Précis DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL VERANO DE 1998 N Ú M E R O 1 6 9 Operaciones de reconstrucción después de un conflicto L AS SECUELAS DE LOS CONFLICTOS CADA VEZ MÁS numerosos del decenio de 1990 han puesto a prueba la capacidad de la comunidad internacional para hacer frente a la devastación del capital económico, físico, humano y social. Desde 1980, el Banco Mundial ha aumentado en más del 800% el volumen de los préstamos concedidos a los países en etapa de posguerra; las operaciones de reconstrucción han abarcado todas las regiones y los sectores económicos. Sin embargo, en la actualidad el Banco carece de una política de operaciones clara que rija la asistencia para las tareas de reconstrucción después de un conflicto; en este terreno, se guía por la política operacional OP 8.5, que se aplica, fundamen- talmente, a la reconstrucción después de los desastres naturales, y por el documento titulado Framework for World Bank Involvement in Post-Conflict Countries. En vista de los amplios beneficios reciente en materia de asistencia para la potenciales, aunque acompañados de un reconstrucción después de los conflictos, con alto riesgo, de la intervención del Banco en el propósito de mejorar las operaciones las operaciones de reconstrucción después actuales y futuras del Banco. de los conflictos, el Directorio Ejecutivo La principal recomendación derivada solicitó al Departamento de Evaluación de del estudio es que el Banco debería preparar Operaciones (DEO) que analizara las una nueva declaración de políticas que experiencias recientes y en curso del Banco. unifique, aclare y perfeccione las normas El DEO estudió nueve casos: tres en el vigentes. Debería revisar el documento terreno (Bosnia y Herzegovina, El Salvador mencionado y convertirlo en política de y Uganda) y seis en forma teórica operaciones para que, junto con los (Camboya, Eritrea, Haití, Líbano, Rwanda procedimientos y las prácticas y Sri Lanka), y examinó la experiencia recomendadas pertinentes, sirvan de guía a 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial Gráfico 1. Préstamos para operaciones de reconstrucción después de un conflicto, por sector, 1977-87: (Volumen total de los préstamos: US$6.200 millones) 9,75% 4,26% Agricultura Educación 4,20% 6,57% Abastecimiento de agua y saneamiento Energía eléctrica y otros tipos de energía 8,46% 2,07% Desarrollo urbano Medio ambiente 9,09% 5,03% Transporte Finanzas 1,33% 1,03% Telecomunicaciones Industria 4,47% 0,06% Sector social Minería 4,51% 31,68% Gestión del sector público Diversos sectores 7,41% 0,07% Población, salud y nutrición Petróleo y gas los funcionarios del Banco en el suministro de asistencia En 1997 el Banco aprobó el documento titulado para la reconstrucción después de los conflictos. Framework for World Bank Involvement in Post-Conflict Reconstruction, con el fin de orientar la labor de la Antecedentes institución en los países donde se hubieran producido De los 34 países en etapa de posguerra señalados en el conflictos. Más adelante, se creó la Unidad de situaciones estudio, 18 recibieron asistencia del Banco para 157 posteriores a los conflictos, que actúa como centro de proyectos de reconstrucción por un monto superior a coordinación para el desarrollo de políticas y estudios US$6.200 millones en los últimos 20 años. Estos préstamos comparados entre países. Además, el Banco suministró han abarcado todos los sectores y la proporción mayor (el US$8 millones para financiar un programa de operaciones 33%) se ha destinado a proyectos "multisectoriales". posteriores a los conflictos, con el propósito de apoyar y Incluyen transferencias para contribuir a la estabilidad difundir las enseñanzas derivadas de las tareas consultivas macroeconómica, préstamos para asistencia técnica y y técnicas del Banco en las etapas iniciales, preparatorias proyectos generales de recuperación o reconstrucción de de la reconstrucción después de los conflictos. emergencia (normalmente, préstamos para reconstrucción de emergencia) con distintos componentes diseñados para Experiencia actual del Banco atender rápidamente a las necesidades más acuciantes. Todos los miembros del Directorio convienen en que el (Véase el Gráfico 1). Banco debería concentrarse en las actividades en las que En 1989, el Banco aprobó la directriz operacional OD se ha destacado y tiene ventajas comparativas. Puesto 8.5, «Asistencia de emergencia para recuperación», que se que la misión del Banco consiste en fomentar el refería a la reconstrucción de emergencia después de los desarrollo sostenible a partir de un crecimiento de base desastres naturales. En agosto de 1995, la OD 8.5 pasó a amplia, también debe velar por que se aborden dos ser la política operacional OP 8.5, en la que se definió situaciones presentes en muchos conflictos civiles: la como emergencia "todo acontecimiento extraordinario de distribución asimétrica de los recursos y la exclusión de duración limitada, como una guerra, disturbios civiles o un la sociedad civil del gobierno. desastre natural". Sin embargo, en los últimos tiempos los conflictos han sido más prolongados y complejos que los Definición del papel del Banco descritos en la directriz, y el Banco se ha ocupado de las La presencia activa del Banco en las primeras etapas de la necesidades especiales surgidas después de los conflictos reconstrucción después de los conflictos puede ser crucial. según las circunstancias de cada caso. Su participación puede ser muy valiosa para la Précis 3 coordinación de la ayuda externa, que es especialmente Restitución del capital humano y social importante en la transición de la guerra a la paz. El Banco Las experiencias del Banco en esta materia han sido ha hecho un uso particularmente eficaz de los grupos dispares. Las actividades en el sector social no han sido consultivos para movilizar recursos; lo que incluye facilitar una de las prioridades de la cartera del Banco la liquidación de pagos atrasados; buscar un enfoque relacionada con situaciones posteriores a los conflictos. coordinado para abordar cuestiones macroeconómicas y La excepción parece ser el caso de Bosnia y suministrar información sobre las corrientes de asistencia y Herzegovina, donde el Banco financió estudios iniciales las necesidades de recuperación. equilibrados de los sectores sociales, que arrojaron Del mismo modo, si se lo invita a participar, el algunos resultados prometedores. Las operaciones Banco tiene la capacidad de contribuir con eficacia a las llevadas a cabo en Uganda no han sido satisfactorias y negociaciones de paz. El asesoramiento del Banco sobre hasta ahora se observan resultados modestos en lo que los aspectos económicos del desarrollo puede ayudar a respecta a la restitución del capital social y humano en mejorar los componentes de gestión económica de los Eritrea, Haití y Rwanda. El proyecto de modernización acuerdos de paz y a sentar las bases que permitan de la educación básica de El Salvador ha sido una interpretar y ejecutar más eficazmente dichos acuerdos excepción poco común que ha dado frutos alentadores. en los meses cruciales que siguen a su celebración. La Recientemente, el Banco intensificó su respaldo a la participación del Banco en las negociaciones de paz en desmovilización de ex combatientes y su reintegración en Bosnia y Herzegovina y en Guatemala es ejemplo del la economía y la sociedad civiles, y prestó apoyo para aporte que puede efectuar al proceso de paz. restituir el capital social --las instituciones del gobierno y la confianza y la participación de la sociedad civil. El Reconstrucción de la economía Banco ha condicionado oficialmente el financiamiento a la El campo en el que el Banco ha obtenido los mejores lucha contra la corrupción, ha respaldado proyectos piloto resultados con la asistencia para la reconstrucción es la cuyo objeto es introducir los componentes esenciales del estabilización macroeconómica. Habitualmente, el buen gobierno y la participación de la sociedad civil, y ha Banco es la única fuente apreciable de fondos para instruido a su organismo de capacitación, el Instituto de programas destinados a cubrir las necesidades generales Desarrollo Económico (IDE), para que imparta enseñanzas de importación y, en la mayoría de los países acerca de la reforma de la administración pública, la estudiados, las medidas de estabilización monetaria y transparencia y la integridad institucionales, y la función fiscal negociadas por las instituciones de Bretton Woods de las ONG. Sin embargo, el Banco ha pasado por alto la con los gobiernos han sido fundamentales para reducir inclusión de cuestiones relativas al género en la cartera de la inflación en el período posterior a un conflicto. proyectos sobre situaciones posteriores a los conflictos. El Banco también ha apoyado eficazmente la Solamente en Bosnia y Herzegovina el Banco llevó a cabo reconstrucción de la infraestructura física (si bien su una operación concreta para atender a las necesidades participación en esta esfera no ha sido tan constante particulares de las mujeres. En las tareas de reconstrucción como en la política macroeconómica). Después de los se deben tener en cuenta las posibles dificultades conflictos se presenta un problema singular: la remoción económicas de la mujer en estas circunstancias, y se de minas. Si bien existen fuertes razones económicas y debería examinar el papel que ella desempeña en la humanitarias para retirarlas, la principal enseñanza del estudio del DEO es que no es evidente que el Banco tenga una ventaja comparativa en proyectos autónomos NO ES PRECISO PASAR MUCHO TIEMPO EN de remoción de minas. Es esencial adherir a las Bosnia o Gaza o el distrito de los lagos de África, directrices operacionales sobre remoción de minas (Op- para darse cuenta de que sin esperanza económica no erational Guidelines on Demining), formuladas en 1997. habrá paz. Sin equidad, no habrá estabilidad en el La participación del Banco en esta esfera debería mundo. Sin un sentido más cabal de la justicia social, centrarse principalmente en actividades indirectas que nuestras ciudades serán inseguras y nuestras no tuvieran que ver con el desminado mismo, como la sociedades, endebles. Sin inclusión, muchos de coordinación, la información acerca de la ubicación de nosotros estaremos condenados a vivir aislados, las minas, la capacitación y el fortalecimiento armados y atemorizados. institucional. El respaldo a las actividades de desminado debería estar siempre integrado en una actividad James D. Wolfensohn, específica de desarrollo (por ejemplo, la construcción de discurso pronunciado en las Reuniones Anuales del caminos). Banco Mundial, Hong Kong, 23 de septiembre de 1997 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial reconstrucción del capital social. En los análisis también se convierta en una política de operaciones, y que prepare pueden indicar las desigualdades en las relaciones de poder normas de procedimiento y prácticas recomendadas que que existen en las organizaciones sociales, a fin de velar sirvan de guía al personal para la prestación de por que las mujeres no queden aún más marginadas como asistencia a la reconstrucción después de los conflictos. consecuencia de las intervenciones de reconstrucción. Aprovechar y fortalecer las ventajas comparativas del Banco. En el estudio se recomienda que el Banco continúe Perfeccionamiento de los mecanismos y las prácticas sacando partido de sus ventajas comparativas como institucionales del Banco coordinador de la ayuda para la reconstrucción después de La Unidad de situaciones posteriores a los conflictos los conflictos, preste mayor asesoramiento, cuando así se lo aplicará la experiencia del Banco a la planificación soliciten, acerca de las consecuencias de los acuerdos de estratégica y el respaldo operacional de la labor de paz para el desarrollo económico y siga fomentando una reconstrucción y será un punto de convergencia de las política de reconstrucción que preste apoyo y a la asociaciones con otros miembros de la comunidad estabilización macroeconómica y a las obras de internacional. En algunos casos, los grupos a cargo de infraestructura física (ajustándose a las directrices países y el personal residente han tropezado con algunas operacionales sobre remoción de minas, de 1997). Pero el dificultades. No siempre los jefes de proyecto han tenido Banco debería adoptar políticas que fueran, sin lugar a acceso a especialistas en las distintas disciplinas ni dudas, esenciales para lograr un desarrollo sostenible más experiencia propia en materia de situaciones posteriores a equilibrado y generalizado, ayudando a los países en etapa los conflictos. En dos de los países estudiados, la de posguerra a idear estrategias eficaces en función de los discontinuidad del personal perjudicó considerablemente el costos en los campos de la educación y la salud, utilizando desempeño del Banco; en algunos casos, no se otorgó al los estudios económicos y sectoriales iniciales para mejorar personal residente o al grupo a cargo del país suficiente el diseño de los proyectos sociales (que deben disponer la poder de decisión. En aquellos países en los que se participación de la mujer y garantizar la transparencia de estudiaron casos prácticos, la existencia de una misión los mecanismos de gobierno) y forjando una colaboración residente fuerte ha facilitado las relaciones con las ONG más estrecha con otros organismos. internacionales y locales y con la sociedad civil. La falta Perfeccionar las prácticas del Banco. Las nuevas de una misión residente, o la demora en establecerla, han prácticas recomendadas deberían otorgar un alto grado de entorpecido la coordinación del Banco en el terreno. prioridad a los mecanismos institucionales del Banco, es La eficacia del seguimiento del Banco en los nueve decir, a la dotación de personal y la estructura de los países estudiados ha variado, según existiera o no una grupos a cargo de los países en etapa de posguerra. Los misión residente. Del mismo modo, mientras que el representantes residentes deben tener autoridad suficiente proceso de evaluación del Banco ha dejado enseñanzas para adoptar decisiones sobre programación y ejecución en valiosas para el diseño y la ejecución de operaciones de el terreno. El Banco debe estar dispuesto a asignar reconstrucción después de los conflictos, en las suficientes recursos del presupuesto administrativo para evaluaciones y los informes finales no siempre se tomaron efectuar un seguimiento y una evaluación apropiados. En en cuenta las circunstancias en que se desenvolvieron los un país que ha salido de un conflicto, la cartera del Banco proyectos al calificar su desempeño; en sólo 9 de las 65 debería evaluarse como mínimo cada 12 meses, y no cada operaciones terminadas de reconstrucción posterior a un 12 a 18 meses, como es habitual, para determinar si conflicto descritas por el grupo de evaluación, se efectivamente está contribuyendo a la paz duradera y al prepararon informes finales dentro del plazo de seis meses desarrollo sostenible. Los departamentos geográficos exigido. En forma análoga, los procesos ordinarios en deberían preparar y presentar sin demora los informes de materia de adquisiciones y desembolsos del Banco han terminación de las operaciones de reconstrucción posterior dificultado la recuperación posterior a los conflictos, a a los conflictos. Las nuevas normas de procedimiento del pesar de que la OP 8.50 subraya la necesidad de Banco deberían reducir drásticamente el lapso entre el simplificar los procedimientos. cierre de un proyecto y la entrega del informe final. El DEO y la Unidad de situaciones posteriores a los conflictos Recomendaciones deberían elaborar en forma conjunta directrices para la Aclarar la política del Banco. El documento titulado aplicación de los criterios de evaluación, a fin de tener más Framework for World Bank Involvement in Post-Conflict en cuenta las condiciones políticas y económicas Reconstruction, de abril de 1997, no constituye una imperantes después de los conflictos. declaración definitiva de política general. En el estudio Otorgar mayor flexibilidad a la programación y al del DEO se recomienda que la Unidad de situaciones diseño. En los países en etapa de posguerra, los proyectos posteriores a los conflictos revise dicho documento y lo no deben tener un diseño estático sino flexible, para poder Précis 5 En respuesta, la administración estuvo en gran respecta a las repercusiones de desarrollo económico parte de acuerdo con las recomendaciones del DEO en de las distintas opciones que se estuvieran cuanto a la labor del Banco respecto de los países que considerando, advirtió que siguen planteándose salen de un conflicto, y adhirió a las principales interrogantes sobre el financiamiento de las tareas de recomendaciones del estudio en lo que hace a revisar y reconstrucción después de los conflictos. clarificar la política del Banco en materia de asistencia Si bien estuvo de acuerdo con la mayoría de las en esas ocasiones. La administración recomendó que recomendaciones formuladas en la respuesta de la el Banco centrara más sus esfuerzos en integrar a las administración en relación con la ventaja comparativa personas desplazadas (incluidos los ex combatientes del Banco y la remoción de minas, el Comité sobre la desmovilizados) en la sociedad, así como en incorporar eficacia en términos de desarrollo recomendó al Banco las metodologías de análisis de conflictos en las que actuara con cautela en lo que se refiere a los actividades de desarrollo, y agregó que es preciso acuerdos de paz y que se mantuviera ajeno a cuestiones realizar más análisis sociales y económicos en el de orden político. El Comité recalcó la importancia de marco de la estrategia de asistencia a los países (CAS), fijar una política de operaciones que sirviera de así como estudios económicos y sectoriales sobre la orientación al personal para los casos de países que interacción entre los conflictos y el desarrollo. Si bien salen de un conflicto, e hizo suya la recomendación la administración respaldó la labor del Banco en mate- relativa a un alto grado de flexibilidad y seguimiento, ria de prestación de asistencia técnica, cuando ésta se habida cuenta de que la capacidad de los gobiernos solicitara, para las negociaciones de paz en lo que suele ser deficiente después de los conflictos. adaptarse con facilidad a las necesidades urgentes y las del conjunto de políticas desde la perspectiva de las circunstancias inestables. La creación del Programa y la condiciones y distorsiones que caracterizan el entorno Unidad de situaciones posteriores a los conflictos constituye posbélico. (Banco Mundial, Informe sobre el un paso importante en este sentido. En el estudio se desarrollo mundial 1997; pág. 184) recomienda que el Banco haga mayor uso de los nuevos préstamos adaptables para programas, a fin de subsanar Elementos ordinarios como la política fiscal, las las deficiencias de los créditos para reconstrucción, y de los medidas para liberalizar y reestructurar las economías y préstamos para el aprendizaje y la innovación, que la privatización se deben examinar junto con las permiten proporcionar hasta US$5 millones en fondos de necesidades y capacidades concretas de cada país en rápido desembolso para el fortalecimiento de la capacidad etapa de posguerra. institucional, los proyectos piloto y la contratación de per- Fomentar el desarrollo con equidad. Si bien no sonal especializado. constituían el centro de atención del estudio del DEO, de Muchas veces, en la etapa posterior a los conflictos los estudios anteriores a los conflictos surgieron varios es preciso reconsiderar algunos criterios generalmente ejemplos de casos en que el Banco no corrigió los aceptados sobre las prácticas relativas al desarrollo. desequilibrios incipientes en materia distributiva o Como se afirmó en el Informe sobre el desarrollo desaprovechó una oportunidad importante de promover mundial 1997: el desarrollo con equidad. Las nuevas prácticas recomendadas deberían ayudar al personal del Banco a Si bien es posible que los componentes de un programa reconocer los comportamientos abusivos y excluyentes de estabilización y recuperación a raíz de un conflicto que afectan negativamente a los proyectos y los no sean muy diferentes de los incluidos en los objetivos comunes en el campo del desarrollo, y a programas aplicados en otras esferas, es necesario abordar enérgicamente esas cuestiones en la labor actuar con cautela y examinar los distintos elementos analítica y de seguimiento. 6 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial Précis *The World Bank's Experience with Post-Conflict Reconstruc- Sírvanse dirigir sus comentarios y consultas a la Directora, Elizabeth tion, de Alcira Kreimer y otros, Informe No. 17769, mayo de Campbell-Pagé, tel.: 1-202/473-5365, fax: 1-202/522-3125, correo 1998. Los miembros del Directorio Ejecutivo y el personal del electrónico: ecampbellpage@worldbank.org Banco pueden obtener este informe en la Unidad de Documentos Por favor, dirijan todos los pedidos y consultas sobre las Internos y en los centros de servicios de información regionales, y publicaciones al DEO, tel.: 1-202/458-4497, fax: 1-202/522-3200, el público en general en el InfoShop del Banco Mundial: correo electrónico: OED Help Desk@worldbank.org Tel.: 1-202/458-5454 Fax: 1-202/522-1500 Esta y otras publicaciones del DEO se pueden encontrar en Correo electrónico: pic@worldbank.org Internet, http://www.worldbank.org/html/oed DESCARGO DE RESPONSABILIDAD: OED Précis es obra del Departamento de Evaluación de Operaciones, Conocimiento y Asociaciones (OEDPK), del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este Boletín son las del personal de dicho Departamento y no deben atribuirse al Banco Mundial o a sus instituciones afiliadas.