22995 Précis D E P A R T A M E N T O D E E V A L U A C I Ó N D E O P E R A C I O N E S D E L B A N C O M U N D I A L I N V I E R N O DE 2 0 0 0 N ÚM E R O 1 9 3 Alianza para la educación en Jordania C ON VISIÓN Y ESPÍRITU INNOVADOR, JORDANIA PUSO en marcha en 1985 un programa de reforma educativa y sigue trabajando en pos del objetivo que éste encarna: es- tablecer un sistema educativo cuyos graduados puedan alcanzar un ni- vel educativo comparable a los más exigentes niveles internacionales. El Banco Mundial, asociado desde hace muchos años con Jordania en el apoyo a la educación, ha respaldado activamente esta empresa. En un estudio de los resultados obtenidos hasta el momento, el Departa- mento de Evaluación de Operaciones (DEO) ha comprobado que el programa ha alcanzado logros importantes, que deberían ser conside- rados por otros países que aspiran a alcanzar metas similares. Pero el DEO también ha observado la existencia de impedimentos que, de no re- solverse, harán más lento el progreso futuro. Una visión del futuro de Jordania paso sería la creación de la infraestructu- A finales de los años ochenta, el sistema ra institucional y material necesaria para escolar de Jordania podía compararse fa- dar soporte a las metas educativas de vorablemente con los de otros países del Jordania. Oriente Medio. Pero, para el gobierno y Para promover la reforma, el gobier- el pueblo de Jordania, esto no era sufi- no adoptó varias medidas atrevidas: se ciente. Con un rico capital humano y po- elaboró una nueva ley de educación; se bres recursos naturales, Jordania resulta reestructuró el sistema escolar, derogando un emplazamiento natural para industrias la enseñanza media y reduciendo el ciclo basadas en el conocimiento, por lo que el de enseñanza secundaria de tres a dos gobierno decidió orientar el futuro en esta años; se modernizó el plan de estudios; y dirección. Como consecuencia de esta se aumentaron los requisitos académicos decisión, las inversiones en educación, es- mínimos para los profesores, exigiéndose pecialmente en ciencia y tecnología, se titulaciones universitarias a los profesores convirtieron en acuciantes prioridades na- de secundaria. El nuevo sistema compren- cionales. El gobierno decidió iniciar un día 10 años de educación básica obligato- amplio programa de reformas. El primer ria. Los que superaran el examen corres- 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial Foto: Cortesía del Banco de Cooperación Internacional del Japón (antes, OECF). pondiente podrían estudiar dos años más; los demás es- medidas adoptadas para ejecutar el programa durante los tudiantes tendrían acceso a la formación profesional. años precedentes. La primera prioridad de este proyecto Además de la búsqueda de un mayor nivel de exi- fue la mejora cualitativa de la educación básica y secunda- gencia, aumentó la presión social a favor de la construc- ria, al tiempo que se optimizaban los costos de construc- ción de más centros escolares. Al tiempo que el país se ción de centros escolares y se fortalecían las instituciones comprometía firmemente con la educación pública gra- sectoriales. El proyecto comprendía inversiones en edifi- tuita y la igualdad de oportunidades para los niños y ni- cios, equipos, mobiliario, libros y otros materiales, así ñas de todos los grupos sociales y económicos, la pre- como en la formación del profesorado. El programa de sión demográfica iba en aumento. La elevadísima tasa construcción estaba encaminado a la sustitución de locales de natalidad, la migración interna hacia zonas urbanas alquilados y con doble turno y a la creación de bibliotecas, ya superpobladas y la necesidad de atender a las peque- laboratorios y talleres. En el marco del programa, la ope- ñas comunidades aisladas obligaron a desarrollar un im- ración se dividió en siete programas especiales que, a su portante programa de construcción de edificios. vez, se subdividieron en 34 subproyectos, preparados por los organismos de ejecución y sometidos a la evaluación El Banco Mundial y Jordania, aliados en la inicial y supervisión del Centro Nacional de Investigación educación Educativa, actualmente Centro Nacional de Desarrollo de La participación del Banco Mundial en la iniciativa educa- Recursos Humanos (NCHRD), institución singular y tiva de Jordania significó la renovación de una asociación semiautónoma creada como organismo de intermediación, consolidada. Para respaldar los esfuerzos reformistas que que dirige las políticas jordanas de desarrollo de los recur- estaba realizando Jordania, el Banco inició dos proyectos. sos humanos. El Séptimo Proyecto Educativo (Educación VII), un Por su concepción, el HRDSIL fue un precursor de los préstamo de US$40 millones aprobado en el ejercicio 1988, préstamos adaptables para programas, del Banco Mundial. se concibió para mejorar la calidad, la eficacia en función Cada subproyecto incluía una propuesta de miniinversión, de los costos, el desarrollo institucional y la capacidad de presentada por el Ministerio de Educación, en que se espe- respuesta del sistema de educación y formación al mercado cificaban los objetivos, metas, planes de acción y costos. de trabajo. El proyecto comprendía un componente consi- Los subproyectos se iban desarrollando y aprobando con- derable de construcción de centros escolares y varios ele- forme iba cobrando forma el proyecto global y se ganaba mentos cualitativos e institucionales en apoyo de los cen- experiencia. Sólo la elaboración del plan de estudios en tros escolares, los centros universitarios públicos y la ges- curso hubo de financiarse sin dividirlo en subproyectos. La tión del proyecto. Aunque el Ministerio de Planificación principal diferencia entre este planteamiento y el de los consideró excesivo el plazo de tres años de preparación del préstamos para programas estriba en que el gasto aproba- proyecto, visto retrospectivamente resulta evidente que este do debía reembolsarse con carácter retroactivo, y no por proyecto de inversión contribuyó de forma sustancial a pre- adelantado con cargo a un plan de gasto sectorial. parar el camino a la innovadora operación de seguimiento. El proyecto Educación VII y el préstamo HRDSIL I re- El Primer Préstamo a la Inversión Sectorial en el Desa- presentaron un punto de inflexión en los proyectos rrollo de Recursos Humanos (HRDSIL I), proyecto de asociativos de Jordania y el Banco Mundial en el sector US$73 millones aprobado en el ejercicio 1989, se planeó educativo. El diseño de los proyectos determinó un cambio como operación programática y como demostración del de orientación de la asistencia del Banco, que invirtió me- compromiso del Banco en apoyo de la reforma y de las nos en infraestructuras y más en la mejora de la calidad de Précis 193 3 la educación básica y secundaria mediante estrategias nantes trastornaron el orden de los subproyectos. sostenibles e instituciones eficaces. ! Los directivos y funcionarios del Ministerio de Educa- ción, trastornados por tantos cambios de personal, se Asociación de donantes vieron abrumados por las responsabilidades simultá- En el proyecto Educación VII, el Banco Mundial aceptó fi- neas inherentes a varios proyectos realizados con asis- nanciar la construcción de centros escolares, mientras que tencia del Banco Mundial y a otras intervenciones de la Unión Europea (UE) aportó una subvención de US$2,5 donantes. millones para respaldar un programa de asistencia técnica ! Los frecuentes cambios en los equipos de personal del y becas que cubriera la mayoría de los componentes cuali- Banco resultaron un trastorno para los funcionarios tativos e institucionales. El HRDSIL I consiguió el apoyo jordanos, como ha subrayado el gobierno. Otros do- de muchos más donantes. El Fondo de Cooperación Econó- nantes observaron señales de apresuramiento y sobre- mica Exterior de Japón (OECF; actualmente, Banco de Co- carga de trabajo en la supervisión practicada por el operación Internacional de Japón, JBIC) facilitó Banco. Asimismo, desearían más atención por parte financiamiento, a medias con el Banco, para la construc- del Banco para ayudar a resolver problemas cuando ción de centros escolares y para el equipamiento se encontraban trabas en la ejecución, aunque, en ge- informático. El Banco financió alrededor de un tercio de la neral, se valoró positivamente la presencia del Banco construcción de los centros, así como la creación de centros en Jordania. universitarios de formación del profesorado en tres univer- ! La complejidad intrínseca de los proyectos se vio sidades. El Departamento de Desarrollo Internacional del agravada por la inclusión de componentes sometidos Reino Unido (DfID) facilitó fondos para asistencia técnica, a la supervisión de diversos ministerios y organismos, becas y estudios para el fomento de las mejoras cualitati- como el Ministerio de Educación Universitaria, la vas en los planes de estudios, libros de texto y formación Corporación de Formación Profesional y el Ministerio del profesorado en el servicio. A petición del gobierno, el de Educación. Fondo del Programa de Desarrollo de Recursos Humanos de Japón (PHRD) facilitó una importante subvención para A excepción de las repercusiones de la Guerra del Gol- estudios y becas. La Agencia de los Estados Unidos para el fo y los cambios en el Ministerio de Educación, estas limi- Desarrollo Internacional (USAID) siguió prestando asisten- taciones se podrían haber identificado desde el principio. cia con fondos complementarios para tecnología informáti- Muchas de ellas se habían presentado en proyectos anterio- ca y estudios docentes, y el Programa de las Naciones Uni- res en Jordania y, retrospectivamente, el plan de ejecución das para el Desarrollo (PNUD) siguió desarrollando su de las complejas operaciones contenidas en los proyectos actividad de formación en lenguas de las personas seleccio- parece demasiado ambicioso. Sin embargo, tanto el perso- nadas para cursar estudios en el extranjero. nal del Banco como los funcionarios del gobierno han se- ñalado que era indispensable seguir un ritmo rápido para Problemas en la ejecución del programa mantener el impulso y para el desembolso puntual de los En los informes sobre los progresos realizados por Jordania fondos. A pesar de las dificultades y del hecho de que los se hace siempre referencia a que el éxito en la realización proyectos se pusieron en marcha después de una grave re- de las actividades y el logro de las metas previstas ha sido cesión, Jordania mantuvo un alto grado de compromiso sobresaliente, valoración que es corroborada por el DEO. con los proyectos y el Ministerio de Educación ejecutó to- Pero existen aún limitaciones que afectan al programa sec- dos los subproyectos, realizando grandes progresos en la torial y al proyecto complementario, HRDSIL II, que ac- edición de libros de texto y en la dirección del innovador tualmente sirve de apoyo al programa en su camino hacia programa de formación del profesorado en el servicio. la madurez. Los logros del proyecto pueden resultar doble- Hubo tres áreas, sin embargo, en las que el DEO cons- mente impresionantes si se cuentan los retos que hubieron tató deficiencias. La presentación de los costos y de la in- de superarse en su ejecución: formación económica no fue totalmente transparente, y no pudieron conciliarse las discrepancias en los datos de los ! El movimiento migratorio hacia el interior durante la Gue- centros. Estas deficiencias impidieron al DEO convalidar rra del Golfo provocó un súbito aumento del número de la integridad de los procedimientos financieros aplicados alumnos, presiones monetarias, aumento de las restriccio- en los proyectos y determinar hasta qué punto pudieron al- nes presupuestarias y retrasos en la construcción, la asisten- canzar los proyectos sus objetivos de eficacia en función de cia técnica y la entrega de suministros. los costos. Una deficiencia conexa fue la falta de inversión ! Los cambios de titular y organizativos en el Ministe- pública en tecnología informática, programas de computa- rio de Educación afectaron seriamente a la adminis- dora y formación de personal para establecer un sistema tración del proyecto. informático de gestión de la información. Las bases de da- ! Las ineficiencias en la administración por parte del go- tos que mantenían los distintos organismos y oficinas no bierno ocasionaron retrasos en la licitación, la rendición podían conectarse entre sí, y esta falta de conexión afectó a de cuentas y la auditoría. los controles financieros y a la garantía de la calidad. Por ! El nuevo plan de estudios obligó a los funcionarios de la último, la asistencia técnica resultó ser menos eficaz de lo enseñanza y a los profesores a adoptar valores y com- previsto, al no tenerse en cuenta las enseñanzas aprendidas portamientos distintos, con los que no estaban familiari- de experiencias anteriores en Jordania. Las oportunidades zados. de mejora de la capacidad de las instituciones, la forma- ! Los retrasos en el ritmo de las aportaciones de los do- ción y el desarrollo de políticas no se aprovecharon plena- 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial mente porque no se contrataron directores de proyecto y no proyectos sólo produjeron unos modestos efectos sobre las corrieron directamente con los costos de los servicios sufra- políticas y las operaciones, aunque algunos, como el estu- gados con donaciones. En estas áreas, el Banco mostró du- dio de un programa de mantenimiento de centros escolares, rante la supervisión menos firmeza de la debida aunque, obtuvieron resultados positivos. El estudio previsto de eva- como señala el personal del mismo, no podía intervenir di- luación del impacto empezó lentamente, pero ya está en rectamente en las actividades de otros donantes. marcha. Su importancia será vital para la planificación fu- tura de políticas y programas. Resultados Hasta el momento, el resultado institucional que más Como cabría esperar de un programa global tan ambicioso perjuicios ha causado ha sido el que no se haya establecido y complejo, los resultados de los dos proyectos no han sido un sistema moderno de gestión de la información en el Mi- uniformes. nisterio de Educación, lo que ha comprometido gravemente la capacidad de formular estrategias sólidas, supervisar los Mejora de la calidad progresos y rendir cuentas de los responsables de adoptar Aunque las estadísticas de escolarización en Jordania se encuentran entre las mejores del Oriente Medio, la cali- dad de la gestión de los centros escolares, la docencia y el aprendizaje siguen por debajo del nivel requerido, y Recuadro 1: Utilización de los centros aún no satisfacen las expectativas del gobierno y el pue- escolares blo de Jordania. Las mejoras de la eficacia del profeso- rado y del nivel de los alumnos han tardado en llegar, a LOS COEFICIENTES DE MATRÍCULA (NÚMERO pesar de la generosidad demostrada en la formación del efectivo de alumnos con respecto a la capacidad del profesorado y el suministro de libros de texto. La mayo- centro) varían considerablemente de un centro esco- ría de los profesores no están aún suficientemente moti- lar a otro. Se obtuvieron los índices de 103 de un to- vados o equipados para impartir una formación de ma- tal de 181 centros, que presentaron cifras entre el yor nivel. 18% y el 174%, con una media del 75%. En 32 Esta lentitud debe considerarse en el contexto de lo centros, el índice era inferior al 60%, mientras que en otros 11 era superior al 110%. Según el Ministe- que sabemos sobre el proceso de cambio en cualquier rio de Educación, la capacidad de cada centro se ha sistema educativo: se necesita una década por lo menos calculado para dar cabida al futuro crecimiento de para que los profesores y alumnos se adapten al cambio la población. Siete nuevos centros visitados estaban y se familiaricen con un nuevo plan de estudios. Sin em- bien equipados y conservados, pero tres estaban bargo, el gobierno y el pueblo están interesados y están ocupados sólo al 70% de su capacidad, y el número ansiosos por ver los resultados. A corto plazo se podría de alumnos de cada centro estaba descendiendo. El hacer algo más por fomentar la comprensión de estos de- JBIC recomienda que el Ministerio de Educación safíos por parte de la población y por difundir informa- vuelva a calcular el tamaño de los centros escolares necesarios para futuros proyectos de construcción de ción sobre el ritmo de avance que cabe razonablemente centros. esperar. A largo plazo, debe sostenerse este esfuerzo, es- Fuente: JBIC, conclusiones preliminares. pecialmente a nivel local, para garantizar que todos los centros escolares funcionen con eficacia. En cuanto a las mejoras duraderas pendientes, el gobierno debe seguir mostrando tenacidad en el tratamiento de los problemas decisiones. La gravedad de este fallo podría intensificarse sistémicos de gestión de los centros y de formación, se- conforme los esfuerzos de desarrollo del programa se trans- lección, incentivos económicos y supervisión del profeso- fieran al ámbito local. rado. Inversiones en infraestructura material Desarrollo institucional Las mejoras del entorno físico de los centros escolares se Los proyectos permitieron desarrollar importantes capaci- realizaron como estaba previsto, y el atractivo entorno de dades institucionales, como las de supervisión de centros las aulas beneficia considerablemente a alumnos y profeso- escolares, la formación en el servicio y la edición y distri- res. Pero siguen sin respuesta graves cuestiones referentes a bución de libros en el Ministerio de Educación, y la garan- la tasa de expansión, la eficacia en función de los costos y tía de la calidad y la investigación y evaluación en el la sostenibilidad. Es bastante probable que el énfasis puesto NCHRD. Éste ha establecido su propia base de datos para en alcanzar los objetivos de construcción, e incluso superar- evaluar el impacto final del programa, y se ha dotado de los, pueda haber distraído la atención respecto de los com- capacidad de seguimiento independiente de la marcha de ponentes cualitativos, menos costosos pero tan importantes los proyectos y de aseguramiento de la calidad. Tanto el como los anteriores. Ministerio como el NCHRD ganaron con la experiencia en Las conclusiones preliminares de la auditoría realizada la gestión y ejecución de los proyectos necesarios para con- por el JBIC conjuntamente con el DEO indican que alrede- tinuar el trabajo iniciado con el HRDSIL II, y se beneficia- dor de dos tercios de las instalaciones inadecuadas fueron ron de la tecnología informática y la formación adquiri- efectivamente reemplazadas por nuevos centros escolares das. bajo los auspicios del HRDSIL I, aunque un tercio está to- En otras áreas, los resultados fueron menos alentado- davía en uso, y que el gobierno tiene previsto aumentar la res. Los numerosos estudios financiados con cargo a los construcción de centros escolares al compás del rápido cre- Précis 193 5 cimiento de la población. El JBIC observó también que se Enseñanzas de aplicación general encuentran infrautilizadas costosas instalaciones de nueva En la experiencia de desarrollo del programa educativo planta, con bajos índices de alumnos por profesor y clases de Jordania destacan varias enseñanzas que merecen ser con muy pocos alumnos. consideradas por otros países que se quieran embarcar También hay que prestar atención a la eficacia en fun- en programas sectoriales ambiciosos e innovadores con ción de los costos: por ejemplo, en las bibliotecas escolares el respaldo del Banco y de otros socios: y los centros de formación de recursos humanos, donde es- casean los materiales de referencia adaptados al nuevo ! El recurso de limitar los desembolsos a los plan de estudios, y en el Ministerio de Educación, que tiene subproyectos aprobados redujo probablemente al mí- nimo los riesgos para la integridad financiera del que apurar al máximo los talentos de su personal. La gra- HRDSIL I. A la vista de las debilidades de la contabi- ve escasez presupuestaria puede hacer que resulte difícil el lidad financiera, no es probable que hubiera resultado mantenimiento de todas las instalaciones, acortando su eficiente realizar un desembolso con cargo a un pro- vida útil y aumentando el costo de las inversiones iniciales. grama de gasto sectorial. La eficiencia en función de los costos todavía requiere ! El recurso a los subproyectos también resultó efectivo considerable atención. El valor actualizado del costo de los porque permitió adquirir experiencia a través de inter- centros escolares del proyecto que son propiedad del Esta- venciones limitadas que podían ordenarse do es extremadamente sensible al tipo de descuento utiliza- secuencialmente y adaptarse al ritmo de la ejecución. do, de acuerdo con el análisis del JBIC. Al 3%, los centros La experiencia permitió desarrollar las habilidades del escolares del proyecto propiedad del gobierno son más ba- gobierno en cuanto a diseño de proyectos, evaluación ratos; al 5% cuestan más; y al 10% cuestan el doble que previa y ejecución, al exigir propuestas completamente los centros alquilados. justificadas con objetivos precisos, indicadores de ejecu- ción, metas, planes de acción y costos. Esto ayudó a for- Próximos pasos talecer la identificación con el proyecto, el realismo, la Ahora que la reforma de la educación cumple 13 años de concentración en los objetivos y la responsabilidad. existencia, Jordania debe poner remedio a estas debilidades ! El sistema de subproyectos puso de manifiesto tam- y mantener el impulso que ha hecho posible que el progra- bién algunas limitaciones. Contribuyó mínimamente ma llegue tan lejos. Entre los pasos específicos que pueden a desarrollar una colaboración amplia y duradera en- tre las distintas oficinas del Ministerio de Educación darse para fomentar los objetivos de la reforma se encuen- y, de hecho, quizá aumentó la competencia de una tran los siguientes: manera que no ha resultado funcional. También puso de manifiesto que cuando no se utilizan los mismos ! Apoyo local. El programa debe garantizar que el apoyo procedimientos administrativos y financieros para las directo que se presta a los centros escolares se adapte a actividades de un proyecto que para las que son aje- las condiciones locales, y que se apliquen estrategias nas al mismo, pueden aparecer tensiones, especial- para mejorar la participación local, la percepción de los mente si los altos directivos no subrayan continua- centros como algo propio y la responsabilidad. mente el hecho de que todo el personal trabaja para ! Comunicación. Para mantener el apoyo de la pobla- los mismos clientes. ción es necesario compartir la información de manera abierta y transparente. Esto conlleva el diseño, ejecu- Ahora que el proyecto se ha centrado en iniciativas ción y seguimiento de una estrategia que informe con de distritos y de centros escolares, es necesario adaptar a precisión al público sobre la marcha de las activida- las capacidades locales el recurso a los subproyectos. De des e invite a los padres y madres a implicarse en los acuerdo con la experiencia acumulada, hay que vigilar centros. las siguientes áreas: ! Nuevas construcciones. El gobierno debe insistir en llevar a cabo rigurosas investigaciones sobre el terre- ! Las oficinas del Ministerio de Educación "titulares" de subproyectos deben verse a sí mismas como no para determinar dónde y cuándo es necesario crear prestadoras de servicios directos a los centros escola- nuevos centros escolares o modernizar los existentes. res, y no como beneficiarias de los subproyectos. ! Seguimiento y evaluación. Como beneficiario de la ! Hay que conseguir que el proceso de aprobación, segui- asistencia de los donantes, el NCHRD debe mantener- miento y rendición de cuentas sea eficiente. se vigilante para salvaguardar la independencia y ! La administración superior debe garantizar que todos credibilidad de sus funciones de seguimiento y evalua- los interesados aprecien la contribución de los ción. subproyectos a la política y estrategia del conjunto ! Ministerio de Educación. La adquisición de capaci- del sector y a los resultados esperados. De lo contra- dad de recopilación de datos y de seguimiento de ma- rio, el gasto del presupuesto asignado para el nera fiable y eficiente constituye la inversión más im- subproyecto puede llegar a ser más importante que la portante que puede hacer el Ministerio para servir consecución de resultados inmediatos y afectar por úl- mejor al sistema escolar y a sus beneficiarios. timo a los centros escolares. Basado en la evaluación del DEO de 1999 realizada por Linda A. Dove. www.worldbank.org/html/oed