Précis 24575 DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL INVIERNO DE 2002 NÚMERO 218 La AIF y sus asociados en la reducción de la pobreza D urante el último decenio, los gobiernos, las organizaciones de voluntarios y los organismos de ayuda externa han respondido a la creciente complejidad de los desafíos que plantea el desa- rrollo con un mayor empeño en aprender de la experiencia y aumentar la eficacia de la asistencia para el desarrollo. Según una evaluación rea- lizada recientemente por el Departamento de Evaluación de Operacio- nes (DEO) del Banco, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) ha estado a la vanguardia de este esfuerzo, elevando constantemente el nivel de exigencias en cuanto a lo que se espera tanto de la AIF como de sus prestatarios. En dicho estudio se examina la labor de la AIF en los últimos siete años y se evalúa la pertinencia de sus acciones (¿hizo lo que era apropiado?), así como su eficacia y eficiencia (¿hizo las cosas correctamente?). La AIF es un instrumento de cooperación US$42.000 millones para unos 77 prestata- para el desarrollo sin igual, cuyo principal rios de ingreso bajo, con el propósito de objetivo es prestar asistencia a los países apoyar los esfuerzos de esos países por lo- más pobres del mundo. Creada en 1960 grar un crecimiento económico sostenible y como parte integrante del Grupo del Banco reducir la pobreza mediante inversiones y Mundial pero financiada en forma inde- políticas económicas más acertadas; mayor pendiente, la AIF representó una audaz in- acceso a la enseñanza básica, la salud y novación y un compromiso sin precedentes otros servicios sociales, y una administra- por parte de la comunidad internacional de ción y gestión más adecuadas en el sector mejorar el bienestar mundial. Durante público. La AIF ayudó también a paliar las aproximadamente 40 años, la AIF ha con- dificultades de los países en transición y a tribuido en forma clara y sustancial a im- satisfacer las necesidades especiales de los pulsar el crecimiento y reducir la pobreza países que salían de un conflicto. en los países de ingreso bajo, mediante una combinación de instrumentos de financia- Aumenta la complejidad miento en condiciones favorables, estudios Los objetivos principales y las característi- analíticos y servicios de coordinación de la cas esenciales de la AIF no han cambiado, ayuda. pero su programa se ha ampliado y se ha Durante los siete años que abarca el es- tornado más complejo, particularmente tudio, la AIF comprometió algo más de desde que se publicó el Informe sobre el 2 Departamento de Evaluación deOperaciones del Banco Mundial rios, con una notable mejoría a lo largo del período. Recuadro 1: Compromisos asumidos en la La AIF ha replanteado sus programas de asistencia a décima, undécima y duodécima reposiciones los países, aumentando su importancia; ha reforzado su de los recursos de la AIF presencia en el terreno, y ha diversificado sus instrumen- En términos generales, en los tres acuerdos de reposición tos de crédito, a la vez que ha mejorado el desempeño de de los recursos de la AIF —en los que se establecen los ob- su cartera (véanse el Gráfico y el Recuadro 2). Reciente- jetivos de la AIF para cada ciclo trienal de financiación— mente ha intensificado sus esfuerzos de coordinación de se fija como objetivo primordial la reducción de la po- la ayuda en el contexto del Marco Integral de Desarrollo breza y se ordena a la AIF: (MID) y de los documentos de estrategia de lucha contra • Poner mayor énfasis en la pobreza al prestar apoyo al la pobreza (DELP) (véase el Recuadro 3). desarrollo de los países. La AIF ha sido eficaz en cuanto a ayudar a los países • En aras de ese objetivo, dirigir la asistencia a ampliar el a sentar las bases del crecimiento económico y la reduc- acceso a los servicios sociales básicos, fomentar un creci- ción de la pobreza, pero el desempeño de sus países pres- miento generalizado, promover la buena gestión de los tatarios en lo que respecta a mantener la tasa de asuntos públicos e integrar las consideraciones ambienta- crecimiento en un nivel suficientemente alto, durante pe- les y relativas al género en las iniciativas de desarrollo. ríodos bastante prolongados y con medidas que benefi- • Aumentar su eficacia en términos de desarrollo me- cien a la mayoría de los pobres, no ha sido uniforme. diante programas de asistencia más selectivos, más partici- Esto refleja la influencia de un gran número de factores pativos y mejor coordinados. ajenos a la AIF, entre ellos los conflictos regionales, la falta de capacidad a nivel nacional, los resultados desi- guales de las políticas, la calidad variable de la ayuda y las crisis exógenas. Sin embargo, también pone de relieve Desarrollo Mundial 1990: La pobreza, que abogaba por aquellos aspectos en los que el propio desempeño de la una estrategia de reducción de la pobreza a través de re- AIF, a pesar de ser en general satisfactorio y de estar me- formas de la política económica e inversiones producti- jorando, podría superarse aún más para contribuir de vas. La meta era elevar el nivel de ingresos de las manera más positiva a los resultados en términos de de- personas pobres mediante un crecimiento basado en el sarrollo. uso intensivo de mano de obra, y ampliar su acceso a los servicios sociales y a las redes de protección social. Los compromisos asumidos en la décima, undécima y duodécima reposiciones de los recursos de la AIF (véase el Recuadro 1) adoptaron el marco de la estrategia de Mejora de los resultados de los proyectos, el desarro- 1990, con un llamado a poner mayor énfasis en la po- llo institucional y la sostenibilidad breza. Se amplió el programa de la AIF para que refle- jara la importancia crítica de la gestión pública e incluyera los aspectos relativos al género y al medio am- Porcentaje biente como parte de un marco general para la reducción 100 de la pobreza. Se instó también a la AIF a que aumentara AIF9 (1991-93) su eficacia mediante la promoción de un mayor protago- AIF10 (1994-96) nismo de los países, la asignación de la asistencia en fun- 80 AIF11+ (1997-2000) ción del desempeño y el mejoramiento de la colaboración para el desarrollo. 60 Desempeño de la AIF Los compromisos de las reposiciones de los recursos de 40 la AIF han sido sumamente pertinentes y oportunos, pero también han impuesto exigencias extraordinarias a la AIF y a sus prestatarios. En términos generales, el 20 DEO consideró que el cumplimiento por parte de la AIF de los compromisos asumidos en las reposiciones —más de 150 en total— había sido satisfactorio, con algunas 0 reservas importantes. A juicio del DEO, los resultados en Efectos en Sostenibilidad Resultados el desarrollo (% de probabilidad) (% de satisfacción) términos de desarrollo de los programas de la AIF —en institucional los que influyeron factores exógenos y el desempeño (% de importancia) tanto de los prestatarios como de los asociados, así como la actuación de la AIF— fueron parcialmente satisfacto- Nota: Proyectos considerados según el año de salida de la cartera. Précis 218 3 Prestar mayor atención a la pobreza El desafío de un crecimiento generalizado La AIF ha aumentado gradualmente la atención prestada a La AIF ha ayudado a muchos prestatarios a prepararse la pobreza en sus estudios analíticos, en el diálogo sobre para dirigir mayores esfuerzos a alcanzar los objetivos de políticas y en los créditos que otorga. El objetivo primor- reducción de la pobreza. En los países comprometidos con dial, a saber, la reducción de la pobreza, se ha venido refle- la reforma, el respaldo de la AIF ha contribuido a una jando con creciente nitidez en las estrategias de la AIF de mayor estabilidad económica, a la disminución de las dis- asistencia a los países, sobre todo a partir de 1997. El cre- torsiones y a un desarrollo más adecuado de la infraestruc- cimiento generalizado, el desarrollo de los recursos huma- tura. Sin embargo, la aceleración de un crecimiento nos y la protección de los grupos vulnerables se han generador de empleo y de base amplia sigue siendo un convertido en objetivos comunes de estas estrategias, que gran desafío. se basan cada vez más en un diagnóstico integral de la po- El retraso en el desarrollo del sector privado ha sido breza y en consultas con las partes interesadas. La AIF uno de los factores determinantes del escaso crecimiento también ha contribuido de manera importante al análisis generalizado. A medida que los esfuerzos por estabilizar de la pobreza y a la recopilación de datos sobre ésta. Se las condiciones macroeconómicas comenzaron a surtir han realizado evaluaciones de la pobreza en el 90% de los efecto en el decenio de 1990, la AIF intensificó las activida- países que reúnen las condiciones necesarias para recibir des de desarrollo del sector privado, promoviendo un en- créditos de la AIF, y se ha examinado el gasto público en torno más propicio a los negocios y apoyando el casi la mitad de esos países. suministro privado de infraestructura y el microfinancia- El compromiso de la AIF de aumentar los créditos desti- miento. Sin embargo, sus estrategias de asistencia a los paí- nados al sector social ha sido muy satisfactorio. Dicho fi- ses todavía suelen carecer de estrategias de desarrollo del nanciamiento, que a fines del decenio de 1980 sector privado correctamente formuladas, y si bien muchos representaba el 20% del total del financiamiento de la AIF de los esfuerzos de la AIF se han traducido en el éxito de para proyectos de inversión, ha aumentado hasta alcanzar sus proyectos, las evaluaciones de la asistencia a los países un nivel sostenido del 40% desde 1995. Esto ha conver- otorgan una calificación relativamente baja a la eficacia de tido a la AIF en el principal proveedor de financiamiento la labor de la AIF en lo relativo al desarrollo del sector pri- para el desarrollo humano y en una fuente fundamental de vado. Es necesario hacer más hincapié en un clima favora- actividades analíticas y de asesoramiento, particularmente ble a las inversiones, así como en el apoyo a las pequeñas y en África. medianas empresas y al financiamiento para el sector rural. Recuadro 2: Ejemplos de la asistencia de la AIF a los países Mozambique salió de un conflicto en 1992, y desde entonces ha nada por los donantes) en el ámbito de la salud, la educa- hecho progresos considerables y acelerados en la aplicación de ción, el transporte y la agricultura. políticas económicas de mercado; además, cuenta con uno de Ghana ha recibido recursos de la AIF para unas 94 operacio- los programas de privatización más importantes de África. La nes, por un monto superior a los US$3.500 millones en finan- cartera actual de la AIF —una vez finalizado el período de asis- ciamiento. La cartera de préstamos activos comprende 23 tencia posterior al conflicto— comprende 16 proyectos por un proyectos y es una de las mayores de África. La actual estrate- valor estimado de US$737,3 millones en compromisos. La re- gia de asistencia de la AIF a este país apoya la estrategia nacio- ducción de la pobreza es el objetivo general del gobierno y de la nal denominada Visión 2020, dirigida a reducir la pobreza y AIF en Mozambique. La estrategia de asistencia al país para el promover un desarrollo económico generalizado. La estrategia año 2000, que respalda la estrategia quinquenal del gobierno y de asistencia al país tiene dos partes —en la primera se define la el documento provisional de estrategia de lucha contra la po- estrategia del gobierno para reducir la pobreza, y en la segunda breza, se centra en tres objetivos fundamentales: 1) ampliar las se expone la estrategia operacional de la AIF. La asistencia ex- oportunidades económicas; 2) mejorar la gestión pública y fo- terna incluyó unos US$1.700 millones en compromisos para el mentar el empoderamiento, y 3) desarrollar la capacidad hu- período 2000-01. El gobierno ha participado activamente en la mana. La asistencia de los donantes es un puntal muy coordinación de la ayuda y Ghana tiene el mérito de ser uno de importante de la economía del país y representa aproxi- los dos países (entre aquellos en los que el MID se ha aplicado madamente US$600 millones anuales, es decir, más del en forma experimental) que más han avanzado, en términos ge- 15% del PIB. El principal mecanismo de coordinación de nerales, en el proceso de fomentar la creación de una alianza las actividades de los donantes es un Grupo Consultivo para el desarrollo a largo plazo e impulsada por el país. La ac- presidido por la AIF. La AIF está asociada a programas tual estrategia para el sector de la salud, ampliamente recono- sectoriales (que suponen un programa convenido para un cida, cuenta con el apoyo de 17 donantes y se caracteriza por sector determinado, y son financiados en forma coordi- un fuerte protagonismo del gobierno. 4 Corporación Financiera Internacional/Banco Mundial tegración de estas dos cuestiones en sus actividades. En Recuadro 3: Dos iniciativas clave los casos en que la asistencia de la AIF ha contribuido a El Marco Integral de Desarrollo (MID), un enfoque holís- obtener resultados notorios —especialmente en cuanto a tico del desarrollo, se apoya en cuatro principios relacio- la educación de las niñas—, los créditos han ido acompa- nados entre sí: una visión y una estrategia globales y a ñados de un fuerte protagonismo del país, una colabora- largo plazo; un mayor protagonismo de los países en las ción eficaz y rigurosos estudios analíticos. La asistencia actividades y los objetivos de desarrollo; una asociación de la AIF ha tenido menos éxito en promover la partici- más estratégica entre las partes interesadas, y la rendición pación de la mujer en la economía y mejorar los marcos de cuentas por los resultados en términos de desarrollo. El institucionales de los prestatarios para que tengan en MID se basa en el concepto de que el país debe tomar las cuenta las cuestiones relativas al género. El financia- riendas del proceso, y los asociados en la tarea del desa- miento de proyectos ambientales se ha mantenido apro- rrollo deben participar en forma selectiva de acuerdo con ximadamente en el nivel alcanzado en la novena sus ventajas comparativas. El Marco Estratégico actual del reposición de recursos, pero la AIF ha aumentado el nú- Banco coloca al MID en el centro de la orientación estraté- mero de componentes ecológicos de los proyectos en sec- gica de la institución. tores clave. Esta asistencia ha contribuido a acrecentar el Los documentos de estrategia de lucha contra la po- interés del público y de los gobiernos, a revertir el pro- breza (DELP) se han convertido en el criterio rector de la ceso de degradación de las tierras, a aumentar los ingre- concesión de préstamos en condiciones favorables del sos derivados de las tierras áridas y a fortalecer la Banco Mundial y el FMI y del alivio de la deuda en el capacidad en materia ambiental. Sin embargo, aún no se marco de la Iniciativa reforzada para los países pobres ha logrado integrar plenamente las evaluaciones ambien- muy endeudados. Estos documentos son un mecanismo de tales nacionales en las estrategias de asistencia a los paí- importancia clave para mejorar los resultados de las políti- ses y en el diálogo con los países, ni se han establecido cas en los países más pobres, al poner énfasis en objetivos criterios para integrar las cuestiones ambientales y vincu- claramente definidos y susceptibles de seguimiento. Elabo- larlas claramente con la reducción de la pobreza. rados de acuerdo con los cuatro principios del MID, los Creación de alianzas más eficaces. Son pocos los obje- DELP se basan en el protagonismo del país y en procesos tivos de la AIF que se podrán alcanzar satisfactoriamente participativos, y deberían constituir el marco de referencia sin una colaboración más eficaz sobre la base de una apropiado para la asistencia de otros donantes. mejor coordinación de la ayuda y una mayor participa- ción de los gobiernos, la sociedad civil y el sector pri- vado en el diseño, la ejecución y el seguimiento de los Ampliación del programa de desarrollo programas de la AIF. Los progresos en este ámbito fue- La importancia de la gestión pública. Si bien una buena ron moderados durante la décima y undécima reposicio- gestión de gobierno es un factor crítico que influye en nes de los recursos de la AIF, pero las iniciativas del todos los demás aspectos prioritarios de un programa, al MID y los DELP, introducidas tras las negociaciones principio la AIF avanzó con lentitud en el cumplimiento sobre la duodécima reposición de recursos, han dado un de los compromisos asumidos en la décima reposición de gran impulso a la reforma de la ayuda. A fin de mejorar recursos con respecto a la gestión pública. En los últimos la coordinación en los países, la AIF ha destacado en el cuatro años, la AIF ha puesto mayor énfasis en la re- terreno a un mayor número de directores a cargo de ope- forma del sector público en los programas de asistencia a raciones en los países, y ha hecho más hincapié en armo- los países. El financiamiento para tales reformas ha au- nizar los procedimientos y los procesos de los diversos mentado, y en los estudios analíticos y las operaciones de bancos multilaterales de desarrollo, entre otras medidas. financiamiento se presta cada vez más atención a las El porcentaje de proyectos de la AIF con cierto grado de cuestiones relativas al desarrollo institucional. No obs- participación de los interesados casi se duplicó entre tante, el fortalecimiento de la capacidad del sector pú- 1994 y 2000, hasta alcanzar al 83% de los proyectos. En blico, los mecanismos de rendición de cuentas en el general puede verse claramente la tendencia a un mayor sector de las finanzas públicas y el imperio del estado de protagonismo de los países y a la colaboración, pero derecho siguen constituyendo un gran desafío, y se re- para que esta tendencia se consolide e institucionalice es quiere una mayor coordinación entre los organismos ex- necesario reemplazar los acuerdos ad hoc por acuerdos ternos para poder encarar de manera coherente el amplio estructurados a nivel de los países y lograr un mayor programa relativo a la gestión pública. compromiso institucional con la armonización por parte Integración de las cuestiones ambientales y relativas al de la AIF y de los demás organismos multilaterales y bi- género. La AIF ha hecho escasos progresos en integrar laterales. las cuestiones ambientales y relativas al género en sus programas, en gran parte debido a que los países tienen Próximos pasos intereses diferentes y también porque la AIF no ha esta- El período examinado se caracterizó por sus numerosos blecido líneas claras de responsabilidad respecto de la in- cambios —en los países prestatarios, en la AIF y en el Précis 218 5 sistema para el desarrollo. El marco de políticas de la dé- el sistema de asignación en función de los resultados cima, undécima y duodécima reposiciones de recursos esti- que aplica la AIF y asegurar la congruencia entre los muló a la AIF a avanzar en direcciones acordes con las DELP, las estrategias de asistencia a los países y el sis- necesidades de sus prestatarios y sigue siendo sumamente tema de asignación. pertinente para el futuro. No obstante, la AIF y sus asocia- • Centrar la atención en la gestión pública y el fortaleci- dos aún están poniendo en práctica ciertos elementos fun- miento de la capacidad. En todos los temas analizados damentales del marco de políticas, que se han visto se destaca el papel central de la gestión pública y el for- reforzados por las nuevas iniciativas adoptadas durante la talecimiento de la capacidad del sector público, con duodécima reposición de recursos. Lo que se necesita miras a alentar a los gobiernos prestatarios a ser más ahora es profundizar y ampliar los avances logrados sobre eficientes como proveedores de bienes y servicios públi- la base del actual marco de políticas, centrando la atención cos, y más transparentes y responsables frente a la en el cumplimiento de los compromisos, la correcta asigna- gente. ción de los recursos conforme a las prioridades estratégicas • Comprometerse a promover alianzas eficaces para el de- y la consolidación de los mandatos de la AIF. sarrollo. La AIF debería trabajar en los planos nacional Para ello, la AIF deberá introducir nuevos ajustes en el y mundial con miras a avanzar hacia una nueva arqui- papel que desempeña en los países y a nivel mundial. En el tectura del desarrollo, en la que se sustituyan los acuer- cumplimiento de su función primordial de prestar apoyo a dos ad hoc por acuerdos estructurados de armonización los esfuerzos de desarrollo impulsados por los países, la y coordinación de la ayuda. AIF debería concentrarse más en los aspectos en los que • Definir claramente las políticas y reforzar los mecanis- tiene una ventaja comparativa —que son principalmente mos de rendición de cuentas. La AIF debería explicar los aspectos estratégicos del apoyo a la reforma de toda la qué significa "centrar la atención en la reducción de la economía, de un sector, o del gobierno— y en el fortaleci- pobreza" y definir claramente los objetivos de sus pro- miento de la capacidad. La AIF debería también desempe- gramas y las políticas en relación con esa meta. ñar un papel más dinámico a nivel mundial en cuanto a • Asignar los recursos de manera más acorde con las prio- fomentar la armonización y la coordinación de la asisten- ridades programáticas. Para poder aplicar lo que se ha cia externa, como forma de avanzar más rápidamente aprendido en estos últimos siete años, es fundamental hacia el objetivo primordial: reducir la pobreza. La AIF que la asignación de los recursos esté en mayor conso- podría adoptar varias medidas para consolidar las mejoras nancia con los compromisos asumidos por la AIF. Tam- conseguidas en los últimos siete años: bién sería beneficioso para la AIF que el proceso de • Aplicar una mayor selectividad institucional, de países y reposición de recursos se encarara con una visión a más de programas. A tal efecto es necesario mejorar aún más largo plazo y centrada en los resultados; que se hiciera Recuadro 4: Respuesta del Directorio Ejecutivo y de los Suplentes de la AIF El Directorio Ejecutivo acogió con beneplácito el examen de la Los Suplentes de la AIF señalaron que el examen realizado AIF realizado por el DEO, señalando que era tan oportuno por el DEO ofrecía un panorama y un análisis excelentes del de- como importante. Los directores ejecutivos estuvieron en gene- sempeño de la AIF y constituía una plataforma sólida para el ral de acuerdo con las conclusiones del DEO e indicaron que lanzamiento de la decimotercera reposición de los recursos de la eran una contribución útil a la decimotercera reposición de los AIF. Coincidieron con la conclusión de que el desempeño de la recursos de la AIF. Felicitaron a la administración por su buen AIF había mejorado mucho durante el período examinado y se desempeño, documentado por el DEO, señalando que era parti- mostraron complacidos por la respuesta positiva de la adminis- cularmente digno de destacar habida cuenta de la amplitud y la tración. Expresaron su amplio apoyo a las recomendaciones del complejidad de los compromisos. En cuanto al futuro, los direc- DEO por considerarlas importantes para aumentar la eficacia tores ejecutivos expresaron su satisfacción por el amplio de la AIF en términos de desarrollo, principalmente mediante acuerdo logrado entre la administración y el DEO con respecto un mayor énfasis en el cumplimiento de los compromisos, la a las prioridades, y en particular por el énfasis puesto en el cum- asignación de los recursos conforme a las prioridades estratégi- plimiento, la consolidación, la asignación de los recursos con- cas y la consolidación de los mandatos de la AIF. Señalaron, forme a las prioridades estratégicas y la consiguiente además, que esperaban con interés la elaboración de un plan de determinación de los costos de los mandatos de la AIF. Subra- acción con un calendario preciso para la aplicación de las reco- yaron la importancia de llevar adelante el proceso del MID y los mendaciones. Exhortaron a la AIF a adoptar un enfoque a más DELP, sobre todo en lo relativo al protagonismo, la participa- largo plazo, centrado en los resultados, que previera el segui- ción, la colaboración y la armonización de las políticas y proce- miento y la evaluación de los resultados, y mecanismos de co- dimientos operacionales. municación de estos últimos. 6 Corporación Financiera Internacional/Banco Mundial participar a los países en desarrollo en la determina- miento, con costos determinados en forma realista, y ción de las prioridades y en el seguimiento del desem- centrados en indicadores del grado de desarrollo con- peño de la AIF, y que los compromisos se definieran venidos de antemano. en función de objetivos viables y susceptibles de segui- Director General, Evaluación de Operaciones: Robert Piccioto Director, Departamento de Evaluación de Operaciones: Gregory Ingram Jefa de proyecto: Catherine Gwin "Este Précis se basa en el documento titulado IDA’s Partnership for Poverty Reduction: An Independent Evaluation of Fiscal Years 1994-2000, de Catherine Gwin, Oficial principal de evaluación, Grupo de Evaluaciones y Métodos Institucionales, DEO. "Los Directores Ejecutivos y el personal del Banco pueden obtener el informe en la Unidad de Documentos Internos y en los centros de servicios de información regionales, y el público en general puede solicitarlo al Infoshop del Banco Mundial. Los Précis también pue- den obtenerse gratuitamente, solicitándolos al Centro de Consultas del DEO mediante correo electrónico (eline@worldbank.org) o lla- mando al 1-202/458-4497. Précis Jefe, Grupo de Asociaciones y Conocimientos: Osvaldo Feinstein Editor Jefe: Elizabeth Campbell-Pagé • Redactora: Caroline McEuen • Difusión: Juicy Qureishi-Huq DECLINACIÓN DE RESPONSABILIDAD: OED Précis es obra de la Unidad de Extensión y Difusión, Grupo de Asociaciones y Conoci- mientos, Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este Boletín son las del perso- nal y editores de dicho Departamento y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus instituciones afiliadas o sus Directores Ejecutivos. Précis aussi disponible en français Précis also available in English @ http://www.worldbank.org/oed Précis 218 La AIF y sus asociados en la reducción de la pobreza ISSN 1564-6297