczeblu regionalnym odpowiadają województwa. Odgrywają one również istotną rolę, jeśli chodzi o zarządzanie infrastrukturą służącą wszystkim gminom w regionie, oraz w obszarach położonych poza administracją gminną. Województwa, pod przywództwem marszałków, mają znaczne kompetencje w zakresie transportu publicznego. Regionalne przewozy kolejowe w województwach są kontraktowane przez marszałków i realizowane przez spółkę Przewozy Regionalne (PR), jak też innych operatorów będących własnością województwa bądź też prywatnych. Regionalne przewozy autobusowe są licencjonowane przez marszałków lub inne władze lokalne, a w niektórych przypadkach lokalne operacje regionalnych spółek autobusowych są kontrolowane przez marszałków lub inne władze lokalne, w większości jednak przez właścicieli prywatnych. Marszałkowie województw otrzymali swego rodzaju aprobatę i odpowiedzialność za koordynację regionalnych programów operacyjnych dla Polski Wschodniej, finansowanych przez UE. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 33 19. Mimo że marszałkowie wydają się mieć znaczną władzę w zakresie zapewnienia, by planowanie w ich regionach było prowadzone w sposób zintegrowany, jak też możliwość wpływania na inwestycje i zarządzanie w transporcie publicznym, rzeczywistość wygląda nieco inaczej. Uprawnienia w zakresie planowania przestrzennego, w tym wyznaczania stref zagospodarowania i wydawania zezwoleń na budowę, zostały w pełni przekazane na stopień gminny. Urzędy marszałkowskie, w tym UM w Lublinie, dostrzegają korzyści z integracji różnych typów transportu poprzez integrację biletów, rozkładów jazdy itp. Jednak ponieważ ich mandat nie przewiduje konkretnie promowania takiej integracji, województwo nie realizuje w celu jej osiągnięcia roli integratora czy właściciela w odniesieniu do regionalnych usług autobusowych i kolejowych. Marszałkowie, poprzez swoją rolę w zakresie wydawania zezwoleń na inwestycje w dziedzinie transportu i innej infrastruktury, mogliby wpływać na wzorce rozwoju, jednak nie ma oznak, by mieli do tego motywację, czy to w Lublinie , czy to w innych miastach Polski Wschodniej. Jeśli województwa miałyby przyjąć bardziej aktywną rolę w tych kwestiach, konieczna byłaby mobilizacja zasobów w zakresie zarządzania projektami i regulacji. W rzeczywistości polskie miasta, w tym Lublin, rozwinęły takie zasoby i umiejętności, które pozwoliły im objąć rolę przywódczą w zakresie rozwoju infrastruktury transportowej i innej w ich regionach. OPERATORZY TRANSPORTU PUBLICZNEGO MPK Lublin 20. Początki MPK Lublin sięgają roku 1929, lecz jego obecny mandat i zakres działania opiera się na umowie z ZTM Lublin z 2009 r. na świadczenie usług transportu autobusowego i trolejbusowego w oparciu o model kosztów brutto. MPK Lublin ma umowy na realizację określonej liczby wozokilometrów, która stanowi około 80 – 85% usług realizowanych przez ZTM Lublin w imieniu władz miasta. Umowy na pozostałą część usług zawarto z trzema operatorami prywatnymi. MPK Lublin otrzymuje zapłatę w oparciu przede wszystkim o liczbę zrealizowanych wozokilometrów, z zastrzeżeniem możliwości obniżenia stawki , jeśli operator nie wywiązuje się z ustalonych parametrów jakości usługi, w tym niezawodności i punktualności. Jako przewoźnik będący własnością miasta MPK Lublin świadczy również usługi dodatkowe na rzecz ZTM Lublin i policji, jak np. utrzymanie przystanków, reagowanie na wypadki oraz edukacja w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. 21. MPK Lublin dysponuje flotą 60 trolejbusów i 236 autobusów dieslowskich obsługujących ponad 60 tras w mieście. Tabor został zmodernizowany pod kątem wygody pasażerów i parametrów ekologicznych. Większość trolejbusów została zakupiona po 2008 r., a 160 spośród autobusów z silnikami na olej napędowy ma mniej niż cztery lata. Sieć tras obsługiwanych przez MPK Lublin jest ustalana przez ZTM Lublin, który regularnie zmienia operatorów obsługujących poszczególne trasy, jednak obsługa linii w obrębie granic miasta ma charakter kompleksowy. W ramach kontraktów ZTM Lublin oferowana jest też ograniczona liczba usług w niektórych sąsiadujących gminach, przedmieścia przeważnie obsługiwane są przez operatorów prywatnych na zasadach komercyjnych. Usługi kolejowe Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 34 22. Lublin połączony jest magistralą kolejową z Warszawą oraz z położonym w pobliżu ukraińskiej granicy Chełmem. Ponadto miasto ma połączenia kolejowe (niektóre na liniach zelektryfikowanych) z innymi ośrodkami w regionie. Linia kolejowa łącząca Lublin z nowym lotniskiem położonym około 10 km od miasta została uruchomiona w grudniu 2012 r. Struktura usług kolejowych świadczonych w rejonie Lublina odzwierciedla strukturę polskiego sektora kolejowego z marszałkiem województwa w kluczowej roli właściciela taboru i jednostki kontraktującej usługi u operatorów. Obecny dwuletni kontrakt ze spółką Przewozy Regionalne (PR) przewiduje prowadzenie około 100 pociągów dziennie przy pracy przewozowej około 15 mln pasażerów rocznie. Liczba pasażerów maleje. PR oferuje również, przy użyciu własnego taboru, usługi międzyregionalne, ale z tych usług korzysta tylko kilkuset pasażerów dziennie. 23. Województwo lubelskie skorzystało z funduszy europejskich w ramach Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 na potrzeby rewitalizacji linii kolejowych, której koszt wyniósł około 180 mln PLN (bez VAT; 43,3 mln euro). Główne komponenty projektu to:  połączenie kolejowe do nowego lotniska Lublina w pobliżu Świdnika;  zróżnicowanie poziomów drogi i kolei w celu rozwiązania problemu korków w pobliżu dworca kolejowego Lublin;  ponowne otwarcie zamkniętej od 13 lat linii Lublin – Lubartów, w tym trzech przystanków;  modernizacja 24 przejazdów kolejowych w poziomie gruntu;  poprawa stanu torów kolejowych w pobliżu Lublina i Świdnika;  modernizacja szerokotorowej linii towarowej do granicy ukraińskiej. 24. Niektóre komponenty projektu nadal są w fazie realizacji, a decyzja o unieważnieniu i ponownym rozpisaniu przetargu na rozdzielenie poziomów ruchu drogowego i kolejowego w pobliżu dworca prawdopodobnie spowoduje zwiększenie łącznych kosztów. Jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę korzyści wynikających z bieżącego programu inwestycji kolejowych, a niektóre skutki można oceniać wyłącznie w szerszym kontekście modernizacji krajowej sieci kolejowej Polski. 25. Skutek wymienionych inwestycji dla utrzymania liczby pasażerów transportu publicznego w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina będzie prawdopodobnie niewielki. Można się spodziewać pewnych korzyści dla konkurencyjności transportu publicznego, wynikających z ponownego otwarcia linii do Lubartowa, położonego 26 km od Lublina, o ile pociągi będą kursować z odpowiednią częstotliwością. Inwestycje w modernizację torów i przejazdów jednopoziomowych w regionie powinny poprawić czas przejazdu. Wkład linii prowadzącej do lotniska będzie zależał od wzrostu liczby pasażerów lotniczych, jednak przy lądowaniu od trzech do dziesięciu samolotów dziennie i nie więcej niż sześciu kursach kolei na dobę, liczba pasażerów nowej linii najprawdopodobniej będzie raczej mała. Linia obsługuje również miasto Świdnik, co powinno nieco zwiększyć liczbę podróżnych. 26. Marszałek województwa lubelskiego odgrywa wiodącą rolę w zakresie wyboru i zarządzania realizacją regionalnych programów kolejowych realizowanych w oparciu o finansowanie z Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 35 UE. Nie ma wielu dowodów na to, by prace te były koordynowane z finansowanymi przez UE programami w zakresie transportu miejskiego realizowanymi przez Lublin. Lokalne oddziały PLK, jako zarządcy infrastruktury, oraz PR, jako regionalnego operatora kolejowego, również wydają się mieć bardzo ograniczoną rolę, jeśli chodzi o opracowanie i realizację projektów. Żadna z wymienionych spółek nie współpracuje bezpośrednio z miastem w zakresie inwestycji kolejowych, ponieważ uważają one, że leży to w gestii marszałka. 27. Większa integracja planowania modernizacji infrastruktury kolejowej z planowaniem infrastruktury transportowej byłaby z korzyścią dla obu stron. Potencjał zwiększenia liczby pasażerów z nowych i zmodernizowanych stacji kolejowych zależy od ich położenia w pobliżu obszarów o dużej gęstości zaludnienia lub o znacznej atrakcyjności, jak też od dobrego dostępu do stacji. PLK, jako dostawca infrastruktury kolejowej, podejmuje inicjatywy na rzecz zmiany lokalizacji stacji kolejowych, by odpowiedzieć na powstawanie nowych osiedli mieszkaniowych, jednak działania te prowadzone są niezależnie od urzędu miasta i innych władz lokalnych. Spółka Przewozy Regionalne informuje wręcz, że niektóre ze zmodernizowanych stacji nie są odpowiednio obsługiwane przez pobliską infrastrukturę drogową ze względu na zbyt strome podjazdy. Brak jest informacji o tym, czy władze planistyczne zachęcają do budowy większej liczby osiedli bądź też do zwiększania gęstości zaludnienia na obszarach leżących w pobliżu zmodernizowanych stacji kolejowych. 28. ZTM Lublin nie posiada bezpośrednich kompetencji nadzorczych w odniesieniu do żadnego aspektu usług kolejowych, mało jest też dowodów na to, by trasy lub usługi autobusowe były planowane z myślą o integracji z usługami kolejowymi w regionie lub w mieście. Podobnie brak jest integracji taryfowej i biletowej pomiędzy usługami kolejowymi świadczonymi przez PR na mocy umowy z marszałkiem województwa a autobusowymi usługami transportu miejskiego świadczonymi przez operatorów publicznych i prywatnych na mocy umowy z miastem. Mimo że wszystkie strony zgadzają się co do tego, że integracja taka leżałaby w interesie pasażerów, obecne struktury instytucjonalne i relacje pomiędzy nimi nie wydają się zachęcać żadnej ze stron do przyjęcia roli lidera tego typu inicjatywy. PR informuje, że w przeszłości istniała już możliwość korzystania z tego samego biletu w autobusach i na kolei, jednak rozwiązanie to zostało wycofane ze względu na ograniczony popyt. Prywatni operatorzy transportu autobusowego 29. ZTM Lublin wybiera operatorów prywatnych do świadczenia usług transportu publicznego w drodze przetargu. ZTM określa minimalny standard pojazdów, gwarantuje zakup minimalnej liczby kilometrów do obsłużenia oraz zaprasza do składania ofert w oparciu o koszt na kilometr. Poprzez stosowanie takiego procesu, ZTM Lublin stopniowo podnosi minimalny standard pojazdów i oferuje coraz dłuższe okresy kontraktowe, by umożliwić operatorom inwestycje w nowoczesny tabor. Spółka autobusowa z Zielonej Góry świadczy usługi na bazie autobusów dieslowskich w standardzie EV3 w oparciu o kontrakt dwuletni, jednak w 1 kw. 2014 r. ogłoszono konkurs na ośmioletnią umowę na usługi świadczone na bazie autobusów w standardzie EV4. Sieć tras autobusowych obsługiwanych na mocy umów z ZTM Lublin została rozszerzona w odpowiedzi na rosnący popyt na transport z przedmieść do centrum. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 36 30. Oprócz usług o charakterze obowiązku publicznego, prywatni operatorzy autobusowi świadczą usługi na atrakcyjnych komercyjnie trasach dojazdowych do miasta oraz w obrębie sąsiadujących gmin. Jakość taboru i częstotliwość kursowania jest zazwyczaj niższa niż w przypadku usług o charakterze obowiązku publicznego, a władze transportu miejskiego mają ograniczoną rolę, jeśli chodzi o nadzór nad tymi operacjami. Wydaje się, że niskie standardy świadczonych usług prowadzą do dalszego spadku liczby pasażerów, a co za tym idzie – do niższych kwot środków inwestycyjnych dostępnych na cele odnowy taboru. 31. Brak nacisku na poprawę jakości usług autobusowych na rynkach podmiejskich, czy to ze strony rządu centralnego, czy samorządów, jest godny ubolewania i szczególnie problematyczny w obliczu trendów demograficznych idących w kierunku suburbanizacji. Zapewnienie miejskich usług autobusowych na obszarach podmiejskich w tej samej jakości i po tych samych kosztach co w granicach miasta byłoby zbyt drogie. Brak inwestycji w odnowę taboru autobusowego przez operatorów prywatnych jest zrozumiały z komercyjnego punktu widzenia, a byłe spółki PKS stały się de facto spółkami obrotu nieruchomościami obarczonymi przynoszącymi straty operacjami transportu autobusowego. Rentowność usług autobusowych niemających charakteru obowiązku publicznego na obszarach o rosnącej liczbie mieszkańców jest wątpliwa, a usługi te staną się jeszcze mniej wydolne ekonomicznie po wprowadzeniu zmian instytucjonalnych w 2017 r. i wycofaniu rekompensat za przejazdy ulgowe dla operatorów usług niemających charakteru obowiązku publicznego. Związany z tym wzrost uzależnienia od samochodów w społecznościach podmiejskich będzie miał wpływ na zwiększone zatłoczenie tras dojazdowych do miast i na zwiększone zapotrzebowanie na miejsca parkingowe. Będzie to miało istotne konsekwencje i społeczne, i w zakresie ochrony środowiska, ponieważ zawsze pozostanie grupa mieszkańców, którzy nie będą mogli korzystać z samochodów z uwagi na wiek lub poziom dochodów. 32. Marszałek województwa lubelskiego mógłby rozważyć udzielenie kontraktów na usługi o charakterze obowiązku publicznego operatorom komercyjnym obsługującym trasy łączące ośrodki podmiejskie z punktami docelowymi w centrum miasta lub ważnymi punktami przesiadkowymi. Trasy należałoby wybrać w oparciu o prognozy popytu. Choć część popytu obsługiwana jest obecnie przez operatorów w oparciu o pełne pokrycie kosztów i ograniczone płatności z tytułu przejazdów ulgowych, dochody z tych usług nie są wystarczające do pokrycia kosztów odnowy taboru, a zmaleją jeszcze bardziej w roku 2017, kiedy budżet państwa przestanie pokrywać koszty przejazdów ulgowych. Jest to kwestia wymagająca dość pilnego rozwiązania zanim podaż usług transportowych o charakterze komercyjnym zmaleje jeszcze bardziej. Istnieje ryzyko, że straty z tytułu przewozów autobusowych doprowadzą operatorów dysponujących lokalnymi bazami i terminalami do zbycia tych terenów na cele budownictwa niezwiązanego z transportem, a koszt stworzenia nowej infrastruktury fizycznej i zarządczej dla potrzeb podmiejskich usług autobusowych może być w przyszłości znacznie wyższy. To zwiększa pilność rozwiązania problemu luki w systemie świadczonych usług. 33. Na obszarach podmiejskich należy także rozważyć możliwość połączenia oferty usług autobusowych o charakterze ogólnym z usługami autobusów szkolnych. Połączenie dowozu do szkół z usługami o charakterze ogólnym wzmocniłoby równowagę finansową po obu Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 37 stronach. Oferowanie kontraktów na usługi autobusowe o charakterze obowiązku publicznego na obszarach podmiejskich o niskiej gęstości zaludnienia nie byłoby praktyczne, jednak poprzez dopłaty dla operatorów komercyjnych za przewóz dzieci w autobusach przeznaczenia ogólnego władze transportu mogłyby wzmocnić rentowność takich usług, ponosząc umiarkowane koszty. Byłoby to również motywacją do wprowadzenia na takich liniach wyższych wymagań w zakresie bezpieczeństwa, systemów biletowych oraz innych standardów, na czym skorzystaliby wszyscy pasażerowie. Specjalne autobusy szkolne można byłoby utrzymać na takich trasach, na których gęstość zaludnienia wymaga świadczenia takiej usługi. Regionalni operatorzy usług transportu autobusowego 34. Usługi krajowego transportu autobusowego historycznie świadczone były przez przedsiębiorstwo państwowe PKS, które zarządzało również dworcami autobusowymi. Po liberalizacji rynku autobusowych połączeń międzymiastowych wprowadzonej w latach 90. zeszłego stulecia PKS popadł w trudności finansowe na poziomie krajowym. PKS Wschód odpowiada za zarządzanie dworcem autobusowym położonym w pobliżu historycznego centrum Lublina. W roku 2010 marszałek województwa przejął spółkę od skarbu państwa. We wrześniu 2013 r. zmieniono nazwę spółki na Lubelskie Dworce (LD). Pod nowym szyldem przedsiębiorstwo zajmuje się eksploatacją dworców, jest również właścicielem trzech spółek autobusowych – w Lublinie (Lubelskie Linie Autobusowe), Hrubieszowie (PKS Hrubieszów) i Włodawie (PKS Włodawa). Spółka jest obecnie restrukturyzowana z celem sprywatyzowania pewnych aspektów działalności i zmniejszenia zadłużenia. LD stworzyło oddziały lokalne, które zdaniem spółki mają większe szanse na przyciągnięcie inwestorów prywatnych. Takie spółki będą ubiegać się o kontrakty na obsługę przewozów szkolnych i oferować inne usługi na zasadach komercyjnych. LD jest właścicielem gruntu i budynków istniejącego autobusowego węzła przesiadkowego w centrum miasta. Nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę komercyjną, jednak po zagospodarowaniu terenu na nowo prawdopodobnie znajdzie się tam także niewielki dworzec autobusowy. LD było również właścicielem gruntów położonych w pobliżu centralnego dworca kolejowego, tereny te zostały jednak odsprzedane miastu pod budowę nowego Centrum Transportu Intermodalnego. Spółka realizowała stamtąd usługi autobusowe, ale liczba przesiadających się pasażerów była bardzo mała. 35. Spółka LD szacuje, że liczba pasażerów regionalnych usług autobusowych spada o 7 do 8% rocznie. Przypisuje ten trend malejącej ludności obsługiwanego obszaru oraz rosnącej liczbie samochodów prywatnych. Dotyczy to nawet studentów, którzy mieszkają niedaleko Lublina i współużytkują samochody, dojeżdżając nimi na zajęcia. LD rozumie, że obecnie nie jest konkurencyjna w zakresie potrzeb pasażerów, głównie ze względu na starzejący się tabor autobusowy. Spółka chciałaby odnowić flotę, jednak znaczące zadłużenie i pesymistyczne prognozy odnośnie do zmian liczby pasażerów sprawiają, że jest to mało realne. Koszty operacyjne LD prawdopodobnie są wyższe niż koszty operatorów prywatnych ze względu na zaszłości wynikające z jej wcześniejszego statusu przedsiębiorstwa państwowego. W niektórych miastach w pobliżu Lublina spółki należące do LD są największymi pracodawcami. Przedsiębiorstwo cieszy się znacznym poważaniem, ale to nie wystarczy do przyciągnięcia nowych pasażerów. Prognozy w zakresie usług autobusów dalekobieżnych, Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 38 łączących Lublin z miastami położonymi w innych województwach, są bardziej korzystne z uwagi na wyższe bariery wejścia i rozsądny popyt w aspekcie jakości świadczonych usług. 36. Zarząd LD martwi się o perspektywy dla komercyjnych operacji transportu autobusowego w okresie po 2017 r., kiedy zostaną wycofane ulgi ustawowe, a dostęp do rynku będzie jeszcze łatwiejszy dla komercyjnych operatorów transportu autobusowego. Choć operatorzy regionalnych usług autobusowych muszą obecnie uzyskać licencję od województwa, po roku 2017 będzie wystarczało poinformowanie samorządu o zamiarze rozpoczęcia świadczenia usług. W innych krajach Europy wyniki finansowe spółek o takim charakterze, których działalność oparta jest na stabilnych lub malejących populacjach wiejskich, i którzy nie świadczą usług o charakterze obowiązku publicznego, są zazwyczaj słabe. W niektórych państwach integracja usług w zakresie autobusów szkolnych z ogólnymi usługami autobusowymi na terenach o niskiej gęstości zaludnienia okazała się korzystna dla przewoźników, równocześnie zapewniając atrakcyjne ceny usług dla szkół. W Polsce takiej integracji nie ma. STRATEGIE LOKALNE I KONTEKST PLANISTYCZNY 37. Lublin przyjął kompleksowy pakiet strategii rozwoju urbanistycznego i transportu dla miasta i dla regionu. Stanowi on kontekst strategiczny dla obecnego i planowanego rozwoju infrastruktury transportowej. Oprócz celów jakościowych, Lublin opublikował strategie opracowania danych benchmarkingowych dla potrzeb bieżących operacji transportu i określenia celów na przyszłe lata. Takie zobowiązanie do realizacji mierzalnych celów jest bardzo dobre i nawet jeśli cele te nie zostaną osiągnięte, podejście uwzględniające publikowanie wartości docelowych w zakresie np. liczby pasażerów, niezawodności usług, struktury modalnej i innych kryteriów operacyjnych powinno nadal obowiązywać. 38. W tabeli poniżej przedstawiono niektóre z celów określonych w Zintegrowanym Planie Rozwoju Transportu Publicznego w Lublinie na lata 2005 – 2015 przyjętym w 2005 r. Cele stawiane przez miasto uwzględniają odpowiednią kombinację poprawy jakości infrastruktury z czynnikami jakości usług takimi jak punktualność i średnia prędkość. Plany zwiększenia liczby pasażerów z 90 mln w 2010 r. do 94 mln w 2015 r. i utrzymania udziału transportu publicznego w strukturze modalnej na poziomie powyżej 50% należy uznać za ambitne w kontekście gwałtownego wzrostu liczby samochodów prywatnych w Polsce i stabilnej lub malejącej populacji Lublina. Niemniej jednak, według oficjalnych danych, liczba pasażerów rośnie – z 83 mln w 2010 r. do 106 mln w 2012 r. i do 115 mln w 2013 r. 39. Strategie rozwoju urbanistycznego miejskiego obszaru funkcjonalnego Lublina starają się znaleźć punkt równowagi pomiędzy poprawą infrastruktury transportu publicznego centralnej dzielnicy usługowo-handlowej z jednej strony, a z drugiej – zapewnieniem mieszkańcom, którzy postanowili się przenieść na przedmieścia, możliwości dojazdu do miasta środkami komunikacji miejskiej lub innymi, niezmotoryzowanymi środkami transportu. Jasne jest, że miasto zdaje sobie sprawę z tego, że konkurencyjność transportu publicznego w porównaniu z przejazdami samochodami prywatnymi uzależniona jest nie tylko od poprawy Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 39 infrastruktury fizycznej, ale także od bardziej „miękkich” aspektów, jak np. regulacja parkowania, dobra informacja oraz lepsza integracja taryf i biletów. Tabela 1: Wybrane wskaźniki zawarte w Zintegrowanym Planie Rozwoju Transportu Publicznego Wskaźnik Wartość w roku Cel na 2013 r. Cel na 2015 r. 2010 Wozokilometry w transporcie publicznym 17,9 mln 20,8 mln 22,5 mln Pasażerowie transportu publicznego 90 mln 92 mln 94 mln Udział trolejbusów w transporcie publicznym 15,2% 22,2% 28,3% Udział transportu publicznego w łącznej liczbie >50% >50% >50% przejazdów Średnia prędkość kursowania trolejbusów 12 – 17,2 km/h 12,5 – 17,5 km/h 13 – 18,5 km/h Przejazdy opóźnione o ponad 3 minuty brak danych <8% <5% Liczba autobusów w eksploatacji (w tym 212 (148) 210 (150) 205 (205) niskopodłogowych) Liczba trolejbusów w eksploatacji (w tym 59 (5) 95 (50) 110 (110) niskopodłogowych) Źródło: Urząd Miejski w Lublinie. 40. Strategia Rozwoju Lublina na lata 2013 – 2020, przyjęta w lutym 2013 r., podkreśla poprawę stanu infrastruktury drogowej, jak np. ukończenie obwodnic ułatwiających dostęp do miasta, przyznaje jednak także, że takie połączenia mogą również ułatwić rozwój trendu suburbanizacji, który strategia stara się zahamować. Strategia Transportu Miejskiego, przyjęta w styczniu 2010 r. na okres do 2015 r., zawiera spis strategicznych projektów w zakresie infrastruktury, w tym projekt modernizacji taboru autobusowego i trolejbusowego, budowę nowych dróg, w tym niektórych z elementami stałej infrastruktury dla potrzeb przedłużonych tras trolejbusowych, systemy zarządzania transportem publicznym oraz centrum sterowania ruchem drogowym. Plan Transportu Miejskiego w Lublinie, sporządzony zgodnie z ustawą transportową z 2010 r., rozszerza zakres priorytetowych projektów transportowych tak, by objąć nim Centrum Transportu Intermodalnego sąsiadujące z centralnym dworcem kolejowym, tunel pod liniami kolejowymi do ulicy Kunickiego, kilka mniejszych zajezdni w celu integracji transportu miejskiego z podmiejskim oraz parking „parkuj i jedź” w pobliżu centrum. Proponowane projekty w zakresie infrastruktury mają być uzupełnione przez utworzenie pasów ruchu wydzielonych dla transportu publicznego oraz nadanie środkom transportu publicznego priorytetu na skrzyżowaniach w centrum miast a, a także lepszą infrastrukturę dla mieszkańców z utrudnieniami w zakresie mobilności. 41. Zdecentralizowana struktura administracji lokalnej i odpowiedzialności za planowanie przestrzenne w Polsce skutkuje tym, że strategie dla Lublina i dla poszczególnych otaczających go gmin sporządzane są indywidualnie, nie zaś w sposób zintegrowany dla miejskiego obszaru funkcjonalnego. Niemniej jednak ostatnio pojawiły się inicjatywy postulujące poprawę powiązań pomiędzy poszczególnymi strategiami i w związku z tym w czerwcu 2013 r. przyjęto Strategię rozwoju województwa lubelskiego na lata 2014 – 2020, z perspektywą do 2030 r. Strategia ma na celu wzmocnienie urbanizacji i wspieranie funkcji ponadmiejskich, które promowałyby region jako ośrodek działalności gospodarczej i kulturalnej. 42. Regionalny Program Operacyjny dla województwa lubelskiego na lata 2014 – 2020, przyjęty przez Zarząd Województwa w lutym 2014, wspiera cele ogólne miasta w zakresie Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 40 promowania transportu niskoemisyjnego i infrastruktury transportu multimodalnego. Program spełnia wymagania inicjatywy Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, która ma na celu rozwiązanie, przynajmniej do pewnego stopnia, problemu rozproszonego planowania. Lublin i 15 otaczających go gmin podpisało porozumienie w styczniu 2014 r., zatem jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę jego wpływu na prawdziwie zintegrowane planowanie. Opublikowano projekt Strategii realizacji zintegrowanych inwestycji terytorialnych w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina na okres do 2020 r. stanowiący rozwinięcie wcześniejszych dokumentów strategicznych opracowanych dla miasta i sąsiadujących z nim gmin. Zakres relacji pomiędzy władzami poszczególnych jednostek oraz dobrowolny charakter inicjatywy oznaczają, że choć ZIT jest krokiem w dobrym kierunku i tworzy instytucjonalne ramy współpracy pomiędzy sąsiadującymi gminami, najprawdopodobniej nie wystarczy to do osiągnięcia prawdziwie zintegrowanego planowania. Nowsze dokumenty strategiczne, w tym Regionalny Program Operacyjny dla województwa lubelskiego, jak też propozycje ZIT, kładą większy nacisk na priorytety uzgodnione pomiędzy UE a rządem Polski w odniesieniu do promowania transportu niskoemisyjnego i potrzeby większej integracji regionalnej. 43. W ramach strategii ZIT, ZTM Lublin otrzymał rolę wiodącą w zakresie promowania zintegrowanego transportu dla miejskiego obszaru funkcjonalnego. Usługi komunikacji miejskiej są obecnie oferowane w ograniczonym zakresie w sześciu spośród piętnastu sąsiadujących gmin, planowane jest jednak rozszerzenie tych usług i do 2025 roku objęcie nimi wszystkich przylegających do Lublina jednostek. Jako instytucja odpowiedzialna za planowanie transportu dla miasta, a obecnie – w ramach strategii ZIT – również dla miejskiego obszaru funkcjonalnego, ZTM Lublin opracował model popytu na przejazdy i prowadzi badania ankietowe wśród użytkowników, jak też badania deklarowanych preferencji, by lepiej zrozumieć prawidłowości i wzorce w zakresie dojazdów oraz potrzeby obsługiwanych społeczności. 44. Dokumenty strategiczne Lublina utrzymują wysoki standard, jeśli chodzi o jasne określenie celów dla miasta i o wyjaśnienie, w jaki sposób transport publiczny może się przyczynić do osiągnięcia tych celów. Nowsze dokumenty strategiczne kładą większy nacisk na priorytety UE w zakresie wspierania rozwoju regionalnego w Polsce Wschodniej. Projekty infrastrukturalne proponowane w ramach strategii równoważą potrzebę zwiększonej przepustowości dróg z potrzebą poprawy jakości i zdolności przewozowej usług transportu publicznego. Strategie przyznają, że inwestycje w infrastrukturę fizyczną nie wystarczą do utrzymania obecnego poziomu pasażerów transportu publicznego, i że niezbędne są również środki „miękkie” dotyczące przede wszystkim odczuć podróżnych. Szczególnie silną stroną strategii jest podejmowanie zobowiązania do realizacji mierzalnych celów w zakresie podaży transportu miejskiego oraz osiąganych rezultatów, w tym liczby pasażerów, udziału w strukturze modalnej i niezawodności czasu przejazdów. W niektórych obszarach planowanie i strategie transportu Lublina mogłyby skorzystać na doświadczeniu Europy Zachodniej i zapoznaniu się ze stosowanymi tam praktykami, należy jednak przyznać, że ewentualny postęp w tych obszarach byłby uzależniony od zmian w legislacji i praktyce w szerszym kontekście Polski. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 41 45. Po pierwsze, strategie miejskie i regionalne Lublina nie nakładają szczególnych ograniczeń na wzorce zagospodarowania gruntów, które rodzą prawdopodobieństwo większego uzależnienia od samochodów w celu realizacji potrzeb przejazdów. Historycznie wzorce osadnictwa w Lublinie w celach mieszkalnych czy edukacyjnych oraz wzorce dotyczące miejsca zatrudnienia wyznaczały lokalizacje, które były odpowiednio obsługiwane przez trasy autobusowe i trolejbusowe. Zmiany społeczne i gospodarcze związane z przejściem Polski na gospodarkę rynkową nieuchronnie spowodowały większe rozproszenie osadnictwa i zatrudnienia. Trend suburbanizacji, w ramach którego nowe osiedla budowane są w gminach podmiejskich, prowadzi do zmiany zachowań i do przejścia od korzystania z transportu publicznego do dojazdów samochodem prywatnym do pracy lub miejsca nauki w Lublinie. Poczynione przez Lublin inwestycje w lepszy transport publiczny mają kluczowe znaczenie dla ograniczenia takich zmian w strukturze modalnej , które działają na korzyść samochodów prywatnych, jednak doświadczenia innych krajów europejskich wskazują, że poprawa atrakcyjności infrastruktury i operacji transportu publicznego nie wystarczy, by to osiągnąć. W innych krajach eksurbanizacja została zahamowana poprzez wprowadzenie środków uzupełniających, w tym surowych obostrzeń w zakresie nowej zabudowy mieszkalnej i komercyjnej na niezagospodarowanych terenach (greenfield) na przedmieściach. W polskim systemie planowania takich ograniczeń zasadniczo nie ma, co ułatwia rozwój wzorców osadnictwa podmiejskiego, które będą trudne do efektywnego obsłużenia przez transport publiczny nawet przy założeniu dalszych inwestycji w poprawę potencjału przewozowego i jakości usług. 46. Brak powstrzymujących eksurbanizację ograniczeń w zakresie planowania nie może być rozwiązany przez władze poszczególnych gmin, które narzucałyby potrzebne ograniczenia we własnym zakresie. Na przykład w przypadku Lublina rozwój przedmieść następuje w znacznym stopniu poza zasięgiem jego kompetencji i zwiększenie obostrzeń w obrębie miasta miałoby ograniczony wpływ na powstrzymywanie eksurbanizacji lub nawet mogłoby ją stymulować. Mało prawdopodobne jest, by gminy podmiejskie chciały zmniejszyć skalę nowego budownictwa, ponieważ odnoszą one korzyści w postaci zwiększonych przychodów z podatku od nieruchomości i nie muszą ponosić kosztów zatłoczenia powodowanego przez osoby dojeżdżające do pracy w centrum Lublina. Zdecentralizowany charakter kompetencji w zakresie planowania przestrzennego w Polsce sprawia, że władzom jednej gminy bardzo trudno jest nałożyć efektywne ograniczenia powstrzymujące eksurbanizację w gminach przylegających do obszarów zurbanizowanych. Prawdopodobnie konieczne byłyby zmiany polityki ogólnokrajowej określające standardy i zmuszające władze planistyczne gmin podmiejskich do uwzględnienia zewnętrznych skutków podejmowanych decyzji planistycznych. Ramka 6: Polityka zagospodarowania przestrzennego w Niemczech Plany zagospodarowania przestrzennego kształtują miasta. W porównaniu z architekturą i planowaniem zagospodarowanie przestrzenne ma stosunkowo krótką historię jako sposób na organizację wykorzystania gruntów. Determinuje jednak wielkość i przeznaczenie budynków, ich lokalizację i, w znacznej mierze, gęstość zaludnienia w poszczególnych dzielnicach miasta. Obok władzy w zakresie budżetowania, opodatkowania i przeznaczania nieruchomości do wyburzenia, zagospodarowanie przestrzenne jest kluczowym narzędziem realizacji polityki Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 42 planistycznej. Na początku lat 70. i 80. XIX wieku reformatorzy niemieccy stworzyli koncepcję podziału miast na strefy mieszkalne i przemysłowe. Rząd federalny odgrywa pewną rolę w zakresie planowania poprzez tworzenie kluczowych dokumentów ramowych, jednak większość planowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego odbywa się na szczeblu lokalnym. Stosowane są w tym celu dwa główne instrumenty realizacji polityki zagospodarowania przestrzennego. Najpierw sporządzany jest plan ogólny określający sposób zagospodarowania gruntów dla całej gminy – wstępny plan zagospodarowania przestrzennego, czyli Flächennutzungsplan, który stanowi podstawę dla tworzenia wiążących prawnie dokumentów określających zasady zabudowy. Zasady te przybierają formę planów zabudowy, czyli Bebauungspläne, które określają przeznaczenie, powierzchnię i kubaturę budynków (wielkość działki, odstęp od granic działki, wysokość etc.). Lokalne warunki zagospodarowania przestrzennego w Niemczech sporządzane są w oparciu o federalny akt prawny regulujący wykorzystanie gruntów o nazwie Baunut-zungsverordnung, czyli BauNVO. Dokument ten definiuje szereg klas i podklas dzielnic dla potrzeb regulacji zagospodarowania przestrzennego, jak też dozwolone rodzaje użytkowników dla każdej z nich. BauNVO jest elastyczne o tyle, że pozwala władzom lokalnym na sporządzanie pla nów zagospodarowania przestrzennego i wybór zastosowanych kategorii federalnych. Gminy nie mogą jednak tworzyć kategorii innych niż określone w prawie federalnym, a kiedy odpowiednia kategoria federalna zostanie wybrana do zastosowania lokalnego, gmina musi pozwolić na użytkowanie danego obszaru zgodnie z dopuszczalnym sposobami użytkowania określonymi dla danej kategorii w BauNVO. Dokument określa cztery ogólne klasy przeznaczenia gruntów: mieszkalne, mieszane, komercyjne i specjalne. Nie zakłada się żadnego uporządkowania hierarchicznego tych klas. Klasy ogólne są następnie dzielone na 11 podklas, takich jak np. budownictwo mieszkaniowe na małą skalę, wyłącznie budownictwo mieszkaniowe, ogólne budownictwo mieszkaniowe, specjalne budownictwo mieszkaniowe, zabudowa typu wiejskiego, zabudowa mieszana, centrum miasta, zabudowa komercyjna, przemysłowa, specjalna rekreacyjna, inna zabudowa specjalna. Zasada ogólna mówi, że co najmniej 50% gruntów w strefach określonych jako mieszkalne musi być zabudowane budynkami mieszkalnymi. Choć nie ma prawa federalnego określającego kryteria dla działalności handlowej dozwolonej w strefach mieszkalnych, BauNVO mówi, że działalność taka musi służyć „codziennym potrzebom” mieszkańców danej dzielnicy. Źródło: http://www.archive.spia.vt.edu/SPIA/docs/shirt/The_Devil_is_in_the_Definitions.pdf. 47. Potrzeba równowagi pomiędzy „marchewką” i „kijem” w dokumentach strategicznych rozciąga się również na inne obszary polityki pozostające pod kontrolą Lublina. Choć miasto wprowadziło opłaty parkingowe i priorytet dla transportu publicznego w ograniczonym obszarze, jak dotąd wysiłki miasta skupiały się na poprawie oferty komunikacji zbiorowej. Decyzja miasta o nadaniu największego znaczenia kwestii zaoferowania społeczeństwu wiarygodnej alternatywy dla samochodów prywatnych w zakresie dojazdów była odpowiednia dla pierwszej fazy inwestycji w transport miejski. Obecnie jednak stosowne Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 43 byłoby rozważenie wprowadzenia dalszych środków, które przeniosłyby część kosztów zatłoczenia i innych kosztów zewnętrznych związanych z samochodami prywatnymi na ich użytkowników. Na przykład strefy płatnego parkowania powinny być rozciągnięte na dużo szerszy obszar miasta. Podobnie miasto powinno rozważyć bardziej ścisłą segregację pomiędzy środkami transportu publicznego a innymi użytkownikami dróg w priorytetowych obszarach. Szczególnie ważne byłoby utworzenie specjalnej wydzielonej trasy autobusowej dla potrzeb dostępu do centralnego dworca kolejowego, jeśli propozycja utworzenia Centrum Transportu Intermodalnego zostanie zatwierdzona. Trasy dojazdu do dworca już obecnie są zatłoczone, a będą jeszcze bardziej, jeśli przystanki przesiadkowe autobusów zostaną skoncentrowane w tej lokalizacji. 48. Trzecim obszarem, w którym przyszłe plany i strategie transportu Lublina mogłyby skorzystać z doświadczeń międzynarodowych, są praktyki w zakresie planowania regionalnego. Lublin i sąsiadujące z nim gminy poczyniły postępy w zakresie koordynowania indywidualnych strategii autonomicznych władz, a niedawno również w zakresie promowania inicjatyw w ramach ZIT. Podobnie ZTM Lublin jako instytucja zarządzająca transportem w Lublinie zdeterminowany jest, by poprawić usługi transportu publicznego w gminach podmiejskich, rozumiejąc, że taka komunikacja jest nieodzowna dla zaproponowania alternatywnych możliwości dojazdu, konkurencyjnych względem samochodów prywatnych. Choć inicjatywy takie są zasadniczo pozytywne, nie zastąpią planowania transportu w oparciu o punkty początkowe i docelowe przejazdów w obrębie miejskiego obszaru funkcjonalnego, niezależnie od granic administracyjnych gmin. Na przykład przegląd sieci autobusowej dla całego MOF prawdopodobnie doprowadzi do innych wniosków niż ten sam przegląd w obrębie samych granic administracyjnych miasta, nawet przy uwzględnieniu zobowiązania do obsługi dojazdów z przedmieść. Zdecentralizowany charakter samorządu lokalnego w Polsce sprawia, ze trudno jest osiągnąć taki poziom planowania regionalnego, który byłby w stanie skutecznie powstrzymać gminy podmiejskie od zezwalania na budownictwo pogłębiające eksurbanizację. Niemniej jednak konieczne jest uznanie korelacji pomiędzy pełną swobodą gmin w zakresie zezwalania na rozwój przedmieść, czy nawet zachęcania do niego z jednej strony, a skutkami eksurbanizacji w postaci zatłoczenia dróg dojazdowych i wyższego łącznego kosztu zapewnienia usług bardziej rozproszonym osiedlom. Ramka 7: Planowanie dostępności Istnieje jasna relacja przyczynowo-skutkowa pomiędzy polityką planistyczną (zagospodarowanie przestrzenne, inwestycje w infrastrukturę oraz rozwój urbanistyczny) a przyszłą dostępnością miasta. Dostępność to podstawowy miernik sprawności systemu transportowego, tzn. jego zdolności do zapewnienia mieszkańcom dostępu do stref zatrudnienia, usług, centralnej dzielnicy handlowo -usługowej itp. w rozsądnym czasie i po rozsądnych kosztach. Wiele opracowań wykazało, że dostępność może mieć znaczące implikacje dla rozwoju gospodarczego (zapewnienie dostępu do zatrudnienia) oraz zrównoważonego rozwoju w aspekcie ekologicznym (zapewnienie transportu publicznego będącego alternatywą dla samochodów). Planowanie pod kątem dostępności może pomóc twórcom polityki w wizualizacji zagospodarowania przestrzennego poprzez porównanie sytuacji poszczególnych terenów wchodzących w skład obszaru metropolitalnego w aspekcie dostępności dla mieszkańców, dostępności miejsc pracy i usług miejskich, a także tego, w jaki sposób przyszły rozwój miejskiej infrastruktury transportowej, takiej jak tramwaje, kolej miejska, bądź też nowe obszary objęte planowaniem, zwiększą l ub zmniejszą dostępność. Dane potrzebne do takiego ćwiczenia to głównie mapy zagospodarowania przestrzennego metropolitalnego Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 44 obszaru Lublina i sieci transportu multimodalnego z możliwością dostosowania prędkości projektowej . Istnieją już narzędzia i nowoczesne technologie, które umożliwią miastom włączenie planowania dostępności w proces planowania urbanistycznego i planowania transportu, dostępne są np. narzędzia typu open source oparte na połączeniu OpenStreetMap i General Transit Feed Specification. General Transit Feed Specification definiuje wspólny format dla rozkładów jazdy środków transportu publicznego i związanych z nimi informacji geograficznych. Taki „wsad” informacji pozwoli zarządom transportu publicznego na publikowanie danych dotyczących pr zejazdów, a deweloperom na tworzenie aplikacji, które będą przetwarzać dane w sposób umożliwiający interoperację. Źródło: Bank Światowy. 49. Zjawisko rozrastania się miast poza ich granice historyczne i rozlewani a się ich na gminy, które mają uprawnienia do podejmowania autonomicznych decyzji w zakresie planowania przestrzennego, nie jest specyficzne dla Polski. W innych krajach europejskich, starających się ograniczyć zjawisko eksurbanizacji, przyjmowane są standardy regionalne lub krajowe w celu ochrony „zielonych pasów” przedmieść przed budownictwem sterowanym przez deweloperów. Takie decyzje w zakresie zagospodarowania przestrzennego zachęcają do bardziej zwartej zabudowy mieszkalnej na przedmieściach z bardzo sprawnymi połączeniami transportowymi z centrami miast. Brak skutecznych mechanizmów koordynacji planów zagospodarowania przestrzennego sąsiadujących ze sobą gmin oraz mediacji pomiędzy ich sprzecznymi interesami to główna różnica pomiędzy procesem planowania w Lublinie a analogicznymi procedurami stosowanymi w miastach europejskich porównywalnej wielkości, w których planowanie jest bardziej rozwinięte. 50. Decyzje o zagospodarowaniu przestrzennym mogą być wsparte przez nadanie priorytetu alokacji środków inwestycyjnych na te projekty z zakresu infrastruktury, które są zgodne z politykami promującymi zasady zrównoważonego rozwoju. Jeśli tereny położone w pobliżu kolei dojazdowej zostaną przeznaczone pod zabudowę mieszkalną wysokiej gęstości, a inwestycje w usługi na terenach o mniejszym potencjale wysokowydajnego transportu publicznego otrzymają niższy priorytet, rozwój przedmieść może być prowadzony w sposób bardziej zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju. 51. Lublin dysponuje realnym potencjałem stymulowania bardziej zwartej zabudowy na terenach podmiejskich, które mogą być obsłużone przez kolej dojazdową o dużej przepustowości. Można to osiągnąć poprzez nadanie priorytetu finansowaniu transportu i innych usług komunalnych na terenach bezpośrednio sąsiadujących z istniejącymi lub potencjalnymi stacjami kolei. Podobne korzyści nie mogłyby zaistnieć na terenach typu greenfield. Takie podejście wymagałoby ścisłej integracji funkcji planowania, usług komunalnych i transportu miasta Lublin, sąsiadujących z nim gmin i marszałka województwa. Marszałek nie ma co prawda władzy nad samorządami w województwie, jednak jeśli chodzi o decyzje planistyczne, odgrywa istotną rolę w zakresie finansowania i nadzoru nad usługami kolei podmiejskiej, a także finansowania innej infrastruktury niezbędnej do budowy nowych osiedli mieszkaniowych. Zdecydowany nacisk na potrzebę panowania zgodnego z zasadami zrównoważonego rozwoju i wagę powiązania decyzji o budowie nowych osiedli Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 45 mieszkaniowych z dostępnością transportu zgodnego z tymi zasadami wpisywałby się również w cele polityki UE. STRUKTURY FINANSOWANIA Kontraktowanie usług w oparciu o koszty brutto 52. Przyjęty przez Lublin model kontraktowania usług transportu publicznego w oparciu o koszty brutto jest stosowany w wielu miastach w Polsce. ZTM Lublin jako zamawiający zachowuje kompetencje w zakresie określania częstotliwości kursowania, poziomu opłat za przejazd oraz promowania transportu publicznego. Zawierając umowy na usługi transportu autobusowego z operatorem komunalnym i operatorami prywatnymi, ZTM Lublin ma okazję przeprowadzić benchmarking kosztów usług operatora komunalnego w porównaniu z oferowanymi przez operatorów rynkowych. 53. Rozdział funkcji zarządu transportu od operacji został wprowadzony w Lublinie stosunkowo niedawno, a skala usług zamawianych u podmiotów niezależnych jest nadal ograniczona. Z tej przyczyny bezpośrednie porównywanie kosztów operacyjnych operatorów prywatnych i operatora komunalnego w przeliczeniu na kilometr nie byłoby rozsądne, ponieważ spółka miejska ma szerszy zakres odpowiedzialności i nadal ponosi koszty tzw. zaszłości wynikające z historycznej struktury usług transportu publicznego w Polsce. ZTM Lublin wykorzystuje przetargi rozpisane w 2014 r., by skoncentrować się na poprawie standardów emisji taboru autobusowego, i oferuje dłuższe okresy kontaktowe, by spółkom, które wygrają przetargi, opłaciło się inwestować w nowoczesne pojazdy. 54. Przyjęte przez Lublin strategie transportu potwierdzają zamiar zwiększenia części usług, która będzie realizowana w oparciu o przetargi. Rosnące doświadczenie w zakresie kontraktów opartych na kosztach brutto zawieranych z wieloma operatorami da miastu podstawę do oceny efektywności kosztowej przewoźnika komunalnego. W razie potrzeby, podczas przyszłych negocjacji umów na usługi o charakterze obowiązku publicznego, ZTM Lublin powinien wskazywać, że zależy mu na lepszej efektywności kosztowej. Struktura taryf i typy biletów 55. Pasażerowie transportu publicznego w Lublinie mają niezwykle szeroki wybór, jeśli chodzi o opłaty za przejazd środkami komunikacji miejskiej kontraktowanymi przez ZTM Lublin. Poniżej przedstawiono wybrane taryfy. Oprócz biletów 30-dniowych pasażerowie mogą korzystać z biletów ważnych przez 10, 90 lub 150 dni. Wszelkie zmiany wyskokości opłat muszą być zatwierdzane formalną decyzją Rady Miejskiej Lublina i nie są wprowadzane często. Przejazdy komunikacją miejską są darmowe dla dzieci do lat 4 i osób powyżej 70 . roku życia, funkcjonariuszy policji oraz innych służb mundurowych na służbie, osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, a także dla zasłużonych dla społeczeństwa, np. honorowych dawców krwi. Bilety ulgowe przysługują dzieciom w wieku szkolnym i studentom, osobom o średnim stopniu niepełnosprawności i emerytom. Taryfy ulgowe określane są decyzją Rady Miejskiej Lublina. Odrębne akty prawne gwarantują darmowe lub ulgowe przejazdy niektórym grupom pasażerów takim jak członkowie parlamentu, Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 46 niepełnosprawni kombatanci, uczniowie niektórych kategorii szkół dla realizacji potrzeb dojazdu do szkoły oraz studenci uniwersytetów. Tabela 2: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej Pełna cena Ulgowy PLN euro PLN euro Bilet jednoprzejazdowy, zakupiony u kierowcy, w automacie lub przez 3,2 0,77 1,6 0,38 telefon komórkowy Bilet jednoprzejazdowy nocny 5,8 1,40 2,9 0,70 Karnet pięciu biletów jednoprzejazdowych 14 3,37 7 1,68 Bilet 30-minutowy ważny od przystanku początkowego do końcowego 2,8 0,67 1,4 0,34 Bilet 90-minutowy ważny od przystanku początkowego do końcowego 8,2 1,97 4,1 0,99 Bilet 24-godzinny ważny przez 24 godziny od pierwszego skasowania, 13 3,13 6,5 1,56 również w nocy 30-dniowy bilet na jedną trasę, ważny od pierwszego do ostatniego dnia 62 14,92 31 7,46 miesiąca 30-dniowy bilet osobisty na dwie trasy 73 17,56 36,5 8,78 30-dniowy bilet osobisty na wszystkie trasy 84 20,21 42 10,10 30-dniowy bilet na okaziciela na wszystkie trasy 130 31,27 130 31,27 Źródło: ZTM Lublin. Poziom obowiązujących w Lublinie opłat za przejazd nie odbiega znacząco od cen biletów w innych miastach, jednak może być uważany za wysoki w porównaniu z opłatami za przejazd komunikacją miejską w innych krajach kontynentalnej Europy. Jest to szczególnie wyraźne, jeśli uwzględnimy relatywny poziom dochodów, co widać na Rys. 9. Struktura cen biletów zawiera odpowiednie zachęty dla pasażerów do ich kupowania raczej z wyprzedzeniem niż u kierowcy. Bardzo zróżnicowany cennik, uzależniający cenę biletu od czasu ważności i liczby tras, daje pasażerom szerokie możliwości wyboru i może być łatwo obsługiwany i kontrolowany z zastosowaniem technologii smart card. Wielu organizatorów transportu upraszcza obecnie strukturę cen biletów i eliminuje konieczność wykupienia przez pasażera określonej liczby przejazdów z góry. Technologia smart card umożliwia tzw. capping, czyli określenie maksymalnej łącznej kwoty opłat za przejazd w zależności od liczby przejazdów, pozwala też na rozpoczęcie terminu ważności biletu w dowolnym dniu, niekoniecznie pierwszym lub ostatnim dniu miesiąca. Opłaty z maksymalnym pułapem są bardziej dopasowane do zmieniającego się stylu życia i niechęci użytkowników do płacenia z góry za długie okresy ważności. 56. Systemy biletowe oparte na inteligentnych kartach smart card ułatwiają również integrację taryf i integrację pomiędzy różnymi rodzajami transportu, ponieważ czytnik kart smart card rozpoznaje, że poprzedni etap podróży został rozpoczęty lub zakończony we wcześniej zdefiniowanym czasie. Konieczna będzie zmiana obecnych struktur instytucjonalnych, by dać organizatorom transportu większą elastyczność w zakresie ustalania taryf i negocjowania umów z operatorami różnych środków transportu. Jedną z głównych korzyści z wdrożenia systemów biletowych smart card, odnotowaną w różnych krajach, jest możliwość integracji taryf i biletów pomiędzy różnymi operatorami i typami transportu. Ten potencjał nie został w Polsce zrealizowany i nie podejmuje się wielu wysiłków, by stworzyć wspólną platformę biletową, nawet w obrębie obszarów metropolitalnych. Integracja systemów biletowych Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 47 zachęcałaby do większej liczby przejazdów intermodalnych dzięki uwspólnieniu lub dopasowaniu taryf i większej wygodzie pasażerów. W wielu krajach było to ważnym etapem na drodze do lepszej integracji rozkładów jazdy i zapewniania informacji. 57. Wprowadzenie zintegrowanych systemów biletowych w Polsce wymagałoby ustanowienia przez rząd wspólnej platformy technicznej, którą organizatorzy transportu byliby zobowiązani stosować dla potrzeb wszelkich nowych planów biletowych. Taki standard ogólnokrajowy nie zmuszałby organizatorów transportu do udzielania zamówień tylko jednemu dostawcy. Istniałoby natomiast wymaganie, by wszyscy dostawcy systemów na rynek polski stosowali się do wspomnianego standardu. Międzynarodowi dostarczyciele wyposażenia systemów biletowych sprzeciwialiby się takim ograniczeniom i twierdziliby, że konieczność modyfikacji opracowanych przez nich technologii zwiększałaby koszty dla operatorów, jednak zaakceptowali wprowadzenie takich rozwiązań w innych krajach i zastosowanie wspólnego standardu nie zwiększyło kosztów netto transportu w tych państwach. 58. Integracja nowych systemów biletowych z już istniejącymi systemami zwiększa złożoność kwestii integracji biletowej. Można by twierdzić, że taka integracja nie byłaby w Polsce praktyczna, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że systemy biletowe w transporcie miejskim w Polsce zostały wprowadzone stosunkowo niedawno, a w niektórych przypadkach nadal są jeszcze na etapie wdrożenia. To prawda, że koszt integracji nowych systemów z szeregiem stosowanych obecnie technologii indywidualnych mógłby być bardzo wysoki, jednak nie powinno to powstrzymywać rządu Polski przed wprowadzeniem standardu ogólnokrajowego. Operatorzy transportu szynowego i większości autobusowych usług dojazdowych oraz regionalnych w czterech omawianych miastach nie wprowadzili systemów biletowych opartych na kartach smart card, ale prawdopodobnie będą unowocześniać swoje systemy biletowe w przyszłości. Ogólnokrajowa polityka, wymagająca od wszystkich nowych usług autobusowych o charakterze obowiązku publicznego i wszystkich nowych systemów biletowych dla transportu szynowego stosowania ustalonego standardu ogólnokrajowego, nadałaby takiemu standardowi masę krytyczną. Ponadto oczekiwany okres eksploatacji wszystkich systemów ITS staje się coraz krótszy, ponieważ nowe systemy oferują lepszą funkcjonalność po niższej cenie. Niektóre spośród europejskich władz transportu wprowadzają systemy biletowe oparte na kontach użytkownika (Account-Based Ticketing, ABT) we współpracy z instytucjami finansowymi i operatorami telefonii komórkowej. Systemy ABT wymagają mniej skomplikowanych technologii czytników i kart smart card, ponieważ przetwarzanie płatności odbywa się zdalnie lub w chmurze. Dobrze byłoby, gdyby rząd polski przyjął wspólny standard biletowy już teraz, zanim miasta przyjmą i wprowadzą kolejną generację technologii w sposób nieskoordynowany. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 48 Rys. 12: PKB miasta per capita a cena biletu jednoprzejazdowego (parytet siły nabywczej dolara USA w 2007 r.)17 (parytet siły nabywczej USD z 2007 r.) Opłata za jeden przejazd autobusem Bolonia PKB miasta per capita (parytet siły nabywczej USD z 2007 r.) Źródło: Bank Światowy. Kontrola przychodów 59. Umowy o świadczenie usług oparte na kosztach brutto, jakie ZTM Lublin ma obecnie z MPK Lublin na usługi autobusowe i trolejbusowe oraz z operatorami prywatnymi na usługi autobusowe, pozostawiają odpowiedzialność za pobieranie opłat za przejazd pod bezpośrednią kontrolą ZTM. Kontrolerzy przeprowadzają wyrywkowe inspekcje biletów, w tym proszą pasażerów wysiadających z autobusu o okazanie biletu lub karty smart card. Za przejazd bez biletu obowiązuje opłata dodatkowa w wysokości 140 PLN (33,7 euro) lub 98 PLN (23,6 euro), jeśli opłata zostanie przekazana kontrolerowi na miejscu lub wniesiona przed upływem siedmiu dni. Opłata dodatkowa obowiązująca pasażerów podróżujących bez dokumentów potwierdzających ich prawo do zniżkowego lub bezpłatnego przejazdu wynosi 112 PLN (26,9 euro) lub 78 PLN (18,8 euro), jeśli zostanie wniesiona w ciągu siedmiu dni. Mimo że ochrona dochodów wydaje się zarządzana odpowiednio, deklarowany przez zarząd ZTM Lublin 1% przypadków jazdy bez ważnego biletu jest wartością mało prawdopodobną. ZTM Lublin polega na niezależnych badaniach reprezentatywnej próby użytkowników transportu miejskiego, a ankietowane osoby deklarują bardzo niski odsetek przejazdów bez biletu. Operatorzy transportu publicznego w innych krajach, z otwartym dostępem do pojazdów – podobnym jak w Lublinie, podają odsetek przejazdów bez biletu na poziomie 4 – 10% nawet przy zainwestowaniu znaczących zasobów w ochronę przychodów. Prawdopodobne jest, że w polskich miastach odsetek osób jeżdżących bez biletów jest 17Cena jednego przejazdu wyliczana jest jako cena miesięcznego biletu sieciowego podzielona przez 40 w oparciu o założenie, że osoby często korzystające z transportu publicznego dysponowałyby biletem miesięcznym i dokonywałyby dwóch przejazdów dziennie przez 20 dni roboczych w miesiącu. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 49 podobny, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że przed przejściem na gospodarkę rynkową ochrona dochodów nie była umieszczona wysoko na liście priorytetów. 60. Władze transportu publicznego i operatorzy inwestują znaczne zasoby finansowe i zarządcze w minimalizację utraty przychodów z powodu jazdy bez biletu. Doświadczenia międzynarodowe wskazują, że przy braku skutecznego egzekwowania opłat znaczna liczba zasadniczo praworządnych obywateli potrafi zracjonalizować sobie przejazd środkami transportu publicznego bez wniesienia stosownej opłaty lub w ogóle bez opłaty. Z drugiej strony pasażerowie, którzy płacą za bilety, nie lubią „gapowiczów” i popierają skuteczną ochronę wpływów. Odsetek dochodów utraconych z powodu jazdy bez biletu w europejskich systemach transportu publicznego waha się od zaledwie 2% w londyńskiej kolei dojazdowej Docklands Light Rail do niemal 50% w LRT w Atenach zaraz po jego uruchomieniu. Inwestycja w odpowiednią ochronę dochodów może przynosić wysokie zwroty do pewnego punktu, jednak zasadniczo wysiłek związany z wyłapaniem ostatniej grupy zdeterminowanych gapowiczów nie jest wart inwestycji, jakiej wymaga. Poziom przejazdów bez biletu, poniżej którego inwestowanie dalszych zasobów staje się nieekonomiczne, zależy od kwestii kulturowych, takich jak postawa względem władz publicznych i wsparcie legislacyjne, jakie można uzyskać w zakresie egzekwowania kar. 61. Istnieje szereg technik, które zazwyczaj pozwalają zmniejszyć liczbę przejazdów bez biletu. Między innymi ważne jest, by wysokość kary, wyrażona jako wielokrotność niezapłaconego biletu, skutecznie odstraszała od przejazdów bez wniesienia stosownej opłaty, oraz by kary rosły w przypadku osób wielokrotnie naruszających prawo. Postępowanie przeciwko osobom jeżdżącym bez biletu może nawet skończyć się skazaniem w procesie karnym, jak ma to miejsce np. w Wielkiej Brytanii i Irlandii. Operatorzy transportu często muszą przekonywać swoich własnych pracowników co do tego, że przejazdy bez biletów są poważnym problemem i że mimo istnienia grupy specjalnie wyznaczonych kontrolerów wszyscy wspólnie odpowiadają za przypominanie pasażerom o ich obowiązku i za zachowanie czujności względem przypadków unikania opłat. Zarząd Docklands Light Rail przypisuje niski notowany odsetek przejazdów bez biletu faktowi, że kontrolerzy otrzymują prowizje z tytułu zatrzymań osób uchylających się od płacenia. Kontrole powinny odbywać się na tyle losowo, by pasażerowie nie mogli przewidzieć, kiedy będą kontrolowani, lecz z drugiej strony powinny być skoncentrowane w miejscach lub porach, kiedy zaobserwowano podwyższony poziom przejazdów bez biletu. 62. W systemach otwartych władze transportu wyznaczają na przystankach strefy kontroli, gdzie kontrolerzy mogą sprawdzać bilety wysiadających pasażerów, którzy unikają wykrycia ich przewinienia. Można wprowadzić zespoły kontrolerów, by dokładnie sprawdzić środek komunikacji pomiędzy przystankami. Władze transportu powinny zapewnić dobrą widoczność informacji o przepisach, a kasowniki powinny być starannie utrzymywane, by osoby jadące bez biletu nie miały wymówek takich jak niejasne przepisy czy niedziałające kasowniki. Wysoki odsetek przejazdów bez biletu odnotowany w Atenach związany był z częstymi awariami kasowników, co sprawiało, że nawet uczciwi pasażerowie mieli problem z wniesieniem opłaty za przejazd. Wreszcie – systemy ochrony dochodów muszą reagować na „innowacje” stosowane przez „gapowiczów”. Kontrolerzy powinni regularnie stosować nowe Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 50 techniki, by pasażerowie mieli świadomość, że władze transportu bardzo poważnie podchodzą do kwestii opłat za przejazd. Wydatki miasta na transport 63. Lublin angażuje znaczne zasoby finansowe w modernizację i eksploatację swojej infrastruktury transportowej, zarówno drogowej, jak i transportu publicznego. W 2013 r. łączne wydatki na transport wyniosły 124 mln euro, co stanowiło 28% budżetu miasta. Niemniej jednak inwestycje poczynione przez MPK Lublin, finansowane z funduszy UE (zaprezentowane w tabeli), podnoszą łączną kwotę. Transport miejski konsekwentnie otrzymuje wyższy udział w łącznych wydatkach niż drogownictwo, a niektóre wydatki drogowe, jak np. obszarowe sterowanie ruchem czy nowe drogi dojazdowe, służą również komunikacji zbiorowej. Tabela 3: Publiczne wydatki na transport i źródła finansowania (mln euro) Wydatki z budżetu, 2010 2011 2012 2013 mln euro Wydatki na transport (A+B+C+D) 62 91 91 124 A) Wydatki Urzędu Miasta na transport (oprócz ZTM i Zarząduy Dróg) 3 5 0 0 B) ZTM łącznie 34 42 54 56 Subwencja dla operatora komunalnego 25 23 25 24 Subwencja operacyjna 25 23 25 24 Subwencja inwestycyjna 0 0 0 0 Subwencje dla operatorów prywatnych 1 3 3 3 Nakłady inwestycyjne na transport publiczny 5 14 22 25 Wydatki administracyjne 3 2 3 3 Inne 0 0 0 0 C) Łączne wydatki Zarządu Dróg 25 44 36 68 Subwencja operacyjna 6 9 8 5 Subwencja inwestycyjna 19 35 27 61 Wydatki administracyjne 0 2 2 D) Inne wydatki na komunikację miejską 0 0 0 0 Łączne wydatki miasta Lublin 346 364 392 444 % wydatków na transport 17.79% 24.93% 23.12% 27.93% Finansowanie Przychody z tytułu transportu 27 39 55 82 Fundusze na transport otrzymane od rządu centralnego 0 1 5 0 Fundusze na transport otrzymane od województwa 0 0 0 0 Fundusze na transport otrzymane od innych gmin 0 0 0 0 Fundusze na transport otrzymane od spółek prywatnych 0 0 4 0 Fundusze na transport otrzymane z UE 10 20 27 62 Przychody z biletów na środki transportu publicznego 16 17 18 18 Przychody z parkingów 0 0 0 1 Inne 0 0 0 0 Noty UTA, wynagrodzenia 1 1 1 1 Liczba pracowników 41 55 64 66 Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 51 Wydatki inwestycyjne MPK Lublin 1 5 8 1 Źródła: Urząd Miasta Lublin, Europejski Bank Centralny. Rozrachunki MPK Lublin 64. Rozrachunki MPK Lublin wykazały dochód netto w wysokości 2,4 mln PLN (573 518 euro) w 2012 r. w oparciu o przychody w wysokości 150 mln PLN (35,8 mln euro), co stanowiło poprawę w stosunku do wyników z 2011 r., kiedy to spółka odnotowała stratę w wysokości 0,8 mln PLN (194 146 euro) przy łącznych przychodach 157 mln PLN (38,1 mln euro). Dla porównania wyników subwencjonowanych operatorów transportu bardziej stosowne mogłoby być uwzględnienie wskaźnika EBITDA (zysk przed opodatkowaniem, amortyzacją i umorzeniami), który jest pod mniejszym wpływem wartości aktywów przekazanych operatorom przez radę miasta czy też wpływu kosztów finansowania. Wskaźnik EBITDA dla MPK Lublin wyniósł 12,2 mln PLN (2,96 mln euro) w 2011 r. i wzrósł do 22,7 mln PLN (5,42 mln euro) w 2012 r. Są to wysokie wartości, jak na komunalnego operatora transportu autobusowego, którego główną działalnością jest realizacja umów z miastem opartych na kosztach brutto. Ponad 90% przychodów MPK Lublin pochodzi z płatności z tytułu umów z ZTM Lublin. Spółka osiąga dodatkowe przychody z tytułu sprzedaży biletów na środki transportu obsługujące sąsiednie gminy oraz bardzo małe kwoty z tytułu reklamy i dzierżawy. 65. Łączna liczba pracowników MPK Lublin to 1190 osób przy eksploatowanym taborze około 300 pojazdów. To liczba w porównaniu ze standardem wśród operatorów zachodnioeuropejskich wysoka, jednak nie – przesadnie wysoka. Możliwe jest, że MPK Lublin nadal samodzielnie wykonuje pewne działania, które operator transportu o ustalonej pozycji w gospodarce rynkowej zleciłby na zewnątrz, co mogłoby wyjaśniać wyższe zatrudnienie. Niemniej jednak w miarę tego, jak płace w Polsce zbliżają się do poziomu obserwowanego w Europie Zachodniej, równowaga finansowa przy tak wysokich poziomach zatrudnienia może stać się bardziej problematyczna i ZTM Lublin powinien starać się obniżyć koszty operatora komunalnego podczas pozostającego okresu dziesięcioletniego kontraktu obowiązującego do roku 2019. Warto zauważyć, że średnia roczna płaca pracowników MPK Lublin w wysokości 44 800 PLN (10 778 euro) – to wartość zaczerpnięta ze sprawozdań finansowych MPK Lublin za 2012 r. – jest o około 18% wyższa niż średnia płaca w przemyśle w województwie lubelskim z uwagi na silną pozycję związków zawodowych działających w spółce. 66. Płatności otrzymywane przez MPK Lublin z tytułu kontraktów opartych na kosztach brutto zawartych ZTM Lublin są na poziomie wystarczającym do pokrycia pełnych kosztów operacyjnych i administracyjnych, dzięki czemu spółka jest w stosunkowo silnej kondycji finansowej. Dzięki inwestycjom miasta w nowoczesny tabor i nowe obiekty dla MPK Lublin, spółka utrzyma silną pozycję poprzez pozostały okres obowiązywania bieżącego kontraktu. MPK Lublin nie ponosi bezpośredniej odpowiedzialności za zwiększenie liczby pasażerów czy też dostosowanie swoich operacji do potrzeb pasażerów. W ramach obecnej struktury instytucjonalnej, MPK Lublin powinno się koncentrować na osiągnięciu i utrzymaniu poziomu kosztów konkurencyjnego względem innych operatorów, którzy być może w Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 52 średnim terminie będą mogli się ubiegać o kontrakty na usługi o charakterze obowiązku publicznego. Równowaga finansowa planowanych usług transportowych 67. Koszt netto ponoszony przez miasto Lublin z tytułu subwencjonowania usług autobusowych i trolejbusowych w ramach kontraktów na usługi o charakterze obowiązku publicznego w 2013 r. sięgnął 27 mln euro, co stanowiło 6% budżetu miasta. Niemniej jednak ten bardzo niski koszt netto maskuje ponoszone w trybie ciągłym koszty eksploatacji i utrzymania usług transportowych. W roku 2013 wydatki na utrzymanie nowej trwałej infrastruktury i taboru prawdopodobnie były minimalne, ponieważ infrastruktura była jeszcze w budowie, tabor na gwarancji, a najstarsze pojazdy były wycofywane z eksploatacji. Koszt, jaki ponosi Lublin z tytułu eksploatacji i utrzymania usług transportowych, może wzrosnąć do wielokrotności kosztów odnotowanych w 2013 r., kiedy zakończą się programy inwestycyjne finansowane przez UE i konieczny będzie program regularnego utrzymania. Do wzrostu kosztów przyczyni się szereg czynników, niektóre z nich specyficzne dla Lublina. 68. Wymiana wyeksploatowanych autobusów i trolejbusów z pomocą finansowania z UE zmniejszyła koszt netto eksploatacji i utrzymania taboru transportu publicznego przy tym samym poziomie usług. Nowe autobusy i trolejbusy są bardziej wydajne , jeśli chodzi o zużycie paliwa, i mało prawdopodobne jest, by miały wymagać wymiany części przez pierwsze 400 000 kilometrów eksploatacji w ruchu pasażerskim. Regularna konserwacja bieżąca i dobrze zaplanowana konserwacja okresowa powinny umożliwić eksploatację taboru bez większych problemów przez około 15 do 20 lat. Remont kapitalny trolejbusów mógłby znacznie wydłużyć ich okres eksploatacji. MPK Lublin musi zaplanować budżet takiego programu konserwacji, który prawdopodobnie będzie sfinansowany raczej z dodatkowej subwencji niż dodatkowych wpływów z biletów. 69. Nawet przy uwzględnieniu większej wydajności i niezawodności nowego taboru autobusowego i trolejbusowego, koszt eksploatacji i utrzymania tego taboru będzie z czasem znacząco wzrastać. Nowe pojazdy mają wiele dodatkowych funkcji, które są istotne dla przyciągnięcia pasażerów. Niemniej jednak koszt eksploatacji instalacji klimatyzacyjnych, informacji dla pasażerów, sprzedaży biletów w autobusie oraz innych nowoczesnych funkcji dołoży się do łącznego kosztu obsługi pasażerów. Lepsza infrastruktura przystankowa również będzie miała swój udział w kosztach utrzymania z uwagi na oświetlenie, inkaso, czyszczenie i naprawy skutków wandalizmu czy po prostu zużycia. 70. Oprócz czynników, które podnoszą koszt eksploatacji i utrzymania przy podobnym poziomie usług, Lublin będzie musiał utrzymać rozszerzoną sieć trolejbusową oraz rozszerzony park taborowy autobusów i trolejbusów zakupionych przy pomocy środków UE. Ponieważ transport publiczny realizowany jest w oparciu o kontrakty bazujące na kosztach brutto, ryzyko, że wymienione dodatkowe koszty nie zostaną pokryte zwiększonymi wpływami z biletów, spoczywa na ZTM Lublin. Jest bardzo mało prawdopodobne, by dodatkowe dochody były wystarczające do pokrycia dodatkowych kosztów. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 53 71. Ważną konsekwencją większego rozproszenia ludności w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina jest fakt, że koszt eksploatacji i utrzymania transportu publicznego na obszarach o niższej gęstości zaludnienia jest znacząco wyższy niż w przypadku gęsto zaludnionych osiedli miejskich. Główne koszty eksploatacji i utrzymania pojazdów transportu publicznego to paliwo i zużycie pojazdów – powiązane bezpośrednio z kilometrażem – oraz koszty pracy, które zależą od liczby przepracowanych godzin. Usługi transportowe na przedmieściach, zwłaszcza na obszarach o niskiej gęstości zaludnienia, będą wymagały znacząco wyższych subwencji niż usługi świadczone w obrębie miasta. Plany Lublina w zakresie rozszerzenia usług komunikacji miejskiej na wszystkie 15 gmin składających się na miejski obszar funkcjonalny do roku 2025 prowadzą do znacznego zwiększenia kosztu netto usług autobusowych. Mimo że samorządy obszarów, które byłyby objęte rozszerzonym zasięgiem usług, mogłyby pokryć część dodatkowych kosztów operacji, w polskiej praktyce gminy podmiejskie niechętnie dokładają się finansowo w kwocie, która kompensowałaby zarządowi transportu miejskiego lub operatorom prywatnym pełny koszt obsługi osiedli podmiejskich o niskiej gęstości zaludnienia. 72. Połączonym skutkiem tych czynników będzie znaczący wzrost kosztów eksploatacji i utrzymania usług autobusowych i trolejbusowych na planowanym poziomie w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina w ciągu najbliższych lat, a nie można realistycznie oczekiwać, że koszt ten będzie pokryty ze zwiększonej sprzedaży biletów. Skala wzrostu kosztów będzie zależeć od poziomu usług, jakie będą świadczone w 15 gminach podmiejskich, a skutek netto dla budżetu miasta będzie uzależniony od wzrostu liczby pasażerów i skłonności gmin do partycypacji w kosztach usługi. Niemniej jednak można rozsądnie przewidywać, że roczna subwencja miasta dla usług trolejbusowych i autobusowych będzie musiała wzrosnąć z 27 mln euro do kwoty pomiędzy 50 a 60 mln euro do roku 2020. W późniejszym okresie miasto będzie musiało planować funkcjonowanie komunikacji pod kątem cyklu eksploatacyjnego pojazdów i innych remontów kapitalnych infrastruktury tak, by mieć pewność, że transport publiczny nadal będzie usługą konkurencyjną względem samochodów. Na tym poziomie wydatków możliwość długoterminowego utrzymania planowanego poziomu usług w miejskim obszarze funkcjonalnym będzie stanowić dla miasta wyzwanie w aspekcie finansowym. Niniejsza analiza potwierdza, że ZTM musi się skupić na zwiększaniu liczby pasażerów i poszukiwaniu większej efektywności kosztowej w istniejących i nowych kontraktach z MPK Lublin i operatorami będącymi stronami trzecimi. Bardziej szczegółowa analiza struktury kosztów powinna również stanowić wkład informacyjny w podejmowanie decyzji odnośnie do częstotliwości kursowania na osiedlach podmiejskich. ZARZĄDZANIE DOSTĘPEM DLA SAMOCHODÓW I ROWERÓW 73. Planowanie transportu w Lublinie skupiało się na poprawie jakości oferty transportu publicznego, jednak miasto dostrzega również potrzebę zastosowania uzupełniających środków zarządzania popytem. Lublin wprowadził strefy płatnego parkowania na wybranych obszarach w centrum miasta w roku 2012. Parkowanie jest płatne w godzinach 8.00 – 17.00, a strefy płatnego parkowania mieszczą łącznie około 1600 miejsc. Stawki opłat parkingowych przedstawione są w Tabeli 5. Stawki te ustalone są poniżej maksimum Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 54 dozwolonego Ustawą o drogach publicznych, która dopuszcza maksymalną opłatę 3 PLN (0,72 euro) za pierwszą godzinę parkowania. 74. Użytkownikom parkingu „Parkuj i jedź” oferowany jest w ramach ceny parkowania bilet za 1 PLN (0,24 euro) na przejazdy komunikacją miejską w obrębie tej samej strefy (zamiast regularnej opłaty 2,40 PLN – 0,58 euro). Potrzeba regulowanego i płatnego parkowania wydaje się dobrze akceptowana przez społeczeństwo. Istnieją przypadki nieformalnego parkowania tuż poza obrębem stref płatnego parkowania, więc miasto rozważa rozszerzenie geograficznego zasięgu stref. Praktyka w zakresie parkowania tak, by uniknąć nawet niewielkich opłat, jest powszechna w momencie wprowadzania przez miasta nowych planów parkingowych, a rozszerzenie stref płatnego parkowania powinno ten problem rozwiązać. Powinno także podnieść popularność zniżkowych biletów autobusowych sprzężonych z parkowaniem, które obecnie nie są powszechnie wykorzystywane. Obecna strefa płatnego parkowania obejmuje dystans łatwy do przejścia piechotą dla większości ludzi, jednak jeśli zostanie ona rozszerzona i obejmie większy obszar miasta, prawdopodobne jest, że większa liczba osób zechce skorzystać z autobusu. Tabela 4: Stawki parkingowe PLN euro Pierwsza godzina 2,00 0,48 Druga godzina 2,40 0,58 Trzecia godzina 2,80 0,67 Czwarta godzina 2,00 0,48 24 godziny 15,00 3,61 Źródło: Lublin. 75. Jednym z mechanizmów cenowych zniechęcających do korzystania z samochodów prywatnych jest przyjęcie polityki wysokich opłat za parkowanie, zwłaszcza jeśli parkingi są drogie w porównaniu z transportem publicznym. Doroczne badanie dziennych stawek parkingowych z roku 2011 pokazuje, że stawki za parkowanie w miastach Europy Wschodniej są bardzo zróżnicowane. W UE zmiana polityki parkingowej wpisuje się w szersze cele, takie jak spełnienie standardów jakości powietrza czy redukcja emisji gazów cieplarnianych. Jak pokazuje Rys. 13, stawki parkingowe w Lublinie są niskie w porównaniu z przyjętymi w wielu miastach Europy Wschodniej, a także niższe niż w Białymstoku czy Olsztynie. Niemniej jednak Bank Światowy uważa, ze rozszerzenie strefy płatnego parkowania jest pilniejszym priorytetem strategicznym niż podniesienie stawek za parkowanie. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 55 Rys. 13: Dzienne stawki za parkowanie (dolary USD; rok 2011, chyba, że wskazano inaczej) Uwaga: Dane dla Lublina, Olsztyna i Białegostoku pochodzą z 2014 r. Dostępne pod adresem: http://lublin.spp24.pl/wysokosc- oplat-za-parkowanie/. Źródła: Colliers International (2011), Badanie opłat parkingowych w dzielnicach centralnych, Lublin, Olsztyn i Białystok. 76. Transport niezmotoryzowany (NMT), czyli jazda na rowerze i chodzenie piechotą, stanowią nieodłączną część zrównoważonego planu mobilności miejskiej. W obliczu poważnego zatłoczenia spowodowanego wzrostem ruchu samochodowego i jego negatywnego wpływu na środowisko wiele spośród krajów uprzemysłowionych (w tym Japonia, Niemcy, Dania, Kanada, Holandia, oraz Wielka Brytania) zwraca obecnie baczniejszą uwagę na komplementarną rolę transportu niezmotoryzowanego. Pełne korzyści ze zintegrowanych systemów transportu najlepiej widać w Holandii, która w ciągu ostatniego dziesięciolecia aktywnie realizowała strategię wspierania takiego transportu. Ruch rowerowy stanowi tam ponad 30% łącznej dziennej liczby przejazdów, co daje rowerom drugie miejsce zaraz za samochodami prywatnymi. Doświadczenia Kopenhagi mogą być również istotne dla Polski. Udział modalny ruchu rowerowego w stolicy Danii zmalał w dwudziestym wieku do bardzo niskiego poziomu, jednak dzięki inwestycjom w infrastrukturę rowerową i promowani u transportu niezmotoryzowanego ruch rowerowy ma obecnie znaczący udział w łącznej liczbie przejazdów (ponad 30%, co przekłada się na 150 000 osób codziennie dojeżdżających do pracy lub placówek edukacyjnych na rowerze w skali miasta) 18 . Pełny potencjał transportu niezmotoryzowanego najlepiej jest realizować poprzez rozwój kompleksowych strategii i polityk angażujących wszystkie istotne poziomy administracji publicznej, a także wszystkich interesariuszy transportu niezmotoryzowanego. 77. Możliwość bezpiecznego i wygodnego przemieszczania się na rowerze lub pieszo niesie dla mieszkańców i firm szereg korzyści takich jak mobilność, oszczędność, zdrowie i ochrona środowiska. Wydzielenie przestrzeni przeznaczonej wyłącznie dla transportu niezmotoryzowanego niesie ze sobą dodatkową korzyść uspokojenia ruchu motorowego i poprawę bezpieczeństwa dla wszystkich użytkowników dróg. Ważne jest zatem, by włączyć opcje transportu niezmotoryzowanego do planów strategicznych, aby (a) zwiększyć udział ruchu rowerowego i pieszego jako aktywnych rodzajów transportu, (b) sprawić, że ruch pieszy i rowerowy będzie wygodnym i przyjemnym sposobem przemieszczania się, (c) rozbudować sieć pasaży pieszych i ścieżek rowerowych w mieście, (d) stworzyć bezpieczne i 18 http://kk.sites.itera.dk/apps/kk_pub2/pdf/823_Bg65v7UH2t.pdf. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 56 zachęcające do ruchu pieszego i rowerowego środowisko zarówno dla mieszkańców, jak i osób odwiedzających miasto oraz (e) koordynować planowane działania w zakresie poprawy z innymi agencjami nadzorującymi poszczególne elementy sieci transportowej. 78. Lublin dysponuje dobrze rozwiniętą siecią ścieżek rowerowych i w ostatnich latach inwestował w jej rozbudowę. Program ten obejmował również poprawę stanu chodników i był realizowany w ramach projektu finansowanego przez UE. Inicjatywy w zakresie poprawy infrastruktury dla rowerzystów i pieszych wynikają z chęci podniesienia atrakcyjności turystycznej miasta, ale również z chęci stworzenia infrastruktury, która umożliwi większej liczbie osób przemieszczanie się w obrębie miasta na rowerach. Taka polityka pozostaje w zgodzie z dominującą rolą uniwersytetów i szkół wyższych w niektórych częściach miasta. PROGRAM INWESTYCYJNY FINANSOWANY PRZEZ UE Perspektywa finansowa UE 2007 – 2013 79. Lublin jest obecnie na zaawansowanym etapie realizacji projektów z zakresu zintegrowanego transportu publicznego współfinansowanych w ramach Programu Operacyjnego UE dla Polski Wschodniej, którego planowane zakończenie przypada na rok 2015. Głównym celem projektu o wartości 520 mln PLN (125 mln euro) jest podniesienie atrakcyjności rozszerzonego systemu transportu publicznego w Lublinie poprzez jego kompleksową przebudowę. Projekt ma na celu zwiększenie mobilności w mieście poprzez (a) zwiększenie niezawodności i sprawności transportu publicznego, (b) poprawę komfortu przejazdów środkami transportu publicznego, (c) poprawę dostępności transportu publicznego dla osób niepełnosprawnych oraz (d) zmniejszenie negatywnego wpływu systemu transportu publicznego na środowisko. 80. W ramach projektu finansowana jest infrastruktura, a także nowe pojazdy oraz system sterowania ruchem. Projekt obejmuje (a) budowę trakcji trolejbusowej, w tym budowę nowych dwukierunkowych odcinków o długości 25 km, budowę nowego jednokierunkowego odcinka o długości 1,4 km, rozbudowę systemu zasilania i budowę nowej podstacji elektrycznej, (b) budowę i modernizację ulic i skrzyżowań, by umożliwić nadanie priorytetu pojazdom użyteczności publicznej oraz (c) budowę budynku zajezdni trolejbusowej. Odnowa taboru obejmuje zakup 70 nowoczesnych trolejbusów i 100 nowoczesnych autobusów spełniających standardy emisji Euro 5 oraz normy dla pojazdów przyjaznych dla środowi ska (EEV). Ważnym faktem, o którym należy pamiętać, jest to, że 88,6% elektryczności w Polsce – dane instytucji regulacyjnej z 2012 r. – generowane jest z węgla, oraz że pojazdy elektryczne, czyli tramwaje i trolejbusy, są tym samym mniej przyjazne dla środowiska niż gdyby energia produkowana była z innych źródeł. Niemniej jednak zmiana modalna i przejście od samochodów prywatnych do środków transportu publicznego miałoby pozytywny wpływ na poziom emisji gazów cieplarnianych niezależnie od źródeł energii elektrycznej. Komponent dotyczący zarządzania ruchem obejmuje również opracowanie systemu obszarowego sterowania ruchem i system zarządzania pojazdami transportu publicznego. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 57 81. Projekt przyczynił się do zwiększenia atrakcyjności systemu transportu publicznego w Lublinie. Miasto wymieniło stary, wyeksploatowany tabor na nowe, wygodne i przyjazne dla środowiska pojazdy zgodne ze stosownymi standardami emisji, co przyczyni się do obniżenia emisji zanieczyszczeń i hałasu. Trolejbusy wyposażone są w alternatywne systemy napędowe umożliwiające w razie utraty zasilania z sieci przemieszczanie się na krótkich dystansach w oparciu o własny napęd elektryczny. Lublin jest jednym z zaledwie trzech miast w Polsce, które utrzymały sieci trolejbusowe, i przed rozpoczęciem programu modernizacji w pierwszej dekadzie XXI wieku miasto rozważało możliwości i preferencje w zakresie środków transportu publicznego. Korzyści dla środowiska wynikające z zastosowania pojazdów z napędem elektrycznym przekonały Lublin do zaangażowania się w utrzymanie w długim terminie sieci trolejbusowej. Miasto skorzystało obecnie z dostępnego finansowania UE w celu rozbudowy sieci oraz zmiany geometrii ulic i nawierzchni w niektórych lokalizacjach tak, by spełnić wymogi techniczne eksploatacji trolejbusów i zoptymalizować jakość świadczonych usług. Nowy tabor zaspokaja potrzeby wszystkich grup użytkowników, w tym osób z ograniczoną możliwością poruszania się. Nowa zajezdnia trolejbusowa podniesie sprawność konserwacji i eksploatacji pojazdów. Wdrażany obecnie system zarządzania ruchem umożliwi regulowanie ruchu tranzytowego i lokalnego w mieście, a dzięki poprawie płynności ruchu doprowadzi do zmniejszenia emisji spalin. Ramka 8: Źródła elektryczności w Polsce Produkcja energii elektrycznej jest w Polsce zdominowana przez technologie węglowe: w 2009 r. 90% elektryczności pochodziło z elektrowni opalanych węglem. Produkcja energii ze źródeł gazowych stanowi 2%, a odsetek ten wzrósł znacznie w ciągu ostatniego dziesięciolecia . W roku 2009 wytworzono z takich źródeł nieco ponad 3 TWh energii. Zastosowanie hydroelektrowni utrzymuje się na poziomie marginalnym, a potencjał wzrostu ich roli jest ograniczony. Elektrownie wiatrowe dopiero zaczynają wchodzić na polski rynek energetyczny, a ich udział w łącznej produkcji wynosił w 2009 r. zaledwie 0 ,7%. Istnieje jednak potencjał dalszego rozwoju. Produkcja elektryczności w oparciu o olej opałowy spada stopniowo, lecz konsekwentnie od roku 2004 z uwagi na podwyżki cen ropy. Pomału zaczyna się już także spadek udziału technologii węglowych w ogólnej strukturze energetycznej. W 1990 r. 97% elektryczności było wytwarzane w oparciu o węgiel. Udział ten spadł do 96% w 2000 r. i następnie do 90% w 2009 r. W ostatnich latach poczyniono postępy w zakresie zmniejszenia uzależnienia od węgla, co odzwierciedla wysiłki w kierunku zapewnienia zgodności z Systemem Obrotu Emisjami (ETS) UE oraz z unijnymi celami w zakresie produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Według stanu na rok 2012, zgodnie z danymi polskiej instytucji regulacyjnej, procent energii elektrycznej produkowanej z węgla zmalał do 88,6%. Źródło: OECD/International Energy Agency (2011), Energy Policies of IEA Countries: Poland 2011, Review. Dokument dostępny pod adresem: http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/Poland2011_web.pdf. 82. Projekt „Modernizacja infrastruktury przystankowej wraz z budową systemu informacji pasażerskiej dla poprawy jakości funkcjonowania komunikacji miejskiej w Lublinie”, finansowany w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego, obejmuje modernizację infrastruktury przystankowej oraz budowę systemu informacji pasażerskiej. Projekt zakłada przebudowę lub remont 41 zatok dla pojazdów komunikacji miejskiej, zakup i montaż 128 wiat przystankowych i 368 słupków przystankowych oraz stworzenie podstaw systemu informacji pasażerskiej. Wybrane przystanki w centrum miasta Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 58 zostały dodatkowo wyposażone w monitoring oraz w punkty sprzedaży biletów. W ramach systemu informacji pasażerskiej pojazdy komunikacji miejskiej zostały wyposażone w modemy GSM/GPRS, odbiorniki GPS oraz urządzenia do pomiaru liczby przewożonych pasażerów. Na części przystanków, głównie w węzłach przesiadkowych, zamontowano tablice elektroniczne systemu dynamicznej informacji przystankowej. Również strona internetowa ZTM Lublin zawiera dynamiczne informacje dla pasażerów. 83. Projekty finansowane z funduszy UE umożliwiły Lublinowi inwestycje w szereg inteligentnych systemów transportu dla potrzeb zarządzania flotą autobusów i trolejbusów, dla potrzeb zapewnienia dynamicznej informacji przystankowej o kursach skierowanej do pasażerów oraz dla wdrożenia nowoczesnego automatycznego systemu poboru opłat za przejazd. Nowe systemy obejmują następujące elementy:  63 wyświetlacze dynamicznej informacji pasażerskiej (LCD lub LED);  wideościanki do sterowni w ZTM Lublin i MPK Lublin umożliwiające śledzenie lokalizacji i zgodności z rozkładem jazdy wszystkich auto busów i trolejbusów, w tym realizujących usługi w ramach umów z operatorami prywatnymi. Wszystkie pojazdy wyposażone są w urządzenia GPS;  system obszarowego sterowania ruchem, który umożliwi władzom drogowym nadanie priorytetu pojazdom transportu publicznego na skrzyżowaniach w oparciu o technologię zielonej fali;  zintegrowany system biletowy na karty smart card z technologią naliczania opłaty na pokładzie autobusu oraz z systemami biletowymi i systemami kontroli na zewnątrz. W około 125 autobusach zamontowano obecnie automatyczne systemy sprzedaży biletów i planowane jest rozmieszczenie ich we wszystkich pojazdach. Kanały dystrybucji biletów są w Lublinie bardzo dobrze rozwinięte – istnieje możliwość zakupu biletów w 130 punktach sprzedaży detalicznej, jak też przez Internet i telefony komórkowe. Dystrybucją zarządza firma prywatna. Hojny system upustów na przejazdy opłacane biletami okresowymi lub karnetami biletów skutkuje znaczną popularnością biletów przedpłaconych na kartach smart card. Lublin dysponuje obecnie tylko około 300 metrami wydzielonych pasów autobusowych, lecz ZTM ma plany powiększenia ich sieci o dwie dodatkowe ulice, co łącznie da około 2 km. Miasto ma aspiracje w kierunku stworzenia bardziej rozbudowanej sieci buspasów, jednak na chwilę obecną nie ma planów jej realizacji. Trasa dojazdowa do proponowanego Centrum Transportu Intermodalnego powinna być obszarem priorytetowym dla wydzielenia buspasów z uwagi na obecny poziom zatłoczenia i przyszłe znaczenie trasy dla przejazdów multimodalnych. 84. W województwie lubelskim poczyniono także znaczne inwestycje w drogi, co będzie miało wpływ na ruch tranzytowy w Lublinie dzięki wyprowadzeniu ruchu przelotowego z ośrodków miejskich w skali regionu. Nowy system transportowy powstanie dzięki obwodnicy Lublina, która jest obecnie w budowie – jest to jedna z największych inwestycji drogowych realizowanych w województwie lubelskim. Trasa obwodnicy, otaczającej miasto od północy i wschodu, będzie wspólna z trasą planowanych dróg S12, S17 i S19 i dostępna będzie wyłącznie za pośrednictwem skrzyżowań. Obwodnica Lublina stanowi niemal połowę Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 59 długości trasy S17 Kurów – Lublin – Piaski (68 km), która jest obecnie w budowie, a której koszt szacowany jest na 854 mln euro. 85. Poczyniono także inwestycje mające na celu rozbudowę sieci ścieżek rowerowych w mieście. Projekt „Budowa bezpiecznego systemu ścieżek rowerowych w Lublinie” (Faza II) jest współfinansowany przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Regionalny Program Operacyjny Województwa Lubelskiego 2007 – 2013. Głównym celem projektu jest poprawa atrakcyjności turystycznej regionu poprzez budowę bezpiecznego systemu ścieżek rowerowych w Lublinie, co znacznie zwiększy dostępność do infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej oraz będzie promowało turystykę rowerową. Projekt obejmuje budowę systemu bezpiecznych dróg rowerowych poprzez uzupełnienie istniejącej sieci ścieżek o dwa odcinki wzdłuż ulic Osmolickiej i Cienistej w Lublinie. Aby poprawić bezpieczeństwo użytkowników, ciągi piesze i rowerowe zostały wyposażone w oświetlenie, oznakowanie pionowe i poziome, a w szczególnie niebezpiecznych miejscach – również w barierki. Łączna wartość projektu to 4,42 mln PLN (1,06 mln euro). 86. Według danych Urzędu Miasta, program inwestycyjny perspektywy finansowej 2007 – 2013 został zrealizowany zasadniczo zgodnie z planowanym budżetem i harmonogramem. Jest zbyt wcześnie, by ocenić skutki inwestycji dla transportu publicznego w aspekcie utrzymania liczby pasażerów. Jest jednak jasne, że inwestycje zaradziły problemom, które powodowały odpływ użytkowników komunikacji zbiorowej. Nowy tabor autobusowy i trolejbusowy charakteryzuje się wysokim standardem komfortu pasażerów, informacji dynamicznej, sprzedaży biletów oraz parametrów ekologicznych. Standard infrastruktury przystan kowej również się poprawił, a czas wymiany pasażerskiej jest rozsądny z uwagi na zachęty cenowe w kierunku nabywania przedpłaconych biletów, jak też na możliwość wsiadania różnymi drzwiami. 87. Oprócz poprawy infrastruktury widocznej dla pasażerów w sposób oczywisty, programy UE posłużyły także do sfinansowania inwestycji w inteligentne systemy transportu, które umożliwią ZTM Lublin regulowanie ruchu pojazdów transportu publicznego i ułatwią nadawanie mu priorytetu na skrzyżowaniach. Takie systemy zarządzania, choć nie są tak łatwo zauważalne jak np. wyświetlacze informacji dla pasażerów na przystankach, pozwalają ZTM Lublin zapewniać pasażerów o niezawodności czasu przejazdu i ułatwiają szybkie reagowanie na awarie. Te korzyści staną się dla pasażerów bardziej wyraźne w miarę tego, jak będzie rosło zatłoczenie w ruchu ulicznym. 88. Z rozmów z urzędnikami miasta Lublina wynika zdecydowanie, że podczas określania zakresu i struktury projektów wzięto pod uwagę alternatywne możliwości interwencji. Decyzje o realizacji szeregu interwencji zamiast jednego projektu flagowego, jak też wybór technologii, wydają się odpowiednie dla miasta o średniej wielkości. Na przykład przy wyborze systemu dystrybucji biletów nie czyniono prób integracji z przestarzałymi systemami użytkowanymi do tej pory ani też nie próbowano wprowadzić bardzo zindywidualizowanych rozwiązań. Podobnie technologia zielonej fali dla potrzeb obszarowego sterowania ruchem jest odpowiednia dla utrzymania przewidywalnych wzorców ruchu dojazdowego w mieście takim jak Lublin. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 60 89. Decyzje inwestycyjne również wspierają wybory instytucjonalne Lublina. ZTM Lublin rozwijał umiejętności w zakresie planowania i regulacji transportu od momentu powstania w 2009 r., a projekt finansowany ze środków UE dostarcza mu obecnie narzędzi ITS umożliwiających skuteczne odgrywanie tej roli. Wideościanki w sterowni ruchu ZTM Lublin pozwalają na monitorowanie w czasie rzeczywistym realizacji usług przez wszystkich operatorów i dostarczają danych potrzebnych do wyliczenia ewentualnych potrąceń z płatności należnych z tytułu kontraktów opartych na kosztach brutto. W ramach projektu sfinansowano identyczną wideościankę w sterowni ruchu MPK Lublin, co jest ważne, jeśli wziąć pod uwagę dominującą pozycję MPK Lublin wśród usługodawców. Spotkania z ZTM Lublin i MPK Lublin zdają się sugerować, że zarząd nie egzekwuje zbyt rygorystycznie zakładanych wyników, jest to jednak stosowne, biorąc pod uwagę jego niedawne powstanie i zbieżność celów pomiędzy ZTM Lublin i MPK Lublin. Wystarczy, że ZTM ma możliwość monitorowania realizacji usług w czasie rzeczywistym i podejmowania działań w zakresie egzekwowania umów z operatorami, co będzie nabierało znaczenia w miarę tego, jak coraz większą część usług będą świadczyli różni operatorzy. Perspektywa finansowa UE 2014-2020 90. Lublin zamierza ubiegać się o współfinansowanie dla projektów w ramach programów operacyjnych (Infrastruktura i Środowisko lub Rozwój Polski Wschodniej) na okres 2014 – 2020. W nowej fazie finansowania UE wnioskodawcy muszą wykazać, w jaki sposób proponowane projekty przyczynią się do realizacji ogólnych celów strategii uzgodnionych w ramach umowy partnerstwa pomiędzy rządem Polski a UE. Centralnym elementem tych celów jest rozwój transportu publicznego na obszarach objętych Strategią zintegrowanych inwestycji terytorialnych w województwie. W odpowiedzi na to wymaganie Lublin opisał główne cele proponowanych inwestycji jako rozwój transportu miejskiego zgodnego z zasadami zrównoważonego rozwoju i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych połączeń komunikacyjnych w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina. Poprawa dostępności transportowej w Lublinie i jego obszarze funkcjonalnym zostanie osiągnięta dzięki poprawie dostępności transportowej w całym regionie, Polsce i Europie , co będzie możliwe dzięki budowie lotniska w Świdniku w pobliżu Lublina w obecnym okresie programowania. 91. W ramach Programu Inwestycyjnego 2014 – 2020 miasto proponuje utworzenie Centrum Transportu Intermodalnego w pobliżu centralnego dworca kolejowego. Szacowany koszt projektu to 250 – 300 mln PLN (60,1 do 72,2 mln euro), w tym koszt parkingów „Parkuj i jedź” oraz innych powiązanych obiektów. Należy sądzić, że koncepcja projektu cieszy się znaczącym poparciem, jest też zgoda co do wyboru lokalizacji pomiędzy władzami miasta, województwa i odnośnymi operatorami transportu. Niemniej jednak wydaje się, że oprócz miasta, niewielu interesariuszy zostało bezpośrednio włączonych w proces planowania. Wstępna umowa pomiędzy miastem, urzędem marszałkowski m i zarządcą infrastruktury kolejowej nie została ostatecznie podpisana z powodu braku porozumienia pomiędzy stronami. Jeśli Centrum Transportu Intermodalnego ma osiągnąć realną integrację pomiędzy różnymi typami transportu, planowanie i realizacja muszą uwzględniać doświadczenie i wymagania poszczególnych operatorów. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 61 92. Miasto nadało najwyższy priorytet rozwojowi Zintegrowanego Centrum Intermodalnego, które integrowałoby różne usługi transportu publicznego na trasach miejskich, regionalnych, kolejowych i dalekobieżnych. W ramach projektu finansowana byłaby także budowa lepszego dostępu do Centrum Intermodalnego. Założenia obejmują również nadzieję, że stworzenie kompleksowej koncepcji transportu miejskiego, jak opisują to twórcy, będzie zachęcać do budowy hoteli, restauracji czy firm lokalnych i będzie prowadzić do zmniejszenia negatywnego wpływu na środowisko. W ramach identyfikacji korzyści, jakie mają wynikać z następnego programu inwestycyjnego, Lublin twierdzi, że koncepcja systemu transportu miejskiego w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina będzie oparta między innymi na: (a) poprawie jakości infrastruktury technicznej , (b) lepszej organizacji usług transportu publicznego, (c) zapewnieniu płynności ruchu w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina, (d) dbaniu o środowisko naturalne, (e) rozmieszczeniu inteligentnych systemów transportu miejskiego w celu poprawy sprawności transportu w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina, (f) poprawie dostępności transportu miejskiego; oraz (g) stworzeniu bezpiecznego i niezawodnego systemu transportu miejskiego. 93. Po określeniu celów miasto zidentyfikowało następujące główne priorytety w zakresie transportu publicznego do współfinansowania ze środków UE:  budowa stacji zintegrowanego transportu intermodalnego dla potrzeb usług regionalnych, dalekobieżnych, podmiejskich i metropolitalnych, parkingi dla pojazdów transportu podmiejskiego i zadaszony łącznik pomiędzy obiema stacjami;  zagospodarowanie i adaptacja przestrzeni publicznej wokół dworca z priorytetem dla stref wspólnych dla kierowców, rowerzystów i pieszych, oraz połączenie istniejącej infrastruktury z nowymi placami, małą architekturą i zielenią;  zapewnienie możliwości dojazdu do stacji rowerem;  budowa węzłów przesiadkowych o znaczeniu metropolitalnym, przystanków przesiadkowych, miejsc parkingowych i obiektów „Parkuj i jedź”;  rozwój systemu transportu publicznego w miejskim obszarze funkcjonalnym Lublina – kontynuacja projektu „Zintegrowany system transportu miejskiego w Lublinie” finansowanego z Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007 – 2013;  dalszy rozwój systemu zarządzania ruchem i systemu zarządzania transportem publicznym, rozpoczęty w ramach projektu „Zintegrowany system transportu miejskiego w Lublinie” 2007 – 2013;  rozwój systemu Zintegrowanego Biletu Miejskiego w celu połączenia transportu miejskiego i podmiejskiego wraz z dalszym rozwojem zintegrowanego systemu informacji pasażerskiej; Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 62  zakup niskoemisyjnych pojazdów dla potrzeb transportu publicznego w miejskim obszarze funkcjonalnym (systemy elektryczne lub hybrydowe);  projekty w zakresie systemu transportu miejskiego realizowane przez gminy składające się na miejski obszar funkcjonalny Lublina. 94. Karty projektów opisują bardziej szczegółowo lokalizację pewnych elementów infrastruktury drogowej, które mają być zbudowane lub przebudowane, jak też ich szacowane koszty i informacje ogólne odnośnie do innych elementów infrastruktury, które miasto ma nadzieję sfinansować. Projekty są obecnie na wczesnym etapie określania zakresu i struktury, nie jest też jeszcze jasne, jaka kwota finansowania może być dostępna dla Lublina. Z tych przyczyn próba oceny szczegółowej treści propozycji byłaby przedwczesna. Niemniej jednak jasne jest, że Lublin dostrzega, jak ważna jest strategia ZIT, i rozważanych jest wiele podprojektów mających na celu poprawę połączeń sieciowych pomiędzy Lublinem a innymi miastami województwa. Podobnie wnioski o finansowanie systemów informacji i systemów biletowych opisane są jako obejmujące zarówno transport miejski, jak i podmiejski. Miasto wnioskuje o finansowanie na potrzeby inicjatyw transportowych, które będą realizowane przez sąsiadujące gminy uczestniczące w ZIT, ale te podprojekty jeszcze nie zostały zidentyfikowane i prawdopodobnie nie został określony ich zakres. Ogólnie rzecz biorąc, inicjatywom regionalnym i podmiejskim poświęcono znacznie więcej uwagi niż we wcześniejszych programach finansowanych przez UE, co jest bardzo pozytywne. 95. Flagowym projektem, który będzie realizowany w ramach programu na lata 2014 – 2020, jest propozycja miasta odnośnie do stworzenia Centrum Transportu intermodalnego w pobliżu centralnego dworca kolejowego. Realizacja takiego centrum była wspominana w dokumentach strategicznych Lublina od lat. Ma ono zaspokoić szereg potrzeb transportowych i planistycznych. Duża liczba pasażerów usług regionalnych i dalekobieżnych korzysta z dworca autobusowego PKS, jednak infrastruktura dworcowa jest tam bardzo podstawowa, brakuje udogodnień dla pasażerów czy też wiat chroniących podróżnych podczas wsiadania i wysiadania. Miasto dostrzega potrzebę poprawy komfortu pasażerów wsiadających do autobusów do poziomu podobnego do obecnie istniejącego na dworcu kolejowym. Poczekalnia i infrastruktura sprzedaży biletów jest wystarczająca dla ograniczonej liczby pasażerów kolei, jednak musiałaby być rozbudowana, by pomieścić również znacznie większą liczbę pasażerów autobusów. Miasto powinno ocenić potrzeby przestrzenne w zakresie przemieszczania się autobusów i pasażerów w rozbudowanym Centrum Transportu Intermodalnego. Jest to pierwszy etap opracowania studium wykonalności takiego obiektu. 96. Istniejący dworzec autobusowy ma ważną zaletę: jest położony w pobliżu historycznego centrum miasta, co jest wygodne dla dużej części pasażerów udających się do pobliskich punktów docelowych podróży. Jest to również bardzo użyteczne z uwagi na kształt regionalnej sieci dróg, która daje pasażerom korzyści w postaci czasu podróży i prędkości autobusów. Niemniej jednak ruch lokalny, parkingi i nieformalny handel, jaki ma miejsce na terenach otaczających dworzec autobusowy, odznaczają się dezorganizacją – i te czynniki mogą wyjaśniać silne społeczne poparcie dla przeniesienia węzła autobusowego w inne miejsce, co było wyraźnie widoczne w konsultacjach społecznych przeprowadzonych przez Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 63 miasto. Dla kontrastu, centralny dworzec kolejowy jest mniej dogodnie położony, jeśli chodzi o główne punkty docelowe podróży, a trasy dojazdu do stacji są zatłoczone i prawie nie ma możliwości zapewnienia wydzielonej przestrzeni drogowej dla pojazdów transportu publicznego. Miasto dostrzega ograniczenia proponowanej lokalizacji, postrzega jednak przeniesienie autobusowego węzła przesiadkowego jako część szerszego projektu modernizacji transportu obejmującego również budowę nowych dróg z centrum miasta do Centrum Transportu Intermodalnego i do nowego stadionu położonego po tej samej stronie Lublina. Część tej infrastruktury jest już realizowana, jednak konieczna jest budowa dalszych dróg dla potrzeb obsługi Centrum Transportu Intermodalnego, by zniwelować niekorzystne aspekty w postaci stosunkowo odległej lokalizacji i nieadekwatnego dostępu. 97. Rada Miasta Lublina i marszałek województwa lubelskiego dostrzegają, że inwestycje w transport publiczny mają kluczowe znaczenie dla poprawy jakości życia i konkurencyjności gospodarczej miasta oraz sąsiadujących z nim gmin. Miasto korzystało z funduszy UE w celu przekształcenia oferty transportu publicznego z wyeksploatowanego taboru i minimalnej oferty usług otaczających, do floty nowoczesnych pojazdów, wysokiej jakości infr astruktury przystankowej oraz elektronicznego systemu informacji pasażerskiej i systemu biletowego. Inwestycje poczynione w ramach niedawnych programów UE dla Polski Wschodniej poskutkowały tym, że transport publiczny jest obecnie wiarygodną alternatywą wobec dojazdów samochodem dla mieszkańców w każdym wieku i pochodzących z różnych warstw społecznych. Większość podprojektów jest już w końcowej fazie realizacji i wydają się dobrze skonstruowane i sprawnie zrealizowane. Jest jeszcze zbyt wcześnie, by oceniać skutki tych inwestycji, ale zakres i skala interwencji są odpowiednie dla miasta średniej wielkości i mają kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celu, jakim jest utrzymanie udziału transportu publicznego w strukturze modalnej. 98. Zmieniające się środowisko polskich miast stanowi wyzwanie dla instytucji planistycznych i zarządzających transportem w aspekcie utrzymania pasażerów korzystających z transportu publicznego. Peryferyjne położenie Lublina w UE i słabe wyniki osiągane przez jego tradycyjne przemysły stanowią poważne wyzwanie dla witalności gospodarczej miasta. W ciągu jednego pokolenia liczba samochodów prywatnych w Polsce wzrosła do poziomu wyższego niż w innych krajach europejskich o podobnym poziomie dochodów. Miasta takie jak Lublin borykają się z kurczeniem się liczby mieszkańców wywołanym przez trendy ogólnokrajowe, ale również przez migrację z centrów miast na przedmieścia. Skumulowany efekt takich trendów pogłębia problem z utrzymaniem liczby pasażerów i powoduje wzrost kosztów świadczenia usług wysokiej jakości bardzo rozproszonej populacji. 99. Władze Lublina i województwa lubelskiego planują obecnie dalsze etapy rozwoju transportu i wnioskują o dodatkowe środki. Głównym punktem zainteresowania aktualnych propozycji jest rozszerzenie zasięgu geograficznego zmodernizowanej infrastruktury transportowej zbudowanej w ostatnich latach i ukończenie wymiany wyeksploatowanego taboru pojazdów transportu miejskiego. Budowa Centrum Transportu Intermodalnego z poprawionym dostępem do centrum miasta, pochłonie znaczną część uzyskanego finansowania i będzie najbardziej widocznym komponentem programu na następną perspektywę finansową. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 64 WNIOSKI 100. Popyt na wysokiej jakości transport publiczny w Lublinie rozwinął się bardzo szybko – wraz ze zmianami warunków gospodarczych zmieniły się oczekiwania mieszkańców miasta i przyległych gmin. Prezydent Lublina i zarząd miasta rozumieli wagę modernizacji oferty transportu publicznego jako jednego z elementów strategii miasta mającej na celu przyciągnięcie nowoczesnego przemysłu przy równoczesnej ochronie dziedzictwa naturalnego i historycznego. Cele te zbieżne są z celami rządu Polski oraz Unii Europejskiej ze względu na wsparcie rozwoju regionalnego Polski Wschodniej. W związku z tym udostępniono znaczne środki na potrzeby transformacji transportu publicznego. Lublin wykorzystał okazję, wymieniając znaczną część przestarzałego taboru autobusowego i trolejbusowego na nowoczesne pojazdy oraz wprowadzając związaną z nimi infrastrukturę i inteligentne systemy transportu. 101. Podjęta przez Lublin decyzja o rozdzieleniu funkcji zarządu komunikacji miejskiej od operacji zgodna jest z międzynarodową dobrą praktyką, a ZTM Lublin poczynił znaczne postępy w zakresie rozwoju umiejętności strategicznych niezbędnych do długoterminowego planowania i zarządzania realizacją projektów finansowanych przez UE. Obok nieuniknionej ścisłej współpracy z MPK Lublin, operatorem transportu będącym własnością miasta, ZTM ustanowił również swoją pozycję jako niezależny zarządca usług transportowych świadczonych przez operatorów publicznych i prywatnych. Wszystko to osiągnięto w ciągu ostatnich pięciu lat – od roku 2009 – i przy ograniczonych zasobach kadrowych. Podczas planowania następnej fazy inwestycji w transport publiczny, jak też dalszej przyszłości, kiedy kwoty finansowania z UE ulegną zmniejszeniu, ZTM Lublin powinien rozważyć, jaki zestaw umiejętności będzie potrzebny w celu promowania szerszego wykorzystania komunikacji zbiorowej. Instytucje regulujące kwestie transportu publicznego w różnych krajach starają się wykorzystać dużą ilość danych zbieranych przez inteligentne systemy transportu w celu lepszego planowania usług. Wiedzą również, że w przypadku wielu użytkowników decyzja o skorzystaniu z transportu publicznego ma znacznie bardziej złożony i dynamiczny charakter niż podjęta na podstawie prostego porównania oczekiwanego czasu przejazdu transportem publicznym i samochodem. Dlatego prowadzą systematyczne badania ankietowe wśród pasażerów, analizują zachowania użytkowników komunikacji miejskiej, publikują uzyskane dane i stosownie do nich zmieniają wzorce usług. 102. ZTM Lublin znajduje się obecnie na takim etapie dojrzałości, że powinien rozważyć opracowanie mierników realizacji usług i publikowanie wyników na swojej stronie internetowej. Wyniki z takich pomiarów byłyby również użyteczne dla potrzeb opracowania przyszłych umów z tytułu zobowiązania do świadczenia usług publicznych (PSO) po wygaśnięciu aktualnych kontraktów z MPK Lublin i operatorami prywatnymi. Większość usług komunikacji miejskiej w Lublinie realizowana jest w oparciu o umowy z MPK Lublin, które wygasną w roku 2019. Przed przygotowaniem kontraktów na następny okres (zaczynający się w 2019 r.) byłoby zatem użyteczne opublikowanie szeregu ciągów czasowych danych dotyczących wielu kryteriów realizacji usług. Załączniki 5, 6 i 7 do Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 65 niniejszego Raportu przedstawiają przykłady tego, w jaki sposób władze transportowe innych krajów opracowały systemy zarządzania jakością realizacji usług, jak prowadzone są wśród pasażerów badania ankietowe pod kątem szeregu atrybutów transportu oraz tego, jak Transport for London (TfL) wykorzystuje dane zebrane w oparciu o transakcje dokonywane kartami smart card w autobusach. 103. Lublin, korzystając z finansowania UE, wprowadził zmiany w swojej ofercie transportu publicznego, dzięki czemu komunikacja miejska stała się realną alternatywą dla przejazdu samochodem w odniesieniu do mieszkańców miasta ze wszystkich grup wiekowych i społecznych. Zrealizowane projekty obejmowały między innymi wprowadzenie odpowiedniej równowagi pomiędzy inwestycjami w odnowienie wyeksploatowanego taboru, infrastrukturę przystankową z dostępem dla niepełnosprawnych, nowoczesne systemy biletowe i informacyjne oraz systemy sterowania ruchem. Założone działania są dobrze zintegrowane z innymi celami planowania urbanistycznego takimi jak rewitalizacja historycznego centrum miasta oraz zmniejszenie hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Zadania te nie są jeszcze w pełni zrealizowane, jednak widać wyraźnie, że są dobrze zarządzane, a raportowane koszty ukończonych komponentów są rozsądne. Zarządowi miasta należy pogratulować osiągnięć w zakresie zapewnienia transportu publicznego światowej klasy w krótkim czasie. 104. Z drugiej strony, znacznie mniejsze postępy poczyniono jeśli chodzi o poprawę transportu publicznego na obszarach otaczających Lublin i o komunikację dla osób dojeżdżających do pracy w mieście. Urzędnicy odpowiedzialni za transport regionalny mają małe aspiracje w obszarze transportu publicznego i w znacznym stopniu postrzegają go jako rozwiązanie jedynie dla osób, które są zbyt stare, zbyt młode lub zbyt ubogie, by mieć własny samochód. Liczba pasażerów autobusów regionalnych obsługujących Lublin i sąsiadujące gminy maleje o około 7 – 8 procent rocznie, podobnie jak w innych miastach Polski Wschodniej. Większość połączeń obsługiwana jest na zasadach komercyjnych (ustawowe ulgi refinansowane są przez budżet państwa, ale usługa nie jest objęta umową o świadczenie usług publicznych), i z uwagi na brak optymalizacji usług autobusowych związanych z dojazdem do szkół i ogólnych usług transportowych kursy obu tych rodzajów często realizowane są przez te same firmy. Spadek liczby pasażerów wynika z trendów demograficznych, rosnącego wskaźnika motoryzacji, starzenia się taboru autobusowego i niskiej częstotliwości kursowania. Obecne uwarunkowania instytucjonalne w Polsce, jak też zasoby przeznaczane na regionalne usługi autobusowe, nie sprzyjają odwróceniu trendów w zakresie spadku liczby pasażerów i losy regionalnej spółki autobusowej w Lublinie wydają się zależeć raczej od posiadanego przez nią portfela nieruchomości niż od przyciągnięcia większej liczby pasażerów. 105. Lublin dysponuje cennym zasobem w postaci międzymiastowego połączenia kolejowego i połączeń regionalnych, nawet jeśli są one rozwinięte słabiej niż w innych polskich miastach. Niedawne inwestycje obejmowały między innymi zmianę lokalizacji przystanków mającą na celu uwzględnienie zmian w zakresie osiedlania w regionie metropolitalnym. Niemniej jednak liczba pasażerów kolei jest mała i potencjał eksploatacyjny wspomnianych zasobów nie jest wykorzystywany. Niewiele wskazuje na to, by decyzje dotyczące modernizacji systemów, taboru czy też uruchomienia nowych linii były oparte na prognozach dotyczących Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 66 mieszkańców czy też zintegrowane z planami zagospodarowania przestrzennego. Działające w regionie lubelskim zarządy spółek Przewozy Regionalne, operatora kolejowych usług pasażerskich, jak też Polskie Linie Kolejowe (PLK), zarządcy infrastruktury, są bardzo zainteresowane szerszym wykorzystaniem transportu szynowego, ale ich przedstawiciele nie są bezpośrednio zaangażowani w planowanie nowych projektów. PR obecnie ma dwuletnią umowę z marszałkiem województwa lubelskiego, co nie sprzyja długoterminowemu planowaniu, a zarząd spółki na szczeblu centralnym koncentruje się raczej na zmniejszeniu znacznego jej zadłużenia niż na maksymalizacji liczby pasażerów. Z kolei procesy decyzyjne w PLK wydają się w znacznym stopniu scentralizowane. Miasta i regiony dostrzegają potrzebę modernizacji torów, by czasy przejazdu były konkurencyjne względem czasu przejazdu samochodem, jednak istnieją pewne obawy odnośnie do możliwości nadania wyższego priorytetu przewozom towarowym i wysokich stawek za dostęp do torów dla operatorów usług lokalnych. 106. Mimo że budowanie na sukcesie poprzednich programów inwestycyjnych byłoby rozsądne, zarówno miasto, jak i województwo powinny obecnie rozważyć, czy kombinacja proponowanych podprojektów z istniejącą strukturą instytucjonalną będzie najlepszym sposobem na zaspokojenie potrzeb mieszkańców Funkcjonalnego Obszaru Miejskiego Lublina. Coraz większa liczba osób, które pracują, studiują i robią zakupy w Lublinie , nie mieszka w granicach miasta. Istnieje rosnąca luka pomiędzy jakością transportu publicznego oferowanego osobom dojeżdżającym z przedmieść i osobom podróżującym w obrębie granic miasta, co w nieunikniony sposób prowadzi do większego uzależnienia od samochodów osób dojeżdżających i do zatłoczenia centrum miasta. W ramach planowania strategicznego i propozycji rozwoju transportu publicznego Lublin zaakceptował cele strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. Niemniej jednak istniejące ramy instytucjonalne nie zaowocowały jeszcze planowaniem projektów lub zarządzaniem operacjami w sposób zintegrowany. Brakuje efektywnej integracji pomiędzy komunikacją miejską i usługami regionalnymi, a także pomiędzy usługami transportu drogowego i kolejowego. Taki brak integracji wynika z faktu, że zakresy odpowiedzialności za poszczególne usługi transportowe ustalane są w oparciu o kryterium geograficzne, jednak nie powinno być to przeszkodą dla władz miasta i województwa do uzgodnienia lepszej integracji na zasadach bilateralnych. Takie podejście leżałoby jednakowo w interesie osób mieszkających w granicach miasta , jak i poza nimi. 107. Problem suburbanizacji i większego uzależnienia mieszkańców gmin podmiejskich od samochodów stanowi znaczące wyzwanie dla miasta i dla województwa. Doświadczenie większości krajów europejskich wskazuje, że ekspansja miast oparta na wygodzie deweloperów prywatnych zazwyczaj skutkuje uzależnieniem od samochodów i nie uwzględnia całkowitego długoterminowego kosztu zapewnienia transportu publicznego i innych usług dla mieszkańców. Rozwój oparty na infrastrukturze dojazdowej wymaga starannego planowania przestrzennego pod kątem obszarów, które mogą się rozwijać w sposób zrównoważony, i w których można zapewnić usługi komunalne po możliwych do poniesienia kosztach. Wydaje się, że władze gmin sąsiadujących z Lublinem już przeznaczyły pewne obszary pod zabudowę mieszkalną i że nie istnieją regionalne lub krajowe wymogi, które zachęcałyby do kompaktowego rozwoju opartego na wysokowydajnych połączeniach transportowych. Wyraźna delegacja zadań planistycznych Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 67 do poszczególnych gmin, które następnie pobierają podatki od wybudowanych na ich terenie nieruchomości, sprawia, że nadzwyczaj mało prawdopodobne jest, by 15 gmin składających się na Funkcjonalny Obszar Miejski Lublina dobrowolnie zgodziło się na zaostrzenie ograniczeń w zakresie rozwoju przedmieść. Należy brać pod uwagę konsekwencje takich rozproszonych uprawnień, w tym wyższy koszt zapewnienia transportu publicznego wysokiej jakości oraz innych usług dla mieszkańców przedmieść. Wydaje się, że nałożenie wymogu bardziej zrównoważonego rozwoju przestrzennego wymagałoby interwencji na poziomie krajowym. Mogłyby być konieczne opracowanie ogólnokrajowych standardów lub zmiana legislacji. Jednak wszelkie działania tego typu pozostają poza wpływem władz planistycznych województwa lubelskiego. 108. Główną propozycją miasta w zakresie zwiększenia wykorzystania transportu publicznego w Funkcjonalnym Obszarze Miejskim, do sfinansowania w ramach perspektywy finansowej UE 2014 – 2020, jest utworzenie Centrum Transportu Intermodalnego. Jeśli planowane Centrum ma osiągnąć swój cel, którym jest zapewnienie wysokiej jakości węzła przesiadkowego pomiędzy transportem kolejowym a autobusowym, obecna oferta transportu szynowego będzie musiała być przebudowana wraz z rozwojem nowoczesnych budynków. Słaba integracja pomiędzy komunikacją miejską, nadzorowaną w imieniu miasta przez ZTM Lublin, a usługami kolejowymi, nadzorowanymi przez marszałka województwa, to problem, który wymaga rozwiązania. Podobnie, konieczne będzie zintegrowanie inwestycji drogowych z modernizacją infrastruktury kolejowej tak, by czas przejazdu do centrum miasta środkami transportu publicznego był konkurencyjny w stosunku do czasu przejazdu samochodem. Stosowne jest, by miasto przyjęło rolę wiodącą w tych dzianiach, jako że dysponuje zasobami w zakresie zarządzania projektami, jednak również urząd marszałkowski oraz operatorzy innych usług transportowych powinni być włączeni w planowanie i realizację działań. Problem słabej integracji pomiędzy usługami autobusowymi i kolejowymi, jak też pomiędzy usługami miejskimi a regionalnymi, wygląda podobnie w innych miastach Polski Wschodniej. 109. Zarówno miasto, jak i województwo angażują znaczne zasoby w modernizację i eksploatację infrastruktury transportowej. Duża część kosztów inwestycyjnych jest pokrywana z funduszy UE, lecz poszerzenie oferty transportu publicznego i stworzenie infrastruktury organizacyjnej umożliwiającej zarządzanie kontraktami i usługami zobowiązuje władze do dalszego ponoszenia wydatków na eksploatację i konserwację. Te koszty pokrywane są z własnych budżetów. Możliwość wygenerowania większych wpływów z tytułu opłat za przejazd jest ograniczona z uwagi na trendy demograficzne oraz na i tak już stosunkowo wysoki poziom cen biletów. Pewna kwota dodatkowego przychodu generowana jest z tytułu reklamy i dzierżawy nieruchomości, ale możliwość zwiększenia dochodu pochodzącego z tych źródeł również jest ograniczona. 110. Koszt eksploatacji i konserwacji środków transportu publicznego wzrośnie znacznie, kiedy więcej autobusów miejskich zacznie obsługiwać osiedla podmiejskie o mniejszej gęstości zaludnienia. Ponadto konieczna będzie wymiana autobusów regionalnych, a koszt prowadzenia przejazdów kolejowych dla niewielkiej liczby osób pozostanie wysoki. Konwergencja poziomu płac pomiędzy Polską a Europą Zachodnią również spowoduje wzrost kosztu eksploatacji autobusów. Wkład netto miasta w eksploatację i konserwację Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 68 autobusów w 2012 r. wyniósł 27 mln euro, co jest niewielką częścią ogólnego budżetu miasta. Niemniej jednak stosunkowo niski poziom wydatków ukrywa roczne koszty eksploatacji i konserwacji, jakie będą konieczne, kiedy skończą się gwarancje na powiększony tabor środków transportu publicznego, a wykorzystanie zdolności przewozowej będzie niskie ze względu na obsługę przedmieść o niskiej gęstości zaludnienia. 111. Władze Lublina koncentrowały się na poprawie wyników i atrakcyjności transportu publicznego w porównaniu z samochodami prywatnymi, co jest jak najbardziej stosowne, jednak warto również wziąć pod uwagę konsekwencje środowiskowe przeciętnego wieku samochodów prywatnych. Gwałtowny wzrost liczby takich aut, jaki miał miejsce w Polsce po przystąpieniu do Unii Europejskiej, wynikał w pewnym stopniu z importu używanych samochodów z innych krajów UE. Wysoki poziom emisji zanieczyszczeń ze starych pojazdów pogarsza sytuację wzrostu emisji z sektora transportu, co skłoniło rządy innych krajów europejskich do wprowadzenia inicjatyw mających na celu poprawę parametrów emisji z samochodów prywatnych. Polski rząd powinien również rozważyć podjęcie takiej inicjatywy i zmniejszyć ryzyko tego, że Polska będzie postrzegana jako atrakcyjny rynek dla sprzedaży używanych samochodów o wysokim poziomie emisji. 112. Główne typy interwencji stosowanych przez państwa UE polegały na zapewnieniu zachęt finansowych do wycofania starych aut z użytku. Szczegóły tych planów „złomowania samochodów” różniły się w zależności od kraju, jednak w większości przypadków obejmowały zachęty pieniężne bądź podatkowe w wysokości około 1000 euro za wymianę samochodu ponaddziesięcioletniego na nowy. Inne odmiany tego planu obejmowały premię od dostawców samochodów w Niemczech i w Hiszpanii lub dodatkową premię w wysokości 750 euro oferowaną przez miasto Amsterdam. Uzasadnieniem ekonomicznym dla planów złomowania było to, że równocześnie stymulowały one gospodarkę i prowadziły do poprawy stanu środowiska. Programy kasacji samochodów odniosły tak znaczący sukces, że w niektórych krajach ich zasady zostały rozciągnięte również na wymianę innych urządzeń emitujących gazy cieplarniane, jak np. lodówki czy kotły centralnego ogrzewania. 113. Rządy Wielkiej Brytanii i Irlandii zmodyfikowały zasady opodatkowania samochodów tak, by zachęcić nabywców samochodów do wybierania modeli niskoemisyjnych. Tradycyjnie w tych krajach podatek od samochodu uzależniony był od pojemności silnika, jednak w ostatnich 10 latach system ten został zmodyfikowany i podatek naliczany jest w oparciu o poziom emisji CO2, jak też w zależności od wielkości silnika i typu paliwa. Wszystkie modele samochodów przypisywane są do poszczególnych przedziałów podatkowych w oparciu o zatwierdzone standardy emisji. W wyniku tego w Irlandii roczny podatek od niskoemisyjnego samochodu hybrydowego wynosi około 10% kwoty podatku od samochodów wysokoemisyjnych. Modyfikacja trybu naliczania podatku została zaprojektowania tak, by była neutralna fiskalnie, ale by równocześnie wpływała na zachowania konsumentów, skłaniając ich do wyboru pojazdów niskoemisyjnych. Cel został zrealizowany, i to przy mniejszej stymulacji rynku niż miało to miejsce w przypadku plan ów złomowania. Tego typu plan byłby odpowiedni dla Polski, gdzie rząd powinien unikać dalszego napędzania rynku motoryzacyjnego, natomiast podatek oparty na poziomie emisji zmniejszyłby korzyści płynące z importowania używanych samochodów o złych parametrach emisji. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 69 REKOMENDACJE W oparciu o przedstawioną powyżej ocenę zespół autorów chciałby przedstawić następujące rekomendacje pod rozwagę władz Lublina:  Zmiana orientacji polityki transportowej tak, by uwzględnić obszary położone poza granicami miasta. Mieszkańcy Lublina i sąsiadujących z nim gmin odnieśliby znaczne korzyści, gdyby inwestycje w rozwój transportu oraz w zarządzanie jego operacjami było prowadzone w sposób bardziej zintegrowany w odniesieniu do typów transportu oraz obszarów geograficznych. Uprawnienia ZTM Lublin nie obejmują kolei ani usług regionalnego transportu autobusowego, jednak nie powinno być przeszkód instytucjonalnych do realizacji takich inicjatyw jak zintegrowane bilety i opłaty za przejazd, koordynacja rozkładów jazdy czy informacje dla pasażerów. Marszałek województwa lubelskiego i prezydent Lublina powinni poczynić takie uzgodnienia na zasadach dwustronnych.  Integracja planowania przestrzennego z transportem. Skuteczna integracja planowania przestrzennego z transportem byłaby korzystna w średniej i długiej perspektywie czasowej, poprzez tworzenie zachęt do kompaktowego rozwoju i ograniczanie rozrastania się przedmieść. Byłaby również zgodna z polityką zintegrowanych inwestycji terytorialnych promowaną przez rząd Polski i UE. Osiągnięcie pożądanej integracji jest trudniejsze w sytuacji braku ogólnokrajowych standardów planowania zrównoważonego rozwoju oraz delegacji decyzji planistycznych na samorządy gmin. Niemniej jednak województwo lubelskie ma możliwość decydowania o alokacji funduszy inwestycyjnych na szereg zadań rozwojowych z zakresu infrastruktury, a realizując tę możliwość, władze województwa mogłyby nadać charakter priorytetowy inwestycjom w infrastrukturę komunalną, taką jak wodociągi i elektryczność, na obszarach mieszczących się w planach zrównoważonego rozwoju. Przyszłe strategie rozwoju miasta i strategie transportu dla Lublina i jego Funkcjonalnego Obszaru Miejskiego powinny zawierać konkretne zobowiązania w zakresie promowania budownictwa na terenach, na których możliwe jest dojście piechotą do przystanków komunikacji miejskiej , i mechanizmy zniechęcające do budownictwa rozproszonego.  Wdrożenie środków uzupełniających. W następnej fazie inwestycji Lublin powinien rozważyć przyjęcie bardziej ambitnego programu środków uzupełniających, który przenosiłby większą część kosztów zagęszczenia ruchu na samochody prywatne. Przykłady środków, które zwiększyłyby atrakcyjność przejazdu komunikacją miejską w zatłoczonych obszarach miasta, to na przykład rozszerzenie stref płatnego parkowania w mieście, zapewnienie parkingów „parkuj i jedź” na przedmieściach i zapewnienie ich obsługi przez często kursujące środki komunikacji miejskiej oraz stworzenie bus-pasów na charakteryzujących się wzmożonym ruchem trasach dojazdowych do planowanego Centrum Transportu Intermodalnego. Poziom zatłoczenia w Lublinie nie wymaga wprowadzenia kar, które byłyby niepopularne wśród społeczeństwa, interwencje Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 70 powinny się więc koncentrować na zapewnieniu lepszej jakości i większej niezawodności usług transportu publicznego. Bardzo ważne jest wyjaśnienie uzasadnienia dla takich zmian jak rozszerzenie stref płatnego parkowania jako zachęty do bardziej efektywnego wykorzystania cennych miejsc parkingowych na ulicy i do większego wykorzystania wysokiej jakości usług transportu publicznego.  Poprawa informacji zawartych na stronie www ZTM Lublin. ZTM Lublin powinien na swojej stronie internetowej przedstawiać informacje dotyczące wyników osiąganych w zakresie usług transportu publicznego, w tym informacje odnośnie do liczby przejazdów, udziału poszczególnych typów transportu, zadowolenia klientów, poprawy w zakresie najistotniejszych zgłaszanych przez klientów problemów, czasu przejazdów oraz eksploatowanego taboru i aktywnych przystanków.  Planowanie pod kątem zrównoważonego finansowo modelu oferty transportowej. Koszty eksploatacji i konserwacji infrastruktury transportu publicznego Lublina będą rosły w miarę zwiększania się taboru autobusów i trolejbusów obsługujących szerszy Funkcjonalny Obszar Miejski o niższej gęstości zaludnienia. ZTM Lublin powinien znaleźć sposoby na kontrolę kosztów netto prowadzenia usług transportu autobusowego, w tym obsługi rzadziej zamieszkałych osiedli na przedmieściach. Najlepszym podejściem do kontroli ekspozycji finansowej w przypadku kontraktów zawieranych w oparciu o koszty brutto jest zwiększenie liczby pasażerów i temu należy nadać najwyższy priorytet. Warto jednak rozważyć modyfikację kontraktów opartych na kosztach brutto tak, by alokować część płatności na poprawę satysfakcji klientów oraz na inne działania przyciągające większą liczbę podróżnych. Miasto powinno zaplanować program konserwacji bieżącej zgodny z cyklem życia pojazdów,by zoptymalizować łączny koszt nowych pojazdów i infrastruktury w całym ich cyklu życia.  Kontrolowanie wzrostu emisji gazów cieplarnianych generowanych przez sektor transportu. Miasto powinno monitorować i publikować dane o zużyciu energii i emisji gazów cieplarnianych przez sektor transportu, w szczególności w celu oceny wpływu wprowadzenia pojazdów energooszczędnych lub napędzanych paliwami alternatywnymi, zarówno w samym mieście, jak i w jego obszarze funkcjonalnym. Uczestnictwo w inicjatywach takich jak Porozumienie Burmistrzów (Covenant of Mayors19) pomogłoby zasygnalizować zaangażowanie Lublina w podnoszenie efektywności energetycznej i stosowanie odnawialnych źródeł energii na jego terenie. Liczba samochodów w Polsce wzrosła gwałtownie od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej, a średni wiek użytkowanych pojazdów jest wysoki w porównaniu z innymi krajami UE. Rząd Polski powinien rozważyć podjęcie inicjatywy podobnej do przyjętych w innych krajach UE, mającej na celu zmniejszenie poziomu emisji z samochodów prywatnych poprzez zachęty do rezygnacji ze starszych samochodów lub nałożenie wyższych podatków w zależności od emisji spalin. 19 http://www.covenantofmayors.eu/index_en.html. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 71 ZAŁĄCZNIK 1 LISTA ROZMÓWCÓW LUBLIN 1. Grzegorz Siemiński Zastępca Prezydenta Miasta Lublin 2. Tomasz Fulara Prezes Zarządu – Dyrektor Naczelny Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Lublin Sp. z o.o.. 3. Michał Zdun Dyrektor Departament Polityki Transportowej i Drogownictwa Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego 4. Marek Musiej Kierownik Oddziału Departament Regionalnego Programu Operacyjnego Oddział Oceny Projektów Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego 5. Andrzej Satke Dyrektor ds. Eksploatacji Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Lublin Sp. z o.o. 6. Jerzy Leziak Koordynator ds. Organizacji i Nadzoru Właścicielskiego Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej „Wschód” SA 7. Justyna Mądry Dyrektor Przewozy Regionalne Sp. z o.o. Oddział Lubelski 8. Grzegorz Malec Dyrektor Zarząd Transportu Miejskiego w Lublinie 9. Sławomir Podsiadły Z-ca Dyrektora ds. Przewozów Zarząd Transportu Miejskiego w Lublinie 10. Ryszard Witkowski Z-ca Dyrektora ds. Ekonomicznych Główny Księgowy Zarząd Transportu Miejskiego w Lublinie Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 72 11. Kazimierz Pidek Dyrektor Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie Urząd Miasta Lublin 12. Mariusz Sagan, Dyrektor Wydział Strategii i Obsługi Inwestorów w Departamencie Prezydenta Urząd Miasta Lublin 13. Elżbieta Matuszak Dyrektor Wydział Planowania w Departamencie Inwestycji i Rozwoju Urząd Miasta Lublin 14. Bernadeta Krzysztofik Dyrektor Wydział Funduszy Europejskich w Departamencie Inwestycji i Rozwoju Urząd Miasta Lublin 15. Eugeniusz Janicki Wiceprezes SITK - Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Komunikacji w Lublinie 16. Zygmunt Grzechulski Dyrektor PKP PLK oddział w Lublinie 17. Andrzej Celejewski Prezes Spółka Lubelskie Dworce MINISTERSTWA/AGENCJE RZĄDOWE 1. Monika Pałasz Dyrektor Departament Programów Ponadregionalnych Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 2. Stanisław J. Sudak Z-ca Dyrektora Departament Koordynacji Strategii i Polityk Rozwoju Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 73 3. Jan Niemczyk Departament Polityki Przestrzennej Wydział Rozwoju Miast Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 4. Anna Rudowska Departament Programów Ponadregionalnych Wydział Zarządzania 1 Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 5. Maciej Berliński Dyrektor Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości 6. Monika Łyk Kierownik Sekcji Projektów Komunikacyjnych i Kubaturowych Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości 7. Sebastian Głąbicki Starszy Specjalista Sekcja Projektów Komunikacyjnych i Kubaturowych Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości SEKTOR KOLEJOWY – POZIOM KRAJOWY 1. Dariusz Liszewski Członek Zarządu Dyrektor ds. Techniczno-Eksploatacyjnych Przewozy Regionalne Sp. z o.o. 2. Marcin Mochocki Pełnomocnik Zarządu ds. Strategii i Planowania PKP Polskie Linie Kolejowe 3. Krzysztof Mrozicki Naczelnik Wydziału Biuro Strategii GDAŃSK 1. Dr Hubert Kołodziejski Przewodniczący Zarządu Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej 2. Michał Glaser Dyrektor Wykonawczy Gdański Obszar Metropolitalny Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 74 3. Sławina Klawiter Kierownik Projektu Gdański Obszar Metropolitalny KATOWICE 1. Prof. Grzegorz Dydkowski Wiceprzewodniczący Zarządu ds. Rozwoju Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 2. Krzysztof Sobański Wicedyrektor ds. Operacji Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 3. Wojciech Gorgoń Kierownik Referatu Badań i Rozwoju Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 4. Anna Urbanek Specjalista Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 75 ZAŁĄCZNIK 2 KONTEKST POLSKI WSTĘP Po upadku komunizmu, Polska wytworzyła ramy prawne nadające samorządom lokalnym uprawnienia niezbędne do realizacji zadań delegowanych przez rząd centralny i zadań własnych wynikających z potrzeb społeczności lokalnej. Od 1999 roku podział administracyjny Polski opiera się na trzech poziomach administracji publicznej: 16 województw; 379 powiatów i 2,479 gmin. Większe miasta zazwyczaj łączą status gminy i powiatu (tzw. miasta na prawach powiatu). Samorząd terytorialny działa na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Władze regionalne składają się z sejmiku województwa i urzędu marszałkowskiego, z marszałkiem jako głową władzy wykonawczej samorządu województwa, natomiast wojewoda jest przedstawicielem rządu centralnego, odpowiedzialnym za nadzór nad działalnością sejmiku. Istnieją trzy kategorie gmin: wiejska, miejska i miejsko-wiejska. W niniejszym Załączniku przedstawiono kluczowe akty prawne i dokumenty strategiczne tworzące kontekst działania samorządnych gmin, a także niedawny przegląd polityki urbanistycznej, opracowany przez OECD w 2012 r. Jednym z kluczowych wyzwań, przed jakimi stoją polskie miasta na drodze do deklarowanego celu rozwoju bardziej zielonych miast i transportu zgodnego z zasadami zrównoważonego rozwoju jest kontekst podejmowanych działań, czyli stała lub malejąca liczba ludności zamieszkałej w obrębie granic administracyjnych większości miast. Sytuacja taka wynika z ogólnego spadku liczby ludności w Polsce oraz z trendu przenoszenia się na przedmieścia lub do bardziej rozwiniętych miast. Krytycznym elementem układanki jest brak silnych mechanizmów prawnych zapewniających koordynację planowania przestrzennego i planowania transportu w funkcjonalnych obszarach miejskich. NARODOWY PROGRAM ROZWOJU GOSPODARKI NISKOEMISYJNEJ Narodowy Program Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej jest obecnie opracowywany przez Ministerstwo Gospodarki. Jego założenia zostały przyjęte przez Radę Ministrów w sierpniu 2011 r. Celem Programu jest „rozwój gospodarki niskoemisyjnej przy zapewnieniu zrównoważonego rozwoju kraju”, w horyzoncie czasowym do 2050 r., ponieważ potrzeba dziesięcioleci aby wpływ niektórych działań mógł się uwidocznić. Dla Programu określono sześć celów: (i) rozwój niskoemisyjnych źródeł energii, w tym elektrowni jądrowych; (ii) poprawa efektywności energetycznej budynków i wprowadzenie sieci inteligentnych; (iii) poprawa efektywności gospodarowania surowcami i materiałami; (iv) rozwój i wykorzystanie technologii niskoemisyjnych, w tym czystych technologii węglowych; (v) zapobieganie powstawaniu oraz poprawa efektywności gospodarowania odpadami, w szczególności recykling; oraz (vi) promocja nowych wzorców konsumpcji, w tym edukacja. Program zostanie opracowany przy współpracy specjalnej, dedykowanej rady społecznej. Transport drogowy jest jednym z obszarów o największym potencjale poprawy. Twórcy dokumentu starają się o zachowanie spójności z bieżącymi strategiami planowania przestrzennego i rozwoju transportu. Zawarto w nim listę wybranych potencjalnych działań, jednak nie ma w nim bezpośredniej wzmianki o podziale Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 76 modalnym transportu czy o zintegrowanym planowaniu zagospodarowania przestrzennego i transportu, co jest istotnym pominięciem. POLITYKA ODNOŚNIE TRANSPORTU PUBLICZNEGO Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zostało utworzone w listopadzie 2013 r. w wyniku połączenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z Ministerstwem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju odpowiada za kształtowanie i koordynację polityki w wielu obszarach, w tym i) polityki rozwojowej, z celem zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz jego spójność społeczną i gospodarczą; ii) polityki regionalnej, z celem wzmocnienia konkurencyjności polskich regionów a także zapewnienia spójności terytorialnej i przestrzennej; iii) polityki zagospodarowania przestrzennego, z celem utrzymania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju Polski; iv) polityki spójności, której głównym celem jest zmniejszenie różnic rozwojowych pomiędzy regionami Unii Europejskiej; oraz v) polityki transportowej, mającej na celu poprawę mobilności i dostępności poprzez rozwój zrównoważonych i zintegrowanych systemów transportu. Strategia Rozwoju Kraju 2020 obejmuje między innymi cel podniesienia efektywności transportu w Polsce, natomiast w odniesieniu do komunikacji miejskiej, polepszenie płynności ruchu w obszarach miejskich. 20 Mała płynność ruchu w obszarach miejskich przypisywana jest niewygodzie korzystania z komunikacji miejskiej oraz znacznej ilości ruchu tranzytowego prowadzonego przez centra miast. Strategia określa cztery działania kluczowe dla poprawy komunikacji miejskiej w Polsce: (a) budowa obwodnic dużych miast; (b) wprowadzenie zintegrowanych systemów biletowych w funkcjonalnych obszarach miejskich dużych i średnich miast; (c) wprowadzenie zaawansowanych technik zarządzania ruchem i kontroli ruchu w dużych miastach; oraz (d) organizacja efektywnego przemieszczania osób i towarów w obrębie miast i ułatwienie dostępu do obszarów niezurbanizowanych. W Strategii odnotowano również potrzebę rozwoju pojazdów niskoemisyjnych na paliwa alternatywne, ze względu na ograniczone zasoby paliw kopalnych i rosnący poziom zanieczyszczenia obszarów miejskich. Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku) wyraźnie wspomina o ważnej roli komunikacji miejskiej dla rozwoju systemu zrównoważonego transportu w Polsce, mającego na celu poprawę dostępności i mobilności na poziomie lokalnym, regionalnym, krajowym, europejskim i globalnym. 21 Strategia określa następujące kluczowe kierunki interwencji związanych z komunikacją miejską w ramach ogólnego celu strategicznego, jakim jest modernizacja i integracja obecnego systemu transportu:  przekształcenie sieci komunikacji miejskiej w sprawne i funkcjonalne komponenty regionalnego i krajowego systemu transportowego, spójne z europejskim systemem transportu;  poprawa sprawności systemów komunikacji miejskiej zgodnie z oczekiwaniami społeczności lokalnych i poprawa jakości usług transportu miejskiego i podmiejskiego;  minimalizacja wpływu ruchu ciężarowego na ruch miejski i jakość życia; 20 Rząd Polski (2012), Strategia Rozwoju Kraju 2020: Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka i sprawne państwo, Załącznik do Uchwały Rady Ministrów nr 157 z dnia 25 września 2012. Dokument dostępny pod adresem: http://www.mir.gov.pl/english/Regional_Development/Development_Policy/NDS_2020/Documents/NDS%202020.pdf 21 Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Strategia Rozwoju Transportu do 2020 r. (z perspektywą na 2030 r.) przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 22 stycznia 2013 r. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 77  zapewnienie zrównoważonej roli systemów transportu miejskiego w stymulowaniu wzrostu i poprawy warunków życia przy równoczesnym uwzględnieniu problemów z zakresu ochrony środowiska; Oczekuje się, że wprowadzenie strategii przyczyni się także do lepszej organizacji, lepszego zarządzania i większej sprawności systemów transportu miejskiego poprzez ścisłą współpracę pomiędzy administracją rządową i samorządową, władzami kompetentnymi w sprawach infrastruktury, oraz operatorami transportu w zakresie kształtowania popytu i zapewnienia bezpiecznych i sprawnych usług transportowych. Strategia wymienia szereg środków, takich jak promowanie integracji planowania przestrzennego i planowania transportu, promowanie transportu kolejowego w aglomeracjach, promowanie ruchu pieszego i rowerowego, a także integracja intermodalna. Nie opisuje szczegółowo, w jaki sposób rząd ma osiągnąć założone cele, zawiera tylko stwierdzenia ogólne, jak np. „zapewnienie optymalnych warunków prawnych.” Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r. określa wymagania ustawowe względem władz lokalnych oraz Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie organizacji rynków publicznego transportu zbiorowego, planowania transportu oraz finansowania usług transportu publicznego i zarządzania nimi. Ustawa określa zobowiązania władz lokalnych i krajowych w obszarze (a) planowania rozwoju transportu; (b) organizacji transportu publicznego; (c) zarządzania transportem publicznym; oraz (d) finansowania transportu publicznego. Ustawa nakłada na władze lokalne – gminy i powiaty – obowiązek opracowania i wdrożenia „Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego”, jednak tylko pod warunkiem przekroczenia określonej liczby mieszkańców i zamiaru zawarcia umów z zakresu obowiązku publicznego w organizacji transportu publicznego. 22 Konsultacje społeczne są kluczowym wymaganiem przy opracowaniu takich planów. Ustawa określa również wymagania w zakresie wyboru operatorów transportu publicznego w oparciu o polskie prawo zamówień publicznych, Ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi, oraz kontrakty na usługi o charakterze użyteczności publicznej z operatorami transportu publicznego. Umowy takie muszą być zawierane na określony czas, w przypadku transportu drogowego nie dłuższy niż 10 lat. Ustawa w takim brzmieniu pomaga władzom lokalnym współpracować z rosnącą liczbą prywatnych dostawców usług transportu publicznego i realizuje wymogi zawarte w Rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 o usługach pasażerskiego transportu publicznego.23 Przyjmując plan publicznego transportu zbiorowego, władze gminy wprowadzają prawo lokalne, obowiązujące tylko w danej gminie. 24 Plan transportu staje się drugim prawnie wiążącym dokumentem planistycznym, po planie zagospodarowania przestrzennego.25 Wskazówki odnośnie sporządzenia planu publicznego transportu zbiorowego można znaleźć w Rozporządzeniu z dnia 22 Co najmniej 50 tys. mieszkańców w przypadku gminy lub co najmniej 80 tys. mieszkańców w przypadku związku gmin, 80 tys. w przypadku pojedynczego powiatu lub 120 tys. mieszkańców w przypadku związku powiatów. 23 Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Dokument dostępny jest pod adresem: http://Euro-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007R1370&from=EN 24 Lub też inne władze, jeśli gmina przekaże im kompetencje w zakresie organizacji transportu publiczne go w drodze umowy dwustronnej. 25 Tomasz Chaberko i Paweł Kretowicz (2013), Geographical Input to Local Public Transport Planning in Poland. Bulletin of Geography, Socio-economic Series No.22 (2013):35-46. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 78 25 maja 2011 w sprawie szczegółowego zakresu planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Kluczowym elementem planu jest ustalenie, które z tras transportowych będą finansowane przez jednostkę publiczną. W teorii, takie plany mają zapobiegać niekontrolowanemu rozwojowi usług operatorów prywatnych nie realizujących usług o charakterze obowiązku publicznego i służyć koordynacji transportu publicznego w województwach, powiatach i gminach, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów metropolitalnych. Niemniej jednak, plan dotyczy przede wszystkim operatorów transportu publicznego, realizujących usługi o charakterze obowiązku publicznego, określa zakres ich wyłącznego działania, oraz chroni ich przed konkurencją, ograniczając rolę operatorów usług nie mających charakteru obowiązku publicznego, którzy mogliby obsługiwać przynajmniej część sieci bardziej efektywnie, bez dotacji, lub i jedno, i drugie. Kluczowym krokiem przy definiowaniu takiego planu jest zdefiniowanie zasięgu geograficznego, który powinien uwzględniać zarówno aspekty przestrzenne jak i funkcjonalne. Projekt Krajowej Polityki Miejskiej (KPM) został opracowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w roku 2014. Dokument ma na celu wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich, poprawę jakości życia w miastach, wskazuje także na konieczność rozwiązywania problemów miejskich w sposób kompleksowy i zintegrowany. 26 KPM ma między innymi wskazywać kierunki rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych, operacjonalizować rządowe dokumenty strategiczne, oraz rozpowszechniać informacje o potencjalnych rozwiązaniach – ośrodkach wiedzy, potrzebach zmian legislacyjnych, oraz możliwych działaniach – oraz wspierać miasta, realizujące zalecenia KPM. Horyzont czasowy KPM odpowiada horyzontowi czasowemu perspektywy finansowej UE 2014-2020, jednak zakres polityki wykracza poza to, co może być finansowane z funduszy UE. Najważniejsze wyzwania, przed jakimi stoją polskie miasta i ich obszary funkcjonalne zostały zidentyfikowane w Strategii Rozwoju Kraju, Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Kraju, oraz Przeglądu Polityki Miejskiej OECD ( Urban Policy Review) dla Polski. Co szczególnie ważne dla niniejszego Raportu, zidentyfikowane w KPM kluczowe wyzwania obejmują między innymi „niski poziom powiązań funkcjonalnych pomiędzy miastami”, jak też „niski poziom współpracy sieciowej pomiędzy głównymi ośrodkami miejskimi, a także brak lub słabą koordynację zarządzania na miejskich obszarach funkcjonalnych”. KPM wskazuje na problem niespójnego rozwoju przestrzennego centrów miast, brak koordynacji planowania przestrzennego, prowadzący do intensywnej urbanizacji obszarów przyległych do miast, jak też „rosnący chaos przestrzenny”. Dokument przyznaje, że proces niekontrolowanej ekspansji obszarów miejskich prowadzi do szeregu problemów, w tym rosnącego kosztu usług komunalnych i zmniejszonych dochodów miast. KPM mówi, że rozwiązanie problemów, przed jakimi stoją polskie miasta wymaga planowania z perspektywy obszarów funkcjonalnych, nie zaś granic administracyjnych – jak w większości robiono to do tej pory. Jednym z celów KPM jest opracowanie koncepcji miasta zwartego, poprzez wsparcie dla zrównoważonego rozwoju centrów miast włączając w to „przeciwdziałanie negatywnym 26Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (2014), Krajowa Polityka Miejska. Projekt Krajowej Polityki Miejskiej to materiał do dyskusji z partnerami przed rozpoczęciem formalnych konsultacji międzyresortowych i społecznych. Dokument ten nie powinien być traktowany jako oficjalne stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju ani też Rządu Polski. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 79 zjawiskom niekontrolowanej suburbanizacji” i podjęcie działań mających na celu zmniejszenie roli samochodów w miejskich obszarach funkcjonalnych. Rozwój przestrzenny miast, często prowadzący do suburbanizacji, intensyfikuje się za sprawą braku skoordynowanego i zintegrowanego podejścia do planowania, co z kolei prowadzi do większego wykorzystania samochodów prywatnych. Inwestycje w transport publiczny nie zawsze prowadzą do zwiększenia udziału modalnego transportu publicznego w miastach, częściowo ze względu na niezdolność bieżącego reagowania na zmieniające się potrzeby w zakresie tras i częstotliwości kursowania 27. Projekt KPM sugeruje, że w obrębie sektora transportu należy nadać priorytet inwestycjom w systemy transportu publicznego i że należy zachęcać do integracji systemów transportu publicznego poprzez tworzenie multimodalnych węzłów przesiadkowych, integrację biletów i rozkładów jazdy, budowę parkingów „parkuj i jedź” oraz parkingów rowerowych “bike and ride", a także interaktywne systemy informacji dla pasażerów. Dla osiągnięcia tego celu kluczowa jest integracja planowania przestrzennego i planowania transportu, nawet jeśli prawo nie jest obecnie w stanie skutecznie takiej integracji planowania zapewnić. Jeśli chodzi o finansowanie transportu publicznego, projekt KPM podkreśla potrzebę analizy reguł prowadzenia i finansowania transportu publicznego, w szczególności opracowania reguł współfinansowania i kalkulacji opłat za przejazd dla transportu publicznego w aglomeracjach. RAMY POLITYKI REGIONALNEJ I PRZESTRZENNEJ Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie (NSRR), przyjęta 13 lipca 2010 r., zmienia formułę myślenia o polityce regionalnej w Polsce. Strategia określa cele polityki regionalnej odnośnie poszczególnych obszarów w kraju, w tym w szczególności obszarów miejskich i wiejskich, definiując ich relacje z innymi aspektami polityki publicznej. Dokument określa również sposób działania jednostek publicznych, a w szczególności rządu i samorządów wojewódzkich, których rolą jest realizacja strategicznych celów rozwojowych Polski. NSRR bierze również pod uwagę potrzebę zwiększenia spójności terytorialnej w skali krajowej i regionalnej poprzez stworzenie relacji funkcjonalnych pomiędzy ośrodkami wojewódzkimi a otaczającymi je terenami. Według Strategii, należy zapobiegać marginalizacji najsłabiej rozwiniętych obszarów i zmniejszać różnice rozwojowe pomiędzy poszczególnymi województwami. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030), przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 13 grudnia 2011 r., to kluczowy ogólnokrajowy dokument strategiczny dotyczący zarządzania ładem przestrzennym kraju. 28 KPZK została opracowana zgodnie z zapisami Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Rozwiązania i rekomendacje wynikające z KPZK 2030 stosują się do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego województw, również zdefiniowanych zgodnie z wymaganiami ustawowymi. 27 Raport UNHABITAT z 2013 r. mówi, że w 2001 r. ponad połowa wszystkich przejazdów zmechanizowanych (tzn. nie-pieszych) w Hong Kongu i miastach Europy Wschodniej (jak np. Bukareszt w Rumunii; Moskwa w Rosji; Warszawa w Polsce) to przejazdy środkami transportu publicznego, w porównaniu ze średnią około 25% w miastach Europy Zachodniej. Cztery badane miasta Polski Wschodniej nie dysponowały danymi na temat udziału modalnego . Zob. UNHABITAT (2013), Planning and Design for Sustainable Urban Mobility: Global Report on Human Settlements 2013, Global Report on Human Settlements. Dokument dostępny pod adresem: http://mirror.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=3503&AspxAutoDetectCookieSupport=1 28 Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju dostępna jest pod adresem: http://www.mir.gov.pl/english/Regional_Development/Spatial_Policy/KPZK_2030/Documents/KPZK_2030_ENG_sm all.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 80 Dokument przedstawia wizję zagospodarowania przestrzennego kraju w perspektywie dwudziestoletniej, określa cele i kierunki krajowej polityki zagospodarowania przestrzennego, służące jej realizacji, a także wskazuje zasady i mechanizmy koordynacji i realizacji publicznych polityk rozwoju o znacznych skutkach terytorialnych. W związku z tym, KPZK 2030 ma wiele cech strategii rozwoju, łącząc w sobie elementy zagospodarowania przestrzennego z elementami rozwoju społeczno-gospodarczego. Województwa zobowiązane są do uwzględnienia ich w swoich planach zagospodarowania przestrzennego. KPZK 2030 ma sześć celów:  Podwyższenie konkurencyjności głównych ośrodków miejskich Polski w przestrzeni europejskiej poprzez ich integrację funkcjonalną przy zachowaniu policentrycznej struktury systemu osadniczego sprzyjającej spójności;  Poprawa spójności wewnętrznej i terytorialne równoważenie rozwoju kraju poprzez promowanie integracji funkcjonalnej, tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania się czynników rozwoju, wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich oraz wykorzystanie potencjału wewnętrznego wszystkich terytoriów;  Poprawa dostępności terytorialnej kraju w różnych skalach przestrzennych poprzez rozwijanie infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej;  Kształtowanie struktur przestrzennych wspierających osiągnięcie i utrzymanie wysokiej jakości środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych Polski;  Zwiększenie odporności struktur przestrzennych kraju na zagrożenia naturalne i utraty bezpieczeństwa energetycznego oraz kształtowanie struktur przestrzennych wspierających zdolności obronne państwa; oraz  Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego. Ostatni z wymienionych celów ma służyć wprowadzeniu zintegrowanego (spójnego i hierarchicznego) systemu planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego, umożliwiającego skuteczną koordynację instytucji publicznych i polityk publicznych mających największe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego na różnych poziomach zarządu, reorganizację przepisów, tak, by zapewnić sprawność i powszechność systemu plan owania przestrzennego, wzmocnienie instytucji, oraz poprawę jakości planowania przestrzennego. KPZK 2030 mówi, że jednym z symptomów braku ładu przestrzennego w Polsce jest niekontrolowana suburbanizacja, która niszczy wartość przestrzeni i stanowi marnotrawstwo w aspekcie gospodarczym i społecznym, z uwagi na niską jakość przestrzeni publicznej. Według KPZK 2030, jednym z podstawowych działań niezbędnych do podniesienia sprawności systemu planowania przestrzennego jest wprowadzenie do prawa zasady obowiązku zagospodarowania terenów poprzemysłowych i zdegradowanych (brownfields) przed zagospodarowaniem terenów nietkniętych (greenfields), oraz zezwolenia na zagospodarowanie terenów nietkniętych dopiero po pełnym zagospodarowaniu terenów zdegradowanych. Byłoby to znaczącym odejściem od obecnej praktyki i być może zbyt surowe regulacje w tym zakresie byłyby trudne do wdrożenie i spotkałyby się z oporem. Mimo, że preferencje i zachęty w kierunku zagospodarowania terenów typu brownfield są odpowiednie, wyłączenie z zagospodarowania terenów typu greenfield aż do momentu pełnego zagospodarowania terenów zdegradowanych wykracza daleko poza rozwiązania przyjmowane przez większość krajów. KPZK 2030 przewiduje potrzebę wprowadzenia szczegółowych regulacji w celu zapobieżenie rozproszonemu zagospodarowaniu terenu, budownictwa wzdłuż dróg krajowych i wojewódzkich, Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 81 oraz budownictwa na terenach pozbawionych infrastruktury wodno-kanalizacyjnej i terenach zagrożonych powodzią. KPZK 2030 przyznaje, że wzmocnienie panowania przestrzennego wymaga zmian instytucjonalnych na wszystkich poziomach administracji oraz wprowadzenia systemów monitoringu i oceny zagospodarowania przestrzennego. Zintegrowane podejście terytorialne opiera się na terytoriach zdefiniowanych funkcjonalnie, integracji działań publicznych w wymiarze przestrzennym, oraz zarządzaniu wielopoziomowym. KPZK 2030 zakłada, że podobne zintegrowane działania powinny być podejmowane na obszarach o podobnych cechach geograficznych (społeczno-ekonomicznych i przestrzennych), określanych jako obszary funkcjonalne. Z tej perspektywy, przedmiotem KPZK 2030 jest całe terytorium kraju, a jego cele i narzędzia są zróżnicowane w zależności od specyfiki poszczególnych obszarów funkcjonalnych. Po stosownym znowelizowaniu aktów prawnych dotyczących planowania przestrzennego, obszary funkcjonalne wskazane w KPZK 2030 powinny być wzięte pod uwagę jako element planowania przestrzennego na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym; w uzasadnionych sytuacjach powinny stanowić odrębną kategorię planowania przestrzennego. Aby zrealizować cele KPZK 2030, wyznaczono 22 obszary funkcjonalne, których granice zostaną określone na różnych poziomach zarządzania (krajowy, regionalny, funkcjonalny). USTAWA O PLANOWANIU I ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENNYM29 Aktem prawnym kluczowym dla planowania przestrzennego w Polsce jest Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Ustawa reguluje formułowanie polityk zagospodarowania przestrzennego oraz podział uprawnień i zakresów odpowiedzialności pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji. 30 Zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planowanie przestrzenne wykonywane jest na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Na poziomie krajowym, rząd centralny odpowiada za sporządzenie Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Kraju, która między innymi ustanawia zasady przestrzennego systemu osadnictwa i rozwoju infrastruktury krajowej. Koncepcja obejmuje też równoważenie rozwoju regionów. Krytycznym elementem Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było zniesienie wymogu sporządzania lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego, dając gminom wybór odnośnie sporządzania takich planów. Ta zmiana zasadniczo spowodowała całkowity zanik regulacji planowania przestrzennego. Według prawa, samorządy regionalne muszą sporządzić Strategie Rozwoju Regionalnego, Regionalne Plany Zagospodarowania Przestrzennego i Plany Zagospodarowania Przestrzennego Obszarów Metropolitalnych (dla obszarów zdefiniowanych jako obszary metropolitalne). 29 Ten rozdział oparty jest na: PLUREL (2008), Peri-Urban Land Use Relationships – Strategies and Sustainability Assessment Tools for Urban-Rural Linkages, Integrated Project, Contract Mo. 036921, D.3.3.4, Analysis of Regional Spatial Planning and Decision Making Strategies and Their Impact on Land Use in the Urban Fringe, Warsaw Case Study, Mirosław Grochowski, Marek Pieniążek, wrzesień 2008. Dostępne pod adresem: http://www.plurel.net/images/D334.pdf 30 Inne regulacje prawne wpływające na procesy planistyczne w Polsce to Ustawa Prawo Ochrony Środowiska (27 kwietnia 2001 r.), Ustawa Prawo Budowlane (7 lipca 1994 r.), oraz Ustawa o gospodarce nieruchomościami (sierpień 1997 r.). Wszystkie trzy ustawy podlegały nowelizacjom. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 82 Regionalny Plan Zagospodarowania Przestrzennego definiuje trendy w zakresie rozwoju przestrzennego oraz organizacji i funkcjonowania osadnictwa, obecną i przyszłą lokalizację głównych elementów infrastruktury publicznej. Plany oparte są na zasadach równoważenie interesów regionalnych i lokalnych z interesem narodowym. Samorządy lokalne obu szczebli nie mają obowiązku sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego, ale mogą sporządzać strategie rozwoju, odzwierciedlające ich główne koncepcje rozwoju gospodarczego. Kluczowym szczeblem administracji jeśli chodzi o sporządzanie planów zagospodarowania przestrzennego są gminy. Sporządzane są dwa dokumenty planowania przestrzennego: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.31 Pierwszy dokument określa politykę przestrzenną gminy i zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest dokumentem wiążącym prawnie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być sporządzony dla całości lub części gminy, zgodnie ze Studium, i stanowi podstawę prawną dla szczegółowego zarządzania zagospodarowaniem przestrzennym. Niemniej, gminy mogą funkcjonować bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – obszary, które mają być objęte takim planem są wskazane przez Studium. Gminy mogą zarządzać rozwojem przestrzennym poprzez dwie decyzje administracyjne: (a) Decyzję o warunkach zabudowy, która jest wydawana w odniesieniu do działek na których od inwestora wymagane jest zezwolenie na budowę, oraz (b) Decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, że aglomeracje stolic województw powinny posiadać własne plany zagospodarowania przestrzennego, w ramach regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wszedł w życie w dniu 4 września 2014 r., 32 a jego regulacje dotyczą wybranych funkcjonalnych obszarów miejskich, zdefiniowanych w regionalnym planie zagospodarowania przestrzennego i będą podlegać konsultacjom w ramach specjalnego komitetu. Znowelizowana Ustawa mówi, że polityka zagospodarowania przestrzennego dla funkcjonalnych obszarów miejskich podlega konsultacjom z gminami wchodzącymi w ich skład, a plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zaprojektowany jako element regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego dla funkcjonalnego obszaru miejskiego stolicy regionu. Nie ogranicza to jednak zasadniczej odpowiedzialności gmin za planowanie przestrzenne i nie stanowi przeniesienia ich uprawnień na wyższy (metropolitalny) poziom. PRZEGLĄD POLITYKI MIEJSKIEJ OECD: KLUCZOWE WNIOSKI W 2012 roku OECD opublikowała Przegląd Krajowej Polityki Miejskiej w Polsce, zawierający kompleksową ocenę polityki miejskiej, w tym analizę systemów miejskich i stojących przed nimi wyzwań, krajowej polityki zagospodarowania przestrzennego w Polsce, oraz adaptacji zarządzania do potrzeb krajowej polityki miejskiej. 33 Ponieważ wnioski z tej oceny systemu 31 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma na celu regulację wykorzystania gruntów, poprzez koordynację działań budowlanych, inwestycji w infrastrukturę, wyznaczanie obszarów chronionych, oraz podział obszaru objętego planem na działki budowlane. 32 Dz. U. z 2014 r. poz. 379, Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw) 33 OECD (2011), OECD Urban Policy Reviews: Poland: 2011, OECD Publishing. Dokument dostępny pod adresem: Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 83 miejskiego i stojących przed nim wyzwań stanowiły kluczowy wkład w projekt Krajowej Polityki Miejskiej, w niniejszym rozdziale podsumowano niektóre z kluczowych wniosków, w szczególności tych istotnych dla poprawy systemów komunikacji miejskiej w polskich miastach. W centrum zainteresowania jest tu polityka miejska, która wykracza znacznie poza zagadnienia komunikacji miejskiej, jednak wiele z omawianych wniosków jest istotnych dla komunikacji miejskiej i opisuje kontekst w jakim podejmowane są decyzje planistyczne odnośnie komunikacji miejskiej. Trendy demograficzne pokazują, że wzrost populacji w Polsce następuje głównie w obszarach podmiejskich położonych w obrębie miejskich rynków pracy (urban labor market areas, ULMAs), 34 natomiast dane odnośnie populacji prezentowane w układzie jednostek administracyjnych pokazują, że obszary miejskie tracą mieszkańców. Równocześnie, Polska stoi w obliczu trendu szybko starzejącego się społeczeństwa i oczekuje się, że do 2050 r. znajdzie się w czołówce OECD jeśli chodzi o starzenie się społeczeństw, a prognozy mówią, że na jedną osobę nieaktywną będzie przypadać nieco więcej niż jedna osoba pracująca, w odróżnieniu od obecnej liczby trzech osób pracujących. Obszary miejskie stoją przed groźbą starzenia się i migracji mieszkańców, odzwierciedlający proces suburbanizacji, przekładającej się na eksurbanizację (urban sprawl). Wyniki gospodarcze osiągane przez polskie miasta średniej wielkości mogą nie realizować ich pełnego potencjału rozwoju gospodarczego ze względu na malejącą populację. Innym ważnym czynnikiem ograniczającym potencjał rozwojowy miast średniej wielkości jest infrastruktura transportowa, która nie spełnia prawidłowo zadania łączenia krajowego systemu miejskiego i integrowania obszarów aglomeracji miejskich. Duże obszary zurbanizowane powinny utworzyć infrastrukturę transportową na skalę całego miejskiego rynku pracy (ULMA), ponieważ osoby dojeżdżające do pracy mieszkają poza istniejącą siecią tras transportowych. Przegląd Polityki Miejskiej twierdzi, że istnieje potrzeba opracowania krajowej polityki miejskiej by istniała możliwość stawiania możliwych do monitorowania celów dla zagospodarowania przestrzennego. Przegląd twierdzi, że istnieje potrzeba przejścia w kierunku realizacji bardziej długoterminowej wizji strategicznej rozwoju miast, wizji, która „obecnie znajduje swoje odzwierciedlenie jedynie na papierze, w rozmaitych dokumentach strategicznych”. Przegląd twierdzi, że reformy są konieczne aby (a) poprawić planowanie międzygminne oraz realizację usług w obrębie poszczególnych funkcjonalnych obszarów miejskich; (b) zapewnić zintegrowane planowanie urbanistyczne w różnych sektorach planowania; (c) wzmocnić współpracę międzyresortową oraz koordynację w obrębie rządu centralnego; (d) zrewidować rolę pośrednich szczebli samorządu, tak, by zoptymalizować rezultaty polityki miejskiej; oraz (e) dostosować obecne lokalne systemy finansowania. Stworzenie skutecznych mechanizmów koordynacji dla potrzeb sprawnego planowania ma kluczowe znaczenie w obszarach, w których granice administracyjne miast nie pokrywają się z ich obszarami funkcjonalnymi – co w Polsce nie jest rzadkością. Obecny stan prawny daje gminom możliwość współpracy na zasadach dobrowolnych, poprzez umowy lub związki gmin. Mimo, że istnieją przykłady takiej współpracy a większość gmin zaangażowana jest w taką lub http://dx.doi.org/10.1787/9789264097834-en 34 Są to większe obszary funkcjonalne otaczające oficjalne gminy miejskie. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 84 inną formę współpracy międzygminnej, w Przeglądzie stwierdzono, że brak jest platformy prawnej i finansowej umożliwiającej zaangażowanie gmin w szereg zagadnień, w tym planowanie urbanistyczne. Rząd centralny ma do odegrania istotną rolę jeśli chodzi o tworzenie legislacyjnych i finansowych zachęt do takiej współpracy – na przykład we Francji, aglomeracje mogą skorzystać z dodatkowych grantów obok otrzymywanych już grantów blokowych, a w Kanadzie program rozwoju infrastruktury federalnej wymaga, by gmi ny położone w tym samym regionie funkcjonalnym wspólnie występowały o finansowanie większych projektów. Ponadto, we Francji podatek od płac był kluczowym źródłem finansowania modernizacji transportu miejskiego i cieszył się szerokim poparciem. W 2013 r., z inicjatywy Kancelarii Prezydenta, utworzono komitet w celu zbadania możliwości stworzenia mechanizmów obowiązkowej współpracy władz lokalnych w obrębie głównych aglomeracji Krakowa, Łodzi, Poznania, Śląska, Trójmiasta, Warszawy i Włocławka, finansowanej przez podatek od płac w wysokości 0.9%. Nie było apetytu na wprowadzenie takiego systemu, a komitet zakończył swoją działalność. Przegląd twierdzi, że dla osiągnięcia celów potrzebna jest silniejsza regulacja planowania przestrzennego na szczeblu krajowym. Obecnie, krajowe standardy planowania przestrzennego nie wymagają, by gminne plany zagospodarowania przestrzennego były zintegrowane z innymi planami sektora komunalnego. Równocześnie, tylko niewielka część któregokolwiek obszaru miejskiego jest objęta lokalnym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym decyzje podejmowane są bez uwzględnienia gminnych lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego. Jedno z możliwych podejść to rozważenie rozwiązań stosowanych przez niektóre kraje OECD, czyli ustanowienie standardów obejmujących wspólne kryteria jakie muszą być spełnione przez prawnie wiążące gminne plany strategiczne, łączące w sobie zagospodarowanie przestrzenne, rozwój gospodarczy, oraz inne cele sektorowe, w tym wystandaryzowane kryteria uzasadniania decyzji. Kryteria ogólnokrajowe określałyby, które typy decyzji gminnych dotyczących zagospodarowania przestrzennego wymagałyby zatwierdzenia przez województwo z uwagi na ich wpływ na cele regionalne. Proponowane alternatywne rozwiązania obejmują opracowanie regulacji ogólnokrajowych wspierających tworzenie agencji metropolitalnych z uprawnieniami w zakresie planowania przestrzennego bądź zawarcie we wnioskach o finansowanie z krajowych i regionalnych funduszy rozwoju miast wymogu wykazania, że gminne plany zagospodarowania przestrzennego są zgodne z celami regionalnymi oraz planami innych gmin położonych w tym samym obszarze funkcjonalnym. Jeśli chodzi o lokalny system finansowania, Przegląd twierdzi, że aby rozwiązać problem istniejących luk w ważnej infrastrukturze konieczna jest rewizja podstawy wyliczenia podatku od nieruchomości, w Polsce obecnie uzależnionego od powierzchni nieruchomości nie zaś ich wartości, co jest standardem w większości krajów OECD. Należy się także upewnić, że wszel kie wprowadzane zmiany nie będą krzywdzące dla firm. System subwencji ogólnych również musi być zreformowany, ponieważ nie rekompensuje miast za usługi świadczone obszarom podmiejskim. Jednym z dyskutowanych rozwiązań jest wprowadzenie metropolitalnego fiskalnego systemu wyrównawczego. Taka reforma mogłaby zapewnić finansowanie niezbędne do eksploatacji i utrzymania w funkcjonalnym obszarze miejskim szerszej sieci transportu publicznego i większej częstotliwości kursowania. 35 36 P. Śleszyński, Delimitacja miejskich obszarów funkcjonalnych stolic województw, Polska Akademia N auk 2012 r. 35 Dokument jest dostępny pod adresem:http://www.metropolia.bydgoszcz.pl/pliki/delimitacja.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 85 OGRANICZENIA W OBSZARZE CEN BILETÓW KOMUNIKACJI MIEJSKIEJ I TARYF PARKINGOWYCH Liczne ustawy przewidują przejazdy ulgowe dla pewnych kategorii pasażerów korzystających z transportu publicznego, zarówno w komunikacji miejskiej jak i przejazdach międzymiastowych. Zgodnie z polskim prawem, istnieją trzy grupy pasażerów uprawnionych do darmowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej. Są to członkowie parlamentu, inwalidzi wojenni i wojskowi oraz ich przewodnicy, a także cywilne niewidome ofiary działań wojennych.37 Ponadto, pięćdziesięcioprocentowa ulga ustawowa przysługuje następującym grupom: kombatanci, studenci studiów licencjackich, inżynierskich lub magisterskich, słuchacze kolegiów nauczycielskich oraz kolegiów pracowników służb społecznych, weterani poszkodowani pobierający rentę inwalidzką z tytułu urazów lub chorób powstałych w związku z udziałem w działaniach poza granicami państwa. 38 Ustawowe ogólnokrajowe ulgi nie są refundowane bezpośrednio, miasta muszą odzyskiwać utracone dochody poprzez subwencję ogólną, otrzymywaną z budżetu państwa. Ponadto, w wielu systemach transportu publicznego oferowane są taryfy ulgowe lub darmowe przejazdy dla dzieci i osób starszych, jednak odbywa się to na podstawie decyzji rady miasta; nie jest to ulga ustawowa, wymagana przez rząd centralny. W Polsce obowiązują również przejazdy zniżkowe w transporcie międzymiastowym, zgodnie z Ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. Ustawa podaje długą listę pasażerów uprawnionych do przejazdów po cenie obniżonej odpowiednio o 95%, 93%, 78%, 51%, 49%, i 33% w stosun ku do pełnej opłaty za przejazd, dla różnych typów biletów, w tym biletów jednorazowych i miesięcznych. Jeśli chodzi o międzymiastowe połączenia kolejowe operatorów pracujących w trybie wspólnego biletu, przysługują tam następujące zniżki: 51% opłaty za pr zejazd dla studentów szkół wyższych do wieku 26 lat, doktorantów do wieku 35 lat, 100% zniżka dla dzieci poniżej 4 roku życia, 49% zniżki dla przedszkolaków i uczniów szkół podstawowych i średnich, 33% zniżki dla nauczycieli wychowania przedszkolnego, nauczycieli szkolnych i akademickich. Dzieciom do 4 roku życia przysługuje darmowy przejazd, natomiast dzieciom od przedszkola do szkoły średniej włącznie przysługuje zniżka 49% w publicznym międzymiastowym transporcie autobusowym. Studentom przysługuje zniżka 51%. Koszty związane z ustawowymi uprawnieniami do darmowych lub ulgowych przejazdów pokrywane są przez budżet państwa w pełnej kwocie udzielonej zniżki. Różnica pomiędzy systemami opisanymi powyżej stanowi barierę do integracji autobusów międzymiastowych i kolei z usługami publicznego transportu miejskiego, ponieważ kiedy pasażerowie nabywają bilet zintegrowany, bezpośrednia rekompensata za ulgi ustawowe przestaje obowiązywać. Zapisy likwidujące ulgi ustawowe i obowiązek ich finansowania w odniesieniu do usług nie mających 36 Kryteria delimitacji miejskich obszarów funkcjonalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013 r. Dokument jest dostępny pod adresem: http://www.kujawsko- pomorskie.pl/pliki/planowanie/20140211_spotkania/kryteria_delimitacji_mof_o_rodk_w_wojew_dzkich_mrr__luty_2 013.pdf 37 Odpowiednio, Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, oraz Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych. 38 Odpowiednio, Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, oraz Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 86 charakteru obowiązku publicznego wejdą w życie 1 stycznia 2017 r., zgodnie z Rozporządzeniem (WE) 1370/2007. Może to prowadzić również do zaniku wielu prywatnych autobusowych połączeń podmiejskich nie mających charakteru obowiązku publicznego, w przypadku których wymagane było tylko proste powiadomienie stosownej jednostki samorządu lokalnego. Kraje europejskie zazwyczaj ustalają zniżki opłat za przejazd na poziomie ogólnokrajowym, a operatorzy transportu otrzymują refundację utraconych przychodów w oparciu o badania ankietowe. Zazwyczaj obejmuje to transfer z krajowego budżetu opieki społecznej do operatora transportu krajowego, lokalnego lub modalnego. Płatność zazwyczaj oparta jest na wysokości zniżki w porównaniu do taryfy regularnej, wyliczanej w oparciu o politykę integracji społecznej (social inclusion) oraz wartość zakupu hurtowego dla płatnika. Możliwość korzystania z przejazdów zniżkowych jest często obwarowana szeregiem ograniczeń, jak np. w pociągu przejazd drugą klasą czy w komunikacji miejskiej przejazdy poza godzinami szczytu. Jednak systemy biletów zniżkowych w całej Europie znajdują się obecnie pod presją. Ludzie żyją dłużej a w starszym wieku zachowują większą mobilność. Operatorzy transportu coraz bardziej się komercjalizują, przy czym dotyczy to zarówno spółek prywatnych jak i publicznych, i żądają lepszego wynagrodzenia za zapewnianie darmowych przejazdów. Osoby starsze i/lub niepełnosprawne są coraz bardziej asertywne w odniesieniu do swoich praw i nie chcą by ograniczane w odniesieniu do tego, kiedy mają podróżować czy gdzie mają siedzieć. Ogólnie rzecz biorąc, systemy przejazdów zniżkowych kosztują więcej niż przewidywano w latach 70 - tych i 80-tych kiedy je wprowadzono i rozbudowano. Wiele rządów chciałoby zastąpić istniejące systemy ulgowych przejazdów środkami transportu publicznego i zastąpić je systemami w większym stopniu opartymi na potrzebach bądź powiązanymi z poziomem dochodów, jednak wprowadzenie zmian jest niezwykle trudne. Polskie zasady w tej kwestii, zwłaszcza jeśli chodzi o transport międzymiastowy, są niezwykle szczegółowe co sugeruje, że uzgodnienie zintegrowanych taryf dla wszystkich operatorów w obrębie funkcjonalnego obszaru miejskiego również mogłoby się okazać dość skomplikowanym zadaniem. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z późniejszymi nowelizacjami, określa maksymalne stawki dla stref płatnego parkowania. Artykuł 13(b) mówi, że opłata za pierwszą godzinę parkowania nie może przekroczyć 3 PLN (0.72 EUR), stawki za kolejne trzy godziny mogą rosnąć, ale nie bardziej niż o 20% stawki za poprzednią godzinę, a stawka za czwartą godzinę nie może przekroczyć stawki za pierwszą godzinę parkowania. Artykuł 13(f) stanowi, że opłata karna za niezapłacenie opłat parkingowych nie może przekraczać 50 PLN (12 EUR). Miasta, w ramach działań zniechęcających do wjazdu do centrów miast, mają swobodę w wyznaczaniu stref płatnego parkowania, jednak nie mogą ustalić opłat wyższych niż określone przez Ustawę. WNIOSKI Z planowaniem przestrzennym w Polsce wiąże się szereg problemów. Przegląd dokonany w 2004 roku wykazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmują tylko 20% terytorium Polski, co oznacza, że planowanie przestrzenne prowadzone jest głównie w drodze decyzji administracyjnych. Nie jest to zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju miast. Ponadto, kiedy samorządy niższego szczebla sporządzają plany zagospodarowania Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 87 przestrzennego, nie ma skutecznego wymogu uwzględnienia ani realizacji celów postawionych przez władze wyższego szczebla administracji. Taka autonomia sprawia, że trudno jest koordynować rozwój urbanistyczny na większych obszarach, takich jak miejskie obszary funkcjonalne czy obszary metropolitalne. Ponadto, brak jest szczegółowych baz danych zagospodarowania przestrzennego, które mogłyby wspierać proces podejmowania decyzji i monitorowanie wdrożenia planów zagospodarowania przestrzennego. Przekłada się to na brak odpowiednich instrumentów dla potrzeb zarządzania obszarami złożonymi, wykraczającymi poza granice administracyjne gmin. W planowaniu brak również integracji sektorowej, co oznacza że mogą istnieć rozbieżności pomiędzy strategiami rozwoju gospodarczego a strategiami zagospodarowania przestrzennego. W wyniku tego, ze względu na brak zachęt do współpracy, oraz brak ogólnej kultury współpracy, często przyjmowane jest podejście wąsko zorientowane na pojedyncze gminy. W istocie, istnieją silne motywacje dla gmin podmiejskich by przyjąć podejście partykularne i tym sposobem przyciągnąć więcej inwestorów i uzyskać większe podatki od nieruchomości. Choć polski system planowania przestrzennego można w związku z tym uznać za zdecentralizowany, z kluczową rolą samorządów lokalnych w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego, instrumentów planistycznych nie można mechanicznie kopiować do innego kontekstu instytucjonalnego.39 Jak odnotowano w jednym z akademickich opracowań, „przejście od komunizmu do kapitalizmu nieomal doprowadziło do całkowitego rozmontowania planowania kompleksowego”, w wyniku czego budownictwo w miastach determinowane jest w dużej części przez siły czysto rynkowe, co skutkuje niepohamowaną eksurbanizacją. 40 W braku Planów zagospodarowania przestrzennego, każdy właściciel nieruchomości ma prawo dowolnie ją zabudować, jeśli uzyska pozwolenie na budowę. Decyzja o zezwoleniu na budowę wydawana jest pod warunkiem spełnienia czterech wymogów: (a) co najmniej jedna sąsiadująca działka musi być zabudowana; (b) działka musi mieć dostęp do drogi publicznej (c) brak konfliktu z zapisami legislacji specjalnej dotyczącej parków narodowych lub obszarów chronionych; oraz (d) działka jest lub będzie uzbrojona. Kiedy na peryferiach miast staj się dostępne atrakcyjne tereny typu greenfield, trudno jest przyciągnąć inwestorów do terenów zdegradowanych położonych w centrach miast by odwrócić trend eksurbanizacji. Obecnie prawie nie ma prawnego sposobu na przyjęcie niezbędnych regulacji aż do poziomu samorządów lokalnych, tak, by prowadzić politykę walki z eksurbanizacją. Oznacza to, że bez zmian w prawie trudno będzie zrobić cokolwiek by powstrzymać eksurbanizację. KLUCZOWE REKOMENDACJE W niniejszym rozdziale przedstawiono przegląd polityki i środowiska prawnego, w jakim polskie samorządy prowadzą planowanie zagospodarowania przestrzennego. Istnieje wyraźna luka pomiędzy zasadami zrównoważonego rozwoju jako podstawą krajowych polityk planowania rozwoju regionalnego i zagospodarowania przestrzennego, rozwojem gospodarki niskoemisyjnej 39 Gawroński, Van Assche, and Hernik (2010), Spatial Planning in the U nited States of America and Poland, Infrastructure and Ecology of Rural Areas, No. 11/2020, Polska Akademia Nauk, Oddział w. Krakowie, str.53 -69. 40 Halleux, Marcinczak, van der Krabben (2012), The Adaptive Efficiency of Land Use Planning Measured by the Control of Urban Sprawl. The Cases of the Netherlands, Belgium, and Poland. Land Use Planning 29 (2012), str. 887- 898 Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 88 i transportu publicznego z jednej strony, a praktyką zagospodarowania przestrzennego z drugiej. Rozwój budownictwa mieszkaniowego w obszarach metropolitalnych dyktowany przez developerów raczej niż wytyczne i ograniczenia skutecznego planowania regionalnego skutkuje znacznym zakresem eksurbanizacji, jakiej doświadcza wiele polskich miast. Analizy przeprowadzone przez agendy polskiego rządu oraz przez OECD wykazały, że postępująca suburbanizacja pozostaje w konflikcie z polityką promowania zrównoważonego rozwoju, ale nie opracowano jeszcze odpowiednich instrumentów politycznych pozwalających na zapewnienie zgodności lokalnych praktyk z polityką ogólnokrajową. Wiele spośród krajów OECD opracowało regulacje i praktyki w zakresie planowania przestrzennego, zapewniające zgodność planów na poziomie krajowym, regionalnym i miejskim oraz zachęcające do zwartego rozwoju miast. Praktyki takie w wielu przypadkach zostały wypracowane w uwarunkowaniach instytucjonalnych, w których odpowiedzialność za miejscowe plany zagospodarowania oraz za podejmowanie decyzji w tym zakresie została delegowana na szczebel lokalny, tak jak ma to miejsce w Polsce. Brak skutecznych regulacji w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz trend suburbanizacji dużych miast nieuchronnie prowadzi do zmiany struktury modalnej transportu na korzyść samochodów prywatnych. Znaczne rozproszenie populacji na terenach podmiejskich sprawia, że zapewnienie transportu publicznego o wysokiej częstotliwości kursowania, który mógłby być atrakcyjny dla właścicieli samochodów, jest na takich terenach kosztowne, a często niepraktyczne. Polskie miasta, charakteryzujące się dotąd bardzo wysokim udziałem modalnym transportu publicznego, obecnie modernizują swoją infrastrukturę w środowisku, które jest większym wyzwaniem dla transportu publicznego. Choć eksurbanizacja pozostaje największym wyzwaniem dla zapewnienia transportu publicznego, inne zmiany instytucjonalne i legislacyjne również mogą ograniczać elastyczność miast w zakresie działań zapewniających konkurencyjność transportu publicznego względem samochodów prywatnych. Autorzy chcieliby przedstawić następujące rekomendacje dla rządu polskiego:  Wprowadzenie wymogów minimalnych w zakresie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na wszystkich szczeblach administracji publicznej. Władze planistyczne można zachęcać do wykazania, w jaki sposób ich plany wpisują się w Krajową Strategię Rozwoju Regionalnego, Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, oraz inne polityki na szczeblu krajowym, takie, jak np. ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Plany zagospodarowania przestrzennego na wszystkich szczeblach samorządu mogłyby również wykazywać zgodność z celami planów zagospodarowania przestrzennego wyższego szczebla. W ten sposób, gminy i inne władze planistyczne zachowają swoje uprawnienia w zakresie planowania, jednak będą podejmować decyzje w jasnym kontekście strategicznym oraz ze świadomością, że te same zasady obowiązują władze planistyczne sąsiadujących jednostek.  Utworzenie w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju specjalistycznej komórki ds. strategii, która inicjowałaby wprowadzanie niezbędnych zmian prawnych i zmian w zakresie finansowania, tak, by wpływać na politykę w obszarach takich jak planowanie przestrzenne i zmiany klimatyczne, wspierać integrację wykraczającą poza obręb granic administracyjnych, oraz rozpowszechniać najlepsze praktyki w Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 89 zakresie transportu publicznego. Jednostka taka mogłaby ustanowić jednolite standardy techniczne dla systemów biletowych opartych na kartach inteligentnych smart card, co ułatwiłoby integrację pomiędzy różnymi rodzajami transportu i obszarami administracyjnymi .  Opracowanie polityk, które zapewnią równowagę finansową transportu publicznego zapewniającego dojazd do pracy spoza obszarów miejskich i w obrębie gmin wiejskich po zmianach instytucjonalnych planowanych na rok 2017. Obecnie oferowane usługi są nierentowne i operatorzy transportu publicznego często nie mogą sobie pozwolić na wymianę wyeksploatowanego taboru; zatem wycofanie wsparcia finansowego dla przejazdów ulgowych najprawdopodobniej będzie skutkować likwidacją usług. Wiele ofert transportowych na terenach podmiejskich i wiejskich zasługuje na rozważenie pod kątem kontraktów na usługi o charakterze obowiązku publicznego (PSO). Tego typu usługi dowozu do pracy można by zintegrować z miejskimi usługami transportu autobusowego i szynowego w zakresie rozkładów jazdy, informacji pasażerskiej i systemów biletowych. Ponadto, inicjatywy mające na celu integrację usług dowozu dzieci do szkół z ogólnymi usługami transportu autobusowego dla ludności prowadziłyby do poprawy jakości świadczonych usług i ich efektywności kosztowej zarówno po stronie usług dowozu do pracy jak i dowozu do szkół.  Racjonalizacja struktury taryf ulgowych i usunięcie przeszkód na drodze integracji opłat za przejazd. Struktura taryf ulgowych w Polsce wydaje się być wypadkową partykularnych rozwiązań przyjmowanych w miarę upływu czasu, a bardzo szczegółowe zapisy ustaw regulujących ulgi uniemożliwiają operatorom transportu miejskiego oferowanie ulgowych przejazdów niezależnych od środka transportu. Aby rozwiązać ten problem, zapisy ustawowe regulujące przejazdy ulgowe mogłyby być skonsolidowane tak, by zapewniać organizatorom i operatorom transportu publicznego większą elastyczność w zakresie ustalania opłat za przejazd, w tym opłat zintegrowanych.  Przypisanie odpowiedzialności za bilety zintegrowane jednej, wymienionej z nazwy instytucji w każdym z regionów Polski i opracowanie krajowych standardów ułatwiających integrację pomiędzy obszarami administracyjnymi i rodzajami transportu. Pomiędzy miejskimi i regionalnymi władzami i operatorami transportu w Polsce Wschodniej istnieje zgoda co do tego, że większa integracja systemów biletowych pomiędzy różnymi operatorami i typami transportu byłaby korzystna zarówno dla pasażerów, jak i dla usługodawców. Jednak żadna z istniejących władz nie uważa, by jej mandat obejmował prowadzenie projektów w zakresie integracji biletów. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju mogłoby zainicjować zmiany prawa, które nadawałyby jednej z władz w każdym z regionów mandat do opracowania zintegrowanych systemów biletowych dla swoich regionów. Ministerstwo mogłoby również opracować standardy, które ułatwią integrację w obrębie takich systemów oraz pomiędzy nimi, w tym ujednolicenie ulg ustawowych i rekompensaty za nie.  Zachęcanie do większej równowagi pomiędzy inwestycjami w modernizację infrastruktury i promocję środków uzupełniających. Niedawne programy inwestycyjne, w tym projekty finansowane z Programów Operacyjnych UE dla Polski Wschodniej, odnosiły się do braków w zakresie infrastruktury trwałej i taboru wynikających z wieloletniego niedoinwestowania transportu publicznego. Choć Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 90 konieczne będą dalsze inwestycje w celu modernizacji infrastruktury, rząd polski mógłby promować inicjatywy uzupełniające, podnoszące konkurencyjność transportu publicznego względem samochodów prywatnych. Cztery miasta, które uczestniczyły w studium Banku Światowego wstępnie zobowiązały się do żądania wprowadzenia środków zarządczych, które przenosiłyby większą część kosztów infrastruktury na użytkowników samochodów prywatnych. Istnieje więc pole do promowania przez rząd polski najlepszych praktyk i programów pilotowych. Na przykład, opłaty za parkowanie na ulicy są kontrolowane przez rząd i stosowane na ograniczonych obszarach. Należałoby rozluźnić ograniczenia w zakresie opłat maksymalnych i zachęcać miasta do rozszerzenia ich zasięgu. Rząd centralny mógłby wspierać programy pilotowe w zakresie współużytkowania samochodów przy dojazdach do pracy, wprowadzania niższych ograniczeń prędkości na drogach krajowych w celu poprawy bezpieczeństwa i wyników w zakresie ochrony środowiska oraz promowanie „pieszobusów” dla dzieci szkolnych, by zachęcić dzieci oraz ich rodziców do chodzenia do szkoły na piechotę w bezpiecznych warunkach zamiast odwożenia ich samochodem.  Wnioskowanie o opracowanie przez krajowe spółki kolejowe - PKP, PLK i PR – wspólnych strategii rozwoju usług dojazdowych w wyznaczonych aglomeracjach miejskich. Koleje są zasobem, który jest przez polskie miasta wykorzystywany w stopniu niewystarczającym, nic tez nie wskazuje na to, by w planach inwestycyjnych na szczeblu krajowym uwzględniano polany zagospodarowania przestrzennego aglomeracji miejskich. Obawy budzi też fakt, że w ramach decyzji operacyjnych usługom transportu towarowego i intercity systematycznie nadawany jest priorytet wyższy niż usługom transportu dojazdowego. Spółki kolejowe mogłyby być zobowiązane do konsultacji z władzami miast i województw w zakresie decyzji inwestycyjnych wpływających na jakość usług kolejowych na ich terytorium. Decyzje takie obejmowałyby między innymi tworzenie bądź likwidację przystanków, mijanek i punktów zawracania, jak też elektryfikację linii.  Przegląd regulacji dotyczących opodatkowania pojazdów, tak, by zapewnić ich zgodność z polityką rządu odnośnie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych i zmniejszyć zachęty dla innych krajów UE do pozbywania się wysokoemisyjnych używanych samochodów w Polsce. Plan złomowania samochodów, który stanowiłby bodziec do zakupu nowych pojazdów, nie jest odpowiedni dla Polski, ponieważ nie ma tu potrzeby dalszego stymulowania rynku samochodowego, a znaczna część korzyści przypadłaby producentom samochodów spoza Polski. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 91 ZAŁĄCZNIK 3 KOORDYNACJA MIĘDZYGMINNA Wstęp W miarę tego, jak mieszkańcy miast przenoszą się na peryferia lub do sąsiednich gmin, kluczowego znaczenia nabiera koordynacja usług komunikacji miejskiej w obrębie funkcjonalnych obszarów miejskich raczej niż administracyjnych granic miast. Ma to kluczowe znaczenie dla Rzeszowa, Lublina, Białegostoku oraz Olsztyna; muszą wziąć to pod uwagę aby zapewnić, że usługi transportu publicznego będą zaspokajać bieżący i potencjalny popyt, zmieniający się w miarę migracji mieszkańców w kierunku obszarów peryferyjnych leżących poza granicami miast. Niniejszy rozdział zawiera krótki opis doświadczeń Francji w kwestii organizatorów międzygminnego transportu publicznego (autorités organisatrices des transport urbains, AOTU), jako przykład tego, w jaki sposób kraj UE charakteryzujący się wysoką jakością usług transportu miejskiego utworzył ramy regulacyjne i prawne zachęcające do współpracy międzygminnej. Następnie przedstawiono polskie przykłady współpracy międzygminnej w Zatoce Gdańskiej i na Górnym Śląsku. Międzygminne zarządy transportu: przykład Francji Od wielu lat, a szczególnie od 1999 r., Francja preferowała tworzenie organizacji międzygminnych w oparciu o duże dotacje państwowe, częściowo pokrywające koszty rozwiązywania problemów fragmentacji miast. Ustawa o orientacji transportu wewnętrznego z 1982 r. nakładała na organizatorów transportu publicznego (autorités organisatrices des transport urbains, AOTU) misję organizowania usług komunikacji miejskiej, a późniejsze ustawy dodały do tego orientację na plany zapewnienia mobilności. AOTU może być instytucją gminy, lub grupy gmin, stworzoną w celu zarządzania jednym lub większą liczbą obszarów odpowiedzialności, w tym transportem publicznym. AOTU odpowiadają za definiowanie usług publicznego transportu miejskiego (częstotliwość kursowania, typ taboru, operatorzy, pr ocedury kontraktowania, system opłat za przejazd, etc.), opracowanie planów mobilności miejskiej, procedury finansowania i realizacji inwestycji oraz działanie sieci transportu miejskiego, zarządzanie infrastrukturą, regulację działalności transportowej oraz prezentację informacji dotyczących systemów transportu. Do niedawna we Francji działało ponad 200 AOTU, z których najprostsze operowały na poziomie gminy (lokalnej jednostki administracji). Gminy mogą jednak łączyć się w międzygminne agencje współpracy, których mandat może uwzględniać zagadnienia transportu miejskiego, ale również politykę miejską i planowanie zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na istnienie ponad 36,000 gmin, podejście oparte na tworzeniu międzygminnych agencji dla potrzeb transportu publicznego stało się normą. Mogą one przybierać formę międzygminnych rad zarządczych, międzygminnych zarządów, miejskich zarządów, zarządów dla miast rozszerzonych, bądź wspólnych rad zarządczych. Różnice pomiędzy wymienionymi typami agencji dotyczą „sztywności” struktury, podziału obowiązków i kompetencji, zakresu uprawnień do nakładania podatków. Zarząd miejski może być utworzony dla jednostek o liczbie mieszkańców przekraczającej 50,000 – na mocy tzw. Ustawy Chevenement z lipca 1999 r. – a jej Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 92 mandat obejmuje transport miejski, jak również trzy z pięciu pozostałych obszarów odpowiedzialności: rozwój gospodarczy, organizacja transportu miejskiego, zagospodarowanie gruntów gminnych, habitat, polityka miejska; może także obejmować drogi i parkingi. W niektórych wypadkach władze miast delegują odpowiedzialność za transport miejski do wspólnych rad zarządczych bądź też zarządów międzygminnych. Najważniejszym aspektem działania zarządu miejskiego jest to, że jego mandat może obejmować równocześnie plano wanie zagospodarowania przestrzennego i organizację transportu miejskiego, co umożliwia integrację planowania urbanistycznego i transportu miejskiego. Ramka 9: Ocena obszaru metropolitalnego Nantes opracowana przez CASCADE CASCADE to projekt finansowany przez UE, pod przewodnictwem EUROCITIES, którego celem jest poprawa wdrożenia polityk w zakresie zrównoważonej energetyki w dużych i średnich miastach europejskich. Jednym z formatów wzajemnego uczenia się, stosowanych w ramach CASCADE jest recenzowanie wzajemne (peer review), w ramach którego zespół ekspertów z różnych miast europejskich ocenia bieżącą sytuację miasta goszczącego pod kątem jednego z konkretnych obszarów zainteresowania CASCADE. Podstawowym celem recenzji wzajemnych jest przedstawienie mi astu goszczącemu jego obecnej strategii i działań z perspektywy zewnętrznej zespołu ekspertów merytorycznych pochodzących z różnych miast. Ocena identyfikuje silne i słabe strony, wskazuje na kluczowe problemy i może zawierać sugestie odnośnie działań w zakresie networkingu i wzajemnego uczenia się. W przypadku Nantes przedstawiono następujące rekomendacje:  Postęp w realizacji celów powinien podlegać systematycznej kontroli, a wyniki regularnie przekazywane przywódcom politycznym. Jest to częściowo realizowane odniesieniu do udziału modalnego i rozwoju ruchu, ale istnieje możliwość pogłębienia działań w odniesieniu do zużycia energii i emisji gazów cieplarnianych.  Należy rozważyć możliwości stymulowania i większego zaangażowania inwestycji prywatnych w transport zrównoważony. Dobrymi przykładami są tu inwestycje w pojazdy energooszczędne lub pojazdy na paliwa alternatywne oraz w efektywność energetyczną transportu, jak również wybór lokalizacji z myślą o zmniejszeniu popytu na przejazdy.  Należy zbadać możliwości motywowania developerów do współfinansowania inwestycji w zrównoważone środki zapewnienia mobilności poprzez np. zawarcie odpowiednich warunków w zezwoleniu na budowę.  Należy stworzyć bardziej wyraźne powiązania pomiędzy zdrowiem publicznym a tran sportem. Aktywne sposoby podróżowania dają możliwość osiągnięcia znaczących efektów synergicznych pomiędzy transportem a polityką zdrowia publicznego. Podczas podejmowania decyzji odnośnie transportu, należy wziąć pod rozwagę potencjalne korzyści finansowe dla sektora zdrowia, wynikające z aktywnego podróżowania. Warto rozważyć nawiązanie systematycznej współpracy z przedstawicielami sektora zdrowia publicznego w celu promowania aktywnych sposobów podróżowania.  Należy bardziej rozwinąć powiązania pomiędzy szkołami, planowaniem urbanistycznym i planowaniem transportu, zarówno jeśli chodzi o lokalizację szkół jak i opracowanie planów dowozu do szkół oraz sposoby na stymulowanie zrównoważonego transportu dla uczniów i personelu. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 93  Należy kontynuować i zwiększyć wysiłki na rzecz aktywnego zaangażowania obywateli, organizacji społecznych i firm w kwestie mobilności.  Należy zbadać możliwości zastosowania instrumentów finansowych zarówno w celu wpływania na zachowania w zakresie przejazdów jak i jako wykorzystywane w większym stopniu źródło finansowania inwestycji w transport zrównoważony. Przykładem mogą tu być opłaty parkingowe lub opłaty od placów parkingowych. Źródło: CASCADE (2012). Ustawa z 1 stycznia 2014 r. o modernizacji publicznych działań terytorialnych (MAPAM) zastępuje AOTU zarządami organizacji mobilności (AOM), których mandat może zawierać kwestie związane ze współużytkowaniem samochodów (car-pooling), usługi wynajmu rowerów, organizację dostaw towarów w mieście oraz logistykę miejską, w celu minimalizacji zatłoczenia i zanieczyszczeń, z działaniami finansowanym z podatku transportowego. W przeszłości AOTU były odpowiedzialne za opracowanie Planów Mobilności Miejskiej, ale ich mandat nie obejmował działań innych niż związane z organizacją usług transportu publicznego. Polityka odnośnie rowerów (trasy rowerowe, lokalizacja), zarządzanie drogami (organizacja ruchu i sygnalizacja świetlna), oraz parkingi pozostają w gestii gmin. Nadal istnieją pewne problemy w zakresie spójności i kompatybilności pomiędzy różnymi typami transportu; jednak podejmowane są wysiłki mające na celu rozwiązanie tego problemu, w tym np. tworzenie parkingów „parkuj i jedź”. Jednym z przykładów współpracy międzygminnej jest Obszar Metropolitalny Nantes (Nantes Métropole) - jednostka administracji lokalnej utworzona w 2001 r., składająca się z 24 gmin otaczających miasto Nantes. Łączna liczba mieszkańców to 595 tys. Zakres odpowiedzialności Nantes Métropole jest rozległy, obejmując między innymi planowanie, politykę miejską, zarządzanie usługami publicznymi i transportem publicznym, obiektami infrastruktury transportowej oraz ochroną środowiska i poprawą stanu środowiska oraz jakość życia na swoim terytorium. Nantes Métropole odpowiada również za koordynację, realizację i monitorin g kwestii związanych z transportem, zmianami klimatu, oraz polityką energetyczną. W 1982 r. utworzono pierwszą strukturę międzygminną składającą się z 19 gmin, odgrywającą kluczową rolę w zakresie mobilności miejskiej w strukturze rozwoju gospodarczego aglomeracji. Następnie kilkakrotnie wprowadzano zmiany w statusie prawnym jednostki, częściowo w celu odzwierciedlenia zmian legislacyjnych. Podstawowym celem jednostki jest rozwój regionalny, a jej mandat obejmuje między innymi zagadnienia mobilności, rozwoju gospodarczego i przestrzennego, mieszkalnictwa, oraz rozwoju urbanistycznego. Oznacza to, że kwestie integracji planowania rozwoju miast i planowania transportu leżą w gestii tej samej instytucji. Obszar Nantes Métropole jest zarządzany przez zgromadzenie 113 wybieralnych urzędników, delegowanych przez rady miejskie 24 miast składających się na obszar metropolitalny. Nantes Métropole deleguje zdania związane z organizacją transportu publicznego do Société d'Economie Mixte des Transports de l'Agglomération Nantaise SEMITAN, spółki publiczno-prywatnej. Sieć transportu publicznego składa się z tramwajów, rozległej sieci połączeń autobusowych, autobusu dojazdowego do lotniska, oraz sieci autobusów nocnych. Wszystkie typy transportu objęte są wspólnym systemem biletowym, który obejmuje również pociągi podmiejskie kursujące w Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 94 obrębie granic administracyjnych Métropole, choć pociągi te nie podlegają SEMITAN. W niedawnym przeglądzie Nantes Métropole stwierdzono, że podejmowano w nim konsekwentne strategiczne działania na rzecz zmniejszenia zużycia energii i wpływu transportu na klimat. Przedstawiono też dowody na zaangażowanie polityczne w kwestie zrównoważonego transportu – zarówno działania przeszłe jak i te zawarte w bieżących celach i planach.41 Polskie doświadczenia w zakresie współpracy międzygminnej W istniejących polskich ramach prawnych i organizacyjnych, najprostszym i najpopularniejszym sposobem na rozciągnięcie sieci transportu publicznego na obszary podmiejskie jest podpisywanie pomiędzy miastem a sąsiadującymi z nim gminami umów dwustronnych stanowiących cesję kompetencji w zakresie organizacji transportu z gmin na miasto, w zamian za pokrycie deficytu pod-sieci będącej podstawą umowy. Metoda ta, dotycząca wyłącznie transportu autobusowego, jest popularna w Polsce Wschodniej, choć nie tak rozpowszechniona jak w innych obszarach metropolitalnych. Aby podejście to było bardziej atrakcyjne, miasta powinny oferować swoim potencjalnym partnerom – gminom przejrzyste algorytmy szacowania kosztów i przychodów, w tym przetargi na pojedyncze linie, jasną alokacje przychodów, oraz możliwość ustalania poziomu usług. Linie podmiejskie często charakteryzują się mniejszym zatłoczeniem w ruchu ulicznym, zatem oferowane tam usługi charakteryzują się zwykle niższymi kosztami na wozokilometr, choć z kolei ich koszt w przeliczeniu na pasażerokilometry może być wyższy niż w obszarach miejskich. Prawdopodobne jest też, że gminy podmiejskie zaakceptowałyby usługi świadczone w oparciu o pojazdy używane, z mniejszą ilością funkcji dodatkowych niż w przypadku nowych klimatyzowanych pojazdów preferowanych przez miasta, lecz charakteryzujących się wyższymi kosztami eksploatacji. W niektórych przypadkach unia taryfowa pomiędzy miastem a związkiem otaczających je gmin (jak w przypa dku KZK GOP – MZKP opisanym poniżej) może być dobrym rozwiązaniem, godzącym wspólne taryfy z różnymi potrzebami w zakresie jakości usług. Prawo polskie nie daje szczególnych możliwości jeśli chodzi o specjalne rozwiązania przeznaczone dla obszarów metropolitalnych, ponieważ nie istnieją szczegółowe przepisy regulujące funkcjonowanie obszarów metropolitalnych, ani nawet akt prawny wyjaśniający zasady delimitacji obszaru metropolitalnego. W obecnych ramach prawnych, obszary metropolitalne mogą albo uruchamiać nieformalne inicjatywy współpracy albo tworzyć formalne związki gmin lub powiatów (ale nie obu naraz).42 Założony związek może być odrębną jednostką prawną, finansowaną i zarządzaną wspólnie przez kilka samorządów lokalnych. Obecna struktura samorządu w Polsce, delegująca uprawnienia na szczebel gminny, funkcjonuje dopiero od 20 lat. Za wyjątkiem niektórych związków założonych dla realizacji jednego specyficznego celu, nie ma tradycji współpracy w obrębie obszaru metropolitalnego czy też rozwoju relacji pomiędzy poszczególnymi jurysdykcjami;. Tworzenie skutecznie działających związków wymagałoby od 41CASCADE (2012). Energy Efficiency Urban Mobility in Nantes Metropole. Raport z recenzji wzajemnej CASCADE dostępny pod adresem: http://nws.eurocities.eu/MediaShell/media/CASCADE%20PR%20feedback%20report%20%20for%20Nantes.pdf 42 Lackowska, Marta, and Karsten Zimmermann (2011), New Forms of Territorial Governance in Metropolitan Regions? A Polish-German Comparison. European Urban and Regional Studies 2011 18: 156-169. Podstawą prawną dla tworzenia związków jest Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., która stanowi, że obowiązek organizowania transportu publicznego spoczywa na gminach. Równocześnie, ustawa daje możliwość tworzenia organizacji międzygminnych (np. na obszarach zurbanizowanych). Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 95 gmin kompromisów w zakresie poszczególnych zagadnień oraz transferu uprawnień, które otrzymały dopiero niedawno; nie jest to łatwe do osiągnięcia. Doświadczenia międzynarodowe sugerują, że rozwój współpracy musi być stymulowany przez zachęty ze strony rządu centralnego, których w Polsce nie ma. 43 Poniżej prezentujemy doświadczenia współpracy międzygminnej w regionie Zatoki Gdańskiej i na Śląsku, jako przykłady tego, co można osiągnąć w obecnie obowiązujących ramach prawnych w Polsce. Trójmiasto Metropolia trójmiejska (nazwa nieoficjalna) składa się z trzech największych miast – Gdańska, Gdyni i Sopotu – oraz siedmiu gmin. Cały obszar metropolitalny liczy 1.2 mln mieszkańców. Od 2004 r. w regionie działa założona z inicjatywy marszałka województwa Metropolitalna Rada Zatoki Gdańskiej. W regularnych comiesięcznych spotkaniach uczestniczą prezydenci i burmistrzowie wszystkich gmin członkowskich, dzięki czemu zostały zawarte umowy odnośnie koordynacji transportu publicznego w obszarze metropolitalnym. Przewodniczącym Rady jest marszałek województwa pomorskiego, a jej pozostałymi członkami prezydenci i burmistrzowie powiatów i gmin. Obszary zainteresowania Rady koncentrują się na (a) transporcie publicznym; (b) marketingu, promocji i koordynacji wspólnych inwestycji; oraz (c) wspólnym wnioskowaniu o środki z UE. Niektóre z kluczowych omawianych zagadnień to restrukturyzacja Szybkiej Kolei Miejskiej, delimitacja Gdańskiego Obszaru Metropolitalnego, oraz Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitalnego. Działania Rady Metropolitalnej zostały następnie przejęte przez nowo założone związki – Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej (w zakresie organizacji transportu publicznego) oraz przez stowarzyszenie Gdańskiego Obszaru Metropolitalnego (GOM) (w zakresie innych działań, obejmujących promocję, planowanie przestrzenne i zarządzanie Zintegrowanymi Inwestycjami Terytorialnymi). Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej (MZKZG) został zarejestrowany jako związek międzygminny z siedzibą w Gdańsku w dniu 5 czerwca 2007 r. Jego członkami są Gdańsk, Gdynia, Sopot, oraz cztery inne miasta i siedem gmin. 44 Organy Związku to Zgromadzenie Związku i Zarząd Związku. Przewodniczący Zarządu wybierany jest na kadencję roczną i co roku nowy przewodniczący pochodzi z innej gminy. Członkowie Zgromadzenia Związku to prezydenci, burmistrzowie i wójt owie gmin członkowskich jako członkowie statutowi oraz dodatkowi przedstawiciele gmin, wyłaniani przez rady gmin, proporcjonalnie do liczby mieszkańców poszczególnych gmin. Władze transportu miejskiego w Związku to (a) Zarząd Transportu Miejskiego w Gdańsku (ZTM Gdańsk); (b) Zarząd Transportu Miejskiego w Gdyni; (c) operator transportu publicznego w Wejherowie (MZK Wejherowo); (d) Szybka Kolej Miejska (SKM) oraz (e) Przewozy Regionalne Regio 43 Swianiewicz, Pawel, and Marta Lackowska (2007). From Doing Nothing to Metropolitan Government Institutions? Governing Metropolitan Areas in Poland. Dokument dostępny pod adresem: www.vrm.ca/documents/Montreal_Swianiewicz_Lackowska.pdf 44 Są to Gdańsk, Gdynia, Pruszcz Gdański, Reda, Rumia, Sopot i Wejherowo, oraz siedem gmin (Kolbudy, Kosakowo, Luzino, Pruszcz Gdański, Szemud, Wejherowo, Żukowo). Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 96 (PR). 45 Głównym zadaniem Związku jest opracowanie polityki transportowej i zarządzanie transportem publicznym w obszarze metropolitalnym. Jego kluczowe działania to (a) opracowanie i zatwierdzanie opłat za przejazd środkami komunikacji miejskiej oraz rozliczanie dochodów obszaru metropolitalnego z tytułu biletów; (b) badania rynku, planowanie i programowanie rozwoju transportu publicznego; oraz (c) eksploatacja zintegrowanego systemu biletowego. Na początku rozważano dwa możliwe modele integracji: utworzenie odrębnego związku bądź też model oparty na umowach bez tworzenia związku. Politycy wybrali opcję utworzenia związku, mimo że podejście oparte na umowach było zalecane przez zespół ekspertów akademickich z Uniwersytetu Gdańskiego. Następny etap współpracy międzygminnej obejmował organizacyjną i funkcjonalną integrację w obszarze Zatoki Gdańskiej, w tym wprowadzenie jednolitych opłat za przejazd w całym obszarze, koordynację różnych środków transportu, oraz optymalizację rozkładów jazdy. Ten etap przewiduje przejęcie przez Związek funkcji poszczególnych zarządów transportu w obszarze Zatoki Gdańskiej, w tym komunikację, marketing, oraz ustalenie wspólnych standardów w zakresie jakości usług. Jak dotąd nie udało się tego osiągnąć; po pierwsze dlatego, że gminy chciały zatrzymać przychody z biletów w swoich budżetach, aby poprawić swój rating kredytowy, a po drugie, z uwagi na różnice w standardach jakości i kosztach poszczególnych operatorów (w szczególności kolei, które nie mają aktywnego organizatora). Niemniej jednak, w kontekście następnej europejskiej perspektywy finanso wej MZKZG planuje zastąpienie istniejącego elektronicznego systemu biletowego nowszym, co umożliwi lepszą integrację, w tym również z prywatnym, samofinansującymi się operatorami usług autobusowych. Utworzenie Wojewódzkiego Zarządu Transportu – planowane na 2017 rok – ułatwi ten proces. Zintegrowany system biletowy pozwoli pasażerowi na przejazd, z przesiadkami na te same lub inne środki transportu, na jednym bilecie, który pozostanie ważny przez cały okres przejazdu we wszystkich środkach transportu. Celem zintegrowanego biletu jest zachęcanie pasażerów do korzystania ze środków transportu publicznego poprzez ułatwienie przesiadek pomiędzy różnymi typami transportu oraz przez podniesienie sprawności usług. Związek poszedł w kierunku integracji biletów, umożliwiając pasażerom zakup jednego biletu, ważnego w całym obszarze Gdańska. Związek wprowadził metropolitalny bilet jednorazowy (nie obejmujący pociągów) a także metropolitalne bilety 24-godzinne, 72-godzinne i miesięczne, ważne w autobusach, tramwajach, trolejbusach, oraz pociągach SKM i pociągach PR w obszarze Gdańska.46 Oprócz biletów metropolitalnych, można korzystać także z biletów ważnych wyłącznie u operatorów transportu publicznego podlegających ZTM Gdańsk, ZTM Gdynia, MZK Wejherowo, oraz w SKM. Obecnie, w obszarze metropolitalnym nadal funkcjonuje sześć różnych systemów biletowych na środki transportu publicznego:  bilety obowiązujące w autobusach i tramwajach w Gdańsku oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Gdańsk (pięć gmin); 45 Obszar działania (a) ZTM Gdańsk to Gdańsk, Sopot (wspólnie z ZTM Gdynia), Kolbudy, Pruszcz Gdański, Żukowo; (b) ZTM Gdynia to Gdynia, Sopot (wspólnie z ZTM Gdańsk), Kosakowo, Reda, Rumia, Szemud, Wejherowo, Żukowo; (c) ZTM Wejherowo to Wejherowo, Reda, Rumia, Luzino, oraz (d) Szybka Kolej Miejska (SKM) w obszarze Gdańska prowadzi pociągi z Luzina do Cieplewa. 46 Standardowa cena za bilet jednoprzejazdowy to 3.20 PLN (0.77 EUR) oraz 1.60 PLN (0.38 EUR) za bilety ulgowe. Cena biletu 24-godzinnego to 20 PLN (4.81 EUR),10 PLN (2.4 EUR) za bilet ulgowy a 72-godzinnego - 40 PLN (9.62 EUR) i 20 PLN (4.81 EUR) za bilet ulgowy. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 97  bilety obowiązujące w autobusach i trolejbusach w Gdyni oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Gdynię (osiem gmin);  bilety obowiązujące w autobusach w Wejherowie oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Wejherowo (cztery gminy);  bilety obowiązujące w pociągach SKM;  bilety obowiązujące w pociągach PR; oraz  system biletów zintegrowanych MZKZG. Zintegrowane bilety MZKZG spowodowały wzrost liczby pasażerów. W latach 2008 – 2013 przychody wzrosły z 5 mln PLN (1.2 mln EUR) do 20 mln PLN (4.8 mln EUR) a liczba sprzedanych biletów z ca. 100 000 do ca. 500 000. Obecnie przychody ze sprzedaży rosną o niemal 10% rocznie. Szacuje się, że 4% pasażerów korzystających z metropolitalnych biletów długoterminowych deklaruje, że nie kupowali wcześniej okresowych biletów na środki transportu publicznego. Przychody ze zintegrowanego systemu biletowego dzielone są w następujący sposób: (a) 60% przychodów z biletów obejmujących również koleje jest przekazywanych operatorom kolei (52% SKM i 8% PR); (b) połowa pozostałych środków jest dzielona pomiędzy władze gmin, proporcjonalnie do podaży transportu (liczba wozokilometrów); a (c) druga połowa pozostałych środków jest dzielona według wyników badania ankietowego prowadzonego w punktach sprzedaży biletów, dotyczącego przemieszczania się poprzedniego dnia. MZKZG jest finansowany przez swoje gminy członkowskie, które refundują jego koszty oraz pokrywają różnicę pomiędzy ceną biletów zwykłych i metropolitalnych. Oba typy kosztów są alokowane proporcjonalnie do liczby mieszkańców i wynoszą odpowiednio 1.50 PLN (0.36 EUR) i 3 PLN (0.72 EUR) na mieszkańca. Gdański Obszar Metropolitalny (GOM) Gdański Obszar Metropolitalny (GOM) to związek odpowiadający za czysto metropolitalny rozwój swojego terytorium. GOM działa również jako sekretariat dla potrzeb Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT), choć strony umów ZIT obejmują również jednostki nie wchodzące w skład GOM (w szczególności Gdynię). GOM planuje sporządzenie strategii niskoemisyjnej i strategii transportu metropolitalnego dla obszaru obejmującego niektóre (choć nie wszystkie) gminy członkowskie. Zamierza również sporządzić metropolitalny plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie sporządzone zostało studium zbiorcze wszystkich gminnych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium pozwoli na identyfikację luk w procesie planistycznym, w tym obszarów nie objętych żadnymi planami oraz różnic w założeniach. Przygotowano dla gmin szczegółowe wytyczne do stosowania w planach zagospodarowania przestrzennego w przyszłości. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 98 Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego w katowickim obszarze metropolitalnym (Górny Śląsk) to największa aglomeracja i najbardziej zurbanizowany obszar w Polsce, składający się z 17 miast o łącznej liczbie 2.2 mln mieszkańców. Jednym z przykładów długoterminowej współpracy jest właśnie Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego (KZK GOP) w ramach Katowickiego Obszaru Metropolitalnego, składającego się z około dwunastu miast porównywalnej wielkości. Od 1991 r. transport publiczny w znacznej części realizowany był przez KZK GOP. 47 Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego został utworzony w 1991 r. Jego cele to (a) organizacja lokalnego transportu publicznego, (b) prowadzenie badań dla potrzeb rozwoju systemu transportu publicznego; (c) promocja i rozpowszechnianie informacji na temat usług transportu publicznego; oraz (d) inicjowanie i koordynacja projektów w zakresie zarządzania ruchem i parkingów miejskich. Kluczowe działania realizowane przez KZK GOP obejmują między innymi organizację transportu publicznego, politykę taryfową, zdobywanie finansowania, rozwój ICT, utrzymywanie relacji z sąsiadującymi gminami, oraz integracja transportu w obrębie KZK GOP. Obecnie realizowane są dwa projekty współfinansowane ze środków UE: ŚKUP (Ramka 9) oraz system dynamicznej informacji dla pasażerów . Związek został utworzony aby rozwiązać problemy jakie pojawiły się na początku lat 1990 -tych, zaraz po podziale przedsiębiorstwa państwowego na niezależne spółki, będące wspólną własnością kilku gmin, działające w oparciu o poszczególne bazy. . Na początku integracja oparta była na wzajemnym uznawaniu biletów przez te firmy, jednak doprowadziło to do nadmiernej koncentracji na dystrybucji, ze szkodą dla operacji transportu publicznego. Związek został utworzony natychmiast po wprowadzeniu prawa umożliwiającego takie rozwiązanie. Inicjatywa ta była wspierana przez burmistrzów wielu miast, pod przewodnictwem burmistrza Sosnowca. Władze Związku to Zgromadzenie i Zarząd. Zarząd składa się z dziewięciu członków mianowanych i odwoływanych przez Zgromadzenie; członkami Zgromadzenia są gminy. Organem stanowiącym i kontrolnym Związku jest Zgromadzenie. W skład Zgromadzenia wchodzi marszałek oraz prezydenci, burmistrzowie i wójtowie gmin uczestniczących w Związku. Od samego początku, wszystkie kompetencje związane z organizacją transportu publicznego zostały przez gminy członkowskie scedowane na KZK GOP, z pełnym finansowaniem. Związek jest finansowany całkowicie przez swoje gminy członkowskie, bez finansowania z budżetu państwa, jak ma to miejsce np. w Niemczech czy Francji. Na początku, składka członkowska wnoszona przez gminy oparta była w jednej trzeciej na ustalonym odsetku łącznych dochodów gminy, a w dwóch trzecich na liczbie wozokilometrów dostarczonej na terytorium danej gminy. Następnie, przez wiele lat, składka naliczana była wyłącznie jako ustalony procent łącznych dochodów gmin i utrzymywana była na niskim poziomie, tak by zachęcić gminy do uczestnictwa. Stało się to jedną z przyczyn znacznego pogorszenia jakości transportu publicznego, ponieważ pojedynczym gminom trudno było osiągnąć wyższą jakość transportu. 47Obecnie do KZK GOP należą: Katowice, Bytom, Bobrowniki, Będzin, Chełm Śląski, Chorzów, Czeladź, Dąbrowa Górnicza, Gierałtowice, Gliwice, Imielin, Knurów, Mysłowice, Piekary Śląskie, Pilchowice, Psary, Pyskowice, Radzionków, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Siewierz, Sławków, Sosnowiec, Sośnicowice, Świętochłowice, Wojkowice, Zabrze. Zob. http://kzkgop.com.pl/strony/p-l-geneza.html Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 99 W wyniku tego, stopniowo od 2007 r. a w pełni od 2012 r., składka jest wyliczana w oparciu o: deficyt poszczególnych linii, szacowany jako różnica pomiędzy liczbą pasażerów (uzyskaną w drodze reprezentatywnego zliczania pasażerów) pomnożoną przez średni przychód na pasażera (jednolity w całej sieci) a kosztami realnymi. Deficyt dzielony jest między gminy w oparciu o liczbę wozokilometrów na terytorium danej gminy. To daje gminom znacznie większą swobodę w ustalaniu wymogów odnośnie jakości, choć w przypadku dłuższych linii, konieczny jest kompromis pomiędzy kilkoma gminami. Nie ma również rozróżnienia jeśli chodzi o rentowność różnych typów pasażerów (np. bilet jednorazowy a miesięczny ulgowy), ale wprowadzenie takiego rozróżnienia wymagałoby bardziej złożonych i kosztownych badań. Dalszy rozwój tego systemu jest planowany po wprowadzeniu biletów elektronicznych ŚKUP (Ramka 1). Ramka 10: Strategia Działania KZK GOP na lata 2008 -2020 Strategia Działania KZK GOP na lata 2008-2020 określa kluczowe cele działania Związku w tym okresie. Stanowi aktualizację wcześniejszego dokumentu strategicznego, a jej opracowanie było konieczne z uwagi na zmiany wprowadzone w 2005 r. do Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000 -2020, opracowanie w 2004 r. Zintegrowanego Planu Rozwoju Transportu Publicznego w Aglomeracji Górnośląskiej, oraz utworzenie Górnośląskiego Związku Metropolitalnego w 2007 r. W roku 2007 została opracowana na zlecenie KZK GOP przez firmę Ernst & Young „Diagnoza stanu systemu transportowego oraz Plan rozwoju transportu zbiorowego w obszarze działania KZK GOP”. Strategia ro zpoznaje dwa podstawowe trendy obserwowane na Górnym Śląsku: (a) malejąca liczba mieszkańców, spadająca rocznie średnio o 0.6% w latach 2002-2006; (b) potężny wzrost wskaźnika motoryzacji, z 290 pojazdów na tysiąc mieszkańców w 2003 r., do 346 w 2006 r. Obydwa trendy mają negatywny wpływ na liczbę pasażerów korzystających ze środków transportu publicznego. Jeśli chodzi o usługi transportu publicznego, kluczowe kierunki to: (a) zarządzanie realizacją usług transportu publicznego w funkcji głównego organizatora transportu publicznego w regionie; (b) koordynacja usług transportu publicznego na terenie Górnego Śląska; (c) podnoszenie wymagań odnośnie jakości, zawartych w umowach na świadczenie usług, łącznie z zastosowaniem energooszczędnego taboru; (d) wdrożenie systemu monitorowania jakości świadczonych usług (śledzenie tras wozów przez GPS, dynamiczna prezentacja informacji dla pasażerów. Jeśli chodzi o politykę w zakresie biletów i taryf, kluczowe kierunki to między innymi: (a) wprowadzenie biletów elektronicznych poprzez kartę ŚKUP; (b) wzmożone działania kontroli biletowej; (c) stopniowe wprowadzenie centrów obsługi pasażerów i automatów biletowych. Strategia przyjmuje, że zwrot poniesionych kosztów nie będzie możliwy ze względu na ogólnokrajową politykę w zakresie ulg, a także potrzebę prowadzenia pewnych nierentownych usług w celu realizacji celów transportowych. Strategia zaleca wysiłki na rzecz zmiany istniejącej polityki taryf ulgowych, w tym między innymi przeniesienie tych kompetencji na samorząd lokalny lub refundację ulg ustawowych. Jeśli chodzi o poprawę integracji w obrębie Aglomeracji Górnośląskiej, kluczowe kierunki działania to między innymi (a) wprowadzenie elektronicznych systemów biletowych; (b) promowanie systemu przesiadek dla przejazdów w obrębie aglomeracji; (c) współpraca z gminami i innymi jednostkami, w tym rozwiązania dotyczące lokalizacji parkingów spełniających cele systemu „parkuj i jedź”; oraz (d) tworzenie i rozwój węzłów przesiadkowych. Źródło: KZK GOP. Dokument dostępny pod adresem: http://www.kzkgop.com.pl/strony/p-1-strategia.html KZK GOP współpracował z operatorem kolei regionalnych Koleje Śląskie oferując „bilet śląski” – bilet miesięczny, stanowiący połączenie biletu kolejowego na wybraną trasę i biletu na wybrany środek transportu miejskiego, oba po niższej cenie (o 20%), z możliwością zastosowania dalszych ulg ustawowych, odrębnie dla kolei i transportu publicznego. Obecnie jest to oferta raczej Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 100 niszowa. KZK GOP współpracuje również z sąsiednim związkiem MZKP (Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej) w Tarnowskich Górach. MZKP zachowuje niezależność jeśli chodzi o zawieranie umówi ustalanie rozkładów jazdy, ale nie wydaje własnych biletów, akceptując jedynie bilety KZK GOP. Przychody są dzielone w oparciu o ustalony w umowie algorytm, oparty na szacowanej liczbie pasażerów w poprzednich okresach. Niestety w Tychach i Jaworznie istnieją odrębne systemy biletowe. Transport publiczny w tych miastach p ostrzegany jest jako wyższej jakości i miasta obawiają się tę jakość utracić po integracji. Mają one również odrębne systemy biletów elektronicznych a ich niekompatybilność zwiększa bariery dla integracji. Od momentu wejścia w życie Ustawy o transporcie z 2010 r., Związek nie może już zawierać umów o świadczenie usług z gminami innymi niż członkowskie. Integracja transportu miejskiego z kolejami również jest utrudniona przez istniejące ramy regulacyjne, ponieważ kolejowe bilety ulgowe są współfinansowane z budżetu państwa, natomiast zintegrowane bilety na transport publiczny - nie. Ponadto, na kolei stosowany jest model kosztów netto, a w transporcie publicznym model oparty na kosztach brutto, co powoduje pewne problemy z kompatybilnością. Ramka 11: Śląska Karta Usług Publicznych (ŚKUP) Śląska Karta Usług Publicznych (ŚKUP) to system umożliwiający dokonywanie płatności za usługi świadczone przez instytucje publiczne. System pozwoli na korzystanie z różnych usług: transportowych, kulturalnych, rekreacyjno - sportowych, bibliotecznych, komunikacyjnych i usług parkowania. Bedzie również platformą wymiany informacji pomiędzy uczestnikami systemu a mieszkańcami. Uczestnicy projektu to: KZK GOP, który nadzoruje jego realizację, oraz 21 miast aglomeracji śląskiej. Projekt otrzymał finansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Śląsk 2007-13. Projekt dotyczy wprowadzenia elektronicznych usług publicznych w 120 instytucjach na obszarze 21 gmin. ŚKUP wprowadza w województwie wspólną strategię odnośnie polityki cenowej w obszarze transportu i parkowania. Umożliwi to rozwój popytu na produkty instytucji uczestniczących w projekcie, między innymi poprzez wprowadzenie spójnej polityki zniżek dostosowanych do poszczególnych grup użytkowników. Bedą również stosowane specjalne taryfy dla wybranych grup użytkowników. Źródło: http://www.kartaskup.pl/strony/p-1-dwadziescia-jeden-miast-we-wspolnym-systemie.html W połowie 1993 r. w obszarze Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego działało równolegle kilka systemów biletowych, odrębnych dla każdego podsystemu tramwajowego i autobusowego. W tym właśnie roku KZK GOP przejął organizację usług autobusowych w 16 gminach. W 1999 r. wprowadzono wspólny bilet na tramwaje i autobusy.48 Metropolia Górnośląska Metropolia Górnośląska, znana wcześniej jako Górnośląski Związek Metropolitalny, to jednostka terytorialna działająca na zasadach gminy metropolitalnej składającej się z 14 sąsiadujących ze sobą miast śląskich, założona w 2007 r. Siedzibą rady metropolii są Katowice, największy powiat Metropolii Śląskiej. Głównym celem Metropolii jest utworzenie silnego centrum metropolitalnego ze wspólną pulą zasobów, konkurencyjnego w ujęciu międzynarodowym, z jednolitym zarządem wspólną infrastrukturą. Jednostka ma na celu przede wszystkim wspólne 48 Więcej szczegółów można znaleźć w polskiej wersji pod adresem http://www.kzkgop.com.pl/strony/p-1- geneza.html. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 101 planowanie i wspólne występowanie o fundusze UE, nie zaś wspólne świadczenie usług. Związek lobbuje na rzecz reformy prawnej, która umożliwiłaby nadanie mu statusu organizacji metropolitalnej opartej na współpracy obowiązkowej. Statut jednostki przewiduje dla niej szereg zadań, w tym:  ustalenie wspólnej strategii rozwoju dla gmin wchodzących w skład Metropolii zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem jej uwzględnienia w przyszłych gminnych studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego;  realizacja zadań objętych wspólną strategią rozwoju miast; oraz  pozyskiwanie środków finansowych z krajowych i zagranicznych funduszy celowych na realizację zadań jednostki terytorialnej (obecnie pozyskano tylko finansowanie na potrzeby dokumentów strategicznych i analiz). Organami Związku są Zgromadzenie oraz Zarząd (ciało wykonawcze). Miasta uczestniczące w Związku mają po dwóch przedstawicieli w Zgromadzeniu (w tym prezydent lub burmistrz), z wyjątkiem miasta Katowice, które posiada trzech przedstawicieli. Członkowie Zgromadzenia wyznaczani są przez rady miast, a Zarząd jest powoływany przez Zgromadzenie. WNIOSKI Reforma samorządu terytorialnego w Polsce, która delegowała odpowiedzialność za planowanie o transport na szczebel gmin i innych władz samorządu lokalnego, pozostawiła lukę administracyjną w zakresie działań wykraczających poza administracyjny obręb poszczególnych jednostek. Luka ta jest szczególnie widoczna w sytuacjach, w których obszar metropolitalny obejmuje szereg niezależnych jurysdykcji i w których duża liczba użytkowników transportu przekracza granice administracyjne jednostek. Transport publiczny, jeśli ma być realną alternatywą dla samochodów prywatnych, musi być organizowany tak, by odpowiadać temu wzorcowi przejazdów. Zjawisko rozrostu miast poza ich granice historyczne jest powszechne w Europie i nie tylko. Samorządy lokalne znalazły sposób na to, by dzielić się odpowiedzialnością i koordynować ofertę usług transportowych. Aby to osiągnąć, konieczna jest zgoda władz lokalnych na przeniesienie pewnych uprawnień na władze metropolitalne oraz na udział w finansowaniu transportu w interesie szerszej społeczności. Rządy centralne często zachęcają do koordynacji na poziomie metropolitalnym poprzez wprowadzanie wymogów legislacyjnych w zakresie integrowania planów pomiędzy sąsiadującymi jednostkami administracji terytorialnej oraz poprzez zapewnianie wsparcia finansowego dla projektów przekraczających granice administracyjne. Struktury te zgodne są ze strukturą przekazywanej odpowiedzialności za planowanie i transport. Niektóre obszary metropolitalne w Polsce zgodziły się na współdzielenie odpowiedzialności i wspólne finansowanie zapewnienia transportu na zasadach dobrowolnych. Prawo polskie ułatwia działanie takich struktur i pomaga w stanowieniu standardów zarządzania nimi. Rząd polski nie zapewnia bezpośredniego wsparcia finansowego związkom gmin, ale zachęca je do składania Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 102 wspólnych wniosków o finansowanie z programów europejskich w imieniu gmin członkowskich. Związki gmin wpisują się również w politykę zintegrowanych inwestycji terytorialnych, promowaną przez UE i rząd Polski. Organizacja transportu kolejowego w Polsce i wsparcie finansowe zapewniane przez rząd poprzez ulgi ustawowe utrudniają wysiłki na rzecz koordynacji transportu w skali przekraczającej granice administracyjne gmin. Na przykład, pomimo że rząd refunduje koszt ulg dla niektórych kategorii pasażerów w przypadku biletów kolejowych, refundacja jest tracona jeśli bilety kolejowe zostaną zintegrowane z biletami autobusowymi lub tramwajowymi na obszarach miejskich. W takiej sytuacji władze lokalne muszą kompensować koszt ulg z własnych budżetów. Mimo, że jest to zapewne niezamierzony skutek systemu ulg ustawowych dla biletów kolejowych, stanowi to przykład tego, w jaki sposób regulacje i finansowanie na szczeblu krajowym nie uwzględnia wystarczająco potrzeby zachęcania struktur metropolitalnych do promowania transportu publicznego. Najlepsze przykłady współpracy międzygminnej w zakresie zapewniania transportu publicznego w Polsce pochodzą z obszarów metropolitalnych, w skład których wchodzi kilka miast mniej więcej porównywalnej wielkości. Tego typu władze metropolitalne obejmują również małe gminy, jednak ryzyko, że procesy podejmowania decyzji i finansowania zostaną zdominowane przez jedną gminę, jest niewielkie. Mimo, że współpraca pomiędzy dużą grupą autonomicznych władz niesie ze sobą pewne komplikacje, a struktury zarządzania ewoluowały z czasem, możliwe jest, że łatwiej jest tworzyć tego typu struktury na obszarach, na których znajduje się więcej dużych miast, niż w Polsce Wschodniej, gdzie stolice województw są jednostkami dominującymi pod względem wielkości i zasobów. REKOMENDACJE Miasta Polski Wschodniej muszą stworzyć struktury, które będą promować i wspierać usługi transportu publicznego w skali metropolitalnej raczej niż koncentrować się na potrzebach mieszkańców miasta. Autorzy chcieliby przedstawić następujące rekomendacje dla rządu polskiego oraz dla miast, mające na celu zachęcanie do tworzenia struktur międzygminnych dla potrzeb planowania i realizacji transportu publicznego:  Eliminacja istniejących barier w zakresie współpracy międzygminnej w obszarze transportu. Struktury ulg ustawowych, w ramach których lokalni operatorzy transportu otrzymują rekompensatę za zapewnianie bezpłatnych lub ulgowych przejazdów dla niektórych kategorii pasażerów uniemożliwiają integrację taryf i biletów. Jest to najbardziej widoczne w przypadku usług kolejowych, ale w chwili obecnej dotyczy również usług transportu autobusowego nie objętych kontraktami na usługi o charakterze obowiązku publicznego. Rząd powinien rozważyć przeprowadzenie przeglądu zasad refundacji ulg ustawowych i wprowadzić struktury oraz mechanizmy płatności wspierające integrację transportu w aspekcie terytorialnym oraz modalnym. Należy to zrobić jak najwcześniej, by uniknąć likwidacji usług transportu autobusowego w relacji podmiejskiej i regionalnej w oczekiwaniu na dalszą liberalizację rynku po roku 201 7. Marszałkowie odnośnych województw mogliby rozważyć rozpisanie przetargów na udzielenie zamówień na usługi o charakterze obowiązku publicznego w zakresie połączeń autobusowych pomiędzy głównymi miastami a ich gminami ościennymi. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 103  Nadanie wyraźnych preferencji wnioskom o finansowanie w ramach programów UE i innych programów finansowania składanym przez struktury międzygminne. Jednostki wnioskujące o finansowanie w perspektywie finansowej 2014-2020 muszą wykazać zobowiązanie do zachowania zgodności z polityką ZIT. Niemniej jednak, poziom współpracy zakładany w memorandach o porozumieniu zawieranych w ramach ZIT przez miasta Polski Wschodniej i sąsiadujące z nimi gminy, przewidywany jest raczej na wysokim poziomie. Dobrze byłoby gdyby rząd polski rozważył możliwość wzmocnienia polityki politykę ZIT poprzez alokowanie większych kwot na inicjatywy, w ramach których wykazana zostanie poprawa usług transportowych wykraczających poza granice administracyjne gmin.  Zawieranie formalnych umów pomiędzy miastami a otaczającymi je gminami może łagodzić ryzyko dominacji silniejszych partnerów nad słabszymi. Wielkość miast będących stolicami województw w Polsce Wschodniej oraz zasoby, jakimi dysponują, nieuchronnie budzą obawy o to, że interesy silniejszego partnera będą dominować nad interesami mniejszych jednostek we wszystkich umowach. Administracje miast ze swojej strony mogą się obawiać, że sąsiednie gminy, dysponujące daleko mniejszymi zasobami, nie będą wnosiły proporcjonalnego wkładu w poprawę transportu publicznego. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju powinno rozważyć możliwość opracowania projektu umowy odpowiedniego dla potrzeb obszaru metropolitalnego zdominowanego przez miasto centralne, którego mieszkańcy w coraz większym stopniu przenoszą się do sąsiednich gmin. Projekt umowy określałby wzajemne zobowiązania w zakresie przejrzystości, wspólnego podejmowania decyzji oraz sprawiedliwego podziału wkładu finansowego do wynegocjowania na poziomie lokalnym. Aby dodatkowo wesprzeć zawieranie takich umów, rząd mógłby zobowiązać się do zapewnienia dodatkowego wsparcia finansowego dla inicjatyw opracowanych przez związki gmin i przewidujących znaczny wkład w realizację polityk szczebla krajowego, takich, jak Krajowy Plan Rozwoju Regionalnego czy Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 104 ZAŁĄCZNIK 4 KONTEKST EUROPEJSKI WSTĘP Około 70% mieszkańców UE mieszka w miastach i przynosi około 85% PKB Unii – prognozuje się, że do 2050 roku liczba mieszkańców miast wzrośnie do 82%. 49 Większość podróży rozpoczyna się i kończy w miastach. Rosnący popyt na mobilność miejską w wielu miastach spowodował zatłoczenie, zanieczyszczenie powietrza, wysoki poziom hałasu i wysoki poziom emisji CO2. Strategia Europa 2020 oraz pakiet legislacyjny sporządzony przez Komisję Europejską zapewniły państwom członkowskim ramy działania i środki do przejścia na bardziej zieloną i bardziej konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną, charakteryzującą się efektywnym wykorzystaniem zasobów i odpornością na ryzyko zmian klimatu. Jako państwo członkowskie UE, Polska zaangażowana jest w walkę ze zmianami klimatu i podąża ścieżką niskoemisyjnego rozwoju. Włączenie środków zaradczych w narodową politykę, programy i strategie będzie kluczowym krokiem w kierunku przejścia na zieloną, niskoemisyjna i odporna na zmiany klimatu gospodarkę. Transport odpowiada za około ¼ emisji gazów cieplarnianych w Europie, co sprawia, że po energetyce jest drugim co do wielkości sektorem jeśli chodzi o emisje gazów cieplarnianych. Sam tylko transport drogowy odpowiada za około 1/5 łącznej emisji głównego gazu cieplarnianego - dwutlenku węgla (CO2) - w Europie. Podczas gdy emisje z innych sektorów zasadniczo spadają, emisje z sektora transportu od roku 1990 wzrosły o 36%. UE wprowadziła polityki mające na celu zmniejszenie emisji z różnych środków transportu, obejmujące np. włączenie lotnictwa do systemu obrotu emisjami UE (EU ETS) i określenie docelowego poziomu emisji CO2 dla samochodów. Emisje gazów cieplarnianych generowane przez środki transportu należą do najszybciej rosnących w Europie, stanowiąc wyzwanie dla budowy niskoemisyjnej przyszłości, ponieważ rozwojowi gospodarczemu towarzyszyła coraz większa dominacja samochodów w strukturze modalnej transportu. 50 Takie zmiany modalne były spowodowane przez szereg czynników, w tym wzrost zamożności, suburbanizacja, oraz malejąca gęstość zagospodarowania gruntów na obszarach miejskich, co przełożyło się na większą liczbę prywatnych samochodów, rosnącą liczbę i długość przejazdów, przy równoczesnym spadku wydolności finansowej transportu publicznego i niezmotoryzowanych środków transportu. Kraje Europy Wschodniej zbliżają się do zachodnioeuropejskich wskaźników motoryzacji w transporcie pasażerskim – przy o wiele wyższym wzroście emisji gazów cieplarnianych niż w krajach UE-15, choć ogólny poziom emisji pozostaje niższy. O ile nie zostaną wprowadzone zmiany w polityce transportowej, takie trendy w Europie Wschodniej, w tym w Polsce, będą prawdopodobnie nadal funkcjonowały w następnych dekadach. 49 Komisja Europejska (2013), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”, Bruksela, 17.12.2013, COM(2013) 913 final. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/doc/ump/com%282013%29913_pl.pdf 50 W przypadku UE -27 w 2007 emisje CO z sektora transportu stanowiły 25.1% łącznych emisji, więcej niż 18.1% 2 odnotowane w 1990 r. Prognozy Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska szacują, że emisje z sektora transportu w latach 1990-2020 wzrosną o 25%, podczas gdy oczekiwany jest równoczesny spadek emisji z sektorów przemysłu i energetyki. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 105 Oddzielenie emisji gazów cieplarnianych od sektora transportu i wzrostu gospodarczego, a przynajmniej obniżenie intensywności emisji w miarę przyszłego rozwoju transportu stanowi najważniejsze wyzwanie i będzie wymagało odejścia od polityki “business as usual” w sektorze transportu.51 Jak odnotowano w Białej Księdze transportu UE 2011, głównym problemem, przed jakim stoi obecnie sektor transportu jest zmniejszenie uzależnienia systemu od ropy naftowej bez poświęcania sprawności i mobilności. Ograniczenie mobilności nie wchodzi w grę. Obawy o zmiany klimatu prawdopodobnie nie będą kluczową siłą napędową polityk transportu czy decyzji inwestycyjnych. Zamiast tego, opracowanie polityk transportowych prawdopodobnie będzie brać pod uwagę lokalne korzyści dodatkowe – takie jak zmniejszenie zatłoczenia i hałasu generowanego przez ruch uliczny, lepsza jakość powietrza i bezpieczeństwo dróg, bądź też zwiększone bezpieczeństwo energetyczne. 52 Jeśli spojrzeć na poziom zatłoczenia i trend w kierunku wzrostu motoryzacji w polskich miastach, widać wyraźnie że problem jest na równi klasycyzm problemem transportu i planowania urbanistycznego, jak też problemem emisji gazów cieplarnianych. Korzyści dodatkowe mogą stanowić motywację do dyskusji na temat lepszych polityk transportu, które równocześnie są teraz politykami przyjaznymi w aspekcie emisji gazów cieplarnianych. W niniejszym Załączniku przedstawiono krótki opis strategii i polityki transportu UE, następnie ramy finansowania programów operacyjnych 2014-2020 oraz Stanowisko Komisji Europejskiej dla Polski prezentujące wizję kluczowych priorytetów w zakresie transportu miejskiego, które będą finansowane w okresie programowania 2014-2020. Przedstawia to szerszy kontekst przygotowania Programów Operacyjnych dla transportu miejskiego, co jest istotne, jako że to właśnie będzie kluczowe źródło finansowania nowych projektów z zakresu infrastruktury transportu miejskiego w Białymstoku, Lublinie, Rzeszowie i Olsztynie. STRATEGIA I POLITYKA TRANSPORTOWA UE 1. UE przyjęła szereg formalnych dokumentów istotnych dla sektora transportu miejskiego w Polsce. Kluczowym pośród nich jest Biała Księga Komisji Europejskiej w sprawie “ "Mapy drogowej stworzenia Jednolitego Europejskiego Obszaru Transportu – w kierunku konkurencyjności i zasobów systemu transportu". (Biała Księga) przyjęta w marcu 2011 r.53 Biała Księga jest kluczowym dokumentem określającym cele i kierunki rozwoju sektora transportu. Polityka transportu UE koncentruje się na zapewnieniu zrównoważonej mobilności osób i towarów, z silnym naciskiem na bardzo ambitne cele w zakresie emisji gazów cieplarnianych, nałożone na całą UE. W szczególności, polityka transportu i związane z nią działania mają znacznie zmniejszyć zależność Europy od importowanych paliw (głównie ropy 51 OECD/Międzynarodowe Forum Transportu (2008), Greenhouse Gas Reduction Strategies in the Transport Sector. Preliminary Report. Paris: OECD /International Transport Forum. 52 James Leather i zespół Clean Air Initiative for Asian Cities Center (2009), Rethinking Transport and Climate Change, Asian Development Bank Development Working Paper Series No.10, grudzień 2009. 53 Komisja Europejska (2011), Biała Księga w sprawie mapy drogowej stworzenia Jednolitego Europejskiego Obszaru Transportu – w kierunku konkurencyjności i zasobów systemu transportu". Bruksela, 28 marca 2011, COM (2011) 144 final. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 106 naftowej) i do 2050 roku zmniejszyć emisje tlenków węgla z sektora transportu o 60% w porównaniu z rokiem 2005. Kluczowym celem dla transportu miejskiego jest zmniejszenie o połowę wykorzystania pojazdów „na paliwa konwencjonalne” w transporcie miejskim do 2030 r.; wycofanie ich z miast do 2050 r.; uzyskać logistykę miejską zasadniczo wolną od CO2 do roku 2030. Komisja Europejska przyjęła Zieloną Księgę "Ku nowej kulturze mobilności w mieście” w dniu 25 września 2007. W tym dokumencie, Komisja wyznaczyła nowy europejski plan działań w zakresie mobilności miejskiej. Zielona Księga nie proponuje konkretnych środków strategicznych, zamiast tego inicjuje dalszą debatę odnośnie możliwych opcji działania. Główne wyzwania w zakresie mobilności miejskiej pogrupowane są w pięć grup tematycznych: (a) płynny ruch w miastach; (b) bardziej zielone miasta; (c) inteligentniejszy transport miejski; (d) dostępny transport miejski, oraz (e) bezpieczny transport miejski. Nowa runda konsultacji pomogła w zidentyfikowaniu działań, które zostały następnie włączone do Planu działań w zakresie mobilności w miastach. Komisja Europejska przyjęła Plan działań w zakresie mobilności w miastach w dniu 30 września 2009.54 Plan działań przyznaje, że rozwój sprawnych systemów transportowych w obszarach miejskich to zadanie coraz trudniejsze, z uwagi zarówno na rosnące zatłoczenie miast, jak i rosnącą eksurbanizację (urban sprawl). Władze mają to do odegrania kluczową rolę jeśli chodzi o zapewnienie stosownego planowania, finansowania, oraz ram regulacyjnych. Plan działań proponuje dwadzieścia środków dla potrzeb zachęty i pomocy władzom lokalnym, regionalnym i krajowym w osiągnięciu ich celów w zakresie zrównoważonej mobilności w miastach. Środki te pogrupowane są w pięć kategorii tematycznych: (a) promowanie polityk zintegrowanych; (b) koncentracja na potrzebach obywateli; (c) dążenie do bardziej zielonego transportu miejskiego; (d) wzmocnieni finansowania; (e) dzielenie się doświadczeniami i wiedzą; oraz (f) optymalizacja mobilności w miastach. Plan działań był pierwszym przedstawionym przez Komisję Europejską kompleksowym pakietem wsparcia w obszarze mobilności w miastach. Ramka 12: Inicjatywy UE wspierające multimodalną mobilność miejską zgodną z zasadami zrównoważonego rozwoju W UE istnieje szereg inicjatyw mających na celu poprawę mobilności miejskiej, w tym CIVITAS, ENDURANCE i CH4LLENGE. Inicjatywa CIVITAS została uruchomiona w roku 2002 w celu zmi any środków transportu i polityk tak, by stworzyć czystsze. Lepsze systemy transportu w miastach. W szczególności, CIVITAS pomogła we wprowadzeniu licznych innowacji i środków, które już sprawiły, że transport stał się bardziej przyjazny dla środowiska w p onad 60 europejskich obszarach metropolitalnych, określanych jako „miasta demonstracyjne”. Dzięki finansowanym przez UE inwestycjom o łącznej wartości ponad 200 mln EUR, projekt pozwolił miastom na wprowadzenie udoskonaleń w czterech etapach, każdy z nich budujący na sukcesie poprzedniego. Przykładem mogą być tu: system biletowy dla transportu publicznego w Tallinie, w Estonii; 100% ekologicznie czysty tabor autobusowy w Tuluzie, we Francji; transport towarów wodą w Bremie, w Niemczech; oraz nowy system kon troli ruchu w Bolonii, we Włoszech. 54 Komisja Europejska (2009), Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of the Regions, Action Plan on Urban Mobility, Brussels, COM(2009) 490/5. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/urban_mobility/doc/com_2009_490_5_action_plan_on_urban_mobility.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 107 ENDURANCE to ogólnoeuropejska organizacja krajowych i europejskich trwałych sieci wsparcia mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, współfinansowana przez program UE Intelligent Energy Europe Program. ENDURANCE ma na celu pomoc miastom i regionom w opracowaniu Planów mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju (Sustainable Urban Mobility Plans, SUMPs) poprzez ułatwianie networkingu, wymiany doświadczeń oraz najlepszych praktyk pomiędzy krajami. Cele organizacji to między innymi:  Tworzenie trwałych sieci SUMP we wszystkich krajach UE i Norwegii;  Stworzenie trwałej, zintegrowanej europejskiej sieci audytu, szkoleń i transferu polityki SUMP ;  Mobilizacja 250 miast europejskich do stworzenia planów SUMP i ich realizacji; oraz  Podnoszenie świadomości instytucji krajowych i europejskich odnośnie planów SUMP i płynących z nich korzyści. Długoterminowe cele strategiczne (2020) obejmują umocowanie planów SUMP jako ważnych polityk miejskich, wspieranych na poziomie lokalnym, krajowym i europejskim, oraz zmniejszenie udziału modalnego samochodów o średnio 5% w 400 spośród 483 miast europejskich o liczbie mieszkańców przekraczającej 100,000.  CH4LLENGE koncentruje się na przezwyciężeniu czterech głównych wyzwań w zakresie planowania mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Stworzenie zrównoważonych, energooszczędnych, przyjaznych dla środowiska systemów transportowych jest jednym z kluczowych celów w Europie. Miasta często napotykają na znaczne bariery podczas tworzenia własnych planów SUMP. W ramach CH4LLENGE (2013-2016), dziewięć europejskich miast i osiem wspierających je organizacji połączyło swoje siły by przezwyciężyć cztery najpilniejsze wyzwania w zakresie planowania mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju: uczestnictwo interesariuszy i zaangażowanie obywateli, współpraca instytucjonalna pomiędzy sektorami i dyscyplinami, identyfikacja najbardziej skutecznych środków strategicznych, a także mo nitoring i ocena postępów w opracowaniu planu SUMP. Polskie miasta uczestniczyły w tych inicjatywach – Gostyń, Gdynia, Kraków i Warszawa uczestniczą w CH4LLENGE. Źródło: CIVITAS, ENDURANCE i CH4LLENGE Komisja Europejska przyjęła nowy Pakiet na Rzecz Mobilności w Miastach w dniu 17 grudnia 2013 r. Komisja zintensyfikuje działania w zakresie wymiany najlepszych praktyk, zapewni ukierunkowane wsparcie finansowe, będzie też inwestować w badania i rozwój. Ponadto, zachęca do opracowywania „planów mobilności w miastach zgodnych z zasadami zrównoważonego rozwoju” w celu stymulowania przejścia w kierunku czystszego i bardziej zrównoważonego transportu w obszarach miejskich. Centralnym elementem Pakietu na rzecz mobilności w miastach jest Komunikat „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”. 55 Komunikat uzupełniony jest przez Załącznik, przedstawiający koncepcję planów mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju (Sustainable Urban Mobility Plans, SUMP), a także przez cztery Dokumenty Robocze (Staff Working Document) dotyczące logistyki w miastach, regulacji w zakresie dostępności miast, rozmieszczenia rozwiązań w zakresie systemów transportu inteligentnego w obszarach miejskich, oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego w miastach. Dzięki Pakietowi na rzecz mobilności w 55European Commission (2013), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”. Bruksela, 17.12.2013, COM(2013) 913 final. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/doc/ump/com%282013%29913_pl.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 108 miastach, Komisja wzmacnia istniejące środki wsparcia w zakresie transportu miejskiego poprzez: (a) wymianę doświadczeń, prezentację najlepszych praktyk, oraz zachęcanie do współpracy; (b) zapewnienie ukierunkowanego wsparcia finansowego; oraz (c) zogniskowanie działań w zakresie badań i innowacji na dostarczaniu rozwiązań dla wyzwań związanych z mobilnością w miastach. Koncepcja planów SUMP uwzględnia funkcjonalne obszary miejskie i proponuje, by działania w zakresie mobilności w miastach były zawarte w szerszej strategii urbanistyczno-terytorialnej. Plany powinny być opracowywane w drodze współpracy pomiędzy różnymi obszarami polityki i sektorami (np. transport, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, ochrona środowiska, rozwój gospodarczy, polityka społeczna, zdrowie, bezpieczeństwo ruchu drogowego, etc.); pomiędzy różnymi szczeblami rządu i administracji; a także pomiędzy władzami sąsiadujących obszarów. Podkreśla to rolę obywateli i interesariuszy oraz stymuluje zmiany w zachowaniach w zakresie mobilności. Ramka 13: Wytyczne UE w zakresie multimodalnej mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju W kontekście perspektywy finansowej UE 2014-2020, UE wydała wersję roboczą karty wytycznych w zakresie multimodalnej mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, przedstawiającą zarys głównych elementów, jakich Komisja Europejska oczekuje w projektach z zakresu transportu miejskiego. Te elementy to między innymi: (a) mobilność w miastach zgodna jako komponent zintegrowanego podejścia urbanistycznego, uwzględniającego dostęp do usług i możliwość dojazdu z domu do pracy; (b) inteligentny transport miejski, zapewniający obsługę funkcjonalnych obszarów miejskich; (c) mobilność zgodna z zasadami zrównoważonego rozwoju, obejmująca nie tylko transport publiczny, ale również jazdę rowerem i przejścia na piechotę. Kraje członkowskie muszą wykazać, w jaki sposób ich inwestycje przyczynią się do realizacji celów w zakresie zmian klimatu, ponieważ zagadnienie mobilności w miastach zostało przeniesione do celu tematycznego 4, wspierającego przejście na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach. Komisja Europejska chce, by w programach operacyjnych zostało zawarte podejście zintegrowane, oparte na kompleksowej koncepcji mobilności dla miasta lub funkcjonalnego obszaru miejskiego, uwzględniające wszystkie typy transportu pasażerskiego i towarowego, w ruchu oraz na parkingach. Inwestycjom powinny towarzyszyć dodatkowe środki zapewniające odpowiednie wykorzystanie nowych, wspieranych systemów transportu. Strategia powinna się skupiać na sprawieniu, by mobilność w wersji innej niż samochód pasażerski stała się bardziej atrakcyjna niż przejazdy samochodem, wspieraniu pojazdów zbudowanych w bardziej zielonych technologiach, oraz wspieraniu pojazdów o wysokiej efektywności wykorzystania paliwa jak też pojazdów na paliwa alternatywne. Wskaźniki monitorowania postępów w zakresie osiągania poszczególnych celów postawionych w Programach Operacyjnych powinny być realistyczne. W przypadku transportu miejskiego, mógłby to być na przykład czas przejazdu “od drzwi do drzwi” na reprezentatywnych trasach, mierzony w minutach, emisja gazów cieplarnianych z transportu mierzona w kilotonach ekwiwalentu C02, a dla potrzeb pomiaru zmniejszenia prędkości w zatorach, średnia prędkość na kilometr w porównaniu z prędkością osiąganą w płynnym ruchu. Komisja Europejska wydała wytyczne w zakresie opracowania i wdrożenia planów mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Wytyczne dostępne są pod adresem: http://www.eltis.org/sites/eltis/files/guidelines-developing-and-implementing-a- sump_final_web_jan2014b.pdf Źródło: Komisja Europejska. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 109 Aby zapewnić komplementarność, kierunki krajowej strategii i polityki powinny być zgodne ze strategią transportu na poziomie UE, jak też z krajowymi programami i środkami polityki. W praktyce oznacza to, że strategie na poziomie krajowym, programy czy Master Plan(y) powinny uzupełniać i „transponować” wytyczne z Białej Księgi Komisji Europejskiej oraz inne istotne elementy polityki UE dla sektora transportu miejskiego do polskiego sektora transportu. Ponadto, wszelkie regionalne, lokalne czy gminne strategie i programy transportu powinny stanowić uzupełnienie i być całkowicie spójne z polityką na poziomie krajowym i polityką UE. W zawiązku z tym, strategia i polityka transportu w Polsce powinna być wewnętrznie spójna i uzupełniać strategię i politykę transportową UE poprzez przełożenie dokumentów europejskich na realia polskie. Wszystkie kraje członkowskie UE muszą przestrzegać ogólnych kierunków polityki transportowej UE, mają jednak znaczną swobodę jeśli chodzi o projektowanie własnych strategii i programów transportu, jak też struktur wdrożeniowych, odzwierciedlając specyficzne potrzeby kraju w programach rozwoju infrastruktury i środkach realizacji polityki. Równocześnie, strategie na poziomie krajowym powinny wpisywać się w cele polityki transportowej UE i przyczyniać się do ich realizacji. Rys. 14: Udział energii odnawialnej w sektorze transportu w roku 201056 Cel dla UE na rok 2020: 10% Hiszpania Rep. Czeska Portugalia Dania Cypr Estonia Malta Francja Słowacja Bułgaria Grecja Szwecja Rumunia Luksemburg Polska Włochy Irlandia Finalndia UE Wlk. Bryt. Litwa Węgry Austria Holandia Łotwa Słowenia Niemcy Belgia * Źródło: Komisja Europejska. Komisja Europejska niedawno oceniła postępy realizacji celów strategii Europa 2020, czyli produkcji 20% energii ze źródeł odnawialnych, oraz zwiększenie efektywności energetycznej o 20% do roku 2020. Cele krajowe Polski obejmują również emisję gazów cieplarnianych wyższą o 14% w porównaniu z poziomem z roku 1990, 15.48% udział energii ze źródeł odnawialnych w ostatecznym zużyciu energii brutto, oraz 10% energii odnawialnej w transporcie. Polska musi nadal czynić wysiłki na rzecz podniesienia udziału energii odnawialnej w transporcie; cel ogólnoeuropejski w tym zakresie to 10% (Error! Reference source not found.). W 2010 roku udział ten wynosił 5.9%. Istnieje potrzeba dalszych wysiłków na rzecz zmniejszenia energochłonności sektora transportu a także podniesienia wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w transporcie. Jak podkreśla niniejszy raport, istnieje potrzeba takich inwestycji w 56 http://ec.europa.eu/clima/policies/g-gas/progress/docs/13_energy_and_ghg_en.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 110 sektor transportu miejskiego, które zwiększą udział modalny bardziej czystych środków transportu, transportu publicznego, nie tylko z uwagi na emisję gazów cieplarnianych, ale również dlatego, że ma to sens w odniesieniu do takich problemów jak zatłoczenie czy ogólna efektywność systemów transportu miejskiego. Komisja Europejska dokonuje przeglądu realizacji celów strategii Europa 2020 na poziomie europejskim – ich analiza wskazuje, że Europa jest na dobrej drodze do realizacji celów energetycznych, a przynajmniej zbliżenia się do nich. Oczekuje się, że nowe propozycje odnośnie strategii Europa 2020 zostaną przedstawione na początku roku 2015.57 Tabela 5 : Cele Europa 2020 Cel główny Europa 2020 Obecna sytuacja Polski Cel krajowy dla Polski -4.5% (prognozy na 2020 14% Zmniejszenie emisji gazów w porównaniu z 2005) cieplarnianych o 20% w porównaniu z (wiążący cel krajowy dla rokiem 1990 +12 % (emisje z 2020 w sektorów nieobjętych ETS w porównaniu z 2005) porównaniu z rokiem 2005) 20% energii ze źródeł odnawialnych, 9.5 % (2010) 15% w tym 10% energii odnawialnej w transporcie 5.9% (2010) 10% 20% wzrost efektywności 96 Mtoe (redukcja o 13.6 Mtoe w 96.9 Mtoe (2010) porównaniu ze scenariuszem energetycznej „business as usual”) Źródło: Komisja Europejska. FINANSOWANIE UE W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2014-2020 Ważne jest, by zrozumieć i krótko omówić trzy najistotniejsze mechanizmy finansowania UE, z których Polska będzie mogła skorzystać w celu wsparcia programów i inwestycji z zakresu transportu miejskiego w latach 2014-2020. Polityka Spójności pozostanie istotnym elementem nadchodzącego okresu programowania 2014-2020 i rocznych budżetów UE. Nowością w obecnym okresie programowania jest koncentrowanie się na zintegrowanych inwestycjach terytorialnych. Ponieważ zintegrowane inwestycje terytorialne mają kluczowe znaczenie dla stworzenia inteligentnej, zrównoważonej ekologicznie i zintegrowanej społecznie Europy, przewidzianej w Strategii Europa 2020, Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów (Common Provisions Regulation), regulujące użytkowanie funduszy UE 58 wprowadza inicjatywę zintegrowanych 57 Komisja Europejska (2014), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Podsumowanie realizacji strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, Bruksela, 5.3.2014, COM(2014) 130 final, Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/europe2020stocktaking_pl.pdf 58 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 111 inwestycji terytorialnych (ZIT) jako kluczowy instrument realizacji takich strategii, mający szczególne znaczenie dla działań z zakresu transportu miejskiego finansowanych z funduszy UE. Zapewnia to elastyczny mechanizm formułowania zintegrowanych reakcji na zróżnicowane potrzeby terytorialne, bez utraty koncentracji na głównym celu tematycznym łączącym politykę spójności ze Strategią Europa 2020. ZIT to narzędzie realizacji strategii terytorialnych w sposób zintegrowany. Nie jest to operacja, ani też pod-priorytet Programu Operacyjnego. Zamiast tego, ZIT pozwalają państwom członkowskim na realizację Program Operacyjnych w sposób przekrojowy i korzystanie z funduszy kilku różnych osi priorytetowych jednego lub więcej Programów Operacyjnych w celu zapewnienia realizacji zintegrowanej strategii dla określonego terytorium. W związku z tym, istnienie ZIT zapewnia elastyczność w kwestii projektowania Programów Operacyjnych i umożliwia sprawną realizację zintegrowanych działań dzięki uproszczonym sposobom finansowania. Działania realizowane w trybie ZIT będą się przyczyniać do realizacji celów tematycznych odpowiednich osi priorytetowych objętych nimi Programów Operacyjnych, a także celów rozwojowych strategii terytorialnej. Mogą być finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, oraz Funduszu Spójności, jednak nie jest konieczne łączenie wszystkich funduszy w każdej ZIT. Niemniej jednak, zachęca się do łączenia ZIT z innym funduszami, ponieważ podejście zintegrowane wymaga, by z inwestycjami w infrastrukturę fizyczną były połączone również inwestycje miękkie. Jest to szczególnie istotne w przypadku zrównoważonego rozwoju miast. Ważne jest by podkreślić, że zintegrowane inwestycje terytorialne mogą być efektywnie wykorzystane tylko w przypadku, jeśli na terenie, którego mają dotyczyć istnieje zintegrowana, międzysektorowa strategia terytorialna . W porównaniu z okresem 2007-2013, ramy finansowe okresu programowania 2014-2020 koncentrują się na wzmocnionym zintegrowanym podejściu do wyzwań związanych z rozwojem miast, natomiast wprowadzenie ZIT umożliwia realizację programów operacyjnych w sposób przekrojowy, z wykorzystaniem zintegrowanych strategii miejskich obejmujących miejskie obszary funkcjonalne a tym samym wykraczające poza granice administracyjne miast – jest to istotna zmiana podejścia, zmuszająca miasta do opracowania planów i strategii wykraczających poza ich obręb administracyjny, co pomoże w wypełnieniu istotnych luk istniejących w Polsce w obszarze planowania urbanistycznego. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów zapewnia środki umożliwiające osiągnięcie spójności z polityką gospodarczą UE i jej państw członkowskich, mechanizmy koordynacji pomiędzy Europejskimi Funduszami Strukturalno-Inwestycyjnymi ESIF oraz z innymi politykami i instrumentami UE, jej zasadami horyzontalnymi, oraz przekrojowymi celami polityki. 59 Rozporządzenie określa tryb rozwiązywania problemów terytorialnych, sugeruje działania o wysokiej wartości dodanej, oraz określa zasady i priorytety działań. W oparciu o propozycję przedstawioną przez Komisję Europejską, w dniach 7-8 lutego 2013 Rada Europejska uznała, że ‘Cele związane z działaniami klimatycznymi będą odpowiadać za co najmniej 20% nakładów UE w latach 2014-2020, a zatem powinny być odzwierciedlone w odpowiednich instrumentach by zapewnić ich wkład we wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego, budowę Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/eu-regulation-common-provision-regulation-cpr 59 Komisja Europejska (2013), Draft Assessment of Climate Action: How to Assess the Mainstreaming of Climate Action in Operational Programmes. ERDF and CF. European Regional Development Fund and Cohesion Fund 2014- 2020. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 112 niskoemisyjnej, zasobooszczędnej i odpornej na zmiany klimatyczne gospodarki, która podniesie konkurencyjność Europy i spowoduje stworzenie większej ilości bardziej zielonych miejsc pracy’.60 Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów definiuje jedenaście Celów Tematycznych, które przyczyniają się do realizacji europejskiej strategii inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Szczególne znaczenie ma tu cel tematyczny 4, wspierający przejście na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach i cel tematyczny 5, promujący dostosowanie do zmian klimatu, łagodzenie ryzyka, oraz zarządzanie reprezentujące odpowiednio zapobiegawcze i dostosowawcze działania klimatyczne. Regulacje specyficzne dla poszczególnych funduszy definiują dla każdego z celów tematycznych określone priorytety inwestycyjne. W ten sposób, fundusze ESIF mogą znacząco przyczynić się do realizacji celów klimatycznych i przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, odporną na zmiany klimatu. Uwzględnienie działań klimatycznych w Programach Operacyjnych będzie oceniane, ze szczególnym naciskiem na te priorytety inwestycyjne, które mają największy potencjał działań klimatycznych. Dla każdej z osi priorytetowych, ocena działań klimatycznych będzie obejmowała odnośne priorytety inwestycyjne, rodzaje działań, oraz wybór operacji. Ocena będzie stanowić weryfikację spójności pomiędzy, z jednej strony, podejściem strategicznym i oczekiwanym wkładem w strategię Europa 2020, a z drugiej strony, konkretnymi celami, spodziewanymi działaniami i zasadami wyboru operacji. Ocena będzie również badać, jaki sposób uwzględniona została zasada zrównoważonego rozwoju. Kluczowym wskaźnikiem opisującym działania klimatyczne na poziomie państwa członkowskiego będzie udział wsparcia z funduszy ESIF wykorzystanego na cele związane ze zmianą klimatu. Dotyczy to również celu mówiącego, że wydatki związane z działaniami klimatycznymi będą stanowić co najmniej 20% budżetu UE w okresie 2014-2020. Indykatywny udział przewidziany w Programie będzie porównywany z tym celem i zakresem Programu. Zgodnie z polityką transportową UE, Umowa Partnerstwa z Polską 61 oraz projekty dwóch krajowych Programów Operacyjnych przewidują bezpośrednio wykorzystanie wparcia finansowego UE na cele zrównoważonego i energooszczędnego (zielonego) transportu miejskiego oraz zachęcanie władz lokalnych do opracowania konkretnych projektów. Projekt Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ), największego z programów, 60 KE sporządziła projekt metodologii śledzenia wydatków związanych ze zmianami klimatycznymi. Komisja zaleca, by instytucje zarządzające w przypadku dużych projektów stosowały wiele kodów. Podejście składa się z dwóch faz ; (a) przypisanie wag kodom w obrębie kategorii interwencji; (b) w przypadku pól interwencji o wadze zerowej, informacje mogą być filtrowane przez Celt Tematyczny 4 “wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach” i Cel Tematyczny 5 “promowanie dostosowania do zmian klimatu, łagodzenia ryzyka i zarządzania”. Dane finansowe (w połączeniu z kodami, które zazwyczaj mają wagę 0%) raportowane w ramach tych dwóch celów tematycznych związanych z klimatem byłyby liczone jako wkład w cele klimatyczne z wagą 40%. Robocza nomenklatura kategorii interwencji dla transportu przewiduje współczynnik 40% dla projektó w z zakresu infrastruktury transportu miejskiego. Decyzja odnośnie tego, w jaki sposób podzielić 20% wydatków na działania klimatyczne pomiędzy poszczególne Programy Operacyjne leży w gestii państw członkowskich. Nie zdecydowano jeszcze, w jaki sposób ten cel będzie stosowany, i czy transport musi mieć wkład wyższy od 20% czy nie. Może to wpłynąć na ostateczną strukturę modalną proponowanych inwestycji w infrastrukturę 61 Umowa Partnerstwa na pomoc finansową UE dla Polski w latach 2014 -2020 została przyjęta przez KE w dniu 23 maja 2014 r.; Umowa partnerstwa to ogólny dokument strategiczny wysokiego szczebla, regulujący pomoc UE dla Polski w latach 2014-2020. Dokument odnosi się do polskiego i europejskiego kontekstu strategicznego i priorytetów rozwoju, definiuje obszary priorytetowe dla wsparcia UE oraz oczekiwane rezultaty, określa też ramy ogólne dla bardziej szczegółowych uregulowań, zawartych w Programach Operacyjnych. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 113 przeznacza na transport około 20 mld EUR – z łącznej puli 27.5 mld EUR – z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) a Fundusz Spójności i Program Operacyjny Polska Wschodnia (POPW) zapewnią około 1.1 mld EUR (z łącznej puli 2.1 mld EUR) dodatkowego finansowania projektów z zakresu transportu na potrzeby pięciu najsłabiej rozwiniętych regionów Polski Wschodniej. Stolice czterech spośród tych pięciu województw (Rzeszów, Lublin, Białystok i Olsztyn) są przedmiotem naszego projektu pomocy technicznej, a zatem będą mogły się ubiegać o finansowanie z UE w ramach tych dwóch Programów Operacyjnych. Ponadto, będą mogły skorzystać ze środków EFRR poprzez odpowiednie Regionalne Programy Operacyjna zarządzane przez ich partnerów samorządowych (województwa Podkarpackie, Lubelskie, Podlaskie i Warmińsko-Mazurskie). Alokacje na systemy transportu w miastach i funkcjonalnych obszarach miejskich dostępne objętym niniejszym projektem pomocy technicznej czterem stolicom województw Polski Wschodniej w ramach różnych programów operacyjnych mogą łącznie sięgnąć kwoty 1 mld EUR – średnio 250 mln EUR na miasto. Projekty Programów Operacyjnych dla Polski zawierają konkretne alokacje na zrównoważony i energooszczędny (zielony) transport miejski. W ramach POIiŚ bezpośrednio wymienione są dwa priorytety inwestycyjne, które mogłyby zapewnić finansowanie transportu miejskiego; (a) Priorytet 4.5, rozwój niskoemisyjnego transportu miejskiego obsługującego funkcjonalne obszary miast, z alokacją ponad 2 mld EUR; oraz (b) priorytet 7.4, poprawa stanu krajowych połączeń kolejowych i systemów kolejowych w funkcjonalnych obszarach miejskich oraz rozwój niskoemisyjnego transportu miejskiego obsługującego funkcjonalne obszary miast. Oprócz tych dwóch obszarów, Program Operacyjny Polska Wschodnia (POPW) przewiduje również wsparcie w ramach Priorytetu 7.2, poprawa dostępności obszarów miejskich nie połączonych z główną siecią drogową. Mimo, że w chwili obecnej trudno jest precyzyjnie oszacować kwotę finansowania UE przeznaczonego na transport miejski w latach 2014-2020 i można to zrobić jedynie w oparciu o projekty Programów Operacyjnych i ostrożne założenia, łączna alokacja na projekty z za kresu transportu miejskiego we wszystkich polskich miastach może sięgnąć 4 mld EUR. Biorąc pod uwagę fakt, że sam tylko projekt POPW przewiduje niemal 0.85 mld EUR dla pięciu stolic województw Polski Wschodniej, 250 mln EUR wydaje się całkiem możliwą średnią alokacją na miasto. Biorąc pod uwagę istotną rolę, jaką mobilność w miastach odgrywa w strategii UE oraz znaczące fundusze przeznaczone dla polskich miast w ramach pakiet wsparcia finansowego UE, wiele miast przyspiesza identyfikację i przygotowanie projektów na lata 2014-2020. Większość z planowanych projektów prawdopodobnie będzie kontynuowana, z rozszerzeniem działań zapoczątkowanych w bieżącej perspektywie finansowej UE. Okres 2014-2020 przewiduje znacznie większe środki na transport miejski i metropolitalny, jako że mogą one sięgnąć 4 mld EUR. 22 grudnia 2014 r. Komisja Europejska zatwierdziła pięć z sześciu krajowych Programów Operacyjnych dla Polski, w tym Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, oraz siedem z szesnastu Regionalnych Programów Operacyjnych dla województw. Zatwierdzenie pozostałych Programów Operacyjnych przewidywane jest na początku roku 2015. Ponieważ wszelkie wydatki poniesione od 1 stycznia 2014 r. będą najprawdopodobniej podlegać finansowaniu retroaktywnemu ze środków UE, wiele miast zainteresowanych wsparciem przygotowuje niezbędne lokalne ramy strategiczne, oraz dokumentację projektową dla swoich projektów inwestycyjnych. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 114 STANOWISKO KOMISJI EUROPEJSKIEJ ODNOŚNIE POLSKI Ponieważ większość finansowania nowych projektów z zakresu transportu miejskiego w latach 2014-2020 w Białymstoku, Rzeszowie, Lublinie i Olsztynie będzie pochodzić z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, inwestycje te muszą być zgodne z politykami i strategiami UE dotyczącymi zmian klimatu, tak, by można było uzgodnić alokacje finansowania z UE. Komisja Europejska sporządziła Stanowisko, określające jej poglądy na główne wyzwania w Polsce i priorytety w zakresie finansowania. 62 Poniżej omówiono główne elementy tego dokumentu dotyczące sektora transportu miejskiego. W ramach celu tematycznego „Promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych” jednym z kluczowych celów jest rozwinięcie przyjaznych dla środowiska systemów transportu i promowanie mobilności w miastach. W tym obszarze, Stanowisko podaje następujące priorytety:  Rozwijanie inteligentnych systemów transportu miejskiego, planów mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, rozwijanie przyjaznych dla środowiska, niskoemisyjnych systemów transportu, promowanie czystych ekologicznie pojazdów i wdrożenie systemów opłat dla użytkowników w miastach oraz ograniczeń dostępu. Inteligentne systemy transportowe powinny obejmować funkcjonalne obszary miejskie, tak, by poprawić połączenia pomiędzy terenami wiejskimi i miejskimi, oraz zapewnić dostęp do miejsc pracy i usług również z obszarów wiejskich. Harmonizacja różnych typów transportu i usługodawców.  Rozwijanie sprawnych systemów transportu intermodalnego poprzez inwestowanie w budowę węzłów multimodalnych i interoperacyjnych.  Ułatwienie przejścia z transportu drogowego na inne typy transportu, oraz  Wspieranie rozwoju niezbędnej infrastruktury dla potrzeb promowania alternatywnych paliw niskoemisyjnych dla transportu drogowego i innego. Dokument podkreśla potrzebę zapewnienia finansowej trwałości inwestycji poprzez przygotowanie i wdrożenie odpowiedniej strategii utrzymania, oraz zastosowanie zasad „zanieczyszczający płaci” i „użytkownik płaci”. Przychody z tytułu opłat powinny być wykorzystane do finansowania kosztów utrzymania. Jest to bardzo ważna kwestia, ponieważ wiele spośród projektów z zakresu transportu publicznego finansowanych ze środków UE wymaga kosztownego utrzymania, jeśli nadal mają spełniać oczekiwania pasażerów odnośnie jakości usług. Dokument podkreśla również, że aby zrealizować cel krajowy 2020 w obszarze emisji gazów cieplarnianych i energii odnawialnej, konieczna jest „intensyfikacja wysiłków w kierunku poprawy zachęt do inwestowania w produkcję energii i efektywność energetyczną” a w przypadku sektora transportu, zwiększenie udziału energii odnawialnej, w tym zastosowania biopaliw. 62 Komisja Europejska (2012), Position of the Commission Services on the Development of Partnership Agreement and Programs in Poland for the Period 2014-2020, Ref. Ares (2012)1138133 - 28/09/2012. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 115 WNIOSKI W niniejszym Załączniku przedstawiono zarys strategii i polityki UE w zakresie tran sportu miejskiego, a także ramy finansowe na okres programowania 2014-2020. Obydwa te zagadnienia mają kluczowe znaczenie dla Białegostoku, Lublina, Rzeszowa i Olsztyna, ponieważ ramy UE wyznaczają cele do realizacji i wartości docelowe, natomiast europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne ESIF zapewniają finansowanie w dużej skali, potrzebne do realizacji dużych projektów z zakresu transportu miejskiego. Nowy aspekt skupienia na obszarach funkcjonalnych rozwiązuje problem opracowania planów transportu miejskiego wykraczających poza granice miast i obejmującego obszary przyległe; jest to istotna zmiana w nowej perspektywie finansowej. Krytyczne znaczenie będzie miało zapewnienie tego, że przyszłe projekty infrastrukturalne w zakresie transportu miejskiego w czterech wymienionych polskich miastach będą się przekładać na wzrost liczby pasażerów i będą zwiększać udział modalny transportu publicznego bądź zapobiegać jego spadkowi. W tym zakresie, pomocny i pouczający jest raport opublikowany niedawno przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ECA). Raport pokazuje, że dwie trzecie spośród projektów z zakresu transportu miejskiego współfinansowanych przez UE nie jest w pełni wykorzystywane. 63 Trybunał zbadał wyniki osiągane przez 26 projektów z zakresu transportu publicznego w 11 miastach w pięciu krajach członkowskich, w tym projekty realizowane w Krakowie i w Warszawie, w latach 2000 -2006 i 2007-2013. Jednym z wniosków było niepełne wykorzystanie ,środków transportu publicznego w porównaniu z prognozowaną liczbą pasażerów. Raport twierdzi, że do niewystarczającego wykorzystania przyczyniły się: przeszacowanie potencjalnej liczby użytkowników i brak koordynacji pomiędzy typami transportu, polityka parkingowa i brak planów mobilności w miastach. W odpowiedzi udzielonej ECA przez Komisję Europejską Komisja twierdzi, że ponieważ popyt na transport publiczny jest popytem wtórnym, ze względu na siłę i charakter kryzysu finansowego, który rozpoczął się w roku 2007, prognozowany popyt na transport publiczny prawdopodobnie byłby mniejszy niż przewidywany pierwotnie. Kryzys miał także wpływ na sytuację finansową miast i prawdopodobnie na ich zdolność do utrzymania i subsydiowania usług publicznych w pierwotnie przewidywanym stopniu, co również odbiło się na wykorzystaniu transportu publicznego. To z kolei oznacza, że korzyści w zakresie między innymi zmniejszenia zanieczyszczeń i zatłoczenia również były mniejsze niż pierwotnie oczekiwano. Niepełne wykorzystanie zwiększa także obciążenie finansowe zarząd transportu miejskiego, które muszą kompensować niższe dochody z tytułu mniejszej sprzedaży biletów. Jednym z kluczowych zaleceń Raportu jest konieczność monitorowania jakości usług i poziomu zadowolenia użytkowników po rozpoczęciu eksploatacji systemu będącego przedmiotem projektu. Komisja, w swojej odpowiedzi na Raport, proponuje również aby tam, gdzie znajduje to zastosowanie, zalecać opracowanie dla większych projektów minimalnego zestawu wskaźników i oprzeć wynagrodzenie operatorów transportu publicznego na osiąganych wynikach. Zapewnienie tego, że inwestycje w infrastrukturę będą się przekładać na większą liczbę pasażerów i większą satysfakcję użytkowników, przy równoczesnym zapewnieniu że miasta będą mogły sobie 63 European Court of Auditors (2014), Special Report Effectiveness of EU-supported public urban transport projects. Dokument dostępny pod adresem: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_01/QJAB14001ENC.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 116 pozwolić na finansowanie eksploatacji i utrzymania udoskonalonych i droższych usług transportu publicznego jest ważnym celem na przyszłość. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 117 ZAŁĄCZNIK 5 CENY BILETÓW W ŚRODKACH TRANSPORTU PUBLICZNEGO Tabela 6: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Lublinie Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Bilet jednoprzejazdowy, zakupiony u kierowcy, w automacie lub przez 3.2 0.77 1.6 0.38 telefon komórkowy Bilet jednoprzejazdowy nocny 5.8 1.40 2.9 0.70 Karnet pięciu biletów jednoprzejazdowych 14 3.37 7 1.68 Bilet 30-minutowy, od przystanku początkowego do końcowego 2.8 0.67 1.4 0.34 Bilet 90-minutowy, od przystanku początkowego do końcowego 8.2 1.97 4.1 0.99 Bilet 24-godzinny, ważny przez 24 godziny od pierwszego skasowania, 13 3.13 6.5 1.56 również w nocy 30-dniowy bilet na jedną trasę, ważny od pierwszego do ostatniego dnia 62 14.92 31 7.46 miesiąca 30-dniowy bilet osobisty na dwie trasy 73 17.56 36.5 8.78 30-dniowy bilet osobisty na wszystkie trasy 84 20.21 42 10.10 30-dniowy bilet na okaziciela na wszystkie trasy 130 31.27 130 31.27 Źródło: ZTM Lublin Tabela 7: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Białymstoku Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Przejazd jednorazowy, w granicach miasta 2.8 0.67 1.4 0.34 Przejazd jednorazowy, w granicach miasta, bilet elektroniczny 2.7 0.65 1.35 0.32 Bilet czasowy, 60 minut, w granicach miasta 3.5 0.84 1.75 0.42 Bilet czasowy, 24 godziny, w granicach miasta 10.0 2.41 5.0 1.20 Przejazd jednorazowy, strefa miejska plus 3 strefy podmiejskie 10.0 2.41 5.0 1.20 Bilet miesięczny, jedna linia 70.0 16.84 35.0 8.42 Bilet miesięczny wszystkie linie 80.0 19.25 40.0 9.62 Źródło: BKM Tabela 8: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Rzeszowie Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Bilet Jednoprzejazdowy 2.8 0.67 1.4 0.34 Karnet biletów na 4 przejazdy 10.6 2.55 5.3 1.28 60 minut przejazdu 4 0.96 2 0.48 24 godziny przejazdów 12 2.89 6 1.44 Bilet miesięczny na jednej trasie 70 16.84 35 8.42 Miesięczny bilet sieciowy: Bilet personalizowany 98 23.58 49 11.79 Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 118 250 60.14 125 30.01 Miesięczny bilet sieciowy: Bilet na okaziciela Bilet półroczny: Bilet personalizowany 199 47.87 n/d n/d Źródło: ZTM Rzeszów Tabela 9: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Olsztynie Pełna cena Ulgowy Liczba Typ biletu przejazdów PLN EUR PLN EUR Przejazd w obrębie Olsztyna lub 2.90 0.70 1.45 0.35 1 którejkolwiek z trzech gmin Przejazd w obrębie aglomeracji, do 60 4.00 0.96 2.00 0.48 1 minut Bilet zakupiony w autobusie, przejazd w obrębie Olsztyna lub którejkolwiek z trzech 8.40 2.02 4.20 1.01 3 gmin Bilet zakupiony w autobusie, przejazd 11.40 2.74 5.70 1.37 3 przekraczający granice gmin Bilet dzienny, przejazdy w obrębie 10.00 2.41 5.00 1.20 Nieograniczona Olsztyna Przejazdy w obrębie Olsztyna w ciągu 5 42.00 10.10 21.00 5.05 Nieograniczona kolejnych dni Przejazdy weekendowe w obrębie Olsztyna 16.00 3.85 8.00 1.92 Nieograniczona Bilet miesięczny, wszystkie linie w obrębie 110.00 26.46 55.00 13.23 Nieograniczona Olsztyna Bilet miesięczny, wszystkie linie w obrębie 140.00 33.68 70.00 16.84 Nieograniczona aglomeracji Źródło: ZDZiT Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 119 ZAŁĄCZNIK 6 POMIAR I OCENA WYNIKÓW OSIĄGANYCH PRZEZ TRANSPORT MIEJSKI Wstęp Pomiar osiąganych wyników jest wymagany w każdego typu operacji czy usłudze. W przypadku transportu publicznego, interesariusze zainteresowani są mierzeniem szeregu różnorodnych wskaźników, jak np. wyniki operacyjne czy zapewniany poziom wygody. Ponadto, tego typu pomiary często wymagane są z wielu różnych przyczyn, jak np. zewnętrzne wymagania przy ubieganiu się o finansowanie, bądź wymagania wewnętrzne, mające na celu (a) identyfikację znaczących i potencjalnych problemów dla potrzeb dalszej analizy; (b) generowanie wkładu w proces formułowania polityki i podejmowania decyzji; (c) w przypadku inicjatyw i inwestycji w ramach priorytetów, pomiar postępu w kierunku celu; oraz (d) zapewnienie motywacji do poprawy zespołom kierowniczym i pracownikom. Pomiar osiąganych wyników może być postrzegany z czterech perspektyw:64  Klient. Badania pozwoliły na określenie dwóch obszarów najistotniejszych dla pasażerów: niezawodność usług oraz ich wygoda. Po pierwsze, transport publiczny jest brany pod uwagę jako opcja tylko wtedy kiedy jest dostępny, w aspekcie czasu i miejsca. Innymi słowy, w zależności od tego, czy usługi są dostępne blisko lokalizacji klienta i w czasie w którym klient będzie chciał podróżować, oraz tego czy klient ma możliwość dotarcia do przystanku danego środka transportu publicznego. Ponadto, klienci muszą wiedzieć, w jaki sposób korzystać z usługi, a w pożądanym czasie musi być dostępny odpowiedni potencjał przewozowy. Po drugie, klienci mogą wybrać transport publiczny jeśli jego wygoda jest konkurencyjna względem innych dostępnych możliwości przejazdu. Władze transportu miejskiego mają pełną lub częściową kontrolę nad następującymi aspektami, umożliwiającymi poprawę wygody i dogodności usług transportu publicznego: a) realizacja usług; b) czas przejazdu; c) bezpieczeństwo; d) utrzymanie.  Społeczność lokalna. Mieszkańcy mogą się obawiać kosztów i negatywnych aspektów usług transportu publicznego, takich, jak np. wysokość podatków płaconych za usługi transportu publicznego pośrednio lub bezpośrednio, puste autobusy, hałas, opary paliwa z autobusów, postrzegane marnotrawstwo w realizacji usług autobusowych itp. Mimo że zazwyczaj usługi transportu publicznego postrzegane są jako korzystne, poprawiając mobilność mieszkańców i dostępność, zmniejszając zanieczyszczenie powi etrza, zatłoczenie w ruchu ulicznym i na parkingach, etc., władze transportu miejskiego łatwiej uzyskają poparcie społeczności lokalnej jeśli będą w stanie udokumentować swój sukces i zidentyfikować oraz rozwiać niektóre obawy związane z transportem publicznym.  Władze transportu miejskiego. Zarządy/agencje będą przede wszystkim zainteresowane wynikami organizacji, a uzyskane wyniki będą dla nich wskazówką odnośnie potrzebnych działań. Zarządy/agencje powinny również być świadome obaw klientów i 64 http://onlinepubs.trb.org/onlinepubs/tcrp/tcrp_report_88/Guidebook.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 120 społeczności lokalnych i stosować mierniki wyników jako sposób na rozwianie tych obaw i pozyskanie poparcia społeczności i klientów. Mierniki mogą służyć do oceny ogólnych wyników działania organizacji, wyników osiąganych przez poszczególne departamenty, poszczególnych operatorów bądź agentów obsługi klienta, a wyniki historyczne mogą służyć do analizy trendów i oceny wpływu poszczególnych polityk bądź zmian w organizacji w celu identyfikacji potrzeb organizacyjnych, potrzeb pasażerów i potrzeb społeczności lokalnej. Mierniki mogą także służyć do porównania realizacji usług przez podobne systemy transportu publicznego, a wreszcie, co ważne, do prognozowania wyników w przyszłości.  Mierniki dotyczące kierowców, pojazdów i inżynierii ruchu. Interakcje pomiędzy samochodami i autobusami odgrywają istotną rolę jeśli chodzi o jakość zapewnianych usług. Rosnące zatłoczenie może skutkować dłuższymi czasami przejazdu, mniejszą niezawodnością usług oraz potencjalnie wyższymi kosztami dla agencji transportu publicznego. Podobnie, działania podejmowane w celu podniesienia szybkości i niezawodności usług transportu publicznego mogą mieć wpływ na kierowców i pasażerów samochodów. Konieczne jest zatem skwantyfikowanie wzajemnego wpływu samochodów i autobusów. Należy także pamiętać o tym, że choć samochód z jednym pasażerem i autobus z 45 osobami mogą się opóźnić o taki sam czas z powodu zatorów w ruchu, opóźnienie doświadczane przez pasażerów w autobusie jest 45 razy większe niż w przypadku samochodu. Zasadniczo, ogólna zasada pomiaru wyników mówi, że najpierw należy określić cele, a potem wybrać mierniki ich realizacji. Główne kategorie mierników65 Mierniki wyników osiąganych przez transport publiczny można podzielić na kategorie w zależności od obszaru, którego dotyczą, oraz prawdopodobnego kręgu odbiorców. Poniżej przedstawiono osiem głównych kategorii. Agencje transportu publicznego mogą dla każdej z tych kategorii opracować dodatkowe mierniki, w zależności od stawianych celów.  Dostępność. Ten miernik dotyczy tego, gdzie i kiedy usługa jest świadczona, a także, czy ma wystarczający potencjał przewozowy by pasażerowie mogli podejmować podróże w wybranym przez siebie czasie (punkt widzenia klienta). Ma to kluczowe znaczenie dla przyciągnięcia potencjalnych pasażerów. Większość aspektów tej kategorii jest pod kontrolą agencji transportu publicznego, z ograniczeniami finansowania, personelu i zasobów kapitałowych agencji.  Realizacja usług. Ten wskaźnik obejmuje niezawodność, obsługę klientów, załadunek pasażerów, oraz osiągnięcie celów agencji (punkt widzenia klienta). Wiele mierników w obrębie tej kategorii ocenia wyniki działań będących bezpośrednio pod kontrolą agencji transportu publicznego, jak np. niezawodność świadczonych usług, komfort pasażerów, oraz ogólne zadowolenie klienta. Mierniki realizacji usług wymagają dużych ilości 65 http://www.tcrponline.org/PDFDocuments/TCRP_RRD_56.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 121 danych, które muszą być zbierane regularnie. Poniższe dwie tabele ilustrują ten pomiar w wykonaniu66. Tabela 10. Transport for London – Zrealizowane usługi rozkładowe Zrealizowane usługi rozkładowe Procent I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Prognoza na I Odchylenie od Różnica do celu poprzedniego kwartał celu poprzedniego roku roku Im wyżej tym lepiej Źródło: TfL. Weźmy jako przykład Autobusy Londyńskie; planowane i zrealizowane usługi były lepiej ukierunkowane, głównie ze względu na zmniejszenie strat przebiegu spowodowanych przez zatory ruchu, pomimo poważnego zaburzenia spowodowanego zamknięciem w mierzonym okresie Notting Hill Gate do naprawy. Tabela 11: Transport for London: Zrealizowane usługi planowe Realizacja Niezawodność Wskaźnik Jednostka I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Odchylenie od Różnica do celu poprzedniego celu poprzedniego roku roku Im niżej tym lepiej Metro: łączna liczba utraconych Miliony pasażerogodzin godzin Metro: nadmierny czas podróży Minuty London Buses: Nadmierny czas oczekiwania Minuty TLRN: poważne zaburzenie lub przerwa w świadczeniu usług Godziny Im wyżej tym lepiej DLR: punktualne kursowanie Źródło: TfL. W badanym okresie, liczba utraconych pasażerogodzin w metrze londyńskim wyniosła 4.6 mln, 21% poniżej celu na I kwartał; stanowi to poprawę o 30% w stosunku do tego samego kwartału poprzedniego roku. Nadmierny czas podróży w metrze wyniósł średnio 4.84 minut, czyli o 30 sekund lepiej niż przewidywał cel. Nadmierny czas oczekiwania na autobus był zgodny z celem, pomimo zamknięcia Notting Hill Gate, które spowodowało poważne zaburzenie usług. 66 http://www.tfl.gov.uk/cdn/static/cms/documents/Board-20130925-Part-1-Item06-Q1-OFR-IP-Reports.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 122 Punktualność kolejki Docklands Light Railway (DLR) w I kwartale była powyżej celu na wszystkich trasach, dając rekordowy wynik 99.5%, który jest o 2.5% lepszy od celu, a o 1.4% lepszy od tego samego kwartału poprzedniego roku. Wyniki osiągnięte podczas Maratonu Londyńskiego były ogromnym sukcesem – przewieziono 340,000 pasażerów a liczba autobusów, które odjechały punktualnie sięgnęła 99.7%.  Bezpieczeństwo— prawdopodobieństwo wypadku (bezpieczeństwo ruchu drogowego) lub tego, że pasażer padnie ofiarą przestępstwa (bezpieczeństwo osobiste) podczas przejazdu środkami transportu publicznego (perspektywa klienta). W wielu przypadkach, postrzeganie bezpieczeństwa przez klientów jest równie ważne jak faktyczne warunki; w poznaniu percepcji klientów może pomóc ankieta satysfakcji klientów. Poniżej, w Tabelach 8 i 9 przedstawiono dwa aspekty tego miernika, pochodzące odpowiednio z Transport for London i New York City Transit. Oprócz ankiet satysfakcji klientów w celu zapoznania się z tym, jak postrzegają oni osobiste i komunikacyjne bezpieczeństwo środków transportu publicznego, Transport for London również rejestruje i publikuje liczbę zgłoszonych przestępstw popełnionych w sieci transportu publicznego. W Załączniku 5 przedstawiono przykładowy kwestionariusz zadowolenia klienta. Tabela 12: Transport of London: Mierniki bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego w oparciu o dane o przestępczości i wypadkach Bezpieczeństwo osobiste i komunikacyjne Wskaźnik Jednostka I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Odchylenie Różnica do celu poprzedniego od celu poprzedniego roku roku Im niżej tym lepiej Metro i DLR: wykryte Miliony przestępstwa pasażeroprze- jazdów London Buses: wykryte Miliony przestępstwa pasażeroprze- jazdów Metro / LR: częstotliwośc Poważne wypadków z poważnymi obrażenia na obrażeniami ciała mln godz. Źródło: TfL. Wskaźnik przestępczości na milion przejazdów w autobusach londyńskich, metrze londyńskim i sieci DLR w mierzonym okresie był lepszy niż planowany i lepszy niż w tym samym okresie poprzedniego roku. Policja transportowa (British Transport Police, BTP), która odpowiada za patrolowanie sieci metra i DLR, wprowadziła dodatkowe środki w celu zahamowania wzrostu liczby kradzieży, odnotowanego w 2012/13 r. Środki te, które zaczynają obecnie przynosić skutki, obejmowały między innymi tzw. Operację Magnum - przenoszenie funkcjonariuszy do obszarów o szczególnie wzmożonej aktywności złodziei, nową kampanię ograniczenia przestępczości i wzrostu świadomości, a także ukierunkowane działania policji przeciwko zorganizowanym siatkom złodziei. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 123 W przypadku New York City Transit, postrzeganie przez klientów bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego podczas korzystania z systemu transportu publicznego zostało zmierzone poprzez ankietę zadowolenia klientów. Jak pokazano w Tabeli 13, w 2012 r. 84% spośród 1 829 ankietowanych pasażerów było zadowolonych z ogólnego stanu bezpieczeństwa w autobusach York City Transit, a 32% spośród nich było bardzo zadowolonych. Tabela 13: New York City Transit – mierniki bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego w oparciu o ankietę satysfakcji klientów67 RAZEM ZADOWOLENI Bardzo zadowolo Zadowolo ny ny LOKALNE USŁUGI AUTOBUSOWE OGÓŁEM LOKALNE USŁUGI AUTOBUSOWE OGÓŁEM NA NAJCZĘŚCIEJ UŻYWANEJ TRASIE OGÓLNA DOSTĘPNOŚĆ USŁUG Częstotliwość kursowania Jak długo trzeba czekać na autobus OGÓLNA NIEZAWODNOŚĆ USŁUG Utrzymanie autobusów, tak, by się nie psuły i nie powodowały opóźnień Przewidywalność czasu przejazdu Jak szybko można dojechać w pożądane miejsce lokalnym autobusem OGÓLNE BEZPIECZEŃSTWO W AUTOBUSIE Bezpieczeństwo drogowe w autobusie Bezpieczeństwo osobiste w autobusie OGÓLNA INFORMACJA I KOMUNIKACJA ODNOŚNIE LOKALNYCH USŁUG AUTOBUSOWYCH Wiedza, jak daleko jest następny autobus Słyszalność komunikatów w autobusie Użyteczność komunikatów w autobusie Źródło: New York City Transit.  Utrzymanie i budowa— ocena skuteczności programu utrzymania w agencji, a także wpływ projektów budowy na klientów (punkt widzenia klienta i agencji). Takie mierniki będą odzwierciedlać jakość programu utrzymaniowego agencji, jakość pojazdów, oraz wpływ na ogólną jakość usług postrzeganą przez klientów.  Ekonomika—Mierniki z tej kategorii oceniają realizację usług transportu publicznego z perspektywy biznesowej, mierząc takie wskaźniki jak efektywność wykorzystania zasobów agencji, efektywność świadczonych usług z uwzględnieniem ograniczeń, na ile efektywnie zaspokajany jest popyt i jak dobrze administrowana jest agencja (punkt widzenia agencji i społeczności lokalnej). 67 http://web.mta.info/mta/news/books/docs/2012LocalBus_CSS.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 124  Społeczność—mierniki wpływu systemów komunikacji miejskiej na poszczególne osoby i na społeczność lokalną jako całość (punkt widzenia społeczności, agencji i kierowcy/pojazdu), takie jak mobilność, dostępność, cena, oraz poziom zanieczyszczeń. Mierniki w tej kategorii mogą również służyć do identyfikowania obszarów, które mogą prowadzić do zwiększenia liczby pasażerów oraz do oceny dystrybucji usług transportu publicznego.  Potencjał przewozowy—zdolność jednostek transportowych do przemieszczania pojazdów i ludzi (punkt widzenia społeczności i kierowcy/pojazdu). Jeśli popyt wśród pasażerów jest bliski maksymalnej pojemności systemu lub ją przekracza, najprawdopodobniej wpłynie to na jakość usług świadczonych przez system, ponieważ zwykle rośnie wtedy czas oczekiwania a spada niezawodność. Czas przejazdu—jak długo trwa podróż środkami komunikacji miejskiej (a) sama w sobie, (b) w porównaniu z innym typem transportu, lub (c) w porównaniu z wartością idealną (punkt widzenia kierowcy/pojazdu i klienta). Takie mierniki są użyteczne dla potrzeb wykazania wpływu zatorów w ruchu na rozkładowe czasy przejazdu, a także dla określenia, kiedy mogą być potrzebne dodatkowe autobusy do utrzymania płynności, identyfikacji potrzeby bardziej bezpośredniego połączenia pomiędzy dwoma punktami; jeśli przejazd trwa zbyt długo, zwłaszcza w porównaniu do czasu przejazdu samochodem, usługi transportu publicznego stają się mniej atrakcyjne dla potencjalnych pasażerów. Etapy opracowania programu pomiaru osiąganych wyników W tej sekcji przedstawiamy, w jaki sposób władze transportu publicznego mogą opracować programy oceny osiąganych wyników lub poprawić istniejące. Prezentowane tu informacje zostały zaczerpnięte z kompleksowego przeglądu literatury przedmiotu, badana przeprowadzonego wśród ponad 20 systemów transportu publicznego, oraz z doświadczenia członków zespołu z pracy z różnymi systemami transportu w Stanach Zjednoczonych68. Proces tworzenia lub udoskonalania programu pomiaru osiąganych wyników składa się z ośmiu głównych kroków, jak przedstawiono na Rys.15 poniżej. Należy pamiętać, że żaden z etapów procesu nie powinien być realizowany w izolacji od innych, ponieważ wdrożenie i aktualizacja programu pomiaru wyników to proces iteracyjny. 68 http://onlinepubs.trb.org/onlinepubs/tcrp/tcrp_report_88/Guidebook.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 125 Rys. 15: Ogólne podejście do opracowania programu pomiaru osiąganych wyników Zdefiniowanie celów i celów szczegółowych Pozyskanie poparcia kierownictwa Identyfikacja użytkowników, interesariuszy i ograniczeń szczegółowych Wybór i uzgodnienie mierników Testy i realizacja programu Monitorowanie wyników i sprawozdawczość Włączenie wyników w proces podejmowania decyzji przez agencję Przegląd i aktualizacja programu Źródło: TRB. Istnieje wiele bardzo zróżnicowanych zasobów i technik zbierania danych. Choć zbieranie danych ręcznie jest bardzo pracochłonne i czasem może ograniczać wielkość próby z uwagi na koszt, oraz prawdopodobieństwo wystąpienia błędu podczas zbierania lub transkrypcji danych, wiele zarządów transportu miejskiego nadal zbiera dane o liczbie pasażerów, pracy przewozowej i niezawodności w ten właśnie sposób. W ostatnich latach rośnie jednak wykorzystanie automatycznych systemów zbierania danych (Automated Data Collection System, ADCS), takich jak automatyczny pobór opłaty (Automatic Fare Collection, AFC), karta inteligentna - smart card, automatyczna lokalizacja pojazdów (Automatic Vehicle Location, AVL), które generują nowe dane odnośnie transportu, które mogą być przez usługodawców użyte do szeregu różnych zastosowań. Na przykład karta inteligentna zapisuje wszystkie transakcje, jakich dokonuje jej posiadacz podczas przejazdu środkami komunikacji miejskiej. AVL może w czasie rzeczywistym śledzić lokalizację autobusów wyposażonych w ten system, a w związku z tym dane można wykorzystać dla potrzeb dyspozycji, informacji o przyjeździe autobusu prezentowanej w czasie realnym, bądź też Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 126 ułatwienia szybkiego reagowania na nagłe sytuacje. System może też służyć do zbierania i przechowywania danych o czasie przyjazdu i odjazdu autobusu z określonego przystanku. Dane z systemu AVL mogą być wykorzystane do analizy prawidłowości w zakresie czasu oczekiwania na przystankach, różnic w czasie przejazdu w różnych dniach, o różnych porach lub w przypadku różnych operatorów, punktualności oraz zachowania odstępu pomiędzy autobusami. Choć systemy ADCS zwykle projektowane są tak, by obsługiwać konkretne funkcje agencji, uzyskane dane można wykorzystać w celach daleko wykraczających poza pierwotnie planowany zakres. Niedawno przeprowadzono badania w zakresie potencjalnych korzyści z zastosowania systemów ADCS dla potrzeb planowania transportu publicznego, w szczególności wykorzystania archiwalnych danych ADCS do stworzenia macierzy punktów początkowych i końcowych przejazdów, w celu oceny efektywności realizacji usług w porównaniu z planowaniem usług. Przykład zastosowania danych z kart inteligentnych i AVL dla potrzeb panowania sieci autobusowej jest przedstawiony w Załączniku 6. Zarządzanie danymi – dane zebrane w ramach programu oceny wyników muszą być zorganizowane dla potrzeb analizy, sprawozdawczości i archiwizacji. Stopień skomplikowania potrzebnego systemu będzie zależał od ilości zebranych danych, która z kolei zależy od wielkości agencji oraz liczby i typu zbieranych mierników. Na przykład, dla potrzeb systemów wiejskich i małych systemów miejskich może wystarczyć zwykły arkusz kalkulacyjny, podczas gdy średni system będzie najprawdopodobniej wymagał bardziej złożonej bazy danych. Większe systemy mogą potrzebować systemu zarządzania informacją, w celu integracji danych zbieranych i utrzymywanych przez różne departamenty agencji. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 127 ZAŁĄCZNIK 7 PRZYKŁADOWE KWESTIONARIUSZE OCENY SATYSFAKCJI KLIENTA Pytania wstępne 1. Czy Pan/i lub członek Państwa rodziny jest pracownikiem spółki transportu publicznego (autobusy/metro)? (jeśli tak, należy podziękować respondentowi i nie kontynuować ankiety; jeśli nie, należy kontynuować). 1. Ile razy w tygodniu, wliczając weekend, średnio korzysta Pan/i ze środków komunikacji miejskiej? Proszę liczyć przejazd w jedną stronę jako jeden przejazd, a podróż tam i z powrotem jako dwa przejazdy (jeśli liczba przejazdów jest większa niż 1, należy przejść do kwestionariusza zadowolenia klienta; jeśli wynosi 0, należy podziękować i zakończyć ankietę). Podstawowe informacje o pasażerze 1. Czy jest Pan/i: 1) mieszkańcem tego terenu; 2) z innego miasta, tutaj tymczasowo na studiach lub w pracy; 3) z innego miasta, tutaj w celu turystyki biznesowej 2. Od ilu lat regularnie korzysta Pan/i z metra/autobusów: # lat. 3. Proszę podać grupę wiekową: 1) 15-19 lat; 2) 20-24 lata; 3) 25-34 lata; 4) 35-44 lata; 5) 45-54 lata; 6) 55-64 lata; 7) 65 lat lub więcej 4. Proszę podać nazwę swojego osiedla lub kod pocztowy 5. Płeć: 1) kobieta; 2) mężczyzna 6. Liczba samochodów i/lub motocykli w posiadaniu rodziny: 1) 0, 2)1, 3)2 lub więcej Podstawowe informacje o przejazdach 1. Cel podróży: 1) praca; 2) szkoła; 3) dom; 4) biznes; 5) zakupy; 6) rozrywka; 7) wizyta u przyjaciół; 8) szpital; 9) turysta; 10) inny cel (proszę podać jaki) 2. Liczba przesiadek: ile razy musi się Pan/i przesiadać podczas typowego przejazdu komunikacją miejską?: 1) ani razu; 2) raz; 3) dwa razy; 4) trzy razy; 5) cztery razy; 6) pięć lub więcej; 7) nie jestem pewny Czas przejazdu w godzinach dziennych 3. O jakiej porze najczęściej korzysta Pan/i z komunikacji miejskiej: 1) bez określonej pory; 2) tylko w godzinach szczytu; 3) w godzinach szczytu i o innych porach; 4) tylko poza godzinami szczytu 4. Kiedy zazwyczaj korzysta Pan/i z komunikacji miejskiej poza godzinami szczytu, (dni robocze w ciągu dnia/wieczór lub weekend: 1) dni robocze w ciągu dnia; 2) dni robocze wieczorem; 3) weekend; 4) nie jestem pewny/a Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 128 Płatność 5. Jak zazwyczaj opłaca Pan/i przejazd: 1) kartą inteligentną; 2) bilet miesięczny; 3) gotówka; 4) inaczej (proszę podać jak) 6. Czy można wygodnie zakupić bilety lub bilety okresowe, bądź też zasilić kartę inteligentną? Jeśli nie, czemu? 1) Jest to niedogodne (zbyt mało punktów obsługi), 2) automaty często są zepsute, 3) Bilety w systemie pre-paid są zbyt drogie System transportowy 1. Jakość kierowców Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) kierowcy są kompetentni w zakresie 1 2 3 4 5 6 świadczonych usług 2) kierowcy zwykle czekają na 1 2 3 4 5 6 pasażerów jeśli widzą osoby biegnące w stronę autobusu 3) kierowcy zwykle czekają aż wszyscy 1 2 3 4 5 6 pasażerowie usiądą zanim ruszą z przystanku 4) kierowcy prowadzą swoje pojazdy w 1 2 3 4 5 6 sposób bezpieczny 2. Pojazdy Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) autobus nigdy nie jest zbyt zatłoczony 1 2 3 4 5 6 2) siedzenia są wygodne 1 2 3 4 5 6 3) temperatura jest zazwyczaj 1 2 3 4 5 6 komfortowa, nawet latem 4) z zewnątrz wóz jest atrakcyjny, dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymany i czysty 5) wnętrze jest atrakcyjne, dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymane i czyste 6) łatwo jest wsiąść i wysiąść z autobusu 1 2 3 4 5 6 3. Przystanki/stacje Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) Przystanki/stacje są wyraźnie 1 2 3 4 5 6 oznakowane 2) Przystanki/stacje są czyste i dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymane 3) Przystanki/stacje zwykle wyposażone 1 2 3 4 5 6 są w atrakcyjną, dobrze utrzymaną wiatę dla ochrony przed deszczem i wiatrem 4) Przystanki/stacje są zwykle 1 2 3 4 5 6 rozmieszczone w akceptowalnej odległości do przejścia od punktu początkowego i końcowego mojego przejazdu 5) autobus zatrzymywał się zbyt często 1 2 3 4 5 6 (za dużo przystanków) 6) Czuję się bezpiecznie (w aspekcie 1 2 3 4 5 6 przestępczości i wypadków) idąc do/z Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 129 przystanku autobusowego 7) Czuję się bezpiecznie przechodząc 1 2 3 4 5 6 przez ulicę aby dojść do przystanku autobusowego 8) Czuję się bezpiecznie czekając na 1 2 3 4 5 6 stacji przed 18.00 9) Czuję się bezpiecznie czekając na 1 2 3 4 5 6 stacji po 18.00 10) na przystankach dostępne są 1 2 3 4 5 6 informacje ułatwiające korzystanie z autobusów 11) istnieją dogodne możliwości 1 2 3 4 5 6 przesiadki pomiędzy autobusami i metrem 4. Jakość usług Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) autobus/metro zwykle przyjeżdża 1 2 3 4 5 6 punktualnie 2) autobus /metro nie jest zatłoczone 1 2 3 4 5 6 3) czas oczekiwania jest do przyjęcia 1 2 3 4 5 6 4) struktura tras jest bezpośrednia i 1 2 3 4 5 6 efektywna 5) usługa warta jest swojej ceny 1 2 3 4 5 6 6) czas dostępności usług w dni robocze i 1 2 3 4 5 6 weekendy jest do przyjęcia 7) czas przejazdu pomiędzy punktem 1 2 3 4 5 6 początkowym i końcowym jest do przyjęcia Źródło: Bank Światowy. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 130 ZAŁĄCZNIK 8 SZACOWANIE PUNKTÓW POCZĄTKOWYCH I KOŃCOWYCH PRZEJAZDÓW I ZWIĄZANE Z NIMI ANALIZY Wstęp Londyn dysponuje jedną z największych sieci autobusowych na świecie; codziennie przewożonych jest ponad 6 mln pasażerów na 700 trasach. Co pięć do siedmiu lat, Transport for London (TfL) przeprowadza badanie punktów początkowych i końcowych przejazdów autobusowych (Bus passenger Origin and Destination Survey, BODS) dla każdej z tras autobusowych. Badanie dostarcza szczegółowych informacji odnośnie wzorców przejazdów pasażerskich, w tym liczby osób wsiadających i wysiadających na każdym przystanku, celów podróży, punktów wsiadania i wysiadania dla każdego przejazdu, a także tego, jak pasażerowie dostają się do punktu w którym wsiadają do autobusu i od punktu, w którym wysiądą z autobusu do miejsca przeznaczenia. System kart inteligentnych Oyster został wprowadzony w Londynie przez TfL (Transport for London) w grudniu 2003 r. jako nowe medium biletowe. Obecnie karta akceptowana jest w metrze, autobusach i kolejce Docklands Light Railway (DLR), Tramlink, oraz stacjach National Rail w Londynie (z wyłączeniem autobusów regionalnych wjeżdżających do Londynu).69 Karty Oyster są niezwykle popularne wśród pasażerów i do dnia dzisiejszego osiągnęły penetrację rynku na poziomie ponad 85%. Dane z karty Oyster są łatwo dostępne, dostarczają dane oparte na dużej próbie, oraz potencjalnie dają widok całej sieci transportowej nie zaś tylko ob raz jednego typu transportu. Ponadto, wykorzystanie danych z karty Oyster umożliwia połączenie segmentów przejazdów z przesiadkami i określenie przepływów OD w sieci. Proces może być powtarzany codziennie, w celu oceny zróżnicowania przejazdów i uzyskania bardziej precyzyjnych prognoz odnośnie liczby pasażerów w określonych dniach tygodnia czy porach roku. Jest to łatwiejszy i bardziej niezawodny sposób na pozyskanie bardziej szczegółowych informacji o zachowaniach pasażerów niż dane pochodzące z ankiet, co może nawet pomóc agencjom transportu publicznego poprawić efektywność usług i zmniejszyć koszty. iBus to wart 117 mln GBP system AVL (Automatic Vehicle Location) i system radiowy, który ma na celu pomoc London Bus Services Limited realizację bardziej niezawodnych i bardziej spójnych usług autobusowych 70 . Pierwsze urządzenia zainstalowano w marcu 2007 r., a rozmieszczenie ich w całym systemie ukończono w kwietniu 2009 r. Dane z systemu iBus zawierają informację o trasie i liczbie przejazdów, jak też kierunku każdego z przejazdów, a co najważniejsza, zawierają unikalny identyfikator przystanku i rejestrują czas odjazdu z każdego z przystanków. 69Karta Oyster nie jest akceptowana w autobusach regionalnych przyjeżdżających do Londynu, pomimo chęci TFL i powszechnej popularności karty. 70 Hardy, N. (2009), iBus benefits realization workstream: Method & progress to date. 16th ITS World Congress and Exhibition, Sztokholm, Szwecja. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 131 Metodologia Podstawowym założeniem jest to, że dla każdego pasażera korzystającego z karty Oyster i autobusu wyposażonego w iBus powinno się dać określić przystanek, na którym wsiada. Dla danego przejazdu na danej trasie, wykorzystywane jest oznaczenie czasu (w tym daty) pobrania opłaty z karty Oyster w celu przeszukania zbioru danych iBus i ustalenia identyfikatora w ozu i przystanku początkowego. Następnie, tam gdzie to możliwe, dla potrzeb ustalenia przystanku końcowego przejazdu wykorzystywana jest informacja o przystanku początkowym następnego przejazdu tego samego pasażera. Pierwszym etapem tego procesu jest usta lenie przystanku początkowego poprzez dopasowanie transakcji kartą podczas wsiadania do autobusu z danymi AVL. Następnie stosowana jest metodologia łańcucha przejazdów, tak, by wywnioskować przystanek końcowy przejazdu każdego z pasażerów. Wnioski odnośnie przystanków końcowych oparte są na metodzie łańcucha przejazdów i opierają się na założeniach zaproponowanych przez Zhao et al. (2007), Cui (2006), Trepanier et al. (2007), oraz Barry et al. (2008)71. Proces zaczyna się od sprawdzenia, czy transakcja opłaty za przejazd dokonywana kartą Oyster jest jedyną transakcją dokonaną tą kartą w ciągu danego dnia. Jeśli tak, nie ma możliwości zastosowania metody łańcucha przejazdów a tym samym nie można wywnioskować przystanku końcowego. Jeśli nie, sprawdza się, czy transakcja opłaty za przejazd jest ostatnią transakcją dokonaną w danym dniu. Jeśli nie, stosowana jest metodologia łańcucha przejazdów przez 1) ustalenie, czy następna transakcja tą samą kartą została dokonana w autobusie czy w metrze; 2) jeśli następna transakcja również została dokonana w autobusie, algorytm przechodzi do zasady „następny przejazd” z podprocedurą tablicy identyfikacji autobusu; 3) jeśli następna transakcja dokonana jest w metrze lub na kolei, przechodzi do zasady „następny przejazd” z podprocedurą tablicy identyfikacji środka transportu szynowego. Jeśli badana opłata za przejazd jest ostatnią transakcją dokonaną danego dania tą kartą, pierwsza transakcja dnia traktowana jest jako następująca natychmiast po danym segmencie przejazdu, tak, by można było zastosować zasadę „następnego przejazdu” i wywnioskować punkt końcowy ostatniego segmentu przejazdu. Tablica identyfikacji wspomniana powyżej to definiuje na badanej trasie autobusu przystanki, które są położone najbliżej przystanku początkowego następnej transakcji. Podprocedury dla autobusów i kolei są co prawda podobne, ale dane dotyczące środków transportu szynowego i autobusów przechowywane są w dwóch różnych plikach GIS, a tablice identyfikacji generowane są osobno. Zasada „następnego przejazdu” jest w istocie tym samym co założenie 2) podane w przeglądzie literatury, czyli założeniem, ze pasażer rozpoczyna następny segment przejazdu na przystanku, który znajduje się blisko (w odległości możliwej do przejścia, np. najwyżej 1 km) przystanku końcowego poprzedniego segmentu przejazdu. 71Barry, J., R. Freimer, and H. Slavin (2008), Using Entry-Only Automatic Fare Collection Data to Estimate Linked Transit Trips in New York City. Transportation Research Board 2008 Annual Meeting CD-ROM, Washington, D.C.; Cui, A. (2006), Bus Passenger Origin-Destination Matrix Estimation Using Automated Data Collection Systems. MS Thesis, Massachusetts Institute of Technology, Cambridge; Trepanier, M., N. Tranchant, and R. Chapleau (2007), Individual Trip Destination Estimation in a Transit Smart Card Automated Fare Collection System . Journal of Intelligent Transportation Systems: Technology, Planning and Operations 11(1): 1-14; and Zhao, J., A. Rahbee, and N. H. M. Wilson (2007), Estimating a Rail Passenger Trip Origin-Destination Matrix Using Automatic Data Collection Systems, Computer-Aided Civil and Infrastructure Engineering 22(5): 376-387. Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 132 Zastosowanie do planowania sieci autobusowej  Zróżnicowanie profilu dziennego przepływu/pracy przewozowej. Profile dziennego przepływu/pracy przewozowej to standardowe diagramy pokazujące aktywność pasażerów (wsiadanie i wysiadanie) oraz prace przewozową (bądź przepływ w odniesieniu do przystanku lub segmentu w przypadku kilku przejazdów) na wybranej trasie z określeniem kierunku. Umożliwia to planistom identyfikację lokalizacji i wartości szczytowego obciążenia, jak też niewykorzystanych w pełni segmentów trasy. Przedstawiono tutaj trasę W4 w Londynie podczas szczytu porannego (7:00 do 9:30) jako przykład tego, jak zmienia się dzienny profil pracy przewozowej/przepływu w ciągu pięciu kolejnych dni roboczych. Poniżej, na Rys. 16 przedstawiono, jak znaczne może być zróżnicowanie profilu przepływu/pracy przewozowej, zwłaszcza jeśli chodzi o szczytowe obciążenia, nawet w obrębie tego samego tygodnia. Rys. 16: Zmienność dziennego przepływu/obciążenia na trasie W 4 podczas szczytu porannego Przepływ/obciążenie w szczycie porannym BODS Oyster – czwartek – dzień pomiaru Oyster – poniedziałek Oyster – wtorek Dystans na trasie (metry) Kierunek północny Źródło: Wei Wang et al. 72  Analiza czasu potrzebnego na przesiadki. Przesiadki bardzo wpływają na atrakcyjność transportu publicznego. Zmniejszenie stopnia uciążliwości związanego z przesiadkami jest krytycznym elementem planowania transportu publicznego. Poprawa poziomu usług w węzłach przesiadkowych poprawia jakość całego systemu usług transportu publicznego. Zarówno praktycy jak i badacze najwięcej uwagi zwracają na początkowy czas oczekiwania i na sam przejazd, ponieważ w oczywisty sposób wpływają one na 72 Wei Wang, John P. Attanucci, Nigel H.M. Wilson. (2011), Bus Passenger Origin-Destination Estimation and Related Analyses Using Automated Data Collection Systems. Journal of Public Transportation, Volume 14, No. 4, 2011. Dokument dostępny pod adresem: http://www.nctr.usf.edu/wp-content/uploads/2011/12/JPT14.4.pdf Mobilność miejska wLublinie: Kierunki rozwoju 133 liczbę pasażerów, natomiast mniej uwagi poświęcono jak dotąd przesiadkom pomiędzy segmentami tego samego przejazdu (Guo i Wilson, 2010). Niemniej jednak, skrócenie czasu przebywania poza środkiem transportu może sprawić, że transport publiczny stanie się bardziej atrakcyjny, co w wyniku przyniesie zwiększenie liczby pasażerów. Dla potrzeb niniejszego badania, lokalizacje przystanków końcowych poszczególnych segmentów przejazdu wnioskowane są z danych archiwalnych ADCS. Również, ponieważ dane z iBus AVL dają informacje odnośnie obserwowanego czasu odjazdu każdego z autobusów na każdym przystanku, poprzez dopasowanie wywnioskowanych lokalizacji przystanków wysiadkowych do danych iBus AVL, można oszacować czas wyjścia z autobusu dla każdego przejazdu danego pasażera. Dzięki temu, można bardziej szczegółowo wyliczyć czas potrzebny na przesiadkę, jako różnicę pomiędzy momentem rozpoczęcia następnego przejazdu a czasem zakończenia poprzedniego przejazdu. Na Rys. 17 wielkość każdej z kropek wskazuje liczbę przesiadających się pasażerów, a kolor planowany czas oczekiwania na następny środek komunikacji. Przez porównanie mediany czasu przesiadki z planowym czasem oczekiwania na następny środek komunikacji (legenda po prawej podaje numery możliwych tras przesiadkowych), można dokładniej ocenić doświadczenie pasażera przesiadającego się z autobusu do autobusu. Na przykład, kropki pod czerwoną ukośną linią wskazują, że te trasy zapewniają dobre (a przynajmniej lepsze niż przypadkowe) połączenia przesiadkowe, natomiast kropki nad czerwoną linia sugerują, że te trasy (P13 i 356) zapewniają gorsze połączenia przesiadkowe. W ten sposób, można wprowadzić ukierunkowane zmiany koordynujące rozkłady jazdy. Rys.17: Relacja pomiędzy planowym czasem oczekiwania na przesiadkę a czasem przesiadki Mediana czasu przesiadki (w minutach) Planowy czas oczekiwania na przesiadkę (w minutach) Źródło: Wang, Attanucci and Wilson, Journal of Public Transport, Volume 14, No. 4, 2011. Dokument dostępny pod adresem http://www.nctr.usf.edu/wp-content/uploads/2011/12/JPT14.4.pdf