WPS7982 Policy Research Working Paper 7982 The Direct and Indirect Costs of Tax Treaty Policy Evidence from Ukraine Oleksii Balabushko Sebastian Beer Jan Loeprick Felipe Vallada Governance Global Practice Group February 2017 Policy Research Working Paper 7982 Abstract This study combines macro and micro data to quantify treaty partner level would not necessarily result in more the revenue effects of double tax treaties. First, drawing revenue collection. Second, the study uses firm-level infor- on administrative information, the study estimates the tax mation to estimate the sensitivity of reported profitability sensitivity of income flows (dividend, interest, and royalty to changes in the relevant treaty network. The analysis of payments) at an aggregate level. The analysis finds import- the reported earnings of multinational enterprise affiliates ant direct revenue costs linked to treaty restrictions on in Ukraine suggests that the ownership structure and opera- taxing rights, especially for flows into a few major invest- tions with affiliates in certain jurisdictions explain reported ment hubs. However, high elasticities of income flows also profitability, and should thus receive increased attention suggest that increases in withholding rates at the individual in risk assessment and transfer pricing audit activities. This paper is a product of the Governance Global Practice Group. It is part of a larger effort by the World Bank to provide open access to its research and make a contribution to development policy discussions around the world. Policy Research Working Papers are also posted on the Web at http://econ.worldbank.org. The authors may be contacted at obalabushko@ worldbank.org, sebastian.beer@oenb.at, jloeprick@worldbank.org, and Felipe.Vallada@wu.ac.at. The Policy Research Working Paper Series disseminates the findings of work in progress to encourage the exchange of ideas about development issues. An objective of the series is to get the findings out quickly, even if the presentations are less than fully polished. The papers carry the names of the authors and should be cited accordingly. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the authors. They do not necessarily represent the views of the International Bank for Reconstruction and Development/World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. Produced by the Research Support Team   The Direct and Indirect Costs of Tax Treaty Policy: Evidence from Ukraine    a b,c Oleksii Balabushko , Sebastian Beer , Jan Loepricka,c and Felipe Valladac*    a. World Bank Group, b. Oesterreichische Nationalbank, c. Vienna University of Business and Economics (WU)                              JEL codes: F21, F23, H25, H26, H32  Keywords: Tax Treaty Policy, Transfer Pricing, Domestic Resource Mobilization, Ukraine  * We thank Eva Eberhartinger, Martin Zagler, Richard Stern, Marijn Verhoeven, Jonathan Leigh Pemberton,  Sebastian James, Norbert Roller, Rajul Awasthi, and Adrian Fozzard for their helpful inputs and comments. We  would also like to thank the Ukrainian State Fiscal Service and National Bank of Ukraine for guidance and support.  The research was financed as part of the technical assistance work under the DFID Trust Fund financing Ukraine  Governance Reform Program Technical Assistance 1. Introduction Double  Tax  Treaties  (DTT)  may  contribute  to  investment  and  growth  by  avoiding  double  taxation  and  providing  certainty  in  taxation  rights,  but  they  may  also  lead  to  considerable  tax  revenue  losses.  DTTs  serve a range of purposes, including the limitation of countries’ taxing rights. They determine, for instance,  how  a  country  can  or  cannot  tax  foreign‐owned  companies  and  payment  flows.  The  treaty‐based  allocation  of  taxing  rights  between  capital  receiving  source  countries  and  capital  exporting  residency  countries  has  far  reaching  revenue  implications.  With  more  than  3,000  tax  treaties  in  effect  today,  the  global  network  is  the  foundation  of  the  international  tax  architecture.1  Presumed  tax  treaty  benefits  should include increases in trade and investment flows, increased investment  certainty, tools to combat  tax  evasion,  and  strengthening  of  political  relations  between  countries.  These  benefits  come  at  a  cost,  typically  reductions  in  applicable  withholding  tax  rates  and  limitations  on  tax  jurisdiction.  In  addition,  recent  international  activities  aimed  at  countering  treaty  abuse  seek  to  address  non  negligible  indirect  costs linked to tax treaties, which are being used as part of aggressive tax planning strategies by companies  and individuals.   Ukrainian treaties, as most tax treaties globally, are largely based on the OECD’s “Model Tax Convention  on  Income  and  on  Capital”,  which  was  initially  published  in  1963  and  designed  for  countries  with  symmetric trade and investment relations. The UN has developed a similar model, first published in 1980,  which  aims  to  better  capture  interests  of  capital  receiving  developing  (source)  countries.2  Both  models  are similar, based on the residency principle, and allocate exclusive taxation rights to residence countries  for business profits, unless these are generated through a permanent establishment (PE) in the country.  Regarding  passive  income,  the  models  limit  the  primary  taxing  rights  of  source  countries  by  introducing  maximum rates.3    In recent years the role of tax treaties has been re‐evaluated, most notably in the context of work led by  the  OECD  aimed  at  avoiding  or  countering  the  abuse  of  tax  treaty  provisions.4  For  many  countries,  including  Ukraine,  a  debate  on  tax  treaty  policy,  however,  needs  to  go  beyond  the  avoidance  of  treaty  abuse  and  involve  a  more  structured  analysis  of  what  a  desirable  treaty  network  would  look  like.  In  practice, tax treaty policy has often been relatively neglected and not been subject to a proper analysis of  cost and benefits. In light of a number of aggregate studies, associated costs may be substantial. UNCTAD  (2015),  for  instance,  estimates  that  30  percent  of  global  cross‐border  corporate  investment  stocks  have                                                               1  For an introductory overview see: Owens, J. and Bennet, M., (2008) and Arnold, B. (2013).  2  UN (2011), Model Double Taxation Convention between Developed and Developing Countries. Daurer and Krever  (2014) provide a more detailed discussion.  3  The UN model does not recommend specific rates. The OECD Model Convention proposes maximum withholding  rates  for  dividends,  differentiated  for  substantial  (5%)  and  small  ownership  in  in  a  company  (15%),  for  interest  payments at 10%, and royalties at 0%, thus effectively providing an exclusive taxing right for the resident country of  the entity receiving royalty payments. The OECD suggests that the requirement for the lower dividend withholding  rate applies to shareholders exceeding a 25% interest in the company paying the dividends.   4   In  2013,  the  BEPS  plan  was  initiated  by  the  OECD,  with  support  of  the  G20  and  international  community.  The  acronym stands for Base Erosion and Profit Shifting and the BEPS package includes among others: model provisions  to  prevent  treaty  abuse;  standardized  Country‐by‐Country  Reporting;  a  revitalized  peer  review  process  to  address  harmful tax practices; and an agreement on improving dispute resolution.  2    been  routed  through  offshore  hubs;  the  associated  annual  revenue  losses  for  developing  economies  amount  to  approximately  $100  billion.  Improvement  of  treaty  networks,  including  revisions  of  lopsided  treaties,  is  an  important  policy  area  for  developing  countries  (IMF  2014).  A  number  of  treaties  were  recently cancelled or subject to important revisions.5 Treaty limitations on capital gains taxation and the  cost  of  giving  up  or  reducing  withholding  instruments,  which  can  be  interpreted  as  a  ‘second  line  of  defense’  for  resource‐constrained  administrations  against  international  tax  planning  and  profit  shifting,  played an important role in these revisions.  This paper proceeds as follows. In Section 2 we provide an overview of the  Ukrainian treaty network, its  effects on business activity, and its implications for government’s revenues. We then focus on the direct  and  indirect  costs  associated  with  reduced  withholding  tax  rates  on  dividend,  interest  and  royalty  payments from Ukraine. Drawing on administrative information, we estimate the tax sensitivity of income  flows at an aggregate level in section 3. Publicly available firm‐level information allows us to then estimate  the sensitivity of reported profitability to changes in the treaty network in section 4. Section 5 concludes.  2. The Ukrainian Tax Treaty Network 2.1 Role and development of Ukrainian tax treaties In  Ukraine,  international  treaties  are  incorporated  into  domestic  law.6  The  Ukrainian  Tax  Code  and  legislation  on  international  treaties  explicitly  state  that  in  case  of  conflict,  rules  established  by  international treaties approved by the Verkhovna Rada of Ukraine (Parliament) shall prevail over the rules  of the Ukrainian Tax Code.7 In practice, this means that international treaties entered into by Ukraine are  hierarchically below the constitution but prevail over the Ukrainian Tax Code.   Ukraine  has  built  a  substantial  treaty  network,  encompassing  66  double  tax  treaties  (see  Annex  for  the  complete list). These treaties were negotiated with the partial objective of signaling an attractive business  environment  for  potential  investors  during  the  transition  since  the  1990s.  In  addition,  Ukraine  still  recognizes treaties of the USSR with Spain, Malaysia and Japan, which have not been renegotiated.8  Foreign‐owned  companies,  while  constituting  a  smaller  share  than  in  neighboring  countries,  still  play  an  important  economic  role  and  are  major  actors  in  agribusiness,  banking,  consumer  products,  retail  and  telecommunication (OECD, 2015). However, a large portion of recorded foreign investment into Ukraine  is likely the result of local funds being channeled and subsequently returned back to Ukraine in the form  of  direct  investment  (round‐tripping).  This  might  explain  the  high  share  of  investments  originating  from                                                               5  Mongolia, for instance, cancelled DTT’s with Kuwait, Luxembourg, the Netherlands and UAE in 2012. See: Michielse,  G. (2012).  6  The constitution does not provide explicit guidance on the hierarchy between laws, but prevails in case of conflict.  International  treaties  that  are  in  force,  agreed  to  be  binding  by  the  Verkhovna  Rada  of  Ukraine,  are  part  of  the  national legislation of Ukraine.   7  Article 3.2 of the Ukrainian Tax Code.  8  Other DTT’s concluded before 1990 were subsequently revised.   3    conduit  jurisdictions/offshore  financial  centers  (OFCs),  such  as  Cyprus.  Ukraine’s  tax  treaty  with  Cyprus  has  received  increasing  political  and  public  attention  in  Ukraine  over  the  past  decade.  A  large  share  of  Ukrainian businesses have immediate shareholders in Cyprus. Cyprus accounted for almost 30 percent of  FDI  inflows  and  more  than  90  percent  of  FDI  outflows  in  2015  according  to  the  State  Statistical  Service  (2015).   Renegotiation  of  the  original  Cyprus‐USSR  agreement  led  to  a  number  of  revisions  to  the  treaty  in  2012  (which  entered  into  force  in  January  2014).  These  amendments  include  an  increase  of  withholding  tax  rates and the introduction of the beneficial ownership concept for dividends, interest and royalties. Some  of  these  revisions  were  recommended  as  steps  to  protect  the  Ukrainian  tax  base.9  Nonetheless,  Cyprus  maintains a preferential status,10 and the treaty continues to draw attention from policy makers.11  While Ukraine’s first treaties were concluded mainly with current OECD member states and other former  Soviet countries, recent growth in the treaty network was driven by non‐OECD members. Notably, several  treaties  are  in  place  with  low  tax  and/or  common  conduit  jurisdictions  for  investors  in  the  region.  Ukrainian policy makers have started to renegotiate treaties with several of these jurisdictions.12   Figure 1. Development of the Ukrainian tax treaty network Data Source: IBFD                                                              9  See, for instance, IMF Article IV (2013) http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2014/cr14145.pdf).  10  For  instance  with  respect  to  the  sale  of  Ukrainian  assets;  see  also  opening  speech  by  Prime  Minister  of  Ukraine  Arseniy  Yatsenyuk  at  a  session  of  the  Government  on  December  17,  2014  (http://www.kmu.gov.ua/control/en/publish/article?art_id=247827272).  11  A revised treaty is currently pending approval in the Ukrainian parliament. It has the following withholding rates:  Dividends –  5% / 10% ; Interest – 5%; Royalties – 5% / 10%.  12   For  instance,  a  protocol,  amending  DTA  with  Luxemburg  to  increase  applicable  withholding  rates  was  signed  on  September 30, 2016.  4    2.2 Foregone taxing rights – the development of treaty withholding tax rates In  Ukraine,  as  in  most  other  countries,  dividend  payments,  interest  and  royalty  flows  are  taxed  through  withholding  instruments.  The  general  domestic  withholding  rate  for  the  three  types  of  passive  income  from Ukrainian sources paid to non‐resident entities is 15%.   Double tax treaties typically limit these rates with respect to cross‐border income and transactions. Figure  2 below illustrates the evolution over time of the withholding tax rates applied by the double tax treaties  entered into by Ukraine, for dividends, interest and royalties. The left column summarizes the normal rate  applied, and the column to the right captures special rates, such as rates for qualifying companies with a  certain  participation  in  a  subsidiary,  or  loans  by  state‐owned  financial  institutions.  The  circles’  size  represents  the  number  of  treaties  signed  in  a  given  year.  Over  the  past  decades,  withholding  rates  in  Ukraine’s  treaties  have  been  increased  in  treaty  negotiations,  the  exception  being  the  dividend’s  alternative  rate  for  qualifying  non‐portfolio  investment.  The  alternative  rate  for  qualifying  dividend  and  interest income remains below the rates suggested in the OECD model convention.   Figure 2: Development of withholding tax rates for newly signed treaties Note: Line depicts a polynomial time trend. Data Source: IBFD (2016) 5    Dividends In several of its DTTs, Ukraine agreed to dividend withholding tax rates that are below the rates suggested  by  the  OECD  model  convention  (15%).  Several  former  treaties  also  included  a  zero  percent  withholding  tax,  thus  effectively  removing  Ukraine’s  taxing  right  on  dividends  paid  to  non‐residents.  For  instance,  a  general dividend withholding rate at zero percent in the treaty with Cyprus was only renegotiated in 2012.  Figure 3: Dividend withholding rates in Ukrainian tax treaties Data Source: IBFD (2016)   There  are  still  scenarios  where  no  withholding  tax  applies  to  Ukrainian  dividend  distributions.  One  example  is  a  structure  in  which  the  distributing  company  is  Ukrainian  and  the  beneficial  owner  (not  a  partnership)  of  the  dividends  is  Dutch.  As  long  as  the  capital  investment  is  insured  by  the  Dutch  government, Central Bank, or any agency owned or controlled by the Dutch government, Ukraine has no  right  to  tax  the  dividend  distribution,  regardless  of  the  participation  share  of  the  recipient.  Similar  rules  are  found  in  the  treaty  with  France,  with  the  difference  that,  if  insured  by  the  government,  there  is  no  beneficial ownership requirement. The treaty with the UK requires that the recipient of the dividends not  only is the beneficial owner of the income but that it is also subject to tax.  The  additional  requirements  for  the  reduced  dividend  withholding  tax  rate  vary  from  treaty  to  treaty.  Most of them also explicitly exclude partnerships from being entitled to the more beneficial rate, although  not all demand a direct participation. The treaties with Cyprus,13 France and the Netherlands (for certain  situations) envisage entitlement to partnerships as well.                                                                13  Article 2 of the 2015 double tax treaty protocol will be effective in 2019 and explicitly excludes partnerships from  the more favorable withholding rate.  6    Public tax planning suggestions by private tax advisory firms illustrate the potential attractiveness of low  dividend  withholding  tax  rates  for  foreign  investors  in  Ukraine.  Publicly  advertised  private  advice  for  business  arrangements  commonly  draws  on  the  treaty  between  Cyprus  and  Ukraine,14    often  in  combination with references to agreements of Cyprus and the Netherlands and/or Malta.15   Interest The OECD suggests in its Model Convention that a withholding rate of 10% is applied to interest payments.  Similar  to  dividend  distributions,  the  Ukrainian  network  includes  a  number  of  DTTs  with  important  commercial  partners  where  a  zero  withholding  rate  can  be  applied  (interest  paid  to  or  guaranteed  by  a  government or one of its agencies). While the share of treaties with no withholding taxation for qualifying  (alternative) interest payments decreased since the 1990s, the number grew in absolute terms (Figure 4).   Figure 4: Interest withholding rates in Ukrainian tax treaties Data Source: IBFD (2016)                                                              14  The most basic approach is a simple conduit structure for dividend payments. In this scenario, the parent company  would establish a subsidiary in Cyprus, which would then establish another subsidiary company in Ukraine. As long  as  a  minimum  investment  requirements  of  100,000  EUR  and  20%  shareholding  are  met,  dividend  payments  face  a  reduced  rate  of  5%  withholding  tax  in  Ukraine.  Corporate  income  tax  levels  in  Cyprus  are  considerably  lower  than  most countries and, additionally, there is no tax withheld by Cyprus on further dividend payments.  15   The  treaty  between  the  Netherlands  and  Ukraine  permits  the  payments  of  dividends  free  of  withholding  tax,  should  the  Dutch  parent  control  at  least  50%  of  the  shares  of  the  Ukrainian  subsidiary  and  invest  at  least  EUR  300,000. At the Dutch level, due to the participation exemption regime, there is no applicable corporate income tax.  Moreover,  as  a  result  of  the  Parent‐Subsidiary  Directive,  dividends  can  be  distributed  within  the  European  Union  without  being  subject  to  withholding  tax.  In  Malta,  there  is  the  possibility  to  qualify  for  full  tax  refund  or  full  tax  exemption. With respect to any eventual disinvestment or sale of business, there would be no taxation at any level,  except if connected to real estate.  7      The  treaty  between  Ukraine  and  Cyprus  provides  for  commonly  advertised  opportunities  to  minimize  taxation  of  interest  payments.  A  2%  withholding  tax  rate  applies  to  interest  payments  originating  in  Ukraine and going to Cyprus.16   Royalties Following  the  OECD  model  treaty,  the  country  of  residence  of  a  recipient  should  be  able  to  tax  the  payments  related  to  royalty  income.  The  weak  policy  rationale  for  this  approach  has  been  criticized  by  many  observers.17  Notably,  potential  direct  costs  of  foregone  revenue  on  royalty  payments  are  likely  increased  by  indirect  effects.  The  importance  of  remuneration  for  intellectual  property  in  driving  global  profit shifting dynamics has been well documented,  and so are the challenges  of countering this shifting  channel (Beer and Loeprick, 2015).  The  Ukrainian  double  tax  treaty  signed  with  the  UK  follows  the  OECD  rationale  and  allows  for  a  zero  withholding  tax  rate  applicable  to  royalty  payments  –  provided  the  recipient  is  beneficial  owner  and  is  subject to tax. Although closer to the United Nations Model Double Taxation Convention approach, which  generally  favors  source  taxation,  the  double  tax  treaties  entered  into  with  the  Netherlands,  Germany,  Austria,18   UK,  France,  and  Switzerland  also  include  provisions  allowing  for  a  0%  withholding  tax  rate.  In  the  current  treaty  with  Cyprus,  payments  from  Ukraine  would  be  subject  to  either  a  5%  or  a  10%  withholding rate, depending on the industry and type of licensing arrangement.   Figure 5: Royalty withholding rates in Ukrainian tax treaties                                                              16  This rate has been renegotiated to 5%, but the revisions have not yet been approved in parliament.   17   Brook  and  Krever  (2015),  for  instance,  discuss  that  assumed  benefits  of  cost  reductions  for  domestic  users  of  intangibles sourced from abroad are questionable, while profit shifting risks using royalty charges are exacerbated.  18  Similar to the Ukraine‐Germany and Ukraine‐Austria treaty Article 12(3) and 12(5)(b) of the Netherlands‐Ukraine  DTT states that the taxation rights are exclusive for residence taxation if the term "royalties" means payments of any  kind  received  as  a  consideration  for  the  use  of,  or  the  right  to  use  any  copyright  of  scientific  work,  any  patent,  trademark,  design  or  model,  plan,  secret  formula  or  process,  or  for  information  concerning  industrial,  commercial  or scientific experience.  8    Data Source: IBFD (2016) In light of the importance  of specific DTTs for  tax planning arrangements, the  depiction of  average rates  in  Figure  2  above  does  not  reveal  much  about  the  relative  importance  or  potential  impact  of  different  treaties  concluded  by  Ukraine.  Combining  information  on  applicable  withholding  rates  with  company  ownership  information,  presented  in  section  3  below,  allows  us  to  get  a  better  sense  of  the  relative  economic weight of negotiated treaty rates.   Figure 6 summarizes the average withholding tax rate (green lines) and then provides a weighted average  using  the  number  of  affiliated  companies  resident  in  each  of  the  treaty  partner  jurisdictions,  presented  by the purple lines. Notably, the weighted withholding rates are inferior to the general average and also  tend to be lower than the reference rates suggested by the OECD in its model convention.19  Figure 6: Weighted withholding rate average of Ukrainian tax treaties Data Source: Bureau van Dijk - ORBIS (2016), IBFD (2016)                                                              19  The exception is royalty income given the OECD’s suggestion of exclusive taxing rights for the country of residence  of the company receiving the payments.  9    2.3 An overview of dividend, interest and royalty flows In this section we provide a brief summary of payment flows from Ukraine over the past decade. Figure 7  depicts  aggregate  international  income  flows  between  2005  and  2015  for  dividends,  interest  and  royalties.20 The Ukrainian net income balance was negative with more outflows than inflows throughout  the entire period and peaked at roughly USD 7.5 billion in 2013. Subsequently, dividend outflows dropped  sharply as a result of a ban on dividend repatriation, following the currency shock in late 2014. Similarly,  royalty interest and inflows increased substantially and decreased after 2013.    Figure 7: Primary Income Balance Source: Central Bank (2016) Figures 8 and 9 below present more detailed pictures of income flows, differentiating between ten major  recipient countries of Ukrainian payments. The primary recipient of Ukrainian payments was Cyprus, with  interest and dividend payments growing strongly until 2013 and declining thereafter. The withholding tax  rate on dividend and royalty payments to Cyprus increased in 2012, following treaty renegotiations, which  may have contributed to the decline.   Outflows  to  the  Netherlands  were  dominated  by  shareholder  compensation  (dividends),  the  magnitude  of  which  was,  in  some  years,  comparable  to  the  outflow  to  Cyprus.  With  a  larger  share  of  interest  payments in total outflows, payments to the Russian Federation were less volatile. Royalty payments from  the  UK  resulted  in  a  reduced  income  deficit  in  the  years  2013  and  2014.  Otherwise,  the  net  income  position  remained  fairly  stable  between  Ukraine  and  the  UK,  and  was  dominated  by  interest  payments.  Switzerland  and  the  US  are  major  beneficiaries  of  Ukrainian  royalty  payments,  likely  holding  important  intangible assets sourced by Ukrainian entities.                                                                20  Based on Central Bank information provided in January 2016. The graph differentiates between inflows, outflows  (negative values) and net values (represented by a point).  10    These graphs suggest that major shareholders of Ukrainian firms are located in Cyprus, the Netherlands,  Switzerland and  the  US, while  debt is primarily issued in  Russia, the  UK, Austria, and  France. The ban  on  dividend  repatriation  following  the  currency  shock  in  late  2014  had  a  notable  impact  on  the  balance  of  dividend  flows.  Dividend  outflows  grew  steadily  (14.7%  p.a.  on  average)  between  2005  and  2013,  when  they attained a maximum of more than US$ 3 billion, before falling back to slightly more than US$ 1 billion  and  ceasing  altogether  in  2015.  With  more  than  US$  2.5  billion  in  2013,  shareholders  located  in  Cyprus  seem to have been the largest beneficiaries of dividend repatriation.   Interest  outflows  increased  from  slightly  less  than  US$  0.5  billion  in  2005  to  more  than  US  $  3  billion  in  2013. Subsequently, outflows almost halved, likely due to the currency crises starting in late 2014. Cyprus  was the main driver of the observed trend. Payments to Cypriot lenders alone reached more than US$ 1.5  billion in 2013, before falling back to roughly US$ 0.7 billion in 2014.   Figures 8, 9: income flows with major recipient countries of Ukrainian payments 11    Data Source: Central Bank of Ukraine In  contrast  to  dividend  and  interest  payments,  the  remuneration  of  intellectual  property  was  not  adversely affected by the currency shock in 2014. Inflows rose sharply to US$ 1 billion between 2013 and  2014 before reverting to their prior level of roughly US$ 2 million. Russian and British residents accounted  for the notable inflows between 2013 and 2014. Outflows decreased from about US$ 500 million before  2014 to US $ 250 million in 2015. The major beneficiaries of Ukrainian royalty payments are Switzerland,  the United States, and Germany.    3. Direct treaty costs and the revenue impact of changes in withholding rates    3.1 Measuring the direct response to withholding rate changes A  review  of  dividend,  interest  and  royalty  flows  allows  an  initial  approximation  of  the  cost  (in  foregone  withholding tax revenue) of treaty driven taxing right limitations. Increasing or lowering the withholding  tax rate with a partner country impacts tax revenue in two ways. First, there is a mechanical effect caused  by the application of a higher rate on the existing base. Second, the tax base adjusts as well. For instance,  while income streams to a partner country might be lower after an increase in the applicable withholding  rate, income streams with other countries, absorbing some of these flows, potentially increase.   The mechanical revenue effect of tax treaty withholding rates is a result of multiplying payment streams  to  a  country  by  the  differential  of  the  applicable  general  withholding  tax  rate  and  the  rate  negotiated  in  the  country specific  treaty. A  complication here is to  differentiate  flows that  qualify for alternative rates  based  on  treaty  provisions.  Notably,  following  the  most  recent  treaty  revision  with  Cyprus,  the  treaty  withholding  rate  for  portfolio  investment  matches  the  generally  applicable  rate  of  15%.  Substantial  shareholders do, however, qualify for a reduced rate of 5%. Flows to portfolio and non‐portfolio investors  thus need to be differentiated in the approximation of foregone tax revenue on dividends.   12    According  to  information  obtained  from  the  Central  Bank,  the  share  of  dividends  paid  to  portfolio  investors remained on average below 5 percent of all dividend payments to Cyprus during the period from  2005 to 2015. Similarly, the shares of  portfolio investments for  the Netherlands, Russia, the  UK, Austria,  Switzerland, the US, France, and Germany and Sweden on average stood below 5%.  Given differences in  portfolio  and  non‐portfolio  investor  definitions  across  DTTs  and  the  Central  Bank  classification21  we  assume that just about 80%22 of dividend payments qualify for the non‐portfolio rates stipulated in treaty  provisions.   3.2 Measuring the behavioral response to withholding rate changes We  attempt  to  quantify  behavioral  responses  to  changes  in  withholding  taxation  by  looking  at  historical  variation  in  Ukrainian  treaty  provisions.  This  variation  is  limited  and  largely  driven  by  new  treaty  formation,23 leading to important imprecisions of our results as discussed further below.   Combining  information  on  (limited)  variations  with  administrative  information  on  income  flows,  we  estimate  the  magnitude  of  country‐specific  dividend,  royalty  and  interest  payments,  conditional  on  the  structure  of  the  withholding  tax  regime.  To  derive  estimates  on  the  impact  of  a  partial  tax  reform,  we  assume  that  income  flows  with  partner  country  i,  denoted  I(i),  are  functions  of  the  entire  set  of  withholding  tax  rates,  {T(1),T(2),..T(n)}.  Governmental  income  accruing  from  the  taxation  of  capital  transfers is thus given by  ∑ T i I i . We are interested in the impact of a small change of tax rate  T(k). Using the above notation, this reads:  dR I k dT k ∑ T i dI i .  The  first  term  represents  the  mechanical  effect.  Its  magnitude  is  readily  available  by  combining  information  on  current  capital  transfers  with  the  hypothesized  reform,  dT(k).  The  second  term  accounts  for a behavioral response. Quantification of this indirect response requires estimates of the sensitivity of  the  tax  base,  dI(i).  To  arrive  at  these  estimates,  we  assume  that  own‐  and  cross‐price  elasticities  are  different but constant across partner countries, so that a linearized version of income stream I(i) reads:   log ∗ ∗   Here,  the  first  coefficient  represents  the  own‐price  semi‐elasticity:  income  streams  to  partner  country  i  decrease  by  a  percent  in  response  to  a  one  percentage  point  increase  in  the  withholding  tax  rate  to  partner country i.  The second coefficient is given by (N‐1) times the cross‐price semi elasticity. In contrast  to  the  own‐price  elasticity,  it  is  expected  to  take  a  positive  sign  due  to  substitution  effects.  The  variable                                                               21  Please note that the definitions of the Central Bank do not always correspond to the definition of the ownership  threshold for the non‐portfolio investments specific in each treaty. In DTTs the rates differ between 10%, 20%, 25%,  or 50%, depending on the specific provisions. For instance, the treaties with: Cyprus requires 20% shareholding; with  Austria the requirement is 10%; while the UK requires at least 20% of the (direct or indirect) voting powers.  22   This  estimate  of  80%  thus  being  fairly  conservative,  with  the  average  of  dividends  to  portfolio  investors  being  below 5 percent of total payments.  23  During our sampling period, rates for the treaty with Cyprus were revised in 2012 and with Norway in 2008. New  treaties were concluded with Iceland (2006), Jordan (2005), Libya (2008), Mexico (2012), Montenegro (2007) and  Singapore (2007).  13    Di  is  a  weighted  average24  of  withholding  tax  rates  applied  with  partner  countries  other  than  i  and  the  country‐specific  effect,  mi,  summarizes  constants.  When  interpreting  the  regression  results,  we  use  ∗ ,  ∗   and  combine  the  above  relations  to  obtain  estimated  revenue effects.   To  operationalize  this  approach,  we  estimate  own‐  and  cross‐tax  elasticities  for  dividend,  interest,  and  royalty payments jointly in a seemingly unrelated regression framework   log ∗ ∗   where the indices i, t, and m indicate countries, time, and income measures, respectively. Income‐specific  constants  are  captured  by  c(m).  Furthermore,  we  introduce  a  full  set  of  time  dummies,  represented  by  Time(mt), to capture macro‐economic events such as the currency shock in late 2014 and the ensuing ban  on  dividend  repatriation.  Our  dependent  variables  are  outflows  of  dividend,  royalty,  and  interest  payments from Ukraine to 155 partner countries, with the years 2004 until 2014 covered.   As  we  allow  own‐  and  cross‐price  elasticities  to  vary  across  payment  types,  the  system  of  equations  depicted  above  is  seemingly  unrelated.  However,  by  estimating  the  specifications  jointly,  we  may  test  restrictions across elasticities and, more importantly, exploit efficiency gains. Specifically, we account for  income‐specific, country‐specific and idiosyncratic components in the error structure:    Table 1 below reports our estimation results. In the first, third, and fifth columns, we estimate the impact  of withholding taxation on dividend‐, interest‐, and royalty outflows, respectively. The results suggest that  increasing  the tax rate with a specific country tends  to reduce income flows to this country. We find  the  largest  own‐price  semi‐elasticity  for  royalty  payments:  a  one  percentage  point  increase  in  royalty  withholding  reduces  income  flows  to  the  affected  country  by  more  than  12  percent.  With  an  estimated  sensitivity of 3 and 6 percent, dividend and interest payments seem to be less responsive to taxation. The  second  line  reports  estimates  for  cross‐tax  elasticities.  As  expected,  these  take  positive  signs,  implying  that  an  increase  in  the  withholding  taxation  of  income  payments  to  other  countries  exerts  a  positive  influence on income flows to the specific country considered.   Table 1: Estimation results on WHT elasticity  Dependent variable: Logarithmic income flows (dividends, interests and royalties) Explanatory variables Dividend payments Interest payments Royalty payments (1) (2) (3) (4) (5) (6) WHT rate of country i -3.14 -6.25* -12.37*** (5.36) (4.80) (2.64) WHT rate of other countries 38.26* 175.32** 20.72 (29.43) (104.76) (44.24)                                                              24  If cross price elasticities are actually constant, weights are given by 1/(N‐1). In the empirical application, we assume  that weights are determined by the relative importance of partner countries, as represented by income streams in  2014.  14    WHT rate of country $i$ - 1/r*WHT rate of other countries -2.33 -7.09* -12.54*** (4.95) (5.01) (3.03) Time effects yes yes yes yes yes yes Country-specific SD 2.40 2.42 2.40 2.42 2.40 2.42 Measure-specific SD 2.08 2.07 1.26 1.35 0 0 Idiosyncratic SD 1.43 1.41 1.50 1.47 1.09 1.06 Observations 1550 1550 1550 1550 1550 1550   Estimates  on  the  covariance  structure  suggest  that  around  40  percent  of  the  unexplained  variation  is  related to partner‐country specific factors while a third is related to measure‐specific factors.25 Although  we  incorporate  this  information  in  our  estimation  approach,  the  coefficients  are  estimated  with  major  imprecision,  likely  owing  to  the  limited  variation  in  tax  rates  and  multicollinearity.  The  observed  magnitude  of  the  estimates  reported  in  columns  (1),  (3),  and  (5)  is  unconvincing.  It  suggests  an  increase  in  the  overall  tax  base  as  a  result  of  a  country  level  increase  in  the  withholding  rate.  We  therefore  introduce an additional restriction to enhance the plausibility of our estimates.   Specifically, we incorporate the assumption that an increase in any tax rate does not increase the overall  tax  base  of  the  affected  income  measure.  Intuitively,  the  overall  tax  base  does  not  increase  in  response  to  policy  changes  if  the  (negative)  own‐price  elasticity  exceeds  the  (positive)  cross‐price  elasticity ‐  the  substitution  effect.  A  sufficient  condition  for  this  requirement  can  be  stated  as  the  linear  restriction  a+r*b=0,  where  r  is  the  ratio  of  average  capital  transfers  to  other  countries,  relative  to  capital  transfers  to some country with the smallest such transfers.26   We incorporate the restriction in columns (2), (4) and (6), by replacing the tax variables with a combined  rate,  defined  by  ∗ ,  and  using  the  ratios  r(div)=1.58,  r(int)=16.71  and  r(roy)=1.60,  which are based on income flows in 2014. The implied own price semi‐elasticities are close in magnitude  to own‐price elasticities estimated before. Cross‐price elasticities then follow from the restriction. We use  these in the calculation of revenue effects in the following sub‐section.    3.3 Direct revenue effects of WHT rate reductions Our  estimation  results  presented  above  suggest  strong  own‐  and  cross‐tax  elasticities,  meaning  that  income  flows  with  all  partner  countries  respond  to  changes  in  the  withholding  tax  rate  with  any  one  specific country.  More specifically, we find that country‐specific income flows tend to decrease following  an increase in the relevant withholding tax rate. This effect reduces the simple mechanical revenue  gain                                                               25  The measure‐specific error component in royalty outflows is estimated to be marginally negative. We thus restrict  this component to zero in estimating other error components.  26  Using linearized income streams, the condition of no‐tax‐base‐increase in response to higher tax rates translates  into:  ∗ ∗ ∑ 0 in the case of constant cross price elasticities. From this, the  ∑ sufficient condition a+r*b=0  follows with  . We use a weighted average in our empirical application.  15    one  would  expect  from  renegotiating  a  withholding  rate  at  a  higher  level.  The  results  also  suggest  that  after withholding rates with a country increase, some of the income flows to this country are redirected  to  other  countries.  The  share  of  flows  that  are  redirected  and  the  share  that  is  discontinued  thus  shape  the  overall  sensitivity  of  the  withholding  tax  base  and  the  efficiency  of  tax  policy  changes. Finally,  these  results suggest that the base of royalty payments and interest flows react strongly to any changes, while  dividend flows are less sensitive. Accuracy and magnitude of revenue estimates based on these elasticities  are, however, subject to a number of assumptions and need to be interpreted with caution.27   Tables  2a  and  2b  below  translate  our  findings  into  an  estimate  of  revenue  losses  linked  to  reduced  dividend payments for the five most important recipient countries. (Cyprus, Netherlands, Russia, Austria,  and  Switzerland).  The  tables  differentiate  the  mechanical  and  behavioral  effects  described  above  and  report  the  estimated  potential  revenue  impact  of  partial  reforms  of  the  withholding  tax  structure  based  on  2012  and  2014  data.  In  each  row  we  examine  what  would  happen  if  the  current  treaty  based  withholding tax rate with a specific country was reset to the domestic level of 15%.  The mechanical effect  is  presented  in  the  column  on  “Direct  Effect”  and  the  column  named  “Total  Effect”  combines  the  mechanical  and  behavioral  effects.  The  table  indicates,  for  instance,  that  parents  in  the  Netherlands  received  from  Ukraine  more  than  US$  400  million  in  dividends  in  2014.  If  the  withholding  tax  rate  had  been reset to 15%, the mechanical increase in revenues would have been around US$ 60 million. However,  a  share  of  the  flows  would  likely  have  been  redirected.  Our  estimates  indicate  that  roughly  80%  of  the  initial increase would remain.    Table 2a: Estimated revenue loss from reduced withholding on dividends (2014)  Flow in 2014  Differential  Direct Effect  Total Effect  Efficiency  Country  Total non‐ of qualifying  Tax revenue  Tax revenue  portfolio  rate with  foregone   foregone   dividend flow28  standard  Million USD)  Million USD)  (Million USD)  withholding  Cyprus  175.95  0.10  17.59  14.49  0.82  Netherlands  416.40  0.10  41.64  34,14  0.82  Russia  71.44  0.10  7.14  6.01  0.84  Austria  77.03  0.10  7.70  6.46  0.84  Switzerland  73.79  0.10  7.38  6.20  0.84  Mean  162.92  0.10  16,29  13,46  0.83                                                               27  Most importantly, we impose a specific balance of own‐ and cross tax elasticities to ensure that our results are  economically meaningful (we require that the aggregate tax base does not increase in response to an increase in  any withholding tax rate).  28 Assumed to be 80 % of total flow.  16    Note: The table summarizes estimates of revenue losses from reduced dividend payments for the 5 most important  recipient countries in 2014. The table presents an estimated revenue impact of resetting withholding tax rate with a  specific country to the domestic level of 15%.  Data Source: Central Bank    In table 2b29 we report estimated effects for the year 2012 to allow for a comparison of effects before the  dramatic drop in dividend outflows as a result of ban on dividend repatriation following the currency shock  in late 2014. Revenue implications in 2012 are more dramatic. However, the relative efficiency — the total  effect as a share of the direct effect — is similar across both years, we estimate that roughly 80% of any  mechanical increases would have ended up as additional government revenue.   Table 2b: Estimated revenue loss from reduced withholding on dividends (2012)  Flow in 2014  Differential  Direct Effect  Total Effect  Efficiency  Country  Total non‐ of qualifying  Tax revenue  Tax revenue  portfolio  rate with  foregone   foregone   dividend flow30  standard  Million US$)  Million US$)  (Million US$)  withholding  Cyprus  948.02  0.10  94.80  77.33  0.82  Netherlands  516.64  0.10  51,66  42,36  0.82  Russia  113.37  0.10  11.34  9.62  0.85  Austria  63.30  0.10  6.33  5.55  0.88  Switzerland  47.05  0.10  4.70  4.24  0.90  Mean  337.67  0.10  33,76  28,70  0.85  Data Source: Central Bank    We  repeat  this  exercise  for  the  main  recipients  of  interest  flows  and  royalty  payments  in  2014,  applying  the  same  approach.  Given  that  we  cannot  differentiate  between  flows  potentially  qualifying  for  a  lower  rate, we only refer to the higher standard rate stipulated in each treaty.  Table 3: Estimated revenue loss from reduced withholding on interest (2014)  Flow in 2014  Differential  Direct Effect  Total Effect  Efficiency  Country  Interest (Million  with standard  Tax revenue  Tax revenue  USD)  withholding  foregone   foregone   Million USD)  Million USD)  Cyprus  613.65  0.13  79.77  21.72  0.27                                                               29  We also present tables for royalty and interest flows in 2012 in the Annex.   30 Assumed to be 80 % of total flow.  17    Netherlands  106.39  0.05  5.32  1.79  0.34  Russia  344.17  0.05  17.21  4.73  0.27  Austria  98.96  0.10  9.90  3.45  0.35  UK  480.80  0.15  72.12  20.14  0.28  Mean  328.79  0.10  36.86  10.36  0.30  Data Source: Central Bank    Table 4: Estimated revenue loss from reduced withholding on royalties (2014)  Flow in 2014  Differential   Direct Effect  Total Effect  Efficiency  Country  Royalties  with standard  Tax revenue  Tax revenue  (Million USD)  withholding   foregone   foregone   Million USD)  Million USD)  Cyprus  62.77  0.05  3.14  0.02  0.01  Russia  40.09  0.05  2.00  0.39  0.20  UK  85.55  0.15  12.83  3.07  0.24  Switzerland  84.40  0.05  4.22  ‐0.31  ‐0.07  US  59.87  0.05  2.99  0.08  0.03  Mean  66.53  0.07  5.04  0.65  0.08  Data Source: Central Bank    Our  estimates  suggest,  for  instance,  that  resetting  the  withholding  tax  rate  on  interest  payments  to  Cypriot  lenders  could  result  in  almost  US$  80  million  in  additional  revenues.  However,  in  the  long  run,  financing would likely be restructured and originate from other countries and we estimate that only 27%  of the initial increases of an isolated increase in the rate with a specific country would persist. For royalty  payments, for which zero withholding rates are most common, this effect is even more pronounced. The  ratio of total revenue increases as a share of mechanical effects is just 8% on average.    4. An investigation of indirect costs and treaty abuse Treaty  based  withholding  rates  likely  affect  government  revenues  both  directly  and  indirectly.  As  presented  above,  the  direct  effect  may  be  an  increase  in  revenues  due  to  a  change  in  the  applicable  tax  rate.  Indirectly,  a  change  in  withholding  tax  rates  may  also  change  the  costs  of  shifting  income  abroad  18    when using debt financing or charges for the use of intellectual property and disproportionate interest or  royalty payments may decrease the reported pre‐tax profitability of MNE affiliates operating in Ukraine.  A  growing  body  of  evidence  indicates  that  multinational  enterprises  (MNEs)  exploit  intra‐group  transactions  to  reduce  their  corporate  tax  liability  (Heckemeyer  and  Overesch,  2013,  Beer  and  Loeprick  2015). These tax planning strategies often involve the cross‐border provision of intellectual property and  intra‐group  financing.  By  acquiring  goods  and  services,  tax‐deductible  expenses  of  domestic  entities  can  be  inflated  and  earnings  of  affiliates  can  be  increased.  Given  that  the  economic  value  of  intellectual  property, the appropriate magnitude of and remuneration for intra‐group lending, or the long term return  on management services is often difficult to determine, these transactions can provide an opportunity to  reallocate profit.   While  reducing  the  domestic  corporate  tax  base,  interest‐,  royalty‐,  and  service  fee  payments  are  also  taxed  domestically.  Unless  double  tax  treaties  stipulate  otherwise,  withholding  taxes  of  15  percent  are  levied  on  the  gross  income  payments  to  foreign  entities,  increasing  the  effective  costs  of  intra‐group  transactions and thus limiting the incentive to engage in tax arbitrage. Accordingly, withholding taxation  can act as ‘a second line of defense’ in safeguarding the domestic tax base, especially when administrative  capacity is limited or the scope of anti‐abuse provisions is narrowly defined.  In order to get a better indication of treaty related tax planning and potential profit‐shifting from Ukraine,  we  exploit  information  on  group  structures  and  performance  indicators  of  more  than  5,000  Ukrainian  MNEs to examine profitability, and leverage ratios among Ukrainian MNEs. More specifically, we rely on  available locational information on the MNE group structure to determine the relevant set of withholding  tax rates for each firm in the sample to estimate the impact of withholding tax rates on reported firm level  performance.   4.1 Data and sample description Our  analysis  in  this  section  is  based  on  Bureau  van  Dijk’s  ORBIS  database,  offering  administrative  information  for  more  than  50  million  private  and  public  companies  globally.  The  data  are  collected  by  national institutions  based on legal requirements and compiled and standardized by Bureau van Dijk. As  of  January  2016,  ORBIS  covers  over  300,000  Ukrainian  firms  with  unconsolidated  accounts,  providing  balance  sheet  and  profitability  information  for  the  years  2006  until  2014  as  well  as  information  on  corporate group structures.31   We consider firms to be a multinational enterprise if they either own, or if they are owned by, at least one  foreign  affiliate  with  a  total  ownership‐share  of  at  least  20%.  Following  this  definition,  the  majority  of  Ukrainian firms are not part of MNEs. We drop purely domestic firms from the sample. To avoid potential  biases caused by influential and/or unusual observations, we perform a sequence of data cleaning steps.  Specifically, we drop firms with unknown or excessive profitability level and 5% of the sample lying at the  extremes of the  distribution  (in  terms of profitability,  size, or reported intensity  on the use of intangible                                                               31 While  a  related  information  provider  (Zephyr)  allows  tracing  back  recent  mergers  and  acquisitions,  there  is  little  such information on Cypriot firms. Given that the majority of firms are affiliated to companies in Cyprus, the picture  drawn by this analysis is static.  19    assets). Finally, we limit the data set to firms with non‐negative sales and liabilities. Following these data  cleaning steps, the baseline sample comprises 5,113 MNEs. Table 5 summarizes the sample selection.  Table 5: Sample Selection Step Description Firms in sample Downloaded from ORBIS 309,630 1 Drop domestic firms 5,333 2 Drop outliers 5,113 3 Source: ORBIS 2016 (January) For each MNE in the baseline sample, we record the number and location of affiliated companies and the  location  of  its  global  ultimate  owner.  Around  90%  of  our  sample  is  controlled  from  abroad.  More  than  20%  of  the  firms  in  our  sample  are  controlled  from  Cyprus.  Other  important  locations  of  controlling  shareholders' countries include Russia, Germany, the British Virgin Islands, USA, UK, Netherlands, Austria  and Poland. We cannot clearly identify the global ultimate owner for roughly 15% of the sample because  of shared ownership structures.   To further examine the impact of group structures, we assign each Ukrainian firm to at least one foreign  country  if  either  the  controlling  shareholders,  or  a  controlled  subsidiary,  are  located  there.  Over  30%  of  the sample exhibit a direct link to Cyprus (1,697 out of 5,312), either through a controlling shareholder or  a controlled subsidiary. This number includes companies which are operating in Cyprus and Ukraine only  (1,219  firms)  and  MNEs  operating  in  more  than  two  countries.  The  most  frequent  corporate  group  structures among the latter group include: Ukraine‐Cyprus‐Luxembourg (76 firms), Ukraine‐Cyprus‐British  Virgin Islands (72 firms), and Ukraine‐Cyprus‐Netherlands (70 firms).32   We  do  account  for  the  details  of  these  group  structures  when  estimating  the  impact  of  withholding  tax  rates on firm‐level variables. Specifically, when a Ukrainian MNE is affiliated with companies in more than  one country, we proxy for the effective withholding tax rate by taking the lowest of the tax rates applicable  under the set of relevant double tax treaties.  Besides  Cyprus,  which  seems  to  be  part  of  most  group  structures,  we  find  a  high  concentration  of  ownership  links  between  Ukrainian  MNEs  and  foreign  entities  in  the  following  countries:  Russia  (435  firms),  the  Netherlands  (402  firms),  Great  Britain  (396  firms),  Germany  (371  firms),  British  Virgin  Islands  (333 firms), USA (256 firms), Poland (230 firms), Austria (229 firms), and Luxembourg (207 firms).   Figure 10 summarizes the relative importance of industries across Ukraine’s major partner countries. For  each  major  partner  country  identified  above,  the  circle  size  represents  the  share  of  firms  operating  in  a                                                               32  These figures do not differentiate the number of affiliated companies of a specific MNE in a country. The presence  of one or multiple firms of the same corporate group in one foreign country is recorded as one direct relationship to  this country.  20    specific  industry,  relative  to  the  average  industry  share  among  Ukrainian  MNEs.33  Numbers  above  one  indicate a higher concentration of a particular industry within the subsample of firms considered.   Figure 10: Industry structure of Ukrainian MNEs    Notes:  For  each  country,  circles  depict  share  of  MNEs  operating  in  a  specific  industry,  relative  to  the  average  share  of  Ukrainian  MNEs  operating  in  this  industry.  Numbers  above  one  thus  indicate  above  average  industry  concentration.  Data Source: Orbis (2016)  The graph (first row) shows that groups with an affiliate in Cyprus are nearly two times as likely to operate  in the agricultural sector, compared to an average Ukrainian MNE. The likelihood of operating in the real  estate  or  financial  sector  is  30%  higher.  Groups  with  Russian  affiliates  (second  row)  are  concentrated  in  information  and  communication  industries  (+40%),  the  construction  sector,  and  professional,  scientific  and technical activities (+30% each).   The third row shows that the industry distribution of MNEs with an affiliate in the Netherlands is, with a  high  concentration  of  agricultural  firms,  surprisingly  similar  to  the  one  of  MNEs  with  a  Cypriot  affiliate.  Other  notable  deviations  from  the  baseline  distribution  include34  MNEs  with  UK  affiliates  (+90%)  in  the  transportation  sector,  the  information  and  communication  intensity  among  MNEs  with  affiliates  in  the                                                               33   More  formally,  the  circle  size  (and  number)  represent  the  ratio  xA/x,  where  the  average  share  of  multinational  firms operating in an industry is given by x while the respective share of firms with an affiliate in country A is given  by xA.  34   Substantial  deviations  reported  among  non‐Cypriot  MNEs  must  be  partly  attributed  to  the  small  sample  size,  rendering unusual empirical distributions more likely.  21    USA (+110%), Austrian real estate and financial firms (+110% and +210%), and the agricultural intensity of  MNEs with affiliates in Luxembourg (+400%).     4.2 Empirical analysis We start our analysis from the premise that an MNE’s incentive to shift profits is inversely related to the  level  of  withholding  taxation.  Where  domestic  withholding  taxation  applies  to  cross‐border  interest‐,  royalty‐, or service fee payments, the potential tax advantage of lower corporate income taxation abroad  is  reduced.  Double  taxation  agreements  thus  likely  affect  reported  firm  profitability  by  altering  the  financial structure, the provision/use of intellectual property, or the use of internal services. We link group  structure information with firm‐level variables to investigate this premise.   The following regression specification summarizes two related hypotheses:    The dependent variable y(it) varies over time t and firms i. It is either (a.) the return on assets (profit over  tangible  assets),  or  (b.)  the  leverage  ratio  (debt  over  tangible  assets)  of  Ukrainian  MNEs.  The  main  explanatory variable, withholding, is the relevant withholding tax rate which varies across observations in  accordance with the location of affiliated companies.35  We expect withholding taxation to exert a positive influence on firm profitability by reducing the incentive  to shift profits abroad. Accordingly, the coefficient on the withholding tax rate should take a positive sign  when using the return on assets as the dependent variable. The underlying mechanisms are twofold. First,  withholding  taxation  on  interest  payments  decreases  the  tax  benefit  of  debt  financing.  For  instance,  by  applying  a  high  rate  of  withholding  to  interest  payments  to  a  related  entity  in  a  low  tax  jurisdiction,  the  return to shifting profits out of Ukraine decreases. We thus expect higher withholding taxation to impact  the  leverage  ratio  of  MNEs  in  Ukraine  negatively.  The  second  mechanism  works  through  the  use  of  intellectual  property.  If  royalty  payments  are  taxed  when  crossing  the  border,  the  benefit  of  relocating  profit using excessive royalty charges is reduced.   Ukraine’s  withholding  tax  rates  on  royalty‐  and  interest  payments  are  highly  correlated  (around  0.8).  To  avoid  multicollinearity,  we  use  an  average  of  these  rates  as  an  explanatory  variable.  Furthermore,  to  account  for  MNEs’  affiliation  with  several  partner  countries,  we  proxy  for  the  relevant  withholding  tax  rate by taking the minimum of the applicable tax rates. Limited variation in withholding tax rates between  2006  and  2014  limits  our  control  for  arbitrary  correlation  between  unobserved  effects  at  the  firm  level                                                               35   Variation  in  withholding  tax  rates  is  limited  thus  complicating  tests  for  reverse  causality.  Withholding  tax  rates,  however, are less flexible and determined by the negotiators of two countries with competing interests on a range  of policy objectives.  22    and for our explanatory variables.36 To reduce the potential of endogeneity, we include a range of control  variables in X.37   Performance ratios and MNE links to partner countries  We  first  examine  the  impact  of  DTTs  graphically  by  depicting  firm‐specific  variables  conditional  on  corporate group structures. Figures 11 and 12 below illustrate the average development of the return on  assets and the leverage ratio of MNEs with an affiliate in a specific country (dark blue line) and a control  group (light blue line) of comparable firms without a link to this country.   Selection of the control group is based on propensity score matching, with tangible asset‐, industry‐, and  employee  information  used  as  explanatory  variables.  Firms  in  the  experimental  groups  should  thus  not  differ  in  these  dimensions.  However,  while  each  firm  in  the  “treatment“‐group  owns  a  subsidiary  (or  is  owned  by  a  shareholder)  in  a  specific  country,  firms  in  the  control  group  are  not  affiliated  with  this  country. More precisely, the values depicted are conditional means: they stem from MNEs of comparable  size and similar industry composition but different ownership structures.38 Red circles indicate significant  deviations between the two groups in a given year.                                                                 36  We do, however, account for the characteristic error structure implied by equation 1 (i.e., the firm specific error  component  ) and estimate the model via feasible GLS (random effects).  37   The  vector  includes  a  set  of  industry  indicators,  the  logarithm  of  firm‐specific  assets  to  control  for  the  impact  of  size,  the  number  of  affiliated  companies  to  control  for  group  spill‐overs  and  a  full  set  of  time‐specific  effects  to  account for macroeconomic shocks.  38  However, the graphs do not capture the influence of other variables, such as the impact of high debt levels on firm  profitability.  23    Figure 11 and 12:  Performance and leverage ratios and the link to MNEs in partner countries      24    Notes:  Graph  depicts  average  of  firm‐specific  variables  (Return  on  Assets  and  Leverage  Ratio)  for  MNEs  with  an  ownership  link  to  a  specific  country  (dark  blue  line)  and  the  average  of  these  variables  for  matched  MNEs  without  this link.   Data Source: ORBIS (2016)  Noteworthy observations from Figures 11 and 12 include considerably lower reported profitability ratios  of  MNEs  with  Cypriot  affiliates  than  in  the  control  group.  In  2009  and  2010,  the  difference  with  comparable firms is particularly remarkable and statistically significant. The development of the leverage  ratio is presented in the second row and shows a moderate convergence between treatment and control  group, as depicted in the third row.   Another  interesting  observation  is  that  MNEs  with  an  affiliate  in  Russia  show  no  statistically  significant  differences in the return on assets in any given year. On average, however, the profitability figures seem  to  be  slightly  higher  than  the  returns  of  comparable  firms,  particularly  before  2010.  The  second  row  indicates  that  MNEs  with  a  Russian  affiliate  are  moderately  leveraged.  The  first  column  in  Figure  11  contrasts MNEs with affiliates in the British Virgin Islands with a matched control group. While profitability  ratios seem to be particularly low, there are no significant deviations in any year.   To  further  analyze  whether  group  structures  impact  firm‐specific  variables,  we  estimate  a  series  of  regression  specifications  (see  Tables  6a  and  b)  where  we  include  locational  dummies  in  addition  to  controlling  for  industry  composition  and  size.  Aggregating  over  years  supports  the  trends  apparent  in  Figures  11  and  12:  groups  with  affiliates  in  Cyprus  exhibit  significantly  lower  profitability  ratios.  On  average, we find the return on assets to be 0.82 lower than the one of comparable firms without Cypriot  affiliates. The difference is significant at the 1 percent level. The regression results also indicate that MNEs  with affiliates in the UK (‐0.44) and the British Virgin Islands (‐1.42) exhibit significantly lower profitability  ratios.   In contrast, we find MNEs with links to Poland, Germany, and the Netherlands to be more profitable than  comparable firms of similar size, with significantly positive deviations of 0.83, 0.69, and 0.86, respectively.  These  findings  seem  to  be  partly  driven  by  leverage  ratios.  Groups  with  affiliates  in  Cyprus  and  Luxembourg are also highly leveraged, while groups with direct relationships to Russia and Poland exhibit  a lower ratio of liabilities to assets.   25    Table 6a: Profitability across partner countries Random effects estimation Dependent variable: return on assets Explanatory variables Intercept -1.322*** -1.653*** -1.517*** -1.506*** -1.556*** -1.472*** -1.594*** -1.579*** -1.535*** -1.535*** (0.373) (0.379) (0.371) (0.371) (0.371) (0.371) (0.375) (0.372) (0.371) (0.371) log(tangible assets) 0.359*** 0.348*** 0.341*** 0.345*** 0.343*** 0.348*** 0.344*** 0.345*** 0.343*** 0.343*** (0.070) (0.069) (0.069) (0.069) (0.069) (0.069) (0.069) (0.069) (0.069) (0.069) Size of corporate -0.003*** -0.003*** -0.004*** -0.003*** -0.003*** -0.003*** -0.003*** -0.003*** -0.003*** -0.003*** group (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) log(employees) 0.109 0.095 0.092 0.097 0.101 0.096 0.096 0.101 0.099 0.098 (0.073) (0.074) (0.074) (0.074) (0.074) (0.074) (0.074) (0.073) (0.074) (0.074) CY -0.823*** (0.180) RU 0.532 (0.346) NL 0.860*** (0.320) GB -0.442* (0.265) DE 0.694** (0.334) VG -1.423*** (0.337) US 0.651 (0.445) PL 0.830** (0.376) AT 0.293 (0.502) LU 0.101 (0.336) Obs 40064 40064 40064 40064 40064 40064 40064 40064 40064 40064 R2 0.013 0.012 0.012 0.012 0.012 0.012 0.012 0.012 0.012 0.012     26    Table 6b: Leverage across partner countries   Random effects estimation Dependent variable: leverage ratio Explanatory variables Intercept -0.003 0.003 0 -0.002 0 -0.001 -0.001 0 0 0 (0.007) (0.007) (0.007) (0.007) (0.007) (0.007) (0.007) (0.007) (0.007) (0.007) log(tangible assets) -0.012*** -0.012*** -0.012*** -0.011*** -0.011*** -0.011*** -0.011*** -0.011*** -0.011*** -0.011*** (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) Size of corporate 0.000** 0.000** 0.000* 0.000* 0.000** 0.000** 0.000** 0.000** 0.000** 0.000** group (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) log(employees) 0.014*** 0.014*** 0.014*** 0.014*** 0.014*** 0.014*** 0.014*** 0.014*** 0.014*** 0.014*** (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.002) CY 0.008 (0.005) RU -0.015*** (0.005) NL 0.026** (0.012) GB 0.021 (0.016) DE -0.008* (0.005) VG 0.013 (0.012) US 0.008 (0.011) PL -0.013** (0.005) AT 0.005 (0.012) LU 0.020** (0.009) Obs 40254 40254 40254 40254 40254 40254 40254 40254 40254 40254 R 0.017 0.017 0.017 0.017 0.017 0.017 0.017 0.017 0.017 0.017 27    Table  7  presents  our  main  results  on  the  relationship  between  withholding  tax  rates  and  firm‐specific  variables. More specifically, we test whether withholding tax rates drive the variation in profitability and  leverage across MNEs with different ownership structures, documented above.   Table 7: Impact of withholding on firm level variables    Random effects estimation  Return on assets  Leverage ratio  Dependent variable  (1)  (2)  (3)  (4)  Explanatory variables  0.05***  0.04*  ‐0.15***  ‐0.19**  Withholding tax  (0.02)  (0.02)  (0.08)  (0.08)    0.37 ***  0.39***  ‐1.50***  ‐1.50***  Log(tangible assets)  (0.07)  (0.07)  (0.17)  (0.17)    0.07  0.07  0.68***  0.68***  Log(employees)  (0.08)  (0.08)  (0.21)  (0.21)    ‐0.00***  ‐0.00***  0.01*  0.01*  Size of group  (0.00)  (0.00)  (0.00)  (0.00)    ‐  Yes  ‐  Yes  Country‐specific effects  40064  40064  40254  40254  Observations  0.01  0.01  0.02  0.02  Adj. R2    The  first  column  shows  that  withholding  tax  rates  help  explain  reported  profitability.  Controlling  for  industry  and  year  fixed  effects,  the  amount  of  reported  tangible  assets,  the  number  of  employees,  and  MNEs’ group‐size, we find that a one percentage point increase in withholding taxation increases reported  profitability by 5 percentage points. The impact is statistically significant at the 1% level. When additionally  controlling  for  the  presence  of  an  affiliate  in  one  of  the  most  important  partner  countries  (Cyprus,  UK,  Germany,  Netherlands,  Russia,  Austria,  Poland,  Luxembourg),  using  a  set  of  dummy  variables,  the  estimated impact decreases only slightly in magnitude and remains significant at the 10% level, as shown  in column 2. The observed effect thus also seems to be relevant outside the main partner countries.  In  columns  3  and  4,  we  examine  whether  the  observed  correlation  between  withholding  tax  rates  and  firm profitability is driven by a change in leverage ratios. In line with our expectations, we find that higher  withholding  taxation  decreases  the  leverage  ratio  significantly.  More  specifically,  we  find  that  a  one  percentage point increase in withholding taxation decreases the debt share by 19%.   28    Withholding  tax  rates  thus  seem  to  be  a  determinant  of  reported  profitability  levels  and  the  leverage  of  Ukrainian  entities.  However,  the  regression  results  indicate  that  the  location  of  affiliated  companies  explains some residual variance, implying that the documented variation in firm profitability is not driven  by  withholding  taxation  alone.  Specifically,  after  controlling  for  firm  size,  industry,  macro‐shocks  and  withholding tax rates, we find that firms with an affiliate in either Cyprus or the British Virgin Islands are  surprisingly  unprofitable.  The  difference  to  comparable  firms  lies  at  0.45  and  1.35,  respectively,  and  is  significant  at  the  10%  and  1%  level.39  Similarly,  the  high  profitability  of  MNEs  with  an  affiliate  in  the  Netherlands is not fully captured by withholding taxation or firm size.40    5. Conclusion To investigate the effect of reduced  withholding tax  rates on revenue  collection in  Ukraine,  we combine  administrative  information  on  income  flows  and  publically  available  firm  level  information.  Our  analysis  of income flows suggests that there are important revenue losses linked to reduced withholding tax rates  on  dividend,  interest  and  royalty  payments.  Combining  information  on  historical  variation  in  Ukrainian  treaty provisions with administrative data we also find, however, that income flows to a specific country  tend  to  decrease  following  an  increase  in  the  relevant  withholding  tax  rate  with  the  country.  This  effect  reduces  the  simple  mechanical  revenue  gain  one  can  expect  from  renegotiating  a  withholding  rate  at  a  higher  level.  Furthermore,  we  investigate  indirect  costs  of  reduced  withholding  rates  and  find  that  the  reported profits of Ukrainian multinationals are sensitive to withholding taxation, indirectly adding to total  revenue  losses.  This  effect  is  partly  driven  by  differences  in  the  use  of  debt  financing.  Group  structures  seem to impact the reported profitability of Ukrainian MNE affiliates.   Our findings point towards the importance of developing a comprehensive treaty policy approach to guide  any future negotiations and/or revisions. This is particularly relevant with respect to the small number of  major  investment  hubs  (Cyprus,  Netherlands,  Switzerland,  Luxembourg)  accounting  for  a  large  share  of  income  flows  from  Ukraine.  A  treaty  can  be  beneficial  where  its  benefits  outweigh  revenue  losses.  Consequently,  further  analysis  of  benefits  should  be  done  for  the  Ukrainian  DTTs  to  see  whether  they  measure  up  against  the  cost  estimates  in  this  paper.  Notably,  however,  where  investment  activity  is  merely  redirected  via  another  country  to  take  advantage  of  treaty  benefits,  but  would  have  taken  place  irrespective of the treaty, revenue losses are not offset by any potential  gains.  The findings  of this study  suggest that further targeted enforcement may be needed to address such round‐tripping arrangements.  Moreover,  the  analysis  of  reported  MNE  earnings  suggests  that  the  ownership  structure  and  operations  with  affiliates  in  certain  jurisdictions  should  receive  increased  attention  in  risk  assessment  and  transfer  pricing audit activities.                                                               39  Effective final tax rates may explain some of the residual variance. However, we cannot reliably capture applicable  tax rates given that jurisdiction may simply be used as a conduit.  40   For  simplicity,  the  coefficient  estimates  on  the  locational  dummies,  reported  in  this  paragraph,  are  not  depicted  in Table 2.  29    At a more general level, our findings may motivate and provide input into a wider policy research agenda  focused on a better understanding of costs and benefits of double tax treaties, with a particular emphasis  on economies with asymmetric investment and income flows.       30    Bibliography Arnold, B. (2013), An Introduction to Tax Treaties, available at http://www.un.org/esa/ffd////wp‐ content/uploads/2015/10/TT_Introduction_Eng.pdf  Åslund, Anders (2015), Ukraine: What Went Wrong and How to Fix It. Peterson Institute for  International Economics, available at http://EconPapers.repec.org/RePEc:iie:ppress:7014   Beer, S. and J. Loeprick (2015). Profit‐shifting: drivers of transfer (mis)pricing and the potential of  countermeasures. International Tax and Public Finance 22 (3), 426‐451.  Brooks, K and Kreever, R. (2015), The Troubling Role of Tax Treaties. In: Tax Design Issues Worldwide.  Michielse, G. M. M. & Thuronyi, V. (eds.). Alphen aan den Rijn, The Netherlands: Kluwer Law  International, p. 159 ‐ 178.  Daurer and Krever (2014): Choosing between the UN and OECD Tax Policy Models: An African Case  Study. African Journal of International and Comparative Law 22.1, p. 1‐21.  Heckemeyer, J. H. and M. Overesch (2013). Multinationals' profit response to tax differentials: Effect size  and shifting channels. ZEW Discussion Paper 13 (045), 1‐32.  IMF (2014). Spillovers in International Corporate Taxation. Technical report.  Lennard, M (2009), The UN Model Tax Convention as Compared with the OECD Model Tax Convention –  Current Points of Difference and Recent Developments, 49 Asia‐Pac. Tax Bull. 08, Journals IBFD.  Michielse, G. (2012), Safeguarding Domestic Revenue – A Mongolian DTA Model, Aide‐Memoire, June.  Pettruzzi, Raffaele and Wöhrer, Business Profits, Permanent Establishments and Associated Enterprises,  forthcoming.  OECD (2015a), BEPS Action 6: Preventing the Granting of Treaty Benefits in Inappropriate  Circumstances, 55. Available at http://www.oecd.org/tax/preventing‐the‐granting‐of‐treaty‐benefits‐in‐ inappropriate‐circumstances‐action‐6‐2015‐final‐report‐9789264241695‐en.htm  OECD (2015b): Assessment of Ukraine’s Investment Policy Framework: An Overview. Available at:  https://www.oecd.org/globalrelations/Overview_2IPR_Ukraine_ENG.pdf   OECD (2015c). Measuring and Monitoring BEPS, Action 11, Final Report  Owens, J. and Bennet, M, (2008) OECD Model Tax Convention – why it works, available at  http://www.oecdobserver.org/news/archivestory.php/aid/2756/OECD_Model_Tax_Convention.html.   UNCTAD (2015). World Investment Report, Reforming International Investment Governance.  31