33196 Marzo 2005 No. 64 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. IMPEDIMENTOS PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL Emanuela Di Gropello Antecedentes la educación en tercer grado. Los resultados son El desafío individual más importante que enfrenta América sustancialmente peores dentro de los grupos más pobres. Central en el área de la educación es mejorar el aprendizaje en todos los niveles, un aspecto que resulta crucial para el Hay factores dentro y fuera del sistema educacional que crecimiento individual y nacional, la competitividad y la afectan el resultado de la educación: los niños, dado las calidad de vida. Hoy en día, la mayoría de los niños influencias que reciben de sus familias y comunidades; los completan su educación sin haber obtenido las destrezas profesores; la pedagogía y el plan de estudio; los materiales necesarias para obtener suficientes ingresos. Los malos educativos y la infraestructura, y la resultados en el aprendizaje hacen que administración de las escuelas. El los niños abandonen la escuela, no sólo hecho de asistir a la escuela no aprueben su curso y tengan que repetir entrega automáticamente las el año: Esto se traduce en problemas destrezas y conocimientos cada vez mayores cuando los alumnos necesarios a un estudiante. Este tratan de pasar al curso siguiente sin documento, basado en un nuevo haber adquirido las destrezas y los informe del Banco Mundial1, se cen- conocimientos necesarios y genera más tra en las denominadas restricciones repetición, abandono de la escuela e de oferta (características de las inasistencia en los niveles más altos, escuelas) que enfrenta el aprendizaje sin importar la calidad de los en El Salvador, Guatemala, Hondu- profesores en esos niveles. El ras y Nicaragua, pero también menciona restricciones que mejoramiento del aprendizaje puede tener un impacto directo actúan en el ámbito de la demanda. Se recomiendan varias en las destrezas y habilidades cognitivas y aumentar el opciones en materia de políticas públicas para enfrentar los número de alumnos que se gradúan, ya que disminuyen el distintos tipos de restricciones. abandono de la escuela y la repetición de cursos. La calidad es el factor clave para que los alumnos terminen la educación primaria y para lograr las metas de la Educación para Todos Sistemas nacionales de evaluación de la educación en América Central. A su vez, una educación de mejor calidad Uno de los primeros obstáculos que impiden mejorar el hará que los trabajadores sean más productivos, aumente la aprendizaje en América Central es el reducido desarrollo y tasa de rentabilidad de la educación y existan incentivos para hábito de realizar evaluaciones. Para analizar y mejorar la que el sector privado invierta más en el sector educación. calidad, se necesita información sobre los logros en educación y qué los determina. Los sistemas nacionales de Es de suma urgencia que América Central centre su atención en evaluación desempeñan dos roles importantes: (a) proveen los resultados del aprendizaje, ya que excepto por Costa Rica, información pertinente a audiencias específicas (autoridades las calificaciones obtenidas en las pruebas con respecto a los de educación, directores de escuelas, profesores, padres) para estándares de cada país son, en promedio, bajos o bajos fines de diagnóstico, adopción de medidas y reformas de las intermedio. En aquellos lugares donde existen evaluaciones que políticas públicas, y (b) hacer que las autoridades se pueden comparar en el tiempo, no se ven mayores mejoras en educacionales, las escuelas y los profesores deban rendir los resultados en los últimos diez años. En todos estos países, el cuentas al público en general. magro progreso en el aprendizaje está asociado con bajos Los resultados del aprendizaje habitualmente se miden a niveles de comprensión en lectura, aspecto que a menudo es través de evaluaciones normalizadas del rendimiento de los considerado como el indicador más importante de la calidad de 1 alumnos en alfabetismo y matemáticas. En la actualidad, que el entrenamiento que reciben los profesores antes de todos los países centroamericanos realizan pruebas empezar a enseñar está relacionado sistemáticamente con el normalizadas en el nivel primario y/o secundario. Sin em- rendimiento de los alumnos, a pesar de que este fenómeno es bargo, el diseño de estas pruebas y los estándares nacionales menos marcado que en otros lugares. difieren de país a país, lo que dificulta las comparaciones. En todos los países, los profesores deben completar por lo Los sistemas nacionales de evaluación de la educación de menos el programa de preparación de docentes (escuela América Central también difieren en el nivel de experiencia e normal) para poder enseñar en la escuela primaria y contar integración de las instituciones2, pero todos se usan más para con estudios universitarios para enseñar en la escuela fines de diagnóstico y de acción que como medios de rendición secundaria. Los requisitos de formación pedagógica de cuentas. La difusión de la información relacionada con las establecidos por El Salvador son los más elevados de la evaluaciones es deficiente, a pesar de recientes esfuerzos para región y este país tiene el mayor número de profesores que mejorarla, y la retroinformación que reciben las escuelas y los cumplen con estos requisitos. En general, el 90% de los profesores es limitada. Sería positivo que las pruebas profesores en El Salvador han cursado estudios superiores, el normalizadas que se rinden en los diferentes niveles del ciclo 52% en Honduras y sólo el 30% y 14%, respectivamente, en educativo converjan mejor con los planes de estudio y los Guatemala y Nicaragua. estándares nacionales. Finalmente, a pesar de que recientemente se han elaborado estándares regionales, la posibilidad de realizar Honduras, Nicaragua y Guatemala han tratado de atraer (y comparaciones todavía es limitada. mantener) a profesores calificados y competentes a las áreas rurales con el propósito de mejorar las baja eficiencia y los Restricciones clave que enfrenta el aprendizaje deficientes resultados entre los estudiantes provenientes de familias pobres, pero no les ha sido fácil. Otras restricciones importantes son la pobreza, la poca educación de los padres, las barreras culturales y sociales, el Hasta cierto punto, estos cuatro países tienen un excedente de pobre desempeño y poca responsabilidad de los profesores, la profesores. El Salvador ha encarado el problema por vía de sobre-dependencia de prácticas pedagógicas tradicionales y el mejorar los criterios de selección de profesores, establecer insuficiente tiempo de instrucción. puntajes mínimos en los exámenes y rendir el examen de Evaluación de Competencias Académicas y Pedagógicas 1. Restricciones que actúan en el ámbito de la demanda (ECAP). Los bajos resultados obtenidos por los estudiantes Los resultados de las pruebas están correlacionadas con la de pedagogía en Guatemala en el año 2000 en la ECAP y en riqueza de la familia, la comunidad e incluso el Estado, ya que los exámenes de aprovechamiento apuntan a la necesidad de las familias pobres tienden a carecer de los recursos básicos mejorar el entrenamiento de los profesores. El desequilibrio que facilitan el aprendizaje de los niños. El desempeño de los entre la oferta y la demanda por las distintas especialidades alumnos también está relacionado negativamente con el bajo que poseen los profesores ha contribuido a las bajas nivel de educación y alfabetismo de los padres y con calificaciones de los docentes. determinadas características sociales y culturales de los estudiantes, sus familias y sus comunidades. Las diferencias Algunos estudios han constatado que no hay una gran lingüísticas también imponen obstáculos al aprendizaje si no relación entre la capacitación que reciben los profesores existe una educación bilingüe de alta calidad, problema que es dentro de sus horas de trabajo y el aprovechamiento de los especialmente notorio en Guatemala. Los niños de familias alumnos, lo que puede ser el resultado de dificultades de que no aprecian mayormente la educación o que se sienten medición y de la calidad irregular de la capacitación. En alienados cultural y socialmente por las escuelas tienen menos general, la capacitación durante las horas de trabajo parece posibilidades de tener éxito y avanzar en la escuela. haber mejorado en los cuatro países durante la última década. Los sistemas están mejor estructurados y son más flexibles y 2. Los profesores descentralizados, ya que ofrecen capacitación presencial en Es difícil medir la calidad de los profesores, ya que involucra la escuela y programas a distancia, y se fomentan las la capacidad del profesor para enseñar eficientemente el plan metodologías participativas y las innovaciones en la sala de de estudio a los alumnos y su motivación y esfuerzo sostenido clases. El desafío sigue siendo cómo mejorar la pertinencia y para lograrlo. La capacidad para enseñar está relacionada con la calidad de estos programas de capacitación. los niveles y la calidad de la educación del profesor, la calidad del apoyo y el entrenamiento durante las horas de trabajo y los Se necesitan esfuerzos adicionales para cambiar y actualizar incentivos que existan para atraer profesionales talentosos y las prácticas dentro de la sala de clases y prestar más atención bien calificados. El esfuerzo y la motivación de los profesores a los contextos (entornos multiculturales, áreas rurales, etc.). dependen en gran medida de los incentivos que tengan para Además, existen muy pocas evaluaciones formales para desempeñarse bien (por ejemplo, sistemas de supervisión e medir la eficacia de los programas de capacitación. Es inspección, salarios y seguridad del puesto de trabajo). necesario hacer un seguimiento a los profesores que recibieron capacitación para determinar si están utilizando lo Capacidad de enseñar que aprendieron. Por último, los programas de capacitación En estudios efectuados en América Central se ha comprobado de algunos países obligan a los profesores a ausentarse del 2 trabajo por largos períodos (por ejemplo, el programa reprobación. guatemalteco de trabajo/estudio que dura dos años). Reformas pedagógicas y curriculares Esfuerzo y motivación de los profesores En los años noventa, los cuatro países implementaron El esfuerzo y la motivación de los profesores, medidos por sus reformas educacionales que descentralizaron la educación ausencias u horas trabajadas, no pasan de niveles muy bajos por vía de administrar las escuelas recurriendo a la en muchos de los países centroamericanos. comunidad, aumentar los presupuestos para la educación e introducir reformas curriculares (principalmente a nivel Los salarios de los profesores de Honduras, El Salvador y primario) para aumentar la relevancia de la educación y Guatemala aumentaron en términos reales en el último tiempo. evaluaciones del rendimiento escolar a nivel nacional. Los actuales niveles salariales por hora que reciben estos Análisis posteriores indican que las reformas probablemente profesores son comparables o más altos que los de otros apuntaron en la dirección correcta, pero que las prácticas profesionales con calificaciones similares y deberían, entonces, dentro de la sala de clases han cambiado muy poco, lo que ser atractivos para candidatos razonablemente talentosos. Sin limita el uso efectivo de los nuevos planes de estudio y su embargo, los indicadores de calidad de la educación impacto en los resultados del aprendizaje. Los profesores en (calificaciones en los exámenes, ausencias y horas trabajadas de América Central dependen demasiado de métodos de los profesores) aún no indican que estos aumentos estén enseñanza pasivos y tradicionales, tales como los dictados, la redundando en una mejor calidad de los profesores. repetición, las exposiciones orales y el trabajo individual. En esta área hay una brecha de conocimientos y algunas de las El actual sistema salarial para los profesores de la región (y para razones posibles incluyen la falta de competencia de los toda América Latina) le resta importancia a la calidad del profesores en pedagogías participativas, la falta de textos de profesor al premiar la antigüedad y el nivel de educación del estudio y la oposición de los profesores a las reformas, profesor y no tomar en cuenta su desempeño. Si bien es exacerbado por la participación limitada que se les dio a los aconsejable ofrecer incentivos para obtener mayor capacitación, profesores en el proceso de preparación de las reformas. en algunos países éstos son muy superiores a lo justificable. Es positivo que El Salvador, Honduras y Nicaragua hayan Tiempo de instrucción (horas de clase) introducido incentivos salariales para motivar a profesores bien El reducido tiempo de instrucción efectiva es un problema capacitados a que trabajen en áreas rurales o desfavorecidas. Por importante en América Central. Estudios recientes realizados otra parte, El Salvador introdujo recientemente un mecanismo en Honduras3 y Guatemala4 indican que a mayor cantidad de de pago por desempeño, el bono al buen desempeño horas de enseñanza, mejor es el aprovechamiento institucional, el cual vincula el salario con distintos aspectos educacional y la proporción de alumnos que pasan de grado. de la eficiencia educacional. Si bien todavía hay que evaluar Todos los países han introducido calendarios escolares de la eficacia de este incentivo, ya existen algunas pruebas que 180 días a 200 días y de 25 horas a 30 horas de clase a la indican que los incentivos de desempeño a nivel de escuela semana en el nivel primario. Esto resultaría en un total de 900 pueden mejorar el rendimiento de los alumnos, especialmente horas a 1.200 horas de clase al año, lo que coincide con los en aquellos indicadores evaluados para el bono. Ninguno de estándares latinoamericanos, pero es inferior a los usuales en los países centroamericanos castiga a los profesores por faltar Europa y el sudeste de Asia (donde es común que haya 1.200 al trabajo. horas a 1.750 horas de clase al año)5. Sin embargo, la percepción generalizada en América Central es que las Otros factores que también pueden mejorar el desempeño de ausencias de los profesores, el cierre de las escuelas y las los profesores incluyen sistemas de inspección, sistemas tareas administrativas reducen las horas de clases efectivas a descentralizados de supervisión de profesores y contratos de sólo 500 horas a 800 horas (o menos), un 60% a 80% menos plazo fijo. En un claro esfuerzo por compensar la falta de que el tiempo de clases teórico (aunque su medición es información centralizada sobre el desempeño de los difícil). profesores, la mayoría de los países está incluyendo más y más a los padres en la supervisión de los profesores, con Repercusiones en materia de políticas públicas resultados alentadores. Para responder a los obstáculos al aprendizaje y a la calidad 3. Planes de estudio, métodos de enseñanza y de la educación identificados anteriormente, este análisis tiempo de instrucción detalla cuatro áreas principales donde es necesario actuar a través de las políticas públicas: (a) perfeccionar los sistemas En los cuatro países, los planes de estudio son determinados para nacionales de evaluación; (b) mejorar el desempeño de los todo el país, con algunas diferenciaciones por regiones. Las profesores; (c) diversificar los métodos pedagógicos, y (d) estrategias de enseñanza ­que deberían ser un reflejo del plan de aumentar las horas de instrucción. Todos estos factores son estudio-- son desarrolladas de manera relativamente autónoma cruciales para mejorar la calidad de la enseñanza y el por los profesores. La frecuencia de las tareas para la casa, la aprendizaje. El análisis también detalla algunas duración del período de clases, la cobertura del plan de estudio y intervenciones que pueden mejorar la calidad del aprendizaje el uso de métodos activos y participativos parecen mejorar el y de la educación por vía de encarar las restricciones que rendimiento y disminuir las tasas de repetición y de actúan en el ámbito de la demanda. 3 Mayor institucionalización de los sistemas de evaluación. para vigilar las ausencias de los profesores en el cual participe Esto incluye comenzar con las evaluaciones en el primer el nivel departamental, el distrito y la comunidad. grado y establecer mecanismos eficaces para divulgar la información. Hoy en día, en el mundo se utilizan varias Diseñar intervenciones efectivas para encarar las políticas innovadoras para difundir los resultados de las restricciones que actúan en el ámbito de la demanda. Se evaluaciones. Un ejemplo de esto es la publicación de las podría reforzar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje libretas de notas en periódicos locales o bien ubicados como logrados a través de estas intervenciones si se utilizan póster laminado a la entrada de la escuela. intervenciones complementarias que encaren las restricciones que actúan en el ámbito de la demanda, tales como la pobreza Mejorar la educación y la preparación de los profesores. y la poca educación de los padres. Las intervenciones en este Esto incluye la creación de criterios de selección y ámbito incluyen: (a) campañas publicitarias que se refieran a herramientas de diagnóstico tales como exámenes de la calidad del aprendizaje y que entreguen a las familias acreditación, los cuales necesitarían sistemas completos de información importante sobre los exámenes, el período de certificación de profesores como los hay en El Salvador y admisión o consejos para ayudar a los niños a tener éxito en Costa Rica, y la reducción de la brecha entre la oferta y la sus estudios y (b) políticas que influyan directamente en las demanda en las especializaciones de los profesores. características de cada niño, tales como su salud, nutrición y su posibilidad de acceder a agua potable y a un hogar seguro. Mejorar el esfuerzo de los profesores. Analizar la viabilidad Las intervenciones que actúan en el ámbito de la oferta de ciertos mecanismos de incentivo, tales como: (a) un incluyen el uso de incentivos eficaces para que profesores esquema de pago por mérito diseñado cuidadosamente y bien preparados trabajen en áreas rurales y en áreas de bajo basado en el esfuerzo del grupo; (b) escalas de sueldos que ingreso y el mejoramiento de los actuales programas para las propicien una mayor cantidad de horas de trabajo efectivas; poblaciones rurales e indígenas (escuela administrada por la (c) sistemas descentralizados de supervisión de profesores, y comunidad, enseñanza simultánea de varios grados y (d) contratos de plazo fijo o bien una autoridad local para educación bilingüe). Todos estos programas han logrado contratar y despedir a los profesores. El establecimiento de mejorar sustancialmente el desempeño de las escuelas pobres sistemas de supervisión de profesores que sean efectivos y desfavorecidas, pero no brindan todos los elementos que puede ser el incentivo mejor para lograr que los profesores se han sido identificados para que las escuelas de bajos recursos esfuercen más y/o dediquen más tiempo a la instrucción, tengan un elevado desempeño6. quizás en combinación con el uso de mecanismos más flexibles para la contratación y el despido. Un análisis Notas realizado a escuelas de los cuatro países centroamericanos que tenían administración autónoma, pero con la 1Banco Mundial (2004): "Central America: Education Strategy participación de la comunidad, indicó que al dar a los padres Paper", Green Cover. la autoridad para contratar, despedir y supervisar a los 2En El Salvador y Costa Rica, las evaluaciones se comenzaron a profesores, los docentes se esfuerzan más (medido por las realizar a finales de los años ochenta o a principios de los noventa horas de enseñanza). y los departamentos de evaluación ya son parte integral del Ministerio de Educación. En Nicaragua, Honduras y Guatemala, Diversificar estrategias de enseñanza y profundizar los las evaluaciones son algo más recientes y aún no están bien métodos de enseñanza constructivos. En la capacitación que establecidas. reciben los profesores antes de empezar a trabajar y en la que 3di Gropello y Marshall, 2004, "Teacher effort and schooling reciben una vez contratados, se debe dar un mayor énfasis a outcomes in rural Honduras", Banco Mundial las prácticas a realizar en la sala de clases y desarrollar (mimeografiado). métodos innovadores para organizar el apoyo a los 4Marshall, 2003, "If you build it will they come? Primary profesores durante las horas de trabajo. Esto incluiría la school quality and grade attainment in rural Guatemala", creación de espacios para que los profesores compartan sus Universidad de Stanford (mimeografiado). ideas y metodologías y la elaboración de un sistema efectivo 5PREAL (2002): "El tiempo de aprendizaje enAmerica Latina" de supervisión en la escuela para garantizar que los ­ Serie Políticas. profesores puedan continuar recibiendo apoyo al usar nuevas 6El Banco Mundial (2004) identificó tres factores metodologías. Además de la educación primaria, las determinantes clave en el buen desempeño de escuelas pobres: reformas a los planes de estudio, estándares, capacitación y (a) niveles satisfactorios de educación y experiencia de los supervisión deben cubrir los cursos de la enseñanza profesores; (b) uso de nuevas prácticas pedagógicas, y (c) secundaria ­especialmente los grados 7º a 9º (Primero participación activa y de apoyo de parte de los profesores y Medio). padres en la administración de las escuelas. Aumentar el tiempo de instrucción. Alargar el año escolar Sobre los Autores oficial a 200 días, desarrollar mejores formas de controlar las ausencias de los profesores y los cierres de las escuelas a Emanuela Di Gropello es especialista senior en educación nivel escuela a través de la actualización continua de los del departamento de Desarrollo Humano de la Región de registros de cada escuela e implementar un sistema eficiente América Latina y el Caribe del Banco Mundial. 4