76925 Консультативные программы IFC в Европе и Центральной Азии Программа IFC по развитию возобновляемых источников энергии в России Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики в России Правовые проблемы и возможности В партнерстве с Английскую версию отчета «Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики в России: правовые проблемы и возможности» подготовил Анатоль Бут для Программы IFC по раз- витию возобновляемых источников энергии в России. Содержащиеся в настоящей публикации выводы и суждения принадлежат автору и не обя- зательно отражают мнение IFC или ее Совета директоров, Всемирного банка или его ис- полнительных директоров, Глобального экологического фонда либо представляемых ими стран. IFC и Всемирный банк не гарантируют точности данных, приведенных в настоящей публикации, и не несут ответственности за любые последствия их использования. Материал публикации защищен законодательством об авторском праве. Копирование и/ или передача части или всей работы может составлять нарушение применимого законо- дательства. IFC поощряет распространение данной публикации и настоящим дает разре- шение ее пользователям копировать ее отдельные части для личного некоммерческого ис- пользования. Копирование или использование данной работы в любых иных целях требует получения ясно выраженного письменного разрешения IFC. © 2012 Международная финансовая корпорация 2121 Pennsylvania Ave. NW, Washington, DC 20433 Соединенные Штаты Америки Входит в Группу Всемирного банка Консультативные программы IFC в Европе и Центральной Азии Программа IFC по развитию возобновляемых источников энергии в России Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики в России Правовые проблемы и возможности Содержание I. Введение ............................................................................................................... 3 II. Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики через рынок мощности ....... 5 2.1. Схема поддержки на основе платы за мощность ........................................... 5 2.2. Проблема: поставка мощности и переменный характер производства энергии при использовании возобновляемых источников энергии...................... 7 2.3. Проблема: поставка мощности и переменный характер производства энергии при использовании возобновляемых источников энергии...................... 8 2.4. Преодоление проблемы переменного характера выработки электроэнергии .................................................................................................. 9 III. Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики через розничный рынок...... 11 3.1. Розничные тарифы на возобновляемую электроэнергию: проблема квалификации ..................................................................................................... 11 3.2. Срок действия розничных тарифов ............................................................... 13 3.3. Возмещение затрат по инвестициям в сферу возобновляемой э нергетики посредством розничных тарифов ....................................................... 14 3.4. Минимальные и максимальные уровни тарифов, установленные на федеральном уровне ...................................................................................... 15 IV. Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики в соответствии с Федеральным законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» ............................................................................. 16 4.1. Возобновляемая энергетика в рамках российской стратегии повышения энергетической эффективности .......................................................................... 16 4.2. Тарифные гарантии инвестиций в развитие возобновляемой энергетики ..... 17 4.3. Повышение энергоэффективности за счет инвестиций в возобновляемую энергетику ............................................................................. 18 V. Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики в российском секторе теплоснабжения .......................................................................................... 20 5.1. Возобновляемые источники энергии и тарифы на тепловую энергию: согласование интересов потребителей и инвесторов.......................................... 20 5.2. Методология расчета тарифов на основе доходности инвестиций................ 21 5.3. Возобновляемая энергетика в региональных инвестиционных программах .. 22 VI. Развитие российского потенциала возобновляемой энергетики при финансовой поддержке со стороны Европы....................................................... 25 6.1. Обязательные целевые показатели ЕС и российская база возобновляемых энергоресурсов........................................................................ 25 6.2. Потребление в ЕС: экологизация существующего экспорта электроэнергии из России в ЕС ........................................................................... 26 6.3. Новые генерирующие объекты возобновляемой энергетики ........................ 28 6.4. Стимулирование внутреннего потребления .................................................. 28 6.5. Исключительный характер операционной поддержки ................................... 29 6.6. Письменное подтверждение Россией ........................................................... 29 6.7. Уведомление Комиссии ЕС ........................................................................... 30 VII. Заключение ........................................................................................................ 31 I. Введение Настоящий отчет является продолжением аналитического доклада «Политика в обла- сти развития возобновляемых источников энергии: как разбудить Российского велика- на», подготовленного Программой по развитию возобновляемых источников энергии в России Международной финансовой корпорации (IFC), входящей в Группу Всемирного банка, и опубликованного в июне 2011 года1. В аналитическом докладе в общих чертах была представлена российская стратегия развития возобновляемой энергетики, от- мечены потенциальные социальные, экономические и политические выгоды, которые Россия может получить от использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Их роли в структуре топливного баланса сектора электроэнергетики и была отведена основная часть доклада. В нем утверждалось, что программа модернизации россий- ской электроэнергетической отрасли может открыть значительные возможности для использования технологий на основе ВИЭ. Для замены стареющих производственных мощностей необходимы огромные инвестиции. Часть из них могла бы пойти на раз- витие сектора возобновляемой энергетики для обеспечения формирования более устойчивой структуры энергетики в долгосрочной перспективе. Вместе с тем, как было отмечено в докладе, для осуществления инвестиций в этот сектор есть определенные сложности. Россия предприняла попытку либерализовать национальный рынок элек- троэнергии и внедрила механизм торговли мощностью. Однако, учитывая более вы- сокие капитальные затраты на развитие возобновляемой энергетики, а также разного рода субсидирование традиционных тепловых электростанций, достаточных финансо- вых стимулов для масштабного внедрения технологий на основе ВИЭ в России пока не наблюдается. В докладе также содержался анализ вспомогательных механизмов, разрабатываемых в России в целях стимулирования инвестиций в развитие возобновляемой энергетики. Основное внимание уделялось исследованию оптового рынка. В частности, был прове- ден критический анализ применения механизма поддержки ВИЭ через надбавку к цене оптового рынка, а также содействия развитию возобновляемой энергетики путем за- ключения договоров о предоставлении мощности генерирующими объектами, функци- онирующими на основе ВИЭ. В докладе давались рекомендации по возможным схемам поддержки ВИЭ в рамках российского оптового рынка электроэнергии и мощности, а также говорилось, что IFC продолжит исследование вопросов финансирования разви- тия возобновляемой энергетики в России. 1 Доступен по адресу: http://www1.ifc.org/wps/wcm/connect/region__ext_content/regions/europe+middle+east+a nd+north+africa/ifc+in+europe+and+central+asia/publications/renewable+energy+policy+in+russia+-+waking+the+g reen+giant+%28russian%29 4 В настоящем отчете представлен правовой анализ механизмов финансирования воз- обновляемой энергетики, функционирующей на оптовом и розничном рынках электро- энергии в России, а также в секторе теплоэнергетики. Цель отчета – проанализировать последние2 изменения нормативно-правовой базы, направленные на содействие раз- витию возобновляемой энергетики благодаря использованию механизма платежей за мощность в рамках российского оптового рынка электроэнергии и мощности. Помимо этого отчет исследует проблемы регулирования тарифов на тепловую и электрическую энергию на розничном рынке, а также применение тарифных гарантий в рамках мер по повышению энергоэффективности. В отчете изучается вопрос о том, в какой мере рос- сийское законодательство в области электроэнергетики, теплоэнергетики и энергоэф- фективности определяет принципы и методики формирования тарифов, позволяющих инвесторам окупать затраты, вложенные в развитие возобновляемой энергетики. Рас- сматриваются правовые проблемы, возможности, которые открываются с созданием стабильной инвестиционной среды для проектов в сфере возобновляемой энергетики, а также предлагаются рекомендации по преодолению финансовых и нормативных ба- рьеров. Область исследования в данном отчете ограничивается вопросами регулирования тарифов и ценообразования. В нем не анализируются возможные решения по сниже- нию политических рисков или рисков, связанных с изменениями в национальной нор- мативно-правовой базе. Также не рассматриваются гарантии защиты инвестиций по российскому законодательству (например, законодательство о концессиях и инвести- ционной деятельности)3 и в соответствии с международными обязательствами России (например, двусторонние договоры об инвестициях, инвестиционные соглашения или программы страхования, такие как Многостороннее агентство по инвестиционным га- рантиям – MIGA). В части II отчета анализируется механизм развития возобновляемой энергетики через российский рынок мощности. Часть III рассматривает возможность принятия регио- нальными тарифными органами специальных тарифов на электроэнергию, выраба- тываемую генерирующими объектами, функционирующими на основе ВИЭ, и реали- зуемую на розничном рынке электроэнергии. В центре внимания части IV – тарифные гарантии, которые российское законодательство в сфере энергоэффективности уста- навливает в целях содействия экономии энергетических ресурсов. В части V представ- лены анализ тарифообразования на тепловую энергию и возможность использования тарифов для обеспечения возврата инвестиций в развитие возобновляемой энергети- ки. В части VI рассматривается возможность финансирования проектов в области воз- обновляемой энергетики в России странами Европейского союза путем реализации совместных проектов, предусмотренных Директивой ЕС по возобновляемой энергети- ке4 с целью достижения государствами – членами ЕС обязательных целевых показате- лей в области ВИЭ. 2 В отчете анализируются положения нормативно-правовой базы по состоянию на 30 июня 2012 года. 3 Федеральный закон № 115 «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года; Федеральный закон № 39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вло- жений» от 25 февраля 1999 года. 4 Директива Европейского парламента и Совета 2009/28/EC от 23 апреля 2009 года о содействии использова- нию энергии из возобновляемых источников (Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources). II. Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики через рынок мощности5 2.1. Схема поддержки на основе платы за мощность В аналитическом докладе «Политика в области развития возобновляемых источни- ков энергии: как разбудить Российского великана»6, было отмечено, что в России создана законодательная база для стимулирования использования ВИЭ для произ- водства электроэнергии и ее поставки на оптовый рынок7. Федеральный закон «Об электроэнергетике»8 с изменениями, внесенными в ноябре 2011 года9, устанавливает законодательную базу для введения схемы надбавки к цене электроэнергии на опто- вом рынке. Однако ввиду отсутствия процедуры определения величины надбавки, при- бавляемой к равновесной цене оптового рынка, на практике эта схема пока не реали- зована. Согласно пояснительной записке Министерства энергетики, которому была поручена разработка данной схемы поддержки, это было связано с причинами техни- ческого, экономического и юридического характера10. 5 В этой части доклада широко используются данные статьи A. Boute, «Promoting Renewable Energy through Capacity Markets: An Analysis of the Russian Support Scheme» (2012), 46 Energy Policy, 68-77. 6 См. также A. Boute, «A Comparative Analysis of the European and Russian Support Schemes for Renewable Energy: Return on EU Experience for Russia» (2011), Journal of World Energy Law and Business, 157-180. 7 Объекты с установленной мощностью выше 5 МВт имеют право быть участниками оптового рынка, установки мощностью более 25 МВт обязаны быть участниками оптового рынка (статья 36, пункт 5, ФЗ-35). 8 Федеральный закон № 35 «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 года. 9 Федеральный закон № 250 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России» от 4 ноября 2011 года. 10 Министерство энергетики, Пояснительная записка к проекту комплекса мер стимулирования производ- ства электрической энергии генерирующими объектами, функционирующими на основе использования воз- обновляемых источников энергии, 10 февраля 2012 года, доступно на: http://minenergo.gov.ru/documents/ razrabotka/9989.html. 6 В декабре 2010-го11 и в декабре 2011 года12 вместо доработки схемы надбавки в зако- нодательство были внесены изменения, направленные на стимулирование использо- вания ВИЭ через рынок мощности. Федеральный закон «Об электроэнергетике» теперь предоставляет возможность стимулирования развития возобновляемой энергетики путем заключения с инвесторами договоров купли-продажи мощности. Данные дого- воры относятся к категории долгосрочных регулируемых договоров о предоставлении мощности (ДПМ), заключаемых в рамках реструктуризации ОАО РАО «ЕЭС России»13. Договоры о предоставлении мощности, генерируемой на основе использования ВИЭ, предусматривают плату по регулируемым ценам и в течение длительного срока (10 лет) за установленную мощность конкретным генерирующим объектам, опреде- ленным правительством. В соответствии с правилами оптового рынка предоставле- ние мощности осуществляется на основании признания генерирующего оборудования готовым к выработке электрической энергии14. Заключая ДПМ, инвесторы принимают на себя обязательство построить генерирующий объект определенного типа, опреде- ленной мощности и в определенном месте. Таким образом, согласно новой схеме под- держки на основе платы за мощность инвесторы при наличии долгосрочных регулиру- емых тарифов обязаны построить генерирующий объект, функционирующий на основе использования определенных типов ВИЭ, в месте, установленном Правительством Российской Федерации. Более того, заключая договоры о предоставлении мощности, инвесторы гарантируют содержание своих объектов в состоянии готовности к выра- ботке электроэнергии. Согласно ныне действующему законодательству, регулирующему торговлю мощно- стью, это требование может служить довольно серьезным препятствием для исполь- зования ВИЭ15 с переменным характером выработки16. В соответствии с Правилами оптового рынка готовность генерирующего оборудования к выработке электроэнергии оценивается исходя из маневренности электростанций и возможности оперативно- диспетчерского управления ими, а также их потенциального вклада в обеспечение на- дежности электроснабжения. Выполнение генерирующими объектами, функциониру- ющими на основе ВИЭ, своих обязательств в рамках схемы, ориентированной на плату за мощность (то есть гарантии готовности их оборудования к выработке электроэнер- гии), в отсутствие изменений нормативной базы будет оцениваться по ныне действу- ющим критериям маневренности и возможности оперативно-диспетчерского управ- ления. Согласно действующей процедуре, подтверждение готовности генерирующего оборудования к выработке электроэнергии выдается системным оператором в случае, если это оборудование способно участвовать в балансировании энергосистемы, то есть поставлять активную и реактивную мощность в соответствии с командами опе- ратора, и производить электроэнергию17. Системный оператор оценивает соблюдение этого требования, в том числе путем изучения поданных операторами генерирующего оборудования заявок на продажу электроэнергии на рынке на сутки вперед. Он также рассматривает отклонения между плановыми и фактическими объемами выработки 11 Федеральный закон № 401 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и отдель- ные законодательные акты Российской Федерации» от 28 декабря 2010 года. 12 Федеральный закон № 394 «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдель- ные законодательные акты Российской Федерации» от 6 декабря 2011 года. 13 Пункт 4, подпункт 10, Правила оптового рынка, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации № 1172 от 27 декабря 2010 года «Об утверждении правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации по вопросам орга- низации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности». 14 Там же, пункты 45–51. 15 См. Mercados – Energy Markets International, 2011. Final Report the Determination of the Appropriate Level of Tariffs/ Market Premium for Renewable Energy; Копылов A., «Новый подход к поддержке ВИЭ в России на основе оплаты мощности генерации» (2011), «Энергетическое право», стр. 35–42. 16 Например, ветровая и солнечная энергия. 17 Правила оптового рынка электроэнергии, пункты 47–51. 7 электроэнергии и осуществляет мониторинг надлежащего исполнения диспетчерских команд всех генерирующих объектов. Если производители электроэнергии не гаран- тируют готовности своего оборудования (оперативно-диспетчерского управления), плата за мощность, на которую эти производители имеют право, уменьшается путем применения специальных коэффициентов18. Величина таких штрафных коэффициен- тов варьируется в зависимости от не выполненных производителями требований к готовности, а также от типа генерирующего оборудования. В силу особого характера производства электроэнергии специальные коэффициенты применяются, например, к гидроэлектростанциям19. Для объектов ветровой и солнечной энергетики такие коэф- фициенты пока не установлены. Для реализации новой схемы поддержки на основе платы за мощность необходимо принятие Правительством Российской Федерации, Министерством энергетики и не- коммерческим партнерством «Совет рынка» (далее НП «Совет рынка») дальнейших мер в области регулирования. Например, Правительство может разработать перечень объ- ектов, использующих ВИЭ, которые будут иметь право на получение поддержки. Также необходимо внедрить методики определения уровня платы за мощность, произведен- ную с использованием ВИЭ, в частности, установить уровень нормы прибыли и соот- ветствующих капитальных затрат по каждому виду технологии ВИЭ и определить срок, в течение которого будет предоставляться такая поддержка. Это можно сделать, до- бавив главу о ВИЭ в Постановление Правительства Российской Федерации № 238 «Об определении ценовых параметров торговли мощностью» от 13 апреля 2010 года. На основе этих методик НП «Совет рынка» должно определить конкретные уровни плате- жей за мощность по каждому объекту, использующему ВИЭ. Кроме того, важно принять четкие правила оценки готовности различного генерирующего оборудования к выра- ботке электроэнергии с использованием ВИЭ (подробнее об этом будет сказано ниже). 2.2. Проблема: поставка мощности и переменный характер производства энергии при использовании возобновляемых источников энергии Учитывая, что оперативно-диспетчерское управление ветровыми и солнечными фото- электрическими установками связано с определенными трудностями (например го- товность выполнения планового диспетчерского графика), на такие установки может налагаться ряд ограничений в рамках действующих требований к надежности и приме- нения соответствующих понижающих коэффициентов. Действующие нормы, регулиру- ющие поставку мощности, могут снижать эффективность схемы поддержки развития возобновляемой энергетики на основе платы за мощность. Аналитики, к примеру, от- мечают, что механизмы, основанные на обязательствах поставки мощности (или гаран- тированных обязательствах), негативно сказались на внедрении технологий на основе ВИЭ в Бразилии20. В соответствии с законодательством, регулирующим бразильский рынок электроэнергии, производители не имеют права в рамках договоров продавать электроэнергию сверх официально утвержденного объема мощности (гарантирован- ной выработки электроэнергии), производство которого должно быть обеспечено в 18 Правила оптового рынка электроэнергии, пункты 53–55. 19 Правила оптового рынка, пункт 53. 20 G. Azuela & L. Barroso, Design and Performance of Policy Instruments to Promote the Development of Renewable Energy: Emerging Experience in Selected Developing Countries. World Bank Energy and Mining Sector Board Discussion Paper №. 22 (2011), доступно на: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/ 2011/07/18/000386194_20110718032908/Rendered/PDF/632140WP0Desig00Box0361508B0PUBLIC0.pdf; C. Batlle & L. Barroso, Review of support schemes for renewable energy sources in South America. MIT CEEPR Working Paper №. WP-2011-001 (2011), доступно на: http://web.mit.edu/ceepr/www/publications/workingpapers/2011-001.pdf. 8 периоды критической нагрузки21. В целях содействия развитию возобновляемой энер- гетики в Бразилии был реализован механизм специальных тарифов (feed-in tariffs), впоследствии замененный проведением аукционов22. Программа специальных тари- фов предлагала генерирующим компаниям, использующим ВИЭ, договоры купли-про- дажи электроэнергии на 20-летний срок по административно устанавливаемым ценам. На практике эффективность бразильского метода поддержки была подорвана обяза- тельством покрытия всех договоров на поставку электроэнергии гарантиями на по- ставку мощности/твердыми гарантиями производства электроэнергии23. Такое обяза- тельство подвергало инвесторов, вкладывающих средства в ветровые станции, риску наложения санкций в связи с переменным характером производства ветровой энер- гии24. Бразильский опыт подтвердил тот факт, что жесткие критерии оценки готовности генерирующего оборудования к выработке электроэнергии могут служить препятстви- ем на пути развития возобновляемой энергетики. В России действующая в настоящее время оценка готовности электростанций к выработке электроэнергии также может привести к наложению штрафов на объекты, использующие ВИЭ с переменным харак- тером выработки. Примененяемые в таких случаях коэффициенты могут значительно снизить объем фактически полученной платы за мощность. 2.3. Механизм платы за мощность как способ поддержки ВИЭ Опыт использования механизмов поддержки ВИЭ на основе платежей за мощность по- казывает, что если главной целью инвесторов было строительство объекта определен- ной мощности, а не производство электроэнергии, то эффективность генерирующего объекта снижается25. В то же время жесткие требования в отношении готовности гене- рирующих объектов к выработке электроэнергии обязывают инвесторов, вкладываю- щих средства в развитие возобновляемой энергетики, не только строить сами объекты, но и повышать эффективность генерирующего оборудования. Стимулирование произ- водства электроэнергии генерирующими объектами за счет использования ВИЭ при строгих требованиях к готовности мощности особенно актуально для России. В связи с введением новой схемы поддержки на основе торговли мощностью в Министерстве энергетики предложили рассчитывать национальный целевой показатель26 в области использования ВИЭ исходя из суммарной установленной мощности27. 21 L. Barroso, Implementation of Renewable Energy Market Development Policies in Brazil. Доклад, подготовленный для Всемирного банка (2010). 22 F. Martins & E. Pereira, Enhancing information for solar and wind energy technology deployment in Brazil (2011), Energy Policy, 39, 4378-4390. 23 Azuela & Barroso (2011). 24 яяТам же. 25 D. de Jager & M. Rathmann, Policy Instrument Design to Reduce Financing Costs in Renewable Energy Technology Projects. Ecofys (2008), доступно на: http://www.ecofys.com/files/files/report_policy_instrument_design_to_ reduce_financing_costs_in_renewable_energy_technology_pro.pdf; D. Arora, Indian Renewable Energy Status Report Background Report for DIREC 2010. National Renewable Energy Laboratory (2010), доступно на: www.nrel.gov/docs/ fy11osti/48948.pdf. 26 См. Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1-р от 8 января 2009 года «Основные направле- ния государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на осно- ве использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года». 27 Министерство энергетики, «Проект комплекса мер стимулирования производства электрической энергии ге- нерирующими объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ)», 10 февраля 2012 года, доступно на: http://minenergo.gov.ru/documents/razrabotka/9989.html. 9 2.4. Преодоление проблемы переменного характера выработки электроэнергии В целях содействия развитию ветровой и солнечной энергетики через оптовые рын- ки необходимо преодолеть барьеры, которые представляет для этих объектов суще- ствующая структура рынков мощности. Бразилия, к примеру, реструктурировала свой механизм стимулирования, организовав специальные аукционы для проектов ветро- вой энергетики в рамках рынка мощности28. Теперь победители торгов имеют право на заключение договоров на поставку электроэнергии сроком на 20 лет. В стране дей- ствуют специальные правила учета, направленные на стимулирование генерирующих объектов ВИЭ к поставке в течение 4-летнего периода запланированного количества МВт•ч в год. Применение этих правил стало возможным благодаря особым параме- трам энергосистемы, а именно наличию водохранилищ многолетнего регулирования. Это позволяет генерирующим объектам производить в разные годы электроэнергии сверх заданной нормы при условии, что учитываемая в пределах 4-летнего периода электроэнергия, соответствует заданной величине. С целью содействия развитию ветровой энергетики Колумбии Vergara et al.29 предлагают внести поправки в прави- ла рынка мощности. В частности предлагается, чтобы объекты ветроэнергетики име- ли право получать плату за готовность/мощность исходя из способности обеспечить гарантированную выработку электроэнергии, то есть готовности установленной мощ- ности к производству электроэнергии. Также рекомендуется определять расчетную го- товность энергетических установок, беря за основу средний объем производства элек- троэнергии объектом за год, и актуализировать этот показатель на основе фактических данных. Это в определенной мере соответствует методике установления фактической мощности ветровых станций в различных штатах/районах США. Рассматривая методи- ки определения величины мощности ветровых станций в США, Milligan & Porter30 реко- мендуют использовать данные за несколько лет и проводить постоянную оценку фак- тических показателей (например, скользящий средний объем мощности за 3 года)31. Batlle & Pérez-Arriaga32 рекомендуют аналогичный подход к определению гарантиро- ванной выработки энергии в целом, а не только в отношении ВИЭ33. Они указывают на возможность расчета предполагаемой готовности объектов на основе долгосрочных прогнозов. Фактически предлагается адаптировать эти параметры по итогам предыду- щих лет. По мнению Vergara et al., при таком подходе уровень доходности ветроэнерге- тических проектов в Колумбии в рамках механизма платы за мощность будет довольно высок для привлечения инвестиций в сектор ВИЭ34. Аналогичные меры могут быть включены в российские Правила оптового рынка в це- лях адаптации действующих требований о предоставлении мощности в отношении объектов, использующих ВИЭ с переменным характером выработки. В то же время следует поддерживать достаточные стимулы, направленные на содействие эффектив- ности производства объектов, использующих ВИЭ, и избегать выплат компенсаций 28 Azuela & Barroso (2011); F. Porrua et al., Wind power integration through energy auctions in Brazil, Proceedings of 2010 IEEE General Meeting, Minneapolis (2010), доступно на: www.ieee.org/organizations/pes/meetings/gm2010/ slides/pesgm2010p-001543.pdf. 29 W. Vergara et al., Wind Energy in Colombia: A Framework for Market Entry. The World Bank Group (2010), доступно на: www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2010/07/23/000334955_201007230547 56/Rendered/PDF/558420PUB0wind1IC0dislosed071221101.pdf. 30 См. M. Milligan & K. Porter, Determining the Capacity Value of Wind: An Updated Survey of Methods and Implementation. National Renewable Energy Laboratory (2008), доступно на: www.nrel.gov/docs/fy08osti/43433.pdf. 31 Там же. 32 Там же. 33 C. Batlle & I. Pérez-Arriaga, Design criteria for implementing a capacity mechanism in deregulated electricity markets (2008), 16 Utilities Policy, стр. 184–193. 34 Vergara et al., 2010. 10 инвесторам просто за строительство объекта. Во-первых, в соответствии с предложе- ниями, изложенными Vergara et al. относительно стимулирования использования ВИЭ в Колумбии, расчетная готовность объектов, использующих переменные ВИЭ, может исчисляться на основе среднегодовых показателей или более продолжительного пе- риода, например четырехлетнего (как в Бразилии). Такие среднегодовые показатели можно регулярно обновлять с учетом фактических данных35. Кроме того, по мере сни- жения погрешностей прогнозирования плановый объем выработки ветровой энергии будет приближаться к фактическому. Во-вторых, во избежание ущерба от штрафов за невыполнение требований готовности к выработке электроэнергии для объектов, использующих переменные ВИЭ, возмож- но введение в Правила оптового рынка специальных коэффициентов. Адаптированные коэффициенты уже существуют для гидроэлектростанций. Такой подход может быть распространен на все виды ВИЭ с переменным характером выработки. Коэффициенты за невыполнение требований относительно готовности могут рассчитываться как в це- лом для России, так и для отдельных регионов или зон оптового рынка электроэнергии и мощности, например, на основе объема мощности ветроэнергетической установки. При доработке схемы поддержки торговли мощностью Правительству Российской Фе- дерации необходимо определить, может ли выполнение специальных правил исполь- зования ВИЭ, касающихся готовности объектов к выработке электроэнергии (напри- мер, на основе среднегодового объема производства), обеспечить рентабельность этих объектов. Если эти правила не помогут в достижении поставленной цели, то их следует дополнить введением специальных коэффициентов, которые компенсируют финансовые потери из-за применения более жестких правил. 35 Международное Энергетическое Агентство «Использование ВИЭ переменного характера» (International Energy Agency, Harnessing Variable Renewables), Париж, 2011 г. III. Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики через розничный рынок 3.1. Розничные тарифы на возобновляемую электроэнергию: проблема квалификации Федеральный закон «Об электроэнергетике» стимулирует развитие возобновляемой энергетики не только через оптовый рынок; он также формирует законодательную ос- нову для поддержки малых генерирующих объектов возобновляемой энергетики (до 25 МВт)36, которые участвуют в розничном рынке. Указанная поддержка заключается в субсидировании затрат на подключение к сетям малых генерирующих объектов37. Кроме того, пункт 3 статьи 32 Федерального закона «Об электроэнергетике» устанав- ливает, что сетевые компании должны осуществлять компенсацию потерь в своих элек- тросетях в первую очередь за счет приобретения электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников38. Статьей 23.1 этого же закона предусматривается, что регулируемые тарифы применяются к электроэнергии, произведенной генерирующи- ми объектами ВИЭ, приобретенной для компенсации потерь в электросетях39. Важно отметить, что тарифы на энергию, произведенную с использованием возобновляемых источников, могут применяться только для объектов, квалифицированных в качестве генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляе- мых источников энергии, в порядке, установленном Постановлением Правительства 36 Важно отметить, что недавно Министерство энергетики выступило с предложением об интеграции крупных ветровых и солнечных ФЭ станций (переменных возобновляемых источников энергии) в розничный рынок. См. Министерство энергетики, «Проект комплекса мер стимулирования производства электрической энергии ге- нерирующими объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ)», 10 февраля 2012 года, доступно на: http://minenergo.gov.ru/documents/razrabotka/9989.html. 37 См. статью 21, пар. 1 Федерального закона № 35 «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 года. 38 См. также пункт 128 «Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 442 «О функционировании рознич- ных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» от 4 мая 2012 года. 39 См. также пункт 3 «Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», ут- вержденных Постановлением правительства Российской Федерации № 1178 от 29 декабря 2011 года. 12 Российской Федерации № 426 «О квалификации генерирующего объекта, функцио- нирующего на основе использования возобновляемых источников энергии» от 3 июня 2008 года. Согласно пункту 3 статьи 33 Федерального закона «Об электроэнергетике» осуществление квалификации генерирующего объекта ВИЭ относится к полномочиям федеральных органов власти и делегировано НП «Совет рынка». Таким образом, ре- гиональные тарифные органы могут устанавливать специальные тарифы на электро- энергию, произведенную из ВИЭ и приобретенную для компенсации потерь в электро- сети, лишь для тех объектов, которые квалифицированы НП «Совет рынка» в качестве объектов ВИЭ. Вместе с тем в соответствии с Постановлением № 426 генерирующие объекты могут получить квалификацию только после их подключения к сети. Следовательно, прини- мая решение о вложении средств в развитие возобновляемой энергетики, инвесторы не имеют никаких гарантий доходности инвестиций за счет тарифов на электроэнер- гию, выработанную с использованием возобновляемых источников. В результате риск непредсказуемости доходов для потенциальных инвесторов в проекты по развитию ВИЭ довольно высок40. Более того, для того, чтобы быть квалифицированными в ка- честве объектов ВИЭ, генерирующие объекты должны быть включены в перечень объ- ектов, использующих ВИЭ, Министерства энергетики41. Если генерирующий объект не включен в указанный перечень или НП «Совет рынка» откажет какому-либо объек- ту в квалификации в качестве объекта ВИЭ, то региональные тарифные органы будут лишены права на утверждение специальных розничных тарифов на электроэнергию, произведенную с использованием возобновляемых источников. О риске, которому подвергается региональная тарифная политика в отношении ВИЭ в такой ситуации, свидетельствует решение Арбитражного суда Вологодской области42 и его подтверж- дение при обжаловании в постановлении Федерального арбитражного суда Северо- Западного округа43 в отношении оспаривания законности специальных розничных та- рифов для теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), вырабатывающей электрическую и тепловую энергию из древесных отходов. Суды постановили, что решение об установлении тари- фов, принятое региональным тарифным органом, противоречит Федеральному закону «Об электроэнергетике», поскольку специальный тариф на энергию, произведенную с использованием возобновляемого источника, был установлен при отсутствии у гене- рирующего объекта квалификации в качестве объекта ВИЭ. Чтобы решить указанную проблему, необходимо рассмотреть вопрос о внесении в По- становление № 426 изменений, предоставляющих инвесторам предварительные га- рантии. В случае если генерирующий объект входит в утвержденный федеральными или региональными органами власти перечень объектов, использующих ВИЭ, и инве- стор на основании проектной документации доказывает, что он отвечает квалификаци- онным требованиям, то такой объект должен иметь право на присвоение временной квалификации. В Постановление № 426 также необходимо внести изменения, упол- номочивающие НП «Совет рынка» на проведение проверки (по факту) удовлетворения региональными органами всех критериев и процедуры квалификации объектов, ис- пользующих ВИЭ. За НП «Совет рынка» следует оставить исключительную компетен- цию по квалификации генерирующих объектов, функционирующих на оптовом рынке электроэнергии и мощности. В отношении объектов, поставляющих электроэнергию 40 Министерство энергетики прямо признает наличие этой проблемы. См. Министерство энергетики, Поясни- тельная записка к Проекту комплекса мер стимулирования производства электрической энергии генерирующи- ми объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии, 10 февраля 2012 года, доступно на: http://minenergo.gov.ru/documents/razrabotka/9989.html. 41 Приказ Минэнерго РФ № 316 от 29 июля 2011 года «Об утверждении схемы размещения генерирующих объ- ектов электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на территории РФ». 42 Решение Арбитражного суда Вологодской области № A13-13-1398/2011 от 12 июля 2011 года. 43 Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа № Ф07-8429/11 от 31 октября 2011 года. 13 на розничный рынок электроэнергии, функция НП «Совет рынка» может ограничивать- ся мониторингом. Это позволит региональным органам власти развивать в регионе возобновляемую энергетику, обеспечивая при этом согласованность и целостность российской политики в сфере возобновляемой энергетики. 3.2. Срок действия розничных тарифов 29 декабря 2011 года Правительство Российской Федерации утвердило Постанов- ление № 1178 «Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике». В соответствии с пунктом 63 указанного постановления тарифы на электроэнергию, произведенную с использованием возобновляемых источников, устанавливаются ежегодно. Согласно пункту 12 региональные тарифные органы могут устанавливать тарифы на срок более 5 лет только после их утверждения Федеральной службой по тарифам, Министерством энергетики и Министерством экономического развития. Непредсказуемость тарифов приводит к повышению нормы доходности, необходимой инвесторам для вложения средств в новые технологии. При проведении расчетов по проектам инвесторам приходится закладывать рисковую премию, сокращая тем са- мым объем потенциально жизнеспособных в финансовом отношении проектов. Про- блема рисковой премии особенно остро стоит в России из-за относительно нестабиль- ных условий ведения бизнеса и изменчивости законодательного регулирования44. В целях решения этой проблемы в пункт 63 Постановления № 1178 необходимо внести изменение, обеспечивающее более долгосрочное регулирование тарифов на возоб- новляемую энергию. 44 Всемирный экономический форум. World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2009–2010; 27, 268 (2009), доступно на: http://www.weforum.org; European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs, ECFIN Country Focus – Foreign Investment in Russia (2008), доступно на: http://ec.europa.eu/economy_ finance/publications/publication10969_en.pdf. 14 3.3. Возмещение затрат по инвестициям в сферу возобновляемой энергетики посредством розничных тарифов Пункт 64 «Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электро- энергетике» предусматривает важную гарантию для инвесторов: при определении тарифов на энергию, произведенную с использованием возобновляемых источников, соответствующие регулирующие органы должны учитывать средства, необходимые для возмещения инвестиций в строительство генерирующих объектов, использующих ВИЭ. С учетом того, что для большинства инвестиций в сферу возобновляемой энерге- тики характерны относительно высокие предварительные инвестиционные расходы и небольшие эксплуатационные затраты, это положение особенно актуально для финан- сирования объектов ВИЭ. Технология использования биомассы/биогаза в России находится на начальном эта- пе развития. В силу специфического характера цепочки поставок биомассы проекты в этой области могут потребовать значительных эксплуатационных затрат. Для выработ- ки энергии древесные отходы и другие биоразлагаемые продукты должны быть пере- работаны в биомассу и транспортированы на генерирующие объекты. Потребители, поставщики и сетевые компании могут опротестовать законность тарифов на электро- энергию, выработанную с использованием таких источников, указывая на то, что про- изводство электроэнергии из биомассы связано с более высокими затратами, чем ис- пользование ископаемого топлива, и поэтому экономически нецелесообразно. Принцип экономической обоснованности (или целесообразности) издержек – краеу- гольный камень российской системы тарифного регулирования45. Важно отметить, что Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа недавно признал, что допол- нительные затраты, связанные с преобразованием и поставкой биомассы для произ- водственных нужд ТЭЦ, не нарушали принципа экономической обоснованности46. Суд пришел к этому выводу, отметив отсутствие доказательств того, что использование биомассы привело к повышению цены первичного энергетического топлива для про- изводства электрической и тепловой энергии сверх установленных на федеральном уровне лимитов на тарифы. Для повышения предсказуемости инвестиций толкование принципа экономической обоснованности следует четко сформулировать в «Основах ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике». В пун- кте 64 документа должна быть признана необходимость возмещения эксплуатацион- ных расходов генерирующих объектов, использующих биомассу/биогаз, с учетом це- почки поставок сырья из биомассы. 45 И.А. Леонтьев, Комментарий к Федеральному закону № 41 «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 года, 15 (2007). 46 Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа № Ф07-8429/11 от 31 октября 2011 года; Решение Арбитражного суда Вологодской области № A13-13-1398/2011). См. A. Boute, «Modernizing the Russian Heating Sector: Financing Energy Efficiency and Renewable Energy Investments under the New Federal Heat Law» (2012), Pace Environmental Law Review 746, стр. 775. 15 3.4. Минимальные и максимальные уровни тарифов, установленные на федеральном уровне Несколько регионов Российской Федерации (например Амурская47, Белгородская48, Волгоградская49, Томская области50 и Краснодарский край51) приняли региональные нормативные акты, направленные на развитие возобновляемой энергетики. Для обе- спечения финансовой жизнеспособности проектов в сфере ВИЭ регионы предприняли попытки установить специальные тарифы на электрическую и тепловую энергию, про- изведенную с использованием возобновляемых источников52. Однако эти региональ- ные инициативы серьезно ограничивает тот факт, что розничные и сетевые тарифы должны оставаться в пределах федерально установленных уровней. Это лишает ре- гиональные органы маневренности в осуществлении активной политики по развитию возобновляемой энергетики. В краткосрочной перспективе, для того чтобы инвесторы могли покрыть свои инвестиционные издержки, необходимы довольно высокие тари- фы на энергию, произведенную с использованием возобновляемых источников. Но в долгосрочной перспективе такие объекты будут способствовать обеспечению доступ- ной стоимости поставки энергии, защищая потребителей от колебания цен на ископа- емое топливо. Более того, для ветровых, геотермальных и солнечных фотоэлектриче- ских станций характерны относительно низкие эксплуатационные затраты (например расходы на топливо), поэтому в долгосрочной перспективе такие технологии могут привести к снижению цены на электроэнергию. Таким образом, высокие в краткосроч- ной перспективе тарифы, необходимые для финансирования объектов, использующих ВИЭ, в долгосрочной перспективе позволят снизить величину тарифов и обеспечить поставки электроэнергии по доступной цене. Для этого региональные органы следует наделить определенными полномочиями на превышение федеральных лимитов тари- фов, если это необходимо для достижения целей региональной политики в сфере раз- вития возобновляемой энергетики, а также если это будет способствовать обеспече- нию долгосрочной доступности цен на энергоресурсы. 47 Закон Амурской области № 451-ОЗ «О развитии нетрадиционных возобновляемых источников энергии в Амурской области» от 14 марта 2005 года. 48 Постановление Правительства Белгородской области № 183-пп «Об утверждении концепции развития био- энергетики и биотехнологий в Белгородской области на 2009–2012 годы» от 8 июня 2009 года; Распоряжение Правительства Белгородской области №. 233-пп «Об утверждении временных правил расчета экономически обоснованного регулируемого экотарифа на электрическую энергию (мощность), произведенную на объек- тах электроэнергетики, использующих возобновляемые источники энергии» от 6 июля 2009 года, доступно на: http://docs.pravo.ru/document/view/13504087/?mode=full. 49 Распоряжение администрации Волгоградской области № 10-р «О конкурсе по выбору источника альтернатив- ной энергетики» от 5 января 1995 года. 50 Закон Томской области № 55-ОЗ «Об использовании локальных нетрадиционных возобновляемых источников энергии в Томской области» от 1 декабря 2000 года. 51 Закон Краснодарского края № 723-ФЗ «Об использовании возобновляемых источников энергии в Краснодар- ском крае» от 7 июня 2004 года. 52 Распоряжение правительства Белгородской области № 233-пп «Об утверждении временных правил расчета экономически обоснованного регулируемого эко-тарифа на электрическую энергию (мощность), произведен- ную на объектах электроэнергетики, использующих возобновляемые источники энергии» от 6 июля 2009 года; Постановление Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа № 6-e/З «Об установлении тарифа на электрическую энергию (мощность), производимую ветровыми электро- станциями, с использованием которых осуществляется производство и поставка электрической энергии (мощ- ности) на розничном рынке Чукотского автономного округа» от 15 июня 2011 года. IV. Инвестиции в развитие возобновляемойэнергетики в соответствии с Федеральным законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» 4.1. Возобновляемая энергетика как средство повышения энергоэффективности Согласно российскому законодательству в сфере энергетики содействие использова- нию ВИЭ осуществляется в рамках более широкой концепции повышения энергоэф- фективности. В статье 3 Федерального закона «Об электроэнергетике», энергоэффек- тивность электроэнергетики определяется как отношение поставленной потребителям электрической энергии к затраченной в этих целях энергии, полученной из ископаемых видов топлива (невозобновляемых источников), то есть исключая ВИЭ. Вместе с тем, Распоряжением № 1-р «Основные направления государственной политики в сфере по- вышения энергетической эффективности в электроэнергетике на основе использова- ния возобновляемых источников энергии на период до 2020 года» от 8 января 2009 года Правительство Российской Федерации включило использование ВИЭ в стра- тегию повышения энергетической эффективности в электроэнергетике. Пункт 6 статьи 14 Федерального закона № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» от 23 ноября 2009 года также включает вопросы использования ВИЭ 17 в качестве мер, подлежащих включению в региональные программы энергосбереже- ния и повышения энергетической эффективности53. Кроме того, целевые показатели в области энергоэффективности могут отражаться в региональных схемах размещения объектов, использующих ВИЭ54. 4.2. Тарифные гарантии инвестиций в развитие возобновляемой энергетики Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффек- тивности» предусматривает важные гарантии в отношении определения тарифов для инвестиций в мероприятия в сфере энергоэффективности, в том числе в проекты воз- обновляемой энергетики. Согласно статье 25 указанного закона тарифные органы должны устанавливать тарифы на регулируемые виды деятельности с учетом программ повышения энергетической эффективности (в числе прочих включающих мероприятия в области возобновляемой энергетики), определенных для организаций, осуществля- ющих соответствующие виды деятельности. Пункт 7 статьи 25 этого же закона пред- усматривает, что при установлении тарифов должны учитываться расходы, в том числе инвестиционные издержки, связанные с проведением обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Соответственно, региональные органы, которые включают проекты возобновляемой энергетики в ин- вестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды дея- тельности, могут принять тарифы, обеспечивающие возможность покрытия расходов по таким инвестициям в ВИЭ. Наконец пункт 6 статьи 25 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» предусматривает долгосрочные тарифные гарантии: в целях стимулирования энергосбережения тарифы могут устанавливаться на долгосрочной основе, в том числе методом доходности ин- вестиций, который рассматривается в разделе 5.2. данного отчета. Следует подчеркнуть, что такие тарифные гарантии распространяются только на ор- ганизации, осуществляющие регулируемые виды деятельности (или услуги). Пункт 10 статьи 2 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетиче- ской эффективности» определяет это понятие как виды деятельности, осуществляе- мые субъектами естественных монополий или организациями коммунального ком- плекса. Важно отметить, что Федеральный закон № 210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 года прямо не включает энергетические компании в определение организаций коммунального ком- плекса (пункт 1 статьи 2). При строгом толковании понятия «коммунальный комплекс» существует риск того, что большинство энергетических компаний, производящих электрическую энергию, будут исключены из сферы применения положений о тарифах Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффек- тивности», тем самым существенно ограничивая дополнительные преимущества этого закона для финансирования мероприятий по повышению энергетической эффектив- ности и развитию возобновляемой энергетики в России. Во избежание риска, связан- ного с таким ограничительным толкованием для инициатив в сфере возобновляемой энергетики и энергетической эффективности в России, необходимо внести такие из- 53 См. также Постановление Правительства Российской Федерации № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» от 31 декабря 2009 года; Приказ Министерства экономического развития РФ «Об утверждении примерного пе- речня мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности». 54 Пункт 5 статьи 14 Федерального закона № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффек- тивности» от 23 ноября 2009 года. 18 менения в пункт 10 статьи 2 Федерального закона «Об энергосбережении и о повы- шении энергетической эффективности», чтобы это положение прямо относилось к энергетическим компаниям, оказывающим услуги по регулируемым ценам. Согласно статье 23.1 Федерального закона «Об электроэнергетике» к таким регулируемым ви- дам деятельности относится и производство электроэнергии из возобновляемых ис- точников для целей компенсации потерь сетевых организаций на уровне розничного рынка. Более того, как будет рассмотрено ниже, регулируемыми являются и тарифы на тепловую энергию. 4.3. Повышение энергоэффективности за счет инвестиций в возобновляемую энергетику В результате перехода от ископаемого топлива к возобновляемым источникам в про- изводстве энергии сокращается объем первичного ископаемого топлива, используе- мого для производства такого же объема энергии, что может привести к сокращению переменных затрат на производство. В зависимости от методики расчета тарифов, экономия энергии может повлиять на основу себестоимости для расчета тарифов и, вероятно, вызвать пересмотр тарифов в сторону снижения. В результате такого пере- смотра инвесторам станет невыгодно вкладывать средства в проекты возобновляемой энергетики, в частности, если тарифы не смогут обеспечить возмещение возросших капитальных затрат по таким проектам55. Если же инвесторы будут иметь возможность получать доход от различия между сниженными переменными затратами и действую- щими тарифами и использовать эту разницу на возврат вложенных ими ранее средств, у них появится финансовый стимул, чтобы сделать выбор в пользу ВИЭ56. Какие в Рос- сии существуют гарантии для инвесторов в том, что при снижении переменных затрат в результате инвестиций в сферу возобновляемой энергетики не изменятся тарифы? Как долго инвесторы смогут получать доход от более высоких тарифов (по отношению к новому уровню своих переменных затрат) для возврата капитала, инвестированного в проекты возобновляемой энергетики? Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффектив- ности» признает необходимость гарантий инвесторам по сохранению дохода от эко- номии энергии57. Организации, реализующие проекты по развитию возобновляемой энергетики в качестве мер повышения энергоэффективности, могут сохранять эконо- мию, полученную ими от таких инвестиций58. Экономия за счет энергосбережения со- храняется не менее пяти лет с начала периода регулирования, следующего за перио- дом, в котором осуществлялись эти инвестиции59. Таким образом, инвесторы получат разницу между фактическими затратами, сократившимися в результате осуществления проектов возобновляемой энергетики, и действующими тарифами, рассчитанными на основе их предыдущих (более высоких) расходов на топливо. Этот пункт прямо пред- усматривает столь необходимые гарантии для инвестиций в сферу возобновляемой энергетики, что может служить экономическим обоснованием инвестиций в развитие возобновляемой энергетики на основе финансовых выгод от сокращения потребления 55 МЭА. IEA, Coming in from the Cold: Improving District Heating Policy in Transition Economies, 41 (2004), доступно на: http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/archives/cold.pdf, стр. 112. 56 Там же. 57 Пункт 8 статьи 25 Федерального закона № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эф- фективности» от 23 ноября 2009 года. См. A. Boute, «Modernizing the Russian Heating Sector: Financing Energy Efficiency and Renewable Energy Investments under the New Federal Heat Law» (2012), Pace Environmental Law Review 746, стр. 789. 58 Пункт 8 статьи 25 Федерального закона № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффек- тивности» от 23 ноября 2009 года. 59 Там же. 19 энергии. Однако это не так актуально для инвестиций в сферу возобновляемой энер- гетики, реализуемых в рамках инвестиционных обязательств (инвестиционных про- грамм) компаний (например, поставляющих тепловую энергию) или финансируемых по методу возврата инвестиций. Согласно пункту 8 статьи 25 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» компании вправе использовать разницу между действующими тарифами и своими сниженными затра- тами, только если действующие тарифы уже не покрывают инвестиции в обеспечение энергоэффективности. Такое защитное положение препятствует получению энергети- ческими компаниями двойного дивиденда от одних и тех же капиталовложений. V. Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики в российском секторе теплоснабжения60 5.1. Возобновляемые источники энергии и тарифы на тепловую энергию: согласование интересов потребителей и инвесторов 27 июля 2010 года принят Федеральный закон № 190 «О теплоснабжении», который регулирует производство, распределение и поставку потребителям тепловой энергии. Он также устанавливает основные принципы развития российского сектора теплоснаб- жения. Данный закон не содержит прямых ссылок на ВИЭ61, однако статья 3 Федераль- ного закона «О теплоснабжении» закрепляет обеспечение энергетической эффектив- ности и экологической безопасности сектора теплоснабжения в качестве одного из основных принципов, лежащих в основе развития инфраструктуры теплоснабжения в России. С финансовой точки зрения, Федеральный закон «О теплоснабжении» регулирует определение тарифов в секторе теплоснабжения и содержит положения о методике расчета, об уровне и сроках действия тарифов, что имеет немаловажное значение для инвестиций в развитие ВИЭ в секторе теплоснабжения. В Федеральном законе «О те- плоснабжении» в качестве одного из основополагающих принципов регулирования тарифов указывается стимулирование энергетической эффективности, в том числе 60 В данном разделе в значительной степени использованы данные из статьи A. Boute, «Modernizing the Russian District Heating Sector: Financing Energy Efficiency and Renewable Energy Investments under the New Federal Heat Law» (2012), Pace Environmental Law Review, стр. 746–810. 61 В пункте 3 статьи 12 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» указываются «альтернативные виды топлива» от 27 июля 2010 года. Однако это положение относится только к возможности замены регулируемых тарифов на теплоснабжение либерализованными ценами. 21 за счет использования ВИЭ (см. раздел 4.1 данного отчета)62. Регулирование тарифов должно содействовать повышению энергетической эффективности в секторе тепло- снабжения. Однако увеличение цен, необходимое для возмещения инвестиций в обе- спечение энергетической эффективности и использование ВИЭ, может в краткосроч- ной перспективе отразиться на уровне тарифов для потребителей. В связи с этим важно отметить, что принципы регулирования тарифов в соответствии с Федеральным законом «О теплоснабжении» обеспечивают хрупкий баланс между ин- тересами потребителей и инвесторов. С одной стороны, регулирование тарифов не- обходимо для обеспечения доступной цены тепловой энергии для потребителей63. С другой – оно должно создавать необходимые условия для стимулирования инвести- ций в повышение энергетической эффективности и привлечения финансовых ресур- сов, необходимых для обеспечения надежного функционирования и развития систем теплоснабжения64. В зависимости от выбранного срока действия тарифов (кратко- срочного или долгосрочного) эти принципы могут либо вступать в противоречие, либо укреплять друг друга. Как уже отмечалось, в долгосрочной перспективе инвестиции в обеспечение энергетической эффективности и развитие возобновляемой энергетики способствуют доступности цен на тепловую энергию, поскольку ведут к сокращению потребления энергоресурсов65 и защищают потребителей от колебания цен на такие ресурсы. Однако в краткосрочной перспективе инвестиции в повышение энергетиче- ской эффективности и развитие возобновляемой энергетики приведут к определенно- му увеличению цен, необходимого для обеспечения возврата капитала и доходности инвестиций. Инвестиции в проекты по использованию биомассы, к примеру, зависят от организации схемы поставок, которая в зависимости от региональных условий может потребовать значительных капитальных вложений. В статье 7 Федерального закона «О теплоснабжении» долгосрочные тарифы при- знаются в качестве механизма достижения баланса между доступностью цен для по- требителей и необходимостью обеспечения разумной доходности инвестиций для производителей и поставщиков тепловой энергии66. Стабильность отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями обеспечивается за счет установ- ления долгосрочных тарифов, содействующих улучшению инвестиционного климата в секторе теплоснабжения67. 5.2. Методология установления тарифов на основе доходности инвестиций В статье 9 Федерального закона «О теплоснабжении» закреплены четыре метода определения тарифов в секторе теплоснабжения: метод экономически обоснованных расходов (затрат), метод индексации установленных тарифов, метод обеспечения до- ходности инвестированного капитала и метод сравнения аналогов. Метод доходности инвестиций призван содействовать повышению финансовой предсказуемости инве- 62 Прежний Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энер- гию» предусматривал, что регулирование тарифов должно быть направлено на «создание экономических сти- мулов, обеспечивающих использование энергосберегающих технологий в производственных процессах». Об энергоэффективности в качестве одного из главных принципов российского энергетического законодательства см. Петр Г. Лахно, «Принципы энергетического законодательства» (2008), Энергетика и право, стр. 150–172. 63 Статья 7 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года. 64 Там же. 65 COWI AS and Municipal Development Institute, Affordable Heating Ukraine – Final Strategy Report III, 16 (2009), до- ступно на: http://www.esmap.org/esmap/sites/esmap.org/files/813200925402_Affordable_Heating.pdf. 66 Пункты 1, 5 статьи 7 Федерального закона «О теплоснабжении». 67 Там же. 22 стиций в модернизацию сектора теплоснабжения68 за счет установления долгосрочных тарифов69. Используя этот метод, тарифы определяют с учетом необходимости покры- тия эксплуатационных расходов, инвестиционных затрат и получения определенной прибыли на вложенный капитал70. При применении метода индексации эксплуатацион- ные расходы должны соответствовать определенным коэффициентам эффективности. Метод доходности инвестиций особенно подходит для проектов в сфере энергетиче- ской эффективности71, в том числе по производству тепловой энергии из геотермаль- ных источников. Для проектов геотермальной энергетики характерны высокие инве- стиционные затраты, но более низкие эксплуатационные расходы в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Учитывая высокую первоначальную капиталоемкость таких проектов, инвестору важно иметь гарантии возмещения инвестиционных затрат и по- лучения дохода на вложенный капитал. Метод доходности инвестиций в значительной мере обеспечивает такие гарантии. В этом отношении важно отметить, что Федераль- ный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» рас- сматривает метод доходности инвестиций в качестве механизма, стимулирующего по- вышение энергетической эффективности72. Уровень тарифов на тепловую энергию зависит от выбранной структуры тарифа и ме- тода его установления. Тарифы на тепловую энергию могут быть одноставочными или двухставочными73. Одноставочные тарифы компенсируют производителям как эксплу- атационные, так и инвестиционные затраты через платежи «все включено» за каждую Гкал поставленной тепловой энергии. Двухставочные тарифы, напротив, содержат компонент платы за выработку тепловой энергии и отдельный компонент платы за установленную мощность станций, производящих тепловую энергию. Доходы произ- водителей тепла при одноставочном тарифе зависят от количества фактически произ- веденной тепловой энергии. Доходы производителей тепла при двухставочном тарифе имеют составляющую платы за мощность и, соответственно, зависят от способности тепловой электростанции обеспечивать тепловую нагрузку в системе (то есть готов- ность тепловой станции к выработке тепловой энергии и поставке ее потребителям). Таким образом, двухставочные тарифы включают переменную плату (за объем произ- веденной энергии) и фиксированную плату (за мощность). Теоретически компонент платы за объем произведенной тепловой энергии компенсирует эксплуатационные расходы, тогда как компонент платы за мощность направлен на покрытие инвестицион- ных расходов. Двухставочные тарифы обеспечивают важные финансовые гарантии по инвестициям в развитие использования возобновляемых источников в секторе тепло- снабжения, в частности, в геотермальные энергетические объекты. Возможность воз- мещения инвестиционных затрат по таким проектам в виде специального компонента тарифов повышает финансовую предсказуемость для инвесторов. 68 Д. Мацепуро, «Механизмы возврата инвестиций в коммунальном комплексе» (2006), Право и экономика, № 8, стр. 7, доступно на: http://www.consultant.ru. 69 См. пункт 6 статьи 25 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффектив- ности». 70 Тарифные органы устанавливают уровень дохода на вложенный капитал на основе конкретных правил, кото- рые ФТС принимает в сотрудничестве с Министерством энергетики. 71 A. Korppoo & N. Korobova, «Modernizing Residential Heating in Russia: End-use Practices, Legal Developments, and Future Prospects» (2012), 42 Energy Policy 213, стр. 218. 72 Пункт 6 статьи 25 Федерального закона № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффек- тивности» от 23 ноября 2009 года. 73 Пункт 1 статьи 11 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года. 23 5.3. Возобновляемая энергетика в региональных инвестиционных программах Инвестиционные программы служат важным механизмом, способствующим опреде- лению тарифов на тепловую энергию и обеспечивающим эффективность инвестиций в развитие возобновляемой энергетики74. В соответствии с Федеральным законом «О теплоснабжении» региональные органы должны утверждать инвестиционные програм- мы теплоснабжающих компаний, действующих на территории их регионов75. В этих программах указываются мероприятия (например, механизмы стимулирования инве- стиций), необходимые теплоснабжающим компаниям для модернизации и развития своей инфраструктуры76. Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» предусматривает, что эти программы должны содер- жать требования по обеспечению энергетической эффективности77. Важно отметить, что в соответствии с Федеральными законами «О теплоснабжении» и «Об энергосбе- режении и о повышении энергетической эффективности» тарифы должны отражать затраты, понесенные при реализации инвестиционных программ78. Поскольку россий- ское законодательство включает использование ВИЭ в общую концепцию энергети- ческой эффективности, инвестиционные затраты геотермальных станций и станций, использующих биомассу, могут быть включены в инвестиционные программы соответ- ствующих компаний, поставляющих тепловую энергию. Таким образом, региональные органы могут требовать от теплоснабжающих компаний осуществления инвестици- онных проектов в сфере возобновляемой энергетики и в свою очередь гарантировать окупаемость таких проектов, устанавливая соответствующие тарифы. Включение таких проектов в инвестиционные программы соответствующих компаний позволит возме- стить расходы на них за счет регулируемых тарифов. Федеральный закон «О теплоснабжении» возлагает на региональные тарифные ор- ганы обязанности по определению тарифов на теплоснабжение79. Однако региональ- ные тарифы должны оставаться в пределах, установленных Федеральной службой по тарифам80. Эта служба определяет минимальный и максимальный уровень цен на теплоснабжение по каждому региону и устанавливает лимиты на тепловую энергию, производимую ТЭЦ с установленной мощностью от 25 МВт и выше81. Кроме того, Фе- деральная служба по тарифам принимает и выпускает методологические инструкции, определяющие порядок расчета тарифов на тепловую энергию, тем самым еще боль- ше ограничивая самостоятельность региональных тарифных органов. 74 См. A. Boute, «Modernizing the Russian District Heating Sector: Financing Energy Efficiency and Renewable Energy Investments under the New Federal Heat Law» (2012), Pace Environmental Law Review, стр. 746–810. 75 Пункт 5 статьи 5 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года 76 Пункт 10 статьи 2 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года. 77 Пункт 5 статьи 25 Федерального закона № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффек- тивности» от 23 ноября 2009 года; пункт 3 статьи 2, Постановление Правительства Российской Федерации № 340 «О порядке установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергети- ческой эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности» от 15 мая 2010 года; см. также пункт 10 статьи 2 Федерального закона «О теплоснабжении». 78 Пункт 8 статьи 10 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года. Пункт 7 ста- тьи 25 Федерального закона № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» от 23 ноября 2009 года. Региональные тарифные органы определяют, какие инвестиционные затраты могут быть включены в тарифы на основе инвестиционных программ этих компаний. 79 Пункт 3 статьи 7 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года. См. также Постанов- ление Правительства Российской Федерации № 97 «Об утверждении Типового положения об органе исполни- тельной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов» от 21 февраля 2011 года. 80 Пункт 2 статьи 7 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года; статьи 5.3.1.10, 5.3.1.11 Постановления Правительства Российской Федерации № 332 «Об утверждении положения о Феде- ральной службе по тарифам» от 30 июня 2004 года. 81 Пункт 5 статьи 10 Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года. 24 Несмотря на эти ограничения, региональные органы имеют возможность развивать возобновляемую энергетику в секторе теплоснабжения82 и устанавливать соответству- ющие тарифы для возмещения расходов по инвестициям в ВИЭ. Фактически Феде- ральный закон «О теплоснабжении» предусматривает исключение из правила, согласно которому региональные тарифы должны оставаться в пределах лимитов, установлен- ных на федеральном уровне. Согласно пункту 8 статьи 10 Федерального закона «О те- плоснабжении» региональные тарифные органы могут превысить установленные на федеральном уровне лимиты тарифов, если для возмещения затрат, понесенных те- плоснабжающими компаниями на выполнение своих инвестиционных обязательств, необходимо повышение тарифов. Это исключение в отношении преобладающего кон- троля со стороны Федеральной службы относительно тарифов на теплоснабжение имеет первостепенное значение для региональных инициатив в области развития воз- обновляемой энергетики. На основе Федерального закона «О теплоснабжении» (при его толковании в связи с Федеральным законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности») регионы вправе самостоятельно принимать актив- ные меры по формированию региональной политики в области развития ВИЭ. Для ис- пользования такой возможности и превышения федеральных тарифных ограничений (уровней тарифов) регионам необходимо включить мероприятия по развитию возоб- новляемой энергетики в инвестиционные программы региональных теплоснабжающих компаний и принять тарифы, обеспечивающие окупаемость инвестиций. Вопрос самостоятельности регионов в установлении тарифов имеет особое значение для развития возобновляемой энергетики в России. Регионы Российской Федерации сталкиваются с рядом проблем по обеспечению надежности теплоснабжения и необ- ходимых объемов первичного энергетического топлива для производства тепловой энергии. Власти регионов сталкиваются с социально-экономическими последствиями дефицита первичного энергетического топлива и локального загрязнения окружаю- щей среды. Инвестиции в развитие использования ВИЭ (например, биомассы и гео- термальных ресурсов) могут содействовать повышению надежности теплоснабжения и сокращению зависимости от импорта первичных энергоресурсов в тех регионах, где наблюдается их дефицит. Использование ВИЭ также может сократить воздействие сек- тора теплоснабжения на состояние окружающей среды и, в частности, на состояние воздуха. Таким образом, использование ВИЭ в секторе теплоснабжения может стиму- лировать развитие региональной экономики и одновременно улучшить качество жизни в регионе. На федеральном уровне краткосрочное повышение цен – весьма деликатный вопрос и серьезное препятствие на пути осуществления инвестиций в развитие возобновля- емой энергетики. Федеральные власти показали свою готовность осуществлять стро- гий контроль цен на энергоресурсы, что было продемонстрировано Правительством Российской Федерации в решении отложить повышение цен и провести его после президентских выборов в марте 2012 года83. По этой причине передача полномочий по установлению тарифов на ВИЭ в регионы является одним из ключевых вопросов стимулирования инвестиций в развитие использования ВИЭ в секторе теплоснабже- ния. От его решения зависит, какие возможности будут иметь региональные органы при осуществлении крупных инициатив по расширению использования ВИЭ в секторе теплоснабжения. 82 См. A. Boute, «Modernizing the Russian District Heating Sector: Financing Energy Efficiency and Renewable Energy Investments under the New Federal Heat Law» (2012), Pace Environmental Law Review, стр. 746–810. 83 «Путин замораживает тарифы монополий до середины 2012 года», LawTek (13 сентября 2011 г.), http://lawtek. ru/news/pravo/78791.html. См. также статью 9 Постановления Правительства Российской Федерации № 1172 от 27 декабря 2010 года «Об утверждении правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирова- ния оптового рынка электрической энергии и мощности». VI. Развитие российского потенциала возобновляемой энергетики при финансовой поддержке ЕС84 6.1. Обязательные целевые показатели ЕС и российский потенциал возобновляемых энергоресурсов Директива 2009/28/EC Европейского парламента и Совета от 23 апреля 2009 года о стимулировании использования возобновляемых источников энергии устанавливает обязательные целевые показатели использования ВИЭ государствами – членами ЕС. Одновременно Директива 2009/28/EC вводит гибкие меры, позволяющие достичь этих целевых показателей при минимальных затратах, в том числе за счет сотрудничества с третьими странами (не входящими в ЕС). В рамках механизма совместных проектов с третьими странами государства – члены ЕС могут оказывать поддержку строительству объектов возобновляемой энергетики в странах, не являющихся членами ЕС, и учиты- вать электроэнергию, произведенную этими объектами, при исчислении своих нацио- нальных целевых показателей. Согласно статье 9 Директивы 2009/28/EC совместные проекты с третьими странами должны отвечать следующим требованиям: (1) электро- энергия должна потребляться в энергосистеме ЕС; (2) данная электроэнергия долж- на быть выработана вновь введенными установками; (3) определенная доля произве- денной электроэнергии должна потребляться в стране расположения генерирующего объекта; (4) объекты не имеют права получать операционную поддержку от страны местонахождения станции. Кроме того, Директива 2009/28/EC устанавливает фор- мальные процедурные критерии, заключающиеся в том, что: (5) третья страна должна подтвердить производство электроэнергии из возобновляемых источников и (6) госу- дарства-члены обязаны уведомить о таких проектах Европейскую комиссию. Учитывая, 84 В данном разделе в значительной степени используются данные из статьи A. Boute and P. Willems, «RUSTEC: Greening Europe’s Energy Supply by Developing Russia’s Renewable Energy Potential», 2012 – 51 Energy Policy, стр. 618–629. 26 что совместные проекты с третьими странами предполагают физический экспорт в ЕС электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников на территории тре- тьей страны, данный механизм применим только при наличии трансграничных электри- ческих связей энергосистемы третьей страны и энергосистемы ЕС. Российская энергосистема подключена к энергосистеме ЕС через трансграничные ли- нии электропередачи с Финляндией, Эстонией и Латвией, а гидроэлектростанции Рос- сии уже экспортируют электроэнергию в Норвегию и Финляндию по прямым линиям электропередачи в рамках осуществления операций по приграничной торговле. Кроме того, Объединенная энергосистема (ОЭС) Cеверо-Запада России обладает особым экономически эффективным ресурсным потенциалом ВИЭ: наземные ветровые усло- вия сопоставимы с морскими условиями в Северном море; лесная промышленность представляет значительный потенциал для производства биомассы; возможно даль- нейшее развитие малой гидроэнергетики85. Небольшая плотность населения на Се- веро-Западе России позволит расположить крупные ветропарки вдали от населенных пунктов. Идея развития российского потенциала возобновляемой энергетики в целях экологи- зации энергоснабжения в Европе упоминается в «Дорожной карте сотрудничества Рос- сии и ЕС в сфере энергетики до 2050 года»86. Международное энергетическое агент- ство упоминает об этой идее в «Перспективах развития мировой энергетики 2011»: «В западных районах [России] также существуют значительные возможности для раз- работки проектов возобновляемой энергетики, в первую очередь в расчете на экспорт электроэнергии в Европейский союз. Помимо возможности экспорта биомассы, любая электроэнергия, произведенная из возобновляемых источников для экспорта в ЕС, бу- дет содействовать достижению странами-членами целевых показателей». Более того, в той же Дорожной карте Европейская комиссия объявила, что она будет рассматри- вать вопрос о «потенциальной возможности обеспечения возобновляемых источников энергии такими странами, как Россия и Украина (в особенности биомассы)»87. 6.2. Потребление в ЕС: экологизация существующего экспорта электроэнергии из России в ЕС Директива 2009/28/EC предписывает потребление энергосистемой ЕС электроэнер- гии, произведенной из ВИЭ в рамках совместных проектов, осуществляемых в третьих странах. В качестве доказательства импорта и потребления зеленой электроэнер- гии Директива 2009/28/EC требует номинации – отражения зеленой электроэнергии (ВИЭ(э)) в коммерческом учете на трансграничных линиях электропередачи. Директи- ва 2009/28/EC не требует потребления ВИЭ(э) в энергосистеме того государства – чле- на ЕС, которое осуществляет совместный проект в третьей стране. 85 В. Николаев и др. (ред.), «Перспективы развития возобновляемых источников энергии в России – результаты проекта ТАСИС» (Атмограф, Москва, 2009); V. Minin & G. Dmitriev, «Prospects for Development of Non-conventional and Renewable Sources of Energy on the Kola Peninsula», The Bellona Foundation (2007), доступно на: http://www. bellona.org/filearchive/fil_fil_Clean_Energy_Rep._Eng_25.03.08l.PDF; V. Minin, «Economic aspects of small-scale renewable energy development in remote settlements of the Kola Peninsula», The Bellona Foundation (2012), доступно на: http://www.bellona.org/filearchive/fil_Economic_Aspects_of_Small-Scale_Renewable_Energy_Development_in_ Remote_Settlements_of_the_Kola_Peninsula.pdf. 86 V. Gerikh & C. Cleutinx, Electricity, in Roadmap of the EU-Russia Energy Cooperation 2050 Progress Report (2011), доступно на: http://ec.europa.eu/energy/international/russia/doc/20110729_eu_russia_roadmap_2050_report.pdf. 87 Европейская комиссия. European Commission, Communication COM (2011), 885, of 15 December 2011 on the Energy Roadmap 2050. 27 Следовательно, для учета объема электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников в России, в достижении национальных целевых показателей ЕС Систем- ный оператор в России и Системный оператор передающей сети в Финляндии или в Прибалтийских государствах должны будут четко ассоциировать эквивалентный объем электроэнергии с фактической передачей по трансграничной линии электропередачи ЕС – Россия. Номинация и производство электроэнергии из возобновляемых источни- ков в рамках совместного проекта должны относиться к одному и тому же периоду вре- мени. То есть осуществление совместных проектов потребует тесного сотрудничества между операторами энергосистемы ЕС и России. Экспорт электроэнергии из России контролируется государственной компанией «ИНТЕР РАО ЕЭС», поэтому при реализа- ции совместных проектов в России, возможно, потребуется участие этой компании. Важно отметить, что даже при отсутствии инвестиций в развитие трансграничных линий электропередачи между ЕС и Россией и при отсутствии физического отпуска ВИЭ(э) в энергосистему ЕС, страны – члены ЕС и Россия могли бы уже сейчас начать сотруд- ничество по экологизации существующего экспорта электроэнергии. Объем электро- энергии, произведенной на вновь построенных объектах возобновляемой энергетики в России, можно было бы учитывать в счет национальных целевых показателей вплоть до максимального объема электроэнергии, экспортируемой в настоящее время Россией в ЕС. Подтверждением экологизации поставок электроэнергии может служить указа- ние объема электроэнергии, эквивалентного объему произведенной в России электро- энергии ВИЭ(э), при ее пересечении границы Россия/ЕС. Фактически, согласно Директиве 2009/28/EC, требование импортирования электро- энергии ВИЭ(э), произведенной за рубежом, в энергосистему ЕС считается выпол- ненным, когда эквивалентный объем электроэнергии отражается при распределении пропускной способности трансграничного сечения. Таким образом, любая ВИЭ(э), отпущенная в российскую энергосистему, может номинироваться для учета в нацио- нальных целевых показателях государств – членов ЕС. И это логично: в соответствии с законом Кирхгофа невозможно точно установить факт того, что экспортированная и потребленная энергия в ЕС была произведена именно за счет конкретного объекта ВИЭ. Как только ВИЭ(э) попадает в российскую энергосистему, ее физически невоз- можно отделить от другой электроэнергии, поступающей в эту же энергосистему. Следовательно, существующий экспорт в ЕС может быть экологизирован за счет элек- троэнергии, произведенной в России: ВИЭ(э), выработанная объектами, отпускающи- ми электроэнергию в российскую энергосистему, будет рассматриваться как потре- бленная в ЕС при условии, что эта электроэнергия пройдет процедуру номинации при пересечении границы. 28 Поставка зеленой энергии 6.3. Новые генерирующие объекты возобновляемой энергетики Электроэнергия должна вырабатываться на новых (то есть построенных после 25 июня 2009 года), а также на уже существующих объектах, мощность которых была увеличена после этой даты. Согласно пунктам 37 и 38 Директивы 2009/28/EC, это поможет гаран- тировать, что доля энергии из возобновляемых источников в общем объеме энергопо- требления третьей страны не снизится в связи с импортом энергии из возобновляемых источников в ЕС. Гидроэлектростанции, расположенные в Северо-Западной части России (например Борисоглебская электростанция), уже сегодня поставляют электроэнергию в Норве- гию и Финляндию. Однако поскольку они были введены в эксплуатацию до июня 2009 года, то не могут использоваться для достижения целевых показателей ЕС. Вме- сте с тем для даного региона также характерно наличие большого количества закон- сервированных устаревших малых гидроэлектростанций. Модернизация и повторный ввод в эксплуатацию таких станций могли бы отвечать требованию пункта 5(a) ста- тьи 9 Директивы 2009/28/EC. 29 6.4. Стимулирование внутреннего потребления Участвующая в совместных проектах третья страна при содействии государств – чле- нов ЕС должна обеспечить внутреннее потребление части ВИЭ(э), произведенной в рамках таких проектов. Более того, государства – члены ЕС должны стимулировать третьи страны к разработке политики в области возобновляемой энергетики и к приня- тию высоких целевых показателей в отношении доли электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников, во внутреннем потреблении. Европейский союз уже участвовал в стимулировании развития ВИЭ в России, напри- мер через осуществление проектов ТАСИС88. Отдельные государства – члены ЕС также активно сотрудничают с Россией в этой сфере путем создания двусторонних энергети- ческих агентств, такие как Российско-германское энергетическое агентство (РУДЕА), Российско-французский центр энергоэффективности и Российско-датский центр энергоэффективности. 6.5. Исключительный характер операционной поддержки Поддержка государствами – членами ЕС производства энергии из возобновляемых источников в третьих странах должна носить исключительный характер. Это означает, что объем произведенной и экспортированной в ЕС электроэнергии не должен поль- зоваться какими-либо иными мерами поддержки, кроме той, которая предоставляется соответствующим государством – членом ЕС в рамках совместного проекта. Как указывалось выше, Россия предприняла шаги по разработке схем поддержки ис- пользования ВИЭ. Однако эти механизмы пока не реализованы на практике. Теоретиче- ски объекты возобновляемой энергетики могли бы получать необходимую поддержку, участвуя в реализации проектов Совместного осуществления (СО), предусмотренных Киотским протоколом. Однако в соответствии с российским механизмом проекты СО (например, переход с угля на биомассу в качестве топлива) осуществляются пока толь- ко в секторе теплоснабжения89. Таким образом, инвестиции в развитие использования ВИЭ в российском секторе электроэнергетики остаются на данный момент без допол- нительной финансовой поддержки. 6.6. Письменное подтверждение Россией Директива 2009/28/EC прямо не предписывает сертифицировать совместные проекты с третьими странами в качестве проектов по развитию возобновляемой энергетики. Она лишь требует от страны, осуществляющей проект, письменного подтверждения о том, что определенный объем электроэнергии произведен из ВИЭ в течение конкрет- ного периода времени и этот объем зеленой электроэнергии следует рассматривать как учитываемый в счет национального целевого показателя конкретного государ- ства – члена ЕС. Кроме того, страна, в которой осуществляется проект, должна под- твердить, что часть электроэнергии, произведенной в рамках совместного проекта, будет направляться на внутреннее потребление. 88 См. http://www.icfinternational.ru/russian/projTACIS.asp о проекте ТАСИС «Нетрадиционные источники энергии и реконструкция малых ГЭС в России». 89 Обзор утвержденных проектов см. на: http://www.sbrf.ru/moscow/ru/legal/cfinans/sozip/. 30 Одновременно Директива 2009/28/EC обязывает государства – члены ЕС, прежде чем учитывать объем полученной от третьей страны зеленой электроэнергии в счет своих национальных целевых показателей, убедиться в том, что эта электроэнергия отвеча- ет определению «электроэнергия из возобновляемого источника» (статья 2 Директивы 2009/28/EC). Таким образом, для установления факта производства электроэнергии из ВИЭ в понимании Директивы 2009/28/EC третья страна должна будет сертифициро- вать объекты, производящие энергию в качестве объектов возобновляемой энергети- ки. Как отмечалось выше, Россия установила порядок квалификации для генерирующих объектов, функционирующих на основе использования ВИЭ. Эта процедура играет важную роль в оценке прогресса в достижении национальных целевых показателей использования ВИЭ. Важно также, что эта процедура не распространяется на экспорт электроэнергии ВИЭ. Это означает, что для содействия сертификации совместных проектов в понимании Директивы 2009/28/EC Россия (в качестве третьей страны) мо- жет принять независимую процедуру сертификации/квалификации объектов ВИЭ. 6.7. Уведомление Комиссии ЕС Государства – члены ЕС обязаны уведомить Комиссию ЕС о своем намерении осущест- влять сотрудничество с третьими странами в соответствии с механизмом совмест- ных проектов. В уведомлении следует указать предполагаемый объект по производ- ству электроэнергии из возобновляемых источников и производимый этим объектом объем электроэнергии, который будет учитываться в счет достижения национального целевого показателя. Данное уведомление также должно содержать письменное под- тверждение третьей страны о производстве энергии из возобновляемых источников, как указано выше. Ежегодно государства-члены должны информировать Комиссию ЕС об общем объеме электроэнергии, произведенной в течение данного года в рам- ках совместных проектов с третьими странами, и об объеме электроэнергии, который должен учитываться в счет национального целевого показателя. Такое ежегодное уве- домление является гарантией соблюдения указанных выше требований, касающихся номинации и передачи электроэнергии. VII. Заключение За время, прошедшее после публикации в июне 2011 года Программой IFC по разви- тию ВИЭ в России доклада «Политика в области развития возобновляемой энергетики: как разбудить Российского великана», Россия незначительно продвинулась вперед в плане разработки и реализации схемы поддержки развития возобновляемой энерге- тики на оптовом рынке электроэнергии. Доработана законодательная база по содей- ствию развитию возобновляемой энергетики на основе рынка мощности. Однако для обеспечения финансовой целесообразности использования ВИЭ, таких как ветровые и солнечные ФЭ электростанции, необходимо внесение изменений в Правила оптового рынка, особенно в части регулирования поставки мощности. Кроме этого необходимо разработать специальные методологии определения ценовых параметров для заклю- чения договоров на поставку мощности генерирующих объектов на основе ВИЭ. На региональном уровне перспективы финансирования возобновляемой энергети- ки выглядят более обнадеживающими. В декабре 2011 года Постановлением Прави- тельства Российской Федерации № 1178 были утверждены «Основы ценообразова- ния в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике». В них указывается, что розничные тарифы должны обеспечивать инвесторам возможность возмещения инвестиционных затрат по проектам возобновляемой энергетики. Кроме того, Феде- ральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» устанавливает тарифные гарантии, содействующие экономическому обоснованию инвестиций в развитие возобновляемой энергетики. Таким образом, Федеральные законы «О теплоснабжении» и «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» позволяют региональным органам осуществлять политику в области развития возобновляемой энергетики. Вместе с тем, если говорить о содействии производству электроэнергии из возобнов- ляемых источников, то эффективность этих инструментов регулирования все еще в значительной степени зависит от поддержки на федеральном уровне. На розничном рынке электроэнергии региональные тарифные органы могут устанавливать тарифы на электроэнергию, произведенную из возобновляемых источников, только если соответ- ствующие генерирующие объекты включены в перечень объектов ВИЭ и получили ква- лификацию со стороны НП «Совет рынка» в порядке, предусмотренном Постановлени- 32 ем Правительства Российской Федерации № 426 от 3 июня 2008 года. Таким образом, региональные инициативы могут ограничиваться на федеральном уровне. Поэтому в целях преодоления сохраняющихся препятствий и стимулирования внедрения техно- логий на основе ВИЭ в энергобаланс России необходимы дальнейшие регулятивные меры. Тем временем Россия могла бы начать развитие потенциала возобновляемой энерге- тики путем сотрудничества с государствами – членами ЕС. Механизм совместных про- ектов, предусмотренный Директивой 2009/28/EC, обеспечивает законодательную базу для финансирования инвестиций в развитие возобновляемой энергетики в России при поддержке ЕС. Российский потенциал ВИЭ может помочь государствам – членам ЕС в экономически эффективном достижении целевых показателей использования ВИЭ. В более долгосрочной перспективе развитие этого потенциала, вероятно, будет спо- собствовать достижению масштабной цели ЕС по декарбонизации экономики к 2050 году. В то же время такое сотрудничество поможет России заложить основы для развития национального сектора возобновляемой энергетики, не перекладывая связанные с развитием соответствующей инфраструктуры краткосрочные затраты на российских потребителей электроэнергии. Об IFC IFC, являясь членом Группы Всемирного банка, создает возможности выхода из бедности и улучшения условий жизни людей во всех регионах мира. Мы способствуем устойчивому экономическому росту в развивающихся странах, поддерживая развитие частного сектора, мобилизуя частный капитал и оказывая консультативные услуги и услуги снижения рисков компаниям и правительствам. Дополнительная информация: www.ifc.org. О ГЭФ Созданный в 1991 году, Глобальный экологический фонд (ГЭФ) объединяет правительства – в сотрудничестве с международными институтами, организациями гражданского общества и частным сектором – для решения проблем окружающей среды. Будучи независимой фи- нансовой организацией, ГЭФ на сегодняшний день является крупнейшим донором проектов, направленных на улучшение состояния глобальной окружающей среды. Фонд предоставляет гранты развивающимся странам и странам, чья экономика находится в переходном периоде, для осуществления проектов в области биоразнообразия, изменения климата, международ- ных вод, деградации земель, истощения озонового слоя и стойких органических загрязни- телей. Объединяя местные, национальные и глобальные экологические проблемы, данные проекты улучшают состояние глобальной окружающей среды и содействуют устойчивому развитию. Дополнительная информация: www.thegef.org. В партнерстве с Глобальным экологическим фондом (ГЭФ) Адрес: 36, стр.1, ул. Большая Молчановка Москва 121069 Российская Федерация Тел.: +7 (495) 411-7555 Факс: +7 (495) 411-7556 www.ifc.org/eca 2013