ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Chuyên đề đặc biệt: Hướng Tới Củng Cố Tài Khóa Chất Lượng Cao Tháng 7/2017 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Chuyên Đề Đặc Biệt: Hướng Tới Củng Cố Tài Khóa Chất Lượng Cao NGÂN HÀNG THẾ GIỚI Tháng 7/2017 LỜI CÁM ƠN Báo cáo định kỳ do Đinh Tuấn Việt, Sebastian Eckardt (Nhóm Quản lý Tài khóa & Kinh tế Vĩ Mô) và Vũ Hoàng Quyên (Nhóm Quản trị Nhà nước) soạn thảo với sự tham gia của Alwaleed Alatabani (Nhóm Tài chính và Thị trường), Phạm Minh Đức (Nhóm Thương mại và Cạnh tranh) và Rordigo Cabral (Vụ Ngân quỹ NHTG). Các tác giả cám ơn sự chỉ đạo chung của Ousmane Dione (Giám đốc Quốc gia), Matthew Verghis và Deepak Mishra (Giám đốc Nhóm Quản lý Tài khóa và Kinh Tế Vĩ mô). Đinh Hằng Anh (NHTG Việt nam) trợ giúp biên soạn và và xuất bản. 4 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam TỪ VIẾT TẮT AEC Cộng đồng Kinh tế Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á CIT Thuế thu nhập doanh nghiệp CPI Chỉ số giá tiêu dùng EAP Khu vực Đông Á và Thái Bình Dương EMDE Các nền kinh tế đang phát triển và thị trường mới nổi EU Liên minh Châu Âu FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP Tổng sản phẩm quốc nội GDC Tổng cục Hải quan GSO Tổng cục Thống kê IMF Quỹ Tiền tệ Quốc tế MOF Bộ Tài chính MOLISA Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội MPI Bộ Kế hoạch và Đầu tư ODA Viện trợ phát triển chính thức OOG Văn phòng Chính phủ PIM Quản lý đầu tư công PIT Thuế thu nhập cá nhân PMI Chỉ số nhà quản trị mua hàng REER Tỷ giá thực hiệu lực SBV Ngân hàng Nhà nước Việt Nam SEDP Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội SOEs Doanh nghiệp Nhà nước VAMC Công ty Quản lý Tài sản của các Tổ chức Tín dụng Việt Nam VAT Thuế giá trị gia tăng WB Ngân hàng Thế giới y/y So với cùng kỳ TỶ GIÁ CHÍNH THỨC LIÊN NGÂN HÀNG: US$ = 22.432 VND Năm tài khóa của Chính phủ: từ 1/1 đến 31/12 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 5 MỤC LỤC lời cảm ơn.................................................................................................................................................. 4 từ viết tắt.................................................................................................................................................. 5 Tổng quan.................................................................................................................................................. 8 PHẦN I: NHỮNG DIỄN BIẾN KINH TẾ GẦN ĐÂY .......................................................................................... 11 I.1. Môi trường kinh tế bên ngoài................................................................................................................ 11 I.2. Những diễn biến kinh tế gần đây ở Việt Nam........................................................................................ 13 Sản lượng dầu thô giảm gây ảnh hưởng đến tăng trưởng trong 6 tháng đầu năm, nhưng động lực nền tảng vẫn tích cực........................................................................................................... 13 Chính sách tiền tệ vẫn tạo thuận lợi trong điều kiện lạm phát cơ bản thấp..................................................... 17 Khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) tiếp tục góp phần tạo thặng dư cán cân đối ngoại lớn. ................... 20 Những dấu hiệu ban đầu về củng cố ngân sách............................................................................................ 24 Việc làm và thị trường lao động.....................................................................................................................26 I.3. Triển vọng kinh tế và rủi ro trong trung hạn.......................................................................................... 27 Tham khảo................................................................................................................................................... 29 PHẦN 2: HƯỚNG TỚI CỦNG CỐ TÀI KHÓA CHẤT LƯỢNG CAO..................................................................... 30 Bối cảnh....................................................................................................................................................... 30 Xu hướng thu ngân sách nhà nước................................................................................................................ 31 Xu hướng chi tiêu ngân sách nhà nước.......................................................................................................... 32 Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng tài sản công...................................................................................... 33 Xu hướng nợ công và bền vững tài khóa........................................................................................................ 34 Từng bước củng cố tình hình tài khóa chất lượng cao.................................................................................... 35 Tăng cường quản lý nợ công......................................................................................................................... 39 Hộp Hộp 1: Đâu là những yếu tố căn bản đóng góp vào tăng trưởng GDP?.......................................................... 16 Hộp 2: Xác định nợ xấu trong khu vực ngân hàng........................................................................................ 20 Hộp 3: Kế hoạch tài chính 2016 - 2020....................................................................................................... 38 6 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Hình Hình 1: Tăng trưởng GDP trên toàn cầu.............................................................................................. 12 Hình 2: Thương mại thế giới............................................................................................................... 12 Hình 3: Duy trì động lực tăng trưởng ................................................................................................. 14 Hình 4: Ngành khai khoáng................................................................................................................ 14 Hình 5: Sản lượng dầu thô................................................................................................................. 14 Hình 6: Tổng mức bán lẻ và dịch vụ................................................................................................... 15 Hình 7: Khách nước ngoài tới Việt Nam.............................................................................................. 15 Hình B1.1: Đóng góp vào tăng trưởng (điểm %) – trung bình 2011-16..................................................... 16 Hình B1.2: Đóng góp vào tăng trưởng (điểm %) – sáu tháng đầu năm 2017. ............................................ 16 Hình 8: Chỉ số giá tiêu dùng (CPI)...................................................................................................... 17 Hình 9: Giá lương thực thực phẩm giảm mạnh.................................................................................... 17 Hình 10: Tỷ giá tương đối ổn định........................................................................................................ 18 Hình 11: Tín dụng tăng trưởng mạnh.................................................................................................... 18 Hình 12: Cơ cấu nợ xấu....................................................................................................................... 19 Hình 13: Tài khoản kinh tế đối ngoại.................................................................................................... 21 Hình 14: Dự trữ ngoại hối..................................................................................................................... 21 Hình 15: Tăng trưởng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa........................................................................... 21 Hình 16: Cán cân thương mại của Việt Nam......................................................................................... 22 Hình 17: Xuất nhập khẩu dịch vụ. ......................................................................................................... 23 Hình 18: Kim ngạch xuất khẩu dịch vụ................................................................................................. 23 Hình 19: Thu chi ngân sách nhà nước.................................................................................................. 24 Hình 20: Nợ công................................................................................................................................ 24 Hình 21: Thu ngân sách cải thiện trong Q1-2017, nhờ vào nguồn thu ngoài thuế.................................. 25 Hình 22: Chi ngân sách nhà nước Q1-2017. ......................................................................................... 26 Hình 23: Thất nghiệp và thiếu việc làm................................................................................................. 27 Hình 24:  Thâm hụt ngân sách tăng lên phần nào phản ánh chính sách tài khóa nhằm đối phó với biến động theo chu kỳ .......................................................................................................... 31 Hình 25: Tỷ lệ thu ngân sách từ thuế trên GDP theo xu hướng giảm liên tục.......................................... 32 Hình 26: Cơ cấu chi ngân sách đang dần nghiêng về chi thường xuyên. ................................................ 32 Hình 27: Các tỷ lệ thu và chi nhìn chung phù hợp với mức thu nhập của Việt Nam................................ 35 Bảng Bảng 1: Tăng trưởng GDP tại Đông Á và Thái Bình Dương............................................................................ 12 Bảng 2: Xuất khẩu hàng hóa. ....................................................................................................................... 22 Bảng 3: Nhập khẩu hàng hóa...................................................................................................................... 23 Bảng 4: Chất lượng lực lượng lao động........................................................................................................ 27 Bảng 5: Vài chỉ số kinh tế vĩ mô trung hạn của Việt Nam............................................................................. 28 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 7 Tổng quan Những diễn biến kinh tế gần đây Kinh tế toàn cầu nhìn chung đã phục hồi ở tất cả các mặt từ cuối năm 2016. Sản xuất công nghiệp đi lên trong khi thương mại toàn cầu được đẩy mạnh sau hai năm yếu kém rõ rệt. Giá cả thương phẩm từng bước phục hồi đã dần tháo gỡ rào cản tăng trưởng của các quốc gia xuất khẩu thô, bao gồm cả các nền kinh tế lớn mới nổi. Các nền kinh tế lớn và phát triển, gồm Hoa Kỳ, Châu Âu và Nhật Bản, cho dù còn có nhiều bất định về chính sách, nhưng đã và đang tăng trưởng vững nhờ sức cầu trong nước và hoạt động xuất khẩu được đẩy mạnh. Tăng trưởng ở các quốc gia đang phát triển tại khu vực Đông Á và Thái Bình Dương (EAP) tiếp tục được duy trì nhờ sức cầu mạnh trong nước được bổ trợ bởi lực cầu bên ngoài đang tăng lên và giá cả thương phẩm thô đang từng bước khôi phục. Kinh tế Việt Nam tiếp tục thể hiện những thế mạnh căn bản cho dù phần nào bị chững lại ở nửa đầu năm 2017. Tăng trưởng GDP 6 tháng đầu năm ước tăng 5.7% (tương đước với mức tăng trong 6 tháng đầu năm 2016). Tốc độ tăng trưởng có phần chững lại chủ yếu do sản lượng ngành khoáng giảm mạnh, đặc biệt là khai thác dầu thô. Tuy nhiên, các yếu tố động lực tăng trưởng cơ bản của Việt Nam - gồm sức cầu trong nước và nền sản xuất chế tạo chế biến định hướng xuất khẩu - vẫn không thay đổi. Ngành dịch vụ - đóng góp tới khoảng 42% GDP - cũng được đẩy mạnh, nhờ ngành thương mại bán lẻ được hưởng lợi khi tiêu dùng trong nước được duy trì ở mức cao. Sản lượng công nghiệp ngoài lĩnh vực khoáng sản vẫn đứng vững còn tăng trưởng trong ngành nông nghiệp đang từng bước phục hồi cho dù còn chưa mạnh. Tài khoản vãng lai của Việt nam sau khi có thặng dư lớn vào năm 2016 lại bắt đầu giảm xuống trong đầu năm 2017. Xuất khẩu, khách du lịch và kiều hối tăng mạnh dẫn đến tài khoản vãng lai thặng dư ở mức khoảng 4% GDP năm 2016, ghi dấu sáu năm liên tục tài khoản vãng lai có thặng dư tăng. Tài khoản vốn cũng chứng kiến thặng dư lớn nhờ vào dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và vốn vay dài hạn, giúp cho NHNN từng bước khôi phục dự trữ ngoại hối. Thặng dư tài khoản vãng lai bắt đầu giảm trong nửa đầu năm 2017 do nhập khẩu tăng trở lại. Nhờ vị thế kinh tế đối ngoại vững chắc, tỷ giá danh nghĩa tương đối ổn định nhưng tỷ giá thực vẫn theo xu hướng tăng lên. Tỷ giá tham chiếu chỉ tăng ở mức khiêm tốn là 1,23% năm 2016 và khoảng 1.3% từ đầu năm 2017 đến nay. Tuy nhiên, tỷ giá thực hiệu lực (REER) đã tăng khoảng 5% trong năm 2016 và 24% kể từ năm 2010. Tỷ giá thực tăng là do cán cân kinh tế đối ngoại có thặng dư lớn nhờ đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), nhưng đó lại là quan ngại đối với doanh nghiệp trong nước của Việt Nam khi họ tiếp tục phải đối mặt với những thách thức lớn về năng lực cạnh tranh và bất cân đối ngoại thương. Chính sách tiền tệ tiếp tục phải cân đối giữa hai mục tiêu tăng trưởng và ổn định. Do điều chỉnh giá cả các dịch vụ Nhà nước quản lý - chủ yếu là tăng giá học phí và dịch vụ y tế, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) của Việt Nam tăng 4,7% trong tháng 12/2016 - mức cao nhất kể từ tháng 8/2014. Tốc độ trượt giá đã chững lại trong những tháng đầu năm 2017, còn lạm phát cơ bản vẫn thấp ở mức dưới 2%. Trong khi đó, chính sách tiền tệ vẫn theo hướng hỗ trợ tăng trưởng khi lãi suất thực được duy trì ở mức thấp, tín dụng tăng trưởng cao ở mức khoảng 20% (so với cùng kỳ) tính từ đầu năm 2017. Tăng trưởng với hàm lượng tín dụng cao tuy hỗ trợ đẩy mạnh đầu tư, nhưng tín dụng tiếp tục tăng với tốc độ như hiện nay có thể sẽ làm tăng lo ngại về chất lượng tài sản, đặc biệt khi những rủi ro trên bảng cân đối liên quan đến nợ xấu trong quá khứ vẫn chưa giải quyết hết. Chính phủ đã cam kết mạnh mẽ nhằm khôi phục kỷ cương ngân sách, và để làm được điều đó vào thời điểm này, cần phải có các biện pháp củng cố tình hình ngân sách chất lượng cao. Bội chi ngân sách (tính cả nguồn ngoài ngân sách) ước tăng lên khoảng 6,5% GDP trong năm 2016 so với 6,2% năm 2015, dẫn đến tổng nợ công 8 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam của Việt Nam (gồm nợ Chính phủ, nợ được khu vực công bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương) ước vào khoảng 63,7% GDP vào cuối năm 2016, tăng gần 13 điểm phần trăm so với năm 2011 và đang tiến sát mức trần quy định là 65% GDP . Tình hình thực hiện ngân sách trong quý đầu năm 2017 cho thấy kết quả thu khả quan hơn (chủ yếu nhờ các nguồn thu ngoài thuế) và kỷ cương ngân sách tốt hơn, giúp kiềm chế bội chi và nợ công tăng lên. Tuy nhiên, những cải thiện đó đến nay vẫn chủ yếu nhờ vào những biện pháp xử lý tình huống theo vụ việc như các nguồn thu ngoài thuế và thoái vốn các tài sản doanh nghiệp nhà nước. Do vậy củng cố ngân sách cần phải song hành với những cải cách thuế và chi tiêu sâu hơn. Để củng cố tình hình ngân sách có chất lượng cần phải có thêm các biện pháp cơ cấu nhằm đẩy mạnh tiềm năng thu (thông qua cải cách chính sách thuế) và nâng cao hiệu suất chi tiêu, trong khi vẫn đảm bảo đầu tư kiến tạo phát triển cơ sở hạ tầng và nguồn nhân lực (tham khảo tại chuyên đề đặc biệt). Triển vọng, Rủi ro và Hàm ý Chính sách Triển vọng trung hạn của Việt Nam vẫn tích cực. Tăng trưởng GDP theo giá so sánh dự kiến tăng nhẹ lên 6,3% trong năm 2017, nhờ sức cầu mạnh trong nước, nhờ sản xuất nông nghiệp được phục hồi và nhờ nền sản xuất chế tạo chế biến theo định hướng xuất khẩu phát triển, lại được bổ trợ thêm khi cầu bên ngoài được khôi phục, qua đó phần nào bù đắp được suy giảm sản lượng dầu thô. Áp lực lạm phát vẫn chỉ ở mức khiêm tốn, do lạm phát cơ bản ổn định và giá các dịch vụ y tế, giáo dục do Nhà nước quản lý sẽ được điều chỉnh theo lộ trình hợp lý và ở mức vừa phải. Tài khoản vãng lai dự kiến vẫn thặng dư cho dù ở mức thấp hơn khi nhập khẩu tăng trở lại. Nhìn về trung hạn, tăng trưởng dự kiến sẽ ổn định ở mức khoảng 6,4% trong các năm 2018 - 2019, đi kèm với ổn định kinh tế vĩ mô chung. Một vài chỉ số vĩ mô trung hạn của Việt Nam 2014 2015 Ước 2016 Dự báo Dự báo 2017 2018 Tăng trưởng GDP (%) 6,0 6,7 6,2 6,3 6,4 CPI (bình quân năm, %) 4,1 0,6 2,7 4,5 4,5 Cân đối tài khoản vãng lai (% GDP) 4,9 0,1 4,0 2,5 1,8 Cân đối ngân sách (% GDP) -6,3 -6,2 -6,5 -5,7 -5,6 Nợ công (% GDP) - Theo Bộ Tài chính 58,0 61,8 63,7 65,0 65,4 Nguồn: TCTK, Bộ Tài chính, NHNN và NHTG Triển vọng trên có thể bị ảnh hưởng bởi một số rủi ro trong nước và bên ngoài. Các rủi ro bên ngoài bao gồm các biến động gia tăng trên thị trường tài chính toàn cầu, lãi suất quốc tế tăng lên, và sự suy giảm hội nhập quốc tế và tự do thương mại. Nhìn từ trong nước, triển vọng tăng trưởng kinh tế trung hạn dường như chịu nhiều tác động từ tiến độ xử lý chậm hơn kỳ vọng các bất cập dai dẳng của khu vực doanh nghiệp nhà nước và tồn đọng trong khu vực tài chính – đặc biệt là việc xử lý nợ xấu một cách hiệu quả. Thêm vào đó, chậm trễ trong triển khai củng cố tình hình ngân sách có thể gây rủi ro về bền vững nợ công cũng như về tăng trưởng trong dài hạn nếu củng cố ngân sách làm ảnh hưởng tới các đầu tư kiến tạo tăng trưởng như cơ sở hạ tầng và nguồn nhân lực. Ngoài ra, tình trạng tỷ giá thực gia tăng liên tục có thể làm sâu sắc thêm các thách thức về khả năng cạnh tranh, đặc biệt là các doanh nghiệp tư nhân trong nước. ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 9 Sự bất ổn của môi trường kinh tế toàn cầu đòi hỏi Việt Nam cần duy trì chính sách kinh tế vĩ mô thận trọng để xử lý các điểm nghẽn cơ cấu đang ảnh hưởng tới tăng trưởng trong trung hạn. Tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô và tái dựng lại các khoảng đệm chính sách là những ưu tiên hàng đầu để duy trì động lực tăng trưởng. Giảm bội chi ngân sách sẽ góp phần kiềm chế các rủi ro gia tăng tới bền vững ngân sách cũng như tạo thêm dư địa tài khóa cho các cú sốc trong tương lai. Tiếp tục cải thiện quy trình giám sát và các quy định thận trọng sẽ giúp hạn chế các rủi ro phát sinh từ thực tế tín dụng đang tăng nhanh. Các thách thức dài hạn của Việt Nam vẫn là việc duy trì tốc độ tăng trưởng cao và giảm nghèo bền vững. Kết quả này có thể đạt được từ quá trình cải cách cơ cấu nhằm xóa bỏ các hạn chế tới tăng năng xuất lao động bao gồm cải cách DNNN, tiếp tục cải thiện môi trường kinh doanh, xử lý nợ xấu và hoàn thiện các thị trường yếu tố sản xuất then chốt như đất đai và vốn. Chuyên đề đặc biệt: Hướng tới củng cố tài khóa chất lượng cao Trong vài năm qua, chính sách tài khóa của Việt Nam được thực hiện theo hướng mở rộng. Mặc dù đã giúp nền kinh tế không suy giảm mạnh trong giai đoạn 2009-2011, chính sách này cũng dẫn đến bội chi ở mức cao, làm suy yếu các lớp đệm tài khóa, rút ngắn kỳ hạn vay nợ và làm tăng gánh nặng trả nợ cho ngân sách. Bội chi ngân sách lớn, nợ công tăng cao, tỷ lệ thu ngân sách/GDP giảm và chi tiêu công, đặc biệt là đầu tư công, còn chưa hiệu quả, đều gây trở ngại cho tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô trong tương lai. Mặc dù khả năng khó khăn về trả nợ chưa cao, dư địa tài khóa để đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng cho các mục tiêu đảm bảo xã hội và phát triển hạ tầng đang bị thu hẹp. Việc thiếu các lớp đệm tài khóa cũng làm hạn chế khả năng của Chính phủ trong việc đối phó với những biến động bên ngoài và những cú sốc có thể xảy ra. Quốc hội và Chính phủ đã cam kết xử lý rủi ro tài khóa trong trung hạn. Kế hoạch tài chính trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 dự kiến từng bước điều chỉnh cân đối tài khóa trong các năm tiếp theo nhằm giảm bội chi ngân sách xuống còn 3,5% GDP vào năm 2020 và giữ nợ công ở dưới mức trần 65% GDP . Mặc dù những định hướng chính sách tài khóa lớn đã được xác định cho thời kỳ năm năm, cần cân nhắc thêm các biện pháp chính sách cụ thể trên cơ sở phối hợp các nỗ lực đẩy mạnh huy động thu, tái cơ cấu và nâng cao hiệu suất chi tiêu, tăng cường hiệu quả quản lý, sử dụng và khai thác tài sản công, và nâng cao hiệu quả quản lý nợ công và rủi ro tài khóa Báo cáo này đưa ra các khuyến nghị nhằm củng cố tình hình tài khóa từng bước và chất lượng cao, duy trì bền vững tài khóa trong khi vẫn đảm bảo các nhiệm vụ chi đầu tư cần thiết phục vụ tăng trưởng. Cần lưu ý tới chất lượng của các biện pháp điều chỉnh tài khóa. Theo đó, các biện pháp nhằm giảm thâm hụt ngân sách cần phải cân bằng giữa việc tăng cường huy động thu và hạn chế chi tiêu. Việc giảm thâm hụt ngân sách cần thực hiện theo lộ trình từng bước nhưng nhất quán, nhằm tránh phải điều chỉnh mạnh, ảnh hưởng lớn hơn trong giai đoạn sau. Về phía thu ngân sách, cần củng cố công tác quản lý thuế để tăng thu và giảm bớt các gánh nặng tuân thủ cho người nộp thuế, thực hiện song hành với các thay đổi về chính sách thuế nhằm tăng cường huy động nguồn thu nội địa. Các lựa chọn chính sách cụ thể bao gồm: cải cách thuế giá trị gia tăng (mở rộng cơ sở thuế và cân nhắc tăng mức thuế suất), tăng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với một số loại hàng hóa, rà soát và hợp lý hóa các hình thức chi tiêu thuế (đặc biệt là các khoản ưu đãi, miễn giảm thuế) nhằm mở rộng cơ sở thuế thu nhập doanh nghiệp, và xây dựng hệ thống thuế tài sản hiện đại. Về phía chi ngân sách, cần duy trì các khoản chi đầu tư hiệu quả cho việc phát triển cơ sở hạ tầng và nguồn nhân lực, đồng thời chú trọng tới tăng hiệu quả của cả chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Cũng cần nâng cao hiệu quả quản lý nợ công trong quá trình chuyển đổi tới mô hình tài chính trong đó thị trường vốn trong nước và quốc tế là nguồn tài trợ ngân sách chủ yếu, nhằm giúp quản lý chi phí và rủi ro của danh mục nợ công tốt hơn. Chuyên đề lần này là phần đầu tiên trong chuỗi hai chuyên đề về cải cách tài khóa. Chuyên đề của Báo cáo “Điểm lại” kỳ này tập trung vào các lựa chọn chính sách cụ thể liên quan tới thu ngân sách và quản lý nợ công hướng tới quản lý tài khóa một cách hiệu quả và bền vững hơn. Báo cáo kỳ tới (tháng 12/2017) sẽ tập trung vào chủ đề tái cơ cấu chi tiêu công. 10 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam PHẦN I NHỮNG DIỄN BIẾN KINH TẾ GẦN ĐÂY I.1: Môi trường kinh tế bên ngoài 1. Tăng trưởng trên toàn cầu đang được củng cố, góp phần cải thiện lòng tin (Hình 1). Sản xuất công nghiệp được khôi phục đúng vào thời điểm thương mại toàn cầu đi lên sau hai năm yếu kém rõ rệt. Ở các nền kinh tế đang phát triển và thị trường mới nổi, rào cản tăng trưởng của các quốc gia xuất khẩu thô đang dần được gỡ bỏ, trong khi kinh tế của các quốc gia nhập khẩu thương phẩm thô nhìn chung vẫn đang vững. Các nền kinh tế phát triển dự kiến sẽ tiếp tục giữ đà trong năm 2017 với sự hỗ trợ của sức cầu mạnh lên cả trong nước và bên ngoài. Đầu tư của các nền kinh tế phát triển được đẩy mạnh mặc dù tăng trưởng tiêu dùng tư nhân giảm nhẹ. Tuy nhiên, những trở ngại mang tính cơ cấu, bao gồm tiến trình tự do hóa thương mại và hội nhập theo chuỗi giá trị chậm lại, sự bất định về chính sách tăng lên, vẫn sẽ là những nốt trầm trong triển vọng về thương mại (Hình 2). ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 11 Hình 1: Tăng trưởng GDP toàn cầu (%) Hình 2: Thương mại thế giới 6 15 32 12 5 30 9 4 6 28 3 3 26 0 2 -3 24 -6 1 22 -9 0 -12 20 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Toàn cầu Các nền KT phát triển Các TT Mới nổi và ĐPT Tăng trưởng Tỷ trọng (% GDP) Nguồn: NHTG 2. Tăng trưởng ở các quốc gia đang phát triển khu vực Đông Á - Thái Bình Dương (EAP) tiếp tục được duy trì. Sức cầu trong nước vốn đã mạnh lại được bổ trợ bằng sức cầu bên ngoài tăng lên và giá cả thương phẩm đang dần khôi phục (Bảng 1). Hầu hết các nền kinh tế lớn vẫn duy trì chính sách tiền tệ tạo thuận lợi, tín dụng tiếp tục tăng trưởng cao. Lạm phát tăng nhẹ và giá cả của các nhà sản xuất trong khu vực đang tăng nhanh do tăng giá thương phẩm. Dòng vốn đầu tư ra ngoài được tăng cường vào cuối năm 2016 dẫn đến áp lực giảm phát, nhưng thị trường tài chính lại bắt đầu phục hồi từ thời điểm đó. Triển vọng tăng trưởng giai đoạn 2017 - 2019 nhìn chung vẫn tích cực trong cả khu vực. Trung Quốc dự kiến sẽ tiếp tục từng bước chuyển sang tăng trưởng chậm và bền vững hơn. Tăng trưởng ở các nước còn lại trong khu vực dự kiến tăng nhẹ. Cầu trong nước vững vàng kết hợp với đầu tư công và đầu tư tư nhân tăng lên, sẽ được bổ trợ khi cầu bên ngoài từng bước mạnh lên. Bảng 1: Khu vực Đông Á - Thái Bình Dương: Dự báo tăng trưởng GDP Dự báo 2015 2016 2017 2018 2019 Các nước đang PT tại khu vực Đông Á - TBD 6,5 6,4 6,2 6,1 6,1 Trung Quốc 6,9 6,7 6,5 6,3 6,3 Các nước đang PT tại Đông Á - TBD (trừ Trung Quốc) 4,8 4,9 5,0 5,1 5,2 Các nước đang PT ASEAN 4,8 4,9 5,0 5,1 5,2 In-đô-nê-xia 4,9 5,0 5,2 5,3 5,4 Ma-lay-xia 5,0 4,2 4,3 4,5 4,5 Phi-líp-pin 5,9 6,8 6,9 6,9 6,8 Thái Lan 2,9 3,2 3,2 3,3 3,4 Việt Nam 6,7 6,2 6,3 6,4 6,4 Cam-pu-chia 7,0 6,9 6,9 6,9 6,7 CHDCND Lào 7,4 7,0 7,0 6,8 7,2 Myanmar 7,3 6,5 6,9 7,2 7,3 12 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Giả định về môi trường bên ngoài Thế giới 2,7 2,3 2,7 2,9 2,9 Các nền kinh tế phát triển 2,1 1,7 1,8 1,8 1,7 Các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi 3,5 3,4 4,2 4,6 4,7 Dầu thô (giao ngay, US$/ thùng) 51 43 55 60 61 Hàng nguyên liệu ngoài năng lượng (chỉ số, 2010=100) 82 80 83 84 85 Lương thực, thực phẩm (chỉ số, 2010 = 100) 91 92 93 94 95 Nguồn: NHTG 3. Bất định và rủi ro vẫn tồn tại dai dẳng trong khu vực và trên toàn cầu. Dự kiến về thương mại toàn cầu được khôi phục có thể gặp trở ngại khi sự ủng hộ cho tự do hóa thương mại và hội nhập toàn cầu ở các nền kinh tế lớn đang bị xì hơi. Hoạt động kinh tế khởi sắc và lạm phát tăng lên ở các nền kinh tế lớn cũng làm nảy sinh dự báo rằng tình trạng thắt chặt tiền tệ sẽ diễn ra sớm hơn dự kiến. Khi chính sách tiền tệ ở các nền kinh tế phát triển đánh giá lại thị trường hoặc khi tỷ giá diễn biến không theo trật tự, điều đó sẽ góp phần gây biến động về giá cả tài sản và dòng vốn, với tác động có thể còn lớn hơn do tình trạng dễ tổn thương ở một số quốc gia. Sự bất định về chính sách vốn đã lớn lại tiếp tục tăng lên có thể làm suy giảm lòng tin và đầu tư, tạo ra áp lực cho thị trường tài chính sau một giai đoạn thị trường tài chính biến động thấp một cách bất thường. Nhìn về dài hạn, tăng trưởng đầu tư thấp và năng suất thấp kéo dài có thể làm suy giảm viễn cảnh tăng trưởng dài hạn ở các nền kinh tế đang phát triển và thị trường mới nổi.   I.2: Những diễn biến kinh tế gần đây ở Việt Nam Sản lượng dầu thô giảm gây ảnh hưởng đến tăng trưởng trong 6 tháng đầu năm 2017, nhưng động lực nền tảng vẫn tích cực 4. Kinh tế Việt nam tiếp tục thể hiện các nền tảng tích cực trong nửa đầu 2017. Sau khi đạt kết quả tốt trong nửa cuối năm 2016, động lực tăng trưởng vẫn tiếp tục được duy trì trong những tháng đầu năm nay nhờ kết quả tích cực của nghành chế biến định hướng xuất khẩu và tổng cầu trong nước. Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) ước tăng 5.7% (so với cùng kỳ năm trước) trong 6 tháng đầu năm nay - tương đương với mức tăng trong 6 tháng đầu năm 2016. (Hình 3, phần A). Sản lượng ngành nông nghiệp từng bước được khôi phục sau đợt hạn hán nghiêm trọng năm ngoái, nhưng tăng trưởng ngành công nghiệp lại ở mức thấp nhất kể từ năm 2011. Nguyên nhân chủ yếu do giá trị gia tăng của lĩnh vực khai khoáng giảm đáng kể ở mức 8.2%. Trong khi đó, tăng trưởng khu vực công nghiệp nếu loại trừ khai khoáng vẫn đứng vững ở mức 8,5%. Ngành xây dựng cũng bị chững lại - một phần do tình trạng chậm giải ngân vốn đầu tư công. Ngược lại, tăng trưởng của ngành dịch vụ lại được đẩy mạnh, do tăng trưởng mạnh mẽ trong lĩnh vực thương mại bán lẻ nhờ tiêu dùng trong nước được duy trì ở mức cao do lạm phát ổn định và tăng lương (hình 3, phần B). ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 13 Hình 3: Tăng trưởng chững lại Phần A: Tăng tưởng GDP (so cùng kỳ, %) Phần B: Đóng góp vào tăng trưởng GDP (điểm %) 8.0 10.0 8.0 6.0 6.0 4.0 4.0 2.0 2.0 0.0 0.0 -2.0 q2-14 q4-14 q2-15 q4-15 q2-16 q4-16 q2-17 q2-14 q4-14 q2-15 q4-15 q2-16 q4-16 q2-17 Nông- lâm, thủy sản Công nghệ và XD Nông-lâm, thủy sản Công nghiệp và XD Dịch vụ Thuế sản phẩm (ròng) Dịch vụ Tổng số Tổng số Nguồn: TCTK 5. Sản lượng khai khoáng, cụ thể là khai thác dầu thô tiếp tục giảm mạnh trong nửa dầu năm 2017 (Hình 4). Lĩnh vực khai khoáng - hiện chiếm khoảng 7.4% GDP bị ảnh hưởng đáng kể khi sản lượng giảm 8.2%, làm giảm 0,6 điểm phần trăm trong tăng trưởng GDP chung trong 6 tháng đầu năm nay. Do các mỏ dầu lớn của Việt Nam đang trong giai đoạn suy giảm sản lượng tự nhiên và chủ ý chính sách hướng nền kinh tế dần dần bớt phụ thuộc vào các ngành khai thác tài nguyên, chỉ tiêu khai thác dầu thô chỉ được đặt ra ở mức 12,3 triệu tấn (khoảng 246.000 thùng một ngày), giảm 19,2% so với năm 2016 (Hình 5). Trong sáu tháng đầu năm 2017, sản lượng dầu thô giảm 12,5% so với cùng kỳ năm trước, xuống khoảng 6,9 triệu tấn. Tuy nhiên, để chặn đà suy giảm của ngành khai khoáng nói riêng và cả khu vực công nghiệp nói chung, Chính phủ có đề xuất Tập đoàn Dầu khí Việt Nam xem xét khả năng khai thác thêm ít nhất một triệu tấn dầu thô (khoảng 20.000 thùng/ ngày) trong năm nay.1 Hình 4: Ngành khai khoáng Hình 5: Khai thác dầu thô 20.0 6.0 Đá, Quặng kim loại Cát sỏi Dịch vụ hỗ trợ khai thác 16.0 2% 4% 3% 4.0 12.0 Khí (tự nhiên & hóa lỏng) Than 8.0 15% 2.0 21% 4.0 0.0 0.0 Dầu khô 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016e 2017 55% KH Sản lượng (tr.Tấn) Đóng góp vào GDP (%) Nguồn: TCTK Nguồn: TCTK 1 TCTK ước tính sản lượng một triệu tấn dầu thô sẽ đóng góp khoảng 0,25 điểm phần trăm cho tăng trưởng GDP chung. 14 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 6. Ngành chế biến, chế tạo tiếp tục đóng góp nhiều nhất cho tăng trưởng 6 tháng đầu năm nay nhờ các ngành sản xuất định hướng xuất khẩu và sử dụng nhiều lao động có vốn đầu tư nước ngoài. Ngành chế biến, chế tạo của Việt Nam chiếm khoảng 15% GDP và tăng trưởng trung bình 10% trong giai đoạn 2011- 2016 nhờ luồng vốn đầu tư nước ngoài, chi phí sản xuất tương đối thấp và nguồn lao động dồi dào. Kết quả sản xuất của ngành này tiếp tục đáng ghi nhận trong những tháng đầu năm 2017, tăng 8,4% trong quý 1 và 12,3% trong quý 2, từ đó đã phần nào bù đắp cho sự sụt giảm của ngành khai khoáng cũng như đóng góp đáng kể vào mức tăng 5,3% của cả ngành công nghiệp trong nửa đầu năm nay. Ngành chế biến, chế tạo cũng đón nhận hơn 70% số vốn FDI cam kết từ đầu năm và đây là cơ sở quan trọng để gia tăng năng lực sản xuất của ngành trong trung hạn. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đáng ghi nhận của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, việc tham gia vào chuỗi sản xuất toàn cầu của các doanh nghiệp trong nước vẫn còn tương đối hạn chế. 7. Ngành dịch vụ vẫn tiếp tục đạt kết quả tốt nhờ tiêu dùng tư nhân ở mức cao và số lượng khách du lịch tăng lên. Ngành dịch vụ tăng trưởng 6,9% trong sáu tháng đầu năm 2017, so với mức 6,5% cùng kỳ 2016. Chỉ số bán lẻ, là chỉ số về tăng trưởng tiêu dùng, tăng 10,1% theo giá hiện hành trong nửa đầu 2017, so với 9,2% trong cùng kỳ năm 2016 (Hình 6). Lĩnh vực du lịch cũng có đóng góp đáng kể cho tăng trưởng của toàn khu vực dịch vụ với số lượt khách du lịch tăng 30% so với cùng kỳ năm trước. Trong năm 2016, Việt Nam đón được 10 triệu lượt khách du lịch (Hình 7). Trong thời gian gần đây, Việt nam đã có nhiều nỗ lực nhằm cải thiện hạ tầng du lịch, nâng cao chất lượng dịch vụ, tăng cường nguồn nhân lực và đơn giản hóa các thủ tục cấp xét visa cho du khách nước ngoài. Việt Nam đặt mục tiêu đón nhận 19 triệu lượt khách nước ngoài vào năm 2020. Hình 6: Tổng mức bán lẻ và dịch vụ Hình 7: Khách quốc tế tới Việt Nam (%, so cùng kỳ) (%, so cùng kỳ) 12 30.2 10 25.8 8 19.1 6 13.9 4 10.6 5.1 2 0.02 0 Jun-15 Dec-15 Jun-16 Dec-16 Jun-17 2011 2012 2013 2014 2015 2016 H1-2017 Tăng trưởng danh nghĩa Tăng trưởng thực Nguồn: TCTK Nguồn: TCTK 8. Sản xuất nông nghiệp tiếp tục phục hồi và cải thiện từng bước. Toàn ngành nông, lâm nghiệp và thủy sản ước tăng 2,7% trong nửa đầu năm 2017. Đây là những cố gắng đáng ghi nhận sau những ảnh hưởng tiêu cực của hạn hán và xâm nhập mặn nghiêm trọng năm ngoái. Tuy nhiên, tình trạng khôi phục vẫn chưa thực sự vững chắc và còn dễ bị tổn thương. Điều quan trọng trong thời gian tới là vẫn phải tiếp tục cải thiện về an toàn thực phẩm và chất lượng sản phẩm, nâng giá trị gia tăng của nông sản thương phẩm, tăng cường quản lý tài nguyên để đảm bảo tăng trưởng bền vững trong ngành, dẫn đến thu nhập cao hơn cho người nông dân và đóng góp của ngành cho tăng trưởng kinh tế nói chung - hiện ở mức xấp xỉ 15% trong nền toàn bộ kinh tế. ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 15 Hộp 1: Đâu là những yếu tố căn bản đóng góp vào tăng trưởng GDP? Trong giai đoạn trước đó 2011 - 2016, ngành chế tạo chế biến và thương mại bán lẻ (chỉ tiêu trung gian về tiêu dùng trong nước) tiếp tục đứng đầu về đóng góp cho tăng trưởng. Hai lĩnh vực trên chiếm một phần tư GDP của Việt Nam và đóng góp đến gần một nửa tốc độ tăng trưởng GDP trong trong cùng kỳ. Ngành nông nghiệp cũng đóng góp đáng kể cho tăng trưởng GDP , nhưng sản lượng nông nghiệp tương đối biến động giữa các năm. Hình B1.1 Đóng góp vào tăng trưởng (điểm %) 2011-16 Kích thước của hình tròn thể hiện tỷ trọng của ngành trong GDP 2.0 Chế tạo, chế biến 1.5 1.4 Điện, khí đốt 1.0 Tài chính, ngân hàng 0.4 Bán buôn, bán lẻ 0.4 0.8 Khai khoáng Bất động sản Nông, lâm thủy sản 0.2 0.5 0.2 0.5 0.0 Xây dựng Y tế Vận tải, kho bãi Giáo dục Khách sạn, du lịch 0.4 0.1 0.2 0.2 0.2 -0.5 Trong sáu tháng đầu năm nay, tăng trưởng chung có dấu hiện tăng trừ lĩnh vực khai khoáng. Nếu trừ ngành khai khoáng, tăng trưởng GDP chung ước đạt 6,3% trong sáu tháng đầu năm 2016 và 6,8% cùng kỳ năm 2017. Trong nửa đầu năm 2017, ngành khai khoáng chiếm khoảng 7.4% GDP và đóng góp âm (- 0,6 điểm phần trăm) vào tổng tăng trưởng GDP theo giá thực tế ở mức 5,7%. Tuy nhiên, hai yếu tố căn bản - nền sản xuất chế tạo chế biến theo định hướng xuất khẩu và sức cầu trong nước - tiếp tục đứng vững. Mặc dù ngành nông nghiệp đang phục hồi sau đợt hạn hạn vào năm ngoái, nhưng sức phục hồi vẫn chưa mạnh và đóng góp của ngành nông lâm thủy sản vào tăng trưởng kinh tế chung vẫn khiêm tốn (0,4 điểm phần trăm) trong 6 tháng đầu năm 2017 (so với 0,5 điểm phần trăm trong dài hạn). Năm trước, ngành nông lâm thủy sản cũng đóng góp âm cho tăng trưởng chung ở mức -0,33 điểm phần trăm. Hình B1.2 Đóng góp vào tăng trưởng (điểm %) 6 tháng đầu năm 2017 Kích thước của hình tròn thể hiện tỷ trọng của ngành trong GDP 2.5 2.0 Chế tạo, chế biến Khách sạn, du lịch 1.8 1.5 0.4 Nông nghiệp 0.4 Tài chính ngân hàng 1.0 Giáo dục 0.3 Bán lẻ Y tế 0.5 0.2 0.6 0.1 0.0 Xây dựng Bất động sản 0.4 -0.5 Vận tải Điện 0.2 0.3 0.2 -1.0 Khai khoáng - 0.6 -1.5 Nguồn: NHTG ước tính dựa trên dữ liệu của TCTK 16 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Chính sách tiền tệ vẫn tạo thuận lợi cho tăng trưởng trong điều kiện lạm phát cơ bản thấp 9. Chính sách tiền tệ tiếp tục vẫn phải cân đối giữa hai mục tiêu tăng trưởng và ổn định. Định hướng chính sách tiền tệ cho năm 2017 phản ánh mục tiêu kép của NHNN nhằm đảm bảo ổn định đồng thời đẩy mạnh tăng trưởng. Các chỉ tiêu đặt ra bao gồm tăng trưởng kinh tế đạt 6,7%, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) được duy trì ở mức khoảng 4% và tỷ giá được duy trì ổn định, tốc độ tăng trưởng tín dụng đạt 18%, và tổng cung tiền (M2) tăng mạnh ở mức 16-18% đồng thời đảm bảo nợ xấu vẫn thấp dưới 3% trên tổng tài sản của khu vực ngân hàng. Mặc dù NHNN đã tìm cách cân bằng giữa các mục tiêu khác biệt trên, nhưng về trung hạn NHNN không nên bao quá nhiều mục tiêu để chính sách tiền tệ có trọng tâm rõ rệt hơn về ổn định giá cả, đồng thời tạo sự linh hoạt về lựa chọn công cụ chính sách phù hợp. 10. Áp lực lạm phát vẫn ở mức khiêm tốn. Do điều chỉnh tăng giá cả các dịch vụ Nhà nước quản lý - chủ yếu là giá học phí và dịch vụ y tế, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) của Việt Nam tăng 4,7% (so cùng kỳ) trong tháng 12/2016 - mức cao nhất kể từ tháng 8/2014. Tuy nhiên mức CPI chung khá bình ổn trong những tháng đầu năm 2017 còn lạm phát cơ bản2 vẫn thấp ở mức dưới 2%. Do giá lương thực, thực phẩm giảm và giá năng lượng vẫn ở mức thấp, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) tháng Sáu giảm 0,17% so với tháng trước, khiến cho CPI tháng Sáu chỉ tăng 2,5% so với cùng kỳ năm trước, thấp hơn nhiều so với mức 5,2% vào tháng Giêng 2017 (Hình 8 và 9). Mặc dù áp lực lạm phát trước mắt đang được kiềm chế, nhưng lãi suất thực ở mức thấp, tăng trưởng tín dụng cao và thị trường lao động bị thắt chặt có thể là những rủi ro về ổn định giá cả trong dài hạn. Hình 8: Chỉ số giá tiêu dùng CPI (%) Hình 9: Giá lương thực phẩm giảm mạnh (%) 2.0 10 8 8 6 1.5 6 4 1.0 4 2 0.5 2 0 0.0 -2 0 -0.5 -2 -4 Thg-13 Thg-14 Thg-15 Thg-16 Thg-17 Thg-13 Thg-14 Thg-15 Thg-16 Thg-17 Hàng tháng So cùng kỳ (phải) Chí số chung Lương-thực phẩm Cơ bản Nguồn: TCTK 11. Nhờ vị thế kinh tế đối ngoại vững mạnh, tỷ giá thực hiệu lực (REER) tiếp tục tăng. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã chuyển sang quản lý tỷ giá linh hoạt dựa nhiều hơn vào diễn biến thị trường kể từ đầu năm 2016. Tỷ giá trung tâm hiện đang được ấn định hàng ngày có tính đến các diễn biến thị trường và giá trị tiền tệ của các đối tác thương mại chủ chốt của Việt Nam. Dòng ngoại tệ lớn đi vào do thặng dư tài khoản vãng lai và dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đạt kỷ lục đã tạo điều kiện tích lũy dự trữ ngoại hối trong suốt cả năm 2016. Cho dù có dòng ngoại tệ lớn đổ vào, tiền đồng vẫn bị mất giá nhẹ ở mức 1,23% năm 2016 và khoảng 1,3% kể từ đầu năm 2017. Do thặng dư hối đoái lớn, tỷ giá thực hiệu lực (REER) tiếp tục tăng khoảng 5% so với năm 2016 và 24% kể từ 2010 (Hình 10). Mặc dù tỷ giá thực tăng là do đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), đó lại là quan ngại đối với các doanh nghiệp tư nhân trong nước của Việt Nam do họ phải tiếp tục đối mặt với những thách thức lớn về năng lực cạnh tranh và bất cân đối ngoại thương. 2 Lạm phát cơ bản loại trừ các nhóm hàng lương thực phẩm, năng lượng và mặt hàng do nhà nước quản lý gồm dịch vụ y tế, và giáo dục ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 17 Hình 10: Tỷ giá tương đối ổn định Phần A Tỷ giá Đồng Việt Nam Phần B Tỷ giá thực hiệu lực (12/2010 =100) (% thay đổi so cùng kỳ) 140 8 130 6 5.1 120 4 2 0.5 110 0 100 -2 90 -4 80 -6 Jun-11 Jun-12 Jun-13 Jun-14 Jun-15 Jun-16 Jun-17 -8 Dec-10 Dec-11 Dec-12 Dec-13 Dec-14 Dec-15 Dec-16 Trung Nhật Hàn Singapore Thai Mỹ Việt Nam Quốc Bản Quốc NDT Yên Won Đô la Bạt Đôla Đồng Tỷ giá danh nghĩa (SBV) Tỷ giá thực hiệu lực (REER) Dec-16 Jun-17 Chỉ số đô la Mỹ Nguồn: SBV và NHTG. Nguồn: NHTG 12. Tín dụng tiếp tục tăng mạnh trong điều kiện chính sách tiền tệ tạo thuận lợi. Lãi suất chính sách chưa hề thay đổi kể từ năm 2014. Kể từ đầu năm, lãi suất liên ngân hàng có xu hướng xoay quanh lãi suất chào mua giấy tờ có giá trên thị trường nhưng sau đó có xu hướng giảm, dẫn tới lãi suất thực gần bằng không. Sau khi tăng trưởng mạnh trong các năm 2015 - 2016, tín dụng tiếp tục được đẩy mạnh trong những tháng đầu năm 2017 với mức tăng khoảng 7,6% kể từ đầu năm, tương đương khoảng 20% so với cùng kỳ năm trước (Hình 11). Chính phủ gần đây đã chỉ đạo Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nâng chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng so với kế hoạch ban đầu 18%. Mặc dù tăng trưởng GDP với hàm lượng tín dụng cao hỗ trợ đẩy mạnh đầu tư (Hình 11), nhưng có thể gây lo ngại về hiệu xuất của tín dụng mới và khả năng định giá rủi ro chưa hợp lý. Tín dụng tăng nhanh cũng có thể làm gia tăng quan ngại về chất lượng tài sản, đặc biệt khi những rủi ro trên bảng cân đối liên quan đến nợ xấu được tích lũy những năm qua chưa được giải quyết triệt để. Hình 11: Tín dụng tăng trưởng mạnh Phần A CPI, Lãi suất chính sách và tín dụng (%) Phần B Quy mô tín dụng (% GDP) 160 24.0 140 20.0 120 16.0 100 12.0 80 60 8.0 40 4.0 20 0.0 0 Thg-13 Thg-14 Thg-15 Thg-16 Thg-17 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016e Lãi suất chiết khấu (NHNN) Lãi suất tái cấp vốn (NHNN) Trung quốc Việt nam Indonesia CPI (so cùng kỳ, %) Tăng tín dụng (so cùng kỳ, %) Nguồn: NHNN và TCTK Nguồn: NHTG 18 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 13. Để xử lý quan ngại gia tăng về tác động bất lợi của tăng trưởng tín dụng cao đến chất lượng cho vay, NHNN đã ban hành các quy định chặt chẽ về an toàn trong các hoạt động cho vay. Thông tư số 39 (có hiệu lực từ 15/03/2017) quy định các tổ chức tín dụng không được cho vay vì các mục đích đảo nợ và các biện pháp xử phạt nghiêm khắc các khách vay quá hạn. Các biện pháp trên dự kiến sẽ ngăn ngừa tình trạng nợ xấu tiếp diễn, khuyến khích áp dụng các chuẩn mực cho vay an toàn hơn, giảm thiểu bất cân đối tiềm năng giữa tài sản có - tài sản nợ và có thể cũng nhằm tiết chế tăng trưởng tín dụng. 14. Mặc dù một số biện pháp đã được thực hiện để giải quyết nợ xấu, nhưng các vấn đề về chất lượng tài sản vẫn là một quan ngại. Kiểm toán Nhà nước và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cho biết tổng nợ xấu (bao gồm nợ xấu theo báo cáo của các ngân hàng thương mại, nợ xấu của các ngân hàng bán cho Công ty Quản lý Tài sản của các Tổ chức Tín dụng Việt Nam - VAMC và nợ xấu tiềm năng3 được nắm giữ trên tài khoản của các ngân hàng thương mại ước bằng khoảng 10,1% tổng dư nợ của khu vực ngân hàng trong năm 2016 so với 8,85% năm 20154 (Hình 12). Đến cuối năm 2016, các khoản nợ được các ngân hàng thương mại phân loại là nợ xấu chiếm một phần tư tổng nợ xấu. Khối lượng lớn những tài sản xấu đã bán cho VAMC và những khoản nợ được phân loại là nợ xấu tiềm năng chiếm ba phần tư còn lại (Hình 12). Hình 12: Cơ cấu nợ xấu Tỷ trọng nợ xấu (% tổng dư nợ) Cơ cấu (% nợ xấu) 10.1 Nợ xấu 8.9 nội bảng 24% 7.6 6.3 Nợ xấu bán cho VAMC và tiềm ẩn 76% 2.6 2.5 2015 2016 Nợ xấu nội bảng Nợ xấu bán cho VAMC và tiềm ẩn Tổng số Nguồn: NHNN và Kiểm toán Nhà nước 15. Tình hình giải quyết nợ xấu đang gặp phải những trở ngại pháp lý về bán và tái cấu trúc tài sản thế chấp, thiếu năng lực, và khả năng ghi nhận thua lỗ. Các ngân hàng được yêu cầu dự phòng cho nợ xấu được bán cho VAMC trong giai đoạn 5-10 năm để rồi sẽ mua lại nợ xấu từ VAMC vào cuối giai đoạn dự phòng. Họ vẫn phải tiếp tục quản lý nợ xấu kể cả sau khi đã chuyển giao sang VAMC. Điều này làm giảm động lực để VAMC giải quyết nhanh chóng nợ bị giảm giá trị. Bên cạnh đó khả năng tái cơ cấu nợ xấu để bán của VANC cũng gặp phải những trở ngại pháp lý về bán và tái cấu trúc tài sản thế chấp, thiếu năng lực, và hạn chế về mặt pháp lý khi phải ghi nhận thua lỗ. 16. Kế hoạch tái cơ cấu khu vực ngân hàng giai đoạn 2016 - 2020. Mục tiêu của Chính phủ Việt Nam là giải quyết vấn đề nợ xấu và đưa khu vực ngân hàng theo các chuẩn mực quốc tế. Yêu cầu cấp thiết về việc tăng cường hơn nữa vai trò của thị trường vốn cũng đã được nhấn mạnh trong dự thảo Kế hoạch tái cơ cấu 2016 - 2020. 3 Các khoản nợ xấu tiềm năng bao gồm: Nợ cơ cấu lại thời hạn trả nợ (theo quyết định 780/QĐ-NHNN và Thông tư 09/2014/TT-NHNN; Các khoản đầu tư trái phiếu doanh nghiệp tiềm ẩn thành nợ xấu; Các khoản phải thu khó đòi và lãi dự thu bất hợp lý. Tuy nhiên về mặt pháp lý, các khoản nợ này chưa được coi là nợ xấu. 4 Số liệu từ Báo cáo Kiểm toán Nhà nước và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 19 17. Một số biện pháp quan trọng đã được triển khia nhằm tăng cường để tăng cường khung pháp lý về giải quyết nợ xấu. Tháng 6/2017 Quốc hội đã thông qua Nghị quyết về thí điểm xử lý nợ xấu được thực hiện trong thời gian 5 năm kể từ ngày 15/8/2017. Ngoài ra, Quốc hội cũng thảo luận Dự thảo Luật sửa đổi và bổ xung một số điều của Luật các tổ chức tín dụng. Theo dự kiến, Quốc hội sẽ xem xét, thông qua Luật sửa đổi này phiên họp tới. Các quy định pháp lý này sẽ trao quyền đầy đủ hơn cho các cơ quan có thẩm quyền để xử lý những thách thức nhằm đẩy mạnh giai đoạn hai của kế hoạch tái cơ cấu khu vực ngân hàng (2012 - 2020) theo hướng phục vụ lợi ích chung là ổn định tài chính với chi phí thấp nhất cho người nộp thuế. Kết quả chính của quy định quan trọng vừa ban hành là khung pháp lý được hài hòa hơn với các thông lệ quốc tế tốt nhất về giám sát ngân hàng và các chuẩn mực mới về xử lý ngân hàng. Điều đó tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền giải quyết được một số trở ngại liên quan đến bán tài sản thế chấp và tái cơ cấu khu vực ngân hàng. Hộp 2: Xác định nợ xấu trong khu vực ngân hàng Nợ xấu của các tổ chức tín dụng được phân loại theo Thông tư số 02/2013 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Theo đó, nợ thuộc nhóm 3, 4 và 5 đang được phân loại là nợ xấu. Nhóm 1 (nợ đủ tiêu chuẩn) bao gồm: Nợ được đánh giá là có khả năng thu hồi đầy đủ và đúng hạn cả gốc và lãi; Nhóm 2 (nợ cần chú ý) bao gồm: (i) Nợ quá hạn từ 10 đến 90 ngày; (ii) Nợ được điều chỉnh kỳ hạn trả nợ lần đầu; Nhóm 3 (nợ dưới tiêu chuẩn) bao gồm: (i) Nợ quá hạn từ 91 đến 180 ngày; (ii) Nợ được gia hạn kỳ hạn trả nợ lần đầu; Nhóm 4 (nợ nghi ngờ) bao gồm: (i) Nợ quá hạn từ 181 đến 360 ngày; (ii) Nợ được cơ cấu lại thời hạn trả nợ lần đầu nhưng vẫn quá hạn dưới 90 ngày theo thời hạn trả nợ đã tái cơ cấu; Nhóm 5 (nợ có khả năng mất vốn) bao gồm: (i) Nợ quá hạn trên 360 ngày; (ii) Nợ được tái cơ cấu kỳ hạn trả nợ lần đầu nhưng vẫn quá hạn từ 90 ngày trở lên thời hạn trả nợ đã tái cơ cấu; Nguồn: NHNN Ghi chú: Hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 02/2013 và Thông tư số 09/2014 Khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) tiếp tục góp phần tạo thặng dư cán cân đối ngoại lớn 18. Vị thế kinh tế đối ngoại của Việt Nam vẫn duy trì thặng dư nhờ duy trì được tăng trưởng xuất khẩu và dòng tiền đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) ở mức kỷ lục. Trong năm 2016, tài khoản vãng lai đạt thặng dư lớn và dự trữ ngoại hối tăng lên. Tăng trưởng mạnh về xuất khẩu, lượt khách du lịch và kiều hối tư nhân dẫn đến tài khoản vãng lai thặng dư ở mức khoảng 4% GDP năm 2016 (Hình 13), ghi dấu năm thứ năm liên tục tài khoản vãng lai có thặng dư. Tài khoản vốn cũng đạt thặng dư lớn nhờ vào dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đạt kỷ lục và vốn vay dài hạn. Dòng ngoại tệ đổ vào tạo điều kiện cho NHNN khôi phục dự trữ ngoại hối trong suốt năm 2016. Một số áp lực đối với tiền đồng xuất hiện trong tháng 11 đã được NHNN xử lý bằng cách phá giá nhẹ tỷ giá tham chiếu và can thiệp trực tiếp. Áp lực đã giảm đi vào đầu năm 2017 và những tổn thất về dự trữ cuối năm 2016 đã được khôi phục từ thời điểm đó giúp cho dự trữ ngoại tệ được duy trì ở mức khoảng 2,6 tháng nhập khẩu (Hình 14). 20 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Hình 13: Cán cân thanh toán quốc tế (% GDP) Hình 14: Dự trữ ngoại tệ 8 40 4 6 30 3 4 20 2 2 10 1 0 0 0 2011 2012 2013 2014 2015e 2016f Q4-11 Q4-12 Q4-13 Q4-14 Q4-15 Q4-16 Dự trữ ngoại tệ (tỷ USD) Cán cân vãng lại Cán cân vốn Tháng nhập khẩu Nguồn: NHNN, IMF và NHTG 19. Cho dù thương mại toàn cầu còn yếu, Việt Nam vẫn đạt kết quả tốt về ngoại thương năm 2016. Mặc dù tăng trưởng thương mại toàn cầu còn yếu kể từ đợt khủng hoảng tài chính toàn cầu, xuất khẩu của Việt Nam vẫn tiếp tục mở rộng thị phần trên toàn cầu, điều đó phần nào phản ánh năng lực cạnh tranh về chi phí và khả năng thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) theo định hướng xuất khẩu vẫn được duy trì tốt trong năm 2015 và 2016. Xuất khẩu hàng hóa của Việt nam tăng trưởng 7,9% năm 2015 và 9% năm 2016, cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trowrng thương mại toàn cầu cũng như của các đối thủ cạnh tranh trong khu vực (Hình 15). Hình 15: Tăng trưởng xuất khẩu hàng hóa (%, tính theo giá US$ hiện hành, chưa điều chỉnh theo thời mùa) 15 9.0 10 7.9 2015 2016 5 0 -5 -10 -15 -20 Trung Quốc Indonesia Malaysia Philippines Singapore Thái Lan Việt Nam Nguồn: NHTG 20. Xuất khẩu của Việt Nam tiếp tục gia tốc trong những tháng đầu năm 2017, một phần do những cải thiện về điều khoản thương mại và sức cầu bên ngoài mạnh lên. Dữ liệu sơ bộ của Tổng cục Hải quan cho thấy kim ngạch xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam tăng 18,4% so với cùng kỳ năm trước trong 5 tháng đầu năm 2017, so với 6,2% cùng kỳ năm 2016. Cho dù sản lượng dầu thô có suy giảm, giá trị xuất khẩu dầu thô tăng 26,2% nhờ giá dầu tăng lên và hiệu ứng số liệu ban đầu thấp (do giảm mạnh năm trước). Giá xuất khẩu cà phê, cao su và hạt điều được cải thiện giúp cho kim ngạch xuất khẩu nông nghiệp tăng 14,5%. Kim ngạch xuất khẩu các mặt hàng chế tạo chế biến cũng được hưởng lợi nhờ nhu cầu tăng lên ở một số thị trường xuất khẩu chủ lực của Việt Nam (Bảng 2). ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 21 Bảng 2: Kim ngạch xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam (% thay đổi so với cùng kỳ) 2015 2016 5T/2016 5T/2017 Tổng kim ngạch xuất khẩu 7,9 9,0 6,2 18,4 Dầu thô -48,5 -36,5 -47,2 26,2 Ngoài dầu thô 10,8 10,1 7,7 18,3 Nông sản -6,9 7,7 7,0 14,5 Gạo -4,5 -22,4 0,3 2,4 Thủy sản -16,0 7,4 4,4 13,8 Mặt hàng chế tạo chế biến giá trị thấp 7,6 8,3 6,6 16,2 May mặc 9,1 4,6 6,4 9,1 Giày da 16,3 8,3 8,0 12,0 Mặt hàng công nghệ 31,0 15,3 12,1 24,1 Điện thoại và linh kiện 27,9 13,8 19,1 13,7 Máy tính và hàng điện tử 36,5 21,5 6,0 46,7 Khu vực doanh nghiệp trong nước -2,5 5,4 3,8 14,1 Khu vực doanh nghiệp đầu tư nước ngoài 13,0 10,5 7,2 20,1 Khu vực doanh nghiệp đầu tư nước ngoài (trừ dầu thô và điện thoại) 14,3 11,5 5,7 22,7 Nguồn: Tổng cục Hải quan 21. Kết quả xuất khẩu đáng khích lệ của Việt Nam là nhờ phần nhiều vào khu vực doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), trong khi khu vực doanh nghiệp trong nước vẫn đang đối mặt với bất cân đối ngoại thương lâu nay. Cơ cấu kinh tế và tài khoản vãng lai trong kinh tế đối ngoại của Việt Nam bị tách theo hai hướng. Các doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) có năng lực cạnh tranh cao và được hội nhập vào các chuỗi cung ứng toàn cầu và trong khu vực chủ yếu trong các ngành chế tạo và chế biến thâm dụng lao động như điện tử, dệt may, tạo ra khoảng 70% giá trị xuất khẩu của Việt Nam với thặng dư thương mại khoảng 12% GDP (Hình 16). Ngược lại, khu vực các doanh nghiệp trong nước chủ yếu gồm các DNNN, các doanh nghiệp nhỏ và vi mô trong nông nghiệp và các lĩnh vực không có khả năng xuất khẩu lại phát sinh thâm hụt ở mức 8% GDP . Năng suất ở khu vực các doanh nghiệp trong nước nhìn chung thấp hơn và phần lớn các doanh nghiệp trong nước chưa có quy mô, chưa được tiếp cận vốn và công nghệ để có năng lực cạnh tranh và hiệu suất. Sự tham gia của các doanh nghiệp trong nước vào các chuỗi giá trị toàn cầu còn hạn chế và sự kết nối của họ với các doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) còn yếu. Các thể chế thị trường chưa đầy đủ, môi trường pháp quy phiền toán và sự méo mó trên các thị trường yếu tố sản xuất đều là những trở ngại cho sự phát triển để nâng cao năng suất của khu vực tư nhân trong nước. Hình 16: Cán cân thương mại của Việt Nam (tỷ USD) 30.0 DN trong nước DN đầu tư NN Tổng số 20.0 10.0 0.0 -10.0 -20.0 -30.0 2000 2004 2008 2012 2016 Nguồn: Tổng cục Hải quan 22 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 22. Kim ngạch nhập khẩu được khôi phục mạnh mẽ trong những tháng đầu năm 2017, phản ánh giá nhập khẩu nhiên liệu tăng lên và tình trạng đẩy mạnh nhập khẩu các mặt hàng trung gian và mặt hàng phục vụ đầu tư. Tổng kim ngạch nhập khẩu hàng hóa phục hồi mạnh ở mức 24,7% trong năm tháng đầu năm 2017, so với giai đoạn ỳ trệ cùng kỳ năm ngoái (Bảng 3). Kim ngạch nhập khẩu thiết bị và máy móc trong bốn tháng đầu năm 2017 tăng vọt ở mức 39,2%, phản ánh nhu cầu đầu tư lớn của các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài. Kim ngạch nhập khẩu nguyên liệu thô và hàng hóa trung gian cũng tăng đáng kể, do giá cả nhập khẩu tăng lên và các đơn hàng xuất khẩu cũng tăng (do hàm lượng nhập khẩu cao trong các mặt hàng chế tạo chế biến xuất khẩu của Việt Nam, kết quả xuất và nhập khẩu có mối quan hệ chặt chẽ với nhau). Bảng 3: Kim ngạch nhập khẩu hàng hóa của Việt Nam (% thay đổi so với cùng kỳ) 2015 2016 5T/2016 5T/2017 Tổng kim ngạch nhập khẩu 12.0 5.2 -1.7 24.7 Xăng dầu -26.2 -11.4 -22.9 30.4 Máy móc và thiết bị 23.1 2.9 -7.2 39.2 Nguyên vật liệu và hàng hóa trung gian 11.9 6.5 -0.3 23.3 Thức ăn chăn nuôi 4.2 2.1 -17.6 20.6 Vải các loại 7.8 3.2 2.2 7.8 Sắt thép 4.7 2.0 -5.2 27.0 Chất dẻo nguyên liệu -5.7 5.0 0.1 26.1 Hàng tiêu dùng 21.3 7.8 8.2 11.2 Khu vực doanh nghiệp trong nước 7.5 5.2 -0.1 19.8 Khu vực doanh nghiệp đầu tư nước ngoài 15.5 5.2 -2.8 28.1 Nguồn: Tổng cục Hải quan 23. Ngược lại với kết quả tốt về thương mại hàng hóa, thương mại dịch vụ của Việt Nam còn chưa phát triển tương xứng. Tăng trưởng thương mại dịch vụ nhìn chung thua xa so với tốc độ tăng trưởng cao của thương mại hàng hóa. Trong năm 2016, kim ngạch xuất khẩu (số thu về) dịch vụ thương mại chiếm khoảng 6,5% tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa còn kim ngạch nhập khẩu (số chi về) dịch vụ thương mại chiếm khoảng 9,8% tổng kim ngạch nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ. Số thu từ dịch vụ du lịch và giao thông lần lượt chiếm 65% và 22% tổng kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam (Hình 18). Việt Nam có tiềm năng lớn về đẩy mạnh du lịch và ngành logistics. Tuy nhiên để làm được điều đó cần phải tiếp tục tăng cường chất lượng cung cấp dịch vụ. Nếu có thể làm được điều đó, kim ngạch xuất khẩu dịch vụ sẽ chiếm tỷ trọng lớn hơn trong tổng kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam trong những năm tới. Hình 17: Xuất nhập khẩu dịch vụ Hình 18: Cơ cấu xuất khẩu dịch vụ 15.0 12.0 Dịch vụ khác 13% 9.0 6.0 Vận tải 3.0 22% Du lịch 0.0 65% 2006 2008 2010 2012 2014 2016e Dịch vụ/Tổng xuất khẩu hàng hóa & dịch vụ (%) Dịch vụ/Tổng nhập khẩu hàng hóa & dịch vụ (%) Nguồn: TCTK Nguồn: TCTK ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 23 24. Đầu tư trực tiếp nước ngoài tiếp tục tăng mạnh trong những tháng gần đây, phản ánh cảm nhận tích cực của các nhà đầu tư về tiềm năng kinh tế của Việt Nam trong dài hạn. Trong năm tháng đầu năm 2017, các nhà đầu tư nước ngoài cam kết 19,2 tỷ US$ cho Việt Nam - tăng gần 55% so với cùng kỳ năm trước. Đồng thời, các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài cũng giải ngân được 7,7 tỷ US$ - tăng 6,5% theo giá hiện hành so với năm trước. Đến tháng 6/2017, Việt Nam đã tiếp nhận đầu tư từ 120 quốc gia và lãnh thổ, với tổng cam kết đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) cộng dồn bằng khoảng 306 tỷ US$ dành cho các hoạt động đầu tư đa dạng khác nhau. Hiện nay đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đóng góp khoảng 18% cho GDP của Việt Nam, gần một phần tư tổng đầu tư toàn xã hội, hai phần ba tổng kim ngạch xuất khẩu, hàng triệu việc làm trực tiếp và gián tiếp. Những dấu hiệu ban đầu về củng cố ngân sách 25. Do bội chi ngân sách kéo dài, nợ công tiếp tục tăng lên trong năm 2016, tiến sát đến hạn mức quy định là 65% GDP . Bội chi ngân sách bình quân trong giai đoạn 2011 - 2016 là 5,8% so với 2,2% GDP giai đoạn 2006 - 2010. Dữ liệu sơ bộ cho thấy ngân sách vẫn gặp áp lực năm 2016 với mức bội chi ước bằng khoảng 6,5% GDP . Bất cân đối ngân sách tăng lên chủ yếu do suy giảm cơ cấu về tỷ lệ thu ngân sách trên GDP , giảm từ 27% GDP năm 2011 xuống khoảng 23% GDP năm 2016. Trong khi đó, tỷ lệ chi ngân sách trên GDP được duy trì tương đối ổn định, bình quân bằng khoảng 29% GDP trong năm năm qua. Theo các báo cáo của Chính phủ, tổng nợ công của Việt Nam (gồm nợ Chính phủ, nợ được khu vực công bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương) đã lên đến 63,7% GDP5 trong năm 2016 - cao hơn khoảng 15 điểm phần trăm so với 2010. Nhu cầu huy động tăng thêm chủ yếu được đáp ứng bằng nguồn vay nợ trong nước. Mặc dù kỳ hạn bình quân của trái phiếu trong nước đã được từng bước kéo dài đến năm năm, nhưng nhu cầu huy động cho ngân sách trong trung hạn - bao gồm cả nhu cầu trả nợ có kỳ hạn tương đối ngắn trong nước - vẫn lớn, còn chi trả lãi nợ đang trên đà tăng lên. Ngoài ra, khả năng tiếp cận nguồn vốn ưu đãi của nước ngoài đương nhiên sẽ tiếp tục bị thắt chặt khi Việt Nam củng cố được vị thế quốc gia thu nhập trung bình và hoạt động huy động vốn của Chính phủ trở nên phụ thuộc nhiều hơn vào các thị trường vốn bên ngoài và quốc tế. Hình 19: Thu chi ngân sách NN (% GDP) Hình 20: Nợ công (% GDP) 70 61.8 63.7 40 58.0 60 54.4 50.1 50.8 30 50 40 20 30 20 10 10 0 0 -1.1 -6.7 -7.4 -6.3 -6.2 -6.5 2011 2012 2013 2014e 2015e 2016e -10 2011 2012 2013 2014 2015e 2016e Nợ chính phủ Nợ bảo lãnh của CP Nợ CQ địa phương Tổng nợ công Cân đối NSNN Tổng thu NSNN Tổng chi NSNN Nguồn: TCTK Nguồn: TCTK 26. Chính phủ tiếp tục khẳng định cam kết kiềm chế bội chi ngân sách trong trung hạn để hạn chế tỷ lệ nợ công trên GDP tiếp tục tăng lên. Củng cố tình hình ngân sách là nhu cầu thiết yếu để hạn chế bội chi ngân sách và ổn định nợ công trong trung hạn (tham khảo thêm ở Phần 2). Kế hoạch tài chính trung hạn 2016 - 2020 được Quốc hội thông qua vào tháng 11/2016 đã dự kiến về việc điều chỉnh tình hình ngân sách từng bước trong bốn năm tới. Kế hoạch đặt mục tiêu giảm bội chi ngân sách xuống còn 3,5% GDP vào năm 2020. Chiến lược tài khóa đó của Chính phủ được xác định dựa trên các biện pháp chung dưới đây: 5 Số liệu của Bộ Tài Chính 24 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam • Về thu ngân sách, kế hoạch đề ra những ưu tiên chính về hiện đại hóa môi trường thuế và đẩy mạnh quản lý thu nhằm giảm gánh nặng tuân thủ cho người nộp thuế, đồng thời ổn định tỷ lệ huy động thu trong nước. Trọng tâm rõ ràng nhằm vào những cải cách về quản lý thuế (quản lý rủi ro, cơ quan quản lý doanh nghiệp nộp thuế lớn, và nghị định mới về chuyển giá). Những cam kết về cải cách chính sách thuế mang tính dự kiến nhiều hơn. Chính phủ đang có kế hoạch tăng thuế môi trường, nhưng những cải cách về chính sách thuế nhìn chung vẫn chưa được cụ thể hóa. Một số phương án còn đang được thảo luận, như về thuế tài sản thu thường xuyên, cải cách thuế GTGT (bao gồm thống nhất thuế suất thuế GTGT và có thể tăng thuế suất), và những cải cách nhằm mở rộng cơ sở tính thu từ thuế TNDN bằng cách hợp lý hóa các hình thức ưu đãi thuế.  ề chi ngân sách, Chính phủ đặt mục tiêu hạn chế tăng chi thường xuyên để tạo dư địa cho chi đầu tư đồng • V thời tiếp tục tập trung cải thiện hiệu suất chi tiêu. Chính phủ sẽ tự do hóa giá dịch vụ y tế và giáo dục để giảm nhu cầu phân bổ ngân sách cho các đơn vị cung cấp dịch vụ. Bên cạnh đó, đầu tư của Chính phủ sẽ bị tiết chế song song với các bước nhằm cải thiện sự phối hợp để giải quyết chi tiêu dàn trải về hạ tầng. • Kế hoạch của Chính phủ cũng dự kiến về thoái vốn tại các doanh nghiệp Nhà nước lớn (khoảng 250 ngàn tỷ đồng trong 5 năm tới, tương đương khoảng 1% GDP mỗi năm) nhằm giảm nhu cầu huy động nợ để bù đắp bội chi. Hoạt động cấp bảo lãnh Chính phủ cũng sẽ được thắt chặt. 27. Kết quả thu trong quý đầu năm 2017 được cải thiện như chủ yếu nhờ đẩy mạnh thu từ các nguồn thu ngoài thuế và các biện pháp chỉ thực hiện một lần. Theo ước tính mới nhất của Bộ Tài chính, thu ngân sách tăng 15,2% so với cùng kỳ năm trước trong quý đầu năm 2017, bằng 23,2% kế hoạch cả năm (Hình 21). Quan trọng hơn là các nguồn thu ngoài thuế (phí, lệ phí, thu về đầu tư, thu cổ tức từ vốn đầu tư của Nhà nước, v.v.) đạt kế quả tốt, tăng gần 50%. Thu về dầu thô tăng gần 16% do giá dầu tăng lên. Thu XNK (chủ yếu là thuế nhập khẩu) cũng được cải thiện do nhập khẩu phục hồi. Thu từ sổ số kiến thiết năm nay đã được đưa vào ngân sách cũng đóng góp được 3,5% tổng thu ngân sách. Mặc dù nguồn thu ngoài thuế giúp tăng thu, nhưng một vài nguồn thu dẫn đến tăng thu chỉ có thể thực hiện một lần. Vì đó không không phải là những nguồn thu thường xuyên, hiện đang có quan ngại về khả năng duy trì bền vững mức tăng như hiện nay. Hình 21: Thu ngân sách được cải thiện trong Q1 -2017, nhờ các nguồn thu ngoài thuế Phần A Thu ngân sách theo nguồn (% so cùng kỳ) Phần B Cơ cấu thu ngân sách (% tổng số) 80 60.0 56.6 Thuế khác 60 7% Thu từ 40.0 Thu ngoài thuế dầu thô 4% 40 23% Thuế TNCN 21.4 20.0 9% 20 15.9 11.7 Thuế XNK VAT 5.6 5.8 8% 2.7 25% 0 0.0 Thu từ VAT Thuế Thuế TT Thuế Thuế Thuế Thu ngoài dầu thô TNDN đặc biệt XNK TNCN khác thuế Thuế TT Thuế TNDN đặc biệt 16% Q1-2017 Q1-2016 Thay đổi so cùng kỳ (%) 8% Nguồn: Bộ Tài chính ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 25 28. Mặc dù nhìn chung thu ngân sách đạt kết quả tốt, nhưng số thu từ các sắc thuế chủ đạo vẫn chưa đạt chỉ tiêu. Số thu từ thuế giá trị gia tăng (GTGT) và thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN, trừ dầu thô) gộp lại chiếm một nửa tổng thu từ thuế chỉ đạt khoảng 4%. Ưu tiên quan trọng trong thời gian tới vẫn là đẩy mạnh huy động thu nội địa từ thuế thông qua các biện pháp mang tính cơ cấu nhằm mở rộng cơ sở tính thu từ thuế và nâng cao tiềm năng thu, để đảm bảo củng cố tài khóa theo hướng đảm bảo chất lượng và thuận lợi cho tăng trưởng. Những sửa đổi về chính sách thuế có thể được cân nhắc, bao gồm áp dụng thuế tài sản thu thường xuyên, thống nhất thuế xuất thuế GTGT và tăng thuế xuất thuế tiêu thụ đặc biệt. Đánh giá về những khoản ưu đãi thuế đang gây xói mòn cơ sở thu từ thuế TNDN cũng cần được thực hiện để làm cơ sở hợp lý hóa các hình thức ưu đãi và miễn giảm. 29. Tốc độ tăng chi tiêu công, đặc biệt là chi thường xuyên, được giảm nhẹ trong quý một, cho thấy sự quan tâm mạnh mẽ hơn đến kỷ cương ngân sách. Tổng chi tiêu công tăng 7,8% so với cùng kỳ năm trước theo giá hiện hành trong quý 1/2017 (Hình 22). Mặc dù chi thường xuyên tăng 7,5%, chi đầu tư chỉ tăng 9% dành cho các dự án đầu tư công lớn. Chi trong các lĩnh vực phát triển xã hội như giáo dục, đào tạo và y tế cũng được đảm bảo trong điều kiện áp lực ngân sách tăng lên. Chi trả lãi tiếp tục tăng trong những tháng đầu năm 2017, đến nay bằng gần 10% tổng chi và thu. Trong quý đầu năm 2017, Bộ Tài chính phát hành 56,5 ngàn tỷ đồng trái phiếu trong nước để bù đắp bội chi và đảo nợ đến hạn. Hình 22: Chi ngân sách Nhà nước Q1-2017 Phần A Cơ cấu chi ngân sách (%) Phần B Chi ngân sách (% thay đổi so cùng kỳ) 250 12 Chi trả nợ lãi 200 10% 9.0 9 150 7.5 Chi đầu tư PT 6.7 16% 6 100 Chi Thường xuyên 3 50 74% 0 Chi thường xuyên Chi đầu tư PT Chi trả nợ lãi Q1-2017 Q1-2016 Thay đổi (%) Nguồn: Bộ Tài chính Nguồn: Bộ Tài chính Việc làm và thị trường lao động 30. Tỷ lệ tham gia lực lượng lao động ở Việt Nam vẫn ở mức cao. Tỷ lệ tham gia lực lượng lao động của dân số ở độ tuổi từ 15 trở lên là 76,8% trong quý tư năm 2016. Tỷ lệ tham gia lực lượng lao động của nữ giới là 72,2%, thấp hơn nhiều so với 81,7% đối với nam giới, nhưng vẫn tương đối cao so với các quốc gia đang phát triển khác. Tỷ lệ tham gia lao động của thanh niên ở độ tuổi 15 đến 24 tăng từ 52,9% năm 2012 lên khoảng 57% năm 2016, cho thấy ngày càng nhiều thanh niên đang tìm việc làm thay vì theo đuổi học vấn. Xu hướng đó đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách cần quan tâm nhiều hơn để đảm bảo tạo việc làm đầy đủ nhằm giảm thiểu rủi ro thất nghiệp ở độ tuổi còn trẻ. 31. Tỷ lệ thất nghiệp chính thức của Việt Nam rất thấp, chỉ khoảng 2,3% năm 2016.6 Tuy nhiên, tỷ lệ thất nghiệp ở độ tuổi thanh niên (từ 15 - 24 tuổi) vẫn ở mức cao là 7,3%, tăng so với 6,3% năm 2015. Đây là hiện 6 Vì tỷ lệ thất nghiệp chính thức chỉ đo lường số thất nghiệp được báo cáo chính thức trong khu vực việc làm chính thức, nên nó chưa thể hiện đầy đủ mức độ thất nghiệp ở khu vực phi chính thức hoặc ở các vùng nông thôn sản xuất nông nghiệp. Tỷ lệ này cũng chưa tính đến yếu tố “thiếu việc làm” trong nền kinh tế. 26 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam tượng phổ biến trên thế giới mặc dù khoảng cách về tỷ lệ của thanh niên và tổng dân số ở Việt Nam cao hơn so với mặt bằng chung. Hơn nữa, tỷ lệ thất nghiệp của nữ giới và khu vực nông thôn lại cao hơn và cao hơn đáng kể trong số lao động có kỹ năng. Vế sau có lẽ phản ánh sự bất cân đối về kỹ năng trên thị trường lao động, càng cho thấy nhu cầu phải tập trung vào chất lượng và sự phù hợp của hệ thống các trường dạy nghề, kỹ thuật và giáo dục sau phổ thông. Ngoài ra gần 56% tổng lao động năm 2016 làm việc tại khu vực phi chính thức (tự sản xuất kinh doanh hoặc lao động không lương trong gia đình). Nếu không được tiếp cận hệ thống an sinh xã hội, những người lao động đó có thể được coi là “có nguy cơ dễ tổn thương”. 32. Chất lượng của lực lượng lao động vẫn là một thách thức. Năm 2016, chỉ 21,4% lực lượng lao động có bằng cao đẳng hoặc kỹ thuật (Bảng 4). Số lượng người có bằng cao đẳng và đại học những năm qua đã có sự cải thiện phần nào. Tuy nhiên kỹ năng của người lao động và số lượng sẵn có vẫn là quan ngại của đơn vị sử dụng lao động. Nhiều đơn vị sử dụng lao động nhận định rằng tuyển dụng lao động mới là một khó khăn đặc biệt nghiêm trọng do kỹ năng chưa đảm bảo, đặc biệt trong số các ứng cử viên vào các ngành nghề quản lý, chuyên môn và kỹ thuật. Hình 23: Thất nghiệp và thiếu việc làm Bảng 4: Chất lượng lực lượng lao động (% tổng số) (% tổng số) 4.0 2013 2016 3.5 3.0 Không có kỹ năng chuyên môn/kỹ thuật 81.6 78.6 2.5 2.0 Dạy nghề 5.3 5.3 1.5 Trung cấp chuyên nghiệp 3.8 3.9 1.0 Thất nghiệp Thiếu việc làm 0.5 Cao đẳng 2.1 2.9 0.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016e Đại học trở lên 7.2 9.3 Nguồn: Bộ LĐTB&XH Nguồn: Bộ LĐTB&XH I.3. Triển vọng kinh tế và rủi ro trong trung hạn 33. Triển vọng vẫn thuận lợi khi tăng trưởng được duy trì đi kèm với kinh tế vĩ mô ổn định. Tăng trưởng kinh tế dự kiến tiếp tục được cải thiện trong 6 tháng cuối năm nhờ tiêu dùng cá nhân, các ngành chế biến, chế tạo hướng về xuất khẩu và đầu tư nước ngoài. Dự báo cả năm GDP ước tăng 6,3%. Về phía cung, ngành chế tạo, chế biến định hướng xuất khẩu vẫn tiếp đà tăng trưởng cao nhờ sự phục hồi của kinh tế và thương mại toàn cầu. Nông nghiệp dự báo sẽ tiếp tục phục hồi sau những tác động bất lợi của tình trạng hạn hán và xâm nhập mặn nghiêm trọng năm ngoái. Các ngành dịch vụ tiếp tục vững chắc nhờ kết quả tích cực của thương mại bán buôn, bán lẻ và du lịch. Về phía cầu, tiêu dùng cá nhân và mở rộng đầu tư trong những tháng cuối năm – đặc biệt là đầu tư nước ngoài sẽ vẫn tiếp tục là các động lực tăng trưởng quan trọng. Chính sách tài khóa dự kiến sẽ được dần thắt chặt trong năm 2017 và các năm tiếp theo từ đó sẽ dẫn tới khả năng làm giảm tổng cầu của nền kinh tế. Tuy nhiên cơ cấu điều chỉnh tài khóa dự kiến vẫn đảm bảo các khoản đầu tư cần thiết cho kiến tạo phát triển. Chính sách tiền tệ vẫn mang tính hỗ trợ và tăng trưởng tín dụng sẽ đạt mục tiêu 18% của Chính phủ. Lạm phát ước tính dưới 5% do giá năng lượng và lương thực phẩm vẫn ở mức thấp. Tài khoản vãng lai sẽ tiếp tục thặng dư tuy mức thặng dư sẽ thu hẹp do nhập khẩu tăng nhanh – đặc biệt là nhập khẩu máy móc thiết bị. Về trung hạn, tăng trưởng dự báo ở mức 6,4% và lạm phát ở mức vừa phải. Quá trình củng cố ngân sách từng bước sẽ giúp giảm dần thâm hụt và nợ công sẽ xoay quanh mức quy định 65% GDP . ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 27 Bảng 5: Vài chỉ số kinh tế vĩ mô trung hạn của Việt Nam 2014 2015 Ước Dự báo Dự báo 2016 2017 2018 Tăng trưởng GDP (%) 6,0 6,7 6,2 6,3 6,4 CPI (bình quân hàng năm, %) 4,1 0,6 2,7 4,5 4,5 Cân đối tài khoản vãng lai (% GDP) 4,9 0,1 4,0 2,5 1,8 Cân đối ngân sách (% GDP) -6,3 -6,2 -6,5 -5,7 -5,6 Nợ công (% GDP) - theo Bộ Tài chính 58,0 61,8 63,7 65,0 65,4 Nguồn: TCTK, Bộ Tài chính, NHNN và NHTG 34. Triển vọng tích cực trình bày ở trên vẫn đối mặt với nhiều thách thức và rủi ro bất lợi. Từ môi trường bên ngoài, chính sách mở cửa mạnh mẽ cùng với sự phụ thuộc vào dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) của Việt Nam khiến cho nền kinh tế dễ bị tổn thương khi tăng trưởng ở các đối tác thương mại lớn chững lại. Quá trình phục hồi kinh tế vẫn mong manh của Hoa Kỳ và Châu Âu nếu bị yếu đi và kinh tế Trung Quốc nếu bị điều chỉnh mạnh hơn cũng sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng của Việt Nam do kinh tế Việt Nam có định hướng xuất khẩu khá cao. Tiến trình tự do hóa thương mại và tinh thần hội nhập toàn cầu nếu bị xuy giảm cũng sẽ gây rủi ro bất lợi cho mô hình tăng trưởng theo định hướng xuất khẩu và dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) của Việt Nam. Mặc dù Việt Nam hội nhập tài chính chưa nhiều và sâu rộng như một số quốc gia khác trong khu vực, nhưng nếu thị trường tài chính toàn cầu biến động mạnh hơn, lãi suất toàn cầu tăng cao và nhanh hơn cũng làm cho cán cân kinh tế đối ngoại phải chịu áp lực. Nhìn từ bối cảnh trong nước, tốc độ tăng trưởng kinh tế dường như chịu nhiều tác động từ tiến độ xử lý các tồn đọng dai dẳng của khu vực doanh nghiệp nhà nước và bất cập trong khu vực tài chính – đặc biệt là việc xử lý nợ xấu một cách hiệu quả. Tăng trưởng chậm hơn sẽ làm tăng áp lực nới lỏng chính sách tài khóa và tiền tệ với rủi ro sẽ làm đảo ngược những thành quả gần đây về ổn định kinh tế vĩ mô và làm tăng thêm những bất cân đối kinh tế vĩ mô chưa được xử lý triệt để. Tiến độ cải cách cơ cấu chậm lại cũng ảnh hưởng tiêu cực tới triển vọng tăng trưởng trong trung hạn, vì cải cách cơ cấu là hết sức cần thiết để duy trì và cải thiện năng lực cạnh tranh của Việt Nam. Chậm trễ trong triển khai củng cố ngân sách sẽ tạo thêm rủi ro tới bền vững nợ công cũng như ổn định vĩ mô và tăng trưởng trong tương lai. 28 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam THAM KHẢO Tổng cục Thống kê (các năm). Niêm giám Thống kê Việt Nam. Chính phủ Việt Nam (5/2017). Báo cáo của Chính phủ về Đánh giá Bổ xung Kết quả Phát triển Kinh tế - Xã hội năm 2016 và Tình hình Triển khai Nhiệm vụ những Tháng đầu Năm 2017. Kiểm Toán Nhà nước (4/2017). Báo cáo Kiểm toán Ngân sách Nhà nước năm 2015 Ngân hàng Thế giới (4/2017). Cập nhật Tình hình Kinh tế Đông Á và Thái Bình Dương “Duy trì Khả năng Ứng phó Bền vững”. Washington, DC. Ngân hàng Thế giới (6/2017). Viễn cảnh Kinh tế Toàn cầu: Khôi phục còn Mong manh. Washington, DC ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 29 PHẦN II HƯỚNG TỚI CỦNG CỐ TÀI KHÓA VỚI CHẤT LƯỢNG CAO7 Bối cảnh 35. Trong vài năm qua, chính sách tài khóa của Việt Nam được thực hiện theo hướng mở rộng. Mặc dù đã giúp nền kinh tế không suy giảm mạnh trong giai đoạn 2009-2011, chính sách này cũng dẫn đến bội chi ở mức cao, làm suy yếu các lớp đệm tài khóa, rút ngắn kỳ hạn vay nợ và làm tăng gánh nặng trả nợ cho ngân sách. Bội chi ngân sách lớn, nợ công tăng cao, tỷ lệ thu ngân sách/GDP giảm và chi tiêu công, đặc biệt là đầu tư công, còn chưa hiệu quả, đều gây trở ngại cho tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô trong tương lai. Mặc dù khả năng khó khăn về trả nợ chưa cao, dư địa tài khóa để đáp ứng nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng cho các mục tiêu đảm bảo xã hội và phát triển hạ tầng đang bị thu hẹp. Việc thiếu các lớp đệm tài khóa cũng làm hạn chế khả năng của Chính phủ trong việc đối phó với những biến động bên ngoài và những cú sốc có thể xảy ra. Về thu ngân sách, giá dầu thấp và những cải cách thuế nhằm cải thiện môi trường đầu tư và cắt giảm thuế quan nhập khẩu khiến cho tỷ lệ thu trên GDP giảm mạnh trong những năm gần đây. Về chi ngân sách, chi thường xuyên đã và đang tăng lên, một phần do tăng chi lương nhưng cũng do tăng chi trả lãi nợ, khiến cho dư địa tài khóa dành cho nhu cầu đầu tư càng bị thu hẹp. Những thách thức về tài khóa nêu trên lại bị kết hợp với nhu cầu đảo nợ lớn đối với nợ ngắn hạn trong nước (là nguồn chính để bù đắp bội chi tăng lên), khả năng tiếp cận nguồn vốn ưu đãi giảm đi, và những biến động trên thị trường tài chính toàn cầu với hệ quả là mức chênh lãi suất trái phiếu nhà nước cũng biến động theo. 7 Phần này do Vũ Hoàng Quyên (Chuyên gia kinh tế cao cấp) và Sebastian Eckardt (Chuyên gia kinh tế trưởng) soạn thảo với các đóng góp của Phạm Minh Đức (Chuyên gia kinh tế cao cấp) và Rodrigo Cabral (Chuyên gia Tài chính cao cấp). 30 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Hình 24: Thâm hụt ngân sách tăng lên … …phần nào phản ánh chính sách tài khóa nhằm đối phó với biến động theo chu kỳ 35 1.0 3.0 1.0 31.2 0.5 30 30.5 30.0 30.0 29.7 0.8 0.5 29.4 28.5 0.0 -1.0 27.0 27.2 27.0 0.0 -1.0 -1.6 26.0 -3.0 25 26.6 25.1 23.7 -0.5 23.1 23.2 22.7 22.2 -4.2 -5.0 -4.9 -4.9 20 -5.5 -1.0 -7.0 2006 2008 2010 2012 2014 Tổng thu NSNN Tổng chi NSNN Mức chênh GDP, % GDP tiềm năng 15 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016e Cân đối NSNN cơ bản, % GDP Nguồn: Ước tính của NHTG dựa trên dữ liệu của Bộ Tài chính Ghi chú: Ước tính mức chênh GDP sử dụng bộ lọc HP số liệu GDP hàng năm 36. Quốc hội và Chính phủ đã cam kết xử lý những nguy cơ tổn thương về tài khóa trong trung hạn. Kế hoạch tài chính trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 được Quốc hội thông qua ngày 9 tháng 11 năm 2016 đã vạch ra định hướng chính sách tài khóa cho năm năm tiếp theo. Kế hoạch đã thể hiện dự kiến điều chỉnh cân đối tài khóa từng bước trong các năm tiếp theo nhằm giảm bội chi ngân sách xuống còn 3,5% GDP vào năm 20208. Về thu ngân sách, kế hoạch tập trung ưu tiên hiện đại hóa môi trường thuế và tăng cường công tác quản lý thuế. Về chi tiêu, Chính phủ đặt mục tiêu kiềm chế tăng chi thường nhằm dành dư địa cho chi đầu tư đồng thời tiếp tục tập trung cải thiện hiệu suất chi tiêu. Về huy động, kế hoạch dự kiến sẽ huy động từ nguồn thoái vốn các doanh nghiệp Nhà nước lớn để giảm nhu cầu vay nợ, đồng thời huy động kết hợp cả nợ trong nước và nước ngoài, bao gồm cả nguồn ODA để đáp ứng nhu cầu vốn còn lại. Xu hướng thu ngân sách nhà nước 37. Tăng trưởng kinh tế được duy trì ở mức cao với tốc độ bình quân hàng năm trên 6% từ năm 2006 đến năm 2015, đã giúp nâng cao số thu NSNN. Tuy nhiên, trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2015, tốc độ tăng thu (sau khi loại trừ yếu tố tăng giá) đã chậm hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế. Theo đó, tỷ lệ thu từ NSNN so GDP đã giảm từ 26,4% trong giai đoạn 2006-2010 xuống 23,4% trong giai đoạn 2011-2015, nguyên nhân chủ yếu là do giảm thu từ dầu thô (từ 4,8% xuống 3%), từ hoạt động xuất nhập khẩu (5,5% xuống 4,2%), và các khoản thu về đất (2,5% xuống còn 1,7%). 38. Việt Nam đã thành công trong việc chuyển đổi hệ thống chính sách thuế theo hướng ít phụ thuộc hơn vào các nguồn bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu). Tỷ lệ thu nội địa trên tổng thu tăng từ 52,3% (giai đoạn 2001-2005) lên đến 58,9% (giai đoạn 2006-2010), và ước đạt gần 68% (giai đoạn 2011-2015). Riêng trong năm 2015, tỷ lệ này ước đạt 74,2%. Mức tăng trên phần nào đã giúp bù đắp cho số giảm thu về xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô. Bên cạnh đó để nâng cao năng lực cạnh tranh, thu hút đầu tư và tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp trong bối cảnh kinh tế suy giảm, Việt Nam đã thực hiện một số chính sách ưu đãi thuế, bao gồm (i) cắt giảm thuế suất thuế TNDN; (ii) nâng mức chiết trừ gia cảnh cho người nộp thuế TNCN; (iii) miễn hoặc giảm thuế đất nông nghiệp; và (iv) gia hạn nộp thuế GTGT, TNDN và tiền sử dụng đất v.v. Tuy thuế suất TNDN giảm tổng 8 Dựa trên cách tính bội chi của Chính phủ, vốn thu từ cổ phần hóa được hạch toán là nguồn thu trong cân đối. ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 31 cộng đến 6 điểm phần trăm trong giai đoạn vừa qua, tỷ trọng thuế TNDN (không kể thu từ các DN trong lĩnh vực sản xuất và khai thác dầu thô) là khoảng 3,8% GDP (giai đoạn 2011-2015), chỉ giảm 0,3% GDP so với mức 4,1% của giai đoạn 2006-2010. Nếu cộng cả số thuế TNDN của hộ kinh doanh chuyển sang thu thuế TNCN thì cơ bản nguồn thu thuế TNDN giai đoạn 2011-2015 không giảm so với giai đoạn 2006-2010. Mặc dù thực hiện các chính sách ưu đãi trong thời gian qua, nhưng tỷ trọng thuế GTGT vẫn ổn định ở mức khoảng 6,1% GDP , trong đó riêng thuế GTGT nội địa tăng nhẹ từ 4,1% lên 4,3% giữa hai giai đoạn này. Thu từ thuế thu nhập cá nhân (TNCN) tăng đáng kể trong thời gian qua, từ 0,8% GDP lên mức 1,3% GDP . Hình 25: Tỷ lệ thu ngân sách từ thuế/ Hình 26: Cơ cấu chi ngân sách theo hướng nghiêng GDP có xu hướng giảm liên tục về chi thường xuyên 25 35 30 20 25 15 20 10 15 10 5 5 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015e 2016e 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015e 2016e Thuế VAT Thuế TNDN Thuế THCN Chi đầu tư PT Chi thường xuyên Chi trả lãi Thuế XNK Thuế bảo vệ MT Thuế khác Nguồn: Ước tính của NHTG dựa trên dữ liệu của Bộ Tài chính 39. Công tác cải cách quản lý thuế cũng đã đạt nhiều thành tựu lớn trong những năm gần đây. Trong đó, việc Chính phủ triển khai Nghị quyết 19 (2014) và Nghị quyết 19 (2015) đã giúp giảm đáng kể thời gian nộp thuế thông qua việc đơn giản hóa các quy định về tuân thủ thuế9. Việc đưa vào vận hành Hệ thống Quản lý Thuế (TMS) đã giúp hiện đại hóa các chức năng quản lý thuế cơ bản, như đăng ký, kê khai, xử lý tờ khai, kế toán thuế, nộp thuế và quản lý nợ đọng. Tuy nhiên, cần thiết kế lại quy trình nghiệp vụ một cách toàn diện, bao gồm toàn bộ các chức năng quản lý thuế, quản lý rủi ro, và dịch vụ cho người nộp thuế; từ đó nâng cao mức độ tuân thủ tự nguyện và giảm chi phí tuân thủ. Ngoài ra, cần tăng cường năng lực cơ sở dữ liệu quản lý thuế và áp dụng các ứng dụng công nghệ thông tin đem lại giá trị gia tăng, kết nối giữa thông tin quản lý thuế với quản lý bảo hiểm xã hội và quản lý đất đai. Xu hướng chi ngân sách nhà nước 40. Chi tiêu của Chính phủ so với GDP vẫn duy trì ở mức cao. Cơ cấu chi thay đổi theo hướng chi thường xuyên chiếm tỷ trọng ngày càng lớn. Tổng chi NSNN – bao gồm cả chi từ nguồn trái phiếu – bình quân chiếm 29,2% GDP trong giai đoạn 2011-2015, so với 28,9% trong giai đoạn trước và ở mức cao so với khu vực và các quốc gia có mức phát triển tương đương. Tỷ lệ so sánh giữa chi thường xuyên và đầu tư là khoảng 70:30 trong thời kỳ 2011-2015 so với 63:37 của thời kỳ 2006-2010. Chi thường xuyên tăng lên và cao hơn mức tăng thu chủ yếu là 9 Nghị quyết số 19/NQ-CP, ngày 18/3/2014 và Nghị quyết số 19/NQ-CP ngày 12/3/2015 của Chính phủ. 32 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam do tăng chi để thực hiện các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp và chi trả lãi các khoản vay. Quỹ lương tăng nhanh, chiếm khoảng khoảng 20% tổng chi ngân sách, chủ yếu do tăng lương cơ sở10 và tăng số lượng công chức, viên chức, đặc biệt ở địa phương, với tốc độ cao hơn tốc độ tăng dân số. Mặc dù so sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ chi lương cho công chức, viên chức của Việt Nam chưa quá cao nhưng xu hướng chi lương tăng nhanh cho thấy cần phải thận trọng. 41. Chi đầu tư từ NSNN, mặc dù giảm tỷ trọng trong tổng chi tiêu của Chính phủ, nhưng vẫn duy trì ở mức cao so với khu vực và thế giới. Nếu so với tổng đầu tư toàn xã hội, chi đầu tư từ NSNN chiếm 29,1% trong giai đoạn 2011-2015, tăng nhẹ so với mức 28,4% của thời kỳ 2006-2010, cho thấy đầu tư của Nhà nước vào hạ tầng công cộng vẫn tiếp tục được duy trì trong thời gian qua, chủ yếu do cơ sở hạ tầng của Việt Nam hiện đang còn ở mức thấp, chưa phát triển. 42. Việt Nam là quốc gia phân cấp mạnh và có xu hướng ngày càng tăng. Trong khi phân cấp chi thường xuyên có xu hướng khá ổn định thì phân cấp chi đầu tư tăng nhanh. Trong giai đoạn 2011-2015, chi đầu tư của địa phương chiếm khoảng 70% tổng chi đầu tư công, thuộc dạng cao nhất trong các quốc gia đang phát triển với mức trung bình khoảng gần 40%. Sở dĩ có sự chuyển dịch này là do chi đầu tư từ NSĐP tăng nhanh từ các nguồn dự phòng ngân sách, tăng thu của NSĐP (như xổ số kiến thiết, đất đai) và nguồn bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho giai đoạn này chuyển sang tập trung nhiều hơn cho các ưu tiên của địa phương như y tế, giáo dục, giao thông, thủy lợi. Điều này đã tạo động lực phát triển cho một số tỉnh, thành phố, đồng thời giải quyết các vấn đề cơ bản về hạ tầng nông thôn, như giao thông, nước sạch, y tế, giáo dục và xóa đói giảm nghèo. 43. Mặc dù được chuyển dịch với kỳ vọng địa phương ngày càng trở thành động lực tăng trưởng mạnh mẽ, nhưng việc tỷ trọng chi đầu tư của trung ương hạn chế hơn cũng gây quan ngại về mức đầu tư phù hợp vào cơ sở hạ tầng ở tầm quốc gia. Nguồn vốn đầu tư của trung ương giảm, đã ảnh hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án, mục tiêu quan trọng của quốc gia, đặc biệt trong bối cảnh sự phối hợp vùng còn hạn chế. Bên cạnh đó, tỷ trọng đầu tư cao được quyết định bởi cấp địa phương ở Việt Nam dẫn đến rủi ro đầu tư dàn trải và giảm hiệu suất đầu tư, trừ khi có sự phối hợp tốt giữa các dự án hạ tầng lớn, bao gồm cả các dự án hạ tầng giữa các địa phương. Để thay đổi cơ bản tình trạng này, về lâu dài cần xem xét lại phân cấp kinh tế - xã hội nhằm tăng cường hiệu quả tổng thể. Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng tài sản công 44. Tài sản công là một thành tố quan trọng trong Bảng cân đối Tài chính Quốc gia. Theo số liệu của nhiều quốc gia, giá trị tài sản công bằng khoảng 1 lần GDP . Ở Việt Nam, đến cuối năm 2015, mới chỉ thống kê, báo cáo chi tiết được giá trị tài sản công khoảng 1 triệu tỷ đồng Việt Nam, tương đương 50 tỷ USD, bằng khoảng 25% GDP . Tuy nhiên tổng giá trị tài sản công ở Việt Nam trên thực tế còn cao hơn rất nhiều do phạm vi báo cáo mới chỉ bao gồm tài sản trong khu vực hành chính và sự nghiệp công (đất đai, tài nguyên, tài sản hạ tầng chưa được tổng hợp và báo cáo). 45. Luật Quản lý Sử dụng Tài sản Nhà nước (2008) là một bước thay đổi quan trọng sau nhiều thập kỷ tài sản công chưa được đánh giá và quản lý tốt. Luật đã tạo cơ sở để củng cố và nâng cao hiệu quả công tác quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước theo đúng mục đích, tiêu chuẩn, chế độ, đồng thời góp phần chống lãng phí, chống thất thoát. Tuy nhiên, các thay đổi nói trên chưa đủ mạnh, chưa toàn diện và chưa khai thác được tài sản về phương 10 Kể từ năm 2006, Chính phủ đã tăng lương cơ sở và phụ cấp 08 lần, nhằm bù đắp trượt giá và có phần cải thiện cuộc sống cho một số đối tượng. ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 33 diện tạo nguồn lực. Luật QLSDTSNN vừa được Quốc hội sửa đổi tháng 6/2017, với mục tiêu (a) quản lý tài sản công đầy đủ, toàn diện hơn, bao gồm toàn bộ đất đai, tài nguyên, tài sản khu vực hành chính và sự nghiệp, tài sản cơ sở hạ tầng theo quy định của Hiến pháp năm 2013 (b) Sử dụng tài sản hiệu quả hơn thông qua phương thức quản lý chuyên nghiệp và theo nguyên tắc thị trường (c) Tăng cường tính công khai, minh bạch thông tin liên quan tới tài sản công thúc đẩy hiệu quả giám sát cộng đồng. Nhà nước cũng cần quan tâm hơn tới công tác duy tu, bảo dưỡng tài sản để nâng cao giá trị và duy trì tài sản bền vững. Xu hướng nợ công và bền vững tài khóa 46. Bội chi NSNN tăng và kéo dài đã làm nợ công11 so với GDP tăng đáng kể, từ 51,7% năm 2010 lên đến khoảng 62,2% năm 201512, trong đó, nợ Chính phủ chiếm 50,3%, nợ Chính phủ bảo lãnh chiếm 11%, còn nợ của chính quyền địa phương khoảng 0,9%. Không tính nợ bảo lãnh và vay nợ trong nội bộ, nợ trực tiếp của Chính phủ được ước tính ở mức 43,3% GDP (năm 2015) gần sát với mức bình quân của các quốc gia trong khu vực và tương đương về thu nhập. Tuy nhiên, vấn đề đáng lo ngại là Việt Nam là một trong những quốc gia có tỷ lệ nợ trên GDP tăng nhanh nhất (tăng khoảng 10% trong 5 năm qua), cho dù với thành tích tăng trưởng kinh tế ấn tượng. Nếu xu hướng trên vẫn tiếp diễn, Việt Nam sẽ phải đối mặt với những quan ngại nghiêm trọng về bền vững tài khóa. 47. Dư nợ tăng cao đi kèm với thay đổi về cơ cấu nợ công trong thời gian qua. Do nhu cầu huy động ngày càng lớn, trong khi khả năng tiếp cận nguồn vốn ưu đãi nước ngoài đang dần hạn chế, Chính phủ đã phải dựa chủ yếu vào nguồn vay trong nước. Tỷ trọng nợ trong nước trên tổng nợ công tăng từ 45% năm 2010 lên 55,4% năm 2015. Nợ trong nước làm giảm rủi ro tỷ giá và góp phần phát triển các thị trường vốn trong nước, nhưng cũng làm giảm đáng kể kỳ hạn danh mục nợ, dẫn tăng rủi ro tái cấp vốn. Thị trường trái phiếu trong nước đã có những chuyển biến tích cực trong thời gian gần đây, theo hướng tỷ trọng trái phiếu do các ngân hàng thương mại nắm giữ giảm dần (còn khoảng 77% vào cuối năm 2015), tỷ trọng do các nhà đầu tư dài hạn như công ty bảo hiểm tăng dần (khoảng 8,42% năm 2015) và các tổ chức khác nắm khoảng 14%. Tuy nhiên, do vẫn còn ít các nhà đầu tư dài hạn tham gia thị trường này, nhu cầu mua nợ trong nước có kỳ hạn dài hơn còn hạn chế. 48. Chính phủ đã có những nỗ lực mạnh mẽ nhằm kéo dài kỳ hạn trái phiếu trong nước. Kỳ hạn bình quân của trái phiếu chính phủ đã tăng lên 4,44 năm vào cuối năm 2015, so với 2,93 năm vào năm 2013, tuy nhiên vẫn khá thấp so với kỳ hạn bình quân ở các quốc gia thu nhập trung bình và các quốc gia khác trong khu vực. Bên cạnh những cải thiện trên, áp lực huy động để đảo nợ vẫn còn lớn, với khoảng 50% nợ trong nước của Việt nam sẽ đáo hạn trong 3 năm tới. Đây sẽ là áp lực rất lớn trong điều kiện các nhà đầu tư tham gia thị trường trái phiếu Chính phủ còn hạn chế như hiện nay. 49. Dư địa ngân sách đang ngày càng mỏng, khiến nợ công có thể mất bền vững ngay cả khi có những cú sốc nhẹ. Nghĩa vụ nợ dự phòng – bao gồm những rủi ro tiềm từ các doanh nghiệp nhà nước và các ngân hàng – nếu hiện thực hóa, có thể làm cho Việt Nam càng thêm dễ tổn thương. Với nợ công đang ở mức cao, Việt Nam còn ít dư địa để có thể vận dụng chính sách tài khóa nhằm đối phó với biến động chu kỳ, điều đó cho thấy tầm quan trọng của việc phải củng cố tình hình tài khóa và đẩy mạnh cải cách cơ cấu. 11 Trong khuôn khổ báo cáo này, thuật ngữ nợ công được sử dụng theo quy định tại Luật Quản lý Nợ công (2009), bao gồm nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh, và nợ của chính quyền địa phương. 12 Theo báo cáo của quốc gia về số liệu nợ công. 34 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Từng bước củng cố tình hình tài khóa chất lượng cao 50. So sánh với quốc tế, tỷ lệ thu và chi so với GDP của Việt Nam đang ở mức trên trung bình so với các quốc gia trong khu vực và các quốc gia có thu nhập tương đương. Mặc dù tỷ lệ huy động thu và chi tiêu công là sự lựa chọn chính sách của mỗi quốc gia13, nhưng so sánh này cho thấy Việt Nam không phải là trường hợp ngoại lệ theo nghĩa Chính phủ dường như không thu hoặc chi quá mức (Hình 13). Tuy nhiên, vấn đề đáng lo ngại là tỷ lệ huy động thu trên GDP đang có xu hướng giảm dần, trong khi áp lực tăng chi tiêu công cả về đầu tư và thường xuyên vẫn cao, và các chỉ số an toàn nợ đã gần sát các giới hạn an toàn theo luật định. Hình 27: Tỷ lệ thu và chi nhìn chung tương ứng với mức thu nhập của Việt Nam 70 60 60 50 Thu ngân sách trung ương, % GDP Chi ngân sách trung ương, % GDP 50 40 40 30 Trung Quốc Lào Malaysia Việt Nam 30 Thái Lan Trung Quốc 20 Cam-pu-chia Hàn Quốc Lào Malaysia Indonesia 20 Việt Nam Thái Lan Hàn Quốc Cam-pu-chia Philippines Indonesia 10 10 0 0 400 4000 40000 500 5000 50000 GDP theo đầu người, US$, (điều chỉnh theo PPP) GDP theo đầu người, US$, (điều chỉnh theo PPP) Nguồn: Ước tính của NHTG, dựa trên bộ dữ liệu Triển vọng Kinh tế Thế giới của IMF (WEO) gồm 150 quốc gia. 51. Trong thời gian tới, cần có một lộ trình củng cố tài khóa để đảm bảo sự bền vững tài khóa song không hoặc ít ảnh hưởng tới tăng trưởng kinh tế. Chính phủ đã có cam kết mạnh mẽ về giảm bội chi và duy trì nợ công trong phạm vi giới hạn cho phép, qua đó giúp hạn chế tăng nợ và tái tạo được các lớp đệm chính sách nhằm chống đỡ các cú sốc có thể xảy ra, cũng như các nghĩa vụ nợ dự phòng có thể phát sinh. Các phương án củng cố tình hình tài khóa cũng đang được cân nhắc trên cơ sở phối hợp các biện pháp nhằm đẩy mạnh huy động thu, hạn chế tăng chi, tái cơ cấu và nâng cao hiệu suất chi tiêu, tăng cường hiệu quả quản lý, sử dụng và khai thác tài sản công, quản lý nợ công và rủi ro tài khóa. Tái cơ cấu chi tiêu công cũng cần đảm bảo các khoản chi an sinh xã hội, đầu tư phát triển và dành dư địa cho các chi phí tái cấu trúc nền kinh tế (nếu phát sinh). 13 Nhiều chính phủ chọn phương án nhà nước phúc lợi, trong đó nhà nước đóng vai trò chính trong việc bảo vệ và nâng cao phúc lợi kinh tế xã hội của người dân. Nhìn chung, họ có xu hướng đánh thuế cao và chi tiêu nhiều hơn về đảm bảo xã hội, bao gồm cả trợ cấp phúc lợi bằng tiền mặt (ví dụ hưu bổng cho người cao tuổi hoặc phúc lợi thất nghiệp) và các dịch vụ phúc lợi bằng hiện vật (như y tế, chăm sóc trẻ em hoặc giáo dục), hoặc thông qua đánh thuế theo hướng tái phân phối. Nhà nước phúc lợi hiện đại bao gồm các quốc gia Bắc Âu, như Ai-xơ-len, Thụy Điển, Na Uy, Đan Mạch, và Phần Lan, với hệ thống gọi là hệ thống Bắc Âu, và nhiều quốc gia OECD khác, chủ yếu ở châu Âu. ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 35 52. Về chính sách thuế, cần tiếp tục cải cách theo hướng đẩy mạnh huy động thu nội địa, thông qua một số phương án chính sách cụ thể sau: • Mở rộng cơ sở thu thuế GTGT: Thông lệ quốc tế thường chỉ có một mức thuế suất GTGT duy nhất, và diện miễn giảm rất hạn chế. Trong khi đó, Việt Nam hiện quy định 26 nhóm mặt hàng không chịu thuế GTGT, 15 nhóm mặt hàng chịu thuế 5%, còn các mặt hàng còn lại chịu thuế 10%. Điều này không chỉ làm hẹp cơ sở thuế mà còn làm ngắt chuỗi khấu trừ đầu vào đầu ra thuế GTGT, gây phức tạp cho công tác quản lý. Để xử lý các vấn đề này, cần cân nhắc từng bước thu hẹp danh mục không thuộc diện chịu thuế GTGT, chuyển các mặt hàng chịu thuế 5% sang 10%, tiến tới áp dụng thuế suất thuế GTGT duy nhất. • Mở rộng cơ sở thu thuế TNDN và rà soát các hình thức ưu đãi thuế (chi tiêu thuế14): Việc rà soát và điều chỉnh hợp lý các quy định ưu đãi thuế là cần thiết nhằm phát huy đúng hiệu quả của các chính sách ưu đãi, tránh ưu đãi không phù hợp, dàn trải, gây lãng phí nguồn lực, đồng thời đảm bảo công khai, minh bạch và tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng hơn giữa các doanh nghiệp mà không làm ảnh hưởng môi trường kinh doanh chung của Việt Nam, do mức thuế suất TNDN hiện nay đã giảm khá thấp và cạnh tranh so với cách quốc gia khác. Ngoài sử dụng công cụ ưu đãi thuế, tăng cường cải thiện môi trường kinh doanh cũng là biện pháp quan trọng giúp thu hút đầu tư dựa trên lợi thế cạnh tranh thực sự của Việt Nam. Kết quả đánh giá một cách có hệ thống về tác động của các chính sách ưu đãi thuế đối với việc thu hút đầu tư và mở rộng cơ sở thuế cũng sẽ hỗ trợ cho các quyết định chính sách tài chính của Quốc hội và Chính phủ trong thời gian tới. • Tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt: Ở Việt Nam, thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt còn tương đối thấp đối với một số mặt hàng không khuyến khích tiêu dùng (ví dụ như thuốc lá, rượu, bia). Từng bước tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt đối với những mặt hàng này không chỉ giúp huy động thu được cao hơn, mà còn hạn chế được những thói quen không lành mạnh. Từng bước mở rộng phạm vi áp dụng và tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt đối với một số mặt hàng lựa chọn sẽ đem lại tác động tích cực đối với ngân sách về huy động thu, đồng thời thay đổi thói quen của người tiêu dùng theo hướng giảm tiêu dùng các mặt hàng không có lợi cho sức khỏe và môi trường. Ví dụ, Ngân hàng Thế giới ước tính một mức tăng hợp lý nhưng mạnh hơn so với tốc độ tăng thuế suất thuế thuốc lá theo quy định hiện hành15 sẽ giúp tăng 12% số thu từ các sản phẩm thuốc lá chịu thuế tiêu thụ đặc biệt và giảm mức tiêu thụ thuốc lá trên mỗi người lớn khoảng 10%, từ năm 2014 tới năm 2020. • Mở rộng cơ sở thu thuế TNCN phù hợp với thông lệ quốc tế: Quy định hiện nay về việc xác định số thuế phải nộp theo các bậc thuế suất hiện còn phức tạp, bên cạnh đó chính sách thuế TNCN cũng chưa bao quát các nguồn thu nhập thuộc diện chịu thuế một cách hợp lý như thu nhập từ chuyển nhượng tài nguyên số, hoạt động thương mại điện tử hay thu nhập từ trúng thưởng xổ số với giá trị trúng thưởng lớn... Trong thời gian tới, chính sách thuế TNCN cần được điều chỉnh theo hướng mở rộng cơ sở thu thuế, điều chỉnh số lượng thuế suất phù hợp với thu nhập chịu thuế và đối tượng nộp thuế để nâng cao tính tuân thủ pháp luật, khuyến khích tổ chức hoạt động theo hình thức doanh nghiệp, tăng cường tính minh bạch và tạo thuận lợi cho công tác quản lý thuế. 14 Việt Nam hiện chưa có khái niệm theo luật định về “chi tiêu thuế” và tác động đầy đủ của các hình thức ưu đãi thuế vẫn chưa được tổng hợp vào dự toán ngân sách nhà nước. 15 NHTG khuyến nghị tăng mức thuế suất TTĐB với thuốc lá, từ mức 70% giai đoạn 2016 - 2017, và 75% giai đoạn 2018 – 2020 theo quy định hiện hành, lên mức 85% giai đoạn 2016 - 2017, 100% giai đoạn 2018 - 2019, và 110% giai đoạn 2020. 36 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam • Xây dựng hệ thống thuế tài sản hiện đại: Nghiên cứu, xây dựng chính sách thuế tài sản thống nhất thay cho chính sách thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và thuế sử dụng đất nông nghiệp hiện hành, mở rộng đối tượng thu thuế tài sản đối với tài sản gắn liền với đất và các tài sản có giá trị khác, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam và thông lệ quốc tế, đưa thuế tài sản trở thành một trong những nguồn thu quan trọng và ổn định cho ngân sách nhà nước, đặc biệt là nguồn thu được phân cấp cho địa phương hưởng, đồng thời nâng cao động lực sử dụng đất đai và tài sản hiệu quả hơn. • Hợp lý hóa các chính sách thu liên quan đến tài nguyên và bảo vệ môi trường: (a) Đối với thuế tài nguyên: cần sửa đổi, bổ sung để phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ và sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên, thúc đẩy khai thác tài nguyên gắn liền với chế biến sâu, bảo vệ môi trường, hạn chế tối đa xuất khẩu tài nguyên chưa qua chế biến, góp phần khuyến khích khai thác hiệu quả, hợp lý, tiết kiệm và bền vững nguồn tài nguyên khoáng sản quốc gia. (b) Đối với thuế bảo vệ môi trường: cần nghiên cứu bổ sung đối tượng chịu thuế, thời điểm tính thuế, điều chỉnh khung, mức thuế suất đảm bảo phù hợp với chính sách phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn tới dựa theo mức độ gây tác động xấu đến môi trường của hàng hóa và các thông lệ quốc tế, khuyến khích sản xuất, sử dụng, tiêu dùng hàng hóa thân thiện với môi trường, góp phần động viên nguồn thu cho NSNN. 53. Song song với những thay đổi về chính sách thuế, một ưu tiên nữa là cải cách quản lý thuế. Cần tiếp tục rà soát có hệ thống và thực hiện tái thiết kế quy trình nghiệp vụ, chuyển sang các hoạt động quản lý thuế dựa trên thông tin minh bạch và áp dụng kiểm tra dựa trên rủi ro để quản lý tuân thủ tốt hơn. Nếu được triển khai đầy đủ, các biện pháp trên không chỉ giúp tăng cường hiệu suất và hiệu quả quản lý thuế để tối đa hóa số thu mà còn giảm được chi phí tuân thủ cho người nộp thuế và cải thiện môi trường kinh doanh một cách căn bản. Các biện pháp cải cách khác cần được tiến hành bao gồm nghiên cứu khả thi để thành lập một bộ phận quản lý doanh nghiệp lớn theo đúng nghĩa, theo thông lệ quốc tế tốt nhất. Ngoài ra, Tổng cục Thuế cần tăng cường phối hợp với các quỹ bảo hiểm xã hội trong thu thuế TNCN và đóng góp bảo hiểm xã hội, trên quan điểm giao Tổng cục Thuế chịu trách nhiệm thu đóng góp bảo hiểm xã hội thay mặt cho các quỹ bảo hiểm xã hội. 54. Về chi tiêu, hiện có nhiều cơ hội hợp lý hóa các yếu tố đầu vào trong các lĩnh vực dịch vụ công mà không ảnh hưởng xấu đến chất lượng dịch vụ. Trong lĩnh vực giáo dục, hiệu suất sử dụng nguồn nhân lực có thể được tăng cường thông qua một kế hoạch điều chỉnh tăng thời lượng đứng lớp trên mỗi giáo viên gắn với cải cách sách giáo khoa. Trong lĩnh vực y tế, có một số yếu tố làm giảm hiệu suất chi tiêu, bao gồm cơ chế trả cho các đơn vị sự nghiệp chưa tạo ra động cơ phù hợp; sự phụ thuộc quá nhiều vào các dịch vụ bệnh viện ở tuyến trung ương và tuyến tỉnh thay vì sử dụng dịch vụ y tế dự phòng và chăm sóc sức khoẻ ở tuyến cơ sở; và mức chi tiêu cao cho dược phẩm. Trong lĩnh vực nông nghiệp, chi tiêu công trong thời gian vừa qua đã được ưu tiên cho lĩnh vực thủy lợi với một trong các mục tiêu là tăng sản lượng lúa. Tuy nhiên, cần cân nhắc các biện pháp nhằm nâng cao năng suất sử dụng nước để tăng sản lượng lúa, đồng thời đa dạng hóa cây trồng và khuyến khích các tiểu ngành khác như dịch vụ nông nghiệp để nâng cao thu nhập từ nông nghiệp. Trong lĩnh vực giao thông, đơn giá xây dựng và duy tu bảo dưỡng ở mức cao là một trong những vấn đề gây ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam. Mặc dù đơn giá xây dựng khởi điểm của Việt Nam nhìn chung tương đương với các nước tại các khu vực khác, mức đơn giá này thường bị tăng trong quá trình thực hiện đầu tư do hai yếu tố là chi phí giải phóng mặt bằng tăng và thiếu vốn triển khai thực hiện do tình trạng đầu tư dàn trải ở quá nhiều dự án. ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 37 Hộp 3: Kế hoạch tài chính 2016 - 2020  ghị quyết số 25 (tháng 11/2016) của Quốc hội theo đề nghị của Chính phủ đã ban hành những ưu tiên chính • N sách tài khóa trong trung hạn, trên cơ sở Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội (KTXH) giai đoạn 2016 - 2020 được phê duyệt vào tháng 04/2016. Các ưu tiên chính sách trong đó được xác định xoay quanh 6 mục tiêu tổng thể và 9 lĩnh vực chính sách cụ thể. Mục tiêu tổng thể bao gồm: (i) tiếp tục cải thiện hệ thống thể chế cơ chế tài chính của quốc gia; (ii) huy động, phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính hiệu quả nhằm đáp ứng các mục tiêu và yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của quốc gia; (iii) từng bước tái cơ cấu thu và chi ngân sách Nhà nước; (iv) cân đối giữa tiết kiệm và tiêu dùng, tập trung vào các biện pháp tiết kiệm, chống lãnh phí, sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công để đầu tư cho con người, an sinh xã hội, an ninh và quốc phòng; (v) thắt chặt kỷ cương tài chính và ngân sách song song với đẩy mạnh cải cách hành chính, hiện đại hóa, tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát tài chính; và (vi) giảm mạnh và kiểm soát chặt chẽ bội chi ngân sách Nhà nước, nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia nhằm đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô và an ninh tài chính của quốc gia.  ế hoạch đã đề ra dự kiến từng bước điều chỉnh tình hình tài khóa về cân đối ngân sách đồng thời tiếp tục triển • K khai các biện pháp cải cách thể chế và tái cơ cấu. Củng cố tình hình tài khóa từng bước theo hướng thuận lợi cho tăng trường được cho là yếu tố cần thiết để duy trì bền vững tài khóa. Hiện đã có cam kết mạnh mẽ nhằm giảm bội chi ngân sách xuống mức 3,9% cho cả giai đoạn 2016 - 2020 và xuống 3,5% GDP vào năm 2020, đồng thời duy trì nợ công dưới hạn mức quy định hiện nay là 65% GDP . Các phương án củng cố tình hình ngân sách sẽ được cân nhắc trên cơ sở nỗ lực tổng thể nhằm đẩy mạnh huy động thu, tái cơ cấu, nâng cao hiệu suất và hạn chế tăng chi tiêu, đồng thời phải bảo vệ được chi tiêu cho lĩnh vực xã hội và đầu tư. Về huy động vốn, kế hoạch của Chính phủ dự kiến huy động từ nguồn thoái vốn các doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) lớn nhằm giảm nhu cầu vay nợ đồng thời huy động kết hợp cả nợ trong nước và nước ngoài, bao gồm cả ODA nhằm đáp ứng nhu cầu vốn còn lại. Bên cạnh đó, những cải cách thể chế khác sẽ tiếp tục được theo đuổi, trên cơ sở những cải thiện được ban hành tại Luật đầu tư công (2014), Luật ngân sách Nhà nước (2015) và Luật đấu thầu của khu vực công (2013).  rên cơ sở đó, Chính phủ đã xác định ra 9 lĩnh vực trọng tâm cải cách cụ thể. Đáng chú ý là Chính phủ đã lần • T đầu tiên nhìn nhận các phương án chính sách tài khóa trên góc độ tổng quát hơn là báo cáo tài chính của khu vực công. Qua đó, cải cách sẽ tập trung vào các lĩnh vực huy động thu, quản lý chi tiêu, quản lý tài sản có và tài sản nợ như sau:  ề thu ngân sách, kế hoạch ưu tiên tăng nhẹ mức huy động thu lên 23,5% GDP và nâng tỷ lệ huy động thu nội • V địa (từ 80% giai đoạn 2011 - 2015 lên khoảng 84% giai đoạn 2016 - 2020). Các phương án chính sách cụ thể sẽ tiếp tục được cân nhắc để đẩy mạnh kết quả thu, bao gồm mở rộng cơ sở tính thuế và chống xói mòn cơ sở tính thuế thông qua hợp lý hóa các hình thức ưu đãi thuế và cân nhắc áp dụng thuế tài sản, đồng thời chú trọng hiện đại hóa môi trường thuế, đẩy mạnh quản lý thu và kiểm tra thuế để chống tránh thuế, trốn thuế, chuyển giá nợ đọng thuế, và giảm gánh nặng tuân thủ cho người nộp thuế.  ề chi tiêu, Chính phủ đặt mục tiêu han chế tăng chi thường xuyên, cụ thể thông qua hợp lý hóa biên chế của • V khu vực công, tạo dư địa nhiều hơn cho chi đầu tư đồng thời tiếp tục tập trung cải thiện hiệu suất chi tiêu. Bên cạnh đó, Chính phủ đã đề ra nhiều biện pháp nhằm cải thiện quản lý chi tiêu. Đó là: tăng cường kỷ cương ngân sách, cụ thể liên quan đến vấn đề ứng trước dự toán và chuyển nguồn, cải thiện minh bạch tài khóa và báo cáo theo các thông lệ và chuẩn mực quốc tế, từng bước chuyển sang quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Chính phủ cũng đưa ra một loạt các chính sách liên quan đến nhau, được thiết kế nhằm đồng thời cải thiện kết quả thực thi các dịch vụ sự nghiệp, đem lại nhiều lựa chọn hơn cho người dân, giảm gánh nặng tài chính cho Nhà nước, và từng bước hợp lý hóa vai trò tổng thể của Nhà nước trong cung cấp hàng hóa công cộng. Các biện pháp dự kiến bao gồm điều chỉnh giá từng bước ở một số ngành lựa chọn như y tế và giáo dục, song song với đảm bảo và trợ giúp đầy đủ cho người nghèo và các nhóm dễ bị tổn thương.  ề quản lý tài sản có và tài sản nợ, kế hoạch dự kiến đẩy nhanh tiến độ thoái vốn và tái cơ cấu DNNN đồng thời • V tăng cường quản trị doanh nghiệp và giám sát tài chính. Một cơ quan chuyên trách về sở hữu nhà nước sẽ được cân nhắc thành lập. Trong công tác quản lý nợ, Chính phủ sẽ thắt chặt kiểm soát về cấp bảo lãnh, kiểm soát bội chi và nợ của địa phương. Quốc hội đã công khai cấm sử dụng ngân sách Nhà nước cho chi phí tái cơ cấu DNNN và khu vực ngân hàng hoặc trường hợp mất khả năng trả nợ vay lại và nợ được Chính phủ bảo lãnh. Các hoạt động vay nợ sẽ được xem xét với tầm nhìn trung hạn nhằm kéo dài kỳ hạn và giảm rủi ro của danh mục nợ. Chính phủ cũng đã bày tỏ mong muốn tiếp tục phát triển các thị trường vốn trong nước. 38 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam Tăng cường quản lý nợ công 55. Trong thời gian tới, Việt Nam được khuyến nghị cân nhắc các biện pháp tăng cường năng lực quản lý nợ công. Nhằm nâng cao lòng tin của nhà đầu tư, mức tín nhiệm quốc gia và giảm mức chi phí vay, chuẩn bị sẵn sàng cho sự chuyển đổi khi nguồn vốn vay có tính chất ưu đãi (ODA) sẽ dần giảm xuống và nợ thương mại – trong nước và nước ngoài – sẽ trở thành nguồn huy động chính của Chính phủ, cần có các biện pháp đồng bộ như sau:  ủng cố danh mục nợ – tối ưu hóa chi phí và kéo dài kỳ hạn vay nợ, tận dụng tối đa các nguồn ODA ưu • C đãi, phối hợp tốt hơn với các nhà tài trợ để đảm bảo nguồn ODA được gắn kết chặt chẽ với các ưu tiên của Chính phủ; •  Phát triển thị trường nợ trong nước – tiếp tục cải thiện hoạt động của cả thị trường sơ cấp và thứ cấp, đa dạng hóa mạng lưới nhà đầu tư, cải thiện hạ tầng và các dịch vụ hỗ trợ thị trường;  iếp tục tăng cường năng lực quản lý nợ – kiện toàn thể chế, giảm phân tán trong công tác quản lý nợ thông • T qua tăng cường sự phối hợp trong quản lý nợ, hạn chế rủi ro chia sẻ thông tin không kịp thời và không đầy đủ giữa các cơ quan liên quan trong quản lý nợ và trách nhiệm không rõ ràng, dẫn đến việc thực hiện các chương trình vay nợ trung hạn một cách không nhất quán. 56. Về khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công, Luật Quản lý Nợ công đầu tiên (ban hành năm 2009) và các văn bản hướng dẫn đã giúp thống nhất và phát huy các quy định về huy động nguồn lực dưới sự giám sát của Quốc hội, nâng cao nhận thức cho cả cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp về tầm quan trọng của các vấn đề trên, nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan, và đẩy mạnh công tác báo cáo. Hiện nay, luật QLNC đang được Quốc hội và Chính phủ cân nhắc sửa đổi để thích ứng tốt hơn với bối cảnh chuyển đổi của quốc gia. 57. Quá trình chuyển đổi của Việt Nam mở ra hàng loạt các phương án vay nợ và các công cụ tài chính làm thay đổi cân bằng giữa chi phí/rủi ro của danh mục nợ công. Trong môi trường như thế, điều quan trọng là phải hình thành nên các khuôn khổ pháp lý và tác nghiệp để quản lý nợ công đảm bảo hiệu suất, đảm nhiệm vai trò thiết yếu trong quá trình chuyển đổi của Việt Nam. Chính vì thế, tư duy về quản lý nợ công cũng phải được chuyển đổi từ huy động nguồn lực thuần túy sang quản lý theo hiệu quả hoạt động thông qua các mục tiêu, chiến lược và đánh giá rõ ràng. Trên cơ sở đó, Ngân hàng Thế giới khuyến nghị Quốc hội và Chính phủ cân nhắc một số nội dung sau trong quá trình sửa đổi Luật, nhằm đẩy mạnh hiệu quả quản lý nợ của Chính phủ theo thông lệ quốc tế tốt:  rước hết, Luật sửa đổi cần làm rõ sự khác biệt giữa chức năng chính sách tài khoá và chức năng quản lý • T nợ. Luật hiện nay không chỉ có những điều khoản liên quan tới công tác quản lý nợ công, mà còn bao gồm cả quy định liên quan đến vấn đề sử dụng vốn vay, nhu cầu huy động vốn tổng thể, và các mức nợ. Những nội dung quy định này mặc dù rất quan trọng nhưng thường không thuộc chức năng quản lý nợ. Chức năng quản lý nợ thường liên quan tới việc huy động vay nợ cho Chính phủ và tối ưu hóa phương án đánh đổi giữa chi phí và rủi ro trong danh mục nợ. Ngược lại, quản lý nợ không nên tập trung vào mức nợ (là hệ quả trực tiếp của cân đối ngân sách cộng dồn) hay là việc sử dụng số tiền vay nợ như thế nào (là vấn đề về chất lượng và hiệu quả chi tiêu công và đầu tư), nội dung này thường thuộc lĩnh vực chính sách tài khóa hoặc chi tiêu công. Việc tách bạch rõ chức năng về chính sách tài khóa với chức năng quản lý nợ rất quan trọng trong việc đảm bảo trách nhiệm giải trình và tránh trùng lặp, thậm chí mâu thuẫn giữa các mục tiêu. Việc ban hành Luật đầu tư công (2014) và Luật ngân sách nhà nước sửa đổi (2015) đã tạo thuận lợi hơn nhằm tách bạch chức năng như trên trong Luật QLNC sửa đổi. ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam 39  hứ hai, để hỗ trợ phương thức quản lý nợ Chính phủ theo kết quả hoạt động theo thông lệ quốc tế tốt nhất, • T Luật sửa đổi cần quy định cụ thể về các mục tiêu quản lý nợ dài hạn. Trên cơ sở đó, Luật cần quy định về yêu cầu lập chiến lược quản lý nợ trung hạn nhằm hoàn thành các mục tiêu trên cũng như kế hoạch vay nợ hàng năm để hỗ trợ thực hiện chiến lược đã được xác định. Chiến lược quản lý nợ trung hạn cần dựa trên phân tích tốt về chi phí / rủi ro của việc trả nợ cho danh mục nợ hiện hành và dự báo theo các kịch bản rủi ro khác nhau. Kinh nghiệm cho thấy thiếu một chiến lược chính thức để định hướng cho các quyết định vay nợ hàng ngày có thể dẫn đến những lựa chọn kém làm tăng thêm rủi ro. Các chiến lược và kế hoạch năm nói trên về phần mình sẽ là cơ sở để lập báo cáo đánh giá thường niên trình lên Quốc hội. Bên cạnh những quy định về thẩm quyền và mục đích vay nợ, những điều khoản chính về quản lý nợ chính phủ nêu trên cần được đưa vào Luật sửa đổi.  hứ ba, Luật cần cho phép nâng cao sự linh hoạt để quản lý nợ của Chính phủ cho hiệu quả hơn. Ở thời • T điểm này, Luật hiện hành quy định khá nhiều hạn chế chi tiết về vay nợ và các hoạt động quản lý nợ khác, làm giảm tính linh hoạt và hiệu quả trong quản lý nợ công của Chính phủ. Ngoài ra, Luật cần phân công Bộ Tài chính và đơn vị quản lý nợ thuộc Bộ thực hiện chiến lược trên theo (và nên dựa theo) các diễn biến hàng ngày trên thị trường vốn và hành vi thị trường.  hứ tư, Luật sửa đổi cần quy định về yêu cầu phải đánh giá rủi ro tín dụng đầy đủ trước khi cho vay lại và • T phát hành bảo lãnh, đồng thời làm rõ lãi suất trong trường hợp cho vay lại và phí bảo lãnh trong trường hợp bảo lãnh vốn vay phải phản ánh được chính xác rủi ro tín dụng theo đánh giá và chi phí liên quan đối với Chính phủ. Nhìn chung, các hoạt động cho vay lại và bảo lãnh cần được Quốc hội giám sát và phê duyệt ở mức độ tương tự như ngân sách được phê duyệt. Để làm được điều đó trong thực tế, đề xuất đưa ra là tất cả các dự án được phân loại theo Luật đầu tư công là dự án quan trọng của quốc gia hoặc dự án nhóm A cần được Quốc hội phê duyệt trước khi sử dụng vốn vay lại hoặc được hỗ trợ bằng bảo lãnh chính phủ. Còn các dự án khác, như dự án nhóm B và C cần được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.  uối cùng, xét đến khả năng nhu cầu vay nợ của địa phương tăng lên cho đầu tư mới, đặc biệt theo cơ chế • C mới về cho vay lại nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi, điều hết sức cấp thiết hiện nay là tăng cường công tác quản lý nợ công tại địa phương. Tương tự với cấp trung ương, các địa phương cũng cần cân nhắc các hoạt động vay nợ của mình trên cơ sở cân nhắc các yếu tố chi phí và rủi ro của các nguồn vay nợ theo một chiến lược nợ trung hạn. Đồng thời, tại các tỉnh và thành phố có nhiều hoạt động vay nợ năng động, cần phải thành lập một đơn vị quản lý nợ công chuyên trách làm đầu mối để theo dõi, báo cáo, và kiến nghị chính sách cho danh mục tổng hợp gồm nợ trong nước và nước ngoài. Bên cạnh đó là nhu cầu cần đảm bảo ghi chép kịp thời và chính xác, báo cáo minh bạch và tổng hợp về các nguồn huy động; xây dựng các quy trình, thủ tục chính thức liên quan đến quản lý nợ, như ghi chép dữ liệu nợ, chi trả nợ, quy trình sao lưu dự phòng, xác nhận và lưu trữ để quản lý rủi ro tác nghiệp ở cấp địa phương. 40 ĐIỂM LẠI Cập nhật Tình hình Phát triển Kinh tế Việt Nam